bet · GZ01JuU4 · 2011-11-14 00:00:00 — 2011/12:JuU4 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål Kommissionens utvärderingsrapport om direktiv /24/EG Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål Kommissionens utvärderingsrapport om direktiv /24/EG I utlåtandet behandlas Europeiska kommissionens rapport till rådet och om direktiv /24/EG, KOM(2011) 225. I kommissionens utvärderingsrapport, som grundas på artikel 14 i direktivet, utvärderas direktivets tillämpning och dess inverkan på de ekonomiska aktörerna och konsumenterna, med beaktande av den fortsatta utvecklingen av tekniken för elektronisk kommunikation och den statistik som översänts till kommissionen. Syftet med detta är att avgöra om det är nödvändigt att ändra direktivets bestämmelser, särskilt vad avser uppgiftstäckning och lagringsperioder. I rapporten undersöks också direktivets inverkan på de grundläggande rättigheterna. Mot bakgrund av utvärderingen kommer kommissionen att föreslå en översyn av det nuvarande ramverket för lagring av uppgifter och ta fram olika alternativ. Vidare kommer kommissionen att undersöka allmänhetens uppfattning om lagringen av uppgifter och hur den påverkar beteenden och vanor. Resultatet kommer att ingå i en konsekvensbedömning och utgöra grund för kommissionens kommande förslag. välkomnar en utvärdering av direktivet och anser att det är viktigt att varje möjlighet att stärka skyddet för den personliga integriteten tas till vara. Vidare anser utskottet att det är viktigt att det råder en balans mellan de brottsutredande myndigheternas behov av att få tillgång till uppgifter och skyddet för den personliga integriteten. Utskottet konstaterar att det aktuella dokumentet är en utvärderingsrapport som inte innehåller några konkreta förslag från kommissionen. Utskottet har dock generella synpunkter på direktivets utformning inför kommissionens fortsatta arbete. anser inte att direktivets regler om en lagringstid mellan och bör förändras. Det är enligt utskottet angeläget att medlemsstaterna, inom ett gemensamt beslutat tidsspann, själva på nationell nivå kan bestämma lagringstiden. anser därför inte att en fullständig harmonisering av lagringstiden är önskvärd. Enligt justitieutskottet är det viktigt att det är tydligt för vilka ändamål som uppgifter får lagras och användas. Utskottets utgångspunkt är att en ytterligare harmonisering inte är önskvärd. Om kommissionen skulle föreslå ändringar vad gäller ändamålen anser utskottet att dessa inte bör utvidgas. anser, i likhet med , att det är en lämplig modell att ha högt ställda minimiregler för uppgiftsskydd och datasäkerhet, som inte hindrar att enskilda medlemsstater har högre ställda krav i sina nationella regelverk. Utskottet vill även framhålla betydelsen av tillsyn över att befintliga regler följs. I ärendet finns två motivreservationer (MP och V respektive SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål - Kommissionens utvärderingsrapport om direktiv /24/EG lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation 1 (MP, V) motiveringen Reservation 2 (SD) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (M), (S), (M), (S), (S), Arhe Hamednaca (S), (M), (KD), (SD), (V), (M), (S), (M), (FP) och (MP). Ärendet och dess beredning Kammaren hänvisade , i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen, kommissionens utvärderingsrapport om direktiv /24/EG, KOM(2011) 225, till justitieutskottet för granskning och utlåtande. har berett , näringsutskottet och trafikutskottet tillfälle att yttra sig över kommissionens utvärderingsrapport. lämnade ett sådant yttrande och lämnade sitt yttrande , se bilagorna 2 och 3. har vidare inhämtat upplysningar från regeringen. Företrädare för regeringen lämnade muntligen upplysningar i ärendet vid utskottets sammanträde . Direktiv /24/EG och rådet antog direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG. Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser om skyldigheten att lagra vissa uppgifter för att på så sätt säkerställa att uppgifterna är tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. Medlemsstaterna ålades att införliva direktivet , med valet att skjuta upp genomförandet av lagringsskyldigheten avseende internetåtkomst, internetbaserad e-post och internettelefoni till . Av artikel 14 i direktivet följer att kommissionen ska översända en utvärdering av tillämpningen av direktivet och dess inverkan på de ekonomiska aktörerna och konsumenterna till och rådet. Kommissionen ska i utvärderingen beakta tillämpningen av direktivet, den fortsatta utvecklingen av tekniken för elektronisk kommunikation och den statistik som översänts till kommissionen i enlighet med direktivet. Syftet med detta är att avgöra om det är nödvändigt att ändra direktivets bestämmelser, särskilt vad gäller listan över uppgifter som ska lagras (artikel 5) och de lagringstider som föreskrivs i direktivet (artikel 6). I utvärderingsrapporten undersöks också direktivets inverkan på de grundläggande rättigheterna mot bakgrund av den kritik som har riktats mot lagring av uppgifter. behandling av regeringens förslag till genomförande av direktivet behandlade i betänkande 2010/11:JuU14 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG, regeringens proposition 2010/11:46 samt ett antal motionsyrkanden. I propositionen lämnade regeringen förslag till genomförande av datalagringsdirektivet. tillstyrkte propositionen, dock med den ändringen att utskottet föreslog att föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska underställas för prövning, och avstyrkte samtliga motionsyrkanden. Lagändringarna föreslogs träda i kraft . Vid omröstningen i kammaren beslutades att lagförslaget skulle hänvisas till justitieutskottet för att där vila från (rskr. 2010/11:189). Kommissionens utvärderingsrapport om direktiv /24/EG bygger på uppgifter från 25 medlemsstater. Enligt kommissionen har införlivandet av direktivet varit ojämnt, och lagstiftning är i kraft i 22 medlemsstater. har beslutat att införliva direktivet från , vilket innebär att samtliga medlemsstater, förutom , har beslutat att införliva direktivet. Författningsdomstolarna i , och har dock ogiltigförklarat de nationella lagarna om genomförande av direktivet. Av rapporten framgår att dessa tre medlemsstater nu överväger hur direktivet ska återinföras. Mot bakgrund av utvärderingen kommer kommissionen att föreslå en översyn av det nuvarande ramverket för lagring av uppgifter. Kommissionen kommer att ta fram ett antal alternativ i samråd med brottsbekämpande myndigheter, rättsväsendet, näringslivet och konsumentgrupper, datatillsynsmyndigheter och medborgarrättsgrupper. Vidare kommer kommissionen att undersöka allmänhetens uppfattning om lagringen av uppgifter och hur den påverkar beteenden och vanor. Resultatet kommer att ingå i en konsekvensbedömning och utgöra grund för kommissionens kommande förslag. I rapporten föreslår kommissionen att den kommande översynen om ramen för lagring av uppgifter bör bygga på följande slutsatser och rekommendationer. EU bör stödja och reglera lagringen av uppgifter som en nödvändig säkerhetsåtgärd. Kommissionen framhåller att merparten av medlemsstaterna anser att om lagring av uppgifter är nödvändiga som ett redskap för brottsbekämpning, skydd av brottsoffer och straffrättssystemen. Harmoniserade regler på området säkerställer, enligt kommissionen, att lagringen av uppgifter är ändamålsenlig vid bekämpningen av brott, att näringslivet ges rättssäkerhet i fråga om en väl fungerande inre marknad och att den höga nivån av respekt för integritet och skydd av personuppgifter tillämpas konsekvent inom hela EU. Införlivandet har varit ojämnt. Kommissionen konstaterar att det förekommer betydande skillnader mellan införlivandet av lagstiftning på områdena ändamålsbegränsning, tillgång till uppgifter, lagringsperioder, uppgiftsskydd och datasäkerhet samt statistik. Direktivet har inte fullt ut harmoniserat synen på lagringen av uppgifter eller skapat likvärdiga konkurrensvillkor för operatörer. Kommissionen anför att direktivets syfte bara varit att delvis harmonisera synen på lagring av uppgifter. Skillnaderna i den nationella tillämpningen av lagring av uppgifter har dock, utöver den variationsgrad som uttryckligen föreskrivits i direktivet, visat sig medföra stora svårigheter för operatörerna. Operatörerna bör konsekvent ersättas för de kostnader de ådragit sig. Kommissionen konstaterar att skyldigheten att lagra och hämta uppgifter utgör en betydande kostnad för operatörerna. Kommissionen kommer att överväga hur operatörerna konsekvent kan få ersättning. Säkerställa proportionalitet vid den helautomatiska hanteringen av lagring, hämtning och användning. Kommissionen anför att den kommer att säkerställa att eventuella framtida förslag om lagring av uppgifter respekterar principen om proportionalitet och är lämpliga för att uppnå målet att bekämpa grova brott och terrorism och inte sträcker sig längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta. Den kommer vidare att erkänna att eventuella undantag eller begränsningar vad gäller skyddet av personuppgifter bara ska tillämpas i den utsträckning dessa är nödvändiga. Utvärderingen leder fram till att kommissionen avser att genomföra en konsekvensbedömning som ger möjlighet att bedöma lagringen av uppgifter i EU och pröva om den uppfyller kraven i nödvändighets- och proportionalitetstesten med hänsyn till de inre säkerhetsintressena, den inre marknadens smidiga funktion och för att stärka respekten för privatlivet och den grundläggande rätten till skydd av personuppgifter. Enligt kommissionen bör följande områden särskilt undersökas vid konsekvensbedömningen. En konsekvent begränsning av ändamålet med lagringen av uppgifter och typer av brott där lagrade uppgifter kan hämtas och användas. Ökad harmonisering av och en möjlig förkortning av de obligatoriska lagringsperioderna. Säkerställa en oberoende övervakning av ansökningarna om tillgång, de lagrade uppgifterna och de bestämmelser om tillgång som är tillämpliga på alla medlemsstater. Begränsa de myndigheter som är behöriga att få tillgång till uppgifterna. Minska de kategorier av uppgifter som ska lagras. Ge riktlinjer för tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder för tillgång till uppgifter inklusive rutiner för överlämnande. Ge riktlinjer för användningen av uppgifter inklusive för att hindra datautvinning. Utveckla genomförbara metoder och rapporteringsförfaranden för att underlätta jämförelser vid tillämpning och utvärdering av ett framtida instrument. Kommissionen kommer också att överväga om, och om så är fallet, hur en metod för frysning av uppgifter på EU-nivå kan komplettera lagringen. Vidare anför kommissionen att den med hänvisning till checklistan över de grundläggande rättigheterna och förhållningssättet vad gäller hanteringen av information på området frihet, säkerhet och rättvisa kommer att överväga vart och ett av dessa områden i enlighet med principerna om proportionalitet och kravet på förutsägbarhet. Kommissionen kommer också att säkerställa att förslagen överensstämmer med den pågående översynen av EU:s lagstiftning avseende skyddet av personuppgifter. Företrädare för regeringen lämnade muntliga upplysningar vid utskottets sammanträde och anförde att det nu aktuella dokumentet är en utvärderingsrapport utan några förslag från kommissionen. Regeringen kommer därför att återkomma med sin ståndpunkt om och när kommissionen presenterar konkreta förslag. De flesta medlemsstater har uttryckt att de vill ha kvar direktivet oförändrat. En generell slutsats är att kommissionen anser att datalagringsdirektivet behövs för brottsbekämpande ändamål; det är därför inte troligt att kommissionen kommer att föreslå några grundläggande förändringar av direktivet. Allmänt står regeringen bakom de överväganden vad gäller direktivet som presenterades i proposition 2010/11:46 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG. Kommissionen kommer i sitt framtida arbete att undersöka om det behöver införas någon ändamålsbegränsning avseende de uppgifter som lagras enligt nationell lagstiftning. Regeringen anser inte att det är en framkomlig väg att harmonisera de nationella straffprocessuella regelverken, vilket i sådant fall skulle krävas. Det är dock viktigt att alla medlemsstater uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet och integritetsskydd i sina nationella rättsordningar, vilket bl.a. innebär att användningen av uppgifterna i huvudsak ska begränsas till utredning av allvarlig brottslighet. Regeringen anser inte heller att en helt harmoniserad lagringstid är att föredra; här kan noteras att de flesta medlemsstater har valt en lagringstid om . Inte heller frågan om vilka uppgifter som ska lagras bör harmoniseras fullt ut. När det gäller ersättning till operatörer anför kommissionen i utvärderingsrapporten att det inte är visat att datalagringsdirektivets krav har påverkat telekomsektorn negativt. Regeringen anser, i likhet med vad som framgår av propositionen ovan, att operatörerna även i fortsättningen ska ersättas när de lämnat ut uppgifter i det enskilda fallet. har gett tillfälle att yttra sig över utvärderingsrapporten. lämnade ett sådant yttrande. har begränsat sitt yttrande till att avse frågor av betydelse för den personliga integriteten. I sitt tidigare yttrande, 2010/11:KU3y som gällde genomförandet av direktiv /24/EG i svensk rätt, uttalade att det är angeläget att den förutskickade revisionen av datalagringsdirektivet kommer till stånd och att varje möjlighet att förstärka skyddet för den personliga integriteten då tas till vara. Utskottet anser att utvärderingsrapporten tydligt visar att tillämpningen av datalagringsdirektivet lämnar utrymme för att förstärka skyddet för den personliga integriteten. En omförhandling av direktivet skulle emellertid riskera att öppna för förändringar som innebär försämringar i detta avseende, t.ex. genom längre minimitider för lagring eller genom en utvidgning av ändamålen för lagring och användning av uppgifter. Vidare ser med oro på kommissionens avsikt att sträva mot en ökad harmonisering och därmed bundenhet på detaljnivå för medlemsstaterna när det gäller t.ex. lagring och användning av uppgifter. Utskottet ifrågasätter om ytterligare harmonisering inom ramen för datalagringsdirektivet är den lämpligaste vägen att ta. Enligt mening kan betydande förbättringar uppnås genom att direktivet tillämpas efter dess ordalydelse. Vidare bör det, enligt utskottet, undersökas om det är möjligt att genom ändringar enbart i direktiv /58/EG begränsa tillåtna ändamål för lagring och användning av uppgifter. Under alla omständigheter bör eventuella ändringar av datalagringsdirektivet föregås av försök till uppstramning inom ramen för den nu gällande direktivtexten. Om kommissionen, efter att ha utrett de möjligheter som här pekat på och efter sin konsekvensbedömning, lägger fram förslag till ändringar i direktivet vill utskottet framhålla att behandling av uppgifter enligt datalagringsdirektivet innebär att ett integritetsintrång sker redan genom att uppgifterna lagras. Det bör vara en strävan att lagringstiderna hålls så korta som möjligt, att ändamålen med lagring och användning av uppgifter är begränsade, att nyttan med lagringen kan mätas och att höga krav ställs på uppgiftsskydd och datasäkerhet. Från de utgångspunkter som har att beakta är det en lämplig modell att ha högt ställda minimiregler på området, som inte hindrar att enskilda medlemsstater ställer högre krav på uppgiftsskydd och datasäkerhet i sitt nationella regelverk. vill även framhålla betydelsen av tillsyn över att befintliga regler följs. Sammanfattningsvis vill återigen betona vikten av att varje möjlighet att förstärka skyddet för den personliga integriteten tas till vara. har gett trafikutskottet tillfälle att yttra sig över utvärderingsrapporten. lämnade ett sådant yttrande. behandlar i yttrandet främst de delar av ärendet som berör konsekvenserna för utvecklingen inom sektorn för elektroniska kommunikationer. välkomnar att kommissionen i sin utvärderingsrapport aviserar en översyn av datalagringsdirektivet. Det är enligt trafikutskottets mening angeläget att följa upp och utvärdera det nuvarande direktivet liksom att bestämmelserna omprövas och anpassas i den mån de inte är ändamålsenliga. Utskottet förutsätter att en sådan uppföljning också innefattar frågor om eventuella marknadsmässiga konsekvenser för utvecklingen inom sektorn för elektroniska kommunikationer. är i sammanhanget positivt till att kommissionen aviserar ett öppet och omfattande samråd med företrädare för bl.a. näringslivet, tillsynsmyndigheter och konsumentgrupper och betonar vikten av att marknadsaktörerna involveras i översynen då frågorna i allra högsta grad rör och påverkar deras verksamhet. Kommissionen konstaterar i sin utvärdering bl.a. att införlivandet av datalagringsdirektivet har varit ojämnt inom unionen och att direktivet inte fullt ut har skapat likvärdiga konkurrensvillkor för operatörer. Denna situation är enligt utskottets mening otillfredsställande; det torde vara en grundförutsättning för aktörer som bedriver konkurrensutsatt verksamhet på den inre marknaden att de kan agera under likartade förutsättningar. Vidare bör, enligt trafikutskottet, framhållas att en ökad harmonisering underlättar för de operatörer som bedriver verksamhet inom flera medlemsstater att tillämpa gemensamma tekniska lösningar m.m., vilket främjar möjligheterna till kostnadsbesparingar. Kommissionen rekommenderar i utvärderingsrapporten bl.a. att operatörerna konsekvent ersätts för de kostnader de ådrar sig. instämmer i vikten av att de myndigheter som begär ut trafikuppgifter ska ersätta leverantörerna för de kostnader som uppstår. Som utskottet även konstaterat i sitt yttrande 2010/11:TU3y, som gällde genomförandet av direktiv /24/EG i svensk rätt, medför de krav som följer av direktivet ökade kostnader för operatörerna. Utskottet välkomnade därför att regeringen i propositionen om genomförandet av direktivet lämnade vissa förslag som mildrade de negativa konkurrensmässiga effekterna av den föreslagna lagringsskyldigheten. Där föreslogs bl.a. att () skulle ges möjlighet att medge undantag från denna skyldighet när leverantören bedriver en verksamhet av så liten omfattning att en lagringsskyldighet inte framstår som rimlig och att de som är skyldiga att lagra uppgifter ges möjlighet att uppdra åt någon annan att utföra lagringen. Vid en översyn av datalagringsdirektivet är det enligt utskottets mening viktigt att säkerställa att motsvarande möjligheter att motverka negativa konkurrensmässiga effekter kvarstår. Av motsvarande skäl är det enligt utskottets mening också angeläget att lagringstiden begränsas , till skillnad från vad som följer av nuvarande bestämmelser i direktivet, som medger lagringstider . Syftet med direktivet om lagring av trafikuppgifter är att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser om skyldigheten att lagra vissa uppgifter för att på sätt säkerställa att uppgifterna finns tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. Liksom i sitt tidigare betänkande 2010/11:JuU14 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG kan utskottet konstatera att som tillgången till trafikuppgifter är av stor betydelse för att myndigheterna ska kunna utföra en effektiv brottsbekämpning medför lagringen ett intrång i enskildas personliga integritet. som i nämnda betänkande välkomnade en kommande utvärdering av direktivet anser alltjämt att det är viktigt att varje möjlighet att stärka skyddet för den personliga integriteten tas till vara. Vidare anser utskottet att det är viktigt att det råder en balans mellan de brottsutredande myndigheternas behov av att få tillgång till uppgifter och skyddet för den personliga integriteten. Utskottet konstaterar att det aktuella dokumentet är en utvärderingsrapport som inte innehåller några konkreta förslag från kommissionen. Utskottet har dock följande generella synpunkter på direktivets utformning inför kommissionens fortsatta arbete. I direktivet föreskrivs en minimitid och en maximitid för lagring av trafikuppgifter. Regeringen föreslog i den ovannämnda propositionen om genomförande av direktivet att lagringstiden ska vara . Av kommissionens rapport (avsnitt 4.5) framgår att lagringstiderna varierar mellan medlemsstaterna. Flertalet medlemsstater har infört en lagringstid eller mer. I utvärderingsrapporten pekar kommissionen på att de olika lagringstiderna kan ha en negativ effekt på operatörerna. Vidare anför kommissionen att den i en kommande konsekvensbedömning kommer att undersöka möjligheten att förkorta de obligatoriska lagringstiderna. Kommissionen anger vidare att en differentierad lagringstid bör övervägas. anser, i likhet med , i första hand inte att datalagringsdirektivets regler om en lagringstid mellan och bör ändras. För det fall att kommissionen anser att lagringstiderna bör förändras menar utskottet att man bör sträva efter lagringstider som är så korta som möjligt och kortare än dagens maximitider. Utskottet vill särskilt framhålla att det är angeläget att medlemsstaterna, inom ett gemensamt beslutat tidsspann, på nationell nivå kan bestämma lagringstiden och att en fullständig harmonisering av lagringstiderna alltså inte är önskvärd. Ändamål med lagring och användning av uppgifter Av kommissionens rapport (avsnitt 4.1) framgår bl.a. att syftet med lagring av uppgifter varierar mellan medlemsstaterna. Merparten av de medlemsstater som införlivat direktivet medger enligt kommissionen, i enlighet med sin lagstiftning, tillgång till och användning av lagrade uppgifter för ändamål som sträcker sig utöver dem som anges i direktivet, inbegripet förebyggande och bekämpande av brott generellt samt risker som är livshotande. anser att det är viktigt att det finns en tydlighet kring sådana centrala frågor som ändamålen för lagring av uppgifter och hur dessa uppgifter får användas. instämmer med att ändamålen för lagring och användning inte bör utvidgas. Dock anser utskottet inte att en ytterligare harmonisering är önskvärd. Enligt kommissionens rapport (avsnitt 4.7) har den statistik som medlemsstater lämnade in enligt artikel 10 i datalagringsdirektivet skiljt sig åt när det gäller tillämpningsområde och detaljnivå. Kommissionen anför att tillförlitliga kvantitativa och kvalitativa uppgifter är nödvändiga för att påvisa behovet och värdet av säkerhetsåtgärder såsom lagring av uppgifter. Liksom anser justitieutskottet att det är viktigt att nyttan av lagring av uppgifter enligt direktivet kan mätas. Uppgiftsskydd, datasäkerhet och tillsynsmyndigheter Av direktivet följer att varje medlemsstat utan att det påverkar det s.k. dataskyddsdirektivet (95/46/EG) eller direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (2002/58/EG) ska säkerställa att operatörerna som ett minimum respekterar fyra principer (artikel 7) för datasäkerhet, nämligen att de lagrade uppgifterna ska vara av samma kvalitet och omfattas av samma säkerhet och skydd som de uppgifter som finns på nätet omfattas av lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda uppgifterna mot oavsiktlig eller olaglig förstörelse, oavsiktlig förlust eller oavsiktlig ändring, eller otillåten lagring, bearbetning, tillgång eller avslöjande omfattas av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder för att säkerställa att endast särskilt bemyndigad personal ges tillgång till dem förstöras vid slutet av lagringstiden, utom de uppgifter där tillgång har medgivits och som har bevarats. Vidare ska varje medlemsstat utse en tillsynsmyndighet (artikel 9).