bet · GZ01UU5 · 2011-11-17 00:00:00 — Där slås fast att ökad jämställdhet mellan könen kan stärka produktiviteten, främja en utveckling till gagn för nästa generation och leda till att institutioner blir mer representativa. Det är positivt att utrikestjänsten och kommissionen parallellt med meddelandet har publicerat en genomförandeplan för grannskapspolitiken som avser perioden 20112014 samt en rad andra kommissionsdokument (SEK(2011) (2011) 652). Sammantaget fördjupar dessa dokument bilden av hur grannskapspolitiken genomförts och hur planeringen ser ut inför kommande år. Utskottet har under beredningen av detta ärende också tagit del av kommissionens meddelande Om samarbete i rättsliga och inrikes frågor inom ramen för det östliga partnerskapet (KOM(2011) 564). redovisar i detta utlåtande synpunkter på övergripande frågor i den europeiska grannskapspolitiken samt på element som bör ingå i denna. Utskottet har valt att i detta utlåtande lägga särskild tonvikt vid frågor om demokratiuppbyggnad och politiskt samarbete i den europeiska grannskapspolitiken. Som framgått ovan hade utskottet en överläggning med företrädare för regeringen om meddelandet Ny respons på ett grannskap i förändring (KOM(2011) 303). Överläggningen hölls enligt 10 kap. 4 § riksdagsordningen. Regeringens preliminära ståndpunkt presenterades vid överläggningen. Utskottets ordförande konstaterade att en majoritet i utskottet stödde den av regeringen förordade inriktningen på det fortsatta arbetet med reformering av den europeiska grannskapspolitiken. Ståndpunkter från oppositionen redovisades i form av avvikande meningar till utskottets protokoll från överläggningen. Enligt regeringsformen (10 kap. 10 §) är regeringen skyldig att fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet. Informationsskyldigheten upprepas i riksdagsordningen, där det enligt 10 kap. 3 § bl.a. står att regeringen ska informera om sin syn på de förslag som Europeiska unionens institutioner överlämnat till och som regeringen bedömer som betydelsefulla. Ett viktigt instrument för denna information är de faktapromemorior som upprättas inom och överlämnas till . Gällande riktlinjer för hur faktapromemorior ska utformas och hanteras finns i förra betänkande inför 2000-talet (2000/01:RS1) och i cirkulär 2. Enligt riktlinjerna ska en faktapromemoria överlämnas till efter det att ett förslag har presenterats. Det är det huvudansvariga departementet som ska skriva faktapromemorian. Promemorior ska alltid skrivas om kommissionens grön- och vitböcker, men även om förslag till viktigare rättsakter och meddelanden med förslag till viktigare nya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar i gällande lagstiftning. Utskottet beklagar att inte har överlämnat någon faktapromemoria om översyn av den europeiska grannskapspolitiken. Även om någon faktapromemoria inte har överlämnats om den nu aktuella frågan finner utskottet anledning att erinra om den tidsgräns som enligt ovan gäller för överlämnande av faktapromemorior till . vill utskottet framhålla att en faktapromemoria ska ha en vägledande funktion och att regeringens preliminära ståndpunkt så långt som möjligt bör utvecklas och framgå av faktapromemorian. En genomgång visar att 60 av de 70 faktapromemorior som lagts fram inom utrikesutskottets beredningsområde under förra valperioden och under innevarande valperiod överlämnats efter det att ett förslag hade presenterats. Utskottet erinrar om att i betänkande 2008/09:KU10 utförligt kartlade och analyserade regeringens information till och samråd med i EU-frågor och i samband med detta framhöll betydelsen av att på ett så tidigt stadium som möjligt är informerad om frågor som är aktuella i EU-arbetet mot bakgrund av att inträde i EU framstår som den kanske största konstitutionella förändringen i landet sedan den nya regeringsformen började gälla. Uppbyggnad av demokrati samt stärkt politiskt samarbete och säkerhetssamarbete Det är av strategisk vikt för Europeiska unionen att bygga upp och vidmakthålla starka relationer, byggda på gemensamma värderingar, med grannarna. Utskottet erinrar om att dessa principer benämnda de underliggande principerna anges i Lissabonfördragets allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder (artikel 21.1): Unionens åtgärder i internationella sammanhang ska utgå från de principer som har legat till grund för dess egen tillblivelse, utveckling och utvidgning och som den strävar efter att föra fram i resten av världen: demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheternas och grundläggande friheternas universalitet och odelbarhet, respekt för människors värde, jämlikhet och solidaritet samt respekt för principerna i stadga och i folkrätten. Unionen ska sträva efter att utveckla förbindelser och bygga partnerskap med tredjeländer och internationella organisationer, regionala eller globala, som delar de principer som avses i första stycket. Den ska främja multilaterala lösningar på gemensamma problem, särskilt inom ramen för . Utskottet konstaterar att rådet för utrikes frågor i slutsatser behandlade den europeiska grannskapspolitiken och där välkomnade meddelandet om översyn av den europeiska grannskapspolitiken. I det kommissionsmeddelande från 20031[ KOM(2003) 104 Ett utvidgat europeiskt grannskap: En ny ram för förbindelserna med våra grannländer i öster och söder.] som låg till grund för införandet av den europeiska grannskapspolitiken skrev kommissionen att eftersom grannländerna inte hade samma utgångsläge borde deltagandet [] inledas gradvis, och vara förknippat med villkor om att uppnå de överenskomna reformmålen. Nya förmåner bör endast erbjudas för att avspegla de framsteg som partnerländerna gjort i fråga om politiska och ekonomiska reformer. Om det inte har gjorts några framsteg kommer partnerländerna inte att erbjudas dessa möjligheter. [Det föreslås att] principerna om differentiering och progressivitet fastställs med hjälp av handlingsplaner för länder och regioner. Det bör röra sig om politiska dokument []. I praktiken har villkorligheten i grannskapspolitiken haft endast begränsad betydelse. Som tidigare nämnts omfattar det europeiska grannskapsinstrumentet (ENPI) totalt i EU:s långtidsbudget för perioden 20072013. Av beloppet har enligt vad utskottet inhämtat endast satts av från mekanismen för gott styre (Governance Facility). anser att det nu är dags att förstärka den politiska dialogen och det politiska samarbetet i grannskapspolitiken. Erfarenheterna såväl i de delar som varit framgångsrika som vad gäller problem och svårigheter måste tas till vara i reformeringsarbetet. Det är viktigt att EU lämnar stöd till demokratisk reformering som initieras i samband med eller efter maktskifte och i en övergångsperiod och därmed medverkar till att bereda väg för en långsiktig demokratiseringsprocess. Kopplingen måste vara starkare än mellan å ena sidan politiska mål och å den andra utformningen av stödet och resurser för detta. EU-stödet och handlingsplanerna bör, som föreslås i meddelandet, inriktas på färre prioriterade områden och sammankopplas med exaktare riktmärken. Utskottet anser att det är angeläget att i större utsträckning än betona vikten av demokrati i djupare mening i grannskapssamarbetet, något som också anges som ett av syftena med den nya strategin. Reformeringen av grannskapspolitiken måste innebära att utformningen av stödet och storleken på detta på ett tydligt sätt påverkas av om partnerlandet gör framsteg med att bygga upp och befästa demokrati och respekt för rättsstatsprincipen. Utskottet välkomnar att kravet på ett sådant samband förespråkas i meddelandet från EU:s utrikestjänst och kommissionen. Utskottet understryker att alla parter i grannskapssamarbetet måste ansluta sig till de universella värdena mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen. Enligt det framlagda meddelandet ska i den förnyade grannskapspolitiken principen gälla att ju mer och snabbare ett land gör framsteg med sina interna reformer, desto mer stöd ska EU lämna. Utskottet instämmer i detta och understryker , som nämnts ovan, vikten av sammankoppling med exaktare riktmärken men också att det är angeläget att på ett systematiskt sätt följa upp och utvärdera politiska överenskommelser. Det ska i fortsättningen finnas ett tydligt samband mellan det faktiska genomförandet av reformer och det fortsatta samarbetet inklusive medelstilldelningen. I de fall där inga reformer skett eller där reformtakten inte svarar mot överenskomna åtaganden ska EU ompröva och när detta är motiverat minska finansieringen. Utskottet noterar att bedömningen av partnerländernas resultat på reformområdet enligt meddelandet ska göras på grundval av de årliga framstegsrapporterna och att slutsatserna av detta ska beaktas vid medelstilldelningen och . Av kommissionsdokument SEK(2011) 650 A Medium Term Programme for a renewed European Neighbourhood Policy, som är knutet till meddelandet, framgår att EU:s utrikestjänst planerar att utarbeta tydligare definitioner av de riktmärken som EU ska använda för att bedöma vilka framsteg partnerländerna gör i strävandena att uppnå demokrati i djupare mening. Riktmärkena ska, som framgått, sedan kopplas till differentieringen av EU-stöd. Att fastställa definitioner av riktmärkena och att hitta mekanismer för att mäta i vilken grad riktmärkena har uppfyllts är en viktig och brådskande uppgift. Utskottet erinrar om sitt utlåtande /11:UU4 EU:s budgetstöd till tredjeland . Där förde utskottet fram uppfattningen att i det fall ett land har beviljats budgetstöd och situationen försämras i landet vad gäller de grundläggande principerna enligt Lissabonfördragets artikel 21.1 bör EU reagera mot detta på ett tydligt och förutsägbart sätt, vilket bör framgå av uppföljningsmekanismer till budgetstödsprogrammet. Budgetstöd bör enligt utskottet vara kopplat till ett fortsatt genomförande av reformer i partnerlandet och tydliga uppföljningsmekanismer. Också när det gäller stöd via den europeiska grannskapspolitiken är det angeläget att EU reagerar på framsteg eller bakslag på ett tydligt och förutsägbart sätt, vilket bör framgå av uppföljningsmekanismer till grannskapspolitiken. Utskottet delar ståndpunkten i meddelandet att reformerna för att bygga upp en djupgående och hållbar demokrati kräver ett kraftigt och långvarigt åtagande och att detta bl.a. måste omfatta följande beståndsdelar. Fria och rättvisa val. Förenings-, yttrande- och mötesfrihet och en fri press och fria medier. Rättsstatsprincipen tillämpad av en oberoende domarkår samt rätten till en opartisk rättegång. Reform av säkerhets- och brottsbekämpningssektorn (inklusive polisen) och införande av demokratisk kontroll av beväpnade styrkor och säkerhetsstyrkor. Utskottet anser att de riktmärken som utarbetas måste göra det möjligt att mäta i vilken utsträckning grannländernas reformering lever upp till gjorda åtaganden och leder till demokrati i djupare bemärkelse som inkluderar bl.a. de ovan nämnda beståndsdelarna. Unionen är en ledande aktör i grannskapet och världen i främjandet av de mänskliga rättigheterna. Den bör vara en tydlig, konsekvent och pådrivande kraft för en integrerad och samstämmig politik för de mänskliga rättigheterna. I många sammanhang, däribland utlåtandet över kommissionens arbetsprogram (utl. 2010/11:UU11), har utskottet betonat vikten av att värna om öppenhet. I den europeiska grannskapspolitiken bör EU agera för att stärka medborgarnas möjlighet att få insyn och kunna påverka, vilket förutsätter att åsiktsfrihet, mediefrihet och yttrandefrihet hävdas och främjas. EU bör verka för en formell och reell grund för oberoende nyhets- och åsiktsspridning. I offentliggör egna rapporter som kartlägger respekten för de mänskliga rättigheterna i världens länder. De senaste rapporterna publicerades och avser förhållandena . Rapporterna finns tillgängliga på webbplats2[ instance=1&action=pod show&navid=33]. Utskottet anser att EU borde sammanställa motsvarande öppna MR-rapporter. Ett offentliggörande av årliga EU-rapporter om förhållandena i fråga om de mänskliga rättigheterna i EU:s grannländer men också världens länder i övrigt skulle vara ett viktigt uttryck för öppenhet. Dessutom skulle rapporterna kunna användas när unionen mäter i vilken grad riktmärken uppfyllts för stöd till enskilda tredjeländer, däribland till länderna inom den europeiska grannskapspolitiken. Genom offentliga MR-rapporter synliggörs länders bristande respekt för de mänskliga rättigheterna som kännedom sprids om länders framsteg på MR-området, vilket kan bli en inspirationskälla för reformsträvanden på andra håll i den egna regionen eller i världen. Enligt utskottet bör EU inom ramen för det nämnda arbetet också överväga möjligheterna att ta fram riktmärken för att gradera länderna inom den europeiska grannskapspolitiken när det gäller exempelvis medie- och föreningsfrihet, rättsväsendets oberoende, korruption och genomförande av val. I detta sammanhang finns det anledning att understryka vikten av att de stärkta dialoger om mänskliga rättigheter som förespråkas i utrikestjänstens och kommissionens meddelande följs upp och utvärderas. , under det svenska EU-ordförandeskapet, antogs det s.k. Stockholmsprogrammet för perioden 20102014. Ambitionen är att skapa ett tryggare och öppnare där enskildas rättigheter värnas och där samarbetet inriktas på åtgärder som ger ett mervärde för den enskilde. Där anges hur EU bör arbeta för att garantera respekt för grundläggande friheter och integritet och garantera säkerheten i . Genom programmet anmodas EU:s institutioner att stödja och främja unionens och medlemsstaternas arbete mot straffrihet och att bekämpa folkmord, brott mot mänskligheten och krigsbrott och att i samband med detta främja samarbete med (). Utskottet understryker vikten av att insatserna för att främja en djupgående demokrati också stärker kvinnors rättigheter och främjar deras politiska deltagande. Sådant stöd kan ta sig många olika former och ska inte bara ha som mål att öka andelen kvinnor utan ska också ha som mål att stärka kvinnors inflytande. Grannskapspolitiken bör utformas så att den understödjer att strävan efter jämställdhet kommer till uttryck i partnerländernas konstitutioner. Utskottet konstaterar att en central utmaning i demokratistöd är att identifiera de demokratiska institutioner som är mest väsentliga för demokratiutvecklingen i just den fas samarbetslandet befinner sig i, att stärka dessa och att hjälpa dem att fungera väl. Det gäller nationella parlament och regionala och lokala församlingar men också exempelvis den offentliga förvaltningen inklusive antikorruptionsmyndigheter. Samspelet mellan det civila samhället, parlamentet och partiväsendet måste underlättas. Av grundläggande betydelse för framgång är att det finns en lokal partner som har verklig vilja att åstadkomma förändring och att lösningarna baseras på lokala förhållanden och legitima system. I det aktuella meddelandet konstateras att parlamenten kan skapa kontakter mellan våra samhällen. Utskottet noterar dock att resonemanget där kring parlamentariska kontakter endast tar upp kontakter mellan och partnerländernas parlament och således inte innefattar de nationella parlamenten i EU:s medlemsstater. Utskottet anser att också de sistnämnda kan fungera som viktiga brobyggare mellan våra samhällen och att detta bör lyftas fram i den nya europeiska grannskapspolitiken. Det civila samhället är en förutsättning för demokrati. Utskottet välkomnar att EU:s utrikestjänst och kommissionen i meddelandet lyfter fram betydelsen av att stärka det civila samhället. Det är angeläget att främja ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle genom att stärka organisationers förmåga att vara röstbärare. Som röstbärare kan det civila samhället påverka och granska makten, skapa utrymme för deltagande i offentliga samtal och fungera som en skola för demokrati. Ett gynnsamt samhällsklimat för det civila samhället i partnerländerna är avgörande för möjligheterna till ansvarsutkrävande. Under en auktoritär regim kan det civila samhället föra fram ett nytt politiskt ledarskap och vara en källa till nya politiska initiativ. Utskottet anser att det civila samhällets aktörer, däribland politiska aktörer som strävar efter demokratisk förändring i sina länder, exempelvis politiska partier och oregistrerade icke-statliga organisationer, oberoende journalister och människorättsaktivister samt fackföreningar och andra arbetsmarknadsparter, kan vara viktiga genomförare av utvecklingsinsatser. Detta bör beaktas vid fördelningen av demokratistöd. Det finns enligt utskottet också anledning att inventera verktyg, metoder och aktörer för förändring i demokratisk riktning. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att i har till uppgift att främja ökade kontakter mellan å ena sidan och övriga länder i samt å andra sidan och övriga länder i . ska i sin verksamhet behandla frågor som är av betydelse för den politiska, ekonomiska och sociala utvecklingen inom regionen eller förhållandet mellan länderna i regionen och omvärlden. Institutet ska också bidra till ökad ömsesidig förståelse inom kulturens eller religionens områden. Vidare ska institutet främja Europa-Medelhavssamarbetet inom EU. Samlokaliserad med i ligger för interkulturell dialog som grundats och finansieras gemensamt av alla 43 medlemsländerna inom Europa-Medelhavspartnerskapet. Hållbar ekonomisk och social utveckling Den reformerade grannskapspolitiken måste främja demokratibyggande och en hållbar ekonomisk och social utveckling. Svag tillväxt, hög och ökande arbetslöshet och en växande klyfta mellan rika och fattiga underblåser instabilitet. Partnerländerna måste uppmuntras att bedriva en politik som främjar sysselsättning och tillväxt som kommer alla till godo. Viktiga komponenter i detta är, som framgår av utrikestjänstens och kommissionens meddelande, exempelvis handel och marknadstillträde, sektorssamarbete, förenklade viseringsförfaranden och institutionsbyggande. Utskottet ställer sig bakom uppfattningen i meddelandet att förhandlingar bör föras med grannländerna om associeringsavtal och vittgående och omfattande frihandelsområden med parter som så önskar och har förutsättningar för detta. EU bör verka för att landsbygds- och jordbruksutveckling prioriteras i arbetet för att bekämpa fattigdomen. Syftet måste vara att stimulera en ökad produktion, hållbar livsmedelsförsörjning och en hållbar ekonomisk utveckling i samarbetsländerna. För många av EU:s grannländer är det angeläget att komma in på den europeiska marknaden, exempelvis för att sälja jordbruksprodukter. Om EU inom ramen för grannskapspolitiken visar gehör för denna strävan kan det underlätta överenskommelser om andra former av åtaganden mellan EU och partnerlandet. Vid Europeiska rådets extra möte slogs det fast att EU måste reagera på det problem som rörligheten innebär och främja direkta personkontakter, med användning av instrument som rörlighetspartnerskap med alla de parter som har kommit tillräckligt långt med reformprocesserna och genom samarbete i kampen mot människohandel och olaglig invandring. uppmanade kommissionen att lägga fram förslag som främjar utbyte mellan europeiska ungdomar och ungdomar från södra . Utskottet understryker att EU kan göra mycket mer än för att underlätta kontakter människor emellan. För människor från grannskapet som får möjlighet att besöka EU kan erfarenheter från vistelsen tjäna som en inspirationskälla till demokratisering och modernisering. Forsknings- och stipendieprogrammen riktade till unga bör bli mer omfattande. Genom viseringsförenklingsavtal kan rörligheten främjas mellan partnerländerna och EU för exempelvis studenter, forskare och affärsmän och grannskapsförbindelserna därigenom stärkas. Uppbyggnad av effektiva regionala partnerskap Situationen i flera länder i EU:s grannskap utgör såväl en politisk som en socioekonomisk utmaning. Den sistnämnda är minst lika viktigt som den förstnämnda. Det brådskar att skapa stabilitet och välstånd inte minst i södra . Unga människor måste erbjudas framtidsutsikter och människor måste få möjlighet att komma bort från fattigdom. EU:s partnerskapssamarbete med länderna i södra har pågått . har en process ägt rum inom ramen för Barcelonaprocessen och unionen för för att fördjupa EU:s relationer med partnerländerna i syd. Utskottet konstaterar att förhandlingsprocessen för att utarbeta nya handlingsplaner även fram till har innefattat bedömningar av reformframsteg och utveckling i det enskilda partnerlandet. I tidigare sammanhang har utskottet uttalat att det är angeläget att välkomna partnerländernas intresse att fördjupa relationerna med EU och att det är viktigt att värna existerande ramverk och genomförandet av gjorda åtaganden, inklusive vad gäller demokrati och mänskliga rättigheter. Utskottet har tidigare i detta utlåtande understrukit att demokrati och mänskliga rättigheter måste få ökad tyngd i EU:s grannskapspolitik. Det är positivt att ett sådant förhållningssätt betonas i förslagen om en förnyad grannskapspolitik. Kopplingen måste bli tydlig mellan genomförande av gjorda åtaganden och hur EU:s stöd utvecklas. Utskottet har tidigare i detta utlåtande också betonat att de parlamentariska kontakterna mellan EU och partnerländerna bör innefatta även de nationella parlamenten i EU:s medlemsstater. Här finns anledning att nämna den rådgivande parlamentariska församling som skapats för samarbetet i , PA-UfM (Parliamentary Assembly of the Union for the ). PA-UfM är en mötesplats för parlamentariker från EU-länderna och partnerländerna , , , , , , , , och Palestinska myndigheten. ingår även , , , , och i samarbetet. Ramen för unionens samarbete österut utgörs av det östliga partnerskapet, som tillkom efter ett svensk-polskt initiativ. Genom förbindelserna inom det östliga partnerskapet har EU:s politik gentemot de östliga grannländerna stärkts, vilket utskottet välkomnar. Det är också positivt att flera framsteg har gjorts i EU:s bilaterala relationer med flera stater som ingår i det östliga partnerskapet. I det aktuella meddelandet konstateras att de östliga partnerländerna i varierande grad har bemödat sig om att uppfylla viktiga principer i detta partnerskap, exempelvis respekt för universella värden som demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen, ett fortlöpande reformarbete och starkare fokusering på att lösa utdragna konflikter. Vissa länder har enligt bedömningen i meddelandet tydligt och klart förbundit sig att nå partnerskapets fulla potential, medan andra har gjort endast punktvisa och spridda framsteg. i utlåtandet har utskottet framhållit betydelsen av differentiering, villkorlighet och ömsesidigt ansvarstagande. Detta måste få ett tydligare genomslag än i de regionala partnerskapen inom den europeiska grannskapspolitiken. Utskottet välkomnar att den gemensamma deklaration som antogs vid toppmötet om det östliga partnerskapet i ger uttryck för en sådan hållning. Utskottet stöder regeringens linje att den europeiska grannskapspolitiken ska ta hänsyn till de skillnader som finns mellan det östliga grannskapet och och Nordafrikaregionen. Utskottet instämmer i regeringens uppfattning att en av dessa skillnader består i att länderna i det östliga partnerskapet geografiskt är belägna i och därför har rätt att ansöka om medlemskap så snart de uppfyller de nödvändiga kriterierna. Ett medlemskapsperspektiv är viktigt för att mobilisera politiska aktörer, förvaltning och samhälle i stort i reformvänlig riktning. Vikten av stärkt politiskt samarbete och säkerhetssamarbete mellan EU och partnerländerna lyfts fram i det nu aktuella meddelandet. Där konstateras att ihållande, utdragna konflikter pågår i flera partnerländer och att detta är ett allvarligt säkerhetsproblem för hela regionen. Som exempel nämns konflikten mellan och och andra konflikter i , södra , och .