bet · GY01KU30 · 2011-05-11 00:00:00 — 2010/11:KU30 En ny instruktion för riksdagsförvaltningen En ny instruktion för riksdagsförvaltningen I detta betänkande behandlas Riksdagsstyrelsens framställning En ny instruktion för riksdagsförvaltningen (2010/11:RS3). Syftet med förslaget är att göra instruktionen för riksdagsförvaltningen tydligare genom att undanröja vissa oklarheter om och förvaltningen i den nuvarande författningen och att klarlägga ansvarsfördelningen mellan riksdagsstyrelsen och riksdagsdirektören. Riksdagsstyrelsen ska ha den mer strategiska rollen medan riksdagsdirektören ska ha den operativa. Vidare är avsikten att anpassa instruktionen till rådande förhållanden och att uppnå att beslut fattas av rätt organ. Språket i författningsförslaget har moderniserats. Stora delar av regleringen i den nuvarande instruktionen har oförändrade i sak förts över till förslaget. Det tydliggörs att riksdagsförvaltningen är en av underlydande myndigheter som har till uppgift att tillhandahålla resurser och service även till talmannen och partikanslierna i . Det klargörs också att förvaltningen har till uppgift att vårda och bevara byggnader och samlingar. Vissa anställningsbeslut förs över från styrelsen till riksdagsdirektören, likaså ansvaret för löner och ersättningar med undantag för de beslut som gäller riksdagsdirektören. Rätten att besluta om författningar renodlas. Möjligheten att lämna över hanteringen av även riksdagsledamöternas pensioner till en annan myndighet förtydligas. Den nya instruktionen medför en del följdändringar i andra författningar. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Inga motioner har väckts med anledning av framställningen. Utskottet tillstyrker i allt väsentligt riksdagsstyrelsens lagförslag men föreslår vissa förtydliganden i lagtexten. Utskottet föreslår därutöver på eget initiativ en ändring i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter i syfte att rätta en felskrivning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut En ny instruktion för riksdagsförvaltningen dels riksdagsstyrelsens förslag till a) lag med instruktion för med de ändringarna att 10 och 21 §§ får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, b) lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndigheter, c) lag om ändring i lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter, d) lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för , med den ändringen att orden "första stycket" i 5 § första stycket utgår. e) lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ, f) lag om ändring i lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter, dels utskottets förslag i bilaga 3 till g) lag om ändring i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. Därmed bifaller delvis framställning 2010/11:RS3. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Riksdagsstyrelsen gav (dnr 230-2528-08/09) riksdagsdirektören i uppdrag att genomföra en översyn av bl.a. lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. I uppdraget ingick att genomföra en översyn av regelverket för ledningen av riksdagsförvaltningen och ansvarsfördelningen mellan olika organ inom förvaltningen. Enligt direktiven skulle utredaren bl.a. även se över vissa tjänstebenämningar och reglerna för tjänstetillsättningar. Den struktur och den ansvarsfördelning som finns i myndighetsförordningen (2007:515) samt de myndighetsspecifika instruktionerna för myndigheterna under regeringen skulle, där så är relevant, tjäna som förlaga. Utredningsuppdraget genomfördes som en enmansutredning. överlämnades utredarens förslag En ny instruktion för riksdagsförvaltningen (2009/10:URF1). Förslaget har remissbehandlats. Förslagen i framställningen finns förtecknade i bilaga 1. Lagförslagen finns i bilaga 2. Inga motioner har väckts med anledning av framställningen. behandlade en ny förvaltningspolitisk proposition (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). godkände regeringens förslag till mål för förvaltningspolitiken. Det innebär att målet för förvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. En myndighets instruktion ska innehålla övergripande bestämmelser om uppgifter, beslutsformer och arbetssätt. Detaljreglering bör däremot finnas i andra styrdokument. Den nuvarande lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen tillkom 2000 (förs. 1999/2000:TK2, bet. 1999/2000:KU19) och har därefter ändrats ett flertal gånger. Instruktionen har blivit svåröverskådlig och innehåller vissa oklarheter. Den är i sin nuvarande utformning inte anpassad till den gällande ordningen inom myndigheten, och bl.a. ansvarsfördelningen och beslutsbefogenheterna är otydliga. Ett annat skäl för ändringar i instruktionen är att en ny myndighetsförordning (2007:515), som är tillämplig på samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, ersatte verksförordningen . Förordningen innebär ett förtydligande av de tre ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet. Regleringen av ledningsformen i instruktionerna för de myndigheter som lyder under regeringen har också blivit tydligare och mer enhetlig. I samband med den nya myndighetsförordningen ändrades ett stort antal av myndigheternas instruktioner. Det behövs enligt riksdagsstyrelsen en språklig anpassning till de begrepp som bl.a. används i den nya myndighetsförordningen eftersom det finns ett värde i att riksdagsförvaltningens instruktion så mycket som möjligt ansluter till de instruktioner som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Riksdagsstyrelsen anser att de förändringar som behövs för att komma till rätta med de nuvarande bristerna i instruktionen är av en sådan omfattning att det behövs en helt omarbetad instruktion. Riksdagsstyrelsen föreslår att den nuvarande instruktionen upphävs och ersätts av den nu föreslagna. uppgifter sammanförs under en rubrik. Ett nytt uttalat ansvar för att tillhandahålla resurser och service för talmannens och partikansliernas verksamhet och för att vårda och bevara byggnader och samlingar föreslås. När det gäller rätten att meddela föreskrifter föreslås vissa förändringar. Förslaget innebär vidare att ska ledas av en styrelse och att riksdagsdirektören ska vara chef. Det tydliggörs att riksdagsstyrelsen även beslutar om förslag till budget för . Möjligheten för styrelsen att överlåta beslutsfattande om föreskrifter till riksdagsdirektören tas bort. Kretsen av chefer som ska anställas genom beslut av riksdagsstyrelsen begränsas. Styrelsen föreslås besluta om lön och andra anställningsvillkor enbart för riksdagsdirektören. föreskrifter ska beslutas av riksdagsstyrelsen. Bestämmelserna om att riksdagsstyrelsen är beslutsför när ordföranden och därutöver minst sex av ledamöterna är närvarande förs oförändrade över från den nuvarande instruktionen. Vidare finns det ett förslag om att även personer utanför styrelsekretsen ska kunna utses till ledamotsrådet. Förslaget innebär vidare att riksdagsdirektören ansvarar inför styrelsen och svarar för den löpande verksamheten enligt de direktiv som styrelsen beslutar. Riksdagsdirektörens arbetsuppgifter preciseras. Ansvaret för och innebörden av arbetsgivarpolitik samlas under en bestämmelse. När det gäller ärendenas handläggning föreslår riksdagsstyrelsen en ny bestämmelse om att det ska föras protokoll när det förekommer en skiljaktig mening och att en sådan mening alltid ska anges i samband med att det lämnas underrättelse om innehållet i ett beslut. Enligt 9 kap. 4 § riksdagsordningen ska riksdagsförvaltningen när det gäller och myndigheter i den omfattning som bestämmer handlägga frågor angående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare samt andra personalfrågar, upprätta förslag till anslag på statsbudgeten, dock inte för , i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagsförvaltningen utom samt besluta om föreskrifter och råd i dessa frågor. Vilka uppgifter som riksdagsförvaltningen ska utföra inom denna ram får enligt förarbetena (SOU 1972:15 s. 302) ankomma på att bestämma i instruktion eller annan lag eller genom beslut i annan form. I den nu gällande instruktionen (2000:419) för riksdagsförvaltningen anges i den inledande paragrafen sex huvuduppgifter. ska biträda vid behandlingen av ärenden, svara för de myndighetsuppgifter och förvaltningsuppgifter som anges i 9 kap. 4 § riksdagsordningen, informera om arbete och frågor som rör EU, handlägga ärenden rörande internationella kontakter, svara för säkerhet och för fredstida krishantering i samt tillhandahålla de resurser och den service m.m. som i övrigt behövs för kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet. Riksdagsstyrelsen framhåller att den nuvarande instruktionen för riksdagsstyrelsen, som tillkom 2000, har blivit svåröverskådlig och innehåller vissa oklarheter. Instruktionen är inte anpassad till den gällande ordningen inom myndigheten och bestämmelserna om ansvarsfördelning och beslutsbefogenheter är otydliga. En ny instruktion behövs vidare mot bakgrund av att det bör göras en anpassning till begrepp som bl.a. används i den nya myndighetsförordningen (2007:515). Riksdagsstyrelsen framhåller värdet i att instruktionen för riksdagsförvaltningen så långt möjligt ansluter till de instruktioner som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Riksdagsstyrelsen understryker att utgångspunkten är att instruktionen ska ge ett tydligt stöd åt alla de olika verksamheter som ska bedrivas inom myndigheten, vilket ligger i linje med principen att statliga myndigheter i princip bara ska utföra sådan verksamhet som de har författningsstöd för. I förslaget till instruktion tydliggörs skillnaden mellan , som beteckning uteslutande på statsorganet folkrepresentationen, och som myndighet under . Myndighetens uppgifter samlas enligt förslaget under en rubrik. Enligt förslaget ska instruktionen inledas med en bestämmelse om att är en myndighet under med uppgift att biträda . Bestämmelserna om riksdagsförvaltningens uppgifter i 1 § i den nu gällande instruktionen förs enligt förslaget i stor utsträckning över till den nya instruktionen. Uppgiften att svara för säkerhet och fredstida krishantering i ersätts dock av en bestämmelse i 3 § i den nya instruktionen som föreskriver att i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav samt svara för säkerheten och krisberedskapen i . I 1 § den föreslagna instruktionen har uppgiften att tillhandahålla de resurser och den service m.m. som behövs för kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet lyfts fram som första punkt och kompletterats så att även talmannen, riksdagsledamöterna och partikanslierna anges. Riksdagsstyrelsen framhåller att den lyft fram uppgiften att vårda och bevara byggnader och samlingar och att detta uppdrag bör få stöd i instruktionens inledande paragraf. En ny bestämmelse om detta föreslås och bedöms som angelägen mot bakgrund av att förutom byggnaderna, som är en väsentlig del av det nationella kulturarvet, även ansvarar för värdefulla samlingar i form av bibliotek och arkiv samt en stor konstsamling. I 2 § i den föreslagna instruktionen finns bestämmelser om vad som åligger , som i stora delar motsvarar nuvarande 2 §. Rätten att meddela föreskrifter för utarbetandet av förslag till anslag på statens budget för och dess myndigheter, utom , tas dock bort eftersom några sådana föreskrifter inte meddelats. Uppgiften att upprätta en sammanställning över de finansiella villkor som gäller för respektive myndighet ersätts med uppgiften att upprätta anslagsdirektiv som enligt framställningen kan sägas vara en motsvarighet till regeringssidans regleringsbrev. Uppgiften att svara för frågor om bl.a. löner och ersättningar till arbetstagare ändras så att den uttryckligen också gäller arvoden samt arbetstagare och arvodesberättigade hos nämnder och övriga riksdagsorgan. I förslagets 7 § har samlats en rad bemyndiganden att meddela föreskrifter. Det gäller ekonomiadministrativa föreskrifter, föreskrifter för tillämpningen av centrala kollektivavtal, personaladministrativa föreskrifter, föreskrifter om att endast den som är svensk medborgare får ha en viss anställning vid samt föreskrifter i övrigt inom verksamhetsområdet. När det gäller krav på svenskt medborgarskap innebär förslaget att riksdagsstyrelsens föreskriftsrätt gentemot andra myndigheter tas bort liksom möjligheten att i särskilt fall besluta i frågan. I framställningen anges att i förslaget till ny instruktion för behålls och förtydligas ansvarsfördelningen så att den politiska nivån styrelsen tillförsäkras mandat att styra förvaltningen i stort, medan riksdagsdirektören anförtros att självständigt leda den löpande verksamheten. Riksdagsstyrelsen framhåller att den inte formellt kan ses som helt verksamhetsansvarig eftersom det finns en fördelning av ansvaret i instruktionen. Ett flertal arbetsuppgifter och därmed även ansvar ligger tydligt på riksdagsdirektören. Riksdagsstyrelsens övergripande ansvar förutsätter en långt gången delegation till riksdagsdirektören. Riksdagsstyrelsen understryker att den ansvarar för verksamheten inför och att en förutsättning för att kunna ta detta ansvar är att den interna ansvars- och arbetsfördelningen är tydligt reglerad i instruktionen, arbetsordningen och andra föreskrifter. Riksdagsstyrelsen föreslår en bestämmelse under rubriken där det slås fast att leds av en styrelse (8 §) och att bestämmelser om att riksdagsdirektören är chef för ges under rubriken inför styrelsen (1819 §§). Under rubriken i riksdagsstyrelsens lagförslag föreskrivs (9 §) att styrelsen ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att hushållar väl med statens medel. I 10 § anges i nio punkter vad styrelsen ska besluta om, vilket i huvudsak motsvarar vad som gäller enligt den nu gällande instruktionen, bl.a. föreskrifter som enligt instruktionen och annan lag får meddelas av . Vissa förändringar föreslås dock. Möjligheten för styrelsen att överlåta till riksdagsdirektören att besluta föreskrifter tas bort. Enligt riksdagsstyrelsens mening bör myndighets föreskrifter beslutas på högsta möjliga nivå, dvs. i detta fall av riksdagsstyrelsen. Den mängd föreskrifter som beslutas är enligt framställningen inte av så stor omfattning att det motiverar ett undantag från denna princip. I uppräkningen av vad styrelsen får besluta om anges liksom i den nu gällande instruktionen arbetsordning och verksamhetsplan. Arbetsordningen ska enligt riksdagsstyrelsen innehålla beslut om de närmare föreskrifterna om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen, delegerandet av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Styrelsens uppgift när det gäller anställningsbeslut föreslås ändrad i så måtto att den avser en biträdande riksdagsdirektör, avdelningschefer, chefer för utskottskansli och en chef för . I jämförelse med den nuvarande bestämmelsen betyder detta att chefen för internationella kansli, säkerhetschefen och chefen för tas bort från uppräkningen av anställningar som styrelsen ska besluta om. Förslaget innebär också att den parlamentariska styrelsen ska besluta om lön och anställningsförmåner bara när det gäller riksdagsdirektören. När det gäller den biträdande riksdagsdirektören och anställningar på avdelningsnivå eller motsvarande beslutas detta av riksdagsdirektören. I likhet med vad som gäller enligt den nuvarande instruktionen finns det i förslagets uppräkning av vad styrelsen ska besluta om frågor som är av större vikt eller principiell betydelse eller som riksdagsdirektören hänskjuter till styrelsen. Bestämmelsen i den nuvarande instruktionen om att styrelsen är beslutsför när ordföranden och därutöver minst sex av styrelsens ledamöter är närvarande föreslås bli överförd till den nya instruktionen. Riksdagsstyrelsen föreslår i den nya 17 § första stycket instruktionen för att riksdagsstyrelsen får överlåta till riksdagsdirektören att avgöra ärenden om anställningar av biträdande riksdagsdirektör, avdelningschefer, chefer för utskottskanslier och chefen för . Likaså ska riksdagsstyrelsen enligt andra stycket i samma paragraf kunna överlåta till riksdagsdirektören att avgöra ärenden om kollektivavtal m.m., åtgärder med anledning av Riksrevisionsrapporter över verksamhet och redovisning samt vidta åtgärder med anledning av internrevisionens redovisning och revisionsplan när styrelsens beslut inte utan olägenhet kan avvaktas. Bestämmelsen omfattar de ärenden som i enligt nuvarande instruktion kan beslutas av riksdagsdirektören i brådskande fall, med undantag för rätten att besluta om föreskrifter. Styrelsens rätt att enligt 17 § i den nuvarande instruktionen överlåta till riksdagsdirektören att besluta föreskrifter som är brådskande eller inte är av större vikt eller principiell betydelse föreslås bli borttagen. Beslut som har fattats av riksdagsdirektören ska anmälas för styrelsen vid dess nästkommande sammanträde. är ett rådgivande organ för ärenden av ledamotsnära karaktär. Ansvaret för beslutsfattandet i de ärenden som inte är obligatoriska styrelseärenden åvilar riksdagsdirektören. Riksdagsdirektören är sammankallande och leder rådets sammanträden som äger rum relativt regelbundet. Riksdagsstyrelsen föreslår att även personer utanför styrelsekretsen ska kunna utses att ingå i ledamotsrådet. Till skillnad från den nuvarande ordningen som innebär att styrelsen inom sig utser ledamöter till rådet föreslås att varje parti föreslår den person som partiet önskar se som sin representant. Riksdagsstyrelsen föreslår att det under rubriken inför styrelsen förs in en bestämmelse (18 §) i instruktionen som anger att riksdagsdirektören, som är chef för , ansvarar inför styrelsen och ska svara för den löpande verksamheten enligt de direktiv som styrelsen beslutar. Under rubriken föreslås det också att det förs in en bestämmelse som motsvarar den nu gällande bestämmelsen om vem som ska sköta riksdagsdirektörens uppgift när denne inte är i tjänst eller är på tjänsteresa (19 §). Dessutom föreslås det i denna paragraf en bestämmelse om att den biträdande riksdagsdirektören även i övrigt ersätter riksdagsdirektören i den utsträckning denne bestämmer. Under rubriken förs enligt förslaget in bestämmelser (20 §) motsvarande huvuddelen av bestämmelserna om vad som åligger riksdagsdirektören i 18 § i den nu gällande instruktionen för riksdagsförvaltningen. Enligt den nu gällande 18 § punkt 4 åligger det riksdagsdirektören att beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret, en ekologiskt hållbar utveckling, jämställdheten mellan kvinnor och män samt etnisk mångfald i arbetslivet. Denna bestämmelse förs inte över till den nya instruktionen. I den utredning som ligger till grund för riksdagsstyrelsens framställning föreslogs som punkt 4 att riksdagsdirektören ska verka för en hållbar utveckling och för att myndighetens påverkan på miljön minimeras. I framställningen understryker riksdagsstyrelsen vikten av detta arbete och att det också är ett prioriterat område i verksamheten. Styrelsen delar dock uppfattningen i remissvar att sådana hänsyn ska tas utan direkt krav på det i lagen. Detta ansvar kan inordnas under andra punkter i förslaget. Under rubriken föreslås också en bestämmelse (21 §) om att riksdagsdirektören, i de delar detta inte regleras i riksdagsordningen, får besluta om interna organisation. Bestämmelsen syftar till att undvika oklarheter om var och av vem beslut om organisationen fattas. Enligt riksdagsstyrelsens mening bör regleringen av organisationen utformas på ett sådant sätt att interna organisationsförändringar m.m. inte behöver bli föremål för riksdagsbehandling. Inte heller bör riksdagsstyrelsen tyngas med ärenden som rör myndighetens sätt att internt organisera arbetet på lägre nivå. Riksdagsstyrelsen beslutar i mer övergripande frågor och om förvaltningens arbetsordning. Enligt förslaget ska riksdagsdirektören i linje med sin operativa roll besluta om myndighetens organisation på lägre nivå. Därmed begränsas enligt förslaget styrelsens ärenden till frågor med mer strategisk inriktning. Under rubriken föreslås en bestämmelse (22 §) om att riksdagsdirektören ska svara för arbetsgivarpolitik och även företräda som arbetsgivare. Enligt 25 § tredje stycket i förslaget är riksdagsdirektören ordförande i peronalansvarsnämnden. Riksdagsstyrelsens förslag innebär att ansvaret för och innebörden av riksdagsförvaltningens arbetsgivarpolitik samlas under en bestämmelse om att ska se till att anställda är väl förtrogna med myndighetens uppdrag, ska skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet samt verka för jämställdhet mellan kvinnor och män samt mångfald i arbetslivet (23 §) Förslaget motsvarar bestämmelser som finns i nuvarande 18 och 19 §§ instruktionen för riksdagsförvaltningen om vad som åligger riksdagsdirektören. Bestämmelserna om personalansvarsnämnden i den nu gällande instruktionen riksdagsförvaltningen förs i huvudsak över till den nya instruktionen. Bestämmelser om ärendenas handläggning i 2530 §§ i den nu gällande instruktionen förs enligt förslaget i allt väsentligt över till den nya instruktionen i 2728 §§. Förslaget skiljer sig från myndighetsförordningen i två avseenden. Protokoll ska föras när det förekommer skiljaktiga meningar eller när det behövs protokoll av någon annan orsak. Dessutom ska en skiljaktig mening alltid anges när en underrättelse lämnas om innehållet i ett beslut fattat av . De bestämmelser som föreslås under rubriken att företräda staten vid domstol och Överklagande (2930 §§) motsvarar bestämmelserna i 6 och 31 §§ i den nu gällande instruktionen. En av de följdändringar som föreslås gäller lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. Utskottet har uppmärksammats på att det finns ett behov av att ändra ytterligare en bestämmelse i denna lag. infördes ändringar i en rad av lagens bestämmelser, som gällde riksdagsledamöternas pensionssystem. Bland annat infördes ett nytt 11 kap. med bestämmelser om efterlevandepension. I riksdagsstyrelsens framställning 2009/10:RS1 Riksdagsledamöternas pensionssystem framhölls att när det gäller ledamöter som avlider är tidsgränser och nivåer för efterlevandepensioner anpassade till vad som gäller för statstjänstemän enligt PA 03. Utskottet har uppmärksammats på att det uppstått en felskrivning i 11 kap. 4 § andra stycket 3 som anger att efterlevandepension till barn betalas av underlaget enligt femte stycket till den del det överstiger 20 men inte 30 basbelopp. Motsvarande procentsats i PA 03 är . Utskottet välkomnar förslaget till ny instruktion för , som innehåller en rad förbättringar. Genom förslaget undanröjs vissa oklarheter, och ansvarsfördelningen mellan Riksdagsstyrelsen och riksdagsdirektören klarläggs. Vidare anpassas instruktionen för riksdagsförvaltningen till rådande förhållanden och språket moderniseras. I ett avseende har emellertid en oklarhet uppstått. Det gäller riksdagsstyrelsens respektive riksdagsdirektörens rätt att besluta föreskrifter. Enligt 10 § 4 ska styrelsen besluta föreskrifter som enligt instruktionen eller andra författningar får meddelas av .