bet · GY01KU24 · 2011-02-08 00:00:00 — Enligt 7 kap. 1 § ellagen (1997:857) får kommunala företag bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet utan hinder av bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Som villkor för verksamheten gäller att den ska bedrivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt (7 kap. 2 § ellagen). Genom bestämmelserna har undantag gjorts från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Nätverksamhet och distribution av el omfattas däremot endast av undantag från lokaliseringsprincipen. För detta undantag uppställs krav på geografisk närhet och samband med nätverksamheten i den egna kommunen. I 38 och 39 §§ fjärrvärmelagen (2008:263) finns även undantag från självkostnadsprincipen och lokaliseringsprincipen för kommunala företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Undantaget från lokaliseringsprincipen begränsas till att endast gälla i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen samt i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Enligt 5 kap. 1 § naturgaslagen (2005:403) medges undantag från lokaliseringsprincipen i två fall, dels vid handel med naturgas och därmed sammanhängande verksamhet, dels vid överföring av naturgas. Det sistnämnda undantaget gäller endast i geografisk närhet till kommunens rörledningsnät. Liksom för produktion av och handel med el gäller att verksamheten ska redovisas särskilt och drivas på affärsmässig grund. Av 5 kap. 2 § samma lag framgår dock att om företaget även bedriver produktion av och handel med el så får de berörda verksamheterna redovisas tillsammans. Lagen om vissa kommunala befogenheter trädde lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter i kraft. Genom den lagen sammanfördes ett antal kompetensutvidgande s.k. smålagar i en gemensam lag. Enligt 1 kap. 2 § föreskrivs att lokaliseringsprincipen inte ska gälla i fråga om medfinansiering av vissa projekt, bistånd till utländska studerande, kompensation till enskilda inom , sjuktransporter, kollektivtransporter, kollektivtrafik, turism samt tjänsteexport och internationellt bistånd. Om det finns särskilda skäl ska bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för få lämnas utan att det finns en sådan anknytning som krävs enligt lokaliseringsprincipen. När det gäller tjänstexport och internationellt bistånd får kommuner och landsting enligt 5 kap. 1 § tillhandahålla sådan kunskap och erfarenhet som finns i den kommunala verksamheten () för export (tjänsteexport). Som ett led i en tjänsteexport får kommuner och landsting i begränsad omfattning exportera varor som utgör ett nödvändigt komplement till eller har ett naturligt samband med den tillhandahållna kommunala tjänsten (5 kap. 2 §). Kommuner och landsting får lämna bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt till ett land som får svenskt statligt bistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra utbildning och rådgivning (5 kap. 4 §). Bistånd till ett land som inte får svenskt statligt bistånd får lämnas av kommuner och landsting i form av utrustning som kommunerna och landstingen inte längre behöver för sin verksamhet. Regeringen får ge tillstånd till att bistånd även i form av annan utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt lämnas till ett land som inte får svenskt statligt bistånd. Bistånd i form av ekonomiskt stöd får lämnas endast för att genomföra utbildning och rådgivning (5 kap. 5 §). Bistånd enligt bestämmelserna får också lämnas till en internationell hjälporganisation för att utgöra hjälp till ett land i en rådande eller framtida nödsituation eller i en annan svår situation som är en följd av en nödsituation. Lagen innehåller i 1 kap. 3 § bestämmelser som ger kommuner och landsting ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen, bl.a. i fråga om att tillhandahålla lokaler. För verksamhet som avser sjuktransporter, kollektivtrafik, lokaler och tjänsteexport gäller inte kommunallagens förbud mot att driva företag i vinstsyfte eller självkostnadsprincipen. Verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga grunder. Enligt 3 kap. 1 § får kommuner bedriva näringsverksamhet i syfte att ge personer med funktionshinder anställning, om de inte i tillräcklig omfattning inom kommunen kan få lämpliga anställningar på annat sätt, samt under förutsättning att verksamheten är anordnad så att den är särskilt lämpad för sysselsättning av personer med funktionshinder, och att anställning i verksamheten sker efter anvisning av Arbetsförmedlingen eller, efter Arbetsförmedlingens medgivande, av den eller de nämnder som avses i 2 kap. 4 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453). Lagen om offentlig upphandling I lagen (2007:1091) om offentlig upphandling har införts bestämmelser som innebär att statliga och kommunala myndigheter inte behöver tillämpa lagen när de anskaffar varor eller tjänster m.m. från sina egna företag (prop. 2009/10:134, bet. 2009/10:FiU33, rskr. 2009/10:310). Detta gäller dock endast under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Villkoren motsvarar de s.k. Teckal-kriterierna som har slagits fast i praxis. Bestämmelserna är tidsbegränsade och kommer att gälla . I budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 2 s. 43) framhöll regeringen att det i det längre perspektivet dock inte är givet att statliga och kommunala företag ska undantas från kravet på konkurrensutsättning. Regeringen anser att det är angeläget att ta till vara de fördelar som en ökad konkurrens kan medföra både för att effektivisera den statliga och kommunala verksamheten och för att bidra till en bättre fungerande marknad med fler små och medelstora företag. Rätt genomförd leder konkurrensutsättning genom upphandling till högre kvalitet och lägre kostnader för det allmänna och för konsumenterna. är det viktigt att värna om den kommunala organisationsfriheten och möjligheterna för staten, kommuner och landsting att organisera sin verksamhet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. I de fall upphandling inte bedöms vara ett lämpligt medel bör andra åtgärder vidtas för att säkerställa att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Utredningen om offentliga företag upphandling, kontroll, insyn (Fi 2009:08) () har i uppdrag att bl.a. utreda frågan om behovet av ett undantag från kravet på att staten, kommuner och landsting ska vara skyldiga att tillämpa lagen om offentlig upphandling, när de anskaffar varor eller tjänster från företag som de helt eller delvis innehar eller är medlemmar i (dir. 2009:81). Uppdraget ska redovisas . har konkurrenslagen (2008:579) kompletterats med regler med syfte att komma till rätta med de problem som uppstår när offentliga aktörer ägnar sig åt affärsverksamhet som snedvrider konkurrensen på marknaden och därmed tränger undan privat näringsverksamhet. Reglerna innebär att på talan av får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar eller är ägnat att hämma förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får dock inte meddelas när det gäller förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Förbud får inte heller meddelas mot säljverksamhet om verksamheten är förenlig med lag. De flesta ärenden som granskat närmare i tillsynen av de nya reglerna i konkurrenslagen som ska motverka konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet gäller enligt budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 24 s. 38) verksamhet som ifrågasatts för att den kommunala kompetensen kan ha överskridits. Det kan vara verksamhet som bedrivs utanför kommungränsen eller verksamhet där kommunen inte ska vara verksam. Exempel på verksamheter som granskats är restaurangverksamhet, företagshälsovård, trafikutbildning, beställningstrafik med buss samt speditions- och stuveriverksamhet. Utredningen om vissa frågor om statligt stöd m.m. (N 2010:02), som beräknas avsluta sitt arbete , ska enligt sina direktiv (dir. 2010:9) ta upp frågan om krav på affärsmässighet i viss verksamhet. I direktiven anges att när kommuner och landsting inom ramen för sin kompetens bedriver frivillig näringsverksamhet kan kravet på att tillämpa den kommunalrättsliga självkostnadsprincipen leda till konkurrensproblem. Utredaren ska analysera om det är möjligt att för dessa fall utforma ett undantag från självkostnadsprincipen och, om så är fallet, lämna de författningsförslag som krävs. Utredaren ska därutöver analysera behovet av en eventuell konsekvensändring i förbudet mot att bedriva verksamhet i vinstsyfte och, om ett sådant behov finns, lämna författningsförslag även i den delen. Utredningen om offentliga företag upphandling, kontroll, insyn (Fi 2009:08) () har i uppdrag att bl.a. utreda frågan om behovet av ett undantag från kravet på att staten, kommuner och landsting ska vara skyldiga att tillämpa lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, när de anskaffar varor eller tjänster från företag som de helt eller delvis innehar eller är medlemmar i (dir. 2009:81). Utredaren beräknas redovisa sitt uppdrag . En motion om att i begränsad skala stödja verksamhet för arbetslösa och personer med funktionshinder motsvarande den nu aktuella och av samma motionär behandlades (bet. 2008/09:KU5 s. 18). Utskottet avstyrkte motionen med hänvisning till att regeringen beredde frågan om konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden och avsåg att tillsätta en utredning för att se över vissa andra frågor inom området konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Enligt utskottets mening borde resultatet av detta arbete avvaktas. behandlade utskottet (bet. 2008/09:KU16 s. 11) en motion (MP) om att lagstiftningen borde anpassas för att i ökad utsträckning möjliggöra interkommunala och interregionala förbindelser mot bakgrund av att svenska kommuner och landsting genom EU-medlemskapet allt oftare fick uppmaningar att tillsammans med andra kommuner och regioner delta i olika interkommunala eller interregionala aktiviteter, deklarationer, upprop etc. från rent kommunala frågor till sådana som att gemensamt försöka påverka EU eller EU:s stats- och regeringschefer. Utskottet fann vad gällde opinionsyttringar som rör förhållande till andra länder att de enligt nuvarande praxis inte utgör en angelägenhet såvida de inte har stöd i någon särskild bestämmelse. Utskottet ansåg att det inte vore förenligt med vårt konstitutionella system att ge kommuner och regioner generell befogenhet att driva utrikespolitiska frågor, även om det skedde tillsammans med kommuner och regioner i andra länder inom EU. När det gäller den fråga om kommunala bolags villkor som tas upp i motion 2010/11:K340 (MP) vill utskottet hänvisa till arbetet i Utredningen om vissa frågor om statligt stöd m.m. och i . Utskottet anser att resultatet av detta arbete bör avvaktas. Motionen avstyrks följaktligen. När det gäller frågan om verksamhet för arbetslösa och personer med funktionshinder, vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrker följaktligen motion 2010/11:K379 (S). Utskottet vidhåller också sitt tidigare ställningstagande att det inte vore förenligt med vårt konstitutionella system att ge kommuner och regioner generell befogenhet att driva utrikespolitiska frågor. Motion 2010/11:K341 yrkande 1 (MP) avstyrks. Återgång av upphävda beslut Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion (V) om ogiltigförklaring av avtal om försäljning. Utskottet föreslår att som sin mening ska ge regeringen till känna vad utskottet anfört om behovet av en översyn av frågan om verkställighet av beslut och om sanktioner. Jämför reservation 2 (M, FP, C, KD). m.fl. (V) begär i motion 2010/11:K278 att regeringen ska tillsätta en utredning som belyser möjligheterna att ogiltigförklara avtal om försäljning som kommuner olagligt ingått. Motionärerna hänvisar bl.a. till att Regeringsrätten slagit fast att utförsäljning av hemtjänst varit olaglig men att detta inte påverkat avtalet. Kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges beslut upphävdes men det fick inga konsekvenser för de två chefer som fick köpa verksamheten. Det behövs enligt motionen ett mer konkret hinder för kommuner som ignorerar lagstiftningen. Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av kommun eller landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten. Enligt 10 kap. 8 § ska beslut upphävas om det inte tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller författning. Enligt 10 kap. 14 a § får beslut som överklagas verkställas innan det vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar mot det. Enligt 10 kap. 15 § ska, om ett beslut upphävts genom ett beslut som vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, det organ som fattat beslutet se till att verkställigheten rättas, i den utsträckning som det är möjligt. Ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål. Bestämmelsen om återgång infördes kommunallag. I förarbetena anförde statsrådet (prop. 1975/76:187 s. 561 f.) att de uttalanden som gjorts av kunde tjäna till ledning vid bedömningar hur långt denna skyldighet sträckte sig. hade framhållit (SOU 1965:40) att det bör ankomma på kommunstyrelsen att med till buds stående medel bringa verkställigheten till återgång. Verkställighet i form av rättshandlingar borde bringas att återgå på ogiltighetsgrund, i den mån kommunstyrelsen inte väljer andra utvägar, exempelvis i form av avveckling av verksamhet eller egendomsinnehav. Den omständigheten att ett återgångsförfarande var förenat med kostnader eller förluster bör i princip inte försvaga det grundläggande kravet på återgångsåtgärder. I princip borde gälla att återgång ska genomföras utan onödigt dröjsmål. Kommittén framhöll att det undantagsvis kunde tänkas situationer där ett återgångsförfarande skulle medföra så omfattande ekonomiska förluster för kommunen att det kunde te sig orimligt att uppehålla ett krav på återgång. Genom att alternativa återgångsförfaranden mestadels fanns att tillgå måste sådana situationer bli mycket ovanliga. Återgångsförföranden var ibland omöjliga att genomföra. Om verkställigheten exempelvis bestått i utbetalning kunde ett krav vara uteslutet på civilrättsliga grunder. När återgångsförfarandet även i ett längre tidsperspektiv framstod som omöjligt måste kommunstyrelsen enligt kommittén ha rätt att avskriva ärendet. förtydligades bestämmelsen i 10 kap. 15 §. I propositionen (prop. 2001/02:122 s. 18 f.) framhölls att det av bestämmelsen borde framgå att ett beslut om rättelse måste meddelas och att detta ska ske utan oskäligt dröjsmål. Syftet med den föreslagna ändringen var enligt regeringen att ett formellt beslut i frågan om rättelse ska fattas. Civilrättslig bundenhet kan föreligga trots att beslut upphävts. Detta problem fick dock enligt regeringen liksom dittills lösas från fall. En kommun- eller landstingsmedlem som ansåg att styrelsen eller den berörda nämnden fattat ett felaktigt beslut i frågan om rättelse hade möjlighet att överklaga beslutet genom laglighetsprövning. infördes även bestämmelser om kommunalt domstolstrots. Enligt 9 kap. 10 § kommunallagen ska revisorernas granskning bl.a. omfatta ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöranden av allmänna förvaltningsdomstolar. Om revisorerna i sin granskning finner att det föreligger misstanke om att en allmän förvaltningsdomstols avgörande åsidosatts ska de anmäla förhållandet till berörd nämnd (9 kap. 9 §). Om nämnden efter en sådan anmälan inte vidtar åtgärder utan oskäligt dröjsmål, är revisorerna skyldiga att rapportera det till fullmäktige. infördes bestämmelser om sanktionsavgifter i 28 ad §§ lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och 16 kap. 6 ad §§ socialtjänstlagen (2001:453) för en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande. Den särskilda avgiften fastställs till lägst och högst . utvidgades sanktionsmöjligheten till att gälla egna gynnande beslut enligt socialtjänstlagen, och en rapporteringsskyldighet till bl.a. revisorerna infördes (prop. 2005/06:115, bet. 2005/06:SoU26, rskr. 2005/06:30). Justitieombudsmannen tog upp två fall som gällde kommuner där kommunfullmäktigebeslut verkställts innan de vunnit laga kraft, varefter besluten överklagats av kommunmedlemmar och då upphävts i domstol. JO framhöll att ett beslut får verkställas innan det vunnit laga kraft, men man måste bedöma risken för att det kan komma att upphävas vid ett eventuellt överklagande. Prövningen gäller den rättsliga hållfastheten. Verkställighetshinder kunde föreligga om det förelåg en beaktansvärd risk för att beslutet vid ett eventuellt överklagande kunde komma att undanröjas. Beslut som riskerade att upphävas och som inte kunde rättas utan olägenhet borde inte verkställas om det inte fanns starka effektivitetsskäl. I det ena fallet (JO 2010/11 s. 568) riktades kritik mot kommunstyrelsen i , som verkställt beslut om avknoppning av en gymnasieskola utan att närmare överväga om det förelåg skäl att invänta att de vann laga kraft. Enligt JO bar handlingarna inga spår av att det gjordes någon prövning av det slag som lagen förutsätter. Det fanns därför skäl att erinra kommunstyrelsen om att laglighetsprövningen är en viktig del av kommunmedlemmarnas demokratiska kontroll över att kommunens organ följer gällande regler. Kommunstyrelsen hade, såvitt framkommit, tagit för lätt på sin uppgift i detta hänseende. Omständigheterna motiverade en rättslig analys, och det kunde sedermera konstateras att det skulle ha varit av värde om man stannat upp och utfört en prövning i enlighet med den bestämmelse man faktiskt tillämpade. Kommunstyrelsen måste enligt JO kritiseras för att så inte skedde. JO ansåg dock att det inte fanns tillräckligt underlag för att slå fast att kommunstyrelsen om den prövat saken på ett korrekt sätt hade måst komma till slutsatsen att det fanns en beaktansvärd risk för att besluten inte skulle stå sig vid ett överklagande. I det andra fallet (JO 2010/11 s. 574 f.) kritiserades Kommunstyrelsen i kommun för att den inte prövat om det funnits beaktansvärd risk för att ett beslut om försäljning av en fastighet skulle komma att upphävas om det överklagades och för att den verkställt beslutet trots att det var uppenbart att det skulle kunna upphävas om det överklagades. Kommunstyrelsen kritiserades också för att den inte utrett och i fullmäktige väckt frågan om rättelse av beslutet sedan det upphävts. Kommunstyrelsens förhållningssätt var enligt JO ytterst anmärkningsvärt och förtjänade allvarlig kritik. Det inträffade gav intryck av att kommunstyrelsen helt ignorerat de regler i kommunallagen som den varit skyldig att följa. JO framhöll att det redan ingångna avtalet självfallet kunde utgöra ett problem men att man måste åtminstone försöka lösa det problemet. Att detta kunde innebära kostnader försvagade inte det grundläggande kravet på återgångsåtgärder. JO framhöll att laglighetsprövningen inte kunde kringgås på så vis att man först verkställde ett beslut genom en civilrättsligt bindande uppgörelse och sedan, om beslutet upphävdes, underlät att vidta rättelse med hänvisning till att detta var omöjligt på grund av de skadeståndskrav som motparten reste. Man kunde med andra ord inte först bryta mot lagen och sedan fly förutsebara följder av sitt handlande med motiveringen att det blir för dyrt att reda upp det man ställt till med. Genom kommunstyrelsens passivitet hade kommunfullmäktige inte behövt ta ställning till vilka rättelseåtgärder som skulle vidtas. En domstolsprövning av frågan om rättelse av verkställigheten av det upphävda beslutet kunde inte ske. Den föregående laglighetsprövningen blev därmed resultatlös och framstod som illusorisk. Enligt JO:s mening borde allvarliga åsidosättanden av rättsregler kunna bli föremål för sanktion om inte respekten för laglydnaden skulle äventyras. I samband med de senaste ändringarna i reglerna om laglighetsprövning hade en vitessanktion föreslagits. Regeringen avstod från detta men tillade att man avsåg att följa upp saken. För det fall de åtgärder som vidtogs inte skulle visa sig effektiva avsåg regeringen att återkomma i frågan (se prop. 2001/02:122 s. 20). Mot den bakgrunden tillställdes en kopia av beslutet. Utskottet har vid ett flertal tillfällen avstyrkt motioner om sanktioner mot kommuner när det gäller näringsverksamhet. Utskottet avstyrkte senast (bet. 2009/10:KU4) motionerna med hänvisning till att kommunerna har skyldighet att efterkomma en lagakraftvunnen dom och till att det 2002 har införts möjligheter för sanktioner mot kommuner inom det sociala området och att det föreslagits ett konfliktlösningssystem med vitesmöjlighet som omfattar bl.a. näringsverksamhet. Justitieombudsmannen har riktat kritik mot en kommunstyrelse för att beslut verkställts utan att det närmare övervägts om det förelåg skäl att invänta att besluten vann laga kraft. Han har också riktat allvarlig kritik mot en annan kommunstyrelse som, trots rättsliga hinder, verkställt ett beslut av kommunfullmäktige innan det vunnit laga kraft och underlåtit att verka för att frågan om rättelse underställdes fullmäktige efter det att beslutet upphävdes. prövning visar att det trots lagändringarna 2002 finns allvarliga brister när det gäller verkställighet av icke lagakraftvunna beslut och återgång av upphävda beslut. Enligt utskottets mening är det angeläget att risken för att ett upphävt beslut måste återgå i möjligaste mån minimeras. Utskottet anser därför att det behövs en översyn av regelverket i syfte att åstadkomma en ordning som så långt möjligt förhindrar att ett beslut verkställs innan det vunnit laga kraft, i de fall det finns en risk för återgång av ett beslut som för med sig en civilrättslig bundenhet. Denna översyn bör också omfatta den fråga om sanktioner som föranlett justitieombudsmannen att tillställa en kopia av sitt beslut. Vad utskottet anfört om en översyn av frågan om verkställighet av beslut och om sanktioner bör som sin mening ge regeringen till känna. Motion 2010/11:K278 (V) avstyrks. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker med hänvisning till arbetet i Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen en motion (M) om en budgetlag för den kommunala nivån. Vidare avstyrks med hänvisning till tidigare ställningstaganden en motion (M) om återbetalning av skatt. och (M) begär i motion 2010/11:K215 att en budgetlag införs på nivå i likhet med vad som gäller när beslutar om statsbudgeten. Motionärerna pekar på förekomsten av budgettak och överskottsmål och en beslutspunkt. På nivå är det annorlunda genom att det är lättare för tillfälliga majoriteter att enas om delar av budgeten utan att ta ansvar för helheten. I synnerhet med oklara majoritetsförhållanden skulle en ordning som budgetlagen innehåller innebära ett större ansvarstagande och bättre förutsättningar för god ekonomi. Kommun- och bör endast ta ställning till alternativa budgetförslag som helhet. I motion 2010/11:K416 av Finn och (M) begärs att det införs möjligheter till individuell återbäring av kommunal- och landstingsskatt vid överskott. Enligt 8 kap. 4 § kommunallagen ska kommuner och landsting upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, men undantag får göras om det finns synnerliga skäl. Enligt 8 kap. 5 § ska budgeten också innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret.