bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Lagrådet har avstyrkt lagförslag med hänvisning till att regeringsformens krav på beredning inte har uppfyllts (se t.ex. Lagrådets yttranden över förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen [1999:1229] samt över förslag till lag om ändring i alkohollagen [1994:1738]). Vid granskningen av ett lagförslag (prop. 1997/98:100) noterade att förslaget till följd av kritik som framförts vid remissbehandlingen i viktiga hänseenden avvek från lösningar som föreslagits av den i ärendet bakomliggande utredningen. Lagrådet påpekade att flera föreslagna bestämmelser därför inte hade granskats av berörda myndigheter och organisationer i enlighet med 7 kap. 2 § regeringsformen. Enligt Lagrådet innebar avsaknaden av synpunkter från instanser med särskild sakkunskap inom komplicerade rättsområden att Lagrådets bedömning av förslaget försvårades (s. 312). När det gäller en annan del av lagförslaget framhöll Lagrådet att den tid som stått till buds för remissinstanserna och för den fortsatta beredningen i kanslihuset varit klart otillräcklig (s. 323324). Mot bakgrund av dessa betydande brister i beredningen avstyrkte Lagrådet förslaget i denna del. Regeringen å sin sida anförde bl.a. dels att sju av tio remissinstanser tillstyrkt förslaget, dels att departementet haft ytterligare underhandskontakter med två myndigheter. Med hänvisning till detta och oaktat det faktum att det enligt regeringen hade varit önskvärt med bredare remiss och längre remisstid ansåg regeringen att de krav på beredning som ställs i regeringsformen var uppfyllda (s. 4344). biföll propositionen (bet. 1997/98:SkU28, rskr. 1997/98:312). betänkande innehöll två reservationer med hänvisning till Lagrådets kritik och med yrkanden om avslag av propositionen i berörda delar. Nedan lämnas en kronologisk redogörelse för det utredningsarbete som föregick propositionen. beslutade regeringen om tilläggsuppdrag till . överlämnade sitt betänkande (SOU 2007:81) till regeringen. Betänkandet skickades ut på remiss. () inkom med en bilaga till sitt remissvar på betänkandet, i vilket verket föreslog ett alternativt system för utvärdering av utbildningar som underlag för kvalitetsbaserad resurstilldelning. HSV:s remissvar remissbehandlades. bjöd in företrädare för universitet och högskolor samt övriga myndigheter inom högskoleområdet till möten om betänkande. Vid dessa möten diskuterades bl.a. frågor om ett nytt kvalitetsutvärderingssystem. arbetade på initiativ en grupp bestående av representanter för , , SUHF och SFS med att ta fram ett förslag till system för kvalitetsutvärdering av utbildning som skulle kunna ligga till grund för kvalitetsbaserad resurstilldelning. Arbetet redovisades i en promemoria Ett kvalitetsdrivande resurstilldelningssystem. beslutade regeringen med utgångspunkt i den ovannämnda promemorian att ge HSV i uppdrag att föreslå ett nytt system för kvalitetsutvärdering i nära samverkan med universitet och högskolor, SUHF och SFS. I uppdraget angavs dels att avstämningar skulle göras fortlöpande med , dels att HSV skulle hjälpa departementet i arbetet med att ta fram grundläggande principer för hur kvaliteten i utbildningarnas resultat ska kunna ligga till grund för ett generellt system för kvalitetsutvärdering. redovisade HSV sitt uppdrag i rapporten för lärande förslag till nya kvalitetsutvärderingar för högskoleutbildningar. höll ett möte med företrädare för universitet och högskolor och SFS där frågor om kvalitetssäkring av utbildning och kvalitetsbaserad resurstilldelning diskuterades. beslutade regeringen proposition 2009/10:139. Förslagen i propositionen byggde på förslag. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen väcktes en följdmotion (2009/10:UbU10 [S, V, MP]) med yrkanden om avslag på propositionen och om ett tillkännagivande till regeringen om att den bör återkomma med ett nytt förslag till ett system för utvärdering av kvaliteten i högskolan, där förslag ska utgöra underlag. föreslog att skulle avslå följdmotionen och bifalla propositionen (bet. 2009/10:UbU20). I betänkandet lämnades bl.a. två reservationer (S, V, MP). Kammaren beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2009/10:320321). Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal frågor samt att få ta del av det brev som insynsråd skrev till ansvarigt statsråd. Utskottet tog emot en svarspromemoria från (bilaga A2.2.2). Av svarspromemorian framgår att i frågan om ett nytt kvalitetssäkringssystem låg fyra utredningar till grund för regeringens bedömningar, dvs. betänkande (SOU 2007:81), svarsremiss på ovannämnda betänkande, en arbetsgruppspromemoria om ett kvalitetsdrivande resurstilldelningssystem (nedan arbetsgruppspromemoria) och från . När det gäller regeringens förslag i propositionen grundar sig detta på ett förslag i betänkande. Vidare framgår av svarspromemoria att arbetsgruppspromemorian och inte remissbehandlats. Något ytterligare underlag till grund för propositionen i form av konsultrapporter eller inkomna eller upprättade promemorior finns inte, enligt svarspromemorian. Vidare anges att bereddes tillfälle att lämna synpunkter i samband med att ett utkast till proposition delades. Vad gäller syftet med möte anges i svarspromemorian att det var att presentera förslaget och de bedömningar som avsågs att läggas fram för . Därtill anges att departementet vid mötet bjöd in de närvarande att efter mötet lämna skriftliga synpunkter, vilket 27 instanser gjorde. bjöd departementet in företrädare för sex intresseorganisationer till ytterligare en presentation. Vad gäller brevet från företrädare för insynsråd anges att brevet fick till följd att dessa bjöds in till ett möte med det ansvariga statsrådet . I brevet framhålls bl.a. att insynsrådet blivit uppmärksammat på att regeringen övervägde ett förslag som tydligt avvek från det som hade föreslagit och att kompetens inom området inte hade utnyttjats under beredningen av propositionen. Mot bl.a. den bakgrunden anhöll rådet om ett möte med det ansvariga statsrådet. Utskottet har från de synpunkter utskottet har att beakta inget att erinra mot det sätt på vilket propositionen bereddes. Ärendet föranleder således inget uttalande från utskottet. 2.3 Möjlighet till tillgång till telefon i enlighet med svensk lag I en anmälan som inkom till , bilaga A2.3.1, begärs det att utskottet ska granska regeringens agerande för att ge alla möjlighet till tillgång till telefon. Granskningen har begränsats till att avse regeringens handlande för att efterleva lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom , bilaga A2.3.23, samt utfrågningar med f.d. statsrådet och statsrådet , bilaga B910. Regeringen styr riket och är ansvarig inför ; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen lyder en förvaltningsmyndighet under regeringen om myndigheten inte är myndighet under . I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att föreskrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med intentioner. Med regeringens styrande funktioner följer med vissa begränsningar en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvaltningen. Sådana direktiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. planering, prioriteringar eller utredningsverksamhet och vidare hela det administrativa området, t.ex. vad gäller beslutsorgan, organisation eller rationaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter att beviljar medel. En stor del av regeringens mer löpande förvaltningskontroll görs inom ramen för budgetprocessen. har i betänkande 2001/02:KU20 behandlat en granskningsanmälan som gällde utbildningsminister ansvar för Centrala () förutsättningar att genomföra sina uppgifter, där anmälaren vänt sig mot de långa handläggningstiderna hos CSN och svårigheterna att få kontakt med myndighetens handläggare. Utskottet uttalade följande i sitt ställningstagande. har under en följd av år haft problem med att klara kraven på handlingstider och tillgänglighet. Från regeringens sida har fortlöpande vidtagits åtgärder för att förbättra situationen. Bland annat har anslaget till myndigheten ökat kraftigt, en ny ledning tillsatts och ett kundcentrum i inrättats. Utskottets granskning visar inte annat än att utbildningsminister noggrant följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situationen. Som utbildningsministern framhållit finns det omständigheter som talar för att de vidtagna åtgärderna kommer att förbättra situationen bl.a. genom att det nya förenklade studiemedelssystemet får allt större genomslag. Det kan emellertid inte bortses ifrån att de åtgärder som vidtagits inte har lyckats förbättra situationen i tillräcklig grad. Till stor del tycks de upprepade reformerna 1997 och studiemedelsreformen ha varit orsak till den besvärliga situationen. Mycket talar för att konsekvenserna för av de ingripande förändringarna inte analyserats tillräckligt innan förslagen lades fram och att det har funnit brister i förberedelsearbetet. Oavsett orsaken har emellertid situationen när det gäller handläggningstider och tillgänglighet under en följd av år varit oacceptabel. Utskottet vill mot bakgrund av att situationen inte har kunnat förbättras trots att bristerna länge varit uppmärksammade understryka att regeringen, och framför allt utbildningsminister , bär ansvaret för att tillräckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom . behandlade (bet. 2007/08:KU20) en granskningsanmälan som gällde f.d. statsråden och agerande angående utbetalning av schablonersättning till kommuner i strid med gällande författning. Anmälaren fäste särskild vikt vid brister i efterlevnad av en förordning och det faktum att regeringen var medveten om dessa brister. Utskottet uttalade inledningsvis bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. En förvaltningsmyndighet är självständig vid tillämpning av lag, och myndighetens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Efter en genomgång av vad granskningen i det fallet visat, uttalade utskottet avslutningsvis följande i sitt ställningstagande. Utskottets granskning visar att de ansvariga f.d. statsråden och den dåvarande regeringen följt utvecklingen vid den berörda myndigheten. Den visar vidare att den dåvarande regeringen genom de regleringsbrev som riktades till myndigheten verkade för att åtgärder vidtogs för att förbättra situationen. Utskottet konstaterar dock att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen när det gäller tillämpningen av ersättningsförordningen vad avser utbetalning av schablonersättning under en följd av år varit bristfällig. Den dåvarande regeringen och de ansvariga f.d. statsråden bär ett övergripande ansvar för detta. Därefter behandlade utskottet en anmälan som gällde socialförsäkringsminister ansvar för förutsättningar att sköta sitt uppdrag (bet. 2008/09:KU20). Anmälaren vände sig främst mot de långa handläggningstiderna och ville att skulle granska vilka åtgärder socialförsäkringsminister vidtagit för att ge rimliga villkor att sköta sitt uppdrag. I sitt ställningstagande (s. 248 f.) ville utskottet inledningsvis betona vikten av att reformer föregås av grundlig beredning med sedvanlig remissbehandling m.m. Vid förändringar av myndighetsstrukturer eller andra organisatoriska förändringar är det ofta fråga om längre förändringsprocesser där det även kan finnas anledning att under processens gång dra lärdom av gjorda erfarenheter. Det är därför också viktigt att riksdag och regering i efterhand följer upp och utvärderar en myndighets verksamhet för att förvissa sig om att den bedrivs i överensstämmelse med vad som har varit avsett. Vidare erinrade utskottet om betydelsen av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och . Bland annat kan, genom sådana kontakter, regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden, anförde utskottet. Det förtjänade, enligt utskottet, även att understrykas att regeringen under alla förhållanden ansvarar inför för hur statens medel används. Såväl regeringen som de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska, enligt budgetlagen, eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Utskottet ville också framhålla att regeringen bär ett ansvar för myndigheters verksamhet och att ett särskilt ansvar innehas av det ansvariga statsrådet. Det ankommer på vederbörande statsråd att sörja för att regeringen vid behov vidtar sådana åtgärder som kan erfordras för att avhjälpa brister i myndigheters verksamhet, även om varje förvaltningsmyndighet är självständig i den omfattning som följer av dåvarande 11 kap. 7 § regeringsformen och myndighetens chef är ansvarig för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Granskningen visade enligt utskottet inte annat än att socialförsäkringsminister medverkat till att åtgärder vidtagits för att reformerna och omorganisationen skulle kunna genomföras vid . Bakgrund om elektronisk kommunikation beslutade och rådet om förslag från kommissionen om ett nytt regelverk för elektronisk kommunikation. Det regelverk som beslutades omfattar fem harmoniseringsdirektiv, bestående av ett ramdirektiv (och rådets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster) samt fyra särdirektiv varav ett är det s.k. USO-direktivet (och rådets direktiv /22/EG av om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster [direktiv om samhällsomfattande tjänster]). Regelverket omfattar även ett beslut om radiospektrum inom gemenskapen. Vidare har kommissionen beslutat bl.a. ett direktiv om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. (Se vidare prop. 2002/03:110 s. 64 f.) Målet med USO-direktivet är, enligt artikel 1.1, att genom effektiv konkurrens och valmöjligheter säkerställa dels att det i hela gemenskapen finns tillgång till allmänt tillgängliga tjänster av god kvalitet, dels hantera situationer där slutanvändarnas behov inte tillgodoses på ett tillfredsställande sätt av marknaden. Direktivet fastställer särskilda användar- och konsumentrelaterade rättigheter där så behövs och medger de nationella tillsynsmyndigheterna att vidta åtgärder för användarnas och konsumenternas räkning. Dessa rättigheter motsvaras av skyldigheter för företag (prop. 2002/03:110 s. 68). Direktivet anger vilka tjänster som ska anses vara samhällsomfattande tjänster (artiklar 37 och 9.2). Dessa omfattar bl.a. tillhandahållande av tillträde till det allmänna telefonnätet, allmänt tillgängliga telefonitjänster i en fast nätanslutningspunkt (artikel 4), nummerupplysningstjänst och abonnentförteckning (artikel 5), telefonautomater (artikel 6) samt särskilda åtgärder för användare med funktionshinder (artikel 7). Tillhandahållandet ska ske till överkomliga priser. Direktivet innehåller även bestämmelser som innebär att finansieringen av kostnaderna för tillhandahållande av de definierade samhällsomfattande tjänsterna ska ske på det mest konkurrensneutrala sättet (artiklar 12 och 13). Genom direktivet ska bl.a. säkerställas driftskompatibiliteten hos digital-tv-utrustning för konsumenter (artikel 24) samt tillhandahållandet av vissa tjänster, t.ex. hyrda förbindelser (artikel 18) och val och förval av nätoperatör (artikel 19). Enligt artikel 3.1 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att de tjänster som anges i direktivets andra kapitel görs tillgängliga med angiven kvalitet för samtliga slutanvändare inom deras territorium oberoende av geografisk belägenhet och att de mot bakgrund av särskilda nationella förhållanden tillhandahålls till ett överkomligt pris. I artikel 3.2 föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna ska sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden, särskilt vad gäller tillhandahållande av tjänster till priser eller andra villkor som avviker från normala affärsmässiga villkor, som de ska beakta allmänintresset. I artikel 4.1. föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att samtliga rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt och på tillträde till allmänt tillgängliga telefonitjänster i en fast anslutningspunkt uppfylls av minst ett företag. Medlemsstaterna får, enligt artikel 8.1, utse ett eller flera företag som ska säkerställa att samhällsomfattande tjänster tillhandahålls i enlighet med bl.a. artikel 4 så att hela det nationella territoriet kan täckas. Medlemsstaterna får utse olika företag eller företagsgrupper som ska tillhandahålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna och/eller täcka olika delar av territoriet. Medlemsstaterna skulle, enligt artikel 38.1, ha antagit och offentliggjort de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet , och skulle tillämpa dessa bestämmelser fr.o.m. . I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) ansågs , enligt prop. 2002/03:110 s. 111 f., till övervägande delen ha genomfört på området. Vid behandling av propositionen gjordes ingen annan bedömning (bet. 2202/03:TU6). Lagen trädde i kraft . Kort om lagen om elektronisk kommunikation LEK syftar, enligt 1 kap. 1 § första stycket, till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Enligt paragrafens andra stycke ska syftet uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Samhällsomfattande tjänster ska dock alltid finnas tillgängliga på likvärdiga villkor för alla i hela landet till överkomliga priser. Bestämmelser om tjänster till slutanvändare (varmed avses användare som inte tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, 1 kap. 7 §) finns i lagens femte kapitel; samhällsomfattande tjänster regleras i 16 §§. I 1 § första stycket föreskrivs bl.a. att om det behövs för att nedanstående tjänster ska finnas tillgängliga till överkomliga priser, får den som bedöms lämplig för det förpliktas att till överkomligt pris dels uppfylla rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet till en fast nätanslutningspunkt i stadigvarande bostad eller fast verksamhetsställe åt var och en som begär det (1), dels uppfylla rimliga krav på tillgång till allmänt tillgängliga telefontjänster till en fast nätanslutningspunkt i stadigvarande bostad eller fast verksamhetsområde åt var och en som efterfrågar denna tjänst (2). Enligt paragrafens andra stycke ska tillgång till samhällsomfattande tjänster tillförsäkras genom upphandling av staten om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållande av tjänsten eller nätet. Den som enligt 1 § ska tillhandahålla en tjänst får, enligt 2 § första stycket, åläggas skyldighet att inom nå särskilda prestandamål. En anslutning enligt 1 § första stycket 1 ska, enligt 2 § andra stycket, vara utformad så att slutanvändare kan utföra och ta emot lokala, nationella och internationella samtal, telefax och datakommunikation med en viss angiven datahastighet som medger funktionell tillgång till Internet. Med nätanslutningspunkt avses, enligt 1 kap. 7 § LEK, en fysisk punkt vid vilken en abonnent ansluts till ett allmänt kommunikationsnät. I motiven till bestämmelsen uttalas att kravet således gäller det fasta telefonnätet och inte omfattar andra typer av elektroniska kommunikationsnät. Att anslutningen ska tillhandahållas till en fast anslutningspunkt måste, anförs det i propositionen, förstås som att anslutningen ska ske till en geografiskt bestämd punkt med ledning eller med radiovågor (prop. 2002/03:110 s. 208). () är förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar inom bl.a. området för elektronisk kommunikation. Myndigheten ska bl.a., inom ramen för sina uppgifter enligt LEK, verka för att de mål som anges i lagen uppnås. Det sagda framgår av 1 § förordningen (2007:951) med instruktion för . Enligt 4 § 1 instruktionen ska PTS bl.a. främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer, inbegripet att tillse att samhällsomfattande tjänster finns tillgängliga, och främja tillgången till ett brett urval av elektroniska kommunikationstjänster. Vidare får PTS, enligt 29 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation, besluta om skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster enligt 5 kap. 1 § LEK. Förpliktelse enligt 5 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation PTS beslöt (dnr 05-1072/23) att förplikta (TeliaSonera) att till ett överkomligt pris uppfylla rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet till en fast nätanslutningspunkt i en stadigvarande bostad eller ett fast verksamhetsställe åt var och en som begär det. Sedan TeliaSonera överklagat beslutet upphävde PTS beslut Länsrätten i i en dom (mål nr 20346-05). Uppdrag till PTS att upphandla tillgång till telefoni i alla delar av landet Regeringen gav beslut (N2008/8524/ITP) PTS i uppdrag att se till att de som har haft telefoni, men saknar det på grund av att olika radiolänkslösningar och fasta förbindelser inte längre finns tillgängliga, får tillgång till telefonimöjligheter om de begär det. Regeringen beviljade PTS högst för för att genomföra uppdraget. Därefter gav regeringen i beslut (N/2010/1286/ITP) PTS ett förnyat uppdrag för att se till att de medborgare som har haft tillgång till telefoni, men saknar detta på grund av att olika radiolänkslösningar och fasta förbindelser inte längre finns tillgängliga, får tillgång till telefonimöjligheter om de begär det. Regeringen beviljade PTS högst för för att genomföra uppdraget. PTS ska enligt beslutet redovisa vilka åtgärder som genomförts till () . PTS har, enligt uppgift på myndighetens webbplats, upphandlat ramavtal avseende telefonilösningar till abonnenter som saknar tillgång till telefonitjänst (dnr 10-3481). Enligt ett tilldelningsbeslut har tre anbud antagits (från operatörerna , och ). Av ett förfrågningsunderlaget daterat , kapitel 3 Kravspecifikation avsnitt 3.1.2 Förutsättningar för abonnenter som kan komma i fråga för att få tillgång till upphandlade telefonlösningar, framgår följande. Abonnenter (såväl hushåll som företag) som kan komma ifråga för att få tillgång till en av PTS upphandlad telefonilösning måste uppfylla ett antal förutsättningar vilka listas här nedan. Abonnenten ska ha haft tillgång till telefoni, men sakna detta på grund av att en förbindelse till det allmänna telefonnätet inte längre finns tillgänglig. Abonnenten måste själv begära att få tillgång till en ny telefonilösning. Fast boende personen måste vara skriven på platsen. PTS anser att stadigvarande bostad i första hand ska bedömas utifrån den faktiska användningen och nyttjandet av bostaden och att en person presumeras vara stadigvarande bosatt på den adress där denne är folkbokförd. Stadigvarande bostad bostaden ska vara inrättad med behövlig utrustning för tillagning av mat och tillgång till hygienutrymmen för att anses som stadigvarande bostad. Med andra ord måste det vara fråga om en bostad i egentlig mening, dvs. som är inrättad för permanent och varaktigt boende samt regelmässigt användas för detta ändamål.1)