bet · GY01JuU14 · 2011-03-08 00:00:00 — Rätten till respekt för privat- och familjelivet får endast inskränkas med stöd av lag i den utsträckning det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare angivna ändamål, bl.a. bekämpning av brott. Av praxis följer enligt propositionen att det krävs att det finns ett angeläget samhälleligt behov (pressing social need) för att en inskränkning ska vara tillåten. Inskränkningen måste vidare framstå som proportionell i förhållande till det syfte som den avser att tillgodose. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får en lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I propositionen anges att ett stort antal remissinstanser framhållit vikten av integritetsskyddet. Någon remissinstans har också, med hänvisning till integritetsaspekter, avstyrkt att direktivet genomförs. Vissa anser att utredningen har hittat en bra balans mellan brottsbekämpningsintresset och integritetsskyddet, medan andra anser att brottsbekämpningsintresset fått för stort utrymme på integritetsskyddets bekostnad. I propositionen påpekar regeringen att det redan i direktivet, som ett antal remissinstanser också anfört, görs en avvägning mellan de intressen som är aktuella. Direktivet innehåller inte bara en uppräkning av vilka trafikuppgifter som ska lagras utan också flera artiklar som ska garantera en rimlig proportion mellan intresset av att allvarliga brott avslöjas, utreds och lagförs respektive skyddet för enskildas integritet. Det gäller t.ex. den längsta acceptabla lagringstiden, att uppgifterna ska utplånas vid slutet av och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga från integritetsskyddssynpunkt. är som medlemsstat i Europeiska unionen skyldigt att genomföra direktivet. skyldighet att genomföra direktivet hindrar emellertid enligt propositionen inte att integritetsfrågorna vid genomförandet kan beaktas på olika sätt, vilket direktivet också utgår ifrån. En utgångspunkt bör då vara att man vid regleringen av lagringen skapar ett transparent system som gör det möjligt för medborgarna att förutse vilka uppgifter som kommer att lagras och hur de typiskt sett används i brottsbekämpningen. I detta ligger att lagring ska medges endast om det följer av direktivet eller kan motiveras med stöd av artikel 15.1 i direktiv /58/EG om integritet och elektronisk kommunikation. Det anges i propositionen att regeringen, i syfte att öka rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten, väljer att, i större utsträckning än , föreslå att den nya regleringen sker genom ändring i lag. Härigenom ökar enligt propositionen kontroll. Integritetsfrågorna ska vidare beaktas vid bedömningen av var lagringen ska ske, av vem uppgifterna ska lagras, hur länge de ska få lagras innan de ska utplånas samt vilka andra villkor som ska gälla för lagringen. För att minimera risken för otillbörliga integritetsintrång mot den enskilde, och för att skapa tillit till systemet, måste enligt propositionen vidare såväl det tekniska som det organisatoriska skyddet för de lagrade uppgifterna vara tillräckligt. De rättsliga regler som blir tillämpliga om trafikuppgifter ändå skulle komma att spridas i strid mot lagen måste också enligt propositionen verka tillräckligt avhållande och vara reparativa. En säker lagring fordrar vidare en aktiv tillsynsverksamhet. Sammanfattningsvis anger regeringen i propositionen att såväl en effektiv brottbekämpning som skyddet för enskildas personliga integritet är frågor av stor betydelse. Vid genomförande av direktivet ska därför såväl brottsbekämpningens behov av effektiva verktyg som behovet av att skydda enskildas integritet beaktas. Utformningen av lagringskravet ska skapa en balans mellan dessa båda intressen. Lagring av uppgifter utöver direktivet Utöver de uppgifter som direktivet kräver föreslås att lagringsskyldigheten ska gälla även vid misslyckad uppringning och för uppgifter om lokalisering av mobil kommunikationsutrustning. I propositionen anför regeringen att en lagringsskyldighet avseende misslyckad uppringning i den mån dessa uppgifter inte lagras eller loggas innebär en längre gående skyldighet än vad som följer av direktivet om lagring av trafikuppgifter. En sådan skyldighet kan dock enligt propositionen införas med stöd av artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation, bl.a. för brottsbekämpande syfte. Regeringen instämmer i de brottsbekämpande myndigheternas bedömning att det finns ett lika stort behov av uppgifter om misslyckad uppringning som av uppgifter om de samtal som har lyckats. Beträffande Internetåtkomst och anslutningsform finns det enligt propositionen ett annat lagringskrav i direktivet som innebär att lokaliseringsinformation ska lagras. Av direktivet följer att lokaliseringsinformation för mobil kommunikationsutrustning ska lagras för kommunikationens början. Uppgifter som är nödvändiga för att identifiera den kommunikationsutrustning som använts innebär, när det gäller Internetåtkomst och anslutningsform, att DSL () eller en annan slutpunkt för kommunikationsutrustningen ska lagras. Sådana slutpunkter omfattar bl.a. lokaliseringsinformation. Lokaliseringsinformation vid Internetåtkomst och anslutningsform som sker via mobil kommunikationsutrustning ska alltså lagras redan på den grunden. De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att de också har behov av att få lokaliseringsinformation avseende kommunikationens slut. Direktivet om lagring av trafikuppgifter medför ingen skyldighet att lagra dessa uppgifter. Vidare anförs det i propositionen att utifrån samma övervägande som beträffande misslyckade uppringningar kan en skyldighet att lagra sådana uppgifter införas med stöd av artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation, om det finns ett behov av uppgifterna för brottsbekämpningsändamål och lagringsskyldigheten bedöms vara en nödvändig åtgärd. Det konstateras i propositionen att de brottsbekämpande myndigheterna har behov av vissa uppgifter som inte omfattas av den lagringsskyldighet som direktivet föreskriver. Detta behov ska emellertid enligt propositionen ställas mot andra intressen, dels skyddet för enskildas integritet, dels kostnads- och konkurrensaspekter. Flera remissinstanser har också invänt mot införande av en lagringsskyldighet som går utöver direktivet, bl.a. mot bakgrund av dessa sistnämnda intressen. , liksom .SE, har anfört att den omständigheten att direktivet i sig är en mycket kontroversiell lagstiftning, som föregicks av en omfattande debatt över hela , talar för att genomförandet av direktivet i så stor utsträckning som möjligt bör hålla sig inom dess ramar. , och har framfört liknande synpunkter. Vidare anför regeringen i propositionen att som bl.a. JO konstaterat är den avvägning som ska göras mellan brottsbekämpning och integritetsskydd i allt väsentligt given i direktivet. JO har vidare anfört att det är oundvikligt att lagstiftningen anpassas till de förändrade beteendemönster som är resultatet av att människor utnyttjar nya tekniker som förenklar och effektiviserar deras liv och att användarna i princip är medvetna om att data kring sådana aktiviteter skapas, avsätts och ibland registreras, men att den omständigheten i princip inte avhåller dem från att använda tekniken. Regeringen instämmer i JO:s konstaterande att människors allmänna obehag inför att information om dem lagras inte bör underskattas, men att det vore orealistiskt att utesluta detta växande informationsfält från de brottsbekämpande myndigheternas insyn. Det finns enligt propositionen goda skäl att för brottsbekämpande ändamål lagra uppgifter om både misslyckad uppringning och lokaliseringsuppgifter vid kommunikationens slut för mobil kommunikationsutrustning, vilket också bekräftas i remissyttranden från de brottsbekämpande myndigheterna. Sedan skälen för lagring väl bedömts motivera ett intrång i integritetsskyddet bör brottsbekämpningsintresset, som JO konstaterat, väga relativt tungt. Regeringen anser alltså, även med beaktande av integritetsskyddet, att det är motiverat att lagringsskyldigheten omfattar misslyckade uppringningar och lokaliseringsuppgifter vid kommunikationens slut för mobil kommunikationsutrustning. Vem ska ansvara för lagringsskyldigheten? En ganska självklar utgångspunkt kan enligt propositionen tyckas vara att leverantörerna lagrar de uppgifter som genereras eller behandlas i de tjänster som leverantören tillhandahåller. En annan möjlig modell för lagring av trafikuppgifter skulle kunna vara att leverantörerna skickar de uppgifter som ska lagras till ett centralt lager. Detta skulle innebära att antingen staten eller en utsedd aktör skulle lagra samtliga trafikuppgifter som alla leverantörer genererar eller behandlar. Regeringen anser att en central lagring skulle vara problematisk, framför allt ur integritetssynpunkt. Den modell som innebär att trafikuppgifterna lagras där de genereras eller behandlas, dvs. hos leverantörerna, framstår enligt regeringen som ett bättre alternativ. Denna lösning innebär enligt propositionen stora fördelar ur främst integritetssynpunkt, då trafikuppgifterna oftast inte kommer att vara läsbara eftersom den enskilda leverantören i många fall bara kommer att ha information som måste ställas samman med trafikuppgifter som lagrats hos någon annan leverantör för att en enskild persons kommunikation ska kunna utläsas. Skyddet för de lagrade uppgifterna Enligt propositionen är en grundförutsättning för att syftet med lagringen av trafikuppgifter ska uppnås att uppgifterna lagras med hjälp av en teknik som håller hög kvalitet och säkerhet. Som utgångspunkt för fastställande av den skyddsnivå som bör gälla för trafikuppgifter är det lämpligt att ta det skydd för personuppgifter som gäller enligt personuppgiftslagen. Med denna utgångspunkt bör enligt propositionen kravet på säkerhet för trafikuppgifter formuleras på så sätt att leverantörerna ska vidta de särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs för att säkerställa att behandlade uppgifter skyddas. bör enligt propositionen utöva tillsyn över leverantörernas lagring av trafikuppgifter. Post- och tillsyn kommer att omfatta exempelvis att leverantörerna lagrar rätt uppgifter, att uppgifterna utplånas efter den föreskrivna tiden samt att leverantörerna vidtar de särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder som föreskrivits till skydd för de lagrade uppgifterna. Överföring av personuppgifter till ett annat land Enligt propositionen bör trafikuppgifter kunna lagras i ett annat land under förutsättning att den lagringsskyldige lever upp till de krav och skyldigheter som följer av personuppgiftslagen och de föreslagna bestämmelserna om lagring av trafikuppgifter. I propositionen anför regeringen att det i direktivet om lagring av trafikuppgifter inte finns några uttryckliga regler som stadgar var lagringen av trafikuppgifter får eller inte får ske. Om lagringen sker inom EU eller i ett land som är anslutet till EES tillämpas ett gemensamt regelverk som innebär ett starkt skydd för personuppgifterna. Möjligheterna att lagra trafikuppgifter som också är personuppgifter i ett land utanför denna krets begränsas av bestämmelser i personuppgiftslagen. Även om lagringen förläggs utomlands gäller dock leverantörens alla skyldigheter enligt de bestämmelser som anger hur lagringsskyldigheten ska fullgöras, t.ex. de krav som rör säkerheten för de lagrade trafikuppgifterna. Detta måste särskilt beaktas av leverantörerna om de överväger att lagra trafikuppgifter utomlands. Leverantörernas skyldigheter inkluderar också bestämmelserna om tystnadsplikt. Tystnadsplikten för de uppgifter som ska lagras med stöd av de bestämmelser som genomför direktivet om lagring av trafikuppgifter ska enligt förslaget endast kunna brytas för att uppgifterna under vissa förutsättningar ska kunna lämnas ut till enåklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet. Med dessa angivna myndigheter åsyftas endast svenska inte utländska brottsbekämpande myndigheter. Det straff- och skadeståndsrättsliga skyddet Av artikel 13 i datalagringsdirektivet följer att medlemsstaterna ska säkerställa att rättslig prövning, ansvar och sanktioner finns till skydd för uppgifterna. I propositionen anför regeringen att en leverantör som olovligen bereder sig tillgång till trafikuppgifter eller behandlar dem för ett otillåtet ändamål kan göra sig skyldig till dataintrång enligt 4 kap. 9 c § . Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Bestämmelsen kan också bli tillämplig om någon utomstående olovligen bereder sig tillgång till de lagrade trafikuppgifterna. Anställda hos en leverantör kan göra sig skyldiga till brott mot tystnadsplikten enligt 20 kap. 3 § . Av personuppgiftslagen följer att det är straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet behandla s.k. känsliga personuppgifter i strid med lagen eller att föra över personuppgifter till ett tredjeland som inte har en adekvat skyddsnivå. Skadeståndsrättslig reglering till skydd för enskilda som lidit skada till följd av felaktig behandling av trafikuppgifter finns i de fall trafikuppgifterna utgör personuppgifter i personuppgiftslagen. Regeringen gör sammanfattningsvis den bedömningen att det inte finns skäl att förändra befintliga straff- och skadeståndsrättsliga bestämmelser. I motion 2010/11:Ju5 av m.fl. (MP) yrkas att avslår propositionen. Vidare yrkas bl.a. ett tillkännagivande om att regeringen på EU-nivå bör förhandla om att datalagringsdirektivet ska avskaffas. Motionärerna anför att datalagringsdirektivet är en av flera integritetsinskränkande antiterroristlagar . Med den föreslagna lagstiftningen har det skett ett paradigmskifte i svensk rätt när tvångsmedel kan användas mot personer som inte är misstänkta för brott. Alltsedan datalagringsdirektivets tillblivelse har kritiserat det, därför att ingreppet inte står i proportion till nyttan. Den information som samlas in kan komma att användas i andra syften än de tänkta. Det finns inga register med integritetskänsliga data som det inte har läckt ut uppgifter från. Motionärerna förstår att är tvunget att genomföra direktivet men anser att regeringen bör agera för att riva upp eller omförhandla det. I motion 2010/11:Ju427 av m.fl. (MP) yrkas bl.a. tillkännagivanden om att regeringen inom EU bör förhandla om att datalagringsdirektivet ska avskaffas och att ska ställa sig positivt till att prövar om direktivet strider mot de mänskliga rättigheterna. I motion 2010/11:Ju6 av m.fl. (V) yrkas att avslår propositionen. Motionärerna anför att datalagringen är en del av ett paradigmskifte som äger rum när det gäller statens övervakning av medborgarna. Från att fokus har legat på övervakning av enskilda brottsmisstänkta sker övervakning nu på allt lösare grund. Vidare anför motionärerna att direktivet och regeringens förslag berör och inskränker vissa av de fri- och rättigheter som anges i och regeringsformen. Det måste beläggas att det finns ett behov av lagändringen och att åtgärderna är effektiva och står i proportion till inskränkningarna. I propositionen finns ingen egentlig analys av hur lagförslagen förhåller sig till bestämmelserna om fri- och rättigheter i regeringsformen. Motionärerna anför att de kommer att använda den möjlighet som finns i 2 kap. 22 § regeringsformen att yrka att ett lagförslag ska vila innan det kommer upp till prövning. I motion 2010/11:Ju7 av och (båda SD) yrkas bl.a. tillkännagivande om att trafikuppgifter som ska lagras inte ska få lagras utanför gränser. Motionärerna anför att säkerheten kan ifrågasättas om trafikuppgifter lagras i ett annat land. En svensk medborgare kan hamna i en situation där han eller hon måste driva en process mot en myndighet eller ett företag i ett annat land. Motionärerna anser att regeringens motivering att det i samtliga medlemsländer finns EU-gemensamma rättsregler inte är tillfredsställande nog med tanke på att rättsäkerheten och korruptionen skiljer sig mellan olika EU-länder. I motion 2010/11:Ju303 av (M) yrkas ett tillkännagivande om att bör verka aktivt för att stärka den personliga integriteten inom EU. Skyddet för enskildas integritet Av 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen följer att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. I andra stycket stadgas att utöver vad som föreskrivs i första stycket är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. I förarbetena (prop. 2009/10:80 s. 250) anges att bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket innebär att enskilda, vid sidan av vad som redan följer av första stycket, är skyddade mot åtgärder från det allmännas sida som innefattar betydande intrång i den personliga integriteten, om intrånget sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bestämmelsen träffar inte åtgärder som en enskild vidtar i förhållande till en annan enskild. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har. Vad som avses med övervakning respektive kartläggning får bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Uttrycket enskilds personliga förhållanden avses här ha samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär. anförde i sitt betänkande (SOU 2008:3 s.268 f.) att hemlig teleövervakning omfattar två olika moment av intrång i den enskildes privata sfär som därtill sker utan att den enskilde får vetskap om åtgärden: dels lagring av teletrafikuppgifter, dels utlämnande av dessa uppgifter till en brottsutredande myndighet. Övervakningen har i ett integritetsskyddsperspektiv inte ansetts vara lika känslig som hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning men utgör likafullt ett ingripande intrång i den enskildes rätt till skydd för sitt privatliv. Hemlig teleövervakning är tillåten för det allmänna endast inom ramen för reglerna om straffprocessuella tvångsmedel i 27 kap. . Åtgärder från det allmännas sida i form av lagring av teletrafikuppgifter och utlämnande av dessa för brottsutredande ändamål har vidare en nära anknytning till de intrång i rätten till skydd för en enskilds förtroliga kommunikation som redan omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Det fick enligt kommittén därför anses vara motiverat att också denna typ av intrång skulle komma att omfattas av det nya grundlagsskyddet. Vidare anför kommittén att ett grundlagsskydd av det föreslagna slaget även kommer att omfatta den skyldighet att för det allmännas räkning lagra teletrafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål som kommer att införas i på grund av direktivet (2006/24/EG) om lagring av sådana uppgifter. Det stora flertalet operatörer kommer att vara skyldiga att lagra uppgifter av angivet slag om samtliga abonnenter, såsom det föreslagits, (SOU 2007:76). Det är alltså frågan om mycket omfattande informationssamlingar som delvis avser ytterst integritetskänsliga uppgifter, nämligen uppgifter om med vem och när man kommunicerar på elektronisk väg via t.ex. telefon, e-post och sms, och vidare uppgifter om uppkoppling på Internet. Begränsning av fri- och rättigheter Det anges i 2 kap. 19 § regeringsformen att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I 2 kap. 20 § regeringsformen stadgas att fri- och rättigheterna enligt bl.a. 2 kap. 6 § får begränsas genom lag. En begränsning får enligt 21 § göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen ska ett förslag till lag som rör begränsning av vissa fri- och rättigheter, om det inte avslås av , på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila . får dock anta förslaget direkt, om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. De fri- och rättigheter som omfattas av detta särskilda lagstiftningsförfarande är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten, skyddet för den kroppsliga integriteten och för förtroligt meddelande, skyddet mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden, rörelsefriheten samt rätten till offentlig domstolsförhandling. Enligt 2 kap. 22 § tredje stycket prövar för del om första stycket är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag. I 8 kap. 6 § regeringsformen anges att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt regeringsformen ska underställas för prövning om bestämmer det. I artikel 8 i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () anges att 1. var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens 2. offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Direktivet om integritet och elektronisk kommunikation Genom direktivet om integritet och elektronisk kommunikation ska bl.a. medlemsstaternas bestämmelser för att säkerställa ett likvärdigt skydd av de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet rätten till integritet, när det gäller behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation harmoniseras. I artikel 5 anges att medlemsstaterna genom nationell lagstiftning ska säkerställa konfidentialitet vid kommunikation och därmed förbundna trafikuppgifter via allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster Medlemsstaterna ska förbjuda bl.a. avlyssning och lagring som innebär att kommunikationen och de därmed förbundna trafikuppgifterna kan fångas upp eller övervakas av andra personer än användarna, utom när de har laglig rätt att göra detta i enlighet med artikel 15.1. Enligt artikel 15.1 får medlemsstaterna genom lagstiftning begränsa vissa angivna rättigheter som följer av direktivet när en sådan begränsning i ett demokratiskt samhälle är nödvändig, lämplig och proportionell för att bl.a. förebygga, undersöka, avslöja och åtala för brott. Genom datalagringsdirektivet (artikel 11) gäller att artikel 15.1 inte ska tillämpas på uppgifter som specifikt ska lagras enligt datalagringsdirektivet.