bet · GY01KU18 · 2011-01-10 00:00:00 — 2010/11:KU18 Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket riksdagsordningen ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen avseende tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i för tiden . Utskottet har berett övriga utskott möjlighet att yttra sig över de iakttagelser som gjort i en promemoria. Yttranden har inkommit från finansutskottet, justitieutskottet, utrikesutskottet, socialförsäkringsutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet och arbetsmarknadsutskottet. uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen avser dels den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter, dels utfallen på en övergripande nivå av de genomförda subsidiaritetsprövningarna. I uppföljningen görs även en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen. Vidare behandlas frågor om vilken betydelse interparlamentariska kontakter och IPEX har vid utskottens subsidiaritetsprövningar. I sina ställningstaganden anför utskottet bl.a. följande. Utskottet anser att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet understryker dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden. Utskottet konstaterar vidare att utskott inte i ett enda av de 22 utkast till lagstiftningsakter som varit föremål för subsidiaritetsprövningar har funnit att ett utkast strider mot subsidiaritetsprincipen. När det gäller utfallet av gjorda subsidiaritetsprövningar anser utskottet att underlaget i denna uppföljning inte är tillräckligt för att göra några uttalanden om den sammantagna utvecklingen . Utskottet konstaterar att i många av de nu aktuella ärendena saknas kommissionens motiveringar helt eller är bristfälliga. Utskottet ser inte något konstitutionellt hinder mot att utskotten tar direktkontakt med kommissionen. Möjligheten till sådana kontakter aktualiserar dock ett antal frågor, t.ex. i vilken form detta ska ske. Utskottet anser, mot bakgrund av att denna uppföljning endast avser ett litet antal ärenden, att det finns anledning att fortsatt bevaka denna fråga och återkomma till den i kommande uppföljningar. Utskottet framhåller värdet av kontakter med andra parlament. bör, enligt utskottet, medverka till att IPEX utvecklas till att bli det viktiga verktyg för utbyte av information mellan de nationella parlamenten som det skulle kunna vara. anmäler härmed enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket riksdagsordningen för resultatet av den i detta betänkande redovisade uppföljningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande gäller enligt 10 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen (RO) att har i uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Kammaren ska hänvisa ett utkast till berört utskott, som sedan har i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till motiverat yttrande till Europeiska unionen. ska, enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket RO, följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Utskottet meddelar kammaren sina iakttagelser i form av ett betänkande. Med hänsyn till utskottets arbetsrytm har som lämplig tidpunkt för genomförandet av den årliga uppföljningen ansetts vara under höstarna. Utskottet har vidare ansett att uppföljningen bör avse de subsidiaritetsprövningar som genomförts föregående kalenderår. Uppföljningen i detta betänkande omfattar dock de subsidiaritetsprövningar som genomförts i . Bestämmelserna i 10 kap. 6 § RO grundas på ett utredningsförslag som överlämnats till av riksdagsstyrelsen och som beretts i (framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2). Vad den särskilda uppgift som enligt åttonde stycket åligger innebär mer konkret och i vilka former den ska utföras är inte närmare reglerat eller preciserat i förarbetena. De närmare formerna för detta får successivt utveckla på ett sätt som står i överensstämmelse med syftet i förarbetena, riksdagspraxis och det konstitutionella regelverket i övrigt. beslutade att bereda övriga utskott tillfälle att genom ett yttrande ge de eventuella kommentarer som respektive utskott ansåg sig ha till de i en vid upprättad promemoria (dnr 059-1149-2010/11) gjorda iakttagelserna avseende upprättande av kanslipromemoria e.d. som ett led i föredragningen användandet av den tvåstegsmetod som det hänvisas till i förarbetena kommissionens motiveringar eller avsaknaden av motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen förekomst eller avsaknad av information från regeringen den samlade utvecklingen på olika politikområden vad gäller lagstiftning på EU-nivå Utskottet beslutade även bereda övriga utskott tillfälle att senast svara på följande frågor: Har tidsfristen för att behandla utkast till lagstiftningsakter varit tillräcklig? Har utskottet haft några kontakter med utskott i andra nationella parlament under beredningen av subsidiaritetsärendena? Om ja, vilka och vad har dessa kontakter bestått av? Har utskottet haft någon användning av informationen i IPEX under beredningen av ärendena? Yttranden har inkommit från finansutskottet, justitieutskottet, utrikesutskottet, socialförsäkringsutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet och arbetsmarknadsutskottet, se bilagorna 28. Övriga utskott har genom protokollsutdrag meddelat att de beslutat att inte avge något yttrande. Utskottet hade vid sammanträdet även ett möte med forskare från Sieps: , och . Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (nedan ) ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan protokollet). I artikel 5.3 beskrivs subsidiaritetsprincipen på följande sätt. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler och den gemensamma handelspolitiken. För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Det gäller bl.a. den inre marknaden, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt protokollet ska kommissionen översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren. Även Europarlamentet ska översända sina utkast till lagstiftningsakter till de nationella parlamenten. Rådet ska översända de utkast till lagstiftningsakter som kommer från en grupp medlemsstater, , eller Europeiska investeringsbanken. Utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (artikel 5 i protokollet). Varje nationellt parlament har på sig från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt översänds att till , rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen (artikel 6 i protokollet). Varje nationellt parlament har två röster. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av annan förslagsställare1[ Förutom av kommissionen kan initiativ till lagstiftningsutkast tas av en grupp medlemsstater eller av Europarlamentet, , eller Europeiska investeringsbanken.] (gula kortet). För ett utkast till en lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. Efter omprövningen kan kommissionen eller annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till lagstiftningsakt, som föranlett att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (kortet). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till om lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt till kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen (artikel 5.4 ). Unionens institutioner ska tillämpa proportionalitetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Däremot följer ingen skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning enligt ordalydelse. Enligt protokollet ska utkasten, som ovan nämnts, motiveras med avseende både på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Strikt enligt och protokollets ordalydelser innefattar tillämpningen av subsidiaritetsprincipen inte någon proportionalitetsinriktad kontroll av om den föreslagna unionsåtgärden går utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Det görs dock ibland gällande att proportionalitetsaspekten ingår i subsidiaritetsbedömningen (se t.ex. , Subsidiaritetsprincipen: Politisk granskning eller juridisk kontroll?, Sieps 2003:4, s. 21). Av formuleringen om och i den mån i den tidigare gällande artikel 3b EG-fördraget (jfr nuvarande artikel 5.3 ) har det ansetts framgå att subsidiaritetsprövningen omfattar såväl ett nödvändighets- som ett proportionalitetskriterium (, EG-fördragets inledande bestämmelser, i EU-publika, Kommentar till EG-rätten, 1996, s. 5:10). Det har ansetts att subsidiaritetsbedömningen skulle bli tämligen innehållslös om man nöjde sig med att konstatera att det fanns fog för gemenskapsåtgärder på ett visst område utan att alls gå in på frågan huruvida dessa åtgärder också är nödvändiga och proportionella i förhållande till sitt syfte (Hettne, a.a., s. 21). Stöd för ett sådant resonemang går också att hämta i en dom från (nuvarande ).2[ Se dom av i mål C-491/01 (Investments) Ltd och , 2002, s. I avgörandet som gällde giltigheten av direktivet om tobaksmärkning hade domstolen bl.a. att ta ställning till frågan huruvida direktivet hade antagits med iakttagande av subsidiaritetsprincipen. För att besvara frågan måste det, enligt domstolen, först undersökas om målet för den planerade åtgärden bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå. Domstolen fann att så var fallet. Därefter anförde domstolen följande: Det skall för det andra konstateras att omfattningen av den åtgärd som vidtagits av gemenskapen i det förevarande fallet även uppfyller kraven enligt subsidiaritetsprincipen genom att den, vilket framgår av punkterna 122141 i förevarande dom, inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Det har med hänvisning till avgörandet ansetts att subsidiaritetsbedömningen innefattar såväl ett effektivitets- som ett proportionalitetstest och att utför proportionalitetsbedömningen inom ramen för subsidiaritetsbedömningen (Hettne, a.a., s. 29). I några senare avgöranden om EG-direktivs förenlighet med subsidiaritetsprincipen har hänvisat till detta avgörande, dock utan att göra samma uttryckliga koppling till proportionalitetsprincipen.3[ Se t.ex. dom av i de förenade målen C-154/04 och mot Secretary of State for Health och C-155/04 och mot Secretary of State for Health och National Assembly for , 2005, s. Domstolen har inte prövat något fall där tillämpningen av subsidiaritetsprincipen verkligen har ställts på sin spets. I de mål där medlemsstater har åberopat subsidiaritetsprincipen har den åberopats vid sidan av ett stort antal andra ogiltighetsgrunder (, Lissabonfördraget, 2010, s. 53). Enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Kammaren ska hänvisa ett utkast till berört utskott, som sedan har i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till motiverat yttrande till Europeiska unionen. uttalade i sitt ställningstagande i betänkandet om Tillämpningen av Lissabonfördraget i att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga (bet. 2009/10:KU2 s. 13). Utskottet underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå, unionsnivå eller någon nationell nivå, den föreslagna åtgärden ska ske, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte. Vid denna prövning bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer4[ Protokoll (nr 30) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (1997) fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och som var tillämpligt t.o.m. , jfr EUT C 321 E, 29.12.2006, s. som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som utredningen hänvisat till. Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas. Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Under beredningen av subsidiaritetsärendena har det beredande utskottet möjlighet att inhämta yttranden från andra utskott enligt bestämmelserna i riksdagsordningen (4 kap. 8 §). Utskottet kan begära att regeringen lämnar information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Sådan information ska lämnas från den dag då utskottet begär det och kan lämnas antingen skriftligen och/eller muntligen av ett statsråd eller en statssekreterare, eller undantagsvis av en annan tjänsteman från det berörda departementet. Om ett utskott finner att ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen ska det avge ett utlåtande till kammaren med förslag till motiverat yttrande. Ett utlåtande ska även avges om en minoritet om minst fem ledamöter i utskottet begär det. Beslut att inte avge utlåtande meddelas kammaren genom protokollsutdrag. Ett beslut om ett motiverat yttrande ska meddelas Europarlamentets, rådets och kommissionens ordförande genom en riksdagsskrivelse. Enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket RO ska, som redan nämnts, följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen kan sägas rymma två delar, dels den formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter som översänts för subsidiaritetskontroll, dels utfallen på en övergripande nivå av de genomförda subsidiaritetskontrollerna. Det ter sig naturligt att en uppföljning av det slag som utskottet har att genomföra inbegriper den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter. Uppföljningen i denna del gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Enbart en sådan, formellt inriktad, uppföljning torde dock inte svara fullt ut mot den uppgift är avsett att ha enligt förarbetena. Utredningen som lade fram förslaget till ändringar i riksdagsordningen ansåg det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Utredningen ansåg vara bäst lämpat att fylla det av tidigare utpekade behovet av ett organ med ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (framst. 2008/09:RS4 s. 53; se även framst. 2005/06:RS3 s. 59). talade i sitt betänkande om värdet av ett sammanhållet perspektiv där samma bedömningsgrunder används för olika frågor, och menade att om ett organ följer frågorna på olika områden skulle det även kunna följa den samlade utvecklingen (framst. 2005/06:RS3 s. 59). ansåg vidare att om ett organ som även kommittén ansåg borde vara har ett helikopterperspektiv skulle det kunna uppmärksamma om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte vart för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Om det uttalade behovet av ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ska tillgodoses bör även utfallet av genomförda subsidiaritetskontroller uppmärksammas i uppföljningen. bör uppföljningen inte innebära att genomför nya subsidiaritetskontroller i varje enskilt ärende. Det skulle knappast vara lämpligt i konstitutionellt hänseende, och det skulle inte heller vara förenligt med uppfattningen i förarbetena, att det är respektive utskott som är bäst lämpat att genomföra kontrollen (framst. 2008/09:RS4 s. 52, bet. 2009/10:KU2 s. 13). Mot denna bakgrund avser uppföljningen i denna del främst utfallet av genomförda subsidiaritetskontroller på en övergripande nivå. Detta görs genom sammanställningar av hur subsidiaritetskontrollerna har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. Mål kan finnas på både EU-nivå, t.ex. i fördragen, och på nationell nivå, t.ex. i grundlag, vanlig lag eller i form av särskilda riksdagsbeslut på ett område. I årets uppföljning handlar det främst om att samla in iakttagelser. , i kommande uppföljningar, blir frågan hur utvecklingen vad gäller kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla befintliga mål. I uppföljningen uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte vart för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Kommissionens motiveringar med avseende på subsidiaritetsprincipen utgör ett viktigt underlag för utskotten i deras prövning av om ett utkast står i strid med subsidiaritetsprincipen. En översiktlig genomgång av motiveringarna görs därför i uppföljningen. Genomgången av kommissionens motiveringar kommer även att kunna tjäna som underlag inför behandlingen av kommissionens årliga rapport lagstiftning om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna inom EU. Utskottet tar även upp frågor om vilken betydelse interparlamentariska kontakter och IPEX har vid utskottens subsidiaritetsprövningar. Underlag för uppföljningen dokumentation inom Subsidiaritetskontrollen i resulterar i dokument av olika slag: protokoll, utlåtanden och motiverade yttranden. De nämnda dokumenten innehåller utskottens och kammarens slutliga beslut i subsidiaritetsärenden. Härutöver ger subsidiaritetskontrollen upphov till dokumentation i samband med ärendenas beredning. I utskottens sammanträdesprotokoll framgår när utskotten har behandlat ett utkast till lagstiftningsakt, vilka beslut som fattats av utskottet under beredningen av ärendet och om företrädare för regeringen eller t.ex. någon intresseorganisation har lämnat muntlig information till utskottet. Vidare finns som regel ytterligare dokumentation i den akt som upprättas i varje ärende, t.ex. inkomna skrivelser och internt framtaget beslutsunderlag som omhändertagits för arkivering. har haft tillgång till samtliga akter i de olika subsidiaritetsärendena. Följande dokument återfinns som regel i akterna: En kanslipromemoria (föredragningspromemoria) som vanligen innehåller en sammanfattning av förslaget, eventuell tidigare behandling i utskottet, kommissionens (eller annan förslagsställares) motivering i förslaget med avseende på subsidiaritetsprincipen, tidsplanering, förslag om beredning av ärendet och huruvida regeringens bedömning i ärendet bör begäras in. Information från regeringen: promemorior och/eller faktapromemorior. I vissa fall har tjänsteanteckningar om muntlig föredragning gjorts. Eventuella yttranden från andra utskott. Grunddokumentet, t.ex. kommissionens förslag, i fulltext. En skrivelse eller underrättelse från kommissionen om att förfarandet enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna inleds och att tidsfristen för förslaget börjat löpa. En kopia av protokollsutdrag om utskottets beslut om att begära in information från regeringen. En kopia av protokollsutdrag över utskottets beslut i ärendet. Den formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter Vilka subsidiaritetsprövningar har genomförts i ? t.o.m. avgjordes 22 subsidiaritetsärenden av utskotten. Det kan dock noteras att det första ärendet avgjordes först , se tabellen i bilaga 1. Fördelningen av ärenden mellan utskotten framgår av tabell 1. Tabell 1 Antal ärenden som avgjorts av utskotten Av genomgången framgår att justitieutskottet (JuU) avgjort flest ärenden (7) . Därefter följer miljö- och jordbruksutskottet (MJU) och näringsutskottet (NU) med vardera 3 ärenden. (FiU) och utrikesutskottet (UU) har vardera avgjort 2 ärenden, medan civilutskottet (CU), socialförsäkringsutskottet (SfU), kulturutskottet (KrU), trafikutskottet (TU) och arbetsmarknadsutskottet (AU) har vardera avgjort ett ärende . Av 15 utskott har således 10 utskott genomfört subsidiaritetsprövningar , medan 5 utskott (), skatteutskottet (SkU), försvarsutskottet (FöU), socialutskottet (SoU) och utbildningsutskottet (UbU) inte har genomfört någon subsidiaritetsprövning . Ärendenas beredning i utskotten