bet · GY01FiU30 · 2011-02-22 00:00:00 — För att förbud ska få meddelas krävs att verksamheten eller förfarandet snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller att det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Även konkurrenssnedvridande verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver får förbjudas. Förbud får dock inte meddelas om verksamheten är förenlig med lag. Om beslutar att inte väcka talan i ett visst fall får detta göras av ett företag som berörs av verksamheten eller förfarandet i denna. infördes en ny lag, lagen om valfrihetssystem (LOV). Lagen reglerar vad som ska gälla för kommuner och landsting som vill konkurrenspröva kommunala och landstingskommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd-, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Valfrihetssystem enligt lagen är ett alternativ till upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , och kan tillämpas på bl.a. omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt på hälso- och sjukvårdstjänster. Utredningar från Statskontoret, samt Kommuner och Landsting I enlighet med ett uppdrag från regeringen överlämnade Statskontoret promemorian Prissättning vid överlåtelse av offentlig verksamhet till personal (s.k. avknoppning) kommunalrättsliga och EG/EU-rättsliga aspekter. I promemorian anförs att det väsentliga vid transaktioner som innebär överföringar från en kommun till den privata sektorn är att det som ska överföras värderas. Den praktiska huvudproblematiken ligger inom värderingsfrågan. Rättsligt sett är läget relativt klart. Marknadsprissättning gäller och inga försäljningar under det ska, i princip, genomföras. Både kommunalrätten och ställer sådana krav. Det innebär att en värdering och ett anbudsförfarande ska genomföras. Enkelt uttryckt är marknadsvärdet det pris som marknaden kan erbjuda. Självfallet kan anställda, i vilken rättslig form som helst, lägga bud på egendom m.m. som är till försäljning. Däremot är det inte rättsligt möjligt från kommunens sida att rikta ett sådant erbjudande till de anställda. Det är marknadsvärdet som gäller, och de anställda betraktas som anbudsgivare utan någon särställning. Till detta ska läggas kravet i kommunallagen på att en kommun ska upprätthålla en god ekonomisk förvaltning. Det innebär att kommunala försäljningar ska genomföras inom ramen för ett marknadstänkande. I promemorian anförs att det är värt att notera att statsstödsreglerna, och även kommunalrätten, innehåller vissa undantag. Därför är det alltid väsentligt att en rättslig utredning görs i varje enskilt fall. Rättsreglerna kan ha olika tillämplighet vid skilda typer av verksamhet. I en publikation från , Avknoppning av verksamheter inom vård och omsorg (Info 072-2008), konstateras att avknoppning i princip omfattas av . I publikationen påpekas att det dock är viktigt att ha i åtanke att även om en avknoppning skulle kunna omfattas av reglerna om försumbart stöd (de minimis), dvs. att stödet uppgår till maximalt och är genomsynligt, riskerar stödet ändå att strida mot kommunallagens förbud mot stöd till enskilda företag. Det är, framhålls det i rapporten, den avknoppande myndigheten som har bevisbördan för att visa att det inte finns något statsstöd. Myndigheterna bör i samband med avknoppningar förvissa sig om att överlåtelserna sker till marknadsvärde. Det bästa sättet att förvissa sig om att en försäljning skett på rätt sätt är att genomföra ett offentligt anbudsförfarande och anta det högsta budet. I promemorian Avknoppning av skolor juridiska aspekter () från Kommuner och Landsting dras slutsatsen att det är möjligt att avknoppa skolor enligt de förutsättningar som anges i promemorian. En kommun som vill främja avknoppning av fristående skolor bör anta riktlinjer för avknoppningar, iaktta ett öppet förfarande beträffande de förutsättningar som ska gälla för en viss avknoppning och göra en marknadsmässig värdering av de tillgångar som ska överlåtas. Kommunallagen och leder till att tillgångar inte får överlåtas till ett underpris i förhållande till värdet enligt en marknadsmässig värdering. Om kommunen anser att en viss personalgrupp är lämpad att ta över en skola är bedömningen i promemorian att kommunen inte kan åstadkomma detta genom att avstå från att göra en marknadsmässig värdering av de tillgångar som överlåts. I betänkande 2009/10:FiU3 behandlade utskottet motioner om avknoppning av verksamhet. Utskottet underströk vikten av att externa utförare i större utsträckning svarar för välfärdstjänster och därmed bidrar till ett effektivare resursutnyttjande. Utskottet uppskattade vidare regeringens arbete med att bl.a. öka medborgarnas frihet att välja utförare som leder till ökat inflytande för den enskilde och till en ökad konkurrens mellan olika utförare. En ökad mångfald av utförare ansåg utskottet vara positivt för utvecklingen av kvaliteten och effektiviteten i de kommunala verksamheterna. Mot bakgrund av tidigare gjorda utredningar, av Statskontoret, och , om rättsläget vid avknoppningar av offentlig verksamhet ansåg utskottet att såväl de kommunalrättsliga reglerna som krav är tydliga när det gäller överlåtelser av verksamhet. Av lagarna framgår att kommunerna vid försäljning av egendom ska agera som vilken annan aktör som helst på en marknad och försöka nå högsta möjliga pris. Det är således marknadsprissättning som gäller och inga försäljningar under det ska, i princip, genomföras. Både kommunalrätten och föreskriver det. Det innebär att en värdering och ett anbudsförfarande ska genomföras. Mot ovanstående bakgrund ansåg utskottet att såväl de kommunalrättsliga reglerna som krav är tydliga när det gäller överlåtelser av verksamhet. Utskottet förutsätter att kommuner och landsting håller sig inom de rättsliga ramarna för statsstöd. Utskottet ansåg vidare att motionärerna tog upp viktiga frågor om den offentliga sektorns verksamheter men avstyrkte de aktuella motionerna med hänsyn till det ovan anförda. Mot bakgrund av tidigare gjorda utredningar av Statskontoret, och , om rättsläget vid avknoppningar av offentlig verksamhet, konstaterar utskottet att såväl de kommunalrättsliga reglerna som krav är tydliga när det gäller överlåtelser av verksamhet. Av lagarna framgår att kommunerna vid försäljning av egendom ska agera som vilken annan aktör som helst på en marknad och försöka nå högsta möjliga pris. Vidare framgår också att det är marknadsprissättning som gäller och inga försäljningar under det ska, i princip, genomföras. Det innebär att en värdering och ett anbudsförfarande ska genomföras. Utskottet kan dock konstatera att det finns vissa frågeställningar som behöver klargöras och förtydligas i enlighet med den utredning som pågår. Mot den bakgrunden anser utskottet att det inte finns skäl att nu vidta några åtgärder, varför de aktuella motionerna avstyrks. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om privatiseringarnas samhällsekonomiska konsekvenser. Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (V). I motion Fi213 av m.fl. (V) framförs att det finns en rad starka skäl för att dra slutsatsen att både den samhällsekonomiska effektiviteten och arbetsförhållandena i de svenska välfärdsverksamheterna har försämrats av utförsäljningarna. Ett uppenbart problem är, enligt motionärerna, att vinstdrivande företag använder skattemedel till vinst i stället för verksamhet. I många fall handlar det om att verksamheter som gått med överskott sålts ut billigt, och att de pengarna i stället tillfaller privata ägare. Företagens vinster går inte till högre kvalitet i verksamheten. Den sämre kostnadseffektiviteten i system med exempelvis vinstdriven vård beror till viss del på den byråkrati som följer av ökad konkurrens och privatisering. Det handlar i huvudsak om att stordriftsfördelarna minskar och att fler aktörer i vården tvingar fram omfattande regelverk och tillsynskostnader. I ett system där privata företag bedriver vård för offentliga medel måste skattepengar även räcka till den svällande byråkratin, till ständiga omförhandlingar av komplicerade vårdavtal, till vinst åt vårdbolagen och till marknadsföring. Mer resurser används således till annat än vård och mindre resurser till patienter. Ju större skillnader det finns mellan vad som är lönsamt för företagen och vad som faktiskt behövs, desto oftare kommer företagen att göra samhällsekonomiskt ineffektiva val. Det finns en rad praktiska svårigheter med att internalisera de samhällsekonomiska konsekvenserna i välfärdsverksamheter. Det handlar om att utföraren har ett informationsövertag gentemot både brukaren och upphandlaren. Vinstintresset leder till att vården inte lever upp till hälso- och sjukvårdslagens portalparagraf om att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården. Motionärerna anser att det behövs en genomgripande granskning av de samhällsekonomiska och sociala effekterna av privatiseringar i välfärden. I motionen föreslås ett tillkännagivande om att man bör tillsätta en kommission med uppdrag att utreda privatiseringarnas samhällsekonomiska och sociala konsekvenser. I en partiledardebatt () anförde statsministern att en generell ambition som han försvarade är skattefinansierad välfärd som är tillgänglig och öppen för alla och som omfördelar livschanser och ger människor förutsättningar att utvecklas från egna förutsättningar det kan gälla skola, sjukvård, äldreomsorg och förskola. Statsministern ansåg det också vara viktigt att diskutera kvalitet och innehåll i dessa verksamheter, och han var helt övertygad om att framväxten av privata entreprenörer, kooperativ verksamhet och avknoppningar har bidragit till att utveckla kvaliteten i verksamheterna, känslan av att kunna göra ett meningsfullt arbete och möjligheterna att byta arbetsgivare också för de medarbetare som utgör kärnan i dessa verksamheter. Enligt statsministern ställer regeringen fortsatt krav på att en verksamhet som erbjuds medborgarna inte ska skapa sidoköer eller på något sätt diskriminera någon gentemot någon annan. I budgetpropositionen framhöll regeringen att det är viktigt att säkra principen om att vård och omsorg ges efter behov och finansieras solidariskt. Det är därför viktigt att effektiviseringsarbetet fortgår kontinuerligt. Det gäller bl.a. åtgärder som höjer produktiviteten i de offentligt finansierade tjänsterna. Regeringens arbete med att främja ökad konkurrens och entreprenörskap inom vård och omsorg är ett led i arbetet med att stimulera förnyelse och att öka produktiviteten inom välfärdssektorn. Regeringen strävar efter att göra det möjligt för externa utförare att i större utsträckning svara för välfärdstjänster. En ökad mångfald av utförare kan bidra till ett effektivt resursutnyttjande (jfr budgetpropositionen : prop. 2009/10:1 utg.omr. Av rapporten av husläkarsystemet inom Vårdval (2010:12) publicerad av folkhälsoakademi, framgår att produktiviteten inom både offentlig och privat vård ökade i samband med införandet av systemet med vårdval samt att införandet inte medförde ökade kostnader för primärvården. Rapporten visar också att den högre produktiviteten inte uppnåtts genom sänkt kvalitet. Det framkommer vidare att den fria etableringen inneburit ett tillskott av vårdgivare där uteslutande privata entreprenörer etablerat sig. De nya vårdgivarna finns enligt rapporten i huvudsak i de centrala delarna av städer men även i stor utsträckning i förorter med lägre inkomster och med tidigare bristande utbud av husläkare. Utvärderingen visar således att Vårdval medfört såväl ökad produktivitet inom offentlig och privat vård som större utnyttjande av vården bland såväl låg- som höginkomsttagare. Tillgängligheten har förbättrats och kostnadsutvecklingen har varit under kontroll. I en rapport från (), Privata initiativ inom vården, görs en genomgång av den forskning som finns om resultatet av ett ökat inslag av privata aktörer inom ramen för den skattefinansierade vården. En slutsats är att det finns olika erfarenheter av det privata företagandet inom vården. Allt har inte blivit bättre, men forskningen visar ändå på ett övertygande sätt att konkurrensen gör att både offentligt och privat driven vård höjer kvaliteten. Den internationella forskningen visar enligt rapporten på att kostnaderna i genomsnitt sjunker i samband med privatisering, medan kvaliteten i genomsnitt bibehålls eller höjs. Forskningen bör dock tolkas som att det finns potentiella effektivitetsvinster med privatisering, om än inga garantier om fördelarna. Det är svårt att entydigt säga om det är de privata eller de offentliga vårdenheterna som sköts mest effektivt. Faktorer som brist på data begränsar möjligheten att studera utfall, och dessutom skiljer sig privata och offentliga sjukhus åt till sin karaktär och är därför enligt rapporten inte direkt jämförbara. Rapportens slutsatser är att konkurrens, marknadsmekanismer och etableringsfrihet inte automatiskt utgör ett hot mot politiska målsättningar om en god vård för medborgare utan tvärtom kan öka befolkningens val, sjukvårdens kvalitet och kostnadseffektiviteten. Det fundamentala är hur systemet utformas, så att vårdproducenterna får incitament att driva verksamheten i rätt riktning. I bilaga 7 till långtidsutredningen studeras sambandet mellan konkurrens och arbetsmarknadens funktionssätt till följd av bl.a. införandet av privat produktion av offentligt finansierade tjänster inom förskolan, skolan och . Rapportens sammantagna bild är att minskade konkurrenshinder skapar högre sysselsättning på de berörda marknaderna. Privat produktion av offentliga tjänster har enligt rapporten haft positiva effekter på sysselsättningen. Ökad konkurrens inom skolan har t.ex. lett till en ökning av antalet sysselsatta timmar, medan ökad konkurrens inom förskolan lett till att fler individer kommit in på marknaden som visstidsanställda. Enligt rapporten har lönerna ökat inom välfärdssektorn som en effekt av den ökade privatiseringsgraden. En trolig förklaring är att vinster uppstår vid privata monopol, vilka delas mellan arbetsgivare och arbetstagare. Inom den offentliga sektorn kan arbetsgivarna i stället utnyttja sin position som ensam arbetsgivare för vissa grupper till att hålla nere lönerna för de anställda. Detta leder enligt rapporten till att lönerna ökar när konkurrensen från privata alternativ ökar. I rapporten framförs också att det finns lite evidens när det gäller omfattningen och framför allt effekterna av konkurrensutsättningen inom den offentliga verksamheten. granskade samhällsvetare från sex olika EU-länder följderna av privatisering av offentlig verksamhet. Granskningen var ett forskningsprojekt som finansierats av EU:s 6:e ramprogram. Resultatet sammanfattas i rapporten of and the Impact on Quality, Employment and Productivity (PIQUE) 2009. Rapporten visar att privatiseringar av offentliga tjänster till stor del leder till negativa effekter på sysselsättningen och på arbetsvillkoren samt till varierade effekter på produktiviteten och tjänsternas kvalitet. Andra studier på området är bl.a. en svensk avhandling How Privatization and Corporatization Affect Healthcare Employees Work Climate, Work Attitudes and Ill-health som visar att sjuksköterskors arbetstrivsel försämras och viljan att säga upp sig ökar efter privatisering av akutsjukhus. Vidare framkom att kvinnliga läkare upplever mindre sammanhållning i arbetsgruppen, lägre engagemang och mer ohälsa än männen efter en bolagisering. Utskottet vill inledningsvis understryka vikten av regeringens arbete med att främja en ökad konkurrens och entreprenörskap inom vård och omsorg som ett led i arbetet med att stimulera förnyelse och att öka produktiviteten inom välfärdssektorn. Enligt utskottet kan en ökad mångfald av utförare bidra till ett mer effektivt resursutnyttjande. Utskottet kan vidare konstatera att en del undersökningar har gjorts om privatiseringarnas effekter på bl.a. effektiviteten i verksamheterna, kostnadernas utveckling, arbetsmarknadens funktionssätt etc. Studierna ger en sammantaget positiv bild av den ökade konkurrens som privatiseringarna medför om dock ändå inte entydigt positiv vad avser t.ex. effektiviteten. Mycket tyder dock på att privatiseringarna har förutsättningar att bidra till att öka befolkningens val och sjukvårdens kvalitet samt kostnadseffektiviteten. Dessutom kan utskottet notera att privatiseringarna haft positiva effekter på sysselsättningen. Utskottet anser att mer kunskap på området är bra och välkomnar den forskning som bedrivs på området och de utredningar och utvärderingar som tas fram inom olika verksamhetsområden som exempelvis arbetsmarknadsområdet. Mot den bakgrunden anser utskottet att det inte nu finns skäl att föreslå att vidta åtgärder, varför motionen avslås. Vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter Utskottets förslag i korthet avslår motioner om vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter. Jämför reservation 3 (S). I tre motioner tas frågor om vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdstjänster och om hur våra skattepengar används upp. I motion Fi243 av (S) anförs att skattepengar alltid måste användas till det som de är avsedda för, dvs. En av politikens viktigaste uppgifter är att förvalta våra gemensamma resurser till allas bästa. Vinster som kan göras ska användas till att finansiera höjd kvalitet, såsom bättre mat för äldre eller utökad stödundervisning i skolan, eller på annat sätt komma skattebetalarna till godo. De pengar vi betalar i skatt måste användas på det absolut effektivaste sättet. Med dagens vinstutdelningar i välfärdsföretagen är så inte fallet. Gemensamma resurser som är tänkta för verksamhet ska gå till verksamhet. Vi får aldrig acceptera att privata ägare tar ut stora vinster genom att göra avkall på kvaliteten i välfärden eller genom att välja bort de medborgare som är minst lönsamma. Motionären anser att det behövs en lag om investeringsskydd så att skattefinansierad verksamhet inte kan slumpas bort till privata ägare till underpris. I motionen föreslås ett tillkännagivande om hur våra skattepengar används. I motion Fi258 av m.fl. (S) anförs att välfärdsområdet inte är en marknad där privata vinstintressen ska vara styrande. Erfarenhet från andra länder visar att sådana system är dyra, orättvisa och ineffektiva. När vinstintresset får styra inom välfärdens verksamheter är risken uppenbar att människor delas upp i mer respektive mindre lönsamma patienter och i mer eller mindre önskvärda elever. Dessutom ökar risken för att den som kan betala väl för sig får bättre tillgång till tjänsterna än de som är mer resurssvaga. Det finns stora behov av kvalitetsförstärkningar inom välfärden. Skattepengar som är avsedda för välfärden ska användas för kvalitetshöjning inom välfärdssektorn inte till vinstuttag. Det är orimligt att enskilda företag ska kunna profitera på välfärdens verksamheter genom låg kvalitet eller outbildad personal. Det är angeläget att alltid sträva efter en god kostnadseffektivitet för att få ut det mesta möjliga av varje skattekrona. har alternativa utförare gått i bräschen och visat att det går att få ut mer för pengarna. Det är bra eftersom det skapar utrymme för kvalitetshöjning och kan tjäna som goda exempel. För att säkerställa att gemensamma resurser verkligen används för att förbättra kvaliteten krävs att det ställs högre kvalitetskrav på alla utförare inom den offentligt finansierade välfärden liksom att medborgarna ges rätt till god insyn i verksamheten. Motionärerna föreslår ett tillkännagivande om vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter. I motion Fi211 av (S) anförs att den moderatledda regeringen är pådrivande när det gäller privatiseringar även av offentlig omsorg och utbildning men konsekvent undviker att redovisa hur mycket av skattebetalarnas pengar som överförs som vinster i olika former till privata aktieägare pengar som i första hand borde användas till att utveckla och säkra vår gemensamma välfärd. För att man ska kunna ta ansvar för helheten i samhällsekonomin och skapa en transparens för medborgarna i fråga om hur statens och kommunernas skattemedel används föreslår motionären i punkt 1 ett tillkännagivande om behovet av att uppdra åt att utvärdera överföringen av skattemedel i form av vinster i icke-offentliga företag samt i punkt 2 ett tillkännagivande att regeringen i sin årliga skrivelse om utvecklingen i den kommunala sektorn fortlöpande bör redogöra för överföringen av skattemedel i form av vinster i icke-offentliga företag. Enligt uppgifter från bereds för tillfället ett direktiv till en utredning för att se över vinstutdelningen inom i huvudsak skolområdet. har tidigare i olika sammanhang behandlat frågor inom de områden som berörs i motionerna, t.ex. följande. beslutade att inskränkningarna i landstingens möjligheter att överlämna driften av regionsjukhus, regionkliniker och övriga sjukhus till någon annan skulle upphävas, vilket innebar att den s.k. stopplagen avskaffades. Landstingen gavs möjlighet att sluta avtal om driften av sjukhus utan krav på att avtalen innehåller villkor om att verksamheten ska drivas utan syfte att ge vinst åt ägare eller motsvarande intressent (prop. 2006/07: 52, bet. 2006/07:SoU11). ställde sig bakom regeringens förslag i proposition 2008/09:29 Lagen om valfrihetssystem (bet. 2008/09:SoU5, yttr. 2008/09:FiU3y). Lagen om valfrihetssystem (LOV) reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva kommunala och landstingskommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd-, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. har behandlat förslag från regeringen om ändringar i hälso- och sjukvårdslagen (prop. 2008/09:74, bet. 2008/09:SoU9). Ändringarna syftade till att öka patienternas valfrihet och underlätta för vårdgivare att etablera sig i primärvården med offentlig ersättning. har också ställt sig bakom förslagen i proposition 2008/09:115 Barnomsorgspeng och allmän förskola (bet. 2008/09:UbU11). Införandet av ett system med barnomsorgspeng syftar till att öka mångfalden i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen genom en större variation av utövare. Barnomsorgspengen ökar också utrymmet för enskilda initiativ och eget företagande inom välfärdsområdet. I betänkande 2008/09:FiU22 behandlade finansutskottet närliggande frågor. Utskottet erinrade om att regeringen i budgetpropositionen föreslog flera viktiga satsningar som förbättrar välfärden. Befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad, tillgänglig och effektiv vård av god kvalitet. Strävan ska vara att flytta makten till patienten, höja kvaliteten och öka mångfalden inom den solidariskt finansierade vården och omsorgen. I behandlingen av budgetpropositionen välkomnade utskottet regeringens strävan efter att nå en ökad mångfald av utförare av välfärdstjänster, vilket kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande (bet. 2009/10: FiU3 s. 19 f., jfr prop. 2009/10:1 utg.omr. 25 s. 16). I behandlingen av budgetpropositionen framhöll utskottet i likhet med regeringen att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna ska vara av högsta möjliga kvalitet och komma alla till del. De resurser som används för att producera dessa tjänster ska utnyttjas så effektivt som möjligt. Ett sätt att öka effektiviteten är att lära av de mest effektiva utförarna. Dessutom kan ett ökat företagande inom vård- och omsorgssektorn öka valfriheten för brukarna och stimulera till kvalitetsutveckling genom konkurrens mellan olika utförare (prop. 2010/11:1 utg.omr. 25 s. 15, bet. 2010/11:FiU3 s. 11). Utskottet vill inledningsvis understryka vikten av regeringens arbete med att öppna upp för en ökad konkurrens och därmed förbättra valfriheten inom offentlig sektor. En ökad mångfald av utförare leder till en ökad konkurrens och därmed till bättre tillgänglighet och service för konsumenterna.