bet · GZ01UbU1 · 2011-12-09 00:00:00 — Försvarshögskolan: Forskning och forskarutbildning Enskilda utbildningsanordnare på högskoleområdet m.m. Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. Särskilda åtaganden för universitet och högskolor Ersättningar för klinisk utbildning och forskning : Forskning och forskningsinformation : Avgifter till internationella organisationer Rymdstyrelsen: Avgifter till internationella organisationer Särskilda utgifter för forskningsändamål Internationella programkontoret för utbildningsområdet m.m.: Avgifter till internationella organisationer Utvecklingsarbete m.m. inom områdena utbildning och forskning +2 200 000* +3 876 000* * SD 99:1 Grundbultsambitionen samt Summa för utgiftsområdet. SD föreslår i sin kommittémotion 2011/12:Ub521 om utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning att anvisas till ett nytt anslag Grundbultsambitionen. företrädare har dock under ärendets beredning i utskottet meddelat att ska anslås och att satsningen sprids ut (1,, och ). Därmed ökar SD anslagen inom utgiftsområdet med och inte som anges i motionen. Utskottets förslag till anslag under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning Utskottets förslag överensstämmer med regeringens förslag. Företrädarna för S, MP, SD och V har avstått från att delta i beslutet om anslag (se särskilda yttrandena 14). Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet Särskilda insatser inom skolområdet Maxtaxa i förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, m.m. Bidrag till viss verksamhet inom skolväsendet, m.m. Bidrag till svensk undervisning i utlandet Fortbildning av lärare och förskolepersonal Bidrag till vissa studier Utveckling av vuxenutbildning m.m. Statligt stöd till vuxenutbildning Bidrag till vissa handikappåtgärder inom utbildningsområdet m.m. : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning Tekniska högskolan: Grundutbildning Tekniska högskolan: Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning Linnéuniversitetet: Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning Dans- och cirkushögskolan: Grundutbildning Dans- och cirkushögskolan: Konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete dramatiska högskola: Grundutbildning dramatiska högskola: Konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete Gymnastik- och : Grundutbildning Gymnastik- och : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning Högskolan på : Grundutbildning Högskolan på : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Forskning och forskarutbildning : Konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete : Konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete i : Konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete i : Konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete : Forskning och forskarutbildning Försvarshögskolan: Forskning och forskarutbildning Enskilda utbildningsanordnare på högskoleområdet m.m. Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. Särskilda åtaganden för universitet och högskolor Ersättningar för klinisk utbildning och forskning : Forskning och forskningsinformation : Avgifter till internationella organisationer Rymdstyrelsen: Avgifter till internationella organisationer Särskilda utgifter för forskningsändamål Internationella programkontoret för utbildningsområdet m.m.: Avgifter till internationella organisationer Utvecklingsarbete m.m. inom områdena utbildning och forskning Uppföljning av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 16 beslutade att följa upp regeringens resultatredovisning inom de båda utgiftsområden som utskottet bereder. Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som har bestått av (M), ordförande, (FP), (C), (KD), (S), (MP), (V) och (SD). Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram inom av utvärderings- och forskningsfunktionen vid och utbildningsutskottets kansli. I denna promemoria redovisas den del som avser utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. I promemorian behandlas regeringens mål och resultatredovisningen i budgetpropositionen . Regeringens beskrivning av politikens inriktning och budgetförslag i propositionen behandlas inte. Inom utgiftsområdet görs också en närmare uppföljning av regeringens redovisning i propositionen av lärarutbildningen och beslutet att införa en lärarlegitimation. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin uppföljningsrapport till utbildningsutskottet. gäller enligt regeringsformen att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets beredningsområde. beslutade att inleda ett arbete med uppföljning och utvärdering av budgetpropositionen. Syftet med detta arbete har varit att fördjupa beredningsunderlaget för utgiftsområde 16 inför utskottets kommande behandling av budgetpropositioner och därmed förbättra möjligheten för utskottet att få nödvändig information för sina ställningstaganden. I ett längre perspektiv är syftet att utveckla utskottets arbete med uppföljning och utvärdering av måluppfyllelsen inom utskottets ansvarsområde. Detta kan i sin tur ligga till grund för en vidareutvecklad dialog med regeringen i dessa frågor. Vidare redogör gruppen för vilken statistik och analys som regeringen redovisar för lärarutbildningen och lärarlegitimationen så att utskottet ska kunna följa upp och utvärdera resultaten av de båda reformerna. I kapitel 1 beskrivs utskottens arbete med uppföljning och utvärdering samt regeringens resultatredovisning till . Kapitel 2 beskriver regeringens mål för utgiftsområdet. Inledningsvis beskrivs strukturen för regeringens förslag till mål och val av delmål och indikatorer för barn- och ungdomsutbildningen, vuxenutbildningen, universitet och högskolor samt forskningen. Kapitlet avslutas med uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömning av strukturen för mål och delmål samt val av indikatorer. I kapitel 3 redogör gruppen för resultatredovisningen uppdelat på utgiftsutvecklingen inom utgiftsområdet, resultatredovisningens indelning, nationella styrdokument och EU-mål, regeringens resultatindikatorer, regeringens analys och slutsatser för utgiftsområdet samt regeringens sammanfattande resultatbedömning. Kapitlet avslutas med uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömning när det gäller resultatredovisningens struktur och innehåll. I kapitel 4 redogör gruppen för regeringens redovisning av lärarutbildningen och lärarlegitimationen i budgetpropositionen samt och statistikansvar för dessa frågor. Avslutningsvis redovisas uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömning av statistikuppgifter för att kunna följa den nya lärarutbildningen och införandet av en lärarlegitimation för lärare och förskollärare. Kapitel 5 innehåller en uppräkning av de indikatorer som regeringen använder i sin resultatredovisning för utgiftsområdet. 1.1 Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering Utskottens uppgift att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom respektive ämnesområde har fr.o.m. förts in i regeringsformen (4 kap. 8 § RF)1[ Prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21. ], vilket markerar den vikt som läggs vid denna uppgift som är reglerad i 4 kap. 18 § riksdagsordningen. har , 2001 och 2006, beslutat om riktlinjer för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering.2[ Förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273276; framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333335.] Av riktlinjerna framgår att är en central länk i styrkedjan, både när det gäller den ekonomiska styrningen och regelstyrningen. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten, bl.a. huruvida resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna och om avsedda resultat har uppnåtts samt om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är ett sätt att få sådan resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Uppföljning och utvärdering bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. utskott arbetar på olika sätt och i olika utsträckning med uppföljning och utvärdering. I en del utskott finns särskilda uppföljnings- och utvärderingsgrupper där riksdagsledamöter från samtliga partier ingår. Sådana grupper kan t.ex. lämna en uppföljningsrapport till utskottet med bedömningar och slutsatser. Uppföljningarna behandlas normalt i de betänkanden som utskotten tar fram med anledning av t.ex. en proposition. Utskotten kan göra dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels löpande uppföljningar och utvärderingar. En form av löpande uppföljning är att utskottet som en del i beredningen av regeringens årliga resultatredovisning i budgetpropositionen gör en uppföljning och analys av regeringens resultatredovisning för det aktuella utgiftsområdet. Ett exempel är miljö- och jordbruksutskottet som i sina budgetbetänkanden bl.a. har framhållit vikten av en tydlig och klar struktur för resultatredovisningen till som ett resultat av sina uppföljningar. Ett annat exempel är finansutskottet som i olika betänkanden har framfört generella synpunkter på brister i resultatinformationen som inte direkt avser ett enskilt utgiftsområde. beslutade vid sitt sammanträde att inrätta en styrgrupp för uppföljning och utvärdering och utsåg till gruppens ordförande.3[ Prot. utskottssammanträde /11:27, utbildningsutskottet .] Styrgruppen sammanträdde och beslöt att föreslå utskottet att påbörja olika uppföljningsprojekt och förstudier, däribland att genomföra en analys av resultatredovisningen i budgetpropositionen. Vid ett sammanträde beslutade utskottet, i enlighet med styrgruppens förslag, att inleda arbete med uppföljning och utvärdering.4[ Prot. utskottssammanträde /11:31, utbildningsutskottet .] Syftet med analysen av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen är att fördjupa beredningsunderlaget inför utskottets kommande behandling av budgetpropositioner och därmed förbättra möjligheterna för utskottet att få nödvändig information för sina ställningstaganden. I ett längre perspektiv är syftet att utveckla utskottets arbete med uppföljning och utvärdering av måluppfyllelsen inom utskottets ansvarsområde. Detta kan i sin tur ligga till grund för en vidareutvecklad dialog med regeringen i dessa frågor. Utskottet har vidare begärt en redogörelse för vilken statistik och analys som regeringen redovisar för lärarutbildningen och lärarlegitimationen. För att kunna följa upp och utvärdera resultaten av de reformer som rör lärarutbildningen och beslutet att införa lärarlegitimation är det värdefullt att kartlägga vilka uppgifter som redovisas i årets budgetproposition. Med denna kunskap som utgångspunkt kan utskottet lättare identifiera för vilka områden som det vore värdefullt om kompletterande statistik och kompletterande uppgifter kunde tas fram. 1.2 Regeringens resultatredovisning till Alltsedan mål- och resultatstyrningen infördes i statsförvaltningen har en dialog pågått mellan och regeringen om hur styrningen bör utvecklas. har konsekvent frågat efter en nära koppling mellan budgetförslaget och de resultat som uppnåtts, att målen ska vara mätbara och uppföljningsbara, att resultatredovisningen ska följa budgetens indelning samt att resultatredovisningarna ska innehålla tidsserier och resultatindikatorer. I den tidigare lagen (1996:1059) om statsbudgeten var bestämmelsen om regeringens redovisning av mål och resultat allmänt hållen och lämnade öppet bl.a. för i vilken form resultatredovisningen skulle ske och vilken instans som skulle besluta om målen: 2 § Regeringen skall för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Bestämmelsen om regeringens resultatredovisning har preciserats i 10 kap. i den nya budgetlag (2011:203) som trädde i kraft [ Prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177178. 3 § Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Om enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena. I propositionen om den nya budgetlagen (prop. 2010/11:40) ansåg regeringen att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål och att dessa mål bör underställas för beslut. De mål som föreslås bör vara formulerade på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. I budgetpropositionen bör det således ingå mål för alla utgiftsområden som är beslutade av . Enligt den utredning som föregick propositionen kan målen ha beslutats med anledning av förslag i särpropositioner (SOU 2010:18 s. 224). Vidare menade regeringen att budgetpropositionen bör vara det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat. Det är viktigt att det finns en koppling mellan budgetförslaget och redovisningen av mål och resultat. Med uppnådda resultat avses enligt regeringen i första hand de resultat som har uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inneburit som bör redovisas i förhållande till de mål har beslutat om. Enligt regeringen är det inte enbart den anslagsfinansierade delen av verksamheten som är av intresse. Regeringen menade vidare att resultatinformationen bör knytas till de beslut som fattar och att det är en fördel om grunderna för resultatinformationen är stabila över tiden. När det gäller efterfrågan om ett klargörande av hur underindelningen av utgiftsområden ska se ut ansåg regeringen att detta inte bör regleras i lag, utan att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. 1.3 Om begreppen mål och resultat Både mål och resultat kan avse olika saker och finnas på olika nivåer. Man kan tala om mål och resultat i relation till den enskilda skoleleven, men man kan också använda samma termer när man talar om t.ex. i stort. Mål kan avse omfattningen av en viss verksamhet eller dess kvalitet. Många mål är av övergripande karaktär och uttrycks i portalparagrafer i lagar, internationella överenskommelser eller mål på utgiftsområdesnivå. Dessa mål ger oftast uttryck för politiska viljeinriktningar. Med effekter avses i denna promemoria en förändring som inträffar till följd av en vidtagen åtgärd och som annars inte skulle ha inträffat. Mål är ett önskat framtida tillstånd.6[ Definitionerna är hämtade från 2011:9.] Med resultat avses utfall i förhållande till ett mål, dvs. grad av måluppfyllelse. En indikator kan beskrivas som ett mått på någon aspekt i ett mål. Den ger en indikation på något som är av betydelse för att uppnå målet. Den operationaliserar målet, är mätbar och kan följas . Den kan ligga till grund för uppföljning av målet samt bedömning av måluppfyllelsen (resultatet) och olika insatser för att nå målet. 2 Mål för utgiftsområdet 2.1 Regeringens förslag till mål Regeringen föreslog i budgetpropositionen som mål för utbildningspolitiken att ska vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa och som mål för forskningspolitiken att ska vara en ledande forskningsnation, där forskning bedrivs med hög vetenskaplig kvalitet.7[ Prop. 2000/01:1.] Målen godkändes av riksdagen8[ . 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:99.] och låg fast t.o.m. . Regeringen anmälde ekonomiska vårproposition att den dåvarande verksamhetsstrukturen av statsbudgeten med politik- och verksamhetsområden borde utgå fr.o.m. budgetåret 2009.9[ Prop. 2007/08:100.] Med anledning av förslaget om ändrad verksamhetsstruktur föreslog regeringen att de dåvarande målen för utbildningspolitik och forskningspolitik skulle upphöra att gälla. beslutade enligt detta och följaktligen utgick målen för de två politikområdena ur budgetpropositionerna . I enlighet med budgetlagen (2011:203) ska en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten lämnas i förhållande till de av beslutade målen. I årets budgetproposition föreslår regeringen därför att ett mål beslutas för utgiftsområde 16 (avsnitt 2.3 Mål för utgiftsområdet). Regeringens förslag till mål lyder: Målet för utgiftsområdet är att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet. Under varje verksamhetsområde i budgetpropositionen redovisas regeringens val av delmål och indikatorer som kommer att ligga till grund för regeringens bedömning av måluppfyllelsen.10[ Prop. 2011/12:1 Utgiftsområde 16 s. 2.2 Regeringens val av delmål och indikatorer För barn- och ungdomsutbildningen vill regeringen att följande delmål ska gälla: Svensk barn- och ungdomsutbildning ska vara av hög och likvärdig kvalitet. Alla barn och elever ska ges förutsättningar att uppnå de nationella målen och utveckla sina kunskaper, färdigheter och kompetenser så långt som möjligt.11[ Prop. 2011/12:1 Utgiftsområde 16 s. Regeringen redovisar ett antal indikatorer för barn- och ungdomsutbildningen som ska redovisas i kommande års budgetpropositioner för att följa graden av måluppfyllelse: Deltagande i förskola. Resultat på nationella prov, betyg, meritvärden, nationella utvärderingar och internationella studier. Andelen behöriga till gymnasieskolans nationella program. Andel elever i gymnasieskolan som fullföljt gymnasieskolan och fått grundläggande behörighet alternativt slutbetyg . Överströmning från preparandutbildning och programinriktat individuellt val till nationella program i gymnasieskolan. EU-målsindikatorn om fullföljd gymnasieutbildning i åldersgruppen . Regeringen lyfter fram beslut om att målet för den samlade vuxenutbildningen är att alla vuxna ska beredas möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning.12[ Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72, bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:229230.] Måluppfyllelsen ska följas upp med hjälp av ett antal indikatorer. Regeringen listar följande indikatorer för vuxenutbildningen: Förutsättningar för verksamheten som inkluderar elever/studerande (t.ex. antal, utbildningsbakgrund, ålder, kön), lärare (t.ex. kompetens) och kostnader. Resultat, vilket inkluderar kursdeltagarnas studieresultat, andel i arbete, eget företagande eller studier efter avslutad utbildning. Analys av utbildningens kvalitet i relation till dess mål och syften. Regeringen skriver att målet för delområdet är att utbildning och forskning vid universitet och högskolor ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. Måluppfyllelsen bedöms genom att man följer utvecklingen för ett antal indikatorer som bedöms vara viktiga för att utbildning och forskning bedrivs med hög kvalitet och effektivitet. Indikatorerna som lyfts fram är bl.a. kvalitetsutvärderingar och beslut om tillstånd att utfärda examina genomströmning i utbildning på forskarnivå vetenskaplig produktion och förmågan att attrahera externa medel för forskning. Regeringen skriver att följande ska gälla för området forskning inom utgiftsområde 16: Målet för området är att ställning som forskningsnation ska stärkas och därmed stärks den svenska konkurrenskraften och kunskapsförsörjningen. Forskningen ska vara av hög internationell kvalitet.13[ Ibid, s. Vidare ska, enligt regeringen, de totala investeringarna i FoU uppgå till av BNP 2020.14[ Prop. 2010/2011:100.] Regeringen beskriver i forskningsavsnittet inga specifika indikatorer som ska användas för att följa resultatutvecklingen. 2.3 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömning I budgetpropositionen föreslår regeringen ett mål för utgiftsområde 16 och redogör för sina delmål för verksamhetsområdena inom utgiftsområdet (barn- och ungdomsutbildning, vuxenutbildning, universitet och högskolor samt forskning), se sammanfattning i tabell 1. Gruppen inser att det är svårt att ge en överblick över målstrukturen inom utgiftsområdet. Utöver målet för utgiftsområdet och delmålen för verksamhetsområdena finns, som framgår i budgetpropositionen, mål för verksamheterna som fastställts i lagar och andra författningar. Därutöver tillkommer de mål som uppställts av EU. För att öka förståelsen vore det ändå värdefullt, menar gruppen, att få en beskrivning av målstrukturen och regeringens syn på hur målen förhåller sig till varandra (prioritetsordning, eventuella målkonflikter, etc.) liksom på innebörden av att vissa delmål och verksamhetsmål är lagbundna eller bundna med . Delmål och indikatorer kommer, enligt regeringen, att ligga till grund för regeringens granskning av måluppfyllelsen. Regeringen redovisar emellertid inte hur mål, delmål och indikatorer relaterar till varandra eller hur det till föreslagna övergripande målet för utgiftsområde 16 kommer att följas upp och redovisas för . Gruppen menar att det vore värdefullt att i kommande års budgetpropositioner få en samlad redovisning på utgiftsområdesnivå och regeringens syn på resultaten och uppfyllelsen av både mål och delmål inom utgiftsområdet. Varierande huvudmannaskap och finansieringsformer Regeringen föreslår ett övergripande mål för utgiftsområdet och att det ska göras en återkommande redovisning av de resultat som har nåtts med hjälp av olika statliga insatser. Enligt gruppen är en återkommande rapportering om mål och resultat än mer betydelsefull på grund av det delade huvudmannaskapet mellan stat, kommun, landsting och enskilda huvudmän för vissa verksamheter. Enligt gruppens bedömning vore det intressant att ta del av regeringens analys av hur det delade huvudmannaskapet och den delade finansieringen påverkar statens styrning och möjligheter att uppfylla målen. För att kunna bedöma måluppfyllelsen för utgiftsområdet menar gruppen att det är viktigt med relevanta och uppföljningsbara indikatorer för delmålen. Delmålen är på en övergripande nivå och kvalitativt formulerade, vilket enligt gruppen ställer särskilda krav på regeringens arbete med att förmedla i vilken utsträckning som de statliga insatserna genererar önskvärda resultat inom utbildningen och universitetsforskningen. Gruppen kan konstatera att det inte är helt entydigt vilka indikatorer som regeringen avser att följa för delområdena. Det gäller t.ex. vuxenutbildning och universitet och högskolor där ett antal indikatorer lyfts fram, men det är inte en entydig beskrivning då de beskrivs i termer som t.ex. och bl.a., samt forskningsområdet där resultatindikatorer över huvud taget inte omnämns. Indikatorerna för barn- och ungdomsutbildningen är relativt få och koncist formulerade, dock omfattas inte all barn- och ungdomsutbildning, t.ex. fritidsverksamhet, specialskola och sameskola, av de föreslagna indikatorerna. Enligt gruppens bedömning framgår det inte om detta är ett medvetet val av regeringen eller om indikatorerna kan komma att kompletteras för att täcka in alla utbildningsformer. Vidare framkommer att endast en indikator (deltagande i förskola) fokuserar på förskoleverksamheten. Detta innebär enligt gruppen att det kan bli svårt att bedöma verksamhetens kvalitet och hur den utvecklas över tiden.