bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Styrningen sker också genom ett särskilt regeringsbeslut som kallas riktlinjebeslut och som närmast motsvarar sådana regleringsbrev som myndigheterna har. Regeringen kan vidare påverka hur bidragen ska användas genom att ange olika mål för användningen. framhöll att kommunikation är viktigt, och för henne är det betydelsefullt att är öppet och lyhört och fortlöpande har kontakter med de verksamheter som det styr över, vilket det också har. uppgav vidare att det brev som hon skrev till ordförande självklart inte var ett led i styrningen av stiftelsen. I brevet finns det inte något uppdrag, något krav på rapportering eller någon formulering av mål. Det var ett allmänpolitiskt uttalande hon gjorde som var föranlett av en intervju i media med . Hon skrev brevet för att tydligt påminna ordförande om den satsning som regeringen gör på digitalbio. berättade att departementet förbereder ett uppdrag till att komma med förslag på utformningen av stödet till digitalbio. Regeringen föreslår också att satsningen på stöd till digitalbio tidigareläggs . Redan detta år kommer därmed biografer ute i landet att kunna få stöd från staten för sin satsning på en digitalisering. uppfattning var att kanske i första hand skulle ha tagit kontakt med . Hon framhöll att naturligtvis får uttrycka vad han vill i medierna. Vad regeringen hade att förhålla sig till när den fattade beslut om satsningen var äskande, det vill säga . Regeringen gjorde en mycket större satsning med början 2012. framhöll att detta årtal är väldigt viktigt i detta sammanhang, eftersom ansåg att satsningen kom . Han framförde dessa åsikter dels vid ett seminarium någon vecka före valet, dels i tidningsintervjuer. Regeringen hade inga andra uppgifter att ta ställning till än vetskapen om att satsningen skulle behövas . Det var helt nya uppgifter att satsningen skulle komma , vilka inte lämnades till departementet utan via medierna. var också det s.k. tabellverket, alltså denna satsning och budgeten, redan låst. Det fanns inga möjligheter att göra en förändring. Departementet hade också en mål- och resultatdialog med ledningen på , där man talade om den kommande digitala satsningen, men ledningen uttryckte inte på något sätt att detta var någonting som man trodde skulle gå väldigt mycket fortare än man hade planerat. menade att hon naturligtvis skulle ha kunnat kalla upp den tillförordnade vd:n och tala om vad hon tyckte, men att hon ansåg att det var mer renhårigt att skriva ett brev, som blir diariefört. Beträffande det krav på ytterligare som nämns i brevet anförde att det framfördes i en situation då landets ekonomi var minst sagt orolig under en finanskris. Hon underströk att det inte framförts något äskande om eller något formellt krav på ytterligare till svensk film. Däremot har det uttryckts som en vision om att det kommande filmavtalet ska innehålla mer pengar. Regeringen har en förhandlare, , som ska diskutera med parterna. Regeringens förhoppning är att kunna få fram ett breddat avtal. Det är också helt i linje med vad självt önskar. menade också att detta sannolikt är ett statsstöd som behöver godkännas av . Det kan inte vara fråga om en hundraprocentig statlig finansiering, utan det måste till fler parter. Hur det här ska ske är också ett uppdrag som regeringen avser att ge för att det sedan också ska kunna godkännas och bli rimligt och balanserat. När det gäller det som den politiskt sakkunnige skrev menade att det rörde sig om en missuppfattning. Det var inte fråga om en artikel som en av hennes medarbetare hade skrivit, utan det var ett privat inlägg på Facebook, som inte var öppet för andra utan riktat till vänner. Det var inte ett sätt att styra en myndighet. Ministern sa att hon inte har några synpunkter på hur hennes medarbetare uttrycker sig privat när de är lediga. Hon vet att inlägg på Facebook kan spridas, men det var inte medarbetarens avsikt att detta skulle vara ett led i en styrning eller ens vara en öppen artikel. Uttalanden av statsråd som kunnat uppfattas som styrning av en myndighet eller som en otillbörlig påverkan på en myndighet har vid ett flertal tillfällen granskats av utskottet. Inte sällan har det inte gått att få full klarhet i vad som förevarit eftersom ord stått mot ord. Utskottet har därför gjort mer principiella uttalanden. Utskottet har vid olika tillfällen uttalat att statsråd och bör iaktta försiktighet med vilka uttalanden de gör och att det måste ses som olyckligt om sådana uttalanden uppfattas som försök till otillbörlig påverkan, som i det här fallet på . I det aktuella ärendet är det fullt klarlagt vad kulturministern uttalat eftersom uttalandet har skett i ett brev. Av brevet framgår att uttalandet var en reaktion på ett uttalande i massmedia från en företrädare för . I brevet uttrycks besvikelse över att regeringens satsning inte mottagits positivt. Brevet kan uppfattas som ett försök att tillrättavisa . För detta kan kulturministern inte undgå kritik. 5 Vissa frågor rörande internationella avtal m.m. 5.1 Avtal om svavelutsläpp i I en anmälan som inkom till , bilaga A5.1.1, begärs det att utskottet granskar regeringens handläggning och hantering av ett ärende om ingående av ett internationellt avtal om sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bl.a. . Enligt anmälan förband sig den att från sänka gränsvärdet för svavel i bl.a. från 1,0 viktprocent till 0,1 viktprocent, som man accepterade att fartyg i övriga farvatten får fortsätta att använda fartygsbränsle med betydligt mer svavel. Därmed har en situation uppstått där olika utsläppsregler gäller för olika hav, även inom EU. Detta kan enligt anmälaren innebära att det blir billigare för fartyg att frakta en vara till än till ett annat EU-land. Detta leder både till ökade fartygstransporter totalt sett och till ökade landtransporter, vilket får negativa miljökonsekvenser. Sänkningen till 0,1 viktprocent accepterades enligt anmälaren av regeringens förhandlare vid sittande möte utan att några som helst konsekvensanalyser hade gjorts. Först efter beslutet påbörjades det arbetet. Ärendet hade heller inte behandlats i på något annat sätt än i en interpellationsdebatt. Anmälaren frågar sig därför vilken laglig grund överenskommelsen om svavelutsläpp hade, vilka förhandlingsdirektiv den svenska delegationen hade vid mötet , om hade informerats och om något samråd hade skett med om förhandlingsupplägg m.m., varför arbetet med konsekvensanalyser påbörjades först efter beslutet samt varför det saknas dokumentation. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior som har upprättats inom , bilaga A5.1.24, samt utfrågningar med f.d. generaldirektören för , f.d. avdelningschefen vid , bilaga B3, och f.d. statsrådet , bilaga B9. Den internationella överenskommelsen om sänkta gränsvärden för svavelutsläpp Den internationella sjöfartsorganisationen (the ) är ett FN-organ inrättat 1948 som ansvarar för frågor om bl.a. säkerhet för internationella fartygstransporter och motverkande av miljöförstöring på grund av utsläpp från fartyg. MEPC () antog ändringar1[ Amendments to the annex of the protocol of 1997 to amend the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the protocol of 1978 relating thereto, 13, Resolution MEPC.176(58).] av protokollet med regler om utsläpp från fartyg (the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, den s.k. Marpolkonventionen). Ändringarna innebär att gränsvärdet för svavel i bl.a. och (s.k. svavelkontrollområden eller Sulphur Emission Control Areas [SECA]) sänks till 0,1 viktprocent 2015. För övriga farvatten gäller högre gränsvärden. I debatten2[ Exempelvis en interpellationsdebatt i (prot. 2009/10:74) och vissa yttranden och debattinlägg från branschorganisationer som Skogsindustrierna och .] har det framförts att det visserligen är bra med en skärpning av svavelgränserna men att den sänkning som beslutades genom överenskommelsen var mycket större än den som hade diskuterats och utretts. Diskussionerna hade enligt dessa synpunkter tidigare endast handlat om en sänkning till 0,5 viktprocent. Att sänkningen i stället gjordes till 0,1 viktprocent har enligt kritikerna inte föregåtts av en konsekvensanalys och medför ökade kostnader för industrin och risk för bl.a. ökade lastbilstransporter. För att ändringar av Marpolkonventionen ska kunna antas måste de enligt konventionen ha cirkulerat före antagandet. Av bl.a. den svenska delegationens rapporter från MEPC-möten framgår det att de nya svavelgränserna beslutades för cirkulation vid ett möte /och antogs slutligt . Svenska lag- och förordningsbestämmelser om fartygsutsläpp I lagen (1980:424) om åtgärder mot föroreningar från fartyg finns de svenska bestämmelserna bl.a. om förbud mot föroreningar från fartyg, hur fartyg ska vara konstruerade och utrustade för att förebygga eller begränsa föroreningar och om tillsyn och andra åtgärder för att förebygga eller begränsa föroreningar m.m. Lagen innehåller inga bestämmelser om gränsvärden för svavelhalter. I lagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela föreskrifter om förbud mot utsläpp från fartyg av andra skadliga ämnen än olja. Det har gjorts bl.a. i förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle. Den aktuella sänkningen av gränsvärdet ska gälla (se ovan) och har därför ännu inte införts i förordningen. Den internationella överenskommelsen om sänkta gränsvärden för svavel förutsatte därmed inte att en svensk lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas. Ingående av internationella överenskommelser Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingår regeringen överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. godkännande krävs enligt 10 kap. 3 § innan regeringen ingår en bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Även i andra fall krävs godkännande om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan avstå från att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. Med detta avses exempelvis fall då det är väldigt bråttom eller fall som på grund av internationella hänsyn inte bör komma till allmänhetens kännedom (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 447). Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Regeringen kan enligt 10 kap. 2 § regeringsformen ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver eller medverkan. Ett sådant uppdrag kräver ett klart och uttryckligt bemyndigande (se bl.a. prop. 1973:90 s. 360 och Ds 2007:25 s. 15). Ett internationellt avtal kan bli bindande för en stat på olika sätt och det är det aktuella avtalet som slår fast vad som ska gälla i det enskilda fallet. Vissa avtal blir enligt sin lydelse bindande direkt när de undertecknas. Andra avtal kan för rättsligt bindande verkan utöver undertecknande kräva ratifikation, anslutning eller godkännande. Ratifikation innebär att staten i en särskild rättshandling samtycker till att avtalet blir rättsligt bindande för staten och att det s.k. ratifikationsinstrumentet överlämnas. En överenskommelse som redan är i kraft tillträder en stat genom anslutning. Godkännande påminner om ratifikation och innebär ett utbyte av s.k. godkännandeinstrument. Dessa olika former av ingående av folkrättsligt bindande överenskommelser anges i om traktaträtt (SÖ 1975:1) som de internationella åtgärder genom vilka en stat på det internationella planet fastslår sitt samtycke till att vara bunden av ett traktat (artikel 2). Även UD:s riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) redovisar olika former för ingående av en internationell överenskommelse, och här anges, utöver undertecknande, ratifikation, anslutning och godkännande. I den aktuella överenskommelsen om bl.a. svavelhalter anges i ingressen att den ska anses accepterad , om inte en viss andel av de avtalsslutande staterna då hade framfört invändningar. Detta skedde inte, varför överenskommelsen blev folkrättsligt bindande för medlemsstaterna det angivna datumet. Från svenskt håll framfördes inga protester. Frågor om bl.a. svavelutsläpp från fartyg handläggs av Transportstyrelsen. De svenska delegationerna vid IMO:s miljöskyddskommittémöten leds också av representanter från Transportstyrelsen. för de möten och beslut som är aktuella i granskningen var emellertid ansvarig myndighet. Enligt 4 § förordningen (2007:1161) med instruktion för , som gällde för myndigheten när den aktuella överenskommelsen ingicks, fick överlägga med sjöfartsmyndigheter i andra länder och handlägga internationella sjöfartsärenden inom sitt ansvarsområde. Av samma paragraf framgår det att ärenden av större betydelse eller av utrikes- eller sjöfartspolitisk betydelse skulle underställas regeringen. Minnesanteckningarna upprättade vid från de s.k. förmötena inför möten i miljöskyddskommittén (mer om dessa förmöten nedan) innehåller i förekommande fall beslut om svensk hållning och sägs, tillsammans med resultat av samordningsmöten inom EU, utgöra instruktioner till den svenska delegationen. Dessa instruktioner uppges av ha beretts gemensamt med berörda departement. Vid beredningen av regeringsärenden ska enligt 7 kap. 2 § regeringsformen behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter och, i den omfattning som behövs, från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. har med anledning av en tidigare granskning av beredningsförfarandet i regeringsärenden anfört bl.a. följande om regeringsärenden som rör ingående av internationella överenskommelser (bet. 2008/09:KU10 s. 189). Huvudprincipen är att om överenskommelsen kräver svensk lagstiftning, behandlas frågan om ingående av överenskommelsen och den lagstiftning som krävs med anledning av denna i ett sammanhang. Beredningen av dessa ärenden görs på motsvarande sätt som för annan lagstiftning med sedvanligt remissförfarande. Ärenden om ingående av internationella överenskommelser som inte kräver godkännande bereds normalt genom att yttranden och upplysningar begärs in från berörda myndigheter och sammanslutningar. har härutöver slagit fast att om det görs väsentliga ändringar i ett lagförslag som redan remissbehandlats, bör det bli föremål för ett nytt skriftligt remissförfarande (s. 59). Ärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska dessutom beredas gemensamt, dvs. i samråd med berörda statsråd, 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Det gäller också ärenden inom ett departement om mer än ett statsråd berörs. Enligt promemoria Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) ska sådana ärenden alltid beredas gemensamt med UD:s enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR). Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En allmän handling ska som huvudregel registreras så snart den har upprättats hos eller kommit in till myndigheten. Förvaltningslagen innehåller också bestämmelser om dokumentation av uppgifter som har tillförts ett ärende. Även om förvaltningslagen inte formellt är tillämplig vid handläggningen av regeringsärenden, är det enligt handläggningen av ärenden i (Ds 1998:39) viktigt att man även i sådana ärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se även t.ex. bet. 2008/09:KU10 s. 50). Förvaltningslagens bestämmelser om dokumentation gäller dock vid handläggning av ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, vilket ett ärende om en internationell överenskommelse om marint svavelbränsle inte kan sägas göra. Av 55 § förordningen (1996:1515) med instruktion för framgår det att varje expeditionschef är arkivansvarig och har tillsyn över arkivbildning och arkivvård m.m. I Statsrådsberedningen har rättschefen denna uppgift, och i och är den tjänsteman arkivansvarig som bestäms i en arbetsordning. Enligt den nämnda Gula boken ska alla handlingar i ärendet som diarieförts samt eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakuppgifter av betydelse för ärendet föras till akten. har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten av dokumentation i regeringsärenden (se t.ex. bet. 2007/08:KU10 s. 44 f., 2009/10:KU10 s. 146 och 2009/10:KU20 s. 259). Publicering av ingångna internationella överenskommelser Enligt 2 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser m.m. ska alla överenskommelser som är bindande för och som har ingåtts av regeringen publiceras i SÖ (internationella överenskommelser). Undantag får göras för överenskommelser av mindre vikt. En förutsättning för att publiceringen av de svenska internationella åtagandena ska bli så fullständig som möjligt är att departementen rapporterar ingångna internationella överenskommelser till traktatenheten inom (Regeringens förordningsmotiv 1990:3 s. 3). Enligt förordningens 11 och 12 §§ och UD:s nämnda riktlinjer ska fackdepartementen skicka både texten till de överenskommelser som har beretts inom respektive departement samt de övriga uppgifter som är nödvändiga för publiceringen av överenskommelsen och i förekommande fall en svensk översättning. Dessa handlingar ska skickas till . Den överenskommelse som är aktuell är inte publicerad i SÖ. Förhandlingarna och beslutet om ändrade gränsvärden för svavelutsläpp Vid ett möte som ägde rum i (MEPC 57) behandlades och beslutades bl.a. de nya reglerna om skärpta krav för svavelutsläpp för cirkulation. Vid miljöskyddskommitténs möte (MEPC 58) antogs reglerna slutligt. Detta följer bl.a. av de rapporter som den svenska delegationen skrivit efter mötena och som sammanfattar och återrapporterar resultatet av mötena. Den svenska delegationen vid MEPC-mötena 57 och 58 leddes av vid och bestod i övrigt främst av tjänstemän från och även av representanter för bl.a. Inför mötena med MEPC kallade myndigheter, intresseorganisationer och till förmöten där man gick igenom dagordning och begärde in synpunkter inför framtagandet av de svenska förhandlingsinstruktionerna. Av minnesanteckningarna från sådana förmöten inför MEPC 57 och 58 framgår att frågan om sänkta svavelgränser behandlades vid båda mötena. Av anteckningarna från förmötet inför MEPC 57 framgår det att den svenska ståndpunkten dittills hade varit att stödja en sänkning till 0,5 viktprocent men att beslutet vid mötet blev att stödja ett förslag till paketlösning som hade presenterats av bl.a. . En del av denna paketlösning var en sänkning av svavelgränserna i till 0,1 viktprocent. Detta blev därmed instruktionen till den svenska delegationen. Vid detta förmöte deltog, förutom tjänstemän vid , representanter för och . Inför MEPC 58 , där beslutet om en sänkning av svavelhalten till 0,1 viktprocent slutligt skulle antas, var den svenska instruktionen oförändrad. Vid förmötet inför detta deltog, utöver , representanter för , , , och (Miljö- och Näringsdepartementen). Den har som nämnts inte framfört några protester mot den aktuella överenskommelsen om sänkta svavelhalter. Regeringen har inte fattat något regeringsbeslut i frågan om att godta eller protestera mot överenskommelsen. Svar på skriftliga frågor och interpellation Det dåvarande statsrådet besvarade under /10 fem skriftliga frågor och en interpellation om överenskommelsen om svavelnivåerna i fartygsbränsle3[ Skriftliga frågor 2009/10:381, 2009/10:522-524 och 2009/10:612 samt interpellation 2009/10:223.]. Hon har i sina svar framhållit i huvudsak följande. Att få till stånd skärpta krav vad gäller svavelhalten i marint bränsle har stått högt bl.a. på den miljödagordning , och ett intensivt arbete har pågått i IMO där såväl medlemsländer som sjöfartsorganisationer har deltagit. I detta arbete har EU, inklusive , varit aktivt. Överenskommelsen 2008 var resultatet av arbete av både borgerliga och socialdemokratiska regeringar. Hon delar frågeställarnas och interpellantens åsikt att det är olyckligt att det med kommer att vara skillnad mellan de krav som ställs i norra respektive i övriga och kan bara understryka vikten av ett enhetligt europeiskt angreppssätt. har aktivt drivit frågan om att hela EU bör tillämpa samma miljökrav. Kommissionen har aviserat att den avser att revidera EU-direktivet om svavel i marint bränsle och förbereder nu ett förslag till ändringar, bl.a. genom att genomföra ett flertal konsekvensanalyser. Det svenska beslutet inom IMO har föregåtts av en konsekvensanalys från IMO:s sida som bl.a. innehöll bedömningar av de beräknade kostnaderna ur ett internationellt perspektiv och konsekvenser för miljön. Den har utöver detta beslutat att ta fram ytterligare konsekvensanalyser. Som svar på frågor från överlämnades , och tre promemorior från som upprättats inom (bilaga A5.1.24). Av svaren framgår i huvudsak följande. Det var regeringen som, genom att inte invända mot överenskommelsen, för räkning ingick den internationella överenskommelsen om sänkta gränsvärden för svavelhalter i fartygsbränsle. Vid MEPC 57 och 58 leddes den svenska delegationen av företrädare för . Vid mötena agerade delegationen med stöd av förhandlingsinstruktioner som beretts gemensamt inom . Vidare fick enligt sin myndighetsinstruktion överlägga med sjöfartsmyndigheter i andra länder och handlägga internationella sjöfartsärenden inom sitt ansvarsområde. Inför mötena utfärdade s.k. kreditivbrev i vilka det framgår att företrädde vid förhandlingarna. I den svenska delegationens förhandlingsmandat inför MEPC 57 ingick att stödja den paketlösning, som , och hade föreslagit, med nya krav om bl.a. svavelhalter. Den del av paketlösningen som rörde svavel innebar en sänkning av svavelnivåerna till 0,1 viktprocent svavel 2015 i svavelkontrollområden (bl.a. ) och 0,5 viktprocent svavel på global nivå. Vid MEPC 58 antogs de nya reglerna slutligt och inför det mötet var den svenska ståndpunkten oförändrad. I förhandlarens mandat ingick således att stödja antagandet av de nya reglerna om svavelhalter i marint bränsle. blev inte folkrättsligt bundet av överenskommelsen i och med att den antogs . Enligt bestämmelserna i blir en stat som har anslutit sig till konventionen bunden av en ändring först har gått utan att staten protesterat mot ändringen. I det aktuella fallet gick fristen för att protestera mot ändringen ut . I enlighet med den inställning till ändringarna som kommit till uttryck i de instruktioner som funnits inför mötena i miljöskyddskommittén lämnades ingen protest, varför blev folkrättsligt bundet av ändringen . Samtycke till att vara bunden av en internationell överenskommelse genom passivitet, s.k. negativ avtalsbundenhet, är relativt vanligt förekommande på sjöfartsområdet. har dock ingen statistik på hur ofta det förekommer. Ett sådant förfarande ligger i linje med om traktaträtten. Enligt denna konvention kan stater uttrycka samtycke till att vara bundna av traktater genom undertecknande, ratifikation, notväxling eller godkännande. Denna uppräkning är emellertid inte uttömmande. Det framgår av såväl som allmänna traktaträttsliga principer och sedvanerätt i övrigt att förhandlande statsparter har möjlighet att komma överens om alternativa förfaranden för att ingå internationella överenskommelser. Av naturliga skäl utgör inte heller UD:s Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) en uttömmande förteckning över traktaträttsliga handlingsalternativ.