bet · GY01NU21 · 2011-05-24 00:00:00 — 2010/11:NU21 Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas m.m. Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas m.m. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403) i proposition 2010/11:70. Ändringarna syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till de EU-författningar som ingår i det s.k. tredje inremarknadspaketet för el och naturgas. Av samma skäl föreslår regeringen även två nya lagar som gäller certifiering av stamnätsföretag för el respektive vissa naturgasföretag. Propositionen tillstyrks också i dessa delar. I en reservation (S, V) yrkas avslag på ändringen i ellagen som gäller den beslutande myndigheten vid förhandsprövning av nättariffer för stamnätet. Ett förslag i propositionen om en ändring av ellagens definition av intäktsram tillstyrks av utskottet. Denna ram är en central del av den modell för förhandsprövning av nättariffer som ska börja tillämpas från det kommande årsskiftet. I betänkandet behandlas även ett antal motioner med elmarknadspolitisk anknytning från den allmänna motionstiden . Samtliga dessa motioner avstyrks i berörda delar. I två reservationer (S, MP, V respektive S, V) framförs andra uppfattningar än dem utskottets majoritet står bakom. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Beslutande myndighet vid förhandsprövning av nättariffer för stamnätet antar regeringens förslag till lag om ändring av ellagen (1997:857) såvitt avser 5 kap. 3 och 1017 §§. Därmed bifaller proposition 2010/11:70 punkt 3 i denna del och avslår motion 2010/11:N6 yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (S, V) antar regeringens förslag till a) lag om certifiering av stamnätsföretag för el, b) lag om certifiering av vissa naturgasföretag, c) lag om ändring i ellagen (1997:857) i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet har föreslagit under punkt 1, d) lag om ändring i naturgaslagen (2005:403). Därmed bifaller proposition 2010/11:70 punkterna 1, 2, 3 i denna del och 4 samt avslår motion 2010/11:N6 yrkande 3. Smarta elnät samt mätning och debitering av el avslår motionerna 2010/11:N218, 2010/11:N237, 2010/11:N254, 2010/11:N309, 2010/11:N329 yrkandena 14, 2010/11:N369 yrkandena 2 och 5 samt 2010/11:N437 yrkandena 5 och 6. Reservation 2 (S, MP, V) Elmarknadens funktion och utveckling avslår motionerna 2010/11:N6 yrkande 4, 2010/11:N304, 2010/11:N313, 2010/11:N331, 2010/11:N351 och 2010/11:N385. Reservation 3 (S, V) avslår motionerna 2010/11:N236, 2010/11:N284 och 2010/11:N294. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (SD), Boriana (M), (M), (S), (C), (MP) och (V). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas proposition 2010/11:70 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas en motion som har väckts med anledning av propositionen 15 motioner från den allmänna motionstiden . Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas antog och rådet det s.k. tredje inremarknadspaketet för el och naturgas. Paketet består av följande fem lagstiftningsakter: Elmarknadsdirektivet1[ Direktiv /72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (EUT L 211, , s. 55, Celex 32009L0072).] Gasmarknadsdirektivet2[ Direktiv /73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (EUT L 211, , s. 94, Celex 32009L0073).] Förordning om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel3[ Förordning (EG) nr 714/2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 (EUT L 211, , s. 15, Celex 32009R0714).] Förordning om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten4[ Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (EUT L 211, , s. 36, Celex 32009R0715).] Förordning om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (byråförordningen)5[ Förordning (EG) nr 713/2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EUT L 211, , s. 1, Celex 32009R0713).] Paketet syftar till att fullborda inrättandet av en gemensam inre marknad för el och naturgas. Det omfattar bl.a. nya och mer detaljerade åtgärder som ska främja harmoniseringen och dess effekter. Vidare bildas en byrå för samarbete mellan nationella energitillsynsmyndigheter (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ). Genom att harmonisera regelverket och främja utvecklandet av gränsöverskridande handel skapas förutsättningar för effektiva konkurrensutsatta marknader för el och naturgas. Paketet omfattar åtgärder inom ett flertal områden, däribland sådana som syftar till att skapa en mer effektiv åtskillnad mellan överföringsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, bestämmelser som innebär ett utökat konsumentskydd samt ett mer detaljerat regelverk kring de nationella tillsynsmyndigheternas befogenheter och uppgifter. Även behovet av samarbete betonas, varvid ges en viktig roll, framför allt när det gäller regelverket för gränsöverskridande sammanlänkningar. Inom ramen för de EU-förordningar som nämns ovan skapas två organisationer, Entso-e för el och Entsog för gas, som ska fungera som samarbetsorgan för de certifierade transmissionsnätsföretagen för el och naturgas. Dessa båda organisationer kommer bl.a. att arbeta med att ta fram nätföreskrifter och investeringsplaner för de inre marknaderna för el och naturgas. Det tredje inremarknadspaketets processer utgår från att de aktörer som har relevant kompetens tar fram det mer detaljerade regelverket, vilket senare godkänns av eller Europeiska kommissionen eller genom ett kommittéförfarande. Denna ansats används exempelvis vid utarbetandet av de nätföreskrifter som ska tas fram av Entso-e respektive Entsog. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare (dir. 2009:21) med uppdrag att följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra det tredje inremarknadspaketet. I uppdraget ingick också att utreda behovet av förändrade bestämmelser om funktionell åtskillnad på naturgasmarknaden och eventuellt föreslå sådana förändringar. överlämnade Nya el- och gasmarknadsutredningen sitt betänkande Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas Fortsatt europeisk harmonisering (SOU 2010:30) till näringsminister . Betänkandet har remissbehandlats. lämnade in en skrivelse till med förslag till ändringar i ellagen (1997:857) i fråga om definitionen av intäktsram. Skrivelsen har remissbehandlats. har även utarbetat en promemoria (Avgränsning av gasnätsverksamhet) som också har remissbehandlats. beslutade regeringen att begära Lagrådets yttrande över ett lagförslag. I propositionen har regeringen i huvudsak följt Lagrådets förslag. Målen för den svenska politiken för el- och naturgasmarknaderna Målet för elmarknadspolitiken är att åstadkomma en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Målet innebär en strävan mot en väl fungerande marknad med ett effektivt resursutnyttjande och en effektiv prisbildning. Målet omfattar en vidareutveckling av den gemensamma elmarknaden i . Detta innebär en fortsatt satsning på harmonisering av regler och ett utökat samarbete mellan de nordiska länderna. Målet för politiken för naturgasmarknaden är att vidareutveckla gasmarknadsreformen så att en effektiv naturgasmarknad med verklig konkurrens kan uppnås. I propositionen föreslår regeringen nya lagar om certifiering av företag som bedriver överföring av el i stamledningar respektive naturgas genom högtrycksledningar. Vidare föreslås ett antal ändringar i ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403). Syftet med förslagen är att genomföra EU:s tredje inremarknadspaket för el och naturgas. En el- eller naturgasleverantör som övertar leveranserna till en kund ska enligt förslag i propositionen få göra detta efter en anmälan till nätföretaget. Nya bestämmelser som syftar till att stärka konsumenternas ställning på el- och naturgasmarknaderna ingår också bland regeringens förslag. Strängare krav på avgränsning av överföringsverksamhet, dvs. i huvudsak den överföring av el som sker på stamnätet och den överföring av gas som sker i högtrycksledningar, föreslås också. För att säkerställa att åtskillnadskraven är uppfyllda finns förslag om krav på certifiering av stamnätsföretag för el och transmissionsnätsoperatörer på naturgasmarknaden. Skyldigheten att upprätta en övervakningsplan med åtgärder för att förebygga diskriminerande beteende på marknaden ska inskränkas till att avse nätföretag som ingår i samma koncern som företag som bedriver produktion eller handel. Ett nätföretag som är skyldigt att upprätta en övervakningsplan ska utse en särskild övervakningsansvarig. El- och naturgasföretag som ingår i koncerner ska när de vänder sig till kunderna eller allmänheten vara skyldiga att tydligt ange vilken sorts verksamhet de bedriver nätverksamhet eller produktion och handel. Regeringen föreslår också nya bestämmelser om tidsfrister när det gäller tillsynsmyndighetens behandling av anmälningar mot nätföretag. På naturgasområdet föreslås nya bestämmelser om slutna distributionssystem och tillträde till anläggningar för lagring av naturgas. föreslås vara beslutande myndighet vid förhandsprövningen av elnätstariffer även när det gäller intäkter från stamledning, där prövningen enligt gällande bestämmelser ska göras av regeringen. Definitionen av intäktsram enligt ellagen förtydligas. Lagändringarna föreslås träda i kraft , med undantag för bestämmelserna om leverantörsbyte, som föreslås träda i kraft , och bestämmelserna om beslutande myndighet vid förhandsprövningen av elnätstariffer, som föreslås träda i kraft . Allmänt om el- och gasmarknadsdirektiven Elmarknadsdirektivet består av 51 artiklar. I propositionens kapitel 5 finns en genomgång av dessa artiklar och det redovisas vilka krav på lagstiftning eller andra åtgärder som respektive bestämmelse innebär. Denna genomgång refereras inte i detta betänkande. På motsvarande sätt redovisas gasmarknadsdirektivets 56 artiklar i propositionens kapitel 16. Noterbart är att huvuddelen av artiklarna i de båda direktiven inte föranleder några krav på författningsändringar. Bestämmelserna har i de fallen antingen redan inarbetats i svensk rätt i samband med att det nu gällande el- och gasmarknadsdirektivet genomfördes i eller så har regleringar av det slag som krävs en ännu längre historia i den svenska lagstiftningen. Den aktuella propositionen har endast resulterat i en följdmotion (S). I motionen finns bl.a. två yrkanden som innebär avslag på begränsade delar av regeringens förslag till ändringar i ellagen. I den fortsatta texten behandlar utskottet inledningsvis ett av dessa yrkanden samt de delar av regeringens förslag som yrkandet tar sikte på. Därefter tar utskottet ställning till övriga förslag i propositionen. I betänkandets avslutande delar behandlas ett antal elmarknadspolitiskt orienterade motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . Beslutande myndighet vid förhandsprövning av nättariffer för stamnätet Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i ellagen om den beslutande myndigheten vid förhandsprövning av nättariffer för stamnätet. Jämför reservation 1 (S, V). Av artikel 37.6 a i elmarknadsdirektivet framgår att det är den nationella tillsynsmyndigheten som ska fastställa eller åtminstone godkänna metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för bl.a. anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer och deras beräkningsmetoder. När det gäller förhandsprövningen av nättariffer har genomfört kraven i det tidigare elmarknadsdirektivet genom att de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära genom nättariffer , en intäktsram, fastställs i förväg. fastställer intäktsramen i fråga om lokalnät och regionnät. När det gäller stamnätet fattas beslutet av regeringen. Kraven i det reviderade elmarknadsdirektivet innebär emellertid, enligt regeringens uppfattning, att det inte längre finns utrymme för att låta regeringen fastställa intäktsramen för stamnätet. För att direktivet ska anses vara korrekt genomfört är det regeringens uppfattning att ansvaret för att fastställa intäktsramen därför måste ligga på nätmyndigheten även när det gäller stamnätet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att nätmyndigheten, dvs. , ska pröva frågor om intäktsramen även när det gäller intäkter från en stamledning. har avstyrkt förslaget och anfört att intäktsramen för stamnätet kommer att vara helt avgörande för om verket ska kunna uppfylla det av regeringen fastställda avkastningskravet. Om nätmyndigheten fastställer intäktsramen för stamnätet betyder det, enligt , att den i princip också överprövar regeringens krav på avkastning. Detta vore principiellt felaktigt. Regeringen anser emellertid inte att Svenska kraftnäts invändningar är av en sådan beskaffenhet att de kan föranleda någon annan bedömning. Det är hög tid för en oberoende granskning av rimligheten i den nya nättariffmodell som har föreslagit, sägs det i Socialdemokraternas kommittémotion 2010/11:N6. Motionärerna anser inte att elkonsumenterna ska behöva betala samma nät två gånger. En lämplig modell måste beakta elnätens karaktär av naturliga monopol. Vidare anser motionärerna att bör avslå regeringens förslag om att den nationella tillsynsmyndigheten ska ta över ansvaret från regeringen när det gäller att fastställa intäktsramen även för stamnätsföretag. Motionärerna understryker att stamnätet spelar en central roll för den svenska elförsörjningen och att det är som fastställer investeringsbudget för . Mot denna bakgrund och med beaktande av att de även förordar en översyn av tillsynsmyndighetens nya nättariffmodell är motionärerna inte beredda att flytta över ansvaret för att fastställa intäktsramen för stamnätet från regeringen till . antog regeringens förslag om förhandsprövning av nättariffer (prop. 2008/09:141, bet. 2008/09:NU21). Inga reservationer fanns mot beslutet. Beslutet innebär att förhandsprövning av elnätstariffer kommer att införas i . Enligt Energimarknadsinspektionen kommer förhandsprövningen att skapa större förutsägbarhet om nättariffernas totala storlek bland både kunder och företag. Som underlag för utformningen av det nya prövningssystemet har på regeringens uppdrag tagit fram rapporten av elnätsavgifter principiella val i viktiga frågor (2009:09). I rapporten lämnade inspektionen förslag till de förordningsbestämmelser som krävs för att elnätsföretagens intäktsram ska kunna beräknas inom ramen för en ny elnätsreglering. Det handlar bl.a. om hur företagens anläggningstillgångar ska värderas och om vad som ska beaktas när inspektionen värderar kvaliteten i nätföretagens sätt att bedriva sin verksamhet. Vidare beskrevs den tillsynsmodell som myndigheten utvecklar för att kunna fastställa intäktsramar på ett förutsägbart och ändamålsenligt sätt. Läget i genomförandet av reformen har informerat de runt 170 nätföretagen i om den nya regleringen. hade 160 elnätsföretag ansökt om intäktsramar för perioden 20122015. En första sammanställning visar att företagen sammanlagt vill ta ut ca av sina kunder. Summan kan jämföras med perioden 20082011 då företagen, enligt en preliminär uppskattning, kommer att ha intäkter på . väntas besluta om hur stora intäkter företagen ska tillåtas ha den kommande fyraårsperioden. Interpellationssvar om uppföljning av nätavgifternas storlek I ett svar på en riksdagsfråga (fr. 2010/11:N365) av (S) daterat framhöll näringsminister att hon väldigt noga kommer att följa vilket utfall den nya nätavgiftsregleringen kommer att få på kundernas elnätsavgifter. Om den nya regleringen skulle visa sig leda till omotiverade höjningar, kommer näringsministern att vidta lämpliga åtgärder. Samma svar framförde ministern även under en interpellationsdebatt . När det gäller frågan om vilken myndighet som ska fastställa intäktsramens storlek för stamnätet gör utskottet inte någon annan bedömning än regeringen. Därmed är utskottets uppfattning att det nya elmarknadsdirektivets utformning inte tillåter att den nuvarande svenska ordningen består, dvs. att detta beslut ska tas av regeringen. Utskottet står följaktligen bakom förslaget i propositionen om att ellagen ska ändras så att det blir nätmyndigheten, , som fattar detta beslut. Motionsyrkandet om att den nya modellen för förhandsreglering av nättariffer borde ses över avstyrks av utskottet med hänvisning till att den nämnda modellen ännu inte har tillämpats och att det därför saknas underlag för att kunna bedöma dess effekter på nätavgifterna. När Energimarknadsinspektionen under kommande höst beslutar om nätbolagens intäktsramar för den tillsynsperiod som inleds fr.o.m. går det att få en första fingervisning om den nya modellens effekter på nätavgifterna. Utskottet noterar dessutom att näringsminister avser att mycket noga följa tillämpningen av modellen samt att vidta lämpliga åtgärder om modellen leder till omotiverade höjningar av elnätsavgifterna. Med det anförda tillstyrks propositionen i denna del. Motion 2010/11:N6 (S) avstyrks i dessa delar. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lagar om certifiering av stamnätsföretag för el och om certifiering av vissa naturgasföretag. Utöver detta antar de ändringar i ellagen respektive naturgaslagen som regeringen föreslår i propositionen. Jämför särskilt yttrande (S). Som redan har nämnts ovan medför huvuddelen av el- och gasmarknadsdirektivens bestämmelser inga krav på författningsändringar i . Motsvarande bestämmelser fanns i tidigare direktiv med liknande inriktning och har redan genomförts i svensk rätt eller så är den svenska lagstiftningen på området redan utformad på ett sådant sätt att den tillgodoser de nytillkomna bestämmelserna i det tredje inremarknadspaketet för el och naturgas. Oaktat detta innehåller propositionen ett antal förslag till anpassningar av den nuvarande svenska lagstiftningen och till två helt nya lagar. Utöver det ovan redan behandlade motionsyrkandet har endast en invändning rests mot regeringens förslag i övrigt. Mot den bakgrunden refereras de övriga lagändringsförslagen i den fortsatta texten endast mycket översiktligt. För en mer utförlig beskrivning av regeringens överväganden bakom förslagen eller de bestämmelser i tredje inremarknadspaketet som ligger till grund för förslagen hänvisar utskottet till propositionen. Regeringen föreslår att en elleverantör som övertar leveranserna till en elanvändare i dennes uttagspunkt ska få göra detta efter en anmälan till nätkoncessionshavaren. Den som övertar balansansvaret i en elanvändares uttagspunkt efter en sådan anmälan ska få göra det fr.o.m. den dag då elleverantören övertar leveranserna. Regeringen konstaterar att den svenska elmarknaden i stort sett fungerar i enlighet med elmarknadsdirektivets intentioner när det gäller innehållet i avtal mellan elföretag och konsumenter. Regeringen föreslår dock att bestämmelserna i ellagen om att ett avtal mellan en konsument och en elleverantör ska innehålla ett antal uppgifter som räknas upp i elmarknadsdirektivet. Andra konsumentfrämjande förslag är bl.a. att elleverantörer inte ska få missgynna en konsument endast på grund av det betalningssätt denne har valt och att elkunder ska ha rätt till en god standard på både tillhandahållandet av tjänster och behandlingen av klagomål från elleverantörens eller nätföretagets sida. Elkunderna ska även tillförsäkras underrättelse om varje avsikt att ändra avtalsvillkoren. Åtskillnad av stamnätsföretag och distributionsnätsföretag När det gäller stamnätsföretag innebär elmarknadsdirektivet en skärpning av kraven på åtskillnad mellan nätverksamheten å ena sidan och produktion av och handel med el å den andra. Regeringen föreslår därför vissa ändringar i ellagen med innebörden att åtskillnadskraven skärps. Det handlar exempelvis om åtgärder för att stärka stamnätsföretagets oberoende i förhållande till företag som bedriver produktion av eller handel med el eller naturgas. Andra åtgärder syftar till att stärka den personella åtskillnaden. Även när det gäller distributionsnätsföretag föreslår regeringen vissa lagändringar som syftar till att stärka åtskillnaden i vertikalt integrerade företag. Det gäller exempelvis tydligare regler om hur företaget får agera i samband med kommunikation och varumärkesprofilering. I artikel 10 i elmarknadsdirektivet finns bestämmelser om utnämning och certifiering av systemansvariga för överföringssystem. Regeringen föreslår att stamnätsföretag inte ska få bedriva överföring av el i stamledningar utan certifiering. Förfarandet regleras i en ny lag för att inte onödan belasta ellagen med bestämmelser som sällan kommer att behöva tillämpas i praktiken. Gasmarknadsdirektivet och EU-förordningen om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten Det nya gasmarknadsdirektivet innehåller en rad bestämmelser som i sak är oförändrade i förhållande till det äldre gasmarknadsdirektivet. I dessa delar har regeringen gjort i stort sett samma bedömning som vid det tidigare genomförandet (se prop. 2004/05:62). Nya bestämmelser om konsumentskydd behöver dock föras in i naturgaslagen, och vissa ändringar av bestämmelserna om leverantörsbyte behöver göras. Regeringen anser också att det är motiverat med lagstiftning med anledning av nya krav på åtskillnad. Kravet på åtskilt ägande, som i huvudsak ska gälla även i förhållande till elmarknaden, innebär att en transmissionsnätsoperatör inte får bedriva produktion av naturgas eller produktion av eller handel med el. Vidare ställs krav på att systemansvariga för överföringssystem ska utses och certifieras. Bestämmelserna om denna certifiering samlas i en ny lag. För en närmare beskrivning av regeringens överväganden och förslag när det gäller förutsättningarna för certifiering, förfarandet vid certifiering etc. hänvisas till kapitel 22 i propositionen. Förordning (EG) nr 715/2009 innehåller en närmare detaljreglering av hur transmissionsnätsoperatörer ska utöva sin verksamhet. De nya bestämmelserna omfattar villkor för tillträde till anläggningar för kondenserad naturgas (liquid natural gas, LNG) och till vissa andra lagringsanläggningar. Nyheterna i övrigt berör bl.a. certifieringsproceduren, inrättandet av Entsog och Acers övervakning av Entsogs verksamhet. En EU-förordning är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Det är endast i de fall svensk rätt strider mot förordningen som ändringar i den svenska lagstiftningen är nödvändiga liksom även vissa anpassningar av regelverket i förordningar och instruktioner. I det här aktuella fallet krävs en generell hänvisningsändring i det svenska regelverket till den nya förordningen. Regeringen konstaterar vidare att det pågår ett utredningsarbete med bäring på förordningens bestämmelser. beslutade regeringen om direktiv för en utredning om den framtida hanteringen av systemansvaret för gas m.m. (dir. 2010:60). I direktiven ingår bl.a. att utreda om den svenska marknadsmodellen för naturgas behöver anpassas för att harmonisera med gällande regelverk inom EU. Utredningen har antagit namnet Framtida hantering av systemansvar för gas m.m. (N2010:05) och ska redovisa sitt uppdrag . EU-förordningen om en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter Bestämmelserna i den s.k. byråförordningen är nya. Det är i första hand som berörs av den nya (Acers) verksamhet. Regeringen anser att det är lämpligt att komplettera myndighetens instruktion med en upplysning om att ska fullgöra de uppgifter som följer av byråförordningen.