bet · GY01SfU12 · 2011-06-30 00:00:00 — 2010/11:SfU12 Vissa ändringar i sjukförsäkringen (förnyad behandling) Vissa ändringar i sjukförsäkringen (förnyad behandling) Utskottet har i betänkande 2010/11:SfU11 Vissa ändringar i sjukförsäkringen föreslagit att tillkännager för regeringen att regeringen ska återkomma till med följande förslag till ändringar i sjukförsäkringen. Personer som efter en period med tidsbegränsad sjukersättning inte har rätt till sjukpenning till följd av bestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) eller som har en låg SGI ska kunna få en ersättning som ligger i nivå med den tidigare tidsbegränsade sjukersättningen, under förutsättning att arbetsförmågan är nedsatt. Vidare ska arbetsförmågan fr.o.m. dag 181 i sjukperioden prövas mot arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Regeringen bör återkomma i sådan tid att de nu redovisade ändringarna kan träda i kraft . Kammaren har , med tillämpning av 4 kap. 10 § riksdagsordningen, beslutat att återförvisa ärendet till utskottet för ytterligare beredning. Utskottet, som vid den förnyade behandlingen inte funnit anledning att frångå sina tidigare ställningstaganden, föreslår i detta betänkande på nytt att tillkännager för regeringen att regeringen ska återkomma till med förslag till ändringar i sjukförsäkringen enligt ovan. I betänkandet finns en reservation (M, FP, C, KD) med yrkande om avslag på utskottets förslag samt två särskilda yttranden. Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Vissa ändringar i sjukförsäkringen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen ska återkomma till med förslag som kan träda i kraft i fråga om ersättning till personer som tidigare haft tidsbegränsad sjukersättning och som saknar SGI eller har en låg SGI samt om ändrade kriterier för prövning av arbetsförmågan efter dag 180 i sjukperioden. Reservation (M, FP, C, KD) Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), Finn (M), (S), (FP), Shadiye Heydari (S), (C), (S), (M), (MP), (SD), (V) och (KD). I betänkande 2010/11:SfU11 lade utskottet med stöd av sin initiativrätt i 3 kap. 7 § riksdagsordningen (RO) fram förslag om ett tillkännagivande om ändringar i sjukförsäkringen. bereddes tillfälle att yttra sig över ett förslag till utskottsinitiativ och yttranden över förslaget inhämtades från (), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och Handikappförbunden. Kammaren beslöt , med tillämpning av 4 kap. 10 § RO, att återförvisa ärendet till utskottet för ytterligare beredning. Under utskottets fortsatta beredning har utskottet tagit del av de remissvar som fram till nu avlämnats över departementspromemorian Översyn av sjukförsäkringen förslag till förbättringar (Ds 2011:18). Remisstiden löper ut . Vidare har en skrivelse inkommit från . M-, FP-, C- och KD-ledamöterna har med stöd av 4 kap. 11 § RO under utskottets fortsatta beredning begärt att utskottet ska inhämta yttranden från ett antal myndigheter över vissa frågor rörande de ändringar i sjukförsäkringen som avsågs med förslagen i betänkande 2010/11:SfU11. Utskottsmajoriteten har avslagit begäran om ytterligare beredningsåtgärder då det skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Vissa ändringar i sjukförsäkringen Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen att regeringen ska återkomma till med förslag som innebär att personer som efter en period med tidsbegränsad sjukersättning inte har rätt till sjukpenning till följd av bestämmelserna om SGI eller som endast har en låg SGI ska få en ersättning som ligger i nivå med den tidigare tidsbegränsade sjukersättningen, under förutsättning att arbetsförmågan är nedsatt. Vidare tillkännager för regeringen att regeringen ska återkomma till med förslag som innebär att arbetsförmågan efter dag 180 i sjukperioden ska prövas mot arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Regeringen bör återkomma i sådan tid att de nu redovisade ändringarna kan träda i kraft . Jämför reservation (M, FP, C, KD) och särskilda yttrandena 1 (M, FP, C, KD) och 2 (S, MP, V). I utskottets betänkande 2010/11:SfU11 redogörs för gällande ordning samt återges innehållet i finansutskottets yttrande och de tre yttrandena som utskottet inhämtat. Utskottet har under ärendets fortsatta beredning tagit del av remissyttranden som inkommit fram till nu med anledning av departementspromemorian Översyn av sjukförsäkringen förslag till förbättringar (Ds 2011:18). Vidare har under den fortsatta beredningen M-, FP-, C- och KD-ledamöterna, med stöd av 4 kap. 11 § RO, begärt att utskottet ska inhämta yttranden från ett antal myndigheter över utskottsinitiativet. Utskottsmajoriteten har avslagit denna begäran eftersom det skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet anser att ändringarna i sjukförsäkringen måste beredas av regeringen tillsammans med beredningen av förslagen i departementspromemorian samt behandlas i höstens budgetproposition. Därmed är det inte är möjligt att vänta med beslut i denna fråga. Vid denna förnyade behandling av utskottsinitiativet vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande och anför följande. Sjukförsäkringen uppvisar enligt utskottets mening stora brister, både när det gäller rehabilitering tillbaka till arbete och när det gäller den ekonomiska tryggheten för människor som drabbats av sjukdom. Den parlamentariska (dir. 2010:48) är viktig när det gäller att finna långsiktiga och konstruktiva lösningar för bl.a. sjukförsäkringen. är det nödvändigt att snabbt finna lösningar på några av de mest akuta bristerna i sjukförsäkringen. När utskottet behandlade förslag till utskottsinitiativ om förändringar i sjukförsäkringen avslogs detta av regeringspartierna med motiveringen att regeringen i närtid skulle återkomma med förslag till . Trots den massiva kritiken mot sjukförsäkringen, och trots att regeringen, såväl i regeringsförklaringen som i kammare, vid upprepade tillfällen lovat förändringar, har några sådana inte lämnats till under det gångna riksdagsåret. De förslag som presenterats i departementspromemorian Ds 2011:18 är därtill långt ifrån tillräckliga. Flera av förslagen har fått omfattande kritik från remissinstanserna och det är uppenbart att förslagen inte möter de tydliga brister som finns i sjukförsäkringen. Det är dessutom oklart om, och i så fall när, regeringen har för avsikt att presentera förslag för , så att förändringar kan komma till stånd. Av dessa skäl anser utskottet att , i avvaktan på resultatet av arbete, måste ta initiativ till förändringar i sjukförsäkringen. Ersättning till försäkrade som haft tidsbegränsad sjukersättning När den tidsbegränsade sjukersättningen och möjligheten att återfå en SGI efter en period med en sådan sjukersättning avskaffades förlorade ett stort antal personer sin SGI och därmed sin rätt till sjukpenning trots att de saknar arbetsförmåga. För dessa personer, liksom för dem som i motsvarande situation har en låg SGI, återstår att ansöka om försörjningsstöd. I departementspromemorian föreslås att särskilda sjuk- och rehabiliteringspenningar införs för dessa grupper. Den ersättning som föreslås är dock väsentligt lägre än ersättningen i den tidsbegränsade sjukersättningen, vilket leder till att många av dem kan komma att behöva kompletterande försörjningsstöd. Förslagen i utskottsinitiativet innebär att ersättningen för de så kallat nollklassade ska ligga i nivå med den tidsbegränsade sjukersättning som den försäkrade tidigare uppbar. Vare sig ISF eller FK har några synpunkter på kompensationsnivån. I sitt remissyttrande refererar ISF till det boendetillägg som finns med i den aktuella departementspromemorian. Trots att detta förslag inte finns på bord och därför inte kan behandlas, vill utskottet ändå klargöra att någon form av bostadsstöd bör komplettera det förslag som ryms inom initiativet, eftersom de s.k. nollklassade, i och med utförsäkringen, förlorade rätten till bostadstillägg. Handikappförbunden välkomnar förslaget om ersättning till den här gruppen försäkrade och framhåller att förslagen är väl avvägda för att skydda de som drabbats hårdast av senaste årens förändringar i sjukförsäkringen. Mot bakgrund härav anser utskottet att regeringen bör återkomma till med förslag i höstens budgetproposition som kan träda i kraft och som innebär att de aktuella personerna, utöver det boendetillägg som föreslås i departementspromemorian, får en ersättning som ligger i nivå med den tidigare tidsbegränsade sjukersättningen. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Prövning av arbetsförmågan efter dag 180 i sjukperioden Arbetsgivaren har enligt lag ett rehabiliteringsansvar och en skyldighet att försöka anpassa arbetsplatsen. När den försäkrade haft sin arbetsförmåga nedsatt ska dock arbetsförmågan, om det inte finns särskilda skäl mot det, prövas mot den reguljära arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Detta blir dock en prövning mot en i det närmaste fiktiv arbetsmarknad. Enligt förarbetena (prop. 2007/08:136 s. 67) ska prövningen göras i förhållande till varje typ av arbete, och det ska räcka att den försäkrade kan utföra något sådant arbete på den reguljära arbetsmarknaden med undantag dock för mycket udda och sällan förekommande arbeten. Eftersom den närmare innebörden av begreppet reguljär arbetsmarknad slutligen avgörs av domstol och någon praxis ännu inte hunnit utvecklas är osäkerheten stor. Långsiktigt måste utrymmet för individuella bedömningar öka. I avvaktan på att den parlamentariska finner en mer långsiktig lösning måste emellertid rättssäkerheten säkerställas. Utskottsinitiativets förslag om förändrad arbetsförmågeprövning har inte mött några invändningar från FK, som dock framhåller att förslaget inte skulle ha någon avgörande betydelse på bedömningar av rätten till sjukpenning. ISF redovisar att det nya begreppet reguljära arbetsmarknaden inte har någon utvecklad rättspraxis ännu och att förändringar av begrepp övergångsvis alltid är problematiska ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Handikappförbunden menar att förslagen är nödvändiga för att motverka de mest akuta konsekvenserna av dagens sjukförsäkringsregler, och behöver genomföras omgående. Av nu nämnda skäl bör regeringen återkomma med förslag som innebär att arbetsförmågan ska prövas mot arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade, dvs. i enlighet med de regler för sjukpenning som gällde före . Regeringen bör återkomma i sådan tid att den nu redovisade ändringen kan träda i kraft . Detta bör som sin mening ge regeringen till känna. Av departementspromemorian framgår att antalet personer utan SGI som berörs uppgår till 5 700 personer. Av dessa bedöms 2 000 personer 2012 komma i fråga för den i promemorian förslagna sjukpenningen i särskilda fall. Antalet personer med låg SGI beräknas på motsvarande sätt till 6 400, varav 100 personer bedöms få en sådan sjukpenning. Ungefär 2 100 personer kan således komma att bli aktuella för en ersättning som ligger i nivå med den tidigare tidsbegränsade sjukersättningen. Antalet personer beräknas minska efter 2013. Av departementspromemorian framgår vidare att ca 55 000 personer når tidsgränsen . Av dessa bedöms ha förmåga i relation till den reguljära arbetsmarknaden, medan endast anses ha sådan arbetsförmåga att de får sin sjukpenning indragen. Övriga försäkrade bedöms få behålla sin sjukpenning antingen för att det finns särskilda skäl eller det i annat fall anses oskäligt att dra in sjukpenningen. Av de sjukfall som passerar 180-dagarsgränsen avslutas enligt departementspromemorian genom att sjukpenningen på denna grund dras in innan dag 365. Utskottet gör bedömningen att de personer som kan komma att beröras av utskottets förslag i denna del med dessa utgångspunkter skulle uppgå till högst 2 750 personer. Det kan dock inte uteslutas att ytterligare ett antal personer som enligt nuvarande regler får lämna sjukförsäkringen efter dag 365 kan tillkomma. delar helt bedömningen i finansutskottets yttrande 2010/11:FiU7y att det är viktigt att regeringen i samband med budgetbehandlingen låter göra ytterligare kostnadsberäkningar av ändringarna, inklusive de indirekta effekterna av dessa, samt att berörda myndigheter och organisationer ges tillfälle att lämna synpunkter i sedvanlig ordning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. Vissa ändringar i sjukförsäkringen (M, FP, C, KD) av (M), (M), (M), Finn (M), (FP), (C), (M) och (KD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: avslår utskottets förslag. Vid denna förnyade behandling vidhåller vi ställningstagandet i reservationen i betänkande 2010/11:SfU11 om avslag på förslaget om ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen ska återkomma till med förslag till ändringar i sjukförsäkringen. Bakgrund och allmänt om sjukförsäkringen Alliansen har genomfört en historisk sjukförsäkringsreform. Innan det nya regelverket kom på plats hade vi högst sjukfrånvaro i världen och ett ohälsotal som varierade kraftigt över landet. Vi har skapat en sjukförsäkring präglad av struktur och förutsägbarhet samt genomfört omfattande satsningar på aktiva och tidiga rehabiliteringsinsatser för att hjälpa människor tillbaka till arbete. Allt detta har också gett mycket goda resultat. Sjukskrivningarna har halverats och ligger nu på en genomsnittlig nivå jämfört med de nordiska och större västeuropeiska länderna. Antalet förtidspensionärer (personer med sjukersättning) har minskat med 100 000 personer . Människor fastnar inte längre i långa passiva sjukskrivningar som inte så sällan annars för med sig följdsjukdomar, sociala problem och ett långvarigt eller permanent utanförskap. Våra satsningar på rehabilitering ger nu människor goda möjligheter att blir friska och kunna komma tillbaka till arbetslivet. De omotiverade regionala skillnaderna i sjukfrånvaro är borta. De positiva effekterna av reformen lyfts nu fram i de uppföljningar och utvärderingar som sker. I studier från Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) respektive framhålls att () handläggare anser att det nya regelverket skapat en mer aktiv sjukskrivningsprocess och förbättrat kommunikationen med den försäkrade (ISF 2011:4, RiR 2010:9). Trots detta har , de gröna gemensamt lagt fram ett förslag som riskerar att vi går tillbaka till en ordning som inte fungerade. Detta är oansvarigt och kan leda till att fler åter hamnar i en situation där man drabbas av långa passiva, sjukskrivningar och utanförskap. Även den förra socialdemokratiska regeringen konstaterade att sjukförsäkringen inte fungerade. fastslog den dåvarande regeringen att sjukfrånvaron skulle halveras och tillsatte en utredning ledd av den tidigare sjukförsäkringsministern (S). I uppdraget låg bl.a. att analysera om det uppstått en glidning i sjukdomsbegreppet och varför det inom den svenska socialförsäkringen saknas en bortre gräns. Vidare skulle den enskildes skyldigheter att ta till vara eller utveckla sin arbetsförmåga, även om det blir nödvändigt att byta yrke eller arbeta på annan ort eller flytta tydliggöras. konstaterade i sin utredning att Den bästa sammanfattningen av vem som har rätt till sjukpenning i är att det har den som vill och att Sjukförsäkringen har tillåtits bli en parkeringsplats för problem den inte är avsedd för (SOU 2006:86). I utredningen, som huvudsakligen legat till grund för sjukförsäkringsreformen, föreslogs tidsgränser och återkommande prövningar av arbetsförmågan som bärande delar i en väl fungerande sjukförsäkring. Pågående uppföljning av sjukförsäkringsreformen Alla reformer bör följas upp och utvärderas för att se om de fallit ut på önskvärt sätt eller om det finns behov av justeringar. Därför tillsatte vi i Alliansen en arbetsgrupp i som genomfört en omfattande översyn av sjukförsäkringen som utmynnat i en departementspromemoria (Ds 2011:18), Översyn av sjukförsäkringen förslag till förbättringar. Alliansgruppen har varit delaktiga i översynen genom regelbundna överläggningar med . Departementspromemorian är ute på en bred remiss till ett femtiotal remissinstanser. Remisstiden går ut . Regeringen har dock redan i vårpropositionen aviserat att man avser att återkomma med förslag till förändringar av sjukförsäkringen i höstens budgetproposition. Dessa viktiga förbättringar i sjukförsäkringen som bereds kommer att behandlas av och bedöms kunna träda i kraft . Ersättning till försäkrade som haft tidsbegränsad sjukersättning I utskottsinitiativet föreslås att personer som lämnar tidsbegränsad sjukersättning och saknar sjukpenninggrundande inkomst ska ges en ersättning som ligger i nivå med den de hade när sjukersättningen upphörde. Frågan om ersättning till denna grupp av personer är redan omhändertagen i regeringens översyn av sjukförsäkringen. För den grupp som omfattas av förslaget ovan föreslår Alliansen en ny ersättning, sjukpenning i särskilda fall, som ska motsvara den ersättning de har haft eller skulle ha haft under arbetslivsintroduktionen (). Vi vill också införa ett bostadsstöd som tar hänsyn till försörjningsbörda för samma grupp, något som majoriteten bortsett ifrån i sitt förslag. Principen att bestämma nivån på ersättningen utifrån vad en person har haft tidigare är godtycklig och komplicerad, något som även framhålls i svaret från ISF. Dels måste man ta hänsyn till andra ersättningar, t.ex. bostadstillägg, dels kan perioden med tidsbegränsade ersättning ligga längre tillbaka i tiden. Förslaget att införa en ny förmån och ett behovsprövat bostadsstöd är ett enklare och mer transparent sätt att lösa problemet för dem som saknar SGI. Enligt beräkningar i underlaget till finansutskottets yttrande kommer det att finnas både de som får högre respektive lägre ersättning med utskottets förslag jämfört med förslaget i Ds 2011:18. Prövning av arbetsförmågan efter dag 180 i sjukperioden Vidare föreslås i betänkandet att dagens prövning av arbetsförmågan mot den reguljära arbetsmarknaden efter 180 dagars sjukskrivning ska ersättas av en prövning mot normalt förekommande arbete enligt de regler som gällde före . Värt att notera är att av de ca 55 000 sjukfall som når fram till 180-dagarsgränsen så är det endast i av fallen där man drar in sjukpenningen för att man gör bedömningen att den sjukskrivne har en arbetsförmåga i förhållande till den reguljära arbetsmarknaden. I av fallen bedöms sådan arbetsförmåga saknas och i av fallen omfattas den sjukskrivne av någon av de undantagsgrunder som finns. Ds 2011:18, Tabell 5.2 Resultat vid första bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden Antal personer som når gränsen Bedöms sakna förmåga i relation till den reguljära arbetsmarknaden Bedöms ha förmåga i relation till den reguljära arbetsmarknaden omfattas av särskilda skäl får sin sjukpenning indragen FK och ISF framhåller i sina yttranden svårigheten att uttala sig om konsekvenserna av förslagen på grund av den mycket korta remisstiden, dock noterar både FK och ISF att en återgång till det gamla begreppet normalt förekommande arbete i praktiken kan komma att sakna betydelse. bedömer å andra sidan att en återgång till det gamla begreppet skulle innebära en uppmjukning av regelverket som riskerar att leda till fler och längre sjukfall. Bakgrunden till denna bedömning är en regeringsrättsdom som aldrig fick genomslag i praxis innan det att den nu gällande grunden för prövning av arbetsförmågan infördes. Kostnaden för denna del i förslaget bedöms därför uppgå till . Om fler långa sjukfall uppstår så leder detta också till att fler personer beviljas sjukersättning. Det är värt att notera att även det gamla begreppet helt felaktigt påstods innebära en bedömning mot en fiktiv arbetsmarknad. Detta är ett legitimitetsproblem som man inte löser genom att skapa nya begrepp. Ett viktigt steg mot ökat förtroende för FK:s tillämpning av sjukförsäkringen är däremot det omfattande arbete som pågår med att ta fram ett validerat instrument för att bedöma arbetsförmåga. I sitt yttrande till utskottet betonar FK vikten av det fortsatta arbetet med arbetsförmågeinstrumentet. Detta arbete riskerar tyvärr att gå förlorat om oppositionens förslag går igenom eftersom begreppet den reguljära arbetsmarknaden varit vägledande i framtagandet av det nya instrumentet. Att införa nya begrepp i lagstiftningen innebär alltid en administrativ omställningsprocess med negativa effekter inledningsvis. Precis som ISF påpekar i sitt yttrande till utskottet är förändringar av begrepp alltid problematiska ur rättssäkerhetssynpunkt. En återgång till det gamla begreppet normalt förekommande arbete kommer med säkerhet att innebära en besvärlig omställning för alla berörda. För sjukförsäkringen kan det visa sig innebära ett slag i luften eller en återgång till långa sjukfall och ökat utanförskap. Det är som det konstateras i svaret från ISF osäkert om en återgång till det tidigare begreppet normalt förekommande arbete kommer att leda till en mer restriktiv eller en mer generös tillämpning. ISF framhåller även att det inte går att avgöra om det skulle leda till en mer rättssäker tillämpning eller ej. Allmänt kan vi konstatera att både FK och ISF i sina yttranden betonar att det nya regelverket skapat ökad tydlighet och aktivitet i sjukskrivningsprocessen. Som tidigare nämnts ser vi också hur sjukfrånvaron närmat sig en internationellt sett mer normal nivå. Ytterligare förslag i departementspromemorian Översyn av sjukförsäkringen förslag till förbättringar Avslutningsvis vill vi framhålla att i den tidigare nämnda departementspromemorian återfinns, utöver förslaget om införandet av en särskild sjukpenning och ett särskilt bostadsstöd, för dem som saknar en SGI, följande förslag: En justering av undantagsreglerna vid den bortre tidsgränsen. Sjukpenning på fortsättningsnivån ska kunna betalas ut för ytterligare dagar om det på grund av den försäkrades sjukdom skulle vara oskäligt att inte göra så. Förstärkta insatser för att underlätta återgång i arbete. Genom bl.a. ett förstärkt samarbete mellan FK, Arbetsförmedlingen och hälso- och sjukvården tidigt samt möjlighet till arbetslivsinriktad rehabilitering. Ytterligare resurser till Arbetsförmedlingen motsvarande 3 000 platser inom arbetsmarknadspolitikens insatser för personer med nedsatt arbetsförmåga. Åtgärder som kan understödja det långsiktiga arbetet att stärka tilltron till sjukförsäkringen. Återförvisningen ledde inte till någon ytterligare beredning Vid den förnyade behandlingen av ärendet i utskottet har vi återigen förvägrats möjligheten till en seriös beredning av det förslag till förändringar i sjukförsäkringen som , de gröna gemensamt har presenterat. Vi kan konstatera att oppositionen bortser från FK:s och ISF:s kritik mot den korta remisstiden med följden att förslagens konsekvenser inte går att överblicka. kommer att tvingas fatta beslut om ett förslag vi inte vet innebörden av. Vi vill slutligen påminna om den grundligt genomarbetade översynen av sjukförsäkringen som är ute på remiss till (Ds 2011:18). Merparten av ca 50 remissinstanser har inkommit med sina svar och vi noterar att en klar majoritet är mycket positiva till de förbättringar som föreslås i promemorian. Förslagen tillstyrks som helhet av tunga remissinstanser, exempelvis och ett flertal landsting. Det förslag i promemorian som ska lösa problemet för de personer som saknar SGI införandet av den nya förmånen sjukpenning i särskilda fall och ett nytt bostadsstöd tillstyrks av ett stort antal remissinstanser.