bet · GY01SoU14 · 2011-05-25 00:00:00 — 2010/11:SoU14 Apoteksomregleringen I betänkandet behandlas redogörelse /11:RRS8 styrelses redogörelse om förberedelsearbetet i apoteksreformen och två motioner som väckts med anledning av redogörelsen. Dessutom behandlas tre motionsyrkanden från den allmänna motionstiden och ett motionsyrkande som väcktes med anledning av skrivelse 2009/10:140 redogörelse för företag med statligt ägande och som överlämnats av näringsutskottet. höll socialutskottet en offentlig utfrågning på temat Erfarenheter från den efter omregleringen av apoteksmarknaden. Utskottet välkomnar granskning av förberedelsearbetet i apoteksreformen, då det ger möjlighet att vidta åtgärder som kan medverka till att målen med reformen bättre kan uppnås och följas upp. Utskottet har noterat att regeringen, med anledning av omregleringen, har fattat beslut om en rad utrednings- och tillsynsuppdrag för olika myndigheter. Utskottet kommer att följa och ta del av redovisningen av uppdragen. Utskottet föreslår att lägger redogörelsen till handlingarna. Samtliga motionsyrkanden avstyrks. I betänkandet finns 1 reservation (S, MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2010/11:So2 av (S), 2010/11:So3 av m.fl. (S) yrkandena 13, 2010/11:So355 av och (båda S) yrkande 1, 2010/11:So360 av m.fl. (S), 2010/11:So442 av och (båda S) och 2010/11:N1 av m.fl. (S, MP) yrkande 3. Reservation (S, MP, V) lägger redogörelse /11:RRS8 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), (C), (MP), (KD), Per Ramhorn (SD), (V), (S) och (FP). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas redogörelse /11:RRS8 styrelses redogörelse om förberedelsearbetet i apoteksreformen och två motioner som väckts med anledning av redogörelsen. Dessutom behandlas tre motionsyrkanden från den allmänna motionstiden och ett motionsyrkande som väcktes med anledning av skrivelse 2009/10:140 redogörelse för företag med statligt ägande. Sistnämnda yrkande har överlämnats av näringsutskottet. Vid utskottssammanträdet föredrog riksrevisor med medarbetare den bakomliggande rapporten i apoteksreformen (RiR 2010:19). presenterade , , en promemoria (dnr 2010:1817) om pågående uppföljningsuppdrag med anledning av apoteksomregleringen (se bilaga till protokoll 2010/11:16). höll utskottet en offentlig utfrågning på temat Erfarenheter från den efter omregleringen av apoteksmarknaden. I utfrågningen deltog representanter för , , , , , , , , , och . En utskrift av utfrågningen återfinns i bilaga 2. Bilder från utfrågningen återfinns i bilaga 3. Förberedelsearbetet av apoteksreformen påbörjades . tillkallades en utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag på åtgärder som skulle möjliggöra för andra aktörer än att bedriva detaljhandel med receptbelagda och receptfria läkemedel (dir. 2006:136 och 2008:14). Regeringen beslutade om proposition 2008/09:145 Omreglering av apoteksmarknaden. ställde sig bakom förslaget om omreglering och att bryta ensamrätt att bedriva detaljhandel med vissa läkemedel och varor (bet. 2008/09:SoU21, rskr. 2008/09:226). Utskottet ställde sig också bakom förslaget att monopolet ersätts med ett system där den som har fått tillstånd av ska få bedriva detaljhandel med de läkemedel och varor som då omfattades av ensamrätt. beslutade i enlighet med utskottets förslag, och lagändringarna trädde i kraft . har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten i apoteksreformen (RiR 2010:19) bör överlämnas till i form av en redogörelse. granskning visar att delar av det förberedande reformarbetet har skötts ändamålsenligt. Regeringen har genomfört ett omfattande utrednings- och beredningsarbete. Exempelvis identifierade regeringen tidigt behovet av att nödvändig IT-infrastruktur avskildes från och gjordes tillgänglig för samtliga aktörer på marknaden. De strukturella åtgärderna för att minska marknadsmakt var också en viktig förutsättning för att möjliggöra konkurrens på marknaden, liksom prioriteringen att läkemedelsförsörjningen och säkerheten skulle garanteras under omstruktureringen. visar att beredningen av reformen inte var tillräcklig i vissa avseenden, vilket riskerar att försvåra arbetet med att skapa en apoteksmarknad och nå målen med reformen. Regeringens organisering och arbetssätt i förberedelsearbetet har också i vissa delar motverkat en effektiv användning av statens resurser. saknar en dokumenterad analys av vilka rättsliga frågor som övervägts och beretts inför valet av genomförandeorganisation och reformens totala upplägg. saknar också en förutsättningslös analys av regleringen av apotekens handelsmarginal. På en konkurrensutsatt marknad riskerar regleringen att leda till antingen höga kostnader för skattebetalarna eller låg grad av måluppfyllelse. Styrelsen vill framhålla värdet av att granskat förberedelsearbetet i reformen eftersom det ger möjlighet att tidigt vidta åtgärder som kan medverka till att målen med reformen bättre kan uppnås. Styrelsen framhåller ett antal iakttagelser i granskningen som bör övervägas av regeringen. Iakttagelserna gäller förutsättningarna för konkurrensneutralitet, formerna för tillståndsgivning och tillsyn samt förutsättningarna för en uppföljning av reformen. Vidare bör en gemensam organisation för tillståndsgivning och tillsyn på apoteksmarknaden övervägas. Styrelsen välkomnar slutligen att Statskontoret fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera reformen och lyfter fram att det alltid bör säkerställas att grundläggande data finns tillgängliga för att reformer ska kunna utvärderas. Utskottets förslag i korthet lägger styrelses redogörelse till handlingarna. Vidare avslår två motioner som väckts med anledning av redogörelsen, tre motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om apoteksomregleringens effekter och ett motionsyrkande som väcktes med anledning av skrivelse 2009/10:140. Jämför reservation (S, MP, V). Redogörelse /11:RRS8 styrelses redogörelse om förberedelsearbetet i apoteksreformen Förutsättningar för en apoteksmarknad Enligt sammanfattade bedömning har det funnits brister i regeringens utformning av viktiga delar av förberedelsearbetet, vilket riskerar att försvåra uppkomsten av en fungerande apoteksmarknad i enlighet med reformens innehåll. Följande har noterats. Val av organisationsform och uppgifter bereddes inte tillräckligt anser att regeringen inte genomförde en tillräckligt grundlig analys och beredning av valet av organisationsform utifrån organisationens samtliga tilldelade mål och säkerställde därmed inte att man valt den mest ändamålsenliga verksamhetsformen för genomförandet. Olika och föränderliga villkor präglade omstruktureringsprocessen Enligt klargjorde regeringen inte marknadsvillkoren på förhand, vilket har inneburit att omstruktureringen har präglats av olika villkor och föränderliga regler som bidragit till en osäkerhet för marknadens aktörer. Behov av långsiktig ägarstyrning hade ett tidsmässigt kort uppdrag och ett övergripande mål att skapa förutsättningar för en fungerande konkurrens och en mångfald på marknaden. Detta resulterade, enligt , i att det långsiktiga ansvaret för utveckling inte i tillräcklig grad beaktades. Prissättningen har varit både konkurrensneutral och diskriminerande anser att överföringen och prissättningen av strategisk infrastruktur synes ha skett såsom på många andra omreglerade marknader och i enlighet med ekonomisk teori. När det däremot gäller receptexpeditionssystemet som tillhandahålls av kan prissättningsstrukturen ifrågasättas. Apotekens Service AB:s uppgifter och skyldigheter är oklara bedömer att bolagets uppgifter i vissa delar bär drag av myndighetsutövning. Däremot finns det inga särskilda bestämmelser om bl.a. de godkännanden som ges och de intyg som utfärdas. Även det tillsynsliknande förfarandet som genomförs är oreglerat. Den lönsamhetsreglering som TLV tillämpar medför enligt en risk för att incitamenten att investera i ytterligare apoteksverksamhet hämmas. Vidare anser att problemet med lönsamhetsregleringen är att det saknas direkt koppling mellan lönsamhet och tillgänglighet. Behov av en förändrad modell för apoteksservice i glesbygd bedömer att de vidtagna åtgärderna för en tillfredsställande apoteksservice i glesbygd inte är transparenta och förutsägbara eftersom insynen i avtalen är begränsad. Enligt sammanfattande bedömning riskerar en effektiv användning av statens resurser att ha motverkats i några av reformens undersökta delar genom den organisering och det arbetssätt som regeringen har tillämpat. Tillståndsgivningen och tillsynen på apoteksmarknaden sköts av ett flertal myndigheter och bolag. Såsom uppgifterna har organiserats blir dessa i viss mån överlappande och ömsesidigt beroende av varandra med risk för gränsdragningsproblem som följd, vilket bl.a. kan leda till onödigt höga kostnader för staten. För att regeringen ska kunna utvärdera reformen måste relevanta data om reformens olika mål samlas in i initialskedet och under reformens genomförande. När det gäller prisutvecklingen har data säkrats, men med tanke på övriga reformmål anser att fler aspekter borde ha ingått i insamlingen av initiala data. Statskontoret fick ett uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av apoteksmarknaden. anser emellertid att det är anmärkningsvärt att regeringen inte före omregleringsperioden gett i uppdrag till myndigheter eller bolag som är involverade i apoteksreformen att säkra data som gör en utvärdering av reformens samtliga mål möjlig. lämnar följande rekommendationer till regeringen mot bakgrund av de iakttagelser och slutsatser som gjorts i granskningen. Regeringen bör omgående säkerställa att förtydligar och offentliggör vilka principer för lönsamhet som används vid fastställande av handelsmarginalen och hur marginalen ska justeras . Regeringen bör dessutom säkerställa att en genomgripande analys av apotekens handelsmarginal genomförs så att den framtida tillgängligheten varken blir för hög eller för låg i förhållande till konsumentnyttan. I det sammanhanget bör även behovet och utformningen av en förutsägbar och kostnadseffektiv lösning för apotekstäckningen i glesbygd analyseras. Regeringen bör klargöra och reglera Apotekens Service AB:s tillstånds- och tillsynsuppgifter. Regeringen bör se till att förutsättningarna utreds för att skapa en effektivare organisation för tillståndsgivning och tillsyn. Regeringen bör se över de särskilda begränsningarna i ägardirektivet som hindrar att effektivisera sin verksamhet. Regeringen bör ta ställning till om verksamheten i Apodos och ska avyttras från så att företaget och övriga aktörer kan planera för framtida strategiska åtgärder inom verksamhetsområdena. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten i apoteksreformen (RiR 2010:19) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill anför styrelsen följande.1[ Ledamöterna från S, MP och V anmälde en avvikande mening beträffande styrelsens sammanfattning och överväganden.] Styrelsen pekar inledningsvis på den komplicerade och komplexa process som förberedelsearbetet i apoteksreformen innebär och som tydligt framträder i granskningen. Någon liknande reform har inte heller genomförts tidigare. Granskningen visar att delar av det förberedande reformarbetet har skötts ändamålsenligt men också att det funnits brister. Styrelsen framhåller värdet av att granskat förberedelsearbetet i reformen, vilket ger möjlighet att tidigt vidta åtgärder som kan medverka till att målen med reformen bättre kan uppnås. Det har i granskningen framkommit osäkerhet kring i vilken mån de åtgärder som vidtagits för att skapa konkurrensneutralitet har varit tillräckliga och ändamålsenliga. Villkoren i dessa avseenden bör enligt styrelsens uppfattning ses över av regeringen. Vidare framgår det av granskningen att det inte finns några särskilda bestämmelser om de godkännanden som ges och de intyg som utfärdas av vad gäller receptexpeditionssystemet. Bolagets tillsynsliknande förfarande är dessutom oreglerat, liksom reglerna för överprövning av bolagets beslut. Styrelsen anser att regeringen bör överväga att reglera dessa uppgifter så att villkoren för marknadens aktörer klargörs. Av granskningen framgår också att det föreligger risk för att den ersättningsmodell som används inte med säkerhet leder till att det syfte som angett för reformen uppnås. Styrelsen anser mot den bakgrunden att regeringen bör genomföra en översyn av ersättningsmodellen för att säkerställa att syftet med reformen uppnås. Granskningen visar därtill att tillståndsgivningen och tillsynen på apoteksmarknaden sköts av ett flertal myndigheter och bolag. Enligt bör en gemensam organisation för tillståndsgivning och tillsyn på apoteksmarknaden organiseras. En sådan skulle ge mer transparenta regler för marknadsaktörerna och en effektivare tillståndsgivning och tillsyn. Slutligen noterar styrelsen att Statskontoret fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera reformen. Styrelsen noterar dock att det inte är möjligt att göra en fullständig utvärdering av reformens samtliga mål eftersom det saknas grundläggande data. Enligt styrelsen bör det alltid säkerställas att reformer kan utvärderas, men också att detta är speciellt viktigt med så komplicerade reformer som förändringarna på apoteksmarknaden. I motion So3 av m.fl. (S) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att regeringen i enlighet med förslaget i omgående bör säkerställa att förtydligar och offentliggör vilka principer för lönsamhet som används vid fastställande av handelsmarginalen och hur marginalen ska justeras . I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen i enlighet med förslaget i bör säkerställa att en genomgripande analys av apotekens handelsmarginal genomförs så att den framtida tillgängligheten varken blir för hög eller för låg i förhållande till konsumentnyttan. I det sammanhanget bör även behovet och utformningen av en förutsägbar och kostnadseffektiv lösning för apotekstäckningen i glesbygd analyseras. Slutligen begärs i yrkande 3 ett tillkännagivande om 24-timmarsregeln på apotek. Enligt motionärerna bör regeringen se över vilka regler som ska gälla för denna regel så att allmänheten inte drabbas och så att alla aktörer får lika förutsättningar och tydliga regler att följa. I motion So2 av (S) begärs ett tillkännagivande om en förutsägbar och kostnadseffektiv lösning för apotekstäckning i glesbygd. Det behövs, enligt motionären, förutsägbara och långsiktiga åtgärder för att garantera tillgängligheten till läkemedel i hela landet. I motion N1 av m.fl. (S, MP) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att avregleringen av apoteksmarknaden bör följas upp och utvärderas. Enligt motionärerna riskerar avregleringen att göra det dyrare för skattebetalarna, bl.a. genom ökade handelsmarginaler. Det är därför viktigt att avregleringens konsekvenser skyndsamt följs upp och utvärderas. I motion So360 av m.fl. (S) begärs ett tillkännagivande om åtgärder som garanterar äldres speciella behov i det avreglerade . Motionärerna anför att det är viktigt att apoteksutbudet i glesbygd följs upp och säkerställs samt att möjligheten till avbetalningsplaner i likhet med det som finns i även finns i de privata apoteken. I motion So355 av och (S) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att privata apotek ska ha samma skyldighet som att erbjuda kunder att handla receptbelagda mediciner på avbetalning. I motion So442 (S) av och (S) begärs ett tillkännagivande om problem till följd av privatiseringen av . Motionärerna anför bl.a. att om föreskriven medicin inte finns på ortens apotek kan personen i fråga inte längre få vetskap om vilket närmaste apotek som har medicinen. Motionärerna anför vidare att personer som handlar medicin med autogiro kreditprövas olika hos olika apotek. Av 2 kap. 6 § 10 lagen (2009:366) om handel med läkemedel framgår att den som har tillstånd enligt 1 § att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument på begäran ska erbjuda konsumenter delbetalning av läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m. besvarade socialminister (KD) en interpellation om apoteksservice i glesbygden (ip. 2010/11:78, prot. 2010/11:27). Socialministern anförde bl.a. följande. har frågat mig vilka åtgärder jag avser att vidta för att garantera tillgängligheten till läkemedel i glesbygden samt vilka åtgärder jag avser att vidta för att skapa en förutsägbarhet i apoteksservicen i glesbygden. Regeringen redovisade i propositionen Omreglering av apoteksmarknaden uppfattningen att omregleringen här, liksom i andra länder, kommer att leda till ett ökat antal apotek och därigenom en bättre tillgänglighet till läkemedel samt en förbättrad service för konsumenten. Eftersom det inte med säkerhet kunde förutses hur apoteksetableringen skulle komma att se ut i borde åtgärder vidtas för att säkerställa läkemedelsförsörjningen från apotek. Aktörerna på marknaden har fått ett delat ansvar för apotekstäckningen i landet genom att det i samband med avyttringen av delar av knöts villkor om detta. Ordningen bedömdes i propositionen som förutsebar och proportionerlig för den som etablerar sig på marknaden genom att det vid avyttringen blir klart både i vilken omfattning verksamheten kan bedrivas och hur stort det samhälleliga ansvaret för apotekstäckningen blir. Ansvaret innebär att ett drygt hundratal apotek i glesbygd inte får läggas ned av de nya apoteksaktörerna. Undantag gäller om aktören med nedläggningen tillsett att ett nytt apotek öppnat inom orten eller om antalet apotek ökat på orten sedan åtagandet gjordes. Avtalen gäller och kan därefter förlängas efter särskild överenskommelse mellan parterna. Systemet med apoteksombud fyller en viktig funktion i många gles- och landsbygder, inte minst för många äldre kunder. Dagens apoteksombud kan därför inte avvecklas innan noggranna analyser av framtida behov har gjorts. I ägardirektiven för anges därför att bolaget fram till ska behålla befintliga apoteksombud i den utsträckning det behövs för att upprätthålla en god läkemedelsförsörjning på orten. Regeringen ser vidare framför sig att distanshandeln fortsätter att utvecklas. Tillgången till läkemedel i glesbygd bör därför ses i ett vidare perspektiv än tillgången till fullständiga apotek och apoteksombud. Reformen ska följas upp och utvärderas , bland annat avseende effekter på tillgänglighet, service och tjänsteutbud. Regeringen har därför gett Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Tillväxtanalys i uppdrag att följa och analysera den geografiska tillgängligheten till läkemedel med anledning av omregleringen av apoteksmarknaden. En delrapport med en första uppföljning ska lämnas och uppdraget ska slutredovisas . Även Statskontoret har fått uppdrag på området. Häri ingår att utvärdera om utformningen av omregleringen har fungerat tillfredsställande i alla delar av landet. En delrapport med en första utvärdering ska lämnas och uppdraget ska slutredovisas . Uppföljning av reformen är av central betydelse och kommer att ge underlag för att bedöma ett eventuellt behov av åtgärder för att garantera tillgängligheten till läkemedel och apoteksservice i alla delar av landet även efter utgången av övergångsperioden . besvarade socialminister (KD) en skriftlig fråga från (S) om konsekvenserna av apoteksmonopolets avreglering (fr. 2010/11:42). har frågat mig vilka åtgärder jag avser att vidta för att komma till rätta med de negativa effekter som avregleringen av apoteksmonopolet har fått. nämner i sin fråga att det finns patienter som fått svårt att köpa sin medicin på kredit på grund av att de haft betalningsanmärkningar. I lagen (2009:366) om handel med läkemedel ställs det krav på att den som har tillstånd att driva öppenvårdsapotek på begäran ska erbjuda konsumenter delbetalning av läkemedel och varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. Det finns dock inte några särskilda krav på hur delbetalningen ska organiseras. infördes ett system med delbetalning hos . Enligt verksamhetsavtalet med staten skulle systemet vara självfinansierat. Efter förluster som belastade resultat vidtog bolaget åtgärder i form av bland annat höjda aviseringsavgifter och kreditprövning. Kreditprövningen av delbetalningskunder har varit i drift . Redan i direktiven till angav regeringen att det var av vikt att delbetalningssystemet i någon form skulle bibehållas. I propositionen 2008/09:145 Omreglering av apoteksmarknaden bedömde regeringen att aktörerna själva skulle få bestämma hur delbetalningen skulle gå till. Regeringen påpekade dock också att det stod aktörerna fritt att gemensamt organisera och finansiera ett delbetalningssystem. Personer som har haft betalningsanmärkningar har kunnat fortsätta med delbetalning av läkemedel hos under förutsättning att de tidigare skött sina betalningar till . När nu många apotek bytt ägare i samband med omregleringen och nya kreditprövningar genomförts har det ibland lett till att människor inte längre kunnat få kredit, trots att det tidigare var möjligt. Ingen ska behöva bli utan nödvändiga läkemedel av ekonomiska skäl. Avsikten är dock inte att delbetalningssystemet ska lösa alla problem. Det kommer även i fortsättningen att finnas situationer som får hanteras genom ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Inom apoteksbranschen är man medveten om att det uppstått problem för vissa kunder och det pågår ett arbete med att finna lösningar som underlättar för kunder som har behov av delbetalning. Jag avser att även fortsättningsvis noga följa frågan. besvarade socialminister (KD) en skriftlig fråga från (V) om ersättningen till de privata apoteken (fr. 2010/11:149). har frågat mig om jag avser att se över reglerna för ersättning till de privata apoteken, som i huvudsak drivs av riskkapitalbolag, så att våra gemensamma skattepengar används till välfärd i stället för vinst i privata företag. Jag börjar med att redogöra för de bedömningar som regeringen redovisade i propositionen 2008/09:145 Omreglering av apoteksmarknaden. Där framgår att öppenvårdsapoteken, liksom tidigare, bör ersättas genom handelsmarginalen som fastställs av (). lönsamhet bör säkerställas genom att TLV vid beräkningen av handelsmarginalen beaktar att den samlade lönsamheten på apoteksmarknaden inte får vara väsensskild från den som noterade apoteksbolag redovisar i andra jämförbara länder. Handelsmarginalen bör även fortsättningsvis sättas enligt objektiva kriterier som gäller lika för inhemska och importerade produkter. Vidare bör handelsmarginalen givetvis sättas på lika villkor för alla apoteksaktörer som etablerar sig i . Det bör göras en bedömning av bland annat prisutveckling och apoteksbranschens lönsamhet och fortsatta produktivitetsutveckling. Det offentligas behov och apoteksbranschens lönsamhet bör vägas mot varandra och handelsmarginalen därefter fastställas mot bakgrund av den sammanvägda bedömningen. Även öppenvårdsapotekens försäljning av läkemedel som inte omfattas av förmånerna samt försäljningen av handelsvaror bör beaktas. Regeringen har bemyndigat TLV att meddela föreskrifter om hur inköpspris och försäljningspris ska fastställas. Häri ligger ett bemyndigande att fastställa utformningen av handelsmarginalen. Det stämmer inte att kostnaderna för patienter och samhälle har stigit till följd av omregleringen. Som TLV har redovisat finansieras den kostnad på som höjningen av handelsmarginalen har medfört genom en sänkning av priserna på originalläkemedel samt genom ett effektivare system för utbyte av läkemedel på apotek. Enbart den prissänkning som skett på originalläkemedel med konkurrens från utbytbara generika har finansierat ca av den ökade handelsmarginalen. Regeringen avser att löpande följa resultaten av TLV:s prissättning och beräkning av handelsmarginal i syfte att kontrollera att målsättningen om en tillräcklig lönsamhet på apoteksmarknaden inte äventyrar kostnadskontrollen för det offentliga.