bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — Vidare anges i vägledningen att det under prövningen kan ställas frågor om t.ex. hur lämpligt och angeläget det är att bidrag lämnas för uppgivet ändamål, om kostnadsberäkningen verkar vara rimlig och hur troligt det är att syfte och mål kan nås. I vägledningen finns en checklista för regeringens respektive beslut om bidrag. Ett utkast till beslut om bidrag bereds med berörda enheter inom efter vanliga beredningsrutiner. Om uppföljning anges att prövar återrapporteringen mot anslagets ändamål och villkoren för bidraget. I prövningen ingår en bedömning av om verksamheten har genomförts i enlighet med de uppgifter och det ändamål som bidragstagaren tidigare uppgett. Vidare prövas om verksamheten fått den effekt som eftersträvats samt övriga skyldigheter i det enskilda fallet. beslutar därefter antingen att godkänna rapporteringen eller att återbetalning ska ske. Regeringen och kan fatta beslut om återbetalning, uppskov, jämkning m.m. I ett arbetspapper från () rubricerat Metoden för genomförandet av organisationsbedömningar av multilaterala organisationer beskrivs en metod för genomförandet av organisationsbedömningar. Bedömningarna ska ge ökad kunskap om organisationerna och vara ett underlag för att följa organisationernas utveckling. De ska också användas för att ta fram svenska organisationsstrategier och på så sätt även utgöra underlag för dialog med och påverkan på de organisationer som aktivt samarbetar med. Bedömningarna är vägledande för bidragsbeslut i budgetprocessen, och de bidrar till regeringens redovisning av utvecklingssamarbetet till . har förut granskat olika svenska biståndsinsatser. Ett flertal granskningsärenden har haft koppling till Sida. gjorde utskottet en omfattande granskning det svenska utvecklingsbiståndet till och 19881996. granskade utskottet (bet. 2008/09:KU20) olika statsråds ansvar för styrningen av Sida. I betänkande 2001/02:KU5 behandlade utskottet revisorers förslag angående anslag som regeringen disponerar och fördelar (förs. 2000/01:RR14). revisorer hade gjort en övergripande och principiell granskning av vissa av de anslag som regeringen och disponerat under budgetåren 19972000 med tonvikt på samspelet mellan och regeringen. Centrala frågeställningar var att studera hur styrning, insyn och kontroll fungerade i de fall regeringen själv ansvarade för beredning, beslut och genomförande. Anslagens användning var inte föremål för granskning. Revisorerna hade föreslagit bl.a. att skulle ställa vissa generella villkor i samband med att regeringen hanterar statliga bidrag. I första hand gällde det krav på ett fylligare beslutsunderlag, en förbättrad återrapportering av resultat till , en stramare berednings- och beslutshantering samt vissa förändringar av redovisning och revision. Revisorerna ansåg också att regeringen borde göra en samlad genomgång av de förändringar av föreskrifter m.m. som behövdes samt redovisa resultatet för . Ändringar såväl i den dåvarande budgetlagen (1996:1059) som i berörda förordningar och av interna riktlinjer inom borde övervägas. Utskottet föreslog bifall till revisorers förslag. beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2001/02:3941). har (bet. 2006/07:KU10) granskat handläggningen av regeringsärenden om bidrag till organisationer där beslut att bevilja bidrag meddelats inom och områden. Huvudfrågan gällde om återrapportering till hade skett på ett ändamålsenligt sätt. Utskottet noterade i sitt ställningstagande att 2001 beslutat om riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. och 2006 om nya, delvis omarbetade riktlinjer. Riktlinjerna ger, uttalade utskottet, uttryck för en god ordning för handläggningen av bidragsärenden. Granskningen visade dock att det i praktiken funnits brister i handläggningen. Riktlinjerna hade i viktiga avseenden inte fungerat såsom de rekommendationer och hjälpmedel de var avsedda att vara. Återrapporteringen från bidragstagare till hade i flera fall uteblivit. Vidare hade det förekommit att bidrag betalats ut utan att det i beslutet ställts krav på återrapportering. De nya riktlinjer som beslutades kunde, enligt utskottet, förväntas leda till bättre rutiner i för handläggningen av bidragsärenden. De kunde även förväntas skapa bättre förutsättningar för bidragsmottagare att komma in med fullgoda återrapporter till . Mot bakgrund av de brister som konstaterats i granskningen fann utskottet ändå anledning att rikta fortsatt uppmärksamhet mot regeringens beslut om utbetalning av bidrag och det sätt på vilket sådana ärenden handläggs i . Även i betänkande 2009/10:KU10 granskade utskottet bidragsgivningen till organisationer. Utskottet anförde att, som utskottet konstaterade vid granskning, riktlinjerna för bidragsgivning gav uttryck för en god ordning för handläggningen av bidragsärenden. Granskningen visade att det fortfarande förekom vissa brister. Utskottet ville på nytt understryka värdet av att man i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och därmed ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas. Som utskottet tidigare betonat utgör omsorgsfull dokumentation en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Den fortsatta översyn av riktlinjerna som inletts och arbetet i den samrådsgrupp som utsetts kunde enligt utskottet förväntas resultera i bättre rutiner i för handläggningen av bidragsärenden. Utskottet beslutade att följande frågor och begäranden om redovisningar skulle sändas i en skrivelse till . Utskottet begär en redovisning av de föreskrifter, riktlinjer eller andra rutiner som tillämpas för handläggning av ärenden om bidrag från biståndsanslagen. I svaret bör anges om olika föreskrifter, riktlinjer eller andra rutiner tillämpas beroende på om det är fråga om bidrag till svenska eller utländska organisationer. Utskottet begär en redovisning av vad den förändring som nämns i förstudien (s. 17) om att Sida tar över den administrativa hanteringen av utbetalningar för Utrikesdepartements räkning innebär för regeringens ansvar för besluten om utbetalningarna. Utskottet begär en redovisning av de föreskrifter, riktlinjer eller andra rutiner som finns för uppföljning av de ärenden om bidrag från biståndsanslagen som handläggs inom departementet. I svaret bör anges om olika föreskrifter, riktlinjer eller andra rutiner tillämpas beroende på om det är fråga om bidrag till svenska eller utländska organisationer. I vilken utsträckning fattas beslut om bidrag från biståndsanslagen i form av regeringskanslibeslut? Vilka kommentarer föranleder de preliminära iakttagelser som redovisas i förstudie om hantering av ärenden om bidrag från biståndsanslagen? Vilka kommentarer föranleder det som anges i förstudien om regeringens återrapportering till ? Vilka kommentarer i övrigt föranleds av det som anges i anmälan och denna promemoria? Som svar överlämnades en promemoria från (bilaga A2.6.3). I promemorian anförs att det för handläggning av bidragsärenden i och finns Vägledning för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. Vägledningen är avsedd för hantering av bidrag som söks hos regeringen eller och tillämpas för bidragshantering. Den beslutades och ersatte då de riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. som beslutades . Utöver den vägledningen finns fyra rutinbeskrivningar när det gäller hantering och kontroll av bidrag till bl.a. utländska och internationella organisationer. Därutöver finns inom kompletterande rutinbeskrivningar och mallar för departementets bidragshantering. Vidare anförs i promemorian att förändringen att Sida tar över viss administrativ hantering innebär att Sida (och i vissa fall Kammarkollegiet) har övertagit hanteringen av kontroll av ansökan och sökanden kontroll av sökandens bidragsrekvisition bevakning och kontroll av återrapportering och återbetalning. prövning och bedömning av den verksamhet som bidrag söks för prövning och bedömning av återrapportering. Vad gäller de föreskrifter, riktlinjer och andra rutiner för som finns anförs i promemorian att enligt rutinbeskrivningar för både svenska och utländska organisationer ska bedöma och pröva verksamhetsrapportering och ekonomisk redovisning samt dokumentera detta i en avslutningspromemoria. Avslutningspromemorian ska innehålla en redogörelse för hur medlen använts i förhållande till vad som angetts i bidragsbeslutet och vilka mål som uppnåtts och om bidragstagaren bedöms ha fullgjort sina åtaganden. Vidare redovisas resultat och effekter av projekten. Avslutningspromemorian avslutas med ett beslut om att godkänna rapporteringen eller med ett beslut om återkrav. Enligt kompletterande rutinbeskrivningar ska avstämning av anslagsutfall ske månatligen; detta innebär att faktiska utbetalningar stäms av mot budgeten. Uppföljning görs också månatligen och innebär att man bedömer hur stor del av medlen som gått åt i förhållande till budgeten. Prognoser lämnas till och till . Vidare anförs i svarspromemorian att för anslagsposter och delposter som står till regeringens disposition fattas beslut om bidrag av regeringen, medan det för anslagsposter och delposter som står till disposition och för vissa anslagsposter som står till Sidas eller Kammarkollegiets disposition fattas beslut om bidrag av . För återkommande bidrag från biståndsanslagen till internationella och multinationella organisationer där det tydligt framgår av regleringsbrevet hur mycket som ska betalas ut, fattas alltid regeringskanslibeslut för att initiera utbetalningen. När det gäller påfyllnadsförhandlingar till internationella finansiella institutioner fastställs nivåerna för de svenska bidragen genom regeringsbeslut. För dessa utbetalningar fattas också separata regeringskanslibeslut. Beträffande de preliminära iakttagelserna i förstudien anges i promemorian att välkomnar den granskning som redovisas i förstudien och noterar de iakttagelser och förslag som lämnas i studien. Departementet arbetar kontinuerligt för att förbättra och utveckla hanteringen av bidragsbesluten, och förstudien kommer att beaktas i det fortsatta arbetet. Vad gäller regeringens återrapportering till anförs i promemorian att återrapporteringen om resultatet från utvecklingssamarbetet framför allt består av en årlig resultatskrivelse från regeringen. Denna skrivelse är en viktig del av den modell för förstärkt resultatstyrning i utvecklingssamarbetet som regeringen beslutade . Syftet med skrivelsen från regeringens sida är att redovisa resultatet från internationella utvecklingssamarbete, inklusive det humanitära biståndet, och reformsamarbetet i . Den första skrivelsen gav en heltäckande bild av verksamheten. I samband med skrivelsen tog regeringen ställning till att det inte är ändamålsenligt att lämna en heltäckande redogörelse . Regeringen beslutade därför att i stället välja ut någon eller några delar av verksamheten för en fördjupad resultatredovisning. Vad gäller stöd till multilaterala organisationer bedömer regeringen att det inte är rimligt att i en årlig resultatskrivelse till lämna en resultatredovisning för alla organisationer som får svenskt stöd. Avslutningsvis anges i promemorian att en genomgående strävan från regeringen är och har varit att överföra bidragshanteringen från och till myndigheter. De överföringar av ansvar och uppgifter till myndigheter som har gjorts innebär inte att detta arbete avslutats, utan undersöker kontinuerligt om ytterligare uppgifter kan föras över. Utskottet beslutade att begära svar på följande ytterligare frågor. I svar anges att man kommer att beakta förstudie i det fortsatta arbetet. På vilket sätt avser man att göra det mer konkret? Kommer några av förstudiens preliminära iakttagelser att leda till konkreta förändringar av arbetssätt eller metoder? Kommer förstudien att leda till en fördjupad egen granskning av verksamheten inom UD? I så fall på vilka områden? Som svar på dessa frågor överlämnades en promemoria från (bilaga A2.6.4). I promemorian anges att förstudie kommer att beaktas i fortsatta arbete. Då iakttagelserna i förstudien är preliminära har departementet ingen möjlighet att närmare redovisa vilka konkreta ställningstaganden rapporten kan förväntas föranleda. och har tagit flera initiativ i syfte att utveckla bidragshanteringen. Dessa togs före det att förstudien blev känd. Från och med årsskiftet genomfördes vidare en överföring av vissa uppgifter från till Sida. Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottet. 3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen m.m. 3.1 Förfarandet gentemot statliga myndigheter gällande praktikplatser i det s.k. lyftet I en anmälan som inkom till , bilaga A3.1.1, begärs att utskottet ska granska regeringens agerande gentemot statliga myndigheter gällande praktikplatser i det s.k. lyftet. Anmälaren anför bl.a. att regeringens styrning av sina myndigheter inte sker genom att en minister får en idé på kammaren och sedan informellt ber de andra ministrarna om hjälp att förverkliga den. Han hänvisar till att arbetsmarknadsminister i ett TT-telegram ska ha uttalat Vi har gått ut till våra kollegor på alla departement och bett dem att prata med sina myndigheter om att plocka fram hälften av de här platserna. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som har upprättats inom , bilaga A3.1.23. Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. Med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regeringssammanträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts vara bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt. Grundlagberedningen har uttalat bl.a. följande (SOU 1972:15 s. 79 f.). Systemet med kollektiva regeringsbeslut kan väl te sig som onödigt formbundet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse. Det har emellertid stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art. Särskilt med koalitions- eller samlingsregering ligger det ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna. Det är också bäst förenligt med vårt system med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna läggs hos regeringen som sådan. Justitieministern instämde i det väsentliga i beredningens synpunkter och tillfogade (prop. 1973:90 s. 183): Enligt ett parlamentariskt synsätt bör avgörandena i alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Det är med tanke på den stora mängden regeringsärenden visserligen ofrånkomligt att ett avsevärt antal måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast en ledamot av regeringen. Men avgörandet bör i sådana fall vara ett uttryck, inte enbart det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens. Med detta betraktelsesätt ligger det en realitet i att alla regeringsärenden avgörs av regeringen genom samfällt beslut, fastän flertalet ärenden realbehandlas av endast ett eller ett par statsråd. Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen. I propositionen anförde regeringen att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel i den mån de är nödvändiga bör präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 12 kap. 2 § regeringsformen och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. uttalade i sitt betänkande (bet. KU 1986/87:29) att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. uttalade sig utskottet om ett beslut av ett statsråd om fortsättning av ett uppdrag till länsstyrelserna att utvecklas till 24-timmarsmyndigheter (bet. 2006/07:KU10 s. 50). Utskottet anförde att uppdrag till myndigheter i grunden är sådana ärenden som inte bör delegeras till att besluta om. Således bör uppdrag till myndigheter som lyder under regeringen beslutas av regeringen, vilket normalt också sker. Att länsstyrelserna i det aktuella fallet själva tog initiativ till utvecklingsarbetet skulle visserligen kunna anses tala för att det från sida mest var fråga om att skjuta till medel till ett pågående arbete. Icke desto mindre innebar regeringskanslibeslutet att det fastställdes målsättningar för utvecklingsarbetet och krav på återrapportering, och det kunde även noteras att det belopp som betalats ut som ersättning till länsstyrelserna endast var en tiondel av vad länsstyrelserna själva ansett skulle krävas för de insatser som de planerat. Enligt utskottet kunde det ifrågasättas om det inte hade varit att föredra att regeringen hade fattat den del av beslutet som avsåg själva uppdraget. Regeringen hade i samband med det också kunnat antingen besluta om ersättning eller anse att arbetet skulle finansieras inom existerande ekonomiska ramar. Alternativt skulle regeringen ha kunnat överlåta själva ersättningsfrågan till , som då hade haft möjlighet att betala ut medel från den anslagspost som det nu disponerade, anförde utskottet. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statsråd fr.o.m. /92 t.o.m. /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om ett uttalande varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövning mot en enskild eller kommun eller en myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Utskottet har uttalat sig angående statsråds rätt att göra uttalanden samt att viss återhållsamhet, med hänsyn till statsråds speciella ställning och regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet, måste iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpning av lag. Vidare har utskottet uttalat att avsikten med ett uttalande samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndigheten måste tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan på myndigheten. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. Detta framhöll utskottet exempelvis vid granskning av statsrådet som i ett uttalande hade ifrågasatt det lämpliga i lösning när det gällde inhysning av asylsökande på bostadsplattformar (bet. 2002/03:KU30 s. 150 f.). Under /08 granskade utskottet bl.a. ett uttalande av statsrådet om att Forum för levande historia ska samarbeta med en organisation. Utskottet framhöll att statsråd bör iaktta viss försiktighet så att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet (bet. 2007/08:KU20 s. 162). I en granskning samma av f.d. statsrådet hantering av sändningstillstånd för digital-tv noterade utskottet att statsrådets uttalande i samband med ett regeringsbeslut om uppdrag till Radio- och tv-verket gick utöver vad som uttrycktes i regeringsbeslutet. Utskottet påtalade även vikten av att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet. Sådana ska meddelas kollektivt. 2007/08:KU20 s. granskade utskottet bl.a. ett uttalande av folkhälsominister . Utskottet uttalade i sitt ställningstagande (bet. 2008/09:KU20 s. 295) att statsråd bör iaktta en viss försiktighet i sina kontakter med myndigheter för att inte riskera den självständighet som enligt regeringsformen tillkommer myndigheterna. Granskningen i det då aktuella ärendet föranledde inte något särskilt uttalande. avsåg en granskning statsrådet agerande i förhållande till när det gällde nya regler i lagen om allmän försäkring. Granskningen visade att , sedan brev om de nya reglerna i lagen om allmän försäkring uppmärksammats i olika massmedier, uttalat sig i frågan i /Ekot, och . I intervjuer hade tryckt på uttalanden i den proposition som föregick lagstiftningen och även uttalat att hon påpekat för ledning att brevet som sänt till berörda personer innehöll en olycklig och felaktig formulering. hade uppenbarligen gjort dessa uttalanden i sin egenskap av statsråd med ansvar för de aktuella frågorna. I sina uttalanden hade framhållit att en förändring hade gjorts i propositionen En reformerad sjukskrivningsprocess (prop. 2007/08:136) jämfört med vad som föreslagits i den remitterade promemorian Ettårsgräns för sjukpenning och införande av förlängd sjukpenning (Ds 2008:4) på det sättet att det i propositionen inte angavs något om att sjukdomen måste vara av livshotande karaktär. Det kunde enligt utskottets mening inte anses som ett avsteg från reglerna i dåvarande 11 kap. 7 § regeringsformen att, på det sätt som statsrådet hade gjort, rikta uppmärksamhet mot ett förhållande som på detta sätt gjort att ett motivuttalande blivit överspelat som tolkningsfaktum. Mot den bakgrunden kunde inte heller allmänt hållna uttalanden om en olycklig eller felaktig formulering i ett brev anses ägnade att otillbörligt påverka myndigheten, anförde utskottet (bet. 2009/10:KU20 s. 150 f.).