bet · GZ01FiU1 · 2011-11-15 00:00:00 — Utskottet kan konstatera att regeringen föreslår förändringar av utgiftstaket till följd av tekniska justeringar som främst beror på att hemutrustningslån för nyanlända invandrare som omfattas av flyktingmottagandet finansieras med anslag i stället för med lån i Riksgälden. Regeringens bedömning av utgiftstaket för 20132015 ekonomiska vårproposition är oförändrad i budgetpropositionen. Socialdemokraterna föreslår utgiftstak som är 19,6; 21,5; 21,8 respektive högre än regeringen för 20122015. föreslår utgiftstak som är 19, 27 samt högre än regeringen 20112014. redovisar inget utgiftstak. föreslår samma utgiftstak som regeringen . För 20132015 föreslår utgiftstak som är 19,7, 20,8 respektive lägre än regeringen. avvisar systemet med utgiftstak och föreslår därför att regeringens förslag till tak för utgifterna ska avslås. Utskottet anser att regeringens förslag till utgiftstak är väl avvägda och tillstyrker regeringens förslag till utgiftstak för åren 20122015. Oppositionspartiernas alternativa förslag avstyrks. Statens utgifter per utgiftsområde Som framgår av tabell 3.6 ovan har de utskott som yttrat sig tillstyrkt regeringens förslag. I samtliga yttranden finns avvikande meningar från de partier som inte vunnit utskottsmajoritetens stöd. Utskottet vill framhålla att starka offentliga finanser har varit avgörande för för att möta den ekonomiska och finansiella krisen. Den svagare ekonomiska utvecklingen och den stora osäkerheten kring denna ställer fortsatta krav på en ansvarsfull politik med goda säkerhetsmarginaler för att säkra att har ett handlingsutrymme att möta en kraftigare eller mer varaktig avmattning. Mot den bakgrunden anser utskottet att regeringens förslag till utgifter är väl avvägda. Utskottet anser vidare att regeringens förslag om fördelning av utgifter på utgiftsområden är väl förenliga med de riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen föreslår och som utskottet ställt sig bakom i kapitel 2. tillstyrker därmed regeringens förslag till utgifter på utgiftsområden . Oppositionspartiernas alternativa förslag avstyrks. Övriga utgifter på statens budget För räknar regeringen med att posten Minskning av anslagsbehållning kommer att uppgå till . Det innebär att man beräknar att som anslagits inte kommer att förbrukas . Totalt beräknas posten Anslagsbehållningar uppgå till /2012. Jämfört med /11 är det en minskning med . Utskottet har tidigare påpekat (bet. 2010/11:FiU1) att det är stora belopp som utgör anslagsbehållningar och att de varierar mycket mellan åren. Mot den bakgrunden ansåg och anser utskottet att det är önskvärt med en mer utförlig redovisning av vad som ligger bakom och ger upphov till dessa anslagsbehållningar för åren framöver och vad som kan anses vara rimliga belopp för en bättre förståelse och därmed ett bättre beslutsunderlag. För räknar regeringen med att nettoutlåning kommer att uppgå till . föreslår en minskning av nettoutlåningen med till följd av förslag om högre studiebidrag som beräknas minska studielånen. Utskottet ställer sig bakom regeringens beräkning av nettoutlåning. Utskottet har inget att invända mot regeringens beräkning av den kassamässiga korrigeringen. Utskottet tillstyrker regeringens beräkningar av förändringen av anslagsbehållningar, myndigheters m.fl. in- och utlåning i och den kassamässiga korrigeringen . alternativa förslag avstyrks. Inkomster på statens budget tillstyrker i likhet med de utskott som yttrat sig över skatteförslagen regeringens förslag på skatteområdet och avstyrker motionsyrkandena om avslag m.m. Utskottet föreslår att regeringens lagförslag (punkterna 1538) antas med en mindre justering i förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:000). Utskottet föreslår att regeringens beräkning av statsbudgetens inkomster godkänns. Motionsyrkandena om godkännande av oppositionspartiernas respektive inkomstberäkningar avstyrks. För beräknar regeringen utgifterna på ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget till . Utskottet tillstyrker regeringens beräkning av utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 2012. 4 Fördelning av utgifter på utgiftsområden , 2014 och 2015 Utskottets förslag i korthet godkänner den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden i enlighet med regeringens förslag , 2014 och 2015 som riktlinje för regeringens budgetarbete. Jämför reservationerna 9 (S), 10 (MP), 11 (SD) och 12 (V). Regeringen föreslår i budgetpropositionen att ska godkänna den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden , 2014 och 2015 som riktlinje för regeringens budgetarbete (punkt 8). I tabell 4.1, 4.2 respektive 4.3 redovisas regeringens förslag till utgiftsramar för åren 20132015. Förslag på en alternativ preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden för åren 20132015 framförs av Socialdemokraterna i motion Fi240 yrkande 5 och i motion Fi242 yrkande 6. Avvikelserna jämfört med regeringens förslag redovisas i tabell 4.1, 4.2 respektive 4.3. Förslag på alternativ preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden framförs av i motion Fi241 yrkande 5 och i motion Fi243 yrkande 5. Avvikelserna jämfört med regeringens förslag redovisas i tabell 4.1 och 4.2. Tabell 4.1 Regeringens och oppositionspartiernas förslag till utgiftsramar Källa: Budgetpropositionen och oppositionspartiernas budgetmotioner. Tabell 4.2 Regeringens och oppositionspartiernas förslag till utgiftsramar Källa: Budgetpropositionen och oppositionspartiernas budgetmotioner. Tabell 4.3 Regeringens och oppositionspartiernas förslag till utgiftsramar Källa: Budgetpropositionen och oppositionspartiernas budgetmotioner. Förslagen till fördelning av utgifter på utgiftsområden , 2014 och 2015 utgår från motsvarande fördelning av utgiftsramar . i betänkandet har utskottet avstyrkt oppositionspartiernas förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken och i linje med detta även avstyrkt oppositionens förslag till fördelning av statsbudgetens utgifter på utgiftsområden . Utskottet föreslår att den preliminära fördelningen på utgiftsområden , 2014 och 2015 godkänns i enlighet med regeringens förslag. Därmed tillstyrker utskottet propositionen (punkt 8) och avstyrker de aktuella motionsyrkandena. 5 Lån, bemyndiganden och garantier 5.1 Bemyndigande om upplåning Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att ta upp lån enligt 5 kap. budgetlagen (2011:203). Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att ta upp lån enligt 5 kap. budgetlagen (2011:203) punkt 9. Statens budgetsaldo visar statens lånebehov med omvänt tecken. beräknas ett budgetöverskott på , vilket kan jämföras med ett budgetunderskott på 2010. beräknas ett budgetöverskott på . Regeringen bedömer att budgetsaldot kommer att visa gradvis stigande överskott därefter, med ett beräknat överskott på 2015. ger enligt 5 kap. budgetlagen (2011:203) regeringen befogenhet att i taget ta upp lån för staten. tillstyrker att regeringen ges det bemyndigande som begärs i finansplanen. 5.2 Lån för myndigheternas investeringar i anläggningstillgångar Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att besluta om lån i för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet upp till ett belopp av . Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att besluta om lån i för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet upp till ett belopp av (punkt 12). I budgetpropositionen (Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 11.1.1) redovisas för varje utgiftsområde beräknade sammanlagda låneramar för investeringar i anläggningstillgångar i statens verksamhet . Den totala låneramen avser summan av lån för detta ändamål som regeringen via myndigheterna högst får ha i . Summan per utgiftsområde innefattar också tidigare tagna lån. Regeringen beräknar att det behövs en total låneram på , varav ca initialt inte kommer att fördelas till myndigheterna. Jämfört med den låneram som beslutat innebär förslaget till låneram en ökning med eller . Den genomsnittliga ökningstakten för låneramen har uppgått till . Myndigheternas totala skuld för investeringar i anläggningstillgångar uppgick till , vilket är ca mer än . Lånevolymen har ökat med medan nyttjandegraden ökat till . I förhållande hade nyttjandegraden ökat , från . Regeringen anger att målsättningen är att nyttjandegraden ska fortsätta att öka i förhållande till den begärda låneramen, i enlighet med vad finansutskottet anfört (bet. 2010/11:FiU1). noterar att regeringen har målsättningen att nyttjandegraden ska fortsätta att öka i förhållande till den begärda låneramen. Utskottet vill understryka att låneramen ska vara väl avvägd i förhållande till behovet. Utskottet tillstyrker att regeringen får besluta om lån i för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet upp till ett belopp om . Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att besluta om krediter för myndigheternas räntekonton i till ett belopp av . Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att besluta om krediter för myndigheternas räntekonton i till ett belopp av (punkt 13). Myndigheterna placerar överskottslikviditet och finansierar sitt behov av rörelsekapital i . Respektive myndighet har för dessa ändamål ett räntekonto med kredit. Storleken på räntekontokrediten varierar, men ligger normalt i intervallet av summan av respektive myndighets anslag, bidrag och avgiftsinkomster. Beräknade kreditramar redovisas per utgiftsområde i budgetpropositionen (Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 11.1.2). Av den totala föreslagna summan på kommer initialt inte att fördelas till myndigheterna. Den föreslagna totala ramen har minskats med jämfört med den ram som beslutade . Myndigheterna hade en betydande inlåning på sina räntekonton ; saldot uppgick till . En anledning till att inlåningen är större än utlåningen är det anslagssparande som myndigheterna har byggt upp. Det kan också bero på att det uppstår en likviditet för den avgiftsfinansierade verksamheten som placeras på räntekontot. Endast 13 av de drygt 200 myndigheter som har räntekonton med kredit i utnyttjade sin kredit . Däremot hade 43 myndigheter utnyttjat sin kredit . Merparten av myndigheterna har dock stadigvarande överskottslikviditet på sina räntekonton. Utnyttjandet av räntekontokreditramen per visar ett tillgodohavande på netto totalt för samtliga utgiftsområden. Bruttoskulden uppgick till . Regeringen redovisar i budgetpropositionen tillgodohavandet på räntekontokreditramen per på aggregerad nivå och särredovisar också bruttoskulden . Av regeringens redovisning går det inte att utläsa det maximala utnyttjandet av kreditramen eller om räntekontokreditramen uppvisat ett negativt saldo på aggregerad nivå . Enligt utskottet bör regeringen undersöka möjligheterna att lämna en sådan redovisning kommande år så att det framgår hur den föreslagna ramen förhåller sig till behovet. tillstyrker regeringens förslag i finansplanen om myndigheternas räntekontokrediter i . 5.4 Bemyndigande att överskrida anslag Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att besluta att ett anslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om vissa villkor är uppfyllda. Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att , med de begränsningar som följer av 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen, besluta att ett anslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om ett riksdagsbeslut om ändring av anslaget inte hinner inväntas. Överskridandet får inte vara större än att det ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten (punkt 14). Enligt 3 kap. 8 § andra stycket budgetlagen får regeringen med bemyndigande besluta att ett anslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att kunna uppfylla det ändamål med anslaget som beslutat. För de flesta anslag kan oundvikliga utgiftsökningar i förhållande till anvisade medel rymmas inom den högsta tillåtna anslagskrediten på som föreskrivs i 3 kap. 8 § första stycket budgetlagen. När det däremot gäller anslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke påverkbara EU-relaterade utgifter och oförutsedda utgifter kan så stora förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Regeringen avser i sådana fall att i första hand återkomma till med förslag om ändrade anslag. Förändringarna kan dock inträffa snabbt, och betalningarna kan behöva göras utan dröjsmål. Regeringens avsikt är att även fortsättningsvis föreslå förändringar av berörda anslag som ersätter de medgivna överskridandena. I skrivelsen Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101 avsnitt 5.3.4) lämnades en redovisning av vilka anslag som regeringen medgivit överskridanden för . har regeringen medgivit följande överskridanden: Utgiftsområde 5 Internationell samverkan, anslaget 1:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet med . Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel anslaget 1:7 Bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar med . Regeringen föreslår i propositionen Höständringsbudget att de ovan angivna anslagen tillförs medel som täcker de medgivna överskridandena (prop. 2011/12:2). Ett eventuellt utnyttjande av bemyndigandet senare kommer att redovisas i årsredovisningen för staten 2011. tillstyrker regeringens förslag i finansplanen om bemyndigande att ett anslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om vissa villkor är uppfyllda. 6 Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk i budgetpropositionen Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse 2010/11:148 till handlingarna. överlämnade sin rapport och transparens i budgetpropositionen ? Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk (RiR 2011:11). granskar regelbundet de ekonomisk-politiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Vad gäller uppföljningen av överskottsmålet efterlyser en tydligare uppdelning mellan det framåtblickande och bakåtblickande perspektivet. Måluppfyllelsen bör utvärderas bakåtblickande. Det framåtblickande perspektivet kan inte betraktas som en utvärdering utan snarare som en osäker bedömning av den framtida måluppfyllelsen. anser att regeringen i sin uppföljning av överskottsmålet använder för många indikatorer och att detta kan försvåra uppföljningen. Sedan vårpropositionen 2010 använder regeringen tre indikatorer, av vilka två också används konjunkturjusterat. I budgetpropositionen införs ytterligare en indikator genom att den konjunkturjusterade och icke konjunkturjusterade sjuårsindikatorn vägs samman med lika vikt. Regeringen ger ingen förklaring till varför sammanvägningen görs på just detta sätt. rekommenderar att regeringen tydligt skiljer mellan en bakåtblickande uppföljning av överskottsmålet och en framåtblickande planering av hur målet ska nås framöver. Man föreslår även att antalet indikatorer bör begränsas. Regeringen bör också på ett tydligare sätt än redovisa beräkningen av reformutrymme eller besparingsbehov och klargöra avvägningen mellan behoven av överskott och stabiliseringspolitiska hänsyn. Det framgår enligt inte av redovisningen i budgetpropositionen hur regeringen kommit fram till de exakta nivåerna för ett visst utgiftstak utan bara att det inte står i konflikt med övriga finanspolitiska mål. Budgeteringsmarginalernas storlek överstiger regeringens egna bedömningar av nödvändiga säkerhetsmarginaler, vilket innebär en risk att utgiftstaket förlorar sin funktion som ett stöd för att nå överskottsmålet. Det är också oklart hur regeringens ambitioner på skatteområdet är förenliga med utgiftstaket och överskottsmålet. rekommenderar att analysen av utgiftstaket bör ta sin utgångspunkt i regeringens ambition för skatteuttaget och i överskottsmålet. Man anser också att regeringen bör överväga att engångsvis sänka utgiftstaken när en lägre utgiftsutveckling än beräknat gör att taken annars riskerar att förlora sin styrande funktion. Redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats, anser , men det finns utrymme för ytterligare förbättringar särskilt för produktivitetsutvecklingen. Prognosen för produktivitetsutvecklingen spelar stor roll för kommunernas finanser. Det framgår dock inte av redovisningen i propositionen vad produktivitetsprognosen är baserad på eller varför den har reviderats kraftigt mellan de senaste prognoserna. rekommenderar att regeringen beskriver grunderna för prognosen över kommunsektorns finanser utförligare och att särskild vikt läggs på produktivitetsutvecklingen i de kommunala verksamheterna. Redovisningen bör även omfatta en genomgång av prognosrevideringar gentemot den föregående propositionen. framhåller att regeringen sedan budgetpropositionen beslutades har redovisat sitt arbete med att ta fram ett ramverk för sysselsättningspolitiken. Redovisningen har varit relativt omfattande, i synnerhet i budgetpropositionen och ekonomiska vårproposition, där särskilda kapitel avsatts för redovisningen av ramverket och uppföljningen av sysselsättningspolitiken. I budgetpropositionen fanns emellertid varken någon redovisning av regeringens arbete med ramverket eller någon uppföljning av sysselsättningspolitiken utifrån ramverkets indikatorer. menar att regeringen inte tydligt redogjort för i vilket sammanhang denna redovisning ska ske och framhåller att redovisningen av effekterna av regeringens reformer inom sysselsättningspolitiken har varierat i omfång och innehåll. menar att regeringen genomgående har hänvisat till att bedömningarna av reformerna baseras på forskning, dock ofta utan att ange referenser eller redovisa faktiska beräkningar. anser att redovisningen i budgetpropositionen i detta avseende är särskilt knapphändig. För att öka transparensen i regeringens redovisning av sysselsättningspolitikens effekter rekommenderar att regeringen tydligt redovisar de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för dess bedömningar, exempelvis i separata beräkningskonventioner. Regeringens skrivelse (skr. 2010/11:148) Regeringen delar bedömning att det bör finnas en tydlig skillnad mellan den bakåtblickande uppföljningen av överskottsmålet och en framåtblickande planering för hur målet ska nås men anser att den nuvarande uppföljningen tillgodoser detta. Överskottsmålet följs upp i ett bakåtblickande perspektiv under en särskild rubrik i de ekonomiska vårpropositionerna, i budgetpropositionerna och i årsredovisningen för staten. En bakåtblickande uppföljning av överskottsmålet görs också i samband med uppdateringen av det svenska konvergensprogrammet, som utarbetas enligt stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser. Den framåtblickande utformningen av finanspolitiken redovisas i särskilda avsnitt i budgetpropositioner och de ekonomiska vårpropositionerna. Där finns utförliga analyser av hur det prognostiserade sparandet förhåller sig till överskottsmålet och av utrymmet för reformer eller behovet av budgetförstärkningar. Regeringen anser att kravet på en tydlig skillnad mellan den framåtblickande och den bakåtblickande uppföljningen är uppfyllt. Enligt regeringen kan överskottsmålet, eftersom det är formulerat i termer av ett önskvärt genomsnittligt sparande över en konjunkturcykel, inte bedömas i ett framåtblickande perspektiv genom en direkt värdering av det offentliga sparandet ett enskilt år. Regeringen använder sig i stället av två indikatorer för att bedöma om det offentliga finansiella sparandet som prognostiseras i budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner förefaller vara i linje med överskottsmålet. Dessa indikatorer är det strukturella sparandet och ett sjuårigt centrerat genomsnitt för det finansiella sparandet justerat för större engångseffekter (den s.k. sjuårsindikatorn). Vid bedömningen av sjuårsindikatorn beaktas även det genomsnittliga resursutnyttjandet, i form av ett BNP-gap. Bedömningen tar vidare hänsyn till riskbilden och osäkerheten i de ekonomiska prognoserna. Vidare bedömer regeringen vilken vikt det aktuella konjunkturläget och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet ska tillmätas i förhållande till överskottsmålet när finanspolitiken utformas. Bedömningen av om den föreslagna finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet är således komplex och måste baseras på ett antal faktorer utöver de två indikatorerna. Regeringen anser därför att indikatorernas värden måste kunna tolkas i ljuset av det rådande resursutnyttjandet och stämmas av mot andra relevanta faktorer utan att det tolkas som att ytterligare indikatorer skapas. Regeringen anser att den beskrivning och analys av faktorer som påverkar reformutrymmet som gjorts i budgetpropositionen ger en god bild av bedömningen av reformutrymmet (prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.3). Avsnittet saknar visserligen en kvantitativ viktning av de olika faktorernas betydelse och en mer matematisk härledning av reformutrymmets storlek, men att tillämpa ett sådant tillvägagångssätt skulle ge intryck av en exakthet som inte finns i verkligheten. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas från gång till gång genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra och att denna bedömning inte kan förenklas till en entydig mekanisk formel. Regeringen instämmer inte i vad anfört om att motiveringen av förslaget till utgiftstak i budgetpropositionen är otillräcklig. Det är viktigt att utgiftstaket ger förutsättningar för att uppnå överskottsmålet men det finns även andra faktorer som bör vägas in i bedömningen av vad som är en lämplig nivå på utgiftstaket, t.ex. utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till potentiell BNP, utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek samt utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. Utgiftstakets nivå är också ett uttryck för de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder i fråga om nivån på de offentliga utgifterna. Regeringen anser att ett beslut om utgiftstakets nivå i grund och botten är ett politiskt beslut. Det går därför inte att reducera ett sådant till en beräkning enligt en bestämd formel. Regeringen vill framhålla att den praxis som utvecklats är att utgiftstaket inte ändras efter att det fastställts av . Utgiftstakets nivå justeras dock regelbundet av tekniska skäl. Vid ett regeringsskifte är det rimligt att en ny regering vidtar förändringar i finanspolitiken och därmed ändrar utgiftstaket nivå. Det har emellertid aldrig inträffat att en regering på eget initiativ föreslagit en förändring av den reella nivån på ett utgiftstak vars ursprungliga nivå samma regering själv föreslagit. Det är oklart vilka långsiktiga konsekvenser, framför allt för budgetdisciplinen, som kan följa om utgiftstaket av budgetpolitiska skäl skulle justeras i större utsträckning . Regeringen delar inte heller bedömning att utgiftstaket till följd av stora budgeteringsmarginaler riskerar att förlora sin styrande roll. Det är i första hand budgeteringsmarginalen för , i det här fallet 2014, som begränsar utrymmet för utgiftsökningar som permanent tar budgeteringsmarginalen i anspråk. Bedömningen av budgeteringsmarginalens och det strukturella sparandets utveckling och 2014 i budgetpropositionen visar att budgeteringsmarginalen krymper snabbt i relation till det strukturella sparandet. bedöms budgeteringsmarginalen motsvara knappt hälften av det strukturella överskottet i de offentliga finanserna. Med hänsyn tagen till behovet av säkerhetsmarginaler och till regeringens ambitioner på skatteområdet på av BNP anser regeringen att det utgiftstak som föreslogs i budgetpropositionen ger ett rimligt stöd åt överskottsmålet.