bet · GZ01FöU2 · 2011-11-30 00:00:00 — 2011/12:FöU2 Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse 2011/12:19 om Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser samt två motioner med sammanlagt sex yrkanden som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om förbättrad styrning och uppföljning av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser samt förbättrade samverkansformer mellan berörda aktörer. Utskottet föreslår således att bifaller en av följdmotionerna samt att avslår följdmotionen om samverkansformer och roller inom krishanteringssystemet. Utskottet föreslår vidare att lägger regeringens skrivelse till handlingarna. I betänkandet finns en reservation. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Skrivelse 2011/12:19 lägger skrivelse 2011/12:19 till handlingarna. Styrning, uppföljning och samverkan tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om förbättrad styrning och uppföljning av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser samt förbättrad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Därmed bifaller motion 2011/12:Fö4 yrkandena 13. avslår motion 2011/12:Fö3 yrkandena 13. Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2011/12:19 om Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. har granskat hur Försvarsmakten kan bistå samhället i händelse av en kris. Granskningen har redovisats i rapporten till samhället vid kriser (RiR 2011:15). överlämnade rapporten till regeringen . Två motioner med sammanlagt sex yrkanden har väckts med anledning av regeringens skrivelse. Genom effektivitetsrevision granskar hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningarna utgår från beslut, och granskar sedan regeringens genomförande, styrning, uppföljning och rapportering till . granskar också myndigheternas genomförande och rapportering till regeringen. Enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska en effektivitetsgranskning främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförande och resultat av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Effektivitetsgranskningarna ska också främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Huvudsakligen ska granskningarna inriktas på hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten till samhället vid kriser (RiR 2011:15). Regeringen lyfter bl.a. fram de principer som gäller för krisberedskapen samt vissa författningar kopplade till Försvarsmaktens stöd till samhället. Krisberedskapsarbetet berör ett stort antal aktörer i samhället. Regeringen betonar särskilt att Försvarsmakten har lämnat stöd till samhället vid kriser. I skrivelsen redovisar regeringen också åtgärder som den vidtagit eller avser att vidta. Regeringen framför att en övergripande strävan är att utveckla och stärka samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer. Vidare har regeringen bl.a. gett Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i uppdrag att främja samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer. Regeringen anser vidare att de pågående förändringarna av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem kommer att förbättra Försvarsmaktens möjlighet att lämna stöd till samhället vid kriser. Skrivelse 2011/12:19 Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2010/12:19 till handlingarna. har granskat Försvarsmaktens stöd till samhället i samband med kriser. I mål för det militära försvaret ingår att skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Vidare är och regeringens inriktning att det bör ske med myndighetens befintliga förmågor och resurser. menar att dess granskning visar att Försvarsmakten är en viktig resurs för samhällets krisberedskap men att förutsättningarna för att Försvarsmakten ska komma samhället till nytta behöver förbättras. Detta kan främst ske genom ett förtydligande av regeringens styrning av Försvarsmaktens planering för uppgiften och genom förbättrade samverkansformer mellan berörda aktörer. För att ett effektivt merutnyttjande av samhällets resurser ska uppnås anser att det är viktigt med ökad kunskap hos andra aktörer i samhället om Försvarsmaktens möjligheter att bistå i samband med kriser. pekar på behovet av en ökad transparens i samhället när det gäller förutsättningar för Försvarsmaktens stöd i syfte att undvika både att Försvarsmaktens resurser underutnyttjas och att orealistiska förväntningar ställs på Försvarsmakten. Ansvaret för att uppnå ökad transparens ligger, enligt , både på Försvarsmakten och på relevanta aktörer i det övriga samhället. säger sig ha förståelse för att uppgiften ska lösas med befintliga resurser och förmågor samt med beaktande av ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret. granskning har skett bl.a. mot bakgrund av de senaste årens reformer av Försvarsmakten. reser en rad specifika frågor om Försvarsmaktens förmåga att bistå samhället vid kriser. I detta sammanhang nämns bl.a. de pågående förändringarna av personalförsörjningssystemet och de lokala och regionala nivåernas roll för samverkan mellan Försvarsmakten och ansvariga aktörer i övriga samhället. Mot bakgrund av sin granskning rekommenderar regeringen att förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället, att följa upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser samt att säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och övriga samhället. rekommenderar Försvarsmakten att i sin styrning tydliggöra att hemvärns- och förbandsresurser på lokal nivå ska ingå i myndighetens samverkan med det övriga samhället, att ge det övriga samhället större insyn i Försvarsmaktens möjligheter att bistå samhället samt att inkludera genomförd samverkan, planering och övning i sin bedömning att lämna stöd till det civila samhället. Ansvarsprincipen är en grundläggande princip i det svenska krisberedskapssystemet. Andra viktiga principer är likhetsprincipen och närhetsprincipen. Regeringen har redovisat detta för , senast i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. Ansvarsprincipen innebär att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande verksamhetsansvar under allvarliga händelser och i kris- och krigssituationer. Vidare ingår det i verksamhetsansvaret att vidta de åtgärder som krävs för att skapa robusthet och förmåga att kunna hantera en uppkommen situation. Dessutom ingår samverkan och samordning med andra aktörer i den omfattning som krävs för att effektivt förebygga och hantera en allvarlig händelse eller kris (skr. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap stärkt samverkan för ökad säkerhet). Verksamheten inom samhällets krisberedskap är uppbyggd kring en geografisk och en sektorsinriktad ansvars- och samverkansstruktur. Den geografiska dimensionen utgörs av ett geografiskt områdesansvar på lokal, regional och nationell nivå. Kommunen har det geografiska områdesansvaret på den lokala nivån, länsstyrelser har ansvaret på den regionala nivån och centrala förvaltningsmyndigheter och regeringen har ansvaret på den nationella nivån. Geografiskt områdesansvar innebär att det inom ett geografiskt område finns en aktör som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder för krisberedskap. Eftersom en allvarlig händelse eller kris ofta påverkar flera verksamheter i olika sektorer måste förebyggande arbete och förberedelser genomföras både inom en sektor och över sektorsgränserna. Regeringen betonar att arbetet med samhällets krisberedskap alltid bör ses i sin helhet. Med det avses att krisberedskap omfattar förebyggande och förberedande åtgärder och förmåga att hantera händelser samt att erfarenheter från andra händelser och kriser tas till vara i ett lärande perspektiv. Arbetet, som bör täcka hela hotskalan, omfattar ett stort antal aktörer i samhället. Det är inte möjligt att belysa bara en del av krisberedskapssystemet och utifrån detta dra långtgående slutsatser. Regeringen lyfter särskilt fram att Försvarsmakten har lämnat stöd till samhället vid allvarliga händelser och kriser. I skrivelsen upplyser regeringen om den författningsreglering som finns om bl.a. Försvarsmaktens stöd i olika situationer. Av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor framgår att en statlig myndighet eller en kommun på uppmaning av en räddningsledare är skyldig att delta i en räddningsinsats med personal och egendom. Räddningsledare kan således begära relevanta resurser från Försvarsmakten för civila räddningsinsatser. Enligt lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning får under vissa förutsättningar begära stöd av Försvarsmakten vid terrorismbekämpning. Av förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet framgår att Försvarsmakten får lämna stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. En begäran om stöd ska göras till Försvarsmaktens högkvarter. Beslut om stöd fattas av överbefälhavaren eller av den inom Högkvarteret som överbefälhavaren bestämmer. Om begäran endast avser utrustning eller tjänster av mindre omfattning får begäran göras hos någon annan organisationsenhet inom Försvarsmakten. Beslut om stöd fattas då av chefen för den organisationsenheten. Försvarsmakten ska ta ut avgifter för stöd enligt stödförordningen. Regeringen påtalar att det bör beaktas att Försvarsmakten är bemannad med anställd personal och att tidigare begränsningar i användandet av värnpliktig personal är borttagna. Försvarsmakten avser att inrätta fyra regionala staber . Regeringen konstaterar att ett av syftena med den nya regionala nivån inom Försvarsmakten är att stärka Försvarsmaktens förmåga att samverka med och lämna stöd till andra myndigheter (se prop. 2010/11:1 utg.omr. 6 s. 33). Regeringen har uppdragit åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i myndighetens regleringsbrev , att följa Försvarsmaktens arbete när det gäller inrättandet av fyra regionala staber och ta fram en strategi för hur samverkan med dessa staber kan förbättras i syfte att uppnå en god samverkan till nytta för samhällets krisberedskap. I skrivelsen anför regeringen att (Försvarsdepartementet) noga kommer att följa utvecklingen av de regionala staberna. Regeringen anser att det inte finns behov av att på det övergripande planet förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället, utöver vad som följer av de ovan angivna författningarna. I skrivelsen påtalar regeringen att det är angeläget att samhällets samlade resurser nyttjas så effektivt som möjligt. Detta gäller också när Försvarsmakten lämnar stöd till samhället vid en allvarlig händelse eller kris. Med beaktande av de ovan redovisade principerna för samhällets krisberedskap anser regeringen att en övergripande strävan bör vara att kontinuerligt utveckla och stärka samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer. Enligt regeringen ligger rekommendationer till Försvarsmakten inom ramen för Försvarsmaktens befogenheter. Regeringen avser att följa upp Försvarsmaktens hantering av rekommendationer. har mot bakgrund av sin granskning gett rekommendationer dels till Försvarsmakten, dels till regeringen. När det gäller rekommendationerna till Försvarsmakten konstaterar utskottet i likhet med regeringen att dessa ligger inom ramen för Försvarsmaktens befogenheter. Utskottet förutsätter att regeringen i sin uppföljning av hur Försvarsmaktens hanterar rekommendationer återkommer med en redovisning till utskottet. När det gäller de rekommendationer som gett till regeringen så är dessa uppdelade i tre delar. rekommenderar inledningsvis regeringen att förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället. När det gäller denna punkt noterar utskottet att regeringen inte anser att det finns något behov av att på det övergripande planet förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället utöver det som följer av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning och förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. rekommenderar vidare regeringen att följa upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser som avser stödet till samhället vid kriser. Utskottet konstaterar att regeringen i sin skrivelse överväger att förtydliga återrapporteringskraven för Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. rekommenderar slutligen regeringen att säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och övriga ansvariga aktörer i samhället. Utskottet instämmer i huvudsak i regeringens bedömning av de iakttagelser som gjort i granskning. Utskottet utvecklar sin inställning vidare under rubriken , uppföljning och samverkan. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Styrning, uppföljning och samverkan Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs om tydligare styrning och uppföljning samt vikten av att samverkan sker mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. I motion 2011/12:Fö4 av m.fl. (MP) anförs i yrkande 1 att regeringen bör förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället. Motionärerna påtalar att regeringen i sina styrande dokument inte angivit att Försvarsmakten ska ha någon särskild förmåga när det gäller uppgiften att kunna bistå samhället. En återkommande formulering har enligt motionärerna varit att myndigheten ska kunna lämna stöd med befintlig förmåga och befintliga resurser. Regeringen har dock inte närmare preciserat innebörden av denna uppgift i sin styrning. I yrkande 2 anför motionärerna att regeringen bör följa upp Försvarsmaktens arbete med planer och förberedelser för uppgiften. Slutligen anför motionärerna i yrkande 3 att regeringen bör säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Motionärerna påtalar här att utvecklingen gått mot en centralisering av Försvarsmakten som tyngdpunkten i det övriga samhällets ansvar för krishantering förskjutits mot lokal nivå, vilket lett till att etablerade nätverk, kontaktytor och samverkansformer påverkas negativt. De funktioner som samverkar med civila myndigheter har inte motsvarande ansvar och mandat som sina motparter. Detta har enligt motionärerna lett till försämrade möjligheter att utnyttja Försvarsmakten som förstärkningsresurs. Utskottet konstaterar att de tre yrkandena i motion är identiska med de rekommendationer som gett till regeringen efter sin granskning. Utskottet delar bedömning att Försvarsmakten är en viktig stödresurs för samhällets krisberedskap. Det är enligt utskottet viktigt att alla aktörer i krishanteringssystemet förstår Försvarsmaktens roll och dess möjligheter och begränsningar i fråga om att bistå samhället i det fall en kris uppstår. Det är inte tillfredsställande varken för Försvarsmakten eller för andra aktörer att det finns ett tolkningsutrymme när det gäller roller och mandat. Otydligheten medför enligt utskottets mening också att uppföljningen av hur uppgiften planeras och förbereds kan försvåras. Regeringen anför i skrivelsen att den överväger att förtydliga återrapporteringskraven för Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. Utskottet anser att regeringen bör förtydliga Försvarsmaktens uppgift att lämna stöd till samhället och även tydligare bör följa upp myndighetens arbete med planer och förberedelser för uppgiften. Utskottet tillstyrker således yrkande 1 och 2 i motionen. När det gäller frågan om samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället konstaterar utskottet att samhällets krisberedskap bygger på en omfattande samverkan på alla nivåer och inom alla sektorer av samhället. Det innebär att myndigheter, landsting, kommuner, icke offentliga aktörer m.fl. utifrån sitt ansvar för den egna ordinarie verksamheten bör samverka aktivt för att förebygga och hantera allvarliga händelser och kriser som kan drabba samhället. Varje aktör har ett eget ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra för att öka förmågan att hantera kriser. har i sin granskning uppmärksammat vissa brister i samverkansformerna. Det åligger regeringen att säkerställa att samverkan sker mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Utskottet tillstyrker således även yrkande 3 i motionen. Vad utskottet ovan anfört om styrning, uppföljning och samverkan bör ge regeringen till känna. Regeringen bör återkomma till med en redogörelse för vilka åtgärder som vidtagits. Utskottets förslag i korthet avslår den följdmotion som bl.a. behandlar frågor om beredning av krishanteringsärenden. Jämför reservation (SD). I motion 2011/12:Fö3 av och (SD) anförs i yrkande 1 att ärenden av civil beredskapskaraktär bör beredas hos länsstyrelser efter yttrande av Försvarsmakten. I yrkande 2 anför motionärerna vidare att ärenden av civil beredskapskaraktär bör beredas hos kommuner efter yttrande av Försvarsmakten. Enligt motionärerna ska myndigheterna ha kännedom om varandras hotbilder och krisplanering. När hade militärbefälhavare som i sina militärområden samverkade med civilbefälhavarna fanns en naturlig civilmilitär samverkan. Det som krävs, enligt motionärerna, är att man finner en annan struktur för att återskapa denna samverkan. Försvarsmaktens chefer på tillämplig nivå bör därför få yttra sig i beredskapsärenden hos kommuner och länsstyrelser för att därigenom skapa en tydlig kontaktyta. I yrkande 3 anför motionärerna att Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps stödjande och samordnande roll ska tydliggöras så att den inte kommer i konflikt med principerna om ansvar, närhet och likhet i krisberedskapssystemet. MSB har enligt motionärerna en viktig roll som stödjande och samordnande funktion vid krishantering. MSB kan skärskåda myndigheter med ansvar för krisberedskap och förutsättningslöst ställa frågor om den faktiska beredskapen. Därigenom kan MSB i skarpa lägen tidigt iaktta en kris och kontrollera om ansvariga myndigheter börjat agera. Det har dock visat sig vid olika övningar att MSB har ansett sig leda krishanteringen, vilket har lett till oklarheter om vem som egentligen leder krishanteringen i skarpt läge den lokala eller MSB. MSB:s och länsstyrelsernas ansvar behöver enligt motionärerna därför tydliggöras. Motion 2011/12:Fö3 behandlar i de två första yrkandena frågan om samverkan på regional och lokal nivå. När det gäller Försvarsmaktens uppgifter att samverka konstaterar utskottet att detta bl.a. regleras i den s.k. beredskapsordern som innehåller en tydlig beskrivning av hur myndighetens samverkan med civila myndigheter ska fördelas på central, regional och lokal nivå. Enligt denna ska samverkan på central nivå med och centrala myndigheter ske genom insatschefen. På regional och lokal nivå genomförs samverkan inom ramen för en planerad eller pågående operativ verksamhet av säkerhets- och samverkanssektionerna i , , och . Beredskaps- och insatsordern reglerar även att den taktiska chefen ska vara beredd att samverka vid insatser på regional och lokal nivå. Den taktiska chefen kan då understödjas av säkerhets- och samverkanssektionerna. Vidare står det i ordern att när en förbandschef fått i uppgift av den taktiska chefen att genomföra en insats, samverkar förbandschefen på regional och lokal nivå för att lösa uppgiften med de resurser han eller hon finner lämpliga, exempelvis hemvärnsbefäl för samverkan på nivå. Sammantaget framgår det alltså av beredskaps- och insatsorder att det är säkerhets- och samverkanssektionerna som ska sköta myndighetens samverkan på regional och lokal nivå. På central nivå ansvarar insatschefen för att samverkan sker. Regeringen framförde i budgetpropositionen att Försvarsmakten avser att inrätta fyra regionala staber . De regionala staberna kommer att tillhöra insatsorganisationen och ska samordna den markterritoriella verksamheten under Högkvarteret. Staberna kommer också att överta de uppgifter som utförs av säkerhets- och samverkanssektionerna och insatsledningen. Staberna kommer bl.a. att samverka med regionala myndigheter, leda den regionala säkerhetstjänsten och vara beredda att leda hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna. Utskottet bedömer i likhet med regeringen att de regionala staberna kommer att förbättra Försvarsmaktens förmåga att samverka med och lämna stöd till andra myndigheter. Även de befintliga utbildningsgrupperna inom Försvarsmakten bör kunna ges en roll för att förbättra samverkan och informera om Försvarsmaktens möjligheter och begränsningar att ge stöd. Utskottet noterar vidare att regeringen har uppdragit åt MSB, i myndighetens regleringsbrev , att följa Försvarsmaktens arbete när det gäller inrättandet av fyra regionala staber och ta fram en strategi för hur samverkan med dessa staber kan förbättras i syfte att uppnå en god samverkan till nytta för samhällets krisberedskap. Utskottet välkomnar denna uppföljning. I det sista yrkandet i motion 2011/12:Fö3 påtalar motionärerna att MSB:s stödjande och samordnande roll ska tydliggöras så att den inte kommer i konflikt med principerna om ansvar, närhet och likhet i krisberedskapssystemet. Utskottet konstaterar att det av MSB:s instruktion framgår att myndigheten har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. Myndigheten ska utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder samt arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser. Vidare ska myndigheten bidra till att minska konsekvenserna av olyckor och kriser, följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete och se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. Utskottet avstyrker motionens samtliga yrkanden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Krishanteringssystemet, punkt 3 (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2011/12:Fö3 yrkandena 13. konstaterar i sin granskning att Försvarsmaktens bistånd till samhället lokalt är ad hoc-baserat och att det vilar på lokala initiativ och gamla vanor sedan invasionsförsvarets tid. För att denna situation skall förbättras anser jag att det krävs att samarbetsvägarna formaliseras och att Försvarsmakten är fysiskt närvarande vid diskussioner om civil krisberedskap. Myndigheterna ska ha kännedom om varandras hotbilder och krisplanering. När hade militärbefälhavare som i sina militärområden samverkade med civilbefälhavarna fanns en naturlig civilmilitär samverkan. Jag anser att det nu krävs att man finner en annan struktur för att återskapa denna samverkan. Försvarsmaktens chefer på tillämplig nivå bör därför få yttra sig i beredskapsärenden hos kommuner och länsstyrelser för att därigenom skapa en tydlig kontaktyta. Utöver detta bör fasta funktioner hos de nationella skyddsstyrkorna byggas upp för att hantera kommunikationen gentemot civila myndigheter. Jag anser att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har en viktig roll som stödjande och samordnande funktion vid krishantering.