bet · GY01NU14 · 2011-04-15 00:00:00 — 2010/11:NU14 Vissa mineralpolitiska frågor I detta betänkande behandlar utskottet 26 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om olika mineralpolitiska frågor. Utskottet föreslår att genom ett tillkännagivande ska uppmana regeringen att genomföra en översyn av minerallagen som syftar till att markägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet ska få tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras. I en reservation (MP) förordas en bredare översyn av minerallagen främst i syfte att stärka de miljöhänsyn som ska tas i samband med undersökningsarbete och utvinning. Motioner om förbud mot uranbrytning i avstyrks av utskottet med hänvisning till att bestämmelserna på området redan är tillfyllest. När det gäller prospektering efter uran åberopar utskottet bl.a. den översyn av minerallagen som utskottet har tagit initiativ till. I en reservation (S, MP, V) förordas att ett förbud mot uranbrytning införs och i en annan reservation (MP, V) efterfrågas en vetorätt mot uranprospektering. Utskottet avstyrker även motioner om prospektering efter och utvinning av fossil energi. Också i detta ställningstagande hänvisar utskottet bl.a. till den översyn av minerallagen som utskottet föreslår. Andra uppfattningar kring dessa frågor redovisas i en reservation (MP, V). Avslutningsvis avstyrker utskottet ett antal ytterligare motioner med mineralpolitisk anknytning. Dessa gäller bl.a. stadsomvandlingen i och i och en avveckling av Bergsstaten. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Minerallagen (utom frågor om uran och fossila bränslen) tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om en översyn av minerallagen. Därmed avslår motionerna 2010/11:C311 yrkandena 3 och 4, 2010/11:N243, 2010/11:N252, 2010/11:N275, 2010/11:N379, 2010/11:N436 yrkandena 1 och 2 samt 2010/11:N439 yrkande 1. Reservation 1 (MP) avslår motionerna 2010/11:N240, 2010/11:N280 yrkande 1, 2010/11:N330 yrkande 2 och 2010/11:N342. Reservation 2 (S, MP, V) avslår motionerna 2010/11:N280 yrkande 2, 2010/11:N328 yrkande 1, 2010/11:N330 yrkandena 1 och 3, 2010/11:N377 och 2010/11:N396. Reservation 3 (MP, V) Prospektering efter och utvinning av naturgas eller andra fossila bränslen avslår motionerna 2010/11:N279, 2010/11:N414 och 2010/11:N439 yrkande 2. Reservation 4 (MP, V) avslår motionerna 2010/11:N206, 2010/11:N239, 2010/11:N328 yrkande 2 och 2010/11:N436 yrkande 3. Reservation 5 (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (M), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (SD), (V), Boriana (M), (S), (M) och (MP). I detta betänkande behandlas 26 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om vissa mineralpolitiska frågor. Upplysningar i ärendet har inför utskottet lämnats dels av bergmästaren , dels av utredaren vid . En skrivelse med 18 000 namnunderskrifter till stöd för en förändring av minerallagen som ger kommuner, länsstyrelser eller markägare vetorätt mot utvinning av naturgas har lämnats till utskottet. Allmänt om bestämmelser på mineralpolitikens område Ur ett mineralpolitiskt perspektiv kan den svenska berggrunden sägas bestå av två typer av mineraler markägarmineral och koncessionsmineral. av berggrunden består av markägarmineral, dvs. som tillhör markägaren. De flesta av dessa är relativt lätta att finna. Vid utvinning upplåts marken av markägaren genom avtal och själva utvinningen regleras genom (1998:808). Minerallagen (1991:45) omfattar s.k. koncessionsmineral, dvs. som är industriellt intressanta, som förekommer i i en sådan utsträckning att utvinningen är meningsfull och som kräver systematisk prospektering och undersökning för att kunna påvisas. Bland de mineraliska ämnen som betecknas koncessionsmineral, och som alltså omfattas av bestämmelserna i minerallagen, ingår även olja, gasformiga kolväten (exempelvis naturgas) och diamant. Bestämmelserna när det gäller koncessionsmineral utgår från ett gemensamt nationellt intresse av gruvhantering och mineralindustri. Syftet med minerallagen är att reglera tillståndsgivningen på ett sådant sätt att en från allmän synpunkt ändamålsenlig undersökning och utvinning kan genomföras. ska konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen prövas. Bergsstaten är ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten geologiska undersökning (SGU). Bergsstaten leds av bergmästaren som utses av regeringen. Enligt minerallagen krävs tillstånd dels för ensamrätt till undersökningar (prospektering), dels för bearbetning. Bergmästaren beviljar undersökningstillstånd och bearbetningskoncession samt utövar tillsyn enligt lagen. För undersökningsarbeten och gruvdrift gäller särskilda processer och prövningar enligt både minerallagen och andra lagar, främst . Tillståndsprocessen för undersökning respektive bearbetning har beskrivits ingående i utskottets betänkanden /07:NU5 (s. 9) och 2008/09:NU18 (bil. Delar av denna information refereras i detta betänkande. Införandet av 1999 innebär att miljöhänsyn mer tydligt måste tas inom ett antal olika områden. Målet med är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nu levande samt kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Försiktighetsprincipen ska gälla. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar har införts. Minerallagen och gäller parallellt. Lagstiftningen på det mineralpolitiska området speglar att flera olika intressen ska tillgodoses , även om de kan ha olika tyngd . Avvägningen gäller markägarens intressen, statens i vissa fall motstående intressen av dels sysselsättning och skatteinkomster, dels miljöhänsyn, samt näringslivets egna intressen. Samhällsintresset av att kan brytas och tas till vara har bedömts vara ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda. Antalet ansökningar om nya undersökningstillstånd kan sägas spegla gruvbranschens aktivitetsnivå och framtidsförväntningar. Lågkonjunkturen påverkade ärendeinströmningen i så måtto att den sammanlagda arealen för nya undersökningstillstånd minskade väsentligt. Enligt SGU:s årsredovisning märks nu dock en tydlig återhämtning inom gruvbranschen. Vid utgången av 2010 var den sammanlagda arealen för gällande undersökningstillstånd större än . Uttryckt i antalet ansökningar om nya tillstånd och om förlängda giltighetstider var nivån dock fortfarande lägre än . Antalet ansökningar var 2010 jämfört med 241 året innan. Det antal som beviljades var 174 mot 2009. Antalet beviljade ansökningar kan även jämföras med nivån 300400 och runt 150 första år. Vid det senaste årsskiftet fanns knappt 1 200 gällande undersökningstillstånd. har företagen, enligt ansökningarna, i första hand letat efter guld. Därnäst kommer järn, koppar och zink. Dessutom finns ett ökat intresse för sällsynta s.k. jordartsmetaller (internationellt vanligen samlade under beteckningen REE, rare earth elements). Dessa metaller används ofta i ny teknik som exempelvis katalysatorer i fordon, i specialmagneter i hybrid- och elbilar, i vindkraftverk, solceller, mobiltelefoner, datorer, lågenergilampor och mycket annat. har dominerat utvinningen av och den globala handeln med dessa metaller. Den snabba tillväxten i resulterar emellertid i att en ökande inhemsk efterfrågan i minskar exportutbudet, vilket gör att det behövs fler leverantörer för övriga världen. Detta bidrar i sin tur till det växande intresset för prospektering efter dessa metaller i . De nya prospekteringstillstånden är, , koncentrerade till de tre malmregionerna i landet: Malmfälten i , och guldlinjen i samt Bergslagen. har fyra bearbetningskoncessioner beviljats. Av dessa ligger två i kommun (Rönnbäcken K1 och 2 för nickel, kobolt, guld, silver, platina och ), en i kommun (Sahavaara K1 för järn och koppar) och en i (Brickagruvan för järn och vanadin). I de tre förstnämnda fallen överklagades besluten om bearbetningskoncession. Regeringen har avvisat samtliga överklaganden. Vid utgången av 2010 fanns 17 gruvor med koncession i varav 15 var metallgruvor. har en ny gruva, Maurliden östra K nr 1 (), tagits i drift. av den svenska gruvproduktionen sker i , och Aitik (dagbrottsgruva utanför ). öppnade ett dagbrott för järnmalmsbrytning i (, ). Efter överklagande från upphävde emellertid det tillstånd till brytning som hade givits av Miljödomstolen. har för avsikt att överklaga beslutet till . planerar även att öppna gruvan i i samma län och bolaget planerar provbrytning i Mertainen () . av provbrytning i (län) väntas kommersiell brytning kunna starta . planerar för gruvbrytning i . Intresset för koppar och zink är också stort, inte minst från kinesiskt håll. har expanderat koppargruvan i och öppnat ytterligare ett dagbrott i Maurliden (se ovan). Minerallagen (utom frågor om uran och fossila bränslen) Utskottets förslag i korthet uppmanar, genom ett tillkännagivande, regeringen att genomföra en översyn av minerallagen som syftar till att markägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet ska få tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras. Samtliga i avsnittet behandlade motioner avslås. Jämför reservation 1 (MP). I motion 2010/11:N243 (S) begärs ett tillkännagivande om att minerallagen bör ses över så att hänsyn även tas till andra intressen än de direkt kommersiella. Allmänna intressen och värnandet av värdefulla miljöer och biologisk mångfald bör gå före rätten att leta efter och utvinna . I exemplet naturgas är det förvånande, och i grunden orimligt, att man inte tar hänsyn till klimatutmaningen och de beslut som innebär att fossila bränslen ska fasas ut. Den som får tillstånd enligt minerallagen kan undersöka eller bryta en mineralfyndighet utan markägarens tillstånd, konstateras det i motion 2010/11:N252 (M). Motionären anser att markägarens rätt till sin mark enligt minerallagen ska stärkas och att samhällets rätt att bevilja brytningstillstånd ska minska. Möjligheten för markägare att få företrädesrätt till de som påträffats vid undersökningsarbetena bör övervägas. Enskilda markägares rätt att neka brytning bör också stärkas. Äganderätten till mark och hur den rätten förhåller sig till näringar som regleras genom minerallagen begränsar den enskildes möjlighet att råda över den egna marken, sägs det i motion 2010/11:N275 (M). För att undvika att provborrningar genomförs där miljötillstånd för uttag och brytning sedan nekas är det, enligt motionärens uppfattning, bättre av såväl kostnads- som miljöskäl att miljötillstånd prövas redan vid ansökan om provborrning. Det är viktigt att trygga en fortsatt gruvbrytning i , framhålls det i motion 2010/11:N379 (M). Situationen i är dock otillfredsställande. Minerallagen tar inte hänsyn till att fastighetsägare strax utanför koncessionsområdet, och där det saknas markanvisning, kan lida skada genom att egendomen blir omöjlig att sälja och därmed förlorar sitt värde. Motionären anser därför att minerallagen bör omarbetas så att syftet med lagen att kompensera människor för den skada som gruvbrytningen innebär omfattar samtliga drabbade. De människor som inte kan avyttra sina fastigheter och därmed lider förmögenhetsskada på grund av gruvdriften bör omfattas av rätten till inlösen och ersättning för uppkommen skada. I motion 2010/11:N436 (MP) noteras att det prospekteras efter uran och att den borgerliga regeringen är positiv till uranbrytning i . I har fått bergmästarens tillstånd att prospektera efter naturgas. Motionärerna anser att försiktighetsprincipen bör råda eftersom man vet ytterst lite om vilka effekter en provborrning kan medföra när det gäller förskjutningar i berggrunden och effekter på grundvattnet. Det borde, enligt motionärerna, finnas en möjlighet att säga nej om t.ex. en kommun inte önskar en provborrning som exempelvis kan innebära en utvinning av naturgas i området. Den viktigaste invändningen mot lagstiftningen och om hur den tillämpas är miljökonsekvenserna av densamma. Mark- och vattenförstörelse samt avfallsberg och spridning av kemikalier är konsekvenser av gruvdrift. I förhållande till ger minerallagen ett ålderdomligt intryck. Motionärerna anser att prospektering och brytning av mineraler borde hanteras enligt 12 kap. där berg-, grus- och stentäkt regleras. En ny utredning om minerallagen motiveras av detta liksom av behovet av att anpassa olika samhällssektorer till de miljömål har antagit. Minerallagen måste ändras så att kommunerna får makt att förbjuda olämplig mineralprospektering och gruvdrift, på samma sätt som de kan stoppa annan oönskad företagsetablering. Även länsstyrelserna bör ha vetorätt. Mineralhanteringen måste, enligt motionärernas uppfattning, liksom andra sektorer i samhället ställas om för att kunna vara en del av en hållbar utveckling. Exploatering av naturtillgångar ska grundas på försiktighetsprincipen. Exploatören ska redovisa huruvida brytningen står i överensstämmelse med en långsiktigt hållbar utveckling och att den kan ske utan allvarliga miljökonsekvenser. I motion 2010/11:N439 (MP) begärs ett tillkännagivande om att det ska tillsättas en utredning med uppdrag att se över möjligheterna att stärka de miljöhänsyn som tas vid tillämpning av minerallagen. Exempel på frågor som motionärerna anser bör utredas är 1) om minerallagen kan inordnas i och underställas generella hänsyn om hushållning och dess portalstadgande om hållbar utveckling, vilket inkluderar idén om mer slutna kretslopp, 2) om ett förbud mot prospektering i samtliga kategorier av natur- och kulturskyddade områden kan införas, 3) om det finns behov av att samtliga former av prospektering och utvinning föregås av en miljökonsekvensbeskrivning och tillstånd enligt , 4) om de ekonomiska villkoren vid brytning av mineraler i bättre kan spegla att mineraltillgångarna är en gemensam ändlig resurs, 5) om det ska ställas hårdare krav på tillståndsmyndigheten att utreda om prospektören uppfyller dagens krav på redlighet, 6) om tillstånd för prospektering och utvinning bör sökas hos , vilket skulle innebära att görs till tillsynsmyndighet medan Bergsstaten blir remissinstans, 7) om berörda kommuner bör få vetorätt mot all form av prospektering och utvinning, 8) om berörda markägare bör få vetorätt mot all form av prospektering och utvinning samt 9) om sakägarbegreppet bör utvidgas till att vara detsamma som i . Minerallagen tar för lite hänsyn till äganderätten, hävdas det i motion 2010/11:C311 (KD). Motionären anser att markägare bör ges rätt att yttra sig innan undersökningstillstånd beviljas. beviljar Bergsstaten undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden får tillfälle att yttra sig. Vidare bör en arbetsplan upprättas i de fall fastighetsägare och sakägare kräver att en sådan upprättas. Motionären anser det också vara orimligt att koncessionshavaren inte behöver betala någon avgift till fastighetsägaren, och hon anser att den osäkerhet som fastighetsägaren försätts i bör ersättas i någon form. Koncessionsinnehavaren bör också ersätta sådan skada som föranleds av att en bearbetningskoncession beviljas. Oavsett den tid som förflutit efter det att bearbetningskoncession beviljats ska fastighetsägare kunna begära inlösen. Vidare anser motionären att det är ett problem att överklagandeprocesserna kan ta . Därför menar hon att det behövs en tidsgräns för hur det får ta från att någon ansöker om koncession till dess mineralutvinning får påbörjas. beslutade om omfattande ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Lagändringarna syftade huvudsakligen till att förbättra kontakterna mellan prospektörer, gruvnäring och markägare. Markägarna m.fl. skulle bl.a. få information om ansökan om undersökningstillstånd i ett tidigt skede och ges rätt att framföra sina synpunkter i samband med att en arbetsplan formuleras (se nedan). Det infördes också en s.k. mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna för att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare. Utbetalning av mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. Ersättningens storlek står i proportion till värdet av de som bryts (7 kap. 7 § minerallagen). Här bör för övrigt noteras att regeringen tillkallade en särskild utredare med uppgift att föreslå en ordning för vinstfördelning vid expropriation eller andra sådana förfoganden (dir. 2011:20). Den variant av vinstfördelning som mineralersättningen utgör nämns i direktiven som en befintlig form som ska beaktas i utredningsarbetet. Uppdraget ska redovisas . Enligt 3 kap. minerallagen får ett undersökningsarbete endast utföras i enlighet med gällande arbetsplan (5 §). Om markägaren har kvarstående invändningar mot arbetsplanen ska bergmästaren, om prospektören (tillståndshavaren) begär det, göra en avvägning mellan dennes och markägarens behov. finns bestämmelser i minerallagen med innebörden att skada eller intrång som föranleds av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs (7 kap. 1 §) och att skada som föranleds av att bearbetningskoncession har beviljats ska ersättas av koncessionshavaren (7 kap. 2 §). I lagen finns också en utökad generell hänsynsregel (3 kap. 3 §) som innebär att undersökningar ska utföras på ett sådant sätt att minsta möjliga skada och intrång uppkommer på natur- och kulturmiljöer och på annans egendom. Ytterligare ändringar fr.o.m. avsåg regler om inlösen av fastighet när en bearbetningskoncession har beslutats men inte följts av en markanvisning . Enligt grundlagen (2 kap. 18 § RF) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att kan tas till vara och brytas och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har, som redan nämnts, därför ansetts vara uppfyllda. När det gäller situationen i som tas upp i en av motionerna kan nämnas att lagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att de som bor utanför det område som är ianspråktaget för gruvdrift får tåla de störningar som uppstår, så länge de villkor som har satts upp av miljödomstolen kan hållas av . Fastighetsägarna har möjlighet att stämma enligt skadeståndsrättsliga principer. Kommunen och försöker att hitta lösningar där man genom planläggning och markanvisning från Bergsstaten (och därtill kopplad skyldighet för att lösa in fastigheterna) ska kunna utvidga gruvområdet. Minerallagen och allmänna intressen Bergmästaren kan meddela villkor till skydd för allmänna intressen eller enskild rätt vid alla former av undersökningstillstånd (2 kap. 10 § minerallagen). När det gäller skydd för allmänna intressen konstateras det i förarbetena till den nämnda paragrafen att de metoder som används vid mineralprospektering vanligen inte medför någon eller bara relativt liten miljöpåverkan. Det kan dock finnas särskilt skyddsvärda natur- eller kulturmiljöer vilkas skyddsintresse inte fullt ut kan tillgodoses genom tillämpning av gällande bestämmelser i minerallagen eller andra lagar (prop. 2004/05:40 s. 43 f.). I vissa fall kan det behövas detaljerade föreskrifter om t.ex. tillträde till ett visst område. Anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt Utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller bearbetning är flera av de verksamheter som är aktuella även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt . Enligt 9 kap. 6 § är det förbjudet att anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts. Även om inte tillstånd krävs får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människor, hälsa eller miljö. I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd listas vilka verksamheter som kräver tillstånd från miljödomstolen eller eller där anmälan ska göras till den kommunala nämnden. För gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol krävs vanligen tillstånd från miljödomstolen. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från . Brytning av uran ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § (se vidare nedan). Senast utskottet behandlade motioner om förändringar av minerallagen var (bet. 2009/10:NU14). I sitt ställningstagande slog utskottet bl.a. fast att bergmästarens uppgift är att pröva en prospektörs förmåga och avsikt att tillvarata eventuella fyndigheter. Parallellt med minerallagen tillämpar berörda tillståndsmyndigheter . Den syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Det är inte bergmästarens uppgift att miljöpröva de undersökningsmetoder en prospektör har för avsikt att använda, utan denna prövning ligger främst på kommuner eller länsstyrelser. Utskottet ansåg att denna ordning fungerar väl i så måtto att de svenska mineralresurserna kan tas till vara på ett effektivt och miljömässigt hållbart sätt. Utskottet var också av den uppfattningen att de justeringar av minerallagen som gjordes 2005 i syfte att stärka markägarnas ställning har varit av godo och såg vid den aktuella tidpunkten inga skäl till ytterligare ändringar med denna inriktning. erinrade utskottet om att det allmänna intresset av att kan tas till vara har bedömts vara så starkt att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda. Beträffande motionsyrkanden om ett utökat kommunalt och regionalt inflytande i de beslutsprocesser som regleras i minerallagen av vilka flera av yrkandena i betydande utsträckning överensstämde med de nu aktuella instämde utskottet i att den lokala dialogen med markägare och kommuner är ett viktigt inslag. Utskottet konstaterade vidare att regeringen kontinuerligt följer utvecklingen av minerallagens tillämpning och ansåg att det inte fanns skäl att ta initiativ till ändringar i lagstiftningen. Samtliga de aktuella motionerna avstyrktes i berörda delar. I en motivreservation anförde representant i utskottet följande: Sammantaget innebär detta att jag står bakom de grundläggande tankegångarna i de motioner från företrädare för som behandlas i detta avsnitt. Jag är emellertid inte helt övertygad om att det som eftersträvas i dessa motioner bäst tillgodoses genom förändringar av just minerallagen. En översyn av mineralfrågorna bör därför inte begränsas till regleringarna i minerallagen utan även inkludera sådan miljölagstiftning som har relevans i sammanhanget. Ett helhetsgrepp av detta slag torde gagna förutsättningarna för att göra svensk mineralhantering miljömässigt hållbar. presenterade den särskilde utredaren () slutbetänkande Områden av riksintresse (SOU 2009:45). Utredningen har bl.a. undersökt om de i 3 kap. angivna ändamålen som ligger till grund för utpekande av område av riksintresse speglar de nuvarande samhällsbehoven. I betänkandet föreslogs bl.a. en utvidgning av 3 kap. 7 § andra stycket med innebörden att områden som är av riksintresse för utvinning av värdefulla ämnen eller material ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen. Utredningsbetänkandet har varit ute på remiss , och enligt budgetpropositionen (utg. omr. 18 s. 35) och aktuella uppgifter från bereds förslagen i . Fråga om tillstånd till gruvdrift besvarade miljöminister en fråga (fr. 2010/11:268) från (S) om huruvida han avser att förenkla regelsystemet kring gruvverksamhet. Utöver att peka på generella åtgärder för att minska företagarens regelbörda konstaterade miljöministern att gruvverksamhet påverkar mark och miljö och att verksamheten är tillståndspliktig och regleras av strikta krav i bl.a. . Ministern erinrade också om att en omfattande omorganisation förbereds på området för miljöprövningar. Reformen innebär att det bildas fem nya mark- och miljödomstolar. Syftet är att ytterligare förenkla, samordna och effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av de berörda måltyperna.