bet · GY01KU10 · 2011-01-14 00:00:00 — 2010/11:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det åligger utskottet att när skäl föreligger till det, dock minst en gång , meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. Utskottet följer i sin granskning utveckling. I betänkandet noterar utskottet att antalet tjänstgörande i har minskat sedan föregående år, detta efter att ha ökat kontinuerligt. I ställningstagandet anför utskottet också att det utgår ifrån att regeringen när den inrättar en tjänst i inte gör det på ett sätt som innebär att de arbetsuppgifter tjänsten innefattar ligger utanför föreskrivna uppgift. Utskottet har gjort en genomgång av regeringsprotokoll , bl.a. underprotokollen för Försvarsdepartementet, och . Genomgången ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. Under rubriken redovisar utskottet en genomgång av vissa överklagandeärenden där beslut fattats av regeringen och som handlagts inom . I flera av de granskade ärendena har handläggningstiden varit mycket lång. Det är enligt utskottet inte tillfredsställande med så långa handläggningstider. I ett följande avsnitt har utskottet granskat samtliga regeringsärenden om utlämnande av allmänna handlingar som handlagts i och Försvarsdepartementet. Granskningen visar på för långa handläggningstider i flera av de granskade ärendena. Resultatet av granskningen talar för att det finns brister i handläggningsrutinerna för denna typ av ärenden, och utskottet anser att det finns anledning att se över dessa rutiner. Vidare har utskottet granskat upphandling av informationstjänster och rekryteringsstöd. Granskningen har främst varit inriktad på rutinerna vid avrop från upphandlade ramavtal. Utskottet konstaterar brister i fråga om dokumentation. Exempelvis saknas dokumentation om muntliga kontakter med leverantörer. I ett fall saknas både förfrågningsunderlag och uppgift om att avtal har träffats och i så fall på vilka villkor. Utskottet förutsätter att rutiner i dessa avseenden förbättras. När de nu gällande ramavtalen upphör att gälla kommer också, noterar utskottet, nya bestämmelser att gälla om bl.a. hur ett avropsförfarande ska gå till. I ett därpå följande avsnitt har utskottet granskat förekomsten av villkor i regleringsbrev som hellre borde ges författningsform. Utskottet har tidigare framhållit att föreskrifter av betydelse för allmänheten bör ges författningsform i så stor utsträckning som möjligt. Årets granskning visar dock att regleringsbrev fortfarande innehåller sådana föreskrifter. Granskningen visar också att regleringsbrev alltjämt innehåller föreskrifter utan direkt koppling till anslaget ett särskilt budgetår och som upprepas år . Utskottet framhåller att beslut som innebär sådan upprepning bör föregås av en prövning i varje enskilt fall av det lämpliga i att föreskriften tas in i ett regleringsbrev i stället för exempelvis en instruktion, för undvikande av slentrianmässiga upprepningar av en föreskrift som passar bättre i förordningsform. Vidare har utskottet granskat ägarförvaltningen av statliga bolag med avseende på rutiner för samordning och ägarrepresentation. Granskningen ger vid handen att i majoriteten av bolagen är bolagsförvaltaren inom också ledamot av bolagsstyrelsen. I eftersträvas att en tjänsteman som även är styrelseledamot i ett bolag med statligt ägande inte ska delta i handläggningen av regulatoriska frågor som kan röra bolaget. I de fall det förekommer att samma enhet i svarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna är ofta bolagsförvaltaren en annan person än styrelseledamoten för att undvika intressekonflikter. Utskottet anser att det är en godtagbar modell för ägarstyrning, att förvaltare sitter i bolagsstyrelser, men för bolag med särskilda samhällsuppdrag och finansiering via statliga anslag, där samma enhet ansvarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna, kan det finnas skäl att tillämpa en annan ordning för att undvika intressekonflikter. Utskottet anför även att uppgifter om kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget bör föras till och blir kvar i akten i den omfattning som krävs för att i efterhand kunna följa viktigare händelseförlopp, detta även om kontakterna är sådana att de inte direkt kräver ett ställningstagande från ägarens sida. Utskottet har även gjort en genomgång av regeringsbeslut om utbetalning av medel som bl.a. disponeras av myndighet. I drygt hälften av fallen stod den anslagspost som belastades till regeringens disposition och i knappt hälften av fallen stod anslagsposten till en myndighets disposition. Regeringen strävar efter att medel på anslagsposter som står till regeringens disposition ska disponeras av Kammarkollegiet med villkoret att medlen får användas efter beslut av regeringen. I ljuset av denna och tidigare granskningar framstår, enligt utskottet, etableringen av en gemensam och jämförbar ordning för samtliga departement i fråga om när medel som disponeras av myndigheter ska betalas ut efter beslut av regeringen som lämplig. Slutligen har utskottet granskat framtagandet av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU. Utskottet vill framhålla betydelsen av att även arbetet med framtagande av svenska ståndpunkter och instruktioner sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot det i regeringsformen föreskrivna beredningskravet. Granskningen ger inte anledning till någon annan bedömning än att beredningen av ståndpunkter och instruktioner i dessa delar fungerat väl. Granskningen har även innefattat en genomgång av akternas fullständighet och diarieföringen av handlingar som hör till de granskade ärendena. Utskottet vill i detta sammanhang betona att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande, och de torde därtill även kunna bidra till en effektiv intern beredning av dessa ärenden i . Vidare noterar utskottet vissa svårighet att hålla de tidsfrister självt har satt upp i arbetet med att ta fram ståndpunkter och instruktioner. Utskottet vill här framföra att de riktlinjer som upprättar i cirkulär för arbetsmetoder i EU-frågor bör ha en utformning som svarar mot de krav som ställs och som är möjliga att efterleva. Granskningen visar också att det ibland inte upprättas instruktioner. I dessa fall har dock ståndpunktspromemorior e.d. upprättats. Enligt utskottet bör det förekomma endast undantagsvis att instruktioner inte upprättas i frågor som är föremål för förhandling i EU. Ett minimikrav är enligt utskottet att den svenska ståndpunkten alltid dokumenteras skriftligen i någon form. anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD) och (V). 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation Som ett led i den granskning som enligt 12 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och organisation utvecklar sig. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. t.o.m. utgången av oktober månad 2010. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i . Utvecklingen redovisas också. Vidare uppmärksammas även en viss statssekreterarbefattning. Ett underlag för granskningen, däribland fyra inom Statsrådsberedningen upprättade promemorior, har inhämtats från , bilaga 1.14. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. har statsministern entledigat och förordnat följande statsråd (bilaga 1.1). entledigades , , och . förordnades , , , , , och . Statsministern har även fattat ett antal beslut om bl.a. förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen (se vidare bilaga 1.1). fanns i totalt 4 486 tjänstgörande, se tabell 1.1. Siffran inkluderar anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 723. Tabell 1.1 Tjänstgörande i 19902010 Exkl. anställda vid utlandsmyndig- Källor: Statsrådsberedningens promemorior av (se bilaga 1.12), bet. 2009/10:KU10 s. 9. Kommentar: För en sammanställning över antalet tjänstgörande hänvisas till betänkande 2003/04:KU10 s. 15. Tabellen visar även utvecklingen av antalet tjänstgörande i . Som framgår har antalet ökat . skedde dock en minskning. Ser man till hela är antalet nu det lägsta under hela den i tabellen redovisade perioden (20042010). Undantas anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda är antalet tjänstgörande det lägsta . I Statsrådsberedningens promemoria av anförs att den främsta orsaken till minskningen av antalet tjänstgörande är avvecklingen av ordförandeskapsresurser efter ordförandeskap i EU (bilaga 1.1). Det inkluderar både sekretariatet för kommunikation EU 2009 (inom Statsrådsberedningen) och sekretariatet för EU-möten i (under förvaltningschefen) samt övriga förstärkningar på departementen. Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Den klart största minskningen har ägt rum på Förvaltningsavdelningen, där antalet tjänstgörande uppgick till 644, vilket är 125 färre än . På Statsrådsberedningen, , och har antalet minskat med över 30. Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 20032010 Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2009/10:KU10 s. 10. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna uppdelat per departement. För uppgifter om antalet tjänstgörande per departement , se bet. 2001/02:KU10 s. 8 och 2008/09:KU10 s. 9. * bildades Utbildnings- och genom en sammanslagning av . Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare (). Uppgifterna avser det sammanslagna departementet. bildades på nytt två olika departement, och . ** Under FA redovisas även tjänstgörande i det särskilt uppsatta sekretariatet för EU-möten i . Vid sekretariatet uppgick antalet tjänstgörande till 91 (bet. 2009/10:KU10 s. 10). Inte på något departement har antalet tjänstgörande ökat nämnvärt. Med politiskt tillsatta tjänstemän avses politiskt sakkunniga i , såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i , statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. var antalet politiskt tillsatta tjänstemän 176, vilket framgår av tabell 1.3. Av dessa var 34 statssekreterare. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i 20002010 Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2009/10:KU10 s. 11. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd . För motsvarande uppgifter för tiden hänvisas till betänkande 2001/02:KU10 s. 9. Av tabellen framgår även utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän . Jämfört med 2009 är antalet 2010 i stort sett oförändrat. utsåg regeringen till statssekreterare i med ansvar för kommunikation. Enligt ett pressmeddelande publicerat på regeringens webbplats kommer Schlingmann att ansvara för statsministerns och regeringens samlade kommunikationsstrategi. Arbetet omfattar budskap och former för kommunikation av regeringens beslut och reformer. I uppdraget ingår hur kommunikationen kan präglas av ett framtidsperspektiv samt hur regeringen i ännu högre grad kan vara delaktig i samhällsdebatten och öka dialogen med allmänheten. Utskottet ställde genom en skrivelse vissa frågor med anledning av den nämnda statssekreterartjänsten. I Statsrådsberedningens promemoria av anförs som svar att statssekreterarna är chefstjänstemän i departementen (bilaga 1.1). Deras huvudsakliga uppgift är att närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet leda arbetet i departementet, se 23 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Några ytterligare generella tjänstebeskrivningar för statssekreterarna finns inte i instruktionen eller arbetsordningen för . Den här aktuelle statssekreteraren skiljer på denna punkt sig inte från övriga statssekreterare. Endast i vissa fall har det närmare reglerats vilka arbetsuppgifter en viss statssekreterare har, t.ex. när det gäller den statssekreterare som benämns statsministerns statssekretare. Vidare framhålls i promemorian statsministerns och regeringens vidsträckta möjlighet att bestämma regeringens sammansättning och formerna för fördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen. Ett viktigt skäl för detta har ansetts vara behovet av att kunna anpassa regeringens arbetsformer efter vad som är lämpligt för olika typer av regeringar (jfr t.ex. bet. 1996/97:KU1 s. 15 f.). I promemorian anförs även bl.a. att enligt 1 § förordningen med instruktion för har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Vad gäller Statsrådsberedningens ansvarsområde anförs att förvaltningsärenden som rör hör till detta. Genom en skrivelse begärde utskottet svar på vissa kompletterande frågor. Som svar på dessa anförs i Statsrådsberedningens promemoria av att det i chefstjänstemännens i Statsrådsberedningens arbetsuppgifter ingår att stödja statsministern i alla statsministerns roller, inklusive rollen som myndighetschef (bilaga 1.3). Detta gäller även för den aktuelle statssekreteraren. De uppgifter som utförs av denne skiljer sig således inte från de uppgifter som andra statssekreterare i utför. I ansvaret ingår bl.a. att samordna det arbete som bedrivs av departementens press- och informationsfunktioner. begärde utskottet svar på ytterligare kompletterande frågor om den aktuella statssekreterartjänsten. Som svar på dessa anförs i Statsrådsberedningens promemoria av bl.a. att Statsrådsberedningen leder och samordnar arbetet i (bilaga 1.4). Den samordning som faller under den aktuelle statssekreterarens ansvarsområde är bara en av flera samordnande funktioner som finns inom Statsrådsberedningen. Statsrådsberedningens samordningsansvar innebär inte att tjänstemän i Statsrådsberedningen generellt har en överordnad beslutanderätt i förhållande till andra departement. Utskottet har tidigare noterat att ökat sin personalstyrka. Ökningen har varit mer eller mindre kontinuerlig. Likaså har kostnaderna för ökat kontinuerligt. Inför ordförandeskapet i EU 2009 gjordes särskilda förstärkningar av personalstyrkan, vilket innebar att antalet tjänstgörande i då var det största . har dock antalet minskat och det är nu mindre än vid tiden före ordförandeskapet. Utskottet uttalade i förra årets granskning att en successiv minskning av antalet tjänstgörande borde kunna förväntas , när arbetet med ordförandeskapet avvecklas (bet. 2009/10:KU10 s. 13). Utskottet kan nu konstatera att så skett. Utskottet vill i sammanhanget också framhålla den betydelse ett väl fungerande regeringskansli har för regeringens möjlighet att utöva regeringsmakten. I grunden består uppgift i att bereda regeringsärenden och i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet, vilket även fastslås i regeringsformen (bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:2122). Regeringen har getts stor frihet att själv organisera verksamhet. Utskottet utgår ifrån att regeringen när den inrättar en tjänst i inte utnyttjar denna frihet på ett sätt som innebär att de arbetsuppgifter tjänsten innefattar ligger utanför föreskrivna uppgift. När det gäller den ovan nämnda statssekreterartjänsten anser utskottet att det än så länge har gått för att kunna bedöma innehållet i de arbetsuppgifter som tjänsten innefattar. Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen över regeringssammanträdena, konseljprotokoll och statsministerns protokoll januaridecember 2009. Vidare har underprotokoll (serie A och B) för Försvarsdepartementet och samt underprotokoll (serie A) för gåtts igenom . Genomgången av huvudprotokollen, B-protokollen, konseljprotokollen och statsministerns protokoll har inte visat några formella brister. Vid granskningen av regeringens underprotokoll (serie A) för har en formell brist uppmärksammats. Under rubriken granskning av regeringsprotokollen behandlas frågan om justering av protokoll. Härutöver redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Underlaget för denna utgörs av en sammanställning, som översänts från Statsrådsberedningen, av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden , bilaga 2.1. Inom ramen för protokollsgranskningen har utskottet även uppmärksammat regeringsbeslut om utbetalning av skadestånds- och ersättningsbelopp efter dom av Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (). Till grund för granskningen i denna del har legat bl.a. en promemoria från , bilaga 2.2. Antalet ärenden som avgjordes vid regeringssammanträden uppgick till 6 395. Det innebär en minskning med 577 ärenden jämfört , då antalet var 6 972. Den största minskningen jämfört med avsåg anställningsärenden, som minskade med 293 från 1 579 till 1 286. Antalet dispensärenden och övriga partsärenden minskade med 143 från 1 446 till 1 303, vilket är en fortsatt minskning jämfört med perioden 20072008. Ärenden om propositioner ökade mest, 19 fler jämfört med . Utvecklingen för samtliga ärendegrupper och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.1. Den sammantagna utvecklingen framgår av nedanstående tabell. Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden Formell granskning av regeringsprotokoll För ett underprotokoll (serie A) från saknas en underskrift av statsråd. Vid regeringssammanträdet fattade regeringen beslut i två ärenden om att skulle ansöka om intervention i mål vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt. Föredragande statsråd i dessa ärenden var . Hennes underskrift saknas på underprotokollet. Enligt 7 kap. 6 § regeringsformen förs vid regeringssammanträde protokoll. Närmare bestämmelser om protokollföring finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Protokoll vid regeringssammanträde förs som huvudprotokoll och underprotokoll (10 §). Huvudprotokoll ska innehålla uppgifter om närvarande statsråd, om ordförande och om protokollförare samt en förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet med uppgift om föredragande statsråd (11 §). Underprotokollen förs för varje departement och i två serier, A och B. Den senare omfattar beslut i ärenden där handlingarnas innehåll helt eller delvis omfattas respektive kan omfattas av sekretess (10 § andra stycket). Varje föredragande justerar underprotokoll, och i vissa närmare angivna fall huvudprotokoll, för de ärenden som han eller hon föredragit (16 §). Regeringsbeslut om utbetalning av skadestånds- och ersättningsbelopp efter dom av . Som svar på frågor från utskottet har översänts en promemoria upprättad inom (bilaga 2.2). Av promemorian framgår bl.a. att praxis och föreskrifter för omvandling av utdömt skadestånds- och ersättningsbelopp till svenska kronor följer av domar. Av domarna har framgått att betalning ska ske från den dag då domen vinner laga kraft, vilket också har skett. Vidare anges i promemorian att övervakar att betalning skett i enlighet med domen och att regeringen informerar ministerkommittén om datum för utbetalning och vilket belopp som betalas ut i svenska kronor. Granskningen av här genomgångna regeringsprotokoll har inte gett anledning till något uttalande av utskottet. Som ett led i utskottets granskning går utskottet varje igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång har avsett vissa överklagandeärenden där beslut fattats av regeringen och som handlagts inom . Fråga är om totalt 22 förvaltningsärenden av skilda och mer sällan förekommande slag. Siffrorna inom parentes avser antal ärenden. Överklagandena gäller Bergmästarens beslut om bearbetningskoncession (4), en länsstyrelses beslut om återkallelse av en bearbetningskoncession (2) och om godkännande av en efterbehandlingsplan för energitorvtäkt (1). Några ärenden gäller överklagande av en länsstyrelses beslut om trafikreglering av en anslutningsväg från en fastighet (1) och om avspärrning av en enskild vägs anslutning till allmän väg (2). Vidare gäller ett antal ärenden överklagande av en länsstyrelses beslut angående framställan om en busshållsplats (1), uppsättning av flaggstänger utmed en väg (1) och om uppsättning av en informationstavla (1). Ett antal ärenden gäller överklagande av olika beslut av : beslut om framställning om förändring till allmän väg av en enskild väg (2) och indragning från allmänt underhåll av väg (5). Ett ärende gäller överklagande av beslut om att ändra en färjas stationeringsort och ett annat gäller beslut om framställning av förändring av en båtled. I flertalet fall har regeringen avslagit överklagandet eller inte funnit anledning att ta upp ärendet till prövning. I tre ärenden upphävde regeringen beslut, och i ett ärende upphävde regeringen med ändring av beslut väghållningsmyndighetens beslut. Till grund för granskningen har legat akterna i de granskade ärendena och en promemoria upprättad inom , bilaga 3.1. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att även regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se Gula boken, Handläggningen av ärenden i , Ds 1998:39 s. 14). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. prövar i sin granskning att förvaltningsärenden hos regeringen handläggs i enlighet med gällande förvaltningsrättsliga principer. Vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden kommer till uttryck i 7 § förvaltningslagen (1986:223). Ett allmänt krav som uppställs i 7 § är att handläggningen av varje ärende där någon enskild är part ska vara så enkel, snabb och billig som möjlig utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen ska myndigheten beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med den att göra. I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om en parts rätt att få ta del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Enligt bestämmelsen har en sökande, klagande eller annan part rätt att få ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den s.k. kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen. Enligt denna bestämmelse får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.