bet · GY01KU18 · 2011-01-10 00:00:00 — En översiktlig genomgång har gjorts av utskottens beredning av de olika ärendena och vilka beredningsåtgärder som vidtagits, om någon kanslipromemoria har upprättats och om det utöver eventuell information från regeringen och yttranden från andra utskott funnits något annat underlag för beslutet. Kanslipromemorior har upprättats i 20 av de 22 ärendena. I några fall har kansliet upprättat flera promemorior. Kanslipromemoriorna innehåller som regel en sammanfattning av förslaget, eventuell tidigare behandling i utskottet, kommissionens (eller annan förslagsställares) motivering i förslaget med avseende på subsidiaritetsprincipen, tidsplanering, förslag om beredning av ärendet och huruvida regeringens bedömning i ärendet bör begäras in. Antalet beredningstillfällen uppgår i genomsnitt till två. Vid det första beredningstillfället har som regel ärendet föredragits och beslut fattats om vidare beredningsåtgärder, t.ex. om regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ska begäras in och/eller om ett annat utskott ska beredas tillfälle att yttra sig. Vid det andra beredningstillfället har som regel utskottet fattat beslut i ärendet. Beredningen och antalet beredningstillfällen skiljer sig dock åt mellan olika utskott och ärenden och kan antas vara beroende av olika faktorer. Information från regeringen och yttranden från andra utskott Information från regeringen har begärts och lämnats i 14 av 22 ärenden. I 5 ärenden har informationen lämnats skriftligen i form av en särskilt upprättad promemoria, och i 3 ärenden har informationen lämnats genom en faktapromemoria. I ett ärende har information lämnats dels i en särskilt upprättad promemoria, dels i en faktapromemoria. I 2 ärenden har information lämnats både skriftligen genom en faktapromemoria och muntligen. I det ena fallet lämnades den muntliga informationen av en statssekreterare och tjänstemän, i det andra fallet av en stabschef med medarbetare vid ett sammanträde hos utskottet i fråga. Därutöver har i 3 ärenden informationen lämnats muntligen vid ett utskottssammanträde av en statssekreterare och tjänstemän. Yttranden från andra utskott har inhämtats och lämnats i 2 ärenden. I båda ärendena var justitieutskottet det beredande utskottet. Det första ärendet gällde kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex), KOM(2010) 61. beslutade att bereda socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över förslaget. Av en föredragningspromemoria (daterad ) upprättad vid justitieutskottets kansli framgår att kansliet föreslog att ett yttrande skulle inhämtas från socialförsäkringsutskottet eftersom förslaget bl.a. rör frågor om samarbete vid återsändande. yttrade sig genom ett protokollsutdrag. Utskottets majoritet ansåg inte att förslaget, i de delar som berör socialförsäkringsutskottets beredningsområde, stred mot subsidiaritetsprincipen. Två av ledamöterna () anförde en avvikande mening: Vår uppfattning är att Frontexförordningen, även med de ändringar som föreslås, bryter mot subsidiaritetsprincipen. Så som Frontex kommit att utvecklas innebär den nuvarande regleringen, oaktat de förändringar som här föreslås, systematiska kränkningar av asylrätten. Vi avser här inte att gå in på lämpligheten av förordningen eller förändringarna som föreslås i sak, utan konstaterar endast att vi anser att det som regleras i förordningen bättre torde kunna hanteras av respektive medlemsland. Det andra ärendet gällde kommissionens förslag till och rådets direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om upphävande av rambeslut /68/RIF, KOM (2010) 94. beslutade att bereda tillfälle att yttra sig över förslaget i de delar som berör beredningsområde. I en föredragningspromemoria upprättad vid justitieutskottets kansli (daterad ) anges som skäl för att bereda tillfälle att yttra sig att förslaget även berör frågor som faller under beredningsområde, t.ex. frågan om att spärra tillträdet till webbsidor som innehåller barnpornografi. anförde i sitt yttrande 2009/10:KU6y (s. 6) att utskottet inte hade något att invända mot direktivförslaget från subsidiaritetssynpunkt. Utskottet gjorde dock vissa uttalanden i fråga om förslagets förenlighet med informationsfriheten och den svenska grundlagsregleringen på tryck- och yttrandefrihetens område. Vilken metod har använts vid subsidiaritetsprövningen? Av akterna framgår att utskottskanslierna i 8 av 22 ärenden i underlagspromemorior eller muntligen har redogjort för den tvåstegsmetod som i sitt betänkande (2009/10:KU2 s. 13) anfört bör användas vid subsidiaritetsprövningen, dvs. hur prövningen bör göras. Någon egentlig analys av om förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen görs dock inte i promemoriorna. Det är inte möjligt att av underlaget i akterna dra någon slutsats om utskotten tillämpat tvåstegsmetoden vid subsidiaritetsprövningen. Utskotten har inte i något av de 22 ärendena kommit fram till att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. I ett ärende har en ledamot () reserverat sig (se även nedan under rubriken av subsidiaritetsprövningarna). Ett ärende som förtjänar att kommenteras särskilt är förslaget till rådets förordning om genomförande av ett fördjupat samarbete om tillämplig lag för äktenskapsskillnad och hemskillnad, KOM(2010) 105. Förslaget hänvisades till civilutskottet. En kanslipromemoria upprättades. beslutade att begära in information om regeringens bedömning av subsidiaritetsfrågan. Regeringen informerade civilutskottet dels genom en faktapromemoria, dels muntligen vid utskottets sammanträde . Enligt regeringen skulle det i och för sig kunna diskuteras om förslaget verkligen är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Regeringen avsåg dock inte att motsätta sig det fördjupade samarbetet och hade därför inga invändningar mot förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Enligt regeringens uppfattning ska inte delta i det fördjupade samarbetet. anförde i sitt beslut att det inte hade någon annan uppfattning än regeringen i subsidiaritetsfrågan. Enligt utskottets mening ska inte delta i det fördjupade samarbetet. Det kan vara värt att notera att det nu aktuella förslaget har subsidiaritetsprövats trots att inte är med i det fördjupade samarbetet. Yttranden från andra utskott anför i sitt yttrande att utskottet genomfört två prövningar som gällde dels ett förslag till en förordning om finansiella bidrag till Internationella fonden för , dels ett förslag om en förordning om europeiska miljöräkenskaper. Utskottet anför att dess kansli upprättade en föredragningspromemoria i ärendet om fonden för men inte i ärendet om miljöräkenskaper. Ärendet om miljöräkenskaper föredrogs endast muntligen av kansliet, och skälet till detta var att man ville vinna tid för utskottets prövning. anför vidare att det begärde och fick yttranden från regeringen om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i båda de aktuella ärendena. Regeringen ansåg i båda fallen att förslagen var förenliga med subsidiaritetsprincipen. anser att vägledning vid prövningen kan hämtas från den s.k. tvåstegsmetoden. Varje subsidiaritetsärende är dock individuellt, och prövningen i skilda ärenden kan komma att ske på olika sätt, anför utskottet. anför också att diskussioner om proportionalitetsprincipen kan uppkomma vid subsidiaritetsprövningar. När utskottet subsidiaritetsprövar ett ärende ska utskottet avgöra om målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på unionsnivå. får den föreslagna åtgärden inte till innehåll och form gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. anser att det i praktiken kan vara svårt att dra en gräns mellan prövningen av proportionaliteten och subsidiariteten. Utskottet anser att sambandet mellan de båda principerna och frågan om vilken betydelse proportionalitetsprincipen kan ha vid tillämpning av subsidiaritetsprincipen bör belysas i uppföljning. framhåller också att om utskottet redan vid subsidiaritetsprövningen gör en fullständig genomgång av förslaget och bakgrunden till förslaget uppkommer synergieffekter på det sättet att utskottet inför överläggningen med regeringen har en fullständig bild av förslaget och dess konsekvenser. Utskottet kunde behandla ärendena inom tidsfristen . anför att av de sju ärenden som utskottet avgjort har två varit initiativ från en grupp medlemsstater medan övriga fem har varit initiativ från kommissionen. har upprättat kanslipromemorior i samtliga ärenden. I förekommande fall framgår regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. I kanslipromemoriorna har kansliet inte refererat till den tvåstegsmetod som redogör för i promemorian. Metoden och grunderna för subsidiaritetskontrollen har av kansliet i stället föredragits vid separata tillfällen, såväl skriftligen som muntligen, inför utskottets arbete med subsidiaritetskontroller. Kanslipromemoriorna har inte heller innehållit något förslag från kansliet till beslut avseende subsidiaritetskontrollen. Utskottet har vidare i de flesta fall valt att begära in information om regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Informationen har lämnats muntligt på utskottets sammanträde och skriftligt i en faktapromemoria. Utskottet har även avstått från att begära in information från regeringen då utskottet tidigare hade subsidiaritetsprövat ett i det närmaste identiskt utkast till lagstiftningsakt och därför var väl bekant med frågan. anser inte att tidsfristen för att behandla utkast till lagstiftningsakter har vållat några problem. anför att det har tagit ställning till subsidiaritetsprövningar. Vid båda dessa tillfällen har utskottet funnit att utkastet till lagstiftningsakt inte har stridit mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet anser mot denna bakgrund att det är för tidigt att lämna synpunkter på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Utskottet anför att vid den första prövningen redovisades det aktuella ärendet i en promemoria om aktuella EU-frågor. Vid den andra prövningen upprättades en promemoria specifikt för subsidiaritetsprövningen. Utskottet anför att utskottet med all sannolikhet kommer att fortsätta redovisa framtida prövningar på det senare sättet. I arbetet med prövningarna används tvåstegsmetoden. Inför utskottets första prövning tog ledamöterna del av en promemoria om subsidiaritetsprövning i utskottet. I denna promemoria beskrivs bl.a. tvåstegsmetoden och hur utskottet kan använda sig av densamma. Utskottet anför att det kan förefalla lämpligt att sända ut promemorian inför den första prövningen . Inför båda subsidiaritetsprövningarna har utskottet bett regeringen avge sin bedömning i respektive ärende, och bedömningen har givits genom skriftligt underlag. Utskottet fann, mot bakgrund av att och utskottets arbetsformer för subsidiaritetsprövning är under utveckling, att det fanns behov av att inhämta regeringens bedömning. Utskottet anför att det inte finner anledning att nu ifrågasätta den tidsangivelse som har angivits i fördraget och därmed påkalla en fördragsändring. Om fråga snarare tar sikte på de rutiner och arbetsformer som och utskottet valt för subsidiaritetsprövning har utskottet inte funnit anledning att ifrågasätta tidsfristens längd. Utskottet konstaterar att när kommissionen är förslagsställare inräknas inte augusti månad. För rådet gäller dock inte samma generella undantag. framhåller att yttrandet till justitieutskottet över förslaget till ändring i Frontexförordningen var det första tillfället vid vilket utskottet gjorde en subsidiaritetsprövning av ett lagstiftningsärende. En relativt omfattande promemoria upprättades därför, vari bl.a. redogjordes för Lissabonfördragets bestämmelser och principerna för subsidiaritetsprövningen. Vidare innehöll promemorian bl.a. en beskrivning av prövningen i och de vägledande riktlinjerna för tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och den s.k. tvåstegsmetoden och kommissionens motivering med anledning av subsidiaritetsprincipen. Kommissionens motivering var utförlig. När regeringen informerade justitieutskottet om sin bedömning av subsidiaritetsfrågan vid ett sammanträde närvarade en tjänsteman från socialförsäkringsutskottets kansli, som vidarebefordrade informationen till socialförsäkringsutskottet. När det gäller socialförsäkringsutskottets subsidiaritetsprövning av förslaget till ändring i viseringsförordningen, den s.k. listan (KOM(2010) 256) innehöll promemorian bl.a. kommissionens motivering gällande principen. Utskottet anför i yttrandet att kommissionen angav att beslutet att ändra förteckningen, att överföra länder från den negativa till den positiva förteckningen eller vice versa omfattas av den exklusiva behörigheten i EU i enlighet med artikel 77.2 a i Lissabonfördraget. Utskottet konstaterade att kommissionen inlett ett förfarande för subsidiaritetsprövning och gjorde under förutsättning av att förslaget hänvisades till utskottet bedömningen att förslaget inte stred mot subsidiaritetsprincipen. Hänvisning till utskottet skedde . Åttaveckorsfristen kunde hållas, och utskottet behövde inte lägga in något extra utskottssammanträde före sommaruppehållet. Utskottet, som före prövningen hade informerats av regeringen om det sakliga innehållet i förslaget till ändring i viseringsförordningen, efterfrågade inte någon information av regeringen i själva subsidiaritetsärendet. torde normalt vara en tillräcklig tid. Börjar tidsfristen löpa strax före eller under en längre plenifri period kan det emellertid vara svårt att hinna med behandlingen, anför utskottet. Det måste utöver utskottsbehandlingen finnas tid såväl för bordläggning och remiss av kammaren som för eventuell debatt i kammaren. Tidpunkter för när utkast till lagstiftningsakter förväntas lämnas är också ofta mycket osäkra. När det gäller t.ex. ändringar i viseringsförordningen anges dessa oftast inte förrän i ett mycket sent skede i tillgängliga planeringsunderlag. anför i sitt yttrande att det har behandlat ett förslag till förordning om ändring av direktiv om förande av statistik över gods- och passagerarbefordran till sjöss. Inför den första beredningen upprättades en kanslipromemoria. Syftet var bl.a. att redovisa gällande regler för subsidiaritetsprövningen. Kansliet lade däremot inte fram något förslag till hur utskottet skulle ställa sig till att inhämta information från regeringen. Som en komplettering inhämtade kansliet synpunkter från tjänsteman i , och vad som då framkommit refererades muntligen vid den andra beredningen. Vid samma sammanträde uttalade utskottet att utkastet till lagstiftningsakt inte stred mot subsidiaritetsprincipen. Tvåstegsmetoden användes, och skälet till detta var för det första att detta ärende var utskottets första subsidiaritetsprövning och för det andra rådde det åtminstone inledningsvis ovisshet om huruvida subsidiaritetsprincipen hade tillämpats eller inte, då utkastet i vissa delar var svårtolkat. Kansliet hade kontakter både med och med eftersom ärendet formellt sett föll inom område inhämtande av statistik men också var berört genom att ärendet gällde sjöfart. skickade dels ett skriftligt underlag , dels en faktapromemoria . Tidsfristen var tillräcklig i det aktuella fallet. Miljö- och jordbruksutskottets yttrande Miljö- och jordbruksutskottet, som har behandlat tre ärenden som uppföljningen avser, anför att den stipulerade tidsfristen var tillräcklig i de behandlade ärendena. Den information som inhämtades i ärendena för att kunna göra en erforderlig bedömning var relativt begränsad. I ett fall efterfrågade ett par ledamöter ett mer utvecklat underlag för att kunna fatta beslut i frågan. Utskottet vill dock uppmärksamma att tidsfristen är ett orosmoment. Utskottet hanterar regelmässigt ett stort antal ärenden som gäller lagstiftning inom EU. Om de frågor som ska hanteras är komplicerade behövs självfallet mer tid för att sätta sig in i ärendet. Detta innefattar bl.a. att inhämta information från regeringen och övriga relevanta aktörer. I sådana fall kan tidsgränsen eventuellt försvåra en allsidig analys av ärendet, anför utskottet. framhöll inledningsvis att den enda subsidiaritetsprövning som utskottet genomfört var av ett ganska speciellt slag. Förslaget gällde en kodifiering av en förordning om arbetskraftens fria rörlighet, och dokumentet hamnade på utskottets bord utan någon förhandsinformation. Så snart ärendet hänvisades till utskottet tog kansliet kontakt med som meddelade att man inte hade för avsikt att vidta några åtgärder med hänvisning till att det enbart var fråga om en kodifiering. En kanslipromemoria upprättades, och detta var nödvändigt inte minst med tanke på att förordningen inte förekommit i ett ärende i utskottet eller på annat sätt berörts i utskottets arbete. Promemorian avsåg i första hand att ge en överblick över sakfrågan, dvs. på vilket sätt förordningen skulle kodifieras. Själva subsidiaritetsfrågan blev underordnad vid beredningen. Förklaringen får, enligt utskottet, anses vara dels att det enbart handlade om kodifiering, dels att sakfrågorna med sin gränsöverskridande karaktär närmast som en självklarhet ansågs höra till EU-kompetensen och vara förenliga med subsidiaritetsprincipen. Åttaveckorsfristen ansågs tillräcklig. Det har, anförde utskottet, betydelse att var samlad och att prövningen inte krävde några särskilda utredningsåtgärder. Utskottet vill inledningsvis framhålla vikten av att utskotten vid subsidiaritetsprövningarna använder sig av den metod som utskottet tidigare anfört bör användas för att fastställa på vilken nivå, unionsnivå eller någon nationell nivå, den föreslagna åtgärden ska vidtas. Enligt denna, som utskottet nu valt att kalla den, tvåstegsmetod ställs först frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör ett antal ytterligare frågor ställas, bl.a. om det finns viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna, och som således innebär att åtgärden bör vidtas på unionsnivå. och trafikutskottet anför att tvåstegsmetoden använts. anför att vägledning vid prövningen kan hämtas från tvåstegsmetoden, men anför att varje subsidiaritetsärende är individuellt och att prövningen i skilda ärenden kan komma att ske på olika sätt. Utskottet konstaterar att det därutöver inte är möjligt att av den nu gjorda uppföljningen få en klar bild av vilken metod de olika utskotten använt sig av. Det kan därför finnas anledning att återkomma till frågan i senare uppföljningar. har i sitt yttrande väckt frågan om vilken betydelse proportionalitetsprincipen kan ha vid subsidiaritetsprövningen. noterar att det av fördragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning. Av detta torde dock inte motsatsvis kunna dras någon slutsats om att de nationella parlamenten inte får eller bör göra en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Tvärtom finns visst stöd i litteraturen och i praxis för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utgångspunkten är att beslut ska fattas på nationell, regional eller lokal nivå. Unionen ska på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden endast om och i den mån får, enligt utskottet, anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskotten torde således vara oförhindrade att göra en sådan form av proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Det är dock viktigt att understryka att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den förslagna åtgärden. Utfallet av genomförda subsidiaritetskontroller Utskotten har, som nämnts, inte i något av de 22 ärendena kommit fram till att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. I ett ärende har en ledamot () reserverat sig. Det gäller förslaget till förordning om ändring av rådets förordning om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex), KOM(2010) 61, och som behandlats av justitieutskottet. Tabell 2 nedan innehåller en uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter. Fem av utkasten gäller området för straffrättsligt samarbete och fyra utkast gäller förslag om europeisk statistik på olika områden, nämligen turism, permanenta grödor, miljöräkenskaper och transporter till sjöss. Tre av utkasten gäller gränskontroll. Ett av dessa utkast innehåller även förslag som rör asyl- och invandringspolitik och polissamarbete. Två av utkasten rör jordbruks- och fiskeripolitik. De övriga utkasten rör bl.a. området för fri rörlighet för arbetstagare, civilrättsligt samarbete, polissamarbete, tillnärmning av lagstiftning, kulturpolitik, energipolitik, samarbete med tredjeländer och humanitärt bistånd. Tabell 2 Uppdelning på politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter Antal utkast till lagstiftningsakter2 Fri rörlighet för arbetstagare Art 45, 46 Art 78, 79 Ekonomisk, social & territoriell sammanhållning (strukturfonder) Associering av och territorier Samarbete med tredjeländer och humanitärt bistånd Ekonomiskt, finansiellt och tekniskt samarbete med tredjeländer 1 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 2 Vissa av utkasten till lagstiftningsakter berör flera politikområden, vilket får till följd att summan av antalet utkast i denna tabell är fler (26) än antalet prövade utkast (22). Yttranden från andra utskott Enligt finansutskottet kan de två ärenden som utskottet prövat inte leda till några särskilda iakttagelser om utvecklingen på olika politikområden. Ett av ärendena rörde politikområdet ekonomisk, social och territoriell sammanhållning och den s.k. flexibilitetsklausulen. Det andra ärendet rörde politikområdet statistik. Utskottet nämner bl.a. också att det prövat tre förslag om kreditvärderingsinstitut, insättningsgaranti respektive investerarskydd. Utskottet konstaterar sammanfattningsvis att EU-samarbetet inom utskottets område tar allt större tid och allt större resurser i anspråk. När det gäller den samlade utvecklingen på politikområdena straffrättsligt samarbete och polissamarbete noterar justitieutskottet att det varit förhållandevis många subsidiaritetsprövningar på utskottets områden. Enligt utskottet är det dock i detta tidiga skede svårt att uttala sig om huruvida detta berodde på Lissabonfördragets ikraftträdande eller en generellt hög lagstiftningstakt på dessa områden. Utskottet anser dock att det är angeläget att fortsatt följa utvecklingen och att i kommande uppföljningar se om det går att dra några slutsatser. Vad gäller den samlade utvecklingen på olika politikområden har utrikesutskottet inte gjort någon specifik iakttagelse. De två ärenden utskottet har berett ligger inom politikområdet ekonomiskt, finansiellt och tekniskt samarbete med tredjeländer samt samarbete med tredjeländer och humanitärt bistånd.