bet · GY01FiU42 · 2011-06-13 00:00:00 — Praxis är att regeringen redovisar sin syn på det aktuella ekonomiska läget, gör prognoser över den ekonomiska utvecklingen för tre till , redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelningspolitiska utmaningar som politiken står inför, gör en beräkning av lämpligt utgiftstak för det tredje tillkommande året, följer upp de budgetpolitiska målen, gör effektberäkningar av åtgärder samt gör en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Av budgetlagen följer att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen ska redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar. Vidare ska regeringen förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande året. Dessutom brukar den ekonomiska vårpropositionen innehålla en särskild fördelningspolitisk redogörelse och en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet samt regeringens bedömning av utvecklingen av den kommunala sektorns ekonomi. I budgetpropositionen presenterar regeringen konkreta förslag för framför allt det kommande budgetåret samt lägger fram förslag om utgiftstak för det tredje tillkommande året. Budgetpropositionen ska liksom den ekonomiska vårpropositionen innehålla prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. I budgetlagen finns också bestämmelser om att regeringen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Dessutom lämnar regeringen i budgetpropositionen en redogörelse över den ekonomiska jämställdheten. Enligt regeringsformen kan besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag, en s.k. ändringsbudget. Enligt regeringen bör förslag om ändrad budget lämnas vid omfattande eller bestående och oförutsedda utgiftsökningar samt vid tillfälliga oförutsedda utgiftsökningar som är hänförliga till en felaktig eller ändrad grund för anslagsberäkningen. Vidare anser regeringen att processen kring ändringar av budgeten ska vara lika stram som processen kring budgetpropositionen. De krav som ställs på exempelvis finansiering ska därmed normalt vara lika höga, och förslag om utgiftsökningar bör i första hand finansieras med utgiftsminskningar. , tillägger regeringen, kan det i olika verksamheter uppstå omfattande och oförutsedda utgiftsökningar där krav inte alltid kan ställas på finansiering givet att utrymme finns under utgiftstaket och att ökningen är förenlig med överskottsmålet. Förslag om ändrad budget bör enligt regeringen i första hand lämnas i de fall medelsbehovet inte kan täckas med redan anvisade medel, inklusive anslagssparande. I de fall regeringen väljer att lämna förslag om ändring av budgeten trots att utrymme finns bör regeringen motivera varför redan anvisade medel inte kan tas i anspråk. I årsredovisningen för staten följs såväl budgeten som de finanspolitiska målen upp. I budgetlagen finns detaljerade bestämmelser om årsredovisningens innehåll och avgränsning, grundläggande regler för redovisningen samt uppställningsformer. Bland annat ska årsredovisningen för staten ha ett sådant innehåll att den ansluter till beslut om statens budget. har i uppdrag att löpande analysera risken i statens samlade garanti- och kreditgivning. Analyserna sker utifrån två riskperspektiv. För det första utifrån statens kreditrisk där syftet är att ge en bild av hur stora förluster som statens garanti- och kreditverksamhet riskerar att medföra. För det andra utifrån statens likviditetsrisker genom att storleken på eventuella utbetalningar som kan bli aktuella utifrån antaganden om väldigt negativa scenarier analyseras. Resultaten från analyserna avrapporteras och analysmodellerna utvecklas fortlöpande. Med start kommer , enligt regeringen, att lämna ett underlag till avseende den samlade riskanalysen. Detta underlag kommer att ligga till grund för regeringens redovisning i årsredovisning för staten. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en redovisning av skatteutgifter till . Redovisningen fyller enligt regeringen två syften. Det ena är att tydliggöra de indirekta stöd till hushåll och företag som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. I skrivelsen betonar regeringen att prognoser och effektberäkningar är gjorda med bästa möjliga metoder. De metoder och modeller som används för dessa beräkningar ska vara förankrade i det aktuella forskningsläget där så är möjligt. Regeringen ska presentera beräkningskonventioner som visar hur prognoser och olika effektberäkningar görs där så är möjligt. Enligt regeringen har ett arbete påbörjats i i syfte att i ökad utsträckning redovisa hur effektberäkningar och prognoser görs. Ambitionen är att redovisa arbetet i takt med att det blir färdigt. Regeringen noterar att dessa beräkningskonventioner i detaljeringsgrad kommer att skilja sig åt mellan olika områden. Effektberäkningar görs vid nya reformförslag som kan förväntas ha betydande samhällsekonomiska konsekvenser. Slutligen analyseras alla förslag, i möjligaste mån, utifrån effekter på offentliga finanser, BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Regeringen konstaterar att prognoser är osäkra. Förutom ett huvudscenario presenterar regeringen därför ett antal alternativscenarier som speglar både nedåt- och uppåtrisker i den ekonomiska utvecklingen. Därutöver är det enligt regeringen viktigt att regeringens prognoser följs upp. De prognoser som redovisas tar hänsyn till de förslag som läggs fram i den aktuella propositionen. Slutligen har regeringen ansvar att se till att relevant data finns att tillgå om samhällsekonomin. Av särskilt central betydelse är en hög kvalitet på statistiken över de offentliga finanserna. Den bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet som regeringen redovisar i den ekonomiska vårpropositionen baseras på beräkningar som sträcker sig så långt fram i tiden att alla väsentliga demografiska och ekonomiska förändringar som rimligen kan förutses beaktas. Vanligen görs beräkningar som omfattar samtliga offentliga inkomsters och utgifters utveckling under hela det innevarande århundradet. Enligt regeringen ska denna typ av beräkningar också göras inför större reformer som kan tänkas påverka finanspolitikens hållbarhet på ett avgörande sätt. De kalkyler som görs syftar främst till att svara på frågan om nuvarande finanspolitik är långsiktigt hållbar, definierat som att de skatteintäkter som följer av dagens skatteregler räcker till för att långsiktigt finansiera de offentliga utgifterna när hänsyn tas till ingångsnivån på den offentliga sektorns nettoskuld, den demografiska utvecklingen och andra trendmässiga förändringar. I analysen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är det även viktigt att stämma av att Maastrichtskulden inte överstiger av BNP och att med jämna mellanrum komplettera hållbarhetsberäkningarna med generationsanalyser. I motion 2010/11:Fi2 av och (SD) konstaterar motionärerna att till största del ställer sig bakom de grundläggande principerna, med tyngdpunkt på de budgetpolitiska ambitionerna med överskottsmål och utgiftstak samt finanspolitikens roll avseende den övergripande stabiliseringspolitiken och rörande statliga ingripanden på finansmarknaderna. Däremot delar inte regeringens syn på att ramverket syftar till att öka trovärdigheten för att uppfyller kraven i EU:s samt i det kommande EU-direktivet om nationella budgetpolitiska ramverk. Enligt motionärerna ska inte upprätthålla ett finanspolitiskt ramverk för att uppfylla EU:s eventuella krav. Det är också helt felaktigt, enligt motionärerna, att bedriva politik utifrån kommande, ännu inte implementerade, direktiv. Motionärerna ser med stor oro på att EU får ett växande inflytande över den svenska finanspolitiken och hoppas att fastslår sin vilja att finanspolitiken fortsatt ska bedrivas utifrån svenska förhållanden, med bästa för ögonen, precis som det ankommer en suverän och självständig nation. Översyn av det finanspolitiska ramverket Redan när regeringen i början av den förra mandatperioden meddelade sin avsikt att göra en översyn av det finanspolitiska ramverket delade utskottet regeringens bedömning att göra en översyn av systemet i syfte att förbättra och vidareutveckla ramverket (bet. 2006/07:FiU1). I betänkandet (s. 84) framhöll utskottet att systemet med överskottsmål, utgiftstak och rambeslutsmodellen hade varit en starkt bidragande faktor till den goda utvecklingen av de offentliga finanserna . ekonomiska vårproposition preciserade regeringen att den avsåg att genomföra ytterligare förbättringar i det finanspolitiska ramverket t.ex. vad avsåg motiven och definitionen av överskottsmålet, sambandet mellan de statliga utgifterna och överskottsmålet, öppenheten kring principerna för att bestämma utgiftstakets nivå samt tillämpningen av de grundläggande principerna om fullständighet och bruttobudgetering på statens budget. Utskottet välkomnade (bet. 2006/07:FiU20 s. 96) regeringens arbete att göra det finanspolitiska ramverket tydligare, öppnare och stramare i syfte att säkerställa långsiktigt hållbara finanser. När regeringen kommit med förslag om obligatoriskt utgiftstak, obligatoriskt överskottsmål och en reformerad budgetlag har oppositionspartierna presenterat följdmotioner med kritik mot beredningen av förslagen, t.ex. motion 2009/10:K1 av m.fl. (S, MP, V) och motion 2009/10:Fi15 av m.fl. (S, MP, V), men också mot förslagen i sak i motion 2010/11:K1 av m.fl. (V). För ett referat av motion, se vidare under avsnittet Kompletterande uppgifter. I utskottets yttrande till med anledning av förslaget om obligatoriskt överskottsmål (yttr. 2009/10:FiU8y) ansåg utskottet att överskottsmålet hade bidragit till att minska risken för en kortsiktig finanspolitik. Överskottsmålet hade enligt utskottet kommit att väl fylla funktionen som ankare för finanspolitiken. När det gäller frågan om motiven till överskottsmålet så konstaterade utskottet att det hade varit något oklart om hur olika motiv förhöll sig till varandra, men att regeringen i sitt förslag redogjort för hur den såg på detta. Utskottet delade regeringens bedömning att det främsta motivet till överskottsmålet bör vara att skapa förutsättningar för långsiktigt hållbara offentliga finanser genom att ha en styrande roll för finanspolitiken, och uppföljningen bör därför främst vara framåtblickande. Slutligen ansåg utskottet att det var naturligt att den framåtblickande redovisningen görs i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen när regeringen ska ta ställning till riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Liksom regeringen bedömde utskottet i yttrandet att en lagreglering kan bidra till att stärka det finanspolitiska ramverket. I det sammanhanget lyfte utskottet också fram att det kan finnas en pedagogisk fördel med att budgetlagen innehåller en beskrivning av de viktigaste elementen i det finanspolitiska ramverket. Däremot ansåg utskottet liksom regeringen att nivån på överskottsmålet inte bör regleras i lag. har tidigare sedan systemet med utgiftstak infördes framhållit att systemet med fleråriga utgiftstak för de statliga utgifterna på ett effektivt sätt stramat upp budgetprocessen (t.ex. bet. 2003/04:FiU1 och 2004/05:FiU1). I sitt yttrande till (yttr. 2009/10:FiU1y) uttryckte utskottet i likhet med regeringen att utgiftstakets närmare avgränsning och utformning ytterst är beroende av politiska bedömningar som kan variera över tiden och att detta därför inte bör regleras i lag. underströk utskottet behovet av att vara vaksam på hur utgifter hanteras i förhållande till utgiftstaket. Det skulle vara olyckligt, menade utskottet, om regeringen började använda olika former av kringgåenden med ett försämrat förtroende för utgiftstaken som följd. När det gäller nivån på utgiftstaket ansåg utskottet i betänkandet över den ekonomiska vårpropositionen 2009 (bet. 2008/09:FiU20 s. 8283) att det är viktigt att regeringen tydligare motiverar den bedömda nivån för utgiftstaket och för ett resonemang kring den trendmässiga minskningen av utgiftstaket. Regeringens argument om att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik menade utskottet talade för en lägre nivå på utgiftstaket, varför kopplingen mellan utgiftstak och överskottsmål därmed var oklar. Av regeringens redovisning framgick inte heller vad som är målet för den trendmässiga minskningen. Regeringen presenterade i den ekonomiska propositionen 2007 (prop. 2006/07:100 s. 20) sin avsikt att regelmässigt redovisa en bedömning av lämpligt utgiftstak för det tredje tillkommande året i den ekonomiska vårpropositionen. Utskottet ställde sig positivt till detta (bet. 2006/07:FiU20 s. 96). På så sätt ansåg utskottet att långsiktigheten och stadgan i budgetprocessen förbättras utan att hamna i konflikt med önskemål att det skarpa förslaget till utgiftstak ska lämnas i budgetpropositionen. har utskottet kritiserat regeringen för avsaknaden av motiveringar till varför budgeteringsmarginalen under utgiftstaket är större än vad som anges av regeringens egen riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek (bet. 2008/09:FiU20 s. 82, bet. 2009/10:FiU1 s. 92, bet. 2009/10:FiU20 s. 86 och bet. 2010/11:FiU1 s. 69). välkomnade utskottet den redovisning som regeringen gör av förändringen av budgeteringsmarginalen utgiftstaket fastställdes för det aktuella året i sitt betänkande över årsredovisning för staten 2009 (bet. 2009/10:FiU26 s. 12). Genom denna redovisning finns det enligt utskottet en möjlighet att bilda sig en uppfattning om i vilken omfattning budgeteringsmarginalen tagits i anspråk för utgiftsreformer och förändrats till följd av makroekonomiska förändringar och volymförändringar. Slutligen, när det gäller tekniska justeringar av utgiftstaket, ansåg finansutskottet redan i samband med att utgiftstaket infördes (bet. 1995/96:FiU10) att det är befogat att justera utgiftstaket till saldomässigt neutrala förändringar av rent budgetteknisk natur. Utskottet anförde att om tilltron till det fastställda utgiftstaket skulle kunna upprätthållas var det angeläget att begränsa antalet justeringar och att tydligt redovisa och motivera varje sådant ändringsförslag. Därefter har utskottet uttryckt att principerna om tekniska justeringar ska utvecklas vidare i regeringens översyn av det finanspolitiska ramverket (bet. 2009/10:FiU1 s. 92). Utskottet har utvecklat sin syn på den ekonomiska vårpropositionens syfte bl.a. i betänkande 2008/09:FiU20 (s. 78 f.). Utskottet hänvisar till betänkandet avseende den ekonomiska vårpropositionen 2008 (bet. 2007/08:FiU20 s. 41). Där välkomnades regeringens arbete med att utveckla den ekonomiska vårpropositionen i riktning mot ett ekonomisk-politiskt dokument av övergripande och långsiktig karaktär som både till form och innehåll tydligt skiljer sig från budgetpropositionen. Utskottet konstaterade att riksdagsbehandlingen av vårpropositionen ska ägnas åt en kombinerad makroekonomisk och ideologisk diskussion som tar sin utgångspunkt i de samlade politiska alternativen för den ekonomiska politiken på medellång och lång sikt enligt riksdagsstyrelsens förslag inför 2000-talet (2000/01:RS1) samt betänkande 2000/01:KU23. Utskottet har också behandlat regeringens hantering av ändringsbudgeten (tidigare tilläggsbudgeten) i betänkande 2008/09:FiU11 (s. 35 f.) i samband med behandlingen av granskning av regeringens hantering av tilläggsbudget (RiR 2008:17). Även om utskottet framhöll att det skett en väsentlig uppstramning av tilläggsbudgeten i och med den reformerade budgetprocessen, ansåg utskottet att ytterligare åtgärder kunde vidtas i syfte att både främja en god budgetdisciplin och för att underlätta behandling av tilläggsbudgetpropositioner. Utskottet hade relativt detaljerade synpunkter på när det kan vara aktuellt med utgiftsförslag på tilläggsbudget. Utskottet framhöll att det är viktigt att processen kring tilläggsbudgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen. I budgetlagen som trädde i kraft finns en bestämmelse om att regeringen ska lämna en redovisning av skatteutgifter. I sitt yttrande till med anledning av regeringens förslag till en reformerad budgetlag (yttr. 2010/11:FiU2y s. 8 f.) påminde utskottet om att det faktum att skatter beslutas genom lag har implikationer för prövningen och uppföljningen av skatteutgifter. Utskottet välkomnade förslaget om en obligatorisk skatteutgiftsredovisning och menade att det är ett steg i rätt riktning mot att budgetpröva skatteutgifter på samma sätt som stöd på budgetens utgiftssida. Utskottet har kommenterat regeringens redovisning av budgeteffekter i de ekonomiska propositionerna (bet. 2007/08:FiU1 s. 128, bet. 2007/08:FiU20 s. 26 och bet. 2009/10:FiU20 s. 110 f.) och har konstaterat att beskrivningen av regeringens olika åtgärder är mycket komplex. Utskottet har haft stor förståelse för att materialet i sig är komplext och att det kan behöva beskrivas på flera sätt för att ge en fullständig bild. Inte desto mindre, har utskottet anfört, är det ur perspektiv ett rimligt krav att någorlunda enkelt kunna utläsa de statsfinansiella konsekvenserna av att t.ex. avvisa ett regeringsförslag. Med anledning av granskning av regeringens redovisning av budgeteffekter (RiR 2007:26) utgick utskottet ifrån att regeringen i sitt pågående arbete med översynen av det finanspolitiska ramverket rimligen skulle beakta den framförda kritiken. Slutligen har utskottet uttryckt att även om beskrivningen av regeringens olika åtgärder är komplex i de ekonomiska propositionerna, är det ur perspektiv ett rimligt krav att man någorlunda enkelt ska kunna utläsa budgeteffekterna av att t.ex. avvisa ett regeringsförslag. Utskottet menade att redovisningen av effektberäkningar visserligen har förbättrats , men att ytterligare förbättringar behöver göras. Utskottet lämnade relativt detaljerade förslag på vad som behöver utvecklas. Däribland kan nämnas att det bör gå att utläsa bruttoeffekten på statsbudgeten, effekten på takbegränsade utgifter och effekten på den offentliga sektorns finansiella sparande. Det vore också bra om effekten på det finansiella sparandet fördelad på delsektorerna staten, kommunerna och ålderspensionssystemet kunde framgå och att det vore önskvärt att kunna utläsa de indirekta effekterna av t.ex. utgiftsreformer som har effekt även på inkomstsidan mer än på en aggregerad nivå. I sitt senaste budgetbetänkande (bet. 2010/11:FiU1) kommenterade utskottet granskning av prognoserna för potentiell BNP (RiR 2010:14). Utskottet ansåg att även om regeringen förtydligat vilka antaganden som ligger bakom prognoserna över potentiell BNP, bör regeringen tydligare redovisa hur prognoserna över potentiell BNP ändras mellan prognostillfällena. Utskottet påpekade, liksom , att transparensen i redovisningen är särskilt viktig eftersom potentiell BNP inte ingår i den officiella statistiken och att det därför inte finns något utfall att värdera prognoserna mot. I sitt yttrande till över den reformerade budgetlagen (yttr. 2010/11:FiU2y) välkomnade utskottet den uppstramning av fullständighets- och bruttoredovisningsprinciperna som de nya bestämmelserna innebär eftersom utskottet tidigare uttryckt kritik på dessa områden (se t.ex. bet. 1997/98:FiU1 s. 225, bet. 1999/2000:FiU20 s. 231 f. och s. 252 f.). Utskottet ansåg att de avsteg som gjorts från huvudprinciperna har medfört att utgiftstaket för staten inte fått verka fullt ut som budgetrestriktion. Statliga ingripanden på finansmarknaden Utskottet behandlade regeringens proposition 2008/09:61 Stabilitetsstärkande åtgärder för det svenska finansiella systemet i betänkande 2008/09:FiU16. I propositionen föreslog regeringen att en ny lag om statligt stöd till kreditinstitut införs. Syftet med åtgärderna var att återskapa ett fungerande och stabilt finansiellt system. Utskottet framförde att en viktig utgångspunkt för utskottet var att regeringens förslag skulle leda till att det blir de finansiella aktörerna som får bära de kostnader som kan komma att uppstå, inte skattebetalarna. Den föreslagna ordningen är avsedd att säkerställa att tillfälliga utgifter för att hantera finansiella störningar inte ska medföra ökade utgifter för staten . Enligt utskottets mening gällde det därför att säkerställa att utbetalda medel återbetalas och att staten får ersättning för den risk som åtgärderna inneburit. Förstärkt samordning och styrning av den ekonomiska politiken i EU När utskottet i utlåtande /10:FiU40 behandlade kommissionens meddelande KOM(2010) 250 Förstärkt samordning av den ekonomiska politiken framhölls det att den ekonomiska krisen har visat på vikten av stabila finanspolitiska ramverk både på nationell nivå och på EU-nivå. Utskottet framförde att varje land har rätt att självt välja utgifts- och inkomstnivå, men att det inte är upp till varje land att välja så olika utgifts- och inkomstnivå att andra länder drabbas av instabilitet. På måste de finanspolitiska ramverken förebygga att stora underskott och skulder byggs upp. Utskottet redogjorde också för det finanspolitiska ramverket i och slog fast att det ger stadga åt den ekonomiska politiken. I det sammanhanget erinrade utskottet om att hur väl ett ramverk än är utformat är det i sig inte tillräckligt. De som har att tillämpa ramverket måste vara beredda att följa det och ta konsekvenserna när beslut ska fattas. förslag om ett alternativt ramverk för finans- och penningpolitiken har inte lämnat någon motion med anledning av skrivelsen om ramverk för finanspolitiken. I sin följdmotion till den ekonomiska vårpropositionen 2011 (mot. 2010/11:Fi10 av m.fl.) föreslår dock ett alternativt ekonomiskt ramverk för finans- och penningpolitiken. Motionärerna anför att har varit djupt kritiskt till de ekonomiska ramverk för finans- och penningpolitiken som infördes och som styrt den ekonomiska politiken. Anledningen till detta är dels demokratiskäl, dels att ramverkens nuvarande utformning innebär svårigheter att föra en effektiv ekonomisk politik för full sysselsättning, ökad jämlikhet och starkare välfärd. Motionärerna anser att det finns goda skäl för finanspolitiska ramverk som främjar budgetdisciplin, starka offentliga finanser och en politik för full sysselsättning och att frågan om budgetdisciplin är självklar. menar dock att ekonomiska ramverk inte kan ha som enda syfte att säkerställa ordning och reda i de offentliga finanserna. I motionen anförs att det finanspolitiska ramverket behöver kompletteras med ett ramverk för full sysselsättning och att det skrivs in i budgetlagen att regeringen till ska presentera en åtgärdsplan för full sysselsättning. Åtgärdsplanerna bör enligt motionärerna också innehålla olika medelfristiga mål, bl.a. för arbetslöshet, sysselsättningsgrad och undersysselsättning. Anledningen till förslaget är att de nuvarande ramverken främst består av olika budgetmässiga restriktioner i syfte att säkerställa starka offentliga finanser, trots att problemet är arbetslösheten och inte styrkan i de offentliga finanserna. Motionärerna föreslår vidare att budgetlagen ändras så att lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar ska utgöra huvudprincipen. Snålt tilltagna utgiftstak och infrastrukturinvesteringar som direktavskrivs innebär att investeringar får konkurrera om utrymmet under utgiftstaken med löpande utgifter som sjukpenning, barnbidrag m.m. Detta anser motionärerna riskerar leda till att viktiga samhällsinvesteringar inte kommer till stånd eller skjuts . Eftersom frågan om att ändra redovisningsprinciperna för vissa av statsbudgetens utgifter och ändamål är komplicerad, anser motionärerna att den måste föregås av en grundlig parlamentarisk utredning.