bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Utredningen i ärendet visar även att antalet soldater i snabbinsatsstyrkan nära dubblerades utan att information om detta lämnades till . Utskottet noterar dock att Försvarsmaktens beslut om en ökning av antalet soldater togs efter det att den dåvarande regeringen hade överlämnat sin budgetproposition . Oaktat detta anser utskottet att den dåvarande regeringen hade varit oförhindrad att i t.ex. vårproposition eller något annat lämpligt sammanhang informera om styrkans kraftiga förändring. försvarspolitiska proposition angav regeringen att den skulle återkomma med en redovisning av de bedömda kostnaderna när styrkans närmare utformning var klarlagd, vilket försvarsutskottet utgick ifrån när det behandlade propositionen. hade följaktligen enligt utskottet skäl att räkna med en sådan redovisning. Utskottets granskning visar även att de ekonomiska problem på förbandsanslaget som Försvarsmakten ställdes handlade om att kostnaderna för ökningen av stridsgruppen då började synliggöras och märkas i verksamheten. Utskottet konstaterar att den nuvarande regeringen i samband med detta tog initiativ till att stärka ekonomistyrningen i Försvarsmakten genom uppdrag till och Försvarsmakten. Vidare konstaterar utskottet att regeringsformens bestämmelser om finansmakt föreskriver att bestämmer hur statens medel ska användas, och budgetlagens bestämmelser om regeringens redovisningsskyldighet medför ett åliggande för regeringen att informera så att den ges en rättvisande bild. Mot bakgrund av det ovan anförda finner utskottet, i likhet med vad också anfört, regeringens information till djupt otillfredsställande. Inte ens då regeringen återkom till med information om att utformningen av styrkan förändrats kraftigt gavs det någon precis och fullständig information. Först när granskade regeringens förbandsuppbyggnad för snabbinsatsstyrkan kunde en fullständig bild av insatsens omfattning och kostnader skapas. Utskottet anser att detta är allvarligt då regeringen genom detta inte gav en rättvisande bild av verksamheten och kostnaderna för snabbinsatsstyrkan. Utskottet delar således bedömning att regeringens information till i fråga om den nordiska snabbinsatsstyrkan var sen, otydlig och otillräcklig och att därmed inte fått en rättvisande bild. Utskottet anser att det är viktigt att i fall som detta informeras om avvikelser av de slag som är aktuella här så att den ges möjlighet att ta ställning till eventuellt förändrade förutsättningar. Härutöver vill utskottet understryka att sådan information bör lämnas i sådan form att den är tillgänglig för samtliga ledamöter. 1.2 Försvarsministerns hantering av försvarets personalförsörjning I en anmälan som kom in till , se bilaga A1.2.1, begärs det att utskottet granskar försvarsministerns agerande för att verkställa beslut om inriktningen för försvarets personalförsörjning och vilken återrapportering som skett till kring hur ärendet hanterats inom regeringen. I anmälan hänvisas det till vad regeringen angav i sin proposition om en ny försvarspolitisk inriktning (prop. 2008/09:140) och i sin proposition om försvarets personalförsörjning (prop. 2009/10:160). Anmälaren hänvisar även till tidningsuppgifter om att rekryteringen av deltidsanställda som ska utgöra huvuddelen av Försvarsmaktens personal i det nya insatsförsvaret har försenats betydligt trots regeringens försäkringar om att rekryteringen går enligt planen. Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet, se bilaga A1.2.2, och en utfrågning med försvarsminister , se bilaga B7. I 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen anges det att bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 9 kap. 7 § får anslag och inkomster inte användas på annat sätt än vad har bestämt. Bestämmelsen innebär att varje utgiftsanordning av regeringen eller någon annan myndighet måste ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som har uppställt i sitt beslut (prop. 1973:90 s. 332). Av 9 kap. 2 § framgår att regeringen lämnar en budgetproposition till . I förarbeten anförde departementschefen bl.a. att budgetpropositionen spelar en central roll i arbete samt att den är regeringens viktigaste årliga handlingsprogram och därmed ett underlag också för oppositionspartiernas politik (prop. 1973:90 s. 343). Regeringens syn på resultatredovisningen till I budgetpropositionen bedömde regeringen att uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom statens alla verksamhetsområden inte kan ingå i en samlad årsredovisning för staten. Som skäl till bedömningen pekade regeringen på såväl den statliga verksamhetens omfattning och skiftande beskaffenhet som den knappa tid som råder från det att myndigheterna lämnar sina årsredovisningar till regeringen till dess att regeringen lämnar årsredovisningen för staten till . Regeringen ansåg därför att budgetpropositionen på de flesta områden är det mest lämpliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på olika områden (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 12.5.1). granskade utskottet om regeringens förberedelser för ett nytt personalförsörjningssystem inom Försvarsmakten låg inom ramen för vad regeringen kunde besluta om utan att begära medgivande (bet. 2009/10:KU20 s. 39 f.). Granskningen föranledde inget uttalande av utskottet. I propositionen (prop. 2008/09:140) föreslog regeringen att skulle godkänna bl.a. inriktningen för insatsorganisationens utformning . I propositionen gjordes bedömningen att endast en mindre del av soldaterna i arméstridskrafterna bör tjänstgöra kontinuerligt (s. 47). Regeringen angav i propositionen att för de mest krävande uppgifterna skapas de stående förbanden som i huvudsak bemannas med kontinuerligt tjänstgörande personal. Det anfördes även att tre fjärdedelar av soldaterna inom arméstridskrafterna kommer att utgöras av tjänstgörande soldater, medan personalen inom marin- och flygstridskrafterna huvudsakligen kommer att bestå av kontinuerligt tjänstgörande personal. Andelen kontinuerligt tjänstgörande soldater i arméstridskrafterna, inklusive lednings- och logistikförbanden, som således inte bör överstiga , bör dock vara tillräckligt stor för att kunna uppfylla de krav som ställs på kompetens, samövning och tillgång till förband i hög insatsberedskap. Regeringen avsåg att följa upp hur dessa krav uppfylls och att fördelningen mellan kontinuerligt och tjänstgörande personal i arméstridskrafterna är ändamålsenlig. I propositionen framhöll regeringen betydelsen av att en övervägande del av soldaterna i arméstridskrafterna är tjänstgörande. Slutligen anfördes det i propositionen att regeringen avsåg att återkomma till med en redovisning rörande denna fråga 2012 (s. 49). beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). noterade i sitt betänkande bl.a. att regeringen redovisar utan förslag till sin syn på den framtida personalförsörjningen inom Försvarsmakten (s. 48). Utskottet delade regeringens bedömning att det är insatsorganisationens uppgifter som ska utgöra grunden för personalförsörjningssystemet och att den nya insatsorganisationen bygger på att ett nytt personalförsörjningssystem införs. Utskottet konstaterade vidare att såväl regeringen som Försvarsmakten anmält att detta system bygger på ett antal förutsättningar. Bland annat framhöll Försvarsmakten dels att ansvaret för en så omfattande reform är en gemensam samhällsangelägenhet som berör landets politiska ledning, ett flertal departement, många myndigheter, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer m.fl., dels att medborgarnas förståelse och acceptans för kraven på Försvarsmakten påverkar hela rekryteringskraften. I ett yttrande (2008/09:AU8y) till försvarsutskottet ansåg arbetsmarknadsutskottet sammanfattningsvis att den i propositionen presenterade modellen för personalförsörjning emellertid väcker ett antal arbetsrättsliga frågor som bör analyseras vidare. konstaterade att det återstår viktiga frågor som behöver ut i det fortsatta arbetet, bl.a. hur längre tidsbegränsade anställningar bäst uppnås, skydd för annan anställning och rätt till tjänstledighet. Vidare uttalade försvarsutskottet att kommer att ta ställning till den närmare utformningen av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem då regeringen lämnar konkreta förslag. Proposition om ändringar i försvarets personalförsörjning beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté (Utredningen om totalförsvarsplikten) med det huvudsakliga uppdraget att överväga vilka författningsändringar och övriga åtgärder som är nödvändiga för att möjliggöra frivillig rekrytering och utbildning av värnpliktiga m.fl. Kommittén överlämnade ett delbetänkande (SOU 2008:98) och sitt slutbetänkande (SOU 2009:63) . Båda betänkanden remissbehandlades. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning () inom Försvarsdepartementet med uppgift att se över stödet till Försvarsmakten. lämnade sin rapport (som senare remissbehandlades) . Mot bakgrund av beslut om den försvarspolitiska inriktningen (se prop. 2008/09:140 och avsnittet ovan) beslutade regeringen om uppdrag till Försvarsmakten och i fråga om reformerad rekrytering och militär grundutbildning m.m. samt anvisningar för verksamhetens genomförande (dnr Fö2008/3223/MIL). Försvarsmakten och redovisade en bedömning av vissa ekonomiska konsekvenser m.m. till Försvarsdepartementet . I propositionen (prop. 2009/10:160) föreslog regeringen att försvarets personalförsörjning i första hand ska vila på frivillighet och inte längre huvudsakligen på en totalförsvarsplikt. Syftet med förslagen var att införa ett flexibelt, effektivt och tillgängligt system som bättre svarar mot de behov som Försvarsmakten och dess verksamhet och ytterst har . Förslagen innebar att totalförsvarsplikten i grunden kvarstår men att skyldigheten att genomgå mönstring och skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt ska kräva att regeringen, med hänsyn till försvarsberedskap, först har beslutat om detta. Regeringen redovisade vidare sina bedömningar i fråga om rekrytering och grundutbildning i det nya personalförsörjningssystemet, vilket innebär att en frivillig grundläggande militär utbildning och en frivillig kompletterande militär utbildning inrättas inom Försvarsmakten. Av propositionens avsnitt om Försvarsmaktens utbildningsbehov framgår det att Försvarsmakten bedömde att 3 5004 000 personer bör påbörja en grundläggande militär utbildning för att möjliggöra en långsiktig personalförsörjning utifrån myndighetens uppgifter. Beräkningen bygger bl.a. på att av dem som genomför utbildningen kan rekryteras, att huvuddelen av hemvärnets rekryteringsbehov kan tillgodoses genom rekrytering av personal som tidigare tjänstgjort i de stående eller kontrakterade förbanden och att den genomsnittliga anställningstiden för gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS, hädanefter soldater) kommer att vara . Vidare framgår det att utredningen (SOU 2009:63) bedömde att det årliga rekryteringsbehovet till den grundläggande militära utbildningen kommer att ligga på drygt 6 000 personer (av vilka ca 4 300 motsvarar det utbildningsbehov som motiveras av rekryteringen till de stående och kontrakterade förbanden och den resterande delen av rekryteringsbehovet till hemvärnet). Utredningen bedömde även att ungefär av dem som genomgår utbildningen kan rekryteras (i fråga om utbildning som är direkt riktad till hemvärnet), att det finns en rekryteringspotential till hemvärnet som går utöver vad som gäller de stående och kontrakterade förbanden och att den genomsnittliga anställningstiden för soldater kommer att vara . Regeringen konstaterade i propositionen (s. 105106) att tjänstgöringstidens längd, takten i införandet av de stående och kontrakterade förbanden samt andelen som kan rekryteras från den grundläggande utbildningen påverkar utbildningsbehovet och att de osäkerheter som fortfarande fanns i fråga om dessa faktorer talade för att Försvarsmakten borde utforma sin planering på ett sådant sätt att nya bedömningar av behovet kunde göras kontinuerligt under införandet av den nya utbildningen och rekryteringsförfarandet. Särskilt gällde detta i fråga om den förväntade andelen som kommer att kunna rekryteras från utbildningen, där det fanns en betydande skillnad mellan Försvarsmaktens respektive utredningens bedömningar. Regeringen uteslöt inte att rekryteringsgraden kunde komma att bli lägre än den som Försvarsmakten antagit, vilket skulle innebära ett behov av större utbildningsvolymer än vad Försvarsmakten hade planerat för. Mot denna bakgrund måste myndigheten enligt regeringens bedömning upprätthålla en beredskap för att öka eller minska utbildningsvolymerna i förhållande till de erfarenheter som kommer att vinnas under de inledande åren. beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269270). I en reservation (S, V, MP) till beslutet yrkades om avslag till propositionen. Reservanterna påpekade att det sätt som det framtida systemet för personalförsörjningen inom Försvarsmakten skulle fungera på fortfarande var ytterst oklart. I reservationen hänvisade de till Lagrådets yttrande över de föreslagna lagförslagen i propositionen. I yttrandet konstaterade bl.a. att införandet av möjligheten till frivillig militär utbildning (i syfte att tillgodose totalförsvarets personalförsörjning) är den viktigaste reformen i propositionen men att den inte kommer att regleras i någon lag utan i en förordning som regeringen beslutat. Lagrådet noterade att Försvarsdepartementet för beslutet om regeringens lagrådsremiss emellertid ännu inte hade utarbetat något förslag till en sådan förordning och framhöll att det onekligen skulle ha underlättat för Lagrådet och andra bedömare om departementet hade kunnat tillhandahålla ett eget förslag till förordning (se prop. 2009/10:160 s. 325). Under ärendets riksdagsbehandling i försvarsutskottet avslogs ett yrkande enligt 4 kap. 11 § riksdagsordningen om att utskottet skulle begära in yttrande från Lagrådet över propositionens lagförslag. Utskottet avslog yrkandet med hänvisning till att det skulle innebära att ärendets behandling skulle fördröjas med avsevärt men som följd. I propositionen (prop. 2009/10:1 utg.omr. 6) angav regeringen att den har gett sin syn på den framtida personalförsörjningen i proposition 2008/09:140 där en bärande princip är att den ska bygga på frivillighet. Förändringarna inom personalförsörjningsområdet är av stor omfattning och kommer att ta tid att genomföra i sin helhet. Olika utredningar utgör underlag för att utforma ett nytt system. I propositionen nämndes bl.a. Utredningen om totalförsvarsplikten, och samt att resultatet från det ovan beskrivna utredningsarbetet kommer att ge underlag för den närmare utformningen av olika delar av det nya systemet och att regeringen avsåg att återkomma till inriktningen i dessa delar (s. 39). Inför regeringens beredning av sin budgetproposition lämnade Försvarsmakten sitt budgetunderlag till regeringen . Av underlaget framgick det (s. 13) bl.a. att arbetet med att införa det nya personalförsörjningssystemet är den enskilt största utmaningen som Försvarsmakten står inför. Införandet av ett nytt personalförsörjningssystem innebär en övergång från en omsättning av hela förband till en individvis omsättning. Vidare står det i underlaget dels att full kapacitet med ett nytt personalförsörjningssystem omfattandes både stående förband och kontraktsförband uppnås , då det nya personalförsörjningssystemet är fullt genomfört, dels att insatser under övergången från dagens värnpliktsbaserade system löses genom att parallellt nyttja det nuvarande rekryteringssystemet till utlandsstyrkan som stående förband och kontraktsförband efter hand övertar uppgifterna (s. 17). I underlaget lämnades även en prognos över utvecklingen av personalkategorier i förhållande till målbilden. Tabell 1.2.1 Utvecklingen av kontinuerligt och tjänstgörande soldater 20102012 Källa: Tabell 5.2.3 i Försvarsmaktens budgetunderlag (s. 48). Med antal avses det planerade antalet som anges i Försvarsmaktens budgetunderlag. Kommentar: I Försvarsmaktens budgetunderlag används förkortningarna GSS/A (avser anställda gruppbefäl, soldater och sjömän) i stället för GSS/K för att åsyfta kontinuerligt tjänstgörande soldater samt GSS/K (avser kontrakterade gruppbefäl, soldater och sjömän) i stället för GSS/T för att åsyfta tjänstgörande soldater. Genomgående används här GSS/K respektive GSS/T som förkortningar för kontinuerligt respektive tjänstgörande soldater. Av budgetunderlaget framgick det att personalförsörjningens reformering hade påbörjats, men att genomförandet kommer att ta avsevärd tid. I propositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 6) anger regeringen att den enskilt viktigaste uppgiften även i fortsättningen kommer att vara att genomföra omställningen till ett användbart försvar, och särskilt fokus kommer att läggas vid förändringar bl.a. inom personalförsörjningen (s. 20). Vidare anger regeringen dels att Försvarsmaktens bedömning pekar på att övergången till en ny frivillig soldatförsörjning initialt kan gå snabbare än ursprungligen planerat, dels att ett viktigt ingångsvärde för förändringarna inom personalförsörjningen kom på plats i och med de kollektivavtal4[ Av 2 § i avtalen (både med Saco-S, och inom det statliga förhandlingsområdet) framgår det att avtalen gäller arbetstagare som anställs för kontinuerlig tjänstgöring som gruppbefäl, soldater och sjömän inom Försvarsmakten.] som undertecknades av de berörda parterna. Dessutom framgår det av propositionen vad gäller personalförsörjningens inriktning att försörjningen ska utgå från behov som motiveras av insatsorganisation 2014. Uppbyggnaden av insatsorganisationens operativa förmåga ska prioriteras och man bör påskynda rekryteringen av insatsorganisation 2014 som påbörjades (s. 40). Inför regeringens beredning av sin budgetproposition lämnade Försvarsmakten sitt budgetunderlag till regeringen . Av underlaget framgick det (s. 2) bl.a. att krigsförbanden kommer att vara fullt bemannade med de nya personalkategorierna anställda och kontrakterade soldater först /19. Vad gäller personalförsörjning angavs det i underlaget (s. 5) att den enskilt viktigaste och svåraste uppgiften för Försvarsmakten är att genomföra den personalförsörjningsreform som regeringen initierat. Reformen kräver aktivt stöd från regeringen, och samhället i övrigt. Behovet av stöd önskade Försvarsmakten att utveckla i fortsatt dialog med . Dessutom framgick det (s. 6) att Försvarsmakten inte nog kan understryka vikten av att införandet av en personalförsörjning med rekrytering på frivillig grund så snart det är möjligt ges stöd i lagar och förordningar. Försvarsmakten föreslog att regeringen överser och fattar beslut om, alternativt föreslår nödvändiga förändringar i de författningar och lagar som reglerar grundförutsättningarna för Försvarsmakten. Tabell 1.2.2 Utvecklingen av kontinuerligt och tjänstgörande soldater 20112018 Källa: Tabellerna 5.1.3 och 1314 i bilaga 1 till Försvarsmaktens budgetunderlag (s. 31 och 4748). Med antal avses det planerade antalet som anges i Försvarsmaktens budgetunderlag. Kommentar: I Försvarsmaktens budgetunderlag används förkortningarna AGSS (avser anställda gruppbefäl, soldater och sjömän) i stället för GSS/K för att åsyfta kontinuerligt tjänstgörande soldater samt KGSS (avser kontrakterade gruppbefäl, soldater och sjömän) i stället för GSS/T för att åsyfta tjänstgörande soldater. Genomgående används här GSS/K respektive GSS/T som förkortningar för kontinuerligt respektive tjänstgörande soldater. I en bilaga till underlaget angavs det att huvuddelen av markstridsförbanden utgörs av tjänstgörande personal och att även om rekryteringen till kontinuerligt och tjänstgörande personal sker parallellt tar det att fylla den betydligt större volymen tjänstgörande (s. 10). Vad gäller personalförsörjning framgick det av bilagan bl.a. att Försvarsmakten bedömer att det krävs extraordinära åtgärder för att säkerställa ett inflöde av tidigare grundutbildad personal för att anställas (som kontinuerligt eller tjänstgörande militär personal) som gruppbefäl, soldat eller samt för antagning till officersutbildning. Försvarsmakten ansåg att omställningen är en angelägenhet som kräver stöd från samhället i övrigt för att kunna svara upp mot den försvarspolitiska ambitionen. Det gäller särskilt för den tjänstgörande personalen (s. 2930). Bilagan till Försvarsmaktens underlag (se tabell 1.2.2 ovan) innehåller en prognos över utvecklingen av personalkategorier i förhållande till målbilden. Vad gäller kategorierna GSS/K och GSS/T framgår det av materialet att balans mellan målbilden och det planerade antalet inte nås vad gäller GSS/K och 2016 vad gäller GSS/T. Vad gäller tjänstgörande soldater (GSS/T) anges det i bilagan till Försvarsmaktens budgetunderlag även att osäkerheten kring försörjningen av dessa soldater är stor då anställningskontrakt inte finns framtagna och att de siffror som redovisas i underlaget (och således i tabellen ovan) baserar sig på ett flöde som Försvarsmakten bedömer som rimligt utifrån de givna förutsättningarna. Inför regeringens beredning av sin kommande budgetproposition lämnade Försvarsmakten sitt budgetunderlag till regeringen . Av underlaget framgår det (s. 59) bl.a. vad gäller kategorin GSS/K (dvs. kontinuerligt tjänstgörande soldater) att denna kategori inledningsvis byggs upp av rekrytering ur tidigare värnpliktsomgångar. bedöms denna möjlighet i huvudsak vara förbrukad, vilket innebär att nyrekrytering och utbildning sker i den takt Försvarsmakten bedömer som rimlig i förhållande till det nyttjande av soldaterna som planeras. Försvarsmakten bedömer att balans uppnås 2019. Vad gäller GSS/T (dvs. tjänstgörande soldater) framgår det av underlaget att osäkerheten om hur dessa ska försörjas är stor då författningsstöd inte finns framtaget. Prognosen förutsätter att interrimskontrakt upprättas med ca 2 400 individer och att dessa individer tecknar kontrakt när förutsättning för detta finns, preliminärt till mitten av 2012. De siffror som anges i Försvarsmaktens budgetunderlag (se tabell 1.2.3 nedan) redovisar ett flöde som myndigheten bedömer som rimligt utifrån de givna förutsättningarna. Försvarsmakten bedömer att balans kan uppnås 2018, under förutsättning att avtal och villkor (se nedan) för kategorin är lösta till mitten av 2012. Av underlaget framgår det (s. 12) att kontinuerligt tjänstgörande (GSS/K) soldater planeras ha en genomsnittlig anställningstid , vilket skapar ökade möjligheter till samövning och samträning för krigsförbanden. Vidare görs bedömningen att man kommer att kunna anställa tjänstgörande soldater (GSS/T) med stöd av författning och avtal tidigast från . Vad gäller personalförsörjning anges i budgetunderlaget (s. 40 f.) att en personalförsörjning baserad på frivillighet innebär att Försvarsmakten, i betydligt större omfattning än tidigare, kommer att vara en aktör och konkurrera om arbetskraften på arbetsmarknaden. En framgångsfaktor för att kunna fylla de beräknade personalbehoven och flödena samt uppnå rimliga proportioner mellan olika personalkategorier är att Försvarsmakten agerar och uppfattas som en attraktiv arbetsgivare såväl internt som externt. För den tjänstgörande personalen bygger nyttjandet på ett utvecklat författningsstöd, vilket kan innebära att detaljer i personalförsörjningsplanen kan behöva förändras. Personalförsörjningssystemet är i sin helhet uppbyggt kring ett antal antaganden, som utgår från vad regeringen och efterfrågar, som antingen kan härledas till erfarenheter från andra länder, demografiska underlag, politiska beslut eller kostnadskalkyler. Om dessa erfarenheter och beslut inte visar sig få avsedda effekter, kan det innebära att systemet blir mer kostsamt eller levererar mindre effekt än förväntat. Något som kan försvåra reformen och därför bör följas särskilt noga är Försvarsmaktens förmåga att attrahera, rekrytera och behålla personal.