bet · GY01KU26 · 2011-03-09 00:00:00 — 2010/11:KU26 Rapport från kommissionen om subsidiaritet och proportionalitet Rapport från kommissionen om subsidiaritet och proportionalitet I detta utlåtande behandlas Europeiska kommissionens rapport om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2010) 547. Rapporten är den 17:e rapporten om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (även kallad 17:e rapporten om bättre lagstiftning). Rapporten avser 2009 då fortfarande var i kraft, men innehåller även en kort redogörelse för de förändringar som infördes genom Lissabonfördraget, vilket trädde i kraft . Rapporten behandlar bl.a. rättsliga och institutionella frågor, tillämpning av ovannämnda principer samt viktiga ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts. Utskottet noterar bl.a. att utan subsidiaritetsmotiveringar i kommissionens förslag till lagstiftningsakter blir det ogörligt för att fullgöra sin skyldighet enligt fördragen att se till att subsidiaritetsprincipen följs. Utskottet förutsätter att kommissionen kommer att förbättra sina administrativa rutiner i syfte att lösa vissa oklarheter som uppdagats av bl.a. kammarkansliet avseende vilka förslag till unionsåtgärder som ska prövas från subsidiaritetssynpunkt. Dessutom betonar utskottet mot bakgrund av det interinstitutionella avtalet betydelsen av att regeringen i sitt agerande inom ministerrådet verkar för att rådet följer avtalet och motiverar ändringar i kommissionsförslag med hänsyn till subsidiaritetsprincipen. I sammanhanget framhåller även de möjligheter som utskotten och har att uppmärksamma frågor om subsidiaritetsmotiveringar i rådets ändringar av kommissionsförslag. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Rapport från kommissionen om subsidiaritet och proportionalitet lägger utlåtande /11:KU26 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning I detta utlåtande behandlas Europeiska kommissionens rapport om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2010) 547 som antogs . Rapporten är den sjuttonde rapporten om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (även kallad 17:e rapporten om bättre lagstiftning). Rapporten i svensk språkdräkt inkom till . Efter beslut från talmannen hänvisade kammaren (se 5 § prot. 2010/11:9) rapporten till för granskning i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen. Kommissionen lägger fram rapporter om bättre lagstiftning för , , rådet och de nationella parlamenten i enlighet med fördragsfästa protokoll1[ T.o.m. lämnades rapporten i enlighet med punkt 9 fjärde strecksatsen i protokoll (nr 30) till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. lämnas rapporten i enlighet med artikel 9 i protokoll (nr 2) till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).]. Dessa rapporter berör bl.a. tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Rapporten avser 2009 då fortfarande var i kraft men innehåller även en kortfattad redogörelse för de förändringar som införs genom Lissabonfördraget, vilket trädde i kraft . Rapporten är uppdelad i fyra avsnitt som behandlar den rättsliga och institutionella ramen, tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, viktiga ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts samt slutsatser. Den rättsliga och institutionella ramen I avsnittet om den rättsliga och institutionella ramen beskrivs subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och deras tillämpning samt ändringar som införts genom Lissabonfördraget. I avsnittet framhålls bl.a. att alla institutioner måste följa båda principerna när de utövar sina befogenheter och att om t.ex. rådet gör ändringar som påverkar räckvidden av unionens åtgärder (såsom ett EU-lagförslag) måste detta motiveras med avseende på subsidiaritetsprincipen. Vidare framgår av avsnittet att även om protokoll (nr 2) om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, hädanefter subsidiaritetsprotokollet, inte längre (till skillnad från det tidigare gällande protokollet [nr 30] om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna) innehåller några riktlinjer som t.ex. nödvändighets- och mervärdeskriterierna2[ Med nödvändighetskriteriet menas att unionen endast ska agera om medlemsstaterna inte kan uppnå målen i tillräcklig utsträckning. Med mervärdeskriteriet avses huruvida målen bättre kan uppnås av unionen.] för bedömning av om unionens åtgärder är förenliga med principerna, kommer kommissionen ändå att fortsätta att använda sådana riktlinjer och rekommendera andra aktörer att göra detsamma. Tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna I avsnittet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna redogörs för främst kommissionens men även bl.a. de nationella parlamentens och rådets tillämpning av principerna. Vad gäller kommissionens tillämpning anges att kontroller numera genomförs i tre skeden av lagstiftningsprocessen. En första analys ska göras i de färdplaner som offentliggörs för viktigare initiativ när kommissionens arbetsprogram fastställs. En andra mer ingående analys av förenligheten med bl.a. subsidiaritetsprincipen ska ingå som ett led i konsekvensbedömningen. En tredje genomgång görs när subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna behandlas i motiveringen och ingressen till varje lagförslag. Enligt rapporten innehåller konsekvensbedömningarna de mest detaljerade analyserna av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, och dessa bedömningar kvalitetsgranskas i sin tur av en konsekvensbedömningsnämnd. Vad gäller de nationella parlamentens tillämpning framgår dels att av de 250 yttranden som kommissionen mottog och som parlamenten avgivit i enlighet med det s.k. Barrosoinitiativet3[ Se KOM(2006) 211 s. innehöll synpunkter som rörde subsidiaritet eller proportionalitet, dels att företrädesvis överhusen i , och samt parlamenten i , och har visat ett särskilt intresse för subsidiaritetsfrågor, dels att vissa yttranden inte ifrågasatte respekten för subsidiaritetsprincipen i sig utan påpekade att kommissionens motivering inte var tillräcklig. Vad gäller rådets tillämpning anges att i enlighet med rådets arbetsordning är det de ständiga representanternas kommitté (Coreper) som ansvarar för att principerna om laglighet, subsidiaritet och proportionalitet iakttas. Ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts I avsnittet redovisas de kommissionsförslag som givit upphov till flest diskussioner om subsidiaritet och proportionalitet bland medlagstiftarna och intressenterna. De förslag som nämns i rapporten är direktivet om avgifter för luftfartsskydd4[ KOM(2009) 217. ], direktivet om byggnaders energiprestanda5[ KOM(2008) 780. ], direktivet om likabehandling på andra områden än arbetslivet6[ KOM(2008) 426. ], direktivet om markskydd7[ KOM(2006) 232. ], direktivet om gränsöverskridande hälso- och sjukvård8[ KOM(2008) 414. ], grönboken ny kultur för rörlighet i städer9[ KOM(2007) 551. ], direktivet om kvalitets- och säkerhetsnormer för organ av mänskligt ursprung avsedda för transplantation10[ KOM(2008) 818.] samt direktivet om konsumenträttigheter11[ KOM(2008) 614. Kommissionen anför i avsnittet att majoriteten av dess förslag har antagits av medlagstiftarna utan några större diskussioner om subsidiaritet och proportionalitet. Enligt kommissionen är det således rimligt att anta att förenligheten med principerna i dessa förslag inte utgjorde något problem. När det gäller de fall där förenligheten har ifrågasatts har enligt kommissionen mycket varierande synpunkter lämnats inom ramen för diskussionerna. Kommissionen anför dessutom att debatten om subsidiaritet och proportionalitet kommer att berikas ytterligare tack vare det ökade inflytande som de nationella parlamenten får genom Lissabonfördraget samt att kommissionen eftersträvar att stärka sina förbindelser med de nationella parlamenten inom ramen för den politiska dialog som pågår . Subsidiaritets- och kontrollmekanismerna spelar enligt kommissionen en viktig roll i denna process, och en redogörelse för mekanismerna kommer att presenteras i nästa subsidiaritetsrapport. Ingen faktapromemoria från regeringen har författats med anledning av rapporten från kommissionen. Enligt 10 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen gäller att ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt tredje stycket ska regeringen från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Av fjärde stycket följer att om utskottet anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att ska avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet ska också avge ett utlåtande till kammaren, om minst fem ledamöter av utskottet begär det. Det följer dessutom av fjärde stycket att utskottet i annat fall ska anmäla genom protokollsutdrag till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Av åttonde stycket följer att ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Enligt artikel 5.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen () ska unionen enligt subsidiaritetsprincipen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och åtgärden därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt artikelns andra stycke ska dels unionens institutioner tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan subsidiaritetsprotokollet), dels de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska unionen ha exklusiv befogenhet på följande områden: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken. Av artikel 4.2 framgår att unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på bl.a. området med frihet, säkerhet och rättvisa. Av EUF-fördraget framgår att detta område omfattar artiklarna 67100 i samma fördrag, nämligen frågor om gränskontroll, asyl och invandring, civil- och straffrättsligt- samt polissamarbete och transporter. Av artikel 1 i protokollet framgår att varje unionsinstitution fortlöpande ska se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt definitionerna i artikel 5 i följs. Enligt artikel 4 gäller bl.a. att kommissionen ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren (dvs. i de flesta fallen rådet och ). I artikel 5 anges det bl.a. att utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare anges det i artikeln att varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med underlag som gör det möjligt att bedöma dels om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts, dels dess finansiella konsekvenser, dels, om det gäller ett direktiv, dess konsekvenser för de bestämmelser som medlemsstaterna ska genomföra. Det framgår även av artikeln att skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, varje gång det är möjligt, på kvantitativa sådana. Av artikel 6 framgår att varje nationellt parlament får, från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds, lämna ett motiverat yttrande med skälen till att man anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen till , rådets och kommissionens ordförande. Av artikel 9 framgår att kommissionen ska lägga fram en rapport för bl.a. de nationella parlamenten om tillämpningen av artikel 5 i . I protokollet om de nationella parlamentens roll i EU och i subsidiaritetsprotokollet föreskrivs att en tidsfrist ska iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dagordning för antagande. Av artikel 3.3 första stycket i arbetsordningen1[ EUT L 325, 11.12.2009, s. framgår att om denna tidsfrist är tillämplig ska punkter som rör antagande av t.ex. en lagstiftningsakt inte tas upp på den preliminära dagordningen för beslut, såvida inte tidsfristen löpt ut. Av artikelns andra stycke framgår att i vissa fall kan rådet göra undantag från tidsfristen . I artikel 19.1 anges bl.a. att Coreper (Ständiga representanternas kommitté) dels har till uppgift att förbereda arbetet i rådet inför alla sammanträden och att utföra de uppdrag som rådet ger den, dels under alla förhållanden ska sörja för konsekvensen i EU:s politik och åtgärder samt se till att bl.a. principerna om lagenlighet, subsidiaritet och proportionalitet samt om motivering av akterna iakttas. Av artikel II.3 i avtalet2[ EGT C 329, 6.12.1993, s. 132. Den svenska versionen är inte tillgänglig. Den aktuella artikeln i sin engelska version lyder enligt följande: amendment which may be made to the Commission's text, whether by Parliament or the Council, must, if it entails more extensive or intensive intervention by the Community, be accompanied by a justification under the principle of subsidiarity and Article 3b.] framgår att varje ändring av ett kommissionsförslag, antingen av eller av rådet och om den innebär ett mera omfattande eller intensivt ingripande av gemenskapen, ska åtföljas av en motivering enligt subsidiaritetsprincipen. Kommissionens riktlinjer för konsekvensbedömningar antog kommissionen uppdaterade riktlinjer för konsekvensbedömningar, SEC(2009) 92.3[ Dokumentet finns endast tillgängligt på engelska, franska och tyska.] Riktlinjerna riktar sig till kommissionens tjänstemän när dessa upprättar konsekvensbedömningar inom ramen för beredningen av kommissionsförslag. Av riktlinjerna framgår att subsidiaritetsprincipen har två kriterier som måste analyseras när man undersöker om gemenskapens åtgärder, lagstiftning eller icke-lagstiftande, är berättigade: nödvändighets- och mervärdeskriterierna. Riktlinjerna anger (s. 22) att för att bedöma nödvändighetskriteriet ska man besvara frågan om varför målen för den föreslagna åtgärden inte kan uppnås i tillräcklig omfattning av medlemsstaterna och givet att svaret på denna första fråga är jakande ska man i syfte att avgöra mervärdeskriteriet besvara frågan om målen bättre kan uppnås genom åtgärder från gemenskapen. Ifall de ovannämnda två kriterierna är uppfyllda rekommenderar riktlinjerna att konsekvensbedömningen besvarar ytterligare frågor som ett led i motiveringen av kommissionens förslag enligt subsidiaritetsprincipen. Dessa frågor (se nedan) bör inte besvaras jakande eller nekande, utan de ska snarare användas för att identifiera argument som rör relevanta subsidiaritetsaspekter för att möjliggöra att sådana aspekter kan utvecklas i konsekvensbedömningen. Sådana aspekter bör enligt riktlinjerna styrkas med kvalitativa och, om möjligt, kvantitativa indikatorer. Följande frågor redovisas i riktlinjerna (s. 23): - Har frågan som åtgärden riktar sig mot transnationella aspekter som inte kan behandlas tillfredsställande genom åtgärder från medlemsstaterna? (t.ex. minskning av CO2-utsläpp i atmosfären) - Skulle åtgärder från endast medlemsstaterna eller avsaknad av gemenskapsåtgärder, strida mot kraven i fördraget? (t.ex. diskriminering av en intressegrupp) - Skulle åtgärder från endast medlemsstaterna eller avsaknad av gemenskapsåtgärder, avsevärt skada medlemsstaternas intressen? (t.ex. åtgärder som begränsar den fria rörligheten för varor) - Skulle gemenskapsåtgärder på grund av deras omfattning innebära tydliga fördelar jämfört med åtgärder på medlemsstatsnivå? - Skulle gemenskapsåtgärder på grund av deras effektivitet innebära tydliga fördelar jämfört med åtgärder på medlemsstatsnivå? Av riktlinjerna framgår dels att svaren på frågorna kan variera beroende på vilka alternativ till konkreta förslag man överväger och att detta bör beaktas inom ramen för genomförandet av konsekvensbedömningen samt att man även bör beakta att en lämplig nivå för åtgärder i vissa fall kan vara den internationella snarare än den europeiska eller nationella nivån. Därutöver påpekas i riktlinjerna att varje bedömning enligt subsidiaritetsprincipen kommer att utvecklas över tiden, vilket medför två konsekvenser. För det första innebär det att gemenskapsåtgärder får minskas eller avbrytas om de är berättigade eftersom omständigheterna har förändrats. Enligt riktlinjerna är det viktigt att ha detta i åtanke under granskningen av befintliga gemenskapsåtgärder, t.ex. inom ramen för kommissionens arbete för bättre lagstiftning och regelförenkling. I sådana fall bör konsekvensbedömningen påvisa att gemenskapsåtgärder är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Riktlinjerna anger uttryckligen att man inte enbart ska förlita sig på tidigare genomförda analyser av subsidiaritetsprincipen. För det andra innebär det att fördragskonforma gemenskapsåtgärder kan utökas när omständigheterna kräver det och att utökningen kan omfatta områden som tidigare kännetecknades av inga eller endast begränsade gemenskapsåtgärder. I riktlinjerna påpekas även att mot bakgrund av utökande åtgärders potentiellt politiskt känsliga natur är det väsentligt att motiveringen på grundval av ovanstående frågor är så tydlig som möjligt. Hänvisning till liknande åtgärder som redan bedrivs på gemenskapsnivå kan vara användbara (s. 23). tillsattes av kommissionens ordförande . Nämnden verkställer en oberoende kvalitetskontroll av kommissionens konsekvensbedömningar. Nämndens kontroll genomförs främst genom att utkast till konsekvensbedömningar granskas. På grundval av dessa granskningar kan nämnden i yttranden lämna rekommendationer för förbättring av dessa utkast. Nämndens yttranden publiceras. publicerades nämndens rapport , SEC(2011) 126. Av rapporten framgår (s. 3) dels att nämnden sammantaget anser att kommissionen har fortsatt att göra framsteg mot ett evidensbaserat tillvägagångssätt, dels att Europeiska revisionsrätten i en särskild rapport4[ Rapporten (nr. 3/2010) antogs i enlighet med artikel 287.4 andra stycket EUF-fördraget och har titeln vid EU:s institutioner: Är de ett stöd i beslutsfattande?] fann att kvaliteten i kommissionens konsekvensbedömningar förbättrats genom nämndens arbete. Nämnden betonar dock att det inte finns något utrymme för självbelåtenhet, eftersom kvaliteten på konsekvensbedömningar förblir varierande. Av rapporten framgår (s. 16) även att andelen av rekommendationerna i yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet ökade bl.a. som en effekt av nämndens fokus på mervärdeskriteriet. fanns rekommendationer som gällde subsidiaritet och proportionalitet i av nämndens yttranden (jämfört 20072009 då andelen sådana rekommendationer kretsade kring ). I rapporten (s. 24) anför nämnden att den fäster stor uppmärksamhet vid hur subsidiaritet och mervärdeskriteriet hanteras i konsekvensbedömningar samt att nämnden strävar efter att säkerställa att kommissionens generaldirektorat formulerar väl underbyggda argument för EU-åtgärder som är lämpliga för granskning av de nationella parlamenten. Nämnden framhåller att en robust och evidensbaserad motivering för EU-åtgärder och bedömning av åtgärdens mervärde bör ges i alla konsekvensbedömningar (s. 3 och 24). Ärenden där subsidiaritetsprincipen ifrågasatts I kommissionens rapport kommenteras de kommissionsförslag som givit upphov till flest diskussioner om subsidiaritet och proportionalitet bland medlagstiftarna och intressenterna. Regeringens och i förekommande fall behandling av dessa förslag framgår nedan. Direktivet om avgifter för luftfartsskydd Regeringen färdigställde en faktapromemoria om direktivet om avgifter för luftfartsskydd (2008/09:FPM132) som överlämnades till trafikutskottet. Av faktapromemorian framgår att regeringen saknade invändningar mot de principer som ligger bakom förslaget. Av regeringens redogörelse för verksamheten i Europeiska unionen (skr. 2009/10:150) framgår bl.a. att förslaget visat sig vara kontroversiellt bland medlemsstaterna samt att regeringen samrådde med (s. 214). Direktivet om byggnaders energiprestanda Regeringen färdigställde en faktapromemoria som gäller omarbetningen av direktivet om byggnaders energiprestanda (2008/09:FPM57) som överlämnades till civilutskottet. Av faktapromemorian framgår dels att en detaljerad analys av ändringsförslagens konsekvenser återstår att göra, dels att direktivet överlag förefaller ha en rimlig avvägning mellan harmonisering och subsidiaritet. Vidare påpekar regeringen i promemorian att det är viktigt att medlemsländerna får tillräcklig handlingsfrihet att utforma nationella regler och system för att nå direktivets mål på ett sätt som är kostnadseffektivt utifrån nationella förutsättningar. Medlemsländernas handlingsfrihet bör även gälla bevakningen av utformningen av regler på EU-nivån såväl som i den svenska nationella lagstiftningen så att dessa inte ökar den administrativa bördan för företagen. Av regeringens redogörelse för verksamheten i Europeiska unionen (skr. 2009/10:150) framgår bl.a. att förslaget (och andra förslag på energieffektiviseringsområdet) har varit föremål för samråd i och (s. 226). informerade företrädare för civilutskottet om förslaget. Mot bakgrund av informationen beslutade utskottet att ge utskottskansliet i uppdrag att framföra synpunkter till på att utskottet inte hållits informerat under förhandlingsarbetet med direktivet. Regeringen färdigställde en faktapromemoria om ett nytt EG-direktiv mot diskriminering (2007/08:FPM127) som överlämnades till arbetsmarknadsutskottet. Av faktapromemorian framgår att kommissionen i förslaget om direktivet uttalar att det krävs åtgärder på gemenskapsnivå för att skapa ett minimiskydd som gäller i samtliga medlemsstater i fråga om diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Vidare anges i faktapromemorian att gemenskapsrättslig lagstiftning tydliggör rättigheter och skyldigheter för såväl näringsidkare som medborgare, även de som flyttar mellan medlemsstaterna, samt att förslaget inte går längre än vad som krävs för att uppnå syftet med direktivet. Förslaget till antidiskrimineringsdirektiv har behandlats i arbetsmarknadsutskottet vid en överläggning (samt även vid ett informationstillfälle ). Underlaget vid överläggningen utgjordes av bl.a. en promemoria daterad (dnr RD-2007/08:3716) och den ovannämnda faktapromemorian. Dåvarande integrations- och jämställdhetsministern hänvisade till regeringens förslag till svensk ståndpunkt enligt faktapromemorian samt till kompletterande information i promemorian. Av arbetsmarknadsutskottets protokoll framgår att det vid överläggningarna framkom synpunkter från ledamöter i utskottet om direktivets inverkan på möjligheten att använda aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering vad gäller samtliga diskrimineringsgrunder på det sätt som tidigare haft stöd i jämställdhetslagen. Utskottsordföranden konstaterade att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt som den då redovisades.