bet · GZ01KrU2 · 2011-12-21 00:00:00 — 2011/12:KrU2 Folkbildningsfrågor I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2011/12:6 om statens stöd till studieförbunden och sju motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen. Dessutom behandlas 24 motionsyrkanden från allmänna motionstiden och 2011 om folkbildning. I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning med anledning av stöd till studieförbunden (RiR 2011:12). Regeringen instämmer delvis i iakttagelser, bl.a. när det gäller behovet av att genomföra utvärderingar av statsbidragets användning för att kunna bedöma i vilken utsträckning statens syften med stödet till folkbildningen uppnås. Utskottet konstaterar att regeringen efter det att skrivelsen lämnades till har tillsatt en särskild utredare som ska utvärdera det statliga stödet till folkbildningen (dir. 2011:93). I uppdraget ingår bl.a. att utvärdera och analysera i vilken utsträckning de syften som har beslutats för statsbidraget har uppnåtts och överväga om de angivna syftena med statsbidraget är relevanta och ändamålsenliga. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna och att samtliga motionsyrkanden avslås. I betänkandet finns åtta reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Skrivelsen och motioner med anledning av skrivelsen 2011/12:Kr1 av m.fl. (S) yrkandena 13 och 2011/12:Kr2 av (SD) yrkandena 14 och lägger skrivelse 2011/12:6 till handlingarna. Reservation 1 (S) Reservation 2 (SD) Gemensamt ansvar för folkbildningen 2010/11:Kr256 av och (båda S), 2010/11:Kr259 av och i (båda S), 2010/11:Kr261 av och (båda S), 2011/12:Kr212 av och (båda S), 2011/12:Kr220 av och (båda S), 2011/12:Kr256 av och i (båda S), 2011/12:Kr278 av m.fl. (MP) yrkande 7, 2011/12:Kr288 av och (båda S) och 2011/12:Kr307 av m.fl. (V) yrkande 24. Reservation 3 (S, MP, V) Fler utbildningsplatser till folkhögskolor och studieförbund 2010/11:Kr249 av m.fl. (S), 2011/12:Kr250 av m.fl. (S), 2011/12:Kr259 av och (båda S) och 2011/12:Ub359 av m.fl. (MP) yrkande 5. Reservation 4 (S) Reservation 5 (MP) Folkbildningens roll i relation till utbildningsväsendet 2010/11:Kr287 av och (båda KD). Sänkt åldersgräns för allmän linje på folkhögskola 2011/12:Ub344 av m.fl. (MP) yrkande 2. Reservation 6 (MP) 2010/11:Kr278 av och (båda MP) yrkandena 1 och 2 samt 2011/12:Kr321 av (MP) yrkandena 1 och 2. Reservation 7 (S, MP) Folkhögskolor med estetisk inriktning 2011/12:Kr223 av m.fl. (S) yrkande 6. Reservation 8 (S, MP) Ett föräldralyft i matematik 2011/12:Kr260 av och (båda S). 2011/12:Kr262 av (M). 2010/11:Kr223 av (FP) och 2011/12:Kr237 av (M). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (S), (M), (S), (M), Per (S), Per Lodenius (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning lämnade rapporten till studieförbunden (RiR 2011:12) till . överlämnade därefter rapporten till regeringen. Regeringen lämnade skrivelsen om statens stöd till studieförbunden (skr. 2011/12:6) till . har under beredningen av och regeringens skrivelse fått information av riksrevisor , statssekreterare , , och . I förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen anges i 2 § statens syften med statsbidraget samt de områden som i särskilt hög grad ska utgöra motiv för statens stöd. Dessa framgår nedan. Statens stöd till folkbildningen ska ha till syfte att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Verksamheter inom följande områden utgör i särskilt hög grad motiv för statens stöd: den gemensamma värdegrunden; alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen det mångkulturella samhällets utmaningar tillgängligheten och möjligheterna för personer med funktionshinder folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa. Bidrag till folkbildningen fördelas av till folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkbildningen. fördelades ca till folkhögskolorna och lika mycket till studieförbunden. Det finns 150 folkhögskolor och 10 studieförbund som är statsbidragsberättigande. Studieförbunden är (), (), , Kulturens bildningsverksamhet, bildningsverksamhet (NBV), , , , och (). uppgår anslaget för statsbidrag till folkbildningen till (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:KrU1, rskr. 2011/12:77). iakttagelser (RiR 2011:12) granskning har resulterat i en övergripande slutsats om att systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kontroll behöver förändras och förbättras så att användningen av statsbidraget för folkbildningen bättre kan styras mot de syften och prioriteringar som har uttryckt. Det handlar enligt om att åstadkomma en bättre styrning och kontroll över till vilka verksamheter statsbidraget går, en utvecklad uppföljning, en mer effektiv kontroll som bygger på oberoende granskning och riskanalyser samt en tydligare återrapportering till . Systemet som det ser ut premierar enligt inte kvalitet i tillräcklig grad. Uppföljningen av statsbidraget har inte heller inriktats på kvaliteten i verksamheten i tillräcklig utsträckning. Därför menar att som uppdragsgivare inte har fått tillräcklig information. Systemet kan enligt också vara otydligt för dem som vill delta i folkbildningsverksamheten. Därmed skapas en osäkerhet i fråga om vilka verksamheter som uppfyller statsmakternas krav på god kvalitet och därmed bör berättiga till statsbidrag. Det begränsar enligt systemets effektivitet. Skrivelsen och motioner med anledning av skrivelsen Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden väckta med anledning av skrivelsen, bl.a. med hänvisning till att regeringen har tillsatt en särskild utredare att utvärdera det statliga stödet till folkbildningen. lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservationerna 1 (S) och 2 (SD). Statens syften med stödet till studieförbunden rekommenderar i granskningsrapporten att fördelar statsbidraget så att det tydligare styr studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften. bör införa ett system som tydligare fördelar statsbidraget utifrån kvalitativa kriterier. Som ett inslag i en sådan modell kan överväga att föra en dialog med studieförbunden innan slutligt beslut om fördelning fattas. Regeringen konstaterar att ända sedan bildades har organisationen själv beslutat om hur statsbidraget ska fördelas mellan folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan. Med uppgiften att fördela statsbidraget följer också, med den nuvarande rollfördelningen, ansvaret för att fastställa vilka förutsättningar som ska gälla för fördelningen av medel. I folkbildningspropositionen Lära, växa, förändra (prop. 2005/06:192) bedömde regeringen att ett systematiskt kvalitetsarbete med inriktning på såväl administration som verksamhetsformer och innehåll behöver utvecklas på alla nivåer inom folkbildningen. Målsättningen med kvalitetsarbetet är att genom olika insatser genomföra arbetet med kvalitetsfrågor så att det blir en naturlig del av folkbildningens löpande verksamhet. Regeringen har också gett i uppdrag att särskilt kommentera de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som genomförs i fråga om kvaliteten i verksamheten. Regeringen för också en regelbunden dialog med när det gäller kvalitetsfrågor. reviderar i sin tur regelbundet den modell som gäller för fördelning av statsbidrag till studieförbunden, bl.a. i syfte att svara mot statens intentioner med resurserna till folkbildningen. Regeringen har även uppdragit åt att i sin återrapportering redovisa studieförbundens verksamhet när det gäller deltagarantal och deltagarnas ålder, kön etc. Vidare redovisas antal deltagare med utländsk bakgrund. Utöver sedvanliga årsredovisningar och verksamhetsberättelser lämnar regelbundet in rapporter i fråga om det pågående arbetet med kvalitetsfrågor. Studieförbunden genomför också, på eget initiativ, ett omfattande kvalitetsarbete på central, regional och lokal nivå. Regeringen avser inte att frångå den nuvarande roll- och ansvarsfördelningen genom att styra över hur ska fördela statsbidraget. Regeringen kommer dock att fortsätta att hålla sig informerad i frågan och överväga om kvalitetsaspekten i riktlinjer avseende användningen av anslaget till folkbildningen ytterligare bör betonas. Kvalitet kan tolkas och bedömas utifrån olika utgångspunkter. Detta gäller särskilt folkbildningen, eftersom syftena med statsbidraget, liksom de sju prioriterade verksamhetsområdena, är breda och omfattande. Mot denna bakgrund har regeringen gett i uppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden som i särskilt hög grad ska utgöra motiv för statens stöd. Arbetet redovisades , se nedan. m.fl. (S) anser i motion 2011/12:Kr1 att utformningen med fyra syften och sju verksamhetsområden innebär en detaljstyrning som begränsar den fria och frivilliga folkbildningen. Motionärerna anser att studieförbundens unika verksamhetsprofil måste få möjlighet att utvecklas ytterligare, och ser en risk i att verksamhetsområdena i stället leder till en likriktning. Av den anledningen anser motionärerna att verksamhetsområdena bör tas bort (yrkande 1). (SD) anser i motion 2011/12:Kr2 att det skulle vara negativt för folkbildningens utveckling att detaljreglera den skattefinansierade delen av folkbildningen, men ser det dock som nödvändigt att i viss utsträckning skärpa kvalitetskraven och förtydliga direktiven kring vilka typer av verksamheter som ska kunna få statligt stöd. Motionären framhåller att en viktig princip för all skattefinansierad utbildning bör vara att den ska sträva efter största möjliga objektivitet, saklighet och allsidighet. Verksamhet med inslag av stark, ensidig politisk eller religiös påverkan bör således enligt motionären inte kunna uppbära statligt stöd inom ramen för folkbildningen (yrkande 1). I samma motion yrkande 2 anser motionären att allt statligt stöd till mångkulturell verksamhet inom folkbildningen bör dras in. I detta innefattas i första hand sådana verksamheter som syftar till att bejaka och förstärka kulturella, religiösa och identitetsmässiga skillnader mellan invånare baserat på deras etniska bakgrund. Enligt motionären innefattas i detta dock inte verksamheter som riktar sig mot de nationella minoritetsgrupperna. Utskottet delar regeringens uppfattning att det inte finns någon anledning att frångå den nuvarande roll- och ansvarsfördelningen genom att styra hur ska fördela statsbidrag. I likhet med vill utskottet dock understryka vikten av att statsbidraget fördelas så att det tydligt styr studieförbundens folkbildningsverksamhet mot statens syften och att kvalitativa kriterier betonas vid fördelningen av statsbidraget. När det gäller motionsyrkandena vill utskottet nämna att regeringen gav i uppdrag åt en särskild utredare att utvärdera det statliga stödet till folkbildningen (dir 2011:93). I uppdraget ingår bl.a. att utvärdera och analysera i vilken utsträckning de syften som framgår av förordningen om statsbidrag till folkbildningen har uppnåtts överväga om de angivna syftena med statsbidraget är relevanta och ändamålsenliga beakta de samlade bedömningar som gör i sina nationella utvärderingar av hur statsbidraget medverkat till att folkbildningens syften har uppnåtts vid behov föreslå förändrade syften föreslå lämpliga indikatorer för att följa upp om syftena med statsbidraget har uppnåtts lämna nödvändiga författningsförslag. Beträffande de sju verksamhetsområdena, som i särskilt hög grad ska utgöra motiv för statens stöd, har regeringen i utredningsdirektiven angett att utredaren bl.a. ska bedöma vilken betydelse de sju prioriterade verksamhetsområdena i förordningen om statsbidrag till folkbildningen har haft för styrningen av statsbidraget och vid behov föreslå förändrade verksamhetsområden samt beakta och ta ställning till de förslag som skulle lämna . Den särskilda utredaren ska redovisa sitt uppdrag . redovisade sitt ovan nämnda uppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden och har föreslagit följande: De fyra syften som anges i 2 § förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen bör även fortsättningsvis ligga till grund för statens stöd till folkbildningen. Dessa syften bör utvecklas genom kompletterande skrivningar som belyser demokratiska utmaningar i dagens samhälle. De sju nuvarande verksamhetsområdena bör tas bort. Det finns inte behov av att ange särskilda verksamhetsområden i förordningen. Åtgärden bör följas av en utveckling av syftena enligt punkt 1 ovan. Nuvarande modell för bedömning av folkbildningsverksamheten i förhållande till statens syften bör även fortsättningsvis gälla. Utskottet konstaterar att den utredning som regeringen tillsatt tar upp de frågor som berörs i motionerna. Utskottet anser att utredarens ställningstaganden inte bör föregripas och avstyrker därmed motionerna 2011/12:Kr1 (S) yrkande 1 och 2011/12:Kr2 (SD) yrkandena 1 och 2. Kontroll av användningen av statsbidraget Enligt bedömning finns det brister när det gäller kontrollen av användningen av statsbidraget. anser att en effektiv kontroll bör föregås av risk- och väsentlighetsanalyser och att kontrollen till viss del bör utföras av en extern aktör. påtalar att inte utför någon egen kontroll och inte heller gör några risk- och väsentlighetsanalyser av studieförbundens inrapporterade verksamhet. Detta innebär, enligt , att inte får tillräcklig information för att använda sig av verktyget att återkalla bidrag på ett effektivt sätt. bör enligt genomföra egna kontroller av studieförbundens inrapporterade verksamhet. Regeringen instämmer i iakttagelse att det är nödvändigt att kontrollera användningen av statsbidraget genom risk- och väsentlighetsanalyser. Dessa bör genomföras på uppdrag av regeringen av eller en extern aktör. Regeringen ser allvarligt på risken att statsbidraget används på ett sätt som strider mot förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen. Det är uppgift att helt eller delvis återkräva statsbidrag. I riktlinjerna respektive 2011 för avseende användningen av anslaget till folkbildningen betonas särskilt att ska kommentera hur den interna kontrollen av bidragshanteringen utförs, resultatet av denna kontroll och vilka delar som behöver vidareutvecklas. Regeringen bedömer att genomför omfattande insatser och kontroller i fråga om studieförbundens bidragshantering och återrapportering. Det finns därför inte behov av ytterligare åtgärder. Regeringen avser dock att även fortsättningsvis följa utvecklingen inom området. m.fl. (S) påtalar i motion 2011/12:Kr1 att de tio studieförbunden har en gemensam grund och bedriver en likartad verksamhet men skiljer sig åt både vad gäller intern organisation och verksamhetsprofilering. Därför bör enligt motionärerna studieförbunden själva ansvara för att det görs risk- och väsentlighetsanalyser medan bör ansvara för hur detta följs upp (yrkande 2). (SD) anser i motion 2011/12:Kr2 att externa aktörer bör genomföra risk- och väsentlighetsanalyser inför de interna kontrollerna. Detta för att säkra en så objektiv analys som möjligt (yrkande 3). Utskottet är inte av någon annan uppfattning än regeringen och i fråga om att användningen av statsbidraget till studieförbunden bör kontrolleras genom risk- och väsentlighetsanalyser. har i sitt förslag till verksamhetsplan angett som särskild insats att utveckla risk- och väsentlighetsanalys inom studieförbund och folkhögskola. Utvecklingsarbetet kan enligt komma att resultera i ett tillägg Statsbidragsvillkor om krav på risk- och väsentlighetsanalys. Verksamhetsplanen ska antas av . Utskottet ser positivt på avsikt att utveckla risk- och väsentlighetsanalyser inom studieförbunden och anser att resultatet av detta arbete inte bör föregripas. Utskottet förutsätter att regeringen följer detta arbete och avstyrker motionerna 2011/12:Kr1 (S) yrkande 2 och 2011/12:Kr2 (SD) yrkande 3. Regeringen bör enligt ge ett tydligare uppdrag att följa upp statsbidraget utifrån de statliga intentionerna. Regeringen bör se till att i sin uppföljning i högre grad fokuserar på innehåll och kvalitet och därmed belyser i vilken grad studieförbunden lever upp till statens förväntningar på verksamheten. Regeringen instämmer delvis i iakttagelser i frågan. riktlinjer har förtydligats , men de sju prioriterade verksamhetsområdena behöver ses över. Storleken på det statliga stödet motiverar i sig en noggrann uppföljning. Vidare finns det behov av uppföljningsunderlag för att säkerställa att utvärderingar kan genomföras. Vilka delar av folkbildningens omfattande verksamhet som återrapporteras och följs upp styrs i stor utsträckning av regeringens årliga riktlinjer till avseende användningen av anslaget till folkbildningen. Regeringen har uppdragit åt att särskilt kommentera de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som görs när det gäller verksamhetens kvalitet. redovisning har skett i form av rapporten redovisning av folkbildningens kvalitetsarbete som lämnats till regeringen. Regeringen har också i riktlinjerna begärt att ska redovisa resultatet av de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som har genomfört samt den försöks- och utvecklingsverksamhet som bedrivs inom folkbildningen. Redovisningen från har skett genom rapporten och utvecklingsarbete inom folkbildningen. I sin nuvarande form fokuserar riktlinjerna huvudsakligen på den kvantitativa aspekten på folkbildningsverksamheten. Regeringen avser att utveckla riktlinjerna i en mer kvalitativ riktning. Vidare har regeringen, som tidigare nämnts, gett i uppdrag att lämna förslag på nya verksamhetsområden som i särskilt hög grad ska utgöra motiv för statens stöd till folkbildningen. Utskottet konstaterar att regeringen avser att utveckla regeringens årliga riktlinjer för användningen av bidragen till studieförbunden i en mer kvalitativ riktning. Dessutom uppmärksammar utskottet att regeringen i direktiven som nämns ovan har uppdragit till den särskilde utredaren att föreslå lämpliga indikatorer för att följa upp om syftena med statsbidraget har uppnåtts. Utskottet ser positivt på regeringens åtgärder och förutsätter att uppföljningen härmed i högre utsträckning kommer att fokusera på innehåll och kvalitet och därmed belysa i vilken grad som studieförbunden lever upp till statens förväntningar på verksamheten. Regeringen bör enligt se till att det görs relevanta utvärderingar av statsbidraget, som belyser i vilken utsträckning statens syften med statsbidraget och de prioriterade verksamhetsområdena uppfyllts. Regeringen instämmer i iakttagelse att det finns ett behov av att genomföra utvärderingar av statsbidragets användning för att kunna bedöma i vilken utsträckning statens syften med stödet till folkbildningen uppnås. Med hänsyn till det omfattande statliga stödet till folkbildningen är det motiverat att sådana utvärderingar görs regelbundet. Utvärderingar kan också ge underlag för bedömningen av i vilken utsträckning motiven för statens stöd till folkbildningen har fortsatt relevans liksom för bedömningen av folkbildningens betydelse och värde för samhället. Det är av stor betydelse att folkbildningens organisationer står fria och oberoende i förhållande till såväl politiska som ekonomiska intressen. Även ur denna aspekt kommer behovet av uppföljningar och utvärderingar även fortsättningsvis att vara stort. I direktiven till den särskilda utredaren som nämns ovan tar regeringen upp frågan om en ny modell för utvärdering och anger följande. I den senaste folkbildningspropositionen (prop. 2005/06:192) föreslog regeringen att formerna för statens utvärdering av folkbildningen ska modifieras och att utvärderingen i fortsättningen ska utformas som tätare återkommande studier. Det finns behov av att ytterligare utveckla utvärderingarna inom folkbildningen. Att utveckla en ny modell för utvärderingen av den statligt finansierade folkbildningen innebär att identifiera nya metoder och tillvägagångssätt som säkerställer att kommande utvärderingar ger ett bra beslutsunderlag för riksdag och regering när det gäller hur det statliga stödet till folkbildningen används. Några viktiga utgångspunkter är att utvärderingarna ska göras såväl på ett övergripande plan som i form av fördjupningar inom avgränsade områden. De ska utföras av aktörer som är oberoende gentemot den verksamhet och de aktörer som ska utvärderas. Utvärderingarna ska även göras långsiktigt och med frekventa intervall. identifiera vilka delar av den statligt finansierade folkbildningen som särskilt bör bli föremål för oberoende utvärderingar, föreslå hur oberoende utvärderingar kan genomföras för att säkerställa en regelbunden återrapportering till riksdag och regering av den statligt finansierade folkbildningsverksamheten som omfattar såväl kvantitativa som kvalitativa mått, och föreslå en ny modell för utvärderingen som beaktar behovet av mer regelbundna övergripande utvärderingar och behovet av mer djupgående studier inom avgränsade områden och som omfattar utvärderingar av kontrollrutiner när det gäller utbetalningar. Utskottets anser i likhet med regeringen och att det finns behov av att ytterligare utveckla utvärderingarna inom folkbildningen, och välkomnar därför att regeringen har gett den särskilda utredaren i uppdrag att föreslå en ny modell för utvärderingen av folkbildningen som innefattar såväl mer regelbundna övergripande utvärderingar som mer djupgående studier inom avgränsade områden. Tydligare krav på myndighetsutövning Regeringen bör enligt ställa tydligare krav på myndighetsutövning. En modell som baseras på kvalitativa kriterier och dialog ställer högre krav på myndighetsutövning. Regeringen bör därför genom sin styrning och uppföljning säkerställa att har rutiner för sitt beslutsfattande, som utgår från förvaltningslagens (1986:223) krav på saklighet och dokumentation och som stöder kvalitet i beslutsfattandet. Regeringen instämmer i iakttagelse att det är viktigt att ställa tydliga krav på myndighetsutövning. är en ideell förening som tilldelats vissa förvaltningsuppgifter enligt lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. Det är inte fråga om en statlig förvaltningsmyndighet. Det innebär att förvaltningslagen inte är tillämplig. fattade beslut om att den omfattande statliga regleringen av folkbildningen som tidigare gällt skulle ersättas av ett system med målstyrning. Till följd av detta riksdagsbeslut övergick folkbildningen till en form av självstyre och egenförvaltning inom ramen för statens mål och riktlinjer. Av förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen framgår att uppgifter bl.a. innefattar att besluta om vilka som ska få del av statsbidraget och hur tillgängliga medel ska fördelas liksom att kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till syftena med statsbidraget. inrättades 1991 har två statliga utredningar konstaterat att den alltjämt gällande ordningen med olika roller och uppdrag i allt väsentligt fungerat bra (SOU 1996:159 och SOU 2004:30). Regeringen anser dock att det finns anledning att belysa några av de utmaningar som den gällande ordningen kan medföra. I folkbildningspropositionen (prop. 2005/06:192) konstateras följande. är demokratiskt uppbyggt och bildat av demokratiska organisationer. Det faktum att styrelsens ledamöter indirekt sitter på mandat från de organisationer som är mottagare av statsbidragen behöver uppmärksammas. Medlemmarna ska företräda den samlade folkbildningens intressen i förhållande till såväl staten som medlemsorganisationerna. Risker för lojalitetskonflikter och kollegiala hänsyn finns. Det kan inte uteslutas att konstruktionen hämmar i dess agerande. Det kommer sannolikt att även framöver finnas ett spänningsförhållande mellan olika roller och uppgifter när en ideell förening som anförtros offentliga förvaltningsuppgifter. Det är därför nödvändigt att vara medveten om de problem som kan uppstå.