bet · GY01TU14 · 2011-03-08 00:00:00 — Utskottet välkomnade detta initiativ (bet. 2009/10:TU24). överlämnade till regeringen betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). Här lämnas förslag till bl.a. en effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess liksom förslag för att ytterligare förenkla och förtydliga det befintliga regelverket. Betänkandet har blivit föremål för en bred remiss och bereds inom (). Regeringen anförde vidare i budgetpropositionen att det nuvarande systemet för ekonomisk planering, med inriktningsproposition och åtgärdsplanering, är alltför utdraget i tiden och inte tillräckligt flexibelt. Utskottet påminner om att regeringen mot denna bakgrund gav trafikverken i uppdrag att lämna förslag till ett nytt planeringssystem. Syftet med uppdraget var bl.a. att skapa ett nytt trafikslagsövergripande planeringssystem med kortare planeringsprocess, ökad effektivitet och större politiskt inflytande än den nuvarande inriktnings- och åtgärdsplaneringen. Trafikverken redovisade rapporten till nytt planeringssystem för transportsystemet (dnr N2010/1684/TE). Här föreslås ett nytt planeringssystem i form av en rullande och sammanhållen process med en huvudprocess som genomförs varje mandatperiod samt ett samlat planerings- och genomförandeprogram för statligt finansierade åtgärder, som uppdateras en gång . Förslaget innebär att den politiska styrningen ökar, bl.a. genom att regeringen fattar ett policybeslut som anger mål och inriktning för planeringen. Det föreslås att planerings- och genomförandeprogrammet ska baseras på ett årligt beslut där det ekonomiska utrymme som kan disponeras för nya statliga åtaganden stäms av mot aktuellt budgetläge och redan uppbundna resurser. Det föreslås vidare att inför åtgärdsplaneringen ska ha upprättat en åtgärdsbank med alla de åtgärdsförslag som har tagits fram genom åtgärdsval enligt den s.k. fyrstegsprincipen, vilken visar vilka alternativa möjligheter att lösa problemen som övervägts. Syftet med en sådan åtgärdsbank ska vara att säkra kvaliteten genom att åtgärdernas historik, kostnadsberäkningar och effektanalyser registreras. Även trafikverkens förslag bereds inom (). Utskottet vill med anledning av motion T11 (S) yrkandena 4 och 5 understryka behovet av en väl fungerande dialog med kommuner, regioner och näringsliv i planeringsprocessen. Utskottet konstaterar att ovannämnda rapport från trafikverken bl.a. också berör frågan om samordning mellan kommunernas och regionernas planering liksom behovet av att samspelet på den lokala och regionala nivån ska leda till effektiv resursanvändning. Även framhåller i sitt betänkande vikten av ett väl fungerande samarbete mellan och kommunen. uppmanas här bl.a. att tidigt signalera till kommunen vilka stråk som är av nationellt intresse för vägar och järnvägar och områden för riksintresse. Utskottet vill i sammanhanget påminna om att det i 3 kap. 8 § regleras att områden som är av riksintresse för bl.a. anläggningar för kommunikationer ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av dessa anläggningar. pekar vidare på att kommunen kan underlätta för kommande planering av vägar och järnvägar genom att vara aktiv i sitt planeringsarbete och i samarbete med ta in kommande stråk i sin översiktsplanering. Kommittén framhåller att genom en öppen och bra dialog i planeringsskedet kan kommunens och planering gå hand i hand. Om och en kommun ändå inte kan komma överens om den närmare lokaliseringen och utformningen av en väg eller järnväg, föreslås att verket ska överlämna frågan om att fastställa väg- eller järnvägsplanen till regeringen. Utskottet välkomnar den omfattande översyn som regeringen initierat avseende såväl den fysiska som den ekonomiska infrastrukturplaneringen. Frågorna är nära sammanbundna och utskottet anser att det därför är angeläget att dessa bereds gemensamt och skyndsamt. Utskottet förutsätter att regeringen utifrån detta arbete kommer att kunna vidta lämpliga åtgärder för att åstadkomma nödvändiga effektiviseringar i det nuvarande planeringssystemet. Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motion T11 (S) yrkandena 35. I motion T11 (S) yrkande 6 förespråkas att ska uppdras att prova nya upphandlingsmodeller. Utskottet vill med anledning av detta inledningsvis framhålla att antog, i enlighet med regeringens beslut om en ny styrmodell, en riktlinje för val av entreprenad- och ersättningsform vid upphandling. Även har sedermera antagit en riktlinje för val av affärsform för entreprenader i verkets investeringsverksamhet (TDOK 2010:238). Här understryks att projektens unika förutsättningar och förhållandena på leverantörsmarknaden alltid ska vara avgörande för valet av entreprenadform. Det framhålls dock att om den tekniska specifikationen till övervägande del beskrivs med funktionskrav bör totalentreprenadformen tillämpas. Inriktningen uppges här vara att skapa totalentreprenader som ger större frihet och ansvar till entreprenören. Vidare framhävs betydelsen av incitamentsmodeller för att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad. har enligt vad utskottet erfarit arbetat fram ett program med prioriterade satsningar för verksamhetsområde Investering, dvs. det verksamhetsområde som ansvarar för investeringar i nybyggnation och större ombyggnader. Det framhålls i programmet att valet av affärsform ska ge utrymme för såväl innovativa lösningar som förbättrad produktivitet. Det förtydligas även att formerna för bl.a. totalentreprenader och möjligheterna till alternativt utförande ska utvecklas. Utskottet välkomnar denna satsning. Som tidigare nämnts beslutade regeringen att tillsätta en kommitté () för att följa upp och analysera de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. I kommitténs andra delrapport (dnr N2009:10/2010/17) identifieras ett antal områden som bedöms vara viktiga för detta syfte, bl.a. att bör genomföra en större andel totalentreprenader med funktionskrav. Kommittén välkomnar i rapporten också det arbete som inletts hos inom ramen för projektet effektivitet och framhåller att detta bl.a. kommer att vara en del i underlaget för beslut om strategiska inriktningar när det gäller entreprenadformer. Det bör också noteras att i ett svar till belyste sitt arbete med förnyade entreprenadformer. Verket meddelar här att ett koncept har tagits fram, Totalentreprenader i praktiken (TEiP), som främst tillämpats inom vägsidan och huvudsakligen bygger på egenskapskrav för vägkropp och bro. aviserar att det kommer att utveckla konceptet ytterligare med egenskapskrav inom fler områden och med metoder för kontroll av kravuppfyllnad. Verket meddelar vidare att flera upphandlingar har skett där anbud med alternativa lösningar eller sidoanbud tillåtits, vilket ökar möjligheten till produktivitetsutveckling genom innovation. Utskottet är positivt till detta. Verket uppger också att incitament använts i ett antal kontrakt för att öka drivkraften till produktivitetsförbättringar, exempelvis för att åstadkomma kortare byggtider. ser även stora möjligheter till effektivisering inom området upprepning, standardisering och stordrift, inte minst vad gäller serieprodukter som t.ex. broar, cirkulationsplatser och bullerskydd. Av redovisningen ovan framgår att det pågår ett ambitiöst arbete inom för att utveckla myndighetens upphandlingsmodeller med avsikt att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Motion T11 (S) yrkande 6 avstyrks följaktligen. Översyn av den nationella planen Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att se över projekten som ingår i den nationella planen. Utskottet hänvisar till att åtgärder vidtagits för att säkra kvaliteten och jämförbarheten i de bakomliggande kalkylerna för investeringsobjekten i den nationella planen. Jämför reservation 4 (MP, V). I motion 2010/11:T10 yrkande 2 av m.fl. (MP) anförs, till följd av de brister i rapporteringen till som har uppmärksammat i rapporten i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25), att samtliga större vägprojekt som ingår i den nationella planen 20102021 bör uppdateras utifrån eventuella kostnadsökningar. Motionärerna anger också i yrkande 3 att i detta sammanhang bör omprioritera projekten i planen utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv så att dessa bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen och de nationella miljökvalitetsmålen. framhåller i sin granskning att det mot bakgrund av komplexiteten och de långa tidsförloppen i stora väginvesteringar sällan är möjligt att förutse alla förändringar och tillägg som kan behöva göras mellan de tidiga planeringsskedena och det att vägen är färdigbyggd. understryker att det därför är särskilt viktigt att i den kostnadskalkyl som tas fram, ta tillräcklig hänsyn till de risker och osäkerheter som alltid finns i ett projekts tidiga skeden. Utskottet delar denna uppfattning. Som framgår av granskning har tidigare kalkyler i hög grad utgått från en rad ideala förutsättningar, vilket lett till en systematisk underskattning av kostnader. Utskottet påminner dock om att regeringen uppdrog åt att införa en ny styrmodell, vilket bl.a. inbegrep att verket skulle tillämpa successiv kalkylering i sina investeringsprojekt. Utskottet konstaterar också att det i Förslag till Nationell plan för transportsystemet 20102021, som trafikverken överlämnade till regeringen (publikation 2009:97), redovisades att successiv kalkylering hade använts för alla investeringsobjekt i den nationella planen. Det betonades här att ett betydande kvalitetssäkringsarbete pågått såväl internt med trafikverkens egen personal som med externa granskare; bl.a. uppgavs det att konsultföretaget hade anlitats för att granska tillämpningen av metoden med successiv kalkylering och att Kungl. Tekniska högskolan hade anlitats för att säkra kvaliteten och jämförbarheten i de samhällsekonomiska kalkylerna. Det förtydligades vidare att kalkylerna successivt skulle komma att förfinas och revideras så att det finns full kontroll på osäkerheternas storlek även under genomförandet av planen. Utskottet välkomnar detta. Utskottet vill i sammanhanget även särskilt framhålla att i sin granskning bedömer att genom tillämpningen av successiv kalkylering i trafikverkens arbete med den senaste åtgärdsplaneringen kunde mer jämförbara kalkyler för de olika projekten sammanställas och utgöra grund för en planövergripande riskbedömning. Utskottet vill också uppmärksamma att det i regeringens fastställelsebeslut av den nationella planen (dnr N2009/6374/TE m.fl.) framhålls att efterkalkyler av de större investeringsobjektens samhällsekonomiska lönsamhet, där både verkliga byggkostnader och nyttoförändringar till följd av verklig trafikutveckling redovisas, även fortsättningsvis ska redovisas . Vidare anges att i samband med årsredovisningen ska redogöra för marknads- och indexutveckling, större avvikelser, bedömning av risker samt framdriften av de större investeringsobjekten. I sammanhanget kan nämnas att regeringen i ovannämnda fastställelsebeslut också gav i uppdrag att, för övriga åtgärder som är nödvändiga för utvecklingen av transportsystemet inom en ram på för perioden 20102021, redovisa ett förslag till fördelning av medlen utifrån de transportpolitiska målen. förslag överlämnades (TRV2010/26674A) och bereds inom . Regeringen meddelade i skrivelsen om åtgärdsplaneringen för transportsystemet 20102021 (skr. 2009/10:197) sin avsikt att återkomma till i frågan. Mot bakgrund av ovanstående avstyrks motion T10 (MP) yrkandena 2 och 3. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. styrelses framställning om kostnadskontrollen i stora väginvesteringar, punkt 1 (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), (S), i (S), (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller framställning 2010/11:RRS13 punkterna 1 och 2 samt motion 2010/11:T11 yrkandena 1 och 2. Anslaget till väginvesteringar utgör ett betydande belopp, och vi understryker därför vikten av att de anslagna medlen används kostnadseffektivt och att de ger hög samhällsekonomisk nytta. granskning av kostnadskontrollen i stora väginvesteringar är mot denna bakgrund synnerligen angelägen och välkommen. granskning påvisar att det finns ett stort antal allvarliga brister i kostnadskontrollen. Som påpekas av har problemen med bristande kostnadskontroll i väginvesteringar varit kända under en mycket och flera myndigheter har pekat på nödvändigheten av att göra processen mer förutsägbar och kostnadseffektiv. Vi instämmer med styrelsen i att det mot denna bakgrund är anmärkningsvärt att de problem som uppmärksammas i granskningen om bristande beslutsunderlag inför vägprojekt och skenande kostnader vid genomförande av projekten fortfarande kvarstår. Vi vill betona att det är av största vikt att problemen nu tas på allvar. På uppdrag av Socialdemokraterna har studerat hur finansieringen av den nationella infrastrukturplanen för perioden 20102021 förändras vid olika nivåer på prisökningen inom bygg- och anläggningssektorn (PM 2011:36). Studien visar att om vi får samma prisutveckling som vi haft under det föregående decenniet så uppstår ett hål i infrastrukturbudgeten på hela . Kraftfulla åtgärder krävs för att förhindra en sådan utveckling. Vi kan konstatera att har regeringen och vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra sättet att arbeta med infrastrukturinvesteringar. Detta är välkommet. granskning visar dock att det återstår en rad förbättringsmöjligheter för att få till stånd en effektivare och mer transparent process vid stora väginvesteringar; bl.a. behövs det en starkare styrning och uppföljning från regeringens och sida. I likhet med anser vi därför att regeringen bör ta initiativ till åtgärder som säkerställer en förbättrad uppföljning och kostnadskontroll av stora väginvesteringsprojekt. Av granskning framgår vidare att inte har fått en rättvisande bild av de verkliga kostnaderna för de större väginvesteringarna. Detta är oacceptabelt. Liksom menar vi därför att regeringen bör se över hur återrapporteringen till kan utvecklas i syfte att ge en mer rättvis bild av de verkliga kostnaderna i stora vägprojekt. Vi delar sammanfattningsvis helt och fullt uppfattning att det behövs kraftfulla åtgärder för att hejda den orimliga kostnadsutvecklingen på infrastrukturområdet. De åtgärder som föreslår att begär hos regeringen bör enligt vårt förmenande genomföras. Vad vi nu anfört bör tillkännage för regeringen som sin mening. Analys av orsakerna till kostnadsökningarna, punkt 2 (MP, V) av (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2010/11:T10 yrkande 1. En god kostnadskontroll förutsätter att uppgifter om vad som orsakar kostnadsavvikelser upprättas och sammanställs. Som framgår av granskning har dock inte , eller tidigare , i tillräcklig omfattning kartlagt och kvantifierat kostnadsökningarna vid stora väginvesteringar och deras orsaker. En god kostnadskontroll i myndigheten har följaktligen omöjliggjorts. Detta måste åtgärdas, inte minst mot bakgrund av de betydande belopp som anslås för dessa investeringar. identifierar i sin granskning ett antal direkta orsaker till kostnadsökningarna, t.ex. anläggningsmarknadens höga kostnadsutveckling och tillkommande krav från kommunerna på vägarnas utformning. framhåller även andra faktorer och strukturer som bidrar till att kostnaderna för väginvesteringar blir högre än vad de skulle behöva bli, t.ex. den utbredda användningen av s.k. utförandeentreprenader som medför svaga incitament till effektivisering och innovation. Myndigheten understryker dock att det är svårt att få fram annat än grova uppskattningar av kostnadsökningarnas fördelning på olika orsaker. Det finns uppgifter om att den bristande konkurrensen i byggbranschen driver upp priserna . Denna utveckling måste hejdas. Det är därför enligt vår mening angeläget att få fram ett gediget underlag om orsakssambanden så att rätt åtgärder kan sättas in för att stoppa prisstegringarna. konstaterar att det inte har genomförts någon övergripande studie i av kostnadsökningarna vid stora infrastrukturinvesteringar och deras orsaker. Det är nu hög tid att genomföra en sådan. Regeringen bör därför skyndsamt ta initiativ till en fördjupad analys av orsakerna till kostnadsökningarna för större vägprojekt. Vad vi nu anfört bör tillkännage för regeringen som sin mening. Planeringsprocessen m.m., punkt 3 (S) av (S), (S), (S), (S), (S) och i (S). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2010/11:T11 yrkandena 36. Dagens infrastrukturplanering styrs av ett komplext regelsystem och ledtiderna är i många fall väldigt långa. I sin granskning av kostnadskontrollen i stora väginvesteringar (RiR 2010:25) lyfter fram en långsam och ineffektiv process för planering och genomförande som en av de viktigaste orsakerna till kostnadsexplosionen på infrastrukturområdet. konstaterar att tillämpningen av lagstiftning till skydd för miljö, kommunalt självbestämmande och enskilda medborgare bidrar till att investeringarna försenas och därmed fördyras. På så vis har för t.ex. järnvägsprojektet de många överklagandena och den utdragna planeringen enligt beräkningar lett till merkostnader på ca . Detta är inte rimligt. Studier har visat att som ett projekt pågår, ökar den genomsnittliga kostnaden med . För Förbifart skulle detta motsvara en kostnadsökning för skattebetalarna på . En sådan utveckling måste undvikas. Vi anser t.ex. att dagens mycket generösa möjligheter för den enskilde att överklaga väg- och järnvägsplaner behöver ses över. Vi måste hitta en rimlig balans mellan kraven på rättssäkerhet och demokrati och behovet av effektivitet vid byggande av stora infrastrukturprojekt. En kortare och effektivare planeringsprocess skulle ge möjlighet till betydande besparingar, utöver de vinster som följer av att viktiga infrastrukturprojekt kan färdigställas tidigare. Vi är därför positiva till den parlamentariska kommitté () som tillsattes med uppdrag att bl.a. föreslå ändringar som effektiviserar planeringsprocessen och förkortar ledtiderna från idé till färdig väg eller järnväg (dir. 2009:16). I betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57) har kommittén sedermera lämnat ett antal viktiga förslag som bedöms kunna korta ned planeringsprocessen med ett till . Enligt kommitténs bedömning innebär detta sammantaget att planeringskostnaderna för staten kan minska med som investeringsprojekten blir färdiga att tas i bruk tidigare, vilket beräknat på samtliga nytillkomna objekt enligt den nationella planen för transportsystemet 20102021 bedöms motsvara ett värde på ca . Vi anser att det är angeläget med skyndsamma åtgärder för att effektivisera dagens otillräckliga planeringsprocess. Vi menar följaktligen att regeringen bör genomföra förslag. Vidare vill vi att den kommunöverskridande och regionala planeringen förstärks. Den regionala utvecklingsplaneringen bör enligt vår mening även omfatta fysisk planering. Härigenom skulle möjligheterna öka att på ett tidigt stadium kunna identifiera och hantera eventuella intressekonflikter mellan kommuner om tranportinfrastrukturen. Om det hade funnits tillgång till långsiktiga och tydliggjorda regionala prioriteringar när det gäller transportinfrastrukturen skulle dessutom dialogen mellan stat och region kunna underlättas. Vi anser också att det måste vara möjligt att riksintresseklassa stråk där större strategiska väg- och järnvägsobjekt planeras. För strategiska projekt som är väsentliga för att uppnå klimat- och tillväxtmål skulle regeringen på så vis med stöd av den befintliga (2010:900) kunna besluta om s.k. planföreläggande, dvs. ålägga kommuner att ta fram de detaljplaner som krävs för att slutföra projekten. Slutligen anser vi att regeringen bör ge ett tydligt uppdrag att pröva nya metoder för upphandlingar i syfte att pressa byggkostnaderna och minska genomförandetiderna. I egenskap av stor beställare på anläggningsmarknaden har i hög grad möjlighet att påverka marknaden. Som framgår av granskning (RiR 2010:25) har en upphandlingsform, utförandeentreprenaden, dominerat inom . Denna medför dock svaga incitament till effektivisering och innovation. Det är därför angeläget att prövar nya kostnadseffektiva upphandlingsmodeller som kan främja produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. En modell som kan lyftas fram i sammanhanget är funktionsupphandling med helhetsåtagande. Denna metod har använts med mycket lyckat resultat vid flera projekt, bl.a. Norrortsleden i som kunde färdigställas såväl snabbare som billigare än beräknat. Vi vill i sammanhanget även peka på att (dir. 2009:92), i sin andra delrapport som lämnades (dnr N2009:10/2010/17), framhåller att internationella erfarenheter tyder på att totalentreprenader har fördelar i form av högre ekonomisk effektivitet, kortare genomförandetid, positiv inverkan på projektens kostnader och kostnadskontroll samt lika eller bättre kvalitet. Vad vi nu anfört bör tillkännage för regeringen som sin mening. Översyn av den nationella planen, punkt 4 (MP, V) av (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2010/11:T10 yrkandena 2 och 3. granskning av stora väginvesteringar (RiR 2010:25) påvisar ett antal allvarliga brister i investeringarnas kostnadskontroll. Som framgår av granskningen finns t.ex. ett flertal osäkerheter i de uppgifter som /bygger sina beräkningar på. Dessa undermåliga beräkningar har i sin tur utan vidare granskning använts inom , bl.a. vid beredningen av statsbudgeten. Detta är mycket otillfredsställande. De stora väginvesteringarna de som planeras kosta mer än står för av de medel som regeringen planerat att avsätta för väginvesteringar . Det är inte acceptabelt att besluten om dessa satsningar har skett med bristande underlag. Som framgår av granskning finns t.ex. flera drivkrafter som leder till en underskattning av den verkliga kostnaden för väginvesteringarna. Detta leder till en missvisande bild av projektens kostnader och följaktligen också till en förvanskning av de samhällsekonomiska kalkyler som spelat en viktig roll vid regeringens prioritering av infrastrukturinvesteringarna i landet. Mot bakgrund av de brister som uppmärksammas i granskning anser vi att det är det angeläget att samtliga större vägprojekt som regeringen beslutat om i den nationella planen för transportsystemet 20102021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.) uppdateras utifrån eventuella kostnadsökningar. bör i detta sammanhang omprioritera projekten i den nationella planen utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv så att dessa bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen och de nationella miljökvalitetsmålen. I sammanhanget vill vi även lyfta fram att i rapporten i det svenska järnvägsnätet (TRV 2011/10161A) bedömer att en översyn av delar av den nationella planen för utveckling av transportsystemet kan bli nödvändig för att bättre möta förväntningarna på järnvägssystemet. Vad vi nu anfört bör tillkännage för regeringen som sin mening. Förteckning över behandlade förslag Framställning 2010/11:RRS13 styrelses framställning om kostnadskontrollen i stora väginvesteringar: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör ta initiativ till åtgärder som säkerställer en förbättrad uppföljning och kostnadskontroll av stora väginvesteringsprojekt.