bet · GZ01FiU17 · 2011-10-18 00:00:00 — 2011/12:FiU17 Subsidiaritetsprövning av förslag till direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag Subsidiaritetsprövning av förslag till direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens förslag till direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag1[ Förslag till och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av och rådets direktiv /87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat.] (KOM(2011) 453 slutlig). Enligt utskottets uppfattning är förslaget i sitt nuvarande skick inte förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av förslag till direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (M), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag. Kammaren hänvisade kommissionens förslag till finansutskottet. Fristen för att avge ett motiverat yttrande går ut . överlämnades en faktapromemoria (2010/11:FPM148) till , av vilken regeringens preliminära bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i den föreslagna rättsakten framgår. I samband med utskottets sammanträde redogjorde statssekreterare från närmare för regeringens bedömning av hur direktivförslaget svarar mot subsidiaritetsprincipen. Finanskrisen har lett till ett stort antal insatser för att värna den finansiella stabiliteten. I G20-deklarationen från , , gjordes en överenskommelse på global nivå om åtgärder för att bl.a. förbättra kapitaliseringen av banksystemen. kom sedan med ett nytt förslag på regler för banker, den s.k. 3-överenskommelsen. Inom ramen för den framtida europeiska tillsynsstrukturen enades Europeiska unionens råd om att en enhetlig reglering av kreditinstitut och värdepappersbolag är av stor betydelse för den inre marknaden. Även på området för bolagsstyrning gav finanskrisen upphov till aktiviteter från kommissionens sida. Som en del av åtgärderna för att stävja överdrivet risktagande och kortsiktigt tänkande avsåg kommissionen att genom en bredare ansats utvärdera och rapportera om befintlig praxis för bolagsstyrning i finansiella institut samt därefter lämna rekommendationer och i förekommande fall lagstiftningsförslag. Detta inleddes med att kommissionen presenterade en grönbok om bolagsstyrning i finansiella institut och ersättningssystem. Kommissionen har som ett led i sitt arbete med att skapa ett stabilare finansiellt system föreslagit en rad ändringar av de gällande EU-reglerna för bl.a. kreditinstituts och värdepappersbolags (instituts) kapitaltäckning, skuldsättningsgrad och likviditet. Dessutom innehåller förslaget delar som är inriktade på bolagsstyrningsfrågor och sanktioner. Förslaget, som kallas CRD 4 (Capital Requirements Directive 4), syftar till att införa den globala 3-överenskommelsen och att harmonisera gällande kapitaltäckningsregler. Förslaget består av två delar: ett direktiv1[ KOM(2011) 453 om rätten att driva verksamhet i kreditinstitut och tillsynen över kreditinstitut och värdepappersbolag.] och en förordning2[ KOM(2011) 452 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersbolag.]. Kommissionen anför att förordningen och direktivet utgör ett paket och att direktivet bör läsas i förening med förordningen. De två rättsakterna bör vidare, enligt kommissionen, tillsammans utgöra den rättsliga ram som styr bankverksamheterna och tillsynsreglerna för kreditinstitut och värdepappersföretag. Direktivet och förordningen ersätter direktiv /48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och direktiv /49/EG om kapitalkrav för värdepappersbolag och kreditinstitut. Subsidiaritetsprincipen regleras i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. Enligt denna ska unionen, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet, vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt Lissabonfördragets protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska Europeiska kommissionen, och rådet översända sina utkast till lagstiftningsakter till de nationella parlamenten för att dessa ska kunna ta ställning till om förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. har i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen att pröva om lagstiftningsakten strider mot den nyssnämnda principen. Om det nationella parlamentet anser att förslaget inte är förenligt med den aktuella principen har det rätt att lämna ett s.k. motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Ett sådant yttrande ska lämnas från den dag då ett förslag finns på EU:s samtliga officiella språk. Subsidiaritetsprincipens tillämpning i detta ärende I direktivförslaget anför kommissionen följande när det gäller frågan om förslagets överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen: I enlighet med principerna om subsidiaritet och proportionalitet som fastställs i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt kan målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna och kan därför bättre tillgodoses på EU-nivå. Bestämmelserna går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de uppställda målen. Endast genom EU-åtgärder kan man säkerställa att samma krav ställs på kreditinstitut och företag som är verksamma i mer än en medlemsstat och därmed skapa likvärdiga konkurrensvillkor, minska regelsystemens komplexitet, undvika obefogade kostnader för att uppfylla olika krav i samband med gränsöverskridande verksamhet, främja ytterligare integration av EU-marknaden och bidra till en eliminering av riskerna för regelarbitrage. Genom EU-åtgärder säkras även en hög grad av finansiell stabilitet i EU. Regeringen som har prövat hela förslaget ur ett proportionalitets- och subsidiaritetsperspektiv välkomnar i sin preliminära ståndpunkt () att 3-överenskommelsen nu ska genomföras inom EU. betonas vikten av att innehållet i överenskommelsen inte urvattnas när den genomförs som gällande rätt inom EU. Regeringen ger också sitt stöd för att det rådande regelverket med två direktiv till stora delar blir en förordning eftersom det bidrar till att skapa ett mer enhetligt regelverk inom EU. Det kommer att bidra till en förstärkning av både den finansiella stabiliteten och den inre marknaden på det finansiella området i EU. Regeringen redovisar följande bedömning: När det gäller proportionalitetsprincipen anser regeringen att den är extra viktig med tanke på förslagets tekniska komplexitet och omfång. Här är det värt att påpeka att kommissionen har valt en ansats som innebär ett gemensamt regelverk för alla EU:s 8 300 banker, kreditinstitut och värdepappersbolag. Som skäl att reglera på EU-nivå i stället för på nationell nivå anges att målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna. Enbart EU-åtgärder kan säkerställa att den finansiella stabiliteten värnas på EU-nivån. Regeringen är positiv till det nya regelverket och att det precis som det gällande regelverket i stor utsträckning regleras på EU-nivå. Förslaget innehåller dock bestämmelser om vilken nivå på kapitalbasen ett institut ska ha . Bestämmelserna är utformade som absoluta krav, som hindrar medlemsstaterna att lagstifta om högre krav, således får bestämmelserna karaktären av maximiregler. En för låg nivå på ett instituts buffertkapital kan få stora konsekvenser för statsfinanserna och samhällsekonomi som helhet. Således måste en medlemsstat på nationell nivå ha möjlighet och rättighet att vidta de åtgärder som anses vara motiverade för att säkerställa den finansiella stabiliteten i landet. Kommissionen föreslår att medlemsstater som vill öka kapitaltäckningen använder sig av en av två kapitalbuffertar som enligt förslaget ska införas3[ Det föreslås att två extra kapitalbuffertar införs. Den ena är en konserveringsbuffert som ska vara i form av s.k. kärnprimärkapital och bestå av av riskvägda tillgångar. Om kreditinstituten inte uppfyller det kravet inträder begränsningar i deras möjligheter att dela ut vinst och betala ut bonus. Den andra bufferten är en kontracyklisk buffert på av riskvägda tillgångar, också de i form av kärnprimärkapital. Tanken med den kontracykliska bufferten är att dämpa en alltför snabb kreditexpansion under goda tider.] genom direktivet, närmare bestämt den kontracykliska bufferten, samt att de arbetar med högre kapitalkrav inom ramen för tillsynen. Dessa åtgärder är dock inte likvärdiga med en högre generell kapitaltäckning och riskerar att vara otillräckliga. Den kontracykliska bufferten syftar enligt 3-överenskommelsen uttryckligen till att dämpa en alltför stark kredittillväxt i ekonomin. Det innebär att den i normala tider kommer att vara noll. Därför är den kontracykliska bufferten varken tillräcklig eller likvärdig med att ha högre nivåer på de grundläggande kapitaltäckningskraven. Kommissionen föreslår visserligen att den kontracykliska buffertens storlek ska få ta annan hänsyn än bara kredittillväxt, men denna möjlighet kan vara svår att operationalisera på ett förutsägbart sätt i regelverket. Regeringen anser att bestämmelserna i förslaget om vilken nivå på kapitalbasen ett institut ska ha framstår som oförenliga med subsidiaritetsprincipen. Utskottet vill inledningsvis framhålla att det välkomnar kommissionens arbete med regleringar för att skapa ett stabilare finansiellt system och anser att förslaget kan bidra till finansiell stabilitet på EU-nivå. Vidare ser utskottet mycket positivt på förslaget att införa 3-överenskommelsen i EU. meddelade kommissionen att samtliga språkversioner av utkastet till direktiv hade överlämnats till medlemsstaternas nationella parlament. Därmed påbörjades åttaveckorsfristen för subsidiaritetsprövningen. Översättningen av utkastet till förordningen väntas bli klar först . Mot bakgrund av att kommissionen själv påpekar att förordningen och direktivet ska ses som ett paket och betonar vikten av att de läses i förening hade det, enligt utskottets uppfattning, varit en fördel om de två rättsakterna hade skickats till de nationella parlamenten. Utskottet anser att det är olyckligt att de båda förslagen inte kunnat subsidiaritetsprövas i ett sammanhang. Det gör att subsidiaritetsprövningen av förslaget i dess helhet har försvårats avsevärt. När det gäller förslaget i sin helhet anser utskottet att den fullharmonisering som kommissionen föreslår på vissa punkter i förslaget är oförenlig med målet att bidra till den finansiella stabiliteten på EU-nivå. Risken är att innehållet i 3-överenskommelsen urvattnas när den genomförs som gällande rätt inom EU genom att det som var tänkt att vara minimiregler i stället blir tvingande standard inom EU. Bestämmelserna om de grundläggande nivåerna på kapitalkraven (de s.k. pelare 1-kraven4[ Kapitalkrav reglerade enligt lag eller föreskrift.]) är enligt de förslag som har presenterats utformade som absoluta krav, vilket hindrar medlemsstaterna att lagstifta om högre krav. Detsamma gäller också i princip för de två kapitalbuffertar som enligt förslaget ska införas. Genom denna utformning får bestämmelserna karaktären av maximiregler. Utskottet anser att medlemsstaterna ska ha möjlighet att vidta sådana ytterligare åtgärder som de anser vara motiverade för att säkerställa den finansiella stabiliteten på nationell nivå. Detta är särskilt viktigt eftersom det är medlemsstaterna själva som får stå för de statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnaderna om ett institut fallerar eller om det inträffar en finansiell kris. Den finansiella sektorns storlek i förhållande till ekonomin varierar mellan medlemsstaterna. En medlemsstat med en stor finansiell sektor är mer utsatt för finansiella kriser, och ett fallissemang eller en finansiell kris innebär större påfrestningar på de offentliga finanserna för en sådan stat än för en medlemsstat med en mindre finansiell sektor. Enligt utskottet kan målet med kommissionens förslag vilket ytterst är finansiell stabilitet nås betydligt bättre om de grundläggande kapitaltäckningskraven utgör minimikrav på det sätt som också det internationella 3-regelverket anger och under förutsättning att medlemsstaterna bl.a. behåller möjligheten att höja nivån på kapitalkraven om de anser det vara motiverat för att säkerställa den finansiella stabiliteten på nationell nivå. framförde skriftligen till kommissionen tillsammans med sex andra medlemsstater invändningar mot förslaget om maximinivåer på instituts kapitalbas. Utskottet anser inte att kommissionens förslag om att medlemsstater som vill öka kapitaltäckningen ska använda sig av den kontracykliska bufferten och arbeta med högre kapitalkrav inom ramen för tillsynen är likvärdiga med en högre generell kapitaltäckning. Enligt utskottet riskerar förslagen att vara otillräckliga. Den kontracykliska bufferten syftar enligt 3-överenskommelsen uttryckligen till att dämpa en alltför stark kredittillväxt i ekonomin. Det innebär att den i normala tider kommer att vara noll. Därför är den kontracykliska bufferten varken tillräcklig eller likvärdig med att ha högre nivåer på de grundläggande kapitaltäckningskraven. Kommissionen föreslår visserligen att den kontracykliska buffertens storlek ska få ta annan hänsyn än bara kredittillväxt, men denna möjlighet kan vara svår att operationalisera på ett förutsägbart sätt i regelverket. Sammanfattningsvis kan utskottet konstatera att förslagets bestämmelser om vilken nivå på kapitalbasen ett institut ska ha och bestämmelserna om de två kapitalbuffertarna (konserveringsbufferten och den kontracykliska bufferten) är utformade som absoluta krav, vilket hindrar medlemsstaterna att lagstifta om högre krav. En för låg nivå på instituts kapitalkrav kan enligt utskottets mening få allvarliga konsekvenser för statsfinanserna och samhällsekonomin som helhet. Mot bakgrund av att det i slutändan är de enskilda medlemsstaterna som tvingas ta konsekvenserna om ett institut fallerar eller om det inträffar en finansiell kris måste medlemsstaterna på nationell nivå ha möjlighet och rättighet att vidta de åtgärder som anses vara motiverade för att säkerställa den finansiella stabiliteten i respektive medlemsstat. Utskottet finner således att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att avger ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Avslutningsvis noterar utskottet att det finns en rad förslag på regleringar i kommissionens förslag vilka alla kräver noggrann analys, både ur principiell och ur horisontell synvinkel, innan det är möjligt att ta ställning till om sådana sektorsspecifika regleringar är lämpliga eller inte. Som exempel kan nämnas förslaget om mildare sanktioner för den som själv erkänner en regelöverträdelse. Utskottet förutsätter dock att sådana analyser kommer att genomföras under de fortsatta förhandlingarna om förslaget i dess helhet. Förteckning över behandlade förslag KOM(2011) 453 slutlig Kommissionens förslag till och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av och rådets direktiv /87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat. Motiverat yttrande från riksdag välkomnar kommissionens arbete med regleringar för att införa 3-överenskommelsen i EU och anser att förslaget till stora delar är väl utformat och att det har potential att bidra till att stärka den finansiella stabiliteten i EU och att stärka den inre marknaden på det finansiella området. har dock invändningar mot den fullharmonisering som kommissionen föreslår på vissa punkter i förslaget. Risken är att innehållet i 3-överenskommelsen urvattnas när den genomförs som gällande rätt inom EU genom att det som var tänkt att vara minimiregler i stället blir tvingande standard inom EU. Kommissionens förslag till direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag1[ Förslag till och rådets direktiv om rätten att driva verksamhet i kreditinstitut och tillsynen över kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av och rådets direktiv /87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat] (KOM(2011) 453 slutlig), som redovisas i finansutskottets utlåtande /12:FiU17 Subsidiaritetsprövning av förslag till direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag, har prövats av utifrån tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Som kommissionen skriver i direktivet består dock förslaget i sin helhet av två delar: ett direktiv och en förordning. Kommissionen betonar särskilt att förordningen och direktivet utgör ett paket och att direktivet bör läsas i förening med förordningen. De två rättsakterna bör vidare, enligt kommissionen, tillsammans utgöra den rättsliga ram som styr bankverksamheterna och tillsynsreglerna för kreditinstitut och värdepappersföretag. som har haft att pröva direktivet ur subsidiaritetssynpunkt har därför även beaktat den betydelse som förordningen har i sammanhanget. Bestämmelserna om de grundläggande nivåerna på kapitalkraven (de s.k. pelare 1-kraven) är utformade som absoluta krav som hindrar medlemsstaterna att lagstifta om högre krav. Genom denna utformning får bestämmelserna karaktären av maximiregler. anser dock att medlemsstaterna ska ha möjlighet att vidta sådana ytterligare åtgärder som de anser vara motiverade för att säkerställa den finansiella stabiliteten på nationell nivå. Detta är särskilt viktigt eftersom det är medlemsstaterna själva som får stå för de statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnaderna om ett institut fallerar eller om det inträffar en finansiell kris. Den finansiella sektorns storlek i förhållande till ekonomin varierar dessutom mellan medlemsstaterna. En medlemsstat med en stor finansiell sektor är mer utsatt för finansiella kriser, och ett fallissemang eller en finansiell kris innebär större påfrestningar på de offentliga finanserna för en sådan stat än för en medlemsstat med en mindre finansiell sektor. Enligt kan målet med kommissionens förslag vilket ytterst är finansiell stabilitet nås betydligt bättre om de grundläggande kapitalkraven utgör minimikrav på det sätt som också det internationella 3-regelverket anger och under förutsättning att medlemsstaterna behåller möjligheten att höja nivån på kapitalkraven om de anser det vara motiverat för att säkerställa den finansiella stabiliteten på nationell nivå. anser inte att kommissionens förslag om att medlemsstater som vill öka kapitaltäckningen ska använda sig av den kontracykliska bufferten och arbeta med högre kapitalkrav inom ramen för tillsynen är likvärdiga med en högre generell kapitaltäckning. Förslagen riskerar att vara otillräckliga. Den kontracykliska bufferten syftar enligt 3-överenskommelsen uttryckligen till att dämpa en alltför stark kredittillväxt i ekonomin. Det innebär att den i normala tider kommer att vara noll. Därför är den kontracykliska bufferten varken tillräcklig eller likvärdig med att ha högre nivåer på de grundläggande kapitalkraven. Kommissionen föreslår visserligen att den kontracykliska buffertens storlek ska få ta annan hänsyn än bara till kredittillväxt, men denna möjlighet kan vara svår att genomföra på ett förutsägbart sätt i regelverket. Kommissionen bör enligt mening återkomma med ett förslag som motsvarar det nu behandlade förslaget med den ändringen att det tydligt framgår att medlemsstaterna har möjlighet att höja nivån på de grundläggande kapitalkraven om de anser det vara motiverat för att säkerställa den finansiella stabiliteten på nationell nivå. Ämnet för dagen är subsidiaritetsprövning av direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag. Detta handlar om att pröva om det finns behov av gemenskapsåtgärder, det vill säga lagstiftning på europeisk nivå, och om de föreslagna åtgärderna är proportionella och ändamålsenliga.Närhetsprincipen är ett annat ord för subsidiaritetsprincipen. Den innebär att Europeiska unionen ska vidta åtgärder bara om medlemsländerna själva inte kan uppnå lika bra eller bättre resultat. De åtgärder som föreslås ska dessutom vara väl avvägda och inte onödigt långtgående eller klåfingriga så att de rent av försvårar måluppfyllelsen, i det här fallet att bidra till finansiell stabilitet och en väl fungerande bank- och finanssektor.Den första frågan att besvara är om det behövs gemensamma europeiska tag på finansmarknadsområdet. Svaret är självklart: Ja, det behövs. Banker och kreditinstitut opererar gränsöverskridande. Erfarenheterna från den senaste - men dess värre förmodligen inte den sista - finanskrisen pekar otvetydigt på behovet av att reformera och omreglera bank- och finansmarknaden. Kapitalkrav och regler måste skärpas. Modeller som möjliggör en ordnad hantering och avveckling av banker i kris måste också utvecklas. Arbetet pågår, och de förslag från kommissionen som vi nu diskuterar i form av ett direktiv och en förordning är viktiga inslag i arbetet.Målet är ytterst att förhindra nya finansbubblor och kriser som drabbar produktion och tillväxt med svåra ekonomiska och sociala konsekvenser. Mycket återstår att göra. Ett tydligt tecken på att en hel del ytterligare återstår att göra är de svenska storbankernas vinster och vinstförväntningar.Låt mig säga i klartext: som Nordea leverera och förvänta sig vinster i storleksordningen på insatt kapital som sparräntan går mot noll är en högt ljudande varningssignal om att faran långt ifrån är över i banksystemet och på finansmarknaderna. Sådana vinster i en ekonomi som växer med ett par procent är osunda och farliga. Det är kunderna som betalar. Det kan misstänkas - jag uttrycker mig försiktigt - att bankerna utnyttjar sin oligopolställning och att de fortsätter att ta oacceptabla risker med hjälp av finurliga produkter, så kallade finansmarknadsinstrument. Det behövs ett regleringsarbete även i fortsättningen.Just nu diskuterar dessutom ledande politiker hur en ny finanskris och en ekonomisk och social katastrof ska förhindras. Europeiska storbanker ska räddas därför att de betraktas som systemviktiga - samhällsnyttiga, skulle man kunna säga. Det är trots allt så att banksystemet är en del av vårt blodomlopp - pengaflödet. De är systemviktiga, och vi tvekar inte att säga att de i någon mening är samhällsnyttiga, framför allt ska vara samhällsnyttiga. betraktar de sig själva som vilka vinstmaskiner som helst. Det är inte rimligt.Vi har gemensamt som medborgare och skattebetalare ställt upp som garant för bankernas skulder och dåliga tillgångar - eller andra tillgångar. Vi avlastar ansvaret från ägarnas axlar. Det innebär i sämsta fall en signal om att festen och risktagandet kan fortsätta. Det är naturligtvis ett allvarligt systemfel. Det går inte att ha ansvaret på ett ställe och risktagandet på ett annat.