bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — När det gäller frågan om vad som är en permanent ny programtjänst eller annan tjänst av större betydelse hänvisade regeringen till utredningen (se betänkandet Kontinuitet och förändring, SOU 2008:64 s. 141 f.). Utredningen ansåg att det är fråga om en ny programtjänst när det är en kanal som har ett eget namn. En kanal som består av material från andra kanaler är en ny kanal om den sänds, omnämns och därmed kan uppfattas som en egen kanal. Att däremot starta en kanal med samma innehåll som i en redan existerande kanal, men med exempelvis möjlighet att separera ljudet eller där bilden har större detaljrikedom, borde, enligt utredningen, inte betraktas som en ny programkanal eller liknande tjänst. Utredningen ansåg inte heller att regeringens medgivande bör krävas för att tillgängliggöra kärnverksamheten på nya plattformar. Regeringen ansåg att utredningens resonemang kan tjäna som vägledning när det gäller nya programkanaler. Regeringen anförde dock att dess förslag emellertid innebär att även andra nya tjänster av större betydelse ska anmälas till regeringen för godkännande. Det är svårt att på förhand veta vilka tjänster som kan bli aktuella, och regeringen ansåg därför att det i första hand är programföretagens sak att avgöra vilka nya tjänster som är av sådan betydelse att de ska anmälas till regeringen. En sådan bedömning bör göras för alla tjänster som finansieras med avgifter, dvs. oavsett om tjänsten är att betrakta som en del av kärnverksamheten eller av den kompletterande verksamheten. Regeringen utgick från att nya tjänster som lanseras av SR, SVT och UR föregås av noggranna överväganden om vilket värde tjänsten har för allmänheten. En anmälan om nya tjänster bör innehålla en motivering som utgår från tjänstens värde för publiken och relevans för uppdraget i allmänhetens tjänst. Betänkande 2009/10:KrU3 I bereddes proposition 2008/09:195 i kulturutskottet (bet. 2009/10:KrU3). Utskottet tillstyrkte regeringens förslag om att tillståndsperioden skulle vara fyraårig. Även villkoren i övrigt för tillståndsperioden, däribland regeringens förslag om att nya programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten ska anmälas till regeringen, tillstyrktes av kulturutskottet. Några motioner med invändningar mot denna del av propositionen fanns inte (se bet. 2009/10:KrU3 s. 20 f.). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2009/10:61). Regeringen hänvisade i sitt beslut till Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 114) som en bakgrund till anmälningskravet och förhandsprövningen av nya tjänster. Kommissionens meddelande, antogs , och tillämpas fr.o.m. dagen efter offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning, dvs. fr.o.m. , och ersätter ett meddelande från kommissionen inom samma område. meddelande fastställdes de ramar som styr den statliga finansieringen av public service-verksamheten inom EU. meddelande anför kommissionen att den tekniska utvecklingen inneburit genomgripande förändringar på marknaden för radio- och tv-sändningar och den audiovisuella marknaden. Medierna och teknikerna för distribution har mångfaldigats, exempelvis genom digital television, IP-tv, mobil-tv och beställvideo, vilket har medfört ökad konkurrens när nya aktörer som nätverksoperatörer och Internetföretag har kommit in på marknaden, anför kommissionen. Den tekniska utvecklingen har också medfört nya medietjänster, t.ex. informationstjänster online och icke-linjära tjänster eller beställtjänster. För att hålla jämna steg med de nya utmaningarna har både offentliga och privata radio- och tv-programföretag börjat diversifiera sina tjänster, gå över till nya distributionsplattformar och utöka sitt utbud av tjänster, anför kommissionen. Kommissionen påpekar också att det har skett en betydande utveckling även på lagstiftningsområdet, vilket fått effekter inom radio- och tv-området. I en dom fastställde vilka villkor som ska vara uppfyllda för att ersättning till offentliga tjänster inte ska betraktas som statligt stöd. Kommissionen hänvisar också bl.a. till att det nya AV-direktivet har trätt i kraft. Dessa förändringar på marknaden och i de rättsliga förhållandena har påkallat en uppdatering av meddelande om statligt stöd för radio och tv i allmänhetens tjänst. Meddelandet klargör de principer som kommissionen följer vid tillämpningen av bestämmelserna om statsstöd (numera artiklarna 106.2 och 107 i fördraget om EU:s funktionssätt) på offentlig finansiering av audiovisuella tjänster inom radio och tv. I och med det uppdaterade meddelandet om statsstödsreglernas tillämpning på radio och tv i allmänhetens tjänst som antogs infördes krav på förhandsbedömning av nya tjänster (se avsnitt 6.7 i kommissionens meddelande). Kommissionen anför följande som bakgrund till förhandsbedömningen: har de audiovisuella marknaderna förändrats avsevärt, vilket har lett till den utveckling och diversifiering av programutbudet som pågår. Detta har väckt nya frågor om tillämpningen av reglerna för statligt stöd på audiovisuella tjänster som går längre än sändningsverksamhet i traditionell bemärkelse. Kommissionen anser i det här sammanhanget att public service-företag ska ha möjlighet att i samhällets intresse kunna utnyttja de möjligheter som uppstår genom digitaliseringen och diversifieringen av distributionsplattformar på en tekniskt neutral grund. För att kunna garantera public service-företagens grundläggande roll i den nya digitala miljön får de använda statligt stöd till att erbjuda audiovisuella tjänster över nya distributionsplattformar, som tillgodoser såväl allmänhetens som olika specialgruppers behov, under förutsättning att de tillgodoser samma demokratiska, sociala och kulturella behov för samhället i fråga och inte får oproportionerliga effekter på marknaden som inte är nödvändiga för att fullgöra public service-uppdraget. Parallellt med den snabba utvecklingen av marknaden för radio- och tv-sändningar håller även programföretagens affärsmodeller på att förändras. För att fullgöra sitt public service-uppdrag vänder sig programföretagen i allt större utsträckning till nya finansieringskällor, som online-reklam eller tillhandahållande av tjänster mot betalning (så kallade betaltjänster, som avgiftsbelagd tillgång till arkiv, betal-tv för specialintressen där man betalar per program (pay-per-view), tillgång till mobila tjänster mot betalning av en klumpsumma, förskjuten tillgång till tv-program mot en avgift, nedladdning av medieinnehåll från nätet mot betalning osv.). Betalningskomponenten i betaltjänster kan exempelvis vara kopplad till betalning av avgifter för distribution i nätverk eller programföretagens upphovsrätter (exempelvis om tjänster via mobila plattformar distribueras mot betalning av en avgift för mobil distribution). Även om offentliga radio- och tv-tjänster traditionellt varit fritt tillgängliga, anser kommissionen att ett direkt betalinslag i sådana tjänster inte nödvändigtvis innebär att tjänsterna uppenbart inte ingår i public service-uppdraget, även om det påverkar tittarnas tillgång till sådana tjänster (49). Detta förutsätter dock att betalinslaget inte äventyrar den allmännyttiga tjänstens särskilda karaktär, dvs. att uppfylla medborgarnas sociala, demokratiska och kulturella behov, som skiljer public service från renodlat kommersiell verksamhet (50). Betalinslaget är en av de aspekter som ska beaktas när man beslutar om tjänsterna ska ingå i public service-uppdraget eftersom det kan påverka den allmänna tillgängligheten och den övergripande utformningen av de tjänster som tillhandahålls, liksom deras inverkan på marknaden. Om en viss tjänst med ett betalinslag uppfyller sociala, demokratiska och kulturella samhällsbehov utan att leda till oproportionerliga effekter på konkurrens och gränsöverskridande handel kan medlemsstaterna anförtro public service-företagen tillhandahållandet av en sådan tjänst som en del av uppdraget. Om själva förhandsbedömningen anför kommissionen följande: På det sätt som anges ovan ska statligt stöd till public service-företag kunna användas till att distribuera audiovisuella tjänster över alla plattformar under förutsättning att de materiella villkoren i Amsterdamprotokollet är uppfyllda. I detta syfte ska medlemsstaterna genom ett förfarande med förhandsbedömning som grundar sig på ett offentligt samråd undersöka om väsentliga nya audiovisuella tjänster som planeras av offentliga programföretag uppfyller villkoren i Amsterdamprotokollet, dvs. om de tillgodoser samhällets demokratiska, sociala och kulturella behov som hänsyn tas till de potentiella effekterna på handelsvillkor och konkurrens. Det är medlemsstaternas sak att, med beaktande av radio- och tv-programmarknadens särdrag och utveckling och med hänsyn tagen till de tjänster som redan erbjuds av public service-företaget, avgöra vad som ska anses uppfylla villkoren för en väsentlig ny tjänst. Det nya i en verksamhet kan bland annat vara beroende av dess innehåll och av konsumtionssättet (51). Tjänstens väsentlighet kan exempelvis ta hänsyn till vilka finansiella resurser som krävs för utvecklingen av den och tjänstens förväntade effekt på efterfrågan. Väsentliga ändringar av befintliga tjänster ska bedömas på samma sätt som väsentliga nya tjänster. Det faller under medlemsstaternas behörighetsområde att välja de lämpligaste rutinerna för att garantera att audiovisuella tjänster är förenliga med de materiella villkoren i Amsterdamprotokollet, med hänsyn tagen till särdragen i medlemsstaternas nationella system för radio- och tv-utsändningar och behovet av att slå vakt om offentliga programföretags redaktionella oberoende. Av öppenhetsskäl och för att få in all relevant information som krävs för ett välgrundat beslut ska alla berörda parter ha möjlighet att lämna synpunkter på den planerade väsentliga nya tjänsten inom ramen för ett öppet remissförfarande. Resultatet av remissförfarandet, bedömningen av detta resultat och grunderna för beslutet ska göras tillgängliga för allmänheten. För att garantera att den offentliga finansieringen av väsentliga nya audiovisuella tjänster inte snedvrider handel och konkurrens i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, ska medlemsstaterna på grundval av resultatet av det öppna remissförfarandet bedöma hur den nya tjänsten påverkar marknaden totalt sett genom att jämföra situationen med och utan den planerade nya tjänsten. Viktiga aspekter vid en bedömning av påverkan på marknaden är t.ex. förekomsten av liknande eller utbytbart utbud, redaktionell konkurrens, marknadsstruktur, public service-företagets marknadsställning, konkurrensnivå och potentiell inverkan på privata initiativ. Denna påverkan bör vägas mot tjänsternas samhällsvärde. Vid övervägande negativa effekter på marknaden förefaller statlig finansiering av audiovisuella tjänster proportionerlig endast om den tillför ett mervärde genom att tillgodose samhällets demokratiska, sociala och kulturella behov (52), även mot bakgrund av det totala public service-utbud som redan finns. En sådan bedömning vore objektiv endast om den utfördes av ett organ som är fullständigt oberoende av det offentliga programföretagets ledning, även när det gäller att tillsätta och avsätta sina ledamöter, och har tillräcklig kapacitet och resurser att fullgöra sina skyldigheter. Medlemsstaterna ska kunna utarbeta ett förfarande som står i proportion till marknadens storlek och public service-företagets marknadsställning. Ovanstående riktlinjer ska inte hindra public service-företag från att prova innovativa nya tjänster (t.ex. i form av pilotprojekt) i begränsad omfattning (t.ex. och för en del av publiken) och i syfte att samla information om den planerade tjänstens genomförbarhet och mervärde, förutsatt att en sådan testfas inte kan jämställas med införandet av en fullt utvecklad väsentlig ny audiovisuell tjänst. Kommissionen anser att ovannämnda bedömning på nationell nivå bidrar till att garantera förenlighet med om statligt stöd. Detta påverkar inte kommissionens befogenheter att kontrollera att medlemsstaterna respekterar fördragets bestämmelser, och inte heller dess rätt att när så krävs också agera på grundval av klagomål eller på eget initiativ. Rapport om förhandsprövning förslag på svensk modell I proposition 2008/09:195 meddelade regeringen att man avsåg att ta fram en modell för hur prövningar av nya tjänster ska ske. fick fil.dr i uppdrag att ta fram en sådan modell. Hon överlämnade sin rapport , bilaga A2.5.3. Rapporten remitterades till ett antal intressenter (se nedan). I rapporten hänvisas förutom till regeringens proposition till det meddelande från kommissionen som antogs , och det anges att bedömningen av vad som krävs av förhandsprövningen måste göras mot bakgrund av formuleringarna i kommissionens meddelande och i regeringens proposition. I rapporten föreslås att förhandsprövningar av nya programtjänster ska skötas av den nya Myndigheten för radio och tv enligt följande modell. När SR, SVT eller UR vill lansera en ny permanent programtjänst eller en annan tjänst av större betydelse anmäler företaget det till regeringen. När det gäller vad som avses med programtjänst anförs att det är det som i dagligt tal kallas kanaler, t.ex. SVT1 och SVT2. I rapporten (s. 7) dras slutsatsen att regeringen menar att nya tv-kanaler ska anmälas för godkännande. I fråga om ljudradioprogram drar utredaren slutsatsen att regeringen menar att en ny radiokanal ska anmälas för godkännande. I rapporten (s. 8) dras vidare slutsatsen att även nya permanenta kanaler på Internet ska anmälas för godkännande. I rapporten anförs att även andra tjänster än programtjänster måste förhandsprövas om dessa är av större betydelse. Det är, anförs det, sannolikt att en stor del, om än inte alla, av public service-bolagens andra tjänster kommer att vara tjänster på Internet eller på andra digitala plattformar av olika format och med olika typer av skärmar. Anmälan ska innehålla en utförlig beskrivning av tjänsten och dess värde för publiken, en motivering till hur tjänsten passar in i public service-uppdraget och vad den tillför i relation till existerande eget och andras utbud, en diskussion om målgrupp och förväntad användning bland befolkningen, uppgifter om planerad lansering och expansion, en bedömning av tjänstens marknadspåverkan samt en kortfattad beskrivning ämnad att utgöra underlag för en öppen konsultation. Regeringen ska överlämna anmälan direkt till Myndigheten för radio och tv för bedömning. I rapporten anförs (s. 10) att om anmälan innehåller affärshemligheter får regeringen och myndigheten pröva om det finns skäl att sekretessbelägga denna eller delar av denna. Myndigheten ska offentliggöra anmälan genom att publicera den kortfattade beskrivningen på sin webbplats. Beskrivningen ska utgöra underlag för ett öppet remissförfarande i enlighet med kraven i kommissionens meddelande. Vem som helst ska vara välkommen att lämna synpunkter på den anmälda tjänsten. Remisstiden för synpunkter ska vara . Med synpunkterna och anmälan som huvudsakligt underlag ska myndigheten göra en bedömning av vilken marknadspåverkan den nya tjänsten kan tänkas få. Parallellt med detta, och med anmälan som huvudsakligt underlag, ska myndigheten göra en bedömning av hur och i vilken mån tjänsten bidrar till att uppdraget uppfylls. Slutligen ska myndigheten göra en resonerande och sammanvägd bedömning av tjänstens marknadspåverkan och dess allmänna värde. Denna bedömning ska redovisas för regeringen senast efter att företagets anmälan inkommit till myndigheten. Regeringen ska därefter fatta beslut så fort som möjligt. Därmed borde både prövning och beslut kunna genomföras efter anmälan. Rapporten om förhandsprövning remitterades till ett antal intressenter, bl.a. till myndigheter inom radio och tv och programföretag. I det följande redogörs kortfattat för några av remissinstansernas yttranden. och tv tillstyrkte i sitt remissyttrande förslaget som helhet. Nämnden ansåg (med hänvisning till kommissionens meddelande punkt 83) att innehållet i anmälan till regeringen även borde innehålla bl.a. uppgifter om tjänsten innehåller betalinslag, vilken eller vilka plattformar den avser, vad den kostar i relation till övriga verksamheter eller tjänster och i vilken utsträckning övrig kärnverksamhet och kompletterande verksamhet påverkas av den nya kanalen eller tjänsten. Även Radio- och tv-verket tillstyrkte förslaget, men påpekade bl.a. följande. För att Myndigheten för radio och tv ska kunna bedöma om nya tjänster bör godkännas bör en anmälan innehålla bl.a. uppgift om vad tjänsten kostar i relation till övrig verksamhet. Det bör enligt verkets mening även finnas möjlighet att begära in kompletteringar av programföretaget under hela prövningsförfarandet. () anförde i sitt remissvar att det framlagda förslaget i sig på ett rimligt sätt är anpassat till vad som anges om förhandsprövning av nya tjänster i kommissionens meddelande. SR konstaterade dock att den rättsliga analysen lyser med sin frånvaro. I rapporten förs inte någon diskussion om förhållandet mellan den nya prövningsordningen och YGL och radio- och tv-lagen, anförs det i yttrandet. SR anser att det är av stor vikt att viktiga förändringar som rör medier vars verksamhet omfattas av en grundlagsskyddad yttrandefrihet föregås av en ingående rättslig analys. I annat fall riskerar, enligt SR, det publicistiska oberoende lida skada som den yttrandefrihetsrättsliga regleringen är till för att värna. Detta har, anför , inte tagits i beaktande i det hittillsvarande beredningsarbetet och bör uppmärksammas innan beslut fattas. SR anför i fråga om vilka tjänster som ska anmälas att tröskeln ska vara tydlig och hög. SR hänvisar till kommissionens meddelande enligt vilket det ska vara en omfattande och väsentlig tjänst som ska prövas. Därigenom undviks, enligt SR, dels att ett stort antal mindre tjänster behöver prövas, dels att systemet blir ett sätt för regeringen att förhandspröva vad som närmast är att betrakta som rent publicistiska beslut, exempelvis tablåförflyttningar. Det är enligt SR avgörande för programföretagens oberoende och trovärdighet att förhandsgranskningen inte leder till en sådan utveckling. SR anför att SR utgår från sitt tolkningsföreträde och anser att om en förhandsprövning ska initieras ska förändringen vara så omfattande att den kan jämföras med starten av en ny programtjänst eller annan tjänst. anför också att det är avgörande att de uppgifter som programbolagen bedömer vara affärshemligheter sekretessbeläggs. SVT anförde bl.a. följande i sitt remissyttrande. SVT ansåg i huvudsak att utredarens förslag är en rimlig avvägning av olika intressen och anpassat till vad som anges om förhandsprövning av nya tjänster i kommissionens meddelande. SVT anförde att av övergripande betydelse för SVT är att införandet av ett public value-test i inte äventyrar public service-bolagens publicistiska oberoende. Det är därför centralt att tröskeln för vilka tjänster som ska testas är hög och att företagens tolkningsföreträde till uppdraget bibehålls i enlighet med antaget riksdagsbeslut, anförde SVT. SVT ställde sig bakom bedömning om att förändringen måste vara så omfattande att det kan jämföras med starten av en ny programtjänst. () anförde i sitt remissyttrande bl.a. att det kan tyckas vara en bakvänd ordning att den som ska granskas själv står för urvalet av vad som ska granskas, men TU angav att det är svårt att tänka sig en annan ordning utan alltför stor extern inblandning i bolagens verksamheter. TU kunde därför godta förslaget, givet att desto större krav i efterhand i stället får ställas på uppföljningen av vad som anmälts. TU anförde att det i rapporten uttryckligen anges att nya radio- och tv-kanaler, liksom väsentliga ändringar av befintliga tjänster ska anmälas för godkännande. Detsamma gäller nya permanenta kanaler på Internet. TU tillstyrkte förslaget. TU delade uppfattningen att det knappast är meningsfullt att försöka lista vilka tjänster som kan anses vara annan tjänst av större betydelse, eftersom en sådan lista snabbt lär bli föråldrad. TU underströk dock vikten av att en prövning av dessa tjänster verkligen kommer till stånd. TV4 anförde i sitt remissvar bl.a. att SR, SVT och UR verkar på samma marknad som de kommersiella företagen. För att kunna upprätthålla ett mångsidigt och balanserat offentligt och privat medieutbud är det, anförde TV4, mycket angeläget att det finns en effektiv kontrollfunktion som förhindrar en oproportionerligt snedvriden konkurrens. TV4 såg positivt på en översyn av de aktuella reglerna. TV4 anförde även att utgångspunkten måste vara att anmälan i alla väsentliga avseenden är offentlig och inte enbart den kortfattade sammanfattningen. Om anmälningar till stora delar kommer att omfattas av sekretess åsidosätts kravet på öppenhet, ansåg TV4. TV4 ansåg att rapporten brister i vissa avseenden och inte lever upp till de krav som ställs i kommissionens meddelande. TV4 ansåg att rapporten måste kompletteras på väsentliga punkter för att säkerställa kraven på öppenhet, effektiv konkurrensrättslig bedömning och effektiv tillsyn av nya tjänster. Uppdraget till Myndigheten för radio och tv beslutade regeringen att ge Myndigheten för radio och tv i uppdrag att genomföra förhandsprövningar av nya programtjänster hos SR, SVT och UR, bilaga A2.5.4. Enligt beslutet ska förhandsprövningarna innefatta såväl tjänstens allmänna värde, dvs. hur och i vilken mån tjänsten bidrar till att det aktuella företaget uppfyller sitt uppdrag i allmänhetens tjänst, som dess marknadspåverkan. Myndigheten ska begära in den kompletterande information som behövs från det berörda programföretaget för att förhandsprövningen ska kunna genomföras. I varje prövning ska ingå ett remissförfarande genom en öppen konsultation, där myndigheten på lämpligt sätt inhämtar synpunkter på den anmälda tjänsten. Konsultationen ska pågå . Myndigheten ska med anmälan som huvudsaklig grund göra en bedömning av tjänstens allmänna värde. Vidare ska den, med anmälan och remissynpunkterna från konsultationen som huvudsaklig grund, göra en bedömning av tjänstens marknadspåverkan. Den sistnämnda bedömningen ska göras efter samråd med . De två bedömningarna ska vägas samman till ett yttrande som gäller om tjänsten i fråga bör godkännas för lansering. Myndighetens yttrande ska, tillsammans med de inkomna remissvaren, lämnas till regeringen senast efter att programföretagets anmälan inkommit till myndigheten. I beslutet anges att programföretagen har uppdrag i allmänhetens tjänst som är definierade i företagens sändningstillstånd och anslagsvillkor. Regeringen anför att enligt anslagsvillkoren [] ska SR, SVT och UR anmäla nya tjänster som de vill lansera till regeringen för godkännande. Anmälningskravet gäller nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten. Anmälan ska innehålla en motivering som utgår från tjänstens värde för publiken och relevans för uppdraget i allmänhetens tjänst. I beslutet meddelade regeringen att den avsåg att i programföretagens anslagsvillkor lämna ytterligare anvisningar för hur anmälan ska utformas. I beslutet angavs som bakgrund till anmälningskravet och förhandsprövningen av nya tjänster Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 114). Regeringen anförde vidare att den i proposition Utveckling för oberoende och kvalitet Radio och tv i allmänhetens tjänst 20102013 (prop. 2008/09:195 s. 38) uttalat att det kan vara lämpligt att prövningen av de anmälda tjänsterna görs på myndighetsnivå.