bet · GY01TU8 · 2011-01-10 00:00:00 — 2010/11:TU8 Underhåll av järnvägar I betänkandet behandlar utskottet styrelses redogörelse om underhåll av järnvägar (redog. 2010/11:RRS7) och en följdmotion. Utskottet framhåller betydelsen av att trafikens infrastruktur granskas för att främja god resursanvändning och en effektiv förvaltning. granskning av underhållet av landets järnvägar välkomnas därför av utskottet. Utskottet konstaterar att granskning klargör att tillräckliga och tillförlitliga underlag saknas för att effektivt styra underhållet av järnvägarna. Enligt utskottets mening är detta allvarligt såväl ur transportpolitisk som statsfinansiell synpunkt. Utskottet delar därför styrelses överväganden om behov av förändringar och förutsätter att revisorernas rekommendationer till regeringen och kommer att utgöra ett värdefullt underlag i det fortsatta utvecklingsarbetet för att trygga att underhållet av landets järnvägar sker effektivt och ändamålsenligt. Utskottet avstyrker motionen, bl.a. med hänvisning till att regeringen uppmärksammat och tagit initiativ i syfte att förbättra effektiviteten och styrningen av järnvägsunderhållet. En reservation (S, MP, V) finns i betänkandet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2010/11:T1 yrkandena 13 och lägger redogörelse /11:RRS7 till handlingarna. Reservation (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), i (S), (M), (MP), (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning Utskottet behandlar i detta betänkande styrelses redogörelse om underhåll av järnvägar (redog. 2010/11:RRS7) och en motion som väckts med anledning av redogörelsen. Till grund för redogörelsen ligger granskning av och regeringens underlag för bedömning av underhållsbehov. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av järnväg (RiR 2010:16). informerade genom riksrevisor med medarbetare utskottet om innehållet i granskningsrapporten. anordnade utskottet en offentlig utfrågning om vinterberedskapen inom järnvägstrafiken. har granskat och regeringens underlag för underhållsåtgärder på järnvägsnätet. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten av järnvägar (RiR 2010:16). granskning visar att det underlag som (numera ) tar fram i långtidsplaneringen inte ger en klar bild av hur järnvägarnas tillstånd kan upprätthållas vid olika anslagsnivåer. Inte heller mer preciserade underlag i planeringen är enligt tillräcklig för att kunna bedöma om de planerade underhållsåtgärderna är rimliga. anger vidare i sin rapport att återrapporteringen till om järnvägsunderhållet behöver utvecklas och förbättras. sammanfattande slutsats från granskningen är att regeringen och saknar tillräckliga och tillförlitliga underlag för att effektivt styra underhållet av järnvägarna. Styrelsen noterar att de iakttagelser som gjort i granskningen uppvisar stora likheter med iakttagelser som gjorts i flera tidigare granskningar inom området. Styrelsen har då framhållit betydelsen av att besluten om investeringar i infrastruktur är väl underbyggda. Styrelsen noterar att regeringen har aviserat betydande förändringar inom transportsektorn. Regeringen har, bl.a. mot bakgrund av om vägunderhållet, i sin skrivelse Åtgärdsplanering för transportsystemet 20102021 (skr. 2009/10:197) meddelat sin avsikt att genomföra en grundlig genomlysning av drifts- och underhållsverksamheten. Enligt regeringen kommer en sådan genomlysning att inriktas på såväl väg och järnväg som sjöfart. Oavsett detta anser styrelsen att bör uppmärksammas på iakttagelserna i den nya granskningen om det bristande järnvägsunderhållet. Styrelsen menar att dessa kommer att utgöra ett värdefullt underlag i regeringens och myndigheternas fortsatta utvecklingsarbete inom området. Utvecklingsarbetet kan också bidra till en mer rättvisande återrapportering till om behovet av insatser och om kostnaderna för järnvägsunderhållet. Utskottets förslag i korthet Utskottet anser att utgör ett värdefullt underlag för att effektivisera underhållet av järnvägarna. avslår motionen, bl.a. med hänvisning till att regeringen uppmärksammat och tagit initiativ i syfte att förbättra effektiviteten och styrningen av järnvägsunderhållet och lägger styrelses redogörelse till handlingarna. Jämför reservation (S, MP, V). kostnader för underhåll och reinvesteringar har fördubblats och uppgick till . Den närmare omfattningen och inriktningen av underhållet bestäms i huvudsak i samband med den långsiktsplanering som genomförs med mellanrum. Planeringsperioden 20042015 avlöstes av en ny planeringsperiod för 20102021. Inför den nya planeringsperioden fanns enligt ett antal indikationer som tydde på bristande kvalitet i planeringsunderlagen. Syftet med granskning har varit att undersöka vilka brister som har funnits i underlagen för bedömningen av underhållsbehov för de statliga järnvägarna och att med utgångspunkt från identifierade brister föreslå förändringar som kan förbättra underlagen inför framtida planering. Enligt sammanfattande bedömning har granskningen visat att det underlag som utarbetar inom ramen för långsiktsplaneringen ger en oklar bild av hur järnvägarnas tillstånd kan vidmakthållas vid olika anslagsnivåer. mer preciserade underlag i åtgärdsplaneringen är också otillräckligt för att det ska vara möjligt att bedöma om föreslagna satsningar på bantyper och målområden är rimliga. Regeringens styrning av åtgärdsplaneringen har inte utvecklats nämnvärt sedan förra planeringsomgången trots de erfarenheter som gjorts både inom och utom . sammanfattande slutsats från granskningen är att inte har förmått att ta fram tillräckliga och tillförlitliga underlag för en effektiv styrning av underhållet av de statliga järnvägarna. Regeringens styrning av underhållet av järnvägarna har varit passiv. Brister i informationen om järnvägens tillstånd De viktigaste informationssystemen för underhållsplaneringen har enligt svagheter i fråga om funktionalitet och rutiner för inrapportering av uppgifter. Andra system som används som stöd i underhållsplaneringen är i vissa avseenden inte tillräckligt utvecklade eller saknar tydliga riktlinjer för hur informationen ska hanteras med hjälp av dem. Sammantaget har dessa brister försvårat förutsättningar att bedöma vilka underhållsåtgärder som behöver vidtas. Eftersom vissa uppgifter i informationssystemen även har använts i rapportering till regeringen påverkas enligt även kvaliteten i rapporteringen av bristerna. började tillämpa en ny modell för värdering och prioritering av förslag till underhållsåtgärder som ska genomföras . Granskningen visar att den nya analysfunktionen inom ännu inte har funnit sina former, och det saknas riktlinjer för hur analysen av verksamhetsstatistik på komponentnivå ska bedrivas. De analysverktyg som använt har enligt brister i funktionalitet och räcker inte för en fördjupad analys av enskilda komponenter, vilket krävs i planeringen av större underhållsåtgärder. sammanfattande slutsats av de brister som noterats är att interna planeringsunderlag för bedömning av underhållsbehov har haft brister som försvårat och fördyrat underhållsplaneringen. Stor osäkerhet om eftersläpande underhåll beskrivning och analys av de långsiktiga underhållsbehoven i de två senaste planeringsomgångarna präglas enligt bedömning av ofullständiga och översiktliga beskrivningar och analyser. Det borde enligt bedömning ha varit möjligt för att lämna en mer enhetlig och heltäckande redovisning i den senaste planeringsomgången, t.ex. i fråga om hur medelålder och livslängder för olika anläggningstyper utvecklats. samlade bedömning av underlag i fråga om underhållsbehovet är att det finns en betydande osäkerhet i påstående om att den planerade utbytes- och upprustningstakten leder till en fortsatt urholkning av järnvägskapitalet. Dålig kunskap om effektsamband Regeringens styrning av järnvägsunderhållet utgår från mål som avser olika kvalitetsaspekter för resenärer och transportköpare, främst tågens punktlighet. Eftersom kunskaperna om sambanden mellan underhållsåtgärder och effekterna för tågoperatörer och resenärer delvis är dåliga, är det enligt bedömning svårt att bedöma underhållsåtgärdernas påverkan på framför allt det transportpolitiska delmålet kvalitet. I avsaknad av klarlagda effektsamband tvingas göra bedömningar av underhållsbehov och effekter på bristfälliga och i vissa fall obefintliga grunduppgifter. Regeringens styrning av järnvägsunderhållet är svag konstaterar att regeringen har gett i stort sett likalydande direktiv till åtgärdsplaneringen de senaste två planeringsomgångarna. Den stora förändringen har varit att transportmyndigheterna fick direktiv om att samverka i planeringen. Inom underhållsområdet märks det samarbetet bl.a. genom att och kom överens om en gemensam målstruktur med sex leveranskvaliteter och likartad indelning av ban- och vägsträckor. Den externa kvalitetssäkringen av åtgärdsplaneringen har enligt också varit mycket begränsad i fråga om drift och underhåll. Trafikmyndigheterna har lämnat ett omfattande underlag under åtgärdsplaneringen. Regeringens beslut i fråga om drift och underhåll av järnvägar är dock mycket kortfattat och berör enligt bedömning relativt marginella frågor. granskning har visat att underlaget för såväl långfristig som medelfristig planering av underhåll varit otillräckligt. Anledningen har främst varit en osäker underliggande verksamhetsstatistik och att analysen och redovisningen av denna statistik varit ofullständig och svår att jämföra . Även regeringens styrning av underhållsplaneringen har haft brister. Ett förbättrat underlag för framtida beslut om underhåll kräver enligt ökade och fördjupade kunskaper om tillståndet på järnvägarna och sambandet mellan underhållsåtgärder och förändringarnas effekter för resenärer och transportörer. rekommenderar därför ett antal åtgärder. Mot bakgrund av den aviserade genomlysningen av drifts- och underhållsverksamheten riktar sig rekommendationerna främst till regeringen men även till som övertagit ansvar för underhållsplanering. ger regeringen följande rekommendationer: Regeringen bör ge i uppdrag att utveckla analysen och beskrivningen av järnvägarnas tillstånd och underhållsbehov liksom analysen av hur verkets underhållsåtgärder påverkar tillståndet. Regeringen bör ge i uppdrag att utveckla modeller och metoder för att bedöma vilka effekter underhållsåtgärder leder till för resenärer och andra som utnyttjar eller berörs av järnvägstrafiken. Regeringen bör, i den planerade genomlysningen av drifts- och underhållsverksamheten, utvärdera erfarenheterna av styrningen i de två senast genomförda omgångarna vad gäller drift och underhåll. I denna utvärdering bör det ingå en bedömning av vilket underlag regeringen behöver för långsiktiga beslut om drift och underhåll av järnvägar. Regeringen bör ge i uppdrag att utveckla sin modell för prioritering av medelfristiga underhållsåtgärder, bl.a. för att säkerställa att de interna bedömningskriterierna för underhållsplaneringen ligger i linje med de leveranskvaliteter som trafikmyndigheterna föreslog i strategin för drift och underhåll. rekommenderar att utveckla planeringen av underhållet enligt följande: bör utveckla baninformationssystemet så att informationen om anläggningen även inkluderar uppgifter om komponenter som ersatts. Även skälen bakom byten bör registreras fylligare. bör utveckla felrapporteringssystemet så att felorsaker och felavhjälpande åtgärder kan registreras och göras sökbara i efterhand på ett enklare sätt än . bör följa upp hur förändringen av strategin för underhållsbesiktningar har påverkat kunskaperna om underhållsbehov. granskning visar att det underlag som tar fram i långtidsplaneringen inte ger en klar bild av hur järnvägarnas tillstånd kan upprätthållas vid olika anslagsnivåer. Inte heller mer preciserade underlag i planeringen är enligt tillräckligt för att kunna bedöma om de planerade underhållsåtgärderna är rimliga. konstaterar därtill att regeringens styrning av åtgärdsplaneringen av underhållet inte nämnvärt har utvecklats sedan förra planeringsomgången. sammanfattande slutsats från granskningen är att regeringen och saknar tillräckliga och tillförlitliga underlag för att effektivt styra underhållet av järnvägarna. Styrelsen noterar också att iakttagelserna i granskningen uppvisar stora likheter med iakttagelser som gjorts i flera tidigare granskningar inom området, bl.a. nämns granskning om vägunderhållet (redog. 2009/10:RRS13). Styrelsen är medveten om att regeringen i budgetpropositionen aviserat betydande förändringar inom transportsektorn. Styrelsen noterar att regeringen, bl.a. mot bakgrund av om vägunderhållet, i skrivelsen Åtgärdsplanering för transportsystemet 20102021 (skr. 2009/10:197) har meddelat sin avsikt att genomföra en grundlig genomlysning av drifts- och underhållsverksamheten. Enligt regeringen kommer en sådan genomlysning att inriktas på såväl väg och järnväg som sjöfart. Oavsett detta anser styrelsen att bör uppmärksammas på iakttagelserna i den nya granskningen om det bristande järnvägsunderhållet. Styrelsen menar att dessa kommer att utgöra ett värdefullt underlag i regeringens och myndigheternas fortsatta utvecklingsarbete inom området. Det utvecklingsarbetet bör också kunna bidra till en mer rättvisande återrapportering till om behovet av insatser och om kostnaderna för järnvägsunderhållet. I motion 2010/11:T1 av m.fl. (S) anser motionärerna att det svenska järnvägssystemet befinner sig i djup kris. Ständiga förseningar och mängder av inställda avgångar har blivit en del av tågpassagerarnas vardag. Även näringslivet drabbas hårt. Företag inom alla branscher och i alla delar av landet drabbades av de kraftiga störningarna i godstrafiken. Motionärerna menar att det är en grundläggande samhällsfunktion som i princip står på randen till kollaps. Huvudorsakerna är enligt motionärerna för små och ineffektivt utnyttjade underhållsresurser tillsammans med en betydande kapacitetsbrist. Mot den bakgrunden föreslås i motionen att regeringen och vidtar kraftfulla åtgärder i enlighet med slutsatser. Motionärerna vill särskilt betona vikten av att ta fram metoder och modeller som säkerställer att befintliga underhållsresurser nyttjas på ett mer effektivt sätt (yrkande 1). I samma motion (yrkande 2) framhålls att det behövs en skyndsam översyn av hur järnvägsunderhållet ska organiseras. Regeringen har valt att avskilja järnvägsunderhållet från genom att bolagisera verksamheten. I ett internationellt perspektiv är detta en oprövad och mycket osäker modell, menar motionärerna. Samtliga länder i undantaget har valt att behålla underhållet som en integrerad del av infrastrukturmyndighetens verksamhet. Motionärerna är mot en utförsäljning av det nybildade bolaget , som sköter järnvägsunderhållet, eftersom bolaget kommer att verka på en dåligt fungerande oligopolmarknad. Utöver att staten ska behålla sitt ägande i Infranord menar motionärerna att det även kan finnas skäl att överväga en återföring av det löpande och avhjälpande underhållet till . De extrema kraven på samordning med spårhållaren (trafikledningen) gör att det finns klara fördelar med att bedriva verksamheten i egen regi. I samma motion (yrkande 3) framhålls också att problemen med den bristande kapaciteten och det eftersläpande underhållet blir särskilt akuta i samband med hård väderlek. /10 drabbades järnvägstrafiken av mycket stora störningar. De åtgärder som vidtagits för att öka järnvägssystemets motståndskraft är enligt motionärerna otillräckliga. Vid liknande väderleksförhållanden även kommande vinter talar allt för en ny systemkollaps av samma dignitet som . gav regeringen i uppdrag åt landshövding att utreda den samlade hanteringen av vinterns störningar i tågtrafiken samt komma med förslag på åtgärder för att förbättra vinterberedskapen inom transportsystemet som helhet. Utredaren har föreslagit att ska upprätta och till regeringen redovisa ett samlat åtgärdsprogram för järnvägens vinterberedskap. I enlighet med utredarens förslag föreslår motionärerna att regeringen ger i uppdrag att redovisa ett samlat åtgärdsprogram för järnvägens vinterberedskap. Inledningsvis vill utskottet framhålla betydelsen av att trafikens infrastruktur granskas för att främja god resursanvändning och en effektiv förvaltning. granskning av underhållet av landets järnvägar välkomnas därför av utskottet. Utskottet konstaterar att granskning klargör att tillräckliga och tillförlitliga underlag saknas för att effektivt styra underhållet av järnvägarna. Enligt utskottets mening är detta allvarligt såväl ur transportpolitisk som statsfinansiell synpunkt. Utskottet delar därför styrelses överväganden om behov av förändringar och förutsätter att rekommendationer till regeringen och kommer att utgöra ett värdefullt underlag i det fortsatta utvecklingsarbetet. Med anledning av motionsförslagen i motion 2010/11:T1 (S) kan utskottet konstatera att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 22 Kommunikationer) aviserat att inleda en större samlad genomlysning av underhållet av vägar och järnvägar, med utgångspunkt i granskningsrapporter. Utskottet har fått veta att detta arbete har påbörjats. I budgetpropositionen klargörs vidare att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. Regeringen har därför tillkallat en kommitté som ska följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen (dir. 2009:92). Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. När det gäller motionärernas invändningar mot hur järnvägsunderhållet organiseras vill utskottet framhålla att utskottet i samband med behandlingen av regeringens proposition om ändrad verksamhetsform för enhet (bet. 2009/10:TU5) ställde sig bakom regeringens bedömning att det behövs en tydligare gränsdragning mellan förvaltning, politik och marknad. För statens del är en koncentration på kärnuppgifterna angelägen, och konkurrensutsatt verksamhet bör av det skälet i normalfallet inte bedrivas i myndighetsform. Utskottet framhöll i betänkandet att verksamheten vid har konkurrensutsatts gradvis och att steget till en bolagisering är en naturlig del av utvecklingen. Bolagiseringen kommer enligt utskottets mening att tillsammans med övriga åtgärder som regeringen vidtagit leda till en gynnsammare utveckling på anläggningsmarknaden, till gagn för genomförandet av framtida infrastruktursatsningar. Utskottets uppfattning ligger fast, och utskottet är därmed inte berett att se över frågan. Utskottet vill vidare nämna att tillsatte regeringen en utredning för att utreda den samlade hanteringen av vinterns störningar i järnvägstrafiken och ge förslag till åtgärder för att förbättra beredskapen inom transportsystemet som helhet vid liknande väderrelaterade situationer. Utredaren överlämnade sitt betänkande (SOU 2010:69) . Flera aktörer har /10 identifierat ambitiösa åtgärdsprogram för att förbättra sin beredskap inför liknande händelser. Infrastrukturförvaltaren , stationsförvaltaren Jernhusen samt det största järnvägsföretaget inom persontrafik (SJ) respektive godstrafik () har delgivit utredningen sina åtgärdsprogram. De åtgärdsförslag utredaren lämnar har utformats efter dialog med berörda aktörer och i syfte att samordna och komplettera deras egna åtgärdsprogram. För att de aviserade åtgärderna verkligen ska genomföras föreslås att ges i uppdrag att samlat och till regeringen redovisa järnvägens åtgärdsprogram för vinterberedskapen. Genom tilläggsdirektiv uppdrogs det åt utredaren att, med stöd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), planera för och genomföra en krisövning med järnvägens aktörer. En sådan övning ägde rum och resultatet avrapporterades till regeringen . Det framgår av avrapporteringens slutsatser och rekommendationer bl.a. att övningen i stort har bekräftat att överväganden och åtgärdsförslag är relevanta och efterfrågade. Vidare noteras särskilt att aktörerna efterfrågar övning som regelbunden metod för att förbättra samverkan dem emellan och därmed beredskapen i hela järnvägssystemet. Det framgår också av rapporten att kommunikations- och informationsansvariga bör delta i framtida övningar på grund av den vitala roll som dessa innehar i störningshanteringen. Övningen visade också att planeringen och genomförandet av de olika åtgärder som faktiskt vidtagits eller planeras att vidtas av aktörerna på järnvägsmarknaden bör följas upp, vilket också föreslagits av . Det innebär att ges i uppdrag att samlat och till regeringen redovisa järnvägens åtgärdsprogram för vinterberedskapen. En utvärdering av åtgärderna inom järnvägssektorn är också viktig för att förmågan att klara påfrestningar långsiktigt ska upprätthållas. Även för det föreslås en ordning som innebär att det samlade åtgärdsprogrammet utvärderas av oberoende organ med jämna mellanrum. Av budgetpropositionen framgår att regeringen för avsatt för drift, underhåll och trafikledning. Utskottet vill även hänvisa till att i Åtgärdsprogram 20102011 har presenterat en rad åtgärder för att förbättra möjligheterna att hantera större trafikstörningar i järnvägsnätet. Åtgärdsprogrammet innebär bl.a. ökad snöröjningsberedskap, utveckling av beredskapsplaner och bättre trafikinformation till resenärer och godstransportörer. För att minska störningar har riktat en särskild satsning på på järnvägsnätet. I sammanhanget kan utskottet tillägga att inom givna ramar kan omdisponera för att öka insatserna för bl.a. underhåll och reinvesteringar på järnväg. Omfördelningen innebär att insatserna för förstärkt vinterberedskap också kan genomföras enligt plan. Utskottet vill avslutningsvis understryka vikten av att underhållsmedlen till järnvägen används effektivt och att insatser utformas på ett ändamålsenligt sätt och sker där de bäst behövs. Det ligger därför ett stort samhällsekonomiskt värde i att problem och brister uppmärksammas, så att riksdag, regering och berörda myndigheter kan agera för en bättre resursanvändning. Enligt utskottets mening har regeringen uppmärksammat och tagit initiativ i syfte att förbättra effektiviteten och styrningen av järnvägsunderhållet. Som framgått har regeringen också påbörjat arbetet med en större samlad genomlysning av underhållet av vägar och järnvägar, med utgångspunkt i granskningsrapporter. Utskottet förutsätter att revisorernas rekommendationer till regeringen och kommer att utgöra ett värdefullt underlag i det fortsatta utvecklingsarbetet för att trygga att underhållet av landets järnvägar sker effektivt och ändamålsenligt. I sammanhanget kan vidare hänvisas till att utskottet i samband med årets budgetbehandling har förutsatt att regeringen i sin årliga mål- och resultatredovisning för särskilt redovisar beredskapen inom transportsystemet för svåra vinterförhållanden (bet. 2010/11:TU1). Utskottet kommer därmed att ha möjlighet att följa upp bl.a. de underhållsinsatser som vidtas för att skapa ett mer robust och tillförlitligt järnvägssystem. Några initiativ i enlighet med vad som efterfrågas i motionen anser utskottet därmed inte behövs. Utskottet avstyrker följaktligen motion 2010/11:T1 yrkandena 13 (S) och förslår att styrelses redogörelse läggs till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Underhåll av järnvägar (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), (S), i (S), (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2010/11:T1 yrkandena 13 och lägger redogörelse /11:RRS7 till handlingarna. Vi anser att det svenska järnvägssystemet befinner sig i djup kris.