bet · GY01JuU14 · 2011-03-08 00:00:00 — Det rör sig således om beslut som i princip ansett ska förbehållas , men som i brådskande fall kan få fattas av regeringen, vars ställningstagande får närmast interimistisk karaktär. Vi anser att detta visar att bestämmelsen i 8 kap. 6 § regeringsformen är en bestämmelse som bör användas endast i undantagsfall, särskilt vid fara i dröjsmål. Enligt vår bedömning är den nu föreslagna lagstiftningen inte av en sådan karaktär att 8 kap. 6 § regeringsformen ska tillämpas. Det ska därför inte i lagen tas in några bestämmelser om att föreskrifter som regeringen meddelar avseende de föreslagna lagbestämmelserna ska underställas prövning. I övriga frågor i yttrandet delar vi majoritetens ställningstagande. Avslag på propositionen (MP, V) (MP) och (V) anför: Den s.k. datalagringen är en del av ett paradigmskifte som håller på att ske när det gäller statens övervakning av medborgarna. Från att ha fokuserat på övervakning av enskilda brottsmisstänkta pågår en övergång till övervakning på allt lösare grunder och massövervakning. Trafikuppgifter innehåller mycket integritetskänsliga uppgifter. Ett exempel på detta är uppgifter om att e-postmeddelanden har sänts till föreningar, politiska organisationer, företag eller vårdinstitutioner. Sådana uppgifter kan ge en ingående bild av en persons privata förhållanden. Samma resonemang gäller vilka telefonnummer en person har ringt eller rings upp från och vilken plats en person har befunnit sig på. I de fallen kan inte ens den medvetna och försiktiga användaren undvika att uppgifterna lagras. I likhet med majoriteten anser vi att den lagring av trafikuppgifter som föreslås i propositionen bör bedömas mot bakgrund av regeringsformens skydd i 2 kap. 6 § andra stycket för den personliga integriteten. Skyddet för den personliga integriteten enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen får begränsas genom lag. Av 2 kap. 21 § regeringsformen följer att begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Man ska således göra en proportionalitetsbedömning av lagförslagen. Ett godtagbart ändamål för att inskränka skyddet för den personliga integriteten kan enligt vår mening vara att få till stånd nödvändiga brottsbekämpande åtgärder. Vid bedömningen av proportionaliteten måste man även beakta skyddet för de trafikuppgifter som ska lagras. Lagförslagen innebär en masslagring av information om enskilda som inte ens är misstänkta för brott. Om trafikuppgifter sprids från någon operatörs databaser kommer många att tvingas ställa sig obehagliga frågor om hur vi använder såväl datorer som telefoner. Risken för att lagrade trafikuppgifter kan komma att användas i andra syften än de som är tänkta är dessutom mycket stor den senaste tidens avslöjanden genom Wikileaks visar med all önskvärd tydlighet att det inte finns någon absolut säkerhet mot att lagrade uppgifter läcker. I propositionen tas inte riskerna med brister i skyddet för trafikuppgifter på allvar. Regeringens förslag innebär att operatörerna tvingas bygga upp betydligt mer omfattande register än , och detta utan att det presenterats någon övergripande riskanalys. Vid proportionalitetsbedömningen anser vi att man även måste beakta att det i direktivet enbart anges att det är de trafikuppgifter som den enskilde leverantören genererar eller behandlar som omfattas av lagringsskyldigheten. Direktivet kan inte tolkas på så sätt att en uppgift måste genereras eller behandlas även om den uppgiften inte behövs för att kunna tillhandahålla det nät eller den tjänst som kan vara aktuell. Direktivet innebär därmed inget hinder mot användande av t.ex. anonyma kontantkort, där några uppgifter om användarens identitet inte finns tillgängliga för lagring. Detta väcker frågor om den masslagring av trafikuppgifter som föreslås verkligen kommer att innebära den nytta för brottsbekämpningen som är avsedd. En annan fråga är vad direktivet tillför om det leder till att leverantörerna introducerar nya tjänster som innebär att uppgifter inte behandlas eller genereras hos leverantörerna? Detta kan leda till att kriminella använder tjänster som innebär att trafikuppgifter inte lagras, medan sådana uppgifter om andra enskilda lagras. Mot denna bakgrund anser vi att den begränsning av skyddet för fri- och rättigheter som regeringens lagförslag innebär går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna regleringen. Lagförslagen bör därför inte antas. Är det särskilda beslutsförfarandet enligt 2 kap. 22 § regeringsformen tillämpligt? Vi anser i likhet med majoriteten att regeringens förslag till ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation är ett sådant som avses i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen och att det där föreskrivna kvalificerade förfarandet således är tillämpligt på förslaget. Vi föreslår att justitieutskottet avstyrker propositionen och tillstyrker våra motioner. Lagring av trafikuppgifter utomlands (SD) (SD) anför: Det är tvingande för att införa EU-direktiv, och kan åläggas en ekonomisk sanktion om inte genomför datalagringsdirektivet. Det är därför inte möjligt för att endast ta ställning för eller mot antagandet av lagförslagen. Det är dock viktigt att ta upp frågor som inte direkt omfattas av direktivet eller där har en valmöjlighet. I detta yttrande tar jag upp den fråga som närmast berör beredningsområde, nämligen frågan om lagring av trafikuppgifter utomlands. Att bekämpa brottsligheten är en prioriterad fråga för . måste det ställas krav på dem som hanterar trafikuppgifter, och man måste ta adekvat hänsyn till den personliga integriteten. Jag anser att trafikuppgifter inte ska få lagras i andra länder, eftersom säkerheten för uppgifterna då kan ifrågasättas. Enligt min mening är det angeläget att en svensk medborgare, i händelse av t.ex. ett säkerhetsintrång eller ett brott mot hanteringen av trafikuppgifter, ska kunna ställa det företag som hanterar trafikuppgifterna till svars på ett effektivt och smidigt sätt. Om trafikuppgifter lagras utomlands kan en svensk medborgare hamna i en situation där denne måste driva en process mot en myndighet eller ett företag i ett annat land. Detta minskar givetvis rättssäkerheten för personen i fråga, som det försvårar för personen att driva den rättsliga processen. I propositionen anges att det i samtliga medlemsländer inom EU finns rättsregler för dataskydd och om skydd för personuppgifter och att dessa regler grundar sig på direktiv. Detta är dock inte tillräckligt enligt min mening med tanke på att rättssäkerheten och korruptionen skiljer sig markant åt mellan olika EU-länder. Enligt min mening bör justitieutskottet föreslå att lämnar ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till med förslag till lagändringar som tillgodoser det syfte jag angivit. Jag föreslår att justitieutskottet tillstyrker motion 2010/11:Ju7. Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG har gett bl.a. trafikutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG (prop. 2010/11:46) och motioner. behandlar de delar av ärendet som berör utskottets beredningsområde. Direktiv /24/EG och rådet antog direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG. Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser om skyldigheten att lagra vissa uppgifter för att på så sätt säkerställa att dessa finns tillgängliga för utredning, avslöjande och åtal av allvarliga brott. Lagringsskyldigheten gäller för uppgifter som genereras eller behandlas i samband med att en kommunikation sker med fast eller mobil telefoni, eller i viss omfattning på Internet. Det förtydligas att direktivet inte är tillämpligt på innehållet i en kommunikation. De uppgifter som omfattas av lagringsskyldigheten indelas i följande kategorier: Uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera en kommunikationskälla. Beträffande fast och mobil telefoni omfattas det uppringande telefonnumret och abonnentens namn och adress. Beträffande Internetåtkomst, Internetbaserad e-post och Internettelefoni omfattas t.ex. uppgift om tilldelat användar-id. Uppgifter som är nödvändiga för att identifiera slutmålet för en kommunikation, t.ex. det nummer som slagits och abonnentens namn och adress. Uppgifter som är nödvändiga för att identifiera datum, tidpunkt och varaktighet för en kommunikation. Uppgifter som är nödvändiga för att identifiera typen av kommunikation, dvs. den telefoni- eller Internettjänst som används. Uppgifter som är nödvändiga för att identifiera användarnas kommunikationsutrustning, t.ex. vid förbetalda anonyma tjänster omfattas datum, tid för den första aktiveringen av tjänsten och den lokaliseringsinformation (cell-id) från vilken tjänsten aktiverades. Uppgifter som är nödvändiga för att identifiera lokaliseringen av mobil kommunikationsutrustning. Detta omfattar lokaliseringsbeteckningen (cell-id) för kommunikationens början samt uppgifter som identifierar cellernas geografiska placering genom referens till deras cell-id. Medlemsstaterna åläggs att säkerställa att ovannämnda uppgifter lagras från det datum som kommunikationen ägde rum. Uppgifterna får dock inte lagras längre än . Enligt direktivet ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att de lagrade uppgifterna görs tillgängliga i vissa närmare angivna fall och endast för behöriga nationella myndigheter. Det anges vidare att uppgifterna och annan relevant information ska kunna överföras utan dröjsmål. Som ett minimum för datasäkerhet anger direktivet också att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörerna respekterar vissa angivna principer när det gäller de lagrade uppgifterna. Lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska vidtas för att skydda uppgifterna mot oavsiktlig eller olaglig förstöring, oavsiktlig förlust, oavsiktlig ändring eller otillåten eller olaglig lagring av, behandling av, tillgång till eller avslöjande av uppgifterna. Lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska också vidtas för att säkerställa att endast särskilt bemyndigad personal får tillgång till uppgifterna. Direktivet klargör att uppgifterna ska förstöras vid slutet av lagringstiden, utom de uppgifter för vilka tillgång medgivits och som har bevarats. För att övervaka tillämpningen av bestämmelserna om säkerhet för de lagrade uppgifterna meddelas att varje medlemsstat ska utse en eller flera tillsynsmyndigheter. Enligt direktivet skulle medlemsstaterna ha genomfört bestämmelserna i nationell rätt. När det gäller Internetåtkomst, Internetbaserad e-post och Internettelefoni fanns en möjlighet att skjuta upp genomförandet av direktivet t.o.m. . har i likhet med 15 andra medlemsstater utnyttjat denna möjlighet. fastställde (C-185/09) att inte har genomfört direktivet . Kommissionen har med anledning av domen inlett nästa steg i överträdelseförfarandet, vilket kan leda till att förpliktas att betala en ekonomisk sanktion. En formell underrättelse överlämnades till . Regeringen konstaterar i proposition 2010/11:46 att genomförandet av direktivet om lagring av trafikuppgifter innebär att olika intressen ställs mot varandra; de brottsbekämpande myndigheternas behov av effektiva verktyg för att kunna avslöja, utreda och lagföra brott ställs mot intresset av att skydda enskildas integritet. Regeringen tillstår att genomförandet av direktivet även kommer att få negativa konkurrensmässiga effekter för berörda nät- och tjänsteleverantörer. Regeringen framhåller dock att direktivet i sin utformning har tagit hänsyn till och gjort en avvägning mellan dessa intressen. Regeringen påminner om att uppgifter kan sparas enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation t.ex. för abonnentfakturering, för betalning av avgifter för s.k. samtrafik och om den som uppgifterna gäller har samtyckt till det för marknadsföring. Vilka uppgifter som lagras och den tid de lagras styrs således av helt andra faktorer än de brottsbekämpande myndigheternas behov. Utvecklingen inom området elektronisk kommunikation kan dock enligt regeringen också förväntas leda till att nät- och tjänsteleverantörer inte behöver lagra uppgifter för sin egen verksamhet i lika stor utsträckning som tidigare, vilket medför att möjligheterna för brottsbekämpande myndigheter att få tillgång till dessa uppgifter kan komma att minska. Genom att införa en skyldighet att lagra vissa trafikuppgifter säkerställer direktiv /24/EG att trafikuppgifter finns tillgängliga för att användas i brottsutredningar. Områden som omfattas av lagringsskyldigheten I propositionen föreslås att det i lagen om elektronisk kommunikation förs in bestämmelser som anger ändamålen med lagringsskyldigheten och vilka teknikområden som omfattas. Regeringen föreslår att lagringsskyldigheten ska struktureras i kategorierna telefoni, meddelandehantering, Internetåtkomst och anslutningsform. Förslaget innebär enligt regeringen att de olika sätten att kommunicera är uppdelade på ett mer teknikneutralt sätt än i direktivet. De uppgifter som lagras ska enligt regeringen spåra eller identifiera kommunikationskällan, slutmålet för kommunikationen, datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typen av kommunikation, kommunikationsutrustningen samt lokaliseringen av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens början och slut. Regeringen bedömer vidare att den närmare tekniska beskrivningen av vad som ska lagras lämpligast kan regleras i förordning. Utöver de uppgifter direktivet kräver föreslår regeringen att lagringsskyldigheten ska gälla även vid misslyckad uppringning, dvs. samtal som kopplats fram men där ingen svarar på uppringningen, och för uppgifter om lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens slut. Regeringen framhäver att dessa uppgifter är av stort värde för de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen konstaterar i sammanhanget att (dir. 2006:49) i betänkandet Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning (SOU 2007:76) bedömt att lagringen av dessa uppgifter kräver särskild anpassning av systemen hos leverantörerna och att volymen på lagrad datamängd kommer att öka. Regeringen hänvisar dock till att utredningen har bedömt att de totala kostnaderna är begränsade i förhållande till marknadens totala omsättning, och den ansluter sig till denna bedömning. Regeringen menar därför att införandet av en lagringsskyldighet inte i någon beaktansvärd grad kan förväntas påverka nya leverantörers möjligheter till marknadsinträde eller investeringsvilja. Regeringen föreslår att lagringstiden, med hänsyn främst till integritetsskyddet, bör bestämmas till den kortast möjliga, dvs. Regeringen konstaterar i sammanhanget att flertalet medlemsstater valt än och menar att i den delen får företag som är etablerade i därmed en konkurrensmässig fördel. Regeringen föreslår att skyldigheten att lagra trafikuppgifter ska gälla för de leverantörer som är anmälningspliktiga enligt lagen om elektronisk kommunikation. Genom att varje leverantör utnyttjar sin kunskap och teknik anser regeringen att det kan säkerställas att lagringen sker så enkelt och säkert som möjligt. Leverantörernas skyldighet föreslås också omfatta att vidta de särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder som behövs för att skydda de lagrade uppgifterna. Regeringen bedömer dock att om små leverantörer skulle vara skyldiga att anpassa sina system för att själva kunna lagra uppgifterna, skulle de kunna drabbas av betydande kostnads- och konkurrensmässiga nackdelar i förhållande till leverantörer som hanterar en väsentligt större mängd uppgifter. Regeringen föreslår därför att en leverantör ska kunna uppdra åt någon annan att utföra lagringen. Regeringen konstaterar också att det inte kan uteslutas att en del verksamheter är av så liten omfattning och har ett så begränsat intresse ur ett brottsbekämpande perspektiv att det skulle vara oproportionerligt att kräva att leverantören som bedriver verksamheten helt eller delvis ska lagra trafikuppgifter på det sätt som direktivet kräver. Regeringen föreslår följaktligen att tillsynsmyndigheten i enskilda fall ska få besluta om undantag från lagringskravet. Regeringen anför dock att ett sådant beslut om undantag ska kunna återkallas om det finns särskilda skäl för det. Regeringen föreslår vidare att skyldigheten att lagra trafikuppgifterna bör förenas med en anpassningsskyldighet som innebär att samtliga de lagringsskyldiga leverantörernas verksamhet ska bedrivas på ett sådant sätt att de lagrade uppgifterna enkelt kan överföras till och användas av de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen förtydligar bl.a. att leverantörerna ska bedriva verksamheten så att uppgifterna kan lämnas ut utan dröjsmål. Enligt gällande regler utövar () tillsyn över efterlevnaden av lagen om elektronisk kommunikation och de beslut, skyldigheter eller villkor samt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Regeringen föreslår i propositionen att PTS bör utöva tillsyn även över leverantörernas lagring av trafikuppgifter. Direktivet reglerar inte frågan om hur kostnaderna som uppstår till följd av direktivets krav ska fördelas utan lämnar detta åt medlemsstaterna att besluta. Regeringen gör bedömningen att kostnaderna för att genomföra lagringsskyldigheten och anpassningsskyldigheten kan beräknas uppgå till ca . Detta inbegriper kostnaderna för att identifiera och spara de uppgifter som ska lagras, liksom kostnaderna för en kostnadseffektiv lagring. Regeringen föreslår att leverantörerna ska stå för dessa kostnader och hänvisar i sammanhanget till att det finns ett flertal verksamhetsområden där samhället som förutsättning för att få idka näring kräver att vissa samhälleliga intressen beaktas. Regeringen bedömer vidare att de årliga kostnaderna för att lämna ut trafikuppgifter kan beräknas uppgå till ca . Regeringen anser att de brottsbekämpande myndigheterna ska ersätta leverantörerna för dessa kostnader. Regeringen föreslår dock att den närmare nivån på ersättningen ska fastställas i föreskrifter. Ersättningens storlek bör enligt regeringen bestämmas av tillsynsmyndigheten enligt vissa schabloner som bygger på beräkningar av leverantörernas kostnader i olika typer av ärenden. Regeringen anger att dessa schablonbelopp bör fastställas efter samråd med de brottsbekämpande myndigheterna och med leverantörerna. Den föreslagna fördelningsmodellen är i linje med den kostnadsfördelning som tillämpas mellan leverantörerna och det allmänna när det gäller anpassningsskyldigheten i samband med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Regeringen anser att denna modell, där leverantörerna bekostar anpassning och drift av systemen medan de brottsbekämpande myndigheterna betalar en ersättning till leverantörerna när uppgifter lämnas ut, har stora fördelar. Leverantörernas tekniska och administrativa kompetens på området utnyttjas, som de har ett tydligt incitament att hålla kostnaderna för anpassning och drift nere. får de brottsbekämpande myndigheterna ett incitament att inhämta trafikuppgifter bara då de anser det vara en effektiv metod som kan förväntas föra utredningsarbetet framåt. En sådan modell blir enligt regeringens mening mest samhällsekonomiskt kostnadseffektiv. Regeringen ställer i sammanhanget också den beräknade kostnaden i relation till den totala omsättningen på den svenska marknaden för elektronisk kommunikation som uppgick till . Genom den föreslagna regleringen införs också nya uppgifter för PTS. Myndigheten har bedömt att verksamheten följaktligen skulle behöva tillföras ca , ca och därefter . Regeringen påminner om att PTS verksamhet som bedrivs med stöd av lagen om elektronisk kommunikation finansieras med stöd av avgifter. Regeringen föreslår ingen ändring av denna ordning och anser att det kommer att ankomma på myndigheten att täcka de ökade kostnaderna genom avgifter. Regeringen framhåller mot bakgrund av bl.a. det överträdelseförfarande som inletts mot att det är angeläget att de nya reglerna träder i kraft möjligt. Regeringen föreslår följaktligen att lagändringarna träder i kraft . Regeringen anför i sammanhanget att grundförutsättningarna för vilka krav som leverantörerna kommer att åläggas har varit kända eftersom direktivet funnits på plats och slutbetänkande . Vidare understryks att leverantörerna också har haft möjlighet att studera och dra nytta av erfarenheter från leverantörer i det flertal andra medlemsstater där direktivet redan har genomförts. I motion 2010/11:Ju5 yrkande 1 av m.fl. (MP) föreslås att regeringens förslag till att genomföra datalagringsdirektivet ska avslås. Motionärerna tillstår att regeringen visserligen kan bli tvungen att genomföra direktivet om inte ska drabbas av dryga böter, men de ifrågasätter bl.a. att regeringen valt att gå utöver direktivets minimikrav genom att även låta misslyckade uppringningsförsök och lokalisering av mobilen vid kommunikationens slut omfattas av de data som ska kartläggas av operatörerna. motsätter sig datalagringsdirektivet och menar att ingreppet i den personliga integriteten inte står i proportion till nyttan med regleringen. Motionärerna understryker i yrkande 3 vikten av att slår vakt om den personliga integriteten och anför följaktligen i yrkande 2 att regeringen bör förhandla på EU-nivå för direktivets avskaffande. På motsvarande vis föreslås i motion 2010/11:Ju427 yrkande 1 av m.fl. (MP) att regeringen bör ta upp frågan i EU om att riva upp datalagringsdirektivet. I samma motion yrkande 2 anförs vidare att bör ställa sig positivt till att prövar huruvida direktivet strider mot mänskliga rättigheter eller inte. Motionärerna efterfrågar i yrkande 3 att regeringen samarbetar med andra länder som är kritiska till EU:s övervakningspolitik i syfte att förändra denna. Även i motion 2010/11:Ju6 av m.fl. (V) yrkas avslag på regeringens proposition. Motionärerna understryker att trafikdata är djupt integritetskänsliga uppgifter och att datalagringen bryter mot grundläggande fri- och rättigheter. Motionärerna anser också att regeringen inte tar risken för läckor från de mer omfattande register som operatörerna skulle tvingas bygga upp på allvar. Motionärerna ifrågasätter vidare att regeringen föreslår en lagringsskyldighet som går längre än vad direktivet kräver. De påtalar även att det föreslagna bemyndigandet att meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lagras skulle ge regeringen stora möjligheter att utvidga datalagringens omfattning utan att behöva tillfråga . Motionärerna ifrågasätter dessutom att datalagring skulle vara ett effektivt sätt att bekämpa brott. De menar att regeringens kostnadsuppskattning verkar orimligt låg och hänvisar bl.a. till att branschorganisationen beräknat att anpassningskostnaderna skulle uppgå till och att det ovanpå detta skulle tillkomma årliga driftskostnader på . Motionärerna bedömer följaktligen att det finns en risk för att konkurrensen på marknaden skulle försämras eftersom tröskeln för att erbjuda nät- och telefonitjänster skulle bli högre. och (båda SD) förordar i motion 2010/11:Ju7 yrkande 1 att de trafikuppgifter som ska lagras av leverantörer i inte ska få lagras utanför gränser. Motionärerna hänvisar bl.a. till att rättssäkerheten skulle minska för en svensk medborgare om denne skulle behöva driva process mot en myndighet eller ett företag i ett annat land.