bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — På utskottets fråga om på vilket sätt ärendet är dokumenterat har uppgetts att dokument såsom dagordningar, inlagor inskickade av medlemsstater och observatörer, den svenska förhandlarens förhandlingsmandat i form av en instruktion samt en redogörande rapport om mötenas utfall i samtliga ärenden som behandlas vid olika möteskonstellationer i IMO diarieförs hos Transportstyrelsen (dåvarande ). Dokumenten publiceras på Transportstyrelsens webbplats (det krävs inloggningsuppgifter för att kunna öppna dokumenten). Handläggningen av det aktuella ärendet och de nämnda dokumenten är inte dokumenterade i . Utskottet genomförde en utfrågning med och , f.d. generaldirektör respektive f.d. avdelningschef vid (bilaga B3). anförde att det är som stat som är medlem i IMO och det är regeringen som ger instruktioner om vad ska tycka i sådana sammanhang. Regeringen har bett att vara delegationsledare, men det innebar inte att det var som satt i situationen att bedöma vad som ska beslutas, utan det är regeringens beslut. Sakkunskapen inom ett område kan finnas i en myndighet, medan har en annan roll, nämligen att överföra den politiska intentionen. hade inte någon legitimitet att sitta i IMO och ingå egna avtal; det var inte som var part i detta. Instruktionerna från regeringen har varit tydliga; det har aldrig rått någon oklarhet om den svenska ståndpunkten i fråga om svavelöverenskommelsen. bekräftade att det var regeringen som gett instruktionerna om att skulle godkänna de nya svavelnivåerna om 0,1 viktprocent i . Regeringen var fullständigt medveten om att det var detta som skulle bli beslutet i miljöskyddskommittén. Vid de förmöten som hölls inför MEPC-mötena 57 och 58 och i de underlag som skickades ut inför förmötena fanns förslagen med de lägre svavelnivåerna med. ingick i den svenska delegationen. Vid mötena med den svenska delegationen framkom inte några negativa synpunkter på de föreslagna gränsvärdena för svavel. Det har diskuterats en rad olika förslag för att sänka svavelutsläppen. Det som kom att starta diskussionen om de riktigt låga värdena kom från branschen själv, via en stor internationell branschorganisation. På inrådan av IMO:s generalsekreterare tillsattes en internationell expertgrupp med företrädare från bl.a. olje- och shippingindustrierna, medlemsländerna och vetenskapliga institutioner. Expertgruppen skulle ta fram konsekvensanalyser av olika slag och lämnade efter en studie som låg till grund för de fortsatta diskussionerna i IMO. var med och finansierade denna studie och hade en medlem i expertpanelen. Den ordning som följdes inför MEPC 57 och 58 var helt enligt gängse ordning, samma ordning som alltid följs vid IMO-mötena. Det är också gängse ordning att delegationsledaren skriver en rapport efter ett om vad som har hänt på mötet. Det var en väldigt viktig fråga som togs upp på mötena . Det rapporterades självklart tillbaka till vad som blev utfallet av mötena. Utskottet genomförde en utfrågning med tidigare statsrådet (bilaga B9). Vid utfrågningen framkom i huvudsak följande. Inför mötena i kallade myndigheter, intresseorganisationer och departement till ett förmöte för att få underlag inför framtagandet av svenska ståndpunkter. skickade därefter ett utkast med förslag till svenska ståndpunkter till . Eftersom frågorna som behandlas inom IMO i de flesta fall berör flera departement är dessa ståndpunkter alltid föremål för gemensam beredning inom . Vilket också gjordes i det här fallet. förhandlade vid mötet för räkning. Den svenska delegationen agerade med stöd av de instruktioner som alltså beretts gemensamt inom . Inför mötena hade utrikesministern dessutom utfärdat kreditivbrev för den svenska delegationen. Det är riktigt att inte hade ett särskilt bemyndigande att förhandla för räkning i form av ett regeringsbeslut. förhandlade alltså för räkning, men det var regeringen som ingick överenskommelsen genom att inte protestera inom en given tidsfrist. I det aktuella fallet gick fristen för att protestera mot ändringen ut . Regeringen valde i enlighet med de instruktioner som funnits inför mötena i miljöskyddskommittén att inte protestera mot ändringen. blev därmed folkrättsligt bundet av de nya reglerna . fick en genomgång av ärendet troligen , av den anledningen att hon tillsammans med miljöministern skulle medverka i en hearing om sjöfartsfrågorna . På det mötet diskuterades och togs svavelnivåerna upp. Det var därmed i mitten av våren som hon blev involverad i detta ärende och i diskussionerna om svavelnivåerna. Det här var inte det första IMO-ärendet, och man har hanterat detta på gängse sätt. I dåvarande finns alla dokument och underlag registrerade. Det är samma arbetssätt som man har hanterat det på, och det fanns enligt ingen anledning för henne att fundera på vad som diarieförs och av vem. Hon hade tilltro till att detta sköttes enligt gängse rutiner som man har gjort , och det gjorde man också. skrev rapporter från mötena i och skickade till . Återrapporteringen gjordes till , men den har inte diarieförts där. Det kan nog tyckas att borde ha sett till att den kom till UD. Men det är enligt gängse rutiner som detta har hanterats, och förlitade sig på att detta skedde enligt konstens alla regler. Regeringen har inte fattat något aktivt beslut om att vare sig protestera eller inte protestera. I så fall skulle det ha beretts gemensamt precis som instruktionerna. Det fanns enligt heller inte något behov av att hon skulle fatta ett aktivt beslut i frågan om att godta eller inte godta överenskommelsen eller om att ta upp det i regeringen eller inte, eftersom instruktionerna till den svenska delegationen inför MEPC 57 och 58 hade följts. Den aktuella överenskommelsen om skärpta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle är en internationell överenskommelse som ingicks av regeringen. Detta skedde genom att det från svensk sida inte framfördes någon invändning mot den framförhandlade avtalstexten inom . blev därigenom folkrättsligt bundet av överenskommelsen . Att överenskommelser som innebär ändringar av den ursprungliga Marpolkonventionen ingås genom att ett visst lägsta antal av medlemsstaterna inom en föreskriven tid avstår från att framföra protester mot överenskommelsen följer av konventionen. Utskottet kan inledningsvis konstatera att den aktuella överenskommelsen förefaller ha handlagts i enlighet med gängse rutiner på området. Icke desto mindre anser utskottet att det finns skäl att anlägga vissa synpunkter på hur ärendet har hanterats. Regeringen har inte fattat något formellt beslut om att inte framföra några invändningar mot den antagna avtalstexten; frågan om överenskommelsen om ändrade svavelhalter har inte i något skede varit föremål för regeringens ställningstagande. Hade denna överenskommelse ingåtts av regeringen på ett sätt som är mer vanligt förekommande, exempelvis genom godkännande eller ratifikation, hade det förutsatt ett aktivt ställningstagande från regeringens sida och därmed ett formellt regeringsbeslut. Den omständigheten att överenskommelsen i det aktuella ärendet i stället skulle anses accepterad genom frånvaron av protester, dvs. genom passivitet från svensk sida, gör enligt utskottets mening inte att situationen bör bedömas annorlunda. Till detta kommer att regeringen ska fatta sina beslut kollektivt. En ordning som innebär att det formellt är regeringen som för räkning ingår en internationell överenskommelse innebär enligt utskottets mening att ärendet bör överlämnas till regeringen och att samtliga statsråd får möjlighet att ta ställning till överenskommelsen. I det granskade ärendet är det i stället det ansvariga statsrådet som har gjort bedömningen att det inte fanns något behov för vare sig henne eller regeringen att fatta något sådant aktivt beslut, med motiveringen att instruktionerna till förhandlingsdelegationen hade följts. Sammantaget finner utskottet att en ordning som innebär att , med regeringen som part, kan ingå och bli folkrättsligt bundet av en internationell överenskommelse utan att regeringen tar ställning till avtalets innehåll och frågan om den svenska bundenheten, är otillfredsställande. Förhandlingarna som ledde fram till överenskommelsen sköttes av . På utskottets fråga om på vilket sätt handläggningen av det aktuella ärendet är dokumenterad har svarat att dokumenten i ärendet, såsom dagordningar, instruktioner och rapporter, finns diarieförda hos Transportstyrelsen men att handläggningen och dokumenten inte är dokumenterade i . Granskningen har emellertid visat både att förhandlingsinstruktioner som beretts gemensamt inom har lämnats till den svenska delegationen och att delegationsledarens rapporter som sammanfattar vad MEPC-mötena beslutat skickats till . Det tycks sålunda röra sig om upprättade respektive inkomna handlingar, som enligt uppgifter inte har diarieförts eller på annat sätt sparats. Att handlingarna är diarieförda i Transportstyrelsen påverkar inte utskottets bedömning att diarieföringen och dokumentationen i varit bristfällig. Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden enligt 7 kap. 2 § regeringsformen inhämtas från berörda myndigheter. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Granskningen har visat att handläggningen av frågan om den aktuella överenskommelsen inte har utgjort ett regeringsärende, varför bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen inte är formellt tillämplig. Det framstår dock för utskottet som självklart att det när regeringen står som part till en internationell överenskommelse bör ställas motsvarande krav på beredning. Av granskningen har det bl.a. framgått att representanter för berörda myndigheter och flera intresseorganisationer har deltagit i omnämnda förmöten och att det stod klart att den svenska hållningen skulle vara att stödja förslaget som bl.a. innebar ett svavelgränsvärde om 0,1 viktprocent. Granskningen har inte visat att det har funnits anledning för att komplettera den beredning som genomförts av . Internationella överenskommelser som är bindande för och som ingåtts av regeringen ska publiceras i internationella överenskommelser (SÖ). Den aktuella överenskommelsen blev slutligt accepterad och bindande men är ännu inte publicerad i SÖ. Ett syfte med publiceringen i SÖ är givetvis att det ska offentliggöras och på ett sammanhållet sätt presenteras vilka internationella överenskommelser har anslutit sig till och är bundet av. I det granskade fallet har överenskommelsen varit bindande för i närmare utan att den har publicerats i SÖ. Ett sådant dröjsmål framstår enligt utskottets mening inte som rimligt. Slutligen kan utskottet notera att i sina svar har uppgett att det sätt att ingå en internationell överenskommelse som varit aktuellt i det granskade ärendet är relativt vanligt förekommande inom sjöfartsområdet. Även har under utfrågningen gett bilden av att detta endast var ett av många ärenden som hanterats på detta sätt. egna riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser nämner inte denna form av avtalsingående. Särskilt om det rör sig om en vanligt förekommande form för att ingå avtal kan det enligt utskottets mening finnas anledning för att se över riktlinjerna. 5.2 Informella informationsutbyten med I en anmälan som inkom till , bilaga A5.2.1, begärs att utskottet granskar hur regeringen har agerat i fråga om informationsutbyte med om misstänkta terrorister. Enligt uppgifter i SVT-programmet framgår det av ett dokument från i , publicerat på Internet av organisationen , att velat ersätta det informella utbytet av information om misstänkta terrorister med ett avtal som reglerar informationsutbytet. Enligt dokumentet ska tjänstemän vid det svenska till ha uppgett att den inte var intresserad av ett formellt avtal eftersom ett sådant skulle förutsätta godkännande och att frågan om övervakning i vid tillfället upplevdes som för politiskt känslig. Anmälaren vill att utskottet granskar regeringens hantering av, och ansvar för, de informella kontakterna med och om diskussionen med har inneburit att regeringen medvetet har försökt undanhålla information för att undvika kritik och granskning. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom och , bilaga A5.2.23, och en utfrågning med justitieminister , bilaga B12. Uppgifter i den amerikanska ambassadrapporten sammanträffade tjänstemän från de svenska utrikes- och justitiedepartementen med företrädare för den s.k. HSPD-6 (Presidential Directive 6, Terrorist ), en amerikansk grupp inom den federala polisen inriktad på terroristbekämpning och informationsutbyte. Den amerikanske ambassadören i upprättade efter detta möte en rapport, sannolikt till amerikanska . Av rapporten, som har publicerats på Internet av organisationen , framgår i huvudsak följande. De amerikanska företrädarna informerade om en Internetbaserad informationsdatabas (the Terrorist ) i vilken medverkande länder ska kunna ha direkttillgång till uppgifter om bl.a. misstänkta personer. De gjorde klart att någon form av formaliserad överenskommelse om informationsutbyte skulle tillgodose amerikanska krav för att skulle få fortsätta att ta del av den existerande viseringsfriheten inom det s.k. Visa Waiver Program, som möjliggör för bl.a. svenska medborgare att resa in och vistas i utan visum. En tjänsteman vid det svenska ska ha sagt att det var ett särskilt känsligt politiskt läge i för frågor som rörde statsmakternas övervakning och intrång i den personliga integriteten. Hon menade att förhandlingar om ett avtal därför sannolikt inte skulle gå fort. Tjänstemannen från ska ha bekräftat denna bild och uttryckt en stark tillfredsställelse med de existerande informella arrangemangen. Hon menade också att risken för att det informella informationsutbytet skulle granskas mer noggrant av och möjligen äventyras skulle överväga de eventuella fördelarna med ett formaliserat avtal. Hon trodde att det svenska kravet på godkännande, i ljuset av den då pågående kontroversen kring den antagna övervakningslagen (vilket torde avse den s.k. FRA-lagen, lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet), skulle innebära att det vore politiskt omöjligt för justitieministern att inte presentera överenskommelsen för . Denna offentliga granskning kunde i tjänstemannens mening äventyra andra existerande informella arrangemang. Den amerikanska ambassadörens kommentar var slutligen att den bedömde risken för att skulle vara ett direkt mål för terrorism som liten och att inte skulle ha så mycket att tjäna på en sådan överenskommelse som hade föreslagits av . Justitieministerns svar på en interpellation Justitieminister anförde i en interpellationsdebatt i i huvudsak följande som svar på en interpellation om de informella kontakterna med (ip. 2010/11:115, prot. 2010/11:41). Det är helt nödvändigt att polisen och andra brottsbekämpande myndigheter i samarbetar med sina motsvarigheter i andra länder. Dessa samarbeten bidrar i hög grad till att avslöja, förhindra och utreda allvarliga brott. Det handlar i huvudsak om två olika saker: för det första att utbyta generella erfarenheter och kunskaper för modernt polisarbete; för det andra att ge och få viktiga uppgifter i enskilda operativa ärenden. Denna ordning har gällt i . Att samarbetet beskrivs som informellt innebär bara att utbytet av uppgifter enligt svensk rätt inte förutsätter något formellt avtal. Samarbetet och informationsutbytet följer dock självklart formella svenska regelverk. får information om Säkerhetspolisens verksamhet genom de årliga samråd som sker med företrädare för de riksdagspartier som är representerade i . har även insyn i verksamheten via . Det förekommer också att säkerhetspolischefen informerar justitieutskottet om myndighetens verksamhet. föreslog en ny form av informationsutbyte avseende terroristbrottslighet. Det framfördes som ett krav för att även fortsättningsvis skulle få ta del av viseringsfriheten inom existerande Visa Waiver program, som möjliggör för svenska medborgare att resa in och vistas i utan visum. En tjänsteman vid meddelade att inte var intresserat av ett avtal med den utformning som hade presenterats liksom att den typen av avtal enligt svensk rätt måste föreläggas . Någon vidare förhandling om detta avtal har därefter inte förts. Att tjänstemän vid för diskussioner med andra länders representanter är i sig ingenting anmärkningsvärt. Tvärtom, när nya avtal föreslås så måste de diskuteras och förhandlas, vilket sker på tjänstemannanivå. Om avtalet förutsätter en lagändring eller är av större vikt underställs det . Regeringsformens bestämmelser om ingående av internationella överenskommelser Överenskommelser med andra stater eller mellanstatliga organisationer ingås enligt 10 kap. 1 § regeringsformen av regeringen. Enligt 10 kap. 3 § krävs under vissa förutsättningar först godkännande. Detta är fallet om överenskommelsen förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller om överenskommelsen i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Härutöver krävs godkännande om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en överenskommelse ska anses vara av större vikt och därför ska underställas . Regeringen kan avstå från att begära godkännande om rikets intresse kräver det. Med detta avses bl.a. fall då saken brådskar eller på grund av internationella hänsyn inte bör få komma till allmänhetens kännedom (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 447). Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Polisdatalagen (1998:622) innehåller bestämmelser om behandling av personuppgifter hos polisen. Den innehåller de särskilda regler som, utöver bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204), har ansetts vara nödvändiga i polisens verksamhet. För frågor som inte regleras i polisdatalagen gäller således personuppgiftslagen. Polisdatalagen utgör emellertid bara en del av den lagstiftning som reglerar behandlingen av personuppgifter i polisens verksamhet. Andra lagar som reglerar en sådan behandling är bl.a. lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Polisdatalagen gäller enligt 1 § vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid bl.a. för att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, för att övervaka den allmänna ordningen och för att bedriva spaning och utredning om brott. Uppgifter får enligt 7 § lämnas till en utländsk myndighet om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. I 18 § polisdataförordningen (1999:81) föreskrivs vidare att uppgifter som behandlas enligt polisdatalagen får, om det är förenligt med svenska intressen, lämnas till en utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst och till polis- eller åklagarmyndigheter i länder som är anslutna till , om det behövs för att myndigheten eller organisationen ska kunna förebygga, upptäcka, utreda eller beivra brott. För utlämnande enligt denna paragraf krävs inte att utlämnandet följer av en internationell överenskommelse. har antagit en ny polisdatalag (2010:361) som träder i kraft . I den nya lagen samlas bestämmelser som är reglerade i olika författningar. Samma bestämmelser om när det är tillåtet att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter ska gälla enligt den nya lagen, dvs. även det som följer av förordning. har med bindande verkan för medlemsländerna infört två s.k. sanktionsregimer för att motverka internationell terrorism. Sanktionsregim 1267 har fått sitt namn efter resolution som antog 1999 och som omfattar sanktioner mot , talibaner och samt mot de listade personer, grupper och företag som misstänks ha samröre med dem. Regim 1267 innehåller bl.a. bestämmelser om frysning av tillgångar, förbud mot att tillgängliggöra tillgångar, reserestriktioner och förbud mot att förse de listade med vapen. EU-länderna har genomfört regim 1267 genom en gemensam ståndpunkt och en rådsförordning4[ Gemensam ståndpunkt 2002/402/GUSP, ändrad genom 2003/140/GUSP, respektive rådsförordning 881/2002, ändrad genom 561/2003.]. Efter krav från antog Europeiska unionens råd en reviderad version av förordningen, med förstärkta rättssäkerhetsgarantier för listade personer, grupper m.m.5[ Förordning (EU) 1286/2009.] Rådsförordningen är direkt tillämplig och bindande i EU:s medlemsstater och innehåller en lista över dem som träffas av sanktionerna till följd av sanktionskommitténs beslut. Sanktionsregim 1373 har på motsvarande sätt fått sitt namn av en resolution. Resolution antogs av 2001 som en reaktion på terrorattackerna . Sanktionerna riktas mot personer och grupper som anses vara inblandade i terrorism utöver dem som omfattas av 1267-regimen. FN har överlåtit åt medlemsländerna själva att peka ut vilka som ska träffas av dessa sanktioner. Sanktionerna innehåller bestämmelser om frysning av tillgångar och förbud mot att tillgängliggöra tillgångar för personer och grupper som misstänks för att begå, försöka begå, delta i eller underlätta terroristhandlingar. Regimen omfattar också en bestämmelse om ett närmare polis- och straffrättssamarbete mellan FN:s medlemsländer beträffande de listade personerna. Regim 1373 har genomförts av EU-länderna genom ett lagstiftningspaket bestående av två gemensamma ståndpunkter och en rådsförordning.6[ Gemensamma ståndpunkter 2001/930/GUSP och 2001/931/GUSP respektive rådsförordning 2580/2001.] har härutöver upprättat en egen lista över med liknande sanktioner. Vissa av de personer och organisationer som står på lista står även på FN-listorna, men alla gör inte det. Som svar på frågor från överlämnades respektive två promemorior som upprättats inom Justitie- och Utrikesdepartementen (bilaga A5.2.23). Av promemoriorna framgår i huvudsak följande. Informationsutbytena mellan och andra länder handlar i stort om två olika saker. För det första utbyts generella erfarenheter och kunskaper för modernt polisarbete. För det andra kan man ge och få viktiga uppgifter i enskilda operativa ärenden. De rättsliga förutsättningarna för polisen och Säkerhetspolisen att utbyta information med andra länder i enskilda ärenden anges i en rad olika författningar. Myndigheternas rättsliga befogenheter när det gäller informationsutbyte framgår bl.a. av 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 3335 §§ personuppgiftslagen (1998:204), 7 § polisdatalagen (1998:622) och 18 § polisdataförordningen. Av 7 § polisdatalagen framgår att ett utlämnande kan ske med stöd i en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. Det är dock inte någon formell förutsättning för informationsutbytet att det finns en sådan överenskommelse. Informationsutbyte kan också ske utan stöd i en särskild internationell överenskommelse. Ett informationsutbyte utan direkt stöd i en internationell överenskommelse får också ske med andra länder som är anslutna till , om det behövs för att myndigheten eller organisationen ska kunna förebygga, upptäcka, utreda eller beivra brott. En förutsättning är att utlämnandet är förenligt med svenska intressen. De brottsbekämpande myndigheterna är skyldiga att i det enskilda fallet göra en avvägning mellan behovet att bekämpa brott och värnandet av den personliga integriteten. På liknande sätt som polisen samarbetar internationellt kan även åklagare och domstolar lämna eller begära rättslig hjälp från sina motsvarigheter i en annan stat. Det samarbetet regleras främst i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Den rättsliga hjälpen kan innebära överlämnande av personuppgifter och kräver enligt svensk rätt inte att det finns ett internationellt avtal med den andra staten. För att underlätta samarbetet mellan och har emellertid ett avtal om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål ingåtts. De trädde i kraft . Även på EU-nivå finns ett avtal med om rättslig hjälp i brottmål, vilket trädde i kraft .