bet · GZ01NU6 · 2011-11-15 00:00:00 — 2011/12:NU6 En ny lag om elcertifikat enklare regler och en gemensam elcertifikatsmarknad En ny lag om elcertifikat enklare regler och en gemensam elcertifikatsmarknad I betänkandet behandlar utskottet proposition 2010/11:155 med förslag om en ny lag om elcertifikat tillsammans med två motioner som väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas fyra motioner om elcertifikat från den allmänna motionstiden . Regeringens lagförslag innebär bl.a. att det blir möjligt för att ha en gemensam elcertifikatsmarknad med andra länder och att kraven skärps för att el som produceras med vattenkraft ska kunna tilldelas elcertifikat. Elcertifikatssystemets nuvarande mål för ökningen av den förnybara elproduktionen ändras inte. Den nya lagen om elcertifikat föreslås träda i kraft . Vidare föreslår regeringen följdändringar i fyra andra lagar samt att ska godkänna ett avtal mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat. Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet förslagen i propositionen, dock när det gäller den föreslagna nya lagen om elcertifikat med vissa redaktionella ändringar samt ett tillägg i en paragraf (se bilaga 3). De sex motionerna avstyrks . Utskottet anser att den nuvarande målnivån i elcertifikatssystemet på ny förnybar el till 2020 är väl avvägd och att det med det satta målet finns goda förutsättningar för en utbyggnad av förnybar elproduktion. I en reservation (S, MP, V) yrkas avslag på propositionen. Reservanterna anser att målet för elcertifikatssystemet bör utvidgas till ny förnybar el till 2020 och att nya kvoter i elcertifikatssystemet som baseras på detta mål ska införas innan en gemensam elcertifikatsmarknad med förverkligas. I tre andra reservationer lämnas olika synpunkter på vattenkraftens roll i elcertifikatssystemet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2011/12:N3 av och (V, MP) yrkandena 1 och 3, 2011/12:N4 av m.fl. (S) yrkandena 1 och 2 samt 2011/12:N321 av och (båda S) yrkande 2. Reservation 1 (S, MP, V) 2011/12:N3 av och (V, MP) yrkande 2. Reservation 2 (MP, V) Miljökrav för elcertifikat för vattenkraft 2011/12:N372 av (S) yrkande 2 och 2011/12:N419 av (MP). Reservation 3 (S) Reservation 4 (MP, V) 2011/12:N403 av och (båda SD). Regeringens lagförslag och avtal om en gemensam elcertifikatsmarknad a) antar regeringens förslag till 1. lag om elcertifikat med de ändringarna att 2 kap. 12 §, 4 kap. 8 §, 5 kap. 11 §, 6 kap. 8 § och 8 kap. 1 § får de lydelser som utskottet föreslår i bilaga 3, 2. lag om ändring i utsökningsbalken, 3. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979), 4. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), 5. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), b) godkänner avtal mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat. Därmed bifaller proposition 2010/11:155 punkterna 26 och bifaller delvis proposition 2010/11:155 punkt 1. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S)1, (M), (M), (S)2, (M), (S)3, (FP), (S)4, (C), (S)5, (M), (SD), (V)6, Boriana (M), (S)7 och (MP)8. Avstår från ställningstagande under punkt 5. Avstår från ställningstagande under punkt 5. Avstår från ställningstagande under punkt 5. Avstår från ställningstagande under punkt 5. Avstår från ställningstagande under punkt 5. Avstår från ställningstagande under punkt 5. Avstår från ställningstagande under punkt 5. Avstår från ställningstagande under punkt 5. Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas proposition 2010/11:155 En ny lag om elcertifikat enklare regler och en gemensam elcertifikatsmarknad två motioner som har väckts med anledning av propositionen fyra motioner från den allmänna motionstiden . Utskottet har uppvaktats av representanter för Sveriges energiföreningars riksorganisation. I ärendet har utskottet också tagit emot en skrivelse från . Lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft . Regeringen föreslog i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163) att andelen förnybar energi 2020 i bör vara av den totala energianvändningen. Bakgrunden till förslaget var att bindande mål enligt det s.k. förnybartdirektivet1[ och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG.] Regeringen bedömde i propositionen bl.a. att elcertifikatssystemet skulle vidareutvecklas och att ett nytt mål för ökningen av den förnybara elproduktionen borde sättas upp som innebär en ökning med (TWh) till 2020 jämfört med läget 2002. beslutade att anta ett förslag från regeringen om ändrade kvoter i elcertifikatssystemet och att godkänna det nya målet för ökningen av förnybar el (prop. 2009/10:133, bet. 2009/10:NU16). redovisade () ett uppdrag från regeringen om att lämna förslag på ändringar i det samlade regelverket kring elcertifikatssystemet för att regelverket skulle bli mer överskådligt, enhetligt och lättillgängligt och för att de administrativa kostnaderna för berörda aktörer skulle minska. förslag har remissbehandlats. Regeringen gav i uppdrag att även utreda utformningen och analysera konsekvenserna av en utvidgad elcertifikatsmarknad samt att analysera de möjligheter och begränsningar för som följer av de olika mekanismer för samarbete som finns i förnybartdirektivet och att ge förslag till nödvändiga ändringar i det svenska regelverket som skulle följa av en utvidgad elcertifikatsmarknad. I rapporten enligt EU:s förnybartdirektiv och i rapporten elcertifikatssystem med redovisade sina förslag. Den sistnämnda rapporten har remissbehandlats. I en promemoria vidareutvecklade lagförslagen i rapporter om regelförenkling och om ett gemensamt elcertifikatssystem med samt omarbetade och omdisponerade lagtexterna i förhållande till lagen om elcertifikat. Promemorian med ett förslag till en ny lag om elcertifikat har remissbehandlats. fick i uppdrag av regeringen att analysera vilka effekter en ambitionshöjning i elcertifikatssystemet skulle kunna få för de elkunder som omfattas av systemet och därefter. I propositionen Höjt mål och vidareutveckling av elcertifikatssystemet (prop. 2009/10:133) gjorde regeringen bedömningen att det inte fanns ett tillräckligt beslutsunderlag när det gällde frågan om hur exempelvis ett pristak eller andra särskilda metoder ska utformas för att hålla konsumenternas kostnader för elcertifikaten på en rimlig nivå. Regeringen beslutade mot denna bakgrund att ändra det tidigare beslutet och uppdra åt att i samråd med analysera den framtida kostnadsutvecklingen och utformningen av insatser för att motverka risken för eventuellt kraftigt höjda kostnader för konsumenterna i elcertifikatssystemet. Resultatet av det nya uppdraget redovisades i en rapport, vilken har remissbehandlats. Regeringen har begärt Lagrådets yttrande över ett förslag till en ny lag om elcertifikat. I propositionen har regeringen i huvudsak följt Lagrådets förslag. närings- och energiminister och olje- och energiminister undertecknade en överenskommelse med grundprinciperna för ett vidare samarbete om en gemensam elcertifikatsmarknad, och undertecknade de ett protokoll om arbetet med en sådan gemensam marknad som bl.a. konkretiserade åtagande på marknaden. Det norska godkände ett förslag till lag om elcertifikat , och lagen har därefter blivit sanktionerad av den norska konungen i statsråd. undertecknade energiministrarna i respektive land ett avtal mellan och om en gemensam elcertifikatsmarknad. I propositionen föreslås en ny lag om elcertifikat. Elcertifikatssystemets nuvarande mål och funktionssätt ändras inte. De sakliga nyheter som regeringen föreslår är i huvudsak att det ska vara möjligt att ha en gemensam elcertifikatsmarknad med andra länder, att kraven skärps för att el som produceras med vattenkraft ska kunna tilldelas elcertifikat och att mindre producenter av förnybar el som själva använder den el de producerat får undantas från kvotplikt. I övrigt innebär förslaget redaktionella och språkliga ändringar samt omdispositioner för att göra lagen mer överskådlig och tydlig. Den nya lagen om elcertifikat föreslås träda i kraft . Vidare föreslår regeringen att ska godkänna ett avtal mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat. Avtalet träder i kraft om respektive lands konstitutionella krav har uppfyllts och under förutsättning att har beslutat om att införliva förnybartdirektivet. I propositionen bedömer regeringen även att elcertifikatssystemet uppnår de uppsatta målen och i huvudsak fungerar väl samt att någon reglering av elcertifikatspriserna inte bör göras. Däremot bör informationen till marknadens aktörer och konsumenter förbättras ytterligare, eftersom den är av central betydelse för marknadens funktionssätt. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag, dock när det gäller den nya lagen om elcertifikat med vissa redaktionella ändringar samt ett tillägg i en paragraf. Därutöver godkänner avtalet mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat. Samtliga motionsyrkanden avslås av . Jämför reservationerna 1 (S, MP, V), 2 (MP, V), 3 (S) och 4 (MP, V) samt särskilt yttrande (S, MP, V). I betänkandet redogör utskottet framför allt för de avsnitt i propositionen som berörs av de olika motionsyrkandena. För en närmare redogörelse för regeringens övriga förslag hänvisar utskottet till propositionen. En internationell handel med elcertifikat skulle enligt regeringens uppfattning bidra till en bättre fungerande marknad med högre likviditet och ökad omsättning. Därigenom skulle högre effektivitet och en ökad konkurrens för den förnybara elproduktionen skapas. Enligt regeringens förslag till en ny lag om elcertifikat ska elcertifikat som har utfärdats för produktion av förnybar el i en annan stat få användas för att uppfylla kvotplikten1[ Skyldighet att inneha och annullera elcertifikat i förhållande till försäljning eller användning av el.] enligt den svenska lagen, om det svenska elcertifikatssystemet genom en internationell överenskommelse har samordnats med elcertifikatssystemet i den andra staten. Förnybartdirektivet innehåller möjligheter till samarbete mellan länderna för att de ska kunna uppnå sina bindande mål för förnybar energi på ett mer kostnadseffektivt sätt. Samarbetet kan ske genom användning av statistiska överföringar, genom gemensamma projekt eller genom gemensamma stödsystem. Elcertifikatssystemet är ett sådant nationellt stödsystem som skulle kunna samordnas med andra länders stödsystem inom ramen för förnybartdirektivet. Samarbetet mellan och om att införa en gemensam elcertifikatsmarknad är ett exempel på ett gemensamt stödsystem. Denna samarbetsmekanism kan dock inte användas mellan medlemsstater och tredjeländer, vilket innebär att en förutsättning för samarbetet är att antar förnybartdirektivet2[ Enligt uppgift från kom överens med kommissionen om ett mål för om en andel om förnybar energi till 2020. Det formella beslutet i om införlivande av förnybartdirektivet i ska enligt planerna fattas /. I propositionen föreslås det att ska godkänna ett avtal mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat. Avtalet träder i kraft om respektive lands konstitutionella krav har uppfyllts och under förutsättning att har beslutat om att införliva förnybartdirektivet. Enligt regeringens bedömning bör den svenska kvotkurvan (den kvotplikt som gäller ) som beslutades av (prop. 2009/10:133, bet. 2009/10:NU16) ligga fast och alltså inte ändras i den föreslagna nya lagen om elcertifikat. Avtalet mellan och innebär inget annat mål för förnybar elproduktion i än det som antog , dvs. ny förnybar elproduktion till 2020 jämfört med läget 2002, och inte heller någon ändring i den svenska kvotkurvan eller i tilldelningsreglerna. Det gemensamma målet för och för ny förnybar elproduktion till 2020 uppgår enligt avtalet till . Målet ska delas lika mellan parterna som därmed ska sikta på att annullera elcertifikat motsvarande var . Parterna ska dessutom sträva efter att det för perioden hos varje part ska annulleras elcertifikat motsvarande . Om en part önskar införa ett nytt mål för att öka den förnybara elproduktionen efter 2020 inom ramen för den gemensamma elcertifikatsmarknaden, ska kvotkurvans utformning värderas och parten ska samråda med den andra parten om bl.a. påverkan på marknadsaktörer. Parten kan därefter besluta att införa ett nytt mål under förutsättning att ändringen inte ger orimliga konsekvenser för den andra parten. Avtalet är bindande mellan länderna. Enighet mellan parterna krävs enligt avtalet i några frågor. Detta gäller exempelvis en eventuell ändring av eller mål för förnybar energi inom ramen för den gemensamma elcertifikatsmarknaden till , utvidgning av den gemensamma elcertifikatsmarknaden till andra länder och uppsägning och ändringar i avtalet. Utbyggnadsmöjligheterna för förnybar elproduktion har utvärderats i dialog mellan och som ett led i förberedelsearbetet inför etableringen av en gemensam elcertifikatsmarknad. Den gemensamma uppfattningen är att fördelningen i produktionsslag mellan länderna vid ett gemensamt system bedöms ge utökad vattenkraft i framför allt och utökad biobränslekraft i framför allt . Förutsättningarna för utökad vindkraftsproduktion bedöms vara ungefär lika i de båda länderna. Avtalet reglerar tidpunkten för nästa kontrollstation. Den ska genomföras gemensamt mellan parterna och äga rum senast vid utgången av 2015. Därefter ska kontrollstationer äga rum om inte parterna kommer överens om något annat. Regeringen eftersträvar ett stabilt och förutsägbart elcertifikatssystem med regelbundna översyner som marknaden känner till. Även om införandet av en gemensam marknad med innebär en viss ökad osäkerhet så bör enligt regeringens uppfattning stabiliteten vara den styrande faktorn i fråga om tidpunkten för nästkommande kontrollstation. Detta innebär att nästa kontrollstation inom elcertifikatssystemet bör genomföras före utgången av 2015 såsom har planerats. Det finns dock skäl att därefter ha något tätare kontrollstationer i och med införandet av en gemensam elcertifikatsmarknad med . är det viktigt att perioden mellan kontrollstationerna är tillräckligt lång för att ändringar i systemet ska hinna verka och för att grundliga utredningar ska kunna genomföras och omhändertas i lagstiftningsprocessen. För el som produceras med vattenkraft i en anläggning som har tagits i drift första gången efter utgången av 2002 ska elcertifikat enligt förslaget till en ny lag om elcertifikat inte få tilldelas för något annat än produktionsökningar om anläggningen har en installerad effekt som är högre än (kW) (storskalig vattenkraft) och elproduktionen ersätter tidigare produktion. Som skäl för förslaget anger regeringen att vissa vattenkraftsanläggningar som rivits eller på annat sätt avvecklats och ersatts med en nybyggd anläggning vid samma fallrättighet har kunnat godkännas för tilldelning av elcertifikat, vilket inte överensstämmer med syftet med elcertifikatssystemet att öka den förnybara elproduktionen. Det är enligt regeringens uppfattning för den storskaliga vattenkraften som begränsningar för tilldelning bör införas vid ersatt produktionskapacitet. När det gäller den småskaliga vattenkraften3[ Anläggningar med en installerad effekt om högst 1 500 kW.] är det viktigt att de möjligheter som finns att effektivisera befintliga vattenkraftverk tas till vara. Det kan fortsatt finnas ett stödbehov för befintliga småskaliga anläggningar som medför att kraven för dessa inte bör skärpas. Vid tillämpningen av lag har anläggningar för storskalig vattenkraft kunnat tilldelas elcertifikat för hela elproduktionen efter ombyggnad trots att de tidigare endast fått elcertifikat för produktion till följd av ökad produktionskapacitet. En sådan tilldelning är inte förenlig med syftet att öka den förnybara elproduktionen, anför regeringen och föreslår att produktion av el med vattenkraft som sker i en anläggning för storskalig vattenkraft och som endast har tilldelats elcertifikat för varaktiga produktionsökningar inte ska få en ny tilldelningsperiod för hela elproduktionen i anläggningen även om det har gjorts omfattande ombyggnader. Enligt förslaget ska kraven även skärpas för anläggningar där el produceras med vattenkraft och som varit nedlagda men åter tas i drift. De skärpta krav som föreslås gäller anläggningar som tagits ur drift före och som därefter tagits i drift efter utgången av 2002. Förslaget innebär att en sådan anläggning inte kan få elcertifikat för något annat än produktionsökningar vid investeringar i ökad produktionskapacitet om det inte har gjorts sådana omfattande ombyggnader eller andra investeringar att anläggningen ska anses som en ny anläggning. Om sådana ombyggnader har gjorts och kraven uppfylls blir tilldelningsperioden för tillsynsmyndighetens beslut att anläggningen är att anse som ny. Med anledning av att en remissinstans har framfört att det borde övervägas om rätt till elcertifikat ska begränsas till produktion som sker i enlighet med tillstånd och försiktighetsmått som följer av och att en annan remissinstans framfört att miljöåtgärder vid vattenkraftverk bör utredas vidare samt att kontroll av miljötillstånd för vattenkraftverk bör ske, anger regeringen i propositionen att miljökrav bör ställas inom ramen för miljölagstiftningen och att det är olämpligt att nu föra in sådana bestämmelser i elcertifikatslagen. Tillsynen av att miljökraven för vattenverksamhet uppfylls ska utövas av de myndigheter som ansvarar för sådan tillsyn enligt miljölagstiftningen. Utgångspunkten måste enligt regeringen vara att den tillsynen fungerar. Regeringen hänvisar också i propositionen till att det pågår ett utredningsarbete inom när det gäller behovet av åtgärder i vatten som är påverkade av vattenkraft för att tillgodose kraven enligt den s.k. vattenförvaltningsförordningen4[ Förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.] och samt för att tillgodose de miljökvalitetsmål5[ Jfr proposition 2009/10:155 Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete s. som gäller sjöar och vattendrag. Även internationella åtaganden såsom Handlingsplanen för Östersjön6[ Handlingsplanen för är ett program för att återställa den ekologiska statusen i miljö till 2021 som antogs av den s.k. 2007.] förutsätter åtgärder på området. I propositionen bedömer regeringen att det finns behov av ökade informationsinsatser gentemot elkonsumenterna för att de ska få en ökad kunskap och medvetenhet om elcertifikatssystemet. Andra åtgärder för att öka elkonsumenternas kunskap och medvetenhet om elcertifikatssystemet bör också övervägas. En möjlig åtgärd som regeringen tar upp är att ställa krav på särredovisning av elcertifikatskostnaden gentemot elkonsumenterna i samband med fakturering. En sådan åtgärd behöver dock enligt regeringen vägas mot den ytterligare administration detta innebär och att elfakturan kan bli mer svårtillgänglig för konsumenten. bör enligt regeringen få i uppdrag att utreda om ett krav på särredovisning av elcertifikatskostnaden på elkonsumenternas faktura kan vara en lämplig åtgärd för att öka elkonsumenternas kunskap och medvetenhet om elcertifikatssystemet och om konsumentens eget bidrag till detta system. I kommittémotion 2011/12:N4 (S) yrkar motionärerna avslag på propositionen och begär att regeringen återkommer med ett nytt förslag om ett gemensamt elcertifikatssystem som innebär ett mål om ny förnybar el (jämfört med nivå). Motionärerna ser inga principiella problem med att införa gemensamma certifikatsystem med andra länder men anser att utformningen av avtalet om ett gemensamt elcertifikatssystem med innebär att låser sig fast vid målet om ny förnybar el . I flerpartimotion 2011/12:N3 (V, MP), där motionärerna också yrkar avslag på propositionen, önskas ett tillkännagivande om att certifikatsystemet bör baseras på ett mål om ny förnybar el till 2020 och till 2030. Möjligheterna att bygga ut ny förnybar energi i är enligt motionärerna större än de till 2020 som har beslutat om. Eftersom målen för en gemensam elcertifikatsmarknad riskerar att bli mer svårjusterade är det viktigt att målen tar höjd för en önskvärd utveckling vid införandet av systemet, framför motionärerna. Elcertifikaten måste utökas för att ska kunna klara planeringsmålet (för vindkraft) på , anförs det i motion 2011/12:N321 (S). I den tidigare nämnda flerpartimotionen 2011/12:N3 (V, MP) önskar även motionärerna ett tillkännagivande om att utesluta vattenkraften ur elcertifikatssystemet och att konkurrensvillkoren och andra osäkerhetsfaktorer klargörs innan lagändringen godtas. En stor volym norsk vattenkraft riskerar att absorbera huvuddelen av de elcertifikat som finns för att nå den gemensamma ambitionsnivån. Det strider mot elcertifikatssystemets grundprincip att ge stöd till ett energislag som vattenkraften, som redan är ekonomiskt lönsam, framhåller motionärerna. Vattenkraftens påverkan på den lokala miljön och den biologiska mångfalden bör enligt motionärerna inte heller underskattas. Det är kontraproduktivt att statligt stöd ges till utbyggnad av ett energislag som gör det svårare att nå andra miljömål. har dessutom förmånligare villkor för nätanslutning än , och detta har inte beaktats i avtalet. Tätare kontrollstationer än vad regeringen bedömer som nödvändigt behövs inom elcertifikatssystemet för att se över om kvotkurvan behöver justeras och om utbyggnaden av överföringskapaciteten sker i takt med en ökad elproduktion, anförs det vidare i flerpartimotionen. Om vattenkraft kvarstår i elcertifikatssystemet, så bör elcertifikat för vattenkraft endast få gå till vattenkraft som drivs med tillstånd enligt som omfattar hela verksamheten och som inkluderar moderna miljökrav, anförs det i motion 2011/12:N419 (MP). För att den småskaliga vattenkraften ska betraktas som miljövänlig så krävs det att de som producerar elen och får ta del av elcertifikaten tar sitt ansvar för miljön, framförs det i motion 2011/12:N372 (S). Produktionsökningar i befintliga kraftverk borde därför vara berättigade till elcertifikat om projekten inte har någon negativ påverkan på miljön. Som exempel nämner motionären att en fungerande faunapassage (en konstgjord åfåra där fisk och andra djur och organismer kan passera både upp och ned förbi kraftverket) anläggs vid de kraftverk som är elcertifikatsberättigade. I motion 2011/12:N403 (SD) påpekas det att elcertifikatsavgiften ingår i elpriset för privatkunder men att den däremot redovisas separat som en fast avgift per kWh när det gäller företagskunder. Det sistnämnda förhållandet bör gälla även för privatkunder för att tydliggöra hur mycket privatkunden betalar för elcertifikaten, anser motionärerna. Mål för ny förnybar el I samband med behandlingen av proposition 2009/10:133 om höjt mål och vidareutveckling av elcertifikatssystemet (bet. 2009/10:NU16) förordades det i en motion att borde ge regeringen till känna som sin uppfattning att regeringen skulle återkomma med förslag till nya kvoter i elcertifikatssystemet baserat på ett mål om ny förnybar el till 2020 och ett mål om ny förnybar el till 2030. Motionärerna gjorde bl.a. bedömningen att det finns en betydligt större investeringsvilja i framför allt vindkraft än vad de kvoter för elcertifikaten som följer av regeringens mål för elcertifikatssystemet möjliggör. Utskottsmajoriteten ansåg däremot att den nya målnivån i elcertifikatssystemet på till 2020 var väl avvägd för att nå såväl förnybartdirektivets mål som det nationella målet för andelen förnybar energi och uttalade att målnivån innebär en kraftfull ambitionsökning jämfört med det tidigare målet till 2016. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att kvotpliktsnivåerna har anpassats till det nya målet för produktion av förnybar el, ansåg utskottet att det inte fanns några skäl att förorda andra mål- eller kvotpliktsnivåer i elcertifikatssystemet än dem regeringen föreslagit. En avvikande uppfattning redovisades i en reservation (S, V, MP). Konkurrensförutsättningar i ett gemensamt elcertifikatssystem