bet · GY01KU23 · 2011-02-17 00:00:00 — Vidare konstateras i propositionen att regeringen saknar en samlad bild av hur de statliga myndigheternas tillgänglighet och service ser ut i olika delar av landet och att regeringen behöver underlag för att göra en helhetsbedömning av de förändringar som sker i myndigheternas sätt att tillhandahålla service. Av propositionen framgår att en sådan helhetsbedömning kräver att utvecklingen av myndigheternas service följs upp på ett samlat sätt. Formerna för en sådan uppföljning behöver enligt regeringen övervägas ytterligare. Därtill anges i propositionen att behoven av ytterligare åtgärder kommer att övervägas i den fortsatta beredningen av utredningens slutbetänkande (SOU 2009:92). Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning Regeringen beslutade att uppdra till en särskild utredare att genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen. Utredaren ska bl.a. lämna förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig (dir. 2009:62). Förslagen syftar till att skapa förbättrade förutsättningar för dels statlig samordning, dels samordning mellan statlig och nivå. Översynen omfattar såväl länsstyrelseorganisationen som de statliga myndigheternas geografiska indelning. Uppdraget ska redovisas . behandlade utskottet en motion rörande myndighetssamverkan (bet. 2008/09:KU13 s. 24 f.). Utskottet avstyrkte ett motionsyrkande om att regeringen ska ta initiativ till samordning av enskilda myndigheters lokala service till medborgare och företag och inrättande av förvaltningsgemensamma lokala servicekontor med hänvisning till behandling av en proposition om förenklad samverkan enligt samtjänstlagen. Även (bet. 2009/10:KU19 s. 15 f.) behandlades genom s.k. förenklad beredning motionsyrkanden om bl.a. samverkan mellan myndigheter och utvidgad landsbygdsservice. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena mot bakgrund av att inga nya omständigheter framkommit som föranledde utskottet att göra en annan bedömning i de nu aktuella frågorna. Utskottet anser att beredning av Utredningen om utveckling av lokal service i samverkans förslag samt den pågående översynen av den statliga regionala förvaltningen bör avvaktas. Därmed avstyrks motionerna 2010/11:K334 (S), 2010/11:N323 (V) yrkandena 710 och 2010/11:C311 (KD) yrkandena . Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår motioner med hänvisning till att motionsyrkandena främst ankommer på regeringen att ta ställning till. I motion 2010/11:K243 av och (båda M) föreslås att regeringen ser över antalet myndigheter och deras uppdrag. I motionen anges dels att det fortfarande finns för många myndigheter med tvivelaktiga arbetsuppgifter och stora kostnader, dels att en del av våra myndigheter sysslar med opinionsbildning, dels att opinionsbildande myndigheter är ett demokratiproblem. Motionärerna anser att det är viktigt att myndigheter får ett tydligt uppdrag och inte fungerar som opinionsbildare. och i (båda M) föreslår i motion 2010/11:K254 att regeringen bl.a. ser över om strategierna för myndigheternas informationsarbete kan förtydligas och förankras. Motionärerna anser att myndigheternas roll måste renodlas till att ge opartisk och neutral information. I motion 2010/11:K363 begär Boriana (M) att regeringen genomför en översyn av möjligheten att effektivisera statlig byråkrati och minska antalet statliga myndigheter. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen gäller att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Härutöver finns det vissa generella bestämmelser i lagar och förordningar som behandlar myndigheternas informationsverksamhet, såsom i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Några särskilda bestämmelser som reglerar opinionsbildande informationsverksamhet finns inte. I sitt delbetänkande (SOU 2007:107) definierade opinionsbildande verksamhet som en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. I propositionen (prop. 2009/10:175 s. 38 f.) bedömer regeringen att det inte bör vara en uppgift för en myndighet att bedriva opinionsbildning eller företräda särintressen inom sitt verksamhetsområde. Informationsverksamheten bör enligt regeringen ligga inom ramen för myndigheternas instruktionsenliga uppgifter eller särskilda regeringsuppdrag. Vidare anser regeringen att när myndigheten har informationsuppgifter som syftar till att påverka människors attityder eller beteenden bör informationsinsatserna prövas särskilt noggrant av myndigheten. För att förtydliga och avgränsa myndigheternas informationsuppgifter bedömer regeringen att berörda myndigheters instruktioner bör ses över. I frågan om definition av opinionsbildning framgår av propositionen att remissinstansernas synpunkter visar att begreppet opinionsbildning inte är entydigt utan kan definieras på olika sätt. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, inte att det är relevant att använda begreppet opinionsbildning för den sakliga och opartiska information som myndigheterna enligt sina uppdrag ska tillhandahålla och sprida. Regeringen delar kommitténs bedömning att myndigheter bör få använda information i sin verksamhetsutövning som ett medel i syfte att påverka kunskaper, attityder och beteenden, under förutsättning att informationen är saklig och opartisk, att insatsen ligger inom ramen för myndighetens uppgifter och inte står i konflikt med någon annan uppgift eller roll som myndigheten har. Utformningen av informationsinsatser som har som uttalat syfte att påverka attityder och beteenden bör dock enligt regeringen prövas noggrant av myndigheten. Regeringen anför att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det kommittén benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet. Regeringen bedömer att myndighetschefernas och de anställdas omdöme är av avgörande betydelse. Av budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 2 s. 7) framgår att Statskontoret har genomfört en analys av relativa förändringar i statsförvaltningen avseende antal myndigheter och årsarbetskrafter. Enligt propositionen har den totala volymen (i årsarbetskrafter) inte minskat i motsvarande omfattning som antalet myndigheter, totalt har antalet myndigheter minskat dvs. med 77 stycken och antalet årsarbetskrafter 20072010. Av Statskontorets rapport (Färre men större Statliga myndigheter åren 20072010) framgår att antalet myndigheter som bildades var 28 samt att antalet som lades ned var 105. Av rapporten framgår även att antalet myndigheter under regeringen (exklusive utlandsmyndigheterna) uppgick till 468, till 442, till 404 och till 391. Motioner om myndigheternas opinionsbildande verksamhet har tidigare behandlats av , (bet. 2009/10:KU29 s. 5 f.). Utskottet avstyrkte då motionerna med hänvisning till att beredningen av förslag inte borde föregripas. Även avstyrktes motioner med samma motivering (bet. 2008/09:KU13). Motioner om myndigheters opinionsbildande verksamhet avstyrktes även (bet. 2006/07:KU12). Utskottet anförde då att opinionsbildande åtgärder som myndigheter vidtar i vissa fall kan vara ett mer ändamålsenligt styrmedel än regler, och utskottet utgick från att myndigheterna i sådana sammanhang iakttar regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Utskottet angav vidare att regeringen har tillsatt en utredning med bl.a. uppgiften att granska och ompröva myndigheters opinionsbildande verksamhet samt att det står regeringen, om den anser det påkallat, fritt att ändra myndigheternas arbetssätt. Motioner om antalet myndigheter har senast behandlats av utskottet (bet. 2008/09:KU13 s. 12 f.). Utskottet avstyrkte då motionsyrkanden om en översyn av antalet myndigheter med hänvisning till pågående beredningsarbete av delbetänkande och slutbetänkande inom . Inledningsvis noterar utskottet att antalet myndigheter minskade och att antalet årsarbetskrafter minskade . Utskottet delar regeringens bedömning att det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet. Utskottet anser att frågor om såväl antalet statliga förvaltningsmyndigheter som myndigheters verksamhet främst ankommer på regeringen att ta ställning till. Mot den bakgrunden finner inte utskottet skäl att bifalla de i motionerna föreslagna yrkandena. Därmed avstyrks motionerna 2010/11:K243, 2010/11:K254 och 2010/11:K363 (samtliga M). Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår motionsyrkanden med hänvisning till bl.a. gällande jävsregler och regeringens aviserade åtgärder. I motion 2010/11:K402 av (M) föreslås att regeringen dels genomför en översyn av hur myndighetsutövning, rådgivning och uppdragsarbete äger rum inom samma myndighet (yrkande 1), dels undersöker möjligheten att ta bort uppdragsverksamheten från myndigheternas verksamhetsområde (yrkande 3). Av motionen framgår att bara misstanken om att sammanblandningen av myndighets- och uppdragsverksamhet kan uppfattas som någon form av jäv borde vara nog för att man tydligare ska dela upp verksamheterna. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet bl.a. iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen). I avsikt att skapa garantier för att den grundlagsfästa objektivitetsprincipen efterlevs av förvaltningsmyndigheterna har det bl.a. i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223) införts generella jävsbestämmelser. I 11 § första stycket förvaltningslagen har under punkterna 14 angetts vissa preciserade situationer när den som ska handlägga ett ärende är jävig. Av punkt 4 (ombuds- och biträdesjäv) framgår att jäv föreligger om handläggaren har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken. I punkt 5 (generalklausulen) finns en allmänt utformad bestämmelse, som avser andra intressekonflikter än de särskilt uppräknade. Den som ska handlägga ett ärende är enligt denna punkt jävig, om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet. Enligt 11 § andra stycket bortses från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Med detta avses sådant som åtgärder av rutinartad beskaffenhet där handläggaren i realiteten inte har några valmöjligheter. Av 12 § första och andra styckena följer att den som är jävig inte får handlägga ärendet samt att den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom eller henne självmant ska anmäla det till myndigheten. Vid sidan av myndighetens ansvar för handläggningens objektivitet har den enskilde befattningshavaren alltså ett självständigt ansvar för att jävsbestämmelserna iakttas. Förvaltningslagens jävsbestämmelser avser den som ska handlägga ett ärende. Med detta markeras att inte alla i ärendets hantering är medverkande utan att bara den som kan karakteriseras som handläggare omfattas. Som handläggare betraktas i första hand den som ensam eller tillsammans med andra har att fatta beslut i ärendet men också den som bereder eller föredrar detta. Däremot omfattas inte biträdande personal som endast sysslar med rena kontorsgöromål av typ diarieföring och expediering. Enligt 3 § avgiftsförordningen (1992:191) får en myndighet ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. I 4 § första stycket finns ett generellt bemyndigande som innebär att en myndighet får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning. De varor och tjänster som avses är bl.a. rådgivning och annan liknande service (se 4 § första stycket 4). Av 4 § andra stycket framgår därtill att de uppräknade varorna och tjänsterna får tillhandahållas bara om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. har utfärdat föreskrifter (ESV Cirkulär 1999:6) till avgiftsförordningen. I föreskriften till 4 § första stycket 4 anges att innan en myndighet beslutar om att ta ut en avgift för rådgivning eller annan liknande service ska myndigheten pröva att tjänsten är förenlig med myndighetens uppgift och att tjänsten innebär en service som går utöver den hjälp som ska utföras avgiftsfritt enligt 4 och 6 §§ förvaltningslagen (1986:223). I ett beslut kritiserade JO geologiska undersökning (SGU) för att myndigheten inte hade beaktat riskerna för jäv när myndigheten yttrat sig som remissinstans (dnr 6455-2009). Ärendet gällde en myndighet som bedriver både anslags- och uppdragsfinansierad verksamhet, vilket enligt JO innebär att det är särskilt viktigt att verksamheten organiseras på ett sådant sätt att myndighetens opartiskhet i den myndighetsutövande funktionen inte kan sättas i fråga. Den fråga som aktualiserades var om en handläggare vid myndigheten varit jävig att delta i handläggningen av myndighetens remissyttranden i och med att han tidigare varit verksam i SGU:s uppdragsverksamhet avseende frågor som skulle behandlas i remissförfarandet. Den jävsgrund som enligt JO kunde aktualiseras i fallet var den s.k. generalklausulen i 11 § första stycket förvaltningslagen. JO bedömde att mycket talade för att det förelegat en jävssituation. Vidare framgår av JO-beslutet att om en tjänsteman, på det sätt som skett i det aktuella fallet, uppträder i dubbla roller utgör detta i vart fall tillräckliga skäl för myndigheten att pröva om jäv föreligger. JO ansåg att myndigheten i det aktuella fallet inte närmare syntes ha reflekterat över de problem som kan uppstå då en tjänsteman tar del i både anslags- och uppdragsfinansierad verksamhet. Därtill uttalade JO att reglerna om jäv inte endast syftar till att enskilda ärenden ska hanteras på ett opartiskt sätt utan att deras funktion i lika hög grad är att säkerställa tilliten till att det allmännas verksamheter genomgående präglas av saklighet och opartiskhet. Även om en jävssituation enligt lagens mening inte är för handen kan tilliten till en myndighets verksamhet skadas redan av att det ser ut som om en intressekonflikt föreligger. I ett annat beslut bedömde JO i ett initiativärende att handläggningen vid en länsstyrelse grundade jäv (dnr 157-2005). I ärendet hade en handläggare vid en länsstyrelse hjälpt den sökande med att upprätta ansökningar och ritningar i ärenden om förprövning av djurstallar. JO ansåg att hjälpen var mer omfattande än vad som ryms inom begreppen rådgivning och service. Därtill ansåg JO att handläggning inte kunde anses vara av sådan rutinartad beskaffenhet (vilket gjorde gällande) att bestämmelsen i 11 § andra stycket förvaltningslagen var tillämplig. Avslutningsvis uttalade JO att det är angeläget att organiserar sin verksamhet så att opartiskhet i myndighetsfunktionen inte ställs i fråga (se redog. 2006/07:JO1 s. 373 f.). I ett initiativärende mot i valde JO mot bakgrund av sitt ovannämnda beslut att närmare utreda frågan om avgiftsdebitering i ärenden på lantbruksområdet (dnr 2752-2006). anmodades att yttra sig angående det rättsliga stödet för avgiftsdebiteringen. hänvisade i sitt remissvar till 4 § första stycket 4 avgiftsförordningen. JO ansåg dock att det var tvivelaktigt om den nämnda bestämmelsen över huvud taget var tillämplig. JO bedömde därtill att om länsstyrelserna även fortsättningsvis skulle bedriva konsultverksamhet på det sätt som skett bör den möjligheten klart framgå av t.ex. länsstyrelseinstruktionen, dock borde observeras att en sådan verksamhet kan komma i konflikt med myndighetsutövande verksamhet. JO framhöll i sammanhanget risken för jävssituationer och att opartiskhet i myndighetsfunktionen kan komma att sättas i fråga och hänvisade till beslutet som föranlett initiativärendet (se ovan). JO skickade beslutet till och för kännedom. Kommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) tar bl.a. upp frågan om myndigheters konkurrensutsatta verksamhet. Kommittén föreslår att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt eller potentiellt konkurrensutsatt marknad. Regeringen bör dock kunna besluta om undantag från denna huvudregel i enskilda fall utifrån vissa kriterier. Kommittén betonar i sammanhanget att all uppdragsverksamhet som myndigheter bedriver inte är konkurrensutsatt och att de olika verksamheterna måste identifieras, analyseras och skiljas åt. Om det inte finns särskilda skäl att bedriva konkurrensutsatt verksamhet bör denna antingen säljas, bolagiseras eller avvecklas. Det finns enligt kommittén ett antal problem när myndigheter bedriver verksamhet på konkurrensutsatta marknader, bl.a. kan intressekonflikter och jävssituationer uppstå dels om myndigheten också har myndighetsutövande funktioner som berör området där den konkurrerar, dels i samband med upphandling om myndigheten agerar både som beställare och anbudsgivare för ett uppdrag (s. 115 f.). I propositionen (prop. 2009/10:175 s. 61 f.) bedömer regeringen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Vidare framgår att regeringen avser att dels i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna är verksamma, dels se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet som får bedrivas på marknaden. Vidare bedömer regeringen att det bör analyseras ytterligare om en huvudregel med innebörden att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på marknaden bör regleras i lag. Av propositionen framgår att frågan om en eventuell lagreglering av myndigheternas säljverksamhet skulle analyseras i samband med frågan om en lag om statlig förvaltning som då bereddes i (s. 44). Förvaltningslagens bestämmelser om jäv syftar enligt utskottet inte endast till att enskilda ärenden ska hanteras på ett opartiskt sätt. De tjänar också till att säkerställa tilliten till att det allmännas verksamheter genomgående präglas av saklighet och opartiskhet. Mot bakgrund av ett antal JO-beslut kan utskottet konstatera det angelägna i att myndigheter organiserar sin verksamhet så att opartiskheten i myndighetsutövningen inte ifrågasätts. Utskottet bedömer dock att en konsekvent tillämpning av förvaltningslagens jävsbestämmelser i tillräcklig utsträckning hindrar sammanblandningen av myndighetsutövning och uppdragsarbete så att medborgarnas tillit till att det allmännas verksamheter genomgående präglas av saklighet och opartiskhet inte rubbas. Därutöver noterar utskottet regeringens avsikt att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet samt se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet som får bedrivas på marknaden. Mot ovan nämnda bakgrund avstyrker utskottet motion 2010/11:K402 (M) yrkandena 1 och 3. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår motioner med hänvisning till regeringens pågående arbete och utredningsuppdrag. I motion 2010/11:K319 av (M) föreslås att möjligheten att skyndsamt implementera E-delegationens förslag för en bättre e-förvaltning bör ses över. Motionären anser att det offentliga bättre måste ta vara på den potential som Internet och ny teknik har för en bättre förvaltning. (KD) föreslår i motion 2010/11:K395 att man delar in myndigheter i kategorier, t.ex. bostads- och fastighetsfrågor, och sedan samlar ihop dessa på exempelvis webbsidor och presentationer av olika slag i syfte att tydliggöra deras arbete. Motionären anför bl.a. att detta skulle leda till ett mer effektivt nyttjande av resurser. I motion 2010/11:T505 av (KD) anges att ska vara världsbäst på e-förvaltning (yrkande 12). Motionären anför att e-förvaltning rätt använd bl.a. kan skapa effektivitetsvinster. E-delegationen lämnade sitt första betänkande (SOU 2009:86) i vilket delegationen dels beskrivit hur den framgent avser att driva sitt arbete inom ramen för sitt uppdrag, dels identifierat ett antal områden där regeringen bör agera. Det första betänkandet remissbehandlades. lämnade delegationen sitt andra betänkande (SOU 2010:20) i vilket delegationen presenterar ett antal strategiska utvecklingsprojekt som den anser bör drivas vidare. lämnade delegationen sitt tredje betänkande (SOU 2010:62) som innehåller bl.a. förslag till finansieringslösning för strategiska e-förvaltningsprojekt. Delegationen fick två tilläggsuppdrag (dir. 2010:32). Det ena uppdraget är att främja och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar (PSI-direktivet). Det andra uppdraget är att ta fram riktlinjer för statliga myndigheters användning av sociala medier. En slutrapport ska lämnas . I sin förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175 s. 66 f.) bedömer regeringen dels att e-förvaltningsarbetet bör syfta till att åstadkomma lägre kostnader och största möjliga nytta för företag och medborgare, förvaltningen och samhället som helhet, dels att öppenheten i offentliga beslutsprocesser och tillgängligheten till offentlig information bör öka. Vad gäller utvecklingen av e-tjänster i samverkan bedömer regeringen i propositionen bl.a. att samordningen av myndigheternas utvecklingsarbete behöver stärkas ytterligare och att myndigheternas förmåga att samverka elektroniskt med varandra och med externa aktörer bör öka. I propositionen anges att E-delegationen har övergått i en operativ fas. Enligt delegationens egna överväganden i det ovan nämnda delbetänkandet ska delegationen, inom ramen för sitt uppdrag, framgent driva sitt arbete genom att bl.a. ta fram analyser av medborgarnas behov ur ett helhetsperspektiv och initiera samverkan med relevanta aktörer. Delegationen avser vidare att ta fram dels vägledningar för e-förvaltning och belysa frågor om myndigheters ansvar för att utveckla e-tjänster, bl.a. en vägledning för automatiserad samverkan där det slås fast att öppna standarder är förstahandsval och att öppen programvara alltid ska övervägas vid val av lösning, dels en modell för att beräkna nyttan av och kostnaden för strategiska utvecklingsprojekt. Inom ramen för detta arbete kommer strategiska utvecklingsprojekt som kan påskynda utvecklingen av e-förvaltningen att identifieras (s. 69). För att ge underlag för utvecklingen av e-förvaltning behöver enligt regeringen behovs- och användarundersökningar genomföras i kombination med analyser av kostnads- och nyttoaspekter av myndigheternas tjänster. Dessa undersökningar kommer att utföras inom ramen för E-delegationens uppdrag att koordinera myndigheternas strategiska arbete på en myndighetsövergripande nivå (s. 70). Vad gäller förvaltningens inköpsprocesser bedömer regeringen att statliga myndigheter senast vid utgången av 2013 bör kunna hantera sina beställningar av varor och tjänster elektroniskt (s. 60). I propositionen anges att () i en rapport (ESV 2008:20) har bedömt att staten skulle kunna spara under 20092015 med ett samordnat införande av elektroniska beställningar. Vad gäller medborgarnas överblick över den statliga förvaltningsstrukturen anges i propositionen (s. 46) att det webbaserade myndighetsregister som () har i uppdrag att föra enligt förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret är ett viktigt instrument för att underlätta för medborgare att få en överblick över den statliga förvaltningsstrukturen samt att SCB har fått i uppdrag att i samverkan med ESV utveckla registret så att det blir mer informativt, aktuellt och användarvänligt (dnr Fi2009/7941). Handlingsplan för elektronisk förvaltning m.m.