bet · GY01FiU40 · 2011-05-19 00:00:00 — 2010/11:FiU40 Ändrade kapitaltäckningsregler (CRD 2 och 3) Ändrade kapitaltäckningsregler (CRD 2 och 3) I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:110 Ändrade kapitaltäckningsregler och en motion som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lämnas förslag till lagändringar som syftar till att genomföra två EU-direktiv om ändringar av reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Lagändringar föreslås framför allt i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. De föreslagna lagändringarna rör främst regler om gränsvärden för stora exponeringar, värdepapperisering, kapitalbasen och samarbete mellan myndigheter i kritiska situationer. Den övervägande delen av lagförslagen föreslås träda i kraft . I övrigt föreslås lagförslagen träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag med de ändringar av rättelsekaraktär som framgår av utskottets lagförslag i bilaga 3 och avslår samtliga motionsyrkanden. Vid beslut ska 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas när det gäller 10 kap. 6 c § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Det innebär att beslutet, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av ledamöter. I betänkandet finns 3 reservationer (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Beslut på gruppnivå om kapitalbasen som fattas av en utländsk behörig myndighet antar 10 kap. 6 c § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Därmed bifaller proposition 2010/11:110 i denna del. antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkt 1, och med den ändringen att 1 kap. 3 §, 3 kap. 2 §, 7 a kap. 6 §, 10 kap. 6 a, 6 b och 6 d §§, 13 kap. 1 § och ikraftträdandebestämmelsen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 2. lag om ändring i lagen (2006:1372) om införande av lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, med den ändringen att 8 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 3. lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank, med den ändringen att paragrafen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller delvis proposition 2010/11:110 i denna del. 2010/11:Fi3 av m.fl. (V) yrkandena 14. Reservation 1 (V) 2010/11:Fi3 av m.fl. (V) yrkande 5. Reservation 2 (V) 2010/11:Fi3 av m.fl. (V) yrkandena 68. Reservation 3 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), (FP), (S), (C), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning I proposition 2010/11:110 Ändrade kapitaltäckningsregler föreslår regeringen lagändringar som syftar till att genomföra bestämmelser i två EU-direktiv, och rådets direktiv /111/EG av om ändring av direktiven /48/EG, 2006/49/EG och 2007/64/EG vad gäller banker anslutna till centrala kreditinstitut, vissa frågor som gäller kapitalbasen, stora exponeringar, tillsynsrutiner och krishantering (även kallat CRD 2) och och rådets direktiv /76/EU av om ändring av direktiv /48/EG och 2006/49/EG vad gäller kapitalkrav för handelslager, värdepapperisering och samlad tillsynsbedömning av ersättningspolitik (även kallat CRD 3). Förslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. I ärendet har en följdmotion väckts. De behandlade förslagen återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Utskottets lagförslag finns i bilaga 3. I ärendet har utskottet tagit emot skrivelser från och . Direktiven /48/EG (kreditinstitutsdirektivet) och 2006/49/EG (kapitalkravsdirektivet), ofta förkortade CRD efter den engelska benämningen Capital Requirements Directive, innehåller tillsammans bestämmelser om kapitalkrav för banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag. Direktivens främsta syfte är att ange hur stort buffertkapital ett institut ska ha i relation till riskerna i verksamheten. I direktiven finns även bestämmelser som rör institutens övriga riskhantering, vilken information de ska offentliggöra samt hur de behöriga myndigheterna ska utöva tillsyn. Direktiven baseras på de internationella s.k. II-reglerna men är anpassade för att tillgodose vissa europeiska och nationella villkor. Till skillnad från II-reglerna är direktiven även tillämpliga på institut som inte har någon gränsöverskridande verksamhet. Den snabba ekonomiska utvecklingen på finansmarknaden innebär att de internationella överenskommelserna kontinuerligt utvärderas och vid behov ändras för att vara effektiva och anpassade till de rådande marknadsvillkoren. De ändrade bestämmelser som den andra och tredje revideringen av kreditinstitutsdirektivet och kapitalkravsdirektivet innebär, syftar till att dels införa de regler som inte hann färdigställas inför införandet av CRD 2006, dels skärpa villkoren för den verksamhet som bidrog till den finansiella kris som utlöstes . Ändringarna syftar också till att förebygga att kriser uppstår inom andra delar av finanssektorn och att förbättra förutsättningarna för gränsöverskridande tillsynssamarbete och tillsyn. De svenska reglerna om kapitaltäckning anges i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. I lagen anges bl.a. vilka kapitalkrav som ska täckas av kapitalbasen, hur kapitalkravet för kredit- och marknadsrisk samt operativ risk ska beräknas, villkor för stora exponeringar, bestämmelser om offentliggörande av information, villkor för finansiella företagsgrupper, bestämmelser om tillsyn, villkor för verksamhet med moderföretag utanför EES, skäl för ingripande och ansvarsbestämmelse, bemyndiganden samt villkor för överklaganden. Lagen är en ramlag och innehåller omfattande bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om kompletterande föreskrifter. Regeringen föreslår lagändringar som syftar till att genomföra två EU-direktiv om ändringar av reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Lagändringar föreslås framför allt i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar och rör främst regler om gränsvärden för stora exponeringar, värdepapperisering, kapitalbasen och samarbete mellan myndigheter i kritiska situationer. Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagförslagen att de två EU-direktiven om ändringar av reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar tillför ett flertal bestämmelser, som ytterligare märkbart komplicerar regelverket och att det därför är en besvärlig uppgift att genomföra dem genom bl.a. ändringar i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. Lagrådet anförde att den tekniska karaktären på många bestämmelser, mängden bestämmelser och den mycket höga detaljeringsgraden nödvändigtvis medför att många bestämmelser i direktiven måste genomföras i form av föreskrifter på lägre nivå än lag, till stor del efter bemyndiganden i lag. I övrigt anförde Lagrådet synpunkter på vissa av de föreslagna bestämmelserna. Regeringen gjorde därefter vissa ändringar i lagförslagen för att beakta de framförda synpunkterna. Förfarandet vid röstningen i kammaren Regeringen föreslår att en bestämmelse ska tas in i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar som innebär att beslut som fattas av en utländsk behörig myndighet ska gälla i . Regeringen bedömer därför att 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) ska tillämpas vid beslut, dvs. att beslutet, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av ledamöter. Utskottets förslag i korthet antar, med vissa ändringar av rättelsekaraktär, regeringens lagförslag som bl.a. innebär ändrade regler om gränsvärden för stora exponeringar, värdepapperisering, kapitalbasen och samarbete mellan myndigheter i kritiska situationer. Den utökning som kreditinstitutsdirektivet föreskriver när det gäller vilka poster som inte ska medräknas vid beräkningen av stora exponeringar bör genomföras i lag genom att två nya punkter införs i 7 kap. 6 § första stycket lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. Den svenska definitionen av begreppet kunder med inbördes anknytning bör ändras så att den stämmer överens med direktivets lydelse. Det bör överlämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om under vilka förutsättningar det ska anses röra sig om en grupp av kunder med inbördes anknytning och hur instituten ska analysera sina exponeringar för att avgöra om det rör sig om en grupp av kunder med inbördes anknytning. Av 7 kap. 3 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar framgår hur ett institut ska begränsa sina exponeringar mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning. Bestämmelsen måste anpassas till den nya lydelsen av direktivtexten som ändrar gränsvärdena. Av 10 kap. 15 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar följer krav på att institut fortlöpande ska rapportera stora exponeringar till . Av bestämmelsen följer också att om något av gränsvärdena i 7 kap. överskrids får inspektionen besluta om inom vilken exponeringarna ska vara sänkta till de tillåtna gränsvärdena. Även denna bestämmelse behöver anpassas till direktivtextens nya lydelse. Den anpassning som bör göras är att i bestämmelsen ta in en regel som anger att om beloppet på är tillämpligt får i varje enskilt fall besluta att gränsvärdet på får överskridas. Regeringen bedömer att bestämmelsen om den alternativa kvantitativa exponeringsbegränsningen på och av kapitalbasen har införts i CRD för att mildra den oproportionerliga inverkan som övriga ändringar av reglerna om gränsvärden för stora exponeringar kan få för mindre institut. I fråga om undantag från regler om stora exponeringar innebär ändringsdirektivet att flera ändringar görs av de regler som styr villkoren för undantag. De delvis skärpta kraven syftar till att skapa en mer enhetlig tillämpning av undantagsreglerna inom EU och på så vis skapa mer jämlika konkurrensvillkor och underlätta för internationell jämförbarhet och gränsöverskridande tillsyn. Kreditinstitutsdirektivets artikel 113 har genomförts i svensk rätt genom 7 kap. 6 § första stycket 3 och andra stycket lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar samt föreskrifter meddelade av . Regeringen bedömer att ändringarna i kreditinstitutsdirektivets artikel 113 ryms inom den befintliga svenska regleringen och att någon lagstiftningsåtgärd därför inte är nödvändig. Ändringarna i kreditinstitutsdirektivet innebär sådana förändringar att de motiverar att nya bestämmelser tas in i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. De nya bestämmelserna bör enligt regeringen utformas som rambestämmelser, vilka preciseras genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I likhet med ändringsdirektivet bör lagreglerna bara omfatta kreditinstitut. Av lagen bör det framgå att positionstagande i en värdepapperisering endast får ske om originatorn, det medverkande institutet eller den ursprungliga långivaren uttryckligen har meddelat investeraren att ett väsentligt ekonomiskt intresse kommer att behållas. De metoder som anges i ändringsdirektivet när det gäller de olika tillvägagångssätten för att beräkna hur det ekonomiska intresset kan behållas regleras lämpligen genom föreskrifter. Även undantag från kravet på att behålla ett ekonomiskt intresse bör regleras genom föreskrifter. Genom att i lagtexten ange att ett investerande kreditinstitut ska ha en grundlig och heltäckande förståelse för investeringen, samt interna riktlinjer och instruktioner i tillräcklig omfattning, finns det möjlighet att meddela föreskrifter om t.ex. ändringsdirektivets krav i detta avseende på att kreditinstituten ska utföra egna stresstester. Vidare föreslår regeringen att det ska framgå av lagen att ska besluta om extra riskvikt för ett kreditinstituts relevanta värdepapperiseringspositioner om kraven på undersökning (due diligence), informationsgivning och förfaranden för övervakning av underliggande tillgångar inte uppfylls. I lagen bör även möjlighet att besluta att vid perioder av allmänna likviditetsstörningar på marknaden tillfälligt upphäva kraven på att behålla ett ekonomiskt intresse liksom dess möjlighet att beräkna kravet på gruppnivå anges. Vad gäller utökningen av de fall då ska samarbeta med andra berörda myndigheter om planering och samordning av tillsyn bedömer regeringen att ändringen ryms inom den befintliga lagstiftningen. Det utökade informationsutbyte och samarbete mellan tillsynsmyndigheterna som initieras genom ändringsdirektivet har kompletterats med en bestämmelse som möjliggör för berörda behöriga myndigheter att komma överens om vilket beslut som bör fattas om den konsoliderade nivån på kapitalbasen för en finansiell företagsgrupp. Denna utökning är att se som en komplettering till den redan gällande ordningen med att institut står under såväl gruppbaserad som individuell tillsyn. Regeringen föreslår att det i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar tas in en bestämmelse som innebär att ska komma överens med övriga behöriga myndigheter om vilket beslut som bör fattas när det gäller huruvida nivån på gruppens kapitalbas är tillräcklig. Det bör även tas in en bestämmelse som klargör under vilka förutsättningar och i vilken form som ett sådant beslut fattas. Vidare anser regeringen att en bestämmelse bör tas in i lagen som innebär att sådana beslut som fattas av en utländsk behörig myndighet ska gälla i . Ett formellt beslut om det enskilda institutets kapitalbas är enligt regeringen inte avgörande för att ett beslut om nivån på gruppens kapitalbas ska kunna fattas. Att hybridkapital får ingå i kapitalbasen regleras genom ändringsdirektivet på EU-nivå. Det är viktigt att ha så harmoniserade regler som möjligt på detta område för att undvika olika villkor i olika länder. Regeringen anser därför att svenska regler bör överensstämma med direktivet i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen konstaterar att det pågår en omfattande översyn av vilket kapital som ska kunna ingå i institutens kapitalbas inom Baselsamarbetet samt inom EU. De kommande ändringarna kommer med stor sannolikhet att innebära skärpningar av kraven som gäller vilka poster som ska kunna ingå i kapitalbasen. Att under dessa förutsättningar införa nya bestämmelser i lag i syfte att reglera det rena primärkapitalet samt hybridkapital framstår enligt regeringen inte som lämpligt. Ändringsdirektivets bestämmelser i detta avseende bör därför lämpligen införlivas genom föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar. tillämpas och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om kreditvärderingsinstitut. Förordningen syftar till att bidra till en hög kvalitet på de kreditbetyg som utfärdas inom unionen, vilket i sin tur skyddar stabiliteten på finansmarknaderna och investerarna. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om registrering av kreditvärderingsinstitut, utfärdande av kreditbetyg, godkännande av kreditbetyg utfärdade i tredjeland, tillsyn över kreditvärderingsinstitut och sanktioner vid överträdelser av förordningens bestämmelser. Förordningen är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i . De ändringsförslag som föreslås i CRD 2 som rör ratingföretag syftar till att inarbeta de bestämmelser som antagits för kreditvärderingsinstitut i CRD. Ändringsdirektivets bestämmelser om att de behöriga myndigheterna ska anse att kraven på objektivitet och oberoende samt fortlöpande översyn och transparens när det gäller värderingsmetoder är uppfyllda om ett ratinginstitut är registrerat som ett kreditvärderingsinstitut i enlighet med förordning (EG) nr 1060/2009, bör enligt regeringen införlivas genom ändringar i 4 kap. 12 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar. Konsekvensen blir att inte behöver göra någon egen prövning enligt lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar avseende objektivitet, oberoende, fortlöpande översyn och transparens om ratinginstitutet är reglerat som ett kreditvärderingsinstitut enligt förordningen. Regler om rörlig ersättning Genom ändringsdirektivet CRD 3 införs bestämmelser om att institutens ersättningssystem, för de befattningshavare vars verksamhet har en betydande påverkan på institutets riskprofil, ska vara förenliga med och bidra till en sund och effektiv riskhantering. Reglerna om rörlig ersättning har införts som ett komplement till övriga bestämmelser i kapitaltäckningsregelverket för att främja finansiell stabilitet. De institut som ska tillämpa reglerna om rörlig ersättning står under tillsyn. Reglerna är sanktionerade genom att inspektionen kan ingripa med förelägganden m.m. för ett institut som inte följer reglerna. Regeringen gör bedömningen att de åtgärder som ett institut ska vidta för att uppfylla kraven på riskhantering vad gäller rörlig ersättning bör regleras i föreskrifter. Enligt regeringens uppfattning utgör bestämmelserna sådana offentligrättsliga föreskrifter att delegation därmed är möjlig enligt regeringsformens normgivningsbestämmelser. Förlängd övergångstid från I- till Enligt kreditinstitutsdirektivet skulle vissa kreditinstitut ha ett eget kapital som inte understeg en viss angiven miniminivå mellan och . Med anledning av situationen för banksektorn efter finanskrisen och den förlängning av övergångsbestämmelserna för minimikapital som antagits av för banktillsyn, har det ansetts lämpligt att förnya detta krav fram till . Genom att den s.k. III-överenskommelsen ska genomföras på EU-nivå kommer det att införas strängare regler på marknaden. Regeringen anser att det bör införas en möjlighet i att ha en övergång till de nya reglerna baserade på III-överenskommelsen som innebär att kraven inte sänks jämfört med vad som gäller . Eftersom det är oklart när de nya reglerna kommer att vara på plats anser regeringen att det är olämpligt att i lag fastställa ett slutdatum för övergångsreglerna. Enligt 8 kap. 5 § 2 regeringsformen får i lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om när delar av en lag ska upphöra att tillämpas. Regeringen bedömer att det lämpligaste är att regeringen får ett sådant bemyndigande. Utskottet välkomnar de mer stringenta krav som de föreslagna ändringarna medför för kreditinstitut och värdepappersbolag. Kredit- och värdepappersmarknaden blir alltmer komplex och internationaliserad, vilket för med sig ett ökat behov av ett enhetligt regelverk som bidrar till att verksamheten, trots ökad komplexitet, hanteras på ett så säkert sätt som möjligt. Regelverket måste som regeringen anför i propositionen utformas så att risker inte byggs upp som kan leda till framtida finansiella kriser, men inte heller utformas så att kreditgivningen till hushåll och företag hämmas och det i sin tur bromsar återhämtningen av ekonomin. De nya lagregler som föreslås i propositionen innebär lägre incitament för institut att ägna sig åt riskfylld verksamhet och förbättrade förutsättningar för en nationell och internationell tillsyn, vilket får anses lägga grunden för ett ökat förtroende för instituten och därmed en mer stabil kreditmarknad till gagn för samhällsekonomin. Det är enligt utskottet också viktigt att sträva efter så lika konkurrensvillkor som möjligt. Regeländringarna som föreslås är ett led i en regelöversyn inom EU som kommer att följas av andra åtgärder för att göra finansmarknaden mer stabil. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer utvecklingen av finansmarknaden och den pågående regelöversynen och verkar för ändamålsenliga kapitaltäckningsregler. Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag i proposition 2010/11:110 med de ändringar av rättelsekaraktär som framgår av bilaga 3 och föreslår att 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas när det gäller 10 kap. 6 c § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Det innebär att beslutet, i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF, ska fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande och av mer än hälften av ledamöter. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om skärpta krav vad gäller exponeringar mot värdepapperiseringar och tydligare krav för vad stresstester ska omfatta. Jämför reservation 1 (V). I följdmotion 2010/11:Fi3 av m.fl. (V) anförs att i flera sammanhang framfört kritik mot de nuvarande kapitaltäckningskraven. Enligt motionärerna behöver dagens kapitaltäckningskrav skärpas över hela linjen, bl.a. anser motionärerna att kravet på behållande av ekonomiskt intresse vid en värdepapperisering är för lågt satt och bör höjas till och att detta bör gälla som minimikrav för alla medlemsstater (yrkande 1). Motionärerna anser vidare att vissa undantag från behållandet av ekonomiskt intresse beträffande värdepapperiserade exponeringar inte bör införlivas i svensk rätt (yrkande 2). Motionärerna förespråkar utöver detta att reglerna om exponeringar mot värdepapperiseringar ska omfatta även värdepappersbolag och inte endast kreditinstitut såsom regeringen föreslagit (yrkande 3). Angående stresstester anser motionärerna att det ska vara tydligt vilka tillgångar och skulder som testerna ska omfatta och hur testerna ska värderas (yrkande 4). Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Det finns en stor internationell samsyn om att det behöver vidtas åtgärder för att komma till rätta med de brister i finansiell reglering och tillsyn som uppmärksammats under den rådande finansiella turbulensen. Ett steg på vägen i arbetet har varit att skärpa kraven för exponeringar mot värdepapperiseringar och därmed ge instituten incitament att minska eller avstå från att investera i mycket komplicerade värdepapperiseringsprodukter. Utskottet förutsätter att utvärderingar kommer att göras på europeisk nivå av huruvida kraven på att behålla ett ekonomiskt intresse är tillräckliga för att minska systemriskerna från värdepapperiseringsmarknaderna och uppnå målet att de inblandade parternas intressen i högre grad ska sammanfalla. Den utredning och de överväganden som då kommer att göras får visa om reglerna eventuellt bör ändras. Det saknas skäl för att föregripa en sådan utvärdering. Utskottet anser inte att det finns anledning för att tillkännage som sin mening att regeringen ska driva denna fråga på europeisk nivå. Utskottet anser vidare att det är till fördel att reglerna är så harmoniserade som möjligt och bedömer därför att det inte är aktuellt att i införa högre krav på behållande av ekonomiskt intresse även om det rent tekniskt är möjligt enligt gällande regelverk. Gällande de undantag från behållandet av ekonomiskt intresse som anges i direktivet så är det inte förenligt med direktivet att underlåta att införliva dessa. Utskottet avstyrker därmed yrkandena 1 och 2 i motionen. Det är möjligt för en medlemsstat att låta värdepappersbolag omfattas av reglerna om skärpta krav vid exponering mot värdepapperisering. Ändringsdirektivet omfattar emellertid endast kreditinstitut, och det saknas enligt utskottets mening skäl att införa mer långtgående bestämmelser i än vad som förhandlats fram och beslutats inom EU. Utskottet anser heller inte att det finns anledning för att tillkännage som sin mening att regeringen ska driva denna fråga på europeisk nivå. Utskottet avstyrker yrkande 3 i motionen. föreslås få bemyndigande att föreskriva om vilka närmare krav som ett kreditinstitut ska uppfylla efter att det investerat i en värdepapperisering. Dessa krav omfattar även stresstester. Vad stresstesterna bör beakta är något som utskottet anser inte behöver preciseras närmare i lag utan lämpligen kan regleras i föreskrifter. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet yrkande 4 i motionen. Utskottets förslag i korthet