bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Förpliktigande bestämmelser som endast gäller för företag som sänder med stöd av regeringens tillstånd bör således kunna ges i form av villkor för sändningstillståndet. Följer inte tillståndshavaren ett villkor som är kopplat till sändningstillståndet kan detta återkallas. Sådana villkor skall som redogjorts för framgå av lag. Tanken är alltså att lagens villkorsuppräkning skall vara uttömmande. Lagens villkor skall motsvara de villkor som finns i avtalen med de programföretag som har tillstånd av regeringen. En viss restriktivitet bör iakttas vid utformningen av specificerade villkor mot bakgrund av bestämmelsen i 3 kap. 4 § YGL om det redaktionella oberoendet. I propositionen gjordes vidare följande uttalande om vilka villkor för anslag som kan ställas upp (prop. 1995/96:160 s. 86). Public service-bolagen finansierar helt sin verksamhet med statliga medel. Avgifter som flyter in med stöd av lagen (1989:14) om TV-avgift sätts in på det s.k. rundradiokontot, varifrån medlen betalas ut till bolagen. tar i sak ställning till hur stora beloppen skall vara. Dessa ställs sedan till bolagens förfogande genom beslut av regeringen i regleringsbrev. Här som i andra sammanhang där anslag ställs till förfogande kan villkor för anslaget ställas upp. Sådana villkor får dock givetvis inte avvika från vad som föreskrivs i lag. De skall vidare i huvudsak endast gälla för den avsedda budgetperioden. Villkor som kan bli aktuella gäller t.ex. uppbyggnad av lokalredaktioner, tekniska investeringar, krav på ekonomisk redovisning o.d. Public service-bolagens uppdrag och verksamhet (), () och (), de s.k. public service-bolagen, har i uppdrag att bedriva sändningsverksamhet av radio och tv i allmänhetens tjänst. Allmänna riktlinjer för public service-verksamheten beslutas av och regeringen inför varje tillståndsperiod. Regeringen lämnar i en proposition förslag till villkor och riktlinjer för den kommande tillståndsperioden och till hur lång tillståndsperioden bör vara, och fattar beslut om denna s.k. inriktningsproposition. På grundval av beslut fattar regeringen därefter beslut om sändningstillstånd för tillståndsperioden och anslagsvillkor som avser medelstilldelningen. Huvudprincipen är att villkoren ska vara oförändrade . Anslagsvillkor beslutas dock en gång av regeringen. Den nuvarande tillståndsperioden gäller för perioden . Enligt de allmänna riktlinjer som har lämnats är ett grundläggande villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst att programföretagen kan upprätthålla en redaktionell självständighet och integritet i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. Det har ansetts tala för att verksamheten i så stor utsträckning som möjligt bör bedrivas utan statlig påverkan (se t.ex. prop. 2008/09:195 s. 17 f., prop. 2005/06:112 s. 20 och prop. 1995/96:161 s. 48). har riksdag och regeringen ett ansvar för att programverksamheten följer vissa grundläggande riktlinjer vad gäller mångsidighet, hög kvalitet, tillgänglighet, hänsyn till minoritetsintressen m.m. Dessa krav framgår av de beslutade riktlinjerna. Det har också ansetts viktigt att programföretagen har en effektiv och ändamålsenlig organisation så att tv-avgiftsmedlen används effektivt (se t.ex. prop. 2008/09:195 s. 18 och 20 och prop. 2005/06:112 s. 20). För att säkerställa programföretagens självständighet har vissa åtgärder vidtagits. Utöver den för all svensk radio och tv grundläggande lagstiftningen i form av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och radio- och tv-lagen (2010:696) gäller följande principer för radio och tv i allmänhetens tjänst. Programföretagen ägs av en för ändamålet bildad förvaltningsstiftelse. Varje enskilt programföretag svarar för att verksamheten bedrivs självständigt i förhållande till staten, olika intresseorganisationer och andra maktgrupper i samhället. Ramvillkor för bestämda tidsperioder. De allmänna förutsättningarna för public service-verksamheten fastställs, som nämnts, av och regeringen inför varje tillståndsperiod. Regeringen beslutar, på grundval av beslut, om sändningstillstånd med tillhörande villkor och villkor i samband med medelstilldelningen (anslagsvillkor) för vart och ett av programföretagen. Villkoren ska i princip vara oförändrade . Finansieringen genom radio- och tv-avgifter ger programföretagen en garanterad och stabil inkomst som inte är direkt knuten till statsbudgeten och som därmed inte på samma sätt som medel via statsbudgeten påverkas av det statsfinansiella läget. fick AB Radiotjänst ensamrätt till radiosändningar i . Verksamheten reglerades genom avtal mellan staten och företaget. Aktierna i företaget ägdes av pressen och ett näringslivskonsortium. När tv-sändningarna startade fick AB Radiotjänst ensamrätt att sända tv-program, och företaget fick namnet . I samband med detta tillkom en ny ägargrupp i form av företrädare för olika folkrörelser. En andra tv-kanal startades /1970. omorganiserades till en koncern med ett moderbolag () och fyra dotterbolag (, , och ). Genom ett beslut upplöstes , moderbolaget lades ned och de tre självständiga aktiebolag som finns bildades, dvs. (), () och (). beslutades att de tre programbolagen från skulle ägas av tre för ändamålet bildade stiftelser. Detta skedde efter att de tidigare ägargrupperna från näringslivet och dagspressen förklarat att de inte längre ville kvarstå som ägare. Stiftelseformen valdes eftersom den bäst ansågs kunna tillgodose kravet på självständighet och integritet för programföretagen (prop. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377). beslutade att ordningen med tre ägarstiftelser för , SVT och UR skulle upphöra och att de tre företagen skulle ägas av en stiftelse, för , och (prop. 1995/96:161, bet. 1995/96:KrU12, rskr. 1995/96:297). syfte är att främja public service-företagens självständighet, vilket ska ske genom att äga och förvalta aktier i programföretagen. Däremot uttalas inget om programföretagens verksamhet. består av en ordförande och tolv ledamöter som utses av regeringen på förslag av de politiska partierna i . gäller att alla riksdagspartier ska vara representerade i styrelsen (prop. 2005/06:112, bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323). Ledamöterna i programföretagens styrelser utses i sin tur av . utsågs ordförandena av regeringen efter samråd med riksdagspartierna. Regeringen utsåg även en suppleant i respektive styrelse. I syfte att främja programföretagens självständighet och integritet i förhållande till regeringen föreslog regeringen att ska utse ordförande och samtliga övriga valda ledamöter i SR:s, SVT:s och UR:s styrelser. Regeringen föreslog även att de två valda suppleanterna ska avskaffas och ersättas med ledamöter. beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 2008/09:195, bet. 2009/10:KrU3, rskr. 2009/10:61). När man började med rundradiosändningar finansierades rundradion i allmänhetens tjänst med särskilda mottagaravgifter. För rätten att inneha en radiomottagningsapparat krävdes ett särskilt tillstånd som meddelades mot att en stämpelavgift betalades. Avgiften gjordes 1925 om till en licensavgift. När de första tv-sändningarna startades avkrävdes till en början innehavare av tv-mottagare i vissa län i en särskild licensavgift. Denna avgiftsskyldighet utsträcktes till att gälla hela landet . Genom radiolagen (1966:755) ersattes licensavgiften med en särskild mottagaravgift. För innehavare av tv-mottagare med tillgång till ljudradio kom den särskilda ljudradioavgiften att avskaffas 1969. Det ansågs som mer rationellt att dessa hushåll betalade en allmän mottagaravgift och att avgiften skulle knytas till innehavet av tv-apparat. För dem som enbart hade en ljudradiomottagare behölls dock den särskilda avgiften. Systemet med separata licenser för radio och tv existerade då ljudradiolicensen slopades (SOU 2005:2 s. 90). slog fast att rundradiorörelsen, dvs. radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst, borde vara självförsörjande (prop. 1947:41 s. 46 f., SU 51, rskr. Med självförsörjande avses att kostnaderna för produktion och distribution av de för svenska lyssnare i gemen avsedda programmen och därmed sammanhängande kostnader ska betalas av lyssnarna själva. Av denna princip följer att avgiftens storlek blev beroende av de krav man ansåg att rundradion borde tillgodose, dvs. avgiftsintäkterna borde täcka utgifterna. Av detta följer i sin tur att avgiften inte bör höjas mer än nödvändigt för att tillgodose rörelsens egna behov. En viss marginal borde dock eftersträvas. Även dagens programföretag finansieras med dessa utgångspunkter. Finansieringen sker, som nämnts, genom en radio- och tv-avgift i enlighet med lagen (1989:41) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst (se ovan). Radio- och tv-avgiften betalas till Radiotjänst i , som ansvarar för uppbörden av radio- och tv-avgifter och avgiftskontroll, och placeras på det s.k. rundradiokontot i Riksgälden. beslutar om medelstilldelningen från rundradiokontot till SR, SVT och UR. Medlen ställs därefter till programföretagens förfogande genom anslagsvillkoren. Medlen överförs löpande från till företagen i enlighet med riksdagsbeslutet och anslagsvillkoren. Enligt regeringens proposition 2008/09:195 (s. 20) har det sätt på vilket radio och tv i allmänhetens tjänst finansieras stor betydelse för möjligheten att bedriva en självständig och oberoende verksamhet med hög kvalitet. Det är, anser regeringen, också viktigt att finansieringssättet har en hög grad av acceptans hos allmänheten dels genom att man anser sig få valuta för pengarna, dels genom att betalningsbördan bärs solidariskt av dem som har nytta av verksamheten. I betänkandet Radio och tv i allmänhetens tjänst Finansiering och skatter (SOU 2005:2 s. 171) anförde Utredningen om finansiering m.m. av radio och tv i allmänhetens tjänst följande i fråga om finansieringssystemet. fastställer medelstilldelningen, och detta beslut följs upp med de av regeringen beslutade årliga anslagsvillkoren, vilka har likheter med de regleringsbrev som gäller för statliga myndigheter. Detaljstyrningen synes, anförde utredningen, ha ökat sett i ett längre tidsperspektiv. Utredningen hänvisade till en analys som hade gjort 2004. I denna analys jämförde avtal och sändningstillstånd för tiden och konstaterade att regleringen hade blivit alltmer detaljerad, vilket påverkar resursfördelningen och därmed verksamheten. Utredningen ansåg att det önskvärda i en sådan utveckling kan diskuteras med tanke på att ett av de övergripande målen för radio och tv i allmänhetens tjänst är företagens oberoende. Utredningen framhöll att företagens publicistiska oberoende är garanterat genom yttrandefrihetsgrundlagen. Varje företag svarar för att verksamheten bedrivs självständigt i förhållande till statsmakten, olika intresseorganisationer och andra maktcentrum. och regeringen har således ingen som helst möjlighet att ingripa när det gäller innehållet i enskilda program. I efterhand kan dock en granskning ske av och tv. Utredningen anförde sammanfattningsvis att det nuvarande finansieringssystemet kan innebära en risk för att en tryggad finansiering inte kan upprätthållas och att det i vissa avseenden leder till oförutsebarhet och kortsiktigt beteende som kan påverka programverksamheten negativt. Styrningen, som ytterst går långt tillbaka i tiden och pålagrats successivt, liknar, anförde utredningen, i flera avseenden den som gäller för de statliga myndigheterna och synes ha blivit mer omfattande . Utredningen föreslog att ett system med s.k. direktfinansiering skulle införas. Systemet skulle bl.a. innebära att inflytande medel enligt en av bestämd fördelningsnyckel skulle betalas ut direkt till företagen. De årliga riksdagsbesluten om medeltilldelning och anslagsvillkor skulle upphöra. Regeringen anförde bl.a. följande i propositionen (prop. 2005/06:112 s. 80 f.). Ett grundläggande villkor för radio- och TV i allmänhetens tjänst är att verksamheten skall bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Finansieringssättet skall inte heller begränsa företagens oberoende eller på annat sätt påverka programverksamheten på ett sätt som kan strida mot uppdraget. En viktig skillnad mellan radio och TV i allmänhetens tjänst och kommersiella medier ligger i de ekonomiska förutsättningarna. Reklam skall därför inte vara tillåten. Regeringen anser att TV-avgiften är den finansieringsform som bäst förenar en solidarisk betalningsform med goda förutsättningar för en oberoende och icke-kommersiell verksamhet. Några av remissinstanserna, t.ex. Länsrätten i , har anfört att radio och TV i allmänhetens tjänst i stället borde finansieras av skattemedel. Detta är emellertid inte lämpligt eftersom programföretagen i så fall riskerar att bli mera bundna till statsmakterna. I fråga om förslaget om direktfinansiering anförde regeringen att den i princip delade utredningens bedömning att direktfinansiering borde införas, men ansåg inte att ett sådant system borde införas (prop. 2005/06:112 s. 80 f.). Även i betänkande Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64 s. 94 f.) föreslog utredaren att det nuvarande finansieringssystemet med tv-avgifter skulle ersättas med direktfinansiering. En direktfinansiering skulle enligt utredningen minska detaljstyrningen av programföretagen eftersom anslagsvillkor inte längre skulle meddelas om direktfinansiering skulle införas. Regeringen instämde visserligen i att detta skulle ge positiva effekter, men ansåg att det primära syftet med att ändra finansieringssätet var att tv-avgiften skulle blir föremål för mervärdesskatteplikt (prop. 2008/09:195 s. 25 f.). Regeringen gjorde bedömningen att det nuvarande finansieringssättet för programföretagen borde fortsätta att gälla, dvs. att en direktfinansiering inte skulle införas. Kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och sidoverksamhet De verksamhetsområden som enligt programföretagens anslagsvillkor ska finansieras med tv-avgiftsmedel benämns kärnverksamhet och kompletterande verksamhet. Programföretagen har därutöver möjlighet att i begränsad utsträckning bedriva viss sidoverksamhet. Enligt anslagsvillkoren ska sidoverksamheten bära sina egna kostnader och bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Det är svårt att dra några absoluta gränser mellan vad som ska anses som kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan eller, uttryckt på annat sätt, vilken verksamhet som ska finansieras med tv-avgiftsmedel respektive på annat sätt. Av den senaste propositionen om radio och tv i allmänhetens tjänst (prop. 2008/09:195 s. 35 f.) framgår beträffande denna gränsdragning i huvudsak följande. Programföretagens kärnverksamhet är att producera och sända radio- och tv-program till allmänheten. Nya tekniska lösningar och en förändrad mediekonsumtion innebär, enligt regeringen, delvis nya förutsättningar för traditionell radio och tv. Detta gäller såväl radio och tv i allmänhetens tjänst som kommersiella radio- och tv-företag. SR, SVT och UR behöver möta dessa ändrade förutsättningar genom att se till att deras programutbud finns tillgängligt på de plattformar där publiken finns. På Internet har företagens kärnverksamhet, dvs. programutbud, blivit tillgängligt för lyssnare och tittare på andra sätt än inom ramen för de traditionella radio- och tv-sändningarna. För att utveckla kärnverksamheten och förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodogöra sig denna kan företagen också bedriva kompletterande verksamhet, dvs. verksamhet som inte direkt hör till kärnverksamheten. Exempel på detta är fördjupande information och bildmaterial. All kompletterande verksamhet ska utgå från och ha en tydlig koppling till kärnverksamheten. Eftersom programmen som ingår i kärnverksamheten numera i stor utsträckning görs tillgängliga på företagens webbplatser anser regeringen att gränserna mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet är flytande och att verksamhet på Internet kan vara antingen kärnverksamhet, kompletterande verksamhet eller sidoverksamhet. Den del av företagens verksamhet som är tillståndspliktig är sändningarna i marknätet. Det är av avgörande betydelse att de grundläggande riktlinjerna om t.ex. opartiskhet, saklighet, omsorg om demokratiska värden och förbud mot reklam som gäller för den tillståndspliktiga verksamheten tillämpas på såväl all kärnverksamhet som all kompletterande verksamhet, dvs. den verksamhet som finansieras av tv-avgiftsmedel. Utbudet bör utformas på ett sådant sätt att så många som möjligt kan tillgodogöra sig tjänsterna och programmen. Företagens målsättning bör vara att tillgänglighetsfunktioner som textning, teckentolkning, talad textremsa och syntolkning också erbjuds i utbudet på Internet. SR, SVT och UR ska även fortsättningsvis ha möjlighet att i begränsad omfattning bedriva sidoverksamhet. Exempel på sådan verksamhet är försäljning av dvd-filmer och uthyrning av studiolokaler. För sidoverksamheten gäller andra regler än för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten. Sidoverksamheter ska bära sina egna kostnader, särredovisas och i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Företagen bör beakta att deras särställning gentemot kommersiella aktörer ger SR, SVT och UR en konkurrensfördel som inte får missbrukas. Det är vidare viktigt för programföretagen att deras trovärdighet och integritet inte kan ifrågasättas. Därför får sidoverksamheter inte ges en sådan omfattning eller vara av en sådan karaktär att de riskerar att inkräkta på kärnverksamheten eller skada förtroendet för radio och tv i allmänhetens tjänst. Betänkandet Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64) föreslog public service-utredningen i betänkandet Kontinuitet och förändring (SOU 2008:64 s. 141 f.) att public service-bolagens kärnverksamhet ska vara att producera och sända radio och tv till allmänheten. Utredningen gjorde bedömningen att public service-bolagen inte utan regeringens medgivande får förändra sin kärnverksamhet i betydande omfattning, t.ex. genom att starta permanenta nya programkanaler eller liknande tjänster. Utredningen gjorde denna bedömning med hänvisning till vad som redan gällde under den dåvarande tillståndsperioden, nämligen att public service-bolagen inte fick ändra sin kärnverksamhet i betydande omfattning utan regeringens medgivande. Utredningen hänvisade i detta avseende till proposition 2005/06:112 Viktigare än någonsin! Radio- och tv i allmänhetens tjänst 20072010 (s. 70 f.). Enligt denna proposition ansåg regeringen att en huvuduppgift för radio och tv i allmänhetens tjänst ska vara att fungera som en samlande kraft och erbjuda en utgångspunkt från vilken frågor av betydelse för hela samhället kan diskuteras gemensamt. Detta kräver, anförde regeringen, en programverksamhet som inte splittras upp i alltför många olika kanaler och tjänster. Regeringen anförde att programföretagen inte utan regeringens medgivande får förändra sin kärnverksamhet i betydande omfattning, t.ex. genom att starta permanenta nya programkanaler eller liknande tjänster. Utredningens förslag remitterades till ett stort antal remissinstanser. Både rättsvårdande myndigheter, programföretag och myndigheter på radio- och tv-området fanns bland de instanser som yttrade sig. I det följande redogörs kortfattat för några av remissinstansernas yttranden. SVT anförde bl.a. följande i sitt remissyttrande över utredningens förslag. SVT tillstyrkte förslaget om att programbolagens kärnverksamhet fortsatt ska vara att producera och sända radio och tv till allmänheten, men ansåg att regleringen om att bolagen om de önskar förändra sin kärnverksamhet i betydande omfattning ska inhämta tillstånd av regeringen borde tas bort, då den är svårtolkad och tillför föga i sak i förhållande till den övriga reglering som gäller. SVT påpekade att man inte på eget bevåg, även utan denna reglering, kan starta verksamheter som förutsätter en höjning av tv-avgiften eller som kräver ytterligare frekvensutrymme i marknätet. Dessutom får förändringar i kärnverksamheten inte ske på ett sådant sätt att uppdraget åsidosätts, anförde SVT. Enligt SVT är det ytterst programbolagets styrelse som svarar för beslut om att ändra inriktning på en verksamhet eller utveckla nya tjänster. SVT anförde vidare att det är önskvärt att fortsatt särskilja den kompletterande verksamheten från kärnverksamheten, då de omfattas av olika villkor, där kärnverksamheten utgår från vad som omfattas av sändningstillståndet. SVT anförde också att om det krav som gäller för kärnverksamheten om att nya kanaler ska godkännas av regeringen också skulle gälla för Internet, riskerar, med den definition av ny kanal som utredningen ger, varje domännamn som SVT registrerar att omfattas. Copyswede och Klys delade utredningens bedömning att företagen inte utan regeringens medgivande får förändra sin kärnverksamhet i betydande omfattning, genom att starta permanenta nya programkanaler eller liknande tjänster. MTG () ansåg att kravet på att SVT måste inhämta regeringens medgivande för att starta en ny tv-kanal är ett exempel på ett bra och tydligt ramverk. MTG anförde att denna tydliga begränsning tillkom i efterhand, för att SVT hade lanserat en rad nya kanaler som tog resurser i anspråk från andra områden. Proposition 2008/09:195 överlämnade regeringen proposition 2008/09:195 Utveckling för oberoende och kvalitet Radio och tv i allmänhetens tjänst 20102013 till . I propositionen föreslog regeringen att skulle godkänna bl.a. vad regeringen föreslog om villkor . I propositionen anförde regeringen (s. 35 f.) att kärnverksamheten i SR, SVT och UR ska vara att producera och sända radio- och tv-program till allmänheten. För att utveckla och stödja kärnverksamheten och förbättra möjligheterna för allmänheten att tillgodogöra sig programverksamheten kan företagen också bedriva kompletterande verksamhet. Den kompletterande verksamheten ska utgå från och ha en tydlig koppling till kärnverksamheten. Programföretagen kan också bedriva sidoverksamhet. Denna ska inte ges en sådan omfattning eller vara av sådan karaktär att den kan riskera att inkräkta på kärnverksamheten eller skada förtroendet för radio och tv i allmänhetens tjänst. Sidoverksamheter ska, enligt propositionen, bära sina egna kostnader, särredovisas och i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. I propositionen (s. 38 f.) föreslogs som ett nytt villkor att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten som SR, SVT och UR vill lansera ska anmälas till regeringen för godkännande. Som skäl för förslaget anförde regeringen följande. Uppdraget i allmänhetens tjänst ställer höga krav på att nya tjänster som lanseras har ett tillräckligt stort värde för allmänheten för att motsvara t.ex. de kostnader som tjänsten genererar. Den första prövningen av om nya tjänster ska lanseras ska alltid ske inom företagen. SVT, SR och UR verkar på en konkurrensutsatt marknad. ställer krav på att uppdraget i allmänhetens tjänst är tydligt utformat om verksamheten ska bekostas av allmänna medel, t.ex. genom tv-avgifter, och att nya tjänster prövas. Mot denna bakgrund, och eftersom det är regeringen som utifrån beslut formulerar uppdraget till programföretagen, föreslås att nya permanenta programtjänster eller andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten som SR, SVT och UR vill lansera ska anmälas till regeringen för godkännande. I propositionen angavs att det kunde vara lämpligt att själva prövningen av tjänsterna görs på myndighetsnivå och att regeringen avsåg att utarbeta en modell för hur sådana prövningar ska ske.