bet · GY01FiU19 · 2011-01-20 00:00:00 — 2010/11:FiU19 Utlåtande över grönbok om e-upphandling Utlåtande över grönbok om e-upphandling Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens grönbok om en ökad användning av e-upphandling i EU (KOM(2010) 571). innefattar en genomgång av de problemområden som enligt kommissionen utgör de huvudsakliga hindren för en framgångsrik övergång till e-upphandling och ett ökat gränsöverskridande deltagande i upphandlingsförfarandena. I grönboken lämnas också ett antal förslag på prioriterade områden för åtgärder på EU-nivå. Utskottet välkomnar kommissionens grönbok om en ökad användning av e-upphandling. En mer utbredd användning av e-upphandling kan leda till ökad tillgänglighet och öppenhet, effektivare administration samt ökad potential för integrering av upphandlingsmarknaderna i EU. Utskottet har inga invändningar mot den problembeskrivning som kommissionen gör i grönboken om vad som hindrar en framgångsrik övergång till e-upphandling. När det gäller de fem prioriterade områdena för åtgärder på EU-nivå anser utskottet att kommissionen i det fortsatta arbetet främst bör fokusera på åtgärder som främjar den gränsöverskridande e-upphandlingen. Inriktningen bör vara att undanröja hinder som inte kan lösas av marknaden på egen hand. En viktig del i att främja den gränsöverskridande e-upphandlingen är enligt utskottet arbetet med standardisering. Utskottet framhåller också att e-upphandling bör ses som en del av det bredare e-förvaltningsarbetet. Det betyder att kommissionen bör säkerställa att eventuella åtgärder samordnas med åtgärder som genomförs inom ramen för e-förvaltningsarbetet i stort. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ökad användning av e-upphandling i EU lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (M), (KD), (SD), (V), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning Kommissionen presenterade grönboken om en ökad användning av e-upphandling i EU (KOM(2010) 571). Kammaren har hänvisat grönboken till finansutskottet för granskning. I samband med antagandet 2004 av de europeiska upphandlingsdirektiven (2004/18/EG och 2004/17/EG) presenterade kommissionen en handlingsplan för genomförandet av den rättsliga ramen för elektronisk offentlig upphandling (KOM(2004) 841 slutlig). Handlingsplanen omfattade förslag på ett antal åtgärder med inriktning på att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl när offentlig upphandling sker elektroniskt, att åstadkomma större effektivitet vid upphandling och förbättra styrformerna samt att arbeta för internationella regler för elektronisk offentlig upphandling. har sin grund i en utvärdering av handlingsplanen som kommissionen lät genomföra under 20092010. I anslutning till grönboken publicerades utvärderingen av handlingsplanen i form av ett arbetsdokument (SEK(2010) 1214). Regeringen inkom med en faktapromemoria om grönboken . Synpunkter på grönboken ska ha inkommit till kommissionen . Kommissionen kommer att analysera alla svar och offentliggöra en sammanfattning av synpunkterna . innefattar en genomgång av de problemområden som enligt kommissionen utgör de huvudsakliga hindren för en framgångsrik övergång till e-upphandling och ett ökat gränsöverskridande deltagande i upphandlingsförfarandena. I grönboken lämnas också ett antal förslag på prioriterade områden för åtgärder på EU-nivå. Användningen av e-upphandling, både i de enskilda länderna och i EU som helhet, är fortsatt låg och uppskattas uppgå till av den totala upphandlingsvolymen i de medlemsländer som ligger i framkant. Ett undantag är , där det har varit obligatoriskt att använda e-upphandling för merparten av alla offentliga inköp. I grönboken presenterar kommissionen några nya idéer för att främja övergången till e-upphandling. Fördelar med en mer utbredd användning av e-upphandling är enligt kommissionen ökad tillgänglighet och öppenhet, effektivare administration samt ökad potential för integrering av upphandlingsmarknaderna i EU. De flesta av de investeringar som krävs för e-upphandling måste göras på nationell och regional nivå, eftersom det är där behoven och resurserna finns. EU:s initiativ kan dock fortfarande spela en viktig roll för att frigöra den potential som ligger i e-upphandling och undvika de fallgropar som en okoordinerad övergång kan innebära, anser kommissionen. I grönboken identifieras fem problemområden som enligt kommissionen förhindrar en framgångsrik övergång till e-upphandling. Upphandlande myndigheter är långsamma i fråga om att utnyttja de möjligheter till e-upphandling som finns. Starkare incitament behövs för en snabbare övergång till e-upphandling. Eventuellt bör det ställas krav på att man ska använda sig av e-upphandling i vissa fall. Ett annat problemområde är avsaknaden av standarder vid e-upphandling. Det behövs mer samlade ansträngningar på EU-nivå för att uppmuntra en anpassning eller standardisering i väsentliga delar av processen. Det saknas möjligheter att underlätta ett ömsesidigt erkännande av nationella elektroniska lösningar för centrala upphandlingsfaser och verktyg (t.ex. autentisering av leverantörer med hjälp av elektroniska signaturer). De tekniska kraven är betungande, särskilt för autentiseringen av anbudsgivaren. Exempelvis saknas en gränsöverskridande driftskompatibilitet när det gäller elektroniska signaturer. Lösningarna för e-upphandling måste enligt kommissionen vara proportionerliga, kunna erkännas ömsesidigt och vara brett tillgängliga till en rimlig kostnad. Olika medlemsstater och regioner avancerar i olika takt när det gäller att ta till vara möjligheterna med e-upphandling. En utmaning för den inre marknaden är att se till att leverantörerna i partnerländer inte missgynnas på något onödigt vis när man konkurrerar i dessa system. Kommissionen ställer följande frågor på det aktuella området: Är de problem som nämns ovan de största hindren för en mer utbredd användning av e-upphandling och för ett deltagande över gränserna i elektroniska upphandlingsförfaranden? Rangordna problemen utifrån hur stor betydelse de har. Finns det andra stora problem som inte nämnts här? Kommissionen beskriver i grönboken fem prioriterade områden för åtgärder på EU-nivå i avsikt att hitta lösningar på de problemområden som beskrivs ovan. Det handlar om i) incitament för att öka användningen av e-upphandling, ii) att underlätta för gränsöverskridande deltagande i e-upphandling, iii) byggstenar för driftskompatibel infrastruktur för e-handel, iv) mer tillgänglig, hållbar och innovativ upphandling samt v) benchmarking och övervakning. Dessa områden beskrivs närmare nedan. Incitament för att öka användningen av e-upphandling Det första prioriterade området handlar om incitament för att påskynda övergången till e-upphandling. Ett antal medlemsstater har infört krav på att upphandling ska genomföras elektroniskt, antingen generellt () eller för vissa inköp (). För offentliga kontrakt under tröskelvärdena i EU-direktiven har medlemsstaterna stor frihet när det gäller hur förfarandena ska organiseras. För kontrakt över tröskelvärdet sägs det i de nuvarande EU-direktiven om offentlig upphandling ingenting om en situation där en medlemsstat vill kräva att upphandlingen ska skötas på elektronisk väg. Förtydliganden på denna punkt skulle kunna göra att de nationella myndigheterna känner sig säkrare när de inför krav på e-upphandling, enligt kommissionen. De nuvarande EU-direktiven föreskriver redan kortare tidsfrister för meddelanden om upphandling om meddelandena offentliggörs elektroniskt samt kortare tidsfrister för inlämning av anbud om obegränsad, direkt och fullständig tillgång ges via elektroniska medel till de aktuella dokumenten. Det kan enligt kommissionen finnas utrymme för att införa ytterligare incitament för att uppmuntra de upphandlande myndigheterna att övergå till e-upphandling. Det kan t.ex. handla om att låta ansvaret för att följa vissa rättsliga eller förfarandemässiga krav övergå från den upphandlande myndigheten till ett e-upphandlingssystem som hanterar hela eller delar av upphandlingsförfarandet. Med detta tillvägagångssätt kan det vara nödvändigt att fastställa gemensamma krav eller principer för erkända e-upphandlingssystem så att de ska erbjuda de garantier som krävs. Kommissionen ställer följande frågor på det aktuella området: Kan rättsliga incitament införas i EU-lagstiftningen för att uppmuntra e-upphandling? Ange vilka incitament som kan vara effektiva. Bör EU-lagstiftningen mildra de upphandlande myndigheternas skyldigheter och ansvar om upphandlingen genomförs med hjälp av e-upphandlingssystem? Skulle det då bli mer attraktivt att använda e-upphandlingssystem? Bör EU-lagstiftningen göra det möjligt att införa elektroniska förfaranden för viss upphandling som omfattas av EU-direktiven? Vad skulle sådana bestämmelser medföra för fördelar respektive nackdelar? För vilka typer av upphandling som omfattas av EU-direktiven är det möjligt att på ett framgångsrikt sätt göra e-upphandling obligatorisk? Eller bör det i EU:s upphandlingslagstiftning i stället förtydligas att medlemsstaterna kan kräva att e-upphandling ska användas under vissa omständigheter? Under vilka omständigheter skulle detta vara ändamålsenligt eller motiverat? Underlätta gränsöverskridande deltagande i e-upphandling Ett andra prioriterat område är enligt kommissionen att underlätta ett gränsöverskridande deltagande i e-upphandling. EU:s åtgärder bör här bidra genom att för det första förtydliga vilka villkor för tillträde som e-upphandlingssystem måste uppfylla. Det betyder att man kommer överens om en minimiuppsättning egenskaper som bör finnas i varje e-upphandlingssystem för att garantera att det är brett tillgängligt. För det andra bör EU:s åtgärder bidra genom att underlätta ömsesidigt erkännande av elektronisk identifiering, styrkande av handlingar och andra förutsättningar för ekonomiska aktörer att delta i elektroniska upphandlingsförfaranden. Kommissionen har tagit fram verktyget e-Certis som ska hjälpa upphandlande myndigheter i deras arbete med att erkänna giltiga dokument från andra medlemsstater. Kommissionen kommer att vidareutveckla detta verktyg i syfte att ta fram praktiska lösningar som ska vara till hjälp för upphandlande myndigheter när de ska erkänna intyg eller certifikat från partnerländer. För det tredje kan det behövas förenklade behörighetskrav och krav för att delta för ekonomiska aktörer. Kommissionens utvärdering av handlingsplanen för e-upphandling visar att kvalificerade elektroniska signaturer kan ge upphov till onödiga hinder för deltagandet i e-upphandling, särskilt för partnerländers leverantörer eftersom det ännu inte finns några verktyg för erkännande av olika elektroniska signaturer. Kommissionen ställer följande frågor på det aktuella området: Finns det ett behov av åtgärder från EU:s sida för att undvika att onödiga eller oproportionerliga hinder uppstår för ett gränsöverskridande deltagande i förfaranden eller system för e-upphandling? Om det är nödvändigt med förtydliganden bör detta i så fall ske genom lagstiftning eller andra åtgärder? Bör arbetet med att utveckla EU:s rättsliga och politiska förutsättningar vara inriktat på i) system som understöder upphandlingsförfaranden över tröskelvärdet i EU:s direktiv, ii) större system för hantering av upphandling över en viss nivå? Finns det ett behov av att ändra eller uppdatera EU:s gällande regelverk för e-upphandling? Vilka bestämmelser i så fall och varför? Vilka lösningar för autentisering och identifiering (inklusive e-signaturer) är proportionerliga i förhållande till de risker som uppstår i samband med e-upphandling? Vilka är de största tekniska, administrativa eller praktiska hindren för ekonomiska aktörer som vill registrera sig eller delta i förfaranden eller system för e-upphandling i partnerländer (autentisering, styrkande av behörighet, krav på finansiell solvens osv.)? Är dessa hinder oöverstigliga eller kan de övervinnas till en rimlig kostnad? Byggstenar för driftskompatibel infrastruktur för e-handel Det tredje prioriterade åtgärdsområdet rör skapandet av byggstenar för driftskompatibel infrastruktur och e-handel. Standardisering av centrala processer och system ska uppmuntras, enligt kommissionen. Kommissionen är i färd med att ta fram en uppsättning tillämpningar som kommer att omfatta alla centrala faser i upphandlingsprocessen och som håller på att göras tillgängliga som fria komponenter med öppen källkod som kan integreras i varje e-upphandlingssystem. Kommissionen ställer följande frågor på det aktuella området: Vilka standarder på EU-nivå krävs det först och främst för att understödja e-upphandling? Bör kommissionen uppmuntra eller öka tillhandahållandet av lösningar med öppen källkod som kan integreras i befintliga eller framväxande e-upphandlingssystem? Bör kommissionen fortsätta att göra sina egna e-upphandlingslösningar (t.ex. utifrån e-Prior med öppen källkod) tillgängliga för allmänheten? Mer tillgänglig, hållbar och innovativ upphandling Det fjärde prioriterade området handlar om att göra upphandlingen mer tillgänglig, hållbar och innovativ. Det kan behöva säkerställas att alla e-upphandlingssystem är användarvänliga för små och medelstora företag. E-upphandling kan också minska förbrukningen av miljöresurser. Slutligen kan den spårbarhet och insyn som åstadkoms med e-upphandling göra det enklare att utforma, genomföra och övervaka politiska strategier i syfte att dirigera utgifterna i riktning mot innovativa, hållbara och brett anlagda politiska mål. Kommissionen ställer följande fråga på det aktuella området: Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att uppmuntra strategier som syftar till att förbättra små och medelstora företags tillträde till e-upphandlingsmarknaderna. Vilka ytterligare åtgärder kan vidtas för att göra e-upphandlingssystem mer tillgängliga för alla intresserade parter, särskilt små och medelstora företag? Det femte och sista prioriterade området handlar om att utnyttja befintliga erfarenheter. Kommissionen föreslår att det bör införas bättre benchmarking- och övervakningssystem både på EU-nivå och nationell nivå för att förbättra möjligheterna att sätta in rätt åtgärder och möjliggöra en mer effektiv spridning av bästa praxis. Kommissionen kommer även att fortsätta att verka för utvecklingen av en internationell ram för e-upphandling. Regeringens faktapromemoria om grönboken Regeringen sände över en faktapromemoria om grönboken ((2010/11:FPM38). Regeringen ställer sig huvudsakligen positiv till grönbokens innehåll men anser att grönboken i flera avseenden är för vag för att medge mer konkreta synpunkter från medlemsstaterna på kommissionens framtida åtgärder på området. I samband med att kommissionen tog del av de preliminära resultaten från utvärderingen av den handlingsplan som ligger till grund för grönboken och mötet med kommissionens arbetsgrupp för elektronisk upphandling (e-PWG) publicerade kommissionen dokumentet . Här bad kommissionen om medlemsstaternas svar på ett antal frågor relaterade till en framtida policy på området. Regeringen lämnade synpunkter på dokumentet (Fi2010/514). Regeringen välkomnar kommissionens initiativ att ta fram en grönbok om ökad användning av e-upphandling inom EU. En ökad användning av e-upphandling är centralt för att öka tillgängligheten och öppenheten inom offentlig upphandling, effektivisera administration och processer för både upphandlande myndigheter och leverantörer samt möjliggöra gränsöverskridande upphandling på den interna marknaden. En övergång till ökad användning av elektronisk upphandling är även i linje med regeringens ambitioner och åtgärder på området. Det förslag som kommissionen presenterar ringar i stora delar in de centrala problemområden som existerar , och regeringen delar i huvudsak kommissionens uppfattning av prioriterade områden för åtgärder. Kommissionen har medvetet valt att hålla grönboken på en något högre, mer allmänt hållen nivå, med få konkreta förslag på åtgärder och ett stort batteri av åtföljande frågor. Denna inbjudande inställning är förvisso positiv, då området är komplext och präglas av en starkt decentraliserad struktur där den huvudsakliga utvecklingen drivs på regional och nationell nivå, men det innebär även svårigheter för medlemsstaterna att komma med mer konkreta synpunkter på kommissionens förslag. Bland de förslag som diskuteras välkomnar regeringen särskilt att kommissionen överväger att ompröva en tidigare rekommendation kring användning av kvalificerade signaturer inom e-upphandling samt att kommissionen framhåller vikten av ökade insatser på standardiseringsområdet. är det viktigt att e-upphandling ses som en del av det bredare e-förvaltningsarbetet och att kommissionen säkerställer att de åtgärder som genomförs inte utvecklas i stuprörsform utan samordnas med de åtgärder som genomförs inom ramen för e-förvaltningsagendan i stort. Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa Bestämmelser om elektronisk offentlig upphandling finns i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () (som genomför direktiv /18/EG) samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (som genomför direktiv /17/EG). Då grönboken är av en mer generell karaktär och de eventuella lagändringsförslag som diskuteras inte specificeras i tillräcklig utsträckning är det enligt regeringen svårt att i detta skede redogöra för förslagets effekt på gällande svenska regler. Om kommissionen väljer att genomföra någon eller några av de åtgärder som innebär förändringar av upphandlingsdirektiven, anser regeringen att detta med stor sannolikhet kommer att medföra en justering av gällande bestämmelser. Kommissionen föreslår ingen lagstiftning eller ändring av nuvarande lagstiftning i grönboken. Budgetära konsekvenser/konsekvensanalys Kommissionens förslag i grönboken är inte tillräckligt utvecklade för att kunna ligga till grund för en bedömning av vilka budgetära konsekvenser förslaget kommer att få, enligt regeringen. ger dock ett intryck av att kommissionen förutser att fortsatta insatser på området kommer att ligga i ungefär samma ekonomiska storleksordning som tidigare och att några avsevärda utgifter utöver befintliga anslagsramar inte är att vänta. Någon egentlig konsekvensanalys saknas i stora delar då grönboken inte presenterar några tillräckligt konkreta eller slutliga förslag. omfattar inte några tillräckligt konkreta förslag för att kunna bedömas utifrån subsidiaritet och proportionalitet. I den mån eventuella förändringar av den nuvarande lagstiftningen diskuteras i förslaget förespråkar inte kommissionen i det här skedet någon specifik lösning före den andra. Projekt som syftar till att utveckla gränsöverskridande handel och e-upphandling Regeringen beslutade att ska delta i (dnr Fi2009/1897). Projektet syftar till att utveckla den gränsöverskridande handeln och att förenkla upphandlingsprocessen genom elektroniska förfaranden. Projektet täcker hela upphandlingsprocessen från förfrågningsunderlag till betalning. Avsikten är att alla företag inom EU ska kunna kommunicera elektroniskt med upphandlande myndigheter och enheter under hela upphandlingsprocessen. Det svenska deltagandet är koncentrerat till att skapa förutsättningar för gränsöverskridande elektronisk fakturering inom EU. Projektet ska slutredovisas . Databas med kvalificeringskrav för leverantörer (e-Certis) deltar i Europeiska kommissionens arbete med uppbyggandet av databasen e-Certis. Databasen innehåller information om vilka kvalificeringskrav för leverantörer som ställs i de mest använda intygen i respektive medlemsstat. Syftet är att underlätta handeln mellan medlemsstaterna och möjliggöra för upphandlande myndigheter och enheter samt för leverantörer att tolka och förstå innehållet i andra medlemsstaters certifikat och intyg. Databasen togs i bruk . Enligt uppgift från har användningen av databasen kommit i gång bra i många länder, däribland . Organisationen av arbetet med e-upphandling i Kammarkollegiet har i uppdrag att driva utvecklingen av e-upphandling och delta i standardiseringsarbetet på området. Målet är att uppnå en obruten elektronisk anskaffningsprocess. Arbetet syftar till att ta till vara de effektivitetsvinster som finns att hämta för både upphandlare och leverantörer när man använder e-upphandling. redovisade Kammarkollegiet en kartläggning av marknaden för upphandlingssystem och kommersiella databaser av relevans för upphandling. () arbetar med effektivisering av den statliga upphandlingen genom t.ex. införandet av e-upphandling och e-fakturering. ESV har regeringens uppdrag att leda och samordna införandet av elektroniska beställningar från ramavtal i statsförvaltningen (dnr Fi2008/1186). Målet är att införandet ska vara klart vid utgången av 2013. bedriver ett samarbete om e-upphandling och e-annonser tillsammans med Kammarkollegiet, ESV och ett antal andra berörda myndigheter. samarbetar också med bl.a. när det gäller information till små och medelstora företag. Statliga myndigheter samarbetar på ett organiserat sätt med kommuner och landsting på upphandlingsområdet. Intensivast har samarbetet varit med att ta fram en gemensam standard för den offentliga sektorn avseende e-upphandling och inköp (SFTI). Kammarkollegiet deltar i arbetet utifrån uppdraget om utveckling av e-upphandling. Statskontoret har haft i uppdrag att se över den statliga myndighetsstrukturen på upphandlingsområdet (dnr Fi2010/2735). Syftet med översynen var bl.a. att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas. Uppdraget redovisades i form av rapporten ny upphandlingsmyndighet (2010:23). Statskontoret föreslår att en ny myndighet för statlig inköpssamordning och övrigt upphandlingsstöd inrättas. Enligt Statskontorets bedömning skulle en koncentration av upphandlingsstödet till en myndighet leda till effektivitetsvinster och förverkliga den offentliga upphandlingens tillväxtpotential. Utskottet välkomnar kommissionens grönbok om ökad användning av e-upphandling i EU. Offentlig upphandling omsätter stora belopp och är en viktig del av samhällsekonomin. , och den utvärdering av handlingsplanen för e-upphandling som ligger till grund för grönboken, ger en god lägesbeskrivning och torde ha förutsättningar att stimulera den offentliga debatten i frågan. Utskottet delar kommissionens syn att en mer utbredd användning av e-upphandling kan leda till ökad tillgänglighet och öppenhet, effektivare administration samt ökad potential för integrering av upphandlingsmarknaderna i EU. Utskottet har inga invändningar mot den problembeskrivning som kommissionen gör i grönboken rörande vad som hindrar en framgångsrik övergång till e-upphandling. När det gäller de fem prioriterade områdena för åtgärder på EU-nivå anser utskottet att kommissionen i det fortsatta arbetet främst bör fokusera på åtgärder som främjar den gränsöverskridande e-upphandlingen. Arbetet bör inriktas på att undvika att onödiga eller oproportionerliga hinder uppstår för ett gränsöverskridande deltagande i förfaranden eller system för e-upphandling. Kommissionens utvärdering av handlingsplanen för e-upphandling visar att på dagens marknad möter ekonomiska aktörer som vill delta i e-upphandling i andra medlemsländer såväl praktiska och tekniska som administrativa hinder. Exempelvis framgår av kommissionens utvärdering att kvalificerade elektroniska signaturer kan ge upphov till onödiga hinder för deltagande i e-upphandling, särskilt för partnerländers leverantörer eftersom det ännu saknas verktyg för erkännande av olika elektroniska signaturer. Utskottet välkomnar att kommissionen överväger att ompröva tidigare rekommendation kring användandet av kvalificerade signaturer inom e-upphandling.