bet · GY01FiU27 · 2011-06-08 00:00:00 — Bidragen (avgifterna) bör vara lägre i början för att sedan stiga i takt med att den europeiska ekonomin återhämtar sig. När det gäller fondernas storlek uppger kommissionen att en utgångspunkt är kostnaderna för avvecklingsåtgärder som genomförts under finanskrisen. Men kommissionen anser också att fondernas storlek borde få variera beroende på effekterna av de olika reformer som genomförs, t.ex. höjda kapitalkrav, kapitalinstrumentens skuldavvecklingskvalitet och höjningarna av insättningsgarantin. Kommissionen anger också att den ska fortsätta att undersöka vilka synergieffekter som kan finnas mellan ländernas avvecklingsfonder och insättningsgarantisystem. Kommissionen har i ett tidigare meddelande (KOM(2010) 368) föreslagit att de förhandsfinansierade fonderna i insättningsgarantisystemen även ska kunna användas för bankavveckling i de fall det rör sig om överföring av medel till ett annat företag, t.ex. försäljning till eller fusion med ett annat företag inom den privata sektorn eller överföring till en brobank. Detta dock under förutsättning att inte mer medel förs över än vad som hade varit nödvändigt för att ersätta insättarna. Skuldnedskrivning (Bail-in-instrument) Kommissionen överväger också att ge myndigheterna möjlighet att skriva ned aktiekapitalet i ett institut och att skriva ned skulderna eller att omvandla skulder till aktiekapital för att återställa institutets eget kapital (s.k. haircut och bail-in). Dessa åtgärder bör dock enligt kommissionen ses som extraordinära åtgärder för att hantera problem i stora och komplexa institut som allvarligt skulle hota den finansiella stabiliteten och den finansiella sektorns effektivitet om de avvecklades snabbt. Åtgärderna ökar myndigheternas möjligheter att upprätthålla ett instituts affärsverksamheter (tills vidare eller permanent) för att begränsa spridningsriskerna och trygga den finansiella stabiliteten. Kommissionen noterar emellertid att nedskrivningar och omvandlingar av skulder är förknippade med många tekniska och legala problem. Ett förslag som diskuteras är att alla oprioriterade fordringar i ett institut ska kunna omvandlas till aktiekapital när det fastställs att företaget är livskraftigt eller myndigheter ingriper och vidtar åtgärder. I både det ursprungliga förslaget och i konsultationsrapporten behandlar kommissionen frågan om bail-in i ett särskilt appendix. I meddelandet anger kommissionen att den planerar att undersöka om det finns behov av att ytterligare harmonisera regelverken för insolvensförfaranden för banker. Syftet skulle bl.a. vara att undersöka möjligheterna att införa samma procedur-regler och regler om materiell insolvens i EU-länderna när det gäller avveckling och likvidation av banker. En rapport om ytterligare harmonisering ska offentliggöras senast , enligt kommissionen. Kommissionen skriver vidare att den ska undersöka hur en mer integrerad ram för avveckling av gränsöverskridande koncerner ska kunna utformas på bästa sätt. Detta ska göras parallellt med översynen av förordningen om den europeiska bankmyndigheten . Regeringens faktapromemoria om kommissionens meddelande Regeringen behandlar kommissionens meddelande i faktapromemoria 2010/11:FPM32 (daterat ). Nedan följer en sammanfattning av faktapromemorian. Regeringen anger att man generellt välkomnar kommissionens förslag eftersom det visat sig att det finns behov av effektiva internationella verktyg för att kunna hantera finanskriser. Regeringen stöder den tidsplan som kommissionen sätter upp i meddelandet och anser vidare att det är mycket viktigt att det införs en harmoniserad insolvensordning för finansiella institut. Det är mycket angeläget att det införs ett effektivt ramverk för krishantering inom EU för att motverka uppkomsten av och mildra verkningarna av framtida finansiella kriser samt skydda de europeiska skattebetalarna. Finanskrisernas kostnader ska bäras av aktieägarna, fordringsägarna och finanssektorn genom stabilitetsfonder, anser regeringen. Kommissionens förslag innehåller endast övergripande principer. Det är ett steg i rätt riktning, men det krävs enligt regeringen ett antal förändringar och förbättringar av förslaget. Särskilt viktigt är det enligt regeringen att det säkerställs att ett framtida ramverk verkligen kommer att kunna hantera en systemkris, dvs. en situation där flera institut befinner sig i kris . Det finns brister i kommissionens förslag på denna punkt, och regeringen anser att det framtida arbetet bör fokusera mer på en sådan situation. Regeringen anser också att det är viktigt att ramverket tillåter att staten genom kapitaltillskott övertar ägandet i ett krisdrabbat institut. Genom en sådan möjlighet säkerställs att en framtida värdetillväxt i det finansiella institutet tillfaller skattebetalarna och att skattebetalarna får en rimlig ersättning för de risker som tagits. Regeringen konstaterar i faktapromemorian att kommissionens förslag kommer att få en betydande inverkan på svensk lagstiftning. Förslaget kommer bl.a. att påverka den s.k. stödlagen (2008:814) och i ett senare skede även konkurslagstiftningen. Avsikten med kommissionens förslag är att minska både sannolikheten för att ett institut hamnar i en krissituation och de förväntade kostnaderna för en sådan situation. Detta innebär också att sannolikheten för att staten ska behöva gripa in med skattemedel för att säkra den finansiella stabiliteten minskar. Minskad sannolikhet för finanskriser innebär också positiva effekter på de offentliga finanserna, eftersom man förhoppningsvis kan undvika de långsiktigt mycket stora kostnader i form av t.ex. högre arbetslöshet och svagare tillväxt som är förknippade med finanskriser. och den framtida avvecklingsmyndigheten kommer genom kommissionens förslag att få förbättrade verktyg för krishantering. Det kommer att öka myndigheternas effektivitet men också deras behov av resurser, enligt regeringen. Svenska myndigheters svar på kommissionens konsultationsrapport skickade svenska myndigheter () , , och ett gemensamt svar på kommissionens konsultationsrapport. Myndigheternas svar sammanfattas nedan. Kommissionens förslag kan, med vissa nödvändiga tillägg, bli ett trovärdigt och effektivt krishanteringsramverk, enligt . Även om det är viktigt att säkerställa finansiell stabilitet och en effektiv hantering av finanskriser är det enligt lika viktigt att det finansiella systemet kan utföra sina grundläggande uppgifter i normala tider. Komplexiteten i den reglering som genomförs är så stor och omfattar så många olika områden att det är svårt att analysera och utvärdera vilka effekter regleringarna får. stöder kommissionens sju principer för ramverket. konstaterar att principerna framför allt handlar om avveckling. Principerna för förebyggande och rekonstruktion är inte lika tydliga. Även åtgärderna för förebyggande och rekonstruktion bör vara principstyrda, enligt . Till exempel är det viktigt att det tydligt framgår vilket ansvar tillsynsmyndigheterna har och vilket ansvar bankerna och deras ägare har. Enligt framgår det inte av kommissionens förslag hur åtgärderna för förebyggande och åtgärderna för tidigt ingripande är kopplade till avvecklingsåtgärderna. Utgångspunkten måste vara att skapa en avvecklingsregim som kan hantera alla banker som hamnar i kris och som inte kan hanteras i den vanliga konkurslagstiftningen. Utgångspunkten ska inte vara att förhindra alla fallissemang. Detta innebär att ju effektivare avvecklingsregimen är, desto mindre nödvändigt är det att ge tillsynsmyndigheterna makt att utöva mikrotillsyn över banker (något som enligt är svårt att utöva). Mer fokus bör läggas på hur man säkerställer att avvecklingsprocedurerna är rätt utformade. Det är en tillräckligt komplicerad process, inte minst med tanke på den korta tid för genomförande av ramverket som kommissionen anger i förslaget. Detta talar för att man bör ha en mindre reformagenda inom vissa områden, t.ex. vad gäller frågan om särskild förvaltning. Kommissionens förslag är inte tillräckligt för en systemkrissituation, liknande den vi hade 2008, när alla bankers existens är hotad. Enligt går det inte att göra om alla banker till s.k. brobanker eller att sälja ett stort antal banker mitt i en omfattande finanskris. Kommissionens förslag fungerar bara i ett läge där en större bank eller några mindre banker måste hanteras. Under finanskrisen användes andra åtgärder (t.ex. kapitalinjektioner och garantier) än de som kommissionen räknar upp i sitt förslag. Det beror enligt inte enbart på att länderna saknade ramverk för avveckling utan på att det var dessa åtgärder som fungerade. måste uppfattas som trovärdigt, även i en situation med finansiell systemkris. anser att myndigheterna ska kunna använda åtgärder som kräver full statlig uppbackning. Enligt är det viktigt att alla legala hinder för extraordinära instrument, som t.ex. kapitaltillskott och partiell eller full nationalisering av banker, tas bort. Utan tydliga legala befogenheter på detta område riskerar krishanteringen att leda till bail-out av aktieägare och andra kreditorer. Enligt är den svenska bankstödslagen (2008:814) ett bra illustrativt exempel på hur ett ramverk kan utformas. Förberedande och förebyggande åtgärder anser att årliga tillsynsprogram kan vara effektiva förutsatt att programmen genomförs på basis av en riskanalys. ifrågasätter nyttan av tillsynsprogram för mindre finansinstitut. föreslår i stället att programmen enbart ska genomföras för större institut och på andra institut som är föremål för utökad tillsyn. är positiva till årliga stresstester. framhåller dock att det är viktigt att tillsynsmyndigheterna får möjligheter att använda olika testmetoder för olika institut, det kan t.ex. krävas en viss metod för större institut och en annan för mindre institut. Resultatet av stresstesterna kan utgöra en bra utgångspunkt för en konstruktiv och konkret dialog mellan tillsynsmyndigheterna och det testade institutet, anser . är också positiva till en utökad tillsyn. Utökad tillsyn som bygger på riskbedömning är enligt en naturlig del av banktillsynen. är positiva till att finansinstituten ska upprätta och utveckla rekonstruktionsplaner. anser dock att kommissionens förslag att alla finansinstitut och vissa investmentbolag ska upprätta rekonstruktionsplaner kommer att leda till en kraftigt ökad arbetsbelastning för tillsynsmyndigheterna utan synbara effekter på den finansiella stabiliteten. Kravet bör därför begränsas till större institut och andra institut som är föremål för utökad tillsyn. är positiva till kommissionens förslag till regelverk för överföring av tillgångar mellan enheter inom en finansiell grupp. Många frågor kring regelverket återstår dock att analysera. Bland annat bör skattekonsekvenserna utredas. anser att det bör införas ett krav på att finansinstitut ska utarbeta avvecklingsplaner, men kravet bör begränsas till större institut eller andra institut som är föremål för utökad tillsyn. Beslut om hur ansvarförhållandena ska delas mellan nationella myndigheter bör tas på nationell nivå, men enligt är det viktigt att det görs en åtskillnad mellan tillsynsmyndighet och avvecklingsmyndighet. Det är också viktigt att det på nationell nivå tydligt klargöras vilken myndighet som är ansvarig för vad när det gäller förebyggande åtgärder respektive avvecklingsåtgärder. Det bör också klargöras hur skillnader i ståndpunkter mellan nationella myndigheter ska avgöras. Kommissionen anger inte vilken roll finansdepartementen och centralbankerna ska spela i ramverket, deras involvering i avvecklingsplanerna och hur de ska bidra vid tidigt ingripande och vid avveckling. Ett framtida ramverk bör tydligt definiera finansdepartementens och centralbankernas roll, eftersom de är nära involverade i arbetet med finansiell stabilitet, både på nationell nivå och mellan länder. är positiva till utökade förebyggande befogenheter, men anser att dessa måste utformas så att de bidrar till det övergripande målet med regelverket. Flera av de åtgärder som kommissionen föreslår griper in i styrningen av institutens verksamhet. motsätter sig åtgärder som innebär att tillsynsmyndigheterna tar över ansvaret för institutens verksamhet. anser också att ansvaret för initiativ till utökade förebyggande åtgärder bör ligga hos tillsynsmyndigheten, hellre än rekonstruktionsmyndigheten, för att undvika eventuella konflikter mellan myndigheterna. Åtgärder för tidigt ingripande välkomnar ökade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att ingripa på ett tidigt stadium eller innan en eventuell kris utvecklats. En viktig del av krishanteringen är att tillsynsmyndigheterna har en verktygslåda som är användbar även tidigt i ett krisskede, enligt . anser dock att flera av kommissionens förslag innebär att tillsynsmyndigheterna tar över ansvaret för styrningen av institutens verksamhet. Det är enligt ingen bra lösning. Om en bankledning inte klarar av att styra verksamheten i ett institut bör ledningen bytas ut. Myndigheterna bör visserligen ha möjlighet att kräva att styrelsen och vd:n ersätts. Men om ägarna inte kan eller vägrar att byta ut ledningen bör institutet fråntas sitt tillstånd att bedriva bankverksamhet och bli föremål för avveckling. motsätter sig en lösning där tillsynsmyndigheterna eller en av tillsynsmyndigheterna utsedd särskild förvaltare tar över verksamheten (som ägandet ligger kvar hos aktieägarna). Regelverket bör inte vara utformat så att man till varje pris ska undvika fallissemang. För att begränsa moral hazard måste institutioner tillåtas att gå omkull och avvecklas. Det är också troligt att t.ex. tillsättandet av en särskild förvaltare kommer att uppfattas som att staten gett institutet en implicit statsgaranti, vilket skapar moral hazard och konkurrensproblem. Åtgärder och befogenheter för avveckling välkomnar kommissionens förslag till harmonisering av åtgärder och befogenheter för hantering och avveckling av problembanker. Det finns dock en del brister i förslaget som måste hanteras. anser att man måste se kommissionens förslag som en minimilista på åtgärder som ska kunna användas. Erfarenheterna från finanskrisen visar, enligt , att traditionella avvecklingsåtgärder inte är tillräckliga för att hantera en systemkris. De bail-in-åtgärder som beskrivs i kommissionens förslag är otestade, och även om det visar sig att de kanske fungerar i rimlig utsträckning är det möjligt att inte heller dessa instrument är tillräckliga för att hantera en systemkris. Systemkriser, liknande den senaste finanskrisen, är extremt kostsamma. För att ett ramverk ska vara trovärdigt måste det innehålla åtgärder och befogenheter som gör det möjligt att hantera såväl systemkriser som enskilda banker med problem. anser att kommissionens ramverk för att bli trovärdigt och för att det ska kunna användas vid systemkriser måste kompletteras med åtminstone följande tre instrument: Temporär nationalisering av banker följt av kapitalförstärkningar behövs lagstiftning (om att detta kan genomföras under vissa strikta omständigheter) Utfärdande av statliga garantier. Åtgärderna måste ingå i ramverket bl.a. av den anledningen att det under en kris är omöjligt att omvandla ett stort antal banker till s.k. brobanker. Dessutom är det inte möjligt att sälja ett stort antal banker mitt under en systemkris. konstaterar att kommissionen i sitt förslag inte nämner något om statsgarantier. Enligt var det statsgarantierna i olika länder som förhindrade att hela banksystemet fallerade under finanskrisen. Temporärt statligt ägande är enligt inte ett ändamål i sig, utan statligt ägande tillsammans med kapitaltillskott är en viktig åtgärd för att återställa förtroendet, upprätthålla viktig bankservice och ge myndigheterna kontrollen över den fallerande banken. Värdeökningar i banken till följd av det statliga ingripandet och det statliga stödet bör återgå till skattebetalarna som en kompensation för den risk och de kostnader staten tagit. Enligt är möjligheten till temporärt statligt ägande och kapitalskott extra viktigt på marknader där det råder en oligopolliknande konkurrenssituation, som på den svenska marknaden. De direkta och indirekta kopplingarna mellan olika institutioner på en sådan marknad får inte underskattas, enligt . välkomnar användandet av s.k. brobanker. anser dock att brobanker bäst lämpar sig för hantering av en större finansiell institution eller några mindre institutioner. Konceptet med brobank passar framför allt för institutioner som kan delas upp i enheter som avvecklingsmyndigheterna vill bevara och enheter som myndigheterna vill avveckla. Om en brobank ska bli effektiv avgörs till stor del av institutionens avvecklingsplaner. Om en bank inte kan delas upp kommer brobanksverktyget att mer likna en nationalisering av institutet. I det fallet är det bättre att använda sig av ett temporärt statligt ägande, enligt . För att man ska kunna återställa förtroendet och underlätta en framtida försäljning av en brobank måste brobanken leva upp till samma kapitalkrav som andra finansinstitutioner. Det innebär enligt att det behövs möjligheter till kapitaltillskott och/eller bail-in-instrument. Skulder och tillgångar som läggs utanför brobanken bör bli föremål för insolvens. Det är viktigt att aktieägarna få ta förlusterna och att även långivarna tar sin del av bördan. motsätter sig starkt att eventuella vinster eller restvärden av en försäljning av en brobank ska återgå till de ursprungliga aktieägarna. En viktig princip i kommissionens förslag är att aktieägarna och långivarna vid en avveckling (eller vid användandet av en brobank) inte ska lida större förlust än vad de hade gjort om institutet hade försatts i konkurs. menar att detta är en rättvis princip men att det är utformningen av de praktiska reglerna som avgör hur väl principen kan uppnås. diskuterar olika värderingsmetoder som grund för behandlingen av olika kreditorer när en institution med problem förs över till t.ex. en brobank. rekommenderar att man använder likvidationsvärdet som värdemätare, dvs. att kompensation utgår utifrån vad nettovärdet av skulder och tillgångar skulle ha varit om institutionen hade satts i likvidationen i stället för att föras över till brobank. Värderingen ska genomföras av en oberoende värderare och principerna för värderingen bör regleras i lag. En brobank är enligt en temporär lösning. I de flesta fall räcker det sannolikt med en livslängd på en brobank . Men livslängden på en brobank bör inte begränsas, i vissa fall kan det ta innan det är möjligt att sälja en brobank. anser i likhet med kommissionen att det måste finnas möjligheter till juridisk prövning av avvecklingsmyndigheternas agerande vid en kris. Enligt är det viktigt att prövningsreglerna ligger i linje med för mänskliga rättigheter. Kommissionens förslag måste analyseras ytterligare ur detta perspektiv. Skyddsåtgärder för motparter vid en en avveckling välkomnar kommissionens förslag till bestämmelser för skyddsåtgärder och under vilka förhållanden skyddsåtgärderna bör gälla. Det är viktigt att man skyddar de delar av marknaderna som är viktiga för att marknaden ska fungera effektivt och där rättslig osäkerhet kan störa marknadens sätt att fungera. Reglerna måste vara mycket tydliga. Kommissionen bör komplettera sitt förslag med skyddsåtgärder för handelssystem och clearing- och avräkningssystem, anser . Samordning av gränsöverskridande krishantering är positiva till ökad samordning mellan länderna under en finansiell kris. Okoordinerade nationella åtgärder riskerar att leda till icke-optimala lösningar på krisen. Avvecklingskollegierna bör fungera som ett samordningsorgan och ett forum för informationsutbyte. anser dock att samordningen måste vara frivillig och att de viktiga besluten måste tas på nationell nivå. Ett avvecklingskollegium ska inte kunna blockera nationella beslut som har stor betydelse för det enskilda landets ekonomiska utveckling. anser att det inte behöver sättas upp regler för när och hur olika avvecklingsåtgärder får användas när det gäller en avveckling där flera länder berörs. Ingen finanskris är den andra lik, och en alltför detaljerad reglering riskerar att utesluta åtgärder som kan vara användbara i situationer som är omöjliga att förutse. Finansiering av kostnaderna för en avveckling välkomnar avvecklingsfinansiering genom fonder. anser att det är viktigt att i breda termer definiera vad fonderna ska användas till. Ska de användas för att finansiera en avveckling av en enskild bank eller ska de även kunna användas för finansiering av åtgärder i en systemkris? SM:s uppfattning är att avvecklingsfonder ska kunna användas vid t.ex. kapitalförstärkningar (rekapitalisering) och att fonderna även ska kunna finansiera andra statliga åtgärder som inte täcks av speciella avgifter. För att ramverket ska bli trovärdigt krävs också att finansieringsarrangemangen är trovärdiga. Vid en allvarlig kris kan det bli tydligt att banknäringen inte själv kan bära förlusterna. I det läget är det absolut nödvändigt att statsmakterna kan fungera som lender of last resort. Detta kan enligt lösas genom att fonderna får en särskild statlig garanti. skisserar två alternativa system för avvecklingsfinansiering, ett alternativ med två fonder och ett alternativ med endast en fond. I alternativet med två fonder skulle insättningsgarantifonden kunna användas för rekonstruktion eller avveckling av en institution om det skulle vara billigare än att likvidera bolaget. Stabilitetsfonden skulle användas för att motverka systemkriser. Stabilitetsfonden skulle t.ex. kunna användas för rekonstruktion av systemviktiga institut. I alternativet med en fond skulle den användas för alla ändamål, utbetalning av insättningsgarantin, avveckling av en enskild institution och för hantering av systemkriser. Avgifterna till fonderna bör enligt tas ut ex ante. Det är också viktigt att avgifterna är riskdifferentierade. Skuldnedskrivning (Bail-in-instrument) stöder utvecklandet av bail-in instrument på internationell nivå. Bail-in instrument är dock ännu inte färdigutvecklade och är därmed inte heller testade om de är användbara i en systemkris. Enligt bygger kommissionens ramverk i alltför stor utsträckning på bail-in-instrument som inte använts. Bail-in-instrument kan enligt vara användbara vid hantering av institutioner som är för stora för att fallera (to big to fail). Bail-in instrument kan förbättra incitamenten för en mer försiktig riskhantering och därigenom också minska staternas implicita garanti till dessa institut. Bail-in innebär också att alla kreditorer får bära förluster vid ett fallissemang, vilket begränsar risken för privatisering av alla vinster och förstatligande av alla förluster. Om analyserna och erfarenheterna visar att bail-in är ett användbart instrument bör det användas som ett komplement till de normala avvecklingsmetoderna (försäljning och brobank), inte som ett tredje alternativ. är det av bl.a. stabilitetsskäl nödvändigt att driva en bank med problem vidare trots att banken är ekonomiskt livskraftig. Handlar det om en större systemviktig bank är det enligt nödvändigt att det finns möjligheter till skuldnedskrivningar för att minska riskerna för förluster för skattebetalarna. Det bör därför finnas en möjlighet att kräva att dessa banker emitterar kontraktsbaserade bail-in-värdepapper som kan skrivas ned. Kravet bör vara att de emitterar så mycket som behövs för att myndigheterna genom konvertering till aktiekapital och skuldnedskrivningar ska kunna göra banken ekonomiskt livsduglig. Enligt kan man dock aldrig vara säker på att de emitterade kontraktsbaserade bail-in-värdepapperen räcker för att banken ska återfå ekonomisk styrka. menar därför att de kontraktsbaserade värdepapperen måste kompletteras med en lagstadgad rätt för myndigheterna att vidta ytterligare nedskrivningar av oprioriterade skulder. En sådan rätt måste dock analyseras ytterligare, enligt .