bet · GY01KU24 · 2011-02-08 00:00:00 — Kommittén ska enligt direktiven ta ställning till behovet av ändrade regler kring återkallande av uppdrag i nämnder och styrelser vid bildandet av nya politiska majoriteter under löpande mandatperiod. Uppdraget ska redovisas . behandlade utskottet ett motionsyrkande (C) om rätt för kommunfullmäktige att återkalla ett uppdrag, liknande det nu aktuella yrkandet i motion K204. Utskottet avstyrkte yrkandet med hänvisning till att det är en grundläggande princip att ledamöter och ersättare i kommunala nämnder inte ska kunna entledigas mot sin vilja under löpande mandatperiod, även om det finns vissa undantag från huvudprincipen. Utskottet var inte berett att ställa sig bakom en ordning som skulle innebära ytterligare undantag av det slag som begärs i motionen (bet. 2009/10:KU4 s .15). behandlade utskottet ett motionsyrkande om att minoriteten i en nämnd skulle beredas plats i nämndens presidium (bet. 2004/05:KU30 s. 11). Utskottet framhöll att det i varierande omfattning förekommer proportionell fördelning vid val till nämndpresidier i kommunerna. Utskottet såg inte något behov av ytterligare regler som ålade kommunerna att anordna proportionella val till nämndpresidier. Enligt utskottets mening bör resultatet av arbetet i av den kommunala demokratins funktionssätt avvaktas. Motionerna 2010/11:K204 (C), 2010/11:K284 (M) och 2010/11:K389 (S) avstyrks därför. Kommunfullmäktigeuppdrag vid studier på annan ort Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker med hänvisning till tidigare ställningstaganden en motion (FP) om att ledamöter i kommunfullmäktige ska kunna behålla sina uppdrag även när de påbörjar studier på annan ort. (FP) begär i motion 2010/11:K258 ett tillkännagivande till regeringen om att ledamöter i kommunfullmäktige ska kunna behålla sina uppdrag även om de påbörjar studier på annan ort . En lagändring i denna riktning skulle enligt motionen vara ett led i strävan att öka antalet unga aktiva kommunpolitiker i fullmäktigeförsamlingarna. Bestämmelser om förtroendevalda i kommunerna finns i 4 kap. kommunallagen. För att ha rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige ska man enligt 2 § vara folkbokförd i kommunen. Den som har rösträtt är enligt 5 § också valbar till fullmäktige. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna samt valen av revisorer och revisorsersättare är den valbar som för ett sådant val uppfyller valbarhetsvillkoren. Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör enligt 8 § också uppdraget genast. Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Regeringen framhöll i Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) att denna möjlighet endast kunde ges förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare, medan ledamöterna i fullmäktige, som är utsedda direkt av väljarna i de kommunala valen, inte omfattades. Att ge fullmäktige möjlighet att besluta om dispens från valbarhetskravet för fullmäktigeledamöter skulle strida mot väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter. Motsvarande motioner av samma motionär har återkommande behandlats av utskottet. avstyrktes (bet. 2003/04:KU3 s. 20) en motion med hänvisning till uttalanden i demokratipropositionen om att en möjlighet för fullmäktige att besluta om dispens från valbarhetskravet för ledamöter i fullmäktige skulle strida mot väljarnas exklusiva rätt att utse dessa ledamöter. Sambandet mellan rösträtt och valbarhet borde enligt utskottets uppfattning inte brytas. Utskottet vidhöll denna inställning (bet. 2003/04:KU19 s. 23). Vårarna 2005 och 2006 avstyrktes motionerna i förenklad ordning (bet. 2004/05:KU18, 2005/06:KU26). avstyrktes motionen med hänvisning till tidigare uppfattning, nämligen att det är väljarnas exklusiva rätt att utse ledamöter i fullmäktige och att sambandet mellan rösträtt och valbarhet inte bör brytas. Utskottet ansåg således inte att fullmäktige skulle ges rätt att besluta om undantag från detta samband för uppdrag i fullmäktige (bet. 2006/07:KU9). avstyrktes två motioner från de allmänna motionstiderna 2008 och 2009 i förenklad ordning (bet. 2008/09:KU11). Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motion 2010/11:K258 (FP). Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker med hänvisning till tidigare ställningstaganden motioner om en översyn av villkoren för förtroendevalda (KD) samt om möjlighet att vara föräldraledig från uppdrag (S respektive FP). (KD) begär i motion 2010/11:K394 en översyn av hur villkoren för förtroendevalda kan förbättras. Motionären anser att det inte är rimligt att människor avstår från ideella uppdrag som fritidspolitiker eller som fackligt engagerad av rädsla för att förlora jobbet eller möjligheter till avancemang på arbetsplatsen. Vidare förekommer det att personer som är sjukskrivna eller har permanent sjukersättning eller a-kasseersättning har fått sin ersättning sänkt eller helt indragen. Det måste enligt motionen tydliggöras att det är helt avgörande för den svenska demokratin att människor engagerar sig. För en del uppdrag är det inte alltid klart vad som gäller i fråga om rätten till tjänstledighet, och det kan se olika ut beroende på praxis och kollektivavtal. Det behövs också enligt motionen förtydligas vad som gäller vid olika typer av offentliga ersättningar. Det gäller t.ex. villkoren för ersättning för resor eller rätt till ledighet från förtroendeuppdrag för att exempelvis vara föräldraledig. och (S) begär i motion 2010/11:K386 en ändring i föräldraledighetslagen så att den som är vald ordförande i en nämnd får möjlighet att behålla uppdraget även i stället för att som tvingas avsäga sig uppdraget som ordförande i en nämnd. I motion 2010/11:K328 av (FP) begärs att det införs en möjlighet att vara föräldraledig från alla former av politiska uppdrag. Som småbarnsförälder är det svårt att engagera sig politiskt när man inte har möjlighet att vara föräldraledig från sitt politiska uppdrag i kommuner och landsting. Förtroendevalda har enligt 4 kap. 11 § kommunallagen rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag. Ledigheten ska bl.a. omfatta tid för möten i kommunala organ och andra möten som är nödvändiga för uppdragen. Rätten till ledighet gäller även av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i juridiska personer. De har enligt 4 kap. 12 § rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Det gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Rätten till ersättning omfattar också de förlorade socialförsäkringsrättsliga ersättningarna arbetslöshetsförsäkring och föräldraförsäkring. Däremot omfattas inte förluster i sjukbidrag eller förtidspension. Huvudregeln är att om den förtroendevalda enligt 4 kap. 11 § kommunallagen har rätt till ledighet från anställning så har han eller hon också rätt till ersättning för det inkomstbortfall som uppstår på grund av ledigheten. Enligt 14 § får fullmäktige besluta att förtroendevalda i skälig omfattning ska ha ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, arvode som är förenat med uppdraget, pension samt andra ekonomiska förmåner. Det finns ingen skyldighet för kommunerna och landstingen att utge en sådan ersättning. Rätten till ekonomiska förmåner för förtroendevalda förstärktes i vissa avseenden . I demokratipropositionen (prop. 2001/02:80) underströks att nationella regler som möjliggör för vidast tänkbara grupper att åta sig ett förtroendeuppdrag måste vägas mot en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Regeringen menade att vikten av nationell likställighet då måste gå före. I likhet med vad som redan gällde borde endast fritidspolitikers villkor omfattas av en obligatorisk reglering. Villkoren för de förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid skulle alltså även fortsättningsvis avgöras lokalt. En reglering borde endast göras för de situationer där den förtroendevalde har haft ett faktiskt ekonomiskt bortfall eller vissa särskilda kostnader. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen borde ingen harmonisering ske av de frivilliga arvoden, kommuner och landsting ger sina förtroendevalda. Det skulle alltså även fortsättningsvis vara en uppgift för kommuner och landsting att lokalt avgöra vilken arvodesnivå de finner rimlig. De nya reglerna borde därför även fortsättningsvis ha ramlagskaraktär. Den mer exakta utformningen av ersättningsreglerna borde därför vara en uppgift för kommuner och landsting. I Svenska kommunförbundets cirkulär Underlag till bestämmelser om ekonomiska förmåner till förtroendevalda (cirk. 1991:144), där det ges ett underlag för lokala bedömningar, föreslås bestämmelser om att förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller på av heltid ska ha rätt till ett årsarvode med belopp som fullmäktige beslutar, att årsarvoderade förtroendevalda ska ha rätt till ledighet i den utsträckning som fullmäktige beslutat och att för en årsarvoderad förtroendevald som på grund av sjukdom eller annars är förhindrad att fullgöra sitt uppdrag som överstiger x månader ska arvodet minskas i motsvarande mån. Förtroendevalda som inte är årsarvoderade har rätt till ett grundarvode och timarvode alternativt ersättning per sammanträde m.m. enligt vad fullmäktige beslutar. Dessutom föreslås en bestämmelse om att kostnaden för resor till och från sammanträden eller motsvarande ersätts enligt de grunder som fastställts för kommunens arbetstagare. Enligt kommentaren i cirkuläret får de lokala förhållandena avgöra bestämmelsens närmare utformning. Förhållandena kan variera i betydande omfattning mellan kommunerna beroende på kommunstrukturen och kommunstorleken. Nämnas kan också att regeringen beslutade om direktiv till en utredning som gäller frågan om förtroendeuppdrag ska likställas med förvärvsarbete i arbetslöshetsförsäkringen (dir. 2010:131). avstyrkte utskottet ett motionsyrkande (KD) om förtroendevaldas situation (bet. 2003/04:KU19 s. 46), där det begärdes åtgärder för att förändra förtroendeuppdragets utformning så att fler människor attraherades av det och pekades bl.a. på det ekonomiskt betungande i att delta i politiskt arbete på nivå. Utskottet instämde i vad regeringen anfört i demokratiskrivelsen om betydelsen av fritidspolitiker i den kommunala demokratin. Utskottet noterade att regeringen inlett diskussioner med riksdagspartierna om de förtroendevaldas situation. Vidare hade regeringen aviserat i demokratiskrivelsen att den skulle ta initiativ till informations-, kunskaps- och erfarenhetsutbyte med kommuner och landsting avseende de förtroendevaldas situation. Mot denna bakgrund avstyrktes motionsyrkandet. I betänkandet avstyrktes också en motion (FP) om tillfällig ledighet från förtroendeuppdrag. Vad gällde möjlighet till ledighet från förtroendeuppdrag i kommuner och landsting, t.ex. i samband med föräldraledighet, ville utskottet betona att uppdraget för huvuddelen av de förtroendevalda är ett fritidsuppdrag. Själva förtroendeuppdraget utövades då vid sidan av ett förvärvsarbete, och det gick således inte att sätta likhetstecken mellan ledighet från förvärvsarbete och ledighet från förtroendeuppdrag. Det nämndes i sammanhanget att under det föregående fattat beslut om ändringar i kommunallagen som bl.a. innebar att förtroendevalda, som inte fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid, ges rätt till skälig ersättning för de ekonomiska förmåner, t.ex. föräldrapenning, som de förlorar på grund av sitt förtroendeuppdrag. För såvitt det ändå förelåg behov av att vara ledig från ett förtroendeuppdrag var enligt utskottets mening de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen om inkallande av ersättare och deras tjänstgöring tillfyllest. Frågan om föräldraledighet för förtroendevalda togs åter upp i betänkande 2009/10:KU4. Utskottet gjorde samma bedömning som och hänvisade till att det i fråga om de förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid framhållits i förarbetena till ändringarna 2002 (prop. 2001/02:80) att behovet av regler om förtroendevaldas villkor ska vägas mot en inskränkning i den kommunala självstyrelsen, och villkoren för dessa grupper skulle även fortsättningsvis avgöras lokalt. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionerna 2010/11:K328 (FP), 2010/11:K386 (S) och 2010/11:K394 (KD). Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker med hänvisning till pågående utredningsarbete en motion (MP) om utökad kompetens när det gäller kommunala bolag samt med hänvisning till tidigare ställningstagande två motioner (S, MP) om arbetsmarknadsprojekt respektive interkommunala eller interregionala förbindelser. Jämför reservation 1 (S, MP, V). I motion 2010/11:K340 av och (MP) begärs en ändring av lagstiftningen så att kommunala bolag, i synnerhet energibolag, får verka på villkor som är likvärdiga med dem som statliga och privata bolag har. Motionärerna anser att den nya lagen om konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet kommer att verka hämmande på kreativitet och teknikutveckling i kommunala bolag. Även lagen om offentlig upphandling hämmar enligt motionen de kommunala bolagen. Vidare anges att kommunallagen har ett par principer som får konsekvenser för kommunala bolag. Lokaliseringsprincipen sätter gränsen för var en aktör får verka, även om det finns undantag i speciallagar. Kommungränsen är enligt motionen sällan den tekniskt och administrativt bästa gränsen för en så väl fungerande verksamhet som möjligt. Också självkostnadsprincipen behöver enligt motionen ses över, liksom möjligheterna att exportera från kommunala bolag. En generalklausul om att vad de kommunala bolagen gör ska vara till gagn för kommuninvånarna kunde vara ett sätt att skydda kommuninvånarnas intressen. Likvärdiga villkor för privata, statliga och kommunala bolag ger ökade möjligheter att stärka finansieringen av service. De framåtsträvande kommunala företagen runtom i och deras miljösatsningar bör enligt motionen alltså av flera skäl bejakas i stället för begränsas. (S) begär i motion 2010/11:K379 ett tillkännagivande till regeringen om att verksamhet för arbetslösa och personer med funktionshinder bör stödjas i begränsad skala. I motionen framhålls att de flesta kommuner bedrivit olika former av arbetsmarknadsprojekt i syfte att bereda tillfälligt arbete åt ungdomar, invandrare, äldre och personer med funktionsnedsättning. Det kan tillfälligt uppstå överproduktion som av rationella skäl bör kunna säljas på en marknad. Vid sidan om den kommunala verksamheten kan det enligt motionen vara lämpligt och effektivt att bedriva sidoverksamhet som i vissa fall dock kan komma att konkurrera med det privata näringslivet. Ofrånkomligen uppstår intressekonflikter, och det framhålls ofta från näringslivets företrädare att näringsverksamhet riskerar att snedvrida förutsättningarna för företagandet. Enligt motionen finns det dock ofta marknadsutrymme för en perifer verksamhet av t.ex. café- eller hantverkskaraktär, och för kommunen och individerna själva är det bättre med någon typ av arbete än rent försörjningsstöd. m.fl. (MP) begär i motion 2010/11:K341 yrkande 1, att svensk lagstiftning ändras så att den i utökad utsträckning möjliggör interkommunala och interregionala förbindelser. I motionen hänvisas till den världskommunala samarbetsorganisationen Governments som håller på att utvecklas till en sorts Förenta kommunerna och har erhållit observatörsstatus inom FN-systemet. I fokus för verksamheten står sådant som lokalt klimatarbete, ökat medborgarinflytande över lokala beslutsprocesser, ökad kvinnorepresentation i beslutande församlingar, rättvis handel m.m. Vidare hänvisas till en konferens i om fredsmäkling, där kommunpolitiker från olika konfliktområden redogjorde för lokalpolitiska försök att bygga fred. Ett sådant fredsinitiativ är det europeiska kommunala nätverket för fred i . Ett annat exempel på fredsaktivism är enligt motionen Cities for Peace, ett nätverk av amerikanska kommuner som bekämpade Bushadministrationens planer på att invadera och som spred sig till kommuner runt om i världen. Motionärerna framhåller att försök att ansluta kommuner till detta slag av fredsinitiativ rutinmässigt avslås med hänvisning till att utrikespolitik inte är någon angelägenhet. I motionen hänvisas till att tidigare avslagit en motion om anpassning av svensk lagstiftning till internationell praxis, med hänvisning till att opinionsyttringar i internationella frågor enligt praxis inte utgör en angelägenhet. Enligt motionärerna är emellertid praxis något som förändras och inte kan tjänstgöra som riktmärke för en kommuns handlingsutrymme på den internationella nivån. Motionärerna vänder sig också mot att hänvisat till att regeringsformen föreskriver att riksdag och regering handhar relationer med andra stater, eftersom det inte är liktydigt med ett förbud för svenska kommuner att odla relationer med kommuner i andra länder. Motionärerna anser att utskottets betänkande brister i intellektuell stringens. Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingås överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer av regeringen, och regeringen får enligt 10 kap. 2 § ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver eller medverkan. Av 10 kap. 3 § framgår att måste godkänna en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter lagstiftning eller annars gäller ett ämne som ska besluta om eller om överenskommelsen är av större vikt. Bestämmelserna ska enligt 10 kap. 5 § tillämpas på andra former av förpliktelser för riket än överenskommelser. Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Bestämmelsen ger uttryck för bl.a. den s.k. lokaliseringsprincipen. Den innebär i grunden att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eller egna områden eller dess invånare för att vara laglig. Principen hindrar kommuner och landsting och deras företag från att konkurrera med sin verksamhet utanför den egna kommunen eller det egna och sälja sina tjänster. Av bestämmelsen följer att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på bl.a. staten att handa. Exempel på angelägenheter som i princip är förbehållna staten är den svenska utrikes- och biståndspolitiken (m.fl., Kommunallagen Kommentarer och praxis, 4:e uppl., 2006, s. 60). Ansvaret för internationella relationer vilar enligt kommentaren på riksdag och regering. Från rättspraxis nämns vissa fall där kommunala beslut med internationell anknytning ansetts otillåtna. Det gäller bl.a. en kommuns rekommendation till berörda organ att inte köpa sallad och vindruvor från odlare i som inte tecknat avtal med det (RÅ 1975 ref. 102) och ett fall där en kommun dels förklarade sig vara en kärnvapenfri zon, dels ock att kommunen var beredd att ta emot besök av främmande örlogsfartyg endast om dessa uttryckligen garanterade att de inte medförde kärnvapen (RÅ 1990 ref. 9). I det sistnämnda fallet framhöll Regeringsrätten att opinionsyttringar som rör förhållande till andra länder enligt praxis inte ansågs utgöra en angelägenhet såvida de inte har stöd i sådana särskilda bestämmelser och att frågor av denna art ankom enligt regeringsformen på regeringen och . Regeringsrätten fann att beslutet i båda leden hade karaktären av opinionsyttring på det utrikespolitiska området. Det föll därför utanför den kommunala kompetensen enligt den allmänna kompetensregeln i kommunallagen. Någon särskild bestämmelse enligt vilken beslutet skulle kunna vara kompetensenligt fanns inte. Det svenska deltagandet i den internationella vänortsrörelsen torde enligt kommentaren till kommunallagen vara allmänt accepterad. I 2 kap. 7 § kommunallagen stadgas att kommuner får driva näringsverksamhet om den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna och drivs utan vinstsyfte, dvs. Försörjning med bostäder, energi och kollektivtrafik hör enligt rättspraxis till kompetensområdet, liksom idrottsanläggningar, vissa fritids- och nöjesanläggningar, parkeringsanläggningar, hamnar, flygplatser samt byggnader som inrymmer bostäder, saluhallar, slakthus och biografer. Sådana verksamheter där tyngdpunkten ofta ligger i att tillhandahålla kollektiva anläggningar eller anordningar av olika slag brukar kallas sedvanlig affärsverksamhet. Syftet med verksamheten ska vara att betjäna de egna medlemmarna. Enligt förarbetena hindrar dock inget att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också utnyttjas av andra än kommunmedlemmar. Vissa verksamheter som knyter an till kompetensenlig verksamhet har av praktiska skäl tillåtits trots att verksamheten isolerad skulle falla utanför kompetensen, t.ex. stuveriverksamhet i hamnar, försäljning av växter från en kommuns plantskola och av grus från ett kommunägt grustag. När det gäller överskottsförsäljning är rättspraxis sträng, och en sådan försäljning godtas bara om den är av tillfällig natur, rör en liten del av totalvolymen och är förenad med en snabb intern efterfrågeminskning. Enligt 2 kap. 7 § är en förutsättning att kommunernas och landstingens drift av näringsverksamhet sker utan vinstsyfte, vilket är ett uttryck för den kommunalrättsliga grundprincipen om förbud mot spekulativa företag. Något absolut vinstförbud råder dock inte. I vilken mån verksamheten får ge överskott bedöms med tillämpning av självkostnadsprincipen som framgår av 8 kap. 3 c § kommunallagen. Enligt den bestämmelsen får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Bestämmelser om kommunala företag finns i 3 kap. kommunallagen. I 3 kap. 16 § sägs att kommuner och landsting, efter beslut av fullmäktige, kan lämna över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Verksamhet som innefattar myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Den verksamhet som överlämnas ska falla inom den kommunala kompetensen. När en viss verksamhet bedrivs i bolagsform, ska fullmäktige i kommunen se till att bolaget följer kommunallagens kompetensbestämmelser samt bestämmelser rörande icke vinstsyfte och självkostnadsprissättning. Undantag gäller endast om bolaget verkar på en marknad som specialreglerats och det uttryckligen anges att dessa bestämmelser, eller några av dem, sätts ur spel. Om en kommun eller ett landsting med stöd av 3 kap. 16 § kommunallagen lämnar över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller bestämmer ensam, ska fullmäktige enligt 3 kap. 17 § fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor samt se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell natur eller annars av större vikt i övrigt fattas. Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verksamheten är att minimera riskerna för kompetensöverskridanden. Kravet på precisering av ändamålsbestämningen är enligt förarbetena särskilt starkt om verksamheten ligger nära gränsområdena för den kommunala kompetensen (prop. 1990/91:117 s. 162). För att göra undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen krävs stöd i lag. Det finns ett flertal sådana undantag i lagstiftningen.