bet · GZ01CU9 · 2011-12-15 00:00:00 — 2011/12:CU9 Fastighetsrätt I betänkandet behandlar utskottet de motioner som väckts i fastighetsrättsliga frågor under den allmänna motionstiden . Förslagen avser bl.a. tomträtt, förköpsrätt och expropriation. Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns fyra reservationer och ett särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2011/12:C222. avslår motionerna 2011/12:C228, 2011/12:C253 och 2011/12:C393. avslår motion 2011/12:MJ299 yrkandena 3 och 5. Återinförande av en förköpslag avslår motion 2011/12:C349 yrkande 14. Reservation 1 (S) avslår motion 2011/12:C334. avslår motion 2011/12:C274. avslår motion 2011/12:C332 yrkande 1. Reservation 2 (V) avslår motion 2011/12:C332 yrkande 2. Reservation 3 (V) avslår motion 2011/12:C284. Friköp av historiska arrenden avslår motion 2011/12:C322. avslår motion 2011/12:C307. Reservation 4 (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (M), (M), (M), (S), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (S), Amineh Kakabaveh (V) och (S). I detta betänkande behandlar utskottet motionsförslag som väckts under den allmänna motionstiden och som gäller tomträtt, s.k. störningsservitut, återinförande av en förköpsrätt, expropriation samt andra fastighetsrättsliga frågor. Förslagen i motionerna finns i bilagan. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsförslag om att tomträttsinstitutet ska avskaffas. Utskottet hänvisar till pågående arbete som gäller bl.a. avgäldsregleringen och friköp. I motion 2011/12:C222 av (FP) föreslås det att tomträttsinstitutet ska avskaffas. Tomträtt regleras i 13 kap. jordabalken (JB). Tomträtt får upplåtas i en fastighet som tillhör staten eller en kommun eller som annars är i allmän ägo. Om regeringen för ett särskilt fall medger det, får tomträtt upplåtas också i fastigheter som tillhör stiftelser (2 §). I tomträttsavtalet, som ska vara skriftligt, ska anges bl.a. ändamålet med upplåtelsen, avgäldsbeloppet och de närmare föreskrifter om fastighetens användning och bebyggelse som ska gälla (3 och 4 §§). Tomträttshavarens rätt att överlåta tomträtten får inte begränsas. Tomträttshavaren får bl.a. upplåta panträtt och annan nyttjanderätt än tomträtt i tomträtten, och inte heller denna rätt får inskränkas (1 § andra stycket och 6 §). Avgälden ska betalas med ett oförändrat belopp under vissa tidsperioder. Dessa avgäldsperioder ska uppgå till (10 §). Om parterna vid avgäldsperiodens slut inte kommer överens om nya avgäldsvillkor, får talan om omprövning väckas vid domstol (11 § andra stycket). Domstolen ska då fastställa avgälden på grundval av markvärdet för omprövningen. Markvärdet ska bedömas med hänsyn till ändamålet med upplåtelsen och de närmare föreskrifter som ska tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse. I förarbetena till lagstiftningen har det uttalats att avgälden ska motsvara en skälig ränta på det uppskattade markvärdet. Det nuvarande systemet för hur tomträttsavgälden bestäms har kritiserats för att de långa avgäldsperioderna kan leda till att avgäldshöjningarna kommer i kraftiga språng, särskilt ifall markvärdet ökar stort. Avgäldshöjningarna förstärks av den s.k. triangeleffekten, som innebär att det vid avgäldsregleringen beaktas en förväntad stegring av markvärdet under den kommande avgäldsperioden. Avgäldsräntan bestäms därför regelmässigt så att avgälden, trots att den är oförändrad , blir högre i början och lägre mot slutet av avgäldsperioden än vad som annars hade varit befogat. Under en löpande avgäldsperiod får tomträttshavaren begära jämkning av avgälden, om tomträttens värde har minskat avsevärt, t.ex. till följd av ändrade byggbestämmelser (12 § andra stycket). En tomträtt kan upphöra endast vid utgången av vissa upplåtelsetider och bara efter uppsägning från fastighetsägarens sida (13 och 14 §§). Den första upplåtelseperioden ska vara och varje påföljande period . Om upplåtelsen avser ett väsentligen annat ändamål än bostadsbebyggelse, kan kortare perioder avtalas. Perioderna ska dock alltid vara . Uppsägning av tomträtten för upphörande får endast ske, om det är av vikt för fastighetsägaren att fastigheten används för bebyggelse av annan art eller i övrigt på annat sätt . Upphör tomträtten på grund av en sådan uppsägning, har fastighetsägaren lösenskyldighet för värdet av byggnader och annan egendom som hör till tomträtten. Lösenskyldigheten kan inte inskränkas genom avtal, om tomträtten avser bostadsbebyggelse (17 §). Mål om omprövning eller jämkning av avgäld, av uppsägning eller bestämmande av lösesumma prövas av mark- och miljödomstolen (23 §). Tomträttsbestämmelserna i 13 kap. JB kompletteras i 21 kap. JB av bestämmelser om inskrivning av tomträtt, i 22 kap. JB om inteckning i tomträtt och i 23 kap. JB om inskrivning i tomträtt av nyttjanderätt och servitut. Även om tomträtten till sin natur är lös egendom likställs den i många sammanhang med fast egendom. Det gäller bl.a. i utsökningsbalken och konkurslagen (1987:672). Även i skattehänseende jämställs tomträtt i huvudsak med fast egendom. Om tomträtten avyttras ska vinsten beskattas eller förlusten dras av enligt samma regler som gäller för äganderätt. Tomträttsavgälden är avdragsgill enligt de regler som gäller för ränta, och tomträttshavaren betalar fastighetsskatt på samma sätt som om han eller hon ägde marken. Det motsvarande gäller även i fråga om den kommunala fastighetsavgift som års taxering har ersatt den statliga fastighetsskatten på bostäder (prop. 2007/08:27, bet. 2007/08:SkU10). Förslag om ändrade avgäldsregler har lagts fram dels av i dess betänkande Tomträtt (SOU 1980:49), dels av tomträttsutredning i dess betänkande Tomträttsavgäld (SOU 1990:23). Enligt tomträttsutredning har det nuvarande systemet kommit att innebära kraftiga och språngvisa avgäldsökningar med åtföljande olägenheter för tomträttshavarna. Det förhållandet att bestämmelserna är så allmänt hållna och att domstolarnas beslut är svårförutsebara har lett till ett stort antal långdragna domstolsprocesser med omfattande utredningar och till stora kostnader, både för parterna och för samhället. Dessa problem är i huvudsak en följd av principerna för den nuvarande ordningen, dvs. långa avgäldsperioder med oförändrad avgäld och därefter avgäldsreglering genom prövning av omständigheterna i varje särskilt fall. En tidigare regering har , 1997 och 1998, remitterat förslag om ändrade avgäldsregler till Lagrådet. Lagrådsremisserna har inte lett fram till någon proposition. De motioner som gällt tomträttsinstitutet har främst avsett frågor om den avgäld tomträttshavaren ska betala till fastighetsägaren. En särskild utredare överväger nu vissa tomträtts- och arrendefrågor (dir. 2011:60). I uppdraget ingår att föreslå enklare regler för hur tomträttsavgälder ska bestämmas, att ta ställning till om en rätt för tomträttshavaren att friköpa fastigheten bör införas och att föreslå hur villkor för friköp bör utformas. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena ger anledning till. Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor som är förknippade med en förenkling av systemet för tomträttsavgälder och en rätt till friköp. Uppdraget omfattar dock inte skattefrågor. Utredaren ska bl.a. eftersträva att den nya ordningen medför förutsägbara resultat för samtliga parter och därmed även trygghet i boendet för tomträttshavaren. Dessutom bör den nya ordningen i ett brett perspektiv medföra i huvudsak oförändrade avgäldsintäkter för fastighetsägarna och oförändrade kostnader för tomträttshavarna, allt jämfört med de genomsnittliga avgäldsnivåer som följer av tillämpningen av dagens avgäldssystem. Utredaren är oförhindrad att föreslå olika regler för avgäldsbestämningen för tomträtter med olika ändamål. Den nya ordningen ska utformas med beaktande av bostadssociala hänsyn. Utredaren ska överväga ett särskilt skydd mot alltför stora avgäldsökningar dels i fall av kraftig markvärdesstegring, dels övergångsvis för dem som kan få en högre avgäld i och med den nya ordningen för avgäldsbestämningen. I direktiven erinras det bl.a. om den tidigare gjorda bedömningen att någon friköpsrätt inte bör införas för innehavare av s.k. historiska arrenden (se nedan). Uppdraget ska i den del det avser tomträttsavgälder redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget i övrigt som också gäller vissa arrendefrågor ska redovisas . Den reglering som gäller för tomträtter är föremål för en översyn avseende avgälder och friköp. bör avvakta resultatet av översynen och inte nu i sak ta ställning till frågor som gäller tomträtt. Motionen avstyrks därför. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om störningsservitut m.m. I motion 2011/12:C393 av (M) föreslås en översyn av möjligheten att belasta en fastighet med en störning störningsservitut som inte är av hälsovådlig karaktär så att fastighetsägaren får tåla störningen. Enligt motionen bör möjligheten finnas även om det inte finns någon direkt härskande fastighet (dvs. fastighet som får en förmån av servitutet). Förslaget i motion 2011/12:C253 av och (båda M) gäller främst samspelet mellan civil och militär verksamhet. Enligt motionärerna bör de som önskar etablera verksamhet utanför ett militärt övningsområde men inom en bullerzon genom inskrivning i fastighetsregistret kunna friskriva både kommunen och den som stör från ansvar för bullret. (M) föreslår i motion 2011/12:C228 att byggnation ska möjliggöras på fastigheter i störningsbelastade områden genom att särskilda klausuler tas in i bygglovet. Det ska enligt honom göras möjligt att upprätta någon form av belastningsavtal som följer fastigheten där det är inskrivet att fastighetsägaren får tåla störningar från en näraliggande verksamhet. Servitut kan bildas bl.a. genom avtal enligt bestämmelserna i jordabalken eller genom förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), förkortad FBL. Ett servitut innebär att en fastighetsägare kan dra nytta av en annan fastighet. Rättigheten är knuten till fastigheten och inte till innehavaren och kan gälla utan tidsgräns. För att ett servitut ska få skapas fordras att vissa allmänna förutsättningar är uppfyllda. Dessa har kommit till uttryck i 14 kap. 1 § jordabalken. Enligt den bestämmelsen får i en fastighet (den tjänande fastigheten) upplåtas en rätt för ägaren av en annan fastighet (den härskande fastigheten) att i ett visst hänseende nyttja eller på annat sätt ta i anspråk den tjänande fastigheten eller en byggnad eller annan anläggning som hör till denna eller råda över den tjänande fastigheten i fråga om dess användning i ett visst hänseende under förutsättning att det är ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning. Som ytterligare förutsättning gäller bl.a. att ett servitut endast får avse ändamål som är av stadigvarande betydelse för den härskande fastigheten. Vid fastighetsbildning ska de allmänna reglerna om servitut iakttas när lantmäterimyndigheten ska ta ställning till om ett visst servitut kan skapas. Enligt FBL ställs därutöver vissa särskilda krav för att servitutsbildning ska få ske genom fastighetsbildning. Ett servitut kan gälla att ta den tjänande fastigheten i anspråk på något annat sätt än att direkt nyttja den. Det kan avse att den härskande fastighetens ägare på den egna fastigheten får utföra vissa handlingar som han eller hon annars inte skulle få t.ex. på grund av grannelagsrättsliga regler. Det kan gälla utsläpp av rök eller avloppsvatten. I litteraturen har det förmodats att kravet på främjande av ändamålsenlig markanvändning innebär att servitut som står i strid med moderna föreställningar om miljöskydd inte skulle godtas (m.fl., Allmän fastighetsrätt, 5 uppl., 2008 och , Servitut, 3 uppl., 1991). Formellt krävs det att ett servitut är till förmån för en eller flera andra fastigheter. Den härskande fastigheten bör vara en eller flera registerfastigheter. Av större betydelse är den reella anknytningen: servitutet ska utgöra en komplettering av den härskande fastigheten i ett visst avseende. har tagit ställning till om s.k. luktservitut ska göras möjliga. Utskottet anförde följande (bet. 1996/97:BoU11). Enligt utskottets mening torde det vara tveksamt om s.k. luktservitut kan tillskapas med hänsyn till de krav de allmänna reglerna ställer på ett servitut. Det torde nämligen kunna ifrågasättas om ett luktservitut är ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning. Enligt utskottets mening bör bestämmelserna om servitut vara utformade så att fastigheter inte belastas på ett ur allmän synpunkt oacceptabelt sätt, vilket kan bli följden av en alltför vidsträckt användning av servitut vid fastighetsbildning. Utskottet är inte berett att föreslå ändringar av de villkor som uppställs för att ett servitut skall godtas. Ytterst får frågan om luktservitut skall bildas överlämnas åt rättspraxis. har i sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) behandlat frågan om s.k. bullerservitut och anfört bl.a. följande. Under utredningsarbetet har berörts svårigheter att tillgodose skilda hänsyn och samhällsintressen inom ramen för en god helhetslösning. Det anses att en sammantaget god boendemiljö motverkas av att vissa intressen ges en större tyngd vid avvägningar mot andra angelägna samhällsintressen. I detta sammanhang har det lämnats förslag att ge större utrymme för avsteg från vissa krav med hänsyn till bl.a. lokala förhållanden. Förslagen avser främst rikt- och gränsvärden inom miljöområdet och bygger på uppfattningen att en sämre miljö i vissa fall borde kunna accepteras med hänsyn till förhållandena på platsen för att uppnå en från andra synpunkter god livsmiljö. Det gäller t.ex. riktvärden för trafikbuller och miljökvalitetsnormer för luftkvalitet som anses motverka en önskvärd förtätning i stadsmiljöer. Ett annat exempel är olika riktlinjer och riktvärden för störningar genom lukt och buller från jordbruket som anses motverka bostadsbyggandet i landsbygdsområden. Önskemål hade framförts till kommittén om att införa servitut för att bygga bostäder i bullerstörda områden nära flygplatser. Motiven som angavs för att införa servitut för denna typ av olägenheter är att möjliggöra en mer rationell och ändamålsenlig användning av bullerstörda fastigheter, framförallt för att få till stånd ett angeläget bostadsbyggande i närheten av flygplatser. Kommittén har vidare anfört. De grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. [] PBL ger kommunen ett betydande utrymme för både att tolka olika samhällsintressen och hur dessa ska avvägas mot varandra inom ramen för en helhetssyn. Reglerna ger således kommunen förhållandevis vida möjligheter till skilda ställningstaganden i olika mål- och intressekonflikter och att via planbestämmelser eller på annat sätt ställa villkor och krav för att kompensera brister i vissa avseenden. De gränser för kommunens handlingsutrymme som sätts av miljökvalitetsnormer och riktvärden för buller syftar främst till att de boende inte ska utsättas för störningar som kan vara så skadliga för hälsan att ett senare ingripande med stöd av kan aktualiseras. Det är således inte möjligt att genom bestämmelser i och i strid mot [] MB medge avsteg från dessa. En anknytande fråga rör förslaget till s.k. bullerservitut. Syftet med dagens form av servitut som regleras i [fastighetsbildningslagen] FBL är att reglera förhållanden mellan fastigheter för att säkerställa en ändamålsenlig användning av en fastighet, vanligtvis genom en reglerad rätt att anlägga en tillfart eller att använda en väg, ledning eller badstrand på en annan fastighet. Förslagen om s.k. bullerservitut syftar till att reglera en bullernivå som ska tolereras över en fastighet, och rör således inte sådana förhållanden eller rättigheter mellan fastigheter som servituten syftar till. Att genom servitut eller avtal vid sidan om PBL medge grundläggande avsteg från gällande gränsvärden som syftar till att skydda människors hälsa kan dessutom ifrågasättas, eftersom MB:ns regler kan få till följd att en överenskommelse inte får avsedd effekt. Stöd för en sådan tolkning får man bl.a. av ett avgörande från daterat (mål nr M 7066-02) i vilket konstaterar att en förlikning inte påverkar bedömningen av vilka skyddsåtgärder som är skäliga att vidta beträffande en fastighet. Dessa förhållanden gör att kommittén funnit att det inte är motiverat att inom ramen för kommitténs uppdrag utreda frågan om servitut för att tåla buller som överskrider de av fastställda riktvärdena. Mot bakgrund av vad som redovisats om de tidigare ställningstaganden som berör den fråga som väckts i motionerna om servitutsliknande belastning m.m. för en fastighet, en belastning som skulle innebära att ägaren får tåla en viss störning, anser utskottet att det i vart fall inte nu finns skäl för att ta något initiativ till vidare överväganden. Det finns dock skäl att fortlöpande följa meningsyttringarna i frågan med de olika infallsvinklar som gör sig gällande, särskilt vad gäller byggnation kring flygplatser och militära övningsfält. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om den ersättning som ska lämnas vid expropriation. Utskottet hänvisar till en genomförd reform och pågående arbete. Motion 2011/12:MJ299 av och (båda C) yrkandena 3 och 5 avser utredningsinsatser i fråga om den ersättning som ska lämnas vid expropriation. Det gäller dels att markägare ska kompenseras för den ackumulerade effekten av flera intrång, dels att intrångsersättningen, till skillnad från dagens marknadsprissättning, ska spegla värdet av utebliven produktion infrastrukturen i fråga brukas och alstrar värden för samhället och sin ägare. Genom expropriation kan en fastighet tas i anspråk för att tillgodose olika samhällsnyttiga ändamål. Ianspråktagandet kan ske med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Särskilda rättigheter kan upphävas eller begränsas. De s.k. expropriationsändamålen anges i 2 kap. expropriationslagen (1972:719). Kommunen är berättigad att expropriera mark som ska användas för tätbebyggelse. Expropriation kan också ske för att tillgodose ändamål som avser kommunikationer, drivkraft, värme, vatten och avlopp, näringsverksamhet, skydds- och säkerhetsområden, försvaret, kultur samt natur och friluftsliv m.m. Även vanvårdade fastigheter kan exproprieras. Dessutom finns en allmän bestämmelse om expropriation av mark som behövs för verksamhet som staten, kommunen eller har att tillgodose eller som är av väsentlig betydelse för riket, orten eller en viss befolkningsgrupp. Något av en särställning har regeln om s.k. värdestegringsexpropriation. Dess innebörd är att förhindra oförtjänt värdestegring hos fastigheter som inte direkt berörs av ett expropriationsförfarande men som förväntas öka i värde genom ett expropriationsföretag. Regeln bygger på likhetsprincipen och syftar till att eliminera sådan markvärdesstegring som ställer ägare av icke exproprierad mark i en bättre situation än dem vars mark exproprieras. Bestämmelserna om den ersättning som ska utgå vid expropriation återfinns i 4 kap. expropriationslagen. Det finns bestämmelser om att mark får tas i anspråk med tvång i flera andra lagar, bl.a. fastighetsbildningslagen (1970:988), väglagen (1971:948), ledningsrättslagen (1973:1144), lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., samt (2010:900). I samtliga nu nämnda lagar görs hänvisningar till expropriationslagens ersättningsregler. Utredningen om expropriationsersättning har i sitt slutbetänkande Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. (SOU 2008:99) bekräftat att det sedan expropriationslagens tillkomst har skett en förskjutning från att den ianspråktagande parten är ett offentligt rättssubjekt till att den numera i många fall är ett privat rättssubjekt och att det i vissa sådana fall finns ett vinstintresse bakom tvångsförfogandet även om den ursprungliga grundtanken med expropriationen kvarstår, dvs. att olika slag av samhällsintressen ska tillgodoses. Enligt utredningen förekommer s.k. frivilliga uppgörelser om överlåtelse och upplåtelse av egendom utan att reglerna om tvångsförfogande direkt tillämpas i en mycket stor omfattning, och ersättningarna är generellt högre vid dessa. Utredningen har i sitt arbete prövat ersättningsbestämmelserna med den utgångspunkt som angetts i direktiven, nämligen att skyddet för enskild äganderätt ska vara starkt. Med grundval i utredningens arbete har nya lagregler antagits som innebär höjningar av den ersättning som betalas vid expropriation och andra åtgärder där fastigheter tas i anspråk med tvång. Förändringarna avser ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen och i de andra lagar som hänvisar till dessa bestämmelser. Lagändringarna syftar till att stärka äganderätten och har sin bakgrund i att de exproprierande numera allt oftare utgörs av enskilda, som driver sin verksamhet i vinstsyfte. Expropriationslagens presumtionsregel, som begränsar rätten till ersättning för s.k. förväntningsvärden, har upphävts. Därigenom bestäms ersättningen vid expropriation närmare fastighetens marknadsvärde och omfattar även den del av marknadsvärdet som beror på förväntningar om en ändring av fastighetens tillåtna användningssätt. De nya reglerna innebär vidare att det är möjligt att göra något s.k. toleransavdrag från expropriationsersättningen eller från skadestånd enligt för en miljöskada. I sådana fall motsvarar ersättningen fortsättningsvis hela den ersättningsgilla skadan. De nya reglerna innebär dessutom att det ska göras ett schablonpåslag på expropriationsersättningen av fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdesminskning. Genom påslaget tas det vid värderingen av fastigheten ökad hänsyn till att fastighetsägaren ofrivilligt blir av med sin fastighet. De nya bestämmelserna trädde i kraft . I likhet med utredningen har regeringen (prop. 2009/10:162) ansett att det är naturligt att behålla marknadsvärdet som den grundläggande utgångspunkten för hur expropriationsersättningen beräknas. Lantmäteriet har påpekat att marknadsvärdet inte alltid är självklart som ensam utgångspunkt för framför allt bestämmande av intrångsersättning som rör jord- och skogsbruksfastigheter. Det hade enligt regeringens mening emellertid inte framkommit att ersättningsregleringen i detta avseende leder till omotiverade eller oönskade resultat. Däremot ansåg regeringen att det kan, som Fastighetsägarna m.fl. remissinstanser varit inne på, finnas skäl att betala ersättning utöver marknadsvärdet. Regeringens genomförda förslag om ett påslag motiverades bl.a. av att ersättningsbestämningen bör efterlikna priset vid en frivillig försäljning genom att ersättningen sätts högre än vad som svarar mot marknadsvärdet respektive marknadsvärdesminskningen. prövade i avgöranden om intrångsersättning till följd av ledningsrätt skulle bestämmas utifrån markens värde som tomtmark innehållande ledningsföretaget eller utifrån det lägre värde som följde av att marken i stället kunde betraktas som skogs-, betes-, etc. (rättsfallen NJA 2008 s. 510 IIII, de s.k. mastfallen). Ledningsrättshavarna hade tidigare nyttjat marken enligt arrendeavtal, och fastighetsägarna ansåg att ersättningen till dem skulle grundas på en beräkning utifrån arrendeavgifterna. Domstolen fann att man vid värderingen skulle bortse från inverkan av arrendeavtalen och deras ersättningsnivåer. och har ansett att regelverket bör ändras för att tillförsäkra fastighetsägare i liknande situationer högre ersättning. Enligt regeringens mening (prop. 2009/10: 162) är en lämplig ordning för att åstadkomma en sådan ändring inte att frångå marknadsvärdet som utgångspunkt för ersättningen eller att vidta ändringar i fråga om hur marknadsvärdet bestäms. Synpunkten bör i stället beaktas vid den fortsatta beredningen av utredningens förslag om vinstfördelning. Utredningen om expropriationsersättning anförde sammanfattningsvis följande om individuellt värde och vinstfördelning.