bet · GZ01MJU1 · 2011-12-08 00:00:00 — Ett centralt dokument i mål- och resultatdialogen mellan och regeringen är utskottens budgetbetänkanden, där utskotten har möjlighet att ta ställning till de av regeringen redovisade resultaten i förhållande till mål och anslagna medel som fattat beslut om. Regeringen måste enligt riktlinjerna på ett bättre sätt leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning. Detta är enligt riktlinjer nödvändigt för att dialogen mellan riksdag och regering ska kunna fortsätta. 1.2 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att genomföra fortsatta uppföljningar av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen.3[ Protokoll utskottssammanträde /11:11, miljö- och jordbruksutskottet .] Syftet har varit att ta fram ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen . Uppföljningen har vidare syftat till att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen kring utvecklingen av den ekonomiska styrningen inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Uppföljningen har inriktats på att följa upp de synpunkter som utskottet har haft vad avser dels redovisade resultat, dels resultatredovisningens struktur. Gruppen har även inriktat sin uppföljning på havsmiljö och klimat. Mot bakgrund av den fördjupade uppföljning av statens satsning på hållbara städer som utskottet genomförde har gruppen valt att även översiktligt följa redovisningen för detta område. Dessutom har uppföljningen inriktats på att närmare följa upp resultaten inom kemikalieområdet. Uppföljningen har därvid inriktats på bl.a. följande frågor: Hur har den av beslutade resursförstärkningen använts ? Hur planerar man att använda resursförstärkningen ? Hur kommer resultaten av resursförstärkningen att följas upp och redovisas? Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin analys av materialet utgått bl.a. från de synpunkter som utskottet har lämnat i samband med tidigare uppföljningar. En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Delar av rapporten har i utkastform överlämnats till och Kemikalieinspektionen för faktagranskning. 2 Utvecklingsarbete kring mål och resultat 2.1 Ny struktur för miljömålsarbetet Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang.4[ Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.] beslutade om 15 miljökvalitetsmål, som anger vilket tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv.5[ Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6.] Ytterligare ett miljökvalitetsmål beslutades av hösten 2005.6[ Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3.] Målen omfattar följande områden: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv. beslutade om en ny målstruktur för miljömålsarbetet med ett utvecklat generationsmål.7[ Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.] godkände regeringens förslag om att en ny bedömningsgrund för en samlad bedömning av måluppfyllelse för miljökvalitetsmålen skulle införas. Tre av målen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Säker strålmiljö ändrades. Inom en generation ska antingen det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet uttrycker eller förutsättningar för att nå denna miljökvalitet ha skapats för att nå den önskade miljökvaliteten. Den nya målstrukturen innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. Delmålen kommer att övergå till etappmål som ska vara steg på vägen för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål och generationsmål. En parlamentarisk kommitté, Miljömålsberedningen, har tillsatts med uppgift att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. ska redovisa en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång per mandatperiod ska dessutom redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen ska lämna en översiktlig rapportering av hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. Redovisningen bör omfatta ett urval av indikatorer som återkommer och ska ge underlag för beslut om att sätta in åtgärder om det visar sig att förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte är tillfredsställande. ska en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen göras i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. 2.2 Fortsatt utveckling av den ekonomiska styrningen beslut om reformerad budgetlag ska regeringen enligt budgetlagen redovisa mål och resultat till . Formerna för denna resultatredovisning har varit och är föremål för utvecklingsarbete, inom både riksdag och regering. Utvecklingsarbetets syfte är att ge riksdag och regering bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och för att lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott, däribland miljö- och jordbruksutskottet. har beslutat om en reformerad budgetlag (2011:203). I regeringens proposition betonades att bestämmelserna om utskottens uppföljning och utvärdering har tagits in i regeringsformen, vilket markerar den vikt som läggs vid utskottens uppföljning. Regeringen konstaterade vidare att konsekvent har efterfrågat följande: en nära koppling mellan budgetförslaget och de resultat som har uppnåtts målen ska vara mätbara och uppföljningsbara målen ska beslutas av resultatredovisningen ska följa budgetens indelning och beredningsformer. I propositionen konstaterades att de synpunkter som har haft på resultatredovisningen inte fullt ut har tillgodosetts. Regeringen ansåg därför att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål och att dessa mål bör underställas för beslut. De mål som regeringen föreslår bör vara formulerade på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. Målen bör avse de effekter som ska uppnås med de statliga insatserna. Vidare menade regeringen att budgetpropositionen bör vara det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat, vilket ligger i linje med vad vid upprepade tillfällen har anfört. Det är viktigt att det finns en koppling mellan budgetförslaget och redovisningen av mål och resultat. Regeringen menade att med uppnådda resultat avses i första hand de resultat som har uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inneburit som bör redovisas i förhållande till de mål har beslutat om. Enligt regeringen är det inte enbart den anslagsfinansierade delen av verksamheten som är av intresse. Regeringen konstaterade vidare att har framfört att utgiftsområdesindelningen och beredningsordning bör vara grunden för resultatinformationen till . Regeringen menade därför att resultatinformationen bör knytas till de beslut som fattar och att det är en fördel om grunderna för resultatinformationen är stabila över tiden. När det gäller önskemål om ett klargörande av hur underindelningen av utgiftsområden ska se ut ansåg regeringen att detta inte bör regleras i lag, utan att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. tillstyrkte regeringens lagförslag när det gäller förslaget om resultatredovisningen.8[ Prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14.] Den reformerade budgetlagen trädde i kraft den 1 april 2011.9[ Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Om enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena (10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).] Regeringens redovisning av utvecklingsarbetet i årets budgetproposition I årets budgetproposition informerar regeringen om att den anser att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål, och att dessa mål underställs för beslut. Resultaten inom varje utgiftsområde analyseras och redovisas med hjälp av resultatindikatorer eller andra bedömningsgrunder som beskriver hur resultaten utvecklas i förhållande till målen. Regeringen strävar efter att kontinuerligt utveckla resultatstyrningen i syfte att tydliggöra kopplingen mellan budgetförslagen och de resultat som uppnås. Regeringen bedömer att resultatstyrningen utvecklas i rätt riktning, men vill framhålla att den noga följer utvecklingen av myndigheternas resultatredovisning. Inom miljöområdet utgår årets resultatredovisning från den förändrade bedömningsgrunden, vilket innebär att bedömningarna för vissa mål skiljer sig från den bedömning som gjorts tidigare. Regeringen menar att den förändrade bedömningsgrunden innebär att målen även fortsatt är mycket ambitiösa men formulerade på ett sätt som gör dem möjliga att nå. Enligt budgetpropositionen har den förändrade bedömningsgrunden lett till en mer positiv bedömning av möjligheten till måluppfyllelse för flera av miljökvalitetsmålen. I övrigt kommenterar inte regeringen den fortsatta utvecklingen av regeringens redovisning av resultat till och de synpunkter som miljö- och jordbruksutskottet hade i förra årets budgetbetänkande. 2.3 Utskottets tidigare ställningstaganden om resultatredovisningen I förra årets uppföljning gjorde miljö- och jordbruksutskottet följande påpekanden till regeringen när det gäller resultatredovisningen för utgiftsområde 20. Utskottet inledde med att konstatera att man hade förståelse för de svårigheter som fanns när det gäller att göra en rättvisande resultatredovisning i budgetproposition eftersom miljömålssystemet är under förändring. konstaterade utskottet att detta försvårade arbetet med att analysera regeringens resultatredovisning. Utskottet konstaterade att resultatinformationen i budgetpropositionen behöver utvecklas. Utskottet ansåg att det ska vara möjligt att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Insatserna ska bidra till att de fastställda målen uppnås. Utskottet ansåg att det är en fördel att frågor om hur målen ska följas upp behandlas i samband med att nya etappmål tas fram och beslutas. Regeringen behöver leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning enligt gällande riktlinjer. Utskottet framförde att en viktig utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet borde vara att underlätta och utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Utskottet ansåg också att resultatredovisningen borde få en tydligare inriktning mot att redovisa och analysera uppnådda resultat i stället för att redovisa nya insatser och att , regeringens och förvaltningens behov av resultatinformation måste beaktas i det fortsatta arbetet med att utveckla miljömålssystemet. Utskottet ansåg vidare att strukturen för uppföljning av miljökvalitetsmålen med tydliga mål och indikatorer behöver utvecklas, att det finns behov av ökad långsiktighet i valet av vilka indikatorer som redovisas samt redovisning av jämförbara tidsserier så att kan följa utvecklingen samt att åtgärder för att nå målen inom klimatområdet respektive havsmiljöområdet behöver redovisas samlat eftersom insatserna ofta sker inom ramen för andra utgiftsområden. I och med att en sådan redovisning inkluderar många olika samhällssektorer kan det vara lämpligt att med jämna mellanrum inför utskottets budgetberedning redovisa resultat även i form av en särskild resultatskrivelse. godkände därefter vad utskottet hade anfört om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. 2.4 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar har beslutat om 16 miljökvalitetsmål. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterar att målen är viktiga för det miljöpolitiska arbetet i , inte minst som styrinstrument för inriktningen på statliga myndigheters miljöarbete. Miljökvalitetsmålen har även stort inflytande på andra aktörers arbete med miljöfrågor. Gruppen kan även konstatera att miljömålen till sin karaktär är tvärsektoriella och därmed berör olika utskott i . beslutade om en ny målstruktur för miljömålsarbetet. Den nya strukturen innebär bl.a. att nya etappmål ska tas fram. Gruppen vill peka på att miljömålen har olika uppgifter och att en av uppgifterna är att vara en utgångspunkt för mål- och resultatstyrningen av den statliga verksamheten. Detta innebär att målen ska vara en utgångspunkt för den resultatredovisning som regeringen gör till , varför det är väsentligt att målen är tydliga. Det är dessutom önskvärt att det redan från början tas fram robusta indikatorer som man använder över tiden för att kunna följa utvecklingen. Det är också av vikt att det tydliggörs vilket behov av information om uppnådda resultat som , regeringen och myndigheterna har för att kunna styra och genomföra fortsatta miljöpolitiska insatser. Gruppen vill mot den bakgrunden särskilt lyfta fram följande synpunkter i årets uppföljning när det gäller miljömålen. Det vore en fördel om frågor om hur målen ska följas upp i fortsättningen behandlas i samband med att nya etappmål tas fram och beslutas. Det är viktigt att beakta , regeringens och förvaltningens behov av resultatinformation i det fortsatta arbetet med att utveckla miljömålssystemet. Strukturen för uppföljning av miljökvalitetsmålen bör utvecklas med tydliga mål och indikatorer. Fortsatt utveckling av den ekonomiska styrningen Uppföljnings- och utvärderingsgruppen konstaterar att utskottet i de senaste årens uppföljningar av regeringens resultatredovisning har betonat vikten av ett fortsatt utvecklingsarbete kring den ekonomiska styrningen och behovet av en utvecklad resultatredovisning från regeringen till . Detta är frågor som även har uppmärksammats i samband med beslut om ändrad regeringsform och ny budgetlag. Gruppen menar att behovet av fortsatt utvecklingsarbete kvarstår och att det är viktigt att miljö- och jordbruksutskottet även fortsättningsvis tar en aktiv del i det pågående utvecklingsarbetet kring ekonomisk styrning. Det är viktigt med fortsatt dialog mellan riksdag och regering kring dessa frågor, inte minst för att leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning enligt gällande riktlinjer. Regeringen har i årets budgetproposition inte kommenterat utskottets ställningstaganden i förra årets uppföljning av regeringens resultatredovisning. Det är därmed oklart hur regeringen ser på det fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller resultatredovisningen till . Gruppen vill särskilt framhålla att utskottet har arbetat med uppföljningar av regeringens resultatredovisningar . Gruppens erfarenhet är att utskottet, oberoende av vilka partier som ingår i regeringen, har lagt stor vikt vid utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete och därmed också betydelsen av att de synpunkter som framkommit i uppföljningarna också beaktas av regeringen. Gruppen vill mot den bakgrunden betona vikten av fortsatt utvecklingsarbete inom vad gäller dessa frågor och att dialogen mellan det aktuella departementet och utskottet fördjupas. Gruppen vill också betona att det faktum att bestämmelserna om utskottens uppföljning och utvärdering numera har tagits in i regeringsformen markerar den vikt som läggs vid utskottens uppföljning. I utskottens beredning av ärendena ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § RF). Uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten ingår i granskning av rikets styrelse och förvaltning. Mot den bakgrunden vill gruppen i årets uppföljning särskilt lyfta fram följande synpunkter när det gäller den ekonomiska styrningen. Utvecklingsarbetet kring den ekonomiska styrningen bör fortsätta, liksom dialogen mellan riksdag och regering kring hur regeringens resultatredovisning kan utvecklas vidare. Regeringen bör i kommande resultatredovisning utveckla sin syn på det fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller resultatredovisningen till för utgiftsområde 20. Resultatredovisningens struktur och utformning Regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning. Mot den bakgrunden pågår en dialog mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras, vad gäller både innehåll och form. Gruppen vill betona att det är viktigt att regeringens redovisning och bedömning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, anslag och uppnådda resultat. Gruppen konstaterar att regeringens resultatredovisning på ett tydligt sätt utgår från de miljökvalitetsmål som har beslutat om. Denna tydliga koppling till målen är enligt gruppens bedömning mycket positiv. konstaterar gruppen att det i resultatredovisningen är svårt att se vilka resultat som har uppnåtts specifikt genom de insatser som finansieras med de olika anslagen inom utgiftsområde 20. För att öka resultatredovisningens relevans som underlag för budgetbeslut är det viktigt att tydligare knyta redovisningen av resultat till de olika anslagen. Det är även viktigt att skilja på vad som är en redovisning av faktiskt uppnådda resultat av genomförda statliga åtgärder och vad som är en beskrivning av tillståndet och utvecklingen inom ett område. På samma sätt är det viktigt att skilja på insatser och resultat. Som exempel kan nämnas att regeringen i resultatredovisningen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan redovisar både insatser, resultat och olika omvärldsfaktorer under rubriken . Mot den bakgrunden vill gruppen i årets uppföljning särskilt lyfta fram följande synpunkter vad gäller resultatredovisningens struktur och utformning. Det fortsatta utvecklingsarbetet bör leda till att utskottets möjligheter förbättras när det gäller att följa kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Regeringen bör redovisa sådan information till att utskottet kan följa den långsiktiga utvecklingen av resultaten i förhållande till målen. Där så är möjligt bör redovisningen av resultat knytas till de olika anslagen inom utgiftsområde 20. Redovisningen av resultat av genomförda statliga åtgärder bör skiljas från insatser och mer allmänna beskrivningar av tillståndet och utvecklingen inom ett område. Dialogen mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras bör fortsätta, vad gäller både redovisningens innehåll och form. 3.1 Mål för statens insatser inom kemikalieområdet miljökvalitetsmål om en giftfri miljö Kemikalieproduktionen i världen har ökat kraftigt och väntas fortsätta öka. har den ökat från mindre än till över . Det har beräknats att den globala kemikalieproduktionen kommer att växa . Antalet kemiska ämnen som förekommer i samhället är mycket stort, uppskattningsvis över 100 000 ämnen.10[ Kemikalieinspektionen, 2011a.] Ämnen sprids när kemikalier och varor produceras, används, återvinns, förbränns eller deponeras. Med varuhandel, energiproduktion och förbränning sprids kemikalier och metaller över nationsgränserna. Föroreningar till följd av gamla utsläpp kommer att finnas i miljön . Regeringen har gjort bedömningen att det därför är näst intill omöjligt att uppnå att miljön ska vara fri från ämnen som skapats i eller utvunnits av samhället, oavsett hur många åtgärder som vidtas och hur stora ekonomiska resurser som avsätts. beslutade därför efter förslag från regeringen att ändra miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Den ändrade lydelsen innebär att det ska bli mer trovärdigt och möjligt att uppnå målet, men med en bibehållen hög ambitionsnivå för kemikaliepolitiken: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.11[ Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.] När det gäller preciseringen av miljökvalitetsmålet gjorde regeringen följande bedömning: Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och är för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor. Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade. All fisk i hav och sjöar är tjänlig som människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen. I sin behandling av regeringens förslag betonade utskottet att de mål som fastställs ska vara ambitiösa och utmanande men möjliga att uppnå. I annat fall finns det risk att den styrning man vill åstadkomma genom att sätta mål undergrävs och det kan uppstå trovärdighetsproblem för såväl det aktuella målet som övriga miljökvalitetsmål. Utskottet anförde vidare att det internationella arbetet är av mycket stor betydelse för att produktion och användning av farliga ämnen ska minska. Utskottet utgick i sitt betänkande från att regeringen även fortsättningsvis är både drivande för att skapa en starkare, mer effektiv och framåtsyftande global kemikaliepolitik och fortsätter att bedriva en aktiv politik på nationell nivå. Fortsatt utveckling av miljömålen Regeringen framförde i samband med ändringen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö att preciseringarna av miljökvalitetsmålet borde ses över i sin helhet. presenterades Kemikalieinspektionens förslag till nya preciseringar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Kemikalieinspektionen föreslår att Giftfri miljö ska ha sex preciseringar som tar upp följande aspekter på målet: Kunskap om kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper är tillgänglig. Information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig. Användningen av särskilt farliga ämnen har upphört. Oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper är kartlagda och spridningen är mycket liten. Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringskällor är inte skadlig för människor eller den biologiska mångfalden. Förorenade områden är åtgärdade.12[ Kemikalieinspektionen, 2011b.] Miljömålsberedningen13[ tillsatte regeringen en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, vars uppgift är att föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. har i ett betänkande betonat att farliga ämnen kan skapa betydande problem för människors hälsa och för miljön och att det behövs insatser på både kortare och . Beredningen konstaterar att regleringen inom området i hög grad är harmoniserad inom EU och att åtgärder nationellt, på EU-nivå och internationellt samverkar på ett dynamiskt sätt. Det krävs ett gemensamt arbete av alla aktörer som verkar inom området för att etappmålen ska nås. Beredningen föreslår etappmål om särskilt farliga ämnen, om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper samt om information om farliga ämnen i varor. Beredningen föreslår även att myndigheter ges i uppdrag att genomföra utredningar så att etappmål kan formuleras vad gäller exponering för kadmium och efterbehandling av förorenade områden.14[ SOU 2011:34.] Miljömålsberedningen föreslog tidigare i ett delbetänkande att regeringen skulle ge Miljömålsberedningen i uppdrag att ta fram en långsiktig strategi för internationella arbete för giftfri miljö, inklusive läkemedel och miljö.15[ SOU 2010:101.] gav regeringen i tilläggsuppdrag att ta fram en strategi för arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö.