bet · GY01AU4 · 2011-02-08 00:00:00 — 2010/11:AU4 Borttagande av kravet på samtycke för behandling av vissa personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Borttagande av kravet på samtycke för behandling av vissa personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2010/11:42 Borttagande av kravet på samtycke för behandling av vissa personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och tre följdmotioner. Propositionen innehåller ett förslag till ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ändringen är i huvudsak föranledd av den s.k. sjukförsäkringsreformen och den s.k. etableringsreformen. Lagförslagen kompletterar ändringar som redan genomförts i denna lag enligt förslag i budgetpropositionen . Förslaget innebär att kravet på samtycke för behandling av vissa känsliga och ömtåliga personuppgifter tas bort. Det ska dock alltjämt krävas att uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Dessutom föreslås dels en följdändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring med anledning av införandet av socialförsäkringsbalken, dels en ändring i semesterlagen (1977:480). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna. Företrädarna för Socialdemokraterna, och följer upp sina respektive motioner i reservationer, de senare gemensamt. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Avslag på förslaget till ändring i Arbetsförmedlingens registerlag 2010/11:A5 av m.fl. (V) och 2010/11:A6 av m.fl. (MP). Reservation 1 (MP, V) antar regeringens förslag i bilaga 2 till 1. lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, 2. lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, 3. lag om ändring i semesterlagen (1977:480). Därmed bifaller proposition 2010/11:42 punkterna 13. 2010/11:A4 av m.fl. (S) yrkandena 14. Reservation 2 (S) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (KD), (SD), (V), (M), (S), (S) och (MP). I detta ärende behandlas regeringens proposition 2010/11:42 Borttagande av kravet på samtycke för behandling av vissa personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och tre följdmotioner. Propositionen innehåller tre lagförslag, nämligen ändringar i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och semesterlagen (1977:480). Till grund för det förstnämnda lagförslaget ligger en promemoria som har utarbetats inom , Borttagande av samtyckeskravet för behandling av känsliga och ömtåliga personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (Ds 2010:33). Promemorian har remissbehandlats. Lagrådet har yttrat sig över regeringens lagförslag som, bortsett från den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande, är likalydande med promemorians förslag. Övriga lagförslag har inte granskats av Lagrådet. I enlighet med förslag i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1, utg.omr. 14, 2010/11:AU2, rskr. 2010/11:126) genomfördes ändringar i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som trädde i kraft . Lagändringarna hade anknytning till den s.k. etableringsreformen som avser nyanlända invandrare. Syftet var bl.a. att göra det möjligt med elektronisk överföring av information mellan de myndigheter som ska samverka på området. Vissa förslag syftade till att mer allmänt göra lagen mer ändamålsenlig och anpassad till Arbetsförmedlingens uppdrag och verksamhet. Under beredningen av detta ärende har muntliga upplysningar lämnats vid utskottets sammanträde av företrädare för dels Arbetsförmedlingen genom stabschefen och chefsjuristen , dels Datainspektionen genom chefsjuristen och jurist . Arbetsförmedlingen har även lämnat in en promemoria inför mötet med utskottet. Motionerna refereras fortsättningsvis utan angivande av årtal (2010/11). Ändringar i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten trädde i kraft och ersatte då lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister. Lagen innehåller de särregler som har ansetts nödvändiga för Arbetsförmedlingens del i förhållande till reglerna i personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL. Genom PUL genomfördes EU:s direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (Dataskyddsdirektivet). PUL är generellt tillämplig, men om det i en annan lag eller i en förordning har meddelats avvikande bestämmelser så gäller de bestämmelserna. En sådan särskild lag eller förordning brukar kallas registerförfattning. har det utarbetats en mängd sådana författningar på olika områden. Lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten benämns fortsättningsvis i betänkandet Arbetsförmedlingens registerlag eller enbart registerlagen. Arbetsförmedlingens registerlag är tillämplig för behandling av personuppgifter i Arbetsförmedlingens verksamhet som gäller arbetssökande, arbetsgivare, kontaktpersoner och andra personer som omfattas av denna verksamhet. I lagen finns särskilda bestämmelser om vilka personuppgifter som får behandlas i en databas. I lagen anges ett antal ändamål för vilka personuppgifter får behandlas. Reglerna tar i första hand sikte på behandling av personuppgifter för Arbetsförmedlingens egen verksamhet, de s.k. primära ändamålen. Dit hör handläggning av ärenden som rör den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, publicering av platsinformation, planering, metodutveckling, tillsyn, uppföljning m.m. och för framställning av avidentifierad statistik. Bland ändamålen ingår också visst internationellt samarbete på det arbetsmarknadspolitiska området. Enligt lagen är behandling av personuppgifter även tillåten för att Arbetsförmedlingen ska kunna tillhandahålla personuppgifter till andra myndigheter och organ som behöver uppgifterna i sina respektive verksamheter, de s.k. sekundära ändamålen. Enligt dessa regler får Arbetsförmedlingen behandla personuppgifter för en viss del av verksamheten inom bl.a. , , arbetslöshetskassorna och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Med känsliga personuppgifter avses i PUL uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Dit hör även personuppgifter som gäller hälsa eller sexualliv. Som huvudregel är det enligt PUL förbjudet att behandla sådana uppgifter, men det finns vissa undantag, t.ex. om den enskilde samtyckt till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig i vissa fall som anges i lagen. Enligt 8 § registerlagen får Arbetsförmedlingen behandla sådana uppgifter. Det gäller även personuppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § PUL. För båda typerna av uppgifter gäller att de ska ha lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Enligt 9 § registerlagen gäller dock inskränkningar när det gäller behandlingen av känsliga personuppgifter i en arbetsmarknadspolitisk databas. Med detta menas i lagen en samling personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de ändamål som anges i lagen. När det gäller behandling i en arbetsmarknadspolitisk databas får inga andra känsliga personuppgifter enligt PUL behandlas än sådana som avslöjar etniskt ursprung eller rör hälsa. Förutsättningen för att sådana uppgifter ska få behandlas är att de har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det och den enskilde skriftligen har samtyckt till detta. Motsvarande gäller för personuppgifter om sociala förhållanden samt omdömen, slutsatser eller andra värderande upplysningar om en enskild, s.k. ömtåliga personuppgifter. En enskild kan när som helst återkalla ett tidigare lämnat samtycke. I propositionen föreslås att kravet på samtycke för behandling av känsliga och ömtåliga personuppgifter i en arbetsmarknadspolitisk databas tas bort, vilket sker genom en ändring i 9 § registerlagen. Det ska dock alltjämt krävas att uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Propositionen innehåller en redogörelse för den rättsliga bakgrunden, däribland bestämmelserna om skyddet för den personliga integriteten i regeringsformen (RF), den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och EU:s dataskyddsdirektiv. Den nya bestämmelsen i 2 kap. 6 § RF som gäller från och som innebär ett stärkt skydd för den personliga integriteten nämns särskilt. Regeln innebär att var och en, utöver vad som i övrigt gäller enligt paragrafen, gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Det är inte fråga om någon absolut rättighet. Den kan inskränkas i lag under förutsättning att det sker för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett begränsningarna och de får inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. I propositionen tecknas också den arbetsmarknadspolitiska bakgrunden med Arbetsförmedlingens tydligare och allt större ansvar för grupper av människor som står långt från arbetsmarknaden. Det har medfört insatser som riktar sig särskilt till grupper som nyanlända invandrare, långtidssjukskrivna och personer som har varit föremål för åtgärder inom kriminalvården. Dessa förändringar har enligt regeringen medfört ett ökat behov för Arbetsförmedlingen att kunna hantera olika typer av personuppgifter som kan vara av känslig natur. Även den reform som innebär att Arbetsförmedlingen i utökad omfattning engagerar kompletterande aktörer i form av externa jobbcoacher, etableringslotsar och utbildningsanordnare har påverkat verksamheten. Införandet av valfrihetssystem i verksamheten kommer enligt propositionen också att påverka Arbetsförmedlingens uppdrag och ställa krav på nya arbetssätt och rutiner. Regeringen aviserar ytterligare ändringar med samma syfte som de tidigare genomförda ändringarna och det nu framlagda förslaget, dvs. att göra myndigheternas registerlagar modernare, mer ändamålsenliga och bättre anpassade till respektive myndighets uppdrag och verksamhet. Propositionen beskriver också utvecklingen av s.k. e-förvaltning. Myndigheterna försöker att dra nytta av ny informations- och kommunikationsteknik (IT) i syfte att förbättra effektiviteten i sina respektive verksamheter. Begreppet används också för att beskriva statsförvaltningens användning av IT för utbyte av information och tjänster med medborgare, företag och andra delar av förvaltningen. är ett prioriterat område för regeringen. Flera myndigheter, däribland och , har lagliga möjligheter att arbeta med digitala ärendehanteringssystem. I en elektronisk akt samlas all information i ärendet i elektronisk form, vilket innebär att papperslagring av uppgifter ersätts eller kombineras med lagring av uppgifter på medium för automatiserad behandling. Regeringen hänvisar till propositionen om ökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter (prop. 2007/08:160). Arbetsförmedlingen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har i regleringsbrev fått i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits och planerats för att öka det elektroniska informationsutbytet inom den offentliga förvaltningen. Enligt propositionen finns det behov av att i Arbetsförmedlingens handläggning behandla olika typer av känsliga eller ömtåliga personuppgifter, t.ex. om hälsa och sociala förhållanden, för att den enskilde ska ges rätt stöd och service och kunna anvisas till rätt arbete eller till en lämplig arbetsmarknadspolitisk insats. Det faktum att den enskilde har varit långtidssjukskriven eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan dessutom kvalificera honom eller henne till ett visst arbetsmarknadspolitiskt program eller en viss insats. Regeringen antar att behovet av att behandla känsliga och ömtåliga personuppgifter kommer att öka ytterligare med anledning av reformerna som redovisats ovan. I propositionen framhålls också vikten av att de arbetsmarknadspolitiska insatserna kan följas upp och utvärderas på ett bra sätt, vilket underlättas om de uppgifter som myndigheten behöver kan behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas. Problemen med det nuvarande kravet på skriftligt samtycke sammanfattas enligt följande. Det har alltmer kommit att innebära ett hinder för Arbetsförmedlingens möjligheter och ambitioner att utnyttja ny teknik för att åstadkomma effektivare och mer ändamålsenliga rutiner, däribland att ta emot information från andra myndigheter, t.ex. från . Detta är viktigt för att handläggaren ska kunna förbereda sig inför etableringssamtalet med en nyanländ invandrare och påbörja upprättandet av etableringsplanen. Det försvårar möjligheterna för att elektroniskt lämna uppgift till Arbetsförmedlingen om datum för anmälan av sjukdomsfall vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program. Det försvårar för Arbetsförmedlingen att handlägga och fatta beslut i vissa ärenden i ärendehanteringssystemen som därför måste handläggas manuellt enligt särskilda rutiner, t.ex. beslut om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program eller insatser, där själva grunden för beslutet avslöjar en känslig personuppgift om exempelvis hälsa. Andra exempel är s.k. avaktualisering eller beslut om återkallelse på någon grund som avslöjar känsliga eller ömtåliga personuppgifter och ärenden om etableringsersättning m.m. Det är administrativt betungande eftersom den enskilde ofta måste kallas in till ett särskilt möte på Arbetsförmedlingen för att skriva under en samtyckesblankett. Det leder till att det databaserade underlag som används för uppföljning, utvärdering och framställning av avidentifierad statistik inte blir fullständigt, eftersom det alltid finns personer som inte lämnar sitt skriftliga samtycke till behandlingen av uppgifterna. Regeringen anser att det finns starka sakliga skäl som talar för att samtyckeskravet bör tas bort och hänvisar till att det är en bedömning som flera remissinstanser gör. Regeringens samlade bedömning är att viktiga allmänna intressen talar för ett borttagande av samtyckeskravet. Efter en analys av effekterna för den personliga integriteten kommer regeringen fram till att tillräckliga skyddsåtgärder har vidtagits för att garantera ett fullgott integritetsskydd. Ändringen får enligt regeringen anses utgöra en begränsning av den personliga integriteten som står i rimlig proportion till de ändamål som ändringen är avsedd att tillgodose. Den kan därmed inte heller anses strida mot vare sig regeringsformens eller bestämmelser om skydd för den personliga integriteten. Regeringen hänvisar också till de begränsningar som ligger i ändamålsregleringen och den detaljerade regleringen av de uppgifter som får behandlas. Inga andra känsliga personuppgifter än de som avslöjar etniskt ursprung eller rör hälsa får behandlas, och känsliga och ömtåliga personuppgifter får inte behandlas annat än om de har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Tillsammans med det skydd för uppgifterna som följer av bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) anser regeringen att det ges tillräckligt skydd för den personliga integriteten. Regeringen hänvisar även till möjligheten att genom en förordning ytterligare begränsa behandlingen av personuppgifter som kan anses särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Regeringen anser att den nya regeln bör träda i kraft med hänvisning till att de nya reglerna för långtidssjukskrivna och etableringsreformen redan har trätt i kraft. Regeringen föreslår att ikraftträdande sker , vilket bedöms som tidigast möjliga datum. Tre kommittémotioner, av Socialdemokraterna, respektive , har väckts med anledning av propositionen. De två sistnämnda partierna yrkar avslag på propositionen i denna del medan Socialdemokraterna föreslår ett antal tillkännagivanden till regeringen. Socialdemokraterna framför i motion A4 att det föreslagna borttagandet av samtyckeskravet kan innebära fördelar för den enskilde, exempelvis snabbare, mindre omständlig och framför allt mer adekvat service. Det kan också förenkla och effektivisera arbetet för de berörda myndigheterna. Partiet anser dock att det vid behandling av känsliga personuppgifter ställs särskilt höga krav på den tekniska och organisatoriska säkerheten. Den samlade tillgången till och spridningen av känsliga personuppgifter måste bli så liten som möjligt. Partiet anser att ett borttagande av samtyckeskravet ställer högre krav på att Arbetsförmedlingen arbetar aktivt med sina interna säkerhetsrutiner och ser över behörighetstilldelningen i systemen. Känsliga personuppgifter bör endast få behandlas i sådana datasystem där tillgången till uppgifterna rent tekniskt kan begränsas till de handläggare som verkligen har behov av uppgifterna. Enligt motionen är det viktigt att Arbetsförmedlingen involverar Datainspektionen i arbetet med att se över behörighetstilldelning, arbetsmetoder m.m. ur ett integritets- och datasäkerhetsperspektiv med målet att tekniska system, arbetsrutiner och rutiner för behörighetsdelning uppfyller inspektionens krav på ett fullgott behörighetssystem. Det är av yttersta vikt att Arbetsförmedlingen har sina nya system och arbetsrutiner på plats (yrkande 2). Dessa nya system och rutiner är också en förutsättning för att Arbetsförmedlingen ska få övergå till ett digitalt ärendehanteringssystem. Nya rättsliga möjligheter att behandla känsliga personuppgifter ska enligt motionen inte få tas i anspråk förrän Arbetsförmedlingen har rutiner och tekniska lösningar på plats för att kunna garantera en fullgod datasäkerhet och ett fullgott integritetsskydd (yrkande 3). Socialdemokraterna yrkar att regeringen ska komma tillbaka till med en redogörelse för hur Arbetsförmedlingens tekniska system, arbetsrutiner och rutiner för behörighetsdelning har uppfyllt kraven på ett fullgott behörighetssystem (yrkande 4). Slutligen yrkas att det skyndsamt genomförs en konsekvensanalys (yrkande 1). hänvisar i motion A6 till att flera remissinstanser avstyrkt förslaget och att det enligt remissvaren krävs en mer omfattande och djup analys av hur den personliga integriteten ska kunna upprätthållas. Ett borttagande av samtyckeskravet är ett synnerligen stort ingrepp i den enskildes integritet. För att det ska kunna godtas är det nödvändigt att säkerställa att de aktuella uppgifterna inte används i otillbörliga syften eller att informationen sprids till obehöriga. Partiet säger sig inte tvivla på att regeringens syfte med den föreslagna förändringen är gott, dvs. hindra att ärendehanteringen drar ut och att enskilda människor får vänta alltför länge på det stöd som de är berättigade till. Mot den bakgrunden är det dock djupt olyckligt att regeringen inte berett frågan på ett tillräckligt seriöst sätt. Förarbetet är enligt motionen präglat av slarv, remisstiden har varit alltför kort, och man har i hög grad bortsett från de synpunkter som lämnats av viktiga remissinstanser. Det saknas också statistik om hur många människor som förs mellan systemen och försäkringarna, vilket gör det svårt att få grepp om problemets omfattning. Den sammantagna bedömningen av förslaget är att rättssäkerheten får stå tillbaka till förmån för förenkling och snabbhet. anser att propositionen därför bör avslås i denna del. anför följande i motion A5 till stöd för avslagsyrkandet. I och med informationsteknikens utveckling lagras numera en stor mängd uppgifter om enskilda personer i olika databaser. Det är därför viktigt att personuppgifter skyddas från behandling som innebär ett obefogat intrång i den personliga integriteten. Skyddet för den personliga integriteten försämras avsevärt om kravet på samtycke tas bort, och det är ytterst tveksamt om tillräckliga åtgärder har vidtagits för att garantera ett fullgott skydd. Lämpligheten kan ifrågasättas, särskilt med tanke på att Arbetsförmedlingen anförtros fler känsliga och ömtåliga personuppgifter . Kravet på samtycke är enligt partiet en viktig grund för den personliga integriteten. Om integritetsskyddet luckras upp riskerar tilliten till Arbetsförmedlingen att minska. Känsliga och ömtåliga personuppgifter bör behandlas enligt högt ställda krav på personlig integritet och rättssäkerhet, och det gäller särskilt kraven på teknisk och organisatorisk säkerhet. betvivlar inte uppgiften att kravet på skriftligt samtycke utgör ett hinder i arbetet med att införa e-förvaltning, men eftersom dessa system också innebär ökad risk för spridning av integritetskränkande personuppgifter är det viktigt att göra en noggrann intresseavvägning. Effektivitetsfördelarna måste vägas mot de nackdelar det innebär för den enskilde att, som det beskrivs i motionen, följas av informationsfiler med sjukdomshistoria m.m. Omgivningens fördomar, rädslor och negativa attityder utgör ett stort hinder vid arbetssökande. Erfarenheterna av att känsliga uppgifter sprids mellan olika myndigheter och vårdgivare, i medierna och till allmänheten är ytterligare ett argument för att slå vakt om kravet på samtycke. anser slutligen att det hade varit att föredra om regeringen lagt fram ett genomarbetat helhetsförslag tillsammans med en konsekvensanalys av de sammantagna förändringarna i integritetsskyddet. Det hade då varit betydligt enklare både för remissinstanser och för att överblicka följderna av de föreslagna förändringarna. Det finns enligt utskottets mening en rad sakliga skäl som talar för att samtyckeskravet bör tas bort. Det är också en uppfattning som framförts av flera remissinstanser. Det handlar om att kunna åstadkomma en mer effektiv och rättssäker verksamhet genom s.k. e-förvaltning och genom ett helt digitalt ärendehanteringssystem. Kravet på skriftligt samtycke för all digital behandling av personuppgifter som i lagen definieras som känsliga och ömtåliga begränsar Arbetsförmedlingens möjligheter till hantering av digitala dokument. Som sägs i propositionen medför Arbetsförmedlingens utökade ansvar för målgrupper som nyanlända invandrare och långtidssjukskrivna även ett ökat behov av att kunna behandla känsliga och ömtåliga personuppgifter. Det nuvarande kravet på skriftligt samtycke skapar en omfattande administration enligt särskilda rutiner, vilket är mindre effektivt och mer resurskrävande. De föreslagna förändringarna bör enligt utskottets mening kunna underlätta Arbetsförmedlingens verksamhet, vilket innebär att personella resurser kan frigöras som i stället kan användas för ett mer aktivt förmedlingsarbete. Att ta bort samtyckeskravet är också en förutsättning för att Arbetsförmedlingen ska kunna använda sig av ett system med direkta elektroniska överföringar av information om känsliga och ömtåliga personuppgifter mellan förmedlingens databaser och t.ex. och databaser. En annat viktigt skäl är att öka förutsättningarna för att följa upp och utvärdera verksamheten, något som () framfört i sitt remissyttrande. Ett krav på samtycke leder generellt sett till en sämre datakvalitet. Även sett ur Arbetsförmedlingens perspektiv kan samtyckeskravet leda till ofullständig och mindre tillförlitlig avidentifierad statistik, vilket försvårar uppföljning och utvärdering av Arbetsförmedlingens insatser. Som utskottet ser saken handlar det i grunden om att Arbetsförmedlingen på ett effektivt och rättssäkert sätt ska kunna erbjuda bra och fungerande insatser som är anpassade till den enskildes behov.