bet · GY01KU10 · 2011-01-14 00:00:00 — Detta gäller vanligen bolag som har särskilda samhällsuppdrag och vars verksamhet helt eller delvis finansieras via statliga anslag. I dessa fall är ofta bolagsförvaltaren en annan person än styrelseledamoten för att undvika intressekonflikter. Den beskrivna ordningen tillämpas emellertid ännu inte fullt ut i samtliga statligt ägda bolag. Vilka åtgärder har vidtagits för att riktlinjerna ska få genomslag? Pågår det något arbete i i syfte att ytterligare öka överskådligheten och transparensen? I svarspromemorian från Statsrådsberedningen anges att efter det att en ny version av riktlinjerna beslutats distribuerades dessa av till samtliga bolagsförvaltare i . ägande har därefter aktivt arbetat med att informera om och gå igenom innehållet i riktlinjerna med bolagsförvaltare i . Under både våren och har skriftliga och muntliga genomgångar av innehållet i riktlinjerna beträffande formalia kring bolagets årsstämmor ägt rum med bolagsförvaltarna i . Till genomgång den som ägde rum var samtliga förvaltare i inbjudna. Resurserna på enheten för statligt ägande och rättssekretariat fungerar även som ett aktivt stöd till samtliga förvaltare i vid frågor exempelvis kring dokumentation och beslut vid förvaltningen. Vidare pågår ett arbete på enheten för statligt ägande i syfte att ytterligare konkretisera innehållet i riktlinjerna. En arbetsgrupp bestående av tjänstemän på enheten och rättssekretariat har i samband med detta haft genomgångar med bolagsförvaltarna på enheten avseende tillämpningen av riktlinjerna. Vilka skäl ligger bakom det förhållandet att vissa av företagen inte tycks ha någon styrelseledamot som är anställd i ? Enligt svaret i promemorian från Statsrådsberedningen tillämpas den styrelsemedverkan som ägarpolicyn beskriver inte fullt ut beträffande samtliga statligt ägda bolag. Anledningarna till detta är flera och varierar för de olika aktuella bolagen. Som exempel nämns bl.a. att staten i något bolag enligt ett aktieägaravtal inte har rösträtt på bolagets stämmor varför statens möjligheter att påverka vilka styrelseledamöter som utses är begränsade. I något bolag förvaltas statens aktier av en myndighet. I några fall har det bedömts möjligt att få till stånd en tillfredsställande bolagsförvaltning utan att anställda i finns med i styrelsen. I promemorian framhålls vidare att staten i de marknadsnoterade bolag i vilka staten har ett betydande ägarintresse utser en ledamot i respektive bolags valberedning. Valberedningen är i första hand ett beredande organ för bolagsstämman i nomineringsfrågor och ersätter således den styrelsenomineringsprocess som används för de övriga statligt ägda bolagen. Resultatet av valberedningens arbete kan innebära att inte någon av de styrelseledamöter som utses av bolagsstämman är anställd i . Enligt svaret utser staten en ledamot i valberedningen i marknadsnoterade bolag i vilka staten har ett betydande ägarintresse. Vilka instruktioner finns för en sådan ledamot i valberedningen när det gäller valberedningens förslag till dels eventuell styrelseledamot som är anställd i , dels andra styrelseledamöter? I promemorian från hänvisas till att valberedningen enligt Svensk kod för bolagsstyrning, punkt 2, är bolagsstämmans organ med enda uppgift att bereda stämmans beslut i val- och arvodesfrågor samt, i förekommande fall, i procedurfrågor för nästkommande valberedning. Valberedningens ledamöter ska vidare, oavsett hur de utsetts, tillvarata samtliga aktieägares intressen och inte obehörigen röja vad som förekommit i valberedningsarbetet. Vidare framhålls det att den instruktion som finns för samtliga ledamöter i valberedningen är den instruktion med uppgifter för valberedningen inför kommande bolagsstämma som fastställs av årsstämman. När det gäller frågan om representationen i bolagsstyrelserna ger genomgången av de 50 statliga bolagen vid handen att bolagsförvaltaren i majoriteten (32) av bolagen också är ledamot av bolagsstyrelsen. I 11 av bolagen finns däremot ingen regeringskanslianställd i styrelsen. I 8 av bolagen är en annan regeringskanslianställd än bolagsförvaltaren ledamot i bolagsstyrelsen; i ett av dessa bolag ingår dock även bolagsförvaltaren i styrelsen. Från sida har framhållits att bolagsförvaltares styrelsemedverkan bl.a. innebär att statens krav på kunskap om verksamheten tillgodoses och kommunikationen mellan bolagen och ägaren underlättas. strävar efter att en tjänsteman som även är styrelseledamot i ett bolag med statligt ägande inte ska delta i handläggningen av regulatoriska frågor som kan röra bolaget. hanteras därför huvuddelen av bolagsstyrningsfrågorna av ägande. Risken för intressekonflikt mellan tjänstemännens roll som tjänsteman i och uppdraget som styrelseledamot minimeras genom att andra enheter i ansvarar för de s.k. sakfrågorna, t.ex. sektorslagstiftning. I de fall det förekommer att samma enhet i svarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna är det enligt vanligen fråga om bolag som har särskilda samhällsuppdrag och som helt eller delvis finansieras via statliga anslag. I dessa fall är ofta bolagsförvaltaren en annan person än styrelseledamoten för att undvika intressekonflikter. Som näringsutskottet fann 2005 är det en godtagbar modell för ägarstyrning att förvaltare sitter i bolagsstyrelser. För bolag med särskilda samhällsuppdrag och finansiering via statliga anslag, där samma enhet ansvarar för både bolagsstyrningen och sakfrågorna kan det dock, som framhållit, finnas skäl att tillämpa en annan ordning för att undvika intressekonflikter. Den beskrivna ordningen tillämpas dock inte fullt ut. vill understryka vikten av att det tillämpas en ordning som innebär att risken för intressekonflikter minimeras. När det gäller dokumentationen i bolagsakter, understryks i riktlinjerna för dokumentation m.m. av att dokumentationen ska göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolagen, och som kräver ägarens ställningsstagande, samt ge en god överblick över ställningstaganden som skett i sådana frågor och på vilka underlag som de har grundats. Det ska enligt riktlinjerna vara möjligt att för sådana frågor kunna följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägaren och bolaget. Handlingar och uppgifter rörande kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget i för bolaget viktigare frågor ska föras till årsakten i den omfattning som krävs för att följa viktigare händelseförlopp. har och vid upprepade tillfällen pekat på vikten av att styrningen av statligt ägda bolag sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande på ett meningsfullt sätt. Den nu aktuella granskningen visar att det för vissa bolag som inte förvaltas inom ägande, saknas årsakter. Enligt utskottets mening har systemet med årsakter klara fördelar genom den möjlighet de kan ge att på ett lättillgängligt sätt följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit. Det förhållandet att årsakter lagts upp har emellertid inte fört med sig att informationen i dessa akter är mer omfattande än annars. En stor del av årsakterna innehåller i huvudsak endast dokument som rör bolagsstämmor och saknar uppgifter om andra kontakter mellan departement och bolag. Utskottet vill understryka vikten av att dokumentationen är tillräcklig för att göra en granskning i efterhand meningsfull. Det är angeläget att uppgifter om kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget förs till och blir kvar i akten i den omfattning som krävs för att i efterhand kunna följa viktigare händelseförlopp även om de inte direkt kräver ägarens ställningstagande. Utskottet vill också understryka värdet av möten med bolagens revisorer och att dessa möten dokumenteras. Utskottet kan konstatera att det i bedrivs ett aktivt arbete med att få genomslag för de nya riktlinjerna för dokumentation m.m. av och att det pågår ett arbete med att ytterligare konkretisera innehållet i riktlinjerna. Utskottet välkomnar detta och förutsätter att arbetet för med sig att dokumentationen inte bara görs på ett enhetligt sätt utan också att den ger goda möjligheter att i efterhand granska ett viktigt händelseförlopp med uppgifter om de kontakter och styrsignaler som förekommit. 8 Regeringsbeslut om utbetalning av medel som bl.a. disponeras av myndighet Granskningen avser regeringens hantering av medel som disponeras av myndighet. Särskilt kartläggs och analyseras regeringsbeslut om utbetalning av medel som redan disponeras av underlydande myndigheter. Till grund för granskningen har legat en genomgång (se bilaga 8.1) av ett antal regeringsbeslut om utbetalning av medel fattade . Granskningen omfattar regeringsbeslut beredda vid Justitie-, Försvars-, Utbildnings-, Jordbruks-, Närings-, Integrations- och jämställdhets-, Kultur- och Arbetsmarknadsdepartementen. Vidare finns promemorior från med svar på frågor från utskottet, bilaga 8.2. Av 9 kap. 8 § regeringsformen framgår att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition, utom tillgångar som är avsedda för eller dess myndigheter eller som genom lag har avsatts till särskild förvaltning. Med uttrycket disposition avses samtliga förvaltnings- och förfogandeåtgärder. Villkor av olika slag som beslutats vid budgetregleringen har även betydelse för dispositionen av den statliga egendomen. Således måste regeringen vid dispositionen rätta sig efter vad som är föreskrivet genom lag eller avtal som staten har träffat eller som följer av andra förpliktelser. Genom regleringsbrev ställer regeringen de av beslutade anslagen till förfogande åt myndigheter. I författningar eller i andra direktiv (såsom regeringsbeslut) kan regeringen meddela ytterligare dispositionsföreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad har beslutat (jfr m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 418419). granskade utskottet regeringens utnyttjande av anslag som står till regeringens egen disposition (bet. 1996/97:KU25 s. 1216). Av granskningen framgår bl.a. att anslagsanvändningen skilde sig mellan departementen. Utskottet konstaterade dock att då blivit en myndighet, vilket kunde innebära en mer jämförbar ordning. Därtill anförde utskottet att en annan svårighet varit att anslagen i många fall disponerades av utomstående myndigheter som betalar ut medel efter särskilda regeringsbeslut. Att bokföringen därigenom hade legat hos dessa myndigheter försvårade möjligheterna att få en överblickbar bild av anslagsanvändningen. Inom ramen för granskningen har utskottet med vägledning av regeringsbeslutens rubriker i regeringens s.k. huvudprotokoll (serie B undantaget) valt ut ett antal regeringsbeslut om utbetalning av medel. Utskottet har valt att granska regeringsärenden som beretts vid Justitie-, Försvars-, Utbildnings-, Jordbruks-, Närings-, Integrations- och jämställdhets-, Kultur- och Arbetsmarknadsdepartementen. En kort beskrivning av varje granskat beslut finns i en kanslipromemoria daterad (se bilaga 8.1). Nedan lämnas sammanfattande iakttagelser gjorda utifrån kanslipromemorians genomgång. Av utskottets granskning av 41 regeringsbeslut, vilka avser utbetalning av sammanlagt till myndigheter och andra organisationer, följer att i 21 fall disponerades, enligt regleringsbreven, anslagsposten av regeringen. I 17 av de totalt 41 granskade fallen disponerades anslagsposten som belastades för att finansiera de aktuella regeringsbesluten om utbetalningen av en myndighet. I dessa fall angavs i regleringsbreven att medlen som stod till myndighetens disposition disponerades enligt beslut av regeringen. I ett fall belastades tre olika anslagsposter för finansieringen av regeringens beslut om utbetalning av medel. Av dessa anslagsposter disponerades en av en myndighet under förutsättning av regeringsbeslut och två av . I två fall disponerades anslagsposten som belastades för att finansiera de aktuella regeringsbesluten om utbetalningen av . Uppgifter om rekvirering, återbetalning och redovisning i regeringsbesluten Av de 41 beslut som granskats angavs i 13 fall ett exakt datum då de medel som regeringen beslutat om senast skulle rekvireras från den utbetalande myndigheten, i de andra saknades en sådan uppgift. I 10 av de 41 besluten fanns i beslutet även uppgift om vilket datum som eventuella outnyttjade medel skulle återbetalas. I 13 av fallen fanns angivet en sista dag för när en redovisning över medlens användning skulle vara inlämnad till en viss myndighet (oftast den utbetalande myndigheten, regeringen eller ). I de åtta fall där regeringsbeslutet innehåller både en sista dag för inlämning av en redovisning över medlens användning och en sista dag för återbetalning av eventuella outnyttjade medel var de båda tidpunkterna satta till samma datum i tre fall. I två fall var tidpunkten för inlämningen av en redovisning över medlens användning satt före tidpunkten för en återbetalning av eventuella outnyttjade medel. I det ena av dessa två fall var skillnaden och i det andra uppgick den . Av de 41 granskade regeringsbesluten var 2 beredda vid , 2 vid Försvarsdepartementet, 1 vid , 1 vid , 15 vid , 10 vid Integrations- och jämställdhetsdepartementet, 2 vid och 8 vid . Av de regeringsbeslut som beretts vid har båda utbetalningarna finansierats genom anslag där regeringen själv disponerat medlen. Båda regeringsbesluten som beretts vid Försvarsdepartementet rör ärenden om utbetalning av medel som återbetalats till staten från konsortiet för övertäckning. Dessa båda beslut finansierades således inte av medel från anslag utan genom medel som förvaltas av men som kräver beslut av regeringen för att kunna användas. Av de regeringsbeslut som beretts vid har ett beslut om utbetalning av medel finansierats genom medel som disponeras av en myndighet men som kräver beslut av regeringen för att kunna utbetalas. Övriga regeringsbeslut gäller utbetalningar som finansierats genom anslag där regeringen själv disponerar medlen. Av de regeringsbeslut som beretts vid Integrations- och jämställdhetsdepartementet har fyra beslut (i ett av besluten endast delvis) om utbetalning av medel finansierats genom medel som förvaltas av en myndighet men som kräver beslut av regeringen för att kunna utbetalas. Fyra regeringsbeslut gällde utbetalningar som finansierats genom anslag där regeringen själv disponerar medlen. Två av departementets ärenden gäller regeringsbeslut där finansieringen skett genom anslag som disponerats av . Samtliga ärenden innehåller uppgift om en sista dag för inlämning av en redovisning över medlens användning. Samtliga av departementets ärenden finansierades genom medel som disponeras av myndigheter men som kräver beslut av regeringen för att kunna användas. ärenden utgörs dels av uppdrag om studier och översyn, dels av uppdrag till Arbetsförmedlingen om utbetalning av bidrag till arbetslöshetskassor. Samtliga dessa beslut gäller utbetalningar som finansieras genom medel som disponeras av myndigheter men som kräver beslut av regeringen för att kunna användas. Genom en skrivelse som sänts till , har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar översändes promemorior upprättade inom Justitie-, Finans-, Kultur-, Närings-, Integrations- och jämställdhets- och Arbetsmarknadsdepartementen (bilaga 8.2). Utskottets frågor rörde bl.a. skälen till de olika ordningar som utskottet iakttagit mellan och i vissa fall även inom granskade departement vad gäller disposition av medel som betalas ut efter regeringsbeslut. Av promemorian från framgår att det i de fall regeringen inte närmare har bestämt hur medlen ska användas och vem som ska få dispositionsrätten ställs medlen till regeringens eller Kammarkollegiets disposition i avvaktan på slutligt ställningstagande. Som villkor anges att medlen får användas först efter beslut av regeringen. Vidare anges att efter att regeringen har tagit ställning till vem som ska få dispositionsrätten och till övriga villkor kring medlens användning ändras regleringsbrevet och dispositionsrätten ställs till berörd myndighet. I promemorian anges att poster som står till regeringens disposition redovisas av och att strävan är att medel inte ska ställas till regeringens disposition utan att sådana medel ska disponeras av Kammarkollegiet med villkoret att medlen får användas efter beslut av regeringen. Regeringens ställningstagande innebär i vissa fall att dispositionsrätten flyttas till den verksamhetsansvariga myndigheten. I andra fall, främst när det handlar om bidrag, anger regeringen genom villkor till Kammarkollegiet hur myndigheten får disponera medlen, exempelvis att en utbetalning ska ske till en organisation. Därtill framgår av svarspromemorian att det i andra fall redan från början är klart vilka myndighet som ska disponera medlen men att regeringen vill behålla kontrollen över användningen. Regeringen beslutar då att myndigheten får använda anslagsbeloppet, eller en del av anslagsbeloppet, först efter ett regeringsbeslut. Detta kan t.ex. bli aktuellt när regeringen beslutar om en utgiftsbegränsning. Utskottet frågade även om anledningen till den variation som finns mellan granskade departement vad gäller tidpunkterna för när eventuellt outnyttjade medel ska återbetalas. I svarspromemoria konstateras att i 14 av samtliga granskade beslut finns uppgift om sista dag för antingen återbetalning eller redovisning av användningen av medlen och att en utgångspunkt är att redovisning och återbetalning ska ske vid samma tillfälle. Vidare anges i svarspromemorian att i tre av fem beslut som innehåller både sista dag för redovisning av medlens användning och återbetalning av oförbrukade medel ska redovisning och återbetalning enligt besluten ske vid olika tillfällen. Av svaret framgår därtill att regeringen i budgetpropositionen aviserade att Kammarkollegiet kommer att utföra vissa administrativa kontroll- och prövningsmoment vid bidragsgivning samt praktiskt hantera t.ex. utbetalningar och återkrav av vissa anslag (prop. 2008/09:1 utg.omr. 1 s. 36). Vidare framgår att förvaltningschefen i mot denna bakgrund beslutade om en vägledning för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. Vägledningen är avsedd att vara ett stöd och ge exempel på bra arbetssätt i handläggningen av bidrag till verksamhet eller aktiviteter som regeringen eller betalar ut från något av sina anslag till bl.a. enskilda. I vägledningen finns exempel på utformningen av beslut som ska innehålla uppgift om sista dag för slutrapportering och att medel som inte använts ska betalas tillbaka . Utskottet frågade även om skälet till att sätta tidpunkten för inlämningen av en redovisning över utbetalda medels användning före tidpunkten för en återbetalning av eventuellt outnyttjade medel. Följande framgår av en promemoria från Integrations- och jämställdhetsdepartementet. I samband med att ett uppdrag slutförs kan vissa kostnader uppstå med viss fördröjning. Det kan t.ex. röra sig om tryckkostnader för en publikation eller kostnader för en konferens eller ett seminarium som genomförs i slutfasen av ett uppdrag. Således är skälet för att ange att myndigheterna ska återbetala ej upparbetade anslagsmedel efter avslutat uppdrag och lämnad slutlig redovisning att möjliggöra för myndigheten att reglera eventuella fördröjda kostnader som generas i slutfasen av uppdraget. Vidare framgår av Integrations- och jämställdhetsdepartementets promemoria att ordningen att i regleringsbrev ange berörda regeringsbeslut för de insatser och projekt som finansieras av medel från utgiftsområde 13, anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder, anslagspost 12, har införts för att samlat kunna följa medlens fördelning och användning. Det framgår också att ordningen motiveras av att den särskilda satsningen är omfattande och att antalet uppdragstagare är betydande. Vidare anges i Integrations- och jämställdhetsdepartementets svarspromemoria bl.a. att mot bakgrund av utskottets iakttagelse i ett enskilt regeringsbeslut hade det för tydlighetens skull varit motiverat att i regleringsbrevet hänvisa till nämnda regeringsbeslut i villkoren för en viss anslagspost. Med anledning av utskottets frågor avseende tolv regeringsbeslut om huruvida några medel återbetalades och i så fall hur mycket, framgår av promemorior från Justitie-, Kultur-, Närings-, Integrations- och jämställdhets- och Arbetsmarknadsdepartementen att medel återbetalats i två fall. Utskottets granskning ger vid handen att vissa variationer förekommer vad gäller de här granskade regeringsbesluten. I drygt hälften av fallen disponerades den anslagspost som belastades för att finansiera de aktuella regeringsbesluten av regeringen, och i nästan samtliga resterande fall disponerades anslagsposten av en myndighet. I de sistnämnda fallen angavs i regleringsbreven att medlen som stod till myndighetens disposition disponerades enligt beslut av regeringen. Utskottet noterar regeringens strävan att medel på anslagsposter som står till regeringens disposition ska disponeras av Kammarkollegiet med villkoret att medlen får användas efter beslut av regeringen. I ljuset av denna och tidigare granskningar framstår etableringen av en gemensam och jämförbar ordning för samtliga departement i fråga om när medel som disponeras av myndigheter ska betalas ut efter beslut av regeringen som lämplig. Utskottet vill även, i likhet med vad som anges i förvaltningschefens beslut om en vägledning för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl., framhålla att regeringsbeslut av de slag som här granskats som regel bör innehålla en uppgift om sista dag för slutrapportering och krav på att medel som inte använts ska betalas tillbaka . Utskottets granskning visar att detta har skett i mycket liten utsträckning för de här granskade regeringsbesluten som fattats . 9 Framtagande av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU Utskottets granskning gäller hantering av EU-frågorna. Särskilt kartläggs och analyseras hur instruktionsgivningen till dem som företräder i EU fungerat . Granskningen belyser särskilt instruktionsgivningen under det svenska ordförandeskapet . Till grund för granskningen har legat en genomgång (se bilaga 9.12) av de instruktioner och ståndpunktspromemorior som upprättats vid inför antagandet av ett antal rättsakter (dvs. förordningar, direktiv och rambeslut) vid tre konstellationer av : rådet för rättsliga och inrikes frågor, rådet för miljö och rådet för ekonomiska och finansiella frågor. Vidare finns promemorior från med svar på frågor från utskottet, bilaga 9.34. Regeringsformens bestämmelser om beredningskrav Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, sammanslutningar och enskilda vid beredningen av regeringsärenden. I en kommentar till regeringsformen anförs att regeringsformens remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, författnings- och budgetärenden såväl som förvaltningsärenden. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller någon annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 299). Förordning med instruktion för Av 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för framgår att har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Enligt 14 § förordningen gäller att departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet. Enligt 16 § förordningen får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. I en arbetsordning eller i särskilda beslut ska det närmare bestämmas vem som får göra detta. Av 20 § 2 framgår att ska utse representanter i det löpande arbetet inom Europeiska unionens råd samt föreslå och utse representanter i kommittéer under Europeiska gemenskapernas kommission (numera Europeiska kommissionen).