bet · GY01TU14 · 2011-03-08 00:00:00 — Översynen syftade till att bl.a. finna de lösningar som bäst stöder ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet. inrättades myndigheterna och Trafikanalys som myndigheterna , och avvecklades. Regeringen framhöll i den bakomliggande propositionen Ny myndighetsstruktur på transportområdet (prop. 2009/10:59) att ett samlat trafikverk, med en sammanhållen planerings- och förvaltningsverksamhet, var den lösning som bl.a. skapade de bästa förutsättningarna för funktionaliteten i hela transportsystemet och en önskvärd effektivisering av de statliga upphandlings- och beställarfunktionerna. instämde i denna bedömning (bet. 2009/10:TU9). I proposition 2009/10:59 framhölls också att bildandet av en särskild utvärderings- och analysmyndighet var en ändamålsenlig lösning som bl.a. tillgodosåg regeringens behov av en stödfunktion. bedömde i betänkande 2009/10:TU9 att Trafikanalys skulle kunna tillföra regeringens arbete den ytterligare kvalitetsförstärkning och sakkunskap som behövdes för en effektiv uppföljning och styrning av verksamhet. Denna bedömning äger alltjämt giltighet. Åtgärder för att stärka produktivitetsutvecklingen på anläggningsmarknaden Det har i ett flertal sammanhang konstaterats att anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. Regeringen påtalar bl.a. i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 22 Kommunikationer) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling som konkurrensen och innovationsförmågan på området är svag. Anläggningsbranschen omsätter betydande belopp, ca enligt . En förbättrad produktivitetsutveckling på området skulle således medföra betydande kostnadsbesparningar. Staten är den största köparen av investeringar och underhåll inom infrastrukturområdet och kan därför enligt utskottets mening i hög grad som beställare påverka hur anläggningsmarknaden utvecklas. Det är angeläget att denna potential utnyttjas. Utskottet påminner om att delar av och verksamhet bolagiserades fr.o.m. (prop. 2008/09:23, bet. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:76). Förutsättningar skapades därigenom för en bättre fungerande konkurrens på anläggningsmarknaden. Utskottet vill vidare framhålla att regeringen beslutade att tillsätta en kommitté () för att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen (dir. 2009:92). Syftet med uppdraget var att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Kommittén redovisar sitt uppdrag halvårsvis och ska lämna en slutredovisning . presenterade sin andra delrapport (dnr N2009:10/2010/17). Här identifieras ett antal områden som bedöms vara viktiga för att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, bl.a. att bör genomföra en större andel totalentreprenader med funktionskrav, att möjligheterna till upprepning, standardisering och stordrift bör tas till vara och att arbetet med uppföljning och utvärdering bör utvecklas. Kommittén meddelar att den avser att bl.a. ta fram förslag om hur uppföljningen av agerande och om hur analyserna när det gäller utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden ska utföras . Kommittén kommer också att överväga om det finns andra åtgärder som bör vidtas för att stödja och underlätta ett effektivare anläggningsbyggande, vid sidan av det som råder över. Utskottet är positivt till detta arbete. Utskottet noterar att lämnade en granskningsrapport om trafikverkens redovisning av produktiviteten 19912009 inom väg- och banhållning, Trafikverkens produktivitet Hur mycket infrastruktur får man för pengarna? (RiR 2011:7). konstaterar i rapporten att det saknats tillräckliga rutiner för att sammanställa och hantera beräkningar av produktivitet. har översänts till regeringen som ska återkomma med synpunkter i en skrivelse till . I sammanhanget kan nämnas att regeringen i budgetpropositionen understryker att systematiska mätningar bör göras för att man ska kunna följa upp och analysera produktivitetsutvecklingen på anläggningsmarknaden. Utskottet påminner om att regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för att mäta produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen (dnr N2009/7452/IR). Uppdraget slutredovisades i rapporten mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen (2010:19). Statskontoret redovisar här att myndigheten tillsammans med () har tagit fram förslag på modeller för att beräkna ett förädlingsvärde avseende anläggningsbranschen i syfte att spegla produktivitetsutvecklingen i branschen. Statskontoret föreslår också olika angreppssätt för att följa och analysera produktivitets- och innovationsutvecklingen i de entreprenader på anläggningsmarknaden som beställer; bl.a. föreslås kvalitativa och kvantitativa analyser av upphandlingarna för att ta fasta på att dessa upphandlingar utgör ett viktigt instrument för att påverka förekomsten av innovationer i anläggningsbranschen. För att kunna genomföra sådana analyser med en rimlig resursinsats påtalar dock Statskontoret att det krävs att dokumentationen kring upphandlingsprocessen systematiseras och samlas centralt inom . I den tidigare nämnda delrapporten från uppges att , utifrån Statskontorets rapport, har inlett ett arbete med att utveckla produktivitetsmått. Utskottet välkomnar detta. Kortsiktigt kommer mätningarna att starta utifrån de förutsättningar som finns i form av systemstöd. Långsiktigt uppges dock att verket ska utveckla ett system som på ett effektivt och kontinuerligt sätt stöder mätning av produktivitet, såväl på produktnivå som på aggregerad nivå. Utskottet noterar vidare med tillfredsställelse att regeringen i regleringsbrev (dnr N2010/8200/KLS (delvis) m.fl.) uppdragit åt myndigheten att redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Likaså välkomnas att det i förordningen (2010:185) med instruktion för fastslås att verket i sin roll som beställare särskilt ska verka för att produktiviteten och effektiviteten på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar. Utskottet vill i sammanhanget framhålla, liksom det görs i granskning, att enheten Nationella projekt i det nya är tänkt att skapa bättre förutsättningar för att kunna göra stora och nationellt täckande upphandlingar av åtgärder som innebär en högre grad av standardisering så att man ska kunna ta till vara stordriftsfördelar och därmed pressa kostnaderna. Utskottet vill också lyfta fram det samarbete som bedrivs inom projektet (Förnyelse i anläggningsbranschen) som bildades av generaldirektörerna i och och som samlar de ledande aktörerna inom anläggningsbranschen. Inom har bl.a. en rekommendation antagits om effektivare anläggningsbyggande (dnr AL90A 07:26090), som tar sikte dels på att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet och förnyelse, dels på att etablera och föra in nya drivkrafter för att nyttja förutsättningarna på bästa sätt. Det nuvarande arbetet inom inriktas på att vidareutveckla och stödja implementeringen av spelregler som ger dels förutsättningar och drivkrafter för en förnyelse i anläggningsbranschen, dels verktyg i form av konkurrensneutrala modeller och metoder samt ett förhållningssätt som kan bidra till en ytterligare effektivisering i branschen. tog 2006, mot bakgrund av återkommande kostnadsökningar i projekt som bl.a. ledde till en urholkning av åtgärdsplanerna, initiativ till ett utredningsarbete om en ny styrmodell i och . Uppdraget ledde fram till att regeringen uppdrog åt bl.a. att införa en ny modell för styrning och uppföljning av stora infrastrukturinvesteringar (dnr N2007/2696/IR). Som konstateras i granskning, började den nya styrmodellen implementeras i trafikverken 2008. De huvudsakliga förändringar som styrmodellen medförde var krav på systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen (införande av successiv kalkyleringsmetod), krav på styrgrupper för stora projekt, mer frekvent återrapportering till regeringen, krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden samt utvecklade rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform. Regeringen bedömde att åtgärderna skulle minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kunde hållas. I rapporten till Nationell plan för transportsystemet 20102021 som trafikverken överlämnade till regeringen (publikation 2009:97) redovisades att successiv kalkylering hade använts för alla investeringsobjekt i den nationella planen. Det förtydligades att dessa kalkyler skulle komma att successivt förfinas och revideras så att det fanns full kontroll på osäkerheternas storlek även under genomförandet av planen. Vidare meddelades att och hade utvecklat rapporteringssystem för projektens kostnad, tid och innehåll, för att synliggöra och hantera de viktigaste osäkerheterna inom sina investeringsprojekt. Det uppgavs också att verken tillsammans hade utvecklat beräkningen av index för kostnadsutveckling för att kunna skilja på generella kostnadsökningar av de produktionsresurser som man rimligen inte kan påverka och sådana kostnader och risker som är projektspecifika och kan påverkas av entreprenören. Det framhölls att det på detta sätt skapades incitament för entreprenören att effektivisera sin verksamhet och inte göra kostnadspålägg för generella risker som drabbar hela samhället. Härigenom bedömdes resurserna användas mer effektivt. Det framhölls också att och hade infört styrgrupper och projektstyrelser för samtliga större projekt i syfte att ge projektledningen stöd för att hantera t.ex. omvärldsförändringar, anspråk på att utöka investeringens storlek och genomförandefrågor på ett sätt så att projektets direktiv och budget kunde hållas. Utskottet välkomnar samtliga dessa åtgärder. Utskottet vill i sammanhanget även framhålla att presenterade handlingsprogrammet 90 punkter för effektivare väginvesteringar. Programmet syftade bl.a. till att förbättra effektiviteten i genomförandet av projektverksamheten liksom till att förbättra arbetet med kalkylsäkring samt till att utveckla och genomföra effektiva och gemensamma arbetssätt, metoder och verktyg. Programmet har omarbetats och justerades för att även gälla baninvesteringar. Programmet fokuserar nu på följande fyra områden: Projektstyrning: inom ramen för detta ska bl.a. kostnadskalkyler före, under och efter insatser prioriteras och roller uppgifter, ansvar och befogenheter ska förtydligas. Affärsformer: det framhålls att valet av affärsform ska ge utrymme för såväl innovativa lösningar och förbättrad produktivitet. Bland annat anges att formerna för totalentreprenader och möjligheterna för alternativt utförande ska utvecklas. Industriell produktion: härigenom ska fokuseras på bl.a. processer som kan repeteras, likartade tekniska lösningar och säkrare planering av byggtider. Hållbar produktion: det klargörs bl.a. att teknisk lösning ska väljas utifrån bedömd livscykelkostnad och att utvecklingen av metoder och modeller för detta ska intensifieras. Utskottet noterar också att det skett en omfattande omorganisation av i syfte att införa ett mer enhetligt arbetssätt. Detta framhålls bl.a. i granskning där det konstateras att de tidigare ganska självständiga regionerna därigenom kunde få en gemensam organisationsstruktur gällande beställar- och utförarfunktionerna för investeringar, något som bedömer har förbättrat förutsättningarna för kostnadskontroll. I granskning uppges även att det inom pågår ett utvecklingsarbete med verkets ekonomisystem med målsättningen att systemet ska kunna ge en överblick över avvikelser i ett projekt som berör tid, kostnad och funktion. Av granskningen framgår också att det bedrivs ett utvecklingsarbete för att se över om myndigheternas styrelser kan få en roll vad gäller att ställa krav och följa upp på en detaljnivå som inte går att göra från sida. Med anledning av granskning underströk i ett pressmeddelande att myndigheten, bildande, har börjat använda tre nya sätt att arbeta med investeringar: styrgrupper för stora och komplicerade projekt successiva kalkyler för att ha kontroll på större investeringar. har med anledning av granskning inkommit till med ett särskilt remissvar (TRV 2010/102732B). anför här att slutsatser och rekommendationer i flera delar speglar hanteringen tillbaka i tiden och därför inte är relevanta . instämmer dock i att det finns historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar; verket pekar emellertid på att åtgärder vidtagits för att komma till rätta med detta. framhåller i sitt remissvar att det har infört en avvikelsehantering av kostnad, tid och innehåll för investeringsprojekten och att samtliga avvikelser analyseras. Eventuella nya beslut om förändrad budget fattas och dokumenteras enligt arbetsordningen. Härigenom menar att det har ökat kvaliteten i kalkylerna samt möjliggjort en adekvat redovisning av avvikelser. Vidare meddelas att håller på att finjustera ekonomisystemet och att det följaktligen, tillsammans med den införda avvikelsehanteringen, kommer att finnas god dokumentation i projekten. införde en projektportal för att hantera samtliga arbetsmoment liksom dokumentation kopplade till ett investeringsprojekt, från tidiga skeden till byggande. uppger att detta hjälpmedel används och vidareutvecklas inom myndigheten. meddelar vidare i sitt remissvar att införde en central organisation av investeringsverksamheten som också återfinns i ; den tidigare regionala styrningen finns sålunda inte längre kvar på investeringssidan. anger likaså att det finns ett tydligt utpekat ansvar för att ta fram och upprätthålla ett gemensamt arbetssätt med rutiner, mallar och aktivitetsbeskrivningar för genomförande och uppföljning. Detta arbetssätt omfattar såväl projektering och byggande som upphandling, kalkylering och marklösen; stöd för arbetssättet fås i den tidigare nämnda projektportalen. understryker också att en särskild satsning på kompetensutveckling av projektledarna har påbörjats och att utbildning i affärsformer och industriell produktion har genomförts för samtliga projektledare. Verket uppger även att en ny riskhanteringsmodell med stödverktyg håller på att införas i för att säkerställa en bättre riskhantering med beredskap för oförutsedda händelser och kostnader. Utskottet välkomnar de vidtagna åtgärderna. Utskottet konstaterar också att beslutade om inriktningen av myndighetens verksamhetsplan och effektiviseringsarbete för 20112013. I planen understryks att verket ska effektivisera verksamheten och ta vara på de möjligheter till effektiviseringar som följer av att har bildats. Verket har identifierat en potential för att skapa effektiviseringar som uppgår till . Därutöver utreds ytterligare initiativ som kan ge ytterligare tillskott. ser även över produktionskostnader och upphandlingsformer i upphandlade entreprenader för att bidra till en bättre produktivitetsutveckling inom anläggningsmarknaden. Målet uppges vara att höja den externa effektiviteten genom att bl.a. utveckla projektstyrning och kontraktsformer och skapa incitament till nyskapande. Utskottet välkomnar denna målsättning. Regeringens redovisning till om genomförda väginvesteringar sker huvudsakligen genom resultatredovisningen i den årliga budgetpropositionen för utgiftsområde 22 Kommunikationer. Här lämnas bl.a. en kostnadsuppföljning för de objekt som öppnats för trafik under föregående år och vars kostnader överstigit . Av granskning framgår dock att inte har fått en rättvisande bild av de verkliga kostnaderna för de större väginvesteringarna, bl.a. på grund av bristande uppföljning av vägprojekten och en otillräcklig återrapportering. Det är angeläget att detta åtgärdas. lägger stor vikt vid resultatuppföljning och efterfrågar i hög grad resultatinformation. Utskottet påminner om att beslutade om ändringar i grundlagen för att bl.a. föra in en bestämmelse i regeringsformen om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde (prop. 2009/10:80, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). Utskottet erinrar också i sammanhanget om att regeringen till överlämnade propositionen En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40) med förslag om att bl.a. anpassa budgetlagen till den reformerade regeringsformen. Utskottet noterar med tillfredsställelse att regeringen här understryker vikten av att i budgetpropositionen redovisa uppnådda resultat, med vilket i första hand avses de resultat som uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Som framhålls i det bakomliggande betänkandet (SOU 2010:18), har betonat att resultatinformationen bör utformas så att den kan utgöra en grund för beslut om utgiftsramar och anslag samt andra förslag som lämnas i budgetpropositionen. Detta gäller enligt utskottets mening i allra högsta grad i fråga om väginvesteringar, inte minst mot bakgrund av de betydande belopp som anslås för detta ändamål. En förutsättning för att resultatinformationen från regering till riksdag ska kunna förbättras är att regeringen får tillgång till en mer rättvisande rapportering från . Som nämnts ovan, har i sin granskning påtalat att regeringen inte har ställt tillräckligt tydliga återrapporteringskrav på redovisning. Utskottet konstaterar därför med tillfredsställelse att regeringen i sin skrivelse om åtgärdsplaneringen för transportsystemet 20102021 (skr. 2009/10:197) understrukit behovet av löpande rapportering av framför allt de stora objektens planering, projektering, byggande och kostnadsutveckling. Utskottet konstaterar också att det i regeringens fastställelsebeslut av den nationella planen (dnr N2009/6374/TE m.fl.) anges att efterkalkyler av de större investeringsobjektens samhällsekonomiska lönsamhet, där både verkliga byggkostnader och nyttoförändringar till följd av verklig trafikutveckling redovisas, även fortsättningsvis ska redovisas . Vidare meddelas att i samband med årsredovisningen ska redogöra för marknads- och indexutveckling, större avvikelser, bedömning av risker samt framdriften av de större investeringsobjekten. Utskottet påminner också om att det i tidigare nämnda uppdrag till om att införa en ny styrmodell ingår krav på en löpande rapportering till regeringen. Det ställs bl.a. krav på att upprätta en rutin för redovisning av, och dialog kring, stora investeringsprojekt mellan myndigheten och . Det uppges att möten behöver hållas och fokus ska då ligga på förändringar av projektstatus och framdrift samt projektrisker. Vidare meddelas att frågor om risk och status i stora infrastrukturprojekt ska behandlas vid den årliga myndighetsdialogen. Utskottet välkomnar regeringens initiativ och bedömer att detta kommer att stärka regeringens uppföljning och kontroll av kostnadsutvecklingen i stora vägprojekt. granskning av kostnadskontrollen 20052009 i stora väginvesteringar är angelägen och påvisar ett antal allvarliga brister. Av redovisningen ovan framgår dock att har ett flertal kraftfulla insatser vidtagits inom såväl som (numera ) för att komma till rätta med problemen och för att förbättra uppföljningen och kostnadskontrollen av vägprojekten. Enligt utskottets mening har därigenom också förutsättningarna förbättrats avsevärt för en mer utvecklad och rättvisande återrapportering till . Utskottet anser mot bakgrund av ovanstående att syftet med styrelses framställning liksom förslagen i motion T11 (S) yrkandena 1 och 2 kan förutsättas bli väl tillgodosedda. Framställningen från liksom motionsförslagen avstyrks följaktligen. Utskottet bedömer vidare att i sin granskning tydligt identifierar de huvudsakliga orsakerna till kostnadsökningarna för större vägprojekt. Någon ytterligare analys i frågan synes enligt utskottets mening därför inte vara nödvändig. Motion T10 (MP) yrkande 1 avstyrks därför. Utskottet vill i likhet med understryka att det är anmärkningsvärt att de problem som uppmärksammas i granskningen om bristande kostnadskontroll i väginvesteringar fortfarande kvarstår, trots att de varit kända . Mot denna bakgrund vill utskottet understryka vikten av en löpande och noggrann uppföljning av utvecklingen på området. Utskottet förutsätter att regeringen inom ramen för det normala resultat- och uppföljningsarbetet återkommer till , lämpligen i budgetpropositionen, med detaljerad information om hur det igångsatta arbetet för att förbättra kostnadskontrollen fortskrider. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om förändringar i planeringsprocessen och om att ska pröva kostnadseffektivare upphandlingsmodeller. Utskottet hänvisar till den omfattande översyn som pågår avseende såväl den fysiska som den ekonomiska infrastrukturplaneringen. Utskottet förutsätter att regeringen utifrån detta arbete kommer att vidta lämpliga åtgärder för att effektivisera det nuvarande planeringssystemet. Utskottet pekar vidare på att det pågår initiativ inom för att utveckla myndighetens upphandlingsmodeller. Jämför reservation 3 (S). m.fl. (S) understryker i motion 2010/11:T11 att en ineffektiv planeringsprocess leder till förseningar och stora fördyrningar av infrastrukturinvesteringarna. Motionärerna betonar därför i yrkande 3 behovet av att genomföra de åtgärder som den parlamentariska utredningen om en effektiviserad planeringsprocess (dir. 2009:16) har föreslagit i betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57). Motionärerna anför vidare i yrkande 4 att den kommunöverskridande och regionala planeringen måste förstärkas. De föreslår att den regionala utvecklingsplaneringen även bör omfatta fysisk planering, för att på så vis bl.a. öka möjligheterna att på ett tidigt stadium kunna identifiera och hantera intressekonflikter mellan kommuner om tranportinfrastrukturen. Motionärerna föreslår också i yrkande 5 att det ska vara möjligt att riksintresseklassa stråk där större strategiska väg- och järnvägsobjekt planeras, för att därigenom kunna ålägga kommuner att ta fram de detaljplaner som krävs för att slutföra projekten. Motionärerna anför slutligen i yrkande 6 att bör ges ett tydligt uppdrag att pröva nya kostnadseffektiva upphandlingsmodeller. De lyfter i sammanhanget fram funktionsupphandling med helhetsåtagande som en lämplig metod. Som regeringen konstaterar i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 22 Kommunikationer), styrs den fysiska infrastrukturplaneringen av ett komplext regelsystem i form av bl.a. (1998:808), (2010:900), väglagen (1971:948) samt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I likhet med vad som anförs i motion T11 (S) anser också utskottet att det är angeläget med åtgärder för att effektivisera planeringsprocessen. En kortare och effektivare process torde enligt utskottets bedömning kunna ge möjlighet till betydande besparingar, utöver de vinster som följer av att viktiga infrastrukturprojekt kan färdigställas tidigare. Utskottet påminner om att regeringen i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) framhållit behovet av att bl.a. effektivisera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur i syfte att korta ledtiderna fram till färdig anläggning. Regeringen pekade här också på att den ekonomiska styrningen borde förbättras och kostnadskontrollen av investeringsprojekten stärkas. Utskottet instämde i denna uppfattning (bet. 2008/09:TU2). Regeringen beslutade följaktligen att tillsätta en parlamentarisk kommitté () med uppdrag att bl.a. föreslå ändringar som effektiviserar planeringsprocessen och förkortar ledtiderna från idé till färdig väg eller järnväg (dir. 2009:16). Regeringen framförde i sammanhanget även att tydligare kopplingar mellan den ekonomiska och den fysiska planeringen kunde bidra till att effektivisera processen för den fysiska transportinfrastrukturplaneringen. Kommittén uppdrogs således även att undersöka dessa kopplingar och föreslå hur dessa samband kunde förtydligas.