bet · GY01KU24 · 2011-02-08 00:00:00 — 2010/11:KU24 Kommunala och regionala frågor Kommunala och regionala frågor I detta betänkande behandlas 33 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden i kommunala och regionala frågor. Motionerna gäller valkretsindelningen och proportionaliteten i kommunvalen, kommunalt partistöd, kommunala uppdrag, förtroendevaldas villkor, kompetens och samverkan, kommunala budgetfrågor, oberoende revision, regionala frågor samt delaktighet. Utskottet föreslår ett tillkännagivande till regeringen om behovet av en översyn när det gäller verkställighet av beslut samt sanktioner. Utskottet avstyrker samtliga motioner I betänkandet finns två reservationer (S, MP, respektive M, FP, C, KD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Valkretsindelningen och proportionaliteten i val till kommunfullmäktige avslår motionerna 2010/11:K271, 2010/11:K279, 2010/11:K324, 2010/11:K332 och 2010/11:K391. avslår motionerna 2010/11:K221, 2010/11:K288, 2010/11:K314 och 2010/11:K426. avslår motionerna 2010/11:K204, 2010/11:K284 och 2010/11:K389. Kommunfullmäktigeuppdrag vid studier på annan ort avslår motion 2010/11:K258. avslår motionerna 2010/11:K328, 2010/11:K386 och 2010/11:K394. avslår motionerna 2010/11:K340, 2010/11:K341 yrkande 1 och 2010/11:K379. Reservation 1 (S, MP, V) Återgång av upphävda beslut avslår motion 2010/11:K278. Frågan om verkställighet av beslut och om sanktioner som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en översyn av frågan om verkställighet av beslut och om sanktioner. Reservation 2 (M, FP, C, KD) avslår motionerna 2010/11:K215 och 2010/11:K416. avslår motion 2010/11:K249. avslår motionerna 2010/11:K201, 2010/11:K225 och 2010/11:C311 yrkande 24. avslår motionerna 2010/11:K216 yrkandena 1 och 2, 2010/11:K257 och 2010/11:K309. avslår motionerna 2010/11:N323 yrkandena 16 och 17 samt 2010/11:N421 yrkande 8. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V), (M) och (S). Valkretsindelningen och proportionaliteten i val till kommunfullmäktige Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker fem motioner ( S, M, FP, C, KD) om valresultatets återspegling i representationen i fullmäktige. Utskottet hänvisar till att regeringen har aviserat en utredning om proportionaliteten i kommunfullmäktigevalen. I motion 2010/11:K279 av och (FP) begärs en översyn av vallagen så att en uppdelning av kommuner i valkretsar kräver utjämningsmandat. Motionärerna hänvisar till att, beroende på hur rösterna faller i valkretsarna, partier med få röster men som är samlade i en valkrets kan bli välrepresenterade medan partier med fler röster men som är fördelade på två eller flera valkretsar kan bli utan mandat eller få färre mandat. Lösningen på denna orättvisa måste enligt motionen vara att det införs utjämningsmandat också i kommunvalen så att varje röst väger lika tungt. Genom utjämningsmandat förebyggs också risken för manipulationer genom olika indelning i valkretsar. och (C) begär i motion 2010/11:K332 ett tillkännagivande till regeringen om valresultatets återspegling i representationen i kommunfullmäktige. Motionärerna pekar på att ett parti med färre röster kan få fler mandat än ett parti med fler röster eftersom det bara gäller att få rösterna rätt mellan valkretsarna. Enligt motionen är detta inte acceptabelt och det finns olika sätt att lösa frågan. Ett sätt är att det inte längre ska vara tillåtet med valkretsindelning, ett annat att det införs utjämningsmandat. I motion 2010/11:K324 av och (KD) begärs ett tillkännagivande om utjämningsmandat i kommunalval. Motionärerna hänvisar till att i i valet fick 18 705 röster vilket gav 1 mandat medan fick 16 mandat med 74 437 röster, dvs. enbart 4 652 röster per mandat. I vann koalitionen M, FP, C, KD och MP över S och V med av rösterna, men på grund av valkretsindelningen avgjordes valet ändå till S och V:s fördel med en enda rösts marginal. Enligt motionärerna visar dessa båda exempel på orimligheten i att utjämningsmandat saknas. De värsta felaktigheterna skulle kunna rättas till om exempelvis av mandaten var utjämningsmandat. (M) begär i motion 2010/11:K391 att det införs en lokal beslutanderätt över valkretsindelningen vid kommunala val. Kombinationen av flera valkretsar och bara fasta mandat leder enligt motionen ibland till märkliga effekter, och det har uppstått situationer där valkretsarnas indelning har lett till att partier med större röstetal än ett annat parti ändå fått färre mandat i kommunfullmäktige. Enligt motionen upplevs valkretsindelningen som något högst oförklarligt i många kommuner och det vore naturligt att göra valkretsindelningen frivillig. (S) begär i motion 2010/11:K271 att det ska införas en 3- eller 4-procentsspärr till valen till kommunfullmäktige. En sådan spärr minskar proportionaliteten mellan avgivna röster och fördelade mandat, men systemet bidrar till att det blir lättare att bilda stabila majoriteter som har kraft att leva upp till krav på effektivitet. Detta är enligt motionären en förutsättning för förtroendet för ett demokratiskt styrelsesätt. Vid val till är landet indelat i 29 valkretsar. Vid val till är varje landsting indelat i valkretsar. Som huvudregel omfattar dessa en eller flera kommuner. I både riksdagsvalen och valen till tillämpas en ordning med utjämningsmandat mellan valkretsarna. finns det spärrar mot små partier (4 kap. 2-3, 5 §§ och 14 kap. 6 § vallagen (2005:837). Vid val till kommunfullmäktige är huvudregeln att varje kommun är en valkrets (4 kap. 11 § vallagen). Om kommunen har fler än 6 000 röstberättigade, får den delas in i valkretsar. Om antalet röstberättigade överstiger 24 000 personer eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, ska kommunen delas in i valkretsar (4 kap. 12 §). Vid val var 81 av landets 290 kommuner valkretsindelade. I valen till kommunfullmäktige förekommer inga utjämningsmandat som kan kompensera de effekter som en valkretsindelning av en kommun får för proportionaliteten. Det finns inte någon småpartispärr vid dessa val. Den begränsning av antalet mandat som finns att fördela inom valkretsarna medför dock att systemet i realiteten inrymmer en spärr mot små partier. I de icke valkretsindelade kommunerna kommer spärren mot små partier att ligga på mellan 2,08 och , medan fördelningsreglerna i valkretsindelade kommuner på motsvarande sätt inrymmer en spärr mot små partier på . har frågan om proportionaliteten vid valen till kommunfullmäktige behandlats i flera utredningar, senast av , utan att enighet om förändringar kunnat uppnås. (En reformerad grundlag, SOU 2008:125 s. 195 f.) hänvisade till att frågan om proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige analyserats ingående med utgångspunkt från valresultaten . hade med hjälp av låtit genomföra ett antal simuleringar med utgångspunkt års valresultat. I omkring 10 av de 79 valkretsindelade kommunerna skulle den politiska konstellation som efter valet bildade majoritet i fullmäktige inte ha fått en egen majoritet om samma ordning med utjämningsmandat som gäller för landstingsvalen hade tillämpats. I övriga kommuner skulle utjämningsmandat endast ha inneburit smärre förändringar i mandatfördelningen. övervägde olika förändringar, som att möjligheten att valkretsindela kommuner skulle avskaffas eller att utjämningsmandat skulle införas. Diskussionen hade också rört om ett ändrat system borde förenas med en särskild spärr mot små partier och vilken spärrnivå som i så fall skulle tillämpas. bedömde det dock inte som möjligt att inom ramen för sitt arbete lägga fram något förslag men enades om att föreslå att en utredning skulle ges i uppdrag att arbeta vidare med dessa frågor. Regeringen instämde i denna bedömning (prop. 2009/10:80 s. 91). Regeringen framhöll att en utredning således bör tillsättas med uppdrag att på nytt överväga frågan om systemet med proportionalitet vid val till kommunfullmäktige bör ändras. Regeringen avser att tillsätta en utredning som på nytt ska se över frågan om proportionaliteten i kommunfullmäktigevalen. Enligt utskottets mening behövs det därför inte något tillkännagivande till regeringen i frågan. Motionerna 2010/11:K271 (S), 2010/11:279 (FP), 2010/11:K324 (KD), 2010/11:K332 (C) och 2010/11:K391 (M) avstyrks. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker fyra motioner (M, MP respektive C) om att kommunalt partistöd inte ska kunna utgå för obesatta mandat. Utskottet hänvisar till att lagstiftningen om kommunalt partistöd är föremål för utredning. I fyra motioner begärs att kommunalt partistöd inte ska kunna utgå för mandat som inte är besatta. och (M) framhåller i motion 2010/11:K314 att regelverket inte tillåter undantag från kopplingen till antalet mandat. Detta bör enligt motionen ändras så att partistödet kan betalas i efterskott och då kopplas till faktisk närvaro i den aktuella beslutande församlingen. Eftersom stödet syftar till att bekosta utbildning och verksamhet för partier som är representerade i fullmäktige, är det enligt motionen en självklarhet att det endast utbetalas om partiet i fråga har invalda representanter närvarande på samtliga platser. (C) begär i motion 2010/11:K221 att lagstiftningen ändras så att det mandatbundna partistödet inte ska betalas ut för mandat som inte är besatta. Om det inte finns någon person som fyller ut fullmäktigestolen, finns det enligt motionen inte heller någon anledning att ge stöd för att den person som inte finns ska bedriva ett lokalt demokratiskt arbete. I motion 2010/11:K288 av (C) begärs att kommunalt partistöd begränsas till att avse partier som faktiskt besätter platserna i kommuner och landsting under mer än två tredjedelar av mandatperioden. I det fall ett parti saknar partiverksamhet med anknytning till en kommun eller ett landsting gynnar stödet enligt motionen inte den kommunala demokratin utan snarare ett framväxande moderparti med få företrädare annat än på det nationella planet. (MP) framhåller i motion 2010/11:K426 att det måste vara ett krav för kommunalt partistöd att partiet fått mandat som är besatta i fullmäktige. Vidare kan det enligt motionen uppkomma en situation där ett parti fått ett mandat och intagit platsen men valt att avsäga sig uppdraget utan att det finns någon ersättare. I sådana fall bör enligt motionen partistödet upphöra att utbetalas efter en kort karenstid. Enligt 2 kap. 9 § kommunallagen får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast efter det att representationen upphörde. Enligt 2 kap. 10 § ska fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Frågan om det kommunala partistödet behandlades av utskottet (bet. 2008/09:KU11). Utskottet förordade ett tillkännagivande till regeringen om behovet av en översyn i fråga om det kommunala partistödet. Utskottet framhöll att kommunallagens lokaliseringsprincip i 2 kap. 1 § i grunden innebär att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eller eget område eller dess invånare för att vara laglig. Syftet med stödet är enligt förarbetena att förbättra partiernas möjlighet att stärka just den kommunala demokratin. En utvärdering av stödet som utskottet låtit göra visade att det inom flera partier skedde överföringar av partistöd i relativt stor omfattning. Utskottet delade den bedömning som gjorts inom ramen för utvärderingen att det var angeläget att lagstiftningen som gäller det kommunala partistödet sågs över. En översyn av regleringen var som utredaren framhållit angelägen bl.a. mot bakgrund av att partistödets användning inte var föremål för offentlig kontroll. Det behövdes enligt utskottets mening en översyn i lämpligt sammanhang av kommunallagens bestämmelser om partistödet i syfte att undanröja den osäkerhet som råder både från kommunernas och från partiernas sida när det gäller utrymmet för att använda de kommunala partistöden och för att uppnå en högre grad av transparens när det gällde kommunernas och landstingens utbetalningar av stöd till partierna. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2008/09:164). av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04) ska bl.a. utreda lagstiftningen om kommunalt partistöd. I direktiven (dir. 2010:53) hänvisas bl.a. till att frågan aktualiserats om partier som blivit invalda i fullmäktige, men som inte har haft kandidater som kunnat inträda som ledamöter har rätt till partistöd. I flera kommuner har fullmäktige i sådana fall bedömt att dessa partier inte är representerade i fullmäktige och därmed inte har rätt till partistöd. I direktiven pekas på att Kammarrätten i upphävt ett beslut från att inte betala ut partistöd i form av mandatstöd till ett parti för ett mandat i fullmäktige som inte innehades av någon person. Kommittén ska enligt direktiven göra en utredning av reglerna om kommunalt partistöd och föreslå eventuella författningsändringar. Kommittén beräknas avsluta sitt arbete . Enligt utskottets mening bör resultatet av arbetet i av den kommunala demokratins funktionssätt avvaktas. Motionerna 2010/11:K221 (C), 2010/11:K288 (C), 2010/11:K314 (M) och 2010/11:K426 (MP) avstyrks. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker med hänvisning till pågående utredningsarbete motioner om återkallelse av vissa uppdrag för förtroendevalda samt om tillsättande av presidier i kommunala nämnder (S, C respektive M). (C) begär i motion 2010/11:K204 att det införs en möjlighet i kommunallagen för kommunfullmäktige att återkalla uppdraget för en förtroendevald som utsetts av kommunfullmäktige. Det kan i vissa fall enligt motionären uppstå en ohanterlig situation som blir förlamande för det kommunala styret om t.ex. en nämndordförande blir sjuk utan att vilja avgå, gör mycket olämpliga saker eller aktivt motarbetar det egna partiet. Med den gällande lagstiftningen förekommer det att kommuner omorganiserar nämnderna enbart för att få bort en olämplig nämndledamot. och (S) begär i motion 2010/11:K389 en översyn av 4 kap. 10 § kommunallagen i syfte att göra det möjligt att avsätta kommunstyrelsens ordförande i den speciella situationen då majoriteten ändrats så att det parti som ordföranden tillhör inte längre har tillräckligt stöd i kommunfullmäktige. I motion 2010/11:K284 av (M) begärs ett tillkännagivande till regeringen om behovet av att öka proportionaliteten i tillsättandet av presidier i kommunala nämnder. Motionären pekar på att uppdrag som ordförande och vice ordförande i de olika nämnderna och styrelserna beslutas genom enkel majoritet i kommunfullmäktige, vilket innebär att majoriteten har makten att avgöra hur minoriteten eller minoriteterna ska få presidieposter. En lösning skulle enligt motionen vara att knyta även presidieposter till utfallet av ett proportionellt valsätt så att den lista som tar det första mandatet tillsätter ordförande medan den som tar det andra mandatet tillsätter (förste) vice ordförande osv. Enligt 5 kap. 6 § kommunallagen väljer fullmäktige bland sina ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande, och fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Enligt 6 kap. 9 § väljs ledamöter och ersättare i en nämnd av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Även styrelsen är i kommunallagens mening en nämnd, om än med vissa särskilt angivna uppgifter (se 6 kap. 16 §§). Enligt 6 kap. 15 § ska fullmäktige för den tid som fullmäktige bestämmer bland en nämnds ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande (presidium). Av 5 kap. 46 § framgår att en minoritet i fullmäktige har rätt att påfordra proportionella val av ledamöter och ersättare i nämnder. Ett nämndpresidium är kommunalrättsligt sett inte något kommunalt organ och kan bl.a. därför inte heller väljas proportionellt. I praktiken tillämpas den proportionella valmetoden sällan, utan bestämmelserna i lagen utgör en väsentlig grund för de överenskommelser som partierna regelmässigt träffar om hur mandaten ska fördelas (m.fl., Kommunallagen Kommentarer och praxis, 4:e uppl., 2006, s. 271). Ledamöter som valts i enlighet med sådana överenskommelser är alltså valda enligt den vanliga majoritetsvalmetoden. Enligt 4 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige om den förtroendevalde vägrats ansvarsfrihet eller genom dom som vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver. Enligt 4 kap. 10 a § får fullmäktige återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd där den politiska majoriteten är densamma som i fullmäktige eller vid förändringar i nämndorganisationen. I förarbetena till bestämmelsen anfördes att bl.a. ett ökat antal lokala småpartier kunde tänkas leda till att frekvensen av majoritetsskiften skulle komma att öka (prop. 1993/94:188 s. 45). För det talade även att mandatperioderna hade förlängts från tre till . I propositionen uppmärksammades att det på nivå varken fanns möjlighet till misstroendeförklaring i fullmäktige eller gick att utlysa nyval. Regeringen ansåg därför att det borde vara möjligt att under löpande mandatperiod göra förändringar i nämndernas sammansättning. Enligt 6 kap. 13 § kommunallagen bestämmer fullmäktige mandattiderna för andra nämnder än styrelsen. Kommunerna och landstingen kan när de så vill göra förändringar i sin nämndorganisation. Enligt 5 kap. 5 a §, som trädde i kraft , får fullmäktige besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 60 f.) ansågs tidigare en generell princip gälla om att ledamöter och ersättare i styrelsen och övriga nämnder inte kunde entledigas mot sin vilja under löpande mandatperiod. Huvudprincipen gällde fortfarande. Erfarenheten visade att i de flesta fall som en förtroendevald förlorade fullmäktiges förtroende, t.ex. genom att ansvarsfrihet inte beviljades, tog den förtroendevalde sitt politiska ansvar och avgick självmant. Man kunde enligt propositionen också utgå ifrån att partiorganisationerna i sådana och andra fall av mistat förtroende verkade för att den enskilde politikern tog sitt ansvar, vilket kunde vara nog så betydelsefullt. En entlediganderegel motiverades därför mer av principiella än av praktiska skäl. Regelns räckvidd borde därför begränsas till situationer där det objektivt sett finns särskild anledning att överväga att återkalla en förtroendevalds uppdrag. Om en förtroendevald vägrats ansvarsfrihet borde vägrad ansvarsfrihet vara en grund för avsättning. Bara vid brott med en svårighetsgrad som innebar att det var föreskrivet fängelse kunde det, enligt regeringen, vara motiverat att fullmäktige hade möjlighet att entlediga den förtroendevalde på grund av att han eller hon gjort sig skyldig till brott. Bestämmelsen var i första hand avsedd att vara förebyggande. Regeringsrätten prövade frågan om kommunfullmäktige kunde återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i samliga nämnder i kommunen (RÅ 2010 ref. 57). Regeringsrätten fann att det i målet inte hade kommit fram annat än att den politiska majoriteten i nämnderna fortsatt var densamma som i fullmäktige. Någon möjlighet för den aktuella kommunen att med stöd av 4 kap. 10 a § kommunallagen återkalla uppdragen för de förtroendevalda i kommunens nämnder fanns därmed inte. Att den proportionella fördelningen mellan partierna eller presidiernas sammansättning inte strikt motsvarade den nya majoriteten i fullmäktige ändrade inte detta förhållande. Inte heller fanns möjlighet att med stöd av någon annan bestämmelse återkalla uppdragen. Med hänsyn härtill och till att kommunallagen var avsedd att ge en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod, hade kommunen saknat möjligheter att återkalla uppdragen. beskrev i sitt betänkande En reformerad grundlag (s. 199 f.) kommunernas och landstingens styrelseformer. Utredningen framhöll att reglerna för kommunernas och landstingens styrelseformer inte bygger på parlamentarismens principer. Efter ett allmänt val i en kommun eller ett landsting bildar i normalfallet ett eller flera av partierna i fullmäktige den majoritet som ska leda det politiska arbetet under den nya mandatperioden. I 5 kap. 46 § kommunallagen räknas vissa val upp som, om en minoritet begär det, ska ske med proportionellt valsätt. Det gäller bl.a. val av styrelse och nämnder. Resultatet av ett sådant valsätt är att de politiska grupperna blir representerade i styrelse och nämnder efter sin mandatstyrka i fullmäktige. Det är enligt visserligen ovanligt att ett proportionellt valsätt tillämpas strikt men regeln ger uttryck för inriktningen att samtliga partier ska delta i kommunens styre, dvs. pekade på att man med en politisk majoritet normalt sett avseren konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlar flertalet röster. Enligt hade de politiska majoriteterna blivit mindre förutsägbara och ibland instabila. I några fall hade ändrade politiska majoritetsförhållanden under en löpande mandatperiod försvårat nämndarbetet. Nämnderna hade inte fått igenom sina förslag i fullmäktige eftersom den politiska majoriteten i fullmäktige inte längre stämt överens med motsvarande förhållanden i nämnderna. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte längre hade fullmäktiges förtroende. Mot denna bakgrund hade fullmäktige bl.a. för att underlätta majoritetsskiften getts möjlighet att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten inte längre var densamma som i fullmäktige (4 kap. 10 a § kommunallagen). föreslog mot denna bakgrund att det skulle införas en möjlighet till extra val om minst två tredjedelar av de närvarande röstar för det. En sådan möjlighet infördes i kommunallagen. av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04) har regeringens uppdrag att se över formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val. I direktiven (dir. 2010:53) framhålls att det nästan helt saknas bestämmelser för hur processen kring att bilda politiska majoriteter ska gå till. Organiserade majoritetssamarbeten utgör som regel det egentliga styret i kommuner och landsting. Processen fram till att en majoritet får förtroendet och tar ansvar för att styra en kommun eller ett landsting skulle kunna tjäna på tydligare regler. I det sammanhanget kan det enligt direktiven vara intressant att överväga en reglering av vad ett kommunal- eller landstingsråd ska ha för formell funktion, vilka befogenheter och vilket ansvar som ska följa med uppdraget och hur denna funktion ska väljas. Kommittén ska därför bl.a. analysera för- och nackdelarna med att formalisera processen att etablera en styrande majoritet i kommuner och landsting och föreslå nödvändiga författningsändringar om fördelarna anses överväga nackdelarna. I direktiven tas också upp frågan om återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser. Regeringen framhåller att samarbeten mellan partier i kommuner och landsting kan ta slut och nya kan inledas under pågående mandatperioder. Om majoritetsförhållandena i fullmäktige i och med sådana förändringar inte längre avspeglas i nämnder och styrelser kan fullmäktige återkalla samtliga uppdrag. I de fall nya majoriteter bildas på grund av att ett eller flera partier lämnar en tidigare majoritet för att ingå i en ny, är det inte ovanligt att fullmäktiges sammansättning redan återspeglas i alla nämnder och styrelser. För att få genomslag för sin politik vill den nya majoriteten i regel även tillsätta ordförandeposterna.