bet · GY01TU14 · 2011-03-08 00:00:00 — 2010/11:TU14 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar Kostnadskontroll i stora väginvesteringar I betänkandet behandlar utskottet styrelses framställning om kostnadskontrollen i stora väginvesteringar (framst. 2010/11:RRS13) och två följdmotioner. granskning av kostnadskontrollen 20052009 i stora väginvesteringar har identifierat ett antal brister, och det framkommer att följaktligen inte har fått en rättvisande bild av de verkliga kostnadsökningarna i beslutade väginvesteringar. understryker att uppföljningen och kostnadskontrollen av stora väginvesteringsprojekt måste förbättras liksom återrapporteringen till . I framställningen föreslås två tillkännagivanden om detta till regeringen. Utskottet välkomnar granskning och ser allvarligt på de brister som identifierats. Utskottet framhåller att ett flertal kraftfulla insatser vidtagits för att komma till rätta med problemen och för att förbättra uppföljningen och kostnadskontrollen av vägprojekten. Utskottet konstaterar att åtgärder vidtagits för att bl.a. stärka produktivitetsutvecklingen på anläggningsmarknaden, förbättra styrningen inom och förbättra redovisningen. Utskottet anser mot denna bakgrund att syftet med styrelses framställning kan förutsättas bli väl tillgodosett. Utskottet understryker dock vikten av en löpande och noggrann uppföljning av utvecklingen på området. Utskottet påminner vidare om att det bl.a. pågår en omfattande översyn av planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur. Utskottet förutsätter att regeringen utifrån detta arbete kommer att vidta lämpliga åtgärder för att effektivisera det nuvarande planeringssystemet. Utskottet föreslår att styrelses framställning liksom följdmotionerna avstyrks. I betänkandet finns fyra reservationer (S, MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kostnadskontrollen i stora väginvesteringar styrelses framställning om kostnadskontrollen i stora väginvesteringar avslår framställning 2010/11:RRS13 punkterna 1 och 2 samt motion 2010/11:T11 yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (S, MP, V) Analys av orsakerna till kostnadsökningarna avslår motion 2010/11:T10 yrkande 1. Reservation 2 (MP, V) avslår motion 2010/11:T11 yrkandena 36. Reservation 3 (S) Översyn av den nationella planen avslår motion 2010/11:T10 yrkandena 2 och 3. Reservation 4 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), i (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Utskottet behandlar i detta betänkande styrelses framställning om kostnadskontrollen i stora väginvesteringar (framst. 2010/11:RRS13). Till grund för framställningen ligger den granskning som har redovisat i rapporten i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25). Med anledning av framställningen har två följdmotioner väckts. informerade genom riksrevisor m.fl. utskottet om innehållet i granskningsrapporten . lämnade en redogörelse om förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (redog. 2010/11:RRS15). Utskottet avser att behandla denna tillsammans med motioner från allmänna motionstiden om övergripande infrastrukturplaneringsfrågor m.m. har i rapporten i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25) granskat kostnadskontrollen i stora väginvesteringar. Med anledning av granskningen har överlämnat framställning 2010/11:RRS13 till . sammanfattande bedömning är att regeringen och (tidigare ) inte har gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll vid genomförandet av stora väginvesteringar. Av granskningen framkommer att infrastrukturinvesteringarna ofta blir betydligt dyrare än vad som planerats från början och att inte har fått en rättvisande bild av de verkliga kostnadsökningarna i beslutade väginvesteringar. Granskningen påvisar att redovisning av kostnadsutvecklingen i stora vägprojekt döljer kostnadsökningar och bygger på osäkra underlag. framhåller också att kostnaderna tenderar att underskattas på grund av en otillräcklig riskbedömning i kalkylsammanhang och i åtgärdsplaneringen. Granskningen pekar även på att myndighetens användning av ett egenkonstruerat prisindex (Vägindex) leder till sämre kostnadskontroll. Vidare påtalas bl.a. att de enskilda projektledningarnas ansvar och befogenheter varit alltför stora inom verket, vilket lett till en stor variation i genomförandet av projekten. bedömer dessutom att uppföljningen av infrastrukturinvesteringarna brister både när det gäller investeringsverksamheten internt inom verket och när det gäller åtgärdsplaneringen. utmynnar i ett antal rekommendationer till för att komma till rätta med bristerna i myndighetens arbete med investeringsprojekten och deras uppföljning samt återrapportering. lämnar även rekommendationer till regeringen för att förbättra kostnadskontrollen och uppföljningen i infrastrukturplaneringen. anser att de brister som lyfts fram i granskningen bör åtgärdas genom en starkare styrning och uppföljning från både regeringens och sida. Styrelsen förutsätter att regeringen även i övrigt ser över vilka åtgärder som behövs för att hålla nere kostnaderna i väginvesteringar. Styrelsen understryker allvaret med den bristande informationen till om väginvesteringars verkliga kostnader och anser att återrapporteringen behöver förbättras. Styrelsen föreslår därför att regeringen tar initiativ till åtgärder som säkerställer en förbättrad uppföljning och kostnadskontroll i stora väginvesteringsprojekt samt att regeringen ser över hur återrapporteringen till kan bli mer rättvisande. Kostnadskontrollen i stora väginvesteringar Utskottets förslag i korthet avslår förslag om att bl.a. förbättra uppföljningen och kostnadskontrollen av stora väginvesteringsprojekt och om att se över återrapporteringen till . Utskottet framhåller att det har vidtagits ett flertal kraftfulla insatser inom såväl som () för att komma till rätta med de problem som identifieras i granskning. Enligt utskottets mening har därigenom också förutsättningarna förbättrats avsevärt för en mer utvecklad och rättvisande återrapportering till . Utskottet understryker i sammanhanget vikten av en löpande och noggrann uppföljning av utvecklingen på området och förutsätter därmed att syftet med framställningen från kommer att tillgodoses. Jämför reservationerna 1 (S, MP, V) och 2 (MP, V). Granskningens inriktning och syfte Anslaget till väginvesteringar utgör ett betydande belopp, och understryker därför vikten av att de anslagna medlen används kostnadseffektivt och att de ger hög samhällsekonomisk nytta. () konstaterade att kostnadsökningar i väginvesteringar var stora och mycket vanliga. Verket pekade på att underskattade projektens framtida kostnader i tidiga planeringsskeden. Enligt RRV:s bedömning berodde underskattningarna bl.a. på bristen på systematisk uppföljning och analys av kostnadsutvecklingen. RRV bedömde vidare att kalkyler inte tog hänsyn till den osäkerhet och de risker som fanns. I förstudie till den nu redovisade granskningen konstaterades att flera av dessa problem kvarstår. Här identifierades också ett antal andra risker och problem med kostnadskontrollen i stora väginvesteringar. har granskat kostnadskontrollen 20052009 i stora väginvesteringar, främst för projekt som överstiger . Syftet med granskningen har varit att bedöma om staten har säkerställt en god kostnadskontroll i dessa investeringar. Granskningen har fokuserat på hur kostnadsökningar har beräknats, redovisats och hanterats i olika sammanhang samt på vilka som har varit de direkta respektive underliggande orsakerna till kostnadsökningarna. Granskningen visar att prisutvecklingen i vägbranschen har varit hög: ökade priserna i branschen jämfört i övriga ekonomin. Detta är en väsentlig källa till att väginvesteringar blir dyrare än vad som beräknats. beräkningar visar att utöver denna kostnadsökning ökade totalkostnaderna för de 35 stora väginvesteringar som avslutades med i genomsnitt från första plankostnad till färdigställd väg. redovisning av kostnadsutvecklingen döljer kostnadsökningar och bygger på osäkra underlag bedömer att den redovisning av kostnadsutvecklingen i stora vägprojekt som lämnats i årsredovisningar för 20052009 är missvisande och icke-transparent. anser att redovisningen underskattar kostnadsökningarna på två sätt: har använt ett egenkonstruerat prisindex (Vägindex) i sina kostnadsuppföljningar. Indexet syftar till att spegla branschens prisnivå på väginvesteringarnas kostnadsutveckling. Den årliga prisutvecklingstakten för indexet har legat i genomsnitt över KPI och NPI. Genom att använda Vägindex vid beräkningen av fördyringar i vägprojekt blir därför den beräknade kostnadsökningen mindre än om ett lägre index (såsom KPI och NPI) använts. pekar på att den ogynnsamma prisutvecklingen i anläggningsbranschen härigenom räknas bort i redovisningen. Myndigheten anser följaktligen att det sker en systematisk underskattning av den aggregerade kostnadsutvecklingen. och regeringen har som princip att jämföra vägarnas slutkostnader med deras kostnader i den senaste åtgärdsplanen. En väginvestering tas dock ofta upp i flera åtgärdsplaner och genom att endast titta på den senaste åtgärdsplanen pekar på att fördyringar i projekten som inträffat före detta tillfälle inte heller räknas med i kostnadsutvecklingen. anser följaktligen att de kostnadsökningar som tillkommit sedan den första åtgärdsplanen därigenom döljs. finner dessutom att osäkerheten är stor i fråga om de uppgifter som har lämnats i årsredovisningen när det gäller vad som ingår i olika kostnadsbegrepp och huruvida dessa används på ett enhetligt sätt. Det är exempelvis i flera fall oklart om slutkostnaderna för enskilda projekt inbegriper kostnader för produktionsstöd eller inte. anser också att regeringens återrapporteringskrav för redovisningen har varit otillräckliga. Enligt myndigheten borde regeringen exempelvis inte ha tillåtit en redovisning i vilken hela prisutvecklingen i vägbranschen räknats bort då detta försvårar jämförelser med andra områden i ekonomin. konstaterar vidare att har använt bristfälliga redovisning vid beredningen av statsbudgeten utan vidare granskning samt återgivit dessa uppgifter i budgetpropositionen utan ytterligare förtydliganden. bedömer att uppföljningen av infrastrukturinvesteringarna brister på två nivåer: dels när det gäller åtgärdsplaneringen, dels för investeringsverksamheten internt inom /. konstaterar att åtgärdsplanerna som beslutas av regeringen överlappar varandra, vilket leder till att en beslutad åtgärdsplan aldrig får löpa tiden ut innan den ersätts av en ny. Genom att en del av åtagandena i en plan flyttas över till nästa plan där de finansieras en gång till kan, som nämnts ovan, fördyringar och fördröjningar osynliggöras. finner därför att inte har fått tillförlitliga uppgifter om hur mycket väg man får för avsatta medel eller om hur omfattande fördyringarna är i de stora väginvesteringarna. Det skulle enligt behövas en särskild uppföljning som besvarar frågan huruvida den ursprungliga planen följdes med avseende på omfång, tid och kostnader. För att dämpa framtida kostnadsökningar och för att skapa beredskap för att hantera sådana som ändå uppkommer, krävs enligt att kostnadsutvecklingen i vägprojekten följs upp, dvs. att uppgifter om kostnadsökningar och deras orsaker sammanställs på ett systematiskt sätt. konstaterar dock att /inte har genomfört någon sådan uppföljning, vilket följaktligen försvårar en god kostnadskontroll inom verket. konstaterar i sin granskning att saknar rutiner för en transparent och systematisk dokumentation av projekt. Detta leder till sämre spårbarhet och till att värdefull kunskap om projekten i allmänhet går förlorad. Vidare påtalas att det finns brister i framtagna dokument och i hanteringen av dessa dokument. anmärker exempelvis på avsaknaden av beräkningar och beskrivningar i årsredovisning liksom i underlagen till denna. efterlyser dokumenterade rutiner för att skapa transparens och spårbarhet bland de begrepp och beräkningar som används i kostnadsredovisningen. Problem med användandet av Vägindex användning av det egenkonstruerade prisindexet Vägindex leder enligt till flera problem som alla bidrar till en sämre kostnadskontroll. Som nämnts ovan menar att användandet av Vägindex leder till att man i redovisningssammanhang döljer den kostnadsökning som följer av den höga prisutvecklingen i anläggningsbranschen. Myndigheten anser att den ogynnsamma prisutvecklingen i branschen är en väsentlig orsak till kostnadsökningar och bör lyftas fram i redovisningen av kostnadsutvecklingen. Vid jämförelser av kostnadsutvecklingen i vägbranschen med den i den övriga ekonomin måste uppgifterna som anges med Vägindex räknas om till en gemensam prisnivå (vanligtvis KPI eller NPI) för att uppgifterna ska vara jämförbara. För en sådan omräkning krävs full kännedom om hur projektens kostnader fördelats över tiden dessa uppgifter är dock ofta svårtillgängliga. Användningen av ett branschunikt index är dessutom en potentiell källa till beräknings- och rapporteringsfel. Ett argument som anförts för att använda Vägindex är att detta tar hänsyn till att kostnadsutvecklingen är högre i anläggningsbranschen och att kostnaderna är bortom /inflytande, s.k. exogena kostnader. anser dock att det är oklart om Vägindex speglar den sanna prisutvecklingen i branschen och hur mycket av denna som är exogent given för verket. har i sin granskning konstaterat problem med förvaltningen av Vägindex; exempelvis finns otydligheter rörande vikterna i indexet och deras uppdatering. påminner också om att verket genom sina upphandlingar är en stor aktör på anläggningsmarknaden och att verket därmed torde ha möjlighet att påverka marknadens funktionssätt och följaktligen dess prisbild. Genom att använda en intern inflationstakt som Vägindex, bedömer att /isoleras mer från omvärldens kostnadstryck, vilket leder till en minskad kostnadsmedvetenhet. anser att detta t.ex. påverkar möjligheten för verket att se att det kan påverka kostnadsbilden genom en aktiv och väl underbyggd upphandlingsstrategi. konstaterar att utförandeentreprenad varit den upphandlingsform som dominerat inom och att verket därför inte till fullo dragit nytta av den möjlighet som en stor aktör har att påverka marknaden. Enligt skulle entreprenadformer där både entreprenörer och beställare ges drivkrafter till effektivisering och där risken fördelas jämnare mellan aktörerna kunna dämpa kostnadsutvecklingen i väginvesteringarna. Otillräcklig riskbedömning i kalkylsammanhang och i åtgärdsplaneringen En god kostnadskontroll kräver att ekonomiska risker beaktas och hanteras på ett lämpligt sätt. En ekonomisk risk som studerats i granskningen är att tidiga kalkyler ofta underskattar risker och kostnader. framhåller att forskning visat att både lekmän och experter som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och tidsåtgång samt överskatta projektets nytta. påtalar också att det finns ett s.k. nålsöga för investeringsprojekten som innebär att om ett projekt väl ingår i en åtgärdsplan, så kommer det i praktiken att byggas oavsett kostnadsutvecklingen. Detta leder enligt till två konsekvenser som båda riskerar att leda till kostnadsökningar och en försämrad kostnadskontroll: Förespråkare för ett visst investeringsprojekt får drivkrafter till att underskatta den kostnad som anges i beslutsunderlaget. Beställarens och entreprenörernas drivkrafter för effektiviseringar och kostnadskontroll under projektets gång dämpas. konstaterar att 2008 började använda en metod kallad successiv kalkylering, som går ut på att ett projekts kostnader och risker bedöms av en särskild kalkylgrupp på ett systematiskt sätt. pekar dock på att det enligt forskningen inte är säkert att man därigenom kommer till rätta med problemet med underskattade kostnader. anser därför att det alltjämt finns en risk för att kostnader för enskilda projekt även fortsättningsvis kommer att underskattas, vilket i sin tur medför en risk för att hela åtgärdsplaners ekonomiska risk, och den därmed förknippade kostnaden, underskattas. Enligt visar forskning att bruket av en alternativ metod, utfallsbaserad kalkylering, skulle kunna vara det mest effektiva sättet för att kompensera för ovannämnda problem. Alltför stort ansvar och alltför stora befogenheter vilar på enskilda projektledningar konstaterar att det inom funnits ett decentraliserat arbetssätt där de enskilda projektledningarna har haft ett stort ansvar och stora befogenheter som styrningen och stödet från centralt håll i organisationen varit tämligen svagt. anser att detta har varit fallet för exempelvis arbetet med besparings- och effektiviseringsåtgärder. Det decentraliserade arbetssätt som används torde enligt bero på bl.a. en föreställning om att alla projekt är unika. Detta har i sin tur lett till en stor variation i genomförandet av projekten, vilket i kombination med bristande dokumentations- och rapporteringsrutiner försvårat kostnadskontrollen i verket. förbättra kvaliteten i återrapporteringen av investeringarnas kostnadsutveckling i årsredovisningen utveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser och deras orsaker förbättra dokumentationen av projektens viktiga händelser och kostnader begränsa och förtydliga användningen av Vägindex centralt verka för ett mer enhetligt arbetssätt i väginvesteringsprojekten. rekommenderar vidare regeringen att överväga att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder förbättra uppföljningen av åtgärdsplanerna. Mot bakgrund av de betydande belopp som anslås för väginvesteringar understryker vikten av att dessa medel används kostnadseffektivt och att de används på ett sätt som ger bästa nytta ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Styrelsen pekar på att problemen med bristande kostnadskontroll i väginvesteringar har varit kända under en mycket och att flera myndigheter pekat på nödvändigheten av att göra processen mer förutsägbar och kostnadseffektiv. Styrelsen anser därför att det är anmärkningsvärt att de problem som uppmärksammas i granskningen om bristande beslutsunderlag inför vägprojekt och om skenande kostnader vid genomförandet av projekten fortfarande kvarstår. Det är enligt styrelsen av största vikt att problemen nu tas på allvar och att alla åtgärder vidtas för att få till stånd en effektivare och mer transparent process vid stora väginvesteringar. Styrelsen anför att de brister som lyfts fram i granskningen bör åtgärdas genom en starkare styrning och uppföljning från regeringens och sida. Styrelsen förordar bl.a. att regeringen och ser över hur kostnadsredovisningen kan bli mer rättvisande och att de tar fram ett index som bättre speglar den verkliga prisutvecklingen. Styrelsen förutsätter vidare att regeringen även i övrigt ser över vilka åtgärder som behövs för att hålla nere kostnaderna i väginvesteringar. Styrelsen anser därtill att regeringens återrapportering till behöver förbättras. Den bristande informationen till om väginvesteringars verkliga kostnader är enligt styrelsen allvarlig. Styrelsen föreslår därför att regeringen tar initiativ till åtgärder som säkerställer en förbättrad uppföljning och kostnadskontroll i stora väginvesteringsprojekt. föreslår sammanfattningsvis att begär att regeringen tar initiativ till åtgärder som säkerställer en förbättrad uppföljning och kostnadskontroll av stora väginvesteringsprojekt att regeringen ser över hur återrapporteringen till kan utvecklas i syfte att ge en mer rättvis bild av de verkliga kostnaderna i stora vägprojekt. m.fl. (S) ställer sig i motion 2010/11:T11 bakom uppfattning att det behövs kraftfulla åtgärder för att hejda kostnadsutvecklingen på infrastrukturområdet. De pekar bl.a. på att en genomsnittlig årlig prisstegring som överstiger NPI skulle leda till en underfinansiering av den nuvarande nationella planen för 20102021 med . Motionärerna förordar följaktligen i yrkandena 1 och 2 att ovannämnda förslag från genomförs. I motion 2010/11:T10 yrkande 1 av m.fl. (MP) framhålls att det behövs en fördjupad analys av orsakerna till kostnadsökningarna för större vägprojekt. Motionärerna konstaterar att det finns uppgifter om att den bristande konkurrensen i byggbranschen driver upp priserna . De understryker behovet av att ha ett fylligt underlag om orsakssambanden så att rätt åtgärder kan sättas in för att hejda prisstegringarna. Utskottet välkomnar granskning av kostnadskontrollen i stora väginvesteringar. Det kan påminnas om att utskottet vid sitt sammanträde beslutade att lämna en skrivelse med förslag om granskningsområden till (prot. 2007/08:6). I utskottets skrivelse granskningsstrategier (dnr 160-723-2007/08) lämnades förslag om att granska bl.a. investeringar i trafikens infrastruktur. Utskottet underströk den betydelse som uppföljning och utvärdering har inom utskottets beredningsområde. Utskottet framhöll att med tanke på de omfattande investeringar som görs inom infrastrukturområdet, och som i många fall påverkar samhället , är en effektiv resursanvändning av stor betydelse. Utskottet välkomnade därför oberoende granskningar inom sitt beredningsområde och ansåg det angeläget att detta fortsättningsvis återspeglades på ett tydligare sätt i revisorernas granskningsstrategier. Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att sedermera tagit initiativ till ett flertal granskningar inom infrastrukturområdet. Som framgår av granskningsplan 2010 har transportinfrastrukturen varit ett av fokusområdena i granskningsstrategier . Utskottet är positivt till denna fokusering och anser att rapporter är av stor betydelse för det transportpolitiska utvecklingsarbetet med att främja en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning i hela landet. Orsaker till kostnadsökningarna för större vägprojekt I motion T10 (MP) yrkande 1 efterfrågas en fördjupad analys av orsakerna till kostnadsökningarna för större vägprojekt. Utskottet vill med anledning av detta framhålla att i sin granskning bl.a. har fokuserat på vad som är de direkta respektive underliggande orsakerna till kostnadsökningarna. Bland de huvudsakliga direkta orsakerna identifieras anläggningsmarknadens höga kostnadsutveckling, till följd av stigande priser på insatsvaror, bristande konkurrens samt låg effektivitet och låg innovationsgrad på anläggningsmarknaden internt initierade förändringar av vägens utformning, till följd av t.ex. förändrade normer och vägstandarder externt initierade tillägg till vägens utformning, till följd av tillkommande krav från berörda kommuner. Utskottet konstaterar också att i sin granskning även redogör för ett antal övriga faktorer och strukturer som bidrar till att kostnaderna för väginvesteringar blir högre än vad de skulle behöva bli. pekar här bl.a. på att den s.k. utförandeentreprenaden, som har varit den dominerande entreprenadformen inom , medför svaga incitament till effektivisering och innovation. Likaså framhålls att det finns drivkrafter till att systematiskt underskatta investeringskostnaderna i de tidiga kalkylerna. Utskottet vill i sammanhanget peka på att flera av de kostnadsdrivande aspekter som identifierar har lyfts fram också i andra undersökningar. I t.ex. delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) förklaras anläggningsbranschens låga produktivitetsutveckling bl.a. med att den överväganden delen av alla entreprenader genomförs som utförandeentreprenader. Organisationsförändringar för ökad effektivitet inom transportområdet Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att reformtakten under den gångna mandatperioden har varit hög och att betydande förändringar har skett när det gäller såväl myndigheternas organisation som hur olika transportmarknader regleras. Utskottet påminner om att regeringen , för att få ökad effektivitet inom transportsektorn, beslutade att tillkalla en särskild utredare () med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheter inom transportområdet (dir. 2008:90).