bet · GY01JuU5 · 2011-04-15 00:00:00 — 2010/11:JuU5 Förbättrat skydd mot stalkning Förbättrat skydd mot stalkning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2010/11:45 Förbättrat skydd mot stalkning samt två motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas också fem motionsyrkanden från den allmänna motionstiden. I propositionen föreslås ändringar i reglerna om besöksförbud. Förslagen är ett led i regeringens strävanden att förbättra situationen för de personer som på olika sätt riskerar att utsättas eller har utsatts för våld, hot eller trakasserier, ofta vid upprepade tillfällen, s.k. stalkning. Förslagen syftar till att stärka förbudets brottsförebyggande funktion och förbättra det skydd som förbudet avser att ge. Uttrycket besöksförbud ersätts enligt förslaget med kontaktförbud. De omständigheter som åklagaren särskilt ska beakta vid riskbedömningen förtydligas. Proportionalitetsprincipens betydelse tydliggörs genom att det uttryckligen anges att varje beslut om kontaktförbud ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Vidare föreslås det att elektronisk övervakning ska få användas för att kontrollera efterlevnaden av ett särskilt utvidgat kontaktförbud. I propositionen föreslår regeringen också att ett särskilt brott, olaga förföljelse, införs i . Förslaget syftar till att förstärka det straffrättsliga skyddet mot trakasserier och förföljelse. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet ställer sig i huvudsak bakom regeringens lagförslag. Utskottet föreslår dock två tillkännagivanden. För det första anser en majoritet i utskottet (S, MP, SD, V) att rekvisitet påtaglig risk i bestämmelsen om kontaktförbud avseende gemensam bostad bör utgå och att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som tillgodoser vad utskottet anfört. Mot detta har M, FP, C och KD reserverat sig. För det andra föreslår ett enigt utskott att den uppföljning som regeringen förutskickar i propositionen blir bredare än vad regeringen angett. Enligt utskottets uppfattning bör en utvärdering, utöver vad regeringen anfört, avse såväl tillämpningen av det nya brottsbalksbrottet olaga förföljelse som hur reglerna om kontaktförbud tillämpas i praktiken. I betänkandet finns en reservation. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kontaktförbud avseende gemensam bostad antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud såvitt avser 1 a och 4 §§ samt tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om rekvisitet "påtaglig risk" i 1 a §. Därmed bifaller proposition 2010/11:45 i denna del och motionerna 2010/11:Ju3 yrkande 1 och 2010/11:Ju273 yrkande 1 och avslår motion 2010/11:Ju273 yrkande 2. Reservation (M, FP, C, KD) Förbud mot att bosätta sig i en viss kommun avslår motion 2010/11:Ju207. Elektronisk övervakning för kontroll av kontaktförbud antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud såvitt avser 2 §. Därmed bifaller proposition 2010/11:45 i denna del och avslår motion 2010/11:Ju331. Uppgifter om den övervakades position antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud såvitt avser 26 och 27 §§, med den ändringen att 26 § får den lydelse som framgår av bilaga 4. Därmed bifaller delvis proposition 2010/11:45 i denna del. antar regeringens förslag till lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2010/11:45 i denna del och avslår motion 2010/11:Ju293 yrkande 12. tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om utvärdering av lagförslagen. Därmed bifaller motion 2010/11:Ju3 yrkande 2. antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i socialförsäkringsbalken, 3. lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud, med den ändringen i 5 § att "(2010:000)" byts ut mot "(2010:1932)", 4. lag om ändring i lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid, 5. lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481), 6. lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, 7. lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, 8. lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister, 9. lag om ändring i sambolagen (2003:376), 10. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i den mån lagförslagen inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2010/11:45 i denna del. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Arhe Hamednaca (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkande 2004/05:JuU20 behandlade utskottet ett motionsyrkande som väckts under den allmänna motionstiden om behovet av ett nytt lagrum mot förföljelsesyndrom, s.k. stalkning. Med anledning av det aktuella motionsyrkandet begärde utskottet in synpunkter från ett antal myndigheter och institutioner. Den övervägande delen av remissinstanserna ansåg att det fanns ett behov av lagstiftning med direkt inriktning på systematisk förföljelse. Utskottet hade inhämtat att regeringen förberedde ett uppdrag till att ta fram ett kunskapsunderlag i ämnet. Motionsyrkandet ansågs därför vara tillgodosett (reservation M, FP, KD, C). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vilka skyddsåtgärder som är lämpligast för att förstärka skyddet för personer som utsätts för hot eller förföljelse (dir. 2006:84). I uppdraget ingick att föreslå förändringar som kan leda till en bättre och mer ändamålsenlig användning av besöksförbud samt att överväga och lämna förslag på en rättslig lösning som medger att besöksförbud kan kontrolleras med elektronisk övervakning. Utredaren skulle också analysera straffbestämmelsernas tillämplighet vid upprepade trakasserier och förföljelser (stalkning) och överväga om lagstiftningen borde förändras för att förstärka skyddet mot sådana beteenden. Utredningen antog namnet . Utredningen överlämnade betänkandet Stalkning ett allvarligt brott (SOU 2008:81). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2008/8198/). I propositionen behandlar regeringen utredningens förslag när det gäller kontaktförbud, förutsättningar för att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning och en straffbestämmelse om olaga förföljelse. Övriga delar i utredningens förslag är föremål för fortsatt beredning i . Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. Med anledning av propositionen har två motionsyrkanden väckts. I betänkandet behandlas också fem motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. Lagrådet anförde i sitt yttrande såvitt gällde 26 och 27 §§ förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud att Lagrådet, innan det stod klart vilken teknisk lösning och vilken organisation som avsågs, inte hade möjlighet att närmare ta ställning till de föreslagna bestämmelserna. Lagrådet inskränkte därför sitt yttrande i denna del till att avse ett förslag till en språklig förändring. Utskottet beslutade med anledning av detta att inhämta Lagrådets yttrande över 26 och 27 §§ förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud i propositionen. Lagrådets yttrande till utskottet återfinns i bilaga 3. Utskottet som behandlar Lagrådets synpunkter i avsnittet Elektronisk övervakning för kontroll av kontaktförbud har följt Lagrådets synpunkter. I propositionen föreslår regeringen ändringar i reglerna om besöksförbud. Förslagen är ett led i regeringens strävanden att förbättra situationen för de personer som på olika sätt riskerar att utsättas eller har utsatts för våld, hot eller trakasserier, ofta vid upprepade tillfällen, s.k. stalkning. Förslagen syftar till att stärka förbudets brottsförebyggande funktion och förbättra det skydd som förbudet avser att ge. Uttrycket besöksförbud ersätts med kontaktförbud. De omständigheter som åklagaren särskilt ska beakta vid riskbedömningen förtydligas. Proportionalitetsprincipens betydelse tydliggörs genom att det uttryckligen anges att varje beslut om kontaktförbud ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Vidare föreslås det att elektronisk övervakning ska få användas för att kontrollera efterlevnaden av ett särskilt utvidgat kontaktförbud. I propositionen föreslår regeringen också att ett särskilt brott, olaga förföljelse, införs i . Förslaget syftar till att förstärka det straffrättsliga skyddet mot trakasserier och förföljelse. Ändringarna föreslås träda i kraft . Kontaktförbud avseende gemensam bostad Utskottets förslag i korthet antar förslaget i propositionen om att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska gälla högst i taget samt att ett sådant kontaktförbud ska kunna förlängas med högst . Med bifall till ett motionsyrkande från S, MP och V samt till ett motionsyrkande från M tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att rekvisitet påtaglig risk i bestämmelsen om kontaktförbud avseende gemensam bostad bör utgå samt att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som tillgodoser vad utskottet anfört. Jämför reservation (M, FP, C, KD). Av 1 a § lagen (1988:688) om besöksförbud framgår att ett besöksförbud får avse förbud mot att uppehålla sig i en gemensam bostad om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Av 4 § samma lag framgår att ett besöksförbud avseende gemensam bostad får meddelas för högst samt att det får förlängas endast om det finns särskilda skäl och med högst i taget. Regeringen pekar på att föreslog att rekvisitet påtaglig risk skulle utgå i syfte att få till stånd en mindre restriktiv bestämmelse och möjliggöra en ökad användning av kontaktförbud avseende gemensam bostad. Det skulle enligt utredningens förslag inte krävas en allvarligare hotbild vid kontaktförbud avseende gemensam bostad än vad som krävs vid ett grundläggande kontaktförbud. Regeringen framhåller att det är ett betydande integritetsintrång att genom ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad bli utestängd från sitt hem. Vidare anser ett par av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän, att rekvisitet påtaglig risk bör finnas kvar. Regeringen delar den bedömningen. Med rekvisitet påtaglig risk tydliggörs att den konkreta risken för brott ska vara akut och hänförlig till den som förbudet avses skydda, dvs. den sammanboende, anför regeringen. Den proportionalitetsbedömning som ska göras i alla ärenden kan inte ersätta den kvalificering som lagen uppställer genom rekvisitet påtaglig risk vid denna form av förbud. Det bör således även i fortsättningen krävas att det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid för att ett förbud avseende den gemensamma bostaden ska kunna meddelas. I propositionen föreslår regeringen vidare att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska gälla och kunna förlängas med högst i taget. I motion Ju3 (S, MP, V) yrkande 1 begär motionärerna att rekvisitet påtaglig risk när det gäller kontaktförbud i en gemensam bostad bör utgå. Om kontaktförbudet ska kunna användas mer i preventivt syfte, vilket även skulle innebära ett utökat brottsofferperspektiv, bör kraven för att få kontaktförbud avseende gemensam bostad mildras. Motionärerna pekar på att gav ett förslag på hur detta skulle kunna ske genom att bl.a. begreppet påtaglig risk tas bort. I motion Ju273 (M) yrkande 1 begärs en översyn av de olika rekvisiten för besöksförbud vid gemensam bostad. Enligt motionären bör rekvisitet påtaglig slopas. I yrkande 2 begärs riktlinjer för tolkning av rekvisitet gemensam bostad. Reglerna om besöksförbud avseende gemensam bostad trädde i kraft (se prop. 2002/03:70 och bet. 2002/03:JuU17). Som regeringen anför har bestämmelsen om besöksförbud avseende gemensam bostad kommit att tillämpas i begränsad utsträckning. I propositionen uppges det att enligt beviljades 2009 ungefär 4 150 ansökningar om besöksförbud, varav endast ca 100 avsåg en gemensam bostad. Regeringen föreslår nu att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska gälla högst i taget i stället för som en månad. Vidare föreslår regeringen att ett sådant kontaktförbud ska kunna förlängas med högst i stället för som . Utskottet delar regeringens uppfattning att en anledning till att bestämmelsen om besöksförbud avseende gemensam bostad inte tillämpas så ofta är att giltighetstiden är för kort. Det är, som regeringen anför, otillfredsställande om en person väljer att avstå från att ansöka om besöksförbud avseende gemensam bostad av den anledningen att giltighetstiden är för kort, trots att förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag om att förlänga giltighetstiden för ett förbud avseende gemensam bostad. Likaså välkomnar utskottet förslaget om att förlängningstiden fördubblas. Utskottet tillstyrker därmed 4 § i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud. Som framgått ovan föreslog i sitt betänkande (SOU 2008:81) att rekvisitet påtaglig risk i bestämmelsen om kontaktförbud avseende gemensam bostad skulle utgå. Regeringen gör emellertid i propositionen bedömningen att förutsättningarna för att bevilja ett förbud avseende gemensam bostad inte bör förändras. Utskottet vill med anledning av detta anföra följande. Den nuvarande förutsättningen att det måste finnas en påtaglig risk för brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet och frid innan ett besöksförbud i en gemensam bostad kan utfärdas, leder enligt utskottets uppfattning till att många personer först måste utsättas för våld eller hot innan samhället har en reell möjlighet att ge hjälp. Det är vidare tydligt att kraven för att kunna tillämpa besöksförbud avseende gemensam bostad är så högt ställda att andra frihetsberövande åtgärder i stället hinner träda in. Detta är naturligtvis inte tillfredsställande eftersom ett kontaktförbud i första hand ska vara en preventiv åtgärd. Utskottet anser att det bör vara självklart att den som utsätts för t.ex. hot eller andra brott inte ska behöva flytta från den gemensamma bostaden. Det finns också anledning att uppmärksamma barnperspektivet i detta sammanhang. Om det är fråga om en relation där det finns barn tvingas ofta även de lämna hemmet tillsammans med den utsatta föräldern, för att ta skydd på en kvinnojour. Utskottet anser i likhet med att det inte ska krävas en allvarligare hotbild vid kontaktförbud avseende gemensam bostad än vad som krävs vid ett grundläggande kontaktförbud. I likhet med vill utskottet peka på den allmänna proportionalitetsbedömning som föreslås för alla typer av kontaktförbud. Proportionalitetsbedömningen innebär ett krav på att ett förbud endast får meddelas om skälen för ett sådant intrång eller men i övrigt som förbudet innebär uppvägs. Sammanfattningsvis anser utskottet att rekvisitet påtaglig risk i bestämmelsen om kontaktförbud avseende gemensam bostad bör utgå. Regeringen bör återkomma med ett lagförslag som tillgodoser vad utskottet nu anfört. I avvaktan härpå tillstyrker utskottet 1 a § i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud. Vad utskottet nu anfört bör med bifall till motion Ju3 yrkande 1 och Ju273 yrkande 1 samt med avslag på motion Ju273 yrkande 2 ge regeringen till känna. Utvidgat och särskilt utvidgat kontaktförbud Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om förbud mot att bosätta sig i en viss kommun. Enligt regeringen bör de två skilda förbudsformerna utvidgat respektive särskilt utvidgat kontaktförbud behållas. Någon förändring med avseende på förutsättningarna för de två förbudsformerna bör inte göras. Regeringen anser inte heller att omfattningen av det geografiska området bör utvidgas. I motion Ju207 (FP) anförs det att möjligheten att införa omvänd kommunarrest vid mycket grova fall av överträdelse av besöksförbud borde utredas. Den som i ett sådant fall överträder ett besöksförbud ska enligt motionären kunna utestängas från att bosätta sig i samma kommun som brottsoffret. Som regeringen anför är ett grundläggande besöksförbud i många fall tillräckligt för att motverka förföljelser eller andra trakasserier. Om det kan antas att ett sådant förbud inte är tillräckligt får det utvidgas till att avse förbud mot att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad, arbetsplats eller annat ställe där personen brukar vistas (utvidgat besöksförbud enligt 2 § första stycket lagen om besöksförbud). Det kan ske genom att den som förbudet avses gälla förbjuds att vistas t.ex. på en viss fastighet eller i ett visst kvarter (prop. 1987/88:137 s. 16). Som ett komplement till utvidgat besöksförbud finns bestämmelser om särskilt utvidgat besöksförbud. Den som har överträtt ett utvidgat besöksförbud får meddelas förbud mot att uppehålla sig inom ett större geografiskt område. Ett särskilt utvidgat förbud får avse ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller sin arbetsplats eller annars brukar vistas. Förbudet får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt (2 § andra stycket lagen om besöksförbud). Syftet med ett särskilt utvidgat besöksförbud är att utsträcka den skyddade personens rörelsefrihet och möjliggöra att denne t.ex. kan förflytta sig mellan bostaden och andra platser där han eller hon brukar vistas (prop. 2002/03:70 s. 27). Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att tanken bakom regleringen med utvidgade och särskilt utvidgade besöksförbud är att mer ingripande åtgärder successivt ska kunna vidtas vid nya trakasserier och ny brottslighet. Skyddet för den utsatta personen utökas stegvis. Enligt utskottets uppfattning är den nuvarande regleringen av utvidgat och särskilt utvidgat kontaktförbud väl avvägd. Utskottet är inte berett att ställa sig bakom förslaget i motion Ju207. Utskottet återkommer nedan till frågan om elektronisk övervakning för kontroll av kontaktförbud. Elektronisk övervakning för kontroll av kontaktförbud Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till 2 § lagen (1988:688) om besöksförbud som bl.a. reglerar förutsättningarna för att förena ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. antar regeringens förslag till 26 och 27 §§ lagen (1988:688) om besöksförbud, som innehåller regler om uppgifter om den övervakades position, med den ändringen att 26 § får den lydelse som framgår av bilaga 4. I propositionen föreslår regeringen att ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Ett särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska gälla och kunna förlängas med högst i taget. När ett beslut meddelats om att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning ska den mot vilken förbudet gäller vara skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Hur det ska gå till ska framgå av beslutet. på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat ska ansvara för verkställigheten av den elektroniska övervakningen. Ansvaret ska kunna överlämnas till en annan polismyndighet. Uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning får endast tas fram när den övervakade träder in i eller vistas inom det område som omfattas av beslutet om särskilt utvidgat kontaktförbud eller när pågående elektronisk övervakning hindras. Sådana uppgifter får bevaras . Därefter ska de förstöras. I motion Ju331 (S) anförs det att kontaktförbud bör förenas med elektronisk fotboja. Som regeringen framhåller i propositionen visar statistiken att ungefär vart tredje besöksförbud överträds, att många besöksförbud överträds mer än en gång och att många överträdelser inte ens anmäls till polisen. Vidare synes få av överträdelserna leda till att någon lagförs. En bidragande omständighet till de få lagföringarna är att det är svårt att bevisa att den mot vilken förbudet avses gälla sökt upp den som förbudet avses skydda, eftersom det sällan finns några vittnen eller någon annan stödbevisning. Utskottet anser i likhet med regeringen att det har visat sig att besöksförbud inte är ett tillräckligt skydd för alla som utsätts för brott eller på annat allvarligt sätt trakasseras. Likaså instämmer utskottet i vad regeringen anför om att en utgångspunkt för reformarbetet bör vara att skyddet för den som utsätts för våld, hot och trakasserier ska förbättras. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet att elektronisk övervakning av vissa kontaktförbud införs. När det gäller frågan om vilka typer av kontaktförbud som bör få övervakas elektroniskt delar utskottet regeringens bedömning att endast särskilt utvidgat kontaktförbud bör få övervakas elektroniskt. De krav som ställs upp för den typen av kontaktförbud är lämpliga också för elektronisk övervakning. Utskottet ställer sig vidare bakom regeringens resonemang när det gäller den föreslagna regleringens förenlighet med regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (). Utskottet tillstyrker därmed 2 § förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud. Motion Ju331 är tillgodosedd och avstyrks. Regeringens förslag innebär att uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning endast får tas fram när den övervakade träder in i eller vistas inom det område som omfattas av beslutet om särskilt utvidgat kontaktförbud eller när pågående elektronisk övervakning hindras. Sådana uppgifter får bevaras . Därefter ska de förstöras. Lagrådet har föreslagit att 26 § förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud får en något ändrad lydelse. Utskottet anser att regeringens förslag när det gäller uppgifter om den övervakades position kan godtas, dock med de ändringar som Lagrådet föreslår. Utskottet tillstyrker därmed 26 och 27 §§ förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688) om besöksförbud, med den ändringen att 26 § får den lydelse som framgår av bilaga 4. Utskottet ställer sig i övrigt bakom regeringens ställningstaganden i fråga om elektronisk övervakning. En straffbestämmelse om olaga förföljelse Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om en straffbestämmelse om olaga förföljelse i 4 kap. 4 b § . I propositionen föreslår regeringen att en särskild straffbestämmelse, olaga förföljelse, införs. Den föreslagna bestämmelsen innebär att den som förföljer en person genom brottsliga gärningar som utgör misshandel eller försök till sådant brott som inte är ringa, olaga tvång, olaga hot, hemfridsbrott eller olaga intrång, ofredande, sexuellt ofredande, skadegörelse eller försök till sådant brott, åverkan eller överträdelse av kontaktförbud döms, om var och en av gärningarna har utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet, för olaga förföljelse till fängelse i högst . I motion Ju293 (S) yrkande 12 begärs det att stalkning införs som en särskild brottsrubricering. Utskottet delar regeringens uppfattning att straffnivån behöver höjas när det gäller upprepade eller systematiska trakasserier. Likaså instämmer utskottet i att det lämpligaste sättet att åstadkomma detta är att införa en särskild straffbestämmelse där det brottsliga handlandet utgörs av flera brottsliga gärningar vilka kvalificeras genom rekvisit som anger när brottsligheten är särskilt straffvärd. Lagförslaget har enligt utskottets uppfattning fått en väl avvägd utformning. Utskottet tillstyrker därmed förslaget till 4 kap. 4 b § . Motion Ju293 yrkande 12 är därmed tillgodosedd. Utskottets förslag i korthet