bet · GY01KU24 · 2011-02-08 00:00:00 — I planen ska skattesatsen och anslagen anges och det ska framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. För verksamheten ska anges mål och riktlinjer och för ekonomin ska anges finansiella mål, som är av betydelse för god hushållning. Budgeten ska också innehålla en plan för ekonomin . Enligt 8 kap. 5 a § ska det negativa resultatet regleras om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, och det redovisade egna kapitalet ska återställas . Enligt 8 kap. 6 § ska förslag till budget upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Om det finns särskilda skäl får budgetförslaget upprättas , och i så fall ska styrelsen före oktober månads utgång föreslå skattesatsen som ingår i den preliminära inkomstskatten under . Enligt 8 kap. 8 § fastställs budgeten av fullmäktige före november månads utgång. Om budgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas före november månads utgång ska fullmäktige ändå fastställa skattesatsen. Budgeten ska därefter fastställas före december månads utgång, och fullmäktige får då fastställa en annan skattesats. Regeringsrätten fann i ett avgörande 1991 att ett beslut av fullmäktige i en kommun att återbetala överskott från ett innebar att kommunfullmäktige överskridit sin befogenhet (RÅ 1991 ref. 64). En kommun kan inte efter de tidsfrister som anges i lagen ändra den fastställda skattesatsen. Kommunen kunde inte heller återbetala skattemedlen på annan grund, eftersom understöd eller annan vederlagsfri ersättning till enskilda krävde stöd i lag eller annan författning. Enlig SKL:s kommentar till kommunallagen (m.fl., Kommunallagen Kommentarer och praxis, 4:e uppl., 2006, s. 368) är det som återstår att göra i ett motsvarande läge att sänka skatten under kommande budgetår, givetvis med iakttagande av den budgetprocedur som föreskrivs i kommunallagen. Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen (Fi 2010:02) har i uppgift att lämna förslag på hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas. Utredaren ska analysera de kommunala finansernas konjunkturkänslighet och, med utgångspunkt i denna analys, föreslå möjliga förändringar i nuvarande regelverk för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting, t.ex. avseende det kommunala balanskravet, och i regelverket för den kommunala redovisningen. Utredaren ska vidare lämna förslag till ett system för stabilisering av kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel. Uppdraget ska redovisas (dir. 2010:29). Utskottet behandlade en motion om återbetalning av kommunalskatt (bet. 1997/98:KU4) och konstaterade att det är klart att en kommun inte har rätt att återbetala hela eller delar av ett överskott som uppkommit under ett visst år till kommunmedlemmarna. Utskottet kunde inte ställa sig bakom ett krav på en ändring av lagstiftningen på det sätt som motionären önskade. Utskottet ville också erinra om att en kommun som får överskott i sin verksamhet på olika sätt och på än i viss mening kan kompensera sina medlemmar för detta. Om skatteintäkterna är större än man beräknade när skattesatsen fastställdes, påverkar det årets resultat. I balansräkningen kommer ett positivt resultat upp som en ökning av det egna kapitalet. Det egna kapitalet kan sedan nästkommande år användas för konsumtion, för investeringar (i stället för att ta upp lån), till avsättningar eller till att sätta ned skatten. Utskottet avstyrkte motionen. Utskottet vidhöll detta ställningstagande när det gäller rätten till återbetalning av skatt och avstyrkte en motion om detta (bet. 2008/09:KU5). När det gäller frågan om en budgetlag på nivå anser utskottet att arbetet i Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen bör avvaktas. Motion 2010/11:K215 (M) avstyrks följaktligen. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden i frågan om återbetalning av skatt och avstyrker motion 2010/11:K416 (M). Utskottets förslag i korthet Utskottet hänvisar till att den kommunala revisionens oberoende har stärkts och avstyrker en motion (M) om behovet av extern yttre revision. (M) begär i motion 2010/11:K249 en ändring i kommunallagen i syfte att stärka oberoendet i den kommunala revisionen. Det är enligt motionen dags för någon form av extern revision, antingen genom upphandlat revisionsföretag eller genom anställda yrkesrevisorer i någon offentligrättslig organisation. Enligt 3 kap. 8 § kommunallagen ska det för granskning av den verksamhet som bedrivs inom en nämnds verksamhetsområde och av en fullmäktigeberedning finnas revisorer. Revisorerna granskar enligt 9 kap. 9 § i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 17 och 18 §§, även verksamheten i de företagen. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Enligt 9 kap. 1 § ska nyvalda fullmäktige under de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet välja revisorer för granskning av verksamheten under de fyra följande åren. Vid en samlad revision av hela verksamheten ska minst fem revisorer väljas (2 §). Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet ska minst fem revisorer väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller . Enligt 4 kap. 6 a § är den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige inte valbar som revisor inom den kommunen eller det . Den som är vald till revisor inom den kommunen eller det är inte valbar som ersättare i en nämnd eller en fullmäktigeberedning eller ledamot eller ersättare i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§. Enligt 6 kap. 25 § är en förtroendevald eller en anställd hos kommunen eller jävig, om saken angår honom själv eller hans make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående. Vidare gäller jäv om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång eller om ärendet rör tillsyn över sådan verksamhet som han själv är knuten till. Jäv föreligger också om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken eller om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. En revisor som är jävig i ett ärende får inte delta eller närvara vid behandlingen av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som någon annan inte kan vidta utan olägligt uppskov. Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom ska självmant ge det till känna (24 §). Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed i verksamhet. De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av verksamhet som krävs för att fullgöra uppdraget (9 kap. 8 §). De sakkunnigas rapporter ska fogas till revisionsberättelsen (9 kap. 16 §). I propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (prop. 2005/06:55) föreslogs för att markera revisionens objektivitet och opartiskhet ändringar i kommunallagen som innebar att en revisor inte skulle vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i en nämnd eller en fullmäktigeberedning, eller som ledamot eller suppleant i kommunala företag (4 kap. 6 § kommunallagen). Vidare gjordes ändringar i reglerna om fullmäktiges ansvarsprövning, och skyldigheten att anlita sakkunniga förtydligades. antog den föreslagna lagändringen (bet. 2005/06:KU27, rskr. 2005/06:227). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen beslutade att i enlighet med en reservation (M, FP, KD, C, MP) tillkännage för regeringen att en ny utredning borde tillsättas med ett brett uppdrag att se över vilka åtgärder som kunde vidtas för att ytterligare stärka den kommunala revisionens oberoende. En aviserad utredning av frågan om förtroendevaldas valbarhet och om skärpningar som var rimliga i förhållande till bl.a. små kommuners rekryteringsförutsättningar var enligt reservanterna alltför snäv. Mot bakgrund av tillkännagivande gav regeringen Statskontoret i uppdrag att analysera tänkbara åtgärder för att stärka den kommunala revisionens oberoende inom nuvarande system med förtroendevalda revisorer. I rapporten mer oberoende revision analys av tänkbara åtgärder (2008:4) redovisade Statskontoret fem tänkbara åtgärder som ytterligare skulle stärka den kommunala revisionen inom ramen för det nuvarande systemet. Statskontoret analyserade även tre modeller som byggde på ett ändrat huvudmannaskap, nämligen att revisionen organiserades i privat form, att den bedrevs av (dvs. av en statlig myndighet) eller att huvudmannaskapet för revisionen lades på ett kommunalförbund. Regeringen lade fram propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen (prop. 2009/10:46). I propositionen framhöll regeringen att huvudmannaskapet för den kommunala revisionen inte borde ändras. Den kommunala revisionen med av fullmäktige utsedda revisorer har en mycket stark koppling till hur kommuner och landsting fungerar, bl.a. till hur relationen mellan staten och den kommunala nivån ser ut. Det finns i en långtgående självstyrelse, och det kommunala beslutsfattandet utgår ifrån den folkvalda fullmäktigeförsamlingen. Det är fullmäktige som utser ledamöter i styrelse och nämnder, som beslutar om budget och som fastställer bokslutet. Dessutom utser fullmäktige revisorer och fastställer revisionens budget, något som följer av fullmäktiges starka ställning. Revisionen är således fullmäktiges kontrollinstrument och den vilar liksom nämndsystemet på att huvudansvaret åligger förtroendevalda. Regeringen ansåg i likhet med många av remissinstanserna att nuvarande system för den kommunala revisionen har stora fördelar, även om vissa justeringar kunde behöva göras för att skapa ett större oberoende. Regeringen föreslog förändringar i valbarhetskraven för revisorer i syfte att skapa en mer oberoende revision med innebörd att fullmäktige inte kan välja någon ledamot eller ersättare i den egna församlingen till revisor i respektive kommunen (4 kap. 6 a § kommunallagen). beslutade i enlighet med förslaget (bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135), och lagändringarna trädde i kraft . trädde ändringar i kommunallagen i kraft, som innebär att den kommunala revisionens oberoende har stärks. Utskottet är inte berett att nu förorda ytterligare åtgärder och avstyrker motion 2010/11:K249 (M). Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker med hänvisning till pågående utredningsarbete tre motionsyrkanden (S, C respektive KD) om behovet av bl.a. samverkan mellan kommuner. m.fl. (S) begär i motion 2010/11:K225 ett tillkännagivande till regeringen om behovet av samarbete mellan kommuner eller sammanslagning av kommuner för en välfärd av god kvalitet för alla i hela landet. Motionärerna pekar på att det blir allt svårare för små kommuner att leva upp till de krav på välfärd som ställs upp i lagstiftningen. Det kan gälla krav på speciallärarinsatser, särskilda demensboenden, barnpsykiatriska insatser etc. Anledningarna till att kommunerna inte samarbetar mer kan enligt motionen sammanfattningsvis vara traditionell bypolitik, upphandlingsreglerna samt att det finns en tröskeleffekt att övervinna. Motionärerna pekar på behovet av stimulanser och tydliga incitament, som avskrivning av lån, övertagande av ansvaret för pensionsskulden, rivnings- eller renoveringsstöd för gamla hyreshus. En väg kan vara att genom bidrag till engångskostnader för att slå samman kommuner i form av utredningskostnader, omställningskostnader och avvecklingskostnader för personal och lokaler stimulera förändringen. I motion 2010/11:C311 (yrkande 24) av (KD) begärs att kommunallagen revideras i syfte att öka kommunernas möjligheter att samverka med varandra. Däremot ska enligt motionen kommunerna inte utanför den egna kommunen sälja tjänster som tillhandahålls av privata aktörer. (C) begär i motion 2010/11:K201 att intresserade berörda kommuner i ges möjlighet att i samverkan med Region utveckla och etablera en ny arbetsmodell med en preciserad lokal och regional roll och med kunskap och extra insatser från statliga stödjande myndigheter. Kommunala kompetensutredningen behandlade frågan om samverkan mellan angränsande kommuner i en gemensam styrelse (SOU 2007:72). Utredningen framhöll att det fanns en lång tradition av samverkan i olika omfattning och form. Omfattningen av samverkan kunde variera från samråd och informationsutbyte till fördjupad samverkan som innebär en gemensam politik på ett eller flera områden. Det fanns både offentligrättsliga och privaträttsliga former för samverkan. De offentligrättsliga formerna var kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är företag, stiftelser och föreningar. Samverkan i mer informella konstellationer, exempelvis nätverk, är också vanligt förekommande. Valet av form styrs i stor utsträckning av vilken verksamhet som samverkan avser, om den t.ex. innefattar myndighetsutövning eller om den bedrivs på en konkurrensutsatt marknad. Omfattningen av verksamheten är självfallet också av betydelse. Det finns flera skäl till samverkan. En enskild kommun kan exempelvis ha svårt att upprätthålla viss kompetens på egen hand, och det kan finnas samordnings- och stordriftsfördelar med att samverka med andra kommuner. Vidare består den funktionella regionen, där människor rör sig mellan arbete, bostad och fritidsaktiviteter, i många fall av fler än en kommun. Interkommunala avtal är den vanligaste formen för samverkan , men det finns också möjligheter att samverka genom att bilda ett kommunalförbund, en gemensam nämnd eller ett privaträttsligt subjekt, exempelvis ett företag. Enligt 3 kap. 20 § kommunallagen kan kommuner och landsting bilda kommunalförbund och överlämna vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. I förarbetena konstateras att det enda krav som bör ställas på den verksamhet man vill samverka om är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens eller det överlämnande kompetens. Samverkan i kommunalförbund ska således vara möjlig för alla kommunala angelägenheter. är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. blir huvudman för de frågor som medlemmarna flyttar över till förbundet. De frågor som medlemmarna överlämnar till förbundet faller efter överlämnandet utanför deras egen kompetens. Förbundet har i mångt och mycket samma organisatoriska uppbyggnad som en kommun eller ett landsting och benämns ibland "specialkommun" eller "minikommun". Kommuner och landsting kan vidare samverka i en gemensam nämnd enligt bestämmelserna i 3 kap. 3 ac §§ kommunallagen. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller något av de samverkande landstingen (s.k. värdkommun) och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation. Till skillnad från ett kommunalförbund är en gemensam nämnd inte någon egen juridisk person. Varje kommun eller landsting bibehåller sitt huvudmannaskap för de frågor man överlämnar till den gemensamma nämnden. De samverkande kommunerna ska ha en överenskommelse om samverkan (3 kap. 3 c §). Liksom andra kommunala nämnder ska den gemensamma nämnden också ha ett reglemente. Reglementet ska antas av fullmäktige i samtliga samverkande kommuner (6 kap. 32 §). Av reglementet ska bl.a. framgå vilka uppgifter som överlåts till den gemensamma nämnden. En gemensam nämnd kan samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter. En gemensam nämnd ska i princip kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som en inomkommunal nämnd. Uppgifterna som överlämnas måste dock vara gemensamma för de samverkande kommunerna. Om en kommun eller ett landsting i enlighet med 3 kap. 16 § kommunallagen överlämnar vården av en angelägenhet till ett aktiebolag, där kommunen eller innehar samtliga aktier, ska fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och se till att fullmäktige får ta ställning innan beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas (3 kap. 17 §). Även interkommunala företag är bundna av dessa villkor i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (3 kap. 18 §). Kommunallagen saknar uttryckliga regler om avtal som samverkansform. Frågan om lagreglering övervägdes vid tillkomsten av kommunalförbundslag, men avvisades bl.a. med hänvisning till att de uppgifter som var föremål för avtalssamverkan var så skiftande att avtalsreglerna skulle få ett mycket allmänt innehåll (prop. 1957:150 s. 56). Kompetensenligheten av avtalssamverkan bedöms utifrån bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I proposition 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m. framhölls att en kommun således t.ex. inte får vidta åtgärder uteslutande i en annan kommuns intresse eller utan rimlig ersättning för sina insatser. Det ska finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens eller egna organ får uppgiften inte överlåtas till en annan kommun eller ett annat landsting utan särskilt lagstöd. Dock finns i speciallagstiftningen på flera områden särskilt lagstöd för avtalssamverkan. Respektive speciallag drar i dessa fall upp gränserna för vilka uppgifter som kan överlämnas. Dessa bestämmelser är i huvudsak förknippade med kommunens obligatoriska verksamhet och dessutom med sådana uppgifter där det i huvudsak inte finns någon privat marknad. Det handlar i stor utsträckning om myndighetsutövning i form av t.ex. tillsynsuppgifter. Kommunala kompetensutredningen framhöll att samverkan alltmer framställts som ett sätt att effektivisera verksamheter, öka kompetensen, hantera krav på specialistkunskaper m.m. Samverkan hade även nämnts som en tänkbar lösning på de utmaningar som den offentliga sektorn står inför mot bakgrund av den ekonomiska och demografiska utvecklingen, och mer eller mindre som en nödvändighet för små kommuner (s. 280). Utredningen analyserade särskilt konsekvenserna av samverkan för den lokala demokratin och kunde konstatera att kommunallagen erbjuder en rad verktyg för påverkan och kontroll av både kommunalförbund och gemensamma nämnder. Att åstadkomma samverkan i mer demokratiska former var därför i första hand en fråga om tillämpning av regelverket. Det var snarare den snabba utvecklingen mot allt fler, överlappande samverkanskonstellationer som ur demokratisk synvinkel är bristen med samverkan. Enligt direktiven till av den kommunala demokratins funktionssätt ska kommittén dels utreda former för samverkan och vid behov föreslå nya samverkansformer, dels särskilt analysera ett förslag om gemensam styrelse och om det är förenligt med upphandlingslagstiftningen (dir. 2010:53). I direktiven hänvisas till propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) där bl.a. frågor om samverkan berördes. Enligt propositionen ville regeringen åstadkomma en mer strukturerad, strategisk och långsiktig samverkan mellan angränsande kommuner i en form som också har demokratisk förankring. I propositionen gjordes bl.a. bedömningen att det förslag som Kommunala kompetensutredningen lämnat om gemensam styrelse skulle kunna vara en väg för att åstadkomma en sådan samverkan. Med hänsyn till de frågetecken som då fanns kring samverkans förenlighet med reglerna om offentlig upphandling lämnades i propositionen inget förslag om införandet av gemensam styrelse. Regeringen ansåg dock att frågan om utvidgade möjligheter till samverkan borde utredas vidare. Trots att det finns flera samverkansformer att välja mellan förekommer det enligt direktiven kritik från kommuner mot att de mer reglerade formerna för samverkan är för komplicerade. Det framstår som att samverkan i vissa fall inte sker på grund av dagens regelverk. Eftersom regeringen anser att samverkan borde underlättas är detta enligt direktiven naturligtvis otillfredsställande. Det är även ett problem att omfattningen av samverkan är svåröverskådlig på grund av att många kommuner deltar i olika former av samverkan i olika konstellationer. Det vore enligt direktiven värdefullt om samverkan blev mer lättöverskådlig genom att lagstiftningen uppmuntrade till färre samverkanskonstellationer. behandlade utskottet en rad motioner om regional demokrati, bl.a. om behovet av regionalt samarbete och av att ska kunna styras och utvecklas på olika sätt. Motionerna tog även upp frågor som samverkan över länsgränser, mellankommunal samverkan, bildande av regionkommuner och avskaffande av landstingen (bet. 2008/09:KU16). Motionerna avstyrktes med hänvisning till pågående beredning av förslag. avstyrktes en motion motsvarande motion 2010/11:K225 (S) med hänvisning till beredningen av förslag (bet. 2009/10:KU4 s. 9). av den kommunala demokratins funktionssätt har i uppdrag att utreda former för samverkan och vid behov föreslå nya samverkansformer. Enligt utskottets mening bör resultatet av kommitténs arbete avvaktas, och utskottet avstyrker därför motionerna 2010/11:K311 yrkande 24 (KD) och 2010/11:K225 (S). När det gäller motion 2010/11:K201 (C) vill utskottet även hänvisa till Utredningen om en översyn av statlig regional förvaltning m.m. (se nedan) som bl.a. har som syfte se över möjligheterna att i ökad utsträckning koordinera viss statlig verksamhet med landstingsindelningen. Utskottet, som anser att resultatet av också denna utredning bör avvaktas, avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker med hänvisning till arbetet i Utredningen om en översyn av statlig regional förvaltning m.m. en motion (M) om allmänna val före bildandet av storregioner samt en motion (M) om avskaffande av landshövdingeämbetet i och en översyn av uppgifter. En motion om benämningarna regionfullmäktige och i avstyrks med hänvisning till att frågan utretts efter ett tillkännagivande från och är föremål för remissbehandling. I motion 2010/11:K257 av (M) begärs ett tillkännagivande till regeringen om att allmänna val bör föregå bildandet av eventuella regionkommuner och storlandsting. Enligt motionen bör människor få möjlighet att väga för- och nackdelar mot varandra i samband med ordinarie valrörelse eftersom förändringen handlar om mer än att dra streck på kartan. Det handlar också om hur demokratin ska fungera med längre avstånd, fler personer och olika traditioner. Då hinner väljarna ställa krav på att man först diskuterar målen och vad en ny samhällsorganisation skulle åstadkomma innan organisationen startar sin verksamhet. (M) begär i motion 2010/11:K216 ett tillkännagivande till regeringen om att ämbetet som landshövding i avskaffas (yrkande 1) och om en översyn av uppgifter (yrkande 2). Motionären pekar på att vissa av uppgifter i flyttats till självstyrelseorganet Region och att frågor om regional utveckling och hälso- och sjukvården samlades i en gemensam organisation. uppgifter bör bli föremål för en översyn och dess uppgifter överföras till närbesläktade myndigheter, Region eller enskilda kommuner. Det är då naturligt att landshövdingeämbetena läggs ned.