bet · GY01KU10 · 2011-01-14 00:00:00 — Enligt 20 § 4 ska bestämma vem som ska delta i arbetet inom Ständiga representanternas kommitté, även kallad Coreper. Av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) följer bl.a. att förvaltningsmyndigheters ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Av 7 § följer att myndigheterna ska ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet. I betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) ägnade inför EG särskild uppmärksamhet åt de konsekvenser för regeringen och regeringsarbetet som var förknippade med överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG (s. 176 f.). Inledningsvis hänvisade utredningen till bestämmelsen i 7 kap. 3 § regeringsformen, enligt vilken regeringsärenden avgörs vid regeringssammanträde. Därtill konstaterade utredningen när det gäller beredningen av regeringsärenden vid ett svenskt EG-medlemskap att en stor del av regeringens arbete kommer att ägnas åt frågor om hur bör agera under den gemensamma berednings- och beslutsprocessen inom EG. Utredningen påpekade att det torde bli fråga om att t.ex. lämna instruktioner eller riktlinjer såväl till de svenska tjänstemän som förhandlar i arbetsgrupper inför rådsbehandlingen som till statsråd som representerar landet vid rådets sammanträden. Vidare konstaterade utredningen att när det gäller instruktioner till svenska förhandlare var det så att instruktionsgivningen enligt dåvarande förhållanden skedde till den som företräder vid mellanstatliga förhandlingar i form av riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller, på grundval av den arbetsordning som gäller för respektive departement, från departementet. Enligt utredningen kan förhandlingar som syftar till ett folkrättsligt bindande avtal ses närmast som ett slags beredningsprocess som föregår ett regeringsbeslut, och instruktionsgivningen sker för att kunna uppnå ett resultat som det ansvariga statsrådet anser sig kunna presentera för beslut i regeringen (s. 178). Därtill konstaterade utredningen att ett statsråds deltagande i ett rådsmöte ur svensk konstitutionell synvinkel inte utgör ett regeringsärende och att beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som tillträtt, och beslutens bindande kraft uppstår för svensk del på grund av att med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna. I samband med granskningen vid /05 av remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv uttalade i enlighet med detta synsätt att ett statsråds deltagande i ministerrådet inte i formell mening utgör ett regeringsärende (bet. 2004/05:KU10 s. 86). Därutöver följer av de uttalanden som utskottet gjorde i samband granskningen att även om bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om beredningen av regeringsärenden inte är direkt tillämplig på beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar om bl.a. EG-direktiv och riktlinjerna för beredningen i av svenska ståndpunkter i EU-frågor tillkommit genom formlöst beslutsfattande så bär statsministern, konstitutionellt sett, ansvaret för utformningen av rutinerna för beredningen i av svenska ståndpunkter. Vad gäller instruktioner inför agerande i förhandlingar i dåvarande EG:s olika organ vid ett svenskt EG-medlemskap angav utredningen om statsförvaltningen och EG i sitt betänkande (SOU 1993:80 s. 218219) att förhandlingarna ur konstitutionell synvinkel är att anse som faktiskt handlande från regeringens sida, att det enligt regeringsformen är regeringen som företräder i mellanfolkliga organisationer och att för förhandlingarna i de fall de syftar till ett för bindande beslut närmast måste jämföras med den beredningsprocess som föregår ett regeringsbeslut. Instruktionerna är således enligt utredningen inte att betrakta som regeringens direktiv utan som riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller departementet för att uppnå det önskade resultatet. Utredningen föreslog dels att instruktioner som regel bör lämnas i alla ärenden som behandlas i EG-organen, dels att en instruktion bör utarbetas av ett sakansvarigt departement efter gemensam beredning med bl.a. andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter. Utredningen (s. 221) ansåg vidare att instruktionerna bör vara så avfattade att mottagaren ska kunna förstå dem utan att söka vidare upplysningar i tidigare instruktioner och att de klart anger ståndpunkt och delegatens förhandlingsutrymme. Utredningen ansåg att företrädare i bl.a. Coreper och rådets arbetsgrupper bör få skriftliga instruktioner och att i de fall muntliga instruktioner ges, t.ex. av tidsskäl, bör dessa alltid bekräftas skriftligen. Slutligen ansåg utredningen att svenska ombud och representanter bör åläggas en strikt återrapporteringsskyldighet. dokumentation och aktbildning i EU-frågor Statsrådsberedningen har meddelat riktlinjer för hanteringen av EU-handlingar i (PM 2000:2). I dessa anges att handlingar som rör EU-samarbetet och som upprättas av anställda i eller av företrädare för normalt är sådana allmänna handlingar som ska registreras i . Som exempel nämns bl.a. rapporter från möten med rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer, ståndpunktspromemorior och instruktioner inför möten i rådsarbetsgrupper. Av riktlinjerna framgår därtill bl.a. att det förhållandet att och representationen i är två olika myndigheter innebär att inkomna handlingar som redan registrerats hos representationen normalt även ska registreras i när de kommer in dit. meddelade Statsrådsberedningen en ny promemoria med titeln hanteras i (SB PM 2009:1). Promemorian innehåller upplysningar om regler och rutiner för hanteringen av EU-handlingar i och behandlar frågor om offentlighet och sekretess. Av promemorians förord framgår att den är en bearbetning av och ersätter de riktlinjer i ämnet som Statsrådsberedningen gav ut (PM 2000:2). Enligt promemoria gäller att handlingar som rör EU-samarbetet och som upprättas av anställda i eller av andra företrädare för är med vissa undantag1[ Undantag gäller för delningar (dvs. utkast eller koncept till myndigheters beslut eller skrivelser och andra jämställda handlingar) som i enlighet med 2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen inte är allmänna handlingar. Undantaget gäller dock inte utkast m.m. som tagits om hand för arkivering eller blivit expedierade.] allmänna handlingar och ska registreras i . Därtill anges i promemorian att en handling är upprättad när den har expedierats, när det ärende som den hör till har slutbehandlats eller, om handlingen inte hör till något ärende, när handlingen har justerats eller på annat sätt färdigställts. Exempel på sådana upprättade EU-handlingar som ska registreras är bl.a. rapporter från möten med rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer och ståndpunktspromemorior. Vidare framgår av promemorian att alla departement ingår i myndigheten , vilket innebär att en EU-handling som sänds från ett departement till ett annat inte blir en allmän handling genom översändandet. I promemorian anges att instruktioner inför rådsarbetsgruppsmöten normalt blir allmänna handlingar och ska registreras först när de sänds till representationen i och inte redan när ett departement får dem från ett annat departement. I cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. beskrivs dels de krav som ställs i () på framtagande och beredning av svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor, dels de krav på rapportering och de internrättsliga åtgärder som ibland krävs före ett rådsmöte. Av cirkuläret framgår att statsministern har ett övergripande ansvar för regeringens EU-arbete och att kansliet för samordning av EU-frågor i Statsrådsberedningen (här kallat ) på tjänstemannanivå har hand om det löpande samordningsarbetet mellan departementen. Vidare anges att ett informellt samrådsmöte äger rum under ledning av statssekreteraren för EU-frågor. I detta deltar statssekreterare och högre tjänstemän i RK samt ledningen för ständiga representation vid Europeiska unionen, nedan Brysselrepresentationen. Vad gäller beredning av EU-frågor anges i cirkuläret att berörda statsråd enligt arbetsfördelningen i regeringen ansvarar för att departementens EU-frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och att organisationen anpassas till de krav som ställs, t.ex. på skyndsam beredning. EU-ärenden som berör flera statsråd ska beredas gemensamt i RK. EU-frågor ska alltid beredas gemensamt med sektorsansvarig tjänsteman på . Av cirkuläret framgår även att utöver det att EU-frågor ska beredas gemensamt med (Fi BA) ska frågor inom vissa verksamhetsområden beredas med vissa övriga departements enheter (t.ex. bereds inre marknadsfrågor med [UD] enhet för främjande och EU:s inre marknad, UD ). anges i cirkuläret att kansliet dels handlägger EU-frågor av horisontell karaktär och frågor om bl.a. EU:s institutioner, fördragsrättsliga frågor och andra övergripande EU-rättsliga frågor, dels samordnar instruktionsgivningen till Brysselrepresentationen. På finns sektorsansvariga för samtliga rådsformationer. Av cirkuläret framgår därtill att ska verka dels för ett effektivt och samordnat svenskt agerande i EU-frågor och för att Statsrådsberedningens riktlinjer om gemensam beredning (SB PM 1997:4) tillämpas i detta arbete, dels för att svenska intressen bevakas aktivt i lämpliga organ och för att gemensamt beredda svenska ståndpunkter finns senast när beslutsförfarandet inleds. Som ett led i detta arbete ska även bevaka att gemensamberedda instruktioner finns inför förhandlingar inom EU. ska ha ett nära samarbete med Brysselrepresentationen, med kammarkansliet och hos samt med departementens EU-samordnare. Vad gäller svenska ståndpunkter i EU-frågor anges i cirkuläret att det ansvar som statsråden har enligt uppgiftsfördelningen i regeringen och de krav på beredning av ärenden som framgår av 7 kap. 2 § regeringsformen även gäller för EU-frågor. Vidare framgår av cirkuläret att varje departement inom sitt sakområde ansvarar för att ta fram en gemensamberedd svensk ståndpunkt när det gäller förslag från kommissionen liksom andra för viktiga EU-frågor. När kommissionen lagt fram ett förslag bör en ståndpunkt finnas senast efter det att förslaget publicerats, dock allra senast när arbetet inleds i en rådsarbetsgrupp. Av cirkuläret framgår att ståndpunkten ska utvecklas i en s.k. ståndpunktspromemoria, vilken definieras som ett RK-internt dokument vars syfte är att underlätta påverkans- och förhandlingsarbetet och som ska innehålla den svenska målsättningen och en handlingsplan. Bland annat anges i cirkuläret att ståndpunktspromemorian dels ska gemensamberedas, dels bör uppdateras och beredas på nytt om förhandlingen förändras i sak och den svenska ståndpunkten inte längre ryms inom ramen för den tidigare gemensamberedda ståndpunktspromemorian. Avseende instruktioner för svenska ställningstaganden i unionens institutioner framgår av cirkuläret att varje departement är ansvarigt för instruktioner till rådets förberedande instanser i sina respektive frågor. Vad gäller instruktioner till rådsarbetsgrupper ska dessa normalt utgå från de ståndpunktspromemorior som utarbetats enligt ovan. Enligt cirkuläret kan ibland, särskilt i den inledande fasen av en förhandling, innehållet i ståndpunktspromemorian räcka som instruktion. För ståndpunkter som inte har behandlats i ståndpunktspromemorian eller som ändrats i förhållande till vad som ursprungligen angivits ska det alltid finnas en särskild skriftlig instruktion. Av cirkuläret framgår slutligen att Ständiga representanternas kommitté (Coreper, som i sin tur är uppdelad i två avdelningar, Coreper I och Coreper II, se nedan) har det yttersta beredningsansvaret för rådets beslut. företräds i Coreper av chefen för (Coreper II) respektive dennes ställföreträdare (). Deras bisittare benämns Antici (Coreper II) respektive (Coreper I). Coreper sammanträder normalt samt eventuellt . Möten i Coreper II förbereds av den s.k. Anticigruppen och i Coreper I av den s.k. Mertensgruppen. Vid Antici- och Mertensgruppernas möten, i regel dagen före respektive Corepermöte, diskuteras dagordningen för Corepermötet, rapporteras läget beträffande s.k. I-punkter2[ Dagordningen till Coreper innehåller två delar, I och II. Del I innehåller ärenden där nödvändiga sakdiskussioner har avslutats redan på arbetsgruppsnivå och kan godkännas av Coreper utan diskussion, förutsatt att ingen medlemsstat motsätter sig detta. Dessa ärenden benämns I-punkter.] och flaggas för vilka huvudfrågorna är och för vilka problem som kan uppstå. före Corepermötet sänder Brysselrepresentationen till EU-samordnarna i RK s.k. måndagsnoter med information om dagordningspunkterna, som stöd för utarbetande av instruktioner. Instruktionerna till möten i Coreper ska ha skriftlig form och vara anpassade till de frågeställningar som ska behandlas. Vid den gemensamma beredningen i RK ska relevant bakgrundsmaterial, t.ex. en aktuell ståndpunktspromemoria, bifogas. Utkast till Coreperinstruktioner ska, om inte annat överenskommits med , delas med berörda senast före Corepermötet, dvs. svarar bl.a. för att, i samråd med berörda departement, ange prioritet för punkterna i Coreperinstruktionen. Gemensamberedda Coreperinstruktioner bör vara tillhanda senast Corepermötet om inte annat överenskommits. Corepermötet bör berörda handläggare och EU-samordnare finnas tillgängliga för kontakt med fram för att diskutera eventuella nya frågeställningar som har uppkommit efter Antici- respektive Mertensmötena. Riktlinjer för förfarandet när det gäller Coreperinstruktioner för s.k. I-punkter som ska antas som A-punkter (dvs. punkter som anses som slutförhandlade och som beslutas av rådet utan överläggningar) vid ett kommande rådsmöte finns i cirkulär 4. expedierar Coreperinstruktionen till Brysselrepresentationen. Vad gäller återrapporteringen anges i cirkuläret att en skriftlig rapport ska ställas samman efter varje möte där representerats som medlemsstat, normalt efter det att mötet har avslutats. Av cirkuläret framgår att om en fullständig rapport inte hinner sammanställas ska en kortfattad rapportering ändå skrivas inom denna frist och att alla rapporter ska inledas med en kort sammanfattning som dels redovisar de viktigaste resultaten av mötet, dels är operativt framåtblickande. Rapporten ska delges berörda inom RK inklusive den sektorsansvariga på . När rapporten kommer in ska det ansvariga departementet vidta de åtgärder som den föranleder. Varje departement förutsätts, inom sitt ansvarsområde, hålla sig väl underrättat om vad som behandlas inom rådsarbetsgrupper, genomförandekommittéer och kommissionens expertgrupper samt om möjligt hålla kontakt med de svenskar som deltar i arbetet m.m. har granskat regeringens och instruktionsgivning till dem som företräder i EU, . Granskningen (bet. 1998/99:KU10 s. 1932), som även omfattade andra aspekter av EU-frågornas hantering i , riktades mot , , dåvarande Närings- och handelsdepartementen samt vissa enheter inom . Av granskningen framgick bl.a. dels att varje departement ansvarar för instruktioner som ska framföras i ministerrådets förberedande instans, dels att frågan om instruktionen ska ha skriftlig form får avgöras från fall till fall men att den ska vara skriftlig om den avser frågor som inte behandlats i ståndpunktspromemorian eller om ståndpunkter ändrats i förhållande till vad som ursprungligen angivits. När det gäller instruktionerna inför möten i Coreper ska de ha skriftlig form. I granskningen redovisas även följande svar från departementen på frågor om instruktionsgivningen. ger alltid instruktioner till rådsarbetsgrupperna. För möten inom kommittologin kan raminstruktioner som täcker flera möten utfärdas. Instruktionerna kan vara förhållandevis detaljerade och innehåller också andrahandsinstruktioner. En erfarenhet är att den svenska representationen i önskar mer flexibla instruktioner. En ståndpunktspromemoria upprättas innan behandlingen i rådet påbörjas. Om något nytt och viktigt inträffar uppmärksammar sakenheten den politiska ledningen på detta. Man kan uttrycka det som att ståndpunkten beslutas av den politiska ledningen, medan de förhandlingstaktiska övervägandena i huvudsak görs av tjänstemän (när taktiken blir politik kopplas dock den politiska ledningen in). Myndighetstjänstemännen är väl medvetna om att de företräder på regeringens uppdrag i kommissionens grupper. Typen av möte avgör vilken slags instruktion som ges. räcker det med ett muntligt samtal. På viktigare områden finns det ståndpunktspromemorior och en genomdiskuterad strategi. Inom Närings- och är instruktionerna inför möten i rådets arbetsgrupper skriftliga. Inför möten i kommittologin kan det dock förekomma muntliga instruktioner även om huvudregeln också här är att instruktionerna skall vara skriftliga. Det har skett en utveckling som har inneburit att instruktionerna har blivit mer flexibla. I början av det svenska medlemskapet band instruktionerna de svenska representanterna alltför mycket. Också styrningen av myndigheternas representanter på olika möten har blivit bättre. Närings- och anser att kontakterna med kommissionen borde öka och har också denna ambition. Närings- och har inom EU tagit upp frågan om s.k. parallellimport. Frågan aktualiserades efter ett utslag från där möjligheten till parallellimport inskränktes. Det har varit centralt för regeringen att driva linje om frihandel, och det har lagts ner ett stort arbete gentemot kommissionen i denna fråga. Den normala gången i är att det vid beredning för justitieministern bestäms en allmän instruktion som gäller tills annat bestäms vid ny beredning. Ofta hålls denna beredning först när situationen har klarnat efter det att ett första arbetsgruppsmöte har ägt rum. Denna allmänna instruktion ges skriftlig form och bör normalt stå i överensstämmelse med ståndpunktspromemorian, om sådan har upprättats. Särskild instruktion ges sedan inför arbetsgruppsmötena. Om frågorna inte kommit i annorlunda läge sedan föregående instruktionstillfälle behöver inte ny särskild instruktion ges. De särskilda instruktionerna, som i regel är muntliga, avser ofta bara de viktigaste frågorna. Handläggaren förutsetts hantera lagtekniska frågor, detaljspörsmål och mindre frågor i övrigt efter eget huvud (men med rapporteringsskyldighet). Instruktionerna skall baseras på gemensam beredning med berörda enheter inom och med andra berörda departement. Det sker ofta i form av förmöten. Om det behövs förankras instruktionen hos berörd rättschef och, om nödvändigt, hos justitieministern. Som en kompletterande möjlighet att bestämma instruktioner inför rådsgruppsmötena begagnas ett återkommande forum (EU-beredning) med medverkan av den politiska ledningen utom justitieministern. Det som beskrivits utgör normalfallet. Frågans karaktär, handläggarens erfarenhet och förhandlingsläget föranleder ibland att instruktionen ges i skriftlig form även till arbetsgruppsmöten och att de görs mer preciserade än vad som vanligen behövs. Å andra sidan brukar det över huvud taget inte ges någon särskild instruktion till den svenska representanten när det gäller mindre frågor och inför vissa beslut av rutinkaraktär. deltar i liten utsträckning i kommissionsarbetet. Instruktionsgivningen inför det arbetet följer i huvudsak samma modell som beskrivits för rådsarbetet. och asylpolitik har en muntlig beredning med statssekreteraren en gång och tar då upp aktuella EU-frågor. Eftersom en och samma handläggare följer en viss grupps arbete i EU anses inte skriftliga instruktioner normalt sett behövas. Det är någon från departementet närvarande på mötena inom EU. På grund av vakanser på departementet har det dock hänt att det endast har varit myndighetsrepresentanter närvarande vid ett möte. Det kan ha förekommit att det har rått oklarhet huruvida myndighetstjänstemannen har representerat något annat än . Inom handelspolitik har man beredningsgrupper där företrädare för enheten och myndigheter möts. Inom enheten tar man fram en omfattande skriftlig instruktion inför möten i 113-kommittén (från 10 sidor upp till som mest 38 sidor). I allmänhet är någon från enheten med vid det möte där instruktionerna skall användas. Det finns också specialkommittéer rörande t.ex. textilvaror och tjänster där tjänstemän från berörd myndighet (ofta ) får instruktioner från departementet. När det rör informella konsultationer i tekniska frågor förekommer det att någon instruktion inte utfärdas. Inom utvecklingsarbete ges skriftliga instruktioner inför rådsmötena. Tidsfaktorn kan vara ett problem eftersom det ofta bara är mellan att dagordningen för mötet slutligen kommer och själva mötet. Underlaget till instruktionen måste ofta hämtas från flera olika enheter på och Sida, vilket innebär att instruktionerna skrivs under stor tidspress. skall skriftliga synpunkter på de ärenden som står på dagordningen vara enheten till handa före mötet. Synpunkterna ställs samman av de regionala enheterna på och Sida, som deltar i mötena. Därtill redogörs i granskningen för en rapport om en översyn av Brysselrepresentationen utförd av en arbetsgrupp inom och överlämnad till utrikesministern . Arbetsgruppens samlade intryck var då att Brysselrepresentationen i det stora hela var en väl fungerande organisation. Även om rapportens fokus låg på Brysselrepresentationen och inte på det som utskottets granskning avsåg, kan nämnas några iakttagelser i rapporten som berör de aspekter som utskottet då granskade. Bland annat hade vissa tjänstemän vid Brysselrepresentationen påtalat brister i dialogen mellan och samt att instruktionerna alltför ofta var sena eller otydliga. Tjänstemännen vid Brysselrepresentationen klagade också över att kunskapen om EU:s beslutsstrukturer inte var tillräcklig i , även om några emellertid påpekade att kunskaperna om instruktionsgivning ökade stadigt. När det gäller verksamheten i rådsarbetsgrupper löste vissa tjänstemän problemen med bristande instruktioner genom att själva skriva förslag till instruktioner och sedan kräva att de godkändes av . Arbetsgruppen ansåg sig ha funnit vissa brister i beträffande såväl kvaliteten på instruktionsgivningen som den horisontella samordningen och bevakningen av EU-frågor. För att stärka den politiska styrningen och effektiviteten i det svenska förhandlingsarbetet föreslog arbetsgruppen att regeringen skulle överväga ett formaliserat, regelbundet återkommande mötesforum mellan den politiska ledningen i och ledningen för Brysselrepresentationen. Instruktionsgivning vid vissa rådsbeslut I den nu aktuella granskningen har gjorts en översiktlig genomgång av de instruktioner och ståndpunktspromemorior som upprättats vid inför antagandet av rättsakter3[ Antagande av kodifierade versioner av rättsakter har undantagits från granskningen.] förordningar, direktiv och rambeslut) vid tre konstellationer av : rådet för rättsliga och inrikes frågor, rådet för miljö och rådet för ekonomiska och finansiella frågor4[ Med undantag för mötena om budgetfrågor inom ramen för rådskonstellationen för ekonomiska och finansiella frågor (dvs. det 2 955:e mötet och det 2 975:e mötet den 18 november 2009).]. Sammanlagt berör granskningen 11 förordningar, 13 direktiv och 4 rambeslut på Justitie-, Finans-, Jordbruks-, Miljö- samt Integrations- och jämställdhetsdepartementens områden och som antagits av rådet. Urvalet har i viss utsträckning styrts av en strävan att täcka in flertalet policyområden som är föremål för beslut inom unionssamarbetet. Följande rådsbeslut om förordningar, direktiv, och rambeslut har granskats av utskottet: