bet · GY01KU10 · 2011-01-14 00:00:00 — Tre är börsnoterade.1[ redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2009/10:140) s. 6 och 13.] Det är fråga om såväl stora som små bolag i ett flertal branscher. Det uppskattade sammanlagda värdet av de av förvaltade statligt ägda bolagen uppgick till ca . Huvuddelen av de statligt ägda bolagen verkar på fullt konkurrensutsatta marknader där staten som ägare aktivt driver värdeskapande åtgärder, såsom exempelvis olika strukturåtgärder. Det finns bolag som inom ramen för affärsmässighet dessutom ska bidra till att särskilt beslutade samhällsuppdrag utförs. Slutligen finns det vissa företag som verkar på marknader med särskilda förbehåll där staten på ett påtagligt sätt styr verksamheten och där konkurrens helt eller delvis saknas. Inom enheten för statligt ägande på finns samlade resurser och kompetens för förvaltningen av de statligt ägda bolagen. Denna ordning ger enligt redogörelse för företag med statligt ägande goda förutsättningar för att bedriva en enhetlig ägarpolitik med tydliga mål och riktlinjer för bolagen. ägande ansvarar för förvaltningen av merparten av de statligt ägda bolagen som förvaltas av . Sammantaget förvaltar 41 bolag. För 16 bolag ligger ansvaret för förvaltningen på andra departement. Dessa bolag förvaltas av , , , , , Integrations- och jämställdhetsdepartementet och . Förvaltningen hanteras av handläggare med ansvar för enskilda bolag (förvaltare). finns därutöver analytiker med uppdrag att bevaka och analysera vissa bolag. Vidare finns det inom ägande särskilda resurser för juridisk rådgivning, extern ekonomisk rapportering och styrelsenominering. I finns anställda som är styrelseledamöter i vissa av de statligt ägda bolagens styrelser. Denna styrelsemedverkan innebär enligt den ägarpolicy som finns redovisad redogörelse för företag med statligt ägande bl.a. att statens krav på kunskap om verksamheten tillgodoses och kommunikationen mellan bolagen och ägaren underlättas. Det finns enligt redogörelse för företag med statligt ägande sammanlagt 29 anställda i som är ledamöter i statligt ägda bolag och av dessa är 12 kvinnor och 17 män. Regeringen ser enligt verksamhetsberättelsen kontinuerligt över hur bolagsstyrningen och förvaltningsmodellen kan utvecklas. Ansvaret för beredning av regleringsfrågor, t.ex. lagstiftning och tillståndsfrågor som berör de sektorer som bolagen arbetar inom är i flertalet fall inom organisatoriskt skilt från förvaltningen av de enskilda bolagen.2[ Riktlinjer för dokumentation m.m. av s. Kontakter med bolagen m.m. I riktlinjerna för dokumentation m.m. av (se nedan) framhålls att kontakter med bolagen i ägarfrågor sker från ägarens sida vanligen genom den bolagsansvariga enheten, främst förvaltaren i egenskap av ansvarig handläggare, eller i kontakter mellan bolaget och i den politiska ledningen. Från bolagets sida är det i första hand styrelsens ordförande som har kontakter med i ägarfrågor. Om det till inkommer information från bolagen på andra vägar, bör den som tar emot informationen vidareföra den till ordföranden i bolaget. Respektive bolagsförvaltande departement ska löpande ha kontakter med bolagets revisorer och anteckningar om detta ska föras. Vid sådana överläggningar behandlas bl.a. bolagets riskprofil, interna kontroll, finansiella ställning och kapitalstruktur. I frågor om ansvarsfrihet m.m. bereds och föredras beslutet inför ägaransvarigt statsråd av en annan handläggare än förvaltaren om denne är styrelseledamot i bolaget. Den som är styrelseledamot ska enligt riktlinjerna inte heller bemyndigas att företräda ägaren på stämman. Det innebär att en förvaltare som är ledamot i det bolag denne förvaltar varken föredrar regeringskanslibeslut inför stämman eller företräder ägaren på stämman. I fråga om börsnoterade bolag ingår i beredningen att samråda med andra ägare genom medverkan i en s.k. nomineringskommitté eller valberedning. I andra delägda bolag sker samråd med övriga ägare inför bolagsstämma. En särskild uppgift som åligger styrelseordföranden är det s.k. samordningsansvaret. Styrelsen ska genom styrelseordföranden samordna sin syn med företrädare för ägaren när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Det är styrelsen som har att bedöma i vilka fall samordning ska ske av styrelseordföranden inför ett visst styrelsebeslut3[ redogörelse för företag med statligt ägande s.19. Riktlinjer för dokumentation m.m. av Enligt 3 § arkivlagen (1990:782) är myndigheternas arkiv en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de utöver rätten att ta del av allmänna handlingar och behovet av information för rättskipningen och förvaltningen även tillgodoser forskningens behov. Efter bemyndigande av regeringen beslutade näringsminister om riktlinjer för dokumentation m.m. av , som ersatte tidigare riktlinjer av med ungefär samma innehåll när det gäller den dokumentation som bör finnas. Syftet med riktlinjerna är att de ska vara ett stöd i och ge en samlad bild av dokumentation och beslut vid förvaltningen. I riktlinjerna framhålls att regeringen har att agera som aktieägare i förhållande till bolagen. Eftersom aktiebolag är självständiga juridiska personer kan regeringen inte i regeringsbeslut rikta formellt bindande direktiv, anvisningar eller liknande direkt till bolagen. Regeringen har i det hänseendet, som andra aktieägare och i enlighet med aktiebolagslagens bestämmelser, att utöva rätten att besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämma. Inför bolagsstämma fattar därför de statsråd som fått regeringens bemyndigande att företräda ägaren särskilda regeringskanslibeslut som förmedlar ägarens, dvs. regeringens, inställning i frågor som bolagsstämman ska besluta om. Beslutet utformas som en särskild instruktion till den som röstar för statens aktier på stämman. Dokumentationen av förvaltningen ska göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolagen och som kräver ägarens ställningstagande samt ska ge en god överblick över ställningstaganden som skett i sådana frågor och på vilka underlag som de grundats. Det ska vara möjligt att för sådana frågor kunna följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägaren och bolagen. För varje bolag bör därför ett ärende läggas upp, kallat årsakt. Ärendet kan avse visst kalenderår men kan även läggas upp i samband med årsstämman och avslutas med en kopia av protokollet från årsstämman året därpå. Till årsakten förs enligt riktlinjerna handlingar och uppgifter som avser den löpande förvaltningen såsom beslut om nominering av styrelse, m.m. inför kallelse till bolagsstämma kallelse till årsstämma, annan ordinarie bolagsstämma och extra bolagsstämma beslut om bemyndigande att företräda ägaren på stämma samt instruktion med ställningstagande i de frågor som ska behandlas på stämman, bl.a. i fråga om ansvarsfrihet, val av styrelse och revisorer samt fastställande av mål för lönsamhet, kapitalstruktur och utdelning m.m. samt fullmakt promemorior som underlag för beslut på bolagsstämma årsredovisning och andra officiella rapporter dokumentation, information och riktlinjer som överlämnats till bolaget eller beslutats på bolagsstämman handlingar ingivna av bolaget och som avser ägarfrågor kopior av riksdagsfrågor och interpellationer som berör bolaget samt svar på dessa hänvisningar till andra ärenden som rör förvaltningen av bolaget kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget, skriftligen dokumenterade, i för bolaget viktigare frågor, i den omfattning som krävs för att kunna följa viktigare händelseförlopp övriga frågor, skriftligen dokumenterade, som lett till ägarförvaltningens ställningstagande. Dokumentationen av uppgifter kan ske genom att en promemoria eller annan handling fogas till årsakten ,eller genom att en anteckning sker på aktkappan. Handlingar som kommer från bolagen diarieförs i årsakterna. Ägarfrågor som bereds i samråd med bolagen ska dokumenteras i årsakten och det bör enligt riktlinjerna noteras att även ett beslut att inte vidta någon åtgärd bör dokumenteras. Handlingar från ett bolag som en anställd i får enbart av styrelseledamot i bolaget anses inte inkomna till och är därför inte allmän handling under förutsättning att uppgifterna inte används i verksamhet på ett sådant sätt att handlingen blir allmän. När ställning tagits i en ägarfråga av väsentlig vikt och besked lämnats till bolaget, ska beredningen dokumenteras och de väsentligaste motiven tillföras årsakten. Dagordning och dokumentation från överläggningar med bolagets revisorer ska tillföras årsakten. Vidare pekar riktlinjerna på att en inte obetydlig del av det material som rör förvaltningen av ett bolag utgörs av interna material, t.ex. interna analyser, föredragningspromemorior eller annat material som syftar till att informera internt i om händelser i bolaget. Löpande, dock senast i samband med att årsakten avslutas, dvs. ärendet läggs ad acta, tas ställning till vilka dokument och uppgifter som ska finnas kvar i akten för arkivering. Material som inte tillför sakuppgifter ska rensas. Större projekt som berör förvaltningen av ett bolag, t.ex. försäljning av hela eller delar av aktieinnehavet i ett bolag eller ett kapitaltillskott, bör läggas upp som särskilda ärenden med hänvisning i bolagets årsakt. Ett sådant ärende kan inledas genom ett regeringskanslibeslut om att ianspråkta medel för anlitande av rådgivare. riksdagsbehandling av frågan om bolagsförvaltningen i Under /86 granskade vissa regeringsbeslut med anledning av ansökningar om tillstånd till viss flygtrafik (bet. KU 1985/86:25 s. 37 f.). I ärendet hade bl.a. tagits upp frågan om i vilken utsträckning jäv kunde anses ha förelegat beträffande vissa tjänstemän i departementen. erinrade om att förvaltningslagen formellt inte gäller för ärenden hos regeringen. Då lagen infördes diskuterades inte närmare varför ärenden hos regeringen undantagits. Utskottet konstaterade att föredragande departementschefen emellertid anförde att lagens regler borde följas så långt som möjligt även hos regeringen. Vidare redogjorde utskottet för innehållet i av Statsrådsberedningen utarbetade anvisningar angående frågan om jäv. Utskottet fann att granskningen inte gav vid handen annat än att de aktuella koncessionsärendena handlagts i enlighet med gällande regler och praxis. Ärendet föranledde utskottet att därutöver framhålla vikten av att förvaltningslagens jävsregler iakttas vid ärendeberedningen i . I ärenden med två- eller flerpartsintressen borde således, enligt utskottets mening, en departementsanställd som är styrelseledamot i ett hel- eller halvstatligt bolag inte delta i beredningen av ett ärende som rör bolaget. Under /87 tog till granskning upp frågan i vilken utsträckning det förekommer att departementsanställda innehar poster i styrelserna för olika statliga myndigheter och andra organ, frågan om jäv för dessa tjänstemän m.m. (bet. 1986/87:KU33, s. 71 f.). När det gällde jävsfrågan hänvisade utskottet till vad det uttalat under föregående års granskning. Utskottet ville också tillägga att det, enligt utskottets mening, var önskvärt att, vid handläggningen inom av ett ärende som rörde ett statligt bolag där en departementstjänsteman var styrelseledamot, oavsett ärendets beskaffenhet, låta en annan tjänsteman i departementet i första hand svara för handläggningen bl.a. med hänsyn till intresset av att ärendet ska bli allsidigt belyst. Utskottet konstaterade att en sådan rekommendation var intagen i den särskilda handbok med anvisningar om förvaltningslagens tillämpning i som getts ut av Statsrådsberedningen. I övrigt fann utskottet inte anledning till något särskilt uttalande. Under /98 granskade utskottet frågan om huruvida jäv skulle ha förelegat för vissa tjänstemän i Närings- och vid beredningen och avgörandet av regeringens ärende om en koncessionsansökan rörande en likströmskabel mellan och (bet. 1997/98:KU25 s. 69 f.). Enligt utskottets mening hade vid granskningen inte framkommit annat än att det aktuella regeringsärendet i detta avseende hade handlagts i enlighet med gällande regler. Utskottet fann dock anledning att ånyo framhålla vikten av att förvaltningslagens jävsregler iakttas vid beredningen av ärenden i . Som utskottet tidigare uttalat borde en departementsanställd, som är styrelseledamot i ett hel- eller halvstatligt bolag, inte delta i ett ärende som rör bolaget, oavsett ärendets beskaffenhet. I ett sådant fall borde en annan tjänsteman i första hand svara för handläggningen. tog utskottet till granskning upp jävsfrågor när departementsanställda innehar styrelseuppdrag (bet. 1998/99:KU10, s. 9 f.). Utskottet framhöll att frågan om risk för jäv framför allt torde bli aktuell i de situationer där departementsanställda med styrelseuppdrag också i sin ordinarie departementsbefattning möter frågor som rör det aktuella bolaget eller affärsverket. I redogörelser från departementen hade angetts att departementen i huvudsak tillämpade den ordningen att ärenden som berörde respektive bolag eller affärsverk handlades av annan departementsanställd än den som innehade styrelseuppdraget. Förutom i ett fall hade departementen, vid sidan av de allmänna riktlinjer som gällde, inte utarbetat någon särskild ordning för hur jävsfrågor skulle hanteras. Av departementens redogörelser hade vidare framgått att 12 av de 23 departementsanställda med styrelseuppdrag som tjänstgjorde på eller hade befattning med den enhet där frågor om det aktuella bolaget eller affärsverket handlades innehade chefsposter, dvs. var departementsråd, finansråd eller statssekreterare. Enligt utskottets mening var det framför allt i de situationer där staten uppträder i dubbla roller både som ägare och myndighetsutövare som frågan om jäv torde bli aktuell. Utskottet ansåg att det var av stor vikt att arbetet i och de särskilda departementen sköttes på ett sådant sätt att jäv inte uppstod. Det var också betydelsefullt att möjligheterna för den enskilde tjänstemannen att identifiera och undvika jävssituationer underlättades. Den företagna granskningen gav vid handen att frågan om risk för jäv när departementsanställda hade styrelseuppdrag i statliga bolag eller affärsverk måste ges ytterligare uppmärksamhet inom . I det sammanhanget ville utskottet framhålla, vilket också understrukits i en redogörelse från Närings- och , att ärenden inom departementen angående de statliga bolagen eller affärsverken kunde ha principiellt olika inriktning. Någon skillnad i den ordning beroende på vilken fråga som är aktuell som departementen tillämpade för att undvika jävsituationer tycktes dock inte göras. Utskottet ansåg härvid att det kunde finnas anledning att anlägga ett principiellt annat synsätt på frågor som enbart hade med det statliga ägandet att göra än på frågor som rörde myndighetsutövning mot ifrågavarande bolag eller affärsverk. Vidare ansåg utskottet att granskningen hade utvisat att det fanns ett särskilt behov av en mer tydlig och enhetlig handlingslinje när det gällde jävsfrågorna på chefstjänstemannanivå. Därutöver efterlyste utskottet, när det gällde det enskilda bolaget eller affärsverket, en mer ingående diskussion än vad lämnade redogörelser gav intryck av i fråga om jävsfrågans känslighet och behovet av att departementets särskilda kompetens kom bolaget eller verket till godo. Enligt utskottets mening borde en sådan diskussion utmynna i att en avvägning gjordes mellan de intressen som nämnda frågor avsåg. granskade utskottet dokumentation och aktbildning avseende regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2005/06:KU10, s. 26). Utskottet erinrade inledningsvis om att utskottet och vid upprepade tillfällen pekat på vikten av att styrningen av statligt ägda bolag sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Utskottet noterade att några rutiner som tillgodosåg ett sådant ändamål ännu inte hade kommit i bruk på detta område. Utskottet noterade arbete med riktlinjer som bl.a. innebar krav på en mer enhetlig dokumentation av underlag för de beslut som fattas i dessa sammanhang. Vid utformningen av dessa riktlinjer måste, enligt utskottets mening, särskilt beaktas att det vid en granskning i efterhand skulle vara möjligt att i akter följa viktigare händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som därvid har förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. I det sammanhanget ville utskottet peka på vikten av att innehållet i ett sådant material som annars inte skulle utgöra allmän handling exempelvis arbetsanteckningar och liknande material tillförs akterna möjligt. När ärendena arkiveras bör ett sådant material också bli kvar i akterna i den omfattning som behövs för att en meningsfull granskning ska bli möjlig. Utskottet underströk vikten av att riktlinjerna fick den inriktning som utskottet beskrivit. granskade utskottet bl.a. försäljningen av statliga bolag (bet. 2007/08:KU20, s. 130). Utskottet underströk då att det kunde finnas anledning att tillföra akterna dokumentation som gör det möjligt att följa viktiga händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som kan ha förekommit mellan ägarförvaltningen och bolag inom ramen för de genomgångar av de statliga företagen som gjorts inför bedömningarna om försäljning. I rapporten och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) framhöll att bolagsstämman i ringa grad användes för regeringens styrning av bolagen. En formlös styrning vid sidan av bolagsstämman var inte ovanlig. Transparens och tydlighet i styrningen påverkades negativt av detta och medförde otydliga ansvarsförhållanden. Granskningen visade också att den interna kontrollen av ägarförvaltningens styrning av bolagen hade klara brister. Förekomsten av styrning som inte dokumenterats försvårade avsevärt möjligheten att följa händelseförlopp och ägarförvaltningens beslut och agerande. Bolagsstämmorna hade blivit mer öppna men insynen i väsentliga frågor har ändå av flera orsaker varit begränsad. Skillnaderna i ägarförvaltningen mellan granskade departement var betydelsefulla men omotiverade. Departementen hade olika modeller för hur bolagen skulle förvaltas. Den viktigaste skillnaden var att för bolagen vid var bolagsförvaltaren styrelseledamot i bolaget som han eller hon var satt att förvalta. Lämpligheten med förvaltningsmodell borde ifrågasättas i de fall bolagsförvaltaren också var styrelseledamot i de bolag denne var satt att förvalta. Det fanns risk för en dubbelroll som var problematisk i förhållande till grundlagens krav eftersom det i dessa fall var möjligt att hysa objektivt berättigat tvivel på en statlig tjänstemans opartiskhet. Denna typ av dubbelroll, i kombination med den formlösa styrning som tillämpades, skapade ytterligare svårigheter att uppnå en rimlig nivå på den interna kontrollen av ägarförvaltningens styrning av statliga bolag. behandlade i betänkande 2005/06:NU4 en framställning från angående regeringens styrning av statliga bolag (2004/05:RRS18). I framställningen framhölls att regeringen borde utveckla gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen inklusive riktlinjer för nominering av styrelseledamöter m.m. I det sammanhanget borde regeringen överge den förvaltningsmodell som tillämpas för de av styrda bolagen. De gemensamma riktlinjerna borde även omfatta regler för dokumentation som gjorde det möjligt att följa den statliga ägarförvaltarens beslut och agerande och förbättra möjligheterna till insyn i ägarstyrningen. Styrelsen ansåg att de förhållanden som påtalat i sin granskning sammantaget talade för att det fanns ett stort behov av att utveckla formerna för regeringens ägarstyrning av de statliga bolagen. Styrelsen ansåg att regeringen borde genomföra de förändringar som förordades i framställningen och återkomma till med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits för att utveckla formerna för ägarstyrning i de statliga bolagen. Under näringsutskottets behandling av framställningen kommenterade statssekreteraren granskningsrapport. Bland annat noterade statssekreteraren beträffande förvaltningsmodellen att frågan om bolagsförvaltarens roll och ansvarsfördelning inom hade granskats av vid ett flertal tillfällen. hade behandlat frågan om en eventuell dubbel roll för förvaltaren i dennes egenskap av styrelseledamot. Enligt skulle problem kunna uppstå om samma handläggare ansvarar för både myndighetsutövning i sektorsfrågor, t.ex. tillståndsfrågor och lagstiftning inom ett bolags verksamhetsområde, och bolagsförvaltning. För att hantera detta problem var därför skild från den myndighetsutövning som berörde bolaget. Vid en aktiv ägarförvaltning fanns ett behov av god insyn i bolagets verksamhet, menade statssekreteraren. Löpande kontakt med bolaget och kännedom om bolagets utveckling var viktiga faktorer för att effektivt kunna utöva ägarrollen och tillvarata statens intressen. Regeringens samlade bedömning var att den modell för ägarstyrning där förvaltare sitter i styrelsen var förenlig med gällande lagstiftning och en modell som även en annan typ av ägare skulle tillämpa. Regeringen var angelägen om att forma en ordning för förvaltningen som på ett avvägt sätt balanserade en effektiv förvaltningsmodell som gav utrymme för en professionell, aktiv och ansvarstagande löpande förvaltning, som kravet på öppenhet och god extern och intern kontroll kunde upprätthållas. Inom ramen för arbete med att utveckla ägarförvaltningen skulle denna fråga komma att övervägas i särskild ordning, uppgav statssekreteraren. framhöll i sitt ställningstagande att den förvaltningsmodell som tillämpades av och som innebar att den handläggare som förvaltade ett bolag i även var ledamot i detta bolags styrelse hade ifrågasatts såväl i framställningen från som i några motioner. Skälet till ifrågasättandet var att det ansetts kunna uppstå en risk för partiskhet. Frågan om bolagsförvaltarens roll och ansvarsfördelning inom hade, som redovisats i budgetpropositionen, tidigare granskats av (bet. 1998/99:KU10). Enligt skulle problem kunna uppstå om samma handläggare ansvarar för både myndighetsutövning i sektorsfrågor, t.ex. tillståndsfrågor och lagstiftning inom ett bolags verksamhetsområde, och bolagsförvaltning. För att undvika detta problem var därför skild från den myndighetsutövning som berör bolaget. Vid en aktiv ägarförvaltning fanns enligt näringsutskottet ett behov av god insyn i bolagets verksamhet, varvid löpande kontakt med bolaget och kännedom om bolagets utveckling var viktiga faktorer för att effektivt kunna utöva ägarrollen och tillvarata statens intressen. Utskottets bedömning var att den modell för ägarstyrning där förvaltare satt i styrelsen var förenlig med gällande lagstiftning och en ändamålsenlig modell. borde förvaltningsmodellen balansera mellan kravet på en professionell och aktiv löpande förvaltning och kravet på öppenhet och interna kontrollmöjligheter. I budgetpropositionen hade regeringen meddelat sin avsikt att inom ramen för löpande arbete med att utveckla ägarförvaltningen överväga denna fråga i särskild ordning. Utskottet ville uttrycka sitt stöd för att ett sådant arbete genomförs. hade i sin framställning också tagit upp frågan om, för departementen, gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen ett förslag som också återfanns i några motioner. Syftet var att möjliggöra att viktiga händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag skulle kunna följas i efterhand. bedrev ett kontinuerligt arbete med att utveckla rutiner för en mer enhetlig ägarförvaltning, såväl vad gällde krav på dokumentation vid ägarstyrningen som enhetlig beredning, bl.a. inför bolagsstämmor. Utskottet ansåg att ett sådant utvecklingsarbete ständigt borde bedrivas, med inriktning att skapa ökad tydlighet och för att stärka den interna kontrollen och möjligheten till extern granskning.