bet · GY01FiU44 · 2011-04-06 00:00:00 — 2010/11:FiU44 om offentlig upphandling Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad (KOM(2011) 15). avsikt är att initiera ett arbete i syfte att uppnå en rad målsättningar, som att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna och öka möjligheterna att använda offentlig upphandling för att nå sociala mål. I grönboken övervägs också en utveckling av regelverket för att förhindra och bekämpa korruption och förbättra europeiska företags tillträde till tredjelandsmarknader. Utskottet välkomnar kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling. En modernisering av de befintliga verktygen och metoderna för offentlig upphandling kan leda till att de blir bättre lämpade att hantera den föränderliga politiska, sociala och ekonomiska miljön. Utskottet har inga invändningar mot den problembeskrivning som kommissionen gör i grönboken. När det gäller de sex prioriterade områdena för åtgärder på EU-nivå, anser utskottet att kommissionen i det fortsatta arbetet främst bör fokusera på åtgärder som medför förenklingar, små och medelstora företags möjligheter att delta i offentliga upphandlingar, miljökrav, offentligt-offentligt samarbete, arbetsmiljö, innovationer och sociala frågor. Till utlåtandet finns en motivreservation (M, FP, C, KD) och ett särskilt yttrande (S, MP). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling lägger kommissionens grönbok (2011) 15 till handlingarna. Reservation (M, FP, C, KD) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning Kommissionen presenterade grönboken om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad (KOM(2011)15). Kammaren har hänvisat till finansutskottet för granskning. har sin grund i den översyn av upphandlingsdirektiven, dvs. direktiv /17/EG1[ och rådets direktiv /17/EG av om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.] och 2004/18/EG2[ och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. ], som sker mot bakgrund av 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla3[ från kommissionen till av , KOM(2010) 2020 slutlig. ], enligt vilken offentlig upphandling spelar en nyckelroll för att uppfylla angivna mål. 2020-strategin betonar bl.a. att politiken för offentlig upphandling måste säkerställa att offentliga medel används på effektivast möjliga sätt och att upphandlingsmarknader i EU måste förbli öppna. Kommissionen aviserade i inremarknadsakten4[ Meddelande från kommissionen till , rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och På väg mot en inremarknadsakt Att skapa en verklig konkurrenskraftig social marknadsekonomi från KOM(2010)608 slutlig.] att den kommer att genomföra breda samråd i syfte att lägga fram lagstiftningsförslag . Regeringen inkom med en faktapromemoria om grönboken . Parallellt med grönboken företar kommissionen en genomgripande utvärdering av genomslaget av EU:s politik inom offentlig upphandling och hur kostnadseffektiv den varit. Resultatet av denna forskning kommer att offentliggöras . Bidragen från berörda parter i grönboken samt utvärderingen kommer att ligga till grund för överväganden om den framtida reformen av om offentlig upphandling och förslag till lagstiftning. Synpunkter på grönboken ska ha inkommit till kommissionen . Kommissionen kommer att analysera alla svar och offentliggöra en sammanfattning av synpunkterna . Avsikten med grönboken är att initiera ett arbete i syfte att uppnå en rad målsättningar, som att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna och öka möjligheterna att använda offentlig upphandling för att nå sociala mål. I grönboken övervägs också möjligheterna att utveckla regelverket för att förhindra och bekämpa korruption och förbättra europeiska företags tillträde till tredjelandsmarknader. är indelad efter vad kommissionen identifierat som potentiella förändringsområden. Inom varje sådant område diskuteras olika problem och möjligheter till förbättringar. I anslutning härtill ställer kommissionen frågor i olika avseenden. Parallellt med grönboken företar kommissionen en genomgripande utvärdering av genomslaget av EU:s politik inom offentlig upphandling och hur kostnadseffektiv den varit. Resultatet av denna forskning kommer att offentliggöras . Bidragen från berörda parter i grönboken samt utvärderingen kommer att ligga till grund för överväganden om den framtida reformen av om offentlig upphandling och ett förslag till lagstiftning. I grönboken identifieras sex förändringsområden som enligt kommissionen övergripande identifierar vad som är föremål för utvärderingen. Reglerna om offentlig upphandling (utformningen och avgränsningen av upphandlingsdirektivens tillämpningsområde samt vissa grundläggande definitioner) Förbättringar av de upphandlande myndigheternas verktygslåda En mer tillgänglig europeisk upphandlingsmarknad Strategisk användning av offentlig upphandling som svar på nya utmaningar v. Garantier för sunda förfaranden Tillträde till EU-marknaden för leverantörer från tredjeländer Dessa områden beskrivs närmare nedan. Dessutom ställer kommissionen några ytterligare frågor att eventuellt ta ställning till. Reglerna om offentlig upphandling Kommissionen uppmärksammar att det i vissa fall råder osäkerhet kring upphandlingsdirektivens tillämplighet. Vidare diskuteras behovet av en ny definition av offentliga kontrakt och en förenkling av definitionerna på de olika kontraktstyperna, särskilt av byggentreprenadkontrakt. En annan fråga är problematiken vid tillämpningen med anledning av indelningen i A- och B-tjänster. De överväganden som legat till grund för indelningen är enligt kommissionen kanske inte längre relevanta. Det är för vissa av B-tjänsterna svårt att anta att de skulle vara av mindre gränsöverskridande natur än A-tjänster. En lösning som diskuteras är att avskaffa åtskillnaden och tillämpa normalförfarandet på samtliga tjänstekontrakt. Kommissionen tar upp frågan om tröskelvärdena kan eller bör höjas samt om reglerna om undantag från direktiven bör ses över. Kommissionen tar också upp definitionerna av offentlig upphandlare och offentligrättsligt organ och behovet av att förtydliga dessa i ljuset av praxis. En slutlig frågeställning rör direktiv /17/EG och om det fortfarande behövs upphandlingsregler för sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster. Förbättringar av de upphandlande myndigheternas verktygslåda Kommissionen ifrågasätter om den nuvarande detaljnivån i är lämplig. Kommissionen redogör för de olika förfaranden som kan väljas av upphandlande myndigheter och konstaterar att det bör göras en grundlig genomlysning av såväl utformningen av de olika typerna av förfaranden som de olika krav som ställs för olika steg i förfarandena. Bland annat nämns att berörda parter ofta framför att upphandlande myndigheter bör tillåtas att förhandla om kontraktsvillkoren genom förhandlade förfaranden. Upphandlande myndigheter har klagat på den administrativa börda som det medför att först behöva kontrollera urvalskriterier innan man granskar kriterierna för tilldelning. Kommissionen tar mot den bakgrunden upp hur granskningen av urvals- och tilldelningskriterier organiseras och i vilken ordning det sker inom ramen för förfarandet. Kommissionen tar vidare upp frågan om särskilda instrument för små upphandlande myndigheter. Som exempel anges ett förenklat förfaranderamverk för lokala och regionala upphandlande myndigheter avseende kontrakt som överstiger direktivens tröskelvärden. Som tänkbara förenklingar nämns mindre strikta krav på offentliggörande. En annan möjlighet är att tillåta en generaliserad tillämpning av det förhandlade förfarandet med föregående meddelande om upphandling. Kommissionen tar vidare upp frågan om upphandlingsreglerna bör gälla kontrakt som ingåtts mellan offentliga myndigheter. Enligt praxis finns två scenarion som inte täcks av upphandlingsdirektiven. Det ena är s.k. in house -förhållanden, dvs. kontrakt som tilldelas en offentligt ägd enhet, under förutsättning att enheten kontrolleras av de upphandlande myndigheterna på ett sätt som motsvarar kontrollen över den egna förvaltningen, samt om den bedriver en väsentlig del av sin verksamhet med de upphandlande myndigheterna.1[ Detta förhållande regleras i 2 kap. 10 a § . behandlade denna fråga i betänkande 2009/10:FiU33. Bestämmelsen motsvarar de s.k. Teckalkriterierna som uppställts av i mål C-107/98, Teckal. Bestämmelsen gäller till och frågan om ett permanent undantag ska införas utreds av (dir. 2009:81).] Det andra förhållandet som faller utanför direktiven är så kallat horisontellt samarbete, där offentliga myndigheter gemensamt utför ett allmännyttigt uppdrag. En av kommissionens huvudfrågor i detta avseende är om de situationer som faller utanför upphandlingsdirektivens tillämpningsområde ska definieras i lag. I detta avsnitt diskuteras också lämpliga verktyg för samordning av offentlig upphandling mellan upphandlande myndigheter. En mer tillgänglig europeisk upphandlingsmarknad Kommissionen konstaterar att det finns utrymme för förbättringar vad gäller skapandet av en upphandlingsmarknad som är tillgänglig för alla europeiska företag. I detta avsnitt diskuteras bättre tillträde för små- och medelstora företag genom bl.a. mindre administration i urvalsfasen och urvalskriterier som inte utestänger dessa leverantörer. I detta avsnitt diskuteras vidare om och hur offentlig upphandling kan påverka marknadsstrukturer för att motverka konkurrensbegränsning och den problematik som uppstår när det råder ensamrätt för att tillhandahålla en viss vara eller tjänst. Strategisk användning av offentlig upphandling som svar på nya utmaningar Kommissionen uppmärksammar att myndigheter kan använda sina inköp så att varor och tjänster produceras med högre samhällsvärde genom att de främjar innovationer, är miljöanpassade, minskar energiförbrukningen, ökar sysselsättningen och förbättrar folkhälsan och sociala förhållanden samt främjar jämställdhet och missgynnade gruppers delaktighet. I detta avsnitt diskuteras hur behöver förändras för att de olika åtgärder som vidtas eller kan vidtas på EU-nivå och nationellt ska vara samstämmiga och ändamålsenliga. En viktig fråga är hur man ska köpa in för att 2020-målen ska uppnås. Här diskuteras bl.a. möjligheten att använda tekniska specifikationer för att uppnå politiska mål och en användning av tilldelningskriterier som innefattar fler alternativ än lägsta pris/ekonomiskt mest fördelaktigt anbud. En annan fråga är vad man ska köpa in för att främja 2020-målen. I detta avseende diskuteras om fler krav på vad som ska köpas in bör finnas på EU- eller nationell nivå, hur de ska utformas och andra ändamålsenliga sätt att via inköpen uppnå politiska mål. I detta avsnitt diskuteras också innovationer och hur offentlig upphandling bättre kan främja sådana samt skydda innovativa lösningar och immateriella rättigheter. Sociala tjänster diskuteras utifrån frågor om hur man bättre kan anpassa upphandlingsreglerna efter dessa tjänsters särdrag, t.ex. genom högre tröskelvärden och fler tilldelningskriterier. v. Garantier för sunda förfaranden I detta avsnitt diskuteras behovet av att förebygga intressekonflikter och behovet av att åtgärda risker för t.ex. bestickning och favorisering. Vidare diskuteras möjligheten att utesluta anbudsgivare och en eventuell reglering för att undvika orättvisa fördelar, såsom när en anbudsgivare i ett tidigare stadium deltagit i det projekt som ska upphandlas. Tillträde till EU-marknaden för leverantörer från tredjeland Många berörda parter har påpekat att EU:s upphandlingsmarknad är mer öppen än våra internationella partners upphandlingsmarknader. Företagen i konkurrerar därför inte alltid med utländska företag på lika villkor. Mot den bakgrunden diskuterar kommissionen bl.a. hur man kan få en bättre symmetri i tillträdet till upphandlingsmarknader. Regeringens faktapromemoria om grönboken Regeringen inkom med en faktapromemoria om grönboken (2011/12:FPM78). Regeringen ställer sig huvudsakligen positiv till grönbokens innehåll och till syftet att göra regelverket mer flexibelt och öka möjligheterna att använda den offentliga upphandlingen för att främja och genomföra olika politiska mål. Regeringens ambition är att reglerna om offentlig upphandling ska vara effektiva och rättssäkra, att små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling ska öka samt att otillåtna direktupphandlingar ska minska. Den offentliga upphandlingen kan också främja politiska målsättningar såsom innovation, miljöhänsyn och sociala hänsyn. Det är enligt regeringen av vikt att regelverket för offentlig upphandling är effektivt och gynnar konkurrens och att det kan främja politiska målsättningar på t.ex. miljöområdet och det sociala området. Regeringen välkomnar därför kommissionens översyn av upphandlingsdirektiven och ser positivt på att kommissionen inbjuder till offentligt samråd. Regeringen avser att aktivt medverka i arbetet med översynen, inte minst för att kunna påverka eventuella regeländringar. Av bl.a. denna anledning har regeringen tillsatt en särskild utredning som ska utvärdera upphandlingslagsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv (dir. 2010:86). Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Regeringen har i sitt yttrande till kommissionen med anledning av inremarknadsakten anfört att man uppmuntrar utvecklingen av valfrihetssystem inom hälso- och sjukvård och sociala tjänster. Regeringen anser att valfrihetssystemet är ett effektivt alternativ till upphandling som upprätthåller konkurrensen. Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa Upphandlingsdirektiven har genomförts genom lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). är av generell karaktär och utgör ett diskussionsunderlag för kommissionens fortsatta arbete. Det är därför svårt att i detta skede redogöra för effekterna på gällande svenska regler. Om kommissionen väljer att genomföra åtgärder som innebär förändringar av upphandlingsdirektiven, kommer det med stor sannolikhet att medföra ändringar av gällande bestämmelser. Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) gäller vid införandet av s.k. valfrihetssystem inom hälso- och sjukvården och . Valfrihetssystemet har av regeringen bedömts vara en tjänstekoncession, som inte regleras i upphandlingsdirektiven. behandlar inte koncessioner, men översynen av upphandlingsdirektiven kan ändå innebära förändringar som indirekt har betydelse för LOV. Till exempel diskuteras i grönboken en bättre anpassning av regelverket till sociala tjänsters särart. Budgetära konsekvenser/konsekvensanalys Eftersom grönboken inte innehåller konkreta förslag till ändringar i direktiven går det inte att bedöma de budgetära konsekvenserna. Det kommer att bedömas i ett senare skede. omfattar inte några tillräckligt konkreta förslag för att kunna bedömas utifrån subsidiaritet och proportionalitet. I den mån eventuella förändringar av nuvarande lagstiftning diskuteras i grönboken förespråkar inte kommissionen i det här skedet någon specifik lösning före den andra. Fortsatt behandling av ärendet Kommissionen initierade ett offentligt samråd om grönboken i samtliga medlemsländer. Resultaten av utvärderingen av regelverket och av samrådet kommer att diskuteras vid en högnivåkonferens om reform av offentlig upphandling, som planeras äga rum i . Detta arbete kommer sedan att ge underlag för lämpliga lagförslag. Kommissionens avsikt är att lägga fram ett lagstiftningsförslag . Regeringen har inlett ett remissförfarande avseende grönboken för att inhämta kommentarer och synpunkter på meddelandet. Remisstiden avslutas , varefter regeringen ska sammanställa ett svar till kommissionens offentliga samråd. Projekt som syftar till att utveckla gränsöverskridande handel och e-upphandling Regeringen beslutade att ska delta i (dnr Fi2009/1897). Projektet syftar till att utveckla den gränsöverskridande handeln och att förenkla upphandlingsprocessen genom elektroniska förfaranden. Projektet täcker hela upphandlingsprocessen från förfrågningsunderlag till betalning. Avsikten är att alla företag inom EU ska kunna kommunicera elektroniskt med upphandlande myndigheter och enheter under hela upphandlingsprocessen. Det svenska deltagandet är koncentrerat till att skapa förutsättningar för gränsöverskridande elektronisk fakturering inom EU. Projektet ska slutredovisas . Databas med kvalificeringskrav för leverantörer (e-Certis) deltar i Europeiska kommissionens arbete med uppbyggandet av databasen e-certis. Databasen innehåller information om vilka kvalificeringskrav för leverantörer som ställs i de mest använda intygen i respektive medlemsstat. Syftet är att underlätta handeln mellan medlemsstaterna och möjliggöra för upphandlande myndigheter och enheter samt för leverantörer att tolka och förstå innehållet i andra medlemsstaters certifikat och intyg. Databasen togs i bruk . Enligt uppgift från har användningen av databasen kommit i gång bra i många länder, däribland . Organisationen av arbetet med e-upphandling i Kammarkollegiet har i uppdrag att driva utvecklingen av e-upphandling och delta i standardiseringsarbetet på området. Målet är att uppnå en obruten elektronisk anskaffningsprocess. Arbetet syftar till att ta till vara de effektivitetsvinster som finns att hämta för både upphandlare och leverantörer i användandet av e-upphandling. Kammarkollegiet redovisade en kartläggning av marknaden för upphandlingssystem och kommersiella databaser av relevans för upphandling. () arbetar med effektivisering av den statliga upphandlingen genom t.ex. införandet av e-upphandling och e-fakturering. ESV har regeringens uppdrag att leda och samordna införandet av elektroniska beställningar från ramavtal i statsförvaltningen (dnr Fi2008/1186). Målet är att införandet ska vara klart vid utgången av 2013. bedriver ett samarbete om e-upphandling och e-annonser tillsammans med Kammarkollegiet, ESV och ett antal andra berörda myndigheter. samarbetar också med bl.a. när det gäller information till små och medelstora företag. Statliga myndigheter samarbetar på ett organiserat sätt med kommuner och landsting på upphandlingsområdet. Intensivast har samarbetet varit med att ta fram en gemensam standard för den offentliga sektorn avseende e-upphandling och inköp (SFTI). Kammarkollegiet deltar i arbetet utifrån uppdraget om utveckling av e-upphandling. Statskontoret har haft i uppdrag att se över den statliga myndighetsstrukturen på upphandlingsområdet (dnr Fi2010/2735). Syftet med översynen var bl.a. att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas. Uppdraget redovisades i form av rapporten ny upphandlingsmyndighet (2010:23). Statskontoret föreslår att en ny myndighet för statlig inköpssamordning och övrigt upphandlingsstöd inrättas. Enligt Statskontorets bedömning skulle en koncentration av upphandlingsstödet till en myndighet leda till effektivitetsvinster och förverkliga den offentliga upphandlingens tillväxtpotential. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella regleringsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och . Uppdraget ska genomföras på ett utåtriktat sätt i kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbetsmarknadens parter, företag och intresseorganisationer. Uppdraget ska redovisas . Aktuella upphandlingsärenden i FiU Utskottet behandlade i betänkande 2010/11:FiU29 motioner som inkommit under den allmänna motionstiden . I betänkande 2010/11:FiU19 behandlade utskottet Europeiska kommissionens grönbok om en ökad användning av e-upphandling i EU (KOM(2010) 571). Utskottet välkomnade kommissionens förslag om en ökad användning av e-upphandling och konstaterade att en mer utbredd användning av e-upphandling kan leda till ökad tillgänglighet och öppenhet, effektivare administration samt ökad potential för integrering av upphandlingsmarknaderna i EU. i vår kommer utskottet även att behandla följande ärenden om upphandling: betänkande 2010/11:FiU37 om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster och betänkande 2010/11:FiU43 om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Utskottet välkomnar kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling. Offentlig upphandling omsätter stora belopp och är en viktig del av samhällsekonomin. ger en god lägesbeskrivning och har med stor sannolikhet förutsättningar att stimulera den offentliga debatten i frågan. Utskottet ser även fram emot att ta del av den utvärdering som kommissionen företar av genomslaget för EU:s politik på området offentlig upphandling och hur kostnadseffektiv den varit. Utvärderingen kommer enligt kommissionen att offentliggöras . Utskottet delar kommissionens uppfattning att de befintliga verktygen och metoderna för offentlig upphandling bör moderniseras för att göra dem bättre lämpade att hantera den föränderliga politiska, sociala och ekonomiska miljön. Problematiseringen i grönboken stämmer, enligt utskottet, väl överens med hur verkligheten ser ut vad gäller upphandling. En viktig synpunkt från utskottets sida är att kommissionen i det fortsatta arbetet bör ange att det ursprungliga målet att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna är det mest väsentliga. Det är också av väsentlig betydelse att inte regelverket kompliceras ytterligare, vilket kan bli effekten om flera av kommissionens förslag genomförs. När det gäller de sex prioriterade områdena för åtgärder på EU-nivå anser utskottet att kommissionen i det fortsatta arbetet främst bör fokusera på åtgärder som medför förenklingar, små och medelstora företags möjligheter att delta i offentliga upphandlingar, miljökrav, offentligt-offentligt samarbete, arbetsmiljö, innovationer och sociala frågor. Nuvarande upphandlingsregler är enligt utskottet väldigt detaljerade, och opraktiska och otidsenliga. De verkar vara konstruerade för upphandling av enkla standardprodukter och inte för komplicerade IT-system, avancerad medicinteknik, komplicerad tjänsteupphandling m.m. Trenden ser ut att gå mot allt fler, och alltmer detaljerade, regleringar, vilket går emot EU:s pågående arbete för regelförenkling. Utskottet har förståelse för att en reglering som syftar till ett likartat upphandlingsbeteende inom hela EU måste vara detaljrik.