bet · GZ01UbU5 · 2011-10-25 00:00:00 — 2011/12:UbU5 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2010/11:137 granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor som överlämnats till med anledning av forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3). Skrivelsen har inte lett till några motioner. Utskottet anser det vara av stort värde att högskole- och universitetssektorn följs upp och utvärderas ur olika aspekter. Utskottet välkomnar därför granskning av den ökning av oförbrukade forskningsbidrag hos lärosätena som skett . Mot bakgrund av de stora belopp externa medel som betalas från de statliga forskningsfinansiärerna till de svenska universiteten och högskolorna anser utskottet att det är viktigt att det finns väl utvecklade rutiner dels för utbetalning av forskningsstöd, dels för lärosätenas redovisning av bidragsmedel. Utskottet konstaterar att regeringen avser att vidta åtgärder för att åstadkomma detta. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Skrivelse 2010/11:137 lägger skrivelse 2010/11:137 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), i (C), (S), (FP), (MP), (KD), (SD), (V), (S), (FP) och i (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2010/11:137 granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. överlämnade granskningsrapporten forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3) till . överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Med anledning av granskningsrapporten överlämnade regeringen skrivelse 2010/11:137 granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor till . Inga följdmotioner har väckts med anledning av skrivelsen. Vid utskottets sammanträde föredrog riksrevisor med medarbetare granskningsrapport (RiR 2011:3). Vid utskottets sammanträde lämnade företrädare för och synpunkter med anledning av (RiR 2011:3). Vid ett studiebesök hos lämnade rådet synpunkter med anledning av (RiR 2011:3). (dnr 150-2382-2010/11) och (dnr 150-2785-2010/11) har inkommit med synpunkter till utbildningsutskottet med anledning av (RiR 2011:3). granskningsstrategi Statens roll i utbildningssystemet Inom effektivitetsrevision sker granskningarna främst inom ramen för s.k. granskningsstrategier. En granskningsstrategi utgörs av en serie granskningar på samma tema. Strategierna omfattar områden eller teman där identifierat väsentliga frågeställningar som revisionen belyser ur olika aspekter i ett antal granskningar. Slutsatserna av granskningen inom respektive strategi redovisas i normalfallet i en slutrapport. I den aktuella granskningsstrategin Statens roll i utbildningssystemet inriktas granskningen mot universitets och högskolors förmåga och förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet givet de uppdrag de givits av statsmakterna. planerar att lämna en slutrapport . Utskottet avser att under innevarande behandla fyra granskningsrapporter inom ramen för denna strategi; nämligen den aktuella granskningsrapporten (RiR 2011:3), Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet vid universitet och högskolor (RiR 2011:2), Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21) samt den planerade slutrapporten. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3). Regeringen instämmer delvis i iakttagelser men vill särskilt betona betydelsen av lärosätenas övergång till nya redovisningsprinciper för indirekta kostnader som en förklaring till ökningen av oförbrukade bidrag. Regeringen avser att vidta åtgärder för vidareutveckling av rutinerna för dels utbetalning av forskningsstöd, dels lärosätenas redovisning av bidragsmedel. Skrivelse 2010/11:137 Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2010/11:137 till handlingarna. har granskat ökningen av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor med fokus på perioden 20042009. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3). Syftet med granskningen har varit att söka förklaringar till utvecklingen av oförbrukade bidrag undersöka om det inom universitet och högskolor finns omständigheter som gör att externa bidrag inte omsätts i forskning som planerat undersöka hur regeringens styrning påverkat utvecklingen av oförbrukade bidrag. Granskningen har även haft som syfte att besvara följande revisionsfrågor: Har lärosätena säkerställt att de har kapacitet att ta emot beviljade forskningsmedel från externa finansiärer och garanterat att medlen används som planerat? Har regeringen följt upp och säkerställt att de medel som avsatts till forskning kommit i bruk som planerat? Granskningen avser regeringen samt alla lärosäten som har statliga budgetanslag för forskning med undantag för de konstnärliga högskolorna och Gymnastik- och . Universitet och högskolor svarar för merparten av den offentligt finansierade forskningen i . Finansieringen av forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor sker dels genom att lärosätena erhåller anslag direkt från statsbudgeten, dels genom att forskare och lärosäten i konkurrens med varandra ansöker om bidrag för forskningsprojekt hos externa finansiärer av forskning. Sådana bidrag ingår i s.k. externa medel. I samlingsbegreppet externa medel ingår forskningsbidrag, intäkter av uppdragsforskning och övriga avgiftsintäkter. Bidragsmedel söks normalt i konkurrens mellan olika forskare och lärosäten. Externa medel kan tilldelas ett lärosäte av såväl offentliga som privata forskningsfinansiärer. Oförbrukade bidrag uppstår när ett projekt som erhållit extern finansiering inte har förbrukat de medel som varit tillgängliga . Det handlar således om skillnaden mellan beviljade bidrag som betalats in till lärosätet och vad som faktiskt har använts. I granskningsrapporten används begreppet oförbrukade bidrag med samma innebörd och det avser då externa medel för forskning som inte förbrukats. En mindre andel externa bidrag hade omsatts i forskning 2009 jämfört . Detta gäller framför allt bidrag från forskningsråden. förbrukades av de bidrag som betalades in till lärosätena från under . hade förbrukningen sjunkit till av de inbetalade bidragen. Vidare har volymen oförbrukade bidrag ökat vid statliga forskningsråd. Därtill ansökte 2009 en större andel forskare med bidrag från om förlängd dispositionstid än 2004. Nedan pekas på tänkbara orsaker. Inte enbart en följd av ökad tillgång på forskningsmedel Enligt är ökningen av oförbrukade bidrag inte enbart en följd av ökad tillgång på externa medel för forskning, utan det finns andra omständigheter hos lärosätena och finansiärerna som bidragit till ökningen av volymen oförbrukade bidrag. De andra omständigheter som rapporten lyfter fram är: Formerna för tilldelning av forskningsbidrag genomgång visar att en ökad koncentration av forskningsmedel till ett fåtal forskare kan ha bidragit till ökningen i volymen oförbrukade bidrag. Vid ett av de lärosäten som undersökt svarade av forskarna för hälften av de oförbrukade bidragen. Vissa forskare är generellt sett mer framgångsrika i att dra till sig extern forskningsfinansiering, och de kan då ha svårt att förbruka bidragen i den takt som planerats enligt kontrakten med finansiärerna. Av rapporten framgår bl.a. att har det förekommit utlysningar av externa medel med avsikt att stärka uppbyggnaden av starka forskningsmiljöer, s.k. miljöstöd. Det innebär ibland behov av att rekrytera seniora forskare, vilket kan ta tid. undersökning visar att bidrag i form av Linnéstöd förklarar av ökningen i totala oförbrukade bidrag . Om övriga miljöstöd kan antas fungera på samma sätt, kan miljöstöden förklara av ökningen av oförbrukade bidrag. Incitament inom högskolan att spara Inom ramen för granskningen har konstaterat att det inom högskolan finns incitament för forskare och institutioner både att attrahera mycket forskningsbidrag och att spara genom att ibland skjuta på förbrukningen av de forskningsbidrag som tas emot. En anledning är behovet av att hantera de risker som är förenade med fluktuationer i tillflödet av externa medel och i studentefterfrågan i grundutbildningen. Ett exempel är att vissa forskares anställning är beroende av externa bidrag. Antalet anställda som behöver söka externa bidrag för att finansiera sin anställning har ökat . Det har också blivit vanligare att den interna tilldelningen av lärosätenas basanslag för forskning påverkas av hur mycket externa bidrag som olika institutioner erhållit. Detta skapar, enligt rapporten, incitament på institutionsnivå att attrahera mer bidrag än vad man kan omsätta enligt plan. Prefekter och institutionsledningar har stort ansvar för att hantera effekter av förändringar i inkomster från externa bidrag och grundutbildningsstudenter. Därtill har prefekternas ansvar för indirekta kostnader som måste täckas med basanslag blivit tydligare i och med införandet av den nya redovisningsmodellen (läs mer om SUHF-modellen nedan). Detta kan ge ytterligare incitament till sparsamhet. Lärosätenas rutiner för åtgärder som ska vidtas i de fall som bidragsfinansierade projekt har en markant låg förbrukning av medel indikerar att ledningen för lärosätena ofta inte har prioriterat att försöka motverka ökningen av oförbrukade bidrag. Därtill kommer att de riktlinjer som de statliga finansiärerna har att förhålla sig till för uppföljning av lämnade bidrag är allmänt formulerade i instruktioner och regleringsbrev. Vissa av de statliga forskningsråden följer, till skillnad mot andra finansiärer, endast upp användningen av bidrag vid projekttidens utgång. Enligt framträder en bild av att det inom högskolan finns ett antal incitament att spara forskningsmedel som tillsammans är betydande. I kombination med brister i uppföljningen har detta bidragit till ökningen av oförbrukade forskningsbidrag . Enligt rapporten har inte regeringen vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka ökningen av oförbrukade bidrag som granskats, trots att 2007 uppmärksammade den kraftiga ökningen av oförbrukade bidrag. Regeringen har enligt inte säkerställt att den nationella statistiken på ett lättillgängligt sätt redovisar hur mycket externa forskningsbidrag som betalas in till lärosätena. Detta försvårar enligt rapporten för att bedöma i vilken omfattning som anslag för extern finansiering av högskolans forskning förbrukas. lämnar i rapporten följande rekommendationer till regeringen mot bakgrund av de iakttagelser och slutsatser som gjorts i granskningen. Regeringen bör se till att inbetalade forskningsbidrag till lärosätena redovisas på ett transparent sätt så att det framöver i den nationella statistiken ska kunna avläsas hur högskolan över åren omsätter de forskningsbidrag som mottagits i pågående forskning. Regeringen bör ge de statliga forskningsråden i uppdrag att utveckla sina former för utbetalning av forskningsbidrag så att de avpassas bättre till lärosätenas planeringscykel. Vidare bör regeringen ge forskningsråden i uppdrag att förbättra återrapporteringen av hur universitet och högskolor använder beviljade externa bidrag. Lärosätena bör använda budget- och planeringsverktyg som möjliggör regelbunden och systematisk uppföljning av externa forskningsbidrag. Lärosätena bör skapa sådana anställningsformer och en sådan arbetsplanering för den undervisande och forskande personalen att tid frigörs för forskning i överensstämmelse med de kontrakt som tecknats med finansiärerna. Regeringens skrivelse 2010/11:137 Med anledning av granskningsrapporten har regeringen överlämnat skrivelse 2010/11:137 granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor till . Regeringen instämmer delvis i iakttagelser när det gäller ökningen av oförbrukade forskningsbidrag hos universitet och högskolor men vill särskilt betona betydelsen av lärosätenas övergång till nya redovisningsprinciper för indirekta kostnader som en förklaring till ökningen av oförbrukade bidrag. En faktor som , enligt regeringen, inte fullt ut har behandlat är de förändringar i styrningen och redovisningen av forskningsprojekt som genomförts. Genom införandet av den s.k. SUHF-modellen (se nedan) för redovisning av indirekta kostnader har lärosätenas kontroll över forskningsprojektens totala kostnader ökat och den del av forskningsprojekten som finansieras med anslagsmedel gjorts tydligare. Som framfört kan detta ha inneburit en ökad försiktighet i förbrukningen av externa medel. Övergången till SUHF-modellen har också inneburit att forskningsprojektens indirekta kostnader bokförs löpande när kostnader uppstår och inte som tidigare vid projektstarten. Detta får till följd att förbrukningen av externa medel övergångsvis minskar och att de oförbrukade bidragen övergångsvis ökar när redovisningsprinciperna ändrats. avklingar denna övergångseffekt, och de oförbrukade bidragen bör då minska. Detta är en faktor som troligen kan förklara en inte oväsentlig del av ökningen av de oförbrukade bidragen. har rekommenderat regeringen att ge forskningsråden i uppgift att förbättra redovisningen av hur beviljade medel används. Det är enligt regeringen viktigt att forskningsfinansiärernas redovisning speglar deras verksamhet, men i detta fall anser regeringen att frågor om redovisning av oförbrukade medel först och främst bör avspeglas i lärosätenas årsredovisningar. kommer dock att införa en ny modell för återrapportering av bidrag både under och efter en avslutad bidragsperiod i samband med att ett nytt it-stöd införs på myndigheten. Det finns i lärosätenas årsredovisningar ingen samlad redovisning av inbetalade respektive förbrukade medel. Det är, enligt regeringen, av flera skäl viktigt med en tydlig redovisning av lärosätenas verksamhet, och information om utvecklingen av bidragsmedlen är en betydelsefull del av denna redovisning. Det är därför enligt regeringen viktigt att det arbete som pågår bland universitet och högskolor med att utveckla styrningen och uppföljningen av forskningsmedel fortsätter. Regeringens åtgärder med anledning av granskning Regeringen avser att vidta följande åtgärder med anledning av iakttagelser: Regeringen avser att ge i uppdrag att i samverkan med för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, för arbetsliv och socialvetenskap, Verket för innovationssystem samt universitet och högskolor utveckla rutinerna för utbetalning av forskningsstöd, så att de bättre anpassas till lärosätenas planering. Vidare avser regeringen att ge lärosätena i uppdrag att utveckla sin redovisning av bidragsmedel. Med dessa åtgärder anser regeringen att frågan är slutbehandlad. SUHF-modellen1[ Källa: SUHF-modellen i verkligheten, , SUHF .] beslutade () att rekommendera sina medlemmar, de svenska universiteten och högskolorna, att införa en ny redovisningsmodell för indirekta kostnader (SUHF-modellen). Modellen, som utarbetats av lärosätena i samverkan med några större finansiärer (, och ), bygger på gängse redovisningsteori och följer motsvarande utveckling inom EU och i . SUHF-modellen har införts eller är under införande vid samtliga lärosäten i . Modellen innebär att alla kostnader för stödfunktioner vid lärosätena fördelas på de båda verksamheterna forskning och utbildning. Vid ett forskningsprojekt tar man fram vilka kostnader som direkt kan hänföras till projektet, som lönekostnader, utrustning, resor och andra kostnader. Ovanpå det läggs forskningsprojektets andel av indirekta kostnader som man räknat fram. SUHF-modellen tas även upp i proposition 2008/09:50 Ett lyft för forskning och innovation (bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160). (dnr 150-2382-2010/11) och (dnr 150-2785-2010/11) har inkommit med synpunkter till utbildningsutskottet med anledning av . framför i sin skrivelse att ger en saklig och balanserad analys av hur det oförbrukade kapitalet uppkommit och redogör vidare i skrivelsen för de bakomliggande orsakerna. Universitet instämmer dock inte i rekommendationer om noggrannare återrapportering av oförbrukade forskningsbidrag. Det skulle enligt skrivelsen endast ta mer tid från forskningen. I stället framförs egna rekommendationer i skrivelsen, bl.a. att externa bidragsgivare bör bevilja färre men större bidrag med längre kontraktsperioder samt undvika fragmentering av utlysningarna genom att vara mer restriktiva med riktade satsningar, öronmärkningar och särskilda utlysningar. anför i sin skrivelse att dagens finansieringssystem inte är fullt ut jämförbart med situationen eftersom full kostnadstäckning inom bidragssystemet successivt införts . Man kan enligt se det som att de korrekt periodiserade och fullständigt täckta indirekta kostnaderna i dagens system bidrar till en högre nivå av oförbrukade bidrag jämfört med tidigare. Det är dock inte oanvända medel, utan det sker en omsättning som i genomsnitt tar . Det finns inga beräkningar som ger stöd åt att bidragsmedlen omsätts mycket långsammare än . Med anledning av regeringens skrivelse vill poängtera det följande. Med oförändrade redovisningsprinciper för forskningsbidrag och en oförändrad andel indirekta kostnader finns det endast två saker som kan komma att minska de oförbrukade bidragen framöver, antingen 1) att bidragens tillförseltakt minskas eller 2) att bidragens uppehållstid i systemet minskar. Den högre nivå som uppstått till följd av korrekt periodisering och fullständig täckning av de indirekta kostnaderna är därmed förmodligen inte att betrakta som en tillfällig förhöjd nivå av de oförbrukade bidragen. I stället kan kvoten mellan mängden oförbrukade bidrag och bidragsmedlens tillförseltakt komma att öka ytterligare med tanke på att de sista lärosätena införde SUHF-modellen så sent som . Utskottet anser det vara av stort värde att högskole- och universitetssektorn följs upp och utvärderas ur olika aspekter. Utskottet välkomnar därför granskning av den ökning av oförbrukade forskningsbidrag hos lärosätena som skett . I sin skrivelse instämmer regeringen delvis i iakttagelser men vill särskilt betona betydelsen av lärosätenas övergång till nya redovisningsprinciper för indirekta kostnader som en förklaring till ökningen av oförbrukade bidrag. Utskottet delar regeringens uppfattning. Mot bakgrund av de stora belopp externa medel som betalas från de statliga forskningsfinansiärerna till de svenska universiteten och högskolorna anser utskottet att det är viktigt att det finns väl utvecklade rutiner dels för utbetalning av forskningsstöd, dels för lärosätenas redovisning av bidragsmedel. Utskottet konstaterar att regeringen avser att vidta åtgärder för att åstadkomma detta. Utskottet vill i sammanhanget påminna om betydelsen av nationell, samlad statistik på området. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2010/11:137 granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor.