bet · GY01KU20 · 2011-06-01 00:00:00 — 6 s. 38) angav regeringen att arbetet med NBG var en prioriterad verksamhet inom Försvarsmakten och att det hade fortsatt i högt tempo och med goda resultat. Den slutliga utformningen av styrkan skulle enligt propositionen fastställas . I propositionen bedömde regeringen att arbetet med den nordiska snabbinsatsstyrkan fortlöpte enligt planen. Vidare angav regeringen i propositionen att kostnaderna för utvecklingen av det svenska bidraget till den nordiska snabbinsatsstyrkan och eventuella insatser skulle rymmas inom tillgängliga ekonomiska ramar för det militära försvaret (s. 47). Vid sin behandling av propositionen konstaterade försvarsutskottet att regeringens förslag till insatsorganisation i huvudsak hade samma inriktning som den som godkänt i det försvarspolitiska beslutet för 20052007 och att någon förändring av denna inriktning inte var aktuell (bet. 2006/07:FöU1 s. 53). I propositionen (prop. 2007/08:1 utg.omr. 6 s. 15) gjorde regeringen beräkningen att om NBG sattes in skulle Försvarsmaktens utgifter för insatsen uppgå till högst . Av propositionen framgick att , inom ramen för Athenaregelverket1[ Regelverket införlivades genom rådets beslut /384/GUSP, se EUT L 152, , s. som förvaltar de gemensamma kostnaderna för EU:s militära insatser, hade uttalat att rådet skulle komma att godta att som gemensamma driftskostnader bär extrakostnaderna för EU:s medlemsstater, när de tillhandahåller strategiska flygtransporter för att med kort varsel sätta in taktiska insatsstyrkor i enlighet med stridsgruppskonceptet. Vidare angav regeringen i propositionen att rådet skulle komma att fastställa vilka schablonbelopp som var tillämpliga på betalningen av, eller ersättningen för, dessa kostnader samt att denna ordning skulle komma att upphöra , om inte rådet samtyckte till att förlänga den. I propositionen aviserade regeringen att den i en skrivelse skulle återkomma till med mer detaljerad information om NBG. Vidare framgick av propositionen att regeringen avsåg att besluta om en redovisningsteknisk förändring av vilka utgifter som belastar anslagsposten 6.1.2 Fredsfrämjande truppinsatser med innebörden att enbart s.k. särutgifter skulle belasta anslagsposten. Med särutgifter avsågs de utgifter som tillkom vid beslut om genomförande av en internationell insats och som Försvarsmakten därmed annars inte skulle ha haft. Regeringen bedömde dels att den s.k. särutgiftsmodellen förtydligar den finansiella styrningen och förbättrar beslutsunderlaget för nya insatser, dels att förändringen inte påverkar omfattningen på verksamheten, utan innebär att anslagsmedel motsvarande det som inte klassificeras som särutgifter i stället beräknas som utgifter för förbandsverksamhet och beredskap. I propositionen anförde regeringen att den avsåg att redovisa alla belopp fr.o.m. nu avseende fredsfrämjande truppinsatser och framåt i enlighet med särutgiftsmodellen. Vad gällde antalet svenska soldater i den nordiska snabbinsatsstyrkan angav regeringen i propositionen (s. 50) att det svenska bidraget skulle uppgå till ca 2 300 soldater. Vidare framgick att uppbyggnaden av förband för snabbinsatsstyrkan följde den uppgjorda planen, och styrkan bedömdes kunna upprätthålla den beslutade beredskapen fr.o.m. . Vid sin behandling av propositionen konstaterade försvarsutskottet att regeringens förslag till insatsorganisation i huvudsak hade samma utformning och inriktning som den som godkänt i det försvarspolitiska beslutet för 20052007 (bet. 2007/08:FöU1). Skrivelsen om den nordiska snabbinsatsstyrkan I skrivelsen (skr. 2007/08:5) lämnade regeringen en redogörelse för bl.a. dels arbetet med NBG inför dess beredskapsperiod den 1 januari30 , dels NBG:s planerade sammansättning. Av skrivelsen framgick att de ekonomiska konsekvenserna av en insats med NBG var svåra att bedöma samt att en någorlunda rättvisande beräkning egentligen inte var möjlig förrän operationsplanen fastställts. hade följande utgifter beräknats med utgångspunkt i ett antal antaganden (och därmed med stora inbyggda osäkerheter) i skrivelsen (s. 18). Utgifterna för beredskapsperioden beräknas till . Utgifterna för beredskap kan dock bli lägre om stridsgruppen [NBG, utskottets anm.] sätts in . Utgifterna för en mindre operation och en insats om cirka 1 000 svenskar beräknas till och en större operation med 2 100 svenskar till . Vidare angav regeringen i skrivelsen att såväl beredskapsutgifterna som utgifterna för en eventuell insats belastade anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. I skrivelsen angavs det även att regeringen informerat försvarsberedningen och försvarsutskottet om arbetet med den nordiska stridsgruppen (s. 3). Av propositionen (prop. 2008/09:1 utg.omr. 6 s. 3738) framgick att förberedelsearbetet för NBG fortskred , och inleddes NBG:s beredskapsperiod. I propositionen angav regeringen att erfarenheterna av arbetet med NBG visade på ett behov av förstärkt förmåga att planera för de krav och kostnader som uppgifter i ett insatsförsvar ställer. Enligt propositionen bestod utgifterna för uppbyggnaden av NBG av personal-, utbildnings-, hyres- och materielutgifter, vilka var delkomponenter i förbandsuppbyggnaden och därför inte utbrytbara. Sammantaget redovisade Försvarsmakten, enligt propositionen, att utgifterna för NBG blivit avsevärt högre än planerat, bl.a. kopplat till ett större antal anställda soldater, fler övningsdygn än planerat samt högre materielutgifter. Vad gällde utvärderingen av försvarspolitiska inriktningsbeslut (se prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143) angav regeringen i propositionen att ambitionsnivån blev högre än vad som förutsågs i inriktningsbeslutet och att utgifterna därför blivit högre än vad som ursprungligen planerades. En av orsakerna var att det varit dyrare än vad som gick att förutse att ha ansvaret som ledarnation. överlämnade riksrevisor en rapport (RiR 2010:20) till regeringen med resultatet av granskning av förbandsuppbyggnaden för NBG. En av granskningsaspekterna i rapporten berörde frågan huruvida regeringen givit en tillräcklig och rättvisande bild av uppbyggnaden av NBG till . Enligt granskning hade antalet svenska soldater i NBG ökat radikalt och nära dubblerats , t.ex. uppgick antalet svenska soldater till 1 972 enligt ett inriktningsbeslut för NBG som chefen för ledningsstaben inom Försvarsmakten fattade (se RiR 2010:20, s. 96, fotnot 260).2[ Ytterligare ett inriktningsbeslut för NBG fattades av chefen för ledningsstaben inom Försvarsmakten i vilket det fastställdes att antalet svenska soldater för NBG uppgick till 2 048 stycken (se RiR 2010:20, s. 96, fotnot 260).] Regeringen var enligt införstådd med detta, dels via en informell arbetsgrupp3[ Arbetsgruppen (förkortad AgBG) bestod av företrädare från bl.a. Försvarsdepartementet, och Försvarsmakten, se RiR 2010:20, s. vid Försvarsdepartementet, dels genom de särskilda milstolpsredovisningar som Försvarsmakten avlämnat. Enligt fick först information om att det svenska bidraget till slut ökat från 1 100 soldater till totalt 2 350 soldater. noterade att hade soldaterna varit anställda , och endast återstod till beredskapsperiodens början. I (s. 97) angavs det dels att Försvarsmakten fortsatte att redovisa uppdaterade kostnadsprognoser i budgetunderlagen till regeringen, dels att regeringen inte vidarebefordrade informationen till . I budgetpropositionen saknades det enligt helt hänvisningar till Försvarsmaktens kostnader för att producera och beredskapshålla NBG. sammanställning av Försvarsmaktens prognoser för kostnaderna för att producera och avveckla NBG över åren 20052009 visade på kostnader i storleksordningen som en konsekvens av att NBG vuxit till nära dubbel storlek. Inte hade enligt fått en rättvisande information om kostnadsprognoser eller utfall för uppbyggnaden och beredskapshållningen av NBG, trots att materielsammansättningen och personalsammansättningen vuxit och förändrats i grunden. Regeringens redovisning av uppskattade insatskostnader konstaterade i sin rapport (s. 98) att de insatskostnader som regeringen redovisat för i dels budgetpropositionen , dels skrivelsen 2007/08:5 avvek väsentligt från Försvarsmaktens bedömning. Regeringens kostnadsuppgifter för 2 100 soldater motsvarade enligt Försvarsmaktens beräkning för 1 100 svenska soldater (nära halva manskapet) . I (s. 99) angavs det att förklaringen till avvikelsen mellan regeringens och Försvarsmaktens uppskattningar enligt Försvarsdepartementet berodde på två faktorer. För det första bedömde Försvarsdepartementet att för strategiska transporter skulle finansieras via . Enligt framgick det dock inte av budgetpropositionen hur stor del av kostnaderna för de strategiska transporterna som EU faktiskt skulle finansiera gemensamt eller om en sådan ersättning kunde förväntas före, under eller efter en insats. För det andra uppgav Försvarsdepartementet att avvikelsen berodde på att förklaras av att redovisningssättet för internationella insatser förändrades i och med särutgiftsmodellens införande 2008. underströk att särutgiftsmodellen var ny och att informationen därför inte var jämförbar med vad som föreslogs för 2004. Särutgiftsmodellen beskrevs i budgetpropositionen, dock utan att det närmare specificerades hur denna skulle påverka redovisningen av kostnaderna för en insats. fick på så sätt, ansåg , inte en fullständig bild av kostnaderna för en insats, inte minst på grund av att 400 miljoner av inte framgick av redovisningen. I den sammanfattande bedömningen anförde (s. 100) att det av försvarspolitiska proposition framgick att regeringen skulle återkomma med en redovisning av de bedömda kostnaderna när styrkans närmare utformning var klarlagd, vilket även framgick av riksdagsbeslutet. hade följaktligen enligt skäl att räkna med detta inom ramen för sitt beslut. har inte funnit att regeringen har återkommit till i fråga om styrkans volym och kostnad, trots att den stridsgrupp som producerades väsentligt avvek från det som angavs i regeringens proposition. Enligt hade regeringen (20052009) informerat om uppbyggnaden av NBG. Först återkom dock regeringen, enligt , med information om att utformningen av NBG förändrats kraftigt. hade soldaterna redan anställts, och NBG befann sig i en samövningsfas och endast återstod till beredskapsperioden. bedömning var att särutgiftsmodellen medförde att den faktiska belastningen på statsbudgeten av en insats med NBG inte framgick fullt ut. Om regeringen redovisar kostnaderna enligt en särutgiftsmodell, borde detta kompletteras med uppgifter om de totala kostnaderna. samlade bedömning var att återrapporteringen var sen, otydlig och otillräcklig och att därmed inte fått en rättvisande bild. lämnar inga rekommendationer i sin granskningsrapport. I stället avser att göra en uppföljningsgranskning av den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG 11) och den kommer då att granska de effekter som NBG 08 haft för såväl uppbyggnaden av NBG 11 som försvarets arbete med att ställa om till ett insatsförsvar. överlämnade en redogörelse till med anledning av den aktuella granskningsrapporten. I redogörelsen (redog. 2010/11:RRS9) anför styrelsen att iakttagelser och slutsatser är allvarliga, särskilt i fråga om den bristande informationen till . Enligt styrelsen är det viktigt att alltid informeras om avvikelser av den här karaktären så att den ges möjlighet att ta ställning till de förändrade förutsättningarna. Styrelsen förutsätter att regeringen och Försvarsmakten beaktar och tar till vara iakttagelser från granskningen och i kommande projekt utvecklar sin information och redovisning till . Med anledning av redogörelsen har två följdmotioner väckts. I motion 2010/11:Fö5 av och (SD) yrkas det att tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en förbättrad avrapportering till om produktionen av nya förband. I motionen nämns bl.a. att informationen om att NBG 08 hade spräckt sina kostnadsramar inte vidarebefordrades av regeringen till och att detta är allvarligt. I motion 2010/11:Fö6 av m.fl. (S) yrkas det bl.a. att tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma med förslag på hur regeringen och Försvarsmakten regelbundet och med större tydlighet ska informera om ambitioner och konsekvenser för militära medverkan i den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Motionärerna anger att en genomförd granskning av visar att kostnaderna för NBG 08 ökade kraftigt i jämförelse med den information som getts till , från 1 miljard till , och detta utan att kunnat finna att beslut för denna omfattande kostnadsfördyring fattats, varken av regeringen eller av Försvarsmakten, och än mindre av , som har uppgiften att fatta ett sådant beslut. Redogörelsen och dess följdmotioner har behandlats av försvarsutskottet (bet. 2010/11:FöU4). I sitt ställningstagande (s. 20) konstaterar utskottet bl.a. att i rapporten kritiserar hur regeringen och Försvarsmakten styrt uppbyggnaden av den första nordiska stridsgruppen samt att ser särskilt allvarligt på den bristande informationen till . håller med om att styrningen av hur stridsgruppen organiserades kunde ha skett på ett avsevärt bättre sätt. Organisationen har enligt utskottet vuxit på ett sätt som inte alls var avsikten från sida när man godkände att den skulle få sättas upp. Enligt utskottet har det uppenbarligen funnits brister i beslutsprocessen då organisationen expanderade. Det gäller t.ex. avsaknad av formella beslut och svårighet att spåra hur beslut fattats. delar uppfattning att informationen till kunde ha varit bättre. Bland annat konstaterar utskottet att i sin rapport redovisar att kostnaderna för stridsgruppen blev fyra gånger högre än vad regeringen angav i propositionen 2004. föreslog att skulle lägga redogörelsen till handlingarna och avslå följdmotionerna. I betänkandet (s. 24 f.) finns bl.a. två reservationer från S, V och MP respektive SD där det föreslås att bifaller motion 2010/11:Fö6 (S) respektive motion 2010/11:Fö5 (SD). Kammaren beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2010/11:232233). Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet tog emot en svarspromemoria utarbetad vid Försvarsdepartementet (bilaga A1.1.2). Enligt svarspromemorian uppgav regeringen i budgetpropositionen att utvecklingen av stridsgruppskonceptet fortgick och förväntades slutföras . Vidare upplyste regeringen om att sammansättningen av den nordiska snabbinsatsstyrkan fortsatt hade diskuterats samt att den slutliga utformningen av styrkan förväntades fastställas . I svarspromemorian anges det också att den dåvarande regeringen informerade i budgetpropositionen om att beslut om styrkans slutliga utformning och organisation skulle fattas . Det framgår även av svarspromemorian att som ramnation var ansvarigt för att den nordiska stridsgruppen hade de förmågor som krävdes enligt Försvarsmaktens analys av EU:s stridsgruppskoncept. Det svenska planerade bidraget påverkades i takt med att EU:s stridsgruppskoncept utvecklades och bidragen från de andra deltagarländerna i stridsgruppen slutligt fastställdes. I svarspromemorian anger regeringen att dessa förhållanden bidrog till ett behov av att successivt öka den svenska personalramen fram till början av 2007 till ca 2 300 personer, vilket regeringen informerade om i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1 utg.omr. 6 s. 50). I svarspromemorian anges det även att inte har några andra uppgifter om de slutliga kostnaderna för att producera och avveckla NBG över åren 20052009 än de prognoser som sammanställt i sin rapport (RiR 2010:20). Vad gäller information till anges det i svarspromemorian att höll en hearing för försvarsutskottet som innebar att utskottet då fick en redovisning av bl.a. konceptutvecklingen i EU för stridsgrupperna, stridsgruppskonceptets grunder och operativa krav, arbetsläget nationellt och inom samarbetskretsen, det fortsatta utvecklingsarbetet samt roll som ramnation. Dessutom höll Försvarsmakten en lägesredovisning för utskottet . Enligt svarspromemorian var den information som lämnades i dessa sammanhang tämligen detaljerad och syftade till att ge utskottet en god bild av arbetet. Vidare framgår det av svarspromemorian att den information som lämnats i regeringens redogörelse för svenskt deltagande i den nordiska stridsgruppen (skr. 2007/08:5) i flera avseenden är mer omfattande då arbetet såväl inom EU som nationellt för att sätta upp NBG utvecklats kontinuerligt sedan de ovannämnda redovisningstillfällena. Vad gäller regeringens information till försvarsberedningen om arbetet med NBG framgår det av svarspromemorian att sakkunniga och experter från bl.a. , Försvarsdepartementet och Försvarsmakten var knutna till beredningen. Vidare anges det att information om EU:s stridsgruppskoncept generellt och NBG specifikt lämnades löpande i samband med beredningens diskussioner om Försvarsmaktens utveckling. Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal kompletterande frågor i granskningsärendet. Utskottet tog emot en svarspromemoria utarbetad vid Försvarsdepartementet (bilaga A1.1.3). Av svarspromemorian framgår det att det som regeringen åsyftade med formuleringen den uppgjorda planen som användes i budgetpropositionen för att beskriva utvecklingen av NBG:s uppbyggnad var, inom ramen för den internationella förmåga som beslutat om i samband med den försvarspolitiska propositionen, att NBG skulle vara operativ . Vidare framgår det av svarspromemorian att regeringen i budgetpropositionen angav att det budgetförslag som då lämnades till utformats under den korta tid som enligt riksdagsordningen står till en ny regerings förfogande (se prop. 2006/07:1 utg.omr. 6 s. 11) och att regeringen därefter återkom i budgetpropositionen och där angav att NBG 08 fullt utvecklad skulle bestå av ca 2 800 soldater med ett svenskt bidrag på ca 2 300 soldater (prop. 2007/08:1 utg.omr. 6 s. 50). Utskottet höll en utfrågning med försvarsminister (bilaga B7). I sitt inledningsanförande konstaterade försvarsministern att frågor i granskningsärendet sträckte sig och att han tillträdde som försvarsminister . Försvarsministern redogjorde inledningsvis för dels den information som lämnades till , dels den information som givits . Vad gäller kostnaderna för NBG framhöll försvarsministern bl.a. att Försvarsdepartementet inte hade någon annan uppskattning än den som redovisade i sin granskning och att utgifterna för NBG hade blivit högre än planerat inte minst på grund av ett ökat antal soldater. Vidare nämnde försvarsministern att konstaterade i sin granskning att det var först som regeringen återkom med information till om att utformningen av NBG hade ändrats och därtill storleken på det svenska bidraget. Vad gäller ökningen av antalet soldater hänvisade försvarsministern till ett diagram som (se nedan) tagit fram och som visar att ökningen från 1 100 till 2 000 soldater skedde . Försvarsministern betonade att det inte var 2007 som det stod klart att NBG skulle kosta något annat än vad man från början hade utgått ifrån utan att det var än så. Försvarsministern utgick ifrån att man borde ha insett att kostnaderna ökar när antalet soldater fördubblas. Sammanfattningsvis uttryckte försvarsministern att hans bild, vilket även framgår av diagram, är att man ganska tidigt när man hade överblick av det kunde utgå från att kostnaderna inte skulle bli de uppskattade. Vad gäller frågor om bedömning av regeringens information till och regeringens information i budgetpropositionen anförde försvarsministern bl.a. att han varken kan eller vill förhålla sig till vad hans företrädare har lämnat för information till . Vad gäller införandet av särutgiftsmodellen anförde försvarsministern att det gavs information om detta före hans tillträde i en tidigare budgetproposition och att det redovisades och infördes tydligt i budgetpropositionen . Enligt ministern förklarar övergången till denna modell en del av de skillnader som finns i handlingarna i fråga om siffror som gäller insatskostnader. På en fråga om ramnationsansvaret betonade försvarsministern dels att ansvaret innebär att man är ytterst ansvarig för att stridsgruppen fungerar och kan fullgöra sin uppgift, dels att han hade svårt att bedöma vad man tidigare kunde lämna för information om detta till och att han egentligen bara kan redogöra för vad han själv har lämnat för information efter sitt tillträde . Som svar på en fråga om varför det har tagit så för regeringen att få fram en uppskattning av kostnaden anförde försvarsministern att det var anledningen till att regeringen bad att tillsammans med Försvarsmakten kraftigt stärka ekonomistyrningen i Försvarsmakten. Enligt ministern är det ganska tydligt vid det här laget att de ekonomiska problem på förbandsanslaget som Försvarsmakten ställdes handlade om att kostnaderna för ökningen av NBG då började synliggöras och märkas i verksamheten. På frågan om inte en del av ansvaret även faller på Försvarsdepartementet för bristerna i ekonomistyrningen och avsaknaden av kalkyler över reella kostnader svarade försvarsministern att han ogärna vill bedöma sina företrädares arbete när det gäller de beslut som ärendet gäller. Ministern framhöll i stället att det efter hans tillträde fanns en budgetproposition med det som regeringen då visste och att det inom ytterligare någon vecka fanns en särskild skrivelse med mer detaljerad information om det som regeringen då visste. Vidare betonade försvarsministern att NBG till sin natur är något av en budgetteknisk skvader och att det är först när man står inför en insats som det går att lämna en precis redogörelse för vad kostnaden för insatsen kommer att bli. På en fråga om varför regeringen inte vidarebefordrade till den information om uppdaterade kostnadsprognoser för NBG som Försvarsmakten redovisade till regeringen svarade försvarsministern bl.a. att han ogärna kommenterar och bedömer vad hans företrädare skulle ha gjort och att uttryckligen noterade att fick informationen först . Som svar på en fråga om hur regeringen i budgetpropositionen kunde göra bedömningen att uppbyggnaden förväntades slutföras utan att även redogöra för de inriktningsbeslut som redan hade fattats inom Försvarsmakten noterade försvarsministern bl.a. att det var kort om tid mellan valet och den nya regeringens tillträde inför den budgetpropositionen. På en allmänt formulerad fråga om försvarsministerns uppfattning om var gränserna går för att ha informerat svarade ministern att det är viktigt att informationen är formell och att det finns ett värde i att så mycket av informationen som är rimligt och behövligt finns i det som blir riksdagstryck. Ministern anförde att det kan fungera väl med utskottsinformation också. Promemoria från överlämnad vid utfrågningen Efter utfrågningen överlämnade försvarsministern en promemoria upprättad vid Försvarsdepartementet (se bilaga A1.1.4). Promemorian återger det diagram som tagit fram inom ramen för sin granskning av NBG 08 (se RiR 2010:20 s. 39) och som visar tillväxten av antalet soldater i NBG 08 fr.o.m. t.o.m. . Diagrammet bygger på sammanställning av Försvarsmaktens underlag och återger antalet soldater i NBG vid tio olika datum . Varken Försvarsdepartementets promemoria eller från vilken diagrammet är hämtad återger exakt vilka händelser som diagrammets tio olika datum hänför sig till. Av en genomgång av som genomförts av framgår dock att flertalet av dessa datum torde gälla dels olika inriktningsbeslut fattade av chefen för ledningsstaben inom Försvarsmakten, dels Förvarsmaktens beslut avseende personalvolymer ingående i NBG. Utskottet kan inledningsvis konstatera att granskningen berör flera regeringar och försvarsministrar. Utskottets granskning visar att kostnaderna för den nordiska snabbinsatsstyrkan blev fyra gånger högre än vad som bedömdes försvarspolitiska proposition, dvs. i stället för .