bet · GY01MJU18 · 2011-03-21 00:00:00 — 2010/11:MJU18 Strandskyddsfrågor Miljö- och jordbruksutskottets betänkande I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:64 Två strandskyddsfrågor, två följdmotioner med fyra yrkanden och elva motionsyrkanden från allmänna motionstiden . I propositionen föreslås två ändringar i regler om strandskydd. Det ena förslaget innebär att kommunerna i stället för får besluta om upphävande av och dispens från strandskyddet även i de fall då strandskyddsområdet är ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljöskyddsområde enligt 7 kap. . Förslaget stämmer överens med den övergripande inriktningen i de ändringar i strandskyddet som beslutades och som innebar att kommunerna fick ökad beslutanderätt i strandskyddsfrågor. Det andra förslaget innebär att en del av Ångermanälvens mynningsvik får pekas ut som ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen där lättnader i strandskyddet gäller. Det område vid mynningsviken som ingår i världsarvet och som skyddas även enligt andra bestämmelser i kommer även fortsättningsvis att vara undantaget från reglerna om landsbygdsutveckling. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen och föreslår att antar regeringens lagförslag samt avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns sex reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i lagen (2010:902) om ändring i . Därmed bifaller proposition 2010/11:64. Beslutanderätten inom statliga vattenskyddsområden m.m. avslår motion 2010/11:MJ5 yrkande 1. Reservation 1 (S, MP, V) avslår motionerna 2010/11:MJ4 och 2010/11:MJ5 yrkande 3. Reservation 2 (S, MP, V) avslår motionerna 2010/11:MJ233, 2010/11:MJ256 yrkande 2, 2010/11:MJ294 yrkande 8, 2010/11:MJ321, 2010/11:MJ324 och 2010/11:MJ398. Reservation 3 (V) avslår motionerna 2010/11:T502 yrkande 15 och 2010/11:MJ310. Reservation 4 (S) Reservation 5 (MP, V) Strandskydd i områden av riksintresse avslår motion 2010/11:MJ5 yrkande 2. Reservation 6 (S, MP, V) Strandskyddet kring de m.m. avslår motionerna 2010/11:MJ256 yrkande 1, 2010/11:MJ261 och 2010/11:MJ430. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (S), (S), (KD), (SD), (V), (M), (M), (MP), (FP) och (C). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:64 Två strandskyddsfrågor, två följdmotioner med fyra yrkanden och elva motionsyrkanden från allmänna motionstiden . Motionsförslagen och regeringens förslag till riksdagsbeslut återfinns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2. Nya regler om strandskyddet beslutades av (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). Merparten av lagändringarna trädde i kraft . Några regler om landsbygdsutveckling i strandnära lägen trädde i kraft . I två promemorior från har det föreslagits ändringar i de nya strandskyddsreglerna i . I den ena promemorian, , föreslogs en ändring i reglerna om strandskydd och landsbygdsutveckling. Förslaget rörde i vilken utsträckning Ångermanälvens mynningsvik vid ska omfattas av kommunens möjlighet att peka ut områden för landsbygdsutveckling där lättnader i strandskyddet gäller. I den andra promemorian, , föreslogs en ändring i bestämmelserna om vem som beslutar i strandskyddsfrågor när det berörda området även utgör ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljöskyddsområde. Det föreslogs att beslutanderätten i dessa fall flyttas från till kommunen. I propositionen föreslås två ändringar i regler om strandskydd. Det ena förslaget innebär att kommunerna i stället för får besluta om upphävande av och dispens från strandskyddet även i de fall då strandskyddsområdet är ett statligt vattenskyddsområde eller ett miljöskyddsområde enligt 7 kap. . Förslaget stämmer överens med den övergripande inriktningen i de ändringar i strandskyddet som beslutades och som innebar att kommunerna fick ökad beslutanderätt i strandskyddsfrågor. Det andra förslaget innebär att en del av Ångermanälvens mynningsvik får pekas ut som ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen där lättnader i strandskyddet gäller. Det område vid mynningsviken som ingår i världsarvet och som skyddas även enligt andra bestämmelser i kommer även fortsättningsvis att vara undantaget från reglerna om landsbygdsutveckling. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår motioner om beslutanderätten i statliga vattenskyddsområden (S, MP, V), ett tydligare regelverk (S, MP, V) och ändring av den norra avgränsningen av ett område undantaget för landsbygdsutveckling i (S). Jämför reservationerna 1 (S, MP, V) och 2 (S, MP, V). Regeringen föreslår att bestämmelserna i 7 kap. 18 och 18 a §§ ändras så att kommunerna som huvudregel får besluta om upphävande av och dispens från strandskyddet, om strandskyddsområdet utgör ett statligt vattenskyddsområde eller miljöskyddsområde. Regeringen föreslår även att bestämmelsen i 7 kap. 18 e § om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ändras så att en del av Ångermanälvens mynningsvik, från vid Storfjärden till Klockestrand vid , under vissa förutsättningar får redovisas som ett sådant område. Det område vid mynningsviken som ingår i världsarvet bör enligt regeringens bedömning vara undantaget från reglerna om landsbygdsutveckling. I propositionen föreslås att ändringarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före . I motion MJ5 (S, MP, V) yrkande 1 framhålls att förslaget att lägga över beslutanderätten från länsstyrelserna till kommunerna i statliga vattenskyddsområden har negativa effekter. En kommun som av misstag eller av misskötsel brister i sin tillsyn över exempelvis nya enskilda avlopp kan enligt motionen förorsaka föroreningar i egna och andra kommuners vattenresurser. I motionens yrkande 3 framhålls vikten av ett tydligt regelverk. Klargörande definitioner saknas för t.ex. landsbygdsutveckling och andra begrepp. Begreppet utveckling måste tolkas som åtgärder som ger möjlighet till fler bestående arbetstillfällen. Skarpa, tydliga formuleringar kan enligt motionen balansera lättnaderna i lagstiftningen och ge bra förutsättningar för den kommunala handläggningen. I motion MJ4 (S) anförs att den norra avgränsningen av den kuststräcka i där områden för landsbygdsutveckling inte får utses, bör ändras. Området avgränsas nu till Skataudden vid Näskefjärden, vilket innebär att fyra angelägna utvecklingsprojekt omöjliggörs för . Avgränsningen borde enligt motionen i stället gå vid Näske, norr om nordgräns. Detta skulle gynna utvecklingen i området och ändringen skulle kunna ske utan att det påverkade de intressen som ska skyddas enligt . Som anförs i propositionen är syftet med ett vattenskyddsområde att ge skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. Det är behovet av skydd för dricksvatten som livsmedel som har betydelse för om ett vattenskyddsområde ska bildas. Syftet är däremot inte att ge skydd för allmänhetens tillträde till området. En konsekvens av ett vattenskyddsområde kan vara att djur- och växtlivet skyddas, men det är inte själva syftet med skyddet. Behovet av att samordna prövningar som gäller både strandskydd och ett vattenskyddsområde är begränsat. Skyddsreglerna har olika syften och bedömningarna avser i regel inte samma frågor. bedömning av en fråga om undantag från skyddsföreskrifterna för ett vattenskyddsområde bör inte ha någon betydelse för den bedömning som behövs i ett ärende om dispens från strandskyddet. Att ge kommunen beslutanderätten när strandskyddsområdet utgör ett statligt vattenskyddsområde skulle öka möjligheten för kommunen att samordna ärenden om bygglov och ärenden om strandskydd. Det skulle innebära fördelar för bl.a. kommunen och fastighetsägare, framför allt i områden som omfattas av stora vattenskyddsområden, t.ex. . Åtgärder som kräver dispens från strandskyddet kan ibland även påverka ett statligt vattenskyddsområde. I sådana fall kommer, som regeringen anför, att uppmärksammas på frågan eftersom kommunen är skyldig att sända ett beslut om dispens från strandskyddet till . De nya reglerna i 19 kap. om statlig kontroll av strandskyddsdispenser ger en möjlighet att överpröva dispensen. kan också initiera ett ärende enligt vattenskyddsföreskrifterna, om åtgärden skulle kräva en prövning enligt föreskrifterna för vattenskyddsområdet och fastighetsägaren inte redan har gett in en ansökan i den delen. I likhet med regeringen bedömer utskottet att det i dessa situationer är viktigt att kommunen och vidtar de åtgärder som behövs för att samordna de olika ärendena på lämpligt sätt. Genom en sådan samordning ges också förutsättningar för att miljöskyddsintressena tillvaratas fullt ut. Förslaget innebär att det regleras direkt i lag vem som har beslutanderätten i olika situationer. Ett alternativ skulle vara att ge en möjlighet att delegera beslutanderätten i vissa strandskyddsfrågor till kommunen. En nackdel med en sådan reglering är att den skulle avvika från den tydliga ansvarsfördelning som har eftersträvats i den nya lagstiftningen. I likhet med regeringen anser utskottet att behovet av en sådan reglering får anses begränsat med hänsyn till de nya reglerna i 19 kap. som innebär att ska överväga om det finns skäl att överpröva ett kommunalt beslut om dispens från strandskyddet. Med det anförda avstyrks motion MJ5 (S, MP, V) yrkande 1. Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att de nya reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen innebär en möjlighet till lättnader i strandskyddet (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). I vissa delar av landet gäller dock särskilda begränsningar i möjligheten att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Kustområdena är antingen helt undantagna från reglerna eller omfattas av särskilda restriktioner. När det gäller frågan om definitioner i lagtexten anförde utskottet med anledning av strandskyddspropositionen bl.a. följande. Det finns inte en utan flera vedertagna definitioner av vad som menas med landsbygd. Det bör inte krävas att någon av de angivna definitionerna av landsbygd används vid redovisningen i den kommunala översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Vid behov bör man kunna välja någon av definitionerna som utgångspunkt för en bedömning av om ett visst område är ett sådant område där lättnader i strandskyddet får tillämpas i syfte att utveckla landsbygden. Som anförs i propositionen finns det nackdelar med en definition i lagtexten. Även med en definition kan det vara svårt att bestämma var gränserna för landsbygden går eftersom det beror på bl.a. den närmare avgränsningen av ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. En definition riskerar att bli ett stelt verktyg som leder till oönskade effekter vid gränsdragningen av områdena. Utskottet instämmer i att det därför inte bör införas någon definition av landsbygd i lagtexten, utan det bör överlämnas till kommunerna att bedöma vilka områden som har sådan karaktär att de kan vara lämpliga för en utveckling av landsbygden. kommer att ha en viktig roll vid bedömningen genom att ge råd och stöd till kommunerna och också genom att granska om kommunernas förslag stämmer överens med kriterierna för områden där lättnaderna i strandskyddet får tillämpas. Det kommer även att behövas ett vägledningsmaterial när det nya regelverket börjar tillämpas. Det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för en landsbygdsutveckling enligt det föreslagna regelverket. I de delar av de tre storstadsområdena som karakteriseras av tätbebyggelse och i andra större tätortsområden, bl.a. länscentrum, där det inte finns god tillgång till orörda stränder bör det inte vara möjligt att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Däremot bör det vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till landsbygdsutveckling, såtillvida detta inte förhindrar att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Olika delar av landet har genom gles bebyggelse, småskalighet och särprägel sina specifika förutsättningar för utveckling av boende, företagande och arbetsmarknad. Landsbygdens nyckel till utveckling kan sägas ligga i de smarta kombinationernas möjligheter, dvs. i en mångfald av verksamheter för individer, företag och bygd. För att detta ska kunna uppnås krävs en lagstiftning som med lokal och regional förankring förmår främja en långsiktigt hållbar utveckling ur såväl miljömässigt som socialt och ekonomiskt perspektiv. Det är mot denna bakgrund som det i syfte att främja utvecklingen av landsbygden föreslås regler som medger vissa lättnader i strandskyddet för åtgärder inom vissa områden. Med åtgärder som främjar landsbygdsutvecklingen avses bl.a. sådana åtgärder som långsiktigt kan antas ge positiva sysselsättningseffekter och som kan bidra till att upprätthålla serviceunderlaget på landsbygden. Sådana situationer kan exempelvis uppstå i samband med att man etablerar en turistanläggning för en verksamhet där tillgång till stränder är en förutsättning eller åtminstone en avsevärd fördel. Det kan även tänkas handla om att bygga bostäder för permanent- och fritidsboende i syfte att upprätthålla ett ekonomiskt och personellt underlag för olika former av kommersiell och offentlig service (bet. 2008/09:MJU13). Utskottet, som vidhåller sin tidigare uppfattning, avstyrker motion MJ5 (S, MP, V) yrkande 3. Det område vid som utgör ett världsarv och som är ett riksintresse för friluftslivet enligt 4 kap. 2 § omfattas inte av reglerna om landsbygdsutveckling, med undantag för kuststräckan mellan Näskefjärden och i områdets norra del. Enligt 7 kap. 18 e § första stycket 3 b går gränsen för undantaget i områdets södra del vid , söder om vid Storfjärden (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). När det gäller områdets avgränsning i söder konstaterar utskottet i likhet med regeringen att reglerna som rör Ångermanälvens mynningsvik, med undantag för den del av mynningsviken som ligger inom världsarvet , har fått en annan utformning än som varit avsikten med ändringarna i strandskyddet. Den del av viken som löper från Klockestrand upp till och vidare ned till vid södra landfäste ingår inte i världsarvet. Denna del har inte de höga skyddsvärden som utmärker världsarvsområdet utanför . Strandområdet längs den västra delen av mynningsviken är i själva verket kraftigt påverkat av samhällen, vägar och järnvägar. Större delen av Ångermanälvens mynningsvik har inte sådana skyddsvärden att det är motiverat med ett helt undantag från reglerna om landsbygdsutveckling. Kommunerna inom mynningsviken, dvs. och , bör ges en möjlighet att redovisa en del av viken som område för landsbygdsutveckling. Bestämmelsen om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen bör därför, som regeringen föreslår, ändras så att den del av viken som löper från vid Storfjärden till Klockestrand vid får redovisas som ett sådant område. Utskottet finner inte skäl att göra någon annan ändring av reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen än den som regeringen nu föreslår i propositionen och avstyrker därmed motion MJ4 (S). Sammanfattningsvis ställer sig utskottet bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen och tillstyrker regeringens förslag. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om en översyn av det differentierade strandskyddet (S, M, V). Jämför reservation 3 (V). I motion MJ294 (V) yrkande 8 framhålls strandskyddets betydelse för den biologiska mångfalden. Enligt motionen bör strandskyddet stärkas i exploaterade områden och lättas i oexploaterade områden. Det behövs även enligt motionen högre krav på beslutsunderlag när områden för landsbygdsutveckling ska inrättas. Enligt motion MJ324 (S) bör strandskyddet förstärkas i områden med högt exploateringstryck. Strandskyddsreglerna bör skärpas i syfte att försvåra kommunernas möjligheter att upphäva eller ge dispenser från strandskyddet i områden med högt exploateringstryck. Enligt motion MJ321 (M) bör en översyn av tillämpningen av strandskyddsreglerna ske. gäller samma regler för strandskyddet i inland som i tätorternas högexploaterade skärgårds- och kustområden. Som exempel skulle en hel kommun kunna få möjlighet till dispens från strandskyddsreglerna förutom vissa tydligt markerade och överenskomna områden. I motionerna MJ233 (M) och MJ398 (M) anförs att lagstiftningen behöver reformeras ytterligare för att ge större frihet till kommunerna. Enligt motion MJ256 (M) yrkande 2 bör den nuvarande regeln om att det inte får byggas närmare än 100 m från strandkanten kunna frångås. I samband med behandlingen av regeringens proposition 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden instämde utskottet i regeringens bedömning att ett generellt strandskydd också i fortsättningen bör gälla i hela landet och att reglerna borde göras mer flexibla genom ökade möjligheter att beakta de lokala förhållandena och förutsättningarna, framför allt i landsbygdsområden där tillgången till stränder är god och exploateringsgraden är låg. Vidare anförde utskottet bl.a. att ett utpekande av områden där lättnader i strandskyddet ska gälla förutsätter en bred inventering av vilka områden i en kommun som kan vara lämpliga för detta. Hänsyn behöver tas till enskilda och allmänna intressen av skilda slag. Ett differentierat strandskydd förutsätter att en avvägning görs mellan strandskyddsintresset och intresset av att använda en mindre del av stränderna för att stimulera utvecklingen i områden som är förhållandevis glest befolkade. När det gäller frågan om grunder för dispens från strandskyddet eller upphävande av detta anförde utskottet i betänkandet att strandskyddet är ett allmänt intresse som är så starkt att utgångspunkten är att strandskyddet i normalfallet har företräde framför andra allmänna eller enskilda intressen. Det finns dock en möjlighet att i det enskilda fallet besluta om undantag från de förbud mot att uppföra nya byggnader m.m. som gäller inom strandskyddsområden, om det finns särskilda skäl. För ett differentierat strandskydd ska vissa särskilda regler gälla vid bedömningen av vad som är särskilda skäl för att besluta om undantag från strandskyddet. De särskilda grunderna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet kommer endast att gälla i vissa s.k. områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. När det gäller upphävanden och dispenser som inte kan medges med stöd av dessa särskilda grunder är utgångspunkten densamma som tidigare, dvs. möjligheten att besluta om undantag från strandskyddet ska tillämpas med stor restriktivitet. När det gäller frågan om beslutsunderlag när områden för landsbygdsutveckling ska inrättas pekade utskottet i betänkandet bl.a. på att det behövs en miljöbedömning av översiktsplanen om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Inom ramen för miljöbedömningen ska kommunen upprätta en miljökonsekvensbeskrivning där den betydande miljöpåverkan som planens genomförande kan antas medföra identifieras, beskrivs och bedöms. Redovisningen i översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen gör, som regeringen anfört, inte att planens genomförande alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Hur stor miljöpåverkan planen har får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid översiktsplaneringen vet kommunen sällan i detalj vilka byggnader, verksamheter eller åtgärder som kan komma att lokaliseras till de redovisade områdena och hur dessa kan komma att påverka miljön. När man överväger om det behövs en miljöbedömning bör man även beakta att byggnaders och åtgärders inverkan på strandskyddets syften kommer att bedömas i de enskilda ärendena om upphävande av och dispens från strandskyddet. Översiktsplanens miljökonsekvenser måste prövas enligt gällande bestämmelser. Avslutningsvis anförde utskottet att användningen av översiktsplanen allmänt innebär att kommunernas intentioner beträffande strandskydd blir en del av kommunens samlade miljö- och markanvändningsstrategi (bet. 2008/09:MJU13). Utskottet, som vidhåller sina tidigare ställningstaganden, avstyrker motionerna MJ294 (V) yrkande 8, MJ324 (S), MJ321 (M), MJ233 (M), MJ398 (M) och MJ256 (M) yrkande 2. Beslutande myndighet m.m. och Strandskydd i områden av riksintresse Utskottets förslag i korthet avslår motioner om ändring av beslutanderätten i strandskyddsfrågor (S, MP, V). Jämför reservationerna 4 (S), 5 (MP, V) och 6 (S, MP, V). Enligt motion T502 (MP) yrkande 15 bör strandskyddet stärkas. Genom att överlåta ansvaret för strandskyddets tillämpning på kommunerna har skyddet luckrats upp. Kommunerna har ett stort exploateringsintresse, vilket innebär att antalet dispenser riskerar att öka. I skenet av klimatförändringarna har behovet av ett stärkt strandskydd också blivit större. Bebyggelse i strandnära lägen kan riskera att svämmas över i takt med stigande vattenstånd. Enligt motion MJ310 (S) bör rätten att besluta i strandskyddsfrågor återföras till länsstyrelserna. Även denna motion tar upp frågan om riskerna med att bygga i strandnära lägen. I motion MJ5 (S, MP, V) yrkande 2 anförs att upphävande och dispensgivning i områden av riksintressen ska ske vid länsstyrelserna. Vid sin behandling av strandskyddspropositionen anförde utskottet att det fanns skäl att låta kommunerna få huvudansvaret för prövningen av strandskyddsdispenser. Ett sådant ansvar stämmer väl överens med kommunernas ansvar för planeringen av användningen av mark- och vattenområden inom kommunen. En nybyggnation eller tillbyggnad kan ibland komma till stånd endast om det också finns förutsättningar att ge dispens från strandskyddet. En dispensfråga har därför ofta en nära koppling till detaljplanering och bygglovsgivning. En prövning av dispensfrågan kan genom en ökad samordning med beslut enligt och genom en gemensam instansordning för överklaganden av beslut enligt och bidra till att angelägna samhällsbyggnadsåtgärder kan genomföras både enklare och snabbare än om dispensbesluten fattas av , utan att strandskyddets syften behöver äventyras. En annan fördel är att kommunen som regel har god kännedom om de lokala förhållanden som kan påverka bedömningen i en strandskyddsfråga. som kommunerna får ett ökat ansvar för dispensprövningen behöver tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna förbättras. Utskottet anförde att det är ett av förslagets syften att uppnå en bättre och mer enhetlig tillämpning av regelverket. Ett viktigt exempel på det avser preciseringen av vad man får beakta som särskilda skäl för att ge dispens från strandskyddet. Det finns även en koppling till förslaget om en differentiering av strandskyddet genom att kommunen i översiktsplanen redovisar områden där vissa lättnader i strandskyddet ska gälla. En sådan redovisning kommer att kräva en relativt omfattande kartläggning av kommunens strandområden, som visar vilken betydelse olika områden har för strandskyddets syften. Detta kommer enligt propositionen att kräva en hög kompetens i strandskyddsfrågor. Det är särskilt angeläget att kommunens kunskap i frågor som rör skyddet för djur- och växtlivet stärks. får en viktig roll. Den ska bevaka hur kommunerna hanterar strandskyddet, ge vägledning i bl.a. frågor som rör strandskyddets betydelse för djur- och växtlivet och överpröva kommunala beslut i strandskyddsfrågor. När det gäller förslaget om att skulle ha kvar beslutanderätten inom områden av riksintresse konstaterade utskottet i betänkandet att områden av riksintresse för naturvården och friluftslivet enligt 3 kap. 6 § och 4 kap. är omfattande, framför allt i .