bet · GZ01MJU2 · 2011-12-06 00:00:00 — I årets resultatredovisning till konstaterar regeringen att de två skrotningskampanjerna har inneburit att segmentet demersala trålares totala bruttotonnage minskat med . Samtliga tillstånd kopplade till de skrotade fartygen har återgått till och har fördelats till de kvarvarande fartygen med en förväntad lönsamhetsökning som följd. Regeringens bedömning är dock att fiskeflottan alltjämt är för stor i förhållande till fiskresursen och att problemen med alltför hårt fisketryck på vissa bestånd och bifångster kvarstår.54[ Prop. 2011/12:1 utg.omr. 23 och utg.omr. har tidigare framfört att det var en viktig åtgärd att erbjuda yrkesfiskare möjligheten att skrota sina fartyg. Verket menade att stöd till definitivt upphörande av fiskeverksamhet kan ha stor betydelse när det gäller att reducera den överkapacitet som finns inom delar av flottan. I halvtidsutvärderingen konstateras att merparten av de intervjuade inte skulle ha genomfört skrotningen utan bidrag. Kapaciteten för stora torskfartyg har minskat och skrotningskampanjen ligger bakom en stor del av minskningen. Minskningen av fartygskapaciteten inom torskfiske gäller främst de fartyg som tar upp mest fisk, dvs. gjorde 2010 bedömningen att om man skulle ha avstått från kampanjen hade kapacitetsminskningen varit mer begränsad och det kvarvarande fiskets lönsamhet sämre. När det gäller framförde att skrotningskampanjen har lett till en avsevärd minskning av trålflottan på och bedömde att det kommer att få positiva effekter på lönsamheten för de företag som finns kvar.55[ , 2010a.] I halvtidsutvärderingen konstateras att en tydlig minskning av flottkapaciteten har skett. Utvärderarna menar att resultaten av åtgärderna för att minska flottkapaciteten även svarar väl mot syftet om en hållbar balans mellan resurser och fiskekapacitet. påminner om att överkapaciteten enligt det operativa programmet är för segmentet; men trots att det inte är uppnått är det ändå en påtaglig del av flottan som har skrotats. Kapaciteten har minskat även av andra orsaker I halvtidsutvärderingen pekas på att det även finns andra faktorer utanför det operativa programmet som påverkar resultatet. har tidigare framfört att utöver skrotningskampanjen har kapaciteten gått ner som en följd av nationella regleringar. Bland annat ställdes krav på en lägsta aktiv fiskenivå för att få fortsatt tillstånd 2009. Dessutom minskade antalet fartyg på grund av omfördelningar till andra fisken.56[ , 2010a.] Det finns exempel på motverkande åtgärder I halvtidsutvärderingen uppmärksammas även att arbetet med skrotning delvis motverkar andra åtgärder inom det operativa programmet. Som exempel nämns en stödmottagare som har getts stöd till investeringar , och året därpå har fartyget fått stöd för att skrotas. Enligt halvtidsutvärderingen är det oklart om så har skett vid fler tillfällen, och de stödsökande blir i så fall återbetalningsskyldiga. Skrotningskampanjernas effekter på yrkesfiskets lönsamhet Regeringens bedömning i årets resultatredovisning till är att de ekonomiska förutsättningarna förväntas ha förbättrats efter genomförd skrotningskampanj för de fiskeföretag som är kvar i den demersala flottan efter genomförda skrotningskampanjer.57[ Prop. 2011/12:1 utg.omr. Från framfördes i årsredovisningen att det utökade utrymmet på grund av de skrotade fartygen förhoppningsvis skulle komma att medföra en förbättrad lönsamhet för de kvarvarande fartygen. har i denna uppföljning framfört att fartygsskrotningen faktiskt har lett till ökat förädlingsvärde inom segmentet. I halvtidsutvärderingen konstateras att lönsamheten inom fiskenäringen har ökat. Lönsamheten per anställd har ökat , som det betonas att lönsamheten per anställd är mycket olika inom fiskeflottans olika segment. Enligt halvtidsutvärderingen visar detta att målet är nått . konstaterar utvärderarna att detta är missvisande eftersom lönsamheten i näringen ökar bl.a. när flottan minskar och därmed antalet anställda inom flottan. Enligt halvtidsutvärderingen har lönsamheten på total nivå ökat medan antalet anställda har minskat , vilket bidrar till den kraftiga ökningen i lönsamheten per anställd. Tabell 11 Mål och utfall vad gäller yrkesfiskets lönsamhet Förädlingsvärde per anställd (kr) Förändring i förädlingsvärde per anställd (%) Källa: Ramböll, 2011. SFR har framfört att lönsamheten inte har ökat. Orsaken till detta uppges vara parallella beslut om fartygstillstånd, överlåtelser och därmed sammanhängande torskfisketillstånd, genom vilka det aktiva tonnaget, särskilt i , tillåtits vida överstiga det med skrotningskampanjen bortlösta. SFR menar att summan av agerande varit negativt för näringen trots att kvoterna i har ökat . Enligt SFR har det nyinsläppta tonnaget urholkat de möjligheter till ökad lönsamhet som fanns . Det finns olika syn på skrotningsbidraget Halvtidsutvärderingen visar att det finns olika syn på huruvida skrotningsbidraget har varit bra eller dåligt, såväl hos stödmottagare som hos andra intressenter. Enligt halvtidsutvärderingen fanns en relativt stor enighet såväl på dåvarande som hos stödmottagare om att inga mer resurser ska läggas på skrotning utan att andra metoder för att minska kapaciteten i fiskeflottan kan komplettera stödet: Således, då halvtidsmålen för minskningen av kapaciteten överstigits som handläggare uppger att åtgärden blev betydligt dyrare än beräknat och att tillförda medel är förbrukade, är rekommendationen att inte tillföra mer medel till denna åtgärd utan att i stället utreda vilka andra typer av åtgärder som kan bidra till att målen om minskad kapacitet uppnås.58[ Ramböll, 2011.] SFR menar att resultatet av skrotningskampanjerna bedöms som i sig självt lyckat med ett ökat utrymme för kvarvarande fartyg och ett bortlöst tonnage som annars kunde ha expanderat sin produktion. SFR menar att skrotningsbidragen i sig själva, med ett konsekvent beslutsfattande från ansvarig myndighet, hade kunnat vara en effektiv strukturell åtgärd. SFR menar dock att de senaste kampanjerna har motverkats av egna beslut att bevilja nya torskfisketillstånd i samt nya fartygstillstånd till båtar för fiske i (utan krav på s.k. kilowattdagar). SFR menar att borde ha sett över sitt samlade regelverk för dessa ärenden innan kampanjerna inleddes. SFR har till övervakningskommittén för EFF och Landsbygdsdepartementet framfört att förbundet inte har några önskemål om ytterligare skrotningskampanjer, annat än avgångsvederlag för ålfiskare. Den lösning som förordas av SFR framgent är den som framgår av betänkandet till en ny fiskevårdslag samt kommissionens förslag till en ny grundförordning för den gemensamma fiskeripolitiken.59[ (), e-brev .] Världsnaturfonden (WWF) menar att resultatet av skrotningskampanjerna inte blev så effektivt som det var tänkt. WWF pekar på att en förklaring till detta kan vara att eftersom skrotning har genomförts frivilligt kunde även delar av fiskeflottan med lägre kapacitet ansöka om bidrag. WWF menar att en del av de sökande har sett skrotningsbidraget som ett avgångsvederlag och slutat fiska på grund av åldersskäl. WWF har vidare framfört följande: Resultatet är inte det bästa. Fler lågkapacitetsbåtar än högkapacitetsbåtar har ansökt om skrotningsbidrag, vilket i sig kan vara logiskt eftersom ansökan om skrotning är frivillig och ett företag som går bra knappast ansöker om avslut.60[ Världsnaturfonden (WWF), e-brev .] WWF menar att flera medlemsstater i EU inte har använt skrotningsbidraget på ett strategiskt sätt för att minska fisketrycket. I stället har EFF-medlen hjälpt enskilda yrkesfiskare att klara bl.a. höga bränslepriser. WWF menar att skrotningsbidrag är kostsamt för skattebetalarna och ett omständligt förfarande för att minska kapaciteten i fiskeflottan utan att säkert veta om kapaciteten verkligen minskar eftersom detta är beroende av vilka segment som väljs ut.61[ Världsnaturfonden (WWF) m.fl., 2011, och e-brev .] Risk att skrotningskampanjen blir kontraproduktiv har i uppföljningen pekat på att en risk med skrotningsstöd är att det ger medel till näringen som återinvesteras och att delar av skotningskampanjen därför blir kontraproduktiv. Flera aktörer, bl.a. , har pekat på att överlåtbara fiskerättigheter har tillämpats inom det pelagiska fisket i stället för skrotningsbidrag. har framfört att det inte hade funnits medel till att använda skrotningsstöd för det pelagiska fisket. Dessutom uppges minskningen i bruttotonnage respektive kilowatt vara något större för pelagiska trålare och notfartyg (respektive ) än inom det demersala segmentet som berörs av skrotning (respektive ). har framfört att andra möjliga fiskepolitiska åtgärder för att minska överkapaciteten och öka lönsamheten inom fiskeflottan skulle kunna utredas vidare av resursförvaltande myndighet. Modeller för överlåtbara rättigheter62[ Individual Transferable Quotas (ITQ).] har enligt visat att sådana förvaltningsåtgärder kan ge önskvärda effekter.63[ Paulrud, A. & S. , 2011.] menar att ett sådant system möjligen skulle kunna vidareutvecklas med ett auktionsförfarande av fiskerättigheter. kommer att upphöra med stöden till skrotning av fiskefartyg och i stället arbeta för att minska fisketrycket på andra sätt. menar att en väg till ett mer hållbart fiske är att utveckla mer selektiva redskap som bara fångar den fisk man vill ha. En annan väg är att skydda djurlivet i vattnet, t.ex. genom att rensa havsområden på förlorade fiskegarn.64[ , 2011.] Även SFR har i uppföljningen pekat på lagstiftningen om överlåtbara rättigheter inom det pelagiska fisket som en alternativ strukturell åtgärd som kan genomföras utan statliga medel. Den har enligt SFR möjliggjort företagssammanslagningar genom individuella kvoter till fartygen. SFR uppger att i den sektorn har (mot beräknade ) av tidigare tonnage tagits ur fisket på marknadens villkor. WWF har framfört att det mest effektiva sättet att minska fiskeflottans kapacitet är att ta bort eller minska subventionerna till det europeiska fisket. Skrotningen påverkar inte fiskeridödligheten I den skrivelse som regeringen lämnade till framfördes att fiskeridödligheten i det korta perspektivet inte kommer att förändras dramatiskt till följd av skrotningen eftersom den svenska kvoten kommer att fiskas upp. Skrotningen kommer dock att medföra högre tillåten fångstmängd per kvarvarande fartyg, vilket enligt regeringen kommer att minska risken för utkast och high-grading (optimering av fångstens värde). Detta beror på att yrkesfiskarna strävar efter att i en svag ekonomisk situation optimera det ekonomiska utbytet av sin tillåtna fångstmängd. Fiskeridödligheten är också beroende av andra länders åtgärder varför nettoeffekten av svenska åtgärder är svår att bedöma. Regeringen gjorde bedömningen att de statliga insatserna, såsom skrotningskampanjer, har bidragit till en minskning av den svenska fiskeflottans kapacitet men att det kvarstår en överkapacitet som resulterar i en fortsatt låg lönsamhet.65[ Skr. 2009/10:187.] På kort sikt bedömer även att fiskeridödligheten inte har påverkats dramatiskt, eftersom den svenska kvoten sannolikt kommer att fiskas upp av fartyg som är kvar i drift och det totala antalet kilowatt-dagar kommer att användas. menar, liksom regeringen, att risken för utkast och high-grading bör minska, eftersom skrotningen innebär att varje fartyg får en större tillåten fångstmängd. Landsbygdsdepartementet har i en kommentar framfört att skälen till att genomföra skrotningskampanjer sammanfaller med de skäl som finns för införandet av ett system med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket. Det är fråga om en strukturanpassning som dels ska leda till en ökad lönsamhet, dels till ett hållbart fiske. Ett minskat fisketryck är en del av ett hållbart fiske. Regeringen har framfört att det finns en tydlig koppling mellan en reduktion av fiskekapaciteten och ett minskat fisketryck. Syftet med skrotningen är inte att den svenska kvoten inte ska fiskas upp utan att det blir färre fartyg som fiskar denna kvot. Från departementet har i uppföljningen betonats att dessa fartyg då kommer att få en bättre lönsamhet. Detta innebär att incitamenten att överskrida gällande regelverk och därmed orsaka ett högre fisketryck för att öka lönsamheten kan förväntas minska.66[ Prop. 2008/09:169. Landsbygdsdepartementet, e-brev .] Oklart vad som har hänt med yrkesfiskare som fått skrotningsbidrag När det gäller frågan om vad som har hänt med de yrkesfiskare som har fått skrotningsbidrag om de har avslutat sin verksamhet eller fortsatt med fiske uppger att ett fåtal fiskare har fört in fartyg i fiskeflottan och då har fört ut motsvarande kapacitet som de har fört in i det segmentet (se nedan). Runt hälften har fortsatt med fiskeverksamhet och några har övergått till fisketurismverksamhet. Enligt uppgift från och Havs- och vattenmyndigheten kan de inte lämna närmare uppgifter än så om vad som har hänt med de yrkesfiskare som har fått skrotningsbidrag. har betonat att om ett fartyg skrotas dras fartygstillståndet och alla de särskilda fisketillstånd som gäller för fartyget in. Däremot blir inte stödmottagaren av med yrkesfiskeslicensen, såvida inte avgångsvederlag söks och beviljas, vilket är möjligt för fiskare som är och har arbetat på ett fartyg som skrotas med stöd. betonar att fisket numera är i hög grad reglerat genom särskilda fisketillstånd och att dessa till större delen är stängda, eftersom det sällan bedöms finnas biologiskt utrymme för att ta in fler fiskare. Detta innebär enligt att möjligheterna att komma in på ett annat fiske är begränsade. Ett undantag är dock för fartyg (se nedan). Om fartygsägaren redan har ytterligare fartyg, så kan han dock fortsätta fiska med det och med de fiskemöjligheterna som finns för det fartyget. I halvtidsutvärderingen konstateras att det är svårt att bedöma hur många som faktiskt har fortsatt inom fiskenäringen efter erhållet skrotningsbidrag, men det konstateras att osäkerheten kring detta kan innebära att måluppfyllelsen i själva verket inte är så omfattande som det antyds i statistiken. SFR menar att de flesta som erhållit skrotningsbidrag har återinvesterat medlen i annat fiske. SFR uppger att några få har erhållit avgångsvederlag och gått i pension av åldersskäl samt att några få har investerat i annan verksamhet. Möjligheterna till nyetablering av fartyg efter skrotningsbidrag Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp uppmärksammade att kritik framförts mot att yrkesfiskare har möjlighet att nyetablera fartyg efter att skrotningsbidrag har erhållits. Det hade från bl.a. yrkesfiskare framförts kritik mot skrotningskampanjer som de menade ledde till att yrkesfiskare som skrotar sina båtar kunde fortsätta fiska. Frågan togs bl.a. upp i en motion till : En annan djup orättvisa är det förhållandet att ägare till fisk- och kräftbåtar, som erhållit skrotningsbidrag, har använt detta till att införskaffa en ny båt . Båtar omfattas inte av återhämtningsplanen för torsk i och går således fria från kravet på effort för att få fiska. Avdelningen anser att den del av kvoterna som ska få nyttjas av båtar ska låsas på den nivå som var före skrotningskampanjen. Avdelningen anser att det inte är anständigt att de som erhåller ersättning av offentliga medel för att skrota sina båtar sedan ska kunna köpa nytt och fiska utan att omfattas av de krav som följer av återhämtningsplanen för torsk i . I förlängningen av detta missgynnas de kvarvarande fiskeföretagen med båtar över tio meter.67[ Webbplatsen (Motion från avd. 2 om skrotningsbidrag samt pelagiska kustkvoter).] ombads att kommentera möjligheterna till nyetablering av fartyg efter att skrotningsbidrag erhållits. Verket betonade att vid skrotning återgår alla särskilda fisketillstånd kopplade till det skrotade fartyget till . Den svenska referensnivån för flottan, dvs. den maximala fartygskapaciteten (mätt i BT och kW), reduceras motsvarande den skrotade kapaciteten, vilket innebär att den fartygskapacitet som kan bedriva bl.a. demersalt fiske i både och reduceras eftersom det inte är möjligt att få vare sig s.k. efforttillstånd i (krävs för användning av torskfångande redskap med fartyg eller mer) eller torskfisketillstånd i . betonade även att enligt kan fartyg inte föras in i fiskeflottan om inte motsvarande kapacitet förs ut ur flottan. En fiskare som skrotat sitt fartyg har möjlighet att skaffa ett nytt fartyg, men måste då se till att ett eller flera andra fartyg förs ut ur flottan så att kravet på utförsel av kapacitet uppfylls. Fartygskapacitet från skrotade fartyg kan inte åberopas vid införsel av ny kapacitet. Enligt fartygsregister hade sju av de fiskare som utnyttjat möjligheten att skrota med bidrag fört in nya fartyg (varav tre trålare). Fartygen var relaterade till följande kampanjer: Fem fartyg hade anskaffats av tillståndshavare som hade skrotat i Västerhavskampanjen. Två fartyg var kopplade till skrotningen av Östersjöfartyg.68[ , e-brev och .] Detta innebär att i av fallen då skrotning genomfördes inom ramen för Östersjökampanjen och i av fallen då skrotning genomfördes inom ramen för Västerhavskampanjen köpte samma person som mottagit skrotningsbidrag nya fartyg med en längd mindre än . Samtliga sju nya fartyg hade enligt uppgift från sina hemmahamnar på . Enligt uppgift från Havs- och vattenmyndigheten har inga nya liknande fall tillkommit . Från Landsbygdsdepartementet har i en kommentar betonats att för de fartyg som skrotas dras fartygstillståndet in, och alla till det aktuella fartyget knutna särskilda fisketillstånden upphör att gälla. Konsekvensen av detta är att kapacitet förs ut från den svenska fiskeflottan och s.k. effort (fiskemöjligheter) förs ut från det svenska fisket. En fiskare som får skrotningsbidrag kan t.ex. ha kvar ett annat fartyg med fisketillstånd som han fortsätter att använda i sitt fiske, eftersom den kapaciteten redan finns. Fiskaren kan också köpa en helt ny båt . Det finns då inga regler i form av krav på särskilt tillstånd som hindrar att fiskaren kan fortsätta fiska, förutsatt att han ser till att ett eller flera andra fartyg förs ut ur fiskeflottan så att kravet på utförsel av kapacitet uppfylls. Problemet här är att de modernare fartyg som förs in kan ha samma kapacitet men vara effektivare att fånga fisk som kapaciteten kanske inte heller minskas där myndigheterna vill att den ska minska. Om fiskaren i samband med skrotningen också har begärt avgångsvederlag får han inte fortsätta med ett yrkesmässigt fiske eftersom villkoret för att få avgångsvederlag är att sökanden återkallar sin yrkesfiskelicens. En fiskare som fått skrotningsbidrag och avgångsvederlag kan dock, trots förlust av yrkesfiskelicensen fortsätta att fiska, antingen som s.k. lottkarl på någon annans fartyg eller på ett icke yrkesmässigt sätt.69[ Landsbygdsdepartementet, e-brev .] Från betonades att tillträdet till de allra flesta fisken är begränsat genom krav på särskilda tillstånd. Detta är främst för att förhindra ett alltför högt fisketryck på vissa bestånd. Det medför dock svårigheter för nyetablering inom yrkesfisket, vilket kan ses som ett problem vad gäller den relativt höga medelåldern hos kåren. Genom att EU inte ställer krav på särskilt tillstånd vid fiske med torskfångande redskap med fartyg i är detta en av de få möjligheterna som finns för ungdomar att etablera sig. framförde att man dittills inte bedömt att det fanns tillräckligt starka skäl att begränsa tillträdet till fiske med fartyg mer än via de generella krav som finns på yrkesfiskelicens och utförsel av fartygskapacitet med tanke på att verket också ska stärka det småskaliga fisket och möjliggöra en föryngring av fiskarkåren. Från uppgavs att man dock skulle följa utvecklingen kontinuerligt.70[ , e-brev .] I halvtidsutvärderingen redovisas att upplever en fara i att stödmottagare söker bidrag för att skrota ett fiskefartyg för att sedan kunna köpa ett fartyg vars största längd är och som inte kräver särskilt tillstånd. konstaterar utvärderarna att de inte har sett någon antydan till detta. SFR har i denna uppföljning framfört att de senaste skrotningskampanjerna har förstörts av egna beslut att bevilja nya torskfisketillstånd i och nya fartygstillstånd till båtar för fiske i utan krav på effortdagar. Enligt uppgift från Havs- och vattenmyndigheten är frågan om möjligheten att köpa en ny båt under bevakning. Frågan har diskuterats internt inom myndigheten men har inga förändringar gjorts i regelverket. konstateras att ingen ny skrotningskampanj planeras. Varierande måluppfyllelse i andra EU-länder har i uppföljningen framfört att det operativa programmets åtgärdsområde har upplevts som positivt bland majoriteten av EU-länderna och att 22 av 26 nationer har implementerat fartygsskrotning som åtgärdsområde inom EFF.71[ , 2011.] Dessa länder har avsatt av budgeten för det område där fartygsskrotning ingår, förutom där åtgärdsområdet motsvarar . Efter medelsomföringar har totalt budgeterat av medel inom området till fartygsskrotning. Målen för samtliga länder är att minska fiskekapaciteten hos fiskeflottorna. Resultat vad gäller uppfyllande av delmål varierar enligt kraftigt mellan länderna. Ett begränsat antal länder, inklusive , har uppnått och överskridit delmålet . 4.7 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning av regeringens resultatredovisning konstaterade miljö- och jordbruksutskottet när det gäller resultatet av skrotningskampanjen i att regeringen inte hade följt upp konsekvenserna för lönsamheten inom yrkesfisket. Av gruppens uppföljning framgick bl.a. att sammanlagt sju fiskare som hade fått skrotningsbidrag hade fört in nya fartyg . Resultaten av skrotningsbidraget var således oklara. Utskottet framförde att det är viktigt att regeringen följer den fortsatta utvecklingen av denna fråga och dess konsekvenser för lönsamheten inom yrkesfisket. 4.8 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterar att insatser för att minska kapaciteten i den svenska fiskeflottan har gjorts inom ramen för fiskeprogrammen under både innevarande och tidigare perioder. Frågan om strukturstöd till skrotning av fiskefartyg behandlades redan i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för företag inom fiskeområdet. Utskottets dåvarande uppföljnings- och utvärderingsgrupp gjorde bedömningen att det var oklart om syftet med skrotningsbidraget var uppfyllt. Gruppen framhöll bl.a. att skrotningsbidragen borde kunna göras mer träffsäkra och inriktas på de delar av fiskeflottan som har överkapacitet samt att det är viktigt att skrotningsbidraget inte går ut över det småskaliga fisket.72[ Rapport från 2007/08:RFR3.] I årets uppföljning av regeringens resultatredovisning har gruppen kunnat fastställa att det finns olika syn på huruvida skrotningsbidraget är bra eller dåligt. Enligt den genomförda halvtidsutvärderingen finns en samsyn kring att inga mer resurser ska läggas på skrotning utan att andra metoder för att minska flottkapaciteten bör utredas. har även uttalat att stödet till skrotning av fiskefartyg kommer att upphöra och att arbetet för att minska fisketrycket kommer att ske på annat sätt. Enligt gruppens bedömning synes detta vara ett väl avvägt beslut. När det gäller skrotningskampanjerna för och har halvtidsmålen uppnåtts, men gruppen konstaterar att det kommer att bli mycket svårt att inom ramen för återstående resurser nå slutmålen vad gäller demersala trålare. Som jämförelse kan nämnas att när det gäller pelagiska fartyg och notfartyg har de mål som finns i det operativa programmet uppnåtts, vilket i första hand bedöms bero på införandet av individuellt överförbara kvoter. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att fortsätta att överväga vilka insatser som kan vidtas för att minska fisketrycket inom fiskeflottan och det demersala segmentet för att uppnå målen i det operativa programmet. Uppföljningen visar att skrotningskampanjerna blev dyrare än planerat.