bet · GY01KU14 · 2011-02-21 00:00:00 — 2010/11:KU14 En reformerad budgetlag I detta betänkande behandlas propositionen En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40). I propositionen föreslås att lagen (1996:1059) om statsbudgeten ersätts med en ny lag, budgetlagen, som också innehåller bestämmelserna i den nuvarande lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Genom den nya budgetlagen förtydligas bestämmelserna om när bruttoredovisning ska ske och när avsteg från bruttoredovisningen får ske. Vidare sker en anpassning till den praktiska tillämpningen i fråga om bl.a. anslagstyperna och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. Vissa förenklingar föreslås när det gäller beställningsbemyndigandena och överlåtelser av fast egendom. Ytterligare bestämmelser som gäller regeringens befogenhet att förvärva egendom, statens utlåning och årsredovisningen för staten föreslås också. Bestämmelserna i lagen har formulerats så att de så långt som möjligt inte uttryckligen riktar sig till , och beslut om ändringar i budgetlagen med anledning av riksrevisionsreformen har beaktats. En anpassning har skett till reformeringen av regeringsformen. Den nya budgetlagen, liksom följdlagstiftning, föreslås träda i kraft . En motion (V) har väckts med anledning av propositionen. Utskottet tillstyrker i allt väsentligt regeringens lagförslag. Utskottet tillstyrker även två bemyndiganden till regeringen som gäller förvärv av aktier respektive avstående från att utnyttja återköpserbjudande. Utskottet tillstyrker också att ska godkänna regeringens förslag till dels riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter, dels redovisning av vissa utgifter. Utskottet föreslår ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om anpassningar av begrepp i riksdagsordningen till regeringsformens begrepp. I betänkandet finns en reservation (V) och ett särskilt yttrande (S). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Överskottsmål, utgiftstak och lånefinansiering av infrastruktur antar regeringens förslag till budgetlag, såvitt avser 2 kap. 1, 2 och 4 §§ samt 7 kap. 2, 5 och 6 §§. Därmed bifaller proposition 2010/11:40 punkt 1 i denna del och avslår motion 2010/11:K1 yrkandena 16. Reservation (V) antar regeringens förslag till a) budgetlag, i den mån den inte omfattas av vad utskottet föreslagit under 1, med de ändringarna dels beträffande 2 kap. 3 § att orden "andra stycket" utgår, dels beträffande 3 kap. 8 § att orden "om inte för ett visst anslag har beslutat om en lägre anslagskredit" i första stycket utgår och att kommatecknet efter ordet anspråk ersätts med en punkt, dels beträffande 3 kap. 10 § att orden "om inte för ett visst anslag har beslutat annat" i första stycket utgår och att kommatecknet efter ordet "år" ersätts med en punkt, b) lag om ändring i riksdagsordningen, c) lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank, d) lag om ändring i lagen (2000:194) om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder, e) lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551), f) lag om ändring i lagen (2008:812) om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i , g) lag om ändring i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Därmed bifaller proposition 2010/11:40 punkterna 1 i denna del och 27. Bemyndigande att förvärva aktier i vissa fall bemyndigar regeringen att förvärva aktier och andelar som utgör en minoritetsandel i ett företag som ska verka för att främja ägarnas eller medlemmarnas gemensamma intressen, om engagemanget inte medför några ekonomiska åtaganden utöver utgiften för förvärvet och denna inte överstiger ett prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken. Därmed bifaller proposition 2010/11:40 punkt 8. Bemyndigande i fråga om återköpserbjudande bemyndigar regeringen att avstå från att utnyttja ett återköpserbjudande som riktas till samtliga aktieägare från ett publikt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, där staten äger aktier även om detta kan innebära att statens kapital- eller röstandel ökar. Därmed bifaller proposition 2010/11:40 punkt 9. godkänner regeringens förslag till riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter (prop. Därmed bifaller proposition 2010/11:40 punkt 10. Utgifter för varor och tjänster för transfereringar godkänner att utgifter för anskaffning av varor och tjänster som används för transfereringar ska redovisas mot anslag på samma grund som förvaltningsutgifter, dvs. det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Därmed bifaller proposition 2010/11:40 punkt 11. ger som sin mening riksdagsstyrelsen till känna vad utskottet anfört om en översyn av vissa begrepp i riksdagsordningen och en anpassning av dessa till regeringsformens begrepp. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (S), (M), (S), (FP), (S), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M) och (C). Ärendet och dess beredning Till grund för propositionen ligger betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) som överlämnades . Utredningen av budgetlagen hade bl.a. i uppdrag att föreslå en anpassning av lagen till arbetet med en ny regeringsform. Utredningen skulle även pröva om avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i lagen var ändamålsenlig, främst med avseende på principerna om fullständighet och bruttoredovisning på statens budget och om det fanns behov av anpassningar av lagen till den utveckling som skett sedan lagens tillkomst. Betänkandet har remissbehandlats. Propositionen har föranlett en motion (V). Propositionens och motionens förslag finns förtecknade i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. har yttrat sig till över propositionen, bilaga 4. Lagen om statsbudgeten antogs 1996. Huvudsyftena var att ge en sammanhållen och tydlig reglering på finansmaktens område samt att stärka budgetdisciplinen. Bestämmelserna i lagen var till stor del en kodifiering av praxis. Ett viktigt steg för att strama upp processen ansågs vara att införa bestämmelser om utgiftstak i lagen. I propositionen föreslås att lagen (1996:1059) om statsbudgeten ersätts med en ny lag, budgetlagen, dit också bestämmelserna i den nuvarande lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning överförs. Förslaget innebär bl.a. att anslagstyperna obetecknat anslag och reservationsanslag avskaffas. För det kvarvarande ramanslaget föreslås att villkoren ändras så att anslagssparande får användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på statens budget. Vidare föreslås beträffande anslagskredit och anslagssparande en bestämmelse som innebär att kan besluta att begränsa anslagsvillkoren i förhållande till de villkor som anges i lagen. Inkomster av skatter och avgifter ska enligt förslaget redovisas det budgetår som intäkterna hänför sig till, och förvaltningsutgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Förslaget innebär även att fleråriga ekonomiska åtaganden (beställningsbemyndiganden) inte längre ska vara obegränsade och att regeringen ska ange under vilka år åtagandena beräknas medföra utgifter. Regeringen föreslås dock få ett bemyndigande i lagen att besluta om åtaganden som uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst . Det föreslås en modell för den statliga utlåningen som ansluter till den garantimodell som tillämpas och som innebär att det ställs krav på att förväntade förluster vid statens utlåning ska vara finansierade. Bestämmelserna för garantier som staten ställer ut förtydligas med huvudregeln att en ränta eller avgift ska tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för ett lån eller ett garantiåtagande. Inkomster från räntor och avgifter som motsvarar förväntade förluster ska föras till reservkonton, och medel på dessa konton ska användas för att täcka konstaterade förluster i statens utlåning och åtaganden. medgivande ska krävas vid förvärv av aktier och andelar i företag eller vid kapitaltillskott, och förvärv av aktier och kapitaltillskott ska finansieras med anslag. Utlåning där risken för förlust är hög ska också finansieras med anslag om inte beslutar om annan finansiering. Vidare föreslås en höjning av beloppsgränsen för att regeringen ska ha rätt att sälja fast egendom, från 50 miljoner till . Vissa grundläggande bestämmelser om årsredovisningen för staten föreslås. Resultatredovisning ska lämnas i budgetpropositionen, vara anpassad till fördelningen av utgifter på utgiftsområden enligt riksdagsordningen och ske i förhållande till av beslutade mål. I huvudsak föreslås att de nuvarande bestämmelserna om bruttoredovisning och undantag från bruttoredovisning ska vara oförändrade. Den nya budgetlagen föreslås träda i kraft . Förslag lämnas om riktlinjer för när specialdestination av belastande avgifter ska kunna ske. Regeringen föreslår att också ska godkänna att utgifter för anskaffning av varor och tjänster som används för transfereringar ska redovisas mot anslag på samma grund som förvaltningsutgifter, dvs. det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Vidare föreslås att ger regeringen bemyndiganden som gäller förvärv av aktier respektive återköpserbjudande. Regleringen i regeringsformen och riksdagsordningen Rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter, brukar sammanfattas under beteckningen finansmakten (prop. 1973:90 s. 212). I 9 kap. regeringsformen finns bestämmelser om finansmakten. Regleringen beskriver på ett övergripande sätt och regeringens befogenheter på budgetområdet och kompletteras med bestämmelser i riksdagsordningen och lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Enligt 9 kap. 1 § beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget. Genom bestämmelsen markeras inte bara sambandet mellan befogenheten att besluta om statens inkomster och utgifter utan också att det är som har det huvudsakliga ansvaret på finansmaktens område. Bestämmelsen ger inte en uttömmande beskrivning av möjligheten att besluta om avgifter. Även regeringen kan besluta om avgifter enligt vad som närmare anges i 8 kap. Enligt 9 kap. 2 § lämnar regeringen en budgetproposition till . beslutar enligt 9 kap. 3 § om budget för det följande budgetåret och beslutar då om beräkning av statens inkomster och anslag för bestämda ändamål. kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom anslag. I 9 kap. 6 § stadgas att kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad har bestämt (9 kap. 7 §). Detta är ett annat sätt att uttrycka den redan i 1 kap. 4 § fastslagna regeln att bestämmer hur statens medel ska användas. Regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar (9 kap. 8 §). Bestämmelsen kan sägas vara en naturlig följd av att regeringen enligt 1 kap. 6 § styr riket (prop. 2009/10:80 s. 234). Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra ekonomiska åtaganden för staten. Enligt 9 kap. 9 § beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att har medgett det. Genom grundlagsreformen infördes en bestämmelse om att regeringen efter budgetperiodens slut lämnar en årsredovisning för staten (9 kap. 10 §). I förarbetena framhölls att årsredovisningen för staten är av central betydelse för uppföljning av budgeten (SOU 2008:125 s. 580). och regeringen (prop. 2009/10:80 s. 235) ansåg att det var lämpligt att genom reglering på grundlagsnivå befästa att årsredovisningen för staten är ett centralt element i budgetprocessen. I 9 kap. 11 § regeringsformen anges att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag. Den s.k. rambeslutsmodellen beslutades , och nya bestämmelser i 5 kap. 12 § riksdagsordningen trädde i kraft . Rambeslutsmodellen innebär att budgetbesluten fattas i två steg. I det första steget beslutar genom ett beslut om inkomstberäkningarna och ramarna för 27 utgiftsområden. I det andra steget beslutar om anslagen inom dessa områden genom ett beslut för vart och ett av områdena. Summan av anslagen inom varje område får inte överskrida den tidigare beslutade ramen. I paragrafen anges bl.a. att genom lag får besluta att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. I tilläggsbestämmelsen 5.12.1 föreskrivs att statsutgifterna ska hänföras till 27 olika utgiftsområden. Även i 3 kap. 2 § finns bestämmelser om budgetpropositionen. Den ska enligt bestämmelserna innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statsbudgeten. Om med stöd av 5 kap. 12 § har fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden, ska förslaget till statsbudget innehålla en fördelning av anslagen på dessa utgiftsområden. I tilläggsbestämmelsen 3.2.3 hänvisas till att ytterligare bestämmelser finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. I samband med att den sistnämnda lagen infördes tog upp frågan om möjligheter att ställa villkor för utnyttjandet av anslagen (bet. 1996/97:KU3 s. 17). Utskottet framhöll att hade en formellt sett obegränsad rätt när det gällde detaljregleringen i samband med utgiftsbemyndigandena. beslut att anvisa anslag (ändamål, anslagstyp och belopp) kunde alltså kompletteras med ytterligare villkor och med motivuttalanden som band regeringens och myndigheternas medelsanvändning. Enligt gällande rätt var oförhindrad att sätta vilka villkor den ville vid angivande av anslagsändamålen, under förutsättning att villkoren stod i organiskt samband med anslagsändamålet i fråga och inte stred mot tidigare gjorda åtaganden. Sådana villkor kunde innebära precisering av mål, prioritering inom ett anslag, den regionala fördelningen av medlen, organisering av verksamheten, viss typ av insatser eller krav på återrapportering av resultat. Utskottet pekade på att avsikten med lagen inte var att påverka befogenhetsfördelningen mellan och regeringen, och utskottet underströk att införandet av lagen inte innebar någon begränsning i möjligheter att enligt regeringsformen besluta om ytterligare villkor för medelsanvisningen, utöver vad som framgick av budgetlagen och speciallagstiftningen inom respektive område. I betänkandet tog utskottet också upp frågan om lagbestämmelsernas placering. Utskottet framhöll att flera av bestämmelserna i den föreslagna budgetlagen påverkade formerna för handlande. Det kunde därför diskuteras om inte vissa eller alla bestämmelser i regeringens förslag borde tas in i riksdagsordningen i stället för att meddelas i en budgetlag. Den främsta anledningen till detta skulle vara att de rörde arbetsformer och att de hade ett sakligt samband med främst 3 kap. 2 § och 5 kap. 12 § riksdagsordningen. Där behovet av ett minoritetsskydd gjorde sig gällande borde i så fall bestämmelserna tas in i riksdagsordningens huvudbestämmelser, medan det i övrigt skulle vara tillräckligt med nya tilläggsbestämmelser. Utskottet ansåg att åtminstone de bestämmelser som rörde anslagstyperna och villkoren för anslagen var av den karaktären att de vid en förutsättningslös prövning egentligen skulle anses höra hemma i riksdagsordningen. En sådan förändring borde dock utredas för att genomföras . Utskottet föreslog ett tillkännagivande till talmanskonferensen om en utredning om budgetbestämmelsernas placering. Dessutom föreslog utskottet att det i en tilläggsbestämmelse till 3 kap. 2 § riksdagsordningen skulle införas en hänvisning till att ytterligare bestämmelser om budgetprocessen fanns i lagen om statsbudgeten. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1996/97:27). Även , som övervägde frågan, ifrågasatte om inte vissa bestämmelser i budgetlagen snarare hörde hemma i riksdagsordningen (2000/01:RS1 bil. Behandlingen av betänkande ledde till att beslutade att ge regeringen till känna att frågan borde utredas . En arbetsgrupp i , som lämnade ett förslag till en ny budgetlag (Ds 2003:49), delade inte uppfattningen att bestämmelser borde flyttas till riksdagsordningen utan framhöll att ett sätt att lösa de principiella frågorna skulle kunna vara att formulera om paragrafer. I skrivelsen Årsredovisningen för staten 2004 (skr. 2004/05:101 s. 244) anförde regeringen att det inte fanns tillräckliga skäl för att föreslå överflyttning av bestämmelser. Regeringen hänvisade till att den gällande ordningen inte vållat problem och till att det införts en bestämmelse i regeringsformen som upplyste om att ytterligare bestämmelser fanns i riksdagsordningen och särskild lag. Vid riksdagsbehandlingen av frågan hänvisade till möjligheten att formulera om bestämmelser som kunde anses rikta sig till (yttr. 2004/05:KU6y). Utskottet ansåg också att frågan lämpligen kunde tas upp i samband med kommande översyn av budgetlagen. delade uppfattning (bet. 2004/05:FiU28). Behovet av en ändrad reglering Regeringen framhåller i propositionen att tillkomsten av lagen om statsbudgeten har förenklat samarbetet mellan och regeringen genom att bl.a. kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen bidrar vidare till att skapa en sammanhängande normhierarki på finansmaktens område. Det har därmed blivit enklare för tjänstemän och politiker att avgöra vilka regler som gäller och att direkt tillämpa dessa vid beredningen av olika förslag. Ett samlat och tydligt regelverk bidrar även till att säkerställa en fast och mer likformig tillämpning av bestämmelserna om styrningen av olika verksamheter. Lagen om statsbudgeten har enligt propositionen bidragit till en ökad fasthet i budgetprocessen, som den utformats så att på vissa områden kan fatta särskilda beslut som avviker från huvudprinciperna. Denna flexibilitet har bl.a. inneburit att beslutat om särskilda avräkningsprinciper för vissa anslag och inkomsttitlar. Ett annat exempel på avsteg från huvudprinciperna i budgetlagen är att i några fall har beslutat att finansiering av investeringar i infrastruktur ska ske med lån i i stället för med anslag. I några fall har regeringen avstått från att utnyttja de olika möjligheter som lagen erbjuder. Ett sådant exempel är att regeringen i sina förslag till inte längre använder anslagstyperna obetecknat anslag och reservationsanslag. Det har emellertid riktats kritik mot vad som uppfattats som en alltför flexibel tillämpning av budgetlagens grundläggande bestämmelser om fullständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten, och möjligheten att inom staten lånefinansiera infrastrukturinvesteringar har ifrågasatts. Regeringen understryker att finanspolitikens syfte är att skapa goda förutsättningar för tillväxt och sysselsättning genom en väl avvägd ekonomisk politik inom ramen för långsiktigt hållbara offentliga finanser. Lagen om statsbudgeten har enligt regeringen i detta sammanhang spelat en viktig roll genom att den lägger en tydlig grund för utformningen av statens budget. Regeringen framhåller att lagen om statsbudgeten behöver anpassas till de ändringar som genomförts i regeringsformen. Det gäller de förhållandena att bestämmelser om regeringens skyldighet att lämna en årsredovisning numera finns i regeringsformen, att bestämmelserna om finansmakten i 9 kap. regeringsformen fått en delvis annan ordningsföljd och att vissa uttryckssätt ändrats. Det finns vidare enligt propositionen ett behov av att förtydliga regleringen om bruttoredovisning på budgeten. Det har riktats kritik mot bl.a. tillämpningen av principen om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget, den s.k. bruttoprincipen. Avstegen har bl.a. ansetts beskära möjlighet att utöva sin finansmakt, och finansutskottet har betonat vikten av att bruttoprincipen upprätthålls när det gäller inkomster från belastande avgifter. Trots detta har det kommit att bli vanligare att just sådana avgiftsinkomster specialdestineras till en viss verksamhet än att de redovisas mot inkomsttitel. När inkomster specialdestineras till en verksamhet redovisas de antingen vid sidan av inkomsttitlar och anslag eller netto under anslag. Ett annat avsteg från bruttoredovisning på budgeten som har gjorts är att i vissa fall har beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras mot en skattskyldigs skattekonto. Därmed uppkommer nettobudgetering på budgetens inkomstsida. Detta har tidigare förekommit i stor omfattning för främst sysselsättningsfrämjande åtgärder samt för energi- och miljöinvesteringar. Ytterligare ett avsteg från bruttoprincipen som uppmärksammats i debatten är beslutet om att extra utdelningar från statliga företag skulle tillföras ett konto i i syfte att underlätta kapitalomstruktureringar i den statliga företagssfären. De medel som tillförts kontot skulle specialdestineras för insatser i företag som är hel- eller delägda av staten. När det gäller bl.a. anslagstyperna behövs enligt regeringen en anpassning till den praktiska tillämpningen. Lagen om statsbudgeten föreskriver att anslagstyperna obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag ska användas när anslag anvisas till angivna ändamål, men i praktiken används bara ramanslaget. har vidare beslutat att vissa utgifter och inkomster ska redovisas mot anslag och inkomsttitlar på andra grunder än de budgetlagen föreskriver. Det behövs därför en anpassning av reglerna också när det gäller redovisningen av förvaltningsutgifter och inkomster av skatter. Erfarenheterna har vidare enligt regeringen visat att det kan det finnas behov av att göra vissa förenklingar i regelverket, t.ex. när det gäller hanteringen av vissa beställningsbemyndiganden som gäller mindre belopp. Det finns också ett behov av att anpassa regleringen om överlåtelse av fast egendom till den prisutveckling som skett. Enligt regeringen finns det dessutom ett antal områden där det nu saknas en reglering, men där det finns skäl att införa bestämmelser i budgetlagen. Den nuvarande lagen om statsbudgeten innehåller flera bestämmelser som reglerar regeringens befogenhet att överlåta egendom. Det får enligt regeringen anses ha uppkommit ett behov av reglering också när det gäller förvärv av aktier och andelar i företag. Vidare finns det ett behov av ytterligare bestämmelser som gäller statens garantier och lån till andra rättssubjekt än staten som sammantaget avser mycket stora belopp och är förknippade med inte obetydliga risker för förluster. I regeringsformen och i budgetlagen finns bestämmelser om regeringens befogenheter att ställa ut garantier men det saknas bestämmelser om utlåning som motsvarar bestämmelserna om garantier. Ytterligare bestämmelser om årsredovisningen behövs också mot bakgrund av att har påtalat det olämpliga i att regeringen själv kan besluta om hur den egna redovisningen till ska utformas när det gäller innehåll, vilka verksamheter som omfattas och hur resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ställas upp. Mot bakgrund av att uttalat att flera av bestämmelserna i lagen om statsbudgeten påverkade formerna för handlande och det kunde ifrågasättas om inte en del av bestämmelserna i stället kunde höra hemma i riksdagsordningen, bör enligt regeringen bestämmelserna i budgetlagen i första hand formuleras så att de så långt som möjligt inte uttryckligen riktar sig till . Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag till budgetlag såvitt avser 1 kap. och 2 kap. 1 § samt avstyrker ett motionsyrkande (V) om en annan lydelse av avser 2 kap. 1 § budgetlagen. Jämför reservation (V). Förslaget till ny budgetlag innehåller inledningsvis ett kapitel om lagens tillämpningsområde, statens verksamhet och effektivitet och hushållning (1 kap. 13 §§). Det följande kapitlet är rubricerat Budgetpolitiska mål och utgiftsområden. I 2 kap. 1 § finns en bestämmelse om att regeringen ska till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). Bestämmelsen motsvarar regleringen i 39 § lagen om statsbudgeten. I motion 2010/11:K1 av m.fl. (V) yrkas att ordet överskottsmål ska ersättas av ordet saldomål (yrk.