bet · GZ01UbU3 · 2011-09-22 00:00:00 — 2011/12:UbU3 om modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer om modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer Utskottet redovisar i detta utlåtande sin granskning av Europeiska kommissionens grönbok om modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer KOM(2011) 367 slutlig som publicerades . behandlar i tre avsnitt ett antal förslag för att modernisera yrkeskvalifikationsdirektivet: 1) nya idéer för att underlätta rörligheten på den inre marknaden, 2) olika sätt att bygga vidare på det som redan uppnåtts samt 3) alternativ för att modernisera det s.k. automatiska erkännandet av yrkeskvalifikationer för vissa yrken. Några nya idéer för att underlätta rörligheten är att införa ett europeiskt yrkeskort, införa principen om partiellt tillträde till ett yrke i direktivet samt se över det mycket stora antalet reglerade yrkesgrupper inom EU. Genom att bygga vidare på de strukturer för administrativt samarbete mellan medlemsstater som redan finns genom tjänstedirektivet kan yrkesutövare enkelt få tillgång till nödvändig information och ett effektivt ansökningsförfarande. För att modernisera det automatiska erkännandet föreslås bl.a. en mer flexibel ordning för uppdatering av specifika utbildningskrav. Utskottet kommenterar övergripande, utifrån svenska förhållanden, frågor och förslag i grönboken som är av mer principiell natur. Utskottet vill inledningsvis framhålla att det ser positivt på en modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer. Det är enligt utskottets mening viktigt att erkännandesystemet underlättar rörligheten inom unionen som det inte får utformas så att berättigade kvalifikationskrav kan kringgås. Utskottet vill särskilt lyfta fram att en modernisering bör leda till att systemet för automatiskt erkännande på ett snabbt, smidigt och flexibelt sätt kan ta hänsyn till nationella utbildningsreformer och beakta vetenskapliga och tekniska framsteg. Det är viktigt att den akademiska friheten och de reformer som sker inom högre utbildning kan förenas med den ordning med minimikrav för vissa utbildningars omfattning och innehåll som det automatiska erkännandet bygger på. Utskottet vill framhålla att det är angeläget att i enlighet med fördraget medlemsstaternas ansvar för utbildningens innehåll och utbildningssystemens organisation fullt ut respekteras. Utskottet ställer sig ur ett svenskt perspektiv frågande till mervärdet av att införa ett europeiskt yrkeskort. För en medlemsstat som , med få reglerade yrken och därmed få behörighetsgivande myndigheter, är en viktig fråga vilken information ett sådant kort skulle kunna innehålla. En annan viktig fråga är vilka myndigheter som skulle kunna utfärda kortet. Så som förslaget är utformat skulle behöva inrätta en särskild myndighet med uppgift att utfärda yrkeskort för en mängd olikartade yrken som är reglerade inom övriga EU. Förslaget skulle alltså i denna utformning innebära ökade administrativa kostnader för . Utskottets uppfattning är att en medlemsstat som i grunden har en ordning som underlättar rörligheten för yrkesutövare inte ska behöva drabbas av kostnader som orsakas av andra medlemsstater som hämmar rörligheten genom sina restriktiva bestämmelser. I det ljuset vill utskottet även understryka behovet av en översyn inom unionen av oproportionerliga krav på yrkeskvalifikationer. För att yrkesutövare enkelt ska få tillgång till nödvändig information och ett effektivt ansökningsförfarande bör man enligt utskottet bygga vidare på de strukturer för administrativt samarbete mellan behöriga myndigheter som redan finns genom tjänstedirektivet. Utskottet ställer sig vidare bakom förslaget att använda dessa strukturer mer proaktivt genom att införa en varningsmekanism för utövare av hälso- och sjukvårdsyrken. Det skulle vara ett viktigt komplement till det informationsutbyte behöriga myndigheter är ålagda att ha när en yrkesutövare ansöker om att få etablera sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon har fått sin legitimation. Att dessutom kräva att yrkesutövaren ska kunna visa att han eller hon inte har fått yrkesförbud skulle ytterligare stärka patientsäkerheten. Av det offentliga samrådet framgår att det finns olika svårigheter med att tillämpa den princip om partiellt tillträde till ett yrke som har utvecklat. Det skulle kunna underlätta att i direktivet föra in kriterier för hur den ska tillämpas. Utskottet kommer att beröra frågan om erkännande av yrkeskvalifikationer som förvärvats i tredjeland i samband med sin behandling av skrivelsen från regeringen (skr. 2011/12:9) med anledning av om statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning (RiR 2011:16). Med hänsyn till en snäv tidsram för ärendets beredning föreslår utskottet att ärendet avgörs i kammaren efter endast en bordläggning. I utlåtandet finns ett särskilt yttrande från . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer lägger utlåtandet till handlingarna. Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), (S), (S), (FP), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och (FP). Europeiska kommissionen publicerade grönboken direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer KOM(2011) 367 slutlig där alla intresserade parter uppmanas att lämna sina svar på samtliga frågor eller de frågor som är av särskilt intresse . Ett lagstiftningsförslag om modernisering av direktivet planeras enligt grönboken vara klart . Med anledning av grönboken överlämnade regeringen en faktapromemoria (2010/11:FPM135) till . Vid utskottets sammanträde informerade statssekreteraren om det svar som regeringen lämnat till kommissionen. Direktivets bakgrund och syfte En viktig del i säkerställandet av den inre marknaden är arbetstagares rörlighet. Den yrkesmässiga rörligheten är också en viktig förutsättning för EU:s konkurrenskraft, vilket betonas i 2020-strategin1[ 2020: En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM(2010) 2020.]. Vidare är den fria rörligheten en grundläggande rättighet för den enskilde EU-medborgaren. Den innebär bl.a. rätt att utöva ett yrke, som egenföretagare eller anställd, i en annan medlemsstat än den där man har skaffat sig sina yrkeskvalifikationer. För att underlätta rörligheten för yrkesverksamma måste examina och utbildningar kunna erkännas i de olika länderna. Av framgår att direktiv ska utfärdas som syftar till ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis. har ett antal direktiv antagits som har reglerat olika ordningar för erkännande av sådana bevis. Dessa direktiv ersattes 2005 av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer2[ och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22).] som skulle ha genomförts av medlemsstaterna . Direktivet konsoliderade bestämmelserna i de äldre direktiven om erkännandeförfarandet vid etablering inom ett reglerat yrke. Nya bestämmelser infördes om bl.a. rätten till tillfällig utövning av ett reglerat yrke. Direktivet påverkar inte tillämpningen av andra direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer som finns för vissa områden, t.ex. sjöfartsyrken inom transportområdet. Direktivet påverkar inte heller erkännande av kvalifikationskrav som ställs upp av branschorganisationer, t.ex. certifierad massör, eller erkännande av utländska utbildningar i andra syften än yrkesutövning, t.ex. tillträde till fortsatta studier. Direktivet innehåller bestämmelser om hur en viss examen ska erkännas i länder där yrket är reglerat, dvs. kräver någon form av auktorisation, legitimation eller motsvarande för att få utövas. Det omfattar dels den s.k. generella ordningen som innebär ett ömsesidigt erkännande av bevis på yrkeskvalifikationer3[ Principen om ömsesidigt erkännande innebär att mottagande medlemsstat vid större skillnader i utbildningens längd eller innehåll får kräva att sökanden genomgår en s.k. kompensationsåtgärd i form av en yrkespraktik eller ett yrkesprov. Principen utvecklade först på varuområdet (mål C120/78 mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, 1979 s. 649, Cassis de Dijon-målet). ], dels de tidigare s.k. sektorsdirektiven som avser fem yrken inom hälso- och sjukvårdssektorn läkare, sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, barnmorska och apotekare samt yrkena veterinär och arkitekt. För dessa s.k. sektorsyrken ska varje medlemsstat automatiskt erkänna de examens-, utbildnings- eller andra behörighetsbevis som ger tillträde till yrkesverksamhet. Av direktivet följer att denna ordning förutsätter en samordning av minimikraven för utbildning till dessa yrken. Minimikraven avser tillträde till utbildningen, utbildningens omfattning och utbildningens innehåll. Den som vill arbeta inom ett reglerat yrke i ett land som ingår i den inre marknaden ska ansöka om erkännande av sina yrkeskvalifikationer hos den behöriga myndigheten för yrket i det landet. Direktivet innehåller bestämmelser om bl.a. ansökningsförfarandet, krav på handlingar och administrativt samarbete mellan behöriga myndigheter i EU. Ett yrke är reglerat i direktivets mening när det genom lagar och andra författningar krävs bestämda yrkeskvalifikationer för att utöva ett visst yrke eller när en yrkestitel är skyddad i författning. Till följd av den grundlagsskyddade principen om näringsfrihet är relativt få yrken i reglerade i denna bemärkelse. Övriga yrken och utbildningar i träffas alltså inte av direktivets bestämmelser. I direktivets mening är ett trettiotal yrken reglerade i , varav ett tjugotal hälso- och sjukvårdsyrken, bl.a. de fem sektorsyrken inom hälso- och sjukvården som nämns ovan. Av de två övriga sektorsyrken som nämns, veterinär och arkitekt, är endast veterinäryrket reglerat i . Direktivets bestämmelser har i genomförts genom de författningar som reglerar respektive yrke. I samtliga medlemsstater finns det en kontaktpunkt som informerar om direktivet och kan hänvisa till rätt behörig myndighet för yrket. I har utsetts till kontaktpunkt för direktivet. om modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer publicerades . Den bygger på den utvärdering av direktivet som kommissionen genomfört och början av 2011. Utvärderingen inleddes med att medlemsstaterna och omkring 200 behöriga myndigheter fick rapportera om sina erfarenheter av tillämpningen av direktivet. anordnades en konferens för alla intresserade parter för att diskutera frågor som kommit upp i samband med utvärderingen. avslutades ett offentligt samråd om direktivet med omkring 400 inkomna svar. Några slutsatser från samrådet är att majoriteten är positiv till att informationen till EU-medborgare förbättras och att erkännandeförfarandet förenklas ytterligare. Vidare framgår att princip om partiellt tillträde till ett yrke verkar vara kontroversiell, liksom frågan om huruvida antalet reglerade yrken inom EU är onödigt stort. Utvecklingen av ett europeiskt yrkeskort stöds av en stor majoritet. Många pekar i sina svar på behovet att modernisera det automatiska erkännandet, särskilt när det gäller uppdatering av utbildningsinnehåll och hänsyn till utbildningsreformer. Ett lagstiftningsförslag om modernisering av direktivet planeras enligt grönboken vara klart . innehåller 24 frågor om de olika förslag som diskuteras. Förslagen är indelade i tre avsnitt: 1) nya idéer för att underlätta rörligheten på den inre marknaden, 2) olika sätt att bygga vidare på det som redan uppnåtts samt 3) alternativ för att modernisera det automatiska erkännandet. Nya strategier för rörlighet Nya idéer för att underlätta rörligheten är bl.a. att införa ett europeiskt yrkeskort med tillförlitlig och uppdaterad information om yrkesutövaren. Någon närmare definition av det europeiska yrkeskortet finns ännu inte. Kommissionen har inrättat en styrgrupp som ska lägga fram sina slutsatser om ett sådant korts mervärde, rättsliga konsekvenser, innehåll, format och tillförlitlighet. Kortet skulle utfärdas av behörig myndighet i den medlemsstat där yrkeskvalifikationen förvärvats. Om ett yrke inte är reglerat i en medlemsstat skulle detta land få utse en annan myndighet som utfärdar kortet, t.ex. den nationella kontaktpunkten för direktivet. En annan idé är att i direktivet införa den princip om partiellt tillträde som domstolen utvecklade i ett mål 20064[ Mål C330/03 Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos mot Administración del Estado, 2006 I-801. Den menade i ett skriftligt yttrande i målet att en effekt kan bli att det skapas särskilda kategorier av arbetstagare för personer med en utländsk examen och att arbetsgivare föredrar att anställa personer med en nationell examen. I förlängningen finns risk för att ett A- och ett B-lag skapas, menade regeringen.]. Principen innebär att den sökande får tillträde till en del eller delar av den samlade yrkesverksamhet som utgör ett yrke i den mottagande medlemsstaten under förutsättning att den delen utgör ett självständigt yrke i den medlemsstat där yrkeskvalifikationen förvärvats och sökanden inte kan kompensera skillnaden genom direktivets kompletteringsåtgärder. Domstolen ansåg att medlemsstaterna, under vissa förhållanden, måste tillåta att yrkesutövaren partiellt utövar sitt yrke om han eller hon så önskar. Ytterligare en idé är att införa en ordning för ett slags frivilligt automatiskt erkännande, s.k. gemensam plattform, för yrken som erkänns enligt den generella ordningen. Oproportionerliga eller oberättigade krav på yrkeskvalifikationer kan leda till att den fria rörligheten hindras för EU:s medborgare. reglerar de 27 medlemsstaterna omkring 4 700 yrken i 800 olika kategorier. Inremarknadsakten5[ Inremarknadsakten: Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden, Gemensamma insatser för att skapa ny tillväxt, KOM(2011) 206, SEK(2011) 467.] uppmanar till en översyn av de reglerade yrkesgrupperna. Bygga vidare på det som redan uppnåtts Yrkesutövare som vill arbeta i en annan medlemsstat måste ha tillgång till information om behörig myndighet och vilka dokument som krävs för erkännandeförfarandet. Vidare måste förfarandet för ansökan och meddelande av beslut vara enkelt och effektivt. Ett sätt att uppnå detta är att bygga vidare på den gemensamma kontaktpunkt (e-förvaltningsportal) som föreskrivs i tjänstedirektivet6[ och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36). Tjänstedirektivet anger vilka regler och villkor som ska gälla för tjänsteleverantörer som vill etablera sig eller utföra tillfälliga tjänster på EU:s inre marknad och genomfördes i genom propositionen Genomförande av tjänstedirektivet (prop. 2008/09:187, bet. 2009/10:NU6, rskr. 2009/10:18).] genom att kontaktpunktens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta alla yrkesverksamheter och inte bara de som ingår under tjänstedirektivet7[ Områden som är undantagna från tjänstedirektivets tillämpningsområde är bl.a. tjänster som huvudsakligen finansieras med skattemedel. För svenskt vidkommande innebär det att två yrkesgrupper med stor rörlighet inte omfattas av tjänstedirektivet, nämligen hälso- och sjukvårdsyrken och lärare inom det offentliga skolväsendet.]. På motsvarande sätt skulle det informationssystem för den inre marknaden () som föreskrivs i tjänstedirektivet och som används för att underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter kunna utvidgas till att omfatta alla yrken. Det skulle även kunna användas mer proaktivt genom att man inför en varningsmekanism för utövare av hälso- och sjukvårdsyrken som har fått yrkesförbud. Vidare föreslås i detta avsnitt t.ex. vissa förändringar i den generella ordningen som bl.a. skulle innebära en skyldighet för behörig myndighet i den mottagande medlemsstaten att bedöma en utländsk utbildning och motivera ett beslut om att en sökande måste genomgå kompensationsåtgärder. Modernisering av det automatiska erkännandet I detta avsnitt föreslås en modernisering av det automatiska erkännandet, bl.a. en mer flexibel ordning för uppdatering av specifika utbildningskrav (en del utbildningskrav har inte uppdaterats ). I sammanhanget diskuteras också frågan om hur universitet och högskolor ska kunna förena direktivets bestämmelser med reformer inom högre utbildning. Ett av förslagen är att medlemsstaterna ska inrätta en nationell kontrollinstans som säkrar att de harmoniserade kraven på minimiutbildning enligt direktivet respekteras. För att öka förtroendet för det automatiska erkännandet föreslås att yrkesutövare som ansöker om att etablera sig i en annan medlemsstat än den där de fått sina yrkeskvalifikationer måste visa för den mottagande medlemsstaten att de har rätt att utöva sitt yrke i ursprungsmedlemsstaten. Vidare föreslås vissa förändringar i minimiutbildningskraven för yrken med automatiskt erkännande och vissa lättnader i regelverken för personer med kvalifikationer från tredjeland. Regeringens faktapromemoria och utskottets beredning av ärendet Med anledning av grönboken överlämnade regeringen en faktapromemoria (2010/11:FPM135) till . I faktapromemorian redogörs för grönboken samt preliminära ståndpunkt. Regeringen välkomnar översynen av yrkeskvalifikationsdirektivet liksom åtgärder som kan leda till att ogrundade och diskriminerande bestämmelser avskaffas. Vidare verkar regeringen för ett förenklat, moderniserat direktiv men ser att delar av förslagen i grönboken kräver fördjupad analys. Vid utskottets sammanträde informerade statssekreteraren om det svar som regeringen lämnat till kommissionen. Utskottet kommenterar övergripande, utifrån svenska förhållanden, frågor och förslag i grönboken som är av mer principiell natur. Utskottet vill inledningsvis framhålla att det ser positivt på en modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer. Det är enligt utskottets mening viktigt att erkännandesystemet underlättar rörligheten inom unionen som det inte får utformas så att berättigade kvalifikationskrav kan kringgås. Utskottet vill särskilt lyfta fram att en modernisering bör leda till att systemet för automatiskt erkännande på ett snabbt, smidigt och flexibelt sätt kan ta hänsyn till nationella utbildningsreformer och beakta vetenskapliga och tekniska framsteg. Det är viktigt att den akademiska friheten och de reformer som sker inom högre utbildning kan förenas med den ordning med minimikrav för vissa utbildningars omfattning och innehåll som det automatiska erkännandet bygger på. Utskottet vill framhålla att det är angeläget att i enlighet med fördraget medlemsstaternas ansvar för utbildningens innehåll och utbildningssystemens organisation fullt ut respekteras. Utskottet ställer sig ur ett svenskt perspektiv frågande till mervärdet av att införa ett europeiskt yrkeskort. För en medlemsstat som , med få reglerade yrken och därmed få behörighetsgivande myndigheter, är en viktig fråga vilken information ett sådant kort skulle kunna innehålla. En annan viktig fråga är vilka myndigheter som skulle kunna utfärda kortet. Så som förslaget är utformat skulle behöva inrätta en särskild myndighet med uppgift att utfärda yrkeskort för en mängd olikartade yrken som är reglerade inom övriga EU. Förslaget skulle alltså i denna utformning innebära ökade administrativa kostnader för . Utskottets uppfattning är att en medlemsstat som i grunden har en ordning som underlättar rörligheten för yrkesutövare inte ska behöva drabbas av kostnader som orsakas av andra medlemsstater som hämmar rörligheten genom sina restriktiva bestämmelser. I det ljuset vill utskottet även understryka behovet av en översyn inom unionen av oproportionerliga krav på yrkeskvalifikationer. För att yrkesutövare enkelt ska få tillgång till nödvändig information och ett effektivt ansökningsförfarande bör man enligt utskottet bygga vidare på de strukturer för administrativt samarbete mellan behöriga myndigheter som redan finns genom tjänstedirektivet. Utskottet ställer sig vidare bakom förslaget att använda dessa strukturer mer proaktivt genom att införa en varningsmekanism för utövare av hälso- och sjukvårdsyrken. Det skulle vara ett viktigt komplement till det informationsutbyte behöriga myndigheter är ålagda att ha när en yrkesutövare ansöker om att få etablera sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon har fått sin legitimation. Att dessutom kräva att yrkesutövaren ska kunna visa att han eller hon inte har fått yrkesförbud skulle ytterligare stärka patientsäkerheten. Av det offentliga samrådet framgår att det finns olika svårigheter med att tillämpa den princip om partiellt tillträde till ett yrke som har utvecklat. Det skulle kunna underlätta att i direktivet föra in kriterier för hur den ska tillämpas. Utskottet kommer att beröra frågan om erkännande av yrkeskvalifikationer som förvärvats i tredjeland i samband med sin behandling av skrivelsen från regeringen (skr. 2011/12:9) med anledning av om statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning (RiR 2011:16). Med hänsyn till en snäv tidsram för ärendets beredning föreslår utskottet att ärendet avgörs i kammaren efter endast en bordläggning. Modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer (SD) (SD) anför: delar utskottets åsikt att det är positivt med en modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer, inte minst då det kan komma att underlätta en behövlig rörlighet av kompetens inom unionen. Det är dock några saker i sammanhanget som bör lyftas fram. menar att en ökad rörlighet på området inte får leda till att i detta fall utbildad svensk arbetskraft undanträngs av arbetskraft från ett annat EU-land. Varje gång någon vill komma till för att arbeta ska det göras en prövning efter behovet på svensk arbetsmarknad. Endast om det visar sig finnas ett faktiskt behov efter den enskildes kompetens på svensk arbetsmarknad, ska det vara möjligt att ta arbete i , inte annars. vill understryka vikten av att den yrkesutövare som ska utöva sitt yrke i ett annat EU-land också har goda språkkunskaper i mottagarlandets språk, vilket inte minst är viktigt inom vården. Det måste finnas en möjlighet för ett mottagarland att kräva språktest för att säkerställa att den som anställs har nödvändiga språkkunskaper. Denna fråga bör skiljas från kravet på yrkeskvalifikationer. Vidare är skeptiska till principen om s.k. partiellt tillträde. Förutom problemen med att kunna administrera alla olika typer av delutbildningar och delkvalificeringar, kan det komma att bli en mardröm för såväl arbetsgivare som konsumenter där man inte längre vet vilken kompetens en specifik titel faktiskt ger. är medvetna om att grönboken innebär ett förtydligande på området, men strävan ska vara att möjligheten till partiellt tillträde helt tas bort. Förteckning över behandlade förslag (2011) 367 slutlig Modernisering av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer.