bet · GZ01MJU2 · 2011-12-06 00:00:00 — Uppföljningen av de fiskepolitiska insatsernas resultat bör förbättras, och det är viktigt med ett gott samarbete mellan berörda myndigheter när det gäller frågor kring fisk och fiske. Det är önskvärt att regeringen redovisar till vad som har vidtagits med anledning av de frågor som har uppmärksammats i denna uppföljning. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat om. Som en del i utskottens löpande uppföljning beslutade miljö- och jordbruksutskottet att genomföra fortsatta uppföljningar av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Syftet var att ta fram ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen kring utvecklingen av den ekonomiska styrningen. En utgångspunkt för gruppens arbete var att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Fortsatt utvecklingsarbete kring ekonomisk styrning Miljö- och jordbruksutskottet tar aktiv del i utvecklingsarbetet kring ekonomisk styrning, och det pågår en dialog mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras. Enligt uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning kvarstår behovet av fortsatt utvecklingsarbete. Regeringen har i årets budgetproposition inte kommenterat utskottets ställningstaganden, och därför är det oklart hur regeringen ser på det fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller resultatredovisningen till . Gruppen vill särskilt framhålla att utskottet har arbetat med uppföljningar av regeringens resultatredovisningar . Gruppens erfarenhet är att utskottet, oberoende av vilka partier som ingår i regeringen, har lagt stor vikt vid utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete och därmed också betydelsen av att de synpunkter som framkommit i uppföljningarna också beaktas av regeringen. Gruppen vill mot den bakgrunden betona vikten av fortsatt utvecklingsarbete inom vad gäller dessa frågor och vikten av att dialogen mellan det aktuella departementet och utskottet fördjupas. Gruppen vill också betona att det faktum att bestämmelserna om utskottens uppföljning och utvärdering numera har tagits in i regeringsformen markerar den vikt som läggs vid utskottens uppföljning. I utskottens beredning av ärendena ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § RF). Uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten ingår i granskning av rikets styrelse och förvaltning. Mot den bakgrunden vill gruppen särskilt lyfta fram behovet av att utvecklingsarbetet kring den ekonomiska styrningen fortsätter, liksom dialogen mellan riksdag och regering kring hur regeringens resultatredovisning kan utvecklas vidare. Det är önskvärt att regeringen i kommande resultatredovisning utvecklar sin syn på det fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller resultatredovisningen till för utgiftsområde 23. Det är positivt att det pågår ett arbete inom med att utveckla mål- och resultatstyrningen inom utgiftsområde 23. Som en del i detta utvecklingsarbete pågår en dialog som enligt gruppens bedömning är mycket värdefull. Det är vidare mycket positivt att målen för utgiftsområdet numera beslutas av . Regeringen har i årets budgetproposition lämnat förslag om ett nytt kompletterande mål för utgiftsområde 23. De mål som beslutar om är en utgångspunkt för mål- och resultatstyrningen av den statliga verksamheten och behöver därför vara tydliga. Det framgår inte av budgetpropositionen hur det mål som regeringen har föreslagit ska följas upp och utvärderas eller vilka indikatorer som ska användas för att mäta och redovisa de uppnådda resultaten. Mot den bakgrunden vill gruppen särskilt lyfta fram vikten av att tydliga indikatorer formuleras i de fall som målen i sig inte är direkt uppföljningsbara, detta för att underlätta möjligheten för att följa upp i vilken grad som målen nås. Det vore värdefullt om regeringen överväger vilka indikatorer som är relevanta för att kunna redovisa resultat utifrån det nya kompletterande målet. Resultatredovisningens struktur och utformning Regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning, och det är därför viktigt att regeringens redovisning och bedömning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, anslag och uppnådda resultat. För att öka resultatredovisningens relevans som underlag för budgetbeslut är det viktigt att tydligare knyta redovisningen av resultat till de olika anslagen. Regeringens resultatredovisning utgår på ett tydligt sätt från de tre mål för utgiftsområdet som har beslutat om, vilket är positivt. innebär detta dock att det är svårt att få en överblick över insatsernas resultat för de olika underområdena. Regeringen uttalade att regeringen och bör utveckla verksamhetsanpassade former för hur underindelningen av utgiftsområden ska se ut. Gruppen framhåller behovet av att en sådan dialog inleds. Regeringen har i årets resultatredovisning i flera fall tydligt redovisat valet av indikatorer, vilket är positivt och ökar möjligheten för utskottet att självt analysera och bedöma resultaten. Indikatorer redovisas dock inte för alla delar som ingår i resultatredovisningen. Dessutom har regeringen ännu inte presenterat några indikatorer för att redovisa utvecklingen inom den småskaliga livsmedelsproduktionen. Det framgår inte av budgetpropositionen om något arbete pågår med att utveckla sådana. I de flesta fall redovisar regeringen jämförelsesiffror bakåt i tiden, medan det saknas i några fall. Jämförelseperioderna är olika för de olika indikatorerna, vilket försvårar möjlighet att bedöma det resultat som regeringen har redovisat. Mot den bakgrunden vill gruppen särskilt lyfta fram vikten av att det fortsatta utvecklingsarbetet leder till att utskottets möjligheter förbättras när det gäller att följa kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Det vore önskvärt att regeringen i dialog med kunde utveckla verksamhetsanpassade former för hur underindelningen av utgiftsområden ska se ut, bl.a. i syfte att kunna göra en samlad redovisning och bedömning av resultaten inom t.ex. jordbruk, fiske och livsmedel. Det är viktigt att den information som regeringen redovisar till är sådan att utskottet kan följa den långsiktiga utvecklingen av resultatindikatorerna. Det är även viktigt att indikatorer som speglar den småskaliga livsmedelsproduktionen tas fram och redovisas till . Där så är möjligt bör redovisningen av resultat knytas till de olika anslagen inom utgiftsområde 23. Det är viktigt att skilja på redovisningen av resultat av genomförda statliga åtgärder och mer allmänna beskrivningar av tillståndet och utvecklingen inom ett område. En kontinuerlig strukturutveckling mot färre och större produktionsenheter inom jordbruket har pågått . har det skett en allmän nedgång av jordbrukets omfattning. Avräkningspriser och kostnader för insatsvaror uppvisar stora variationer. kan det konstateras att jordbruksföretagens administrativa kostnader har minskat med . Utsläppen av växthusgaser från jordbruket har minskat med 2009 jämfört med . Utsläppssiffror kommer att presenteras . Utskottet uppmärksammade i förra årets uppföljning av ekologiskt jordbruk att det är viktigt att får fortlöpande information om den fortsatta utvecklingen och om resultatet av statens insatser. Gruppen noterar att informationen i årets budgetproposition är begränsad. konstaterar gruppen att regeringen har aviserat att man kommer att presentera en proposition för som rör ekologisk produktion. Gruppen ser fram emot regeringens förslag och utgår från att regeringen beaktar vad utskottet har anfört med anledning av sin uppföljning om ekologisk produktion och offentlig konsumtion. Mot den bakgrunden vill gruppen särskilt lyfta fram att statens insatser inom jordbruksområdet bidrar till att nå de tre målen inom utgiftsområde 23 och att det är av vikt att arbetet med att minska företagens administrativa kostnader fortsätter, utan att syftet med regelverket äventyras. Ett långsiktigt hållbart fiske förutsätter en balans mellan tillgängliga fiskresurser och fiskeflottans kapacitet. Gruppen konstaterar att utkast av fisk är ett utbrett problem. Det är viktigt att fortsätta att följa vattenbrukets och fisketurismföretagandets utveckling. Gruppen konstaterar vidare att den minskning av de administrativa kostnaderna som redovisas för utgiftsområde 23 i sin helhet inte omfattar fiskeområdet. Det är önskvärt att arbetet med att minska de administrativa kostnaderna fortsätter även inom fiskeområdet, utan att syftet med regelverket äventyras. Mot den bakgrunden vill gruppen särskilt lyfta fram att statens insatser inom fiskeområdet bidrar till att nå de tre målen inom utgiftsområde 23. Det är viktigt att fortsätta att arbeta för ett hållbart fiske, bl.a. genom att fortsätta arbetet med att motverka utkast av fisk och arbetet med att minska företagens administrativa kostnader, utan att syftet med regelverket äventyras. Enligt regeringen är de livsmedel som konsumeras i i allmänhet säkra. Felaktiga kostvanor med följdsjukdomar är en betydligt större riskfaktor för befolkningen än förekomsten av gifter i maten. Livsmedelskontrollen i är tillfredsställande men det finns vissa brister. Satsningen det nya matlandet har bidragit till att öka medvetenheten om svensk mat och förutsättningar till ökad turism. Regeringen har aviserat att en effektmätning av de mål som är uppställda för visionen om det nya matlandet kommer att göras . Med hänsyn till miljö- och jordbruksutskottets intresse för dessa frågor ser gruppen med intresse fram emot att regeringen presenterar mer information om vilka resultat och mervärden som satsningen det nya matlandet har gett. Småskalig, lokal och hantverksmässig livsmedelsproduktion har goda förutsättningar att utvecklas vidare. Det är därför positivt att regeringen i årets resultatredovisning berör resultaten av statens insatser för småskalig livsmedelsproduktion. Mot den bakgrunden vill gruppen särskilt lyfta fram behovet av att regeringen gör en mer samlad resultatredovisning för resultatet av statens insatser inom småskalig livsmedelsproduktion. Det är viktigt att regeringen och berörda myndigheter fortsätter sitt arbete för att underlätta förutsättningarna för de småskaliga livsmedelsföretagen. Det är också viktigt att uppmärksamma de frågor som har lyfts fram i utskottets tidigare uppföljningar inom småskalig livsmedelsproduktion och att regeringen i budgetpropositionen redovisar vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av utskottets uppföljningar. Det operativa programmet för fiskenäringen ska främja ett ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske. Ett av de områden som ingår i programmet är att anpassa fiskeflotta till fiskbestånden. Insatserna innefattar bl.a. stöd till skrotning av fiskefartyg. Skrotningsbidraget kan enbart sökas i samband med en nationell skrotningskampanj. I har två sådana kampanjer genomförts: dels 20082009 för torskfisket i , dels 20092010 för bottentrålare med maska i . Skrotningskampanjerna har syftat till att minska fiskeflottans kapacitet och att förbättra det kvarvarande yrkesfiskets lönsamhet. Det finns olika syn på huruvida skrotningsbidraget är bra eller dåligt. Enligt den genomförda halvtidsutvärderingen finns en samsyn kring att inga mer resurser ska läggas på skrotning utan att andra metoder för att minska flottkapaciteten bör utredas. Stödet till skrotning av fiskefartyg kommer att upphöra, och arbetet för att minska fisketrycket kommer att ske på annat sätt, vilket synes vara ett väl avvägt beslut. När det gäller skrotningskampanjerna för och har halvtidsmålen uppnåtts, men det kommer att bli mycket svårt att inom ramen för återstående resurser nå slutmålen vad gäller demersala trålare. Det är viktigt att fortsätta att överväga vilka insatser som kan vidtas för att minska fisketrycket. Uppföljningen visar att skrotningskampanjerna blev dyrare än planerat. Tillgängliga medel är till största delen redan förbrukade, utan att målen har nåtts. Detta är en erfarenhet som man bör dra lärdom av i det fortsatta fiskepolitiska arbetet. Ett syfte med skrotningskampanjerna har varit att lönsamheten i det svenska yrkesfisket ska öka. Det är oklart om detta syfte har nåtts. Lönsamheten i fiskenäringen har ökat men den varierar mycket mellan fiskeflottans olika delar. Gruppen pekar på att det kan vara svårt att mäta och ge en rättvisande bild av lönsamheten i fiskenäringen. Det är också viktigt att målet om förbättrad lönsamhet uppnås inom ramen för målsättningen att fiskeansträngningen ska anpassas till en långsiktig hållbar beståndssituation. Det kan dessutom vara svårt att knyta de iakttagna förändringarna i lönsamheten till just skrotningsbidraget. Gruppen konstaterar att de ansvariga myndigheterna inte kan bedöma hur många som har fortsatt inom fiskenäringen efter erhållet skrotningsbidrag. Detta är otillfredsställande. Rutinerna för uppföljning av genomförda insatser bör därför förbättras. Det är mycket viktigt att regeringen säkerställer att de ansvariga myndigheterna vidtar åtgärder så att effekterna av olika fiskepolitiska insatser kan värderas, och det torde därvid vara intressant att följa om EU-medel och statliga medel i form av skrotningsbidrag går tillbaka till näringen genom återinvestering i fisket. Det finns flera exempel på att fiskare som har fått skrotningsbidrag har fört in nya fartyg . Detta är en fråga som uppmärksammades redan i förra årets uppföljning av regeringens resultatredovisning. Gruppen konstaterar att regeringen inte har kommenterat de synpunkter kring skrotning som miljö- och jordbruksutskottet framförde . Gruppen betonar därför vikten av att regeringen följer den fortsatta utvecklingen av denna fråga, även om stödet till skrotning av fiskefartyg kommer att upphöra. Gruppen menar att det är väsentligt att regeringen återkommer till med information om denna fråga. finns en ny myndighetsorganisation inom fiskeområdet. En bakgrund till den nya organisationen är att den nya Havs- och vattenmyndigheten ska ges en möjlighet att knyta ihop frågor om fisk och fiske samt hav och vatten, vilket enligt gruppens bedömning är mycket positivt. innebär ändringen i myndighetsstrukturen att det inte längre finns någon myndighet som har ett helhetsansvar för fiskefrågor. Gruppen noterar att Havs- och vattenmyndighetens och verksamheter har flera beröringspunkter, vilket ställer stora krav på samverkan och samarbete. Mot den bakgrunden vill gruppen särskilt lyfta fram att det i det fortsatta fiskepolitiska arbetet med att t.ex. ta fram nya insatser är viktigt att utgå från de erfarenheter som har gjorts vad gäller bl.a. stödet till skrotning av fiskefartyg. Det är vidare viktigt att uppföljningen av de fiskepolitiska insatsernas resultat förbättras och att det finns ett gott samarbete mellan de berörda myndigheterna när det gäller frågor om fisk och fiske. Dessutom är det viktigt att regeringen redovisar till vad som har vidtagits med anledning av de frågor som har uppmärksammats i denna uppföljning. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1[ 4 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen.] Som en del i utskottens löpande uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Miljö- och jordbruksutskottet har genomfört uppföljningar av regeringens resultatredovisningar till inom utgiftsområdena 20 Allmän miljö- och naturvård och 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, vilka har behandlats av utskottet i budgetbetänkandena. Utskottet har utifrån uppföljningarna gjort ett antal ställningstaganden, bl.a. kring behovet av fortsatt utveckling av indikatorer och vikten av att utskottets ställningstaganden vad gäller ekonomisk styrning uppmärksammas i det fortsatta utvecklingsarbetet. har beslutat att godkänna vad utskottet har anfört i dessa frågor. har , 2001 och 2006, beslutat om riktlinjer för arbete med bl.a. behandlingen av regeringens resultatredovisning.2[ Förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23; framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21.] Av riktlinjerna framgår bl.a. att är en central länk i styrkedjan, både när det gäller ekonomisk styrning och regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten. Detta avser bl.a. om resurserna har fördelats enligt de politiska prioriteringarna och om de avsedda resultaten har uppnåtts samt om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är ett sätt att få en sådan resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Av riktlinjerna framgår vidare att uppföljning och utvärdering inom bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Utskottens uppföljning och utvärdering bör enligt riktlinjerna användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar i budgeten eller lagstiftningen som kan behövas. Ett centralt dokument i mål- och resultatdialogen mellan och regeringen är utskottens budgetbetänkanden, där utskotten har möjlighet att ta ställning till de resultat som regeringen redovisar i förhållande till de mål som har beslutas och de medel som har anslagits av . Regeringen måste enligt riktlinjerna på ett bättre sätt leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning. Detta är enligt riktlinjer nödvändigt för att dialogen mellan riksdag och regering ska kunna fortsätta. 1.2 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att genomföra en fortsatt uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen.3[ Protokoll utskottssammanträde /11:11, miljö- och jordbruksutskottet .] Syftet var att ta fram ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen . Uppföljningen syftade även till att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen kring utvecklingen av den ekonomiska styrningen inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Uppföljningen har avsett jordbruks-, fiske- och livsmedelsområdena. Detta innebär att det inte har ingått att närmare studera resultaten av de insatser som görs för skogen, djurhälsan, landsbygden eller inom samepolitik eller utbildning och forskning. Uppföljningen har inriktats på att följa upp de synpunkter som utskottet har haft vad avser dels redovisade resultat, dels resultatredovisningens struktur. I detta har även ingått att översiktligt följa redovisningen för de områden som gruppen har följt upp , bl.a. småskalig livsmedelsproduktion, fiske och ekologiskt jordbruk. Dessutom har resultatuppföljningen inriktats på att närmare följa upp resultaten av insatserna för skrotning av fiskefartyg. Uppföljningen har i denna del inriktats på bl.a. följande frågor: Vad var syftet med två skrotningskampanjer? Hur har de genomförts? Vilka resultat har de två skrotningskampanjerna gett? Hur följs resultaten upp? Hur redovisas de? Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin analys av materialet utgått från bl.a. de synpunkter som utskottet har lämnat i samband med tidigare uppföljningar. En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Delar av rapporten har i utkastform överlämnats till Landsbygdsdepartementet, och Havs- och vattenmyndigheten för faktagranskning. 2 Fortsatt utvecklingsarbete kring ekonomisk styrning 2.1 Regeringens redovisning av utvecklingsarbetet beslut om reformerad budgetlag ska regeringen enligt budgetlagen redovisa mål och resultat till . Formerna för denna resultatredovisning har varit och är föremål för utvecklingsarbete, inom både och regeringen. Utvecklingsarbetets syfte är att ge och regeringen ett bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och för att lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott, däribland miljö- och jordbruksutskottet. har beslutat om en reformerad budgetlag (2011:203). I regeringens förslag betonades att bestämmelserna om utskottens uppföljning och utvärdering har tagits in i regeringsformen, vilket markerar den vikt som läggs vid utskottens uppföljning. Det konstaterades vidare att konsekvent har efterfrågat följande: en nära koppling mellan budgetförslaget och de resultat som har uppnåtts att målen ska vara mätbara och uppföljningsbara att målen ska beslutas av att resultatredovisningen ska följa budgetens indelning och beredningsformer. I propositionen konstaterades att de synpunkter som har haft på resultatredovisningen inte fullt ut har tillgodosetts. Regeringen ansåg därför att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål och att dessa mål bör underställas för beslut. De mål som föreslås bör vara formulerade på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. Målen bör avse de effekter man vill uppnå med de statliga insatserna. Vidare menade regeringen att budgetpropositionen bör vara det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat, vilket ligger i linje med vad vid upprepade tillfällen har anfört. Det är viktigt att det finns en koppling mellan budgetförslaget och redovisningen av mål och resultat. Regeringen menade att med uppnådda resultat avses i första hand de resultat som har uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inneburit som bör redovisas i förhållande till de mål har beslutat om. Enligt regeringen är det inte enbart den anslagsfinansierade delen av verksamheten som är av intresse. Regeringen konstaterade vidare att har framfört att utgiftsområdesindelningen och beredningsordning bör vara grunden för resultatinformationen till . Regeringen menade därför att resultatinformationen bör knytas till de beslut som tar och att det är en fördel om grunderna för resultatinformationen är stabila över tiden. När det gäller efterfrågan om ett klargörande av hur underindelningen av utgiftsområden ska se ut ansåg regeringen att detta inte bör regleras i lag, utan att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. tillstyrkte regeringens lagförslag när det gäller förslaget om resultatredovisningen.4[ Prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14.] Den reformerade budgetlagen trädde i kraft den 1 april 2011.5[ Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Om enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena (budgetlag (2011:203) 10 kap. 3 §).] Regeringens redovisning av utvecklingsarbetet i årets budgetproposition I årets budgetproposition (finansplanen) informerar regeringen om att den anser att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål, och att dessa mål underställs för beslut.