bet · GY01KU14 · 2011-02-21 00:00:00 — De skäl som regeringen anfört för att inte lagfästa bemyndigande om att överskrida ett ramanslag som inte avser förvaltningsändamål och om överskridandet ryms under utgiftstaket är att det skulle leda till en försvagad budgetprocess och minskad transparens i budgetprocessen och att det skulle kunna göras gällande att en sådan åtgärd skulle innebära att det tidigare förslagsanslaget återinfördes. När det gäller de villkor för ramanslag som föreslås tar finansutskottet särskilt upp villkoren för anslagssparande och anslagskredit (3 kap. 8 och 10 §§). I båda fallen anges i förslaget att villkoren i lagen ska gälla om inte för ett visst anslag har beslutat annat. framhåller att befogenhet att besluta om dessa villkor följer av regeringsformen, men eftersom i praktiken inte brukar besluta om andra villkor i dessa avseenden anser finansutskottet att bör föreslå en ändring av regeringens lagförslag. De bisatser i paragraferna som anger möjlighet att besluta om andra villkor när det gäller anslagssparande och anslagskredit bör strykas. tar också upp bestämmelsen om att regeringen får överskrida anslag för räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning om det är nödvändigt att fullgöra statens betalningsåtaganden (3 kap. 9 §). framhåller att de skäl som regeringen för fram för att inte lagfästa bemyndigandet om att överskrida anslag som ligger under utgiftstaket också är giltiga i fråga om bemyndigandena för statsskuldsräntor och provisionskostnader. Regeringen anför som skäl, utöver att det skulle kunna göras gällande att det tidigare förslagsanslaget därigenom återinfördes, att en lagreglering skulle medföra att den årliga prövningen av bemyndigandet upphör, vilket skulle leda till en försvagad budgetprocess och därmed minskad transparens i budgetprocessen. Mot bakgrund av detta anser finansutskottet att det är motiverat att lagfästa de två bemyndigandena på utgiftsområde 26. Ytterligare en aspekt är enligt finansutskottet att bestämmelsen avser både statsskuldsräntor och provisionskostnader. I sitt betänkande 2010/11:FiU4 (s. 78) konstaterade finansutskottet att den historiska information som finansutskottet har att utgå ifrån vid sin bedömning av anslaget talar för en lägre nivå på anslaget än den regeringen föreslagit. anser att ett överbudgeterat anslag tillsammans med ett obegränsat bemyndigande som är knutet till anslaget för provisionskostnader inte ger incitament till en effektiv resursanvändning, varför det finns ytterligare invändningar mot förslaget. konstaterar att förslaget till bestämmelse i budgetlagen innebär ett bemyndigande som är obegränsat till belopp, när det i stället finns skäl som talar för att bemyndigandet för provisionskostnaderna skulle vara beloppsmässigt begränsat. gör inte någon annan bedömning än finansutskottet när det gäller bestämmelserna i 3 kap. 8 och 10 §§ budgetlagen om anslagskredit och anslagssparande. anser således att 3 kap. 8 § första meningen bör lyda: Ett anslag får tillfälligt överskridas genom att en kredit motsvarande högst av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk. Vidare bör 3 kap. 10 § första stycket lyda: Outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande) får användas följande år. har i sitt yttrande även särskilt tagit upp bestämmelsen i 3 kap. 9 § förslaget till budgetlag, som föreskriver att regeringen får besluta att anslag för räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. pekar på att genom lagregleringen upphör den årliga prövningen av bemyndigandet, vilket skulle leda till en försvagad budgetprocess och därmed minskad transparens i budgetprocessen. anser emellertid att fördelarna med ett lagfäst bemyndigande för statsskuldsräntor och provisionskostnader väger över. Som regeringen framhåller blir det med ett bemyndigande i budgetlagen enkelt för statens långivare att utan att fördjupa sig i budgettekniska detaljer förvissa sig om att utgifterna för statsskulden alltid kan betalas oavsett vilken den statsfinansiella situationen är. tillstyrker följaktligen regeringens förslag såvitt avser 3 kap. 9 § budgetlagen. tillstyrker även regeringens förslag till bestämmelser i 3 kap. 11 och 12 §§ budgetlagen. Redovisning mot inkomsttitlar och anslag Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag såvitt avser 4 kap. Redovisning mot inkomsttitlar och anslag. Utskottet tillstyrker också regeringens förslag att ska godkänna att utgifter för anskaffning av varor och tjänster som används för transfereringar ska redovisas mot anslag på samma grund som förvaltningsutgifter dvs. det budgetår som kostnaderna hänför sig till (punkt 11). Regeringen föreslår i 4 kap. i den nya budgetlagen bestämmelser om redovisning mot inkomsttitlar och anslag. Inkomster av skatter och avgifter ska redovisas det budgetår som intäkterna hänför sig till (2 §). Utgifter för transfereringar ska redovisas det budgetår då betalning sker. Förvaltningsutgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Övriga utgifter ska redovisas det budgetår som utgifterna hänför sig till (3 §). Bestämmelserna gäller under förutsättning att inte beslutat annat (1 §). Regeringen föreslår också utöver lagförslagen att ska godkänna att utgifter för anskaffning av varor och tjänster som används för transfereringar ska redovisas mot anslag på samma grund som förvaltningsutgifter, dvs. det budgetår som kostnaderna hänför sig till (punkt 11) tillstyrker regeringens lagförslag när det gäller 4 kap. tillstyrker också förslaget i punkt 11 att ska godkänna att utgifter för varor och tjänster som används för transfereringar ska redovisas mot anslag på samma grund som förvaltningsutgifter dvs. det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Volymen av dessa transfereringar bedöms vara så liten i omfattning att huvudregeln för redovisningen mot anslag inte urholkas; en sådan kostnadsmässig redovisning bör, som regeringen framhållit, inte leda till ändringar av grunden för redovisning i budgetlagen. Statens upplåning och skuldförvaltning Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag, såvitt avser 5 kap. Statens upplåning och skuldförvaltning. Regeringen föreslår att bestämmelserna i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning förs in i budgetlagen som 5 kap. tillstyrker regerings förslag till budgetlag, såvitt avser 5 kap. Beställningsbemyndiganden samt utlåning och garantier Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag, såvitt avser 6 kap. Ekonomiska åtaganden och utlåning. Regeringens förslag till ny budgetlag innehåller ett kapitel rubricerat Ekonomiska åtaganden och utlåning (6 kap.) Kapitlet innehåller ett par paragrafer om beställningsbemyndiganden (1 och 2 §§). För det ändamål och intill det belopp som bestämt för budgetåret får regeringen enligt 1 § första stycket i förslaget beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 12 § lagen om statsbudgeten. Bestämmelserna i 1 § andra och tredje styckena saknar motsvarighet i gällande lag och innebär att regeringen utan särskilt bemyndigande får göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst samt att regeringen när den begär ett bemyndigande enligt första stycket ska ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. I den föreslagna 2 § finns ett bemyndigande för regeringen att göra sådana ekonomiska åtaganden som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande, motsvarande 13 § lagen om statsbudgeten. I kapitlet finns också bestämmelser om utlåning och garantier (6 kap. 35 §§). Regeringen anser att det finns ett behov av att reglera den statliga utlåningen och även ett behov av en mer fullständig och praxisanpassad reglering av garantigivningen. Regeringen föreslår en bestämmelse som innebär att regeringen för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för ett eller flera budgetår får besluta om utlåning som finansieras med lån i , ställa ut kreditgarantier och göra liknande åtaganden. Om det finns särskilda skäl får en kreditgaranti eller liknande åtagande enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas (3 §). Förslaget innebär vidare att det införs enhetliga bestämmelser om den avgift eller ränta som ska tas ut för de garantier som ställs ut och sådan utlåning som finansieras med lån i . För ett lån eller åtagande ska ränta eller avgift tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för lånet eller åtagandet, om inte för ett visst lån eller åtagande har beslutat annat. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i EUF-fördraget, får räntan eller avgiften sättas högre. Om låntagaren eller garantitagaren ska betala en ränta eller avgift som inte helt täcker statens förväntade kostnad, ska regeringen föreslå hur mellanskillnaden ska finansieras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska för visst lån eller viss garanti besluta om räntans eller avgiftens storlek (4 §). Dessutom föreslås bestämmelser om att inkomster från räntor och avgifter som motsvarar förväntade förluster ska föras till konton i . Även annan finansiering av förväntad förlust ska föras till sådana konton. Inkomster i utländsk valuta ska få föras till konton i bank. Konstaterade förluster för statens utlåning och åtaganden ska täckas med medel från dessa konton (5 §). tillstyrker regeringens förslag till budgetlag, såvitt avser 6 kap. Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag såvitt avser 7 kap. Finansiering av investeringar och utlåning. Utskottet avstyrker motionsyrkanden (V) om lånefinansiering av infrastruktur och förvärv av aktier och kapitaltillskott i stället för anslagsfinansiering. Jämför reservation (V). Lagförslaget innehåller ett kapitel (7 kap.) som är rubricerat Finansiering av investeringar och utlåning. Kapitlet inleds med en bestämmelse om att regeringen inom de ramar som har beslutat för budgetåret får besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet, utom förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital, ska finansieras med lån i , och att regeringen får besluta om villkoren för sådana lån. Förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska enligt 2 § finansieras med anslag. Utlåning för vilken den förväntade förlusten är låg får enligt 3 § finansieras med lån i . Enligt förslaget till 4 § får regeringen inom en kreditram som har beslutat om, besluta att rörelsekapital i statens verksamhet ska finansieras med krediter i , och regeringen får besluta om villkoren för dessa krediter och om likvida medel som myndigheten disponerar. Enligt 5 § ska andra tillgångar finansieras med anslag eller vissa försäljningsinkomster som regleras i 8 kap. 912 §§. Enligt förslaget till 7 kap. 6 § gäller bestämmelserna inte om för en viss myndighet, ett visst lån eller en viss anskaffning beslutar om någon annan finansiering. De föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 1 och 46 §§ motsvarar i huvudsak bestämmelserna i nuvarande 2023 §§ lagen om statsbudgeten. I motionen tas frågan om finansiering av infrastruktur upp. Motionärerna begär (yrk. 4) att 7 kap. 5 § i den nya budgetlagen ges följande lydelse: Andra tillgångar än de som anges i 1, 3 och 4 §§ ska finansieras med lån eller med inkomster som anges i 8 kap. 912 §§. I motionen framhålls att regeringen i sitt förslag inte ändrar på principen att huvudregeln för finansieringen av investeringar i väg och järnväg är att denna ska ske genom anslagsfinansiering. Det finns enligt motionen en rad problem med synsättet att investeringar ska anslagsfinansieras. Anslag tas inte i anspråk i takt med att utgifterna uppstår. De medel som staten tilldelat i statsbudgeten gäller oberoende om det skapas utrymme att gå vidare med ett projekt, vilket innebär en risk för tidsutdräkt och ökade kostnader. Dessutom skiljer sig investeringar från konsumtionsvaror eftersom konsumtionsvaror inte konsumeras . För det tredje innebär anslagsfinansiering av vägar och järnvägar att alla kostnader drabbar dagens generation trots att det är uppenbart att ett hus eller en järnväg kan användas av många generationer framöver. Slutligen blir kravet på anslagsfinansiering en hämsko i miljö- och klimatarbetet. Motionärerna anser att man som regel bör låna till investeringar. Så gott som alla utom staten delar upp sin budget i en driftsdel och en investeringsdel. Staten bör därför, enligt motionärerna, införa en investeringsbudget på samma sätt som i kommunsektorn. Motionärerna tar även upp frågan om förvärv av aktier och kapitaltillskott. I motionen begärs (yrk. 5) att 7 kap. 2 § i den nya budgetlagen ges följande lydelse: Förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska finansieras genom lån. Motionärerna ser det statliga ägandet som en viktig och långsiktig samhällsinvestering. Det statliga ägandet bör därför liksom investeringar i infrastruktur ingå i en särskild investeringsbudget. Motionärerna anser följaktligen att vid förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital bör finansiering genom lån utgöra huvudprincip. I motionen begärs (yrk. 6) som en följd av detta att 7 kap. 6 § i den nya budgetlagen ges följande lydelse: Bestämmelserna i 15 §§ gäller inte om för viss myndighet, ett visst anslag, ett visst lån eller en viss anskaffning beslutar om någon annan finansiering. Frågan om infrastrukturella investeringar togs upp i förarbetena till lagen om statsbudgeten (prop. 1995/96:220 s. 50). Regeringen framhöll att en stor del av statens investeringar utgjordes av s.k. infrastrukturella investeringar. Dessa investeringar kunde till skillnad från investeringar för förvaltningsändamål sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och användes främst av andra än staten. Som exempel nämndes vägar och järnvägar. Investeringarna hade enligt propositionen ett samhällsekonomiskt värde men gav i allmänhet ingen monetär avkastning till staten. Anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar gav bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta var särskilt viktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte gav monetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstilldelningar bindas om amorteringar och räntor på lämnade interna lån under en följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investeringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret. Vid sådana investeringar av anläggningstillgångar som omfattades av 20 § lagen om stadsbudgeten gjorde lånefinansieringen det möjligt för myndigheterna att finansiera investeringar som sänkte driftskostnaderna mer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medgav ökade eller förbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning. Motsvarande förutsättningar gällde inte för infrastrukturella investeringar. Det var i regel stora och betydande reala resurser och en betydande produktionskapacitet som togs i anspråk. För staten gällde därför statsfinansiella och samhällsekonomiska förutsättningar som inte påverkades av finansieringsformen. Regeringen ansåg därför att infrastrukturella investeringar borde finansieras med anslag. Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell art borde, enligt regeringens mening, gälla även för finansiering av annan egendom som inte bokfördes som tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befästningar, kulturfastigheter och museiföremål. Under behandlingen av propositionen yttrade sig finansutskottet till (yttr. 1995/96:FiU8y). hänvisade till att det behandlat frågan i flera betänkanden (se t.ex. bet. 1992/93:FiU10, 1992/93:FiU30). En utförlig redovisning gjordes i ett yttrande till trafikutskottet (yttr. 1992/93:FiU4y). Regeringens lagförslag överensstämde med den uppfattning finansutskottet framfört i dessa sammanhang. tillstyrkte utan särskilda kommentarer regeringens lagförslag i denna del. När det gäller motionärernas förslag att investeringar och förvärv av aktier och kapitaltillskott som huvudprincip ska finansieras genom lån (yrk. 46) framhåller finansutskottet att det har uttalat sin syn på orsakerna till att investeringar i infrastruktur ska finansieras med anslag (bet. 2008/09:FiU1, 2009/10:FiU1). Det viktigaste skälet är att då underkastas investeringsutgiften samma budgetprövning som övriga utgifter. Det förhållandet att investeringarna är långsiktiga till sin karaktär har finansutskottet inte ansett vara något skäl att undanta dem från den årliga budgetprövningen, eftersom även andra utgifter i budgeten varierar vad gäller långsiktighet och ekonomiska konsekvenser för framtiden. har också betonat att anslagsfinansiering av investeringar bidrar till tydlighet och transparens i budgeten. pekar på att det realekonomiskt inte heller är någon skillnad om investeringen finansieras enligt huvudregeln i budgetlagen eller med lån i . I båda fallen är effekten på statsbudgetens saldo lika med investeringsutgiften. Finansiering enligt huvudprincipen innebär att investeringen belastar ett anslag, medan finansiering enligt undantaget innebär att nettoutlåning ökar. Båda påverkar statsbudgetens saldo och den offentliga sektorns finansiella sparande. Den faktiska uppoffringen görs alltså av skattebetalarna vid investeringstillfället. anser att argumenten för anslagsfinansiering av investeringar är lika giltiga nu som . Finansiering via lånefinansiering riskerar att försvaga både budgetprocessen och inflytande över investeringsbesluten. Genom anslagsfinansiering underkastas investeringsutgiften (vid investeringstillfället) samma budgetprövning som övriga utgifter. Vid lånefinansiering kommer framtida anslagstilldelningar att bindas med räntor och amorteringar. Genom att särbehandla investeringsutgifter finns det en risk att långa amorteringstider skapar en obalanserad beslutssituation där finansieringsbördan ter sig avlägsen vid beslutstillfället. delar finansutskottets bedömning när det gäller anslagsfinansiering av infrastrukturinvesteringar samt förvärv av aktier och kapitaltillskott. tillstyrker regeringens förslag såvitt avser 7 kap. budgetlagen och avstyrker motion 2010/11:1 yrkandena 46 (V). Förvärv och överlåtelse av egendom Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag, såvitt avser 8 kap. Förvärv och överlåtelse av egendom. Utskottet tillstyrker också regeringens förslag att bemyndigar regeringen dels att förvärva aktier och andelar som utgör en minoritetsandel i ett företag som ska verka för att främja ägarnas och medlemmarnas gemensamma intressen, om engagemanget inte medför några ekonomiska åtaganden utöver utgiften för förvärvet och denna inte överstiger ett prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken (punkt 8), dels att avstå från ett återköpserbjudande som riktas till samtliga aktieägare från ett publikt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, där staten äger aktier även om detta kan innebära att statens kapital- eller rösteandel ökar (p. Bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom finns i förslagets 8 kap. I 2 § finns bestämmelser om fast egendom. När värdet av fast egendom inte överstiger , får regeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Förslaget innebär att beloppsgränsen höjs . Enligt 3 § får regeringen inte utan bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag eller tillskjuta kapital till ett företag. Vidare föreslås i enlighet med praxis att regeringen utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva. Regeringen föreslår under en särskild förslagspunkt (8) att bemyndigar regeringen att förvärva aktier och andelar som utgör en minoritetsandel i ett företag som ska verka för att främja ägarnas eller medlemmarnas gemensamma intressen, om engagemanget inte medför några ekonomiska åtaganden utöver utgiften för förvärvet och denna inte överstiger ett prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken. Under förslagspunkt 9 föreslår regeringen att bemyndigar regeringen att avstå från att utnyttja ett återköpserbjudande som riktas till samtliga aktieägare från ett publikt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, där staten äger aktier även om detta kan innebära att statens kapital- och röstandel ökar. Enligt 4 §, som motsvarar regleringen i 26 § lagen om statsbudgeten, får regeringen besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna om inte har bestämt annat. Regeringen får inte utan bemyndigande minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. I 7 § föreskrivs att förvärv genom köp, byte eller försäljning ska genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot det. Bestämmelser om disposition av försäljningsinkomster finns i 812 §§, motsvarande 3034 §§ lagen om statsbudgeten. tillstyrker regeringens lagförslag, såvitt avser 8 kap. budgetlagen. tillstyrker också att bemyndigar regeringen dels att förvärva aktier och andelar som utgör en minoritetsandel i ett företag som ska verka för att främja ägarnas och medlemmarnas gemensamma intressen, om engagemanget inte medför några ekonomiska åtaganden utöver utgiften för förvärvet och denna inte överstiger ett prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken (punkt 8), dels att avstå från ett återköpserbjudande som riktas till samtliga aktieägare från ett publikt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, där staten äger aktier även om detta kan innebära att statens kapital- eller rösteandel ökar (p. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag såvitt avser 9 kap. Regeringens förslag till ny budgetlag innehåller ett kapitel (9 kap.) rubricerat Uppföljning och prognoser. Enligt 1 §, som motsvarar 35 och 36 §§ lagen om statsbudgeten, ska regeringen noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp, och regeringen ska i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande budgetåret. Regeringen ska redovisa hur ett av beslutat överskottsmål har uppnåtts (2 §). Bestämmelsen motsvarar 36 a § lagen om statsbudgeten. Prognoser, som ska lämnas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, ska inte avse enbart statens inkomster, utgifter och statens lånebehov, utan även utgifterna under utgiftstaket, och prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar (3 §). tillstyrker regeringens lagförslag, såvitt avser 9 kap. budgetlagen. Årsredovisningen för staten m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag, såvitt avser 10 kap. Redovisningsskyldighet och revision samt 11 kap. I regeringens lagförslag finns ett kapitel (10 kap.) rubricerat Redovisningsskyldighet och revision. Bestämmelserna i 12 §§ om redovisningen och om god redovisningssed och rättvisande bild motsvarar i huvudsak gällande reglering.