bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Det är självklart att information, inte minst, som ges ut från departementets sida i form av skriftliga svar till ska vara korrekt och riktig. En grundläggande genomgång har ägt rum på departementet så att sådana saker inte ska upprepas. Utskottet utgår i sin bedömning från de uppgifter som har lämnats i granskningen av landsbygdsminister , och som innebär att det vid videomötet mellan företrädare för och inte lämnades något uppdrag till att ta fram en åtgärdsplan, utan att verket redan hade påbörjat det arbetet. Arbetet ligger inom ramen för uppdrag avseende djurskyddet. Av utredningen framgår att felaktiga uppgifter har kommunicerats på regeringens webbplats, av ministern i olika massmedier och av ministern i skriftliga frågesvar i . Allmänheten och har därigenom givits en felaktig uppfattning om vad som förevarit. Som utskottet uttalat tidigare ansvarar ansvarigt statsråd för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som han förmedlar är korrekta. Detta har även framförts av landsbygdsministern som beklagat det inträffade. Utskottet anser att tydliga fel har begåtts och förutsätter att det inträffade inte kommer att upprepas. Vidare noterar utskottet att någon skriftlig rättelse av de felaktiga uppgifterna så sent som inte hade fogats till regeringens webbplats. Så borde enligt utskottets mening ha gjorts så snart felaktigheten uppmärksammades. Under granskningen har utskottet fått kunskap om att uppgifter i texter från föregående mandatperiod på regeringens webbplats om titel har ändrats, från jordbruksminister till landsbygdsminister. Dessa ändringar har skett genom att ord bytts ut i den ursprungliga notisen e.d. Utskottet vill framhålla att ändringar eller rättelser av sakinnehåll i tidigare slutbehandlade dokument alltid bör ske genom att en skriftlig ändring eller rättelse fogas till det dokument där den ursprungliga uppgiften finns. 4.7 Kulturministerns uttalande i ett brev till I en anmälan, bilaga A4.7.1, som kom in till utskottet anförs att utskottet bör granska regeringens och kulturministerns styrning av () samt de uttalanden som kulturministern och hennes medarbetare har gjort om institutet och dess personal. I anmälan anförs att regeringen beslutade om mål, återrapporteringskrav och uppdrag för för . I beslutet angavs bl.a. att ska stimulera till förnyelse och utveckling av distribution och visning av värdefull film samt bidra till att tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet säkerställs. Vidare anförs i anmälan att den mest brännande frågan i filmbranschen, med avseende på förnyelse och utveckling av distributionen av film, är digitaliseringen av biografer på små och medelstora orter. Regeringen har enligt anmälningen anvisat medel för detta teknikskifte, men först , och företrädare för branschen menar att detta är . I anmälan anförs vidare att tf. verkställande direktör påpekat att stödet kommer att ges . Enligt anmälan skrev då kulturminister ett brev till styrelseordförande . I anmälan anges att kulturministern i brevet bl.a. skrev att hon var oerhört förvånad över tf VD höga tonläge i intervjun. Att väljer att på detta sätt kommunicera sina synpunkter är för mig klart anmärkningsvärt. Vidare anges i anmälan att kulturministern i brevet också skrev: Jag är besviken på reaktionen på denna stora satsning och tycker att det är mycket tråkigt att istället för att ta ansvar för sin verksamhet nu åter ropar efter mer pengar. Enligt anmälaren är ministerns brev märkligt på flera sätt. styrs med kollektiva beslut och inte med korrespondens från en enskild minister. Dessutom menar anmälaren att det framstår som om genom att påpeka vilka villkor som behöver uppfyllas för att arbetet med digitaliseringen inte ska avstanna väl uppfyller de krav regeringen har ställt på institutet. Kulturministerns brev är enligt anmälaren konstitutionellt tveksamt på två sätt: dels för att det är ett inte godtagbart sätt att styra , dels därför att ministern kritiserar att söker verkställa det uppdrag regeringen gett det. Vidare uppger anmälaren att en politiskt sakkunnig hos kulturministern har kallat framträdanden i massmedierna för en alltför välbekant klagosång från otacksamma bidragstagare. Formuleringen är enligt anmälaren självfallet vald för att peka på att anslagen till verksamheten kan komma att skäras ner. Det vore synnerligen allvarligt om detta sätt att styra verksamheten får stå oemotsagt. Till grund för granskningen har bl.a. två promemorior från legat, bilaga A4.7.23. Utskottet har genomfört en utfrågning av kulturminister , bilaga B5. I betänkande Vägval för filmen (SOU 2009:73) anges att tillkom 1963 genom det första filmavtalet mellan staten och filmbranschen. I samband med detta reglerades finansiering, ändamål och organisation. Vid en granskning av juridiska status 1992 framkom att inte var en stiftelse rättsligt sett. Detta ledde till att filmavtalets parter kom överens om att bilda den nuvarande stiftelsen. Stiftelseförordnandet för anger syftet med stiftelsen samt vissa grundläggande förutsättningar för verksamheten. Vidare anges i betänkandet att det bl.a. fastställs att stiftelsen ska ha en styrelse samt revisorer som utses av regeringen och att styrelsen ska utse en verkställande direktör. Stiftare är parterna finansieringsavtal för , dvs. staten, film- och videobranschernas organisationer, samt (nuvarande ). Stiftelsens syfte är att främja värdefull svensk filmproduktion, spridning och visning av värdefull film, bevarandet av filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse samt att verka för internationellt samarbete i dessa avseenden. Vidare anges i betänkandet att verksamhet i övrigt regleras genom filmavtal, samt, när det gäller de delar av verksamheten som enbart finansieras av statliga medel, genom anslagsvillkor, mål, uppdrag och återrapporteringskrav som beslutas av regeringen. filmavtal anges att avtalet avser finansieringen av stöd till svensk film för de ändamål som anges i avtalet. angelägenheter ska enligt avtalet handhas av en styrelse vars ledamöter utses av regeringen. Enligt filmavtalet ska biografägare eller annan anordnare av biografföreställning betala en avgift till motsvarande av bruttobiljettintäkten vid föreställningen. Även tv-företagen ska lämna bidrag till . Staten ska under förutsättning att fattar de beslut som krävs lämna ett årligt bidrag till inom ramen för avtalet. De medel som tillförs stiftelsen ska enligt avtalet användas till följande ändamål. Avgifter till internationellt samarbete Produktionsstöd till svensk film Stöd till distribution och visning av film i hela landet Stöd till internationell lansering av ny svensk film Stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film i alla visningsformer Det anges också i avtalet att filmbranschen och tv-företagen förbinder sig att verka för att avtalet efterlevs. Om inte fattar de beslut som förutsätts om statens årliga bidrag, är övriga parter inte längre bundna av avtalet. Avtalsparterna träffade ett avtal om förlängning av filmavtal t.o.m. . I ett regeringsbeslut godkände regeringen förlängningen av avtalet. I budgetpropositionen (prop. 2009/10:1 utg.omr. 17 s. 116) anges att statens insatser på filmområdet syftar till att främja produktion, distribution och visning av värdefull film, att bevara och tillgängliggöra filmarvet liksom att verka för internationellt samarbete i dessa avseenden. Insatser som främjar ett brett utbud av film i hela landet, liksom insatser riktade till barn och ungdomar är särskilt prioriterade. Insatserna sker främst genom Stiftelsen . I budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 17 s. 138) anges att digitaliseringen av biografer möjliggör ett bredare filmutbud och att distributionen når fler invånare på mindre orter, liksom även syn- och hörselskadade personer. Antalet digitala biografsalonger ökade . Vid slutet av året fanns det 79 salonger, varav 35 uppfyllde internationell standard. inledde ett digitalt pilotprojekt som innebar att 28 salonger spridda i landet digitaliserades enligt internationell standard fram till . Projektet kunde finansieras engångsvis genom existerande stödformer filmavtal. Vidare anges (s. 140) att anslaget 10:1 Filmstöd ökar med för en satsning på digitalisering av biografer. I ett regeringsbeslut (Ku2009/2288/[delvis]) ställt till och med rubriceringen Mål, återrapporteringskrav och uppdrag för avseende Stiftelsen anges bl.a. att ska stimulera till förnyelse och utveckling av distribution och visning av värdefull film samt bidra till att tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet säkerställs. Enligt regeringsbeslutet gäller ett krav på återrapportering till regeringen för i denna del. Ett regleringsbrev för för Kammarkollegiet (regeringsbeslut från (Ku2009/2288/[delvis]) avser vissa anslag, bl.a. anslaget 10:1 Filmstöd. Anslaget består av anslagsposterna Stöd till svensk filmproduktion m.m. filmavtalet och Stöd till filmkulturella åtgärder. För båda anslagsposterna gäller att Kammarkollegiet ska betala ut medlen engångsvis, efter rekvisition, till Stiftelsen . I samband med utbetalningarna ska Kammarkollegiet erinra om de villkor och de mål och återrapporteringskrav som framgår av det särskilda regeringsbeslutet . För anslagsposten Stöd till svensk filmproduktion m.m filmavtalet gäller också som villkor att posten ska användas i enlighet med filmavtal, som med förlängningsavtal gäller för perioden 20062012. Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. Med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regeringssammanträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. I 7 kap. 4 § regeringsformen anges att statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet samt att minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Ett statsråd kan alltså inte besluta på egen hand i regeringsärenden. De s.k. regeringskansliärendena avgörs av ett enskilt statsråd. Statsrådet fattar då inte beslut i egenskap av medlem i regeringen utan som chef i . Stiftelser regleras i stiftelselagen (1994:1220). bildas genom att egendom enligt ett skriftligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Stiftelsens egendom ska anses vara avskild när den tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet, 1 kap. 2 § stiftelselagen. Föreskrifterna i stiftelseförordnandet ska följas vid förvaltningen av stiftelsens angelägenheter, om inte föreskrifterna strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen. Om ett åtagande att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelseförordnandet görs av en eller flera fysiska personer, föreligger egen förvaltning. Den eller de fysiska personer som har åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelseförordnandet bildar styrelse för stiftelsen. Styrelsen svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs. Statliga stiftelser som staten ensam har bildat är mindre självständiga gentemot sin stiftare än andra stiftelser. Stiftaren kan ändra i vissa av stiftelsens föreskrifter eller upphäva dem utan att samråda med någon annan. Med stiftelselagens definition av begreppet stiftelse omfattar lagen i regel inte stiftelser som för sin verksamhet är beroende av fortlöpande ekonomiskt stöd, t.ex. anslagsstiftelser. I sådana fall kan man nämligen inte anse att den avskilda egendomen varaktigt ska förvaltas av stiftelsen (se prop. 1993/94:9 s. 52). I en övergångsbestämmelse till lagen föreskrivs att anslagsberoende stiftelser som tillkom innan lagen trädde i kraft ska omfattas av lagen. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statstråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om uttalandet varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Utskottet har uttalat sig angående statsråds rätt att göra uttalanden och uttalat att en viss återhållsamhet, med hänsyn till statsråds speciella ställning och regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet, måste iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Vidare har utskottet uttalat att avsikten med ett uttalande samt det sätt på vilket uttalandet har kunnat uppfattas av myndigheten måste tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan på myndigheten. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som ett direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. Detta framhöll utskottet exempelvis vid granskning av statsrådet , som i ett uttalande hade ifrågasatt det lämpliga i lösning när det gällde inhysning av asylsökande på bostadsplattformar (bet. 2002/03:KU30 s. 150 f.). I granskningsbetänkande 2007/08:KU20 s. 225 ville utskottet erinra om att statsråd och företrädare för statsråd borde iaktta försiktighet med vilka uttalanden de gör och att det måste ses som olyckligt om sådana uttalanden uppfattas som försök till otillbörlig påverkan på allmänna eller enskilda rättssubjekt. Utskottet beslutade att följande begäran och frågor skulle skickas till . Utskottet begär en kopia på det brev från kulturminister till som nämns i anmälan. Vilka kommentarer föranleder det som anges i anmälan om kulturministerns brev till ? I svaret bör särskilt beröras det som anges i anmälan om att regeringsbeslut ska fattas kollektivt av regeringen (jfr 7 kap. 3 § regeringsformen) och om att brevet innebär ett inte godtagbart sätt att söka styra . Har det förekommit kontakter eller försök till kontakter mellan och i frågan om digitaliseringsstödet före det att kulturministerns brev sändes till ? Vilka kommentarer föranleder det som anges i anmälan om det som ska ha framfört om ? Utövar regeringen någon styrning av , t.ex. att ange mål och återrapporteringskrav? Om så är fallet, på vilken grund sker den styrningen? Vilka kommentarer i övrigt föranleder det som anges i anmälan och i denna promemoria? Som svar överlämnades en promemoria från (bilaga A4.7.2) och, som en bilaga till promemorian, kulturministerns brev. När det gäller frågan om vilka kommentarer som föranleds av det som sägs i anmälan om kulturministerns brev anges i promemorian att brevet innehåller ett allmänpolitiskt uttalande som kommenterar de påståenden som gjorts av tf. vd i en tidningsintervju. Vidare anges att det aktuella granskningsärendet inte rör en myndighet utan ett privaträttsligt subjekt, en stiftelse. Kulturministerns brev utgör inte ett led i regeringens styrning av stiftelsen. Vidare anges att uttalandena i brevet inte har innefattat något uppdrag eller rapporteringskrav eller någon formulering av mål för den anslagsfinansierade delen av stiftelsens verksamhet. Vad gäller frågan om kontakter mellan och kulturministern om digitaliseringsstödet anförs att resultatredovisning inkom till departementet . I resultatredovisningen konstaterade en väsentlig ökning av antalet digitaliserade biografer 2009 jämfört med samt att situationen i har präglats av försiktig optimism. Det noterades också att både EU och enskilda stater är överens om att utan offentliga insatser kommer stora delar, närmare hälften, av biografbestånd att slås ut. redogjorde i resultatredovisningen också för det projekt med stöd till digitalisering av biografer som institutet initierade med hjälp av medel års filmavtal. Vidare anges i svarspromemorian att budgetunderlag inkom till departementet och att i detta konstaterade att det fanns behov av offentligt stöd för att en stor del av biografer ska kunna klara övergången till den digitala tekniken. äskade , totalt , för att fortsätta det digitala projektet. Vidare anges i promemorian att en mål- och resultatdialog med ägde rum . Med på mötet var dåvarande vd , styrelsens ordförande och vice vd . Från deltog inledningsvis statssekretare samt tre tjänstemän. Vice vd (nuvarande tf. vd) redovisade läget för digitaliseringen i , bl.a. den ökande bristen på 35 mm-kopior. Han påtalade behovet av offentligt stöd eftersom det inte längre var möjligt att invänta ett eventuellt stöd till digitalbio från EU. gjorde ingen framställan om ytterligare medel eller förändring av uppläggningen av digitaliseringssatsningen jämfört med vad som framkom i budgetunderlaget . Vidare redogörs i svaret för att regeringen i budgetpropositionen föreslog att anslaget för skulle öka med , totalt , för en satsning på en digitalisering av biografer. för budgetpropositionen låstes . Det anges också i svaret att deltog i ett seminarium anordnat av intresseorganisationen . höll vice vd ett anförande som innehöll information som var ny för . Enligt Filminstitutets statistik hade digitaliseringstakten ökat hastigt och bedömningen var nu att den största biografägaren kommer att ha digitaliserat merparten av sitt bestånd. När det gäller frågan om vilka kommentarer som föranleds av det som skulle ha framfört anges i promemorian att de kommentarer som framfördes på Facebook enligt uppgift från var riktade till hans vänkrets och således inte ett offentligt uttalande på Internet. var inte öppen för allmänheten utan endast tillgänglig för vänner. I svaret anges också att kommentarerna inte var sanktionerade av kulturministern, varken direkt eller indirekt. Som svar på frågan om regeringen utövar någon styrning av och i så fall på vilken grund anges att stiftelseförordnandet för anger syftet med stiftelsen samt vissa grundläggande förutsättningar för verksamheten. Syftet med verksamhet är enligt förordnandet att främja värdefull filmproduktion, spridning och visning av värdefull film, bevarandet av filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse samt att verka för internationellt samarbete i dessa avseenden. I förordnandet fastställs att stiftelsen ska ha en styrelse samt revisorer som utses av regeringen och att styrelsen ska utse en verkställande direktör. Styrelsen svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs. Vidare anges i promemorian att verksamhet delvis finansieras och regleras genom filmavtal i vilket staten är en part. Avtalet avser stöd till svensk filmproduktion samt vissa stöd till distribution och visning av film i hela landet. Den andra delen av verksamheten finansieras med statliga medel och regleras genom mål, återrapporteringskrav och uppdrag som regeringen fattar beslut om. Därutöver gäller de övergripande mål som anges i den filmpolitiska propositionen Fokus på film en ny svensk filmpolitik (prop. 2005/06:3). Det anges också i promemorian att regeringens styrning av sker genom ett särskilt regeringsbeslut, ett s.k. riktlinjebeslut. Detta motsvarar regleringsbreven för de statliga myndigheterna men är något fylligare eftersom inte har någon myndighetsinstruktion. Precis som regeringen kan ställa generella krav på myndigheterna och deras verksamhet kan den påverka vad de statliga bidragen ska användas till genom olika villkor för användandet. Regeringen begär även att ska rapportera hur bidraget använts. Regeringen har i riktlinjebeslut Ku2010/2028/(delvis) angett mål, återrapporteringskrav och uppdrag för avseende . lämnar in resultatredovisning, revisorsintyg, årsredovisning och budgetunderlag till . Återrapporteringskraven berör inte den verksamhet som finansieras genom filmavtal. En mål- och resultatdialog äger rum mellan och . De finansiella villkoren för bidrag redovisas i ett regleringsbrev till Kammarkollegiet (anslag 10:1 Filmstöd). Utskottet beslutade att sända följande ytterligare frågor i en skrivelse till . Vad var kulturministerns avsikt och syfte med att skicka det aktuella brevet till styrelseordförande? Vem framförde det krav på ytterligare till svensk film som anges i kulturministerns brev till ordförande och när skedde det? Till vem riktade sig kravet? Vad innebar kravet? Om kravet på ytterligare var riktat till regeringen, på vilket sätt behandlade regeringen kravet och fattade regeringen något beslut med anledning av kravet? Som svar på dessa ytterligare frågor överlämnades till utskottet en promemoria från (bilaga A4.7.3). Som svar på den första frågan anförs i promemorian att avsikten med brevet var att med anledning av uttalanden av tf. vd ge en nyanserad bild av regeringens satsning på filmområdet och tydliggöra regeringens syn på det kommande stödet till en digitalisering av biografer. Beträffande den andra frågan anges i promemorian att det i budgetunderlag , som kom in till , angavs: förordar ett breddat avtal som den bästa finansieringen av framtida filmstöd. Ett nytt Filmavtal behöver då en förstärkning av produktionsstödet med . Detta framfördes också i remissvar på betänkande (SOU 2009:73) från . I budgetunderlaget , som inkom till , upprepade sin bedömning, men det framfördes inte något formellt äskande av medel. Med anledning av den tredje frågan anförs i promemorian att de filmpolitiska insatserna i till stor del finansieras genom ett avtal mellan staten och olika aktörer på filmområdet. Det nuvarande avtalet gäller t.o.m. . Regeringen beslutade att utse en särskild utredare (förhandlare) för att få till stånd en ny branschsamverkan mellan staten och berörda aktörer för finansieringen av svensk film (dir. 2011:10). Förhandlaren ska eftersträva en långsiktig och breddad samverkan där flera verksamma aktörer än bidrar. bedömning att det behövs ytterligare för att förstärka produktionsstödet har uttryckts som en vision . Något formellt äskande av medel har inte framförts till regeringen. Utskottet genomförde en utfrågning av kulturminister (bilaga B5). framhöll att stödet till digitalisering av biografer är en viktig reform på kulturområdet. Trots den då rådande finansiella oron beslutade regeringen att prioritera en satsning på digitalisering av biografer i budgetpropositionen 2010. I stället för att bara tillmötesgå Svenska Filminstitutets äskande om , det vill säga totalt , beslutade regeringen att ge sammanlagt , . blev därför förvånad över reaktionerna från på denna satsning. Det var mot denna bakgrund som hon formulerade brevet. Vidare anförde att inte är en myndighet utan en stiftelse och också styrs därefter. Det finns ett stiftelseförordnande som anger syftet med stiftelsen samt vissa grundläggande förutsättningar för verksamheten. I förordnandet fastställs bl.a. att stiftelsens styrelse utses av regeringen. Den ena delen av verksamhet finansieras och regleras genom det s.k. filmavtalet, varav staten är en part. Den andra delen av verksamhet finansieras och regleras genom statliga medel och mål. Det är fråga om återrapporteringskrav och uppdrag som regeringen fattar beslut om, och dessutom gäller de övergripande mål som finns i den filmpolitiska propositionen.