bet · GY01KU10 · 2011-01-14 00:00:00 — Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett, bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet även avstå från att kommunicera med en part om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om ärendet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Enligt 15 § förvaltningslagen ska uppgifter som myndigheter får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot en enskild. I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett beslut varigenom myndigheten avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av en part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand. Vid granskningen av regeringens handläggning av överklagandeärenden har prövats om dessa ärenden handlagts i enlighet med de förvaltningsrättsliga principerna. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Vid genomgången av ärendena har följande iakttagelser gjorts. I 4 av de 22 ärendena har den totala handläggningstiden varit mycket lång. En översikt över de olika ärendenas handläggning och totala handläggningstider återfinns i bilaga 3.2. I detta sammanhang kan särskilt noteras två ärenden där beslut har meddelats först (N2001/11811/TR och N2001/11812/TR). Båda dessa ärenden gäller överklagande av beslut om indragning från allmänt underhåll av en väg i Tjörns kommun. Vidare kan ett ärende där beslut meddelats nämnas (N2004/10118/TR). Detta ärende gäller överklagande av beslut om framställning av förändring av en båtled i Tjörns kommun. I ett annat ärende, som gäller överklagande av beslut om framställning om förändring till allmän väg av en enskild väg, meddelades beslut först (N2005/8173/IR). I ytterligare två ärenden är handläggningstiden närmare . Det ena ärendet gäller överklagande av ett beslut fattat av om återkallelse av en bearbetningskoncession av torv (N2007/139/E). Det andra ärendet gäller överklagande av ett beslut av om trafikreglering av en anslutningsväg från en fastighet (N2007/4793/IR). I tre ärenden är handläggningstiden omkring (N2007/1137/IR, N2007/4164/TR och N2007/4992/TR). Dessa ärenden gäller i tur och ordning överklaganden av beslut av om framställan om en busshållsplats, beslut av om framställning om förändring till allmän väg av en enskild väg respektive beslut om indragning från allmänt underhåll av väg. Vid genomgången har även noterats att vissa handlingar verkar saknas i akten i ett ärende (N2008/4536/IR). Det gäller ett yttrande från och en skrivelse från . Ärendet gäller överklagande av ett beslut av om avspärrning av en enskild vägs anslutning till allmän väg. Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på följande frågor: Vad är skälet till att handläggningstiden för vissa ärenden, enligt vad som redogjorts för ovan, har varit så lång? Finns det något mål för hur lång den genomsnittliga handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden? Vilka kommentarer i övrigt föranleder de i promemorian och bilagan gjorda iakttagelserna? Som svar har översänts en inom upprättad promemoria (bilaga 3.1). I svaret framhålls att tre av ärendena (N2001/11811/TR, N2001/11812/TR och N2004/10118/TR) har nära koppling till varandra och därför avgjordes . När två av dessa ärenden om indragning av allmän väg kom in till pågick beredningen av en efterfrågad översyn av frågan om gränsdragningen för väghållningsansvaret med den s.k. betänkande Enskild eller allmän väg (SOU 2001:67) som grund. Kommunikationen mellan öar och fastlandet behandlades i betänkandet, och utredningens förslag gick i riktning mot ett ökat statligt engagemang. I svaret anförs att eftersom en indragning av allmänna vägar skulle påverka bedömningen av förbindelserna mot fastlandet i en för öborna negativ riktning gjordes bedömningen att det fanns anledning att avvakta beredningen av utredningens förslag innan de aktuella ärendena avgjordes. Det tredje av dessa ärenden, i vilket Tjörns kommun överklagat beslut att avslå kommunens framställan om att förändra Tjörns kommunala båtleder till allmänna, kom in . Av svaret framgår bl.a. att regeringen redovisade sin syn på principiella frågeställningar kring enskilda färjor i en proposition 2005/06. Vidare framgår att regeringen hade utsett förre talmannen till förhandlingsman och kontaktperson i bl.a. frågor om överföring av huvudmannaskap för vissa färjeleder. Uppdraget bedömdes ha inverkan på beredningen av bl.a. de nu aktuella indragnings- och förändringsärendena, och därför avvaktades redovisningen av detta uppdrag. Uppdraget redovisades , men redovisningen gav inte någon ledning i fråga om det nu aktuella ärendet om båtleder. begärde då en komplettering av i form av ett uppdaterat faktaunderlag och en översikt av samtliga förbindelser till öar längs . Efter att Tjörns kommun yttrat sig över kompletteringen bereddes de tre ärendena slutligt i . När det gäller fyra ärenden om överklagande av beslut i fråga om förändring till allmän väg av en enskild väg och om ansökan att förändra en enskild väg till allmän, om överklagande av beslut om anslutning av en utfart till en allmän väg och överklagande av beslut om indragning av allmänt underhåll av en väg (N2005/8173/IR, N2007/4164/TR, N2007/4793/IR och N2007/4992/TR) anförs att situationen på de enheter som beredde ärendena var sådan att beredningen drog ut . I syfte att råda bot på detta tillfördes enheterna tillfälliga handläggarresurser . I svaret framhålls också att i ärenden där har beslutat att dra in en väg från allmänt underhåll står det allmänna för underhållet till dess att frågan slutligt prövas av regeringen. Enligt svaret tog ärendet om överklagandet av beslut om återkallelse av en bearbetningskoncession av torv (N2007/139/E) än normalt på grund av skifte av handläggare, att sakfrågan var komplicerad och att regeringen behövt ta ställning till någon liknande fråga. I ärendet om överklagande av beslut om framställan av en busshållplats (N2007/1137/IR) framhålls att den processuella frågan, men även sakfrågan, var relativt komplicerad. Handläggningen innefattade förutom sedvanlig kommunikation med klaganden, även en remiss till . Med hänsyn härtill och med anledning av att regeringen sällan haft anledning att ta ställning till någon liknande fråga tog handläggningen än normalt. Slutligen anförs i svaret att ambition är att handläggningen ska bli så kort som möjlig, men något mera exakt mål för hur lång handläggningen bör vara finns inte. Utskottet konstaterar att handläggningstiden i flera av de granskade ärendena har varit mycket lång. Det är inte tillfredsställande med så långa handläggningstider i överklagandeärenden. I flera av ärendena synes ha gått utan att några handläggningsåtgärder över huvud taget vidtagits. Utskottet noterar att vissa åtgärder för att förkorta handläggningstiderna har vidtagits, men att dessa åtgärder möjligen borde ha satts in tidigare. 4 Utlämnande av allmänna handlingar I ärendet granskas handläggning av regeringsärenden i vilka regeringen har tagit ställning till framställningar om utfående av allmänna handlingar. De akter som granskas avser ärenden där framställning gjorts till () och Försvarsdepartementet, i vilka regeringsbeslut fattats . (Framställningar som avgjorts på tjänstemannanivå ingår inte i granskningen.) Rätt att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med allmän handling förstås, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF anses en upptagning som avses i första stycket förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock, enligt tredje stycket, inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Inkommen till en myndighet anses en handling, enligt 2 kap. 6 § TF, vara när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Om det rör sig om ett register eller annan förteckning som förs fortlöpande anses handlingen enligt andra stycket upprättad när den har färdigställts för anteckning eller införing. Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn intresset att förebygga eller beivra brott det allmännas ekonomiska intresse skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden intresset att bevara djur- eller växtart. Utlämnande av allmänna handlingar Allmän handling som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen, så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Det sagda framgår av 2 kap. 12 § TF. Av 12 kap. 13 § framgår bl.a. att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt. Begäran att få ta del av en allmän handling ska, enligt 2 kap. 14 § TF, göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Enligt andra stycket prövas en fråga om utlämnande av en allmän handling av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet. Om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Myndigheten ska pröva om handlingen ska lämnas ut om den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen och den enskilde begär det. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning m.m. Detta stadgas i 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i prövas, enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för , inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall eller om sökanden begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller när det gäller handlingar hos av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Talan mot beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen. Det framgår av 2 kap. 15 § första stycket TF. Beslut av regeringen får, enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL, inte överklagas. Några JO-uttalanden om handläggning av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar ombudsmän, eller Justiteombudsmännen (), prövar flera ärenden som gäller hantering av framställningar om att få ut allmänna handlingar. I ett flertal beslut har JO uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. En del av JO:s beslut om hantering av framställningar om att få ut allmänna handlingar har gällt hantering av framställningar som gjorts hos . Eftersom regeringen inte står under JO:s tillsyn gäller JO:s prövning handläggningen innan ett ärende överlämnats till statsråds eller regeringens prövning (se JO:s beslut , dnr 611-2008, , dnr 342-2008 och 3415-2008). I fråga om fall där ett visst dröjsmål är ofrånkomligt därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material kan det enligt JO vara lämpligt att, allteftersom sekretessprövningen är klar, lämna besked i utlämnandefrågan samt i förekommande fall expediera de prövade handlingarna till beställaren. I ett sådant ärende har Försvarsdepartementet uppgett att skadebedömningen måste ske med utgångspunkt i att information kan utvinnas genom s.k. pusselläggning. JO fann inte skäl att ifrågasätta att ett sådant synsätt varit motiverat i det ärendet (beslut , dnr 1261-2010). Vidare fann JO att ett visst dröjsmål hade kunnat godtas mot bakgrund av att det rörde sig om ett omfattande material som enligt den bedömning som Försvarsmakten gjort, vilken det inte ankom på JO att överpröva, bestod av handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. En handläggningstid ansåg JO emellertid vara fullständigt oacceptabel. I ett annat ärende (beslut , dnr 611-2008) framgick det att man, avseende en inte ringa del av de handlingar som begärdes ut, gjorde bedömningen att handlingarna inte förvarades hos . Bedömningen i denna del torde, anför JO i beslutet, ha varit relativt okomplicerad och torde i utredningshänseende endast ha påkallat en kontroll om några av dessa handlingar inkommit till departementet. Om begäran endast hade avsett dessa handlingar borde besked därför ha lämnats i nära anslutning till att begäran kom in till departementet. Det hade varit lämpligt om den person som begärt ut handlingarna hade fått besked i denna del redan när departementet gjort sin bedömning och inte vid den avsevärt senare tidpunkt som blivit fallet. Utöver detta kunde JO konstatera att begäran om utfående av handlingar varit omfattande och att delar av den hade krävt genomgång och sekretessprövning av ett stort material. Även med beaktande av detta hade , enligt JO, inte redovisat några omständigheter som motiverade att besked i utlämningsfrågan hade dröjt . I ett beslut (dnr 2226-2009) sade sig JO visserligen ha förståelse för det som departementet anfört i sitt yttrande, nämligen att det i ärenden av det aktuella slaget kan krävas en noggrann och grannlaga sekretessprövning innan ett besked i utlämnandefrågan kan ges. Att så är fallet är likväl inte ett godtagbart skäl för att, såsom hade skett, underlåta att på något vis besvara en förfrågan, anförde JO. JO:s beslut (dnr 342-2008 och 3415-2008) gällde bl.a. hantering av en journalists begäran att få ut de s.k. tsunamibanden. som den skriftliga begäran som JO utgick ifrån inkom till , , tillsändes journalisten en skrivelse som undertecknats av chefsjuristen vid i vilken denne uppgav att materialet på banden var omfattande, att senare skulle kunna ta ställning till hans begäran under förutsättning att materialet var i läsbart skick samt att detta kunde ta minst . innan journalisten fick besked i form av regeringens avslagsbeslut. JO fann att borde ha kunnat pröva journalistens begäran när det var möjligt att ta del av bandens innehåll och hindret beträffande läsbarhet således var undanröjt, senast vid slutet av 2006. I frånvaro av andra upplysningar utgick JO från att ärendet överlämnades till regeringen i anslutning till att begäran överfördes till Statsrådsberedningen . (Ärendets hantering därefter omfattas inte av JO:s tillsyn.) JO framhåller att avgörande för hans bedömning är inte huruvida sökanden borde ha fått del av några handlingar och i så fall vilka utan att han berövades sin grundlagsenliga rätt att få sin begäran prövad inom den tidsram som TF anger. Oavsett hur man betraktar innehållet på banden är det nämligen enligt JO uppenbart att enligt borde ha tagit ställning till journalistens begäran än som skedde. JO fann att handläggningen därför förtjänade allvarlig kritik. Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden ska det, enligt 13 § förordningen (1996:1515) med instruktion för , handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. Enligt instruktionens 15 § ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd. I promemorian Samrådsformer i (PM 1997:4, rev. ) framhålls att genom olika former av samråd i (gemensam beredning, allmän beredning, lunchberedning och delning) säkerställs att principerna om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd faktiskt får möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. Som huvudregel gäller, enligt PM 1997:4, att den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. I promemorian uttalas vidare bl.a. följande. Den gemensamma beredningen ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Hur samrådet rent praktiskt ska äga rum om det ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. får avgöras från fall till fall. Det får inte råda någon oklarhet om vad som har överenskommits. I promemorian utpekas vissa fasta ärendegrupper där gemensam beredning ska ske. En sådan grupp är ärenden som rör offentlighet och sekretess, vilka ska beredas med . När det gäller meningsskiljaktigheter betonas i PM 1997:4 att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla parter är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan de beredningsansvariga tjänstemännen måste diskussionerna därför föras upp på en politisk nivå. I sista hand får saken avgöras vid allmän beredning. I Gula boken av ärenden i (Ds 1998:39 s. 1516) framhålls att handläggaren tidigt särskilt bör tänka på vilka kontakter som behöver tas med andra departement innan ett ärende kan avgöras och när sådana kontakter bör tas i beredningsarbetet för att de andra departementen ska kunna medverka i beredningen på bästa sätt. Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av hanteringen i av framställningar om utfående av allmänna handlingar. Nämnas kan att utskottet genomförde en granskning som gällde regeringens och hantering av allmänna handlingar som berör förhållande till EU. Utskottet uttalade där bl.a. att då syntes lämna ut fler handlingar än tidigare (bet. 1998/99:KU10 s. 37). När det gäller tidsaspekten uttalade sig utskottet , i samband med sin granskning av statsrådets och chefen för handläggning av vissa frågor rörande statens ägande i m.m., om huruvida regeringen enligt bestämmelserna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF varit tillräckligt skyndsam vid utlämnande av allmänna handlingar i två ärenden. Utskottet uttalade följande (bet. 2003/04:KU20 s. 134 f.). I fråga om har regeringen fattat ett beslut om att inte lämna ut vissa handlingar, där begäran om utlämnande av handlingar kom in . De dokument som var offentliga skickades till den som begärt dem . har dock uppgett att offentliga handlingar fanns tillgängliga hos . När det gäller det sistnämnda har utskottet inte tagit del av den aktuella begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Om begäran rörde att få ta del av handlingar genom kopia, borde de mot bakgrund av kravet på skyndsamhet ha tillhandahållits den som begärde att få ut dem , då de konstaterades vara offentliga, och inte först . Vad gäller att regeringen inte förrän beslutade att övriga handlingar i ärendet om inte skulle lämnas ut, har från sida uppgetts att detta material var mycket omfattande och innehöll affärsekonomiskt känsliga uppgifter som krävde en noggrann beredning av vad som skulle kunna lämnas ut. Utskottet vill härvid framhålla att kravet på skyndsamhet i 2 kap. 13 § TF innebär att en begäran om kopior av allmänna handlingar skall behandlas med förtur. Inga obehöriga dröjsmål får således förekomma. Granskningen föranleder i denna del inget ytterligare uttalande från utskottets sida. Vad gäller tidsåtgång för att lämna ut allmänna handlingar i ärendet rörande framgår av redovisning att det har varit fråga i de flesta fall, men i några fall närmare . Utskottet vill härvid hänvisa till vad som anförts ovan om innebörden av kravet på skyndsamhet. Granskningen föranleder i denna del inget ytterligare uttalande från utskottets sida. Vidare uttalade utskottet följande när det gäller tidsaspekten (bet. 2009/10:KU10 s. 18). Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning, och för att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Det kan visserligen i det enskilda fallet vara nödvändigt med ett visst dröjsmål för att exempelvis utreda huruvida det finns någon sekretessgrund. En tidsutdräkt är emellertid för lång. Att det kollektiva beslutsfattandet i regeringen förutsätter gemensam beredning mellan olika departement förändrar inte detta förhållande. Genomgång av ärenden i Utrikes- och Försvarsdepartementen I ärendet har en genomgång gjorts av akter från () och Försvarsdepartementet som avser de regeringsbeslut vilka fattats och som gäller utlämnande av allmän handling. Genomgången har i första hand inriktats på tidsåtgång, handläggningens gång och orsaker till tidsåtgång. Tabeller med redovisning finns i bilaga 4.1 i fråga om UD och bilaga 4.2 i fråga om Försvarsdepartementet. Redovisningen av tidsåtgång utgår från vidhållande i UD:s ärenden, sedan framställningen helt eller delvis avslagits på tjänstemannanivå.