bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Statsrådet informerades om samtalet. I och med att han skulle medverka morgonen därefter fäste han inget större avseende vid saken. genomfördes studiosamtalet och han fick möjlighet att då berätta om regeringens ståndpunkt. Det var en relevant information att beskriva regeringens nya position. Sedan sändes programmet . Statsrådet kände inte till om den pressansvarige hade ringt till programchefen. Han fick veta att man hade ringt till redaktionen, men visste inte exakt vem man ringt och vem man fått tag i. De pressansvariga har som uppgift att förse massmedierna med korrekt och aktuell information om regeringens politik, positioner och avsikter och om bakgrunden till resonemangen. Den pressansvarige upplevde att det var hans uppgift att ringa redaktionen och försäkra sig om att den förstått att programmet inte gav den aktuella bilden. Statsrådet visste inte hur orden föll exakt i detta samtal. Han visste inte om ordet krav förekom under samtalet. Enligt presschefen hade det inte gjort det. När man ringde därför att man uppfattade att något var skildrat på ett felaktigt sätt var det naturligtvis underförstått att man önskade en korrekt skildring. Om det var ett krav eller inte fick man definiera själv. Hans pressansvariga, i synnerhet den aktuelle som arbetat på , visste självklart var gränserna gick och att det var redaktionen som bestämde. underströk att det var självklart att redaktioner, ansvariga utgivare och programansvariga självständigt avgör hur program ska utformas, hur tidningsartiklar ska skrivas osv. Det var en självklar utgångspunkt. Han framhöll vidare att det dock också var en utgångspunkt för pressansvariga och pressekreterare att deras uppgift var att förse medierna med korrekt information. Pressekreterare försåg massmedierna med information och gjorde klarlägganden om de upplevde att massmedierna missförstått något. Men det var lika självklart att ansvariga utgivare och redaktioner därefter självständigt avgjorde vad som skulle presenteras i deras medier. De pressansvariga i var mycket rutinerade och erfarna. De hade mängder med kontakter med medierna och visste var gränserna gick. Statsrådet uppfattade att de beskrivningar som och presschefen gett stämde överens när det gället innehållet i samtalet. beskrivning att regeringens nya position var en reaktion på att börjat undersöka frågan var inte någon riktig beskrivning. hade det uppmärksammats att ett antal riskkapitalbolag gått in som ägare av friskolekoncerner. Det var inte som ledde till regeringens nya position, men det var naturligtvis samma verklighetsbild som lett till att både regeringen och intresserade sig för frågan. Statsrådet kände inte till i förväg att pressekreteraren skulle ringa upp . Han hade själv i mycket liten utsträckning kontakter med medierna innan han medverkade i ett program. Självklart återförankrade pressekreterarna tidpunkter, former för medverkan osv. med honom, men det var mycket vanligt att det förekom kontakter mellan journalister och pressekreterare för att förutom rent logistiska frågor klara ut bakgrunden till regeringens ståndpunkt i en viss fråga. Pressekreterarna förklarade och journalisterna frågade om de förstått det rätt osv. Statsrådet ansåg att han gjort allt som kunde förväntas av en minister för att försäkra sig om att medarbetarna var väl förberedda, väl skolade, erfarna och hade tillräckliga instruktioner. Det fanns utbildningar och det pågick ständiga diskussioner. Pressekreterarna och alla andra var fullt medvetna om att det var redaktionerna som avgjorde vad de ville ta med eller inte. hade själv sagt att det var lätt att avfärda. Som granskningen visar är kontakter med massmedierna ett naturligt inslag i arbetet i . Kontakterna är ofta inriktade på kontroll av faktauppgifter eller på att ges tillfälle att förbereda sig inför ett inslag som rör regeringen. Sådana kontakter fyller en viktig funktion. En allmän utgångspunkt vid kontakter mellan företrädare för statliga myndigheter och media är självfallet vikten av att den redaktionella självständigheten inte träds förnär. Granskningen i detta fall ger inte anledning till något uttalande i övrigt från utskottets sida. 4.6 Fråga om jordbruksministerns styrning av I en anmälan som inkom till begärs att utskottet ska granska om jordbruksministern har gjort sig skyldig till ministerstyre i förhållande till , fortsättningsvis benämnt , bilaga A4.6.1. Enligt anmälan presenterade Djurrättsalliansen uppgifter om förhållanden på svenska minkfarmer. Anmälaren hänvisar till en artikel på Svenska Dagbladets Brännpunkt , med rubriken som snabbt begravdes, där det bl.a. uppges att hållit ett videomöte med ledning, där Djurrättsalliansens filmavslöjanden tagits upp och en åtgärdsplan diskuterats. presenterade på sin webbplats en artikel med , bilaga A4.6.2. Enligt artikeln hade kontrollbesök genomförts vid av landets minkfarmer. De utförda kontrollerna hade skett . Syftet hade varit att få en dagsfärsk lägesbild med anledning av de bilder av en utbredd misskötsel på landets minkfarmer som medierna rapporterat om. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Landsbygdsdepartementet, bilaga A4.6.3, 56, och , bilaga A4.6.7, samt en utfrågning med dåvarande jordbruksministern, numera landsbygdsministern, , bilaga B4. Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. Med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regeringssammanträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen. I propositionen anfördes att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 12 kap. 2 § regeringsformen och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. uttalade i sitt betänkande (bet. KU 1986/87:29) att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. Offentlig kontroll av efterlevnaden av djurskyddslagen (1988:534), de föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har fattats med stöd av EG-bestämmelserna utövas av länsstyrelserna och andra statliga myndigheter i enlighet med vad regeringen bestämmer; det framgår av 24 § första stycket djurskyddslagen. Enligt 59 § djurskyddsförordningen (1988:539) är länsstyrelserna behöriga myndigheter att utöva offentlig kontroll. Enligt 24 a § första stycket djurskyddslagen samordnar den kontrollmyndighet som regeringen bestämmer övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet. utövar, enligt 63 § djurskyddsförordningen, offentlig kontroll genom att samordna övriga kontrollmyndigheter och ge stöd, råd och vägledning till dem. får meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll ska bedrivas, om samverkan mellan myndigheter samt om skyldighet för en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen att lämna information till om den kontrollverksamhet som bedrivs; det framgår av 65 § djurskyddsförordningen. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statstråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om ett uttalande varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Utskottet har uttalat sig om statsråds rätt att göra uttalanden samt om att viss återhållsamhet, med hänsyn till statsråds speciella ställning och regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet, måste iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Vidare har utskottet uttalat att avsikten med ett uttalande samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndigheten måste tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan på myndigheten. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. Detta framhöll utskottet exempelvis vid granskning av statsrådet som i ett uttalande hade ifrågasatt det lämpliga i lösning när det gällde inhysning av asylsökande på bostadsplattformar (bet. 2002/03:KU30 s. 150 f.). uttalade sig utskottet om ett beslut av ett statsråd om fortsättning av ett uppdrag till länsstyrelserna att utvecklas till 24-timmarsmyndigheter (bet. 2006/07:KU10 s. 50). Utskottet anförde att uppdrag till myndigheter i grunden är sådana ärenden som inte bör delegeras till att besluta om. Således bör uppdrag till myndigheter som lyder under regeringen beslutas av regeringen, vilket normalt också sker. Att länsstyrelserna i det aktuella fallet själva tog initiativ till utvecklingsarbetet skulle visserligen kunna anses tala för att det från sida mest var fråga om att skjuta till medel till ett pågående arbete. Icke desto mindre innebar regeringskanslibeslutet att det fastställdes målsättningar för utvecklingsarbetet och krav på återrapportering, och det kunde även noteras att det belopp som betalats ut som ersättning till länsstyrelserna endast var en tiondel av vad länsstyrelserna själva ansett skulle krävas för de insatser de planerat. Enligt utskottet kunde det ifrågasättas om det inte hade varit att föredra att regeringen hade fattat den del av beslutet som avsåg själva uppdraget. Regeringen hade i samband med det också kunnat antingen besluta om ersättning eller ansett att arbetet skulle finansieras inom existerande ekonomiska ramar. Alternativt skulle regeringen ha kunnat överlåta själva ersättningsfrågan till , som då haft möjlighet att betala ut medel från den anslagspost som det nu disponerade, anförde utskottet. granskade utskottet bl.a. ett uttalande av folkhälsominister . Utskottet uttalade i sitt ställningstagande (bet. 2008/09:KU20 s. 295) att statsråd bör iaktta en viss försiktighet i sina kontakter med myndigheter för att inte riskera den självständighet som enligt regeringsformen tillkommer myndigheterna. Granskningen i det då aktuella ärendet föranledde inte något särskilt uttalande. Slutligen bör nämnas en granskning av näringsminister utseende av utredare av trygghetssystem för företagare. Utskottet konstaterade (bet. 2007/08:KU20 s. 213) att näringsministern vid en presskonferens presenterade felaktiga uppgifter om den tidigare utredaren. Såsom ansvarigt statsråd ansvarar näringsministern, anförde utskottet, för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som hon förmedlar är korrekta. Mot denna bakgrund kunde utskottet notera att departementsledningen offentligt framförde ett beklagande och sina ursäkter. Det är dock inte tillfredsställande, anförde utskottet, att en skriftlig rättelse tillfogades regeringens webbplats först efter presskonferensen. ska ta fram en åtgärdsplan Enligt uppgifter som publicerats på regeringens webbplats , och uppdaterats , har landsbygdsminister gett i uppgift att ta fram en åtgärdsplan för att säkerställa djurskyddet vid minkfarmar och se till att kontrollerna fungerar bra, bilaga A4.6.4. Den åtgärdsplan som getts i uppdrag att ta fram skulle innehålla en lägesbild, förslag för effektivare och bättre kontroller, en bild av forskningsläget och förslag till intensifiering av näringens arbete med program för förbättrad djuromsorg. Vidare uppges att redan bedriver ett arbete med att se över hur djurskyddet på minkfarmarna fungerar och skulle komma att redovisa detta. På publicerades en artikel med rubriken snabbgranskade (bilaga A4.6.2). Vidare har , som jordbruksminister och i egenskap av landsbygdsminister , i skriftliga frågesvar uppgivit att han har givit i uppdrag att ta fram en åtgärdsplan för att säkerställa djurskyddet vid minkfarmar. redovisade återstoden av uppdraget (dnr 31-8764/10). I redovisningen uppges bl.a. att fått i uppdrag av att ta fram en åtgärdsplan för att säkerställa djurskyddet vid minkfarmar. Genom skrivelser som sänts till har utskottet begärt viss information m.m. Som svar översändes , och promemorior som upprättats inom (bilaga A4.6.3, 56). Med anledning av utskottets begäran att få beslutet om det uppdrag som , enligt uppgifter på regeringens och webbplatser, har fått när det gäller att ta fram en åtgärdsplan för att säkerställa djurskyddet vid minkfarmar, uppges det i promemorian från Landsbygdsdepartementet att någon sådan handling inte finns. Något särskilt uppdrag om en åtgärdsplan har inte lämnats, uppges det vidare i promemorian med anledning av utskottets begäran om en kommentar till hur den beslutsform som tillämpats förhåller sig till principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen och vad tidigare uttalat därvidlag i samband med uppdrag till myndigheter. Vidare anförs i promemorian att innehållet i den åtgärdsplan som presenterade vid det aktuella mötet däremot faller inom ramen för det uppdrag på djurskyddsområdet som i författningsbestämmelser givits . Av 3 § förordningen (2009:1464) med instruktion för följer att verket ska säkerställa ett gott djurskydd. Vidare följer av 24 a § djurskyddslagen tillsammans med 63 § djurskyddsförordningen att är samordnande kontrollmyndighet för djurskydd. Det är nödvändigt att regeringens formella styrning av förvaltningsmyndigheterna kompletteras med informella kontakter mellan myndigheterna och , anförs det vidare i promemorian. Regeringen har också ett ansvar för att följa upp hur myndigheterna uppfyller de uppdrag de fått genom författning eller beslut. Videomötet syftade, enligt promemorian, till att säkerställa att jordbruksministern och fick full information om arbetet med djurskyddskontrollen av pälsdjursnäringen samt om hur , i ljuset av Djurrättsalliansens avslöjande, avsåg att fullgöra sitt uppdrag som centralt ansvarig myndighet för djurskyddet i och samordnare av djurskyddskontrollen. Att jordbruksministern och företrädare för bl.a. påmint om behovet av återkoppling om kommande kontrollresultat kan, enligt promemorian, inte anses innebära ett uppdragsliknande krav på återrapportering. Att ansvarig myndighet i en situation av här föreliggande karaktär löpande håller informerat är en naturlig och nödvändig del av kontakterna mellan myndigheter och . Med anledning av utskottets begäran om information om videomötet mellan och ledning, lämnas följande uppgifter i promemorian . Vid videomötet deltog från statssekreteraren, stabschefen, en politiskt sakkunnig, ett departementsråd, en pressassistent samt fyra handläggare. Jordbruksministern deltog per telefon. Från deltog generaldirektören, chefsveterinären, en avdelningschef och en enhetschef. Videomötet inleddes med att redogjorde för sitt pågående arbete med pälsdjursfrågor samt för de kontakter verket haft med länsstyrelserna om djurskyddskontrollen. presenterade sedan sina och länsstyrelsernas planer på att genomföra ytterligare kontroller. åtgärdsplan skulle vidare innehålla följande: förslag för effektivare och bättre kontroller en bild av forskningsläget förslag till intensifiering av näringens arbete med program för förbättrad djuromsorg. Från departementets sida informerades om avsikten att kommunicera att tar fram en åtgärdsplan för att komma tillrätta med bristerna. Frågan om verket också skulle få ett uppdrag att utföra de av verket planerade åtgärderna diskuterades. Samsyn rådde dock om att det inte var nödvändigt. Vid mötet avhandlades även att det fanns behov av att lämna tilläggsdirektiv till den pågående utredningen om översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll (Jo 2009:02). Mötet avslutades med att framhöll vikten av en snabb återkoppling från om resultatet av kontrollerna. Utskottet begärde därefter en kommentar till hur uppgifter som publicerats på regeringens webbplats, där det bl.a. uppgetts att gett , den myndighet som är ansvarig för djurskyddet i , i uppgift att ta fram en åtgärdsplan för hur verket ska säkerställa djurskyddet vid minkfarmar och se till att kontrollerna fungerar bra (se bilaga A4.6.4), förhåller sig till de uppgifter som hade lämnats i promemorian . I en promemoria från anförs följande. Av svaret framgår att arbete med en åtgärdsplan omfattas av det uppdrag som verket enligt bl.a. sin instruktion har inom djurskyddsområdet samt att jordbruksministern vid ett videomöte informerat sig om hur verket avsåg att fullgöra sitt uppdrag. Den text som KU hänvisar till publicerades som en notis på regeringens hemsida. Olyckligtvis har ingressen till den publicerade notisen fått en felaktig utformning vilket kan ge intryck av att jordbruksministern specifikt gett verket i uppgift att ta fram en åtgärdsplan. överlämnades en promemoria som upprättats inom dåvarande rubricerad Minnesanteckningar från möte med . Därav framgår bl.a. att sedan presenterat sin åtgärdsplan det diskuterades om verket skulle få ett formellt uppdrag att utföra de av verket planerade åtgärderna. Mötet beslutade dock att det inte var nödvändigt utan att det räckte med det som överenskommits på mötet, anförs det i minnesanteckningarna. Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt viss information m.m. Som svar inkom en promemoria som upprättats inom (bilaga A4.6.7). förde inga anteckningar vid videomötet med . Det finns alltså ingen dokumentation. När det gäller uppgiften i verkets redovisning , att verket fått i uppdrag av att ta fram en åtgärdsplan för att säkerställa djurskyddet vid minkfarmar, svarar bl.a. att på sin webbplats och i medier använt orden uppgift och uppdrag efter videomötet och att verket i bl.a. informationen kom att återanvända ordet uppdrag och hänvisa till datum för videomötet. Detta var en felaktig beskrivning, anför . Detta eftersom verkets arbete med att ta fram en åtgärdsplan för att säkerställa djurskyddet för minkar inleddes . Detta framgår enligt bl.a. av ett beslut till och en nyhet publicerad på webbplats, som verket bifogat sitt svar. Därutöver kan nämnas, anför , att verket före videomötet hade kontakter med tjänstemän på ett flertal länsstyrelser för att informera dem om verkets planer att begära information från länsstyrelserna om djurskyddsläget för minkar med anledning av de uppgifter som förekommit i medier. Vidare anförs i svaret att bedömer att de åtgärder som vidtagits efter videomötet med var sådana som låg inom ramen för redan gällande instruktioner och regleringsbrev avseende djurskyddet. De åtgärder som vidtagit efter videomötet hade verket redan planerat och påbörjat före mötet. gjorde detta utifrån den uppgift som verket hade enligt verkets instruktion att säkerställa ett gott djurskydd och sin roll som samordnande kontrollmyndighet enligt djurskyddsförordningen. Utskottet höll en utfrågning med tidigare jordbruksministern, numera landsbygdsministern, (bilaga B4). Angående videomötet med framkom, utöver vad som uppgivits i promemorian från , att tjänstemän vid bjöd in till videomötet, där ministern deltog per telefon. När det gäller frågan huruvida ministern lämnat ett uppdrag till att ta fram en åtgärdsplan uppgav ministern att det inte fanns något behov för regeringen av att lämna ett uppdrag till att utarbeta eller genomföra en åtgärdsplan, eftersom såväl ministern som hans medarbetare var tillfreds med den redogörelse som lämnat för hur man avsåg att hantera situationen och de åtgärder som verket avsåg att vidta låg väl inom ramen för det ansvar och de befogenheter som getts genom sin instruktion och i djurskyddslagstiftningen. Verket hade på eget initiativ iklätt sig ansvaret för att ta fram en åtgärdsplan. Uppteckningarna från mötet och ministerns minnesbild är sådana att de som var närvarande vid mötet inte har fått intrycket att ministern gav ett uppdrag. Enligt gjorda noteringar har ministern uttryckligen frågat om det fanns behov av uppdrag i form av ett regeringsbeslut, om det fanns behov av medelsbeslut för att verket skulle kunna utföra något. Svaret ministern fått är att det inte fanns något sådant behov. Arbetet var redan förberett från verkets sida när videomötet hölls, även att en första redovisning skulle ske snabbt. Den efterföljande kommunikationen på hemsida, i olika massmedier m.m. har fått en felaktig utformning, vilket kan ge intryck av att ministern specifikt gett verket i uppgift att ta fram en åtgärdsplan. Denna felaktighet har sedan kommit att upprepas av ministern, hans medarbetare och berörd myndighet. Ministern beklagar och ber om ursäkt för detta. Dessa felaktiga uppgifter i olika massmedier är, enligt ministern, uppenbarligen citat så han står för dem och beklagar. Det är fel även i skriftliga frågesvar , vilket ministern beklagar. Ett fel upprepas gärna när det väl en gång är skrivet, enligt ministern.