bet · GY01JuU14 · 2011-03-08 00:00:00 — I betänkande Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning (SOU 2007:76) framhålls bl.a. att den lagring av trafikuppgifter som ska genomföras till följd av direktivet innebär att mycket stora informationsmängder som rör enskildas kommunikation kommer att lagras . Enligt utredningen kan man utgå från att endast en ytterst begränsad del av de lagrade trafikuppgifterna kommer att begäras utlämnade för att användas vid bekämpningen av allvarlig brottslighet. Merparten av trafikuppgifterna kommer således att vara lagrade utan att de används för de brottsbekämpande syftena. Trafikuppgifter är i många fall uppgifter om enskildas personliga förhållanden och korrespondens, och det är mot bakgrund av uppgifternas integritetskänsliga karaktär som bestämmelserna i om hemlig teleövervakning och i lagen om elektronisk kommunikation om tystnadsplikt och undantag från tystnadsplikten har utformats. Att få ut trafikuppgifter för utredning av brott har ansetts vara särskilt känsligt från integritetssynpunkt och förutsättningarna för utlämnande är noggrant reglerade. Enligt kommitténs mening är dock inte frågan om integritetsskyddet vid lagring av trafikuppgifter begränsad till de situationer där trafikuppgifter lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna. En utgångspunkt för kommitténs resonemang är att en generell lagring av trafikuppgifter i den omfattning som direktivet förutsätter påverkar både enskildas upplevelse av att få sin privata sfär inskränkt och integritetsskyddet för medborgarna i allmänhet. Intrånget i integriteten sker enligt kommittén redan genom att det allmänna säkrar tillgången till trafikuppgifterna genom lagringen. Redan existensen av ett regelsystem som innebär att uppgifter om människors kommunikation med fast och mobil telefoni eller Internet ska lagras har således en påverkan på enskildas integritetsskydd och upplevelse av integritetsintrång. Det innebär med nödvändighet att den frihet att kommunicera som bör finnas mellan människor som använder kommunikationstjänster upplevs som inskränkt. Lagringen utgör i sig ett intrång i såväl privatliv som korrespondens och kan komma i konflikt såväl med den rätt till skydd för privatlivet som var och en har enligt artikel 8 i som med det grundlagsskydd som denna rätt har enligt 2 kap. 6 § regeringsformen. Vidare anför utredningen att lagringen av trafikuppgifter medför ett intrång i den personliga integriteten. En utgångspunkt för utredningens överväganden är att lagringen av trafikuppgifter ska regleras så att systemet blir transparent och gör det möjligt för medborgarna att förutse vilka uppgifter som ska lagras och hur de typiskt sett används i brottsbekämpningen. Detta innebär att regleringen av vilka trafikuppgifter som ska lagras ska vara klar och tydlig och medge lagring endast om det följer av direktivet eller kan motiveras med stöd av artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. I utredningens betänkande anförs att det av artikel 29 i dataskyddsdirektivet framgår att det ska inrättas en arbetsgrupp på gemenskapsnivå för skydd av enskilda personer i samband med behandling av personuppgifter. Vidare anförs att den s.k. artikel 29-gruppen har övervägt integritetsfrågor i anledning av de nationella genomförandena av direktivet om lagring av trafikuppgifter. Gruppen har anfört att det är av yttersta vikt att direktivet genomförs på ett sådant sätt att effekterna på privatlivet begränsas och att genomförandet åtföljs av åtgärder som skyddar den personliga integriteten. Gruppen har också understrukit behovet av en harmoniserad tolkning av direktivets bestämmelser och vikten av harmonisering av de nationella genomförandena av direktivet för att säkerställa samma skyddsnivå för alla EU-medborgare. Därför vill gruppen se ett enhetligt genomförande av direktivet i hela EU. För att detta ska kunna ske och för att uppfylla kraven i artikel 8 i ska medlemsstaterna genomföra lämpliga och specifika skyddsåtgärder. Gruppen föreslår att minst följande skyddsåtgärder ska beaktas: Uppgifterna bör endast lagras i särskilda syften, och termen allvarliga brott bör tydligt definieras och avgränsas. All ytterligare behandling bör uteslutas eller strikt begränsas genom särskilda skyddsåtgärder. Uppgifterna ska bara vara tillgängliga för särskilt utsedda myndigheter som ansvarar för brottsbekämpning, och de ska överlämnas när det krävs för utredning, avslöjande och lagföring av de brott som anges i direktivet. En förteckning över vilka de särskilt utsedda myndigheterna är bör offentliggöras. De uppgifter som ska lagras bör begränsas till ett minimum, och alla ändringar av förteckningen över dessa uppgifter ska omfattas av ett strängt nödvändighetstest. Utredning, avslöjande och lagföring av de brott som anges i direktivet får inte medföra någon storskalig datautvinning på basis av lagrade uppgifter om rese- och kommunikationsmönster för personer som de brottsutredande myndigheterna inte misstänker. Tillgång till uppgifter bör i princip beviljas av de rättsliga myndigheterna efter en bedömning från fall till fall, utom i de länder där sådan tillgång regleras i lag. I tillämpliga fall bör det i handlingarna om beviljande av tillgång anges vilka typer av uppgifter som behövs i det aktuella fallet. Tillhandahållare av allmänna elektroniska kommunikationstjänster eller kommunikationsnätverk bör inte ha rätt att bearbeta data som enbart lagras med hänsyn till den allmänna ordningen, enligt direktivet om lagring av uppgifter, för andra ändamål, särskilt inte för egna syften. Särskilt systemen för lagring av data med hänsyn till den allmänna ordningen ska hållas logiskt åtskilda från de system som används för affärsverksamheten. Miniminormer ska utformas om de tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder som tillhandahållarna ska vidta, och de ska hänvisa närmare till de allmänna kraven i direktivet om lagring av uppgifter. I utredningens betänkande anges också att den europeiska datatillsynsmannen avgav ett yttrande till kommissionen (2005/C 298/01) med anledning av förslaget till direktiv om lagring av trafikuppgifter. Datatillsynsmannen hänförde sig till vikten av att medlemsstaternas brottsbekämpande organ förfogar över alla nödvändiga rättsinstrument, särskilt i kampen mot terrorism och andra allvarliga brott, och menade att en adekvat tillgång till vissa trafikuppgifter kan vara ett avgörande redskap för de brottsbekämpande organen och bidra till människors fysiska säkerhet. Datatillsynsmannen menade också att om man betraktar förslaget endast ur ett uppgiftsskyddsperspektiv bör trafikuppgifter över huvud taget inte bevaras i brottsbekämpande syfte. Därför är det enligt datatillsynsmannen viktigt att direktivet inte leder till att människor berövas sin grundläggande rätt till integritetsskydd. Datatillsynsmannen menade att lagring av trafikuppgifter endast kan motiveras enligt gemenskapsrätten om proportionalitetsprincipen respekteras och lämpliga skyddsåtgärder vidtas. För att förslaget ska vara lämpligt och effektivt krävs enligt datatillsynsmannen att det finns effektiva sökmotorer så att myndigheterna har riktad och snabb tillgång till de uppgifter som behövs i ett specifikt fall. Av förslaget ska därför enligt datatillsynsmannen framgå att leverantörerna är skyldiga att installera den nödvändiga tekniska strukturen, inklusive sökmotorer. Därutöver bör förslaget för att vara proportionerligt begränsa lagringstiderna och antalet uppgifter som ska lagras, och det måste återspegla styrkta behov från brottsbekämpningens sida. Det måste också säkerställas att det är omöjligt att komma åt uppgifternas innehåll. Slutligen bör förslaget innehålla lämpliga skyddsåtgärder. Som lämpliga skyddsåtgärder angav datatillsynsmannen åtgärder som säkerställer att tillgången till och vidareanvändningen av uppgifterna begränsas enbart till särskilda omständigheter och för ett begränsat antal särskilda ändamål. Vidare ska databaserna skyddas på lämpligt sätt för att motverka dumpning eller utnyttjande av uppgifterna. Det måste också garanteras att uppgifterna utplånas effektivt när bevarandetiden löpt ut, och det ska införas krav på att leverantörerna utplånar uppgifterna automatiskt och minst en gång . Lagring av trafikuppgifter som inte omfattas av datalagringsdirektivet På några punkter har utredningen föreslagit en lagringsskyldighet utöver direktivet om lagring av trafikuppgifter. Det rör lokaliseringsinformation för kommunikationens slut vid mobil telefoni och uppgifter om misslyckad uppringning även om uppgifterna inte lagras eller loggas av leverantören. En lagringsskyldighet utöver direktivet om lagring av trafikuppgifter kan införas endast om det är motiverat utifrån de överväganden som ska göras enligt artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. Utredningen har funnit det motiverat att föreslå en skyldighet att lagra sådana uppgifter. publicerade en rapport med en internationell utblick över trafikdatalagring (Lagring av uppgifter för brottsbekämpning enligt EU-direktiv /24/EG Internationell utblick m.m., PTS-ER-2011:1). Som ett led i beredningen av detta ärende har vid ett sammanträde inhämtat upplysningar från företrädare för och därefter från företrädare för . Inledningsvis vill utskottet framhålla att enligt artikel 15.1 i datalagringsdirektivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . Som medlem i EU är skyldigt att genomföra direktivet. fann (C-185/09) att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. Kommissionen har med anledning av domen inlett nästa steg i överträdelseförfarandet, vilket kan leda till att åläggs en ekonomisk sanktion. Regeringen har i propositionen anfört att skyldighet att genomföra direktivet inte hindrar att integritetsfrågorna kan beaktas på olika sätt. Utskottet delar denna uppfattning. En bedömning av integritetsfrågorna mot bakgrund av de nationella svenska grundlagsreglerna ter sig därvid naturlig. Såvitt gäller de delar av lagförslagen som går längre än vad direktivet kräver ska en sådan bedömning ske. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Utskottet noterar att i sitt slutbetänkande ansåg att bestämmelser om lagringsskyldighet med anledning av direktivet kunde komma att omfattas av de nya bestämmelser i regeringsformen om skydd för den personliga integriteten som kommittén föreslog. Trafikuppgifter är i många fall uppgifter om enskildas personliga förhållanden och korrespondens. Det är fråga om mycket omfattande informationssamlingar som delvis avser integritetskänsliga uppgifter, nämligen om vem som kommunicerade med vem, när det skedde, var de som kommunicerade befann sig och vilken typ av kommunikation som användes. Enligt utskottets mening sker ett integritetsintrång redan genom att uppgifterna lagras, även om merparten av de uppgifter som föreslås ska lagras troligen aldrig kommer att begäras ut för brottsutredningar. I likhet med regeringen anser därför utskottet att lagringen av trafikuppgifter medför ett intrång i enskildas personliga integritet. Intrånget måste, mot bakgrund av den mängd trafikuppgifter om en enskild som kan komma att lagras, anses vara betydande. Den lagring av trafikuppgifter som föreslås i propositionen omfattas därför enligt utskottets mening av regeringsformens skydd i 2 kap. 6 § andra stycket för den personliga integriteten. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får fri- och rättigheterna enligt bl.a. 2 kap. 6 § begränsas genom lag. En begränsning får dock enligt 2 kap. 21 § regeringsformen göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar, dvs. det ska göras en proportionalitetsprövning. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Grundlagsskyddet för den personliga integriteten kompletteras av det skydd som följer av artikel 8 i europiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens. Konventionen gäller som svensk lag. Denna rättighet får inskränkas endast med stöd av lag i den utsträckning det i ett demokratiskt samhälle nödvändigt med hänsyn till vissa närmare angivna ändamål, bl.a. bekämpning av brott. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Utskottet noterar att Lagrådet i sitt yttrande om lagförslagen ansåg att förslagen i allt väsentligt överensstämde med vad som föreskrivits i datalagringsdirektivet och att det i överensstämmande delar fick anses utgöra ett med europeiska ögon försvarligt ingrepp i den personliga integriteten för att få till stånd nödvändiga brottsbekämpande åtgärder. Regeringens förslag går på två punkter längre än vad datalagringsdirektivet kräver, nämligen så att uppgifter ska lagras om misslyckade uppringningar liksom uppgifter om var en kommunikation med mobil kommunikationsutrustning avslutas. Regeringens förslag i den delen stöder sig på artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. I propositionen anges att de brottsbekämpande myndigheterna har anfört att de har behov av trafikuppgifter som gäller misslyckade uppringningar samt av lokaliseringsinformation avseende kommunikationens slut. Utskottet noterar att Lagrådet ansåg att sett i sitt sammanhang fick dessa tilläggsuppgifter anses vara marginella ingrepp i den personliga integriteten som väl motiverades av deras betydelse för att avslöja, utreda och lagföra brott. En annan fråga som är av betydelse för bedömningen av om lagförslagen innebär en godtagbar begränsning av skyddet för den personliga integriteten, är vilket skydd som finns för de lagrade uppgifterna. Direktivet innehåller flera bestämmelser som syftar till en säker lagring. I svensk lagstiftning finns regler om teknisk säkerhet i lagen om elektronisk kommunikation. I den lagen finns ett grundskydd för behandlingen av trafikuppgifter. I lagen anges bl.a. (6 kap. 3 §) att den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att behandlade uppgifter skyddas. Åtgärderna ska vara ägnade att säkerställa en säkerhetsnivå som, med beaktande av tillgänglig teknik och kostnaderna för åtgärderna, är anpassad till risken för integritetsintrång. I propositionen föreslås det att leverantörerna ska få ansvaret för lagringen av trafikuppgifter. Det blir därmed leverantörernas ansvar att lagringen är förenlig med de krav på kvalitet och säkerhet som direktivet ställer. Regeringen menar att kravet på säkerhet i lagen om elektronisk kommunikation bör höjas och säkerhetsnivån preciseras i lagen. Regeringen menar också att det är lämpligt att ta det skydd för personuppgifter som gäller enligt personuppgiftslagen som utgångspunkt för skyddsnivån för lagrade trafikuppgifter, eftersom trafikuppgifter också ofta är personuppgifter. Med denna utgångspunkt föreslås det i propositionen att kravet på säkerhet för trafikuppgifterna formuleras på så sätt att leverantörerna ska vidta de särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder som behövs för att skydda de lagrade uppgifterna vid behandling. I lagförslagen föreslås det också att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyddsåtgärder. I propositionen föreslås att lagring ska kunna ske i ett annat land under förutsättning att den lagringsskyldige lever upp till de krav och skyldigheter som följer av personuppgiftslagens regler och de andra krav som föreslås gälla. I propositionen konstateras att det i samtliga medlemsländer inom EU finns rättsregler för dataskydd som grundar sig på dataskyddsdirektivet (95/46/EG) och på direktivet 2002/58/EG om integritet och elektronisk kommunikation. För trafikuppgifter som också är personuppgifter gäller som huvudregel att det är förbjudet enligt personuppgiftslagen att till ett tredjeland föra över personuppgifter som är under behandling eller för behandling i ett sådant land, om landet inte har en adekvat nivå för skyddet för personuppgifter. De lagändringar som krävs för att genomföra direktivet föreslås bli införda i lagen om elektronisk kommunikation. Det är som har tillsyn över efterlevnaden av lagen. Regeringen anser att det är lämpligt att utövar denna tillsyn även fortsättningsvis och anser inte att det finns anledning att utse någon annan myndighet till tillsynsmyndighet över efterlevnaden av de bestämmelser som föreslås. Det anges i propositionen att Post- och tillsynsverksamhet kommer att omfatta bl.a. att leverantörerna lagrar rätt uppgifter och att leverantörerna vidtar de särskilda tekniska och organisatoriska åtgärder som föreskrivs till skydd för de lagrade uppgifterna, vilket är angeläget i synnerhet vad gäller lagring som sker utomlands. Enligt förslaget ska trafikuppgifterna lagras och vid lagringstidens slut utplånas. Enligt utskottets mening är de ändamål som avses bli tillgodosedda genom lagförslagen, dvs. att avslöja, utreda och lagföra brott, godtagbara ändamål enligt 2 kap. 21 § regeringsformen. Som det anförts ovan kommer det att finnas ett skydd för de lagrade uppgifterna, och de lagringsskyldiga leverantörerna kommer att stå under tillsyn. Därtill kommer att lagring av trafikuppgifter sker hos företag som driver kommunikationstjänster. Den faktiska skillnad som lagförslagen innebär är endast att de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillgång till uppgifterna under strikt reglerade former. Trafikuppgifter används dessutom i brottsutredningar. Dessa omständigheter talar enligt utskottets mening för att de föreslagna åtgärderna bör kunna vara godtagbara enligt regeringsformen. Förslaget överensstämmer i stort sett med direktivet. Utskottet noterar att det redan i direktivet görs en avvägning mellan de intressen som är aktuella. Direktivet innehåller sålunda bestämmelser om t.ex. den längsta acceptabla lagringstiden och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga från integritetssynpunkt. Avvägningen mellan behovet av tillgång till trafikuppgifter och skyddet för den personliga integriteten är därför väsentligen given redan i direktivet. Direktivet har dessutom redan varit gällande och tillämpas i andra medlemsstater. Den ytterligare reglering som föreslås med stöd av direktivet om integritet och elektronisk kommunikation innebär enligt utskottets mening ett i sammanhanget godtagbart ingrepp i den personliga integriteten. Sammanfattningsvis anser utskottet att utformningen av lagringskravet beaktar såväl de brottsbekämpande myndigheternas behov av tillgång till trafikuppgifter som behovet att skydda enskildas integritet. Den begränsning av skyddet för den personliga integriteten som lagförslaget innebär kan enligt utskottets mening inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna lagstiftningen. Vid en bedömning mot bakgrund av bestämmelserna i regeringsformen framstår lagförslagen alltså som godtagbara. Det som har anförts hindrar inte att utskottet ser det som angeläget att den förutskickade revisionen av datalagringsdirektivet kommer till stånd och att varje möjlighet att förstärka skyddet för den personliga integriteten då tas till vara. Är det särskilda beslutsförfarandet enligt 2 kap. 22 § regeringsformen tillämpligt? Som utskottet funnit ovan innebär lagförslagen en begränsning av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. konstaterar därför att regeringens förslag till ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation är ett sådant lagförslag som avses i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen och att det där föreskrivna kvalificerade förfarandet således är tillämpligt på förslaget. I den föreslagna 6 kap. 3 a § lagen om elektronisk kommunikation bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om tekniska och organisatoriska åtgärder som behövs för att skydda de lagrade uppgifterna vid behandling. Vid sin bedömning av om lagförslaget kan antas har utskottet fäst stort avseende vid skyddet mot spridning av de uppgifter som ska lagras. Utskottet anser därför att det finns anledning för att behålla en kontroll över hur reglerna på området utformas även något mera i detalj. Detta kan uppnås genom att det i lagen om elektronisk kommunikation med stöd av 8 kap. 6 § regeringsformen tas in en bestämmelse om att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av bemyndigandet ska underställas för prövning. förutsätter att så sker. Utskottet utgår från att regeringens eventuella vidarebemyndigande för en myndighet att meddela föreskrifter beslutas i förordningens form. Bestämmelsen om underställning kan enligt utskottets mening lämpligen utformas så att ett nytt stycke av följande lydelse tas in i den föreslagna 6 kap. 3 a §: Föreskrifter som meddelas med stöd av denna paragraf ska underställas prövning. I den föreslagna 6 kap. 16 a § lagen om elektronisk kommunikation anges vidare att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lagras. Lagtexten innebär enligt vad som anförs i propositionen en upplysning om att verkställighetsföreskrifter, som preciserar vilka uppgifter som ska lagras, meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det framstår likväl som om föreskrifterna kommer att få betydelse för omfattningen av lagringsskyldigheten och därmed för mängden av uppgifter som kommer att lagras med stöd av de nya bestämmelserna. Detta innebär att föreskrifterna kan få betydelse för hur stort intrång som kommer att ske i enskildas personliga integritet. Mot denna bakgrund anser utskottet sig kunna utgå från att även föreskrifter som regeringen meddelar i enlighet med 6 kap. 16 a § kommer att underställas . Utskottet föreslår att justitieutskottet tillstyrker propositionen, dock med beaktande av vad anför ovan om underställning av förordningar, och avstyrker motionerna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD) och (V). Underställning (M, FP, C, KD) Per (M), (M), (M), (M), (FP), (C), (M) och Skånberg (KD) anför: Bestämmelsen i 8 kap 6 § regeringsformen har använts sedan den nu gällande regeringsformens ikraftträdande i bl.a. ransoneringslagen (1978:268), smittskyddslagen (2004:168) och socialförsäkringsbalken (2010:110) i 117 kap. om socialförsäkringen under krig och krigsfara. I exempelvis ransoneringslagen anges att vissa bestämmelser i den lagen ska träda i kraft om riket kommer i krig. Regeringen får under vissa förutsättningar föreskriva från vilken tidpunkt paragraferna ska tillämpas. Sådana föreskrifter ska underställas prövning inom en månad från utfärdandet. I smittskyddslagen anges att, om beslut inte kan avvaktas, får regeringen föreskriva att bestämmelserna om allmänfarliga sjukdomar eller samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer på en viss smittsam sjukdom som förekommer eller kan förekomma här i landet. Föreskrifterna ska underställas prövning. Underställning av föreskrifter med stöd av smittskyddslagen har skett bl.a. vid klassificeringen av den mycket smittsamma sjukdomen sars.