bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Förhandsprövningen av nya permanenta programtjänster kan inte anses strida mot yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud. Prövningen handlar inte om, som man av ordvalet lätt kan vilseledas att tro, att själva innehållet i radio- eller tv-program förhandsgranskas. Förhandsprövningen handlar i stället om att avgöra om en ny programtjänst, t.ex. en ny kanal, som något av public service-företagen vill starta ska bekostas med offentliga medel, dvs. radio- och tv-avgifter. Medelstilldelningen till public service-företagen får förenas med vissa villkor som beslutas av regeringen. Dessa beslut har kallats anslagsvillkor. Det är inte helt klart vilka slag av villkor som kan ställas upp i dessa anslagsvillkor. Klart är att anslagsvillkor liksom sändningsvillkor måste ha stöd i de allmänna riktlinjer som på förslag av regeringen beslutas av inför en ny tillståndsperiod. I det aktuella fallet kan det ifrågasättas om förhandsprövningen i den utformning som den fått i alla delar verkligen hade stöd i riktlinjerna. Enligt utskottets mening får beredningen av frågan om förhandsprövning anses bristfällig. Varken i den bakomliggande utredningen eller i regeringens proposition, som överlämnades till , nämndes att den prövning som regeringen aviserade skulle utföras av en myndighet skulle innefatta en bedömning av tjänstens marknadspåverkan. Inte heller nämndes något om detta i anslagsvillkoren som på grundval av beslut fastställdes av regeringen . Det som framgick av regeringens proposition var att anmälan borde innehålla en motivering av tjänstens värde för publiken och relevans för uppdraget i allmänhetens tjänst (s.k. public value-test). Enligt utskottets mening borde regeringen ha återkommit till med förslag till villkor som även omfattar marknadspåverkan. En grundläggande förutsättning för public service-företagens uppdrag är att de kan upprätthålla en redaktionell självständighet och integritet i förhållanden till staten. I fråga om anslagsvillkoren kan utskottet konstatera att det villkor som det i det nu aktuella fallet är fråga om är av en helt annan karaktär än vad som synes ha varit avsett i förarbetena till den nya radio- och tv-lagen. I dessa förarbeten angavs som exempel på villkor, som skulle kunna ställas upp i det som kallats anslagsvillkor, krav på ekonomisk redovisning eller uppbyggnad av lokalredaktioner. Det kan enligt utskottets mening ifrågasättas om det aktuella villkoret är av sådant slag att det är förenligt med public service-företagens oberoende ställning. Det tycks också som att detaljstyrningen via anslagsvillkoren har ökat. Det önskvärda med en sådan utveckling kan diskuteras. I förlängningen kan det enligt utskottets mening ifrågasättas om den är förenlig med tankegångarna bakom yttrandefrihetsgrundlagen. 2.6 hantering av bidrag från biståndsanslagen I en anmälan, bilaga A2.6.1, som kom in till utskottet begärs att utskottet granskar hantering av bidrag från biståndsanslagen ur konstitutionell synvinkel med utgångspunkt i en förstudie genomförd av . I anmälan anförs att genomförde en förstudie kring den del av biståndsanslaget som hanterar. Denna andel uppgår till . Riksrevisor beslutade att inte inleda en granskning. I anmälan framhålls att förstudien innehåller flera intressanta fakta kring hantering av bidrag, bl.a. de jämförelser som görs med hur Sida skött sin biståndsverksamhet. Anmälaren anför att regeringen och inte minst har haft mycket starka synpunkter på hur Sida har skött sin biståndsverksamhet och att förstudien visar att det kan vara en bättre ordning i Sidas biståndsverksamhet än regeringens egen. Anmälaren anför att det i förstudien anges att utrikesutskottet har ansett att relevans och effektivitet måste vara huvudkriterier för kanalisering av utvecklingsresurser till multilaterala organisationer. Vidare framhåller anmälaren att det i förstudien bl.a. anges att det finns en oklarhet om statusen för olika styrdokument och att det inte är entydigt vilka rutiner som ska följas i bidragshanteringen inom . Behovet av riskanalyser diskuteras inte i handledning för bidrag. I förstudien pekas också på brister i återrapporteringen från regeringen till . Som grund för granskningen har legat bl.a. en förstudie från , bilaga A2.6.2, och två promemorior från , bilaga A2.6.34. färdigställde en förstudie, Har en effektiv hantering av bidrag från biståndsanslagen? Förstudien behandlades vid ett möte med riksrevisor . Hon förklarade att hon var nöjd med förstudien, men att hon föredrog att avvakta med att genomföra en eventuell granskning. Förstudien avslutades därför och lades till handlingarna. Som utgångspunkter anges i förstudien att det normala enligt den svenska förvaltningsmodellen är att regeringen överlåter hanteringen av bidrag till förvaltningsmyndigheter under regeringen. Biståndsanslaget utgör dock ett undantag från denna ordning, eftersom regeringen behåller , eller , av biståndsanslaget som sedan fördelar direkt till olika mottagare. Antalet mottagare uppgår till 160 stycken, varav 40 får mer än . Det bistånd som handhar utgörs till största delen av multilateralt bistånd. Multilateralt bistånd är bistånd som och andra länder tillsammans ger via internationella organisationer till alla utvecklingsländer. Det består av basstöd till organisationer inom FN, och de regionala utvecklingsbankerna. Dessa organisationer får också öronmärkta bidrag. Även det bistånd som förmedlas över budget och Europeiska utvecklingsfonden räknas som multilateralt. Uttaxerade avgifter till , som i stor utsträckning räknas som bistånd, handläggs på andra departement. Bidrag från biståndsanslaget via ges också till svenska och internationella organisationer samt även till statliga myndigheter. Förstudien visar följande indikationer på problem i biståndshantering: målen konkretiseras inte på insatsnivå bedömningar får inte genomslag i besluten administrationen av bidragen är ostrukturerad uppföljningen är svag. Enligt förstudien finns det sammantaget en risk för att processer för bidragshantering inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser regeringens behov av beslutsunderlag och att inte får erforderlig information. I förstudien anges att internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) 2008 på uppdrag av regeringen granskade Sidas respektive korruptionsförebyggande arbete. Sadev ansåg bl.a. att regelverk var otillräckligt och svagt i jämförelse med motsvarande regelverk hos Sida. Vidare menade att hade bristfällig kompetens när det gällde att bedöma hur väl t.ex. upphandling och revision fungerar hos mottagarna. har påbörjat ett förbättringsarbete, men förstudien tyder på att det fortfarande finns problem som påverkar den interna styrningen och kontrollen hos . I förstudien anges att några av de preliminära iakttagelser som gjorts inom ramen för förstudien är: Bedömningsprocessen verkar i viss utsträckning vara frikopplad från beslut om bidrag. I de akter som tagit del av under förstudien var beslutsunderlaget knapphändigt. Detta kan betyda att risker som uppmärksammas i bedömningsfasen inte finns med i uppföljningen. För några större organisationer gjordes s.k. organisationsbedömningar . Ingen uppdatering gjordes . En preliminär bedömning ger vid handen att organisationsbedömningarna saknar explicita riskanalyser och för flertalet insatser tycks inga riskanalyser alls göras. Uppföljningsrutinerna tycks mer inriktade på de enskilda bidragen snarare än på bedömning av resultaten i stort i förhållande till de utvecklingspolitiska målen. Det anges i förstudien att utrikesutskottet genomförde en uppföljning av det multilaterala biståndet och att utskottet menade att det behövdes en bättre redovisning av biståndet. Regeringen har därefter tagit fram en strategi för det multilaterala biståndet. Vidare anges i förstudien att förvaltningschefen i beslutade om en ny vägledning för bidrag till föreningar och stiftelser. har dock valt att inte tillämpa den nya vägledningen eftersom denna är anpassad till en ny ordning där Kammarkollegiet (eller annan myndighet) tagit över hanteringen av bidragsutbetalningar från . För räkning kommer detta att gälla först då Sida enligt ett regeringsbeslut tar över den administrativa hanteringen av utbetalningar för räkning. har enligt uppgift i stället valt att revidera de gamla riktlinjerna för att ta hänsyn till övriga förändringar i vägledning. menar därutöver att styrdokument för bidragshantering inte tagit tillräcklig hänsyn till de särskilda omständigheter som gäller för bidrag till internationella organisationer. har därför anpassat villkor och mallar till sin verksamhet. Vidare anges i förstudien när det gäller bidrag till svenska organisationer använder sig av allmänna villkor. För bidrag till internationella organisationer anges att har utformat anpassade villkor. anger i förstudien att den sammanfattningsvis ger ett intryck av att det saknas ett sammanhängande tänk kring intern styrning och kontroll på . Vid en jämförelse med Sidas system för intern styrning och kontroll verkar processer inte lika väl utvecklade. I förstudien anges också att några av de preliminära iakttagelser som gjorts inom ramen för förstudien är: Bidragen hanteras av ett litet antal handläggare. Personalomsättningen på de aktuella enheterna är, liksom inom den övriga utrikesförvaltningen, hög. I kombination med en förhållandevis återhållsam dokumentation av bedömningar finns en risk för att organisationen blir sårbar. En preliminär bedömning av de styrdokument som används i bidragshantering visar att de i jämförelse med motsvarande dokument hos Sida är svagare. Framför allt verkar processer och rutiner för riskbedömning och riskhantering vara underutvecklade. Krav på riskanalys på insatsnivå saknas t.ex. För vissa organisationer har effektivitetsbedömningar gjorts, men fastställda rutiner för uppdatering saknas och bedömningarna omfattar inte alla organisationer. Bedömningsprocessen synes därutöver vara frikopplad från beslut om bidrag. Processer och rutiner för riskbedömning och riskhantering verkar underutvecklade. Det verkar inte finnas någon allsidig uppföljningsprocess för bidragen. Uppföljningsrutinerna är inriktade på de enskilda bidragen. Beträffande regeringens återrapportering till om resultatet av det bistånd som hanterar anges i förstudien att återrapporteringen sker på flera sätt. Den huvudsakliga återrapporteringen har ägt rum i budgetpropositionerna. har regeringen angett att man avser att redovisa resultatet av det internationella utvecklingssamarbetet i årliga skrivelser. Den första, som täckte samtliga sektorer, avlämnades . Den följande var koncentrerad på det tematiska området miljö och klimat. Båda skrivelserna innehåller särskilda avsnitt som behandlar det multilaterala samarbetet. Det är oklart i vilken utsträckning som resultat redovisas från det övriga bistånd som förmedlas via . beslutade att regeringen regelbundet ska redovisa resultatet av samarbetet med de internationella finansieringsinstitutionerna och de regionala utvecklingsbankerna. Två sådana skrivelser har lämnats till . De resultat avseende det multilaterala utvecklingssamarbetet som presenteras i den första resultatskrivelsen utgörs dels av resultat som hämtats från Sidas redovisning, dels av exempel från de berörda organisationernas egna resultatredovisningar. Inget ytterligare sägs om hur urvalet gjorts. Däremot sägs att kvaliteten i organisationernas resultatredovisning varierar och att detta är en av de faktorer som ingått i regeringens bedömningar av organisationerna. Viss multilateral resultatredovisning har integrerats i den tematiska resultatredovisningen. Det särskilda multilaterala avsnittet upptar resultat från fyra stora organisationer: , , och Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria. Positiva resultat dominerar, även om vissa strukturella problem i organisationerna behandlas. I de flesta fall ges ingen information om i vilken utsträckning som de redovisade resultaten avviker från de förväntade. Liknande problem med resultatredovisningen finns enligt förstudien även i den senaste resultatskrivelsen. Regeringen beslutade (UF2010/37907/USTYR) att ge Sida i uppdrag att från utföra vissa administrativa kontroll- och prövningsmoment vid bidragshantering samt praktiskt hantera t.ex. utbetalningar och återkrav av vissa medel för anslagsposterna inom ansvarsområde under utgiftsområde 7. Häri ingår bl.a. att i förekommande fall ta emot ansökningar och granska ansökan och den bidragssökande ta emot bidragsmottagarens rekvisition och kontrollera att uppgifter i rekvisitionen är korrekta och därefter betala ut bidragsmedlen till () redovisa den totala anslagsbelastningen avseende bidragsutbetalningen bevaka och kontrollera att återrapportering och eventuell återbetalning från bidragsmottagren sker i enlighet med villkoren i beslutet. uppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet I en rapport (2005/06:RFR6), som togs fram av , följde utrikesutskottet upp och analyserade det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet. Av uppföljningen framgår att det samlade multilaterala biståndet uppgick till ungefär hälften av det svenska biståndet 2004. Det svenska multilaterala biståndet uppgick till , varav var reguljära bidrag till multilaterala organisationer och var multibi-bistånd, dvs. öronmärkta bidrag till de multilaterala organisationerna. Uppföljningen visade att redovisningen av de svenska bidragen till multilaterala organisationer var bristfällig. hade inte fått någon samlad redovisning av storleken på det multilaterala stödet. Det saknades även en heltäckande bild av vilka organisationer som fått bidrag och hur utbetalningarna hade fördelats mellan olika myndigheter som svarat för utbetalningarna. När det gäller ansvaret för att fördela bidrag till de multilaterala organisationerna framgår att främst svarade för utbetalning av de reguljära bidragen, men att departementet i vissa fall lämnade öronmärkta bidrag till de multilaterala organisationerna. Sammanlagt betalade ut i bidrag till multilaterala organisationer 2004. Det innebar att det skedde en betydande ärendehantering inom departementet. Detta förhållande kunde bidra till att ansvarsförhållandena mellan och Sida uppfattades som otydliga. Uppföljningen visade att det inte fanns några uttalade principer för att fördela biståndet på de olika biståndsformerna, dvs. bilateralt och multilateralt bistånd. Det saknades en samlad strategi som utgångspunkt för hela det svenska multilaterala samarbetet. hade beslutat att regeringen skulle återrapportera till om resultatet av fattade beslut t.ex. när det gäller politiken för global utveckling. hade också uppmärksammat vikten av mål- och resultatstyrningsinformation. Om regeringens rapportering till kunde utvecklas så att fler konkreta resultat redovisades, skulle sannolikt få ett bättre underlag som grund för sina ställningstaganden. redovisade budgetbetänkande (bet. 2005/06:UU2) uppföljningen av det multilaterala utvecklingssamarbetet. I betänkandet redovisade utskottet också sina överväganden med anledning av studien. Utskottet ansåg att det behövdes en bättre redovisning av det multilaterala biståndet för att belysa vad biståndsmedlen används till och som underlag för beslutsfattande men också som ett led i kunskapsuppbyggnad om multilateralt arbete. Det var önskvärt med en förbättrad rapportering från regeringen till om multilateral samverkan. Utskottet ville understryka att det saknas tydliga principer för att fördela biståndet på bilateralt respektive multilateralt bistånd. Svensk strategi för multilateralt utvecklingsarbete beslutade regeringen en strategi för multilateralt utvecklingsarbete. Strategin anges syfta till en kvalitetssäkring och effektivitetshöjning av det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet och innebära en fördjupning med ökade ambitioner och behov av kompetensutveckling för svenska aktörer. Strategin anges utgöra en normativ vägledning för främst personal inom departement och myndigheter som handlägger multilateralt samarbete. I strategin tas bl.a. generella prioriteringskriterier för svenskt bistånd via multilaterala organisationer upp, särskilda faktorer att beakta för humanitär verksamhet och strategisk styrning och påverkan. I strategin anges också att har det övergripande ansvaret för arbetet med strategin och dess genomförande, men att liksom på andra områden bör svara för politiken och myndigheterna för genomförandet. Regeringens skrivelser om biståndets resultat m.m. Regeringen lämnade en skrivelse (skr. 2008/09:189) om biståndets resultat till . I skrivelsen anges att den redogör för resultat från internationella utvecklingssamarbete och reformsamarbetet i . Skrivelsen anges vara en del i regeringens arbete för att förbättra styrningen och resultatredovisningen inom det svenska biståndet. Regeringen lämnade en andra skrivelse (skr. 2009/10:214) till om biståndets resultat. Skrivelsen hade den tematiska inriktningen miljö och klimat. Även denna skrivelse var en del i regeringens arbete för att förbättra styrningen och resultatredovisningen inom det svenska biståndet. Det återstår enligt skrivelsen mycket arbete tills har ett resultatorienterat bistånd på alla nivåer och tills det har etablerats ett arbetssätt som möjliggör systematiska bedömningar av resultatet av den verksamhet som stöder. Utvärdering genomförd av Sadev Regeringen beslutade (UF2010/4222/MU) att ge internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) i uppdrag att genomföra en utvärdering av Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete. redovisade Sadev sin utvärdering (Sadev report 2010:5). Utvärderingen visar att det arbete som inletts är av stor betydelse, har höjt kvaliteten, ökat samsynen och inneburit en ökad kunskap om de multilaterala organisationerna. Implementeringsarbetet med strategin har skapat en bättre grund att stå på och bidrar till ett institutionellt minne inom . Ambitionen har varit hög och nya verktyg har lämnats till handläggare för att de ska kunna genomföra tankarna i strategin. Sadev bedömer att ett fullständigt genomförande av strategins rekommendationer kan förväntas leda till ökad kvalitetssäkring och effektivitetshöjning. Enligt utvärderingen är implementeringsgraden av strategin emellertid inte särskilt hög och det är därför svårt att bedöma och uttala sig om huruvida syftet med strategin uppnåtts. Det är mycket arbete som återstår, men man kan kanske inte förvänta sig att en sådan ambitionshöjning ska ge fullt genomslag . Det är därför viktigt att implementeringen prioriteras i fortsättningen så att elementen i strategin kan genomföras i sin helhet. Först efter fullt genomförande av strategins rekommendationer finns enligt Sadev förutsättningar för reell utvärdering och bedömning med avseende på kvalitetssäkring och effektivitetshöjning av hela strategin. I 7 kap. 3 § första stycket regeringsformen anges att regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträde. Innebörden av denna bestämmelse är att beslutsfattandet i regeringen sker kollektivt. I regeringsformen nämns inte regeringskansliärenden, men det är accepterat att de förekommer på vissa områden. Att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende framgår oftast av bestämmelse i lag eller annan författning. I de flesta fall pekas ut som beslutande myndighet, vilket är i enlighet med att numera är en myndighet. Det förekommer även att departementen och enskilda befattningshavare har egen beslutanderätt. I betänkande 2006/07:KU10 anförde utskottet att en konstitutionell princip i det svenska statsskicket är att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. Undantagen från denna princip bör vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor kring egen administration. Endast i dessa få fall bör det således vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos , dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i . Beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur bör alltid fattas i regeringsbeslutets form. Ärenden där regeringen i gällande författningar utpekas som beslutande myndighet ska naturligtvis alltid avgöras i regeringsbeslutets form. Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer ett beredningskrav för regeringsärenden. Regeringen ska innan den fattar beslut i ett ärende ha inhämtat behövliga upplysningar och yttranden från myndigheter, organisationer och andra, t.ex. i form av remiss. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen bestämmer hur statens medel ska användas. I regeringsformens nionde kapitel om finansmakten finns grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Beteckningen finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster ska beräknas samt att besluta om utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar. Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, med undantag för tillgångar avsedda för eller dess myndigheter eller tillgångar som i lag har avsatts för särskild förvaltning. Som statsmedel räknas penningmedel och andra likvida tillgångar samt fordringar av kortfristig natur. Statens övriga tillgångar utgörs av annan statlig egendom, såväl fast som lös, än statsmedel (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 418). Ordet disposition är avsett att innefatta både förvaltningsåtgärder rättsliga och faktiska och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning (prop. 1973:90 s. 346). För dispositionen gäller ett antal restriktioner. I 9 kap. 7 § regeringsformen föreskrivs att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än har bestämt. I den dåvarande lagen (1996:1059) om statsbudgeten föreskrivs att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet (se 1 §). En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203), som trädde i kraft . I förarbetena anges att med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med god produktivitet. Det innebär vidare att statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och dess skulder förvaltas väl. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (1986:223) mening. Likväl kan noteras att det anses viktigt att regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se t.ex. Gula boken, Ds 1998:39, s. 14). En grundtanke bakom förvaltningslagen som kan nämnas är att den ska bidra till att myndigheterna får ett så korrekt underlag som möjligt för sina beslut och därmed till att besluten blir riktiga i sak (och , Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a uppl., 2007, s. 11 med hänvisningar). Förvaltningslagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet genom att slå fast sådana regler som ska tillämpas hos alla myndigheter på alla områden, och reglerna har karaktär av basregler och minimikrav (s. 13). gäller förvaltningslagens bestämmelser. vägledning för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. Förvaltningschefen vid beslutade Vägledning för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. Vägledningen gäller fr.o.m. och ersätter riktlinjerna från om bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. Vägledningen är avsedd att beskriva bidragshanteringen inom . Syftet är att ge stöd vid handläggningen av bidragsärenden, att hanteringen av bidragsärenden ska bli mer enhetlig och att förbättra kvaliteten i bedömningarna och besluten. Vidare anges att det av anslagsbeslut och regeringens regleringsbrev framgår vad statens medel får användas till. För att ska kunna pröva ansökan måste det tydligt framgå vad de sökta medlen avses bli använda till. De projekt, verksamheter eller aktiviteter som de sökande avser att genomföra måste vara konkret beskrivna.