bet · GZ01FiU8 · 2011-09-22 00:00:00 — I propositionen 2008/09:140 Ett användbart försvar redovisade regeringen de nya principer som ska tillämpas för anskaffning av materiel till Försvarsmakten. Utskottet ställde sig i betänkande 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning bakom principerna. Frågan om försvarsindustrimarknadens reglering i är av stor betydelse för i huvudsak ett fåtal länder, däribland . Försvarsindustrin har innehaft en central roll i svensk försvarspolitik. Efterkrigstidens neutralitetspolitik innebar krav på en stark försvarsmakt, vilken i sin tur förutsatte uppbyggnaden av en omfattande nationell försvarsindustri. Det slut och det förändrade säkerhetspolitiska landskapet har föranlett en omstrukturering också av försvarsindustrin i , som enligt utskottets mening är stark och konkurrenskraftig sett i ett europeiskt perspektiv. Fri rörlighet av varor, tjänster, människor och kapital är grundstenar för den inre marknaden inom Europeiska unionen. Den offentliga upphandlingen ska ske i fri, öppen och sund konkurrens och med rättvisa marknadsförutsättningar. Detta gagnar i det långa loppet både företag och köpare. Dessa principer gäller även på försvarsområdet. Detta har omsatts i svensk rätt genom bl.a. lagen om offentlig upphandling. Konkurrensupphandling gäller som princip även när vi upphandlar tjänster och materiel till Försvarsmakten. har det emellertid funnits ett fördragsmässigt undantag från dessa regler just när det gäller upphandling inom försvarets område. Länderna har genom att anföra säkerhetspolitiska skäl kunnat göra avsteg från en konkurrensupphandling och rikta den till ett särskilt företag. Den öppna marknaden har därmed i dessa fall kunnat sättas ur spel. Utskottet bedömer att det nu aktuella direktivet och lagförslagen främjar utvecklingen mot en mer öppen och fri marknad inom försvars- och säkerhetsområdet inom EU, än vad som råder. En konkurrenskraftig industri behöver en väl fungerande marknad även på det försvarsindustriella området. En sådan marknad ger också tillgång på lika villkor, även för små och medelstora företag i . Utskottet välkomnar således arbetet för en öppnare och effektivare marknad för försvarsmateriel. har i förhållande till landets storlek och försvar fortfarande en omfattande och kvalitativt framstående försvarsindustri. Huvuddelen av försvarsindustrins omsättning är exportrelaterad. Svenska staten och försvaret är inte den helt dominerande kunden. En öppnare och mer transparent marknad med lika, rättvisa och sunda konkurrensvillkor är därmed en fördel för och inte ett hot mot den svenska försvarsindustrin. Dessa företag kan genom de nya reglerna i stället nu komma att få tillgång till en marknad som antingen i praktiken varit stängd, eller åtminstone i betydande omfattning, begränsad. I Lissabonfördraget finns den ovan nämnda undantagsregeln kvar i artikel 346 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, för att länderna även fortsättningsvis ska kunna skydda sina legitima väsentliga säkerhetsintressen. Kommissionen har emellertid ansett att undantagsmöjligheten har överutnyttjats av många medlemsstater. En del länder synes t.o.m. regelmässigt ha riktat upphandlingarna inom försvarsområdet. Kommissionen har därför drivit ett arbete för att skärpa tillämpningen av undantagsregeln för att ytterst stärka den europeiska försvarsindustrins konkurrenskraft. Utskottet noterar i sammanhanget att den s.k. i sitt betänkande (SOU 2011:36) Forskning och utveckling samt försvarslogistik, uppmärksammar införandet av försvarsupphandlingsdirektivet i svensk rätt. Utredningens betänkande remissbehandlas . Utredningen anför bl.a. följande: Möjligheten minskar att, med tillämpning av artikel 346 i EUF-fördraget, undanta försvarsupphandlingar från övriga bestämmelser i fördraget och de upphandlingsrättsliga direktiven. Upphandlingsrättsliga överväganden bedöms därför få en avsevärt mer framträdande roll i framtida upphandlingar inom försvarssektorn. Denna utveckling bedöms innebära att framtida försvarsupphandlingar måste i än högre grad vara noggrant kvalitetssäkrade, inte minst juridiskt, innan de genomförs. Utredningen behandlar även frågan om handläggningstiderna i överprövningsmål och behovet av speciell kompetens i domstolarna för att inte försena upphandlingen. De aktuella överprövningarna inom försvarssektorn rör upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet av bl.a. militär utrustning och utrustning av känslig karaktär. Den tidsutdräkt som en överprövning innebär kan medföra allvarliga konsekvenser för de militära förband som är beroende av tillgången på försvarsmateriel. Dessa mål borde därför vara föremål för en särskild, snabb och effektiv hantering. Onödiga överprövningar som dessutom tar att handlägga i domstolar, som innebär att upphandlingen inte kan slutföras, försämrar försvarets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag. Behovet av skyndsamhet och särskild kompetens för dessa måltyper är alltså förhållandevis stort i förhållande till de behov som övriga måltyper har i dessa avseenden. Försvarssamarbetet inom EU har fördjupats. Medlemsländernas försvar är emellertid fortfarande en rent nationell angelägenhet. Vi har därmed inte gjort avkall på vår suveränitet på området. Det finns därför goda skäl att även fortsättningsvis kunna tillvarata väsentliga nationella säkerhetsintressen när vi upphandlar materiel eller tjänster på försvars- och säkerhetsområdet. Under förutsättning att sådana skäl föreligger kan undantagsregeln i artikel 346 tillämpas. I fortsättningen räcker det emellertid inte med att anföra dessa skäl; man bör också kunna styrka skälen och även kunna bevisa dem t.ex. inför kommissionen och i domstol. Det bör enligt utskottets mening inte falla enbart på varje enskild upphandlande myndighet att själv motivera vilka väsentliga säkerhetsintressen som ska förebäras för att kunna tillämpa undantaget. Utskottet förutsätter att regeringen noga följer rättsutvecklingen av direktivet, även i andra länder inom EU, och informerar om denna, för att upphandlande myndigheter ska kunna göra korrekta bedömningar om när väsentliga svenska säkerhetsintressen föreligger och därmed kunna tillämpa undantagsregeln. Utskottet förutsätter vidare att regeringen i varje konkret situation noga analyserar huruvida svenska säkerhetsintressen motiverar att undantaget används. Utskottet vill på detta sätt understryka vikten av att regeringen säkerställer det svenska säkerhetsintresset. Det är enligt utskottets bedömning nödvändigt inte minst med anledning av den fortsatta beredningen av förslag att i domstol kunna styrka motiven för ett undantag från huvudregeln. Om så inte sker finns det en risk att våra upphandlande myndigheter får ett svagt bevisläge i en eventuell rättstvist med risk för betydande skadestånd och försenade leveranser som följd. Detta kan i så fall få konsekvenser för krigsförbandens operativa effekt. Utskottet anser det angeläget att det följs upp och utvärderas hur den nya lagen tillämpas av de upphandlande myndigheterna i och att man gör erfarenheter av hur upphandlingsdirektivet efterlevs av andra länder inom EU. Utskottet övergår därmed till att behandla motion 2010/11:Fi16. Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört bedömer utskottet att det som eftersträvas i yrkandena 13 till del kommer att tillgodoses och avstyrker därför dessa. När det gäller förslaget om att återta kravet på offset (motköp) i yrkande 5 har utskottet behandlat frågan i betänkande 2008/09:FöU3 Strategi för en konkurrenskraftig europeisk försvarsindustri. Utskottet menade att s.k. offsetöverenskommelser som gäller kompensationsåtaganden i samband med försvarsmaterielaffärer kan ha en konkurrenssnedvridande effekt, och att de i längden bör avskaffas. Utskottet har inget att invända mot de beloppsgränser som föreslås i propositionen för försvarsmyndigheternas egna beslut om upphandlingar (yrkande 4). Det bör prövas i den uppföljning och utvärdering av lagen som bör komma till stånd, om dessa beloppsgränser är ändamålsenliga eller bör höjas. I yrkande 6 vill motionärerna tilldela viktiga innovationsföretag del av kontrakten som underleverantörer. Den upphandlande myndigheten kan föreskriva att anbudsgivaren ska låta en viss andel av kontraktsvärdet gå till underleverantörer. Det är dock inte möjligt, som motionärerna synes eftersträva, att påverka vilka eller vilken typ av underleverantörer som anlitas. Det skulle kunna vara en konkurrensbegränsande åtgärd. När det gäller frågan om upphandlingsskadestånd (yrkande 7) så är det inte företag som kan åläggas sådant skadestånd, utan endast de upphandlande myndigheterna. Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker även yrkandena 47. Till yttrandet har bifogats en avvikande mening i vilken yrkandena 16 tillstyrks. Regeringen föreslår i propositionen att direktivet om försvars- och säkerhetsupphandling ska genomföras genom en separat ny lag. Lagen ska ha samma struktur som lagen om offentlig upphandling och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, och den ska innehålla ett kapitel med regler för upphandlingar som inte eller endast delvis omfattas av direktivet. Utskottet välkomnar regeringens förslag till en ny lag om försvars- och säkerhetsupphandling och instämmer i försvarsutskottets bedömning att lagförslagen främjar utvecklingen mot en mer öppen och fri marknad inom försvars- och säkerhetsområdet inom EU. När det gäller frågan om att tillvarata väsentliga nationella säkerhetsintressen förutsätter utskottet, i likhet med försvarsutskottet, att regeringen noga följer rättsutvecklingen av direktivet, även i andra länder inom EU, och informerar om denna. Detta för att göra det möjligt för upphandlande myndigheter att göra korrekta bedömningar om när väsentliga säkerhetsintressen föreligger som gör det möjligt att tillämpa undantagsregeln. förutsätter vidare att regeringen i varje konkret situation noga analyserar huruvida svenska säkerhetsintressen motiverar att undantaget används. Utskottet vill på detta sätt betona vikten av att regeringen säkerställer det svenska säkerhetsintresset. Utskottets ståndpunkt avviker inte heller i övrigt från de ståndpunkter försvarsutskottet redovisat i sitt yttrande. Utskottet föreslår således att antar förslaget till lag om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet men med den ändringen att ordet andra i 15 kap. 1 § ändras till tredje. Vidare föreslår utskottet ändringar i de bilagor som hör till lagen för att komma till rätta med de felaktigheter som finns i regeringens förslag i propositionen. Följdmotionens samtliga yrkanden avstyrks. Utskottets förslag i korthet antar förslaget till ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar med den ändringen att ett stavfel i 18 § rättas. Vidare antar förslaget till ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, i lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning, i lagen (1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). antar vidare de förslag till ändringar i och som regeringen föreslår med de ändringar av dessa lagars bilagor som utskottet föreslår i bilaga 3. Till följd av direktivet genomförs ändringar i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vidare föreslås vissa andra ändringar i och ; bl.a. omstruktureras lagarnas 16 kap. Slutligen föreslås en mindre ändring i lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning och i lagen (1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik. Lagändringarna till följd av den nya lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet samt övriga ändringar i och föreslås träda i kraft . Ändringen i lagen om läkarvårdsersättning och i lagen om ersättning för sjukgymnastik föreslås träda i kraft , men tillämpas för tid fr.o.m. . Utskottet konstaterar att det i förslaget till ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar finns en uppenbar felskrivning som utskottet anser behöver rättas men som inte motiverar någon ytterligare åtgärd. Vidare återfinns felaktigheter i bilagorna till och i regeringens proposition som utskottet anser behöver rättas. Utskottet föreslår således ändringar i dessa bilagor. Utskottets förslag till ändringar i de bägge lagarnas bilagor återfinns i bilaga 3 i detta betänkande. I övrigt tillstyrker utskottet lagförslagen och anser således att propositionen ska bifallas delvis i denna del. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Lag om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, punkt 1 (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. antar regeringens förslag till lag om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet med den ändringen att ordet "andra" i 15 kap. 1 § ska bytas mot "tredje" och med den ändringen i bilaga 1 som utskottet föreslår i bilaga 3 till betänkandet samt att bilagorna 2 och 3 ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3 till betänkandet. Därmed bifaller proposition 2010/11:150 i denna del och motion 2010/11:Fi16 yrkandena 16 och avslår motion 2010/11:Fi16 yrkande 7. Enligt min mening bör en försvarsindustristrategi upprättas där vi tydligt definierar våra säkerhetspolitiska intressen kopplade till särskilda kompetenser i fråga om tillverkning av eller handel med försvarsmateriel. En svensk myndighet som upphandlar försvarsmateriel bör använda undantagsregeln i artikel 346 i EUF-fördraget på liknande sätt som andra medlemsländer som har viktig försvarsindustri. Jag anser vidare att försörjningstryggheten ska genomsyra försvarsmaterielförsörjningen av vår försvarsmakt. Möjligheterna för upphandlande myndigheter att själva hantera mindre beställningar utan regeringens beslut bör öka. och även Försvarsmakten bör därför få egen möjlighet att besluta om upphandling upp till ett belopp om . bör få egen möjlighet att besluta om upphandling upp till ett belopp om . Vidare är det min åsikt att ska återta kravet på offset (motköp) i syfte att gynna svenska SME-företag. Svenska myndigheter bör tilldela underleverantörer en god andel av kontrakten i syfte att ekonomiskt gynna viktiga innovationsföretag enligt rätten att göra så i artikel 21 punkt 4 i försvarsupphandlingsdirektivet. Jag anser att regeringen bör återkomma till med förslag som möjliggör vad som ovan anförts eller redovisa vidtagna åtgärder. Detta bör ge regeringen till känna. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2010/11:150 Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet: antar regeringens förslag till 1. lag om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, 2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 3. lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, 4. lag om ändring i lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning, 5. lag om ändring i lagen (1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik, 6. lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, 7. lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, 8. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2010/11:Fi16 av och (båda SD): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att en försvarsindustristrategi () ska upprättas där vi tydligt definierar våra säkerhetspolitiska intressen kopplade till särskilda kompetenser i fråga om tillverkning av eller handel med försvarsmateriel. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att en svensk myndighet som upphandlar försvarsmateriel ska använda undantagsregeln i 346 § i EUF-fördraget på liknande sätt som andra medlemsländer som har viktig försvarsindustri. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att försörjningstryggheten ska genomsyra försvarsmaterielförsörjningen av vår försvarsmakt. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ska få egen möjlighet att besluta om upphandling upp till ett belopp på , att Försvarsmakten ska få egen möjlighet att besluta om upphandling upp till ett belopp på och att ska få egen möjlighet att besluta om upphandling upp till ett belopp på . tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ska återta kravet på offset (motköp) i syfte att gynna svenska SME-företag. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att svenska myndigheter bör tilldela underleverantörer en god andel av kontrakten i syfte att ekonomiskt gynna viktiga innovationsföretag enligt rätten att göra så i artikel 21 punkt 4 i försvarsupphandlingsdirektivet. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att upphandlingsskadeavgiften ska kunna uppgå till av kontraktsvärdet med ett takbelopp på . 1 Förslag till lag om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling 3 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet beslutade att ge försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2010/11:150 Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet samt eventuella följdmotioner i de delar som berör försvarsutskottets beredningsområde. Direktivet om försvars- och säkerhetsupphandling ska genomföras genom en separat ny lag. Lagen ska ha samma struktur som lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF, och ska innehålla ett kapitel med regler för upphandlingar som inte eller endast delvis omfattas av direktivet. Det nya direktivet omfattar samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet. Regeringen gör bedömningen att försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet bör genomföras i en egen lag, så som föreslagits av utredningen och vunnit stöd av remissinstanserna. Bakgrund till direktivet och lagförslagen Försvarsmaterielmarknaden är enligt regeringen en av de mest reglerade och politiskt styrda marknaderna. Länder med egen industri investerar vanligtvis medel till utveckling och seriebeställningar för den inhemska industrin. Detta har även varit fallet i . Artikel 346 i fördraget om Europiska unionens funktionssätt (förkortat EUF-fördraget) ger EU:s medlemsstater möjlighet att, givet att de förutsättningar som beskrivs i artikeln är uppfyllda, göra vissa undantag inom bl.a. försvarsupphandlingsområdet från för att skydda väsentliga nationella säkerhetsintressen. Staterna har genom sitt agerande bidragit till den rådande marknadssituationen, men har å andra sidan även det avgörande inflytandet när det gäller att få till stånd en förändring. Upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet måste ses mot bakgrund av deras specifika karaktär. Att garantera statens yttre säkerhet bl.a. genom dess nationella försvarsförmåga tillhör en stats absoluta kärnverksamhet. Ett lands försvar är en nationell angelägenhet, vilket bl.a. innebär att EU:s medlemsstater inte har något gemensamt försvar och att försvarsfrågorna inte är av överstatlig karaktär. Samarbetet mellan medlemsstaterna inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, t.ex. genom CSDP (Policy) och inom ramen för Europeiska försvarsbyrån (, ), har ökat avsevärt . Detta samarbete är dock fortfarande mellanstatligt och innebär inte att medlemsstaterna gjort avkall på sin nationella suveränitet och oavhängighet i förhållande till EU. finns det en europeisk samsyn i fråga om att såväl säkerhetspolitiska som försvarsindustriella utmaningar för endast kan lösas i samverkan. Regeringen framhåller att frågor om upphandling av varor och tjänster som rör försvar och säkerhet således, generellt sett, är svåra att hantera. Vidare gör sig ett antal speciella intressen gällande här, såsom t.ex. leverans- och informationssäkerhetsaspekter. Krav på leverans- eller försörjningstrygghet måste kunna ställas, så att försörjningen av viktiga produkter är säkrad såväl i fred som under höjd beredskap eller andra svåra förhållanden. Känslig information behöver kunna hanteras på ett korrekt och säkert sätt, och hänsyn måste också kunna tas till förtroendefulla bilaterala relationer i form av förpliktelser i säkerhetsskyddsavtal m.m. Försvars- och säkerhetsupphandlingarnas särdrag beror således på kopplingen till de enskilda medlemsstaternas säkerhets- och försvarspolitik, men de är också en följd av speciella ekonomiska och tekniska faktorer. Allt detta sammantaget medför att reglerna i direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (det klassiska direktivet), i direktiv /17/EG av om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) och i den svenska upphandlingslagstiftningen lämpar sig mindre väl för de upphandlingar som genomförs på området. Detta har också medfört ett behov av att kunna använda sig av bestämmelsen i artikel 346 i EUF-fördraget när förutsättningarna för detta är uppfyllda. Den internationella utvecklingen av försvarsmateriel och utrustning för samhällets skydd och säkerhet domineras av ett begränsat antal stater och större företag. förenta stater är t.ex. den aktör som gör de ojämförligt största satsningarna på forskning och utveckling. Dessa är större än de europeiska ländernas satsningar tillsammans. Inom står , , , och för de största satsningarna. Dessa länder har också betydande industriell anknytning till varandra. Marknadens fortsatta utveckling ligger till stor del hos staterna som lagstiftare och som kunder. För att en konkurrenskraftig försvarsindustri ska behållas och utvecklas är det av central betydelse att åtgärder vidtas för att skapa likartade marknadsvillkor och en sund konkurrens. öppnare och mer konkurrensutsatt marknad bör i den mån det bedöms vara möjligt göras gemensamt inom EU. Den svenska politiska inriktningen I enlighet med inriktningspropositionen för försvaret (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10) byggs säkerhet solidariskt tillsammans med andra länder med gemensamma demokratiska värderingar. Vår säkerhet stärks genom förtroendeskapande åtgärder, genom gemensam krishantering samt genom aktiva och trovärdiga bidrag till nordisk, europeisk och global säkerhet. Försvarsmaktens behov av materiel bestäms ytterst av krav på operativ förmåga i olika avseenden. Det är därigenom av synnerlig säkerhetspolitisk vikt att inom den utsatta tidsramen kan förse de svenska förbanden med den materiel som svarar mot uppställda krav på operativ förmåga. Det är sålunda ett väsentligt säkerhetsintresse att materielförsörjningen kan garanteras, i t.ex. samarbete med andra länder och organisationer. En fungerande gemensam inre marknad även för försvars- och säkerhetsrelaterad materiel är alltså i linje med övergripande säkerhets- och försvarspolitiska inriktning. Undantag med hänsyn till väsentliga säkerhetsintressen Offentlig upphandling regleras genom och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (det klassiska direktivet).