bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Enligt anslagsvillkoren skulle, som nämnts, SR, SVT och UR särskilja vad som var att betrakta som kärnverksamhet och kompletterande verksamhet och upprätthålla en god balans i omfattningen mellan dessa. Den kompletterande verksamheten skulle utgå från och ha en tydlig koppling till kärnverksamheten. Enligt anslagsvillkoren skulle nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten som SR, SVT eller UR vill lansera anmälas till regeringen för godkännande. Anmälan skulle innehålla en motivering som utgick från tjänstens värde för publiken och relevans för uppdraget i allmänhetens tjänst. Medlen skulle användas för företagets kärnverksamhet, dvs. att producera och sända radio- och tv-program till allmänheten. Medlen skulle i förekommande fall också användas till kompletterande verksamhet, dvs. för att utveckla och stödja kärnverksamheten. Sidoverksamheter fick inte ges en sådan omfattning eller vara av sådan karaktär att de kunde riskera att inkräkta på kärnverksamheten eller skada förtroendet för radio och tv i allmänhetens tjänst. Sidoverksamheten skulle bära sina egna kostnader och i övrigt bedrivas på konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag. Regeringen beslutade om nya anslagsvillkor . I dessa anges, liksom i anslagsvillkoren , att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten som SR, SVT eller UR vill lansera ska anmälas till regeringen för godkännande. En nyhet i anslagsvillkoren är att anmälan även ska sändas till Myndigheten för radio och tv (se t.ex. p. 9 i anslagsvillkoren för , bilaga A2.5.5. Anmälan ska vara utförlig och tydlig och innehålla de uppgifter som kan tänkas krävas för en förhandsprövning. Den ska så långt som det är möjligt utformas för att kunna utgöra underlag för en öppen konsultation. Nytt är också att anmälan ska innehålla en utförlig beskrivning och motivering av tjänsten som utgår från tjänstens värde för publiken och relevans för uppdraget i allmänhetens tjänst en redogörelse för vad tjänsten tillför i relation till existerande eget respektive andras utbud en beskrivning av hur tjänsten påverkar övrig verksamhet, bl.a. med avseende på ekonomiska konsekvenser en redogörelse för målgrupp och förväntad användning bland befolkningen uppgifter om planerad lansering och expansion en bedömning av tjänstens marknadspåverkan, t.ex. med avseende på vilka aktörer som påverkas och hur en kortfattad sammanfattning av ovanstående. Med anledning av regeringens beslut om att införa förhandsprövning av nya tjänster från SR, SVT och UR publicerade ett pressmeddelande . Pressmeddelandet hade följande lydelse: Förhandsprövning av nya tjänster från SR, SVT och UR Regeringen har beslutat införa ett system med förhandsprövning av nya tjänster från SR, SVT och UR. Myndigheten för radio och tv har fått i uppdrag att pröva de tjänster som anmäls från bolagen sida. Anslagsvillkoren till SR, SVT och UR innehåller anvisningar om vad företagens anmälningar av nya tjänster ska innehålla. Anmälningskravet gäller nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse. Det är viktigt att hitta en balans mellan bolagens utvecklingsbehov och skyddet för övriga aktörer på mediemarknaden. Med denna modell för förhandsprövning har vi skapat ett enkelt och tydligt system, som är anpassat efter styrningsinstrumenten för radio och tv i allmänhetens tjänst, säger kulturminister . Frågan om förhandsprövning har sin grund i ett meddelande från kommissionen om statsstödsreglernas tillämpning på radio och tv i allmänhetens tjänst. Den svenska utformningen ligger nära kommissionens minimikrav. I ett pressmeddelande från gjordes följande förtydligande: Förtydligande om förhandsprövning av nya tjänster från SR, SVT och UR och yttrandefrihetsgrundlagen beslutade , efter förslag i propositionen om radio och tv i allmänhetens tjänst, att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse som SR, SVT och UR vill lansera ska anmälas till regeringen för godkännande. I propositionen angavs att det kunde vara lämpligt att själva prövningen av tjänsterna görs på myndighetsnivå, samt att regeringen avsåg att utarbeta en modell för hur sådana prövningar ska ske. Anmälningskravet i enlighet med beslut skrevs in i anslagsvillkoren för , SVT och UR . Därefter har regeringen agerat i enlighet med beslut och gjort som man skrev i propositionen, dvs. utarbetat en modell för hur prövningarna ska ske. har på uppdrag skrivit en promemoria med ett förslag på en sådan modell, och remitterades promemorian till ett antal intressenter. Förslaget har därefter beretts vidare och resulterat i dagens regeringsbeslut: ett uppdrag till Myndigheten för radio och tv om förhandsprövning av nya tjänster hos SR, SVT och UR. har regeringen beslutat anslagsvillkor till företagen , vilka innehåller mer detaljerade anvisningar om vad företagens anmälningar av nya tjänster ska innehålla. I sammanhanget är det viktigt att göra en distinktion mellan villkor som hör till sändningstillståndet och de villkor som är kopplade till tilldelningen av pengar från radio- och tv-avgiften. Radio- och tv-avgiftspengarna räknas som statligt stöd enligt . Det handlar därmed inte om villkor för sändningarna utan frågan är om nya tjänster ska få bekostas av tv-avgiftsmedel. Någon innehållsprövning är det således inte fråga om. Det är också väsentligt att påpeka att företagen själva avgör vilka tjänster som ska anmälas. Beslutet är alltså förenligt med yttrandefrihetsgrundlagen, säger , expeditions- och rättschef i . Genom en skrivelse som sändes till begärde utskottet bl.a. följande redogörelser och kommentarer. En rättslig analys av hur förhandsprövningen av nya programtjänster förhåller sig dels till 1 kap. 3 § och 3 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen, dels till 4 kap. 8 och 9 §§ respektive 11 kap. 2 och 3 §§ radio- och tv-lagen. En redogörelse önskas för de principer enligt vilka villkor förenas med sändningstillstånd å den ena sidan och med tilldelningen av pengar från radio- och tv-avgiften å den andra. Av redogörelsen bör framgå på vilken rättslig grund ordningen med anslagsvillkor vid tilldelningen av pengar anses vila. En kommentar önskas till följande. I kommissionens meddelande under p. 85 anförs att Det nya i en verksamhet kan bland annat vara beroende av dess innehåll och av konsumtionssättet. I det andra pressmeddelandet från med rubriken förhandsprövning av nya tjänster anförs att Någon innehållsprövning är det således inte fråga om. Som svar översändes en inom upprättad promemoria (bilaga A2.5.2). Av svarspromemorian framgår bl.a. att kravet på förhandsprövning för SVT, SR och UR gäller nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse. Syftet med förhandsprövningen, anförs det i svaret, är att se till att sådana nya tjänster som finansieras med offentliga medel inte snedvrider handeln eller konkurrensen på marknaden på ett oacceptabelt sätt. Prövningen gäller endast frågan om den nya tjänsten ska bekostas av offentliga medel. Någon prövning av innehållet i enskilda program ska inte göras. Enligt svaret kan innehållet eller inriktningen i programtjänsten ha betydelse vid prövningen av nya programtjänster, men då endast som en del av bedömningen av om tjänsten kan förenas med de syften som ligger bakom public service-uppdraget. I svaret framhålls att det faktum att kravet på förhandsprövning endast gäller permanenta programtjänster eller andra programtjänster av större betydelse i kombination med att programföretagen i viss utsträckning själva avgör vilka tjänster som ska anmälas, innebär att det redaktionella oberoendet som garanteras i YGL inte kränks. Av anförda skäl strider inte heller ordningen med förhandsprövning mot yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud eller förbud mot hindrande åtgärder. Vidare anförs i svaret att det enligt regeringsformen ligger på att besluta om användningen av statens medel (1 kap. 4 § RF) och att detta sker genom att anvisar anslag för bestämda ändamål (9 kap. 3 § första stycket RF). kan dock även besluta att statens inkomster får tas i anspråk på annat sätt genom beslut om anslag, s.k. specialdestination (9 kap. 3 § tredje stycket RF). Enligt svarspromemorian är årliga beslut om medelstilldelning till public service-verksamheten exempel på beslut om specialdestination. I svarspromemorian anförs vidare att regeringens beslut om villkor för medelstilldelningen till public service-verksamheten, som benämnts anslagsvillkor, utgår från denna reglering. Utöver de villkor för sändning som finns i radio- och tv-lagen finns det således, anförs det i svaret, en möjlighet att uppställa vissa villkor för verksamheten inom ramen för utövandet av finansmakten. Självfallet får dessa villkor inte utformas så att de står i strid med eller får samma karaktär som ett villkor för sändning, framhålls det i svaret. Kravet på anmälan av nya tjänster har, anförs det i svaret, i enlighet med vad som anförts ställts upp i villkoren för medelstilldelning. I svarspromemorian anförs vidare att villkoren för medelstilldelningen till public service-verksamheten huvudsakligen gäller ekonomiska, organisatoriska och redovisningsmässiga frågor. Utgångspunkterna för tilldelningen och de villkor som är förknippade med denna slås fast genom beslut med anledning av den proposition regeringen brukar lämna till inför varje ny tillståndsperiod. Medelstilldelningen beslutas av , och dessa beslut är regeringens instrument för att verkställa beslut i dessas delar. I fråga om beredningen av ärendet anför regeringen bl.a. att utredningen gjorde bedömningen att det endast är kärnverksamheten som inte får förändras i betydande omfattning utan regeringens medgivande och att utredningens betänkande har remissbehandlats. Vad gäller frågan om kärnverksamhet och kompletterande verksamhet för regeringen i propositionen ett resonemang som med utgångspunkt i utredningens överväganden och bedömning och de remissyttranden som lämnats utmynnar i ett förslag om att förhandsprövningen ska omfatta tjänster som bekostas av allmänna medel oavsett om tjänsten är att betrakta som en del av kärnverksamheten eller av den kompletterande verksamheten. I svaret anförs att de förslag som regeringen lade fram i propositionen således har belysts i vederbörlig ordning och att regeringsformens krav är uppfyllda. I svarspromemorian anförs också att innebörden av det som sägs i kommissionens meddelande om att det nya i en verksamhet bland annat kan vara beroende av dess innehåll och av konsumtionssättet är att innehållet eller inriktningen i programtjänsten kan ha betydelse vid prövningen av nya programtjänster, men då endast som en del i bedömningen om tjänsten kan förenas med de syften som ligger bakom public service-uppdraget. Vidare anförs att det var i klargörande syfte som det i pressmeddelandet från påpekades att förhandsprövningen inte innebär någon innehållsprövning. Slutligen anförs i svarspromemorian att regeringen tidigare fattat följande beslut om nya kanaler. beslutade regeringen om medgivande att SR skulle få starta sändningar på finska i en digital kanal fr.o.m. . beslutade regeringen att SVT dels skulle få inleda sändningar i nya programkanaler, dels inleda sändningar via satellit för att nå allmänheten i . beslutade regeringen att SVT och UR skulle få rätt att sända två ytterligare programtjänster med hd-tv-kvalitet. Utskottet höll en offentlig utfrågning med och , vd och respektive vice vd för (bilaga B1). inledde med att anföra att i verksamheten på , liksom i varje modern medieverksamhet, finns det alltid ett utvecklingsperspektiv. Det är självklart med den snabba tekniska förändring som sker. sade att när de mötte frågan om förhandsprövning insåg de snabbt att det skulle gripa rätt djupt in i verksamheten om nya saker de skulle göra skulle underställas en politisk eller administrativ prövning. De frågade sig då om det verkligen var mening med YGL att man skulle ha en sådan styrning. Enligt var slutsatsen nej, och man hade inte uppfattat att styrningskedjan regeringsformen, , radio- och tv-lagen, sändningstillstånd och sändningsvillkor skulle rymma den här typen av reglering. underströk också att det får vittgående konsekvenser om man skulle vända sig till regeringen i varje viktigt utvecklingssteg. Till detta kommer en andra aspekt. Den är att genom den prövning som är beslutad genom anslagsvillkor och genom ett uppdrag till den nya Myndigheten för radio och tv inlemmas en s.k. market impact-prövning. Det ska alltså prövas vilken inverkan nya tjänster får för andra kommersiella aktörer. Enligt fanns inte market impact-prövningen med i riksdagsbeslutet . besvarade därefter en fråga om vad som ska prövas. Hon sade att de aldrig har uppfattat det som att det är innehållet i programmen som ska prövas, men sade att de inte riktigt ser vad de skulle kunna lansera för tjänster utan att pröva innehållet. gav uttryck för att det är väldigt svårt att förstå vad det är som ska prövas som inte har innehållslig bäring. anförde att det egentligen inte finns några förarbeten som man kan hämta vägledning från när man ska försöka att se vad det är som ska anmälas. Han underströk också att SR enligt anslagsvillkoren ska anmäla nya permanenta programtjänster som SR vill lansera. Enligt en annan punkt i anslagsvillkoren ska SR även redogöra för nya tjänster, oavsett om tjänsterna har anmälts eller inte. Han menade att aktionsfriheten inte är så väldigt stor. På en fråga om de anslagsvillkor som SR har fått överensstämmer med det beslut som tog 2009 svarade att det inte stämmer med vad beslutade. sade också att propositionen kom före kommissionens meddelande och att meddelandet inte har någon rättsverkan och att den inte binder direkt. På en fråga om på vilket sätt det nya systemet innebär förändringar för bolagets sätt att arbeta svarade bl.a. att det system som gällt fram till nu har gällt kärnverksamheten, och att SR inte utan medgivande från regeringen får förändra kärnverksamheten i betydande omfattning genom att starta permanenta nya programkanaler eller liknande tjänster. framhöll att SR inte har anmält någon kanal och att en webb som startades inte prövades. Det som står är, anförde , att man ska anmäla förändringar när man startar något nytt, inte bara i permanenta tjänster utan också i kompletterande verksamhet, och att anmälan måste innehålla en rad saker. Dessutom ska detta läggas ut på webben så att konkurrenterna kan komma med synpunkter. Detta är en väldigt stor skillnad mot vad som gällt fram till , sade . Vidare diskuterades frågan om vad som kan läggas i anslagsvillkor och vad som kan läggas i sändningstillstånd. Enligt hade det inte varit möjligt för regeringen att lägga förslaget om förhandsgranskning i sändningstillståndet. Han hänvisade till förarbetena till radio- och tv-lagen och att det i dessa finns en rätt tydlig redogörelse för vad som kan läggas i anslagsvillkor och vad som kan läggas i sändningstillstånd. under utfrågningen återkom till frågan om man kan ställa vilka villkor som helst i anslagsvillkor. Han besvarade den med att det inte verkar rimligt, men ifrågasatte å andra sidan var källan för den bedömningen finns. besvarade även en fråga om de anser att det redaktionella oberoendet blir kränkt genom förhandsprövningen. anförde att det redaktionella oberoendet har två aspekter. Den ena aspekten är innehållet i de enskilda programmen, som enligt inte kränks. Den andra delen av det redaktionella oberoendet är arbetet med att utveckla verksamheten. I den meningen kränks vårt redaktionella oberoende, anförde . På en fråga om hur SR ser på möjligheterna att leva upp till sitt grunduppdrag med den aktuella förändringen, svarade att så fort det blir en begränsning i hur man kan nå ut med innehållet kommer man inte att nå alla. Det finns en stor generation som inte köper någon radioapparat och som uteslutande väljer andra sätt att ta del av det här oberoende public service-utbudet, sade . anförde också, som svar på en fråga om självständighet för public service, att om nya saker eller förändrade saker där förändringen är av lite större omfattning först ska prövas av regeringen, löper man risken att närma sig något som är statsradio och statstelevision. Om det nya som SR gör ska kräva ett politiskt tillstånd, är det klart att det smittar av sig på allmänhetens uppfattning om vad public service är, sade han också. sade också att detta med marknadspåverkan är främmande för regleringen och att det är en hänsyn till grund för begränsning av yttrandefriheten som inte har förankring i grundlagen. Utskottet höll en offentlig utfrågning med kulturminister (bilaga B5). Kulturministern inledde med att betona att en nyckelfaktor för att man ska kunna upprätthålla det stora förtroendet för , SVT och UR handlar om oberoende och avståndet från politiken. Kulturministern framhöll att det i den public service-proposition som presenterades togs viktiga steg för att öka de tre bolagens oberoende och minska den politiska styrningen. Genom att flytta tillståndsgivningen för kommersiella kanaler till Myndigheten för radio och tv har regeringen ökat avståndet till politiken också för övriga medieföretag. Kulturministern framhöll också i fråga om anmälningskravet för nya tjänster att det inte är något nytt, utan att det även under föregående tillståndsperiod gällde att företagen inte fick starta permanenta nya programkanaler eller liknade tjänster utan regeringens medgivande. Detta motiverades, enligt kulturministern, av den dåvarande socialdemokratiska regeringen med att uppgiften för radio och tv i allmänhetens tjänst att fungera som en samlande kraft kräver en programverksamhet som inte splittras upp i alltför många kanaler och tjänster, en uppfattning som den nuvarande regeringen delar. Kulturministern anförde vidare att bakgrunden till regeringens uppdrag till Myndigheten för radio och tv om förhandsprövning är beslut om public service-propositionen. beslut innebar bl.a. att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse som de tre bolagen vill lansera ska anmälas till regeringen för godkännande. I propositionen angavs också, anförde kulturministern, att det kunde vara lämpligt att själva prövningen av tjänsterna görs på myndighetsnivå, alltså inte av regeringen utan av Myndigheten för radio och tv. Det nämndes också i propositionen att regeringen avsåg att utarbeta en modell för hur sådana prövningar skulle kunna ske. Kulturministern konstaterade att beslut i denna del fattades i bred politisk enighet. Utskottsbetänkandet innehöll inga reservationer i denna del och behandlade heller inte några motioner i frågan. Anmälningskravet skrevs i enlighet med beslut in i anslagsvillkoren för , SVT och UR och har alltså gällt under ett drygt år, anförde kulturministern. Därefter har regeringen fortsatt att agera precis som utlovats, dvs. en modell för hur dessa prövningar ska ske har utarbetats. Kulturministern anförde att man lät en utredare ta fram en promemoria med förslag på hur en sådan modell skulle kunna se ut och att den remitterades till ett stort antal intressenter, bl.a. SR, SVT och UR, som lämnade synpunkter. Förslaget bereddes sedan vidare och resulterade i regeringsbeslutet om uppdraget till Myndigheten för radio och tv. beslutade regeringen om anslagsvillkor till SR, SVT och UR , som innehåller mer detaljerade anvisningar om vad företagens anmälningar av nya tjänster ska innehålla. Frågan om förhandsprövning har, sade kulturministern, också sin grund i , som som medlem i unionen måste följa. Kulturministern anförde att innan det nya meddelandet från kommissionen kom arbetade aktivt för att påverka utformningen av detta meddelande. Utgångspunkten för den svenska modellen för förhandsprövningar har varit att uppfylla kommissionens minimikrav. Kulturministern påpekade vidare att det är viktigt att man gör skillnad mellan de villkor som hör till sändningstillståndet och de villkor som är kopplade till tilldelning av pengar från radio- och tv-avgiften, dvs. Dessa villkor handlar inte om sändningarna utan om huruvida nya tjänster, t.ex. nya programkanaler, ska få bekostas av tv-avgiftsmedel, alltså tv-licensen. Vår uppfattning inom regeringen är att detta är förenligt med yttrandefrihetsgrundlagen, anförde kulturministern. På en fråga om bolagen kan välja bort att anmäla och ändå få anslaget svarade statsrådet att det är de tre bolagen själva som avgör. Kulturministern tillade att det handlar om permanenta tjänster, inte om exempelvis försöksverksamhet eller testverksamhet. Detta är inte något nytt, utan det har funnits med , framhöll statsrådet. Det nya är bl.a. att det nu ska anmälas till Myndigheten för radio och tv. I fråga om den kritik som riktats mot beslutet om förhandsprövningen att den inte föregicks av någon grundlig rättslig analys svarade kulturministern att man hade haft omfattande beredningar med grundlagsenhet. Kulturministern ansåg att det har gjorts en rättslig prövning och att beslutet inte strider mot grundlagarna. På frågor om hur beredningen av ärendet gått till anförde kulturministern bl.a. att meddelandet kom före remissrundan och att man har haft kännedom om innehållet i meddelandet också från de tre bolagens sida. Kulturministern sade också att när det gäller kravet på marknadspåverkan är det inte något nytt, utan det hänvisas till Amsterdamprotokollet där det står att om det är en tjänst som får stor påverkan på marknaden i stort och som ligger utanför det som är kärnverksamheten i public service-bolagen, måste tjänsten anmälas. Enligt kulturministern framgick det tydligt i propositionen att det som handlar om ska beaktas. På en fråga om varför frågan inte ligger i sändningstillståndet utan i anslagsvillkoren anförde en medföljande tjänsteman från att sändningstillståndet bara gäller för sändningar i marknätet. Man behöver inte ha något sändningstillstånd för t.ex. verksamhet på Internet, i kabel eller via satellit. Därför skulle inte kravet på att anmäla nya tjänster kunna ligga i sändningstillståndet som reglerar sändningarna i marknätet. Om något programföretag skulle starta en ny kanal som skulle sändas i marknätet, skulle den kanalen självfallet behöva regleras i sändningstillståndet, men det är ju en annan fråga. Kulturminister fick även frågan om det var absolut nödvändigt att införa ett helt nytt system för förhandsgranskning och att en myndighet ska ansvara för detta. Kulturministern besvarade frågan med ett absolut ja. Hon anförde vidare att även om meddelandet inte är formellt rättsligt bindande, såtillvida att vi måste implementera det i svensk lag, förhåller vi oss genom vårt medlemskap i till reglerna om statsstöd. Skulle man inte acceptera detta och gå i strid med kommissionen har kommissionen en exklusiv kompetens att godkänna statligt stöd, påpekade kulturministern. Kulturministern anförde också att man i allra högsta grad värnar en stark public service. Men om man med hjälp av licensmedel, dvs. offentlig finansiering, skulle starta nya kanaler som skulle kunna konkurrera med andra verksamheter är det rimligt att man i så fall också väljer att anmäla detta till Myndigheten för radio och tv. Det är egentligen inget nytt, och det är villkor som gäller inom hela unionen, med den skillnaden att vi har lagt oss så nära minimikraven som möjligt, anförde kulturministern. Kulturministern ansåg att uttalande vid den tidigare utfrågningen om att prövningen kränker möjligheten att arbeta med utveckling av verksamheten är ett förvånande uttalande. Det är, fortsatte hon, väldigt tydligt i kommissionens meddelande att man självfallet ska kunna finnas på flera olika plattformar. Det är också vad de tre bolagen har gjort. Man finns numera också i mobiltelefonerna och på webben. Det kränker inte på något sätt de möjligheterna, ansåg kulturministern.