bet · GY01KU14 · 2011-02-21 00:00:00 — Ett saldomål för de offentliga finanserna beaktar enligt motionärerna till skillnad mot systemet med utgiftstaken, dels hela den offentliga sektorn, dels både inkomster och utgifter. När överskottsmålet infördes angavs, vid sidan av ambitionen att snabbt få ned de offentliga skuldkvoterna, den förväntande framtida demografiska utvecklingen som huvudmotiv. Tanken bakom överskottsmålet var att det behövdes ett överskott nu för att kunna ha underskott sedan när de demografiskt betingade utgifterna började stiga. Tankeramen bakom överskottsmålet föreföll alltså bygga på något diffust, outtalat, politikerkontrakt där dagens politiker levererar överskott i de offentliga finanserna i förhoppning att kommande parlamentariska majoriteter kontinuerligt ska underbalansera de offentliga finanserna. Därtill är resonemanget minst sagt problematiskt ur demokratisk synvinkel. Vilka välfärdsambitioner ett samhälle ska ha, och därmed vilka skatter som bör tas ut, är enligt motionen i allra högsta grad politiska frågor där det råder skilda åsikter. visar emellertid långsiktskalkyler att den offentliga sektorns finansiella sparande går med löpande överskott under hela kalkylens tidshorisont (som sträcker sig ), och därmed faller enligt motionen hela motivet att det måste finnas ett överskott nu för att kunna ha underskott sedan. Ett annat skäl som angavs, och som fortfarande anges, är att dagens generationer måste spara för att kommande generationer ska kunna få god offentlig service. Emellertid kommer kommande generationer enligt motionen inte att vara fattigare än dagens generationer, tvärtom, vilket olika långsiktskalkyler visar. Överskottsmålet innebär de facto att det förs en form av kontinuerlig åtstramningspolitik, vilket leder till lägre sysselsättning och produktion. genomfördes ändringar i lagen om statsbudgeten som bl.a. innebar att det infördes en ny bestämmelse med rubriken budgetpolitiska mål och med innebörd att regeringen ska till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). Som skäl för förslaget att lagfästa överskottsmålet anförde regeringen att det av en utvärdering framgått att utvecklingen av det finansiella sparandet var en viktig sammanfattande indikator på de effekter som utgår från den ekonomiska politik och budgetpolitik som och regeringen för. I propositionen redovisades de viktigaste slutsatserna i utvärderingens rapport (Ds 2010:4), däribland följande (prop. 2009/10:100 s. 100): När överskottsmålet infördes rådde fortfarande en viss oklarhet angående hur målet skulle tillämpas och vilken styrande effekt det skulle få. Tillämpningen av målet har över tiden tydliggjorts. Överskottsmålet har varit av stor betydelse för den relativt goda utvecklingen av de offentliga finanserna . Målet har bred politisk förankring. Mot denna bakgrund är det rimligt att lagfästa överskottsmålet såsom tidigare gjorts med utgiftstaket. Detta ligger också i linje med erfarenheter som visar att budgetpolitiska mål och regler som är lagfästa är mer verkningsfulla. I författningskommentaren till den föreslagna 39 § angavs bl.a. att uttrycket överskottsmål är en benämning och att det saknar normativ innebörd samt att benämningen således inte utesluter att målet sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara t.ex. i balans eller rent av visa ett mindre underskott. framhöll i ett yttrande till (yttr. 2009/10:FiU8y s. 3 f.) att det delade regeringens bedömning att det främsta motivet borde vara att skapa förutsättningar för långsiktigt hållbara finanser. Även andra motiv härledda ur erfarenheter med överskottsmålet visade enligt utskottet på målets relevans. Genom målet hade tillräckligt stora marginaler skapats så att alltför stora underskott undvikits i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkade lågkonjunktur. Målet kan också bidra till att skapa förutsättningar för en jämn fördelning av resurser mellan generationerna och till ekonomisk tillväxt. I frågan om behovet av en lagreglering av överskottsmålet bedömde finansutskottet i likhet med regeringen att en lagreglering kunde bidra till att stärka det finanspolitiska ramverket. anförde bl.a. att erfarenheterna av att införa en budgetlag entydigt visade att ett tydligt regelverk införts som gett förutsättningar för ett mer effektivt beslutsfattande när det gäller resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. Budgetlagen hade enligt utskottet vidare bidragit till fasthet i budgetprocessen, god budgetdisciplin och sunda statsfinanser. Mot den bakgrunden fanns ett värde i att lagreglera även överskottsmålet. Därtill kunde det enligt finansutskottet finnas en pedagogisk fördel med att budgetlagen innehöll en beskrivning av de viktigaste elementen i det finanspolitiska ramverket. ansåg (bet. 2009/10:KU39 s. 13) att en lagreglering av regeringens skyldighet att lämna förslag till om ett överskottsmål och en redovisning av hur överskottsmålet uppnås bidrar till att stärka det finanspolitiska ramverket. tillstyrkte regeringens förslag. hänvisar till att bestämmelsen om ett obligatoriskt överskottsmål trädde i kraft och att det i skälen till regeringens förslag (prop. 2009/10:100 s. 93) angavs att målet för den offentliga sektorns finansiella sparande även i fortsättningen borde benämnas överskottsmålet. anser, liksom regeringen, att begreppet överskottsmål är väletablerat och bör behållas. Ett byte av begrepp försvagar trovärdigheten kring målet i ett läge då det är särskilt viktigt att vända det nuvarande underskottet till ett överskott. föreslår att motionsyrkandet avstyrks. delar finansutskottets bedömning och avstyrker motion 2010/11:K1 yrkande 3 (V). tillstyrker regeringens förslag till budgetlag när det gäller 1 kap. och 2 kap. 1 §. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag, såvitt avser 2 kap. 2-4 §§ Utgiftstak och utgiftsområden, dock med en mindre ändring som gäller en hänvisning i 2 kap. 3 §. Utskottet avstyrker motionsyrkanden (V) om avslag på regeringens förslag såvitt avser 2 kap. 2 och 4 §§ budgetlagen. Jämför reservation (V). Regeringen föreslår en bestämmelse i 2 kap. 2 § i den nya budgetlagen med innebörd att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som ska användas i beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Förslaget ska enligt paragrafens andra stycke avse det tredje tillkommande budgetåret. I 2 kap. 3 § finns en bestämmelse om att regeringen i budgetpropositionen ska redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåret, om har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden. Enligt den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 4 § budgetlagen ska regeringen om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. Bestämmelserna motsvarar regleringen i 4042 §§ lagen om statsbudgeten och någon ändring i sak är inte avsedd. m.fl. (V) yrkar i motion 2010/11:K1 att avslår regeringens förslag till 2 kap. 2 § budgetlagen (yrk. 1) och därmed även att avslår regeringens förslag till 2 kap. 4 § budgetlagen (yrk. Motionärerna framhåller att man bör visa stor försiktighet med vad som regleras i budgetlagen. Huvudprincipen bör vara att regeringen i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen lägger fram sitt förslag till finanspolitiskt ramverk och riktlinjerna för den ekonomiska politiken och begär stöd för denna snarare än att dessa ska regleras i en budgetlag. Motionärerna framhåller att systemet med utgiftstak länge har varit en del av det finanspolitiska ramverket. Det kan finnas goda skäl för en regering att använda sig av utgiftstak i budgetpolitiken eftersom varje regering är i behov av olika former av styrmedel och restriktioner under budgetprocessen. Det finns emellertid ett antal brister med dagens system. Utgiftstaken sätter en övre gräns för de statliga utgifterna framåt. Något motsvarande golv för statens inkomster finns inte. Systemet har därmed enligt motionen en tydlig ideologisk slagsida eftersom statsbudgeten utifrån ett givet reformutrymme innehåller en explicit restriktion på statsbudgetens utgiftssida utan någon motsvarighet på dess inkomstsida. En stor del av statens utgifter är konjunkturkänsliga och påverkas i hög grad av pris- och löneutvecklingen. När ekonomin går in i en kraftig lågkonjunktur ökar utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättningen. Det kan då uppkomma situationer som innebär att utgiftstaken blir hotade och att man därmed saknar förmågan att motverka lågkonjunkturen med en aktiv arbetsmarknadspolitik. Därför är det enligt motionen oklokt att sätta ett tak för statsbudgetens utgifter i förväg och synnerligen olämpligt att detta ramverk återfinns som ett tvång för regeringen i form av en reglering i budgetlagen. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten fanns ursprungligen bestämmelser om utgiftstak som innebar att användningen av utgiftstak var frivillig. Vid behandlingen av regeringens förslag till lag om statsbudgeten framhöll (bet. 1996/96:KU3 s. 44) att om beslutat om utgiftstak eller använt utgiftsramar är det naturligt att regeringen presenterar prognoser som belyser om ett beslutat utgiftstak eller ramarna för utgiftsområdena kommer att hålla och att skillnader i belopp förklaras. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas är det också naturligt för regeringen att i samband med att prognoserna redovisas redogöra för vilka beslut regeringen fattat eller avser att fatta respektive vilka åtgärder den föreslår att ska vidta för att motverka överskridandet. underströk vikten av att så sker. trädde ändringar i kraft (40 §) som innebär att det blev obligatoriskt för regeringen att lämna förslag till utgiftstak för det tredje året (prop. 2009/10:5, bet. 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:5) och att regeringen i budgetpropositionen ska redovisa sina bedömningar av ramarna för utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåret. framhöll i sitt ställningstagande att systemet med fleråriga tak för statsutgifterna hade stramat upp budgetprocessen och att det faktum att taken fastställts i förväg hade gett stadga och långsiktighet i budgetprocessen. bedömde att regeringens användning av utgiftstak borde göras obligatoriskt. delade regeringens bedömningar om dels att det treåriga perspektivet är ett viktigt element i den reformerade budgetprocessen som stärker det finanspolitiska ramverket och ger uttryck för budgetprocessens långsiktiga karaktär, dels att det är lämpligt att regeringen förutom att lämna förslag till ramar för det följande budgetåret i budgetpropositionen även redovisar sin beräkning av hur utgifterna ska fördelas på utgiftsområdena de därpå följande två åren. ansåg i likhet med finansutskottet att ett utgiftstaks avgränsning och utformning ytterst är beroende av politiska bedömningar, som kan variera över tiden och att den närmare utformningen och avgränsningen av utgiftstaken därför inte bör regleras i lag. betonade vikten av att vara vaksam på hur utgifter hanteras i förhållande till utgiftstaket, till behovet av tekniska justeringar och till hur den finansiella stramheten upprätthålls. ändrades bestämmelsen i 42 § lagen om statsbudgeten om utgiftskontroll. Det hade enligt regeringen visat sig att den föreskrivna utgiftskontrollen i praktiken inte skedde mot ramarna för utgiftsområdena utan endast mot utgiftstaket. Regleringen föreslogs bli ändrad så att den överensstämmer med den praxis som kommit att utvecklas genom att hänvisningen till utgiftsramar togs bort. , som tillstyrkte regeringens lagförslag i den delen, delade finansutskottets uppfattning att den föreslagna ändringen av regeringens utgiftskontroll inte påverkar regeringens skyldighet att även fortsättningsvis i enlighet med riksdagsordningens bestämmelser föreslå en ändrad utgiftsram om den föreslår en ändring av ett anslag som innebär att en utgiftsram påverkas. anser i motsats till motionärerna, att systemet med fleråriga tak för statsutgifterna har stramat upp budgetprocessen och att det faktum att taken fastställs i förväg ger en ändamålsenlig stadga och långsiktighet i budgetprocessen. När det gäller yrkandet i motionen att ska avslå bestämmelserna i 2 kap. 4 § i budgetlagen hänvisar finansutskottet till att bestämmelsen motsvarar regleringen i 42 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten och gällde även före det att utgiftstaket gjordes obligatoriskt. framhåller att det inte hade något att erinra mot införandet av bestämmelsen, som innebär att om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder (yttr. 1995/96:FiU8y). anser att genom bestämmelsen har statsmakterna åtagit sig att noga följa utvecklingen under genomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringa utgiftsutvecklingen under kontroll, vilket är en förutsättning för ordning och reda i de offentliga finanserna. Som finansutskottet framhåller har systemet med fleråriga tak för statsutgifterna stramat upp budgetprocessen. har tidigare också understrukit att det faktum att taken fastställts i förväg har gett stadga och långsiktighet i budgetprocessen. Systemet med utgiftstak har visat sig hålla även under en finanskris. Detta har som regeringen framhöll vid införandet av ett obligatoriskt utgiftstak (prop. 2009/10:5) samband med att det fleråriga taket är beräknat så att det ska finnas utrymme för en viss utgiftsexpansion i en lågkonjunktur, när också statens inkomster minskar. Användningen av utgiftstak medverkar således till en stabilisering av statens utgifter över konjunkturcykeln. vidhåller sin tidigare bedömning att systemet med fleråriga utgiftstak har stramat upp budgetprocessen och att det treåriga perspektivet är ett viktigt element i den reformerade budgetprocessen som stärker det finanspolitiska ramverket och ger uttryck för budgetprocessens långsiktiga karaktär. framhåller att genom bestämmelsen i 2 kap. 4 § har statsmakterna åtagit sig att noga följa utvecklingen under genomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringa utgiftsutvecklingen under kontroll, vilket är en förutsättning för ordning och reda i de offentliga finanserna. vill liksom tidigare understryka vikten av att åtgärderna redovisas. tillstyrker mot den angivna bakgrunden i allt väsentligt regeringens förslag såvitt avser 2 kap. 24 §§ budgetlagen. Emellertid bör hänvisningen i 2 kap. 3 § budgetlagen till riksdagsordningen avse 5 kap. 12 § riksdagsordningen. Orden andra stycket bör därför utgå. avstyrker motion 2010/11:K1 yrkandena 1 och 2 (V). Omfattningen av statens budget m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag såvitt avser 3 kap. 1-7 §§. Utskottet föreslår också, i enlighet med förslagspunkt 10 i propositionen, att godkänner det förslag till riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter som läggs fram i propositionen (avsnitt 6.2). Regeringen föreslår att den nya budgetlagen ska innehålla ett kapitel rubricerat Budgetering (3 kap.), som inleds med bestämmelser om att inkomsttitlar och ramanslag ska användas (12 §§). I 37 §§ finns bestämmelser om omfattningen av statens budget. Utgångspunkten ska även i fortsättningen vara att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget (4 §). Undantag från bruttoredovisning (6 §) ska göras då har beslutat att en inkomst ska specialdestineras till en viss verksamhet. Inkomster av skatter ska dock alltid budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Om inkomster som specialdestinerats till en verksamhet helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i verksamheten, ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras eller redovisas mot anslag. Om inkomsterna till en obestämd del ska täcka utgifterna i en verksamhet, ska inkomsterna redovisas mot anslag (nettoredovisning). Regeringen föreslår att fastställer riktlinjer för när specialdestination av inkomster från belastande avgifter ska kunna ske. Specialdestination av inkomster från belastande avgifter ska kunna ske om det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan, även om denna föranleds av ett rättsligt tvång, verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning, specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten, en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas, samt utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. En bestämmelse om att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar föreslås (5 §). I 7 § finns en bestämmelse om att regeringen får förfoga över avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller och besluta om att inkomsterna ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller specialdestineras till en viss verksamhet. Bestämmelsen motsvarar i sin första del regleringen i 19 § lagen om statsbudgeten. hänvisar till att det tidigare riktat kritik mot vad som uppfattats som en alltför flexibel tillämpning av budgetlagens grundläggande bestämmelser om fullständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten (se t.ex. bet. 1997/98:FiU1 s. 225, bet. 1999/2000:FiU20 s. 231 f. och s. 252 f.). pekar på att avsteg som gjorts från huvudprinciperna har medfört att utgiftstaket för staten inte fått verka fullt ut som budgetrestriktion och även på att regeringen i propositionen betonar att utgångspunkten i den nya budgetlagen är att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget. Mot den bakgrunden välkomnar finansutskottet förslaget om att förtydliga bestämmelsen om undantaget från bruttoredovisning för specialdestinerade inkomster och om en ny bestämmelse om att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. understryker att utgångspunkten är att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget och att specialdestination av inkomster är ett undantag från denna princip. pekar på att regeringen i propositionen konstaterar att när det gäller belastande (offentligrättsliga) avgifter har en hel del undantag gjorts från principen om bruttoredovisning. har tidigare betonat vikten av att upprätthålla bruttoprincipen när det gäller inkomster från belastande avgifter (se t.ex. bet. 2003/04:FiU2 s. 37). Den allvarligaste nackdelen med att avgifter specialdestineras och att avvikelser görs från bruttoredovisningsprincipen är att det försvårar för att få en fullständig bild av statens verksamhet och att pröva hur inkomster och utgifter ska prioriteras mellan olika ändamål. Mot den bakgrunden ställer sig finansutskottet positivt till förslaget om riktlinjer för när specialdestination av belastande avgifter ska kunna ske (förslagspunkt 10). Genom regeringens avsikt att, i kommande förslag om specialdestination av belastande avgifter, beskriva hur förslaget förhåller sig till riktlinjerna anser finansutskottet att regeringens avvägning mellan att å ena sidan låta utgifter i en verksamhet underkastas prövning, å andra sidan främja en effektiv styrning av den statliga verksamheten blir tydligare . I detta sammanhang är det dock enligt finansutskottet värt att notera att riktlinjerna inte begränsar möjlighet att enligt 9 kap. 3 § regeringsformen besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. vill dock återigen understryka att utgångspunkten är att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget och att specialdestination av inkomster är ett undantag från denna princip. Av riktlinjerna för specialdestination av belastande avgifter framgår att specialdestination ska kunna ske om utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. ser positivt på att regeringen förbinder sig att göra tekniska justeringar av utgiftstaket vid undantag från bruttoprincipen och vill påminna om att detta stärker tilltron till såväl utgiftstaket som budgetdisciplinen. En annan av riktlinjerna är att den avgiftsfinansierade verksamheten i myndighetens redovisning bör särredovisas så att intäkter, kostnader och resultat framgår av myndighetens årsredovisning. noterar med tillfredsställelse att även icke finansiella resultat bör redovisas eftersom detta betyder att får möjlighet att följa hur verksamheten utvecklas även om den inte redovisas brutto mot inkomsttitlar och anslag. delar finansutskottets bedömning och tillstyrker följaktligen regeringens lagförslag såvitt avser 3 kap. 17 §§ budgetlagen. delar också finansutskottets bedömning när det gäller värdet av riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter. Regeringen har i propositionen förklarat sin avsikt att i kommande förslag om specialdestination av belastande avgifter beskriva hur förslaget förhåller sig till de uppsatta riktlinjerna. Som finansutskottet framhåller innebär detta att regeringens avvägningar blir tydligare när det gäller å ena sidan vikten av prövning av utgifter i en verksamhet, å andra sidan behovet av att främja en effektiv styrning av den statliga verksamheten. föreslår följaktligen också, i enlighet förslagspunkt 10 i propositionen, att godkänner det förslag till riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter som läggs fram i propositionen (avsnitt 6.2). Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker i allt väsentligt regeringens förslag till budgetlag såvitt avser 3 kap. 812 §§ under , dock med de ändringarna beträffande 3 kap. 8 och 10 §§ att orden "om inte för ett visst anslag har beslutat om en lägre anslagskredit" respektive "om inte för ett visst anslag har beslutat annat" utgår. Regeringen föreslår att anslagstyperna reservationsanslag och obetecknat anslag avskaffas. Vidare föreslås att den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse (3 kap. 8 §) som innebär att ett anslag får tillfälligt överskridas genom att en kredit motsvarande högst av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk om inte för ett visst anslag har beslutat om en lägre anslagskredit. I paragrafen finns också en bestämmelse som reglerar regeringens befogenhet att överskrida ett anslag. Regeringen föreslår även en bestämmelse (3 kap. 9 §) med ett bemyndigande till regeringen att besluta om att anslag för räntor på statsskulden och andra utgifter för statens upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Vidare föreslås bestämmelser (3 kap. 10 §) om anslagssparande med innebörd att outnyttjade medel på ett anslag får användas följande år om inte för ett visst anslag har beslutat annat och om att medlen får användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på budgeten. Dessutom föreslås bestämmelser (3 kap. 11 och 12 §§) om att regeringen får besluta om begränsningar när det gäller villkoren för utnyttja ett anslag som tilldelats en myndighet och om att medel på ett anvisat anslag inte ska användas om det är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Regeringen anser att den nuvarande ordningen, som innebär att regeringen begär bemyndigande att under vissa villkor överskrida ett anslag, bör behållas.