bet · GZ01JuU13 · 2011-10-31 00:00:00 — 2011/12:JuU13 Subsidiaritetsprövning av förslag till gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna Subsidiaritetsprövning av förslag till gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens förslag om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter (KOM(2011) 560). Kommissionen föreslår vissa ändringar av den gällande kodexen om Schengengränserna (inrättad genom förordning (EG) nr 562/2006). Syftet med ändringarna är att införa en mekanism för mycket kritiska situationer. Förslaget innebär bl.a. att den allmänna regeln blir att ett återinförande av gränskontroller endast får ske på grundval av ett beslut som föreslagits och antagits av kommissionen i form av en genomförandeakt som grundar sig på de ståndpunkter som framförts av medlemsstaterna. Enligt förslaget ska medlemsstaterna emellertid ha rätt att vid oförutsedda omständigheter återinföra gränskontroller vid de inre gränserna i de fall då det fordras omedelbara åtgärder. Ett sådant beslut gäller i . Återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna kan vid behov förlängas men måste i så fall grunda sig på ett beslut av kommissionen som antagits i form av en genomförandeakt. Utskottet anser att kommissionens förslag i de delar som avser återinförande av kontroller vid de inre gränserna vid hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, såväl i förutsebara fall (toppmöten, sportevenemang, m.m.) som i oförutsebara fall (terrorattentat, m.m.), strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att avger ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen. Enligt nu gällande bestämmelser i kodexen om Schengengränserna får medlemsstaterna tillfälligt återinföra kontroller vid sina inre gränser vid exceptionella omständigheter om det finns allvarliga hot mot medlemsstaternas allmänna ordning och inre säkerhet. Att vid ovannämnda situationer på det sätt som föreslås överlåta medlemsstaternas rätt att besluta om införande av kontroller vid de inre gränserna är, enligt justitieutskottets uppfattning, inte förenligt med subsidiaritetsprincipen. När det gäller förslaget i övrigt har utskottet inget att invända utifrån den subsidiaritetsprövning som gjorts. Till utlåtandet har två reservationer (SD, V) lämnats. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av förslag till ändring i EG-förordning i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), i (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Arhe Hamednaca (S), (MP), (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter. Kammaren hänvisade kommissionens förslag till justitieutskottet. Fristen för att avge ett motiverat yttrande går ut . beslutade att begära in regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Regeringen inkom med en bedömning som avsåg den del av förslaget som gäller återinförande av kontroller vid de inre gränserna i händelse av varaktiga brister i kontrollerna vid de yttre gränserna. Utskottet beslutade på nytt att begära in regeringens bedömning av subsidiaritetsfrågan vad avser övriga delar av kommissionens förslag. Regeringen inkom med den komplettering som begärts. Kommissionen inkom med ett skriftligt yttrande i subsidiaritetsfrågan. Vidare har företrädare för kommissionen även muntligen vid sammanträde lämnat sin bedömning av samma fråga. Schengenområdet grundar sig på en uppsättning regler () som inte bara omfattar avskaffande av kontroller vid de inre gränserna och gemensamma regler för kontrollen av de yttre gränserna, utan också en gemensam viseringspolitik, polissamarbete och rättsligt samarbete, gemensamma regler för återsändande av olagliga migranter samt inrättande av databaser som Schengens informationssystem. Enligt kodexen om Schengengränserna får medlemsstaterna tillfälligt återinföra kontroller vid sina inre gränser vid exceptionella omständigheter, om det finns allvarliga hot mot medlemsstaternas allmänna ordning eller inre säkerhet. Om de hot som motiverar återinförandet kan förutses måste den berörda medlemsstaten utan dröjsmål anmäla återinförandet till övriga medlemsstater och kommissionen samt lämna all relevant information om återinförandets omfattning och varaktighet samt skälen till detta. Kommissionen får avge ett yttrande om meddelandet, vilket kan leda till samråd mellan medlemsstaterna och kommissionen. I brådskande fall får återinförandet ske . Kommissionen anför i ett meddelande till , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén, Förvaltning av att stärka området utan inre gränskontroller (KOM(2011) 561), att i princip fungerar väl men att den senaste tidens skeenden har accentuerat behovet av att se till att Schengenområdet på ett effektivt sätt kan hantera de påfrestningar som orsakas av svagheter vid dess yttre gränser eller yttre faktorer bortom dess kontroll. begärde vid sitt möte att en mekanism skulle införas för att man ska kunna reagera på exceptionella omständigheter som kan äventyra det övergripande , utan att därigenom riskera principen om fri rörlighet för personer. Kommissionen lämnade förutom det ovannämnda meddelandet förslag till ändrat förslag till och rådets förordning om inrättande av en utvärderings- och övervakningsmekanism avsedd att kontrollera tillämpningen av (KOM(2011) 559) och det nu för prövning aktuella förslaget till och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter (KOM(2011) 560). Syftet med det sistnämnda förslaget är att skapa den rättsliga ram som krävs för att det ska vara möjligt att införa en mekanism för mycket kritiska situationer. Kommissionen anför att den fria rörligheten för personer inom området utan inre gränser är av central betydelse och gynnar alla som bor i detta område. Därför bör det enligt kommissionen krävas ett beslut på unionsnivå i de fall då det finns risk för att denna fria rörlighet skulle kunna inskränkas till följd av ett ensidigt, och ibland även svårtolkat, nationellt beslut. Enligt förslaget ska den allmänna regeln vara att ett återinförande av gränskontroller endast får ske på grundval av ett beslut som föreslagits och antagits av kommissionen i form av en genomförandeakt som grundar sig på de ståndpunkter som framförts av medlemsstaterna inom ramen för det granskningsförfarande som fastställs i och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. I detta beslut, föreslår kommissionen, ska det anges var man undantagsvis får återinföra gränskontroller vid de inre gränserna. Ett sådant beslut ska kunna förlängas med perioder men får totalt sett dock inte gälla . får enligt förslaget endast förlängas i de fall då återinförandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna skett till följd av att det inom ramen för utvärderingsmekanismen för konstateras att en medlemsstat konsekvent underlåter att uppfylla sin skyldighet att kontrollera sitt avsnitt av den yttre gränsen. Vid oförutsedda omständigheter föreslår kommissionen att medlemsstaterna ska ha rätt att ensidigt återinföra gränskontroller vid de inre gränserna i de fall då det fordras omedelbara åtgärder. Ett sådant beslut ska ha omedelbar verkan och anmälas till kommissionen, och övriga medlemsstater. Ett återinförande av gränskontrollerna till följd av oförutsedda omständigheter får gälla i . Kommissionen får samråda med medlemsstaterna för att bedöma om åtgärden är lämplig. Ett sådant samråd upphäver inte medlemsstaternas beslut. Återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna kan vid behov förlängas, men det måste i så fall grunda sig på ett beslut av kommissionen som antagits i form av en genomförandeakt inom ramen för det förfarande för akter med omedelbar verkan som fastställs i artikel 8 i förordning (EU) nr 182/2011. Kommissionen anför att den helt och hållet respekterar medlemsstaternas oinskränkta ansvar när det gäller upprätthållandet av lag och ordning och skydd av den inre säkerheten. De förslag som lagts fram är helt förenliga med detta. Kommissionen påpekar vidare att det av artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen, liksom av artikel 67 och 77 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, klart framgår att Europeiska unionen har behörighet att utveckla ett område utan inre gränser, där den fria rörligheten för personer garanteras. Den lagstiftning som gäller för att inrätta och upprätthålla ett sådant område utan inre gränser ska därför antas på EU-nivå, och det är förenligt med sådan lagstiftning att alla beslut som gäller undantag från den generella regeln också antas på EU-nivå. Det är mot denna bakgrund man ska se kommissionens förslag, alltså att beslut om undantag ska fattas med hjälp av kommittéförfarandet, vilket gör det möjligt för medlemsstaterna att kontrollera kommissionens genomförandebefogenheter. Ett beslut om att återinföra interna gränskontroller får långtgående humanitära och ekonomiska konsekvenser som sträcker sig bortom en viss medlemsstats territorium. Faktum är, anför kommissionen, att sådana beslut aldrig enbart är av nationellt intresse; inre gränser är per definition något som berör minst två medlemsstater, och att återinföra kontroller vid sådana gränser påverkar den fria rörligheten för medborgare i alla medlemsstater. Det är därför viktigt att det finns en mekanism som säkerställer att alla åtgärder som vidtas för att begränsa den fria rörligheten är både nödvändiga och proportionerliga. Den föreslagna mekanismen ska säkerställa att beslut om att återinföra gränskontroller fattas på ett konsekvent sätt inom hela EU, att besluten grundas på samma kriterier och att möjligheten att vidta sådana undantagsåtgärder inte missbrukas. Eftersom återinförandet av inre gränskontroller får konsekvenser för hela EU, måste en sådan mekanism vara EU-täckande, och beslut om den måste fattas på EU-nivå. Det förfarande som kommissionen föreslår, dvs. att beslut om återinförande av inre gränskontroller ska ske via kommittéförfarandet, garanterar också, enligt kommissionen, att undantagsåtgärder kan vidtas på ett effektivt sätt och vid behov mycket snabbt, som man säkerställer att besluten har den legitimitet som följer av att de fått stöd av en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna. En begäran från en medlemsstat om att återinföra eller förlänga inre gränskontroller kan förväntas godtas om motiveringen är giltig och anledningen är hänsyn till den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. En begäran på oklara grunder eller utan grund, eller en begäran om åtgärder som inte är proportionerliga, kan emellertid inte förväntas godtas. Kommissionen anser att förslagen är väl avvägda mellan behovet av en effektiv mekanism som gör det möjligt att vidta åtgärder för att effektivt skydda en medlemsstat mot hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten och behovet att säkerställa att sådana åtgärder inte tillåts underminera det område utan inre gränser som Schengenområdet utgör. I sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen på det aktuella förslaget anför regeringen om förfarandet för återinförande av kontroller vid de inre gränserna vid fall av allvarliga bestående brister att målet med förslaget bara kan uppnås på EU-nivå och att regeringen därför anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Regeringen framhåller att personer normalt kan resa inom Schengenområdet utan att passera någon kontroll vid de inre gränserna. I situationer när medlemsstat X inte längre kontrollerar sin yttre gräns i enlighet med det gemensamma regelverket kan detta således påverka alla andra medlemsstater som deltar i . Om endast en medlemsstat (medlemsstat Y) i dessa situationer skulle återinföra kontrollen vid den inre gränsen mot medlemsstat X, skulle åtgärden få begränsad effekt, då personerna fortfarande skulle kunna resa från en medlemsstat via alla andra medlemsstater till medlemsstat Y. Beträffande förfarandet för återinförande av kontroll vid hot mot den nationella säkerheten, såväl i förutsebara fall (toppmöten, sportevenemang, m.m.) som i oförutsebara fall (terrorattentat, m.m.) anför regeringen följande. Möjligheten att återinföra kontroller vid de inre gränserna är ett viktigt verktyg för medlemsstaternas myndigheter för att vid riktigt allvarliga hot kunna upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Enligt artikel 4.2 i fördraget om den Europeiska unionen och artikel 72 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är den nationella säkerheten och upprätthållandet av lag och ordning även fortsättningsvis varje medlemsstats eget ansvar. påverkar ett återinförande personers möjlighet att resa inom utan att passera några gränskontroller och får aldrig ske om det inte är absolut nödvändigt. förutsätter att alla medlemsstater tillämpar samma principer vad gäller kontrollen såväl av yttre som inre gränser och det finns skäl att ge unionsnivån ett visst inflytande över dessa frågor. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på unionsnivå. Som det nu liggande förslaget från kommissionen är utformat är det inte uppenbart förenligt med subsidiaritetsprincipen. Fri rörlighet är en av Europeiska unionens grundläggande principer, och möjligheten att förflytta sig inom Europeiska unionen utan gränskontroller vid de inre gränserna är en av dess största landvinningar. Därtill är ett område utan kontroller vid de inre gränserna avgörande för att den inre marknaden ska fungera, inbegripet den fria rörligheten för arbetstagare varor och tjänster. I den ovannämnda meddelandet Förvaltning av att stärka området utan inre gränskontroller, uttalar kommissionen att i princip fungerar väl men påpekar att den senaste tidens skeenden har accentuerat behovet av att se till att Schengenområdet på ett effektivt sätt kan hantera de påfrestningar som orsakas av svagheter vid dess yttre gränser eller yttre faktorer bortom dess kontroll. delar denna bedömning och välkomnar sammantaget kommissionens arbete med att finna gemensamma regler för att ge en utökad vägledning i . Vad gäller förslaget om ett förfarande för återinförande av kontroller vid de inre gränserna vid hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten, såväl i förutsebara fall (toppmöten, sportevenemang, m.m.) som i oförutsebara fall (terrorattentat, m.m.), gör utskottet följande överväganden. Enligt artikel 4.2 i fördraget om den Europeiska unionen och artikel 72 i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt är den nationella säkerheten och upprätthållandet av lag och ordning även fortsatt varje medlemsstats eget ansvar. Möjligheten att återinföra kontroller vid de inre gränserna är ett viktigt verktyg för medlemsstaternas myndigheter för att vid riktigt allvarliga hot kunna upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att förutsätter att alla medlemsstater tillämpar samma principer vad gäller kontrollen såväl av yttre som inre gränser och att det finns skäl att ge unionsnivån ett visst inflytande över dessa frågor. Detta då ett återinförande av kontroller vid inre gränser påverkar personers möjlighet att resa inom och att ett återinförande aldrig får ske om det inte är absolut nödvändigt. Utskottet ställer sig därför positivt till gemensamma regler vad gäller grunderna för ett tillfälligt återinförande av kontroll vid de inre gränserna i förutsebara och oförutsebara fall. Utskottet anser emellertid att de enskilda medlemsstaterna ska ha kvar rätten att besluta om sådana gränskontroller. Sammantaget bedömer utskottet att målet med kommissionens förslag i dessa delar bättre kan nås om rätten att besluta om att återinföra kontroller vid de inre gränserna är kvar hos de enskilda medlemsstaterna. Utskottet finner mot bakgrund av det anförda att kommissionens förslag till ändring av och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter (KOM(2011) 560) i ovan angivna delar strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att avger ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Övriga delar av förslaget anser utskottet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. Subsidiaritetsprövning av förslag till ändring i EG-förordning i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 3. Jag anser att de delar av kommissionens förslag som avser förfarandet för återinförande av kontroller vid de inre gränserna vid hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten, såväl i förutsebara fall som i oförutsebara fall, strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt min uppfattning bör Europeiska unionens regelverk inte innehålla bestämmelser som anger om och när medlemsstaterna bör eller ska införa kontroller vid sina inre gränser. Vidare anser jag att det ska vara upp till varje medlemsstat att själv fatta beslut om eventuella kontroller vid de egna gränserna. Kommissionens förslag leder enligt min uppfattning till ökad överstatlighet. Förslaget i övrigt är enligt min uppfattning i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Eftersom är medlem i och därför kan drabbas av att andra medlemsstater eventuellt inte kan upprätthålla sina yttre gränser, anser jag det lämpligt att Europeiska unionen i dessa fall kan införa kontroller vid de inre gränserna. Jag anser därför mot bakgrund av det anförda att kommissionens förslag till ändring av och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter (KOM(2011) 560) strider mot subsidiaritetsprincipen i de delar som avser förfarandet för införande av kontroller vid inre gränser, såväl vid förutsebara som oförutsebara fall, och föreslår att avger ett motiverat yttrande till med den innebörden. Subsidiaritetsprövning av förslag till ändring i EG-förordning i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 4. Kommissionens förslag innebär att beslutanderätten vad gäller att tillfälligt återinföra kontroller vid de inre gränserna flyttas över från medlemsstaterna till kommissionen. Jag anser att förslaget därför leder till en ökad överstatlighet. Min uppfattning är att det är medlemsstaterna själva som bör bestämma över när kontroller ska införas vid de inre gränserna. Jag anser därför mot bakgrund av det anförda att kommissionens förslag till ändring av och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter (KOM(2011) 560) i dess helhet strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att avger ett motiverat yttrande till med den innebörden. Förteckning över behandlade förslag Kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter, KOM(2011) 560 Motiverat yttrande från riksdag Fri rörlighet är en av Europeiska unionens grundläggande principer, och möjligheten att förflytta sig inom Europeiska unionen utan gränskontroller vid de inre gränserna är en av dess största landvinningar. Därtill är ett område utan kontroller vid de inre gränserna avgörande för att den inre marknaden ska fungera, inbegripet den fria rörligheten för arbetstagare varor och tjänster. I meddelande till , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén Förvaltning av att stärka området utan inre gränskontroller (KOM(2011) 561), uttalar kommissionen att i princip fungerar väl men påpekar att den senaste tidens skeenden har accentuerat behovet av att se till att Schengenområdet på ett effektivt sätt kan hantera de påfrestningar som orsakas av svagheter vid dess yttre gränser eller yttre faktorer bortom dess kontroll. delar denna bedömning och välkomnar sammantaget kommissionens arbete med att finna gemensamma regler för att ge en utökad vägledning i . Mot bakgrund av prövningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning i kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 i syfte att införa gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna, som redovisas i justitieutskottets utlåtande /12:JuU13, anser att det aktuella utkastet i de delar som avser återinförande av kontroller vid de inre gränserna vid hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, såväl i förutsebara fall (toppmöten, sportevenemang, m.m.) som i oförutsebara fall (terrorattentat, m.m.), strider mot subsidiaritetsprincipen. gör följande övervägande om ovannämnda förslag. Enligt artikel 4.2 i fördraget om den Europeiska unionen och artikel 72 i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt är den nationella säkerheten och upprätthållandet av lag och ordning även fortsatt varje medlemsstats eget ansvar. Möjligheten att återinföra kontroller vid de inre gränserna är ett viktigt verktyg för medlemsstaternas myndigheter för att vid riktigt allvarliga hot kunna upprätthålla allmän ordning och säkerhet. instämmer i regeringens bedömning att förutsätter att alla medlemsstater tillämpar samma principer vad gäller kontrollen såväl av yttre som inre gränser och att det finns skäl att ge unionsnivån ett visst inflytande över dessa frågor. Detta då ett återinförande av kontroller vid inre gränser påverkar personers möjlighet att resa inom och att ett återinförande aldrig får ske om det inte är absolut nödvändigt. ställer sig därför positiv till gemensamma regler vad gäller grunderna för ett tillfälligt återinförande av kontroller vid de inre gränserna i förutsebara och oförutsebara fall. anser emellertid att de enskilda medlemsstaterna ska ha kvar rätten att besluta om sådana gränskontroller. Sammantaget bedömer att målet med kommissionens förslag i dessa delar bättre kan nås om rätten att besluta om att återinföra kontroller vid de inre gränserna är kvar hos de enskilda medlemsstaterna.