bet · GY01TU17 · 2011-03-30 00:00:00 — 2010/11:TU17 Infrastrukturens planering I betänkandet behandlar utskottet styrelses redogörelse om förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (redog. 2010/11:RRS15) och 20 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden rörande frågor om infrastrukturens planering. I granskning identifieras ett antal kritiska områden för förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna och det anförs att det finns brister inom samtliga dessa. konstaterar att problemen har varit kända och förutsätter att iakttagelser och rekommendationer kommer att tas till vara i regeringens och fortsatta arbete. Utskottet välkomnar granskning och understryker vikten av att de samhällsekonomiska analyserna är väl underbyggda och av god kvalitet. Utskottet påminner om att ett betydelsefullt reformarbete för ökad effektivitet inom transportområdet inleddes under förra mandatperioden. Utskottet framhåller också att en utvecklingsplan avseende de samhällsekonomiska metoderna utformats. Utskottet förutsätter att de brister som identifierats i förvaltningen av de samhällsekonomiska kalkylerna kommer att hanteras inom ramen för det fortsatta utvecklingsarbetet. Utskottet avstyrker vidare i betänkandet motionsförslag om infrastrukturplaneringens inriktning, bl.a. med hänvisning till att de prioriteringar som legat till grund för åtgärdsplaneringen för transportsystemet 20102021 inbegriper flertalet av de faktorer som lyfts fram i motionerna. Utskottet avstyrker också motionsförslag om olika finansieringsfrågor och understryker i sammanhanget att frivillig medfinansiering är ett angeläget sätt att öka investeringsvolymen samt att anslagsfinansiering förbättrar överskådligheten i statsbudgeten liksom möjligheter till helhetssyn. Utskottet avstyrker vidare, med hänvisning till vidtagna initiativ, motionsförslag om planeringsprocessen, om klimatpåverkan och effektivare samhällsplanering samt om inriktningen på det transportpolitiska arbetet inom EU. Utskottet föreslår sammanfattningsvis att styrelses redogörelse läggs till handlingarna och att samtliga motionsförslag avstyrks. I betänkandet finns fem reservationer (S, MP, V) och ett särskilt yttrande (MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut styrelses redogörelse om förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet lägger redogörelse /11:RRS15 till handlingarna. 2010/11:T222 av och (båda FP) yrkande 1, 2010/11:T231 av m.fl. (FP), 2010/11:T441 av (KD) yrkandena 1, 3 och 4, 2010/11:T443 av m.fl. (S) yrkande 1, 2010/11:T489 av m.fl. (M, KD, C, FP) yrkandena 1 och 2, 2010/11:T508 av m.fl. (S) och 2010/11:T519 av Per Åsling (C). Reservation 1 (S, MP, V) 2010/11:T352 av m.fl. (S), 2010/11:T427 av (S) och 2010/11:T441 av (KD) yrkande 5. Reservation 2 (S, MP, V) 2010/11:T303 av (M). Reservation 3 (V) 2010/11:T409 av (KD) yrkande 1 och 2010/11:T491 av (M). 2010/11:T310 av och (båda S) yrkande 2, 2010/11:T409 av (KD) yrkandena 3 och 4 samt 2010/11:T504 av m.fl. (MP) yrkande 28. Reservation 4 (S) Reservation 5 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (FP), (S), (C), i (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V) och (S). Ärendet och dess beredning Utskottet behandlar i detta betänkande styrelses redogörelse om förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (redog. 2010/11:RRS15). Till grund för redogörelsen ligger den granskning som har redovisat i rapporten av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27). informerade genom riksrevisor m.fl. utskottet om innehållet i granskningsrapporten . I betänkandet behandlas också 20 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om infrastrukturens planering m.m. I sammanhanget kan nämnas att utskottet i samband med budgetberedningen tidigare under behandlat motionsförslag på infrastrukturområdet som främst berört upprustning och utbyggnad av olika vägar och järnvägar i landet (bet. 2010/11:TU1). har i rapport 2010:27 granskat förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna inom infrastrukturområdet. Med anledning av granskningen har överlämnat redogörelse /11:RRS15 till . identifierar i rapporten ett antal kritiska områden för förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna och konstaterar att det finns brister inom samtliga dessa områden. bedömer att detta påverkar de samhällsekonomiska kalkylernas kvalitet och skapar följaktligen en osäkerhet om de politiska beslutsunderlagens tillförlitlighet. konstaterar dock att det har genomförts organisationsförändringar och att aktiviteter har påbörjats som sammantaget kan leda till en bättre förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna. utmynnar i ett antal rekommendationer till avseende förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna. lämnar även rekommendationer om förbättrad uppföljning till regeringen och Trafikanalys. konstaterar att problemen varit kända och anser att regeringen bör se över hur styrningen och uppföljningen av förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna kan förbättras. Styrelsen förutsätter att iakttagelser och rekommendationer kommer att tas till vara i regeringens och fortsatta utvecklingsarbete inom området. styrelses redogörelse om förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet Utskottets förslag i korthet lägger styrelses redogörelse till handlingarna. Utskottet välkomnar granskning av förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna inom transportområdet. Utskottet understryker vikten av att de samhällsekonomiska analyserna är väl underbyggda och av god kvalitet. Utskottet förutsätter att de brister som identifierats i förvaltningen av de samhällsekonomiska kalkylerna kommer att hanteras inom ramen för det fortsatta utvecklingsarbetet inom området. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Samhällsekonomisk effektivitet är således ett centralt kriterium för alla åtgärder som vidtas i transportsystemet. Samhällsekonomiska analyser är en viktig grund för bedömningen av samhällsekonomisk effektivitet. Genom dessa analyser vägs kostnaderna för att genomföra åtgärder mot deras nyttor för samhället i stort. Analyserna används för att systematiskt kunna prognostisera och jämföra tänkbara konsekvenser av olika åtgärdsalternativ. Riksdag och regering har framhållit vikten av samhällsekonomiska analyser som beslutsunderlag inom transportpolitiken (se t.ex. prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297). I samband med åtgärdsplaneringen av transportinfrastrukturen för 20102021 underströks åter att samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). har granskat förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna inom transportområdet. har studerat om trafikverken, () och regeringen har tillsett att denna förvaltning är effektiv, vilket är en förutsättning för att de samhällsekonomiska analyserna ska kunna utgöra ett gott beslutsunderlag inom transportområdet. Granskningen har genomförts utifrån följande revisionsfrågor: Har trafikverken och utvecklat effektiva rutiner för kvalitetssäkring, tillämpning och utveckling av metoderna? Har trafikverkens och Sikas organisering samt regeringens uppföljning och styrning av förvaltningen varit effektiv? granskning redovisades i rapporten av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27). identifierar i sin granskning ett antal kritiska moment i förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna: hanteringen av beräkningsförutsättningar för prognoser och kalkyler hanteringen och underhållet av prognos- och kalkylmodeller hanteringen av riktlinjer för tillämpning, redovisning och dokumentation uppföljning, utvärdering och utveckling av metodförvaltningen konstaterar att det finns brister inom samtliga ovan nämnda områden. Granskningen visar t.ex. att det saknas en ordnad förvaltning av de stora datamängder som försörjer prognos- och kalkylmodellerna; bl.a. saknas rutiner för kvalitetssäkring och spridning av data. Vidare påtalas att det saknas rutiner som garanterar transparens om hur beräkningsförutsättningarna som ligger till grund för analyserna är framtagna och att ett vetenskapligt underlag ligger till grund för de antaganden som görs. anmärker också på att prognos- och kalkylmodeller inte uppdateras rutinmässigt eller förvaras ordnat, och på att det saknas forum för att fånga upp olika intressenters synpunkter och önskemål kring modellernas utvecklingsbehov. Vidare anförs det att det saknas tydliga riktlinjer för hur analysarbetet ska dokumenteras och för hur analysresultaten ska redovisas. har också funnit att det finns brister i riktlinjerna för genomförandet av analyserna, framför allt när det gäller främjandet av jämförbarheten mellan olika åtgärder i den långsiktiga planeringen (åtgärdsplaneringen) samt för bedömningen och hanteringen av effekter som inte kan kvantifieras eller räknas om i monetära termer, s.k. icke beräkningsbara effekter. Förvaltningen försvåras vidare enligt av att det enbart är ett fåtal personer som är insatta i hur modellverktygen fungerar i detalj. Det framhålls i granskningen att kompetensförsörjningen inom området inte har fungerat tillfredsställande samt att konsultberoende i förvaltningen av de samhällsekonomiska modellerna innebär en sårbarhet i planeringssystemet. Enligt bedömning påverkas de samhällsekonomiska analysernas kvalitet och jämförbarhet sannolikt negativt av de identifierade bristerna. Detta medför i sin tur en påtaglig osäkerhet om de politiska beslutsunderlagens tillförlitlighet. anser att bristerna bör ha varit kända och att en förklaring till varför dessa likväl inte har åtgärdats kan ligga i det splittrade ansvar som har rått för förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna, i kombination med att de ansvariga myndigheterna har haft olika behov av metodtillämpning och därmed olika syn på hur och när modellerna skulle utvecklas och förvaltas. pekar också på att regeringen tycks ha varit passiv när det gäller såväl uppföljning och utvärdering som styrning inom området. övergripande slutsats från granskningen är att det finns åtskilliga effektivitetsproblem i förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna. framhåller dock att det har genomförts organisationsförändringar och att aktiviteter har påbörjats som sammantaget kan leda till en bättre förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna: I samband med den myndighetsreform som verkställdes tilldelades det nybildade ansvaret för att förvalta metoderna för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Detta innebar en precisering i ansvarsfrågan jämfört med tidigare, då de dåvarande trafikverken och delade på detta ansvar. publicerade i samband med dess inrättande utvecklingsplanen Utveckling av samhällsekonomiska metoder och verktyg Trafikslagsövergripande plan utifrån erfarenheter av åtgärdsplaneringen (Publikation 2010:030). De tidigare trafikverken och har i denna utvecklingsplan utarbetat förslag till åtgärder för att komma till rätta med identifierade utvecklingsbehov när det gäller prognoser och samhällsekonomiska kalkyler. konstaterar att ovan nämnda myndighetsreform och utvecklingsplan inte i sig utgör någon garanti för en bättre förvaltning påminner om att ett flertal av bristerna har varit påtalade men att de likväl kvarstår. understryker därför att en effektiv förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna kräver att området prioriteras i styrning, organisering och resurstilldelning. att skyndsamt bygga upp en tillförlitlig och långsiktigt hållbar förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna. Detta kan enligt med fördel ske med utgångspunkt i bl.a. de brister och utvecklingsområden som pekas ut i revisionens granskning samt i den utvecklingsplan som har publicerat. Det framhålls att det i detta sammanhang är viktigt att i en förnyad riskanalys överväger hur dessa brister ska omhändertas att tillse att förvaltningen ger förutsättningar för en korrekt, transparent och enhetlig tillämpning av metoderna för såväl den långsiktiga planeringen och den fysiska planeringen som andra typer av tillämpningar att i detta arbete överväga vilka förvaltningsuppgifter som bör genomföras av konsulter respektive den egna myndigheten samt utforma berörda konsultavtal på ett sådant sätt att förvaltningen som helhet fungerar effektivt. Vidare rekommenderas regeringen och Trafikanalys att specifikt följa upp utvecklingen av förvaltningsarbete tillse att det genomförs konsekvensanalyser av vad olika brister i förvaltningen kan betyda för de transportpolitiska beslutsunderlagens kvalitet och jämförbarhet. framför i redogörelse /11:RRS15 att iakttagelser är viktiga, inte minst mot bakgrund av att har framhållit vikten av samhällsekonomiska analyser som beslutsunderlag inom transportpolitiken. Styrelsen anser därför att bör uppmärksammas på betydelsen av en god förvaltning av de samhällsekonomiska metoderna. Styrelsen anser vidare att regeringen bör se över hur styrningen och uppföljningen av förvaltningen kan utvecklas i syfte att förbättra kvaliteten och jämförbarheten i de för transportinfrastrukturplaneringen viktiga samhällsekonomiska analyserna. Styrelsen förutsätter att iakttagelser och rekommendationer kommer att tas till vara och beaktas i regeringens och fortsatta utvecklingsarbete inom området. Utskottet välkomnar granskning av förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet. Det kan påminnas om att utskottet vid sitt sammanträde beslutade att lämna en skrivelse med förslag om granskningsområden till (prot. 2007/08:6). I utskottets skrivelse granskningsstrategier (dnr 160-723-2007/08) lämnades granskningsförslag om bl.a. tillämpningen av de samhällsekonomiska kalkylerna. Utskottet framhöll att en effektiv resursanvändning är av stor betydelse med tanke på de omfattande investeringar som görs inom infrastrukturområdet, och som i många fall påverkar samhället . Utskottet välkomnade oberoende granskningar inom sitt beredningsområde och ansåg det angeläget att detta fortsättningsvis återspeglades på ett tydligare sätt i revisorernas granskningsstrategier. Som framgår av granskningsplan 2010 har transportinfrastrukturen varit ett av fokusområdena i granskningsstrategier . Syftet har varit att undersöka om regeringen och trafikmyndigheterna står bättre rustade att garantera en samhällsekonomiskt klok användning av infrastrukturmedlen. Utskottet är positivt till denna fokusering och anser att rapporter är av stor betydelse för det transportpolitiska utvecklingsarbetet med att främja en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning i hela landet. Organisationsförändringar för ökad effektivitet inom transportområdet Reformtakten under den gångna mandatperioden har varit hög. Utskottet påminner bl.a. om att regeringen , för att få ökad effektivitet inom transportsektorn, beslutade att tillkalla en särskild utredare () med uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheter inom transportområdet (dir. 2008:90). Översynen syftade till att bl.a. finna de lösningar som bäst stöder ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet. Utredningen föreslog sedermera bl.a. en ny organisering av uppgifter och verksamheter inom det statliga området och en tydligare och kraftfullare styrning med starkt ökat inslag av uppföljning och utvärdering från regeringens sida (SOU 2009:31). inrättades myndigheterna och Trafikanalys som myndigheterna , och avvecklades. Av inriktningen för verksamhetsplan och effektiviseringsarbete för 20112013, som beslutades av myndighetens styrelse , understryks att verket ska effektivisera verksamheten och ta vara på de möjligheter till effektiviseringar som följer av att har bildats. Utskottet noterar med tillfredsställelse att verket har identifierat en potential för att skapa effektiviseringar som uppgår till . Samhällsekonomiska kalkyler spelar en viktig roll Samhällsekonomiska kalkyler har en viktig roll att spela vid prioriteringen av investeringar i trafikens infrastruktur. anordnade mot denna bakgrund ett särskilt seminarium om samhällsekonomisk kalkylering. Utskottet bedömde att det som framfördes vid seminariet var av allmänt intresse och tog därför initiativ till att göra materialet tillgängligt för en vidare krets genom riksdagsrapporten /10:RFR13. Utskottet noterar att det i granskning framhålls att den metod som används inom transportsektorn enligt flera oberoende parter bl.a. (), det norska Transportøkonomisk institutt samt revisions- och konsultföretaget har i grund och botten bedömts vara välbeprövad och ha de egenskaper som krävs för att ge beslutsfattare ett relevant beslutsunderlag. identifierar dock i sin granskning åtskilliga brister när det gäller förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna. Utskottet anser i likhet med att dessa iakttagelser är viktiga. Det är angeläget att de samhällsekonomiska analyserna är väl underbyggda och av god kvalitet så att beslut om infrastrukturinvesteringar kan fattas utifrån rättvisande underlag. Utskottet vill i sammanhanget framhålla att regeringen inför planeringen av transportinfrastrukturen för perioden 20102021 understrukit behovet av att utveckla analys- och bedömningsmetoderna för de samhällsekonomiska metoderna. Regeringen gav därför i uppdrag åt dåvarande trafikverken att, med bistånd från , utarbeta modeller och metoder för de samhällsekonomiska bedömningarna som krävdes i åtgärdsplaneringen (dnr N2008/243/IR). påminner också i sin granskning om att det inför inrättandet av och Trafikanalys genomfördes en genomlysning av behovet av att utveckla arbetet med förvaltningen av bl.a. de samhällsekonomiska metoderna. Baserat på detta arbete utarbetade de dåvarande trafikverken och utvecklingsplanen Utveckling av samhällsekonomiska metoder och verktyg Trafikslagsövergripande plan utifrån erfarenheter av åtgärdsplaneringen (Publikation 2010:030). I den framtagna rapporten anförs att en generell slutsats från det omfattande kalkylarbete som genomförts inom ramen för åtgärdsplaneringen av transportinfrastrukturen för 20102021 är att prognoserna och kalkylerna mångt och mycket är bra och att det är få sektorer som har så strukturerade beslutsunderlag som transportsektorn. Det konstateras dock också i rapporten att det finns utvecklingspotential i prognos- och kalkylverktygen och att det likaså finns en stor potential i att utveckla tydligheten, begripligheten och pedagogiken i redovisningen av resultat. I utvecklingsplanen lämnas följaktligen ett antal förslag till åtgärder för att komma till rätta med det identifierade utvecklingsbehovet. Enligt vad utskottet erfarit pågår inom utvecklingsarbete utifrån förslagen i denna utvecklingsplan. Som framgår av , överensstämmer de brister som identifieras i utvecklingsplan till stora delar med de iakttagelser som redovisas av . Utskottet förutsätter att bristerna som identifierats kommer att hanteras inom ramen för det fortsatta utvecklingsarbetet inom området. Mot bakgrund av att problemen, som framgår av granskningen, har varit kända vill dock utskottet särskilt understryka vikten av att utvecklingen på området följs upp. Utskottet förutsätter att regeringen kommer att ta initiativ till en sådan uppföljning inom ramen för sin fortlöpande myndighetsstyrning. Utskottet förutsätter vidare att regeringen inom ramen för det normala resultat- och uppföljningsarbetet redovisar för vidtagna åtgärder för att hantera de redovisade bristerna. Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet att lägger redogörelse /11:RRS15 till handlingarna. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om prioriteringar för infrastrukturplaneringen. Utskottet bedömer bl.a. att de prioriteringar som legat till grund för åtgärdsplaneringen inbegriper flertalet av de faktorer som enligt motionerna särskilt ska beaktas vid utformningen av det framtida transportsystemet. Jämför reservation 1 (S, MP, V). (KD) betonar i motion 2010/11:T441 infrastrukturinvesteringarnas betydelse för landets utveckling, bl.a. för att tillmötesgå kraven på rörlighet när arbetsmarknadsregionerna växer och för företagens möjligheter att bedriva verksamhet även på mindre orter. Motionären framhåller att alliansregeringen genomfört stora satsningar sedan den tillträdde. För att välfärd ska upprätthållas understryks dock i yrkande 1 behovet av fortsatta satsningar på både väg- och järnvägsnätet i hela landet. Motionären understryker att en större mängd av transporterna behöver ske via den miljövänligare järnvägen. För att järnvägen ska bli mer attraktiv för godstrafik anförs att dagens barriärer för tågtrafik behöver undanröjas och att det måste bli lättare att byta transportslag. I yrkande 3 framhålls således behovet av att stimulera tillkomsten av intermodala plattformar där gods på ett smidigt sätt kan växla transportslag. Motionären pekar också på vägnätets betydelse, inte minst för de boende och näringslivet i glesbygd. I yrkande 4 understryks följaktligen behovet av fortsatta insatser i det finmaskiga vägnätet. m.fl. (S) framhåller i motion 2010/11:T443 att höghastighetsbanor är en lösning på den kapacitetsbrist som finns på dagens järnvägar. De konstaterar att den utredning som regeringen tillsatte för att utreda förutsättningarna för en utbyggnad av höghastighetsbanor i (dir. 2008:156) föreslog att separata höghastighetsbanor, Götanlandsbanan respektive Europabanan, byggs på sträckorna StockholmGöteborg och StockholmMalmö. Motionärerna konstaterar att regeringen aviserat ett fortsatt utredningsarbete. De anför att den nya utredningen bör tillsättas skyndsamt, inte minst för att ett utdraget besked innebär osäkerhet om den framtida användningen av stora, centralt belägna markområden i berörda kommuner. Motionärerna understryker följaktligen i yrkande 1 behovet av att i infrastrukturplaneringen fortsätta studera förutsättningarna för höghastighetsbanor i . och (båda FP) framhåller i motion 2010/11:T222 slutsats att höghastighetsbanor är ett bättre alternativ än en uppgradering och utbyggnad av stambanorna. Motionärerna anför därför i yrkande 1 att det är angeläget att intensifiera planeringen för höghastighetsbanor i på sträckorna StockholmMalmö och StockholmGöteborg. Behovet av en fortsatt och skyndsam utredning om höghastighetsbanor framhävs också i motion 2010/11:T489 yrkande 2 av m.fl. (M, KD, C, FP). Motionärerna lyfter i sammanhanget fram betydelsen av Ostlänken, den första etappen i Europakorridoren. De understryker vidare i yrkande 1 att de stora kapacitetsbegränsningar som råder på , särskilt genom , måste avhjälpas. Motionärerna påtalar att järnvägens möjligheter att axla rollen som förmedlare av snabba, säkra och klimatvänliga transporter kommer att påverkas allvarligt om inte kapaciteten på dessa spår byggs ut. m.fl. (FP) framhåller i motion 2010/11:T231 infrastrukturens betydelse för turistnäringen. Motionärerna anför att turismens möjlighet till vidare utveckling bör vägas in i samband med kommande infrastruktursatsningar. De hänvisar i sammanhanget till projektet som stöd för turistnäringen som (tidigare ) påbörjade och där man i dialog med ett par utvalda regioner har identifierat förslag om hur infrastrukturen kan bidra till att stötta turistnäringen. Även i motion 2010/11:T519 av Per Åsling (C) understryks vikten av en god tillgänglighet till våra turistiska resmål, inte minst för att säkra den svenska turistindustrins konkurrenskraft. Motionären pekar på att ett ofta framfört problem från turistnäringens sida är att antalet besökande varierar väldigt mycket över året och att det är problem att klara trycket på befintlig infrastruktur.