bet · GY01KU23 · 2011-02-17 00:00:00 — Enligt CSN är området otillräckligt reglerat, t.ex. finns i några myndigheters instruktioner undantag från vissa av kraven i 21 § myndighetsförordningen, men sådana undantag finns inte för samtliga myndigheter som fattar maskinella beslut. För att öka tydligheten bör det enligt CSN särskilt anges i den föreslagna bestämmelsen vilka krav på beslutsdokumentation som gäller för maskinella beslut. skedde en kraftig ökning av antalet JO-anmälningar mot . Anmälningarna syntes i betydande omfattning ha samband med den omorganisation av kassan som genomfördes under framför allt 2008. I ett beslut om ett initiativärende och en anmälan mot om långa handläggningstider och svårigheter att få kontakt med myndigheten m.m. (dnr 4346-2008 och 5359-2008) konstaterade JO bl.a. att försäkrade inte har, ens på direkt fråga, fått veta namnet på handläggaren eller fått dennes direkttelefonnummer samt att skrivelser och beslut har saknat uppgift om handläggare. JO ansåg att förtjänade mycket allvarlig kritik för att ha åsidosatt de förvaltningsrättsliga kraven i omorganisationen (redog. 2009/10:JO1 s. 355 f.). Under granskningen hade i ett remissvar framfört bl.a. följande till JO (s. 361362): har det förekommit att handläggarens namn inte angetts i skrivelser, till exempel kommuniceringsskrivelser, som gått ut till den försäkrade. I stället har hänvisning gjorts till Kundcenter. [] Det är emellertid rimligt att försäkrade även i till exempel kommuniceringsskrivelser som går ut från myndigheten får information om vem som handlagt ärendet. I alla skrivelser ska därför handläggarens namn anges. Information om detta har gått ut i organisationen i form av ett internt meddelande. Sammanfattningsvis bedömde i sitt remissvar att det förekommit brister av mer generell karaktär i hantering. Vid socialförsäkringsutskottets offentliga sammanträde om handläggning anförde JO att det inte är förenligt med förvaltningslagen och inte heller offentlighetsprincipen att vägra att upplysa om en handläggares eller beslutsfattares namn när någon frågar (bet. 2008/09:SfU10 s. 22). Utskottet önskar inledningsvis peka på de möjligheter som offentlighets- och sekretesslagens och tillhörande förordnings bestämmelser erbjuder när det gäller skydd av personuppgifter i myndigheters personaladministrativa verksamhet. Utskottet har ingen annan uppfattning än att dessa föreskrifter erbjuder ett skydd för myndighetspersoner och deras närstående. Därtill bör det enligt utskottet påminnas om att offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i det svenska demokratiska systemet, och den som utövar offentlig makt bör som regel inte kunna uppträda anonymt. Med detta avstyrker utskottet motion 2010/11:K283 (M). Skydd för s.k. whistle-blowers Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att ger till känna för regeringen att en översyn av lagstiftningen bör göras för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid korruption och andra oegentligheter. Därmed tillstyrks en motion i frågan. Jämför reservation 3 (V) och särskilt yttrande 2 (M, FP, KD). (M) föreslår i motion 2010/11:K408 en översyn av lagstiftningen för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid oegentligheter och korruption. I motionen anges bl.a. att flera länder, däribland och , har stärkt skyddet för s.k. whistle-blowers. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen m.m. Av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) följer en s.k. meddelarfrihet, vilken gör det möjligt att i viss utsträckning straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio, tv eller teknisk upptagning. Det källskydd som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger den som lämnar uppgifter till medier gäller således inte en anmälare till en myndighet. gäller meddelarskyddet även för anställda och uppdragstagare i kommunala bolag, stiftelser och föreningar som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess (se prop. 2005/06:162, bet. 2005/06:KU36). Meddelarfriheten kompletteras med skydd för meddelarens anonymitet. Bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 3 kap. TF. En meddelare har rätt att vara anonym (1 §), och den som har tagit emot en uppgift för publicering har, med vissa undantag, tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet (3 §). Denna del av anonymitetsskyddet kan skydda en meddelare från att utsättas för andra obehag än myndighetsingripanden, t.ex. missnöjesyttringar från arbetskamrater. Efterforskningsförbudet är ytterligare en del av anonymitetsskyddet och innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska vem som har lämnat ett meddelande med stöd av sin meddelarfrihet i vidare mån än vad som behövs för att väcka åtal eller göra något annat ingripande som är tillåtet enligt TF respektive YGL. Vid sådan, i undantagsfall tillåten, efterforskning måste dock myndigheterna beakta den tystnadsplikt som de medieanställda kan ha (3 kap. 4 § TF). Motsvarande bestämmelser om anonymitetsskydd finns i 2 kap. 1, 3 och 4 §§ YGL. Reglerna i 7 kap. 3 § TF om undantag från meddelarfriheten har betydelse också för anonymitetsskyddet. Tystnadsplikten i 3 kap. 3 § TF om uppgiftslämnare inskränks i bl.a. de situationer som avses i 7 kap. 3 § TF. Tystnadspliktsreglerna innebär bl.a. att en journalist får uttala sig om en meddelares identitet bara i en del av de fall där meddelaren kan straffas, och tystnadsplikten för journalisten sträcker sig alltså längre än meddelarfriheten för hans eller hennes källa. Av 3 kap. 4 § andra stycket TF och 2 kap. 4 § tredje stycket YGL följer även ett allmänt sanktions- och repressalieförbud, vilket innebär att det allmänna inte heller i egenskap av arbetsgivare får vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd med anledning av att denne utnyttjat sin yttrande- och meddelarfrihet. Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med ett privatägt företag om att utföra en angelägenhet, ska kommunen eller , enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900), beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Bestämmelsen gör det således möjligt för kommuner att skriva in meddelarskyddet som ett avtalsvillkor i anbudsunderlaget för välfärdstjänster. civilrättsliga konvention om korruption Artikel 9 i civilrättsliga konvention om korruption (SÖ 2004:14) föreskriver att konventionsstaterna ska se till att arbetstagare åtnjuter ett lämpligt skydd mot oberättigade påföljder, om de haft skälig anledning att misstänka korruption hos sin arbetsgivare och i god tro anmält detta till ansvarig person eller myndighet. Vid ratificeringen av konventionen bedömde regeringen (prop. 2003/04:70) att svensk rätt uppfyllde konventionens åtaganden och att ett tillträde därför inte krävde några lagändringar. Av propositionen framgår att vissa remissinstanser hade lämnat synpunkter. TCO, som ifrågasatte om konventionens krav på lämpligt skydd var tillgodosett i svensk rätt när det gäller arbetsledningsbeslut, t.ex. omplaceringar och trakasserier, ansåg att införandet av ett krav på sakliga grunder för arbetsledningsbeslut borde övervägas. Även JO, Arbetsdomstolen och LO framförde synpunkter på skyddet för anställda. Regeringen ansåg dock att gällande praxis, särskilt den om god sed på arbetsmarknaden (jfr avsnittet nedan om lagen om anställningsskydd), var tillräcklig för att uppfylla konventionens krav vid otillbörliga omplaceringar och trakasserier på grund av att en arbetstagare rapporterat om korruption (s. 47). Konventionen trädde i kraft i . Artikel 33 i FN:s konvention mot korruption (SÖ 2007:44) stadgar att varje konventionsstat ska överväga att i sin nationella rättsordning införliva lämpliga åtgärder för att tillhandahålla skydd mot orättvis behandling av en person som i god tro och på rimliga grunder till behöriga myndigheter anmäler omständigheter som rör gärningar som straffbeläggs i enlighet med denna konvention. Vid ratificeringen av konventionen bedömde regeringen (prop. 2006/07:74) att konventionens krav i artikel 33 inte fordrade några lagändringar. Bland annat framhöll regeringen att dåvarande sekretesslagens (1980:100) bestämmelser2[ Nuvarande 18 kap. 14 §§, 34 kap. 8 § och 35 kap. 12 §§, 6 § 4 och 810 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).] om förundersökningssekretess innebar att namnet på en anmälare i många fall skulle komma att omfattas av sekretess under en förundersökning. Konventionen trädde i kraft i . Enligt svensk rätt har en anmälare ingen rätt att vara anonym. En anmälan till en myndighet är ju en rättshandling som i princip sker under straffansvar. Enligt 15 kap. 7 § kan en uppgift i en anmälan till åklagare, polismyndighet eller annan myndighet som är lögnaktig anses vara falsk tillvitelse, eller vårdslös tillvitelse, och medföra straffansvar. En anmälan inlämnad till en polismyndighet eller annan myndighet blir en allmän handling hos myndigheten, även om en anmälan dock kan komma att omfattas av sekretessbestämmelser i bl.a. 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen, vilka gäller sekretess till skydd främst för intresset av att förebygga och beivra brott. Av lagen följer bl.a. att uppgifter om vem som är uppgiftslämnare skyddas av sekretess i vissa fall, se t.ex. 25 kap. 7 § och 26 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om skydd för anmälare inom sjukvården och . Enligt 18 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Enligt 10 kap. 3 § hindrar inte sekretess att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt 7 § första stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd ska en uppsägning från arbetsgivaren vara sakligt grundad. Enligt 18 § får avskedande endast ske om en arbetstagare grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. I propositionen (prop. 2003/04:70) om ratifikation av civilrättsliga konvention om korruption (se ovan) anges bl.a. att Arbetsdomstolens (AD) praxis har fastslagit att omplaceringar av personliga skäl med ingripande verkningar för arbetstagaren kan underkastas en rättslig prövning på ett sätt som påminner om vad som gäller vid uppsägning. I sådant fall krävs att objektivt godtagbara skäl föreligger för åtgärden (AD 1978 nr 89; den s.k. bastubadardomen). I propositionen anförs vidare att rättsgrundsatsen god sed på arbetsmarknaden är en oskriven princip som upprätthålls i AD:s praxis och vars innebörd bl.a. är att arbetsledningsrätten inte kan utövas otillbörligt och i strid mot goda seder. En omplacering i strid mot goda seder kan t.ex. angripas med rättsliga medel även om omplaceringen inte fått så ingripande verkningar att den innebär ett skiljande från tjänsten och därmed kan underkastas rättslig prövning på ett sätt som påminner om vad som gäller vid uppsägning i enlighet med den s.k. bastubadardomen (jfr AD 1983 nr 46). Lagen om skydd för företagshemligheter Lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter ger näringsidkare skydd mot obehöriga angrepp på företagshemligheter. Enligt 2 § anses det inte vara ett obehörigt angrepp att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. I 17 § första och tredje stycket förvaltningslagen anges dels att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild, dels att underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utredningen mot mutbrott m.m. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. se över den straffrättsliga regleringen av brotten mutbrott och bestickning (dir. 2009:15). Utredningen överlämnade sitt betänkande (SOU 2010:38) . Utredningen noterar att svenska bestämmelser och andra regelverk ger ett visst skydd för personer som informerar, varnar eller på annat sätt medverkar för att beivra oegentligheter inom ett företag, en myndighet eller någon annan organisation, s.k. whistle-blowers. Bland annat skyddas anställda i lagen om anställningsskydd mot bl.a. uppsägning och avsked, och uppgiftslämnare skyddas av det grundlagsfästa meddelarskyddet och efterforskningsförbudet. Utredningen anser att det kan vara önskvärt att ytterligare förstärka skyddet för dessa uppgiftslämnare. Utredningen konstaterar emellertid att en allmän översyn av bestämmelser till skydd för whistle-blowers faller utanför utredningens uppdrag. Betänkandet har remissbehandlats. Ett antal remissinstanser bl.a. Justitiekanslern, och delar utredarens uppfattning att det kan finnas skäl att ytterligare förstärka skyddet för s.k. whistle-blowers och LIF (branschorganisationen för läkemedelsföretag) beklagar i sitt remissyttrande att utredningen avstått från att utreda ett förstärkt skydd för s.k. whistle-blowers. anser därtill dels att behovet att stärka skyddet för whistle-blowers bör övervägas närmare med sikte på att skapa en ordning som tillgodoser resolution och rekommendation (se nedan), dels att en sådan översyn lämpligen görs i ett brett sammanhang där inte bara anmälningar om mutbrott behandlas. Enligt uppgift från bereds betänkandet i . antog en resolution (nr 1729) som preciserar de krav som bör ställas på skyddet för uppgiftslämnare. Med hänvisning till resolutionen antog församlingen en rekommendation (nr 1916) i vilken församlingen föreslår att dels utarbetar riktlinjer om skydd för whistle-blowers, med hänsyn till de vägledande principer som fastställs av församlingen i resolution , dels uppmanar både medlems- och observatörsstater i att genomföra en översyn av sin lagstiftning och dennas genomförande, dels överväger att utarbeta en ramkonvention om skydd för whistle-blowers. antog ett yttrande över rekommendationen där kommittén bl.a. meddelar att den avser att noggrant undersöka möjligheten att utarbeta riktlinjer om skydd för whistle-blowers. Kommittén noterar i sammanhanget att ett sådant skydd berör flera lagområden, inklusive straff- och civilrätt, förvaltningsrätt samt lagstiftning om dataskydd och mänskliga rättigheter. Vidare anför kommittén i sitt yttrande att den avser att återkomma till frågan om att utarbeta en ramkonvention om skydd för whistle-blowers efter att kommittén avgjort frågan om riktlinjerna. Slutligen inbjuder kommittén generalsekreterare att förbereda en konferens i ämnet som en startpunkt för diskussioner kring framställningen av riktlinjer. I ett beslut granskade JO en kommuns tjänstemans agerande angående efterforskning av en anonym anmälares identitet (dnr 2798-2008 och 2845-2008). Ärendet gällde huruvida en socialnämnd har rätt att aktivt efterforska en anonym anmälares identitet. Av JO:s utredning framgår att något hinder för anmälare enligt den i fallet aktuella bestämmelsen (14 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen [2001:453]) att vara anonym inte föreligger samt att det å andra sidan inte heller finns någon bestämmelse som positivt tillerkänner en anmälare rätten att vara anonym gentemot socialnämnden. JO anförde vidare att om anmälarens namn blir känt föreligger begränsade möjligheter att undanhålla namnet för en part i ärendet, något som kan leda till att angelägna anmälningar från allmänheten inte sker. Även om man helst ser att anmälaren uppger sitt namn och svarar öppet för sina uppgifter, kan dock i valet mellan en anonym anmälan och ingen anmälan alls det förstnämnda vara att föredra. JO framhöll att en allmän utgångspunkt därför är att det inte ankommer på att forska efter eller dra slutsatser om vem som har gjort en anmälan om anmälaren inte har uppgett sitt namn. Anmälaren bör inte heller pressas att uppge sitt namn. Därtill anförde JO bl.a. att en anonym anmälan givetvis måste bedömas med försiktighet och att det ibland också kan vara motiverat att upplysa den anonyma anmälaren om de komplikationer som hans eller hennes önskan om anonymitet kan medföra ur utredningssynpunkt. Detta får dock inte ske på sådant sätt att anmälaren härigenom faktiskt tvingas att röja sitt namn. Senast utskottet behandlade en motion om utökat skydd för s.k. whistle-blowers var (bet. 2008/09:KU13 s. 30 f.) när utskottet avstyrkte ett motionsyrkande om att införa ett system för s.k. whistle-blowers i offentlig sektor med hänvisning till att anställda vid statliga myndigheter har möjlighet att inom ramen för meddelarfriheten lämna uppgifter om missförhållanden vid myndigheter för publicering samt det då pågående arbetet för att förebygga korruption och andra brott i samband med myndighetsutövning. Enskilda som anonymt önskar lämna uppgifter om korruption och andra oegentligheter för publicering åtnjuter den tryck- och yttrandefrihetliga grundlagsregleringens starka skydd. När det gäller enskildas möjligheter att anmäla sådana uppgifter till myndigheter konstaterar utskottet att lagskyddet inte är lika starkt, även om lagen om anställningsskydd med tillhörande praxis och andra föreskrifter i viss utsträckning skyddar anställda och enskilda som inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöjar allvarliga missförhållanden. Utredningen om mutbrott ansåg att det vore önskvärt att ytterligare förstärka skyddet för s.k. whistle-blowers. En översyn av lagstiftningen i syfte att lämna förslag om en sådan förstärkning låg dock utanför utredningens uppdrag. Flera remissinstanser, däribland Justitiekanslern, delade utredningens uppfattning vad gäller behovet av starkare skydd för s.k. whistle-blowers. betänkande bereds i . Även utskottet anser att det finns skäl att i lämpligt sammanhang se över lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för s.k. whistle-blowers. Utskottet föreslår därför att ger till känna för regeringen att en översyn av lagstiftningen bör göras för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid korruption och andra oegentligheter. Motion 2010/11:K408 (M) tillstyrks därmed. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår en motion med hänvisning till en pågående översyn av myndighetschefers anställningsvillkor. I motion 2010/11:K338 av m.fl. (MP) föreslås att det införs en möjlighet för regeringen att säga upp generaldirektörer samt att uppsagda generaldirektörer ska få ett avgångsvederlag. Flertalet av cheferna för myndigheter som lyder under regeringen anställs för en bestämd tid. De innehar verksledande eller därmed jämförlig ställning och omfattas därför inte av regleringen i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), vilket bl.a. innebär att de inte kan sägas upp innan deras anställningstid har löpt ut. Enligt 32 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning () kan dock en myndighetschef avskedas enligt 18 § LAS, som stadgar att avskedande får ske om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. För generaldirektörer, landshövdingar och vissa andra myndighetschefer som anställs av regeringen med tidsbegränsade anställningar finns, utöver det statliga pensionsavtalet, särskilda regler om avgångsvederlag eller inkomstgaranti i förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning (avgångsförmånsförordningen). En närmare redogörelse för avgångsförmåner och pensionsvillkor finns i regeringens skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 1113). Översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer beslutade regeringen att uppdra till en särskild utredare att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen. Utredaren ska bl.a. undersöka i vilken utsträckning regeringens ambition att anställningsvillkoren ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga har uppfyllts. Syftet med översynen är att säkerställa att anställningsvillkoren är utformade på ett sådant sätt att de dels främjar möjligheterna för regeringen att rekrytera de mest lämpade, dels motsvarar regeringens krav på god ekonomisk hushållning med statens resurser. I uppdraget ingår även att pröva om den ordning med visstidsanställningar som gäller för flertalet av myndighetscheferna är ändamålsenlig samt analysera regelverket och praxisbildningen i fråga om avgångsförmåner för de aktuella cheferna. Uppdraget ska redovisas . Senast utskottet behandlade en motion om villkoren för generaldirektörer var (bet. 2009/10:KU13 s. 13 f.). Motionen avstyrktes med hänvisning till regeringens avsikt att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av myndighetschefers anställningsvillkor. Utskottet som inte vill föregripa den pågående översynen av myndighetschefers anställningsvillkor avstyrker motionen 2010/11:K338 (MP). Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår ett motionsyrkande med hänvisning till bl.a. myndighetsförordningens bestämmelser. m.fl. (MP) föreslår i motion 2010/11:So545 (yrkande 14) att offentligt bekostad representation i staten görs alkoholfri. Motionärerna anför bl.a. att skattemedel inte bör bekosta alkohol vid statens representation. Av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten. Ledningen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. har tagit fram riktlinjer för statliga myndigheters representation (ESV 2000:23). I riktlinjerna anges (s. 8) bl.a. att när nyttan är svårmätbar ska myndigheten iaktta återhållsamhet i sin representation, vilket kommer till uttryck i den då gällande verksförordningens formulering hushålla väl med statens medel. I en nyligen överlämnad proposition (prop. 2010/11:47) föreslår regeringen att godkänner regeringens förslag om en sammanslagning av de alkohol- och narkotikapolitiska målen och, de övergripande målen för tobakspolitiken och dopningspolitiken till ett gemensamt övergripande mål för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken. Detta gemensamt övergripande mål innebär bl.a. att förhindra all skadlig alkoholkonsumtion, bl.a. genom att minska konsumtionen och skadliga dryckesvanor (s. 23). Den statliga förvaltningens representation berörs inte i propositionen. Representation vid statliga bolag och stiftelser överlämnade dåvarande riksrevisor en granskningsrapport till regeringen om höga chefers och befattningshavares representation och förmåner i statliga bolag och stiftelser (RiR 2005:8). Granskningen omfattade 14 företag och inriktades, i de fall där företaget haft en representationspolicy, i första hand mot kontroll av att fastställda regler följts, bl.a. vad gäller alkoholförtäring.