bet · GZ01TU1 · 2011-12-07 00:00:00 — Regeringen delar t.ex. iakttagelser att det finns risker för kostnadsökningar i investeringsprojekt och att kostnaderna för ett objekt som öppnats för trafik kan vara betydligt högre än vad kalkylerna från det tidigaste planeringsskedet visade. Regeringen instämmer vidare i iakttagelser att riskbedömningarna som genomfördes för projekten varit osäkra, vilket har inneburit en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. Regeringen anser dock att ett flertal åtgärder har vidtagits inom såväl som (numera ) för att skapa kostnadskontroll för stora järnvägsinvesteringar. Regeringen förutsätter att den nya styrmodellen kommer att utvecklas vidare inom , och regeringen meddelar sin avsikt att noga följa den fortsatta utvecklingen. Regeringen konstaterar att instämmer i kritik om att det funnits historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar. Regeringen anser dock att verket vidtagit åtgärder i den nu gällande ekonomimodellen för att komma till rätta med bristerna, och regeringen meddelar att man följer denna utveckling noggrant. Vidare framhålls det att avser att, i enlighet med iakttagelser, utveckla användningen av branschindex (banindex) så att dess sammansättning uppdateras regelbundet och att det speglar den sanna prisutvecklingen. Regeringen välkomnar detta initiativ och kommer att följa det. Regeringen meddelar vidare sin avsikt att utveckla återrapporteringen till på det nu aktuella området redan i budgetpropositionen . återrapportering ska specificeras avseende efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet, marknads- och indexutveckling, riskbedömningar samt framdriften av projekten i förhållande till åtgärdsplanen. Regeringen anser att kostnadskalkyler enligt successivmetoden behöver utvärderas ytterligare innan den kan ta ställning till att införa någon ny kalkylmetod. Det anförs att fler aspekter avseende frågan om extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt också behöver belysas. Regeringen anser att de ovannämnda vidtagna åtgärderna inom såväl som och samt de åtgärder som kommer att vidtas enligt den lämnade redogörelsen är tillräckliga för att förbättra uppföljningen och kostnadskontrollen vid stora järnvägsinvesteringar. Regeringen avser inte att vidta någon ytterligare åtgärd än de ovannämnda med anledning av . Regeringen uppger dock att frågan följs noggrant och att man är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det behövs för att stärka uppföljningen och kostnadskontrollen för stora järnvägsinvesteringar. granskning av trafikverkens produktivitet har i rapporten mycket infrastruktur får man för pengarna? (RiR 2011:7) granskat de tidigare trafikverkens (och ) beräkningar och redovisning av produktivitet 19912009 för verksamheten inom väg- och banhållning. Även regeringens rapportering till och krav gentemot trafikverken har granskats. övergripande slutsats är att regeringen och trafikverken inte har uppfyllt rimliga krav på mätning och redovisning av produktivitet. anser mot bakgrund av egna beräkningar av produktivitet i investeringsverksamheten att det är möjligt att komma betydligt längre med att mäta produktivitetsutvecklingen, men att detta kräver att brister i förutsättningarna för att göra korrekta produktivitetsberäkningar rättas till. redovisar tre slutsatser i rapporten: Regeringen och trafikverken har inte utvecklat redovisningen av produktivitet konstaterar att i budgetpropositionerna uttryckte regeringen höga krav och förväntningar på statsförvaltningens produktivitet, men i senare budgetpropositioner och infrastrukturpropositioner konkretiserades inte dessa ambitioner i produktivitetskrav för och . Den utveckling av produktivitetsredovisningen som enligt kan spåras ur regeringens återrapporteringskrav i regleringsbreven har främst gällt trafikverkens drift och underhåll. Några motsvarande utvecklingskrav har dock enligt bedömning inte ställts på redovisningen av produktivitet i investeringsverksamheten. Det framhålls emellertid att i instruktionen till 2010 ingår nu att produktivitetsutvecklingen även för investeringar ska redovisas. anser att trafikverken i huvudsak har återrapporterat i enlighet med regeringens krav i regleringsbreven. Enligt bedömning borde dock trafikverken i egenskap av ansvariga myndigheter för sina respektive verksamheter ha kvalitetssäkrat att redovisade data var relevanta ur produktivitetssynpunkt. Vidare anförs det att regeringen mer aktivt borde ha fortsatt att utveckla produktivitetsmätningarna till att omfatta en allt större del av verksamheten. Det framförs att båda trafikverken, särskilt , har omdefinierat begrepp, metoder, mått och redovisningsformer på ett sätt som försvårat jämförelser över tiden av hur prestationer, volymer, kostnader och produktivitet har utvecklats. Regeringen hade enligt tydligare kunnat göra uppmärksam på den negativa produktivitetsutveckling som, trots trafikverkens icke-kvantifierade beskrivningar, går att utläsa ur årsredovisningarna. Det går att mäta trafikverkens produktivitet Avsaknaden av mätningar inom investeringsverksamheten ledde till att avgränsade sina beräkningar till denna del. Beräkningarna visar att det är möjligt att mäta produktivitet även i denna verksamhet; bedömer följaktligen att regeringen och trafikverken inte tillräckligt har analyserat investeringarna i syfte att göra dem jämförbara. beräkningar tyder på att investeringsproduktiviteten i stora projekt har minskat. Med den produktivitetsdefinition som använts uppgår den årliga minskningen 20052009 till i genomsnitt , beroende på vilket index som det anses vara relevant att inflationsjustera kostnaderna med. Det betonas dock att resultatet bör tolkas försiktigt eftersom det finns felkällor. Om denna mätning trots detta är representativ för hela investeringsverksamheten kommer det enligt att ta tid för att nå den produktivitetsökning som är regeringens målsättning. Bristande förutsättningar för produktivitetsberäkningar konstaterar att de data som återfinns i trafikverkens årsredovisningar inte uttryckligen har beställts av regeringen för att spegla produktivitet; anser dock att allmänna krav om tillförlitlighet borde ha gett trafikverken anledning att se till att de blivit rättvisande även för detta. Vidare uppger att trafikverken själva har påtalat att kategorier (t.ex. vägtyper), gränsdragningar och definitioner inte är konsistenta över tiden. Stora brister har även konstaterats i förutsättningar för att göra produktivitetsberäkningar, i fråga om trafikverkens arkiv, projektdokumentation, kompetenssäkring och redovisningssystem. har inte kunnat finna att trafikverken uttryckligen har beställt forskning för att utveckla produktivitetsmätningen i investeringsverksamheten. noterar dock att har inlett ett arbete med att utveckla egna produktivitetsmått, bl.a. med utgångspunkt i Statskontorets rapport om produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen. Mot bakgrund av slutsatserna ovan rekommenderas regeringen att definiera, följa upp och rapportera tydligare. Regeringen bör t.ex. precisera vad som ska ingå i redovisningen av produktiviteten för infrastrukturen. att redovisa produktiviteten tydligare att förbättra sina förutsättningar för att mäta produktivitet. Exempelvis behöver kompetens byggas upp och information struktureras för att möjliggöra jämförande analyser. Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen instämmer i skrivelse 2010/11:141 i iakttagelser om att trafikverkens redovisningar av produktivitetsutvecklingen har varit bristfälliga. Regeringen konstaterar att det är komplicerat att mäta produktivitet i anläggningsbranschen och noterar att forskningen, även internationellt, är bristfällig vad gäller metoder för att mäta denna produktivitet. Det påminns om att regeringen beslutade att tillsätta en kommitté med uppdrag att följa upp de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen (dir. 2009:92). Vidare påminner regeringen om att Statskontoret , på uppdrag av regeringen, lämnat förslag på ett antal mått och modeller för att kunna följa och analysera produktivitetsutvecklingen (Statskontoret 2010:19). Angreppssättet som Statskontoret föreslår har enligt regeringen flera likheter med det sätt som använt i sin granskning. Regeringen understryker i sammanhanget vikten av att de erfarenheter och den kunskap som erhållits genom beräkningar används i det fortsatta arbetet med att belysa produktivitetsutvecklingen. Regeringen bedömer också att det är angeläget att åstadkommer en transparens mellan olika teknik- och ekonomisystem så det blir möjligt att följa upp verksamheten samt att den information som krävs struktureras så att produktivitetsberäkningar och andra jämförande analyser kan genomföras. rekommendation att regeringen ska precisera vad som i detalj ska ingå i redovisningen finner regeringen emellertid vara mindre lämplig, i synnerhet eftersom metoderna i denna fråga ännu är så pass osäkra. Regeringen meddelar att tydliga krav har ställts på i såväl instruktion som regleringsbrev att redovisa verksamhetens produktivitet. Regeringen anför att det nu är uppgift att presentera mått och förklarande indikatorer och att även belysa kvalitet och osäkerhet i de data som verket tar fram. Regeringen meddelar sin avsikt att följa upp omfattningen av, riktigheten i och relevansen av de kommande beräkningarna och redovisa resultatet för i budgetpropositionen. Med anledning av regeringens skrivelse om granskning av kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar (skr. 2010/11:139) har två följdmotioner väckts. I motion 2010/11:T18 yrkande 1 av m.fl. (MP) framhåller motionärerna att de är positiva till förslagen från om att systematiskt följa upp de ekonomiska planerna, om att utveckla rapporteringen till och om att utreda utfallsbaserade kalkylmetoder. Motionärerna anser att regeringen ignorerar dessa förslag och efterfrågar därför i yrkande 1 att de genomförs. I motion 2010/11:T19 av m.fl. (S) anför motionärerna att de helt och fullt delar uppfattning att det behövs kraftfulla åtgärder för att hejda den orimliga kostnadsutvecklingen på infrastrukturområdet. De efterlyser följaktligen i yrkande 1 att regeringen genomför de åtgärder som rekommenderar. Utskottet påminner inledningsvis om att transportinfrastrukturen är ett av fokusområdena i nuvarande granskningsstrategier. Syftet är att undersöka om regeringen och trafikmyndigheterna står bättre rustade att garantera en samhällsekonomiskt klok användning av infrastrukturmedlen. Utskottet är positivt till denna fokusering, inte minst mot bakgrund av de betydande belopp som anslås inom området. Det bör också påminnas om att utskottet har behandlat flera granskningsrapporter från : I betänkande 2009/10:TU16 behandlades Underhåll av belagda vägar (RiR 2009:16). I betänkande 2009/10:TU20 behandlades Länsplanerna för regional transportinfrastruktur (RiR 2009:23). I betänkande 2010/11:TU8 behandlades Underhåll av järnväg (RiR 2010:16). I betänkande 2010/11:TU14 behandlades Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? (RiR 2010:25). I betänkande 2010/11:TU17 behandlades Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27). rapporter är enligt utskottets mening av stor betydelse för det transportpolitiska utvecklingsarbetet med att främja en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning i hela landet. Utskottet noterar att det av granskningsplan 2011 framgår att ytterligare ett antal granskningsrapporter och eventuellt en avslutande analys av hela strategiarbetet i form av en slutrapport kommer att tas fram under det närmaste året. Utskottet välkomnar detta. Åtgärder för att förbättra produktiviteten Det har i ett flertal sammanhang konstaterats att anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. Anläggningsbranschen omsätter betydande belopp; en förbättrad produktivitetsutveckling på området skulle således medföra att mer väg och järnväg kan byggas eller underhållas för varje satsad skattekrona. Utskottet anser att det är angeläget att denna potential utnyttjas. Utskottet noterar att det i instruktion (2010:185) klargörs att verket till regeringen ska redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet. Vidare klargörs det i regleringsbrevet för (dnr N2011/3385/TE) att verket ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. Utskottet är positivt till detta och vill i sammanhanget särskilt uppmärksamma Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen (), som är en del i effektivitetsprogram. Huvudmålen för projektet är i) sänkta produktionskostnader om till 2013 och ii) produktivitetsförbättringar i anläggningsbranschen om . Utskottet påminner om att i samband med utskottsbehandlingen av framställning om kostnadskontroll i stora väginvesteringar (framst. 2010/11:RRS13, bet. 2010/11:TU14) redovisades utförligt de insatser som vidtagits för att bl.a. att stärka produktivitetsutvecklingen på anläggningsmarknaden. Här framhöll utskottet bl.a. att regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utveckla modeller och metoder för mätning av produktivitet och innovationsgrad på anläggningsmarknaden (dnr N2009/7452/IR). Uppdraget slutredovisades (Statskontoret 2010:19) och utgör underlag för arbete med att mäta produktiviteten. Vidare betonades det att regeringen tillkallat en särskild kommitté, (dir. 2009:92), för att löpande följa upp och analysera agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden på anläggningsmarknaden. Kommittén redovisar sitt uppdrag halvårsvis och ska lämna en slutredovisning . presenterade sin tredje delrapport (dnr N2009:10/2011/7). Kommittén konstaterar att nu genomför flera projekt med målet att främja produktivitet och innovation. Det handlar om produktgenomgångar, riktlinjer för val av affärsformer, översyn av regelverk, förbättrad planering och erfarenhetsåterföring. I kommitténs rapport redovisas också det pågående arbetet inom med att mäta produktivitet. Kommittén konstaterar att produktivitetsmätningar i anläggningsbranschen är svåra att genomföra som forskningen på området är bristfällig, även internationellt. Det framhålls dock att planerar att ta fram ett stort antal nyckeltal, vilket kommer att ge ett värdefullt underlag för att kunna analysera produktivitetens utveckling. Vidare uppger kommittén att /2011 genomfört en omfattande enkät i syfte att samla in data som ska utgöra startpunkt för kommande mätningar av produktivitetens utveckling. Regeringen förtydligar i budgetpropositionen att insamlade data kommer att utgöra en första referens till kommande årliga insamlingar av data, varefter produktivitetsutvecklingen löpande kommer att kunna redovisas och förklaras. Utskottet välkomnar detta. Regeringen framhåller mot bakgrund av det ovanstående att har tagit initiativ till att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen och till att effektivisera beställarroll samt mäta produktiviteten. Det betonas att utvecklingsarbetet bl.a. har beaktat vad som framkommit genom , Statskontorets rapport om mätning av produktivitet, förslag från samt erfarenheter och rekommendationer från projektet i anläggningsbranschen () som samlar de ledande aktörerna inom anläggningsbranschen. Regeringen meddelar i budgetpropositionen att Statskontorets förslag och rapporteringar kommer att beredas vidare inom och utgöra underlag för en bedömning av vilka ytterligare åtgärder som regeringen ska vidta i syfte att förbättra produktiviteten i anläggningsbranschen. Utskottet är positivt till detta. Åtgärder för förbättrad kostnadskontroll granskning av kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar har identifierat ett antal tillkortakommanden. Utskottet välkomnar den genomförda granskningen och ser allvarligt på de påträffade bristerna. Utskottet påminner dock om att granskningen har utgått ifrån projekt som slutfördes och att den inriktats på principerna för den ekonomiska redovisning som gällde då. Mot den bakgrunden vill utskottet särskilt framhålla att ett flertal åtgärder har vidtagits inom såväl som , numera , för att för att förbättra uppföljningen och kostnadskontrollen. Utskottet har tidigare redovisat flertalet av dessa åtgärder i det tidigare nämnda betänkandet om kostnadskontroll i stora väginvesteringar (bet. 2010/11:TU14). Som framhålls i regeringens skrivelse 2010/11:139 påbörjades inom ett utvecklingsarbete för att förbättra styrningen av stora infrastrukturinvesteringar. Uppdraget ledde fram till att regeringen bl.a. uppdrog åt att införa en ny modell för styrning och uppföljning av stora infrastrukturinvesteringar (dnr N2008/5663/IR). Den nya modellen innebar krav på en systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen (införande av en successiv kalkyleringsmetod) krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden krav på styrgrupper för stora projekt mer frekvent återrapportering till utvecklade rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform. Utskottet påminner också om att det i Förslag till Nationell plan för transportsystemet 20102021, som trafikverken överlämnade till regeringen (publikation 2009:97), redovisas att successiv kalkylering hade använts för alla investeringsobjekt i den nationella planen. Här betonades också att ett betydande kvalitetssäkringsarbete pågått såväl internt med trafikverkens egen personal som med externa granskare. Vidare förtydligade trafikverken att dessa kalkyler skulle komma att successivt förfinas och revideras så att det fanns full kontroll på osäkerheternas storlek även under genomförandet av planen. Det uppgavs också att hade utvecklat rapporteringssystem för projektens kostnad, tid och innehåll, för att synliggöra och hantera de viktigaste osäkerheterna inom sina investeringsprojekt. I sammanhanget meddelades att beräkningen av index för kostnadsutveckling hade utvecklats för att kunna skilja på generella kostnadsökningar för de produktionsresurser som man rimligen inte kan påverka och sådana kostnader och risker som är projektspecifika och som kan påverkas av entreprenören. Utskottet är positivt till samtliga dessa åtgärder. Med anledning av granskning om kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar underströk i ett pressmeddelande att myndigheten hade börjat använda nya sätt att arbeta med investeringar: en gemensam modell för riskhantering styrgrupper för stora och komplicerade projekt successiva kalkyler för att ha kontroll på större investeringar. Vidare framhöll att det också börjat använda ett nytt projektledningsverktyg och ledningssystem med gemensam rapportering och gemensamt arbetssätt i hela landet. har med anledning av granskning inkommit till med ett särskilt remissvar (TRV 2011/10849). anför här att slutsatser och rekommendationer i flera delar speglar hanteringen tillbaka i tiden och därför inte är relevanta . instämmer dock i att det finns historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar; verket pekar emellertid på att åtgärder vidtagits i den nu gällande ekonomimodellen för att komma till rätta med detta. framhåller i sitt remissvar att man har infört en avvikelsehantering i fråga om kostnad, tid och innehåll för investeringsprojekten och att samtliga avvikelser analyseras. Vidare meddelar att det håller på att finjustera ekonomisystemet och att det följaktligen, tillsammans med den införda avvikelsehanteringen, kommer att finnas god dokumentation i projekten. Utskottet förutsätter liksom regeringen att den nya styrmodellen kommer att utvecklas vidare inom . Utskottet välkomnar också regeringens avsikt att noga följa den fortsatta utvecklingen och förutsätter att denna kommer att vidareförmedlas i redovisningen till . Vad gäller rekommendation om att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder anser regeringen i skrivelse 2010/11:139 att erfarenheterna från den senaste planeringsomgången där den successiva kalkylmetoden användes i sin helhet behöver analyseras och utvärderas innan den kan ta ställning till någon ny kalkylmetod. Utskottet ansluter sig till denna uppfattning. Utskottet konstaterar också att i det ovannämnda remissvaret framhållit att kalkylering enligt successivmetoden har gjorts i flera länder samt att stora summor har lagts ned på att implementera, utbilda om och genomföra dessa kalkyler. Enligt verkets mening vore det olyckligt att byta till en ny och mindre beprövad metod. Utskottet konstaterar att det i budgetpropositionen anges att kommer att gå vidare och ta fram modeller för styrning av egen drift- och underhållsverksamhet med utgångspunkt i resultaten från verkets genomlysning av denna verksamhet. Utskottet välkomnar detta. Enligt utskottets mening kommer detta att bidra till att säkerställa bättre prioriteringsunderlag för . Utskottet har i tidigare behandlingar av granskningar på infrastrukturområdet framhållit vikten av en förbättrad redovisning till . Utskottet konstaterar därför med tillfredsställelse att resultatredovisningen för väg- och järnvägssatsningarna har utvecklats i budgetpropositionen jämfört med föregående år, bl.a. på följande vis: För de objekt som öppnats för trafik lämnar regeringen en uppföljning av kostnaderna, såväl med branschindex som med nettoprisindex. Likaså lämnas en redovisning av investeringsobjektens kalkylerade samhällsnytta i form av en s.k. nettonuvärdeskvot, såväl beräknad som uppföljd, där verkliga byggkostnader och nyttoförändringar till följd av verklig trafikutveckling beaktats. Av regeringens redovisning framgår härigenom tydligt att prisutvecklingen inom branschen varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Denna faktor påverkar starkt kostnadsjämförelsen för de enskilda objekten och särskilt gäller detta för objekt med mellan planvärde och färdigtidpunkt. Vid planering och genomförande av objekt är beaktande av prisutvecklingen av väsentlig betydelse. Det redovisade understryker också enligt utskottets mening vikten av en effektivisering av anläggningsbranschen och ett effektivt upphandlingsarbete. Kostnaden för de större investeringsprojekten i den nationella planen för transportsystemet 20102021 följs upp; såväl kostnaden enligt plan som den prognostiserade kostnaden redovisas. Rapporteringen om underhållsverksamheten har förbättrats och information lämnas om såväl underhåll och reinvesteringar per bantyp som beläggningsunderhåll per vägtyp. Utskottet bedömer att på ett förtjänstfullt sätt har granskat viktiga effektivitetsfrågor för vidmakthållandet och utvecklingen av trafikens infrastruktur. Frågorna är av stor statsfinansiell och samhällsekonomisk betydelse. Av redovisningen ovan framgår att det med start under den föregående mandatperioden har vidtagits ett antal kraftfulla insatser för att förbättra produktiviteten inom och kostnadskontrollen vid järnvägsinvesteringar. Likaså har återrapporteringen till förbättrats. De vidtagna åtgärderna ligger väl i linje med rekommendationer och vad som framförs i de här aktuella följdmotionerna. Utskottet anser mot denna bakgrund att syftet med förslagen i motionerna T18 (MP) yrkande 1 och T19 (S) yrkande 1 kan förutsättas bli väl tillgodosett. Motionsförslagen avstyrks följaktligen, och utskottet föreslår att lägger skrivelse 2010/11:139 till handlingarna. På motsvarande vis föreslår utskottet att även skrivelse 2010/11:141 läggs till handlingarna. Utskottet vill understryka vikten av en löpande och noggrann uppföljning av utvecklingen på området. Utskottet förutsätter att regeringen inom ramen för det normala resultat- och uppföljningsarbetet återkommer till med detaljerad information om hur det igångsatta arbetet för att förbättra produktiviteten och kostnadskontrollen fortskrider. Anslagsfrågor inom utgiftsområde 22 Kommunikationer Utskottets förslag i korthet