bet · GY01SkU25 · 2011-05-10 00:00:00 — 2010/11:SkU25 om mervärdesskattens framtid I utlåtandet behandlar utskottet Europeiska kommissionens grönbok om mervärdesskattens framtid Ett enklare, stabilare och mera effektivt mervärdesskattesystem, KOM(2010) 695. Utskottet välkomnar en bred översyn av det gemensamma mervärdesskattesystemet i syfte att förenkla skatteuttaget, göra det stabilare och mer effektivt, minska kostnaderna för efterlevnad och skatteuppbörd samt motverka skattefusk. Det är ett lovvärt initiativ från kommissionen att ge alla intresserade parter tillfälle att lämna sina synpunkter på hur det nuvarande momssystemet fungerar och hur detta lämpligen bör utformas . Utskottet ser fram emot ett resultat av detta arbete. I utlåtandet har utskottet valt att redovisa vissa övergripande synpunkter på mervärdesskattesystemet och de frågor som har lyfts fram i grönboken. Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (MP), (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Kammaren har i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen (RO) hänvisat Europeiska kommissionens grönbok om det framtida mervärdesskattesystemet (KOM(2010) 695) till skatteutskottet för granskning och skriftligt utlåtande. Genom grönboken har kommissionen inlett ett brett offentligt samråd om hur EU:s system för mervärdesskatt kan stärkas, förenklas och effektiviseras. Syftet är att ge alla intresserade parter tillfälle att lämna sina synpunkter på hur det nuvarande momssystemet fungerar och hur detta lämpligen bör utformas . Synpunkterna ska lämnas . Med utgångspunkt i slutsatserna från samrådet avser kommissionen att före utgången av 2011 lägga fram ett meddelande med slutsatser om vilka områden som ska prioriteras i det fortsatta arbetet med att ta fram konkreta förslag. Som ett led i granskningen av grönboken anordnade utskottet en offentlig utfrågning där statssekreterare och företrädare för näringslivsorganisationer, kommuner, landsting och rättsvetenskapen deltog. Den stenografiska uppteckningen från utfrågningen återfinns i bilaga 3. har avlämnat ett yttrande i ärendet, bilaga 2. Utskottet har också mottagit faktapromemoria 2010/11:FPM87 om grönboken. Mervärdesskatt (moms) introducerades i EU då marknaden såg väldigt annorlunda ut jämfört med . Trots att man successivt moderniserat och förenklat momssystemet anser att man nu kommit till vägs ände. Det är därför, menar kommissionen, dags att kritiskt granska mervärdesskattesystemet i syfte att göra det mer förenligt med den inre marknaden, stärka dess funktion som en viktig inkomstkälla och minska kostnaderna för efterlevnad och skatteuppbörd. Ett framtida mervärdesskattesystem måste också kunna anpassa sig till ändrade ekonomiska och tekniska förutsättningar samt vara tillräckligt stabilt för att motstå den typ av bedrägeriattacker som förekommit . I grönboken ställs totalt 33 frågor. De två första frågorna handlar om vilka principer som ska ligga till grund för beskattningen av EU-interna transaktioner i ett system som till fullo anpassats till den inre marknaden. Ska varor och tjänster beskattas i det medlemsland de härrör ifrån eller där de säljs? Därefter följer ett antal specifika frågor som kommissionen menar måste lösas för att skapa ett stabilare, enklare och mer effektivt momssystem (oavsett hur problemet med EU-interna transaktioner löses), exempelvis om reducerade momsskattesatser är relevanta , om reglerna för avdrag är tillräckligt neutrala, om och på vilket sätt momssystemet kan göras mer säkert mot bedrägerier och hur den administrativa bördan för företagen kan minskas. Slutligen ställs frågan om och på vilket sätt uppbörden av moms kan förbättras för att tillsluta momsgapet inom EU på ca . Kommissionen inleder grönboken med att hänvisa till behovet av en bredare skattebas för att kunna finansiera välfärdssamhället. Mervärdesskattesystemet måste också bli mer förenligt med den inre marknaden. Vidare pekar kommissionen på behovet av att höja effektiviteten i skatteuttaget, förbättra dess bidrag till andra politikområden, minska kostnaderna för efterlevnad och skatteuppbörd samt nödvändigheten av att i större utsträckning kunna förhindra bedrägerier. Gränsöverskridande transaktioner på den inre marknaden Vid varuhandel mellan näringsidkare inom unionen samt i stor utsträckning vid tillhandahållande av tjänster mellan näringsidkare inom unionen, tillfaller mervärdesskatten destinationslandet. Kommissionen pekar inledningsvis på att avsikten från början var att beskattning ska ske i den medlemsstat där varan eller tjänsten har sitt ursprung. Möjligheten att konsekvent införa en sådan princip anses dock vara svår att genomföra eftersom det skulle behövas en harmonisering av mervärdesskattesatserna, ett clearingsystem så att intäkterna från mervärdesskatt tillfaller den medlemsstat där konsumtionen av varan eller tjänsten sker samt förutsätter ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna när det gäller uppbörden av skatten. Vid en fortsatt beskattning i destinationsmedlemsstaten är det angeläget att EU-interna respektive inhemska leveranser och tillhandahållanden behandlas på ett likartat sätt. Enligt kommissionen skulle en likvärdig behandling kunna uppnås antingen genom att man beskattar EU-interna leveranser och tillhandahållanden enligt destinationsmedlemsstatens skattesatser och regler eller genom att man inför ett allmänt system med omvänd betalningsskyldighet (där den beskattningsbara person till vilken leveransen eller tillhandahållandet görs blir skyldig att betala mervärdesskatten). Kommissionen pekar på att ett allmänt system med omvänd betalningsskyldighet skulle förutsätta ytterligare kontroller och rapporteringsskyldigheter vid inhemska transaktioner för att hindra att bedrägerierna flyttas över till detaljhandelsnivån, eftersom omvänd betalningsskyldighet innebär ett avskaffande av principen om att varje aktör i de olika transaktionsleden betalar en del av skatten. Beskattning av EU-interna leveranser av varor och tillhandahållanden av tjänster enligt destinationsmedlemsstatens skattesatser och regler skulle å andra sidan avsevärt höja det antal transaktioner där beskattningsbara personer blir skyldiga att betala mervärdesskatt i en medlemsstat där de inte är etablerade. Därutöver pekar kommissionen på att det krävs ett system med en enda kontaktpunkt i ursprungsmedlemsstaten för behandling av mervärdesskatteskyldigheter i andra medlemsstater än dem där leverantören eller tillhandahållaren är etablerad. En beskattning av EU-interna leveranser och tillhandahållanden skulle dessutom påverka kassaflödet för både företag och skatteförvaltning. Det förhållandet att offentliga organ inte omfattas av tillämpningsområdet för mervärdesskatt medför att verksamheter behandlas olika beroende på om leverantören eller tillhandahållaren anses vara ett sådant organ eller inte. Kommissionen konstaterar att detta påverkar investeringar och utgiftsbeslut. En lösning skulle enligt kommissionen kunna vara att samtliga ekonomiska verksamheter i de offentliga organen innefattas i tillämpningsområdet för mervärdesskatt och att man upprättar en förteckning över vilka verksamheter som inte ska omfattas. Ett alternativ är att förtydliga och modernisera de villkor enligt vilka offentliga organs verksamheter anses omfattas av mervärdesskatt. Kommissionen konstaterar vidare att undantag från mervärdesskatt strider mot principen om att skatteuttaget ska vara en bred skattebas. Det kan även ifrågasättas om många av de befintliga undantagen är relevanta. En breddning av skattebasen genom att minska antalet undantag gör skatten mer effektiv och neutral som det är ett alternativ till en höjning av mervärdesskattesatserna. Diskussioner om undantagen för posttjänster, finansiella tjänster och försäkringstjänster pågår alltjämt. Rätten till avdrag för ingående moms är grundläggande för att skatten ska vara neutral för företagen. Enligt kommissionen måste mervärdesskatten på varor och tjänster som används för beskattade ekonomiska verksamheter vara fullt avdragsgill. Avdragsrätten behöver dock begränsas när varor eller tjänster också används för andra ändamål än i den egna rörelsen. Schablonavdrag skulle kunna vara ett alternativ när det är svårt eller omöjligt att fastställa förhållandet mellan affärsändamål och privata ändamål. Om redovisningen av mervärdesskatt baseras på betalningar (kontantmetod), så att skatten blir utkrävbar och avdragsgill när betalning sker för leveransen eller tillhandahållandet, skulle systemet bli neutralt för alla i fråga om kassaflöde. Därutöver skulle det även kunna begränsa skattebortfall till följd av att kunden kommer på obestånd. Återbetalningssystem för företag etablerade i en annan medlemsstat komplicerar och fördröjer företagets avdrag för mervärdesskatt. Ett system med en enda kontaktpunkt, där företagen avräknar ingående mervärdesskatt i en medlemsstat mot den mervärdesskatt som ska betalas där, skulle kunna vara en möjlig metod för att undvika en komplicerad och utdragen process, enligt kommissionen. Slutligen behövs enligt kommissionen internationella överenskommelser för att undvika dubbelbeskattning eller utebliven beskattning av internationella tjänster. Kommissionen pekar också på att samarbete på internationell nivå mellan skattemyndigheterna skulle kunna undanröja skillnader i tillämpningen av regelverket för mervärdesskatt. Vilken grad av harmonisering krävs på den inre marknaden? Kommissionen menar att det kan finnas en fördel med att använda andra former av rättsakter än direktiv vid beslut om regler för mervärdesskatt, såsom rådsförordning med anslutande riktlinjer. Med en rådsförordning skulle det enligt kommission vara möjligt att undvika att reglerna i medlemsländerna utformas på olika sätt. Ett mer tveksamt alternativ enligt kommissionen är att kommissionen för informationsändamål lämnar förklarande anmärkningar om hur ändringar av mervärdesskattereglerna ska tolkas. Det är också möjligt med en process på EU-nivå för harmonisering och samordning av det nationella genomförandet av nya regler. För att förenkla uppbörden av skatt eller för att förhindra vissa slag av skatteundandragande eller skatteflykt, skulle ett alternativ till nationella avvikelser från regelverket vara att ge kommissionen ökade befogenheter att snabbt kunna införa skyddande och tillfälliga åtgärder. Kommissionen pekar även på att en enda mervärdesskattesats för samtliga varor och tjänster skulle vara en idealisk lösning, åtminstone om målet är att maximera den ekonomiska effektiviteten. förespråkas ofta, och i synnerhet av hälsorelaterade, kulturella och miljömässiga skäl, reducerade skattesatser som ett politiskt instrument för att skapa en enklare och mer likvärdig tillgång till undervisning och kultur, incitament till miljöinnovation och en kunskapsbaserad resurseffektiv tillväxt. Kommissionen hänvisar till att de olika skattesatserna väsentligt bidrar till att komplicera systemet, ökar de administrativa kostnaderna och skapar oklarhet om rättsläget. Ytterligare en olägenhet är att skattesatserna varierar för jämförbara produkter eller tjänster beroende på om de finns i traditionella sammanhang eller i en digital miljö. Minskning av administrativa bördor För att minska kostnaderna för att efterleva regelverket för mervärdesskatt skulle man enligt kommissionen kunna tänka sig en enhetlig EU-omfattande mervärdesskattedeklaration. Om fullständig harmonisering inte är lämplig, skulle skillnaderna kunna begränsas genom att man på EU-nivå fastställer en maximal uppsättning standardiserade skyldigheter som får införas av medlemsstaterna. De särskilda reglerna för uttag av mervärdesskatt för företag med i olika avseenden begränsad verksamhet har ett antal brister, bl.a. skiljer sig tillämpningen åt mellan medlemsstaterna. En EU-omfattande ordning med gemensamma regler, och därmed större möjligheter att minska efterlevnadskostnaderna på den inre marknaden, skulle enligt kommissionen stimulera tillväxten hos dessa företag. Kommissionen menar vidare, som även anförts i samband med avsnittet om skatteneutralitet i grönboken, att vid transaktioner från företag till konsument, där transaktionen ska beskattas i en annan medlemsstat än den där företaget är etablerat, är det önskvärt med en enda kontaktpunkt för att förenkla och förbättra efterlevnaden av regelverket samt öka den gränsöverskridande handeln. Kommissionen menar därutöver att om transaktioner mellan närstående företag eller filialer inte omfattades av mervärdesskatt, eller om den territoriella räckvidden för mervärdesskattegrupper utvidgades, skulle detta kunna minska kostnaderna för att efterleva regelverket för ett stort antal transaktioner inom EU. Det förutsätter dock att detta inte skapar otillbörliga fördelar för företag som bedriver mer omfattande verksamhet jämfört med företag som har en mer begränsad verksamhet. Ytterligare en förutsättning är att det inte medför nya möjligheter till bedrägeri eller skatteflykt. Insatser för att förenkla tullförfarandena vid import måste enligt kommissionen även beakta hanteringen av mervärdesskatt. Kommissionen hänvisar bl.a. till förenkling av förfarandena för uppbörd av mervärdesskatt vid centraliserad tullklarering. Ett mer stabilt mervärdesskattesystem Kommissionen pekar på flera sätt att förbättra och förenkla uppbörden av mervärdesskatt med hjälp av modern teknik eller finansiella mellanhänder. Kommissionen nämner möjligheten att mellanhanden delar upp betalningen på dels det beskattningsbara belopp som ska betalas till leverantören eller tillhandahållaren, dels mervärdesskattebeloppet, vilket därefter överförs direkt till skattemyndigheten av mellanhanden. Andra uppslag är att fakturauppgifter sänds i realtid till en central databas för hantering av mervärdesskatt eller att den beskattningsbara personen matar in fördefinierade transaktionsuppgifter i ett överenskommet format i ett datalager för mervärdesskatteuppgifter som förs av den beskattningsbara personen och som är tillgängligt för skattemyndigheten. Även införandet av ett frivilligt förfarande för att säkerställa att mervärdesskattereglerna och interna kontroller efterlevs kan förbättra uppbörden. Ett nytt uppbördssystem kan också underlätta för både skatteförvaltning och näringsidkare i samband med bedömning av om avdrag ska vägras med anledning av att en transaktion har anknytning till ett olagligt undandragande av mervärdesskatt, enligt kommissionen. En effektiv och modern förvaltning av mervärdesskattesystemet Relationen mellan skattemyndigheterna och skattebetalarna påverkar i hög grad kostnaden för att förvalta skatteuttaget. Kommissionen hänvisar till tidigare förslag om en ny strategi baserad på frivillig efterlevnad, riskbedömning och övervakning, med målet att minska både skattemyndigheternas arbetsinsats och företagens administrativa börda. I detta förslag ingår bl.a. en förstärkning av dialogen mellan skattemyndigheter och andra berörda parter, utbyte av bästa praxis i medlemsstaterna, utformning av en EU-strategi för frivillig efterlevnad samt beaktande av IT-frågor vid genomförande av nya mervärdesskatteregler. I faktapromemoria 2010/11FPM:87 redogör regeringen för den preliminära svenska ståndpunkten. Regeringen välkomnar och stöder kommissionens arbete med en översyn av uttaget av mervärdesskatt. är positivt till ansatsen i kommissionens grönbok. De olika idéer och uppslag som förs fram måste dock analyseras närmare. Regeringen stöder att effektivare metoder för att bekämpa mervärdesskattebedrägerier tas fram, men också ett mindre komplicerat system med lägre fullgörandekostnader där företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Regeringen är angelägen att framhäva vikten av en fördelaktig behandling av ideell verksamhet inom idrott, kultur, socialt arbete m.m. och att ett nytt regelverk tydligt undantar den ideella sektorn. Det är också viktigt att skatteuttaget utformas så att skattemässig neutralitet kan uppnås mellan offentliga organ och privata företag. Enligt regeringen är det angeläget att t.ex. reglerna som rör posttjänster ändras när postmarknader nu öppnas för konkurrens, så att de inte medför att konkurrensen snedvrids. Utskottet väljer i detta utlåtande att redovisa vissa övergripande synpunkter på mervärdesskattesystemet och de frågor som har lyfts fram i grönboken. Utskottet välkomnar en bred översyn av det gemensamma mervärdesskattesystemet i syfte att förenkla skatteuttaget, göra det stabilare och mer effektivt, minska kostnaderna för efterlevnad och skatteuppbörd samt motverka skattefusk. Det är ett lovvärt initiativ från kommissionen att ge alla intresserade parter tillfälle att lämna sina synpunkter på hur det nuvarande momssystemet fungerar och hur detta lämpligen bör utformas . Utskottet ser fram emot ett resultat av detta arbete. Utskottet vill framhålla några frågor som är centrala vid utformningen av ett framtida mervärdesskattesystem. Den första frågan är vilken princip som ska ligga till grund för beskattningen av gränsöverskridande transaktioner på den inre marknaden (EU-interna transaktioner). Ska varor och tjänster beskattas i det land de härrör ifrån (ursprungslandet) eller där de säljs (destinationslandet)? Vid varuhandel mellan näringsidkare inom unionen samt i stor utsträckning vid tillhandahållande av tjänster mellan näringsidkare tillämpas destinationslandsprincipen, dvs. mervärdesskatten tillfaller det land dit varan kommer och där det företag finns som köpt varan eller tjänsten. Utskottet förordar en fortsatt tillämpning av destinationslandsprincipen. En övergång till beskattning i ursprungsmedlemsstaten förefaller varken önskvärd eller realistisk eftersom det bl.a. skulle kräva en nära harmonisering av medlemsstaternas skattesatser. Det är också tveksamt om beskattning i ursprungsstaten skulle kunna leda till en minskad administrativ börda för företagen eller få någon effekt på förekomsten av bedrägerier. Vid fortsatt beskattning i destinationsmedlemsstaten bör man sträva efter en ordning som bättre kan svara mot möjligheter till förenklingar och kontroll. Frågan om EU-interna respektive inhemska leveranser och tillhandhållanden ska behandlas på ett likartat sätt, t.ex. genom ett allmänt system med omvänd betalningsskyldighet, kräver enligt utskottet en närmare analys. Ytterligare en aspekt att beakta i det fortsatta reformarbetet är att hålla företagens fullgörandekostnader för momsuttaget så låga som möjligt. Det finns således skäl att stödja kommissionen i arbetet med att ta fram ett enklare momssystem. måste effektivare metoder för att bekämpa momsbedrägerier tas fram. Att stoppa fusk och bedrägerier är angeläget för att företagen ska kunna konkurrera på lika villkor och för att säkra medlemsstaternas skatteintäkter. Det har varit svårt att förena dessa båda strävanden. Ett sätt att uppnå förenkling och öka skatteuttaget är, som nämns i grönboken, att begränsa undantagen och göra mervärdesskattesystemet mer neutralt. Enkelhet och neutralitet bidrar utan tvekan till att systemet blir mindre sårbart för bedrägerier, underlättar handeln på den inre marknaden och minskar den administrativa bördan för såväl företagen som skattemyndigheterna. En annan fråga som utskottet anser bör uppmärksammas vid en reform av det nuvarande momssystemet är den om skattemässig samstämmighet. Är det meningsfullt att tillåta en reducerad mervärdesskattesats på produkter, t.ex. el och naturgas, som är belagda med särskild punktskatt (på EU-nivå)? Det utskottet anfört innebär att det finns goda skäl att sträva efter ett system med så få undantag (från skatteplikt) och så få områden med reducerade skattesatser som möjligt. kan önskemålen om enkla och lättillämpade skatteregler inte ses isolerat utan måste vägas mot andra samhälleliga behov. Det måste finnas en möjlighet till flexibilitet för medlemsstaterna. Det kan finnas starka skäl för att i vissa sammanhang tillåta reducerade skattesatser för att kunna påverka konsumtion och sysselsättning. Enligt utskottets mening måste hänsyn också tas till politiska önskemål i medlemsstaterna om att kunna tillämpa låga reducerade skattesatser, bl.a. av sociala skäl. Olika nationella undantag och avvikelser bör dock löpande utvärderas för att motverka eventuell konkurrenssnedvridning, ökad komplexitet och administrativa bördor samt för att utröna om den förväntade effekten uppnåtts. I detta sammanhang vill utskottet starkt betona vikten av en fördelaktig behandling av ideell verksamhet inom idrott, kultur, socialt arbete, utbildning m.m. och att ett nytt regelverk tydligt undantar den ideella sektorn. Den ideella sektorn tar ett stort samhällsansvar och bidrar till en berikande mångfald och delaktighet. Samtliga partier i riksdag vill se ett samhälle där medborgarna, inte minst de yngre, är engagerade i socialt arbete, kulturfrågor, mänskliga rättigheter, miljöarbete, utbildning och idrott. Föreningslivet utvecklar också särskilda förutsättningar för den representativa demokratin genom att erbjuda medborgarna möjlighet att gemensamt värdera, argumentera och fatta beslut. Föreningarna organiserar också en mångfald politiska, ekonomiska och sociala intressen. Forskning har visat att föreningslivet även bidrar till att öka tilliten i samhället. I har den ideella sektorn (dvs. ideella föreningar, registrerade trossamfund och stiftelser) en lång tradition. Den är en viktig kraft och tillgång för svenskt samhällsliv. Som exempel kan nämnas att var av vuxna befolkning () medlemmar i någon förening. Den ideella sektorn i ombesörjer normalt sett sina ekonomiska och administrativa funktioner med ideell arbetskraft, vilket innebär att de är särskilt sårbara för administrativa bördor och andra ökade kostnader i verksamheten. Att införa momsplikt på sådan icke vinstdrivande verksamhet som bedrivs inom den ideella sektorn skulle avsevärt öka den administrativa bördan och således gå stick i stäv med ambitionen att förenkla momssystemet och minska kostnaderna för efterlevnad och skatteuppbörd. En sådan åtgärd skulle heller inte medföra några betydande skatteintäkter eftersom det mycket sällan uppstår något ekonomiskt mervärde i verksamheten. Utskottet har inte något att invända mot att regelverket för offentliga organ ingår i den breda översyn av EU:s mervärdesskattesystem som inletts. Huruvida mervärdesskattens tillämpningsområde ska utsträckas till att omfatta all verksamhet som bedrivs av offentliga organ, dvs. även sjukvård, tandvård, social omsorg, utbildning och idrott, är dock en fråga som kräver noggranna överväganden. Bland annat behöver de ekonomiska effekterna ingående analyseras. Kommissionen för ett resonemang om att ett breddat momssystem kan få en större betydelse för finansieringen av välfärdssystem i EU. Några frågor om konsekvenserna av en sådan utveckling ställs dock inte i grönboken. Utskottet vill för sin egen del framhålla att en övergång från skatter på arbete och kapital till konsumtion och dess konsekvenser i är en stor fråga som i sig kräver noggranna överväganden. Mervärdesskattesystemet har hamnat i otakt med den tekniska och ekonomiska utvecklingen där man noterar en ökande användning av ny teknik och en ökad inriktning på tjänster. Utskottet ser implementeringen av det framtida mervärdesskattesystemet som ett bra tillfälle för kommissionen att öppna upp för det digitala samhällets möjligheter. Framtidens mervärdesskattessystem måste behandla gränsöverskridande transaktioner via t.ex. mobiltelefoni och Internet på ett enkelt och effektivt sätt. Med ett enklare och effektivare system främjar vi Internetekonomins tillväxt och framtidens jobb. När det gäller marknaden för böcker, tidningar och tidskrifter är det möjligt att tillämpa en reducerad skattesats på tryckta böcker i alla format samt ljudböcker och e-böcker i form av cd-skivor. Detsamma gäller för tryckta tidningar och tidskrifter.