bet · GY01JuU14 · 2011-03-08 00:00:00 — 2010/11:JuU14 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG I betänkandet behandlas proposition 2010/11:46 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG samt motionsyrkanden som har väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . I propositionen lämnas förslag till genomförande av och rådets direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG. Syftet med direktivet är att harmonisera medlemsstaternas regler om skyldigheter för leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät att lagra trafik- och lokaliseringsuppgifter samt uppgifter som behövs för att identifiera en abonnent eller användare för att säkerställa att uppgifterna finns tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. I propositionen föreslår regeringen att det i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation förs in bestämmelser som bl.a. anger ändamålen med lagringsskyldigheten och vilka teknikområden som omfattas. Regeringen föreslår att lagringsskyldigheten ska struktureras i kategorierna telefoni, meddelandehantering, Internetåtkomst och anslutningsform. Förslaget innebär enligt regeringen att de olika sätten att kommunicera är uppdelade på ett mer teknikneutralt sätt än i direktivet. Regeringen bedömer att den närmare tekniska beskrivningen av vilka uppgifter som ska lagras lämpligast kan regleras i förordning. Lagringsskyldigheten föreslås, utöver de uppgifter direktivet kräver, även gälla vid misslyckad uppringning och för uppgifter om lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens slut. Regeringen föreslår att lagringstiden bör bestämmas . Förslaget innebär vidare att leverantörerna ska stå för kostnaderna för lagring, säkerhet och anpassning av systemen medan det allmänna ska ersätta leverantörerna för de kostnader som avser utlämnande av uppgifter i enskilda ärenden. Slutligen föreslås särskilda bestämmelser för att skapa ett tillfredsställande skydd för de uppgifter som lagras. tillstyrker propositionen, dock med den ändringen att utskottet föreslår att de föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet i lagen om elektronisk kommunikation ska underställas för prövning, och avstyrker samtliga motioner. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns sex reservationer och ett särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motionerna 2010/11:Ju5 yrkande 1 och 2010/11:Ju6. Reservation 1 (MP, V) Lagring av trafikuppgifter utanför avslår motion 2010/11:Ju7 yrkande 1. Reservation 2 (SD) Ny straffbestämmelse om grovt dataintrång avslår motion 2010/11:Ju7 yrkande 2. Reservation 3 (SD) avslår motion 2010/11:Ju7 yrkande 3. avslår motion 2010/11:Ju7 yrkande 4. Reservation 4 (SD) antar 6 kap. 3 a § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation med den ändringen att bestämmelsen får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller delvis proposition 2010/11:46 i denna del. Reservation 5 (M, FP, C, KD) Lagförslagen i övrigt om lagring av trafikuppgifter antar regeringens förslag till a) lag om ändring i med den ändringen att lagen träder i kraft , b) lag om ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet har föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2010/11:46 i denna del. avslår motionerna 2010/11:Ju5 yrkandena 2 och 3, 2010/11:Ju303 och 2010/11:Ju427 yrkandena 13. Reservation 6 (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), i (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Arhe Hamednaca (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V)1 och (S). Avstår från ställningstagande under punkterna 25, 7 och 8. Ärendet och dess beredning och rådet antog direktivet 2006/24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG (nedan direktivet eller direktivet om lagring av trafikuppgifter). Enligt direktivet skulle medlemsstaterna ha genomfört bestämmelserna i nationell rätt. När det gäller Internetåtkomst, Internetbaserad e-post och Internettelefoni fanns en möjlighet att skjuta upp genomförandet av direktivet t.o.m. . Den möjligheten har utnyttjat. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur direktivet om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. Utredningen tog namnet . Utredaren överlämnade betänkandet Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning (SOU 2007:76). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2007/9590/BIRS). I en dom (C-185/09) fastställde att inte har genomfört direktivet . Kommissionen har med anledning av domen inlett nästa steg i överträdelseförfarandet, vilket kan leda till att förpliktas betala en ekonomisk sanktion. En formell underrättelse överlämnades till och besvarades . Nästa steg i processen är att kommissionen kan väcka talan mot med yrkande om en ekonomisk sanktion. De sanktioner som kan bli aktuella är dels ett standardbelopp, dels löpande vite. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagrådet har granskat lagförslagen och i huvudsak föreslagit språkliga ändringar. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Två motioner har väckts under den allmänna motionstiden . Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. har berett , näringsutskottet och trafikutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna. och trafikutskottet har lämnat yttranden. Yttrandena återges i bilagorna 4 och 5. Som ett led i beredningen av ärendet har justitieutskottet begärt upplysningar från företrädare för . Utskottet föreslår att det i den av regeringen föreslagna 6 kap. 3 a § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation tas in en bestämmelse om att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av bemyndigandet ska underställas för prövning. Utskottets lagförslag finns i bilaga 3. I propositionen lämnas förslag till genomförandet av och rådets direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG. Direktiv /24/EG syftar till att harmonisera medlemsstaternas regler om skyldigheter för leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät att lagra trafik- och lokaliseringsuppgifter samt uppgifter som behövs för att identifiera en abonnent eller användare för att säkerställa att uppgifterna finns tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. De uppgifter som ska lagras svarar enkelt uttryckt främst på frågorna om vem som kommunicerade med vem, när det skedde, var de som kommunicerade befann sig och vilken typ av kommunikation som användes. Uppgifterna får inte avslöja innehållet i en kommunikation. I propositionen föreslås att det i lag förs in bestämmelser som bl.a. anger ändamålen med lagringsskyldigheten och vilka teknikområden som omfattas. Den närmare tekniska beskrivningen av vilka uppgifter som ska lagras bedöms lämpligast att ta in i förordning. Förslaget innebär att de olika sätten att kommunicera är uppdelade på ett mer teknikneutralt sätt än i direktivet. Lagringstiden föreslås vara . Lagringsskyldigheten föreslås, utöver de uppgifter direktivet kräver, även gälla vid misslyckad uppringning och för uppgifter om lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens slut. Förslaget innebär vidare att leverantörerna ska stå för kostnaderna för lagring, säkerhet och anpassning av systemen medan det allmänna ska ersätta leverantörerna för de kostnader som avser utlämnande av uppgifter i enskilda ärenden. Slutligen föreslås särskilda bestämmelser för att skapa ett tillfredsställande skydd för de uppgifter som lagras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet avslår två motionsyrkanden med begäran om avslag på propositionen. Jämför reservation 1 (MP, V). Direktivet om lagring av trafikuppgifter Syftet med direktivet om lagring av trafikuppgifter är att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser om skyldighet att lagra vissa uppgifter för att på så sätt säkerställa att uppgifterna är tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. Lagring av trafikuppgifter för viss typ av kommunikation har i många medlemsstater visat sig vara ett nödvändigt och effektivt redskap för de brottsbekämpande myndigheterna, framför allt när det gäller utredningar om allvarlig brottslighet som organiserad brottslighet och terrorism. Lagringsskyldigheten enligt direktivet omfattar uppgifter som genereras eller behandlas av leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät vid leverans av kommunikationstjänster, i den utsträckning det sker inom statens territorium. Inga uppgifter som avslöjar kommunikations innehåll får lagras. De uppgifter som ska lagras är sådana uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera en kommunikationskälla. Vidare rör det sig om uppgifter som är nödvändiga för att identifiera slutmålet för en kommunikation. Lagringsskyldigheten omfattar dessutom datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typen av kommunikation samt vilken utrustning som har använts. Slutligen omfattar lagringsskyldigheten uppgifter som är nödvändiga för att identifiera lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vad avser kommunikationens början. Uppgifterna ska lagras och som längst . Som ett minimum för datasäkerhet ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörerna respekterar vissa i direktivet angivna principer när det gäller lagrade trafikuppgifter. De lagrade uppgifterna ska vara av samma kvalitet och vara föremål för samma säkerhet och skydd som uppgifterna i nätverket. Lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska vidtas för att skydda uppgifterna mot oavsiktlig eller olaglig förstöring, oavsiktlig förlust, oavsiktlig ändring eller otillåten eller olaglig lagring av, behandling av, tillgång till eller avslöjande av uppgifterna. Lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska vidare vidtas för att säkerställa att tillgång till uppgifterna endast ges särskilt bemyndigad personal. Uppgifterna ska vidare förstöras vid slutet av lagringstiden, utom uppgifter för vilka tillgång medgivits och som har bevarats. För att övervaka tillämpningen av bestämmelserna om säkerhet för de lagrade uppgifterna ska varje medlemsstat utse en eller flera tillsynsmyndigheter. Medlemsstaterna ska vidare införa sanktioner för att beivra otillåten avsiktlig tillgång till eller överföring av lagrade trafikuppgifter. I propositionen anför regeringen att de brottsbekämpande myndigheterna i stor utsträckning använder sig av trafikuppgifter för att avslöja, utreda och lagföra brott. Möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter är beroende av vilka uppgifter som leverantörerna har lagrat för andra syften. Vilka uppgifter som lagras och den tid de lagras styrs av helt andra faktorer än de brottsbekämpande myndigheternas behov. Enligt propositionen kan utvecklingen inom området elektronisk kommunikation förväntas leda till att nät- och tjänsteleverantörer inte behöver lagra uppgifter för sin egen verksamhet i lika stor utsträckning som . Det medför att möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till sådana uppgifter kan komma att minska. Genom att införa en skyldighet att lagra vissa trafikuppgifter säkerställer direktivet enligt propositionen att trafikuppgifter finns tillgängliga för att användas i brottsutredningar. Regeringen anför vidare att som det kan konstateras att tillgången till trafikuppgifter är av stor betydelse för att myndigheterna ska kunna utföra en effektiv brottsbekämpning medför lagringen av trafikuppgifter ett intrång i enskildas personliga integritet. I propositionen påpekas att det redan i direktivet görs en avvägning mellan dessa intressen, vilket också ett antal remissinstanser anför. Direktivet innehåller inte bara en uppräkning av vilka trafikuppgifter som ska lagras utan också flera artiklar som ska garantera en rimlig proportion mellan intresset av att allvarliga brott avslöjas, utreds och lagförs respektive skyddet för enskildas integritet. Det gäller t.ex. den längsta acceptabla lagringstiden, att uppgifterna ska utplånas vid slutet av och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga från integritetsskyddssynpunkt. är som medlemsstat i Europeiska unionen skyldigt att genomföra direktivet. Denna skyldighet hindrar enligt regeringen emellertid inte att integritetsfrågorna vid genomförandet kan beaktas på olika sätt, vilket direktivet också utgår ifrån. En utgångspunkt bör då vara att vid regleringen av lagringen skapa ett transparent system som gör det möjligt för medborgarna att förutse vilka uppgifter som kommer att lagras och hur de typiskt sett används i brottsbekämpningen. I detta ligger att lagring ska medges endast om det följer av direktivet eller kan motiveras med stöd av artikel 15.1 i direktivet 2002/58/EG om integritet och elektronisk kommunikation. I motion Ju5 (MP) yrkande 1 yrkas att avslår propositionen. Motionärerna anför att det med den föreslagna lagstiftningen har skett ett paradigmskifte i svensk rätt som innebär att tvångsmedel nu kan användas mot personer som inte är misstänkta för brott. Även i motion Ju6 (V) yrkar motionärerna att ska avslå propositionen och anför att staten har övergått från att fokusera på övervakning av enskilda brottsmisstänkta till en ren massövervakning. Enligt motionärerna är denna typ av övervakning ett ineffektivt sätt för rättsväsendet att arbeta. Motionärerna anför vidare att trafikdata är djupt integritetskränkande och att datalagringen bryter mot grundläggande fri- och rättigheter. anför i sitt yttrande att den lagring av trafikuppgifter som föreslås i propositionen omfattas av regeringsformens (RF) skydd i 2 kap. 6 § andra stycket av den personliga integriteten. Enligt 2 kap. 20 § RF får fri- och rättigheterna enligt bl.a. 2 kap. 6 § begränsas genom lag. anser att de ändamål som avses bli tillgodosedda genom lagförslagen, dvs. att avslöja, utreda och lagföra brott, är sådana godtagbara ändamål enligt 2 kap. 21 § RF som medger en begränsning av de fri- och rättigheter som bl.a. stadgas i 2 kap. 6 §. Genom förslaget kommer det, enligt , att finnas ett skydd för de lagrade uppgifterna, och de lagringsskyldiga leverantörerna kommer att stå under tillsyn. Därtill kommer att trafikuppgifter lagras hos företag som driver kommunikationstjänster. Den faktiska skillnad som lagförslagen innebär är endast att de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillgång till uppgifterna under strikt reglerade former. Trafikuppgifter används dessutom i brottsutredningar. Dessa omständigheter talar enligt mening för att de föreslagna åtgärderna bör kunna vara godtagbara enligt regeringsformen. Förslaget överensstämmer i stort sett med direktivet. noterar att det redan i direktivet görs en avvägning mellan de intressen som är aktuella. Direktivet innehåller sålunda bestämmelser om t.ex. den längsta acceptabla lagringstiden och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga från integritetssynpunkt. Avvägningen mellan behovet av tillgång till trafikuppgifter och skyddet för den personliga integriteten är därför väsentligen given redan i direktivet. Direktivet har dessutom redan varit gällande och tillämpas i andra medlemsstater. Den ytterligare reglering som föreslås med stöd av direktivet om integritet och elektronisk kommunikation innebär enligt mening ett i sammanhanget godtagbart ingrepp i den personliga integriteten. Sammanfattningsvis anser att utformningen av lagringskravet beaktar såväl de brottsbekämpande myndigheternas behov av tillgång till trafikuppgifter som behovet att skydda enskildas integritet. Den begränsning av skyddet för den personliga integriteten som lagförslaget innebär kan enligt utskottets mening inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna lagstiftningen. Vid en bedömning mot bakgrund av bestämmelserna i regeringsformen framstår lagförslagen alltså som godtagbara. Det som har anförts hindrar inte att ser det som angeläget att en revision av datalagringsdirektivet kommer till stånd och att varje möjlighet att förstärka skyddet för den personliga integriteten då tas till vara. föreslår i sitt yttrande att justitieutskottet tillstyrker propositionen, dock med beaktande av vad anför om underställning av förordningar, och avstyrker motionerna. framhåller i sitt yttrande att direktivet om lagring av trafikuppgifter bl.a. syftar till att främja den inre marknaden. Härigenom kommer leverantörerna att i huvudsak ställas inför samma krav inom EU, vilket enligt trafikutskottets mening främjar konkurrensen. konstaterar att det inte finns någon fullständig enhetlighet i utformningen av de regler som genomför direktivet i de olika europeiska staterna. Mot bakgrund av att flera medlemsstater infört skyldigheter att spara uppgifter som går utöver vad direktivet anger är regeringens förslag att utvidga lagringsskyldigheten utöver vad som föreskrivs i direktivet inte unikt. Aktörerna på den svenska marknaden försätts därför inte i en sämre konkurrenssituation än operatörerna som verkar i övriga åsyftade medlemsstater. bedömer att regeringens lagförslag uppfyller de krav som fastlagts i det bakomliggande EU-direktivet. välkomnar vidare de förslag som regeringen lämnat i syfte att mildra lagringsskyldighetens kostnader och understryker vikten av att det fortsatta förordnings- och föreskriftsarbetet sker skyndsamt och på så vis att genomförandet av lagringsskyldigheten inte ska bli onödigt belastande för operatörerna. Mot bakgrund av vad som anförts ovan förordar trafikutskottet bifall till regeringens lagförslag och att justitieutskottet avstyrker samtliga motionsförslag. Enligt artikel 15.1 i Datalagringsdirektivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Som medlem i EU är skyldigt att genomföra direktivet. fann i en dom (C-185/09) att inte har att uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet. Kommissionen har med anledning av domen inlett nästa steg i överträdelseförfarandet, vilket kan leda till att åläggs en ekonomisk sanktion. konstaterar att de brottsbekämpande myndigheterna använder sig av trafikuppgifter för att avslöja, utreda och lagföra brott. Möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter är beroende av vilka uppgifter som leverantörerna har lagrat för andra syften. Vilka uppgifter som lagras och den tid de lagras styrs av helt andra faktorer än de brottsbekämpande myndigheternas behov. Som regeringen anför i propositionen kan utvecklingen inom området elektronisk kommunikation förväntas leda till att nät- och tjänsteleverantörer inte behöver lagra uppgifter för sin egen verksamhet i lika stor utsträckning som . Det medför att möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till sådana uppgifter kan komma att minska. Genom att införa en skyldighet att lagra vissa trafikuppgifter säkerställer direktivet enligt propositionen att trafikuppgifter finns tillgängliga för att användas i brottsutredningar. som det kan konstateras att tillgången till trafikuppgifter är av stor betydelse för att myndigheterna ska kunna utföra en effektiv brottsbekämpning medför lagringen av trafikuppgifter ett intrång i enskildas personliga integritet. noterar att Lagrådet i sitt yttrande över lagförslagen ansåg att dessa i allt väsentligt överensstämmer med vad som föreskrivits i direktivet och att det i överensstämmande delar fick anses utgöra ett med europeiska ögon försvarligt ingrepp i den personliga integriteten för att få till stånd nödvändiga brottsbekämpande åtgärder. Regeringens förslag går på två punkter längre än vad direktivet kräver. Regeringen föreslår att uppgifter om misslyckade uppringningar liksom uppgifter om var en kommunikation avslutas vid användande av mobil kommunikationsutrustning ska lagras. Lagrådet ansåg att sett i sitt sammanhang fick dessa tilläggsuppgifter anses vara marginella ingrepp i den personliga integriteten som väl motiverades av deras betydelse för att avslöja, utreda och lagföra brott. delar bedömning att utformningen av lagringskravet beaktar såväl de brottsbekämpande myndigheternas behov av tillgång till trafikuppgifter som behovet att skydda enskildas integritet. Den begränsning av skyddet för den personliga integriteten som lagförslaget innebär kan enligt utskottets mening inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna lagstiftningen. Utskottet anser att regeringens förslag om att direktivet om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt bör bifallas. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju5 yrkande 1 och Ju6 om avslag på propositionen. Utskottet återkommer nedan till enskildheter i propositionen och till frågan om underställning. Lagring av trafikuppgifter utanför Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att trafikuppgifter inte ska få lagras utanför . Jämför reservation 2 (SD). Av propositionen framgår att det i direktivet om lagring av trafikuppgifter inte finns några uttryckliga regler som stadgar var lagringen av trafikuppgifter får eller inte får ske. Om lagringen sker inom EU eller i ett land som är anslutet till EES tillämpas ett gemensamt regelverk som innebär ett starkt skydd för personuppgifterna. Möjligheterna att lagra i ett land utanför denna krets begränsas av bestämmelserna i personuppgiftslagen. Även om lagringen förläggs utomlands gäller dock leverantörens alla skyldigheter enligt de bestämmelser som anger hur lagringsskyldigheten ska fullgöras, t.ex. de krav som rör säkerheten för de lagrade trafikuppgifterna. Detta måste särskilt beaktas av leverantörerna om de överväger att lagra trafikuppgifter utomlands. Leverantörernas skyldigheter inkluderar också bestämmelserna om tystnadsplikt. Tystnadsplikten för de uppgifter som ska lagras med stöd av de bestämmelser som genomför direktivet om lagring av trafikuppgifter föreslås endast kunna brytas med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 22 § första stycket 2 eller 3 lagen om elektronisk kommunikation eller enligt 27 kap. 19 § , dvs. för att under vissa förutsättningar lämnas ut till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet. Med dessa angivna myndigheter åsyftas endast svenska inte utländska brottsbekämpande myndigheter. Av skäl 25 i ingressen till direktivet om lagring av trafikuppgifter framgår också att direktivet inte påverkar medlemsstaternas möjligheter att använda sig av lagstiftning som reglerar nationella myndigheters rätt till tillgång till och användning av de lagrade uppgifterna. Sammanfattningsvis anser regeringen att befintliga regler får anses ge ett tillfredsställande skydd och att det således inte finns behov av kompletterande lagbestämmelser. I motion Ju7 (SD) yrkande 1 yrkas att trafikuppgifter som ska lagras av leverantörer i inte ska få lagras utanför gränser. Motionärerna anför att säkerheten vid en sådan lagring kan ifrågasättas.