bet · GY01KU10 · 2011-01-14 00:00:00 — Vidare visar genomgången att uppdragen ibland är så knapphändigt formulerade i förfrågningsunderlag och avtal att det dels är svårt att hänföra ett avtal till ett specifikt uppdrag, dels är svårt att avgöra om uppdraget omfattas av ett ramavtal. Leverantörens offert beskriver ibland uppdraget mer detaljerat, men avtalet hänvisar inte alltid till denna handling. I några fall anges endast att avropet gäller exempelvis second opinion som ett led i extern chefsrekrytering utan att det någonstans bland handlingarna går att utläsa vilket rekryteringsärende det gäller. I ett fall, där tecknat avtal med en leverantör om deltagande som moderator vid en konferens, saknas en skriftlig avropsförfrågan i akten, liksom all dokumentation av att avtal har träffats med leverantören och i så fall på vilka villkor. Ytterligare en iakttagelse är att det i några fall framstår som oklart om ett beskrivet uppdrag alls ryms inom ramavtalets avtalsområde. har tecknat ramavtal med ett företag inom delområdet Strategiska informations- och kommunikationstjänster, vilket enligt ramavtalet omfattar hela det utbud av tjänster som krävs för att kunna planera, utveckla och genomföra en informationsaktivitet. Leverantören ska enligt ramavtalet kunna genomföra förberedande analyser, utarbeta kommunikationsplaner och plattformar, leda och samordna informationsaktiviteter och utvärdera dessa. I ett avtal med denna leverantör gäller dock avtalet enligt avropsunderlaget textbearbetning för och formgivning av informationsfoldrar om , ordförandeskap i EU m.m. har tecknat ramavtal även för delområdena Textproduktion (vilket beskrivs som framtagande av informativa och målgruppsanpassade texter till trycksaker, webb och journalistiska produkter där leverantören ska kunna erbjuda redigering och omarbetning av befintlig text) och Formgivning (Grafisk formgivning och produktion oavsett media: idéarbete, kreativt koncept, layout, copy, original- och prepressarbete för trycksaker [] presentation, bildhantering och liknande.). Dessa två ramavtal har dock inte tecknats med den aktuella leverantören. Utskottet har i granskningen också tagit del av de fakturor som av hänförts till respektive avropsavtal. I ett fall saknar fakturorna från ett konsultföretag närmare uppgift om vilket uppdrag som fakturerats, så att det inte låter sig göras att hänföra fakturorna till rätt avropsavtal. Fyra fakturor från ett annat konsultföretag är så knapphändigt formulerade att det inte går att hänföra dem till vare sig ett upphandlat ramavtal eller ett avropsavtal. Vidare anger två ytterligare fakturor från samma konsultföretag att de avser uppdrag som inte går att återfinna bland avropade uppdrag. Utskottet har som ett led i sin granskning genom en skrivelse som sänts till begärt kommentarer på ovanstående iakttagelser samt svar på följande frågor: Om avropsförfrågningar inte har skickat ut till fler leverantörer än en, hur har vid de granskade avropen säkerhetsställts att uppdraget getts till den leverantör (av dem med ramavtal) som kunnat erbjuda det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet? Hur förhåller sig de granskade ramavtalen till det EG-direktiv som då förelåg men inte implementerats, sett utifrån den lojalitetsplikt som gäller för medlemsstaterna i förhållande till ? Vad är kommentarerna till lämpligheten i att, som har skett (jämför krav på rangordning alternativt förnyad konkurrensutsättning), förlänga ramavtal som inte står i överensstämmelse med den vid förlängningstillfället gällande lagstiftningen? Som svar på utskottets begäran överlämnade promemorior upprättade inom , , och Förvaltningsavdelningen (bilaga 5.1). Som kommentar till att aktuella departement till synes inte i något fall har valt att vända sig till fler leverantörer än en har anförts att eftersom varken den då gällande lagstiftningen eller de aktuella ramavtalen krävde att så skulle ske, och mot bakgrund av att man hade kännedom om de andra leverantörerna, valde departementen i fråga att vända sig endast till den leverantör som bedömdes vara mest lämpad. har dessutom anfört att departementet inför ett avrop ofta har kontakt med flera leverantörer för att höra hur de arbetar, vilka erfarenheter de har av liknande uppdrag samt vilka möjligheter de har att möta departementets krav på leveranstid. Beträffande iakttagelsen om att det i ett ärende saknas både avropsförfrågan och avtal i akten uppger följande. Uppdraget gällde att vara moderator vid en konferens. Det granskade ramavtalet gäller enligt departementet inte moderatorstjänster, varför avtalet ingicks genom en direktupphandling. Det är riktigt att det i akten inte finns någon skriftlig avropsförfrågan och inte något som visar att ett avtal har träffats eller på vilka villkor. Departementet vände sig först med en muntlig förfrågan till en tänkbar leverantör, som i ett sent skede meddelade att han inte kunde åta sig uppdraget. Ytterligare en tillfrågad leverantör tackade nej. Den leverantör som till slut åtog sig uppdraget inkom med en första offert, som av förbiseende inte har diarieförts. Efter en andra offert träffades ett muntligt avtal. Något skriftligt avtal upprättades inte. Beträffande iakttagelsen om knapphändigt formulerade uppdragsbeskrivningar svarar att särskilda avropsblankett alltid har använts, att offerten, där en utförligare uppdragsbeskrivning kan lämnas, ofta bifogas men att en utförlig hänvisning till offerten saknas. Departementet påpekar att det i de flesta fall går att hänföra ett avrop till ett uppdrag och avgöra om uppdraget omfattas av ramavtalet. Iakttagelsen om ett avrop och avtal med ett företag inom delområdet Strategiska informations- och kommunikationstjänster för utformandet av informationsfoldrar kommenteras på följande sätt. Avtalet tillkom efter kontakt med flera leverantörer. hade behov av att en och samma leverantör kunde ta sig an en beställning med olika delar. Sammantaget skulle fyra broschyrer produceras med kort tidsfrist och under semestertid. Men hänvisning till dessa speciella förutsättningar kunde endast två leverantörer åta sig uppdraget. Departementet gjorde bedömningen att den anlitade leverantören var bäst lämpad. Vad avser iakttagelserna om fakturor med knapphändiga uppgifter har anfört att man, för att kompensera de bristfälligt specificerade fakturorna, har skrivit in en beskrivning av syfte och uppdrag samt ramavtalsnummer i verifikationstexten i ekonomihanteringssystemet (Agresso) och i ett fall även skannat in avropsavtalet tillsammans med fakturan. lämnar vidare uppgifter om vilka rekryteringsärenden de sammanlagt sex fakturorna från ett konsultföretag hänför sig till. Som svar på utskottets frågor om lojalitetsplikt i förhållande till och lämpligheten i att förlänga ramavtalens giltighetstid trots lagändringen har följande anförts. Det ankom på enskilda medlemsstater att avgöra om bestämmelserna om ramavtal i de nya EU-direktiven skulle genomföras i den nationella lagstiftningen. När de här aktuella ramavtalen upphandlades hade ännu inte tagit ställning till förslaget att implementera direktivets regler i svensk lagstiftning. Förlängningen av ramavtalens giltighetstid var i enlighet med villkoren i avtalen, som upphandlats före lagändringarna. Staten ska i sin verksamhet eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. En förlängning av fungerande, upphandlade ramavtal kräver betydligt mindre resurser av staten än att påbörja nya, komplexa upphandlingar. för förlängningen ansågs en förlängning vara bäst för verksamheten. För att det för en utomstående ska vara möjligt att granska ett upphandlings- eller avropsärende och därigenom bedöma bl.a. om intresset av konkurrens har iakttagits och om förfarandet har skett öppet och med kommunikation, är det av central betydelse att alla händelser av betydelse i ärendet har dokumenterats. Utskottet har vid ett flertal tidigare granskningar av rutiner för upphandling konstaterat att det funnits brister främst när det gäller dokumentationen. Även i denna granskning, som främst tagit sikte på rutinerna vid avrop från upphandlade ramavtal, kan dokumentationsbrister konstateras. Så har exempelvis uppgetts att muntliga kontakter med flera leverantörer ofta tas i ett inledande skede. Inte i något granskat ärende kan detta dock avläsas ur akten. Vidare saknas i ett ärende både förfrågningsunderlag och uppgift om att avtal har träffats och i så fall på vilka villkor. Om de handlingar som faktiskt finns i ärendet inte tillräckligt konkret beskriver vilket uppdrag det rör sig om, är det heller inte möjligt att granska förfarandet eller ens att hänföra avropet till rätt ramavtal. Att härutöver i efterhand i interna ekonomihanteringssystem göra anteckningar om till vilket ärende en faktura hänför sig, möjliggör inte heller någon extern granskning och kan enligt utskottets mening inte anses tillräckligt. Utskottet förutsätter att rutinerna i dessa avseenden förbättras. Svaret från visar att man i två av de granskade fallen har valt att genomföra en direktupphandling i stället för att avropa från gällande ramavtal. Utskottet vill erinra om att detta för att vara tillåtet förutsätter att särskilda förutsättningar är vid handen och att utskottet har uttalat att bristande planering, med efterföljande tidsbrist, inte utgör ett godtagbart skäl för direktupphandling (se bl.a. bet. 2001/02:KU10 s. 17). De nu gällande ramavtalen inom de granskade områdena upphör att gälla och kommer sannolikt att ersättas av nya. Utskottet noterar att nya bestämmelser om bl.a. hur ett avropsförfarande ska gå till i så fall kommer att gälla vid en kommande upphandling. Utskottet förutsätter att detta kommer att återspeglas i de nya ramavtalen. 6 Villkor i regleringsbrev eller författningsreglering Utskottet har granskat ett urval av regeringens regleringsbrev till myndigheterna för . Syftet med granskningen har främst varit att undersöka om det i regleringsbreven förekommer villkor och bemyndiganden som hellre borde ges i förordningsform. Till grund för granskningen har legat en genomgång av samtliga regleringsbrev (inte ändringsbrev) enligt innehållet i statsliggaren, beslutade för för myndigheter som sorterar under , och Jämställdhets- och integrationsdepartementet. Vidare finns en promemoria från med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.1. I 8 kap. regeringsformen regleras normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta om rättsregler. Rättsregler är regler som är bindande för myndigheter och enskilda och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana rättsregler föreskrifter. Kravet på generell tillämplighet innebär att en föreskrift ska avse situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller beröra en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. 1973:90 s. 204). Till föreskrifter som omfattas av 8 kap. hänförs dels regler om enskildas rättigheter och skyldigheter, dels sådana generella föreskrifter som reglerar olika beslutande organs och myndigheters organisation och verksamhet. Rätten att bestämma om statens inkomster och utgifter (finansmakten) regleras i 9 kap. regeringsformen. Av 9 kap. 2 § regeringsformen1[ I den nya lydelse av regeringsformen som träder i kraft finns motsvarande bestämmelse i 9 kap. 7 §.] följer att statens medel inte får användas på annat sätt än har bestämt. beslutar om budget för det följande budgetåret och beslutar då om anslag för bestämda ändamål. Regeringen förfogar över statens tillgångar, med den begränsningen att medlen inte får användas på annat sätt än har bestämt. Genom regleringsbreven fördelar regeringen de medel som har anvisat till de berörda myndigheterna. innehåller regeringens specificering av anslagsbeslut och är ett av regeringens viktigaste styrdokument i förhållande till myndigheterna. Någon egentlig definition av begreppet föreskrift ges inte i regeringsformen. I 8 kap. 1 §, i den lydelse som gäller , slås fast att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, enligt samma lagrum, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Regleringen i 9 kap. regeringsformen har dock ansetts förutsätta att regeringen i stor utsträckning meddelar föreskrifter i annan form än genom förordning, exempelvis genom regleringsbreven. utgör föreskrifter genom vilka regeringen ställer de anslag som har beviljat till olika myndigheters förfogande, ofta med angivna villkor och förenade med uppdrag av olika slag. Föreskrifter i regleringsbrev utgör dock inte generellt tillämpliga rättsregler och är inte föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen (m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 322). föreslog i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) att regeringens föreskrifter alltid ska ha förordningsform. Utredningen konstaterade (a. bet. s. 557) att regeringens regleringsbrev inte torde vara att se som föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen och att de därmed inte skulle omfattas av ett generellt förordningskrav. Regeringsrättens ledamöter invände i sitt remissyttrande att den föreslagna regleringen kunde riskera att uppfattas så att regeringens alla föreskrifter ska meddelas genom förordning, dvs. inte bara de som följer av 8 kap. utan även sådana föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. i praktiken regleringsbreven. För att undvika en sådan tolkning föreslogs i remissyttrandet en alternativ lydelse som skulle tydliggöra att endast föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen skulle omfattas av förordningskravet. I propositionen med förslag till den nya lydelsen av regeringsformen anförde regeringen att kravet på förordningsform innebär att det inte längre blir möjligt att föreskrifter tas in i regleringsbreven. Någon ändrad lydelse i enlighet med remissyttrandets förslag behövdes därför inte (prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag s. 220). Ofta används termen författning som ett samlingsnamn för lagar, förordningar och andra föreskrifter. Till begreppet författningar brukar hänföras bestämmelser som reglerar förhållandet mellan enskilda eller mellan enskilda och samhället och som anger vad enskilda och myndigheter ska eller bör iaktta och vad som händer om dessa regler inte följs. Begreppet definieras i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar som lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Utanför begreppet författning faller därmed sådana föreskrifter om användningen av statens medel som meddelar i samband med budgetregleringen och regeringens föreskrifter i regleringsbreven. Författningar, alltså bl.a. förordningar, ska enligt 8 kap. 19 § regeringsformen om inte annat följer av lag kungöras så snart det kan ske. Enligt kungörandelagen ska kungörande ske i () eller exempelvis en central myndighets författningssamling. Syftet med kungörandet är att offentliggöra författningen och därigenom göra det möjligt för medborgarna och myndigheterna att tillämpa den. De är dock åtkomliga via Internet, bl.a. via den s.k. statsliggaren på , . Något om valet mellan regleringsbrev och förordning med myndighetsinstruktion ansåg i betänkandet Att styra staten (SOU 2007:75) att regeringens styrning av myndigheterna i alltför hög grad hade kanaliserats genom regleringsbreven och att mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven ofta återkommer år utan direkt koppling till ett visst budgetår. Myndighetsinstruktioner i förordningsform, som saknar direkt koppling till den årliga budgetprocessen, bör enligt utredningen i stället vara de centrala dokumenten i styrningen för sådana föreskrifter som inte avser ett visst anslag under ett visst budgetår. Regeringen delade i sin förvaltningspolitiska proposition utredningens bedömning men anförde att uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas ändras inom en närmare framtid, liksom uppdrag där regeringen ser behov av att vara utförlig i beskrivningen, vanligtvis regleras i ett annat beslut än instruktionen (prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt s. 111). Enligt uppgift från /pågår ett arbete inom om utformningen av regleringsbrev och instruktioner. Utgångspunkten är att regleringsbrev inte ska användas för föreskrifter som kan sägas röra allmänheten. I den interna handledning för utformningen av regleringsbrev som har utarbetats inom påpekas vidare att regleringsbreven är ettåriga beslut till skillnad från instruktionerna som gäller tills vidare och att de villkor m.m. som anges i ett regleringsbrev således ska gälla som regleringsbrevet avser. Uppdrag eller mål som inte har en koppling till den årliga styrningen bör av samma anledning enligt handledningen hanteras i en annan ordning än i regleringsbrev. har i tidigare granskningar (bl.a. i bet. 1998/99:KU10 och 2003/04:KU10) framhållit vikten av att föreskrifter av betydelse för allmänheten exempelvis gällande fördelningen av ekonomiskt stöd till organisationer och föreningar med angivande av vilka kriterier som ska gälla vid ansökan och fördelning av medel ges författningsform i så stor utsträckning som möjligt. Kravet på författningsreglering för föreskrifter av betydelse för allmänheten fick enligt utskottet heller inte urholkas av den omständigheten att en förordning hänvisar till att ytterligare villkor kan framgå av regleringsbrev och att regleringsbreven gjorts lättillgängliga via Internet. Författningsformen borde enligt utskottet även väljas för föreskrifter som upprepas år för år och inte nödvändigtvis hör samman med anslagsregleringen för ett visst år (bet. 2003/04:KU10 s. 29). Iakttagelser vid den aktuella granskningen Vid genomgången av regleringsbreven har gjorts bl.a. följande iakttagelser. De omständigheter som, enligt regleringsbrevet till , ska beaktas vid fördelningen av statsbidrag enligt förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området för förebyggande och socialt stödjande arbete går delvis utöver de omständigheter som följer av förordningen. Av förordningen framgår att en organisation som anser sig berättigad till statsstöd ska ansöka om det. Föreskriften kan därmed sägas ha betydelse för i vart fall begränsade delar av allmänheten (jfr bet. 1998/99:KU10 s. 51). En motsvarande iakttagelse gäller i fråga om föreskriften om fördelningen av de till olika frivilligorganisationer i syfte att stärka deras alkohol-, narkotika- och dopningsförebyggande arbete. Samma typ av föreskrifter, såsom föreskrifter om tillämplighet av eller undantag från vissa andra regleringar, tas ibland in i regleringsbrev och ibland i myndighetsinstruktioner. Föreskrifter av detta slag tas vidare ofta in i regleringsbrev trots att de upprepas år för år och därmed inte uppenbart hör samman med anslagsregleringen för ett visst år. Utskottet har, genom en skrivelse som sänts till , begärt kommentarer på ovanstående iakttagelser och de eventuella övriga kommentarer som iakttagelserna ger upphov till. Som svar har överlämnats en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen som bygger på underlag från , , Integrations- och jämställdhetsdepartementet, samt (bilaga 6.1). I promemorian anförs bl.a. att det inom pågår en översyn av de regleringsbrev som innehåller generella skrivningar av de slag som utskottet hänvisat till. Översynen sker särskilt mot bakgrund av den kommande ändringen av regeringsformen i aktuella avseenden. Vad avser iakttagelsen om att samma typ av föreskrifter ibland tas in i regleringsbrev och ibland i instruktionsförordning och dessutom ofta upprepas år för år anförs följande. Enbart den omständigheten att en föreskrift tagits in i regleringsbrev i rad medför inte nödvändigtvis att föreskriften bör föras över till myndighetens instruktion eller någon annan förordning. En viss föreskrift kan behöva övervägas inför varje budgetår och detta kan i vissa fall lämpligen ske i samband med att myndighetens regleringsbrev bereds. En föreskrift kan vidare, enligt promemorian, vara alltför detaljerad för att kunna anges i instruktionen eller vara nära förknippad med finansieringen av myndighetens verksamhet. Andra förutsättningar kan gälla för andra föreskrifter, som då i stället tas in i instruktionen. Även här hänvisas till de översyner som genomförts av både instruktioner och regleringsbrev, där den generella inriktningen sägs vara att reglera återkommande uppdrag eller undantag i instruktionen och där regleringsbreven renodlats för att undvika en dubbelreglering i förhållande till instruktionen. Ett led i detta arbete är också att när så är lämpligt reglera användningen av statens medel genom föreskrifter i särskild förordning. Integrations- och jämställdhetsdepartementet har härutöver angett att förändringar av såväl instruktioner som regleringsbrev i hög grad har skett för att anpassa myndigheternas styrdokument till den inriktning som regeringen angivit i bl.a. budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 10.4.1) samt i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175 s. 111). Även uppgifterna från hänvisar till den genomförda översynen som bl.a. lett till att rätten att ta ut avgifter ska regleras i myndigheternas instruktioner och inte i regleringsbreven. Slutligen anförs att en översyn av handledning för framtagandet av myndighetsinstruktioner har påbörjats mot bakgrund av de bedömningar som regeringen redovisat i den nämnda förvaltningspolitiska propositionen. Som utskottet har framhållit bör föreskrifter av betydelse för allmänheten ges författningsform i så stor utsträckning som möjligt. Årets granskning visar dock att regleringsbrev fortfarande innehåller sådana föreskrifter. Granskningen visar vidare att regleringsbrev alltjämt innehåller föreskrifter utan direkt koppling till anslaget ett särskilt budgetår och som upprepas år . Utskottet vill här framhålla att beslut som innebär en sådan upprepning bör föregås av en prövning i varje enskilt fall av det lämpliga i att föreskriften tas in i ett regleringsbrev i stället för exempelvis en instruktion, för undvikande av slentrianmässiga upprepningar av en föreskrift som passar bättre i författningsform. Utskottet noterar att även regeringen har gett uttryck för uppfattningen att en tydligare åtskillnad bör göras mellan föreskrifter som bör tas in i regleringsbrev och vilka som bör tas i myndighetsinstruktioner och att ett relativt omfattande översynsarbete nu pågår inom beträffande utformningen av och valet mellan dessa dokument. Utskottet välkomnar detta arbete och ser en uppstramning av regleringsbrevens utformning som mycket positiv. Regeringen har i propositionen till ändringarna i regeringsformen (prop. 2009/10:80 s. 220) emellertid också gett uttryck för uppfattningen att det krav på förordningsform för regeringens föreskrifter som införs i 8 kap. 1 § regeringsformen innebär att det inte längre blir möjligt att ta in föreskrifter i regleringsbrev. Utskottet konstaterar att de svar som har lämnats i denna granskning dock tyder på en avsikt att även fortsättningsvis ta in föreskrifter i regleringsbrev, om än efter en prövning av när detta är mest lämpligt. Utskottet utgår ifrån att regeringen avser att reda ut denna oklarhet så att regleringsbreven inte har en utformning vars grundlagsenlighet skulle kunna sättas i fråga. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottet. 7 av statliga bolag: samordning, ägarrepresentation Utskottet har granskat frågor som rör regeringens förvaltning av vissa statliga bolag. I detta ärende har mer övergripande granskats i vilken utsträckning anställda i ingår i bolagens styrelser och vilka kontakter som dokumenterats eller annars förekommit mellan statsråd eller tjänsteman i och företrädare för bolagen. Inom ramen för granskningen har bl.a. gjorts en genomgång av akterna för 20 bolag med tyngdpunkt . I den statliga bolagsportföljen finns 57 bolag, varav 43 är helägda och 14 är delägda.