bet · GZ01MJU8 · 2011-11-22 00:00:00 — 2011/12:MJU8 Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen Miljö- och jordbruksutskottets utlåtande Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens ändrade förslag till och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1290/2005 och rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, KOM(2011) 634 slutlig. Detta förslag ersätter ett tidigare förslag till ändring rörande livsmedelshjälp till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig). Utskottet påminner kommissionen om sina tidigare yttranden om utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen med anledning av kommissionens förslag KOM(2010) 486 slutlig och KOM(2010) 799 slutlig som redovisas i miljö- och jordbruksutskottets utlåtanden /11:MJU7 respektive 2010/11:MJU21. Utskottet ansåg att båda förslagen stred mot subsidiaritetsprincipen i den del av som avsåg utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen. Utskottet finner det anmärkningsvärt att inget av förslagen har innehållit någon motivering mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen och att kommissionen underlåter att uppfylla denna skyldighet som är av största vikt för ett brett demokratiskt förtroende för beslutsprocessen inom EU. Utskottet anser alltjämt att den rättsliga grund som kommissionen anger för förslaget är felaktig, trots att kommissionen lagt till artikel 175.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och därmed föreslår en dubbel rättslig grund. Utskottet konstaterar att det enda skälet till att livsmedelsstöd infördes var att det fanns interventionslager som man ville utnyttja på bästa sätt. Det skälet saknas då interventionslagren i det närmaste är tomma. Kommissionens förslag innebär, enligt utskottets mening, att den gemensamma jordbrukspolitikens mål tydligt utvidgas till att omfatta socialpolitiska insatser som finansieras via budgetmedel som är avsatta för jordbrukspolitik. Varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan innefattas av något av den gemensamma jordbrukspolitikens mål i artikel 39 i EUF-fördraget. Denna uppfattning ligger även i linje med det som Europeiska domstolen anförde i mål T-576/08. Utskottet anser inte heller att syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan innefattas av något av de mål om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning som anges i artikel 174 i samma fördrag. Att dela ut livsmedel till de sämst ställda är ett sätt av många att hjälpa enskilda individer som har det ekonomiskt svårt oavsett i vilken region de befinner sig. Det är därmed en socialpolitisk åtgärd. Som har framfört kan det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda i och för sig anses rymmas inom unionens mål. Det framgår emellertid av fördragen att socialpolitik främst hör till medlemsstaternas ansvar. Det är ett ansvar som delas med myndigheter på regional och lokal nivå. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Oavsett valet av rättslig grund kan målen för den planerade åtgärden, som i huvudsak är socialpolitiska, i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna, på central nivå eller på regional och lokal nivå. anser således att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (S), (S), (M), (KD), (SD), (V), (MP), (FP) och (C). Ärendet och dess beredning har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till ändring av rådets förordning (EG) nr 1290/2005 och rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, KOM(2011) 634 slutlig. Kammaren hänvisade kommissionens förslag till miljö- och jordbruksutskottet. Fristen med att avge ett motiverat yttrande går ut . I rådets förordning (EEG) nr 3730/87 fastställs allmänna bestämmelser för leverans av livsmedel från interventionslager till utsedda organisationer, för utdelning till de sämst ställda i gemenskapen. Den förordningen upphörde senare att gälla och införlivades i förordningen om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (den s.k. förordningen om en samlad marknadsordning, rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av ). har den gemensamma jordbrukspolitiken omarbetats avsevärt, och det primära målet är inte längre att höja produktiviteten utan att öka jordbrukets hållbarhet på lång sikt. Till följd av detta har interventionslagren av jordbruksprodukter minskat. uttryckte i sin förklaring av om leverans till de välgörenhetsorganisationer som utsetts att genomföra Europeiska unionens ordning för livsmedelsstöd till de sämst ställda sin oro för ordningens framtid och uppmanade kommissionen och rådet att göra ordningen bestående, som en bekräftelse på vikten av att tillgodose livsmedelsbehovet för de sämst ställda. Kommissionen antog det ursprungliga förslaget . För att anpassa förslaget till nya bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt presenterades ett ändrat förslag (KOM(2010) 486). I det ändrade förslaget anpassades ordningen för livsmedelsutdelning till de nya bestämmelserna om kommissionens behörighet att anta delegerade akter och genomförandeakter. Vidare beaktades flera av de ändringsförslag som antog . Det nu aktuella förlaget ersätter det sistnämnda förslaget. Förslaget är i stort sett oförändrat i förhållande till det förslag som presenterades . Det aktuella förslaget innehåller liksom tidigare förslag ändringar av rådets direktiv (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 som innebär att livsmedelsutdelningsordningen ändras utifrån bl.a. följande punkter. Livsmedel ska antingen kunna tas ut från interventionslager eller köpas upp på marknaden. Det senare alternativet är inte längre begränsat till situationer med otillräckliga interventionslager. Utnyttjandet av lämpliga interventionslager prioriteras dock, när sådana finns att tillgå. För att förbättra näringsbalansen i livsmedel som delas ut via stödordningen ska valet av livsmedel inte längre vara begränsat till dem som omfattas av intervention. Livsmedlen ska väljas ut av medlemsstaternas myndigheter inom ramen för nationella program för livsmedelsutdelning där syften och prioriteringar fastställs för utdelning till de sämst ställda med hänsyn till näringsvärdet. Kommissionen presenterar emellertid några ändringar i förhållande till tidigare förslag. Kommissionen föreslår bl.a. en dubbel rättslig grund (artiklarna 42 och 43.2 tillsammans med artikel 175.3) med motiveringen att programmen för livsmedelsutdelning bidrar både till målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och till att stärka den sociala sammanhållningen i unionen. Vidare föreslår kommissionen, mot bakgrund av att bl.a. starkt förordat full unionsfinansiering för denna ordning, att den nuvarande 100-procentiga EU-finansieringen av ordningen behålls samt att det årliga taket på för unionens ekonomiska bidrag behålls för att säkerställa dess budgetstabilitet. Det nya förslaget innehåller inte heller treårsplaner utan behåller det nuvarande systemet med årsplaner. Förslaget till rättsakt saknar en uttrycklig bedömning av subsidiaritetsprincipen i förhållande till de föreslagna åtgärderna. Utskottet har vid de två tidigare prövningarna erhållit regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipen på kommissionens respektive förslag. Regeringen hänvisade vid utskottets andra prövning till sin tidigare bedömning av . I det sammanhanget anförde regeringen bl.a. att redan den nuvarande ordningen för livsmedelshjälp till de sämst ställda saknar tillräckligt samband med den gemensamma jordbrukspolitiken och därför saknas stöd i den artikel som åberopas som rättslig grund. Ordningen skulle genom förslaget komma att ännu tydligare än tidigare ligga inom det socialpolitiska området. Regeringen anförde vidare att unionen saknar exklusiv behörighet på det socialpolitiska området. De åtgärder som avses med förslaget kan därför bli föremål för en subsidiaritetsprövning. Åtgärder enligt subsidiaritetsprincipen ska vidtas på unionsnivå bara om och i den mån som målen för åtgärderna inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva. Regeringen framhåller att kampen mot fattigdom och utslagning i samhället bäst förs på nationell nivå och därför inte bör vara föremål för åtgärder på unionsnivå. Åtgärder av det slag som avses med det nu aktuella förslaget bör således vara varje medlemsstats eget ansvar i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Utskottet informerades vid utskottsmötet om att regeringen alltjämt intar samma ståndpunkt när det gäller förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Det reviderade förslaget föranleder enligt regeringens bedömning ingen ändring i position . anser att detta är en socialpolitisk och inte en jordbrukspolitisk fråga och att det därmed är varje medlemslands ansvar enligt subsidiaritetsprincipen. Regeringen är följaktligen kritisk till kommissionens förslag. Detta är tredje gången utskottet prövar ett reviderat förslag om livsmedelsstöd till de sämst ställda i unionen i förhållande till subsidiaritetsprincipen. Utskottet har tacksamt mottagit det svar som kommissionen gav med anledning av första motiverad yttrande i frågan. I det svaret anger kommissionen följande: Kommissionen har gjort en noggrann genomgång av argument och vill, inom ramen för den politiska dialogen, bemöta dem genom att fästa uppmärksamhet vid följande: För det första försäkrar kommissionen att skyldigheten enligt fördraget att motivera förslag mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen är något som kommissionen tar på största allvar. Utskottet noterar att inget av förslagen har innehållit någon motivering mot bakgrund av de ovannämnda principerna med avseende på livsmedelsstödet. Med tanke på att flera nationella parlament efter noggrann prövning har framhållit att de tidigare förslagen strider mot subsidiaritetsprincipen hade det varit önskvärt om kommissionen i alla fall i detta tredje förslag hade angett en motivering mot bakgrund av i synnerhet subsidiaritetsprincipen. Utskottet finner det anmärkningsvärt att kommissionen underlåter att uppfylla denna skyldighet som kommissionen har och som är av största vikt för ett brett demokratiskt förtroende för beslutsprocessen inom EU. Vad gäller den rättsliga grunden för förslaget vidhåller utskottet det som framhölls i utlåtande /11:MJU7. När det gäller det aktuella förslaget konstaterar utskottet att det är avsett att ändra i en ordning för utnyttjande av interventionslager som infördes . Ordningen återfinns i artikel 27 i den förordning som rör den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (förordning (EG) nr 1234/2007), under . Skälet till att ordningen infördes återfinns i beaktandemening 18 i nämnda förordning [] Utskottet konstaterar vidare att på grund av att den gemensamma jordbrukspolitiken har omarbetats avsevärt och att det primära målet är att höja produktiviteten utan att öka jordbrukets hållbarhet på lång sikt, såsom kommissionen själv framhåller, har lagren sjunkit drastiskt. Kommissionen föreslår därför att ett nytt system för livsmedelsutdelning till de sämst ställda införs, ett system som inte är beroende av att det finns lämpliga interventionslager. I och med de ändringar kommissionen föreslår av livsmedelsstödet anser utskottet att syftet med den åtgärd som det aktuella förslaget rör har skiftat karaktär från att ha varit ett sätt att utnyttja interventionslager till att skapa en ordning för att införskaffa näringsriktiga livsmedel till de sämst ställda i unionen. Utskottet konstaterar att åtgärden därmed skiftat från att ha varit en jordbrukspolitisk åtgärd till att vara en socialpolitisk åtgärd. Varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan längre innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. Därmed är den rättsliga grund som kommissionen angivit för förslaget felaktig. Detta ligger även i linje med det som Europeiska unionens domstol anförde i mål T-576/08 angående en begäran om delvis ogiltigförklaring av kommissionens förordning om antagande av en plan för att tilldela medlemsstaterna resurser som hänförs till för leverans av livsmedel från interventionslager till de sämst ställda i gemenskapen. I målet anför domstolen att den angripna förordningens lagenlighet bl.a. ska bedömas med beaktande av förordning nr 1234/2007, som utgör dess rättsliga grund. Domstolen framhåller följande: [I] skäl 18 erinras om att [g]emenskapen genom sina interventionslager av olika jordbruksprodukter [har] stora möjligheter att hjälpa de medborgare som har det sämst ställt och närmare anges att [d]et ligger i gemenskapens intresse att, genom att införa lämpliga åtgärder, utnyttja dessa möjligheter på hållbar basis till dess att lagren har nått en normal nivå. Det framgår av nämnda skäl att det var i denna anda som den sociala åtgärden för livsmedelsutdelning till de sämst ställda i gemenskapen hade inrättats genom förordning nr 3730/87 och att det var lämpligt att upprätthålla den och att inkludera den i förordning nr 1234/2007. Förevarande mål rör tillämpningen av en lagstiftning i vilken två skeden föreskrivs. Det står klart att det huvudsakliga skedet, som avser offentlig intervention på marknaden, ingår i strävan att uppnå målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, som anges närmare i artikel 33.1 EG, och i synnerhet det om stabilisering av marknaderna. Därpå följande skede avser avsättningen av de interventionslager som på så sätt upprättats, där utdelningen av produkter till de sämst ställda utgör en av avsättningsformerna. Denna utdelning har ett socialt mål som enbart kan komma i andra hand och som på sätt och vis är underordnat i förhållande till den gemensamma jordbrukspolitikens primära mål. Utskottet instämmer även i domstolens slutsats att då inköp av produkter på marknaden står för av planens sammanlagda värde kan man inte hävda att syftet med planen är att avsätta produkter ur interventionslager längre. Enligt utskottet är det därmed klarlagt att varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten längre kan innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. Utskottet konstaterar emellertid att kommissionen har utökat den rättsliga grunden för förslaget med motiveringen att med tanke på att programmen för livsmedelsutdelning bidrar både till målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och till att stärka den sociala sammanhållningen i unionen, skulle det avspeglas bättre i förslaget genom en dubbel rättslig grund (artiklarna 42 och 43.2 tillsammans med artikel 175.3). Kommissionen anför härför att ett mål enligt artikel 174 i fördraget är att stärka unionens sociala sammanhållning. Utskottet vill i detta sammanhang påminna om vad det anförde i sitt första utlåtande: Utskottet vill inledningsvis framhålla att det ser positivt på att sammanhållningen mellan EU:s regioner utvecklas genom att man minskar ekonomiska och sociala skillnader i unionen. För detta ändamål finns bl.a. strukturfonderna, vilket anges i artikel 175 i EUF-fördraget. Det är emellertid viktigt att betona att det är stor skillnad på att utveckla regioner genom att minska ekonomiska skillnader i unionen och att dela ut livsmedel till de sämst ställda i unionen. Det sistnämnda är ett sätt av många att hjälpa enskilda individer som har det ekonomiskt svårt oavsett i viken region de befinner sig. Därmed är det en socialpolitisk åtgärd, som är nog så viktig men som hör till de enskilda medlemsstaternas ansvar. Utskottet anser att denna slutsats blir ännu tydligare efter att ha tagit del av Europeiska revisionsrättens rapport nr 6, Europeiska Unionens livsmedelsstöd till de medborgare som har det sämst ställt i gemenskapen: en bedömning av de mål, medel och metoder som används. Det framgår av denna rapport att fyra medlemsstater , , och har mottagit av de årliga budgetanslagen. Enligt rapporten är det vidare tveksamt om resurserna används ändamålsenligt då den del av befolkningen som är berättigad till stöd i länder med relativt höga inkomster sannolikt har det bättre ställt än många människor som faller utanför denna kategori i länder med låg inkomst per capita (vilket sammanhänger med definitionen av sämst ställda). Utskottet noterar också att av de fyra medlemsstater som nämns ovan har tre en BNP per capita över EU-genomsnittet enligt Femte rapporten om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning (). Utskottet noterar även att flera av de medlemsstater som har en BNP per capita av EU-genomsnittet enligt samma rapport inte får något alls eller en väldigt liten andel av det stöd som förslaget rör. Av detta kan utskottet inte dra någon annan slutsats än att den sociala sammanhållningen inte på något vis kan anses främjas av denna ordning, snarare tvärtom. Det är också talande att livsmedelsstöd inte omnämns en enda gång i rapporten om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Enligt kvarstår således det faktum att åtgärderna i förslaget är av socialpolitisk natur. Som har framfört kan det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda i och för sig anses rymmas inom unionens mål. Det framgår emellertid av fördragen att socialpolitik främst hör till medlemsstaternas ansvar. Detta gäller i synnerhet då det rör sig om stöd till de individer som kan anses ha det allra sämst ställt i unionen. Enligt artikel 4 i fördraget om Europeiska unionen ska unionen och medlemsstaterna ha delade befogenheter på området för socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i fördraget. Utskottet konstaterar att dessa aspekter främst rör den fria rörligheten av arbetskraft. Varje medlemsstat har ett ansvar i kampen mot fattigdom och utslagning i samhället, liksom för arbetet att ge stöd åt dem som har det sämst ställt. Det är ett ansvar som delas med myndigheter på regional och lokal nivå. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Oavsett vilken rättslig grund kommissionen väljer för förslaget kan utskottet inte finna några skäl till att målen för den planerade åtgärden i det aktuella förslaget, som i huvudsak är socialpolitiska, bättre skulle uppnås på unionsnivå. Av Europeiska revisionsrättens rapport framgår det bl.a. med all önskad tydlighet att programmet inte är resurseffektivt. Detta beror delvis på att man, som har nämnts, inte har fastställt några prioriteringar inom kategorin de sämst ställda för att rikta stödet på ett visst sätt. Revisionsrätten konstaterade också att de kvantiteter som hade delats ut skiljer sig åt, liksom urvalet av produkter, och att ett sådant olikartat tillvägagångssätt ökar risken för att effekterna blir obetydliga och leder till att slutmottagarna av stödet behandlas olika. Vidare anförs det att anbudsförfarandena har genomförts på olika villkor och att villkoren inte har garanterat insyn och lika tillträde för aktörer på EU-nivå. Det framhålls också att anbuden ofta har utvärderats utan hänsyn till marknadspriser och att en analys visat att kontrakten i vissa medlemsstater för åtskilliga produkter tilldelades ett begränsat antal företag . Revisionsrätten anför även att ett program som maximalt erbjuder sina stödmottagare i genomsnitt en måltid sannolikt inte kan uppfylla lagstiftarens mål. Revisionsrätten betonar också att reformen av de flesta marknader inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, och interventionslagrens minskning , innebär att man behöver överväga huruvida man bör fortsätta att finansiera denna åtgärd via den gemensamma jordbrukspolitiken. Sammanfattningsvis vidhåller utskottet sin åsikt att i och med de ändringar kommissionen föreslår av livsmedelsstödet har syftet med de åtgärder som det aktuella förslaget rör skiftat karaktär från att ha varit jordbrukspolitiska åtgärder till att vara socialpolitiska åtgärder. Socialpolitik hör främst till medlemsstaternas ansvar enligt fördragen. Oavsett vilken rättslig grund kommissionen väljer för förslaget kan utskottet inte finna några skäl till att målen för den planerade åtgärden i det aktuella förslaget bättre skulle uppnås på unionsnivå. Förslaget strider därför mot subsidiaritetsprincipen. Förteckning över behandlade förslag Kommissionens ändrade förslag till och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1290/2005 och rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, KOM(2011) 634 slutlig. Motiverat yttrande från riksdag Mot bakgrund av prövningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning i kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1290/2005 och rådets förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, KOM(2011) 634, som redovisas i miljö- och jordbruksutskottets utlåtande /12:MJU8 anser att det aktuella förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. Inledningsvis vill påminna kommissionen om sina tidigare yttranden om utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen med anledning av kommissionens förslag KOM(2010) 486 slutlig och KOM(2010) 799 slutlig som redovisas i miljö- och jordbruksutskottets utlåtanden /11:MJU7 respektive 2010/11:MJU21. ansåg att båda förslagen stred mot subsidiaritetsprincipen i den del av som avsåg utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen. noterar att inget av förslagen har innehållit någon motivering mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen med avseende på livsmedelsstödet. finner det anmärkningsvärt att kommissionen underlåter att uppfylla denna skyldighet som är av största vikt för ett brett demokratiskt förtroende för beslutsprocessen inom EU. ifrågasätter kommissionens tolkning att marknadsuppköp för utdelning till de sämst ställda kan anses stabilisera marknaden och tillförsäkra konsumenter tillgång till varor till skäliga priser i enlighet med artikel 39.1 i fördraget, såsom kommissionen anför i förslaget. Kommissionens förslag innebär, enligt mening, att den gemensamma jordbrukspolitikens mål tydligt utvidgas till att omfatta socialpolitiska insatser som finansieras via budgetmedel som är avsatta för jordbrukspolitik. Denna uppfattning ligger även i linje med det som Europeiska domstolen anförde i mål T-576/08. Den utökade rättsliga grunden får inte att ändra sin uppfattning då inte heller anser att artikel 175.3 är en korrekt rättslig grund för förslaget. Såsom anfördes i tidigare utlåtande /11:MJU7 är det viktigt att betona att det är stor skillnad på att utveckla regioner genom att minska ekonomiska skillnader i unionen och att dela ut livsmedel till de sämst ställda i unionen. Det sistnämnda är ett sätt av många att hjälpa enskilda individer som har det ekonomiskt svårt oavsett i viken region de befinner sig. Därmed är det en socialpolitisk åtgärd, som är nog så viktig men som hör till de enskilda medlemsstaternas ansvar.