bet · GY01FiU27 · 2011-06-08 00:00:00 — 2010/11:FiU27 Europeiskt ramverk för hantering av banker i kris Europeiskt ramverk för hantering av banker i kris Utskottet har granskat meddelande om en EU-ram för krishantering inom finanssektorn (KOM(2010) 579). Som ett led i granskningen höll utskottet en offentlig utfrågning om meddelandet. Vid utfrågningen deltog bl.a. kommissionären för EU:s inre marknad . Finanskrisen avslöjade betydande brister i krishanteringen på de europeiska finansmarknaderna. Utskottet välkomnar därför förslag till ett EU-gemensamt regelverk för hantering och avveckling av banker som hamnat i svårigheter eller kris. Ett gemensamt ramverk är viktigt för att begränsa effekterna och de samhällsekonomiska kostnaderna av framtida kriser och för att minska ett överdrivet risktagande i den finansiella industrin, s.k. moral hazard. Ett ramverk bör bygga på regler och principer som tydligt klargör att alla banker, oavsett om de är stora eller små, kan avvecklas, hur det kan göras och att det är bankägarna och kreditgivarna som ska stå för kostnaderna, inte skattebetalarna, vilket till stor del var fallet under finanskrisen. Kommissions förslag kan med vissa mycket viktiga förändringar och tillägg fungera som ett acceptabelt ramverk för finansiell krishantering, enligt utskottet. Utskottet anser vidare att det är viktigt att kommissionen mer noga överväger effekterna av förslaget än vad man gjort i meddelandet. måste noga balanseras så att banker och andra finansiella företag även kan driva och utveckla sin verksamhet på ett effektivt sätt. Enligt utskottets uppfattning bör kommissionens förslag ses som ett ramverk med nödvändiga men inte tillräckliga regler för hur kriser ska förebyggas och åtgärder samordnas mellan länderna. Enskilda EU-länder bör ges möjlighet att komplettera det nationella ramverket med befogenheter, instrument och rutiner som passar det enskilda landet, men som inte finns med i kommissionens förslag. Genomgången visar att kommissionens förslag är inriktat på hantering av enskilda banker som får problem, enligt utskottet. Förslaget saknar en bredare diskussion om hur en systemkris ska hanteras, dvs. liknande den situation som och övriga världen gick igenom . För att ramverket ska vara trovärdigt och effektivt krävs att kommissionen identifierar och föreslår rutiner, befogenheter och instrument för hur en systemkris ska hanteras. Utskottet delar också de svenska myndigheternas uppfattning att ramverket för att bli trovärdigt måste tillåta ett temporärt statligt ägande samt möjligheter för staten att utfärda garantier och ge banker kapitaltillskott. Denna typ av åtgärder finns inte med i kommissionens förslag. har tidigare framgångsrikt använt sig av dessa åtgärder. Ägandet har varit temporärt och kostnader och kapitaltillskott har kunnat återvinnas och skattebetalarna hållits skadeslösa. Utgångspunkten för svenskt agerande är att om staten ska ta över ansvaret och administrationen av en bank så ska staten också ta över ägandet. Ansvar och ägande ska följas åt. Är denna grundläggande marknadsekonomiska princip tydligt utsagd och tillämpad så leder det till att bankernas incitament till ett överdrivet risktagande minskar. Staten får genom ägandet möjlighet att vid t.ex. en framtida försäljning återvinna kostnader genom att ta del av eventuella värdestegringar. Det är mycket viktigt att det framtida ramverket innehåller tydliga rutiner, legala befogenheter och gränser för denna typ av statliga ingripanden, menar utskottet. Utskottet saknar i kommissionens förslag en diskussion om regeringarnas och centralbankernas roll i krishanteringen. Utskottet anser också att det är viktigt att tillsyns- och avvecklingsmyndigheternas ansvarsområden och hur eventuella åsiktsskillnader mellan myndigheterna ska avgöras tydligt klargörs i ramverket. Utskottet välkomnar kravet att det ska upprättas rekonstruktions- och avvecklingsplaner för bankerna. Utskottet ser dock en risk för att systemet med planer blir ett administrativt tungrott och resurskrävande system som kan leda till att arbetet koncentreras på fel saker. Därför är det viktigt att inriktningen och omfattningen av rekonstruktions- och avvecklingsplanerna noga beaktar risken för felfokusering, anser utskottet. Utskottet delar de svenska myndigheternas kritik mot förslaget att myndigheterna ska kunna tillsätta en särskild förvaltare i en bank. Att tillsätta en särskild förvaltare utan att ta över ägandet av banken bryter mot grundprincipen att ägande och ansvar ska följas åt. Aktieägarna bör inte få möjlighet att bära frukterna av att en särskild förvaltare och staten tar över verksamheten. Det kan ju också utveckla sig så att den särskilda förvaltaren förvärrar situationen, vem bär då ansvaret? Kommissionens förslag till ramverk innebär enligt utskottet en omfattande reglering som kommer att få stora effekter på de nationella marknaderna och den nationella lagstiftningen. Det är därför centralt att kommissionen tar den tid som krävs för att noga analysera och bedöma ramverkets effekter innan lagförslaget lämnas till ministerrådet, och de nationella parlamenten. Utskottet anser också att det är viktigt att det därefter fastställs en rimligt utsträckt tid för behandling i de nationella parlamenten och för nationellt genomförande. I utlåtandet finns en motivreservation (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Europeiskt ramverk för hantering av banker i kris lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation (SD) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (C), (S), (M), (KD), (SD), (V), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning I sitt meddelande från presenterade kommissionen ett förslag till ett EU-gemensamt ram- och regelverk för hantering av banker och vissa investmentbolag som hamnat i kris (KOM(2010) 579). färdigställde regeringen en faktapromemoria över kommissionens meddelande (2010/11:FPM32). presenterade kommissionen en s.k. konsultationsrapport över förslaget. Konsultationsrapporten är mer tekniskt detaljerad än förslaget , och i något fall redovisas även förslag som inte berördes i oktobermeddelandet. Kommissionen utlyste en konsultation till , där olika intressenter välkomnades att lämna sina synpunkter på konsultationsrapporten. Konsultationsperioden gick ut . Enligt uppgifter från kommissionen hade 150 svar inkommit vid konsultationsperiodens utgång, däribland ett gemensamt svar från berörda svenska myndigheter: , , och . höll finansutskottet en offentlig utfrågning om EU:s förslag till ramverk. Vid utfrågningen deltog den ansvarige , finansmarknadsminister , riksbankschef , generaldirektören för och , ledamot av . Vid utfrågningen meddelade kommissionär att kommissionen avsåg att lämna ett lagförslag till ministerrådet och före slutet av . Protokollet från utfrågningen är bifogat till utlåtandet. Arbetet med ett europeiskt krisramverk inleddes . De Larosiére-gruppen menade i den rapport som presenterades att bristen på enhetliga verktyg för krishantering och krislösning i EU missgynnade i förhållande till . Detta bör åtgärdas genom att adekvata åtgärder vidtas på EU-nivå, ansåg gruppen. drog vid sitt möte slutsatsen att ytterligare åtgärder måste vidtas för att bygga ett omfattande ramverk för förebyggande och hantering av finanskriser. Den s.k. G20-gruppen åtog sig vid toppmötet i att gemensamt agera för att utveckla verktyg och ramar för en effektiv avveckling av finanskoncerner för att dämpa skadeverkningarna av finansinstitutens konkurser och minska moraliska risker . Som ett svar på detta antog kommissionen ett meddelande om en europeisk ram för gränsöverskridande krishantering inom banksektorn (KOM(2009) 561) där man argumenterade för och diskuterade olika förslag till ramverk för att säkra den framtida finansiella stabiliteten. Som ett led i ramverksarbetet antog kommissionen ett meddelande om bankavvecklingsfonder (stabilitetsfonder) där man förordade att avvecklingsfonder inrättas i EU-länderna för att finansiera och underlätta avvecklingen av banker i kris (KOM(2010) 254). Fonderna borde enligt kommissionen finansieras genom att avgifter tas ut av bankerna ex-ante, dvs. att avgifterna tas ut före och inte efter att en kris eller konkurs inträffat. Vid sitt möte i gick G20-gruppen ett steg längre än tidigare genom att deltagarna kom överens om att utforma och implementera system som ger myndigheterna befogenheter och verktyg att rekonstruera och avveckla alla typer av krisdrabbade finansinstitut, utan att skattebetalarna i slutändan får bära bördan. Sammanfattning av kommissionens meddelande Finanskrisen har enligt kommissionen visat att det behövs ett robust ramverk för krishantering på både nationell nivå och EU-nivå. Till följd av bristen på tydliga regelverk tvingades medlemsländerna att på olika sätt garantera finansinstitutens skulder och tillgångar. Totalt uppgick det statliga stödet under finanskrisen till av EU-områdets BNP, enligt kommissionen. Det övergripande målet med kommissionens förslag är att alla finansiella institut som råkat i svårigheter, oavsett typ och storlek, ska kunna gå i konkurs utan att den finansiella stabiliteten riskeras och utan att skattebetalarna får stå för kostnaderna. Det konkursskydd som tidigare i praktiken gällt flertalet finansinstitut ska starkt begränsas incitamenten för överdrivet risktagande, dvs. moral hazard, ska minskas. Kostnaderna för avveckling ska bäras av aktieägarna, borgenärerna och bankindustrin i stort, genom avvecklings- och stabilitetsfonderna. En viktig princip bör dock vara att aktieägarna och långivarna inte ska lida större förlust än vad de hade gjort om institutet försatts i regelrätt konkurs. ska enligt kommissionen vara ändamålsenligt, objektivt och flexibelt, och innehålla möjligheter för myndigheterna att upprätthålla en service av banktjänster även under en krissituation. ska omfatta alla nationella och gränsöverskridande kreditinstitut och vissa investmentbolag. Kommissionen ska arbeta vidare med krishanteringsarrangemang för andra finansinstitut som t.ex. försäkringsbolag, investeringsfonder och clearingföretag. Detta arbete ska avrapporteras senast . Kommissionen anger sju principer för ramverket: Förebyggande och förberedande ska vara det första steget. Planering och förebyggande åtgärder ska hjälpa myndigheter och företag att förbereda en avveckling. Myndigheterna ska ha trovärdiga verktyg som säkerställer att de har möjlighet att avveckla institut på ett sätt som minimerar spridningsrisker och säkerställer att grundläggande finansiella tjänster erbjuds utan avbrott. Myndigheterna ska ha väl definierade befogenheter och processer som möjliggör snabba beslut samt undanröjer osäkerhet om rättsläget i fråga om när och vilka åtgärder myndigheterna kan vidta. Den moraliska risken ska minskas genom att förluster på ett lämpligt sätt ska fördelas mellan aktieägare och fordringsägare och genom att offentliga medel ska skyddas. Kostnaderna för avveckling ska åtminstone bäras av aktieägarna och så långt möjligt av långivarna, i enlighet med normal prioritetsordning. Om nödvändigt ska kostnaderna också bäras av banksektorn som helhet. Avveckling av gränsöverskridande koncerner ska underlättas för att undvika störningar på den inre marknaden, säkerställa en rättvis kostnadsfördelning och upprätthålla grundläggande banktjänster. Rättsläget ska vara tydligt. Lämpliga skyddsåtgärder för tredje man ska införas. Eventuella kollisioner mellan äganderättigheter och vad som är nödvändigt och motiverat i allmänhetens intresse bör begränsas. Fordringsägarna bör få samma behandling som de skulle ha fått om banken hade avvecklats. Snedvridningar av konkurrensen ska begränsas. Statligt stöd som beviljas inom ramverket måste vara förenligt med fördragsregler och den inre marknaden. Kommissionens förslag bygger bl.a. på att varje medlemsstat ska bilda och identifiera en avvecklingsmyndighet. ska vara administrativ till sin karaktär och helst vara åtskild från övriga tillsynsmyndigheter inom området. Kommissionen föreslår åtgärder inom följande fem områden: förberedande och förebyggande åtgärder, åtgärder för tidigt ingripande, avvecklingsåtgärder, samordning av gränsöverskridande krishantering och finansiering av kostnaderna för avveckling. Åtgärderna inom respektive områden beskrivs kortfattat nedan. Förberedande och förebyggande åtgärder Tillsynsmyndigheter ska utarbeta ett tillsynsprogram för alla finansiella institut som står under övervakning. Tillsynsutredningarna ska i betydligt större utsträckning än tidigare ske på plats i instituten och genomföras på ett mer systematiskt sätt. Ett system med tydligare och robustare standarder ska fastställas och tillsynsbedömningarna ska bli mer ingripande och framtidsorienterade. Rekonstruktions- och avvecklingsplaner. Rekonstruktions- och avvecklingsplaner är enligt kommissionen en viktig och väsentlig del av planeringen av en konkurs i större finansiella institut. Kommissionen föreslår därför att det ska införas ett krav att samtliga kreditinstitut ska utarbeta och uppdatera rekonstruktionsplaner. Planerna ska bl.a. innehålla uppgifter och detaljer om hur instituten i olika situationer ska agera för att förbättra likviditeten, utöka kapitalet och minska risktagandet i verksamheten. Rekonstruktionsplanerna ska skickas till och bedömas av tillsynsmyndigheterna. Avvecklingsmyndigheterna och tillsynsmyndigheterna ska tillsammans med företagen utarbeta uppdaterade avvecklingsplaner för samtliga institut. Avvecklingsplanerna ska beskriva hur instituten ska kunna avvecklas vid en kris och bl.a. innehålla uppgifter om koncernstrukturer, koncerninterna garantier, skulder, kontrakt, motparter, depåavtal etc. Planerna ska upprättas på både koncern- och företagsnivå och godkännas av avvecklings- och tillsynskollegierna i EU (läs mer om kollegierna under rubriken av gränsöverskridande krishantering nedan). Utökade förebyggande befogenheter. Avvecklings- och tillsynsmyndigheterna ska i samband med utformningen och fastställandet av avvecklingsplanerna kunna bestämma att bl.a. institutens exponeringar begränsas eller ändras, att viss verksamhet begränsas eller avvecklas och att institutens rapportering på olika områden utökas. Överföring av tillgångar. Reglerna för överföring av medel inom ett institut ska förtydligas. Detta för att bl.a. slå vakt om den finansiella stabiliteten i de medlemsstater där överförande enheter är etablerade och skydda fordringsägarnas och aktieägarnas intressen. I kommissionens konsultationsrapport utvecklar kommissionen ett förslag om stresstester. Kommissionen föreslår bl.a. att tillsynsmyndigheterna ska genomföra årliga stresstester på de finansinstitut som står under tillsyn. Tillsynsmyndigheterna bör också genomföra återkommande stresstester på motståndskraften i landets samlade banksystem. Åtgärder för tidigt ingripande Kommissionen föreslår ett antal åtgärder för att myndigheterna i ett tidigt skede ska kunna hantera annalkande problem i finansinstituten. Detta för att förhindra att problemen förvärras och öka möjligheterna till rekonstruktion av bolagen. Åtgärderna ska kunna användas av myndigheterna om ett institut inte uppfyller eller att det är sannolikt att ett institut inte ska uppfylla kraven i kapitalkravsdirektivet eller de framtida likviditetskraven. Utökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna. Tillsyns- och avvecklingsmyndigheternas befogenheter ska utökas och förtydligas. Myndigheterna ska t.ex. få möjlighet att förbjuda utdelningar och kupongbetalningar för hybridinstrument som ingår i kapitalbasen. Myndigheterna ska också kunna kräva att ett institut byter ut sin företagsledning och att en bank gör sig av med verksamhet eller verksamhetsområden som riskerar att erodera bankens finanser. Krav på genomförande av rekonstruktionsplaner. För att se till att instituten tidigt angriper eventuella problem i verksamheten ska instituten, på myndigheternas begäran, presentera och genomföra de åtgärder de avser att vidta för att rekonstruera bolaget. Om det visar sig att ett instituts rekonstruktionsplan inte är trovärdig eller att den inte genomförs på ett riktigt sätt ska tillsynsmyndigheterna kunna utse en särskild förvaltare som under högst tar över förvaltningen av institutet eller stöttar den befintliga ledningen. Den särskilda förvaltaren ska ha samma befogenheter som den tidigare ledningen, och ägarna ska tvingas godkänna förvaltarens åtgärder. Beslutet att utse en särskild förvaltare bör, enligt kommissionen, inte vara förknippat med någon form av statsgaranti. Inte heller bör tillsynsmyndigheterna ha ansvarsskyldighet för de åtgärder förvaltaren vidtar. Åtgärder och befogenheter för avveckling Utgångspunkten bör enligt kommissionen vara att insolventa kreditinstitut ska likvideras inom ramen för reguljära insolvensförfaranden. Detta inträffar dock sällan, särskilt inte när det handlar om systemviktiga institut som fått problem. Kommissionen anger att den kommer att se över hur insolvens lagstiftningen ska kunna reformeras för att likvidation ska bli ett realistiskt alternativ även för bankerna och kreditinstituten. Enligt kommissionen kommer det dock alltid att vara nödvändigt att avveckla vissa finansinstitut vid sidan av de reguljära insolvensförfarandena. Detta för att bl.a. säkerställa den finansiella stabiliteten, säkerställa grundläggande ekonomiska betalnings- och tjänstefunktioner i samhället och maximera värden på återstående tillgångar. Kommissionen anser att myndigheterna bör få tillgång till bl.a. följande åtgärder och juridiska befogenheter för att kunna genomföra en ordnad avveckling av en bank eller ett institut: Avyttring av affärsverksamhet. Myndigheterna ska få möjlighet att avyttra ett kreditinstitut eller delar av dess verksamhet till en eller flera köpare utan aktieägarnas samtycke. Myndigheterna ska få möjlighet att överföra ett kreditinstituts verksamhet eller delar av verksamheten (inklusive insättningar och hypotekslån) till en tillfällig s.k. brobank (från engelskans bridgebank). Avvecklingsbolag, av typen svenska och Retriva. Myndigheterna ska kunna överföra svaga eller s.k. giftiga tillgångar till ett separat bolag för att rensa en banks balansräkning. Nedskrivning av aktiekapital och omvandling av skulder. Kommissionen överväger också att ge myndigheterna möjlighet att skriva ned aktiekapitalet i ett institut och att skriva ned skulderna eller att omvandla skulder till aktiekapital för att återställa institutets eget kapital (s.k. haircut och bail-in). Dessa åtgärder bör dock enligt kommissionen ses som extraordinära åtgärder för att hantera problem i stora och komplexa institut som allvarligt skulle hota den finansiella stabiliteten och den finansiella sektorns effektivitet om de avvecklades snabbt. Åtgärderna ökar myndigheternas möjligheter att upprätthålla ett instituts affärsverksamheter (tills vidare eller permanent) för att begränsa spridningsriskerna och trygga den finansiella stabiliteten. Kommissionen noterar emellertid att nedskrivningar och omvandlingar av skulder är förknippade med många tekniska och legala problem. Ett förslag som diskuteras är att alla oprioriterade fordringar i ett institut ska kunna omvandlas till aktiekapital när det fastställs att företaget är livskraftigt eller när myndigheterna ingriper och vidtar åtgärder. Skyddsåtgärder för motparter vid avveckling Kommissionen föreslår att ramverket för avveckling ska omfatta skyddsåtgärder för motparter och marknadsförbindelser som berörs av överföring av egendom, tillgångar eller skulder. Dessutom ska ramverket omfatta bestämmelser om rättslig prövning för att garantera att de parter som berörs har ändamålsenliga rättigheter att överklaga myndigheternas åtgärder och begära skadestånd. Samordning av gränsöverskridande krishantering Att tillsyns- och avvecklingsmyndigheterna i EU-länderna får samma befogenheter och verktyg kommer enligt kommissionen att underlätta samordnade insatser mellan länderna för att hantera en gränsöverskridande finansiell koncern som är eller är på väg att bli insolvent. Enligt kommissionen behövs dock ytterligare åtgärder för att främja samarbetet och förhindra att man agerar olika på nationell basis. Helst skulle kommissionen vilja att avvecklingen av gränsöverskridande koncerner skulle hanteras genom en central EU-instans för att säkerställa ett snabbt och rättvist avvecklingsförfarande, men kommissionen menar att det inte är möjligt för tillfället. Kommissionen föreslår i stället att man inrättar s.k. avvecklingskollegier i vilka koncernföretagens avvecklingsmyndigheter på olika sätt samarbetar för att hantera en kris. Avvecklingskollegierna ska inrättas i anslutning till de redan befintliga tillsynskollegierna. Ordförande i avvecklingskollegierna ska vara den avvecklingsmyndighet som ansvarar för finansinstitutets moderbolag i EU, och kollegiets uppgift ska vara att svara för krisplaneringen och utarbetandet av avvecklingsplaner för den aktuella koncernen (bl.a. principer för bördefördelning). Vid en kris ska avvecklingskollegierna fungera som ett forum för information och samordning av avvecklingsåtgärder. Avvecklingskollegiet bör enligt kommissionen också ha befogenhet att besluta om en avvecklingsordning för en koncern som är insolvent. Ett sådant beslut måste tas snabbt, och i avvaktan på ett beslut bör de nationella myndigheterna vara förhindrade att vidta nationella åtgärder som kan innebära att avvecklingsordningen blir mindre verksam. Kommissionen föreslår vidare att den europeiska bankmyndigheten () bör ges en central roll i den gränsöverskridande samordningen genom att fungera som observatör i avvecklingskollegierna och medverka vid utarbetandet och samordningen av rekonstruktions- och avvecklingsplaner. Finansiering av kostnaderna för avveckling Utgångspunkten för kommissionens olika förslag är att kostnaderna för avveckling av ett finansinstitut i första hand ska bäras av aktieägarna och fordringsägarna. Men detta är enligt kommissionen inte tillräckligt, utan det behövs ytterligare finansieringssystem för att säkerställa avvecklingsförfarandet och göra avveckling till ett trovärdigt handlingsalternativ. Kommissionen föreslår att det inrättas ett system med nationella fonder för stöd till bankavveckling, motsvarande den svenska stabilitetsfonden. Fondernas medel ska användas för att finansiera de avvecklingsåtgärder som föreslås i ramverket. Kommissionen anser att det är viktigt att uppbyggnaden av fonderna samordnas på EU-nivå. Bland annat bör fonderna samordnas och ha samma uppbyggnad inom följande områden: Samtliga bankerna som omfattas av kommissionens ramverk ska i förhand betala in avgifter till fonderna. Fonderna bör också kompletteras med system och anordningar för efterhandsfinansiering för att säkerställa att det finns tillräcklig finansieringskapacitet. Kostnaderna för den avveckling som överstiger fondens kapacitet ska i efterhand drivas in från banksektorn. Bidragen till fonderna bör enligt kommissionen avspegla tillsyns- och krishanteringsansvaret, dvs. en medlemsstats avvecklingsfond ska få bidrag (inbetalda avgifter) från institut som har tillstånd att bedriva verksamhet i den aktuella medlemsstaten, och bidraget ska även omfatta institutets eventuella filialer i andra medlemsstater. Beräkningsunderlag för bidrag från instituten. Kommissionen anser att underlagen för beräkning av bidraget bör harmoniseras mellan EU-länderna, men att underlagen kan få skilja sig åt mellan länderna. Detta innebär att medlemsstaterna kan få välja alternativa underlag under förutsättning att det inte leder till störningar på den inre marknaden och att åtgärden motiveras av strukturen på landets finansiella system, det finansiella läget i stort och den potentiella kostnaden för avveckling. Kommissionen anger att den kommer att överväga för- och nackdelar med olika system. Kommissionen anser vidare att fonderna bör fasas in.