bet · GY01MJU19 · 2011-04-15 00:00:00 — 2010/11:MJU19 Biologisk mångfald m.m. Miljö- och jordbruksutskottets betänkande I betänkandet behandlas sammanlagt 33 motionsyrkanden om biologisk mångfald från den allmänna motionstiden . Motionerna tar upp frågor som bl.a. rör områdesskydd, allemansrätt, rovdjursförvaltning, genetiskt modifierade organismer, utrotningshotade arter, främmande arter och biologisk mångfald i ett internationellt perspektiv. Samtliga motionsyrkanden avstyrks. I betänkandet finns 15 reservationer och ett särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Skydd av områden m.m. avslår motionerna 2010/11:C222 yrkandena 2 och 3, 2010/11:MJ245, 2010/11:MJ257, 2010/11:MJ275 yrkande 3, 2010/11:MJ312, 2010/11:MJ431 och 2010/11:MJ437. avslår motionerna 2010/11:Sk218 yrkande 1, 2010/11:C311 yrkande 5, 2010/11:MJ373 och 2010/11:MJ412 yrkandena 1 och 2. avslår motion 2010/11:MJ294 yrkande 10 i denna del. Reservation 1 (V) Förebyggande åtgärder mot rovdjursangrepp avslår motion 2010/11:MJ294 yrkande 10 i denna del. Reservation 2 (MP, V) Licensjakt efter starkt hotade arter m.m. avslår motion 2010/11:MJ294 yrkande 10 i denna del. Reservation 3 (MP, V) avslår motion 2010/11:MJ294 yrkande 10 i denna del. Reservation 4 (MP, V) Åtgärder för att förstärka vargstammen avslår motion 2010/11:MJ349. Reservation 5 (S) avslår motion 2010/11:MJ420. Reservation 6 (MP, V) Införlivande av genetiskt friska vargar avslår motion 2010/11:MJ294 yrkande 10 i denna del. Reservation 7 (V) avslår motionerna 2010/11:MJ243, 2010/11:MJ266 och 2010/11:MJ425. avslår motion 2010/11:MJ423 yrkande 2. Nationella förbud mot GMO-grödor avslår motionerna 2010/11:MJ235 och 2010/11:MJ294 yrkande 3 i denna del. Reservation 8 (S, V) Märkning av produkter med GMO avslår motion 2010/11:MJ294 yrkande 3 i denna del. Reservation 9 (MP, V) Ansvar för skador av GMO avslår motionerna 2010/11:MJ267 yrkandena 1 och 5 samt 2010/11:MJ294 yrkande 3 i denna del. Reservation 10 (MP, V) Regler för samexistens vid odling av GMO avslår motion 2010/11:MJ267 yrkande 2. Reservation 11 (S, MP, V) Försiktighetsåtgärder vid odling av GMO m.m. avslår motionerna 2010/11:MJ267 yrkandena 3 och 6 samt 2010/11:MJ294 yrkande 3 i denna del. Reservation 12 (MP) Reservation 13 (V) avslår motion 2010/11:MJ275 yrkande 6. avslår motionerna 2010/11:MJ275 yrkande 4 och 2010/11:MJ294 yrkande 1. Reservation 14 (S, MP, V) avslår motionerna 2010/11:MJ209 och 2010/11:MJ284. Bevarande av genetiska resurser avslår motion 2010/11:MJ419. Reservation 15 (MP, V) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (M), (S), (S), Per Åsling (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (S) och (FP). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas sammanlagt 33 motionsyrkanden om biologisk mångfald från den allmänna motionstiden . Motionerna tar upp frågor som bl.a. rör områdesskydd, allemansrätt, rovdjursförvaltning, genetiskt modifierade organismer, utrotningshotade arter, främmande arter och biologisk mångfald i ett internationellt perspektiv. Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns 15 reservationer och ett särskilt yttrande. Skydd av områden m.m. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden (S, M, KD) om frivilligt skydd av mark, geografisk fördelning av markavsättningar, nationalparker och biologisk mångfald vid kusterna m.m. I motion C222 (KD) yrkande 2 anförs det att frivilliga inslag vid avsättning av skyddsvärd skog bör stärkas. Kometprogrammet med dess ökade hänsyn till äganderätten är ett bra exempel på detta. Enligt motion MJ257 (M) bör bildandet av naturreservat ersättas med olika former av samförvaltning som förenar naturskydd och markägares intressen. Enligt motion C222 (KD) yrkande 3 bör det finnas en maxgräns för biotopskydd. Ett återkommande problem för markägare är att områden biotopskyddas för en framtida naturreservatsstatus. Den berörda marken kan inte användas av markägaren när myndigheterna utreder markens framtida status. Inte heller får markägaren ersättning för marken som vid ett naturvårdsavtal genom Kometprogrammet. Enligt motion MJ245 (M) måste bildandet av naturreservat och andra markavsättningar ske balanserat så att vissa kommuner inte får en oproportionerligt stor andel av sin areal avsatt, vilket t.ex. skett i norra . För dessa orter innebär det att skogsbruket och satsningar på turism och rörligt friluftsliv hämmas. En översyn och omprioritering av reservatsbildningarna måste därför göras. Enligt motion MJ431 (M) måste skötselbestämmelserna som reglerar naturreservat ses över. Efter det att stormarna och drog fram över behövde man vid vissa av de naturreservat som drabbades av stormarna inte upparbeta och ta bort den skog som fallit medan omkringliggande markägare hotades med höga viten om de inte gjorde just detta. När naturreservaten har särskilda bestämmelser om skydd och skötsel som strider mot de regler och lagar som reglerar kringliggande mark riskerar regelverket att urholkas. Enligt motion MJ312 (M) bör en översyn och modernisering av föreskrifterna för nationalparker göras. ska vara tydliga och klara men också kunna förstås och accepteras av den allmänhet som vistas där. Enligt motion MJ437 (S) bör skyddas och förvaltas som en nationalpark. har särskilt skyddsvärda områden med naturvärden, kulturella och vetenskapliga värden. Enligt motion MJ275 (KD) yrkande 3 bör regeringen initiera en grundlig kartläggning av den biologiska mångfalden längs våra kuster. Ett dussin nya reservat har också inrättats men fler behövs. Det är angeläget att de skyddade områdena återspeglar olika bottentyper med särskilt höga biologiska värden. Torsken i har återhämtat sig men är fortfarande hotad. Ålen har minskat mycket kraftigt och flera matfiskarter hotas. Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om markägares frivilliga avsättningar vid skydd av områden, senast i betänkande 2009/10:MJU18. Utskottet anförde då att både från markägarens synpunkt och av naturvårdsskäl kan naturvårdsavtalen i många fall vara en bra form för skydd av naturområden. Frivilliga avtal kan upplevas mer positivt än naturreservat och biotopskyddsområden, eftersom de utgör en tidsbegränsad inskränkning i markägarens rådighet som staten och markägaren kommit överens om. På samma sätt som när det gäller naturreservat kan avtalen utformas för de specifika förhållanden som råder i det enskilda fallet. Utskottet noterade emellertid att naturvårdsavtal har begränsningar i förhållande till skyddsformerna enligt . Det är t.ex. bara avtalspartens aktiviteter som kan regleras när det gäller exempelvis naturreservat riktar sig bestämmelserna även mot andra. Det kan vara komplicerat att träffa ett avtal för ett område där flera markägare berörs. Avtalstiden är ytterligare en begränsning när de naturvärden man vill bevara behöver ett varaktigt skydd. Utskottet framhöll därför att de andra skyddsformerna, dvs. naturreservat, nationalparker och biotopskyddsområden, också i fortsättningen är viktiga instrument i naturvårdsarbetet. Vid behandlingen av proposition 2008/09:214 Hållbart skydd av naturområden noterade utskottet att man i inom ramen för Metsoprogrammet på försök har använt sig av ett arbetssätt för skydd av skogar som innebär att initiativet till en eventuell skyddsåtgärd i första hand ligger hos markägaren. Utskottet anslöt sig till och bedömning att ett liknande arbetssätt borde prövas i och välkomnade regeringens initiativ att införa ett arbetssätt där markägarna genom information från myndigheterna får olika alternativ och kan överväga olika modeller för skydd av sin värdefulla skog utifrån de förutsättningar som bedöms som bäst av den enskilda markägaren. Utskottet konstaterade vidare att regeringen avsåg att uppdra åt , och några länsstyrelser att påbörja ett sådant arbetssätt för skyddet av skogar med start under benämningen Komet. Utskottet anslöt sig även till regeringens förslag att man i programmet borde ha ett arbetssätt som liknade den finländska modellen, men anpassat efter svenska förutsättningar. Utskottet noterade att programmet skulle innehålla intensifierad och riktad information och marknadsföring i syfte att ge markägarna större möjligheter att ta initiativ till skydd av områden. Informationen från myndigheterna skulle innehålla uppgifter om vilka naturvärden som var prioriterade för skydd i olika områden, vilka skyddsinstrument som kunde vara aktuella och vilka principer som gällde för ekonomisk ersättning. Utskottet anslöt sig även till regeringens ståndpunkt att det var viktigt att poängtera att det också i fortsättningen var förekomsten av höga naturvärden som avgjorde om statliga medel skulle satsas i ett område. De statliga resurserna skulle satsas där de högsta naturvärdena fanns, och urvalet av områden för skydd som medför ekonomisk ersättning skulle grunda sig på de strategier för skydd av skogar eller andra naturtyper som finns såväl nationellt som regionalt (bet. 2009/10:MJU9). Regeringen uppdrog åt , och i län att utforma och genomföra verksamheten med kompletterande metoder för skydd av natur (Komet) efter samråd med övriga länsstyrelser och andra berörda myndigheter och organisationer. Verksamheten ska pågå inom fem större geografiska områden i landet . Syftet med programmet är att inspirera markägare att skydda sin värdefulla natur och att informera om vilka skyddsformer som finns. Uppdraget ska bidra till att öka användningen av naturvårdsavtal där markägarnas intresse att bidra till naturvården tas tillvara. Uppdraget ska avrapporteras . Vid den första avrapporteringen, som avsåg perioden , uppgav myndigheterna att arbetet har kommit i gång bra i samtliga fem områden. Vid redovisningstillfället hade totalt 60 anmälningar om ca skogsmark kommit in från markägare. Uppdraget ska slutredovisas till . Vid det andra rapporteringstillfället ska myndigheterna särskilt redovisa om programmet kan utökas geografiskt och om det även kan omfatta andra naturtyper än skog. Motionerna C222 (KD) yrkande 2 och MJ257 (M) avstyrks med det anförda i den mån de inte kan anses tillgodosedda. Enligt 7 kap. 11 § får det beslutas att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde. Detta gäller små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Vid prövning av frågor om områdesskydd enligt 7 kap. ska hänsyn tas till enskilda intressen. En inskränkning i en enskild persons rätt att använda mark eller vatten får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses (7 kap. 25 § ). När ett område skyddas enligt , exempelvis som ett naturreservat eller ett biotopskyddsområde, kan ersättning lämnas enligt bestämmelserna i 31 kap. , som hänvisar till expropriationslagen. Genom ändringar i expropriationslagen 2010 höjdes dessa ersättningar, bl.a. görs ett schablonpåslag på expropriationsersättningen av fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdesminskning (prop. 2009/10:162, bet. 2009/10:CU21, rskr. 2009/10:362363). Med det anförda avstyrks motion C222 (KD) yrkande 3. När det gäller den geografiska fördelningen av reservat över landet har utskottet tidigare uttalat sig om detta. Utskottet erinrade i betänkande 2009/10:MJU18 att i den nationella strategi för formellt skydd av skog som och fastställde 2005 anges hur mycket skogsmark som man avser att skydda i varje län inom delmålet för skydd av skog, baserat på en analys av länens olika förutsättningar när det gäller bl.a. naturvärden. I samtliga län har och länsstyrelserna gemensamt beslutat om regionala strategier för skydd av skogar, där den nationella skogsstrategin fått en regional anpassning. Utskottet framförde vidare i betänkande 2009/10:MJU9, med anledning av regeringens proposition 2008/09:214 Hållbart skydd av naturområden, att utskottet delade regeringens uppfattning att de nationella och regionala strategier för skydd av skog som myndigheterna har tagit fram också i fortsättningen är en bra utgångspunkt för arbetet med skydd av värdefulla skogar. Utskottet konstaterade dock att de åtgärder som regeringen föreslog i propositionen ledde till att strategierna behövde ses över för det fortsatta arbetet . I betänkandet anfördes också att utskottet från hade fått information om att den geografiska fördelningen hade beaktats vid fastställandet av andelen formellt skydd och att regeringen då den har att ta ställning till behovet av en revidering av miljömålen även kommer att väga in de geografiska behoven. Regeringen har gett en parlamentariskt sammansatt beredning, Miljömålsberedningen, i uppdrag att se över miljökvalitetsmålen och generationsmålet (dir. 2010:74). Utskottet konstaterar att beredningen ännu inte har lämnat något förslag till etappmål som berör skydd av områden. I avvaktan på pågående arbete lämnas motion MJ245 (M) utan vidare åtgärd. När det gäller skötselbestämmelser för naturreservat vill utskottet inledningsvis anföra att de vanligaste skälen till att bilda ett naturreservat är att man vill bevara den biologiska mångfalden och vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. Varje naturreservat är unikt och har därför egna föreskrifter för att bevara naturvärdena. Skogsbruk kan t.ex. förbjudas för att bevara och gynna naturvärden knutna till gammal skog. Syftet med reservatet avgör vilka begränsningar som gäller i just det området. Naturreservat som skyddsinstrument är därför flexibelt. Utskottet har fått information om att arbetar med att ta fram en nationell strategi för skötsel av skog i naturreservat och nationalparker. Tanken är att strategin ska säkerställa att man genom en god förvaltning av dessa skogar bevarar och utvecklar de värden som skyddas. Strategin kommer att klargöra viktiga principer för förvaltning samt visa vilka prioriteringar som gäller 20092020. Ett syfte med strategin är att aktörer med intresse för skötsel av skyddad natur, t.ex. andra myndigheter, skogsbruket och ideella naturvårdsorganisationer, ska förstå och känna förtroende för de prioriteringar som görs. Ett förslag till strategi har varit ute på remiss . bedömer att strategin kan vara färdig tidigast . När det gäller den situation som förelåg efter stormarna och anförde utskottet i betänkande 2007/08:MJU14 bl.a. att ett flertal länsstyrelser bekämpade granbarkborre i skyddade områden. hade fått extra pengar från för att kartlägga och motverka barkborreangrepp i naturreservaten. Om grannmarker till reservat skulle angripas trots det förebyggande arbetet fanns möjlighet till ersättning. Med det anförda avstyrks motion MJ431 (M). Beträffande nationalparksföreskrifter framgår det av 7 kap. 3 § att föreskrifter om vård och förvaltning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 4 § nationalparksförordningen (1987:938) får efter samråd med och kommunen meddela föreskrifter om inskränkningar i rätten att använda mark- eller vattenområden inom en nationalpark samt om rätten att färdas och vistas i och om ordningen i övrigt inom en nationalpark. får efter samråd med och kommunen i ett beslut om en skötselplan bestämma hur en nationalpark ska vårdas och förvaltas. får enligt 5 § nationalparksförordningen, om det finns särskilda skäl, i det enskilda fallet ge dispens från föreskrifter enligt 4 § första stycket. Regeringens tillåtelse behövs i vissa fall. Enligt arbetar verket kontinuerligt med översyn av nationalparksföreskrifter. Vid de tillfällen då nationalparker utvidgas ses föreskrifterna alltid över. Utskottet finner inte skäl att vidta ytterligare åtgärder med anledning av motion MJ312 (M) och avstyrker därmed motionen. Enligt 7 kap. 2 § får regeringen, efter medgivande, förklara ett mark- eller vattenområde som ägs av staten som nationalpark i syfte att bevara ett större sammanhängande område av en viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Beträffande frågan om att utse en ny nationalpark vid i konstaterar utskottet att har genomfört en översyn av den tidigare nationalparksplanen och tagit fram en ny plan (Nationalparksplan för Genomförande 20092013, rapport 5839, ). Planen är en samlad redovisning av områden som enligt gällande kriterier är lämpade att ingå i landets nät av nationalparker. Planen är avsedd som ett långsiktigt handlingsprogram och underlag för verkets arbete med nya och utvidgade parker. Ett utkast till plan utarbetades 20052007. Utkastet remitterades för diskussion i berörda län, kommuner och organisationer. I remissversionen föreslog att 13 nya nationalparker skulle bildas och att 7 av dagens 28 nationalparker skulle utvidgas. När det gäller framgår bl.a. av förslaget till ny nationalparksplan att det intensiva skogsbruket på har lett till att områdets skogsvegetation till helt dominerande del är kulturskapad och rationellt skött samt består av en hög andel införda trädslag. Området kan därmed inte betecknas som naturlandskap eller som representativt område för svensk skogsnatur med ursprunglig karaktär. Vidare saknas biologiska värden på huvuddelen av arealen. Mot bakgrund av detta bedömde att inte överensstämmer med de kriterier som ligger till grund för urval av nationalparker. I den slutliga planen anförde att man fann övervägande stöd hos remissinstanserna för verkets uppfattning att inte införliva i nationalparksplanen. Med det anförda avstyrks motion MJ437 (S). När det gäller biologisk mångfald vid landets kuster redovisar regeringen i skrivelse 2009/10:213 Åtgärder för levande hav en rad åtgärder som har åtagit sig genom Helcoms aktionsplan för och som följer av ramdirektivet för vatten, det direktivet och den gemensamma fiskeripolitiken och som därigenom även bidrar till att relevanta nationella miljökvalitetsmål nås (se även bet. 2010/11:MJU5). Därutöver redovisas åtgärder i skrivelsen som bygger på en utveckling av det arbete som redan pågår eller som behöver genomföras för att effektivisera det totala havsmiljöarbetet. I skrivelsen framhåller regeringen bl.a. att forskning om ekosystemets struktur och funktion är nödvändig för förståelsen av ekologiska samband i haven mellan arter, mellan olika geografiska områden och mellan biologiska och icke biologiska komponenter. Vidare anförs det att forskningen bör bedrivas så att man så långt som möjligt kan bedöma direkta och indirekta effekter av mänsklig påverkan på ekosystemens alla delar. Regeringen bedömer att ekosystembaserad förvaltning med EU:s direktiv och ramdirektivet för vatten som grund förutsätter vetenskaplig kunskap inte bara om nuvarande utan också om tidigare förhållanden i havens ekosystem. Sådana biologiska och kemiska uppgifter bör därför sammanställas och redovisas för olika vattensystem. I skrivelsen framhåller regeringen även att det långsiktiga målet med restaureringsarbetet är att uppnå så naturliga landskap som möjligt till 2021. Den blivande myndigheten för havs- och vattenmiljö bör ges i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna och berörda myndigheter utarbeta en övergripande nationell plan för hur restaureringsarbetet i kustområdena ska bedrivas så att arbetet med att återskapa olika arters nationella utbredning kan bedrivas med hänsyn till de enskilda huvudvattensystemens särskilda förutsättningar på ett kostnadseffektivt sätt. Enligt regeringen bör också arbetet med att bevara hotade bestånd och arter av fisk som inte nyttjas kommersiellt fortsätta, liksom arbetet med att återskapa försvunna bestånd. Möjligheten att återintroducera tidigare helt utslagna arter bör undersökas. Regeringen anser också att länsstyrelsernas arbete med att inrätta hänsynsområden i särskilt känsliga områden i kust och skärgård bör fortsätta. En fortsatt satsning på det operativa programmet för fiskerinäringen för 20072013 bidrar till att uppfylla åtaganden i aktionsplanen för . Ytterligare resurser tillförs för att höja den nationella offentliga medfinansieringen inom de av programmets områden som möjliggör stöd till åtgärder som bidrar till en förbättrad havsmiljö och ett mer miljöanpassat fiske. Regeringen framhåller vidare att datainsamling och kunskapsuppbyggnad om svenskt fritidsfiske och fritidsfiskebaserat företagande behövs och att förvaltningsplaner för kustfisk som inte regleras inom den gemensamma fiskeripolitiken behöver utarbetas. Regeringen anser också att kompensationsodlingen bör ses över och att alternativa åtgärder som främst syftar till att långsiktigt bevara fiskresurser och biologisk mångfald bör övervägas. Mot bakgrund av vad som anförts i skrivelsen finner utskottet att motion MJ275 (KD) yrkande 3 kan lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden (M, KD) om allemansrätten i förhållande till markägarens rätt m.m. I motion Sk218 (KD) yrkande 1 anförs det att det finns skäl för en översyn av de nuvarande reglerna för kommersiell bärplockning. Enligt motionen finns det anledning att skärpa lagstiftningen i syfte att stärka äganderätten. Större grupper av människor som i kommersiellt syfte plockar bär ökar risken för att stora avtryck lämnas i skog och mark i form av efterlämnat skräp och söndertrampade plantor. Enligt motion C311 (KD) yrkande 5 finns det behov av tydligare regler för att förhindra missbruk av allemansrätten genom att träd fälls, sopor lämnas kvar och åverkan görs på natur eller odlingar. Detta är visserligen redan förbjudet men svårt att beivra. Dessa övertramp sker ofta i samband med att någon utnyttjar annans mark för att bedriva kommersiell verksamhet, exempelvis vildmarksturism eller ridkurser. Enligt motion MJ373 (M) bör en översyn av möjligheterna att stärka respekten för markägarna ske. I många sammanhang, inte minst i samband med fysisk samhällsplanering m.m., förekommer det att företrädare för bl.a. myndigheter beträder annans mark. Det allmänna bör alltid i förväg kontakta markägaren och erbjuda denne att närvara vid ett besök. Enligt motion MJ412 (M) yrkande 1 bör kommersiella intressens rätt i allemansrätten ses över. Enligt samma motion yrkande 2 bör det tydliggöras att kommersiellt utnyttjande av fiskbestånd måste ske med vattenägarens tillstånd. Det bör utredas var gränsdragningen går mellan vad som kan betraktas som normalt nyttjande av allemansrätten och vad som bör betraktas som ett kommersiellt nyttjande av mark och vatten. Allemansrätten är inskriven i 2 kap. 18 § regeringsformen. Allemansrätten behandlas även i 7 kap. 1 § . När det gäller frågan om allemansrätten och dess påverkan på äganderätten har utskottet tidigare anfört bl.a. följande. Allemansrätten är den begränsade rätt som var och en har att använda annans fastighet, framför allt genom att åtminstone till fots färdas över den och att vistas på den. Nyttjandet får inte gå så långt att fastighetens ägare (eller annan med särskild rätt till fastigheten, t.ex. en nyttjanderättshavare) tillfogas nämnvärd olägenhet eller ekonomisk skada. Utskottet konstaterade att organiserat kommersiellt utnyttjande av allemansrätten, t.ex. av reseföretag, kan medföra störningar. Ett sådant utnyttjande är i och för sig tillåtet även utan markägarens medgivande men kan förbjudas om det blir för intensivt. I motiven till (prop. 1997/98:45 del I s. 302) anför regeringen att det är tveksamt om en organisatör ska få utnyttja en fastighet kommersiellt och mer eller mindre permanent utan ägarens tillstånd. Sådana rådighetsfrågor behandlas dock inte i utan bör enligt motiven som tidigare lösas i rättspraxis. Generellt anförs det att arrangemang av någon betydelse inte bör ske utan markägarens medgivande men att det för förbud rimligen bör fordras att man kan befara skada eller olägenhet för markägaren. I ett rättsfall (NJA 1996 s. 495) fann att ett företag som ordnat organiserad forsränning hade utnyttjat en fastighet för intensivt.