bet · GZ01UU5 · 2011-11-17 00:00:00 — 2011/12:UU5 Översyn av den europeiska grannskapspolitiken Översyn av den europeiska grannskapspolitiken behandlar i detta utlåtande meddelandet Ny respons på ett grannskap i förändring (KOM(2011) 303) från Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och Europeiska kommissionen. Att bidra till demokratisk utveckling och ekonomisk integration i närområdet är en av EU:s mest centrala utrikespolitiska uppgifter. En viktig utmaning för EU är att bidra till ett fortsatt öppet med ett särskilt intresse för och engagemang i utvecklingen i unionens grannländer. Detta innefattar en vidareutveckling av den europeiska grannskapspolitiken, i vilken ingår det östliga partnerskapet och partnerskapet för demokrati och delat välstånd med södra . Ökad handel, rörlighet över gränserna och gemensamma regelverk bidrar till välstånd och säkerhet och inspirerar till en demokratisk utveckling. Partnerskapet med våra grannländer bör utformas så att det leder till största möjliga ömsesidiga nytta. Händelserna i södra och den översyn av den europeiska grannskapspolitiken som ägt rum visar att EU:s hittillsvarande stöd till politiska reformer i området generellt sett haft begränsad inverkan. EU måste enligt utskottet lära av de misstag som begåtts i grannskapspolitiken och bör utforma en ny politik som i större grad är inriktad på stöd till demokratin. För grannländerna och deras medborgare måste fördelarna med ett fördjupat samarbete med EU bli tydligare. Grannskapspolitiken bör formas så att medborgarna i grannländerna kan se tydliga exempel på vilka positiva effekter de närmare förbindelserna kan bidra till. Det är utskottets övertygelse att EU-medborgarna inte vill ha ett fattigt, oroligt och instabilt grannskap. Utöver själva reformeringen av grannskapspolitiken är det en angelägen uppgift för ledarna inom EU och regeringarna i EU:s medlemsstater att informera EU-medborgarna om att det krävs mer långtgående stöd till och utbyte med grannländerna än . Den reformerade grannskapspolitiken måste ha ett tydligt samband mellan å ena sidan ord och överenskommelser och å den andra konkret handling och genomförande samt resultatuppföljning. EU och partnerländerna måste enas om tydliga uppföljningsmekanismer som innefattar kriterier som måste vara uppfyllda för att (fortsatt) stöd ska beviljas. EU:s agerande ska vara tydligt och förutsägbart och vara förknippat med villkor. EU:s stöd till länderna inom den europeiska grannskapspolitiken bör öka. Detta bör ske genom omfördelning. Med ett förstärkt ekonomiskt stöd och genom att EU:s medlemsstater utvecklar en samstämmig syn på grannskapspolitiken bedömer utskottet att möjligheterna ökar att utgöra en inspirationskälla för och påverka grannländernas reformsträvanden och politik. Utskottet anser att den nya grannskapsstrategin ska bygga på ömsesidig ansvarighet och på att alla parter ansluter sig till de universella värdena mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen. Stödet bör vara betydligt mer differentierat än . Det kan innebära att länder som kan och vill gå längre i sitt reformarbete ska erbjudas en närmare politisk associering och successiv integrering i EU:s inre marknad. Länderna i östliga partnerskapet, som geografiskt är belägna i , ska ha rätt att ansöka om medlemskap så snart de uppfyller de nödvändiga kriterierna. Unionen bör enligt utskottet inom alla delar av den reformerade europeiska grannskapspolitiken utöva inflytande för att främja jämställdhet och stärka kvinnors roll. Jämställdhet mellan könen är i sig ett centralt utvecklingsmål. Ökad jämställdhet mellan könen kan stärka produktiviteten, främja en utveckling till gagn för nästa generation och leda till att institutioner blir mer representativa. Insatserna för att främja en djupgående demokrati bör också stärka kvinnors rättigheter och främja deras politiska deltagande. Sådant stöd kan ta sig många olika former och ska inte bara ha till mål att öka andelen kvinnor utan ska också ha som mål att stärka kvinnors inflytande. Grannskapspolitiken bör utformas så att den understödjer att strävan efter jämställdhet kommer till uttryck i partnerländernas konstitutioner. Utskottet anser att EU bör sammanställa och offentliggöra rapporter om förhållandena i fråga om de mänskliga rättigheterna i unionens grannländer men också i världens länder i övrigt. Genom offentliga MR-rapporter synliggörs länders bristande respekt för de mänskliga rättigheterna som man sprider kännedom om länders framsteg på MR-området, vilket kan bli en inspirationskälla för reformsträvanden på andra håll i den egna regionen eller i världen. EU bör överväga möjligheterna att ta fram riktmärken för att gradera länderna inom den europeiska grannskapspolitiken vad gäller exempelvis medie- och föreningsfrihet, rättsväsendets oberoende, korruption och genomförande av val. Utskottet anser att inte bara och partnerländernas parlament utan även de nationella parlamenten i EU:s medlemsstater kan fungera som viktiga brobyggare mellan våra samhällen och att detta bör lyftas fram i den nya europeiska grannskapspolitiken. Det civila samhället är en förutsättning för demokrati. Det civila samhällets aktörer, däribland politiska aktörer som strävar efter demokratisk förändring i sina länder, exempelvis politiska partier och oregistrerade icke-statliga organisationer, oberoende journalister och människorättsaktivister samt fackföreningar och andra arbetsmarknadsparter, kan vara viktiga genomförare av utvecklingsinsatser. Detta bör beaktas vid fördelningen av demokratistöd. Utskottet anser att förhandlingar bör föras med grannländerna om associeringsavtal och vittgående och omfattande frihandelsområden med parter som så önskar och som har förutsättningar för detta. EU bör verka för att landsbygds- och jordbruksutveckling prioriteras i arbetet för att bekämpa fattigdomen. Syftet måste vara att stimulera en ökad produktion, hållbar livsmedelsförsörjning och en hållbar ekonomisk utveckling i samarbetsländerna. EU kan göra mycket mer än för att underlätta kontakter människor emellan. För människor från grannskapet som får möjlighet att besöka EU kan erfarenheter från vistelsen tjäna som en inspirationskälla till demokratisering och modernisering. Forsknings- och stipendieprogrammen riktade till unga bör bli mer omfattande. Genom viseringsförenklingsavtal kan rörligheten främjas mellan partnerländerna och EU för exempelvis studenter, forskare och affärsmän och grannskapsförbindelserna därigenom stärkas. Utskottet anser att det är viktigt att EU i översynen av den europeiska grannskapspolitiken tar till vara och stärker befintliga strukturer för främjande av demokrati och de mänskliga rättigheterna, däribland i verksamhet. Grannskapspolitiken bör finansieras genom att unionen för en kostnadseffektiv och återhållsam budgetpolitik. Nya utgifter för grannskapspolitiken ska finansieras genom reella omprioriteringar inom befintlig budget under utgiftsrubrik 4 i EU-budgeten. Utskottet avstyrker finansiering via nyttjande av marginaler och flexibilitetsinstrumentet eftersom detta innebär ökade avgifter för medlemsstaterna. Även finansiering via nyttjande av återflöden avvisas av utskottet eftersom det strider mot etablerade sunda budgetprinciper. En omfördelning av hur EU disponerar medel för yttre förbindelser bör övervägas, inte minst i fråga om EU:s fleråriga budgetramar efter 2013. I utlåtandet finns tre reservationer och två särskilda yttranden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Översyn av den europeiska grannskapspolitiken lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation 1 (S, MP) motiveringen Reservation 2 (SD) motiveringen Reservation 3 (V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (S), (M), (FP), (C), (S), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S), (S) och (FP). Ärendet och dess beredning Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och Europeiska kommissionen offentliggjorde det gemensamma meddelandet A new response to a changing Neighbourhood. I svensk språkversion inkom meddelandet Ny respons på ett grannskap i förändring (KOM(2011) 303) till och hänvisades till utrikesutskottet . I har meddelandet hänvisats till utskottet för utrikesfrågor (AFET). Utskottsbehandlingen är ännu inte avslutad. Preliminärt datum för beslut plenum i är . En granskning av meddelandet har inletts i andra nationella parlament i EU:s medlemsstater. Rådet för utrikes frågor antog rådsslutsatser om översynen av den europeiska grannskapspolitiken, vilka därefter bekräftades av . En överläggning med företrädare för regeringen om den europeiska grannskapspolitiken ägde rum i utrikesutskottet . Överläggningen hölls enligt 10 kap. 4 § riksdagsordningen. Ett instrument för den europeiska grannskapspolitiken infördes och har därefter utvecklats successivt. Den utgör ett ramverk som innefattar det östliga och sydliga grannskapet. motivering till förslaget om att införa en grannskapspolitik var att unionen önskar vara omgiven av stabila och välmående grannar. För EU:s del är stöd till politisk och ekonomisk utveckling hos grannarna den bästa garantin för fred och säkerhet och långsiktigt välstånd. Genom att erbjuda grannländerna att dra nytta av en närmare relation söker EU ett verksamt sätt att bidra till att grannländerna uppnår sina mål vad gäller politiska och ekonomiska reformer. Grannländerna har ett intresse i att så långt möjligt dra nytta av vad EU kan erbjuda i form av ökad stabilitet och större marknader, erfarenheter av reformarbete och kulturella och andra kontakter mellan människor. I EU:s långtidsbudget för perioden 20072013 har totalt satts av för det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI, European Neighbourhood and ). Ett antal referensdokument om utvecklingen av den europeiska grannskapspolitiken finns tillgängliga via kommissionens webbplats1[ EU-dokument om den europeiska grannskapspolitiken finns tillgängliga via följande webbplats: ]. Det gäller exempelvis strategidokument, handlingsplaner, länderrapporter och framstegsrapporter. På motsvarande sätt finns på kommissionens webbplats länkar till dokument som belyser utvecklingen av de regionala partnerskap som avser det östliga partnerskapet2[ EU-dokument om det östliga partnerskapet finns tillgängliga via följande webbplats: ] respektive södra [EU-dokument om det regionala partnerskapet för södra finns tillgängliga via följande webbplats: ]. Det nu aktuella meddelandet Ny respons på ett grannskap i förändring (KOM(2011) 303) utarbetades efter att rådet för utrikes frågor i rådsslutsatser uppmanat den höga representanten (nedan används termen EU:s utrikestjänst) och kommissionen att inleda reflektioner om det framtida genomförandet av den europeiska grannskapspolitiken och i detta syfte bedriva samråd inom unionen och med de europeiska grannskapspartnerna. Det gemensamma meddelandet från EU:s utrikestjänst och omfattar de viktigaste prioriteringarna och inriktningen i en förnyad strategi för den europeiska grannskapspolitiken. Man vill stärka de individuella och regionala förbindelserna mellan EU och länderna i grannskapet med vad som sammanfattas med frasen mer pengar för mer reformer (more for more). I meddelandet föreslås att ytterligare medel ställs till förfogande för den europeiska grannskapspolitiken. Utöver de som redan anslagits för perioden 20112013 föreslås ytterligare finansiering på som förs över från andra befintliga resurser för att bli tillgängliga för grannskapspolitiken. Den nya europeiska grannskapspolitiken ska baseras på partnerskap, inte påbud. Den ska bygga på ömsesidig ansvarighet när det gäller överenskomna mål och syften. EU ska avsätta medel till stöd för länder som vill genomföra snabba politiska och ekonomiska reformer. Stödet ska vara förenat med villkor och vara betydligt mer differentierat än . Det ska vara beroende av att det enskilda grannlandet gör framsteg med att bygga upp och befästa demokrati och respekt för rättsstaten. Ju mer och snabbare ett land gör framsteg i sina interna reformer, desto mer stöd ska EU ge. Den nya strategin har följande syften: Att stödja framsteg i uppbyggnaden av demokrati i djupare mening. Att stimulera en hållbar ekonomisk och social utveckling. Att inom ramen för den europeiska grannskapspolitiken bygga upp effektiva regionala partnerskap genom det östliga partnerskapet respektive partnerskapet för södra . Att utgöra en förenklad och sammanhållen ram för grannskapspolitiken och programmen inom denna. Grannskapsstrategin förutsätter ett antal element och åtgärder. För att främja uppbyggnad av demokrati och stärka politiskt samarbete och säkerhetssamarbete ska EU bl.a. upprätta partnerskap med vart och ett av de 16 grannländerna4[Grannskapspolitiken omfattar , , , , , , , , , , , de ockuperade palestinska områdena, , , och .] och ge stöd till det civila samhället genom en finansieringsmekanism för det civila samhället stödja skapandet av ett europeiskt initiativ för demokrati till stöd för politiska partier, fristående icke-statliga organisationer och fackföreningar främja mediefrihet genom att det civila samhällets organisationer får tillträde till internet och annan elektronisk kommunikationsteknologi öka EU:s engagemang för att lösa utdragna konflikter främja gemensamt agerande med partnerländerna i internationella forum, t.ex. , när det gäller viktiga säkerhetsfrågor. En hållbar ekonomisk och social utveckling ska stimuleras. Målen är att skapa arbetstillfällen, främja tillväxten och förbättra den sociala tryggheten. EU bör verka för ömsesidigt förmånliga och ambitiösa handelsarrangemang med vart och ett av partnerländerna. Djupgående och omfattande frihandelsavtal bör slutas med de partnerländer som hunnit längst i sitt reformarbete. Sektorssamarbete bör komma till stånd med särskild inriktning på kunskap och innovation, klimatförändring och miljö, energi, transporter och teknik. Rörlighet och direkta personkontakter är en grundläggande förutsättning för att främja ömsesidig förståelse och ekonomisk utveckling. Förenklade och liberaliserade viseringsförfaranden och partnerskap för rörlighet förespråkas. Effektiva regionala partnerskap ska byggas upp inom den europeiska grannskapspolitiken. EU erbjuder varje enskilt grannland ett partnerskap inom en enhetlig politisk ram. Det östliga partnerskapet ska stärkas. Ett partnerskap för demokrati och delat välstånd ska byggas upp i södra . I meddelandet redovisas huvudkomponenterna i arbetet för att få till stånd effektiva regionala partnerskap. I fråga om det östliga partnerskapet ska EU bl.a. agera för att ingå och genomföra associeringsavtal, däribland omfattande frihandelsavtal, främja demokratisering, förenkla visering, främja sektorssamarbete och arbeta mer tillsammans med det civila samhället och arbetsmarknadens parter. Beträffande södra ska EU bl.a. inrätta ett övergripande program för institutionsuppbyggnad, inleda en dialog om migration, rörlighet och säkerhet med , och , stärka det industriella samarbetet mellan EU och grannländerna i , starta pilotprogram till stöd för jordbruks- och landsbygdsutveckling, fokusera på konkreta projekt med tydliga fördelar för befolkningen i området, främja subregionalt samarbete och främja dialog kring sysselsättnings- och socialpolitik. EU ska utforma en förenklad och sammanhållen ram för grannskapspolitiken och programmen inom denna. Prioriteringarna ska bli färre och tydligare och innefatta exaktare riktmärken (benchmarks). Den politiska styrningen ska förstärkas. Redan gjord medelsplanering inom EU:s grannskaps- och partnerskapspolitik ska omfokuseras i enlighet med denna nya strategi för grannskapspolitiken. EU ska genom omprioriteringar bevilja ytterligare för att tillgodose de mest akuta behoven i grannländerna. Möjligheterna ska säkerställas till ytterligare lån från Europeiska investeringsbanken (, EIB) och Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (, ). I planeringen för EU:s fleråriga budgetramar efter 2013 ska hänsyn tas till den reviderade grannskapspolitiken. Meddelandet från EU:s utrikestjänst och innefattar en finansieringsöversikt för en rättsakt som anger hur finansieringen ska ske av de ytterligare som föreslås för den europeiska grannskapspolitiken . Att bidra till demokratisk utveckling och ekonomisk integration i närområdet är en av EU:s mest centrala utrikespolitiska uppgifter. En viktig utmaning för EU är att bidra till ett fortsatt öppet med ett särskilt intresse för och engagemang i utvecklingen i unionens grannländer. Detta innefattar en vidareutveckling av den europeiska grannskapspolitiken, i vilken ingår det östliga partnerskapet och partnerskapet för demokrati och delat välstånd med södra . Ökad handel, rörlighet över gränserna och gemensamma regelverk bidrar till välstånd och säkerhet och inspirerar till en demokratisk utveckling. Partnerskapet med våra grannländer bör utformas så att det leder till största möjliga ömsesidiga nytta. Händelserna i södra och den översyn av den europeiska grannskapspolitiken som ägt rum visar att EU:s hittillsvarande stöd till politiska reformer i området generellt sett haft begränsad inverkan. I sin utvärdering av med den europeiska grannskapspolitiken (KOM(2010) 207) slog kommissionen fast följande: Stora utmaningar ligger framför oss. Framstegstakten är i synnerhet avhängig av i vilken utsträckning partnerländerna är beredda att genomföra de nödvändiga reformerna: har det uppnåtts mer i fråga om ekonomi (särskilt på områdena handel och konvergens i regelhänseende) än i fråga om demokratisk samhällsstyrning. Framstegstakten är också beroende av vilka fördelar partnerna kan vänta sig av reformerna inom en skälig tidsrymd. Här är, liksom , den omfattning i vilken Europeiska unionen är beredd att engagera sig i partnerskapet av stor betydelse. som det finns mycket att glädjas över i den utveckling som inletts i norra så finns det anledning för EU att självkritiskt reflektera över den roll som unionen har spelat. EU:s agerande gentemot de länder där invånarna nu störtat diktatoriska regimer har i alltför hög grad fått styras utifrån kortsiktiga politiska och ekonomiska intressen i stället för ett långsiktigt agerande i linje med de värderingar som EU grundas på och har till uppgift att sprida. Om EU i stället i sina relationer med länderna i hade främjat demokrati och mänskliga rättigheter skulle unionen ha stöttat verklig och hållbar stabilitet och utveckling. EU måste enligt utskottet lära av de misstag som begåtts i den hittillsvarande grannskapspolitiken och utforma en ny politik som i större grad är inriktad på stöd till demokratin. För grannländerna och deras medborgare måste fördelarna med ett fördjupat samarbete med EU bli tydligare. Det gäller att utforma grannskapspolitiken så att medborgarna i grannländerna kan se tydliga exempel på vilka positiva effekter de närmare förbindelserna kan bidra till. Det är utskottets övertygelse att EU-medborgarna inte vill ha ett fattigt, oroligt och instabilt grannskap. Utöver själva reformeringen av grannskapspolitiken är det en angelägen uppgift för ledarna inom EU och regeringarna i EU:s medlemsstater att informera EU-medborgarna om att det krävs mer långtgående stöd till och utbyte med grannländerna än . Utskottet välkomnar att EU:s utrikestjänst och genom det nu aktuella meddelandet har presenterat förslag om hur den europeiska grannskapspolitiken ska genomföras . Det är enligt utskottet angeläget med betydande förändringar av grannskapspolitiken och ett starkt engagemang i denna. Det gäller att ta till vara erfarenheterna från de gångna åren. Som framgår senare i utlåtandet betonades redan vid införandet av den europeiska grannskapspolitiken principer om villkorlighet (konditionalitet), differentiering och progressivitet. Det föreslogs då att principerna skulle slås fast i politiska dokument i form av handlingsplaner. Genomförandet har dock uppvisat betydande brister, vilket ledde fram till att rådet för utrikes frågor uppmanade EU:s utrikestjänst och att överväga hur grannskapspolitiken ska utformas . Utskottet anser att den reformerade grannskapspolitiken måste ha ett tydligt samband mellan å ena sidan ord och överenskommelser och å den andra konkret handling och genomförande samt resultatuppföljning. EU och partnerländerna måste enas om tydliga uppföljningsmekanismer som innefattar kriterier som måste vara uppfyllda för att (fortsatt) stöd ska beviljas. EU:s agerande ska vara tydligt och förutsägbart. Utskottet anser att EU:s stöd till länderna inom den europeiska grannskapspolitiken bör öka och anser att detta bör ske genom omfördelning. Med ett förstärkt ekonomiskt stöd och genom att EU:s medlemsstater utvecklar en samstämmig syn på grannskapspolitiken bedömer utskottet att möjligheterna ökar att utgöra en inspirationskälla för och påverka grannländernas reformsträvanden och politik. Av meddelandet framgår att den nya grannskapsstrategin ska bygga på ömsesidig ansvarighet och på att alla parter ansluter sig till de universella värdena mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen. Utskottet ansluter sig till principen om ömsesidig ansvarighet och delar uppfattningen att stödet ska vara betydligt mer differentierat än . Det kan innebära att länder som kan och vill gå längre i sitt reformarbete ska erbjudas en närmare politisk associering och successiv integrering i EU:s inre marknad. Länderna i det östliga partnerskapet, som geografiskt är belägna i , ska ha rätt att ansöka om medlemskap så snart de uppfyller de nödvändiga kriterierna. I likhet med EU:s utrikestjänst och kommissionen anser utskottet att demokratibyggande och en hållbar ekonomisk och social utveckling måste främjas. Här har icke-statliga organisationer och det civila samhället en viktig roll. Stärkta handelsförbindelser, förbättrat sektorssamarbete samt ökad rörlighet och därmed mänskliga kontakter och influenser, inte minst på utbildningsområdet, är andra beståndsdelar som bör ingå i en reformerad grannskapspolitik. Utskottet anser att det är viktigt att utveckla modeller för cirkulär migration, detta för att främja en högre grad av legal migration mellan EU och partnerländerna. Utskottet konstaterar att den stora spännvidden bland de 16 länder som ingår i den europeiska grannskapspolitiken motiverar en betydligt högre grad av differentiering än . Varje partnerland bör ges möjlighet att utveckla sina förbindelser med EU utifrån det egna landets reformmål, behov och förmåga. Utskottet ser positivt på att utrikestjänstens och kommissionens ståndpunkt i meddelandet är att stöd ska vara förknippat med villkorlighet. Utskottet anser att stödets utformning och storlek på detta på ett tydligt sätt ska påverkas av att partnerlandet gör framsteg med att bygga upp och befästa demokrati och respekt för rättsstatsprincipen. Ju mer och snabbare ett land gör framsteg med sina interna reformer, i desto högre grad ska EU vara berett att lämna exempelvis ekonomiskt bistånd, politiskt stöd eller erbjuda viseringslättnader. Den arabiska våren är på väg in i nästa fas. Demokratiska val hålls och nya konstitutioner skrivs. Det är viktigt att kvinnor deltar i uppbyggnaden av demokratiska och fredliga samhällen och i förhandlingar och förberedelser för nya författningar. Grannskapspolitiken måste främja nationsbyggande på en demokratisk och jämställd grund. Alla människors såväl kvinnors som mäns lika värde och rättigheter måste slås fast i konstitutionerna. EU har slagit fast en handlingsplan för jämställdhet och kvinnors egenmakt i utvecklingssamarbetet 20102015. Unionen bör enligt utskottet inom alla delar av den reformerade den europeiska grannskapspolitiken utöva inflytande för att främja jämställdhet och stärka kvinnors roll. Jämställdhet mellan könen är i sig ett centralt utvecklingsmål, enligt 2012. Det är också klokt i ekonomisk bemärkelse, enligt rapporten.