bet · GZ01CU3 · 2011-11-28 00:00:00 — 2011/12:CU3 Avgifter enligt lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Avgifter enligt lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor I betänkandet behandlar utskottet proposition 2010/11:149 samt en motion som väckts med anledning av propositionen och en motion från den allmänna motionstiden . I propositionen föreslår regeringen att det i lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, som träder i kraft den dag regeringen bestämmer, införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen. Förslaget innebär att avgifter får tas ut för myndigheters arbete med att pröva ansvarsförsäkringar och andra säkerheter som anläggningshavare är skyldiga att ha enligt lagen. Avgifter får också tas ut för andra prövningar som behövs enligt lagen och för att utöva tillsyn över skadeståndsansvaret. Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag och avstyrker motionerna. I betänkandet finns två reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Därmed bifaller proposition 2010/11:149 och avslår motion 2010/11:C8 yrkande 2. Reservation 1 (S, MP, V) Ändringar i lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor avslår motionerna 2010/11:C8 yrkande 1 och 2011/12:C328 yrkandena 15. Reservation 2 (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (M), (S), (M), (M), (S), (S), (C), (S), (M), (MP), (SD), (V), (M) och (S). Lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor antogs av . godkände också ändringsprotokoll till om skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention (prop. 2009/10:173, bet. 2009/10:CU29, rskr. 2009/10:360). Den nya lagen innehåller bl.a. bestämmelser om myndigheters prövning av ansvarsförsäkringar och andra säkerheter som anläggningshavare är skyldiga att ha enligt lagen. Enligt ett förslag i en promemoria från bör det i lagen införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter enligt lagen. Promemorian har remissbehandlats och ligger till grund för förslagen i propositionen. Regeringen har begärt in Lagrådets yttrande över lagförslaget. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och lagförslaget i bilaga 2. Med anledning av propositionen har en motion väckts. I ärendet behandlar utskottet också en motion från den allmänna motionstiden . Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. I ärendet har information lämnats från företrädare för . Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår ett motionsyrkande om tidpunkten för ikraftträdandet av lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Jämför reservation 1 (S, MP, V). Lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor antogs av . godkände också ändringsprotokoll till om skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention (prop. 2009/10:173, bet. 2009/10:CU29, rskr. 2009/10:360). Den nya lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om myndigheters prövning av de ansvarsförsäkringar och andra säkerheter som anläggningshavare är skyldiga att ha (3032 §§ och 36 §). När den nya lagen träder i kraft upphävs atomansvarighetslagen (1968:45). I gällande lagstiftning atomansvarighetslagen (1968:45) saknas ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter. har till uppgift att pröva den försäkring som en innehavare av en kärnteknisk anläggning är skyldig att ha enligt atomansvarighetslagen, jfr 3 § förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen (1968:45). Med stöd av 3 § förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos får ta ut avgifter för sitt arbete med granskning av försäkringar enligt atomansvarighetslagen. Bestämmelsen bedöms ha tillkommit mot bakgrund av att i ett generellt bemyndigande överlåtit åt regeringen att meddela föreskrifter om ansöknings- och expeditionsavgifter för de statliga förvaltningsmyndigheterna (prop. 1989/90:138, bet. 1989/90:FiU38, rskr. 1989/90:289). Det har framförts kritik mot bemyndigandet bl.a. eftersom det finns oklarheter om dess räckvidd (se RiR 2004:17, s. 23 f. och SOU 2007:96, s. 138 f.). Föreskrifter om avgifter för myndigheters arbete med prövning och tillsyn meddelas genom lag. kan bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. För att klargöra möjligheten att ta ut avgifter för prövning enligt lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, som ersätter atomansvarighetslagen, föreslår regeringen att det införs ett uttryckligt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter enligt lagen. Det bör enligt regeringen vara möjligt att ta ut avgift för en myndighets arbete med inte bara prövning av säkerheter utan också andra prövningar som följer av lagen. Bemyndigandet bör därför utformas mer generellt och avse avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen och anslutande föreskrifter. Den nu föreslagna lagändringen träder i kraft när lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor träder i kraft, dvs. den dag regeringen bestämmer. I propositionen redovisar regeringen att det inte är klart när lagen kan sättas i kraft. Den nya lagen och övriga följdändringar i andra författningar bör träda i kraft då ändringsprotokoll till om skadeståndsansvar på atomenergins område träder i kraft för . Om det mot förmodan skulle visa sig att ikraftträdandet av ändringsprotokollet till fördröjs avsevärt, kan det enligt regeringen finnas anledning att trots detta överväga att sätta delar av den svenska författningen i kraft. m.fl. (S, MP, V) anför i motion 2010/11:C8 att ikraftträdandet för lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, med den nu föreslagna lagändringen, bör bestämmas till i stället för den dag regeringen bestämmer. Ett tillkännagivande yrkas i enlighet härmed (yrkande 2). Ikraftträdandet av lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Beträffande olika ikraftträdandefrågor har företrädare för uppgett bl.a. följande. Kompletterande bestämmelser till lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor behöver beslutas genom en förordning. Ett förslag till en ny förordning om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor har varit på remiss. I förslaget finns bestämmelser om bl.a. preciseringar av vilka säkerheter som ska krävas, möjligheten till lägre ansvarsbelopp och andra säkerheter för vissa anläggningar samt prövningen av ansvarsförsäkringar och andra säkerheter. En mängd remissynpunkter har inkommit. Arbete pågår med förordningstexten utifrån inkomna remissynpunkter och lagstiftningstekniska frågor. Det stora flertalet remissinstanser påpekar att det behövs god framförhållning beträffande ikraftträdandet av de nya bestämmelserna eftersom nu gällande och nya försäkringslösningar förhandlas för hela kalenderår i taget. De nya bestämmelserna bör därför enligt remissinstanserna träda i kraft till ett årsskifte. Det kvarstår även ett antal praktiska frågor att lösa. Frågorna rör hur kraven på finansiering av ansvaret ska utformas, bl.a. om det ska vara krav på både försäkring och annan säkerhet eller valfrihet vad gäller typen av finansiering. Frågorna rör även förfarandet hos myndigheter som och , vilka ska pröva säkerheter och försäkringslösningar samt i vissa fall lägre ansvarsbelopp. Det är inte möjligt att färdigställa en förordning som träder i kraft /12, och det är heller inte möjligt för kärnkraftsindustrin och försäkringsbranschen att få fram nya försäkringslösningar och andra säkerheter för de kommande högre beloppen till . Det finns också konventions- och EU-rättsliga aspekter på ikraftträdandet. Eftersom ändringsprotokoll ännu inte trätt i kraft är det den nuvarande lydelsen av Paris- och tilläggskonventionen som gäller. I proposition 2000/01:43 Ändringar i atomansvarighetslagen liksom i de två utredningsbetänkandena Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43) och Kärnkraft nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar (SOU 2009:88) som har legat till grund för den nya lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor argumenteras det för att det inte är förenligt med i dess nuvarande lydelse att införa ett obegränsat ansvar medan det kommer att bli det när ändringsprotokoll träder i kraft. Ikraftträdandet av de nya bestämmelserna måste också fasas in i konventions- och EU-arbetet. För att ska fullgöra sina skyldigheter enligt ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen bör de nya bestämmelserna (lagen och förordningen) träda i kraft som ändringsprotokollen gör det, dvs. när tillräckligt många konventionsstater tillträtt (ratificerat) protokollen vilket inte skett . Enligt ett beslut av Europeiska unionens råd 2004 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att deponera sina ratifikations- eller anslutningsdokument. Skälet för detta är att EU har exklusiv behörighet i fråga om ändringen i artikel 13 i om domstols behörighet. I beslutet anges att ändringsprotokolls syften och mål medför att det inte är möjligt att hålla isär de bestämmelser i ändringsprotokollet som omfattas av EU:s behörighet och de bestämmelser som omfattas av medlemsstaternas behörighet. Av de 15 stater som är anslutna till är 13 EU-stater. Av EU-staterna är , och ännu inte färdiga med sin lagstiftning och därför inte klara att ratificera. Vid möten mellan konventionsstaterna inom har flera stater (bl.a. 9 av de 13 EU-staterna) förklarat att förutsättningar för en ratificering finns. Det råder dock fortfarande osäkerhet om när tillräckligt många stater kommer att vara redo att ratificera ändringsprotokollen för att de ska träda i kraft. Samtliga EU-stater förklarade under ett möte att de avser att med övriga EU-stater sätta sina lagstiftningar i kraft och ratificera ändringsprotokollen. Om vill låta de nya reglerna i lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor träda i kraft tidigare är det dels nödvändigt att utreda vilka bestämmelser som inte omfattas av EU:s behörighet eller strider mot i dess nuvarande lydelse, dels nödvändigt att bereda en ny proposition med sådana bestämmelser. Liksom regeringen anser utskottet att möjligheten att ta ut avgifter för prövning av de ansvarsförsäkringar och andra säkerheter som anläggningshavare är skyldiga att ha, bör klargöras genom att ett bemyndigande införs för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor och anslutande föreskrifter. Regeringens förslag i denna del har inte heller mött invändningar i någon motion. Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag. Utskottet övergår nu till att behandla förslaget i motion 2010/11:C8 (yrkande 2) om att den nya lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor bör sättas i kraft . Som framgått ovan gäller enligt beslut att den nya lagen ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer. I lagen finns bemyndiganden som innebär att den ska kompletteras med bestämmelser om bl.a. preciseringar av vilka säkerheter som ska krävas, möjligheten till lägre ansvarsbelopp och andra säkerheter för vissa anläggningar samt prövningen av ansvarsförsäkringar och andra säkerheter. Av den information som lämnats från företrädare för framgår att de kompletterande bestämmelserna ska beslutas genom en förordning och att det återstår en del arbete med förordningen. Utskottet kan således konstatera att det inte är möjligt att få fram en förordning som kan träda i kraft vid det kommande årsskiftet. Det är inte heller möjligt för kärnkraftsindustrin och försäkringsbranschen att till det kommande årsskiftet få fram nya försäkringslösningar och andra säkerheter som krävs enligt den nya lagen. Därtill kommer de konventionsrättsliga och EU-rättsliga aspekter på ikraftträdandefrågan som redovisats ovan. Mot denna bakgrund är utskottet inte berett att föreslå någon åtgärd från med anledning av motionsyrkandet, varför det bör avslås. Ändringar i lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden med förslag på ändringar i lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Utskottet hänvisar främst till tidigare ställningstaganden. Jämför reservation 2 (S, MP, V). m.fl. (S, MP, V) anför i motion 2010/11:C8 att ansvarsbeloppet för innehavare av kärntekniska anläggningar så långt som möjligt bör utgå från de verkliga kostnader som kan uppkomma. Motionärerna vänder sig därför emot att det i den nya lagstiftningen sker en begränsning av det obegränsade ansvaret för anläggningshavare. Ett tillkännagivande yrkas om ett obegränsat skadeståndsansvar utan några sådana begränsningar (yrkande 1). m.fl. (MP) framhåller i motion 2011/12:C328 att lagstiftningens inriktning måste vara att kärnkraften vid en olycka ska tvingas att stå för sina egna kostnader. Ansvarsbeloppet behöver därför höjas till att motsvara den nivå som en radiologisk olycka erfarenhetsmässigt har visat sig kunna kosta, dvs. Ett tillkännagivande yrkas om en höjning av finansieringskravet så att det motsvarar den fulla ekonomiska risken (yrkande 1). Motionärerna anför vidare att alla värden i det bolag som äger och driver reaktorn ska ställas som säkerhet, även moderbolagen och resten av koncernen. Motionärerna föreslår därför ett tillkännagivande om att det bör införas regler om ansvarsgenombrott vid radiologiska olyckor (yrkande 2). Vidare yrkas ett tillkännagivande om att staten inte ska erbjuda en statlig försäkringslösning eller kreditgarantier vid radiologiska olyckor (yrkande 3). Det yrkas också ett tillkännagivande om att preskriptionstiden för både person- och sakskador bör vara oändlig (yrkande 4). Slutligen framhåller motionärerna att samhällets kostnader för sjukvård till följd av en radiologisk skada ska täckas av anläggningshavare, inte staten. Ett tillkännagivande yrkas om att anläggningshavare ska vara ansvariga för dessa kostnader (yrkande 5). Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Den nya lagen innebär ett förbättrat skydd för skadelidande i händelse av en radiologisk olycka. Ansvaret enligt den nya lagen ska liksom vara strikt. Ett obegränsat ansvar för innehavare av svenska kärntekniska anläggningar införs. Innehavare av kärnkraftsreaktorer blir skyldiga att finansiera skadeståndsansvaret , ca . Finansieringen ska ske genom en ansvarsförsäkring eller genom att annan ekonomisk säkerhet ställs som täcker ersättningsansvaret upp till det angivna beloppet. För andra kärntekniska anläggningar än kärnkraftsreaktorer blir huvudregeln att innehavare ska finansiera ansvaret , ca . Liksom tidigare ska staten betala ersättning till en skadelidande som har rätt till ersättning enligt lagen om ersättningen inte kan fås från ansvarig anläggningshavares säkerhet. Statens sammanlagda ersättningsansvar för varje radiologisk olycka uppgår till . Ansvaret gäller upp till detta belopp även när ansvarig anläggningshavares skyldighet att säkerställa ersättning är begränsad till ett lägre belopp. Vidare ska staten tillsammans med andra konventionsstater betala ytterligare ersättning till skadelidande med högst . Genom den nya lagen höjs alltså den sammanlagda garanterade ersättningen från till , ca . Statens återkravsrätt gentemot anläggningshavare är obegränsad. I proposition 2009/10:173 diskuterades frågan om ansvarsgenombrott. Med ansvarsgenombrott avses i regel i strid med den aktiebolagsrättsliga principen att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets skulder att aktieägare personligen görs ansvariga för bolagets förpliktelser trots att de inte överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller brustit i fullgörelse av någon skyldighet mot bolaget. Varken atomansvarighetslagen eller den nya lagen innehåller någon bestämmelse om detta. I det då aktuella lagstiftningsärendet redovisades det att konstaterat att frågan om ansvarsgenombrott varit föremål för lagstiftningsdiskussioner vid ett flertal tillfällen men att en lagreglering av detta ansetts vara förenad med sådana olägenheter från ett allmänt aktiebolagsrättsligt perspektiv att någon motsvarande bestämmelse aldrig införts i svensk lagstiftning. Med hänvisning till tidigare utredningars överväganden valde att inte förorda något införande av bestämmelser om aktiebolagsrättsligt ansvarsgenombrott för att säkerställa anläggningshavares ekonomiskt obegränsade ansvar (SOU 2009:88). Enligt den nya lagen får regeringen göra ekonomiska åtaganden för staten. Det ska göras genom att statliga garantier i form av återförsäkringsåtaganden ställs ut. I proposition 2009/10:173 gjorde regeringen bedömningen att det finns förutsättningar för anläggningshavare att med en ansvarsförsäkring och en kompletterande ekonomisk säkerhet täcka ett ersättningsansvar för skador . Den kompletterande säkerheten bör ställas av anläggningshavare och deras ägarbolag, och en lösning inom ramen för den statliga garantimodellen bör komma i fråga endast i undantagsfall. Ett bemyndigande infördes för den händelse att det ändå skulle visa sig att kärnkraftsindustrin inte på egen hand kan säkerställa ansvarsbeloppen på ett betryggande sätt. För statens åtaganden ska anläggningshavare betala en avgift för den ekonomiska risk som staten bär för kostnader som kan uppkomma i händelse av radiologiska olyckor. Regeringen får meddela föreskrifter om avgiftens storlek och betalning. I den nya lagen har preskriptionstiden för personskador förlängts från till . Regeringen anförde i proposition 2009/10:173 att detta innebär att anläggningshavare i stället för staten i första hand kommer att ansvara för sena skador. Vid bedömningen av om preskriptionstiden för personskador bör förlängas ytterligare, utöver , beaktades det faktum att antalet personskador som visar sig på ett mycket sent stadium kan antas vara mycket begränsat. Av betydelse är också att skadelidande i sådana här skadefall ändå skulle garanteras vård och olika former av sociala förmåner av staten. Även om det i och för sig kan åberopas skäl för att preskriptionstiden bör överstiga eller att rätten till ersättning för personskador över huvud taget inte bör kunna preskriberas, fann regeringen att värdet av en sådan ordning skulle vara begränsat och att preskriptionstiden för personskador därför inte borde förlängas utöver de som följer av den reviderade . Liknande motionsyrkanden avstyrktes av utskottet i lagstiftningsärendet om lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor (prop. 2009/10:173, bet. 2009/10:CU29, rskr. 2009/10:360). Utskottet ansåg att övervägande skäl talar för att ett obegränsat skadeståndsansvar införs för innehavare av svenska kärntekniska anläggningar och att den valda nivån på anläggningshavares finansiering av skadeståndsansvaret var väl avvägt. Vad gäller frågan om ansvarsgenombrott konstaterade utskottet att regeringens förslag innebär att skadeståndsansvaret ska vara finansierat till en hög nivå, vilket torde minska behovet av sådana regler. Utskottet såg därför inte något behov av att se över frågan ytterligare. Beträffande frågan om att ett obegränsat ansvar även ska inbegripa en olyckas negativa hälsoeffekter konstaterade utskottet att regeringens förslag innebär att ett obegränsat ersättningsansvar införs för innehavare av kärntekniska anläggningar i . höjs kravet väsentligt på anläggningshavares finansiering av skadeståndsansvaret genom en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet, från motsvarande till motsvarande ca . Den viktigaste fördelen med ett obegränsat ansvar är att de skadelidandes anspråk på skydd inte tillgodoses enbart genom denna säkerhet utan även genom möjligheten att få ersättning från anläggningshavares tillgångar. Genom att en skadelidande på skadeståndsrättsliga grunder kan vända sig direkt till anläggningshavare och utkräva ersättning utöver det finansiellt garanterade beloppet kan det inte bli fråga om att ersättningsbeloppen måste sättas ned som anläggningshavare har kvar tillgångar och kan fortsätta verksamheten eller dela ut tillgångarna till sina ägare. Utskottet pekade på att propositionen även innehöll förslag som direkt syftar till att öka de skadelidandes faktiska möjligheter att få ersättning från anläggningshavares tillgångar. En egendomsförsäkring som anläggningshavare tecknar för att kunna ersätta skador på reaktoranläggningen ska inte få ha någon annan som förmånstagare än den som är tillståndshavare för verksamheten. Härigenom omöjliggörs att försäkringsersättningen betalas ut till något annat bolag och på så sätt undandras de skadelidande. De föreslagna bestämmelserna innebär således, anförde utskottet, att anläggningshavare i hög grad kommer att svara för de verkliga kostnader som en olycka kan orsaka. Därefter har utskottet behandlat ett motionsyrkande om ytterligare översyn av lagstiftningen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor (bet. 2010/11:CU16). Utskottet hänvisade då till sina tidigare ställningstaganden, och följde utskottet. Utskottet anser att det inte finns skäl att frångå sina ovan redovisade ställningstaganden som rör ansvarsbeloppets storlek, ansvarsgenombrott och ansvaret för sjukvårdskostnader efter en radiologisk olycka. Motion 2010/11:C8 yrkande 1 och motion 2011/12:C328 yrkandena 1, 2 och 5 bör därför avslås. Vad därefter gäller motionsyrkandet om regeringens möjlighet att göra ekonomiska åtaganden för staten vill utskottet erinra om att den säkerhet som behövs utöver en ansvarsförsäkring bör ställas av anläggningshavare och deras ägarbolag och att en lösning inom ramen för den statliga garantimodellen bör komma i fråga endast i undantagsfall. Bemyndigandet har getts för den händelse att det ändå skulle visa sig att kärnkraftsindustrin inte på egen hand kan säkerställa ansvarsbeloppen på ett betryggande sätt och det kan komma att utnyttjas om det skulle vara nödvändigt för att ska kunna följa sina konventionsåtaganden. På grund av det anförda anser utskottet att motion 2011/12:C328 yrkande 3 bör avslås. Vad slutligen gäller frågan om preskriptionstidens längd delar utskottet regeringens uppfattning i proposition 2010/11:173 att preskriptionstiden för personskador inte bör förlängas utöver de som följer av den reviderade . Även motion 2011/12:C328 yrkande 4 bör därför avslås. Lagförslaget, punkt 1 (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), (S), (MP), (V) och (S). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller proposition 2010/11:149 och motion 2010/11:C8 yrkande 2. Lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor antogs av , och den träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Regeringen har emellertid avstått ifrån att sätta den nya lagen i kraft. Förseningen har beklagats av regeringen. I en interpellationsdebatt har miljöministern förklarat att han hade räknat med att reglerna skulle träda i kraft men att det i stället går att sätta lagen i kraft vid det kommande årsskiftet. De uppgifter som under beredningen i utskottet lämnats av företrädare för innebär att lagstiftningen inte kommer att sättas i kraft vid det kommande årsskiftet. Liksom motionärerna bakom motion 2010/11:C8 anser vi att tidsutdräkten är oacceptabel. Det är mycket angeläget att lagändringarna sätts i kraft möjligt. Lagen är försenad. Mot denna bakgrund anser vi att regeringen måste sätta den nya lagen i kraft möjligt. Vad vi nu anfört bör med bifall till motion 2010/11:C8 yrkande 2 tillkännage för regeringen som sin mening.