bet · GY01FiU41 · 2011-06-07 00:00:00 — 2010/11:FiU41 Ändringar i insättningsgarantin I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2010/11:109 Ändringar av insättningsgarantin. Inga motioner har inkommit i ärendet. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . I propositionen lämnas förslag till ändringar i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti som i huvudsak syftar till att genomföra artikel 1.1 och 1.6 i och rådets direktiv /14/EG av om ändring av direktiv /19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen1[ EUT L 68, , s. 3 (Celex 32009L0014).]. Förslagen innebär bl.a. att det införs en ny, alternativ ordning för ersättningsrättens inträde, att utbetalningsfristen för ersättningen förkortas och att det införs en obligatorisk förhandsprövning av huruvida kontoslag omfattas av insättningsgarantin. Vidare föreslås några mindre redaktionella ändringar i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i samt i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, med anledning av att Lissabonfördraget har trätt i kraft. Inga motioner har väckts till följd av propositionen. Utskottet tillstyrker lagförslagen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ändringar i insättningsgarantin och ändringar i vissa lagar med anledning av Lissabonfördraget antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, 2. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 3. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 4. lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i , 5. lag om ändring i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. Därmed bifaller proposition 2010/11:109. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (C), (S), (KD), (SD), (V), (M), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning I propositionen lämnas förslag som i huvudsak syftar till att genomföra artikel 1.1 och 1.6 i och rådets direktiv /14/EG av om ändring av direktiv /19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen. En faktapromemoria har överlämnats till (2008/09:FPM36), och regeringen har under förhandlingsarbetet med direktivet fortlöpande informerat och samrått med . Vidare föreslås några mindre redaktionella ändringar i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i samt i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, med anledning av att Lissabonfördraget trätt i kraft. Flertalet av lagändringarna har granskats av Lagrådet. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft . Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. har mottagit en skrivelse i ärendet från . Insättningsgarantisystemet, som infördes genom lagen om insättningsgaranti, omfattar kunders insättningar i banker, i vissa värdepappersbolag och kreditmarknadsföretag samt, efter ansökan, i motsvarande utländska företag med filial i . Till grund för regleringen ligger och rådets direktiv /19/EG av om system för garanti av insättningar (insättningsgarantidirektivet). Huvudkomponenterna i direktivet utgörs av en definition av vad som avses med insättning, regler om lägsta garanterade belopp och informationsbestämmelser. Den svenska insättningsgarantin innebär att kunders insättningar i banker, i kreditmarknadsföretag och i de värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto skyddas. Begreppet insättning omfattar alla tillgodohavanden som avser inlåning på konto, oavsett om medlen finns på ett transaktionskonto eller inte och oavsett om beloppen är nominellt bestämda eller inte. Det omfattar dock inte inlåning inom ramen för individuellt pensionssparande, annat pensionssparande eller försäkringssparande. Garantin finansieras genom avgifter från de som omfattas av insättningsgarantisystemet. Beslut om avgifterna fattas av garantimyndigheten (), som även handlägger andra frågor enligt lagen om insättningsgaranti, som förvaltning av avgiftsmedlen och hantering av ersättningsfall. Om ett institut inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti ska garantimyndigheten underrätta . Den senare myndigheten kan då förelägga institutet att vidta rättelse och, om rättelse inte har vidtagits från föreläggandet, besluta att garantin inte längre ska gälla för insättningar som görs hos institutet. påbörjades ett arbete på EU-nivå med att stärka det skydd för insättare som följer av insättningsgarantidirektivet. Arbetet har resulterat i att insättningsgarantidirektivet har ändrats genom och rådets direktiv /14/EG av om ändring av direktiv /19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen (ändringsdirektivet). Ändringarna innebär bl.a. en harmonisering av täckningsnivån till , att fristen för att konstatera att en insättning är indisponibel förkortas och att fristen för utbetalning av ersättning förkortas från . Höjningen av täckningsnivån har införlivats i svensk rätt och trädde i kraft . Regeringens proposition behandlar i huvudsak de bestämmelser i ändringsdirektivet som ännu inte har införlivats. Ändringar i insättningsgarantin och ändringar i vissa lagar med anledning av Lissabonfördraget Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lagändringar som bl.a. föreslås för att genomföra ändringar i insättningsgarantidirektivet som förkortar utbetalningsfristen för ersättningar, och med anledning av att Lissabonfördraget har trätt i kraft. Beslut om insättningsgarantins inträde En ny ordning införs Enligt artikel 1.1 i ändringsdirektivet har den behöriga myndigheten när det konstaterats att en insättare inte fått en förfallen insättning utbetald på det sätt som följer av de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga på sig att konstatera om betalningsinställelsen beror på skäl direkt förknippade med institutets finansiella ställning och att oförmågan att betala tillbaka insättningen inte endast är tillfällig. Om dessa förutsättningar föreligger innebär detta att insättningen konstaterats indisponibel i direktivets mening, varvid garantin ska träda in. Enligt lagen om insättningsgaranti inträder garantin först när en domstol fattar beslut om att försätta ett institut i konkurs. Motsvarande gäller om en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningar hos ett bankföretag, vars filial här i landet omfattas av det svenska garantisystemet, är indisponibla. För att ett företag ska försättas i konkurs krävs enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) att företaget är på obestånd, dvs. inte rätteligen kan betala sina skulder och denna oförmåga inte endast är tillfällig. Enligt regeringen kan de svenska obeståndsreglerna inte tillämpas på ett sätt som garanterar att en obeståndsbedömning kommer till stånd från den tidpunkt då det konstaterats att en insättare inte har fått sina insatta medel utbetalda på erforderligt sätt. I normalfallet torde det snarare handla om veckor eller ibland månader. Regeringen föreslår därför att en ny, alternativ ordning införs för insättningsgarantins inträde. föreslås fatta beslut enligt den nya ordningen, då denna myndighet i kraft av sina tillsynsuppgifter anses bäst lämpad för detta. När inträder ersättningsrätten? Enligt insättningsgarantidirektivets artikel 1.3 i är en insättning som förfallit till betalning, men inte betalts ut av ett kreditinstitut enligt de rättsliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, att betrakta som indisponibel i direktivets mening om [d]e behöriga myndigheterna i fråga har konstaterat att kreditinstitutet i fråga och av skäl direkt förknippade med institutets finansiella ställning, verkar sakna förmåga att kunna återbetala insättningen och att denna oförmåga inte endast är tillfällig. Det första steget i den systematik som direktivet ställer upp är att den behöriga myndigheten ska konstatera att en insättare inte har fått sina insatta medel utbetalda. Det andra steget som uppställs är att myndigheten ska konstatera indisponibilitet i direktivets mening. Enligt regeringen bör vidare, som bl.a. föreslagit, institutets betalningsoförmåga också föreligga för bedömning. Om det skulle visa sig att ett institut vid upprepade tillfällen misslyckats med att utan dröjsmål betala ut insättningar på insättares begäran, vilket bl.a. skedde i det s.k. Custodiafallet, har i sin roll som tillsynsmyndighet oavsett om institutet efter hand lyckats skaffa fram pengarna möjlighet att ingripa enligt lagen om (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF) samt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Det ersättningsbelopp som respektive insättare är berättigad till bör enligt regeringen fastställas först när beslutet om garantins inträde vinner laga kraft. Regeringen anser vidare inte att det bör införas något generellt förbud mot att ta emot eller betala ut insättningar i avvaktan på att beslutet vinner laga kraft, då redan har befogenhet att i enskilda fall besluta om ett sådant förbud enligt LBF. Bör verksamhetstillståndet återkallas om insättningsgarantin inträder? har ansett att ett beslut om att låta insättningsgarantin inträda också per automatik bör medföra en återkallelse av institutets verksamhetstillstånd. Regeringen anser dock att de båda frågorna måste betraktas som två helt skilda rättsliga procedurer den ena handlar om huruvida insättare har vederbörlig tillgång till sina medel, medan den andra handlar om en helhetsbedömning av huruvida institutets verksamhet bedrivs på ett tillräckligt sunt sätt för att få fortleva. Med hänsyn till att en återkallelse av verksamhetstillståndet är en mycket ingripande åtgärd för ett institut är det enligt regeringen ur rättsäkerhetssynpunkt nödvändigt att göra en individuell bedömning av återkallelsefrågan. Ett beslut om garantins inträde torde dock i de allra flesta fall i praktiken innebära att institutets tillstånd återkallas, eftersom betalningssvårigheter av det aktuella slaget som regel är en mycket tydlig indikation på att institutet har betydande problem. Med hänsyn till de stora konsekvenser som ett beslut om att insättningsgarantin ska träda in kan få för ett institut anser regeringen att beslutet måste kunna överklagas. På grund av de mycket snäva tidsramar som ändringsdirektivet ställer upp för garantins inträde är det enligt regeringens mening inte möjligt att låta överklagandet ske till allmän förvaltningsdomstol. I stället bör överprövningen ske i en särskild nämnd. En redan befintlig nämnd, som ur ett kompetensperspektiv är väl lämpad för att behandla frågor på det aktuella området, är enligt regeringen för stöd till kreditinstitut (). En ordning med en överprövning av denna nämnd skulle vidare enligt regeringen vara förenlig med krav på rätt till domstolsprövning. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att anförtros uppgiften som överklagandeinstans i de aktuella ärendena. förespråkar en enhetlig överklagandeordning för beslut om insättningsgarantins inträde, återkallelse av tillstånd och beslut om att ta emot insättningar och anser att samtliga dessa beslut bör prövas av . Enligt regeringens mening bör dock nämnden inte tillföras fler ärendeslag än de som föreslås i propositionen. Regeringen konstaterar att den korta tidsfrist som ändringsdirektivet uppställer för när utbetalning av insatta medel ska ske kräver att tiden för överklagande begränsas . För att direktivets krav ska kunna uppfyllas bör vidare enligt regeringen beslut inte kunna överklagas. De regler för nämndens verksamhet som finns i 6 kap. lagen (2008:814) om stöd till kreditinstitut (stödlagen) föreslås i övrigt gälla vid prövningen av de aktuella ärendena. Lagrådet har påpekat att det inte framgår vad som ska gälla om ett beslut inte fattas inom de snäva tidsramar som uppställs i lagen. Regeringen konstaterar i anledning av detta påpekande att ändringsdirektivet inte innehåller några uttryckliga sanktionsbestämmer som är avsedda att träda in i den situation som Lagrådet uppmärksammat. Enligt regeringens mening innebär detta emellertid inte att beslut om att insättningsgarantin ska träda in vinner laga kraft när tidsfristen löpt ut. förvaltningskostnader för de aktuella ärendena föreslås täckas med avgiftsmedel från insättningsgarantifonden. Enligt den nya lydelsen av artikel 10.1 i insättningsgarantidirektivet ska ett insättningsgarantisystem kunna betala ut styrkta fordringar från den dag då den behöriga myndigheten konstaterade att en insättning är indisponibel eller då en rättslig myndighet, av orsaker som är direkt förknippade med kreditinstitutets finansiella ställning, meddelat ett avgörande som innebär att insättarnas möjlighet att framställa krav mot institutet tillfälligt upphävs om avgörandet meddelas innan det ovannämnda konstaterandet har gjorts. Enligt den nuvarande lydelsen av 9 § lagen om insättningsgaranti ska garantiersättningar betalas ut , och senast efter dagen för konkursbeslutet. Motsvarande gäller om en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningar hos ett bankföretag, vars filial här i landet omfattas av det svenska garantisystemet, är indisponibla. För att uppfylla ändringsdirektivets krav föreslår regeringen att utbetalningsfristen i 9 § lagen om insättningsgaranti förkortas . Utbetalningsfristen föreslås börja löpa när har meddelat ett beslut om ersättningsrättens inträde, allmän domstol försatt ett institut i konkurs eller en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningar hos ett bankföretag, vars filial här i landet anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla. Möjlighet till förlängning av utbetalningsfristen Enligt den nya lydelsen av artikel 10.1 i insättningsgarantidirektivet kan en förlängning av den ovan nämnda utbetalningsfristen medges under helt exceptionella omständigheter. En sådan förlängning får dock inte överstiga . Enligt den nuvarande lydelsen av 9 § tredje stycket lagen om insättningsgaranti får allmän förvaltningsdomstol på ansökan av garantimyndigheten förlänga tidsfristen med högst . En ytterligare förlängning får beviljas två gånger, med högst i taget. Med anledning av att tidsramarna har blivit avsevärt mycket snävare genom ändringsdirektivet är det enligt regeringens mening inte möjligt att enligt gällande ordning låta allmän förvaltningsdomstol pröva ansökningar om förlängning av tidsfristen. Regeringen föreslår därför att även ges i uppgift att avgöra sådana ansökningar. Nämndens beslut i dessa ärenden bör enligt regeringen inte kunna överklagas. Behovet av tillförlitliga uppgifter För att ha möjlighet att uppfylla ändringsdirektivets krav på utbetalning är det enligt regeringen nödvändigt att de institut som tar emot, eller avser att ta emot, insättningar som omfattas av insättningsgarantin är utrustade med IT-system som vid varje givet ögonblick kan tillhandahålla fullständiga och tillförlitliga uppgifter om insättare och deras respektive tillgodohavande. Uppgifterna måste vara såväl tillförlitliga som tillgängliga i princip för garantins inträde. Det saknas uttryckliga regler för hur IT-systemen hos kreditinstitut ska vara utformade. När ett institut har beviljats verksamhetstillstånd omfattas dock frågan av de krav på framför allt riskhantering, intern kontroll och instruktioner som finns i LBF. Dessa regler är emellertid allmänt hållna och kan därför enligt regeringen vara svåra att lägga till grund för konkreta krav och ingripanden från sida vad gäller IT-systemen. För värdepappersinstitut följer verksamhetskraven av lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. En av de förutsättningar som anges i 3 kap. 1 § denna lag, för att tillstånd att driva värdepappersrörelse ska ges, är att det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas enligt lagens bestämmelser och enligt andra författningar som reglerar bolagets verksamhet. Även i fråga om tillstånd för en sådan s.k. sidotjänst som inlåningsverksamhet utgör ska förutsättningarna i 3 kap. 1 § vara uppfyllda. Vidare innehåller lagen motsvarande regler om sundhet, intern kontroll och instruktioner som för kreditinstitut föreskrivs i LBF. I 8 kap. 34 och 35 §§ lagen om värdepappersmarknaden anges att värdepappersinstitut ska hålla kundernas finansiella instrument åtskilda och att lämpliga åtgärder ska vidtas för att skydda kundernas rättigheter avseende deras medel. har vidare utfärdat föreskrifter om registrering och redovisning av kundernas tillgångar. Om ett företag saknar sådana åtgärder och rutiner ska dess revisorer rapportera detta till . Särskilda krav på institutens IT-system införs Mot bakgrund av de krav på snabbare utbetalning som följer av ändringsdirektivet, och med hänsyn till de brister och svårigheter som uppmärksammades i Custodiafallet, anser regeringen att det är nödvändigt att införa särskilda krav på IT-systemen för de institut som vill ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Att IT-systemen uppfyller de ovan nämnda grundkraven bör krävas för att instituten ska anses uppfylla de grundläggande rörelsekraven för de olika verksamheterna. Om inte kraven uppfylls kan detta således vara en grund för tillståndsåterkallelse eller andra ingripanden från . De skärpta kraven på IT-systemen kommer att innebära kostnader för instituten. Med hänsyn till det viktiga ansvar som det innebär gentemot insättarna att ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin, anser dock regeringen att ett tillförlitligt IT-system bör betraktas som en naturlig förutsättning för att ett institut ska få ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Regeringen föreslår vidare att motsvarande krav på IT-system även införs för värdepappersbolag och utländska företag som enligt 2 kap. 2 § första stycket 8 lagen om värdepappersmarknaden tar emot medel på konto, vilka omfattas av insättningsgarantin. Vilka krav bör ställas? Ett institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin bör enligt regeringen utan dröjsmål kunna tillhandahålla en fullständig och tillförlitlig förteckning över institutets samtliga insättare och deras respektive tillgodohavanden. Det krävs således att nödvändig information kan göras tillgänglig för berörd myndighet med kort varsel. Vidare måste det finnas garantier för att systemen inte kan manipuleras. Ett IT-system bör även vara försett med ändamålsenliga funktioner för säkerhetskopiering. Nedanstående funktioner bör enligt regeringen sammanfattningsvis kunna krävas, bl.a. för att ett IT-system ska kunna betraktas som tillförlitligt. 1) Behörighet: Systemet måste garantera att rätt person gör rätt saker. 2) Spårbarhet: Systemet måste kunna visa vilka transaktioner och andra åtgärder som gjorts, t.ex. transaktionens storlek, datum och till respektive från vilka konton. I spårbarhetskravet ingår även möjligheterna att utläsa om och i så fall vilka eventuella program- eller systemändringar som gjorts, och när. Sådana ändringar kan annars användas för att kringgå de flesta andra säkerhetsfunktionerna i IT-systemet. 3) Sigillsystem: Spårbarheten förlorar sitt värde om det inte går att lita på att den information som systemet tillhandahåller verkligen är originaluppgifter och inte har lagts in i efterhand. Vad bör regleras i lag? Att definiera de tekniska standarder och den prestanda som systemen behöver uppfylla innebär vissa utmaningar. Enligt regeringen är det olämpligt att i lag ange detaljerade riktlinjer för bedömning av institutens IT-system. Det bör i stället i lag anges vad systemet ska kunna uppnå, dvs. att utan dröjsmål kunna tillhandahålla en fullständig och tillförlitlig förteckning över institutets insättare och deras respektive tillgodohavanden. Enligt regeringens mening bör utan dröjsmål i detta sammanhang tolkas mycket snävt för att ändringsdirektivets krav på en utbetalningsfrist ska kunna uppfyllas. För att garantimyndigheten ska ha praktisk möjlighet att betala ut medlen till insättarna är det i princip en nödvändighet att insättaruppgifterna är garantimyndigheten till handa som myndigheten begärt att få ut uppgifterna. Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka krav som institutens system ska uppfylla. Samarbetet mellan de berörda myndigheterna Enligt regeringen ökar de förkortade tidsramarna behovet av snabbt utbyte av information mellan de berörda myndigheterna. åläggs därför en skyldighet att, när det finns anledning att anta att ersättningsrätten enligt 8 § lagen om insättningsgaranti kan inträda, informera om detta och lämna de uppgifter till myndigheten som den behöver för sin verksamhet enligt lagen om insättningsgaranti. Om ett institut får problem kan även komma att bli involverad på ett tidigt stadium. Det kan exempelvis tänkas att det förs diskussioner kring huruvida åtgärder enligt stödlagen kan komma i fråga. I ett sådant sammanhang kan även frågan om ett eventuellt utlösande av insättningsgarantin bli aktuell. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att ska vara skyldig att på begäran av garantimyndigheten lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin verksamhet enligt lagen om insättningsgaranti. , och har ansett att det finns skäl att gå längre när det gäller myndigheternas samarbete och att i lag formalisera deras samverkan också inför ett beslut att låta insättningsgarantin träda in. Regeringen har tillsatt en kommitté som bl.a. ska analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan de aktuella myndigheterna och med (främst ), samt möjligheten att utbyta information (dir. 2011:6), och bedömer att den sannolikt kommer att återkomma till frågan om samarbete när kommittén har lämnat sitt betänkande. Institutens skyldighet att lämna information till garantimyndigheten Behovet av reglering av institutens informationsskyldighet Ett institut som omfattas av garantin ska enligt 16 § lagen om insättningsgaranti lämna de uppgifter till garantimyndigheten som den behöver för att fastställa institutets avgift och i övrigt för sin verksamhet enligt lagen. Exempel på information som omfattas är bl.a. 1) uppgifter som behövs för att kunna fastställa institutets avgift, 2) uppgifter som behövs för att kunna fatta beslut enligt 3 § lagen om insättningsgaranti om huruvida insättningar som finns hos en utländsk filial ska omfattas av garantin, och 3) uppgifter i samband med ett ersättningsfall angående kontohavare hos ett institut för konkursbeslutet. För att kunna hantera ändringsdirektivets krav på utbetalningstid behöver mycket av garantimyndighetens förberedelsearbete vara gjort för ersättningsrättens inträde. Ett av de inledande stegen i garantimyndighetens arbete inför ett ersättningsfall är att undersöka institutets IT-system och inhämta uppgifter om insättarna så att utbetalningen kan ske till berättigade insättare. För att säkerställa att garantimyndigheten snabbt kan få tillgång till de uppgifter som myndigheten behöver i sin verksamhet, och att de nödvändiga uppgifterna kan verifieras, anser regeringen att det krävs ett förtydligande av de gällande bestämmelserna. Vilken information ska lämnas? Regeringen föreslår att det i lag ska anges att ett institut ska lämna information till garantimyndigheten om insättarna och deras insättningar samt sådan information som garantimyndigheten i övrigt behöver för sin verksamhet. Vidare föreslår regeringen att det införs ett krav som innebär att institutens skyldighet att lämna information till garantimyndigheten ska ske utan dröjsmål. Enligt regeringens mening bör begreppet utan dröjsmål även i detta sammanhang tolkas mycket snävt för att ändringsdirektivets krav på en utbetalningsfrist ska kunna uppfyllas. För att garantimyndigheten ska ha praktisk möjlighet att betala ut medlen till insättarna är det enligt regeringen, som tidigare anförts, i princip en nödvändighet att insättaruppgifterna är garantimyndigheten till handa som myndigheten begär att få ut uppgifterna.