bet · GY01NU14 · 2011-04-15 00:00:00 — Aviserad översyn av minerallagen besvarade näringsminister en fråga (fr. 2010/11:328) från (MP) om huruvida ministern kommer att verka för att frågan om ett kommunalt veto mot utvinning av fossil energi eller ett förbud mot utvinning av fossil energi kommer att finnas med i den översyn av minerallagen som har aviserats. Med hänvisning till tidigare uttalande i den energipolitiska propositionen (prop. 2008/09:163), betonade ministern att en storskalig utbyggnad av naturgas i inte är aktuell. Vidare framhöll statsrådet att den översyn av minerallagen som planeras ska ske mot bakgrund av att hon ser anledning att noga följa hur systemet med arbetsplaner har fungerat i praktiken. Ministern vill att det ingår en analys av informationen till kommunerna inom regleringen av undersökningstillstånd. Syftet är att uppnå större tydlighet och effektivitet i tillståndsprocessen. Enligt näringsministern kommer frågan om ett kommunalt veto inte att ingå i översynen. I propositionen om ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40) framförde den dåvarande regeringen att det fanns anledning att noga följa utvecklingen av systemet med arbetsplaner och vid behov återkomma med eventuella justeringar av systemet. Enligt aktuella uppgifter från pågår det beredning inom av frågan om att tillsätta en utredare med uppgift att se över hur reglerna med arbetsplaner har fungerat. Utredaren ska också undersöka om eller hur förändringar i regelverket kan bidra till att kommunikationen mellan företagen, kommunerna och markägarna kan utvecklas. Enligt SGU:s regleringsbrev ska myndigheten föreslå hur arbetet med en svensk mineralstrategi bör läggas upp. I arbetet ska SGU ta till vara erfarenheter från motsvarande strategiarbete i och . SGU ska också redovisa förslag till myndighetens fortsatta roll i arbetet med en svensk mineralstrategi. rapporterade SGU uppdraget till regeringen i promemorian En kraftfull svensk mineralstrategi inriktning, innehåll, uppläggning av arbeten. att ett långsiktigt forskningsprogram om malmgeologi och utvinning tas fram att Verket för innovationssystem (), SGU och får i uppdrag att tillsammans med industrin utforma ett program för projektet att ett förstärkt geologiskt, geofysiskt och geokemiskt undersökningsprogram i utarbetas att ett program för utvidgad digitalisering av geologisk information för prospekteringsindustrin utvecklas att SGU ges ansvar för att löpande följa utvecklingen av mineralstrategin och ta de initiativ som behövs för att i samarbete med bl.a. näringslivet se till att den förverkligas. har stor potential för fynd och utvinning av och kritiska som behövs för produktion och utveckling av högteknologiska och alternativa produkter. Betydelsen av och tillgången till råvaror står högt på den politiska dagordningen över hela världen. Några av de största industriinvesteringarna i vårt land görs inom gruvnäringen. Detta bidrar till nya jobb, tillväxt och utveckling. Minerallagen är inriktad på exploatering av de som kräver särskild hantering. Detta får dock inte innebära att enskilda medborgare och kommuner inte får nödvändig information om planer och åtgärder som påverkar deras behov och markanvändning. Om de mineralresurser vi har i vårt land ska kunna tas till vara på ett långsiktigt hållbart sätt är det nödvändigt att enskilda människors oro över mineralhanteringen och dess effekter tas på största allvar. Därför anser utskottet det vara angeläget att det genomförs en översyn av minerallagen som syftar till att markägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet får tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras. bör genom ett tillkännagivande ställa sig bakom det utskottet nu har anfört. När det gäller frågor om markägares ställning i övrigt i minerallagen hänvisar utskottet till de regelförändringar på detta område som genomfördes vid den senaste mer genomgripande förändringen av den nämnda lagen 2005. Utnyttjande av naturresurser ställer dessutom krav på varsamhet mot miljön och människors hälsa. Minerallagen syftar till att värna det allmänna intresset av att värdefulla kan tas till vara på ett effektivt och ändamålsenlig sätt. Att exploateringen av dessa mineralresurser inte sker på ett ohållbart sätt säkerställs bl.a. genom att verksamheten är föremål för prövning enligt gällande miljölagstiftning. och minerallagen ska tillämpas parallellt. Det är inte bergmästarens uppgift att miljöpröva de undersökningsmetoder en prospektör har för avsikt att använda, utan denna prövning ligger på beroende på arbetets art och lokalisering miljödomstol, länsstyrelser eller kommuner. Utskottet anser att denna ordning fungerar väl i så måtto att de svenska mineralresurserna kan tas till vara på ett effektivt och miljömässigt hållbart sätt. Vissa miljörelaterade frågor med mineralpolitisk anknytning har behandlats av . Utskottet anser att utfallet av den ovan föreslagna översynen av minerallagen och den pågående beredningen av förslag bör avvaktas innan det finns anledning för att pröva några åtgärder med anledning av här aktuella motioner. Utöver detta kan det finnas skäl för att invänta regeringens överväganden med anledning av det presenterade förslaget från SGU om hur arbetet med att utforma en svensk mineralstrategi bör läggas upp. Det kan inte hållas för uteslutet att en sådan strategi kan komma att inkludera överväganden med bäring på den mineralpolitiska lagstiftningen. Med det anförda avstyrks samtliga motioner i avsnittet i berörda delar. Utskottets förslag i korthet Motioner om förbud mot uranbrytning i avslås av med hänvisning bl.a. till att bestämmelserna på området redan är tillfyllest. När det gäller prospektering efter uran avslås de aktuella motionerna med åberopande bl.a. av den översyn av minerallagen som utskottet tidigare i betänkandet har tagit initiativ till. Jämför reservationerna 2 (S, MP, V) och 3 (MP, V). Att bruka naturresurser varsamt är ett måste för att vi ska kunna bevara vår natur och miljö till kommande generationer, sägs det i motion 2010/11:N342 (S). Motionärerna konstaterar att de miljörisker uranbrytning innebär skulle kunna få oerhört negativa konsekvenser för naturen. De säger nej till uranbrytning och står bakom tidigare krav på ökat lokalt och regionalt inflytande i minerallagen. I motion 2010/11:N377 (S) noteras att uranundersökningarna i är mycket omfattande och att oron är stor för att uranbrytning kan komma till stånd. Motionärerna slår fast att då uran är en tungmetall vars skaderisker vid brytning inte går att jämföra med skaderiskerna vid brytning av andra mineraler måste kommunernas och den enskilde markägarens roll stärkas vad gäller att tillåta undersökningar av förekomster, prospektering och bearbetning. De anser också att en miljöprövning bör ske i samband med att tillstånd utfärdas för provborrning. Uranbrytning kommer att försvåra möjligheterna för ett gott liv för oss själva och för generationer framåt, sägs det i motion 2010/11:N396 (S). Motionären framhåller att brytningen är riskfylld, att den skapar stora miljöproblem och att den negativt skulle påverka turism- och besöksnäringen och möjligheterna att marknadsföra som sista vildmark. Motionären vill att kommunernas och den enskilde markägarens roll ska stärkas vad gäller att tillåta undersökningar av förekomster, prospektering och bearbetning. Hon anser också att en miljöprövning bör ske i samband med att tillstånd utfärdas för provborrning. I motion 2010/11:N240 (M) slås det fast att är det land i som bedöms ha de största tillgångarna på uran. Detta gör uranprospektering och brytning intressant för både nationella och internationella företag. Då staten står för de långvariga miljökonsekvenserna av en eventuell uranbrytning bör vinsterna från sådan brytning gå till staten. Detta hindrar inte att privata bolag kan stå för själva driften. Regeringen bör undersöka möjligheten för att de huvudsakliga vinsterna av uranbrytning kommer staten till del i form av en statlig uranfond. Att fatta beslut om att inte ge tillstånd till brytning av uran i en kommun är svårt, sägs det i motion 2010/11:N328 (MP). Om kommunerna i stället gavs möjlighet att säga nej redan vid provborrningstillfället skulle beslutet vara lättare. Det är lokalsamhället och den lokala miljön som står på spel när mineralfyndigheter exploateras. bör genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att göra det möjligt för en kommun att utan nationell hänsyn besluta om förbud mot prospektering efter uran. Intresset från utländska bolag för att få söka och bryta uran i har ökat , framhålls det i kommittémotion 2010/11:N330. Motionärerna anser att det faktum att flera utländska företag investerar i att prospektera efter uran tydligt talar för att dessa företag gör bedömningen att brytning kan bli aktuell. Enligt motionärernas uppfattning behövs ett lagstadgat förbud mot uranbrytning som skapar tydlighet för både näringsliv och medborgare. Som en följd av detta bör även prospektering efter uran förbjudas. Enligt motionärernas uppfattning är det inte en bra näringspolitik att locka utländska företag att komma hit och göra investeringar och undersökningar genom att inge dem falska förhoppningar. Det är inte bra ur demokratisynpunkt att försöka lugna oroliga medborgare genom att ge dem felaktiga försäkringar. Uranbrytning medför dessutom allvarliga hot mot miljön. Kommuner har vetorätt mot uranbrytning. Eftersom redan prospekteringen ger omfattande konsekvenser för kommunen och dess invånare anser motionärerna att det även bör införas en vetorätt mot prospektering. Uranbrytning är miljöfarligt, konstateras det i Västerpartiets kommittémotion 2010/11:N280. Brytningen måste ske i stora dagbrott och ger bl.a. upphov till stora mängder radioaktivt avfall. Uranbrytning kan även leda till storskaliga föroreningsutsläpp i vattendrag, vilket skulle innebära allvarliga hälsorisker. Vidare slår motionärerna fast att den svenska lagstiftningen inte förbjuder uranbrytning och att den kommunala vetorätten inte är någon garanti mot uranbrytning i . Härutöver framhåller motionärerna att Euratomfördraget (Euratom) ger EU äganderätt till allt uran inom unionen. Om börjar bryta uran kan tvingas att leverera uran till gemensamma bränsleförsörjningsbyrå (). Motionärerna vill att genom ett tillkännagivande ska ställa sig bakom ett lagfäst förbud mot uranbrytning. Vidare anser de att det lokala inflytandet måste stärkas i samband med uranprospektering. Ett kommunalt veto mot uranprospektering bör därför införas. Uran förekommer i jordskorpan och är ofta associerat med andra metaller såsom järn, koppar, guld och den typ av sällsynta jordartsmetaller som har omnämnts ovan. Strålningsegenskaperna i berggrunden används i samband med prospektering. Uran kan sägas visa vägen till andra fyndigheter. I förekommer uran i många områden, såväl i urberg som i yngre bergarter. Mineraliseringar med uran har iakttagits i bl.a. , , , och samt på , i och i . I vid i utvanns totalt naturligt uran . I statistik över världens brytvärda uranreserver anges andel till . De största uranreserverna finns i , och . nämns inte bland de 15 länder som har de största reserverna. Halterna av uran i den svenska berggrunden är dessutom väsentligt lägre än i de stora uranproducerande länderna. Generellt sett är de kända svenska tillgångarna därför ekonomiskt mindre brytvärda. har 178 undersökningstillstånd med förstahandsintresse för uran och torium beviljats i . För vissa tillstånd har giltighetstiden löpt ut och andra har frånträtts . Vid ingången av 2011 fanns det enligt mineralrättsregistret 114 gällande undersökningstillstånd där uran, eller undantagsvis torium, hade angivits bland de eftersökta mineralen. I 48 av dessa hade uran angivits som förstahandsintresse. Ett undersökningstillstånd som har beviljats för ett gäller emellertid även för övriga mineraler, med undantag för olja, gasformiga kolväten och diamant där tillståndet bara gäller för det ämne som har angivits i ansökan. Det angivna förstahandsintresset i en ansökan avspeglar därför inte nödvändigtvis den faktiska verksamheten. Som har beskrivits ovan krävs det enligt minerallagen tillstånd för prospektering (undersökningstillstånd). Kommuner har inte någon vetorätt när det gäller undersökningstillstånd. Om tillståndet gäller alunskiffer (en bergart som är rik på uran), olja, gasformiga kolväten eller diamant, bereds kommunen dock alltid tillfälle att yttra sig. Enligt 16 § mineralförordningen (1992:285) ska bergmästaren dessutom begära in yttrande från kommunen när det är fråga om medgivande till undersökningsarbete inom ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt . När det gäller övriga ansökningar skickas inte information till berörda kommuner. Oavsett vilka det gäller får kommunen alltid en kopia av bergmästarens beslut. Bergmästarens beslut om undersökningstillstånd kan överklagas av markägare och övriga kända sakägare (viss ledning finns i 6 § mineralförordningen). Beslutet innebär endast att den som fått tillståndet har ensamrätt att undersöka marken; markägare och andra sakägare får tåla att undersökning sker på de villkor som gäller i övrigt. Undersökningsarbete kan vara av mycket skiftande omfattning och karaktär. Det kan t.ex. bestå av seismiska, radioaktiva, magnetiska eller elektriska mätningar, geologiska undersökningar, diamantborrning, provtagning, provdikesgrävning, borttagande av jord och sprängning. Typen av undersökningsarbete och områdets karaktär är avgörande för om det krävs anmälan till eller kommunen eller om tillstånd krävs enligt . Av 9 kap. 6 § andra stycket framgår att även om det inte krävs tillstånd kan den berörda tillsynsmyndigheten förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Undersökningsarbete får inte bedrivas utan medgivande av inom vissa områden som omfattas av särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet (4 kap. ). Det gäller bl.a. i s.k. obrutet fjäll enligt 4 kap. 5 § . I andra fall, exempelvis inom från bostadsbyggnader, kan bergmästarens medgivande fordras. I många fall krävs även tillstånd enligt andra lagar, t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. eller terrängkörningslagen (1975:1313). Noteras bör också att det i 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som är tillämpliga vid undersökningsarbete enligt minerallagen. Om undersökningsarbete kan utföras på olika sätt eller med olika metoder ska tillståndshavaren välja det utförande som minimerar skadan på miljön. Den s.k. försiktighetsprincipen gäller för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Om uranhalten i det material som hanteras överstiger per ton, krävs som huvudregel tillstånd från enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och motsvarande förordning. har dock i föreskrifter som trädde i kraft undantagit tillståndsplikt för hantering av material som förekommer i naturen och som innehåller kärnämne (t.ex. uran), om hanteringen inte avser utvinning av kärnämne ur eller annat råmaterial. Det betyder att uranprospektering är undantagen från bestämmelserna i kärntekniklagen. Däremot tillämpas strålskyddslagen (1988:220) vid prospektering av uran. Innan undersökningsarbetet får påbörjas måste prospektören enligt 3 kap. 5 § minerallagen upprätta en arbetsplan som sakägarna (enskilda markägare och andra sakägare som t.ex. arrendatorer och innehavare av servitut) har rätt att invända mot. Om invändningar har framställts får tillståndshavaren begära att bergmästaren prövar om arbetsplanen kan fastställas. Prospektörerna måste betala ersättningar till markägare och innehavare av särskild rätt för skada och intrång till följd av undersökningsarbetet. Innan arbetena påbörjas ska prospektörerna ställa säkerhet för denna ersättning. I får uranbrytning inte ske utan tillstånd utfärdade enligt minerallagen, och kärntekniklagen. En miljökonsekvensbeskrivning ska bifogas en ansökan enligt samtliga tre lagar. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. tillämpas. I dessa kapitel finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. områden av riksintresse. Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse inte ska tas i anspråk för andra ändamål innan frågan om den långsiktiga lämpligheten har klarlagts. Områden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen. genomförda översyn av riksintressen i har refererats tidigare i detta betänkande. Tillstånd enligt minerallagen att få bearbeta en uranfyndighet (bearbetningskoncession) meddelas av bergmästaren. Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska ärenden om beviljande av bearbetningskoncession hänskjutas till regeringens prövning, om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt. Bergmästaren utreder frågan och bifogar ett eget yttrande i de ärenden som hänskjuts till regeringen för prövning. Som har nämnts i det föregående krävs det enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd vanligen tillstånd från miljödomstolen för gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol. Enligt 17 kap. 1 § ska anläggningar för brytning, bearbetning eller anrikning av uranhaltigt material dessutom tillåtlighetsprövas av regeringen. Tillåtlighetsprövningen gäller övergripande frågor om lokalisering, art och omfattning samt frågor om verksamhetens effekter på markanvändning och miljö, energi, transporter m.m. De bedömningar som ska göras är ytterst politiska ställningstaganden där det framstår som naturligt att regeringen har det avgörande inflytandet över huruvida verksamheten ska få komma till stånd eller inte. I samband med prövningen kan regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna intressen. Regeringens beslut är bindande för den ordinarie tillståndsmyndigheten. Denna kan alltså inte avslå en ansökan om tillstånd till en verksamhet som regeringen vid prövning enligt 17 kap. har funnit tillåtlig. Den kan inte heller bifalla en ansökan om tillstånd som regeringen vid prövning funnit otillåten. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan omfattas av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, vilket innebär att efter ansökan om rättsprövning prövar om regeringens avgörande strider mot någon rättsregel. Enligt 17 kap. 6 § får regeringen tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige i den kommun där en uranfyndighet ska bearbetas har tillstyrkt detta. Någon möjlighet för regeringen att tillåta uranbrytning mot kommunens vilja finns därmed inte. Det är alltså här som det kommunala vetot i uranbrytningsfrågor är lagfäst. För drift av en anläggning för utvinning av ett kärntekniskt ämne krävs tillstånd enligt kärntekniklagen. Frågan om tillstånd enligt denna lag för uranbrytning prövas också av regeringen. Denna prövning sker parallellt och samordnat med tillåtlighetsprövningen enligt . bereder ärendet och överlämnar med ett eget yttrande handlingarna i ärendet till regeringen. Pågående prospektering efter uran i Som framgår ovan måste en arbetsplan tas fram innan ett undersökningsarbete får inledas. Enligt uppgifter från SGU, som har meddelats till , åtföljs cirka en tredjedel av de nu gällande 114 undersökningstillstånden som inkluderar uran inte av någon arbetsplan. För vissa undersökningstillstånd har å andra sidan flera arbetsplaner lämnats in. Som regel lämnas arbetsplanerna in i nära anslutning till de planerade arbetena, och de åtgärder som beskrivs i de arbetsplaner som lämnades in kan därför antas vara genomförda. lämnades 36 arbetsplaner in till Bergsstaten. Av dessa lämnades 19 in i novemberdecember och avser arbeten som beräknas börja . De sistnämnda arbetsplanerna lämnades in av och (). Auras undersökningar avser kärnborrning i Åre, och kommuner i . CPM:s undersökningar gäller hammar- och diamantborrning i och kommuner. Utredning om lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet beslutade regeringen om direktiv för en översyn av lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet (dir. 2008:151). Före detta chefsjuristen vid utsågs till särskild utredare. Syftet med översynen var att förenkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad utan att samhällets krav på säkerhet och strålskydd eftersätts. överlämnade utredningen sitt slutbetänkande Strålsäkerhet gällande rätt i ny form (SOU 2011:18) till miljöminister . I motion 2010/11:N280 (V) omnämns det s.k. Euratomfördraget. I utskottets mineralpolitiska betänkande (bet. 2008/09:NU18) finns en utförlig beskrivning av detta fördrag och dess koppling till uranbrytning i . Beskrivningen refereras kortfattat i det följande. I Euratomfördraget finns bestämmelser som syftar till att tillförsäkra medlemsländerna lika tillgång till , råmaterial och speciella klyvbara material, exempelvis anrikat uran och plutonium. Bestämmelserna innebär inga skyldigheter för ett medlemsland att starta uranbrytning. Varje medlemsstat har själv rätt att besluta om uranbrytning på sitt territorium på grundval av ekonomiska, miljömässiga och politiska överväganden. Ett land som inte rättar sig efter uppmaningar att prospektera eller att utöka befintlig gruvverksamhet kan dock drabbas av att inte få lika tillgång till övriga EU-länders resurser vad gäller , råmaterial och speciella klyvbara material. Värt att notera är också att reglerna i fördraget är utformade för en situation med brist på uran, där användarna ska tillförsäkras en lika stor tillgång till kärnbränsle i enlighet med fördragets syften. Någon sådan brist på uran har dock aldrig rått på världsmarknaden. Bestämmelserna har därför inte tillämpats enligt sin ordalydelse. Reglerna om prospektering och utnyttjande av mineralfyndigheter tillämpas i praktiken inte alls. I likhet med vad som redovisades i förra årets mineralpolitiska betänkande (bet. 2009/10:NU14) bör erinras om att fem medlemsstater (, , , och ) fogade en förklaring till Lissabonfördraget där de framhåller att Euratomfördraget behöver uppdateras. Enligt aktuella uppgifter från tjänstemän vid som överensstämmer med de som redovisades i förra årets betänkande förefaller det emellertid fortsatt mindre troligt att en omförhandling kommer att inledas inom överskådlig tid då meningsskiljaktigheterna mellan vissa medlemsstater är alltför stora och då det krävs enhällighet för en ändring av Euratomfördraget. tog senast ställning till motioner om uranprospektering och uranbrytning (bet. 2009/10:NU14). Flera av de motioner som då behandlades har i snarlik form väckts även . Samtliga då aktuella motioner avstyrktes i berörda delar. Som skäl till detta anförde utskottet bl.a. följande: Kunskaper om den svenska berggrunden är en tillgång på många olika sätt. Att förbjuda ökad kunskap i allmänhet och om förhållanden i synnerhet, är enligt utskottets uppfattning, ett i grunden oacceptabelt förhållningssätt i en demokrati. får insatser för att öka kunnandet inte innebära hot mot exempelvis miljön eller människors hälsa, eller vara etiskt eller moraliskt dubiösa. Utskottet anser att den kunskapsgenererande verksamhet som uranprospektering innebär är berättigad av flera skäl. Utöver det självklara att öka vetskapen om de svenska uranreserverna bidrar uranprospektering även till ökade möjligheter att finna andra brytvärda . Utskottet vill också erinra om att såväl prospektering som brytning av uran omgärdas av särskilt strikta miljörestriktioner. Allmänna hänsynsregler finns i minerallagen och mer detaljerade bestämmelser återfinns i och i därtill knutna författningar.