bet · GY01FiU42 · 2011-06-13 00:00:00 — Dagens överskottsmål vill motionärerna ersätta med ett medelfristigt mål för de offentliga finanserna där dessa i normalfallet ska vara i balans över en konjunkturcykel. stod bakom överskottsmålet när det infördes för att det var viktigt att få ned statsskulden till rimliga nivåer. Motionärerna menar att detta syfte är uppfyllt. Systemet med utgiftstak som sätter en övre gräns för de statliga utgifterna framåt som det inte finns något motsvarande golv för statens inkomster har en tydlig ideologisk slagsida, anser motionärerna. Ett givet reformutrymme innehåller på så sätt explicita restriktioner på statsbudgetens utgiftssida men inte på dess inkomstsida. En annan svaghet med utgiftstaken, enligt motionärerna, är att utgiftstaken i en kraftig lågkonjunktur kan bli hotade så att man inte har råd att motverka lågkonjunkturen med en aktiv arbetsmarknadspolitik. Därför anser motionärerna att det är oklokt att sätta ett tak för statsbudgetens utgifter i förväg och menar att systemet bör reformeras eller helt avvecklas. När det gäller kommunernas balanskrav föreslår motionärerna att målet ska gälla över en konjunkturcykel, precis på samma sätt som målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Den nuvarande utformningen av balanskravet anser motionärerna vara procyklisk, dvs. förstärker den rådande konjunkturen, vilket skadar såväl kommunernas verksamhet som en god och balanserad samhällsekonomisk utveckling. Motionärerna anser att penningpolitiken i genomsnitt varit för stram och att en penningpolitik som trendmässigt understiger inflationsmålet får negativa konsekvenser på sysselsättningen. Motionärerna menar därför att riksbankslagen behöver kompletteras med en explicit målvariabel för den reala ekonomin. Ett mål för sysselsättningen är det mest lämpliga målet för den reala ekonomin, och penningpolitik bör understödja den ekonomiska politikens mål om full sysselsättning. Motionärerna anser vidare att inflationsmålet bör höjas till och att det mått som bör använda som målvariabel ska vara ett mått på den underliggande inflationen. Slutligen anser motionärerna att styrningen av penningpolitiken ska demokratiseras, vilket innebär att ska utforma de mer exakta målen för penningpolitiken, vilket inbegriper nivån på inflationsmålet, vilken målvariabel inflationsmålet ska baseras på samt mål för utvecklingen av den reala ekonomin. Utskottets tidigare behandling av förslag om förändringar i de finanspolitiska och penningpolitiska ramverken I motion 2010/11:K1 av m.fl. (V), med anledning av regeringens förslag om en reformerad budgetlag , föreslog motionärerna att skyldigheten för regeringen att lämna förslag om utgiftstak och om regeringens skyldighet att hålla utgiftstaket ska slopas. Motionärerna föreslog dessutom att termen saldomål ska ersätta termen överskottsmål samt att infrastrukturinvesteringar som huvudregel ska lånefinansieras. När det gäller dessa förslag anförde utskottet (yttr. 2010/11:FiU2y s. 4 f.) att utskottet i motsats till motionärerna ansåg att systemet med fleråriga tak för statsutgifterna har stramat upp budgetprocessen och att det faktum att taken fastställs i förväg ger en ändamålsenlig stadga och långsiktighet i budgetprocessen. Inte heller delade utskottet motionärernas förslag om att slopa kravet på att utgiftstaket ska hållas. Utskottet ansåg att den bestämmelse som finns, och har funnits sedan budgetlagen infördes , innebär att statsmakterna har åtagit sig att noga följa utvecklingen under genomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringa utgiftsutvecklingen under kontroll. Enligt utskottet är detta en förutsättning för ordning och reda i de offentliga finanserna. Förslaget om att termen överskottsmål ska ersättas med saldomål avvisade utskottet med argumentet att termen är väletablerad och bör behållas. Ett byte av begrepp försvagar trovärdigheten kring målet i ett läge då det är särskilt viktigt att vända det nuvarande underskottet till ett överskott menade utskottet. Utskottet har också uttryckt sin syn på varför investeringar i infrastruktur ska finansieras med anslag, t.ex. i betänkande 2008/09:FiU1 och betänkande 2009/10:FiU1. Det viktigaste skälet som utskottet lyft fram är att med anslagsfinansiering underkastas investeringsutgiften samma budgetprövning som övriga utgifter. Det förhållandet att investeringarna är långsiktiga till sin karaktär har finansutskottet inte ansett vara något skäl att undanta dem från den årliga budgetprövningen, eftersom även andra utgifter i budgeten varierar vad gäller långsiktighet och ekonomiska konsekvenser för framtiden. Utskottet har också betonat att anslagsfinansiering av investeringar bidrar till tydlighet och transparens i budgeten. Vid lånefinansiering kommer framtida anslagstilldelningar att bindas med räntor och amorteringar. Genom att särbehandla investeringsutgifter har utskottet sett en risk för att långa amorteringstider skapar en obalanserad beslutssituation där finansieringsbördan ter sig avlägsen vid beslutstillfället. Utskottet har också kommenterat att effekten på statsbudgeten är lika med investeringsutgiften, eftersom finansiering enligt huvudprincipen innebär att investeringen belastar ett anslag, medan finansiering enligt undantaget innebär att nettoutlåning ökar. Båda påverkar statsbudgetens saldo och den offentliga sektorns finansiella sparande. Den faktiska uppoffringen görs alltså av skattebetalarna vid investeringstillfället. Utskottet har betonat att finansiering via lånefinansiering riskerar att försvaga både budgetprocessen och inflytande över investeringsbesluten. I sitt betänkande med anledning av utvärderingen av den svenska penningpolitiken 19952005 som professorerna gjorde 2006 (bet. 2006/07:FiU27) behandlar utskottet samma frågor som tar upp i sin nu aktuella motion om målen för penningpolitiken (mot. 2006/07:Fi1 av m.fl.). Utskottet ansåg till skillnad från motionärerna att det svenska penningpolitiska ramverket i allt väsentligt fungerar väl (s. 15). När det gäller vem som ska fastställa inflationsmålet instämde utskottet i utvärderarnas principiella resonemang om att målen för penningpolitiken bör fastställas av det parlamentariska systemet, men anser att den nuvarande ordningen fungerar väl varför det inte finns någon anledning att ändra inflationsmålets vare sig utformning eller nivå (s. 42). Utskottet framhöll också vikten av en bred samsyn om inflationsmålets utformning och att det finns ett stort värde i att inflationsmålet är brett förankrat i samhället. Utskottet ansåg inte heller att det fanns några starka skäl att ändra inflationsmålets målvariabel från konsumentprisindex till något annat prisindex, men ansåg att KPI bör kompletteras med olika mått på den underliggande inflationen. Avslutningsvis konstaterade utskottet att en flexibel inflationspolitik kräver en starkt utvecklad öppenhet och att mycket tydligt redovisar varför olika räntebeslut tagits (s. 47). publicerade sin rapport . I rapporten konstaterar rådet att vårt eget finanspolitiska ramverk är en viktig förklaring till den finanspolitiska disciplinen i och pekar på de inslag som verkar disciplinerande: en budgetprocess med ett uppifrån-och-ned-perspektiv, överskottsmål, utgiftstak, kommunalt balanskrav och extern utvärdering av om de finanspolitiska målen uppnås. anser att regeringen har mycket hög trovärdighet för budgetpolitisk disciplin, men betonar att man inte bör utgå från att de förhållanden som möjliggör den nödvändigtvis kommer att bestå. Det finns enligt rådet goda skäl för regeringens bedömning om en god utveckling i offentliga finanser och för upprevideringen av bedömningen av utrymmet för skattesänkningar och utgiftsökningar. menar rådet att svagheter i den ekonomisk-politiska beslutsprocessen och den institutionella ramen kan bygga upp spänningar för framtiden och därmed hota den långsiktiga stabiliteten. Rådet konstaterar att sådana varningar kan uppfattas som irrelevanta i nuvarande läge, men att utvecklingen i andra länder visar på vikten av att i goda tider identifiera och förebygga möjliga framtida problem. Sedan 2008 års ekonomiska vårproposition spelar bedömningar av reformutrymmet en avgörande roll för finanspolitikens utformning. anser att det är värdefullt att den finanspolitiska debatten tar sin utgångspunkt i en tydlig uppskattning av vad vi har råd med. Rådet menar att det ligger ett stort värde i att bedömningen av reformutrymmet inte blir politiserad utan mer ses som en teknisk fråga och anser att det är en betydande framgång för regeringen. är det enligt rådet viktigt för finanspolitikens legitimitet att bedömningen av reformutrymmet är genomskinlig, och rådet tycker att regeringen väsentligt borde kunna förbättra sin pedagogik. Regeringen borde till exempel tydligt redovisa varför det normalt uppkommer ett reformutrymme. Det finansiella sparandet ökar gradvis i förhållande till överskottsmålet eftersom skatteintäkterna växer i takt med BNP medan de offentliga utgifterna, utan aktiva beslut, växer långsammare än BNP. Det beror på att endast en del utgifter är knutna till lönerna, medan andra bara delvis är indexerade till lönerna eller indexerade till priserna. Under dessa förutsättningar kommer en del av reformutrymmet att härröra från att gamla reformer, i frånvaro av nya beslut, urholkas när en del offentliga utgifter faller realt och andra inte följer prisutvecklingen. Rådet konstaterar att en beslutsprocess som på detta sätt grundas på ett uppkommande reformutrymme är politiskt attraktiv, eftersom den ger regeringen möjlighet att presentera ett antal reformer även om dessa bara standardsäkrar tidigare transfereringar. Enligt rådet kan en sådan politik bygga upp långsiktiga spänningar som äventyrar budgetdisciplinen. Successiva urholkningar av olika transfereringar i förhållande till löne- och prisnivån kan visa sig politiskt ohållbara, och enligt rådet kan det uppstå ett tryck att återställa ersättningsgraderna i olika transfereringssystem som kan bli svårt att motstå, som en del av det tidigare bedömda reformutrymmet förbrukats för skattesänkningar. Regeringens utgångspunkt för att uppskatta reformutrymmet är en bedömning av hur finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet. konstaterar att regeringen lägger huvudvikten vid de framåtblickande indikatorerna strukturellt sparande och de två sjuårsindikatorerna och att den tillbakablickande analysen har tonats ned. menar att det finns en risk att en alltför stor betoning av det framåtblickande perspektivet försvagar drivkrafterna att verkligen försöka uppnå överskottsmålet. Om utvärderingen främst avser den framtida utvecklingen går det enligt rådet alltid att hävda att målet kommer att uppfyllas längre fram. Incitamenten till det kan emellertid bli svaga om ett missat mål inte leder till krav på kompenserande finanspolitiska åtstramningar som kan ha en politisk kostnad, menar rådet. Även om de offentliga finansernas utveckling visserligen innebär att det finns hög trovärdighet för att överskottsmålet ska nås också framöver, menar att det finns en risk att nedtoningen av det tidigare faktiska utfallet kan försvaga den finanspolitiska disciplinen . Rådet menar att det finanspolitiska ramverket bör byggas så att denna risk minimeras även om det kan förefalla osannolikt . vill att det skapas särskilda institutionella former för uppföljningen av överskottsmålet för att säkerställa att denna får tillräcklig uppmärksamhet. riktar också kritik mot att regeringen förlitar sig på det strukturella sparandet som indikator med tanke på de olika problem som föreligger vid beräkningar av indikatorn och föreslår att beräkningarna förbättras. menar att det under krisen såg ut att uppkomma en konflikt mellan det stabiliseringspolitiska målet att motverka konjunkturnedgången och det budgetpolitiska målet att respektera utgiftstaket och hänvisar till beslutet att betala ut de extra statsbidragen till kommunerna 2009 för att inte riskera att formellt bryta igenom utgiftstaket. har tidigare kritiserat detta förfarande och menar att detta agerande var olyckligt eftersom det visade att regeringen var beredd att använda kreativ bokföring för att klara utgiftstaket. I vissa lägen kan ett sådant förfaringssätt skapa stora trovärdighetsproblem och det finns starka skäl, anser rådet, att försöka undvika liknande situationer . anser att det inträffade bör ses om en logisk konsekvens av ofullkomligheter i reglerna för utgiftstaket och rekommenderar antingen att budgeteringsmarginalen delas upp i en reformmarginal och en konjunkturmarginal eller att det införs en undantagsklausul som tillåter att utgiftstaket tillfälligt bryts igenom i exceptionella situationer. Vidare anser rådet att det bör införas ett uttryckligt förbud i budgetlagen mot att vid redovisningen mot utgiftstaket bokföra utgifter på ett annat år än det som det avser. konstaterar slutligen att den syn på utgiftstaket som regeringen numera ger uttryck för innebär en radikal förändring av den tidigare synen att utgiftstaket ska utgöra ett stöd för överskottsmålet. Innebörden av de stora budgeteringsmarginalerna under utgiftstaket är att överskottsmålet blir den mest bindande finanspolitiska restriktionen. Denna förändring är enligt rådet äventyrlig eftersom utgiftstaket är en mer bindande restriktion än överskottsmålet. anser också att det behövs ett starkare ramverk för finansiell stabilitet och menar att ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter är diffus. Rådet föreslår att antingen ska få ett tydligare ansvar eller att ett finansiellt stabilitetsråd inrättas. Systemet med överskottsmål, utgiftstak, det kommunala balanskravet och rambeslutsmodellen i har varit en starkt bidragande faktor till den goda utvecklingen av de offentliga finanserna . Inte minst har det visat sig att ordning och reda i offentliga finanserna, grundade på att finanspolitiska beslut fattas utifrån tydliga budgetpolitiska mål och restriktioner, har inneburit att gått igenom den djupa ekonomiska nedgången utan stora underskott i de offentliga finanserna. Utskottet välkomnar regeringens skrivelse. Den är ett led i arbetet med att göra ramverket tydligare, öppnare och stramare i syfte att säkerställa långsiktigt hållbara finanser. Genom att skrivelsen ger en samlad beskrivning samt i vissa delar en precisering av ramverket och tillämpningen av detsamma, anser utskottet att transparensen i finanspolitiken ökar. Detta stärker förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Utskottet vill också betona vikten av den breda parlamentariska förankring som finns kring vikten av sunda offentliga finanser och hur det finanspolitiska ramverket ska användas för att uppnå detta. ställer sig till största del bakom de grundläggande principerna för det finanspolitiska ramverket och skrivelsen, men anser inte att ska upprätthålla ett finanspolitiskt ramverk för att uppfylla EU:s eventuella krav (mot. 2010/11:Fi2). Utskottet vill påminna om att det finanspolitiska ramverk vi har infördes i kölvattnet av den inhemska ekonomiska kris upplevde . Dessutom har budgetpolitiska ramverk varit avgörande för att upprätthålla sunda offentliga finanser under den finansiella krisen. Det problematiska läget i de offentliga finanserna hade i många länder troligtvis kunnat begränsas om det funnits fungerande nationella budgetpolitiska ramverk i samtliga EU-länder. Förslaget till direktiv med minimikrav på nationella finanspolitiska ramverk förstärker det nationella ägarskapet och skapar bättre förutsättningar för att leva upp till de gemensamma reglerna. Utskottet ser positivt på detta. Inte heller kommer det föreslagna direktivet att kräva några väsentliga förändringar i det svenska ramverket, eftersom de svenska reglerna överlag är mer ambitiösa än de föreslagna minimikraven och att en hög grad av flexibilitet kommer att tillåtas vid genomförandet av direktivet. Utskottet avstyrker därmed motionen. Utskottet noterar att i sin motion (mot. 2010/11:Fi10) föreslår ett alternativt ramverk för finanspolitiken. Där ingår förslag om att lånefinansiera infrastrukturinvesteringar, att avskaffa systemet med utgiftstak och att ersätta överskottsmålet med ett mål om att de offentliga finanserna i normalfallet ska vara i balans över en konjunkturcykel. Utskottet har tidigare behandlat liknande förslag från och då uttryckt sitt stöd för systemet med fleråriga utgiftstak och anslagsfinansiering av infrastrukturinvesteringar. När det gäller nivån på överskottsmålet noterar utskottet att erfarenheterna från finanskrisen visar att den buffert i offentliga finanser som hade, gav ett finanspolitiskt manöverutrymme utan att skuldsättningen ökade nämnvärt. Utskottet återkommer till dessa frågor vid behandlingen av ekonomiska vårproposition. I sin senaste rapport uttrycker en oro för att de förhållanden som möjliggör regeringens mycket höga trovärdighet för budgetpolitisk disciplin inte nödvändigtvis behöver bestå och menar att det finns svagheter i den ekonomisk-politiska beslutsprocessen. Utskottet vill dock påminna om att de centrala delarna av det finanspolitiska ramverket har en bred parlamentarisk förankring och är lagfästa. Detta, tillsammans med att regeringen fortlöpande kommer att följa upp efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket, bör enligt utskottet ge goda förutsättningar för att värna trovärdigheten för budgetpolitisk disciplin även framöver. Öppenhet och tydlighet är en förutsättning för att stärka förtroendet för finanspolitiken. Utskottet ser därför positivt på att regeringens ambition med skrivelsen är att öka transparensen. Utskottet kan också konstatera att regeringen konkretiserat riktlinjer för öppenhet och tydlighet i enlighet med vad utskottet tidigare anfört om bl.a. motiveringar av utgiftstakets nivå, redovisningen av budgeteffekter och hanteringen av ändringsbudget. Avslutningsvis anser utskottet att ett finanspolitiskt ramverk aldrig blir mer effektivt än hur det tillämpas. Därför är det mycket positivt att regeringen fortlöpande kommer att följa upp tillämpningen av ramverket med början ekonomiska vårproposition. Även detta är ett inslag i en process för att ytterligare stärka trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. för finanspolitiken (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om ramverk för finanspolitiken. 2010/11:Fi2 av och (båda SD) och lägger skrivelse 2010/11:79 till handlingarna. Regeringen anger att ett av syftena med ramverket för finanspolitiken är att det ska öka trovärdigheten för att uppfyller kraven i EU:s samt i det kommande EU-direktivet om nationella budgetpolitiska ramverk. Jag anser inte att detta ska vara ett av syftena med ramverket. Jag ser med stor oro på att EU får ett växande inflytande över den svenska finanspolitiken och vill att den svenska finanspolitiken fortsatt ska bedrivas utifrån svenska förhållanden med bästa för ögonen, precis som det ankommer på en suverän och självständig nation. Därmed bifaller motion 2010/11:Fi2 av och (båda SD). för finanspolitiken motiveringen (V) av (V). Jag anser att ekonomiska ramverk inte kan ha som enda syfte att säkerställa ordning och reda i de offentliga finanserna. Full sysselsättning ska vara det övergripande målet som varje utgift måste vägas noga mot de behov som ska prioriteras och hur dessa ska finansieras. De finanspolitiska och penningpolitiska ramverken har i sin nuvarande utformning nått vägs ände. De har inte under de två decennier de tillämpats varit i närheten av att åstadkomma full sysselsättning. Arbetsmarknaden har egentligen aldrig återhämtat sig efter 90-talskrisen. Sysselsättningsgraden är fortfarande lägre jämfört med vad den var , och enligt uppgår arbetslösheten till . Jag menar att det är arbetslösheten som är det stora problemet i och inte läget i de offentliga finanserna. Därför anser jag att ramverket behöver kompletteras med ett ramverk för full sysselsättning. Det handlar om att regeringen ska åläggas att till redovisa en åtgärdsplan för full sysselsättning där även medelfristiga mål för bl.a. arbetslöshet, sysselsättningsgrad och undersysselsättning ska ingå. Det handlar också om att ersätta överskottsmålet med ett mål om att de offentliga finanserna i normalfallet ska vara i balans över en konjunkturcykel, att kommunernas balanskrav ändras så att det också gäller i genomsnitt över en konjunkturcykel och att systemet med utgiftstak reformeras eller avvecklas. Jag anser också att huvudprincipen ska vara att infrastrukturinvesteringar lånefinansieras. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. 2010/11:Fi2 av och (båda SD): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att svensk finanspolitik ska bestämmas utifrån svenska förhållanden och inte dikteras av främmande makt. I detta betänkande, FiU42, behandlar finansutskottet ramverk för finanspolitiken. består av ett antal principer som fungerar som verktyg för att nå de ekonomiska målen och se till att finanspolitiken blir långsiktigt hållbar och transparent.Skrivelsen är ett led i arbetet med att göra ramverket tydligare, öppnare och stramare för att kunna säkerställa långsiktigt hållbara finanser. omfattar ett budgetpolitiskt ramverk som innehåller överskottsmål, utgiftstak för staten, krav på kommuner och landsting och stramare budgetprocess.Det finns också principer för stabiliseringspolitiken där penningpolitiken utgör ett huvudnummer. Det finns principer för statliga ingripanden på finansmarknaden och rollfördelning hos myndigheter. Det finns också principer om öppenhet och transparens. ska vara styrande, och politiken ska gå att följa upp.Herr talman! I betänkandet finns en reservation från och en motivreservation från . Med det lämnar jag över ärendet till debattörerna. Ett öppet, stramt och tydligt regelverk i syfte att säkerställa långsiktigt hållbara statsfinanser kan utgöra ett viktigt delfundament utöver de styrande, folkvalda politikernas huvudansvar, inte minst därför att det kan stärka både skattebetalarnas och marknadens förtroende för statens förvaltning. På samma sätt kan en transparent och sammanfattad redovisning av det finansiella ramverkets funktion med en särskild belysning av de delar som inte är lagstadgade, utan som i stället utgörs av en godtycklig praxis, givetvis förstärka allmänhetens förtroende för både hur den svenska finanspolitiken utformas och hur den har utformats. Det måste emellertid tilläggas att en sådan form av skrivelse varken kan eller bör ersättas av en kontinuerlig beskrivning och förklaring av finanspolitikens utformning.Vår- och höstpropositioner, liksom följdmotioner till dessa, fyller härmed en mycket viktig funktion vad gäller att förklara och motivera den bedrivna finanspolitiken. Det är det aktiva handlandet och begripliga beskrivningar av varför man handlar på det sätt som man gör tillsammans med resultatet av den förda politiken som i första hand bygger upp förtroendet hos allmänheten.Men allmänhetens förtroende byggs inte minst också upp genom att det byggs upp en förståelse för regelverkets konstruktion. Att då hänvisa till ett snårigt, otydligt, abstrakt och byråkratiskt EU gör att skrivelsens syfte att skapa ökad transparens och förståelse i stället snarare riskerar att skapa förvirring och frustration, en frustration över att politikens mål känns luddiga och svårbegripliga, särskilt i spåren av att så många betydande EU-länder själva inte uppfyller de av EU uppdiktade målen.För att finanspolitiska ramverk i längden ska uppnå acceptans och förståelse menar jag att det är viktigt att målen utgår från den verklighet som människor lever i. I är det de svenska medborgarna som ska bestämma och definiera denna verklighet.