bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — I domen anförde domstolen dels att förekomsten av ett fördragsbrott enligt fast rättspraxis7[ Jämför bl.a. dom av i mål C168/03, kommissionen mot , 2004, s. I8227, punkt 24, och av i mål C211/09, kommissionen mot , 2009, s. I0000, punkt 7.] ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att domstolen inte ska beakta senare förändringar, dels att det i förevarande mål är utrett att vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet inte hade vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att säkerställa införlivandet av direktivet med den nationella rättsordningen. Mot bakgrund av detta ansåg domstolen att kommissionens talan skulle bifallas. Regeringens kommunikation med kommissionen i ärendet Av regeringens redogörelse för verksamheten i Europeiska unionen (skr. 2008/09:85) framgår att i huvudsak svarade följande i fråga om de av kommissionen påpekade bristerna i genomförande av datalagringsdirektivet (s. 311): Regeringen tillsatte en särskild utredare som skulle lämna förslag till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. På grund av bl.a. frågornas komplexitet redovisades uppdraget efter begäran om förlängd tid (SOU 2007:76 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning). I betänkandet hanteras skyldigheten att lagra trafikuppgifter i ett sammanhang, dvs. utan att dela upp genomförandet i en del som avser fast och mobil telefoni och en annan del som gäller Internetbaserad kommunikation. Som skäl för detta anförs bland annat att den tekniska utvecklingen gör det allt svårare att göra en åtskillnad mellan de olika teknikerna när det gäller kommunikation. Sådana synpunkter har också framförts av experter vid möten anordnade av kommissionen angående implementering av direktivet. Mot denna bakgrund kommer direktivet i att genomföras i ett sammanhang. Vidare framgår av regeringens redogörelse att , mot bakgrund av kommissionens motiverade yttrande där den vidhållit sin inställning, svarade dels att regeringen med anledning av det förestående ikraftträdandet av Lissabonfördraget hade tvingats prioritera arbetet med att lyfta parlamentariska reservationer beträffande fem överenskomna rambeslut, vilket inneburit att tidsplanen för genomförandet av direktivet hade förskjutits något, dels att en remiss till Lagrådet höll på att färdigställas och att det därefter skulle komma att utarbetas en proposition vilken skulle överlämnas till . Skriftliga frågor till justitieministern ställdes en skriftlig fråga (2009/10:126) till justitieministern om på vilket sätt hon avsåg att säkerställa att polisen får tillgång till trafikdata samt vilka åtgärder hon avsåg att vidta för att se till att propositionen om lagring av trafikdata inte återigen skjuts . Justitieministern anförde i svar bl.a. dels att frågan om att ålägga privata företag att lagra trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål väcker flera viktiga principiella frågor, inte minst rörande integritetsskyddet, dels att ytterligare initiativ på brottsbekämpningsområdet som på olika sätt påverkar skyddet för den personliga integriteten har tillkommit sedan arbetet med att genomföra direktivet påbörjades. Vidare framhöll ministern vikten av att de olika initiativen ses i ett sammanhang i syfte att värna den enskildes integritet och att regeringen därför avsåg att meddela kommissionen att den behöver ytterligare tid för att genomföra direktivet. ställdes en skriftlig fråga (2009/10:508) till justitieministern om vilka initiativ hon kommer att ta för att lyfta fram frågan om en omarbetning av EU:s datalagringsdirektiv så att det inte kränker den personliga integriteten och skapar ett övervakningssamhälle. Justitieministern anförde i ett svar bl.a. att på grund av att frågan om att ålägga operatörerna en skyldighet att lagra trafikuppgifter väcker många svåra frågor kring den personliga integriteten kontra en effektiv brottsbekämpning så har regeringen valt att avvakta med genomförandet av direktivet för att kunna se frågan i ett bredare sammanhang, där bl.a. de förslag lämnat om vilka regler som ska gälla för de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifterna övervägs. Vidare anförde ministern att datalagringsdirektivet är en EU-rättslig reglering som som medlemsstat är skyldigt att genomföra och eftersom det är fråga om ett inre marknadsdirektiv ligger behörigheten att föra fram ändringsförslag helt hos kommissionen. ställdes en interpellation (ip. 2008/09:574) till justitieministern om när ministern avsåg att lägga fram ett lagförslag om lagring av trafikdata. anförde justitieministern i kammaren som svar bl.a. att det var ministerns avsikt att regeringen skulle lägga fram en proposition . ställdes en interpellation (ip. 2009/10:46) till justitieministern om hennes avsikt att återkomma med förslag om att lagstifta om skyldighet att spara trafikdata och när ett sådant förslag i så fall kommer. anförde justitieministern i kammaren som svar bl.a. dels att frågan om att ålägga privata företag att lagra trafikuppgifter för brottsbekämpande syfte väcker flera principiellt viktiga frågor, inte minst rörande integritetsskyddet, dels att sedan arbetet med att genomföra direktivet påbörjades har det dessutom tillkommit ytterligare initiativ på brottsbekämpningsområdet som på olika sätt påverkar skyddet för den personliga integriteten, dels att för att värna den enskildes integritet är det viktigt att de olika initiativen ses i ett sammanhang. Justitieministern uttalade även att hon därför inte avsåg att lägga fram något förslag förrän frågan om lagring av trafikuppgifter övervägts i ett bredare sammanhang, bl.a. rörande vilka regler som ska gälla för de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifterna. ställdes en interpellation (ip. 2009/10:217) till justitieministern om dels vilka skäl ministern har för att en proposition dröjer så länge att polisen riskerar den brottsbekämpande verksamheten, dels när ministern planerar att komma med propositionen om trafikdatalagring. anförde justitieministern i kammaren som svar bl.a. dels att regeringen anser att frågan om att lagstifta om operatörers skyldighet att lagra trafikuppgifter bör övervägas i ett bredare sammanhang och att skyddet för den personliga integriteten visavi verktyg för brottsbekämpningen måste tas på allvar, dels att förslag om vilka regler som ska gälla för de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifterna nu är föremål för övervägande och att regeringen bl.a. därför har valt att avvakta med ett ställningstagande till hur ska införa datalagringsdirektivet. Proposition om genomförande av direktiv /24/EG I propositionen (prop. 2010/11:46 s. 7172), som beslutades , föreslås ändring i och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation i syfte att genomföra datalagringsdirektivet. Ändringarna föreslås träda i kraft . I propositionen anges att kommissionen med anledning av dom från har inlett nästa steg i överträdelseförfarandet, vilket kan leda till att förpliktas betala en ekonomisk sanktion. Vidare anges att en formell underrättelse överlämnades till och besvarades . Nästa steg i processen uppges kunna vara att kommissionen väcker talan mot med yrkande om en ekonomisk sanktion och att de sanktioner som kan bli aktuella är dels ett standardbelopp, dels löpande vite. Mot bakgrund av dels att i sin dom konstaterat att inte i rätt tid genomfört den del av direktivet som skulle ha varit genomförd , dels att lagrade trafikuppgifter utgör ett mycket viktigt verktyg vid avslöjande, utredning och lagföring av allvarlig brottslighet bedömer regeringen i propositionen att det är angeläget att de nya reglerna träder i kraft möjligt. I propositionen anförs bl.a. att regeringen delar de remissynpunkter som framförts om att det är rimligt att leverantörerna får på sig att anpassa sin verksamhet till de nya kraven. Det bör dock, anser regeringen, beaktas att direktivet har funnits på plats och förslag , vilket innebär att grundförutsättningarna för vilka krav leverantörerna kommer att åläggas varit kända . Därtill anges att regeringens förslag till allra största del följer direktivets minimikrav och att eftersom är bland de sista länderna inom EU att genomföra direktivet har leverantörerna även haft möjlighet att studera och dra nytta av erfarenheter från leverantörer i andra medlemsstater och av den teknik som utvecklats där. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är rimligt att lagändringarna träder i kraft . Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal frågor samt två handlingar, nämligen den formella underrättelse som kommissionen överlämnade till och svar från på nämnda formella underrättelse. Utskottet tog emot svarspromemorior utarbetade vid Justitie- och Utrikesdepartementen och de begärda handlingarna (bilaga A2.1.2). Av svarspromemorian framgår att det viktigaste skälet till fördröjningen av genomförandet av trafikdatalagringsdirektivet är att regeringen beslutade att invänta beredningen av förslag om vilka regler som ska gälla för de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till bl.a. trafikuppgifter. framhåller även i svarspromemorian att utarbetandet av förslaget till genomförande av trafikdatalagringsdirektivet har inneburit svåra avvägningar mellan skyddet för den personliga integriteten och behovet av en effektiv brottsbekämpning samt att direktivets genomförande av detta skäl också har fördröjts i flera andra medlemsstater. I regeringens svarsskrivelse från på en formell underrättelse från kommissionen om införlivandet av datalagringsdirektivet anförs bl.a. att sedan arbetet med att genomföra direktivet påbörjades i har det tillkommit andra initiativ på brottsbekämpningsområdet som på olika sätt påverkar skyddet för den personliga integriteten. Enligt svarsskrivelsen bekräftar aktuella domar från de tyska och rumänska författningsdomstolarna de svårigheter ett genomförande av direktivet innebär. Av skrivelsen framgår vidare att regeringen har bedömt att genomförandet av direktivet bör föregås av en grundlig analys och att frågan bör prövas i ett brett sammanhang. I skrivelsen anges även att ombudsmän () i sitt remissyttrande över betänkande (SOU 2007:76) har avstyrkt att direktivet genomförs om inte det sker en översyn av de regler som gäller tillgången till trafikuppgifter. Vidare anges i skrivelsen att regeringen mot bakgrund av det ovannämnda fann att lagringsfrågan bör samordnas med frågan om vilka regler som ska gälla för de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifterna. Av den svarspromemoria som utarbetats vid framgår att inte har förelagts ekonomiska sanktioner av för bristande genomförande av ett direktiv. Beträffande eventuella ekonomiska sanktioner anges i svarspromemorian att det i finns kunskap om de allmänna principer som används för beräkning av ekonomiska sanktioner men inga uppgifter om sådana sanktioner specifikt för det aktuella ärendet. Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal kompletterande frågor i granskningsärendet. Utskottet tog emot en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A2.1.3). I svarspromemorian anges, som svar på frågan om vilken ytterligare kommunikation mellan regeringen alternativt och kommissionen som har förekommit, att regeringen har skickat in den upprättade lagrådsremissen och propositionen till kommissionen. Dessa handlingar har även laddats upp i kommissionens databas för överträdelseärenden. Därutöver anges i svarspromemorian att den ansvarige rättschefen vid telefonsamtal med kanslichefen hos EU-kommissionär , bl.a. fått uppgift om att kommissionen vid sitt möte har för avsikt att behandla det nu aktuella överträdelseärendet och att uppgifterna har vidarebefordrats till kanslichefen i justitieutskott. Av svarspromemorian framgår att regeringen avser, för att uppnå ett fullständigt genomförande av direktivet i svensk rätt, att komplettera lagförslagen i proposition 2010/11:46 med bestämmelser i förordning och att regeringen planerar att utfärda lag och förordning i ett sammanhang, så snart har fattat beslut om propositionen. Vidare anges att, som bl.a. JO och Datainspektionen har anfört, avvägningen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd i allt väsentligt redan är given i direktivet samt att direktivet över huvud taget inte reglerar frågan om tillgången till de lagrade uppgifterna, utan lämnar till medlemsstaterna att avgöra detta i nationell rätt. I svarspromemorian anges att JO har avstyrkt att direktivet genomförs om det inte genomförs förändringar av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till trafikuppgifter och att JO har motiverat sitt ställningstagande med att det från integritetssynpunkt är av stor betydelse vad som gäller för dessa myndigheters rätt att få tillgång till de uppgifter som lagras. Regeringen har enligt svarspromemorian delat denna uppfattning och gjort bedömningen att ett genomförande av direktivet bör samordnas med frågan om under vilka förutsättningar de brottsbekämpande myndigheterna ska ges tillgång till de uppgifter som ska lagras. Av svaren i promemorian framgår att genomförandet av direktivet har prövats i samband med beredningen av förslag i delbetänkandet i det bredare sammanhang som framgår ovan (dvs. att genomförande av direktivet samordnades med frågan om under vilka förutsättningar de brottsbekämpande myndigheterna ska ges tillgång till de lagrade uppgifterna). På frågan om ett genomförande av direktivet hade varit möjligt utan att avvakta beredningen av förslag anges att direktivet inte reglerar frågan om tillgången till de lagrade uppgifterna, utan överlämnar till medlemsstaterna att avgöra detta i nationell rätt, men att regeringen bedömde att ett genomförande av direktivet ändå borde samordnas med frågan om hur regelverket för de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till de lagrade uppgifterna ska utformas. Vidare anges i svarspromemorian att bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen givetvis måste beaktas när ett direktiv genomförs och att de författningar som föreslås genomföra ett direktiv med andra ord inte får innebära otillåtna begränsningar av enskildas fri- och rättigheter. Enligt svarspromemorian avgörs författningarnas närmare utformning av det handlingsutrymme som respektive direktiv ger för genomförandet. Slutligen anges i svarspromemorian att regelmässigt framför krav på långa genomförandetider när det gäller direktiv som behöver utredas noga innan de kan genomföras. I samband med kammarbehandlingen av justitieutskottets betänkande (bet. 2010/11:JuU14), i vilket regeringens proposition om genomförande av datalagringsdirektivet (prop. 2010/11:46) behandlas, yrkades bl.a. att det i propositionen intagna förslaget till lag om ändring i lagen om elektronisk kommunikation (2003:389) skulle vila på grund av att lagförslaget innebar sådan begränsning av fri- och rättighet som avsågs i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen. hade under beredningen av ärendet uttalat att regeringens förslag till lag om ändring i lagen om elektronisk kommunikation var ett sådant lagförslag som avsågs i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen och att det där föreskrivna kvalificerade förfarandet således var tillämpligt på förslaget (se yttr. 2010/11:KU3y s. 20). Kammaren beslutade att hänvisa förslaget till justitieutskottet för att där vila från (se 11 § i kammarens protokoll 2010/11:73). Kommissionens yrkande till om ekonomisk sanktion Enligt ett pressmeddelande (IP/11/409) från kommissionen beslutade kommissionen vid sitt kollegiemöte att i enlighet med artikel 260 i EUF-fördraget väcka talan vid med yrkanden om att åläggs en ekonomisk sanktion. Av pressmeddelandet, bilaga A2.1.4, framgår att kommer att avgöra storleken på påföljden, som kan utdömas i form av vite och/eller standardbelopp. Standardbeloppet är ett straff för att överträdelsen fortsatt mellan den första underlåtenhetsdomen (enligt artikel 258 i EUF-fördraget) och den andra domen (enligt artikel 260 i EUF-fördraget). Vitet beräknas i princip per förseningsdag efter det att den andra domen meddelats. Kommissionen yrkar att domstolen ska döma till vite på per dag efter en andra dom fram till dess att överträdelsen upphör och förelägga ett standardbelopp på per dag för perioden mellan domstolens dom och den andra domen. Utskottet kan inledningsvis konstatera att i sin dom slagit fast att har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt datalagringsdirektivet. Utskottet noterar att förhandlingarna om och genomförandet av det aktuella direktivet sköttes av flera regeringar. Utskottets granskning visar att utarbetandet av förslaget till genomförande av direktivet inneburit svåra avvägningar inte minst vad gäller skyddet för enskildas personliga integritet. Utskottet har tidigare framhållit beredningskravets betydelse. Den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt. När frågor om inskränkningar i enskildas personliga integritet berörs kan enligt utskottet beredningskravets betydelse understrykas särskilt. Utskottets granskning har visat att regeringens beredning av genomförandepropositionen medförde komplicerade överväganden i flera principiella svåra frågor som rörde avvägningen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd. Regeringen bedömde, i likhet med JO, att ett genomförande av direktivet bör samordnas med frågan om under vilka förutsättningar de brottsbekämpande myndigheterna ska ges tillgång till de uppgifter som ska lagras. kan utskottet konstatera att den allmänna lojalitetsprincip som bygger på innebär en skyldighet för medlemsstaterna att bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Direktivet skulle ha genomförts i sin helhet . Den stipulerade genomförandetiden har varit . Föreskrifterna i den proposition som lagts fram för , och som delvis skulle ha genomfört direktivet, skulle ha trätt i kraft , om inte hade beslutat om vilandeförklaring. Utskottet konstaterar att genomförandet av direktivet hade varit juridiskt möjligt utan samordning med frågan om hur regelverket för de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till de lagrade uppgifterna ska utformas, men att regeringen bedömde att genomförandet av direktivet i svensk rätt ändå borde övervägas i ett bredare sammanhang. Konsekvensen av detta blev dock att direktivet inte hann genomföras inom den genomförandetid som föreskrivs i direktivet. I granskningen har anförts att regelmässigt framför krav på långa genomförandetider för vissa direktiv. Oaktat detta anser utskottet att ärendet tydligt visar vikten av att regeringen i förhandlingar om direktiv där den personliga integriteten berörs noggrant överväger behovet av att kräva än längre genomförandetider. Detta i syfte att beakta två för svenskt vidkommande viktiga behov. För det första att möjliggöra en fullödig beredning av genomförandebestämmelser inklusive tid för att ta ställning till de svåra avvägningar som sådana direktiv ofta innebär. För det andra att säkerställa att , i de fall ett genomförande kräver beslut om nya lagar eller lagändring, har tillräcklig tid för att fatta sitt beslut i enlighet med regeringsformens bestämmelser om beslutsförfarandet vid begränsning av enskildas fri- och rättigheter. 2.2 Beredningen av en proposition om kvalitetsutvärderingssystem för högskolor I en anmälan som kom in till , se bilaga A2.2.1, begärs att utskottet granskar statsrådet beredning av propositionen om kvalitetsutvärderingssystem för högskolor. Anmälaren anför att valde att söka extern konsulthjälp i stället för att anlita den kunskap som finns på , () och () för det fortsatta arbetet med att ta fram underlag för propositionen. Av anmälan framgår att insynsråd skrev till det ansvariga statsrådet med begäran om ett sammanträffande med anledning av bristen på dialog mellan verket och departementet kring propositionen, som hade aviserats och , enligt anmälaren, var kraftigt försenad. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom , bilaga A2.2.2. Förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i ringa mån i regeringsformen (RF). Att så är fallet har sin grund i att man bör visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag (prop. 1973:90 s. 179). Sålunda omnämns varken utredningsväsendet eller regeringens interna beredning. I grundlagspropositionen framhölls att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för , och det bör ytterst ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen (s. 288). I ett avseende tas beredningsförfarandet upp i RF. Enligt 7 kap. 2 § RF ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I en kommentar till regeringsformen anförs att RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, författnings- och budgetärenden såväl som förvaltningsärenden. Varken av bestämmelserna i eller av förarbetena till grundlagen framgår hur ett remissförfarande bör gå till. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 299). har behandlat frågor om beredningen av propositioner vid ett flertal tillfällen (jfr bet. 1997/98:KU25 s. 89 f., 2003/04:KU10 s. 56 f., 2003/04:KU20 s. 117 f.). uttalade utskottet bl.a. följande (bet. 2008/09:KU10 s. 63 f.): Inledningsvis kan utskottet erinra om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, anser utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. bör enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare bör även erinras om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. [] Den konstitutionella praxis som har utvecklats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, innebär för vissa ärendetyper såsom lagförslag ett i huvudsak preciserat beredningskrav. Betänkandet innehöll också en genomgång av uttalanden som utskottet gjort i olika granskningar när det uttolkat innebörden av beredningskravet (s. 5960). Av genomgången framgår bl.a. att om det görs väsentliga ändringar i ett redan remissbehandlat förslag så bör förslaget bli föremål för ny remiss. Detta mot bakgrund av utskottets uttalanden när utskottet granskade bl.a. regeringens beredning av lagstiftningsärenden och förekomsten av remissmöten (bet. 1999/2000:KU10 s. 21 f.). Utskottet berörde då frågan om vad som bör gälla när ett förslag i en proposition avviker väsentligt från vad som föreslagits i det betänkande som remissbehandlats. Utskottet uttalade då att även om ett sådant förslag har diskuterats på ett remissmöte kan det ifrågasättas om beredningskravet kan anses uppfyllt. Utskottet noterade att liknande synpunkter förekommit vid Lagrådets granskning av ett lagförslag (se nästa avsnitt). Lagrådet och brister i beredning Lagrådet har tidigare riktat kritik mot att lagförslag som remitterats till rådet inte har varit föremål för något remissförfarande. Lagrådet har framhållit att en lagrådsgranskning inte kan ersätta detta förfarande och att frånvaro av remissbehandling försämrar förutsättningarna för Lagrådets egen granskning.