bet · GY01KU22 · 2011-04-15 00:00:00 — Frågan om det är möjligt att generellt stärka skyddet för privatanställdas meddelarfrihet har utretts tidigare men de förslag som har lagts fram har mötts av kritik från remissinstanserna. De invändningar som har förts fram mot förslagen är flera, bland annat att ett förstärkt skydd skulle strida mot den grundläggande principen om att avtal i det här fallet avtal om tystnadsplikt ska hållas och att det skulle kunna skada såväl samarbetet och lojaliteten inom företagen som företagens konkurrenskraft. Jag anser att alla dessa invändningar är relevanta. Skyddet för meddelarfriheten, det vill säga förbud mot efterforskning och arbetsrättsliga åtgärder, ingår vidare som en del av den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen och som gäller för statlig och verksamhet. Det är inte lämpligt att föra över en enskild del av ett sådant offentligrättsligt regelsystem till privat verksamhet. Jag avser mot denna bakgrund inte att vidta några generella åtgärder för att förstärka privatanställdas meddelarskydd. Jag vill dock framhålla att kommuner som sluter avtal med någon annan om vården av en angelägenhet har kvar huvudmannaskapet för uppgiften och därigenom också det yttersta ansvaret för verksamheten. Vid sådana avtal ska den upphandlande kommunen beakta intresset av att allmänheten kan få insyn i hur verksamheten utförs. Den offentliga verksamhet som bedrivs i privaträttslig form undgår dessutom inte den kontroll som utövas inom ramen för den statliga tillsynen. har exempelvis tillsyn över att fristående skolor följer de regler som gäller för verksamheten. Vidare tillkallade regeringen , i syfte att skapa större insyn i verksamheten och komma till rätta med missförhållanden på skolområdet, en särskild utredare för att föreslå hur en skyldighet att anmäla missförhållanden i bland annat fristående skolor kan utformas. Uppdraget ska redovisas . Skydd för s.k. whistle-blowers I betänkande 2010/11:KU23 behandlade utskottet en motion om utökat skydd för s.k. whistle-blowers. I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. att det finns skäl att i ett lämpligt sammanhang se över lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för s.k. whistle-blowers. Utskottet föreslog därför att skulle ge till känna för regeringen att den bör genomföra en översyn av lagstiftningen för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid korruption och andra oegentligheter. Motionen tillstyrktes därmed. följde utskottet (rskr. 2010/11:179). behandlade utskottet flera motioner om meddelarskydd för anställda utanför den offentliga sektorn, varav flertalet gällde meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet som övergått i privat regi (bet. 2009/10:KU14). Med hänvisning till vad utskottet anfört i ett tidigare ställningstagande anförde utskottet att frågan om att utvidga meddelarskyddet till att även omfatta privatanställda har utretts tidigare. Det har visat sig vara svårt att reglera offentlig och privat verksamhet på samma sätt eftersom det finns stora skillnader mellan verksamheterna, anförde utskottet. De förslag som har lagts fram i den riktningen har mött omfattande kritik. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning och var inte berett att göra några tillkännagivanden om en förstärkning av meddelarskyddet eller om en översyn av detsamma. Utskottet noterade även att frågan, enligt vad utskottet hade erfarit, har aktualiserats i arbete. I samma betänkande behandlade utskottet också ett antal motioner om information om meddelarskydd. När det gällde frågan om information om meddelarskydd vidhöll utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionerna (bet. 2009/10:KU14). Även vid utskottets behandling av sådana motioner avstyrkte utskottet motionerna med hänvisning till tidigare ställningstagande (bet. 2008/09:KU18). , då utskottet också behandlade liknande motioner, vidhöll utskottet sin tidigare uppfattning om att öppenhetsfrågorna borde ägnas stor uppmärksamhet men utgick från att regeringen delade denna uppfattning (bet. 2007/08:KU15). Något tillkännagivande med anledning av motionerna var inte nödvändigt och motionerna avstyrktes. I samband med utskottets behandling av proposition 2009/10:81 Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (bet. 2009/10:KU18) avstyrkte utskottet en motion motsvarande den nu aktuella om att stärka meddelarskyddet genom att straffbelägga den som vidtar repressalier mot den som använt sin meddelarfrihet. Utskottet ansåg att motionen fick anses vara tillgodosedd genom regeringens förslag i proposition. Utskottet har vid tidigare behandling av liknande motioner som den nu aktuella om meddelarfrihet vid förundersökningar avstyrkt motionerna med hänvisning till att mycket starka skäl måste föreligga för att inskränka den grundlagsreglerade meddelarfriheten och meddelarskyddet (bet. 2008/09:KU18). Frågan om att utvidga meddelarfriheten till att även omfatta privatanställda har, som anförts av justitieministern, utretts tidigare. Omfattande kritik har riktats mot de förslag som har lagts fram. Invändningarna mot förslagen har bl.a. varit att ett förstärkt skydd skulle strida mot principen om att avtal om tystnadsplikt ska hållas och att det skulle kunna skada lojaliteten inom företaget och inverka menligt på företagets konkurrenskraft. Det har visat sig vara svårt att reglera offentlig och privat verksamhet på samma sätt, eftersom skillnaderna mellan verksamheterna är stora. En nära sammanhängande fråga är den om insyn i verksamhet som en kommun eller ett landsting genom avtal överlämnar till en annan utförare. Det är även i detta avseende förenat med stora svårigheter att föra över delar av offentlighetsprincipen till privat verksamhet. Påpekas bör att kommuner och landsting enligt kommunallagen vid sådana avtal har ansvar för att se till att allmänheten kan få insyn i hur sådan verksamhet utförs. Tilläggas kan att även offentlig verksamhet i privat regi i viss mån underkastas den kontroll som utövas inom ramen för statlig tillsyn. Frågan om utvidgat meddelarskydd har aktualiserats i arbete. Det finns enligt utskottets mening inte skäl att föregripa resultatet av kommitténs arbete. Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att nu göra några tillkännagivanden om en förstärkning av meddelarfriheten för anställda inom offentligfinansierad privat verksamhet eller privatanställda eller om en översyn av densamma. Motionerna 2010/11:K211 (S), 2010/11:K247 (S), 2010/11:K251 (MP) yrkande 1, 2010/11:K277 (V) yrkande 1, 2010/11:K304 (S), 2010/11:K337 (S) yrkandena 1 och 2, 2010/11:K384 (S), 2010/11:K388 (S) och 2010/11:So237 (S) yrkande 4 avstyrks därmed. Även när det gäller frågan om information om meddelarskydd vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motionerna 2010/11:K251 (MP) yrkande 2 och 2010/11:K277 (V) yrkande 2. Meddelarfriheten och meddelarskyddet utgör så väsentliga inslag i tryck- och yttrandefriheten att mycket starka skäl måste föreligga för att inskränka dem. Utskottet avstyrker motionerna 2010/11:K316 (S) och 2010/11:K376 (KD). Utskottet avstyrker motion 2010/11:So237 (S) yrkande 5 som får anses vara tillgodosedd genom genomförda grundlagsändringar. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om offentlighetsprincipen. I motion 2010/11:K351 av (S) begärs ett tillkännagivande om offentligprincipen. Motionären anför att har en stark offentlighetsprincip, som innebär att vem som helst kan begära att få ta del av handlingar hos myndigheter. Offentlighetsprincipen ska garantera öppenhet i det offentliga. Trots detta lever många myndigheter inte upp till principen. Dessvärre hör det, enligt motionären, till vanligheten att handläggare på olika myndigheter frågar varför en person vill ha en efterfrågad handling. Motionären anför att en begäran om att få ut en handling ska behandlas skyndsamt. Motionären anför vidare att insynen i den offentliga verksamheten ska skapa garantier mot maktmissbruk och är ett viktigt redskap för medier vid granskning av myndigheter. Regeringen borde därför begära in en redovisning av hur myndigheterna sprider kunskap och kännedom om offentlighetsprincipen och förvaltningslagen bland sina anställda. Myndigheterna borde dessutom på motsvarande sätt redovisa hur de i sitt tillsynsansvar granskar hur myndigheter, kommuner och förvaltningar sprider kunskap om offentlighetsprincipen och förvaltningslagen. För att garantera rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen och folkstyret har allmänheten genom offentlighetsprincipen rätt till insyn i och kontroll av myndigheternas ärendehantering och deras verksamhet i stort. Offentlighetsprincipen har många olika delar. Den ger bl.a. rätt till yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän samt offentlighet vid domstolar och vid beslutande församlingars sammanträden. En central del av offentlighetsprincipen är principen om allmänna handlingars offentlighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar infördes redan genom tryckfrihetsförordning. Från början omfattade bestämmelsen handlingar i traditionell mening, men den tekniska utvecklingen ställde krav på nya regler. ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar inordnades 1976 genom en ändring i TF under handlingsbegreppet. Handlingsoffentligheten möjliggör en medborgerlig kontroll av hur den offentliga makten utövas. Allmänheten får möjlighet att kontrollera bl.a. hur myndigheterna handlägger ärenden och hur effektiv myndigheternas verksamhet är. Myndigheternas vetskap om att deras handlingar kan bli föremål för granskning kan vidare tjäna som en garanti för att mål och ärenden handläggs korrekt. Handlingsoffentligheten regleras primärt i 2 kap. TF. Enligt 2 kap. 1 § TF ska varje medborgare till främjande av ett fritt meningsbyte och en allsidig upplysning ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, såsom exempelvis rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation (p. 1) och intresset av att förebygga eller beivra brott (p. Begränsningarna i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en särskild lag eller i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vid behandlingen av regeringens förslag till en omarbetad offentlighets- och sekretesslag (prop. 2008/09:150) välkomnade utskottet att regleringen därigenom skulle bli mer lättförståelig och lättillämpad och tillstyrkte i allt väsentligt lagförslaget (bet. 2008/09:KU24). Utskottet har tidigare behandlat motioner som handlat om öppenhet i förvaltningen och där motionären har anfört att personal måste utbildas om den praktiska innebörden av principen om allmänna handlingars offentlighet (bet. 2003/04:KU11). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionen. Utskottet hade i ett tidigare ställningstagande hänvisat till att öppenhetsfrågorna borde ägnas stor uppmärksamhet och att det kunde finnas behov av att överväga ytterligare åtgärder (bet. 2002/03:KU23). Utskottet utgick från att regeringen delade utskottets bedömning varför det inte var nödvändigt med något tillkännagivande. I sitt betänkande 2003/04:KU17 behandlade utskottet ett motionsyrkande om en ny sanktionsform för att värna principen om handlingsoffentlighet. Utskottet hänvisade till tidigare bedömningar och ansåg inte att yrkandet borde leda till någon åtgärd av . I sitt tidigare betänkande (2003/04:KU11) anförde utskottet bl.a. att en generell reglering skulle riskera att försvåra anpassningen av enskilda myndigheters förutsättningar. Utskottet hänvisade även till ett pågående förvaltningspolitiskt program som innebar att man arbetade med att utveckla myndigheternas service gentemot medborgarna. Utskottet anser att öppenhetsfrågorna bör ägnas stor uppmärksamhet. Utskottet utgår från att regeringen delar denna uppfattning och finner inte anledning att göra något tillkännagivande med anledning av motion 2010/11:K351 (S). Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om att utvidga tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningens bestämmelser om hets mot folkgrupp. Jämför reservation 3 (S, MP, V). I motion 2010/11:Ju401 (yrkande 2) begär m.fl. (V) ett tillkännagivande om att regeringen ska lägga fram ett förslag till lagändring som innebär att könsidentitet ska inkluderas i 7 kap. 4 § 11 tryckfrihetsförordningen om hets mot folkgrupp. Motionärerna anför att transpersoner som grupp ofta råkar ut för hatpropaganda och hatrelaterade våldsbrott. Detta är oacceptabelt och motiverar, menar motionärerna, ytterligare skärpningar av lagen om hets mot folkgrupp. ändringar i tryckfrihetsförordningen och trädde en ändring i 16 kap. 8 § i kraft som innebär att den som i ett uttalande eller i ett annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning, döms för hets mot folkgrupp till fängelse i högst eller om brottet är ringa, till böter. Är brottet grovt döms till fängelse i lägst och högst . Enligt en ändring i 7 kap. 4 § 11 tryckfrihetsförordningen, som också trädde i kraft , anses gärningen som tryckfrihetsbrott om den begås i tryckt skrift och är straffbar enligt lag. Enligt 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen ska de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen anses som yttrandefrihetsbrott, om de begås i en av yttrandefrihetsgrundlagen skyddad framställning och är straffbara enligt lag. I proposition 2001/02:59 Hets mot folkgrupp, som föregick ändringarna i tryckfrihetsförordningen och i , behandlade regeringen frågan om skyddet skulle begränsas till att avse endast homosexuell läggning. Regeringen framhöll bl.a. (s. 39) att de personer som ingår i beteckningen transpersoner naturligtvis inte är mindre skyddsvärda än andra. Men även om det skulle förekomma hetspropaganda mot transpersoner som grupp saknades det enligt regeringen i vart fall belägg för att detta skulle ha skett på ett sådant sätt att det nu skulle kunna motivera någon ytterligare begränsning av yttrandefriheten. Denna grupp borde därför enligt regeringen inte föras in i bestämmelsen om hets mot folkgrupp. tillstyrkte i betänkandena /02:KU23 och 2002/03:KU7 regeringens förslag till ändringar. Utskottet delade regeringens uppfattning och avstyrkte därför ett antal motioner som gällde transpersoner. trädde en ny diskrimineringslag (2008:567) i kraft (prop. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/08:219). Lagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 1 §). Genom den nya lagen tillkom två nya diskrimineringsgrunder, nämligen könsöverskridande identitet eller uttryck och ålder. Könsöverskridande identitet eller uttryck tar sikte på dem som i olika sammanhang kallats transpersoner (prop. 2007/08:95 s. 496). Med begreppet könsöverskridande identitet eller uttryck avses att någon inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på något annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön (1 kap. 5 §). För att hålla isär denna diskrimineringsgrund från kön har även en definition av kön tagits in i den nya lagen. Med kön avses att någon är kvinna eller man. Diskrimineringsförbud för könsöverskridande identitet eller uttryck gäller alla samhällsområden i lagen. Lagen innehåller diskrimineringsförbud som gäller arbetsgivare, utbildningsverksamhet, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, varor, tjänster och bostäder, allmän sammankomst och offentlig tillställning, hälso- och sjukvården, , socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värnplikt och civilplikt samt offentlig anställning. Vidare innehåller lagen förstärkta förbud mot repressalier och en skyldighet för arbetsgivare, utbildningsanordnare och den som utbildar någon som ska fullgöra värnplikt och civilplikt att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. Utskottet behandlade motioner liknande den som är aktuell (bet. 2009/10:KU14). Utskottet anförde med hänvisning till sitt tidigare ställningstagande (bet. 2008/09:KU18) att frågan om hets mot personer med könsöverskridande identitet kunde komma att ytterligare belysas genom fortsatta arbete. Frågan var, enligt utskottet, inte avförd från utredningen, och utskottet ansåg att resultatet av kommitténs arbete borde avvaktas. Mot denna bakgrund var utskottet inte berett att då föreslå några tillkännagivanden med anledning av motionerna, som avstyrktes. När utskottet behandlade liknande motioner som anförde utskottet att diskriminering mot s.k. transpersoner hade förbjudits genom den då nya diskrimineringslagen (bet. 2008/09:KU18). Utskottet ifrågasatte inte att personer med en könsöverskridande identitet drabbas av hot, våld och andra kränkningar på grund av denna identitet, vilket utskottet ansåg vara oacceptabelt. Utskottet framhöll att en principiellt viktig skillnad mellan diskrimineringslagen och hetslagstiftningen är att bestämmelserna i diskrimineringslagen tar sikte på diskriminering av enskilda individer, medan bestämmelsen om hets mot folkgrupp tar sikte på hets mot kollektivt bestämda grupper. Även om hetspropaganda mot personer med könsöverskridande identitet som grupp förekommer, ansåg utskottet det vara tveksamt om det förelåg tillräckliga belägg för att ytterligare begränsa yttrandefriheten. Utskottet hänvisade även till att ytterligare belysning kunde komma att ske genom fortsatta arbete och ansåg därför att detta borde avvaktas. Med det anförda avstyrkte utskottet motionerna. Utskottet ifrågasätter inte att personer med en könsöverskridande identitet drabbas av hot, våld och andra kränkningar på grund av denna identitet, vilket är oacceptabelt. Frågan om hets mot personer med könsöverskridande identitet kan komma att få ytterligare belysning genom arbete. Den är inte avförd från kommitténs arbete och resultatet bör avvaktas. Mot denna bakgrund är utskottet inte berett att nu föreslå några tillkännagivanden med anledning av motion 2010/11:Ju401 (V) yrkande 2, som avstyrks. Rätt att välja tv-utbud Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om att utreda en förstärkt valfrihet när det gäller konsumenters möjlighet att välja tv-utbud. Jämför reservation 4 (S, V). I motion 2010/11:K374 begär (KD) ett tillkännagivande om att utreda en förstärkt valfrihet när det gäller konsumenters möjlighet att välja tv-utbud som alternativ till kollektivanslutning till kabelnät. Motionären anför att kabelnäten för distribution av tv-sändningar genom avtal med fastighetsägare ofta innebär ett faktiskt monopol i en fastighet eller ett fastighetsbestånd för hyreslägenheter eller bostadsrätter. Inte heller finns det stora möjligheter att välja kanaler inom kabelnäten; ofta är de paketerade. Valfriheten att välja tv-distributör, operatör eller programtjänst är därmed, anför motionären, starkt begränsad. har grundlagen starka skrivningar om informationsfriheten. Det finns enligt motionären starka skäl för att utreda en förstärkt valfrihet när det gäller konsumentens möjlighet att välja tv-utbud, vilket bör ges regeringen till känna. Enligt 3 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) råder etableringsfrihet för sändning av radioprogram genom tråd. Med radioprogram avses bl.a. program i ljudradio och i television. Endast sådana sändningar som är riktade till allmänheten och som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel omfattas av grundlagens tillämpningsområde. Etableringsfriheten får enligt 3 kap. 1 § andra stycket YGL inskränkas i vissa angivna fall genom föreskrifter i lag. Föreskrifter får bl.a. lämnas i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar (p. Bakgrunden till denna möjlighet till inskränkning var att konvergensutvecklingen medför att ett nät kan användas både för grundlagsskyddad kommunikation, t.ex. sändningar av radio- och tv-program, och annan kommunikation, t.ex. telefoni. Det ansågs därför vara nödvändigt att uppnå överensstämmelse mellan å ena sidan regler om tillträde och samtrafik och å andra sidan reglerna i yttrandefrihetsgrundlagen om etableringsfrihet för trådsändningar. Föreskrifter får också lämnas i fråga om en skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet (p. De föreskrifter som nämns här kom till efter ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen 2002 (prop. 2001/02:74, bet. 2001/02:KU21, bet. 2002/03:KU8, rskr. 2002/03:17). Regeringen anförde i propositionen (2001/02:74) till grundlagsändringar att kabel-tv-abonnenternas ställning är svag i förhållande till kabel-tv-företagen, som har en närmast monopolliknande ställning när det gäller vilka program som distribueras i näten. Regeringen bedömde visserligen att konsumenternas möjligheter till påverkan skulle kunna förbättras genom den tekniska utvecklingen. Situationen med konsumenternas svaga ställning ansågs emellertid som så otillfredsställande att det var påkallat att införa möjligheter att lagstiftningsvägen ändra på situationen. Sålunda öppnades grundlagen för inskränkningar i etableringsfriheten i syfte att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. Någon sådan lagstiftning har dock inte införts. fick den s.k. i uppdrag att bl.a. analysera de förslag som Radio- och tv-lagsutredningen lagt fram bl.a. i betänkandet Anpassning av radio- och tv-lagen (SOU 2005:62). Radio- och tv-lagsutredningens uppdrag i sin tur var bl.a. att överväga om det är lämpligt och möjligt att genom lagstiftning skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-tv-näten. Utredningen behandlade i sitt betänkande Anpassning av radio och tv-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) tre olika delfrågor: lagstiftning om tillträde till kabel-tv-näten för programföretag eller andra operatörer, inflytande för abonnenterna över programutbudet och inflytande för abonnenterna över hur programutbudet paketeras. Utredningen bedömde (s. 279 f.) att det varken skulle vara möjligt eller lämpligt att lagstiftningsvägen skapa förutsättningar för konkurrens mellan olika innehållsleverantörer i kabel-tv-näten. För att få till stånd en verksam konkurrens i kabel-tv-näten krävs enligt utredningen att utomstående kan tilltvinga sig tillträde till näten. Detta är dock en fråga som lagstiftaren inte förfogar över. I stället är det, enligt lagen och förordningen om elektronisk kommunikation samt det europeiska regelverket för elektronisk kommunikation, som efter analys ska definiera den relevanta marknaden och undersöka om något eller några företag har betydande inflytande på den marknaden och om det således är motiverat att införa någon förhandsreglering på denna för att uppnå bättre konkurrens. Utredningen ansåg inte heller att det borde införas lagstiftning om hur de program som distribueras i kabel-tv-nät ska väljas ut eller hur programutbudet ska paketeras (s. 286 f.). När det gäller programpaketering ansåg utredningen dock att frågan måste bevakas även framöver och följas upp om utvecklingen går i en annan riktning än den utredningen antagit. gjorde ingen annan bedömning än Radio- och tv-lagsutredningen i sitt betänkande En ny radio- och tv-lag (SOU 2008:116).