bet · GY01KU18 · 2011-01-10 00:00:00 — noterar att utskottet tidigare inom sitt beredningsområde i olika sammanhang funnit anledning att uttala sig beträffande frågan om EU:s kompetens och subsidiaritetsprincipen, exempelvis i utskottets utlåtande över grönboken om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet (utl. 2006/07:SfU13) och i utskottets yttrande till utrikesutskottet om Lissabonfördraget (yttr. 2008/09:SfU2y). anför att det med hänsyn till att enbart ett ärende behandlats saknas underlag för att kommentera frågan. Inte heller arbetsmarknadsutskottet har några särskilda synpunkter vad gäller den samlade utvecklingen. Erfarenheten inskränker sig för utskottets del till ett enda ärende. Utskottet kan konstatera att utskott inte i ett enda av de 22 utkast till lagstiftningsakter som under den nu aktuella perioden varit föremål för subsidiaritetsprövningar funnit att ett utkast står i strid med subsidiaritetsprincipen. En iakttagelse är att många av förslagen gäller området frihet, säkerhet och rättvisa, en annan att justitieutskottet är det utskott som har behandlat flest förslag på bl.a. områdena straffrättsligt samarbete och polissamarbete. instämmer dock med justitieutskottet i att det är för tidigt att dra några slutsatser om huruvida detta har berott på Lissabonfördragets ikraftträdande eller en hög lagstiftningstakt på området. Underlaget i denna uppföljning är inte tillräckligt för att det ska gå att göra några uttalanden om den sammantagna utvecklingen . Utskottet vill understryka att utskottets uppgift inte är att överpröva övriga utskotts genomförda subsidiaritetskontroller. Utskottets uppgift är i stället att anlägga ett helikopterperspektiv och att på bevaka hur utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar påverkar kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna samt att uppmärksamma om det finns flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. måste utskottet utveckla metoder för att kunna bedöma utfallet av genomförda subsidiaritetskontroller. Enligt artikel 5 i protokollet ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. I de flesta utkasten till lagstiftningsakter finns den särskilda rubriken under vilken kommissionen lämnar sin motivering i fråga om subsidiaritetsprincipen. Den gjorda genomgången av subsidiaritetsärendena visar dock att det saknas motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen från kommissionen i följande ärenden. KOM(2010) 12: Kommissionens förslag till och rådets förordning om Europeiska unionens finansiella bidrag till Internationella fonden för (20072010). Förslaget hänvisades till finansutskottet. I en kanslipromemoria anförs att bakgrunden till förslaget är en dom från (nuvarande ). Domstolen har i en dom meddelat att den ursprungliga förordningen borde ha antagits med dubbelt rättsligt stöd, och upphävde den därför. I enlighet med domen lade kommissionen nu fram ett nytt förslag till förordning med dubbel rättslig grund. I promemorian anförs argument för och emot om förslaget bör granskas. Som argument mot att granska förslaget anförs att beslut om bidrag till fonden har fattats av EU , och varken i dessa beslut eller i den aktuella domen från synes subsidiaritetsfrågan ha uppfattats som ett problem. anförs att subsidiaritetsprincipen inte hade samma ställning i EU 1989 som den har i och med Lissabonfördraget. Vidare anförs att det faktum att flexibilitetsklausulen är en av de rättsliga grunderna torde innebära att det finns skäl att närmare granska förslaget. begärde att regeringen skulle informera utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Regeringen anförde i en promemoria bl.a. att Irlandsfondens avveckling är nära förestående, och att det aktuella förordningsförslaget enbart avser att korrigera den rättsliga grunden i enlighet med utslaget i och påverkar i övrigt inte den gällande regleringen i sak. Mot bakgrund av de speciella omständigheterna kring Irlandsfonden och EU:s engagemang för fred och försoning på gjorde regeringen bedömningen att det inte fanns skäl att ifrågasätta agerande på EU-nivå. KOM(2010) 102: Kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av förordning om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete. I förslaget lämnar kommissionen en allmän motivering till förslaget men anför inget om subsidiaritetsprincipen. Förslaget hänvisades till utrikesutskottet. En kanslipromemoria har upprättats. Inget nämns i kanslipromemorian om kommissionens motivering till förslaget. Information begärdes från regeringen. Regeringen anförde i en promemoria bl.a. att genom en EU-förordning bör bättre förutsättningar finnas för en enhetlig och mer konsekvent tillämpning än om varje medlemsland för sig skulle fatta beslut om motsvarande åtgärder. KOM(2010) 145: Kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av rådets förordning om gemenskapens finansieringsåtgärder för genomförande av den gemensamma fiskeripolitiken och havsrättsligt arbete. Förslaget hänvisades till miljö- och jordbruksutskottet. En kanslipromemoria har upprättats där det noteras att motivering i förslaget avseende subsidiaritetsprincipen saknas. KOM(2010) 176: Kommissionens förslag till rådets beslut om regler för import till Europeiska unionen av fiskeriprodukter, levande musslor, tagghudingar, manteldjur, snäckor och biprodukter av dessa från . Förslaget hänvisades till miljö- och jordbruksutskottet. En kanslipromemoria har upprättats där det noteras att motivering i förslaget avseende subsidiaritetsprincipen saknas. KOM(2010) 179: Kommissionens förslag till och rådets direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (kodifiering). Förslaget hänvisades till näringsutskottet. Någon kanslipromemoria har inte upprättats i detta ärende. Av akten framgår att kansliet via e-post haft underhandskontakt med en tjänsteman vid och av denne fått besked om att det inte var nödvändigt med subsidiaritetsprövning av förslaget eftersom man inte ändrade något i substans. Det kan noteras att det i kommissionens motivering till förslaget anges att kodifieringen ska genomföras i enlighet med det normala förfarandet för antagande av unionens rättsakter. Kommissionen anför även att förslaget följer de kodifierade texterna vad beträffar innehållet i sak och begränsar sig därmed till att föra samman texterna, vilket innebär att de ändringar som krävs till följd av kodifieringen endast är av formell karaktär. KOM(2010) 204: Kommissionens förslag till och rådets förordning om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (kodifiering). Förslaget hänvisades till arbetsmarknadsutskottet. I en kanslipromemoria anförs under rubriken till kommissionens förslag bl.a. att förslaget avser kodifiering av en förordning och att förslaget följer de kodifierade texterna vad beträffar innehållet i sak och begränsar sig därmed till att föra samman texterna, vilket innebär att de ändringar som krävs till följd av kodifieringen endast är av formell karaktär. I underlaget till en muntlig föredragning anförs att kodifieringen ska genomföras i enlighet med det normala förfarandet, alltså att även en subsidiaritetsprövning ska göras. KOM(2010) 283: Kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av förordning om inrättande av ett program för hjälp till ekonomisk återhämtning genom finansiellt stöd från gemenskapen till projekt på energiområdet. I förslaget finns en allmän motivering till förslaget, men inget anförs om subsidiaritetsprincipen. Förslaget hänvisades till näringsutskottet. En kanslipromemoria har upprättats. Inget sägs i kanslipromemorian om kommissionens motivering till förslaget. Ett annat förslag som kan nämnas i detta sammanhang och som är intressant på grund av den bristande motiveringen är KOM(2010) 302, kommissionens förslag till och rådets beslut om makroekonomiskt stöd till Republiken . Under rubriken anger kommissionen endast följande: Förslaget avser ekonomiskt och finansiellt samarbete med tredje land som är ett område där Europeiska unionen har delad behörighet. Förslaget hänvisades till utrikesutskottet, som beslutade att begära att regeringen skulle informera utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Regeringen anförde i en promemoria bl.a. att under den ekonomiska krisen förespråkat att åtgärder ska ske samordnat mellan länderna för att inte åtgärder i ett land ska ge negativa externa effekter i ett annat. Regeringen gjorde bedömningen att det inte fanns skäl att ifrågasätta agerande på EU-nivå. Ett annat ärende som är av intresse, dock av ett annat skäl, är KOM(2010) 256, förslag till och rådets förordning om ändring av förordning om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav. Förslaget hänvisades till socialförsäkringsutskottet som i en kanslipromemoria återger vad kommissionen anför om subsidiaritetsprincipen. Kommissionen anför i sitt förslag att beslut om att ändra förteckningen, att överföra länder från den negativa till den positiva förteckningen eller vice versa omfattas av den exklusiva behörigheten i Europeiska unionen i enlighet med artikel 77.2 a i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan EUF-fördraget). Frågan är vad som avses med exklusiv behörighet. I den engelska respektive tyska språkversionen av kommissionens förslag används uttrycken exclusive competence respektive ausschlieβliche Zuständigkeit, som till svenska brukar översättas med exklusiv befogenhet (se t.ex. artikel 3 EUF-fördraget). Av detta torde slutsatsen kunna dras att vad som torde ha avsetts i den svenska språkversionen av kommissionens förslag är just exklusiv befogenhet och inget annat. Om kommissionen anser sig ha exklusiv befogenhet när det gäller beslut om att ändra de nämnda förteckningarna kan det sättas i fråga om ett förfarande om subsidiaritetskontroll i så fall alls borde ha inletts. Yttranden från andra utskott anför att kommissionen i ärendet om fonden för inte hade lämnat någon bedömning av subsidiaritetsfrågan. prövade ärendet och fann att förslaget inte stred mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet begärde inte att kommissionen skulle yttra sig i subsidiaritetsfrågan. Verksamheten som förslaget rörde hade, enligt utskottet, drivits , vilket ställde subsidiaritetsprövningen i en särskild dager. Om kommissionen inte uppfyllt kravet på att motivera ett förslag avseende subsidiaritets- eller proportionalitetsprinciperna anser utskottet att det kan begära en motivering av kommissionen. anser att det kan finnas skäl för att i uppföljningen utveckla vikten av att utskotten kan ha direktkontakter med kommissionen. anför att huvudingången för till EU traditionellt har gått genom regeringen, men inte minst Lissabonfördragets ikraftträdande innebär att utskottens behov av direktkontakter med kommissionen ökar. Det kan vara fråga om att hämta in yttranden från kommissionen eller att hålla utfrågningar med företrädare för kommissionen. Kontakter av detta slag bör enligt finansutskottets uppfattning ses som ett naturligt inslag i arbetet. anför att i två av ärendena var en grupp medlemsstater initiativtagare, och i fem ärenden kommissionen. Enligt utskottet har förslagsställaren i samtliga utkast till lagstiftningsakter som utskottet har subsidiaritetsprövat motiverat sitt förslag med hänvisning till subsidiaritetsprincipen. anför att kommissionen varit förslagsställare i båda av utskottets ärenden. I det första fallet finns en kort motivering om att Europeiska unionen har delad behörighet på det område som förslaget avser, i det andra fallet finns ingen motivering alls. Utskottet anser att det inte är möjligt att dra några tydliga slutsatser om kommissionens motiveringar på så få ärenden, men menar emellertid att kommissionen kan vara mer konsekvent vad gäller motiveringarna då det tillkommer förslagsställaren att motivera eventuella beslut om subsidiaritetsprövning. framhåller att i dess båda ärenden (ändring i viseringsförordningen och Frontexförordningen) hade kommissionen inlett ett subsidiaritetsförfarande. Utskottet anför att kommissionen dock senare angav att ett subsidiaritetsförfarande inte borde ha inletts avseende viseringsförordningen, KOM(2010) 256. Vad gäller viseringsförordningen konstaterar utskottet att liknande ändringar även föreslagits . I KOM(2010) 358 har kommissionen, liksom i KOM(2010) 256, anfört att beslutet att ändra förteckningen utgör en av EU:s exklusiva behörigheter i enlighet med artikel 77.2 a i EUF-fördraget. På förfrågan från kammarkansliet har kommissionen angett att något förfarande för subsidiaritetsprövning gällande KOM(2010) 358 därför inte inletts och att beslutet att inleda ett subsidiaritetsförfarande avseende KOM(2010) 256 var felaktigt. Kommissionen har vidare på en fråga från kammarkansliet om grunden för kommissionens motivering för exklusiv befogenhet angett att den rättsliga grunden vid tiden för förordningens tillkomst angav att det skulle fastställas en viseringslista. Enligt kommissionen är det uppenbart att artikeln angav att upprättandet av en lista måste ske på EU-nivå och att ett upprättande är logiskt bara om listan upprättas av EU. Enligt utskottet anförde kommissionen att by its nature such a list could not be established by the Member States individually. anför att när det gäller ändringar i viseringsförordningen är utskottet helt införstått med att en viseringslista av logiska skäl måste beslutas på EU-nivå. Principiellt kan dock frågan ställas dels om EU:s exklusiva befogenhet på området ska gälla på grund av att befogenheten haft stöd i tidigare gällande fördrag (eller unionen tagit sin befogenhet i anspråk då förordningen beslutades), dels om förslag till ändringar i en lagstiftningsakt, som antagits med stöd av EU:s exklusiva befogenhet, inte ska vara föremål för subsidiaritetsprövning trots att den rättsliga grund som anges för ändringsförslaget uttryckligen omfattas av ett område med delad befogenhet enligt gällande fördrag. anför att kommissionen redovisade sin bedömning avseende subsidiaritetsprincipen. För det s.k. nödvändighetskriteriet hävdade kommissionen att syftet statistik över transporter till sjöss inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna enbart genom frivillig insamling. Eftersom enbart kommissionen bedömdes kunna genomföra den samordning som krävs för statistik på unionsnivå ansågs även effektivitetskriteriet vara uppfyllt. kommentar är att kommissionens motivering var väl knapphändig och det alldeles oavsett om beslutsfattande på EU-nivån är befogad eller inte. anför om sitt ärende att kommissionsdokumentet helt saknade motivering i subsidiaritetsfrågan. Enligt utskottet skulle en motivering kunna vara önskvärd även vid en kodifiering, om inte annat som en kontroll. Utskottet anför vidare att rekommendationer och rutiner vid subsidiaritetsprövningar inte förefaller att ha kodifieringsärenden för ögonen. Frågan kan, enligt utskottet, ställas om vad en subsidiaritetsprövning egentligen ska gå ut på i ett kodifieringsärende. Utskottet ställer frågan om en subsidiaritetsprövning ska kunna leda till att en redan gällande reglering ska kunna upphävas. Utskottet kan inledningsvis konstatera att i många av de nu aktuella subsidiaritetsärendena saknas kommissionens motiveringar helt eller är bristfälliga när det gäller subsidiaritetsprincipen. Bortsett från att kommissionen (eller annan förslagsställare) enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen är skyldig att motivera sina utkast till lagstiftningsakter med avseende på dessa principer är detta problematiskt eftersom subsidiaritetsprincipen innebär att förslagen till åtgärder ska prövas i förhållande till de mål som ska uppnås. Utan motiveringar eller med bristfälliga motiveringar blir det svårare för utskotten att fullgöra sin i fördragen och riksdagsordningen grundade skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med förfarandet i protokollet och att bedöma huruvida en åtgärd bör vidtas på unionsnivå eller inte. har i sitt yttrande anfört att om kommissionen inte uppfyllt kravet på att motivera ett förslag i detta avseende kan utskottet begära en motivering av kommissionen. anser att det kan finnas skäl för att i uppföljningen utveckla vikten av att utskotten kan ha direktkontakter med kommissionen. vill först understryka att när det gäller substansen i kommissionens utkast till lagstiftningsakter är det regeringen som företräder utåt, och den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . När det däremot gäller subsidiaritetskontrollen tilldelar de nationella parlamenten särskilda befogenheter. Inom ramen för dessa befogenheter ges möjlighet att på det sätt som är föreskrivet i riksdagsordningen, dvs. att avge motiverade yttranden till bl.a. kommissionen, kommunicera direkt med EU vad gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt riksdagsordningen är regeringen skyldig att på begäran av ett utskott informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Ett utskott har därutöver möjlighet att inhämta upplysningar och yttranden från myndigheter, kommuner, kommunala organ eller privata organisationer eller sammanslutningar (m.fl., Grundlagarna, andra upplagan, 2006, s. 713). Endast statliga myndigheter är dock enligt riksdagsordningen skyldiga att lämna upplysningar och yttranden på begäran av utskott. ser inget konstitutionellt hinder mot att utskotten tar sådan direktkontakt med kommissionen som finansutskottet föreslår i sitt yttrande. Tvärtom torde det finnas ett utrymme för utskotten att inhämta upplysningar även från kommissionen. Möjligheten till sådana kontakter aktualiserar dock ett antal frågor. En fråga är i vilken form utskotten ska kunna ta direktkontakt med kommissionen. Bör det ske via ett skriftligt förfarande eller ska utfrågningar kunna hållas med representanter för kommissionen? En annan fråga är hur ska förhålla sig till andra parlament. Om ett utskott får ytterligare information från kommissionen bör inte då även andra parlament få del av sådan information? Ett sätt att se till att andra parlament i ett så tidigt skede som möjligt blir uppmärksammade på att ett utskott begärt in ytterligare upplysningar från kommissionen kan vara att i IPEX notera vilken åtgärd som vidtagits, t.ex. att ett yttrande begärts in från kommissionen. Det står vidare klart att inhämtande av upplysningar från kommissionen kan inverka menligt på den tidsfrist som har på sig att behandla utkast till lagstiftningsakter, vilket möjligen talar för att en sådan möjlighet endast bör användas i undantagsfall. Utskottet anser, mot bakgrund av att denna uppföljning endast gäller ett litet antal subsidiaritetsärenden, att det finns anledning att fortsatt bevaka frågan om utskottens direktkontakter med kommissionen och återkomma till den i kommande uppföljningar. Om det även vid kommande uppföljningar visar sig att bristfälliga motiveringar från kommissionen inte är ett övergående problem, finns än större anledning att återkomma till frågan. Det kommer även att för utskottet finnas en möjlighet att behandla kommissionens motiveringar i samband med behandling av kommissionens meddelande Bättre lagstiftning. Interparlamentariskt samarbete och IPEX Enligt protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen ska och de nationella parlamenten tillsammans bestämma hur ett effektivt och regelbundet interparlamentariskt samarbete ska organiseras och främjas inom unionen (art. 9 i protokollet). Till skillnad från det protokoll om de nationella parlamentens roll som upprättades i samband med Amsterdamfördraget nämner det nya protokollet inte Cosac (Conference of Community and of Union) uttryckligen, utan det talas endast om en konferens mellan parlamentariska organ för EU-frågor. Denna konferens får överlämna alla bidrag som den finner lämpliga till , rådet och kommissionen. Konferensen ska dessutom främja utbyte av information och bästa praxis mellan de nationella parlamenten och , och även mellan deras fackutskott. Den kan också anordna interparlamentariska konferenser om särskilda teman, särskilt för att diskutera frågor om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, inklusive den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Konferensens bidrag ska inte vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkter (art. 10 i protokollet). Vid sitt möte i enades talmännen i de nationella parlamenten och om en revidering av de riktlinjer för samarbetet mellan parlamenten i Europeiska unionen som antogs i . En del av dessa riktlinjer överensstämmer helt eller delvis med dem som beslöts i , andra är utbyggda eller helt nya. I ingressen till denna överenskommelse framhålls att de nationella parlamenten aktivt bidrar till att Europeiska unionen fungerar väl och ökar unionens demokratiska legitimitet. Medlemsstaternas regeringar, som representerar staterna i rådet, är själva demokratiskt ansvariga inför sina parlament. Det sägs också att samarbetet mellan parlamenten ska respektera alla principer och regler som Europeiska unionen antagit liksom principen att de nationella parlamenten och står på jämbördig fot (equal footing) och har komplementära roller. Det konstateras också i ingressen att Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten, tillsammans med rådet, kommissionen och , ansvar för granskning av alla lagstiftningsinitiativ och andra initiativ. Syftet med samarbetet mellan parlamenten i EU är enligt talmännens överenskommelse bl.a. att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Samarbetet mellan parlamenten ska försiggå inom ett ramverk bestående av följande sex mötesformer: 1. konferensen mellan talmännen i EU:s parlament, som ska vaka över koordineringen av aktiviteterna mellan parlamenten Cosac, som möjliggör ett regelbundet utbyte av information, bästa praxis och åsikter om unionsfrågor 3. gemensamma möten om ämnen av gemensamt intresse, som ordnas av parlamentet i ordförandelandet 4. möten mellan fackutskott för att diskutera unionsfrågor inom deras respektive ansvarsområden 5. generalsekreterarna eller andra utsedda tjänstemän som träffas regelbundet för att förbereda föredragningslistan och debatterna vid talmanskonferenserna och för att avgöra andra frågor som bedöms som nödvändiga 6. de nationella parlamentens representanter i EU som ska stärka samarbetet genom att underlätta det regelbundna utbytet av information mellan parlamenten. Den s.k. framhöll följande om det interparlamentariska samarbetet inom EU (2008/09:RS4 s. 58 f.). Det interparlamentariska samarbetet inom EU har utvecklats starkt . Förutom det reglerade samarbete som bedrivs inom ramen för Cosac har andra kontakt- och samarbetsformer uppstått. Inom ramen för arbetet i den europeiska talmanskonferensen har olika initiativ tagits för att förstärka och utveckla kontakterna. Möten mellan parlamentens fackutskott för diskussion av specifika lagstiftningsåtgärder förekommer i ökad utsträckning liksom möten inom andra, för tillfället skapade fora för diskussion av mer övergripande frågor och framtidsfrågor. Viktig information för kontakterna och samarbetet kan numera erhållas på webbplatsen IPEX. Det interparlamentariska samarbetet är förankrat i unionsfördragets bestämmelse om de nationella parlamenten (art. 12) och i protokollet om de nationella parlamentens roll (art. 910).