bet · GY01FiU42 · 2011-06-13 00:00:00 — 2010/11:FiU42 för finanspolitiken behandlar i betänkandet skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. I betänkandet behandlas också motion 2010/11:Fi2 av och (SD) som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet välkomnar regeringens skrivelse. Den är ett led i arbetet med att göra ramverket tydligare, öppnare och stramare i syfte att säkerställa långsiktigt hållbara finanser. Genom att skrivelsen ger en samlad beskrivning samt i vissa delar en precisering av ramverket och tillämpningen av detsamma, anser utskottet att öppenheten och tydligheten i finanspolitiken ökar. Detta stärker förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Utskottet betonar vikten av den breda parlamentariska förankring som finns kring vikten av sunda offentliga finanser och det finanspolitiska ramverket. Utskottet konstaterar att regeringen konkretiserat riktlinjer för öppenhet och tydlighet i enlighet med vad utskottet tidigare anfört om bl.a. motiveringar av utgiftstakets nivå, redovisningen av budgeteffekter och hanteringen av ändringsbudget. Utskottet ser mycket positivt på att regeringen fortlöpande kommer att följa upp och redovisa tillämpningen av ramverket och ser detta som ett inslag i en process för att ytterligare stärka trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket. Utskottet avstyrker motion 2010/11:Fi2 (SD). Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna. I betänkandet finns en reservation (SD) och en motivreservation(V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2010/11:Fi2 av och (båda SD) och lägger skrivelse 2010/11:79 till handlingarna. Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och (S). I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2010/11:70 för finanspolitiken. Med anledning av skrivelsen har motion 2010/11:Fi2 av och (SD) väckts. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna och avslår motionen. Utskottet välkomnar regeringens skrivelse. Den är ett led i arbetet med att göra ramverket tydligare, öppnare och stramare i syfte att säkerställa långsiktigt hållbara finanser. Utskottet konstaterar att regeringen konkretiserat riktlinjer för öppenhet och tydlighet i enlighet med vad utskottet tidigare anfört om bl.a. motiveringar av utgiftstakets nivå, redovisningen av budgeteffekter och hanteringen av ändringsbudget. Utskottet ser mycket positivt på att regeringen fortlöpande kommer att följa upp och redovisa tillämpningen av ramverket med början ekonomiska vårproposition. Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (V). Enligt regeringen syftar skrivelsen framför allt till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket och därigenom stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett transparent sätt. Den syftar också till att i vissa delar precisera ramverket och regeringens tillämpning av det. Skrivelsen sammanfattar både de delar av det finanspolitiska ramverket som är reglerat i lag och den praxis som har utvecklats inom finanspolitiken . Regeringen konstaterar i inledningen att gradvis infört ett finanspolitiskt ramverk för att förbättra förutsättningarna för en långsiktigt hållbar finanspolitik efter den ekonomiska krisen . Regeringen beskriver utvecklingen under den förra mandatperioden och räknar upp ett antal åtgärder som vidtagits för att stärka det finanspolitiska ramverket. Bland dessa kan nämnas att det är obligatoriskt för regeringen att lämna förslag till utgiftstak och överskottsmål, att regeringen arbetat aktivt med att gradvis förbättra redovisningen av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna och att regeringen inrättat ett finanspolitiskt råd för att förbättra möjligheten till extern uppföljning. Bland annat mot bakgrund av forskning och positiva praktiska erfarenheter av ökad transparens i penningpolitiken anser regeringen att det finns skäl att fortsätta arbetet med att stärka det finanspolitiska ramverket genom att ytterligare öka transparensen i finanspolitiken, och skrivelsen ska ses som ett led i detta. omfattar ett antal principer som finanspolitiken utformas efter. Enligt regeringen kan det finanspolitiska ramverket bidra till en stabilare makroekonomisk utveckling och minska risken för att finanspolitiken blir en källa till instabilitet om det finns en bred politisk förankring för ramverket. Genom ramverket ökar dessutom trovärdigheten för att uppfyller kraven i EU:s samt i det kommande EU-direktivet om nationella budgetpolitiska ramverk. Regeringen kommer, enligt skrivelsen, fortlöpande att följa upp hur den lever upp till det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och i årsredovisningen för staten. Detta kommer att ske års ekonomiska vårproposition. Regeringen betonar att även om det finanspolitiska ramverket ska ses som en övergripande styråra för politiken, kan sättet att bedriva finanspolitik behöva utvecklas över tiden i takt med att nya erfarenheter nås och politiken får nya förutsättningar. Av den anledningen förutser regeringen att innehållet i skrivelsen kommer att behöva revideras ungefär en gång per mandatperiod. betonar regeringen vikten av att tydligt redovisa revideringarna och motiven till dessa. Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska beslutsprocessen Regeringen anser att finanspolitikens övergripande mål är att skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning, en välfärd som kommer alla till del och ett stabilt resursutnyttjande. En viktig förutsättning för att dessa mål ska kunna nås är långsiktigt hållbara finanser. Regeringen anser att även om det finns goda skäl att öka transparensen i finanspolitiken så är det viktigt att betona de skillnader som finns mellan finans- och penningpolitiken och som med nödvändighet gör att beskrivningen av de principer efter vilken politiken bedrivs är väsentligt olika. Regeringen pekar på att den finanspolitiska beslutsprocessen är betydligt mer omfattande och komplex än penningpolitiken framför allt därför att finanspolitiken har fler mål och medel än penningpolitiken. Finanspolitiska beslut är således förknippade med en rad olika avvägningar och prioriteringar. Valet mellan olika handlingsalternativ ska i en demokrati göras av folkvalda politiker som i framtida val får ta ansvar för sina ställningstaganden. Det betyder att det varken är möjligt eller önskvärt att, med bibehållen legitimitet för fattade beslut, ersätta den politiska beslutsprocessen med mekaniska regler. Regeringen betonar att syftet med ett finanspolitiskt ramverk inte är att ta ifrån demokratiskt valda företrädare beslutanderätt över finanspolitiken. Det finanspolitiska ramverket kan dock bidra till att de politiska besluten inte har för kortsiktigt fokus, med respekt för nödvändigheten av att kunna anpassa finanspolitiken efter rådande förhållanden. Avslutningsvis konstaterar regeringen att det funnits en bred politisk enighet kring vikten av sunda offentliga finanser och hur det budgetpolitiska ramverket ska användas för att uppnå detta. Dessutom finns det också en hög grad av samsyn kring ett antal principer för hur stabiliseringspolitiken och åtgärder riktade till de finansiella marknaderna bör utformas. Det budgetpolitiska ramverket är en del av det finanspolitiska ramverket och omfattar en stram statlig budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. Enligt regeringen främjas långsiktighet i den politiska beslutsprocessen genom budgetpolitiska mål, regler för finanspolitiken samt en stram budgetprocess. Regeringen slår fast att det budgetpolitiska ramverket har fungerat väl under olika regeringar, men framhåller att det finns en risk för att efterlevnaden av reglerna eroderas över tiden i takt med att minnet av tidigare offentligfinansiella kriser försvagas. Ett sätt att tydligt förankra politiken kring de budgetpolitiska principerna är enligt regeringen lagreglering, vilket också är fallet för de centrala delarna av det svenska budgetpolitiska ramverket. En central del av det budgetpolitiska ramverket är den statliga budgetprocessen som reformerades . Reformeringen innebär att den statliga budgetprocessen fick ett tydligt medelfristigt perspektiv, ett uppifrån-och-ned-perspektiv i budgeteringen och att utgifter ställs mot varandra och prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. De bestämmelser om budget- och redovisningsprinciper som finns i budgetlagen samt den ordning som gäller för behandling av budgeten är också delar i den reformerade statliga budgetprocessen. Regeringen anger också att de fasta rutiner som ligger till grund för arbetet i bidrar till att främja ett effektivt och ändamålsenligt arbetssätt och lyfter fram de finansieringsprinciper som styr beredningsarbetet av budgeten. infördes ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet). Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att dels lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns sparande, dels att under budgetåret redovisa för hur målet uppnås. Regeringen följer upp överskottsmålet i den ekonomiska vårpropositionen, i budgetpropositionen samt i årsredovisningen för staten. har fastställt överskottsmålet till att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. Regeringen anger att nuvarande nivå ska upprätthållas under innevarande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. Regeringen konstaterar att även skuldens nivå givetvis måste beaktas när bedömningar görs av den lämpliga nivån på överskottsmålet. I skrivelsen redovisar regeringen de fyra motiven för överskottsmålet. Överskottsmålet ska bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser, tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer, en jämn fördelning av resurser mellan generationerna samt ekonomisk effektivitet. Regeringen betonar, mot bakgrund av finanskrisen som inleddes , att ett finanspolitiskt manöverutrymme i form av överskott i linje med överskottsmålet och en låg skuldkvot ger politiken styrka, varför regeringen tillmäter detta motiv till överskottsmålet stor vikt. Överskottsmålet utgör enligt regeringen främst ett framåtblickande ankare för finanspolitiken, utifrån vilket ett reformutrymme eller behov av budgetförstärkning fastställs. Därför stäms överskottsmålet i första hand av utifrån ett framåtblickande perspektiv. Eftersom konjunkturläget inte går att mäta entydigt följs överskottsmålet upp med flera olika indikatorer. Dessutom beaktas vid uppföljningen osäkerheten i bedömningen, risken för att utvecklingen blir en annan än prognostiserad samt möjligheten att konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk. Utifrån dessa faktorer görs en samlad bedömning av reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Regeringen avslutar med att redovisa vilka principer som tillämpas för hur avvikelser från målet bör hanteras. För att överskottsmålet ska fungera som ett ankare för finanspolitiken framhåller regeringen att det är viktigt att eventuella avvikelser korrigeras även om detta inte kan ske på ett mekaniskt vis. De principer som regeringen sätter upp är kopplade till avvikelsernas storlek och konjunkturläget, så att finanspolitiken inte blir procyklisk. Utgiftstaket för staten infördes . Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, är regeringen enligt budgetlagen skyldig att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder för att undvika detta. Omfattningen av utgiftstaket regleras inte i lag, men samtliga utgiftstak som använts har emellertid i princip haft samma omfattning. De takbegränsade utgifterna har omfattat samtliga utgiftsområden utom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget. Utgiftstaket fastställs vidare i nominella termer, vilket ger en transparent och enkel uppföljning. I skrivelsen konstaterar regeringen att den praxis som utvecklats är att utgiftstaket inte ändras. Utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna ska vara densamma från det att utgiftstaket för ett nytt år fastställs till dess att det året passerat. Det finns dock inga formella hinder, noterar regeringen, för att besluta om att ompröva ett tidigare fastställt tak. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. Från det att taket fastställs för det tredje tillkommande året till dess att det året passerat, understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. I skrivelsen betonar regeringen att utgiftstaket för staten är ett centralt budgetpolitiskt åtagande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. En viktig uppgift för utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, dvs. skapa förutsättningar för långsiktigt hållbara finanser. Nivån på utgiftstaket bör även, enligt regeringen, främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Regeringen menar att tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Utgiftstaket bör inte kringgås genom att förmåner som normalt ska finansieras med anslag budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Huvudprincipen ska enligt regeringen också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras. Regeringen redovisar också vilka överväganden som ligger bakom den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år, vilka principer som regeringen utgår ifrån vid tekniska justeringar av utgiftstaket och riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek. Dessa är desamma som presenteras i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. När det gäller utgiftstakets nivå noterar regeringen i skrivelsen att den är ett uttryck för regeringens syn på hur det offentliga åtagandet ska utvecklas. Såväl utgifternas sammansättning som den statliga sektorns totala omslutning och det nödvändiga skatteuttag som följer av det ger uttryck för bl.a. de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. Nivån på utgiftstaket är avgörande för det totala skatteuttaget, och nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara utan att de samhällsekonomiska kostnaderna blir för höga. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas ett balanskrav för kommunsektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans. Om det finns synnerliga skäl för detta kan en kommun budgetera för tillfälliga underskott. Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunerna och landstingen ska även, enligt kommunallagen, ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det kommunala balanskravet understöder överskottsmålet. Enligt skrivelsen följer därför regeringen den kommunalekonomiska utvecklingen noga och redovisar denna i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Eftersom den kommunala sektorns finanser är beroende av konjunkturen finns det en risk för att kommuner och landsting genom förändringar av utgifter och skatter agerar på ett sätt som kan bidra till att förstärka konjunktursvängningarna. Detta är ett problem ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Därför har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att utreda förslag till hur procykliska variationer i kommunernas och landstingens verksamheter kan förebyggas. Uppdraget ska redovisas . För långsiktigt hållbara offentliga finanser är det viktigt med en väl fungerande extern uppföljning av både internationella och nationella aktörer. På internationell nivå sker uppföljningen främst av EU men också av och . På nationell nivå står ett antal myndigheter för uppföljningen och även om det i inte finns några automatiska sanktioner om det budgetpolitiska ramverket inte följs är det enligt regeringen förenat med politiska kostnader att inte följa reglerna. Bland de nationella myndigheter som följer upp finanspolitiken har ett särskilt ansvar att analysera hur väl regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Enligt regeringen är en viktig utgångspunkt för rådets uppföljning att det ska granska uppfyllelsen av de av fastställda målen och inte utvärdera målen i sig. Skrivelsen innehåller principer för hur finanspolitiken bör utformas utifrån ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Regeringen börjar med att konstatera att penningpolitiken brukar anses vara mer effektiv än finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt instrument i en ekonomi med rörlig växelkurs. En penningpolitik med inflationsmål, där vikt läggs vid att stabilisera utvecklingen av realekonomin, bidrar till en balanserad utveckling även på de finansiella marknaderna. Finanspolitiken kan enligt regeringen bidra till stabilisering på flera olika sätt: genom att upprätthålla långsiktigt hållbara finanser, genom aktiva åtgärder samt genom de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna. Enligt regeringen är finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabilisera konjunkturen att upprätthålla förtroendet för att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Vid normala efterfrågestörningar bidrar penningpolitiken normalt sett till att stabilisera både inflationen och efterfrågan i ekonomin. Enligt regeringen finns det då inte skäl att vidta några aktiva finanspolitiska åtgärder. I stället bidrar finanspolitiken då till att stabilisera konjunkturen via de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna. En viktig princip är att finanspolitiken i sådana situationer inte ska försvåra arbete med att upprätthålla en låg och stabil inflation. Finanspolitiken ska inte bedrivas procykliskt. Vid mycket stora efterfrågestörningar och utbudsstörningar kan finanspolitiken enligt regeringen aktivt behöva stötta penningpolitiken. Åtgärderna kan bidra till att uppgången i arbetslösheten begränsas, minska risken för att arbetslösheten biter sig fast och mildra konsekvenserna för särskilt utsatta grupper, men inte helt motverka en kraftig konjunkturnedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. De stabiliseringspolitiska åtgärderna ska enligt regeringens principer utformas på ett sådant sätt att de inte äventyrar att det finansiella sparandet återgår till en nivå i linje med överskottsmålet när resursutnyttjandet normaliseras. Temporära stabiliseringspolitiska åtgärder bör undvikas, eftersom dessa kan vara politiskt svåra att reversera. Om temporära åtgärder ändå vidtas för att mildra en konjunkturnedgång, är regeringens utgångspunkt att det måste säkerställas att åtgärderna är just temporära. Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång bör de enligt regeringen i första hand avse åtgärder som bidrar till att varaktigt höja sysselsättningen och BNP. Vid utformningen av stabiliseringspolitiken är det också enligt regeringen viktigt att ta hänsyn till vad det är som orsakat konjunkturstörningen eftersom det kommer att avgöra vilka åtgärder som är lämpliga att vidta. Direkt sysselsättningsskapande åtgärder bör enligt regeringen prioriteras före breda kortsiktiga efterfrågestimulerande åtgärder, med oklara sysselsättningseffekter. Det utesluter dock inte att det vid mycket stora efterfrågestörningar kan vara berättigat att vidta rena efterfrågestimulerande åtgärder. Regeringen avslutar med att konstatera att det också är viktigt att beakta att olika typer av åtgärder kräver olika ledtider vid utformningen av stabiliseringspolitiken. Statliga ingripanden på finansmarknaden Väl fungerande finansmarknader är enligt regeringen också avgörande för en stabil samhällsekonomisk utveckling och för en effektiv stabiliseringspolitik. För att statliga ingripanden på finansmarknaden ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan myndigheter och tydliga principer för att värna de offentliga finanserna vid sådana ingripanden. Regeringen har det yttersta ansvaret för att upprätthålla finansiell stabilitet. Enligt riksbankslagen har dock till uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. har till uppgift att bidra till at det finansiella systemet fungerar effektivt och uppfyller kravet på stabilitet. ansvarar för att vid behov ge lånegarantier och kapitaltillskott till solventa banker samt hanterar akuta stöd till banker i kris. har också ansvar för insättningsgarantin. Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och på det sättet förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen behöver vidta åtgärder, är utgångspunkten att begränsa de offentlig-finansiella konsekvenserna av detta. Enligt skrivelsen är det viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktieägare och andra som skjutit till riskkapital, som i första hand bär eventuella förluster. Regeringen konstaterar att detta även minskar problemen med överdrivet risktagande hos kreditinstituten. Regeringen konstaterar vidare att staten, enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, tillfälligt kan överta ägandet av institutet om dess ekonomiska ställning är mycket svag eller om institutet inte går med på villkor för stödet som bedömts som rimliga. Staten bör då få del av eventuella framtida värdestegringar i institutet som kapitaltillskottet och övertagandet kan resultera i. Vid ett statligt övertagande av ägandet kan dessutom en snabb rekonstruktion av institutet genomföras. Enligt regeringen minskar ägarnas vilja till överdrivet risktagande när dessa är medvetna om att staten har en möjlighet att överta ägandet och byta ut ledningen som det är de själva som får bära förlusterna. Även om det är centralt med en väl fungerande tillsyn och regleringar finns inga garantier för att framtida finansiella kriser kan undvikas, och därför behövs det enligt regeringen lösningar för hur eventuella framtida kriser ska hanteras. En viktig del i detta är att bankerna är med och betalar för kostnaderna för krishanteringen. Av denna anledning har en stabilitetsfond införts som finansieras av bankerna via en stabilitetsavgift. Det finns enligt regeringen ett behov av att ta fram tydligare principer för statliga ingripanden på finansmarknaden. Därför har regeringen tillsatt en kommitté som ska göra en översyn av det svenska regelverket för hanteringen av finansiella kriser. Uppdraget ska redovisas . För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken och finanspolitiken vara möjlig att följa upp är det viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Medborgarna ska enligt skrivelsen ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. I de grundläggande bestämmelserna i riksdagsordningen om den ekonomiska vårpropositionen finns ingen närmare precisering av vad förslaget om riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken bör innehålla.