bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — 2010/11:KU20 Granskningsbetänkande Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Till grund för den granskning som redovisas har utskottet haft att tillgå bl.a. material som tagits fram av utskottets kansli och av . Utskottet har också inhämtat viss muntlig information från Försvarsmakten. Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga A1.1.15.4.3. För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet hållit ett antal offentliga utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna återfinns i bilaga B112. Utskottet har bordlagt två granskningsanmälningar. Båda dessa gäller regeringens agerande i fråga om den amerikanska ambassadens övervakning av svenska medborgare i . Utskottet avser att redovisa resultatet av den granskningen . I det följande lämnas först en kort beskrivning av hur betänkandet har disponerats och en sammanfattning av resultaten av den genomförda granskningen. De olika granskningsärendena behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer sex reservationer. I betänkandet redovisas utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning med anledning av särskilda anmälningar. Utskottet har tidigare under innevarande på eget initiativ avgivit ett granskningsbetänkande som avser allmänna, administrativt inriktade frågor (bet. 2010/11:KU10). Det aktuella betänkandet inleds med ett kapitel i vilket vissa frågor om regeringens förhållande till behandlas. I det därpå följande kapitlet behandlas olika frågor som avser handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Därefter följer ett kapitel om frågor som rör regeringens ansvar för förvaltningen m.m. Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning m.m. behandlas i kapitel fyra. I det avslutande kapitlet behandlas vissa frågor om internationella avtal m.m. Kapitelindelningen följer ärendenas huvudsakliga karaktär. Vissa resultat av granskningen Vissa frågor om regeringens förhållande till Utskottet har granskat regeringens information till om den nordiska snabbinsatsstyrkan. Granskningen visar att det skedde en ökning av både kostnaderna för och antalet soldater i snabbinsatsstyrkan utan att informerades. Utskottet anser att berörda regeringars information till varit sen, otydlig och otillräcklig och att därmed inte fått en rättvisande bild. Reservation (M, FP, C, KD) Vidare har utskottet granskat försvarsministerns hantering av försvarets personalförsörjning. Utskottet bedömer att det har gått sedan reformen av försvarets personalförsörjning påbörjades för att utskottet ska uttala sig. I ytterligare ett ärende som rör försvarsministern har utskottet granskat dennes hantering av förbandsorganisationen. Den grundläggande frågan gäller om en flytt av ingenjörkompanierna i har skett i strid med beslut. Utskottet konstaterar att så inte är fallet eftersom det inte finns något riksdagsbeslut om att dessa kompanier ska vara placerade i . I granskningen av statsministerns uttalande om riksdagsbeslutet om folkmord i 1915 understryker utskottet utgångspunkten att regeringen bör tillgodose tillkännagivanden och att regeringen om den har en annan mening än bör underrätta om detta och om sina skäl. Härutöver måste det vara möjligt för statsministern att förhålla sig till beslut även genom offentliga uttalanden, anser utskottet. Vad gäller regeringens hantering av intäkter från trängselskatten anför utskottet att granskningen inte visat annat än att intäkterna hanterats enligt de principer som systemet med trängselskatt bygger på. I granskningen av försenade interpellationssvar konstaterar utskottet att trenden med en ökande andel interpellationer som besvaras för sent fortsätter. Möjligheten att framställa interpellationer till statsråden är enligt utskottet en viktig del av kontrollmakt, och utskottet finner det otillfredsställande att utvecklingen har fortsatt i fel riktning. Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Granskningen av regeringens hantering av datalagringsdirektivets genomförande har enligt utskottet visat att regeringens beredning av genomförandepropositionen medförde komplicerade överväganden i flera principiella svåra frågor som rörde avvägningen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd. innebär, konstaterar utskottet, lojalitetsprincipen inom en skyldighet för medlemsstaterna att bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Genomförandet av direktivet hade enligt utskottet varit juridiskt möjligt utan samordning med frågan om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till de lagrade uppgifterna. Konsekvensen av att regeringen bedömde att genomförandet av direktivet borde övervägas i ett bredare sammanhang blev att direktivet inte hann genomföras inom den föreskrivna tiden. Utskottet understryker också vikten av att regeringen i förhandlingar om direktiv där den personliga integriteten berörs noggrant överväger behovet av att kräva längre genomförandetider. Vidare har utskottet granskat regeringens beslut rörande förhandsprövning av nya programtjänster hos public service-företagen. Utskottet anför inledningsvis att den aktuella förhandsprövningen inte kan anses strida mot yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud. Vidare anför utskottet att medelstilldelningen till public service-företagen får förenas med vissa villkor (anslagsvillkor) som beslutas av regeringen. Dessa villkor måste dock ha stöd i de allmänna riktlinjer som beslutas av , och det kan enligt utskottet ifrågasättas om så varit fallet. Varken i den bakomliggande utredningen eller i regeringens proposition nämndes att prövningen skulle innefatta en bedömning av tjänstens marknadspåverkan. Utskottet anser även att det kan ifrågasättas om det nämnda villkoret är av sådant slag att det är förenligt med public service-företagens oberoende ställning. Reservation (M, FP, C, KD) I kapitlet redovisas även utskottets granskning av beredningen av en proposition om kvalitetsutvärderingssystem för högskolor, regeringens agerande avseende möjlighet till tillgång till telefon i enlighet med svensk lag, regeringens åtgärder avseende bevarande och förstärkning av den svenska vargstammen samt hantering av bidrag från biståndsanslagen. Ingen av dessa granskningar ger anledning till något uttalande av utskottet. Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen m.m. I granskningen Fråga om näringsministerns blogg hos uttalar utskottet att en tydlig åtskillnad mellan politik och förvaltning är en grundprincip i den svenska förvaltningsmodellen och att gränsen mellan politik och förvaltning ska vara tydlig. För att säkerställa denna åtskillnad bör, anser utskottet, statsråd iaktta försiktighet och undvika partipolitiska utspel då de uttalar sig i ett medium som en myndighet tillhandahåller. Det bör även vara statsråden själva som med eventuellt stöd från sina politiska medarbetare sörjer för statsrådens inlägg i sådana medier. Granskningen ger härutöver inte anledning till något uttalande av utskottet. Reservation (M, FP, C, KD) Utskottet har också granskat justitieministerns ansvar för Säkerhetspolisens brister i organisationen. Mot bakgrund av vad som framkommit i granskningen kan regeringen enligt utskottet inte anses ha brustit i sitt ansvar för att verksamheten vid bedrivs författningsenligt. Utskottets granskning av förfarandet gentemot statliga myndigheter gällande praktikplatser i det s.k. lyftet ger inte anledning till något uttalande av utskottet. Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning m.m. Utskottet har granskat regeringens handlande i fråga om dumpningar av kemiska vapen och radioaktivt avfall i . Granskningen handlar om huruvida förutvarande och nuvarande regeringar har haft kännedom om uppgifter som varit av den karaktären att regeringarna borde ha agerat i enlighet med folkrättsliga förpliktelser men underlåtit att göra det. Utskottet har i granskningen bl.a. fått information om innehållet i vissa handlingar från Försvarsmakten. Utifrån den information som kommit fram i utskottets granskning finner utskottet inte att någon regering har underlåtit att agera i enlighet med folkrättsliga förpliktelser. I fråga om utbildningsministerns användning av statsflyget ger granskningen vid handen att den aktuella resan var en statlig tjänsteresa i den mening som avses i statsflygsförordningen. Vidare har utskottet granskat statsrådet roll i marknadsföringen av ett havsövervakningssystem till . Enligt utskottet visar granskningen inte annat än att statsrådet har handlat i enlighet med gällande regelverk. Reservation (S, MP, V) I granskningen av ett uttalande av statsministern i fråga om marknadsföring av flygplats omtalar utskottet vad det tidigare framhållit, nämligen att statsråd bör iaktta försiktighet i vissa hänseenden. Utskottet anser att granskningen i detta fall inte föranleder något uttalande av utskottet. Utskottet har även granskat om det från sida har varit fråga om försök att påverka programinnehållet i . Enligt utskottet fyller kontakter med massmedierna inriktade på bl.a. kontroll av faktauppgifter en viktig funktion, varvid en allmän utgångspunkt självfallet är att den redaktionella självständigheten inte träds förnär. Utskottet anser att granskningen i detta fall inte ger anledning till något uttalande i övrigt. Reservation (S, MP, V) En granskning rör fråga om jordbruksministerns styrning av . Utskottet utgår i sin bedömning från de uppgifter som har lämnats i granskningen om att det vid ett videomöte mellan företrädare för och inte lämnats något uppdrag till utan att verket redan hade påbörjat sitt arbete. Granskningen har visat att felaktiga uppgifter har kommunicerats på regeringens webbplats och av ministern, bl.a. i frågesvar till . Utskottet anser att tydliga fel har begåtts och förutsätter att det inträffade inte kommer att upprepas. Beträffande kulturministerns uttalande i ett brev till anför utskottet att det tidigare vid olika tillfällen uttalat att statsråd bör iaktta försiktighet med vilka uttalanden de gör och att det måste ses som olyckligt om sådana uttalanden uppfattas som försök till otillbörlig påverkan. I det aktuella brevet uttrycker kulturministern besvikelse över att regeringens satsning inte mottagits positivt, och enligt utskottet kan det uppfattas som ett försök att tillrättavisa . Reservation (M, FP, C, KD) Vissa frågor rörande internationella avtal m.m. Regeringens hantering av avtal om svavelutsläpp i har granskats av utskottet. Utskottet konstaterar att den aktuella överenskommelsen förefaller ha handlagts i enlighet med gängse rutiner på området. Icke desto mindre anser utskottet att det finns skäl att anlägga vissa synpunkter. Granskningen visar att överenskommelsen inte i något skede har varit föremål för regeringens ställningstagande. En ordning som innebär att , med regeringen som part, kan ingå och bli folkrättsligt bundet av en internationell överenskommelse utan att regeringen tar ställning till avtalets innehåll och frågan om den svenska bundenheten är, anser utskottet, otillfredsställande. Vidare anser utskottet att diarieföringen och dokumentationen i varit bristfällig. Enligt utskottet framstår också dröjsmålet när det gäller publiceringen av det aktuella avtalet som orimligt. I granskningen av informella informationsutbyten med har enligt utskottet ingenting framkommit som tyder på ett informationsutbyte i strid med gällande regler. Det är vidare, anför utskottet, regeringen som enligt regeringsformen ingår internationella överenskommelser för räkning, och med det följer rätten att, under konstitutionellt ansvar, förhandla med andra stater om olika avtalsförslag, liksom möjligheten att förkasta förslag. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. Regeringens och finansministerns agerande i samband med skatteavtalet med har också granskats av utskottet. Utskottet noterar att regeringen har tagit ett initiativ för att tillsammans med utvärdera utjämningsordningen i skatteavtalet. I övrigt ger inte granskningen anledning till något uttalande av utskottet. Slutligen har utskottet granskat vissa frågor kopplade till återtagandeavtalet med och öppnandet av den svenska ambassaden i . Utskottet anför i sitt ställningstagande bl.a. att det är regeringen som fattar beslut i frågor om att öppna eller stänga en svensk ambassad och att sådana beslut självklart bör grundas på sakliga överväganden. Vad som framkommit i granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande. anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen för resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V) och (S). (S) har inte deltagit i behandlingen av avsnitten 1.1, 2.1 och 4.1. 1 Vissa frågor om regeringens förhållande till 1.1 Information till om den nordiska snabbinsatsstyrkan I en anmälan som kom in till , se bilaga A1.1.1, begärs det att utskottet granskar dels regeringens agerande i fråga om hur och i vilken omfattning information givits till om den nordiska snabbinsatsstyrkan (, även kallad NBG 08 och hädanefter NBG), dels om informationen i samband med budgeten varit tillräcklig för att uppfylla kravet på en fullständig och slutgiltig budgetproposition. Enligt anmälan beskrev den dåvarande regeringen i samband med budgetpropositionen hur kontinuerligt skulle få information i syfte att möjliggöra en uppföljning av processen och vid behov även omprioriteringar. Enligt anmälaren gav dock inte regeringen någon sådan information i därpå följande budgetpropositioner. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior upprättade inom Försvarsdepartementet, se bilaga A1.1.24, och en utfrågning med försvarsminister , se bilaga B7. I 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen anges det att bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 9 kap. 7 § får anslag och inkomster inte användas på annat sätt än vad har bestämt. Bestämmelsen innebär att varje utgiftsanordning av regeringen eller någon annan myndighet måste ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som har uppställt i sitt beslut (prop. 1973:90 s. 332). Det är främst genom att anvisa anslag som bestämmer hur statens medel ska användas. Statsbudgetens anslag utgör därför viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. Av 9 kap. 2 § framgår att regeringen lämnar en budgetproposition till . I förarbeten anförde departementschefen bl.a. att budgetpropositionen spelar en central roll i arbete samt att den är regeringens viktigaste årliga handlingsprogram och därmed ett underlag också för oppositionspartiernas politik (prop. 1973:90 s. 343). Av 9 kap. 11 § framgår att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag. Med särskild lag åsyftas lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen [2011:203] ). Av 3 kap. 2 § första stycket riksdagsordningen framgår att budgetåret börjar och att regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Av andra stycket framgår bl.a. att budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till reglering av statsbudgeten. Av 3 kap. 6 § framgår att regeringen får lämna information till genom en skrivelse eller muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren. I dåvarande 16 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) anges det att regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen ska omfatta alla inkomster och utgifter, med vissa närmare angivna undantag. Det nämnda ger uttryck för en av de principer som man brukar iaktta i fråga om statsbudgeten, fullständighetsprincipen, vilken säger att all statlig verksamhet bör ingå i statsbudgeten (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 404). I 44 § anges det att regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska förpliktelser. I förarbeten påpekas det att redovisningsskyldigheten inte enbart begränsas till en bokföringsskyldighet utan att begreppet även innefattar en skyldighet för regeringen att redovisa hur den har genomfört den verksamhet och förvaltning av statens medel och övriga tillgångar som beslutat om. Vidare anges det att redovisningsskyldigheten omfattar den verksamhet och den förvaltning som sköts av regeringen och myndigheter under regeringen (prop. 1995/96:220 s. 114). Av 45 § andra stycket framgår att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar. Av förarbeten framgår att föreskriften fastställer de kvalitetskrav som kan ställas på regeringens redovisningsskyldighet enligt 44 § och att en rättvisande bild ges först om den ger mottagaren en riktig uppfattning om verkligheten, och för att uppnå detta kan det även behövas tilläggsinformation om exempelvis annan värdering eller om gjorda antaganden (prop. 1995/96:220 s. 115). Regeringens syn på resultatredovisningen till I budgetpropositionen bedömde regeringen att uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom statens alla verksamhetsområden inte kan ingå i en samlad årsredovisning för staten. Som skäl till bedömningen pekade regeringen på såväl den statliga verksamhetens omfattning och skiftande beskaffenhet som den knappa tid som råder från det att myndigheterna lämnar sina årsredovisningar till regeringen till dess att regeringen lämnar årsredovisningen för staten till . Regeringen ansåg därför att budgetpropositionen på de flesta områdena är det mest lämpliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på olika områden (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 12.5.1). Utskottet har tidigare granskat budgetpropositionens fullständighet. granskade utskottet regeringens hantering av forskningsmedel i propositioner som överlämnats till (bet. 2008/09:KU20 s. 94 f.). Utskottet framhöll bl.a. vikten av att fullständighetsprincipen i budgetpropositionen upprätthålls. Utskottet anförde att det annars är svårt för och andra att få en helhetsbild av regeringens förslag angående den ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster samt att oppositionens möjlighet att formulera heltäckande och fullständiga alternativ till regeringens politik försvåras om fullständighetsprincipen inte upprätthålls. Utskottet ansåg att regeringen hade följt fullständighetsprincipen. I en reservation (S, V, MP) anfördes det att förslagen i budgetpropositionen endast gett en partiell bild av den samlade medelsfördelningen mellan olika lärosäten. Reservanterna ansåg att regeringens handläggning av budgetpropositionen i denna del var i strid med fullständighetsprincipen. granskade utskottet vissa frågor med anknytning till statsbudgeten. I ett ärende om regeringens beredning av beslutet om regleringsbrev för framhöll utskottet bl.a. att regeringen när den beslutar budgetpropositionen måste ta ställning till allt som är känt och som kan påverka anslagen i budgeten. Detta är enligt utskottet nödvändigt för att statsbudgeten ska kunna uppfylla bl.a. den fullständighetsprincip som framgår av budgetlagen (bet. 2007/08:KU20 s. 77). granskade utskottet den dåvarande finansministerns hantering av frågan om de s.k. 3:12-reglerna om andelsbyten. Granskningen gällde i vilken utsträckning finansministern och regeringen inom en tidsgräns som beslutats av () skulle återkomma med förslag till retroaktiv skattelagstiftning till . Av granskningen (bl.a. en utfrågning med finansministern) framgick att information om beredningen av förslaget lämnats löpande till skatteutskottets ordförande och augustioktober 2002. Utskottet anförde i sitt ställningstagande bl.a. att om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition till bör den lämnas till i annan form som gör den tillgänglig för samtliga ledamöter (bet. 2002/03:KU30 s. 28). I propositionen (prop. 2004/05:5) lämnades förslag till förändringar av de ekonomiska förutsättningarna och den verksamhet som försvarsmyndigheter skulle genomföra samt om utvecklingen av den internationella förmågan och de internationella insatserna. I propositionen angavs det (s. 72 f.) att ett svenskt bidrag till EU:s snabbinsatsförmåga är av stor vikt, och regeringen ansåg att , , skulle bidra med styrkor till en snabbinsatsstyrka, i första hand tillsammans med . Vidare anförde regeringen följande (s. 72). Ett svenskt bidrag kan i detta sammanhang uppgå till ca 1 100 personer. Kostnaderna för ett sådant svenskt bidrag bedöms preliminärt uppgå till ca när styrkan är operativ. Det inkluderar kostnader för utbildning, beredskap, materiel och insatser m.m. Regeringen avser återkomma med en redovisning av de bedömda kostnaderna när styrkans närmare utformning är klarlagd. Regeringen föreslog i propositionen (s. 6 och 69 f.) att Försvarsmakten skulle utveckla ett svenskt bidrag till en multinationell snabbinsatsstyrka under svensk ledning som en del av EU:s snabbinsatsförmåga med inriktningen att förbandet skulle vara operativt . I sin behandling av propositionen biföll regeringens förslag (bet. 2004/05:FöU4 s. 90, rskr. 2004/05:143). I sitt betänkande anförde försvarsutskottet att det utgick från att regeringen successivt skulle informera om hur arbetet med att bygga upp en svensk snabbinsatsförmåga framskred. I propositionen (prop. 2005/06:1 utg.omr. 6 s. 55) angav regeringen att det svenska styrkebidraget till den nordiska snabbinsatsstyrkan (NBG) planeras att bestå av ca 1 100 personer. Vidare framgick att Försvarsmakten i sitt budgetunderlag bedömt merkostnaderna för uppbyggnaden och utvecklingen av NBG till (fördelade över åren 20052008). Kostnaderna berörde enligt propositionen anslagen 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. och 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling. Därtill angav regeringen i propositionen att kostnaderna för utvecklingen av det svenska bidraget till NBG och eventuella insatser skulle rymmas inom de ekonomiska ramar för det militära försvaret som beslutat försvarspolitiska inriktning (se ovan). framgick av propositionen dels att regeringen uppdragit åt (dir. 2004:181) att utföra en översyn av samt lämna förslag till hur effektiviseringar och kostnadsreduceringar inom Försvarsmaktens centrala ledning och inom de totalförsvarsgemensamma myndigheterna skulle genomföras, dels att sådana kostnadsreduceringar var nödvändiga för att försvaret inom de beslutade ekonomiska ramarna skulle kunna finansiera uppbyggnaden av NBG (prop. 2005/06:1 utg.omr. 6 s. 1314). I sin behandling av propositionen biföll regeringens förslag (bet. 2005/06:FöU1 s. 5556, rskr. 2005/06:82). anförde att det särskilt hade följt arbetet med att bygga upp det nordiska snabbinsatsförbandet, bl.a. genom utskottets särskilda interna utfrågning, och att dess avsikt var att fortsätta att noga följa hur organiserandet av snabbinsatsstyrkan fortskred. Av intresse i sammanhanget var bl.a. hur förbandet skulle finansieras. anförde dessutom att regeringen också borde fortsätta att i budgetpropositionerna och särskilda propositioner och skrivelser redovisa läget för när det gällde arbetet med att planera och organisera förbandet och dess användning. I propositionen (prop. 2006/07:1 utg.omr.