bet · GY01KU10 · 2011-01-14 00:00:00 — I framställningarna till Förvarsdepartementet har sökanden i regel redan i den ursprungliga framställningen begärt prövning av utlämnande även av hemligstämplade uppgifter i den handling eller de handlingar som begärts ut, varför tidsåtgången i dessa ärenden räknas från inkomsttidpunkten. I de nedan följande avsnitten redovisas vissa iakttagelser som gjorts vid genomgången av akterna. Av akterna framgår när beredning ägt rum med föredragande statsråd, men i övrigt går inte att utläsa när och i vilken ordning olika beredningsåtgärder har vidtagits. Vid regeringssammanträdet behandlades ärenden i vilka vidhållande skett respektive . Vid regeringssammanträdet behandlades ärenden i vilka vidhållande skett , , och . På aktkappan till det ärende där vidhållande skett , finns en anteckning som tyder på att det kan ha funnits en avsikt att anmäla ärendet till regeringssammanträdet . Vid regeringssammanträdet behandlades ärenden i vilka vidhållande skett den 16 respektive . På aktkapporna till ärendena finns anteckningar som tyder på att det kan ha funnits en avsikt att anmäla ärendena till regeringssammanträdet . Vid regeringssammanträdet behandlades ärenden i vilka vidhållande skett , den 12 och samt . Den genomsnittliga handläggningstiden för en begäran om utfående av allmän handling uppgick från det att sökanden vidhållit sin begäran sedan den avslagits på tjänstemannanivå. Den framställning som avgjordes tog , och den som avgjordes tog från sökandens vidhållande. Av akterna från Försvarsdepartementet framgår i större utsträckning än i akterna från UD handläggningens gång i ärendena. Hemligstämplade handlingar i akterna har dock inte omfattats av genomgången; uppgifterna i denna promemoria bör därför inte uppfattas ge en fullständig bild av handläggningen. Vissa drag kan dock urskiljas. I de ärenden där remiss sänds till Försvarsmakten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet, tar det ofta omkring innan remissen sänds (se t.ex. Fö2009/772/RS, Fö2009/992/RS och Fö/2009/2265/RS), ibland omkring (Fö2009/2144/RS, Fö2009/1884/RS) även om det i vissa fall gått på en eller (se t.ex. Fö/2008/3599/RS och Fö2008/3622/RS). Det finns även fall där det tagit betydligt (i Fö2008/3146/RS, och i Fö2008/1530/RS och Fö2008/1529/RS samt i Fö2009/392/RS). När ett ärende gått på remiss till en myndighet ger akterna intryck av att myndighetens svar ofta inväntas innan någon vidare beredningsåtgärd vidtas (se t.ex. Fö2008/3146/RS, Fö2008/3599/RS, Fö2008/3622/RS, Fö2008/3240/RS, Fö2008/3693/RS, Fö2009/53/RS, Fö2009/1529/RS). När myndighetens svar inkommit går det ofta innan nästa åtgärd finns antecknad i akten (se t.ex. Fö2009/544/RS, Fö2008/3642/RS, Fö2009/706/RS, Fö2009/741/RS, Fö2009/392/RS). Denna nästa åtgärd innebär ofta att handlingar sänds till UD för granskning. Handläggningen inom UD synes ibland kunna ta i anspråk (se t.ex. Fö2008/3146/RS, Fö2008/3240/RS, Fö2008/3693/RS, Fö2008/3642/RS). Därefter följer gemensam beredning med . Det finns även exempel på att handläggningen inom varje departement tar . I ärendet Fö2009/1734/RS sändes inte remiss till någon myndighet. Initialt förekom flera kontakter främst inom Försvarsdepartementet om vilka handlingar som fanns och hur man där såg på frågan om sekretess. , vilket var efter att begäran inkommit, antecknades att slutligt besked lämnats från SI- och MIL-enheterna om samtliga handlingar (om vilka delar de anser bör sekretesskyddas). överlämnades handlingarna till UD. Efter ett flertal kontakter, där det i Försvarsdepartementets akt bl.a. antecknats att UD/SSSB ännu inte fått besked från samtliga UD-enheter, lämnades besked om UD:s bedömning. Gemensam beredning med UD ägde rum genom e-postväxling . Därefter kontaktade en tjänsteman på UD Försvarsdepartementet och förklarade att UD även ville utrikessekretessbelägga vissa närmare angivna uppgifter i en handling. (Beslut fattades vid regeringssammanträdet , efter det att framställningen inkommit.) Ofta går det mer än från det att den gemensamma beredningen synes ha avslutats till dess att regeringen fattar beslut (se t.ex. Fö2008/2996/RS, Fö2008/3665/RS, Fö2009/53/RS). I några ärenden ger akten utan att någon granskning gjorts av de aktuella dokumenten intryck av att ärendet i någon eller några delar skulle ha kunnat avgöras genom delbeslut före det regeringsbeslut som fattades (Fö2009/1734/RS, Fö2009/1340/RS). Den genomsnittliga handläggningstiden från det att en begäran om utfående av allmän handling kom in till Försvarsdepartementet uppgick . (Sökandena har i regel förutsatt att handlingen eller handlingarna som begärs kan innehålla hemligstämplade uppgifter, och begäran om utfående även av dessa uppgifter framförs i regel i den ursprungliga framställningen.) Den framställning som avgjordes tog att avgöra (den kom in när ett annat ärende om utfående av samma handling var färdigberett) och de som avgjordes på näst kortast tid tog . De framställningar som tog längst tid i anspråk tog från att begäran kom in. Genom skrivelser som sänts till har utskottet begärt vissa uppgifter med anledning av de gjorda iakttagelserna. Som svar har den 4 och översänts promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen, som delvis bygger på underlag från UD och Försvarsdepartementet (bilaga 4.34). Av promemoriorna framgår i huvudsak följande. Föreskrifter eller andra instruktioner för hantering av framställningar om utfående av allmänna handlingar inom , utöver TF och instruktionen för Utöver TF och instruktionen för gäller, enligt promemorian , inte några generella bestämmelser för handläggning inom av framställningar om utfående av allmänna handlingar. Nyanställda medarbetare i genomgår utbildning om arbetet i . I utbildningen finns avsnitt som rör regelverket kring offentlighet och sekretess, däribland bl.a. hur framställningar om att få ta del av allmänna handlingar eller uppgifter ur sådana handlingar bör handläggas. Det finns inte några särskilda föreskrifter eller andra instruktioner för hur samrådet mellan berörda enheter eller departement ska ske, med hänsyn till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om skyndsamhet m.m. (2 kap. 1213 §§) när en framställning om utfående av allmän handling berör flera enheter inom samma departement eller flera departement. Allmänt gäller dock att det departement som enligt 13 § instruktionen för har att hantera en framställning om att få ta del av en allmän handling enligt bestämmelserna om gemensam beredning i 15 § instruktionen för ska samråda med övriga berörda statsråd. Samråd ska enligt PM 1997:4 inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. Detta framgår av promemorian . Beslut i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar Enligt promemorian är utgångspunkten alltid att ärenden om att få ta del av allmänna handlingar, så snart handläggningen är avslutad, ska tas upp vid nästa ordinarie regeringssammanträde. Det kan emellertid förekomma att sekretessbedömningar av ett antal handlingar som begärts ut bör göras i ett sammanhang och inte var för sig, eftersom bedömningen av en handling kan bero på vilka överväganden som görs beträffande en annan, anförs det i promemorian. Moment i handläggningen av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar I promemorian framhålls att framställningarna inte sällan avser ett mycket omfattande material som det tar tid att få fram och sammanställa. Till detta kommer att det ofta är fråga om komplicerade sekretessbedömningar. I promemorian framhålls att eventuella synpunkter från en annan myndighet eller enhet eller ett annat departement ofta är av betydelse för den fortsatta beredningen eller för den som ombeds yttra sig, varför det ligger i sakens natur att synpunkter inte alltid lämpar sig att inhämta parallellt. Ärenden om utlämnande av allmänna handlingar behandlas, enligt promemorian , med förtur vid prioriteringen av arbetet inom departementen. Flera av de ärenden som omfattas av granskningen utgörs av ett omfattande material där sekretessprövningen ofrånkomligen medför en tidsutdräkt. Ärenden om utlämnanden av allmänna handlingar som handläggs inom UD innehåller i huvudsak frågor rörande tillämpningen av utrikessekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL. Beredningen av dessa ärenden förutsätter en noggrann och inte sällan grannlaga prövning av uppgifterna i de aktuella handlingarna. En felaktig bedömning kan leda till allvarliga störningar av förbindelserna med staten i fråga, framhålls det i promemorian . Den typ av sekretess som vanligtvis är aktuell i handlingar som förvaras i Försvarsdepartementet är försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL. Även andra sekretessgrunder kan emellertid förekomma. Särskilt frågor om försvarssekretess kan ofta vara av mycket komplicerad natur och kräva noggranna överväganden. Det kan t.ex. röra sig om händelser eller förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden (viss försvarssekretess gäller , 4 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641]), forskningsfrågor eller handlingar som är avfattade på främmande språk. Prövningen kan kräva särskild kompetens i olika avseenden. En felaktig bedömning i den s.k. skadeprövningen kan få mycket stora konsekvenser för den verksamhet som OSL avser att skydda. Vid en bedömning av hur handläggningen av ett visst ärende bör ta måste denna aspekt särskilt beaktas när det gäller handlingar som innehåller uppgifter som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, enligt promemorian . När bedömningen leder fram till att framställningen avser material som delvis innehåller uppgifter som omfattas av sekretess kan arbetet med att dölja dessa sekretessbelagda uppgifter (s.k. maskning) vara mycket tidskrävande, enligt promemorian . Enligt promemorian är det inte alltid så att arbetet med att dölja sekretessbelagda uppgifter är genomfört för tjänstemannabeskedet. Tjänstemannen kan ibland i ett tidigt skede meddela sökanden att vissa uppgifter omfattas av sekretess, t.ex. för att det finns tidigare regeringsbeslut i liknande ärenden rörande andra dokument. Om sökanden då begär myndighetens beslut i frågan kan arbetet med att dölja de sekretessbelagda uppgifterna påverka handläggningstiden fram till regeringsbeslut. Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning. För att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling eller en kopia av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt respektive skyndsamt (2 kap. 1213 §§ tryckfrihetsförordningen). Det kan i enskilda fall vara nödvändigt med ett visst dröjsmål t.ex. därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Utskottet har tidigare uttalat att kravet på skyndsamhet i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen innebär att en begäran om kopior av allmänna handlingar ska behandlas med förtur (bet. 2002/03:KU20 s. 134) och att en tidsutdräkt är för lång i ett ärende om utfående av en allmän handling (bet. 2009/10:KU10 s. 18). I årets granskning visar de långa mediantiderna (drygt ) och genomsnittliga tiderna (drygt tolv respektive ) på för långa handläggningstider i flera av de granskade ärendena. Dessa avser samtliga regeringsärenden om utfående av allmänna handlingar som handlagts i UD och Försvarsdepartementet . Det sagda talar enligt utskottets mening för att det finns brister i handläggningsrutinerna. Utskottet anser att det finns anledning för att se över sina rutiner för handläggning av denna typ av ärenden. 5 Upphandling av informationstjänster och rekryteringsstöd Utskottet har gått igenom dels de ramavtal som tecknats av inom områdena informations- och kommunikationstjänster samt rekryteringsstöd, dels ett urval av de beställningar (avrop) som har gjorts från dessa ramavtal på , och . Avsikten med genomgången har främst varit att granska ramavtalens utformning och villkor, om ramavtalens villkor har följts vid avrop samt hur avropsförfarandet har genomförts. Härutöver har en allmän administrativ granskning genomförts av dokumentationen, diarieföringen m.m. i ärendena. Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att ingå ett kontrakt eller ett ramavtal som avser exempelvis varor eller tjänster. Det grundläggande syftet med upphandlingsreglerna är att de upphandlande myndigheterna ska använda offentliga medel på bästa sätt genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på marknaden samt att alla leverantörer ska ha möjlighet att konkurrera på samma villkor. Upphandlingslagstiftningen ställer bl.a. krav på att upphandlingar ska ske i konkurrens och att denna konkurrens ska vara transparent i den meningen att valet av leverantör ska ske i enlighet med i förväg fastställda kriterier och på ett sätt som ska kunna verifieras av utomstående. I lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , finns bestämmelser bl.a. om vilka typer av kontrakt som ska föregås av ett upphandlingsförfarande, hur ett upphandlingsförfarande ska gå till och enligt vilka kriterier den upphandlande myndigheten får göra sitt urval av leverantörer. I korthet kan reglerna kring offentlig upphandling enligt beskrivas på följande sätt. När statliga och kommunala myndigheter, liksom exempelvis beslutande församlingar i kommuner och landsting och flertalet kommunala och en del statliga bolag, ska ingå ett kontrakt om t.ex. leverans av varor eller tjänster måste alla leverantörer av den aktuella varan eller tjänsten ges möjlighet att konkurrera om kontraktet. I princip all offentlig upphandling ska annonseras, vilket innebär att intresserade leverantörer av varan eller tjänsten i fråga ska ges möjlighet att lämna ett anbud där det anges under vilka förhållanden och till vilket pris varan eller tjänsten kan erbjudas. Den upphandlande myndigheten ska därefter tilldela kontraktet till den eller de leverantörer som erbjuder det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet eller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det mest ekonomiskt fördelaktiga ska hänsyn tas till omständigheter som pris, leveranstid, miljöegenskaper, kostnadseffektivitet, estetik m.m. Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Upphandlingar ska genomföras öppet och med kommunikation, information och dokumentation. Principer om ömsesidigt erkännande och proportionalitet ska iakttas. Särskilda upphandlingsregler gäller om det aktuella kontraktsvärdet är lågt. En myndighet kan upphandla och ingå ramavtal, vilket innebär att myndigheten sluter avtal med en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt inom . En upphandlande myndighet får sedan göra avrop (beställningar) från ramavtalet och får då bara tilldela kontrakt till en leverantör som är en ursprunglig part till ramavtalet. Önskar myndigheten gå utöver ramavtalet exempelvis genom att beställa en annan vara eller tjänst, måste den först göra en ny upphandling. Om ett ramavtal har ingåtts med flera leverantörer, ett s.k. parallellt ramavtal, ska kontrakt som grundar sig på ramavtalet tilldelas antingen genom tillämpning av villkoren i ramavtalet som exempelvis rangordnar leverantörerna och därmed anger i vilken ordning de ska tillfrågas om intresset för ett enskilt kontrakt, eller, om sådana villkor inte är fastställda i ramavtalet, efter en s.k. förnyad konkurrensutsättning. Det senare innebär att de leverantörer som omfattas av ramavtalet bjuds in att på nytt lämna anbud i enlighet med de villkor som anges i ramavtalet. Beställaren väljer sedan den leverantör som erbjuder det bästa anbudet på grundval av de villkor som angetts i ramavtalet. I ramavtalet eller förfrågningsunderlaget till upphandlingen av ramavtalet ska anges vilken grund för tilldelning av kontrakt som kommer att tillämpas vid avrop. I äldre lagstiftning, lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, och äldre EG-direktiv reglerades inte ramavtal och avrop särskilt, vilket troligen berodde på att upphandling av ramavtal betraktades som sedvanlig upphandling och hanterades i enlighet med det (prop. 2006/07:128 s. 166 f.). Först i och med de nya EG-direktiven1[ Det direktiv som är aktuellt i detta sammanhang är och rådets direktiv /18/EG om offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (ofta kallad det klassiska direktivet).] som kom infördes gemenskapsrättsliga bestämmelser om ramavtal och avrop. Direktiven införlivades i svensk rätt genom den nu gällande upphandlingslagen, som trädde i kraft . för upphandlingen av de ramavtal som är aktuella i granskningen gällde därmed den äldre svenska lagstiftningen. Direktiven med de nya reglerna om bl.a. ramavtal hade beslutats men ännu inte införlivats i svensk rätt. Parallella ramavtal där samtliga villkor för avrop inte är fastställda I ett ramavtal med flera leverantörer kan det som nämnts uttryckligen vara fastställt att köparen vid avrop ska vända sig till samtliga leverantörer som omfattas av ramavtalet med en inbjudan att komma in med en offert för det aktuella uppdrag som ska avropas (förnyad konkurrensutsättning). På det sättet skapas ökade förutsättningar för att kontraktet går till den leverantör som vid varje enskilt kontrakt erbjuder det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet eller det lägsta priset. Alternativt kan i ramavtalet i stället slås fast att kontrakt ska tilldelas leverantörerna enligt en i förväg fastställd rangordning. Leverantörerna rangordnas då så att den leverantör som i upphandlingen erbjudit det bästa anbudet alltid ska tillfrågas först; bara om den leverantören inte kan eller vill åta sig uppdraget ska den leverantör som erbjudit det näst bästa anbudet tillfrågas, sedan nummer tre osv. Det har diskuterats hur man enligt äldre upphandlingslagstiftning skulle se på tillåtligheten eller lämpligheten av ramavtal där villkoren för avrop inte är fastställda men köparen ändå vänder sig direkt till en av leverantörerna för att göra ett avrop från ramavtalet. I den nu gällande är detta uttryckligen förbjudet. I ett granskningsärende i (bet. 2004/05:KU20 s. 135 f.) gällde denna fråga upphandling av ramavtal för juridiska och ekonomiska konsulttjänster och avrop från dessa. Ramavtalen innehöll varken någon fördelningsnyckel för tilldelning av avrop, såsom en rangordning av leverantörerna, eller någon precisering av uppdragens omfattning, t.ex. uppdragens längd, antalet konsulter eller uppdragets totala värde. Utskottet begärde in ett yttrande från () som ansåg att ett ramavtal i vilket samtliga villkor för avrop inte är fastställda inte är ett ömsesidigt förpliktande avtal med ekonomiska villkor slutet mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer. Enskilda beställningar kan därmed per definition enligt NOU inte utgöra avrop från ramavtal utan varje beställning innebär en ny tilldelning av ett upphandlingskontrakt, som måste föregås av en upphandling i enlighet med bestämmelserna i . Så hade inte skett beträffande de granskade beställningarna. NOU anförde vidare att ramavtal inte får användas endast som en lista på godkända leverantörer varvid villkoren för kontrakt i praktiken fastställs först vid de aktuella avropen. Detta stred enligt nämnden såväl mot målsättningen att åstadkomma besparingar hos den upphandlande enheten, och därmed med allmänna medel, som mot principerna om att upphandlingen ska ske under öppna och förutsebara former och om att leverantörerna ska behandlas lika och rättvist. NOU:s slutsats var att ramavtal som inte innehåller någon fördelningsnyckel för tilldelning av avropskontrakt, såsom rangordning av leverantörer, och inte någon precisering av uppdragets omfattning, inte kan sägas fastställa samtliga villkor för avrop såsom föreskrevs av den då gällande lagen. Sådana ramavtal möjliggjorde inte för att anskaffa konsulttjänsterna utan att först genomföra ett nytt upphandlingsförfarande. NOU hänvisade, till stöd för denna uppfattning till domstolsavgöranden2[ Kammarrätten i , dom i mål nr 1669-2000, Länsrätten i , dom i mål nr 2098-03 E och Länsrätten i län, dom i mål nr 2015-03 E]. Med anledning av NOU:s yttrande begärde i samma ärende ett yttrande även från Statskontoret3[ Statskontorets diarienummer 2004/223-5]. Statskontoret var då ansvarig för samordningen av statens inköpsverksamhet. Statskontoret konstaterade att rättspraxis gav en brokig bild av vad som var tillåtet beträffande användningen av ramavtal där samtliga villkor för avrop inte var fastställda. Det fanns dels avgöranden som menade att det fanns en huvudregel som sa att parallella ramavtal måste rangordnas och leveransvolymer specificeras, dels avgöranden som mer eller mindre entydigt slog fast att det var tillåtet att använda parallella ramavtal utan rangordning av leverantörer och utan att leveransvolymer angavs i förväg. Sammanfattningsvis konstaterade att rättsläget beträffande möjligheten att använda parallella ramavtal utan rangordning och utan precisering av leveransvolymer föreföll oklart utifrån en tolkning av befintlig praxis, men att det var någorlunda klart att det inte rådde ett absolut förbud. En rangordning av leverantörer i parallella ramavtal kunde dock enligt Statskontoret, alldeles oavsett eventuella legala krav, vara lämpligt på områden där det krävs flera leverantörer för att täcka det totala behovet och på områden där produkterna är relativt standardiserade, statiska eller lätt utbytbara. Däremot kunde en rangordning vara direkt olämplig på områden med en snabb pris- och produktutveckling (t.ex. inom IT) där förhållandena beträffande pris och annat vid upphandlingstillfället endast ger en ögonblicksbild som kan vara inaktuell vid avropstillfället. I sitt ställningstagande i den då aktuella granskningen (bet. 2004/05:KU20 s. 145) konstaterade utskottet att granskningen hade visat att rättsläget var oklart och att NOU och Statskontoret hade olika uppfattningar. bedömningar i fråga om den granskade utformningen av ramavtal och avrop kunde enligt utskottet anses ligga inom det tolkningsutrymme som funnits. Därutöver förutsåg utskottet att osäkerheten skulle komma att undanröjas i samband med den då förestående implementeringen av de nya upphandlingsdirektiven. Utskottets tidigare granskningar av upphandlingar har, utöver vad som redovisas ovan, inom ramen för tidigare granskningar (se bl.a. bet. 1994/95:KU30, 1996/97:KU25, 1999/2000:KU20 och 2001/02:KU10) konstaterat att det inom funnits brister i upphandlingsrutinerna, främst när det gäller dokumentation av underlaget till en upphandling (exempelvis genom att skälen till varför ett visst anbud antagits saknades, att inkomna anbud inte hade diarieförts eller att det inte av handlingarna framgick varför anbud hade infordrats endast från en leverantör). Utskottet har också konstaterats att det har förekommit att avtal har ingåtts utan föregående upphandlingsförfarande. Utskottet har understrukit vikten av dokumentation, inte minst för att det ska gå att avgöra om upphandlingar genomförts i enlighet med gällande regler. Utskottet har också erinrat om att offerter som inkommit till och skriftliga bekräftelser till konsulter är allmänna handlingar som bör diarieföras. Vidare har utskottet uttalat att tidsbrist på grund av bristande planering inte utgör ett godtagbart skäl för direktupphandling och att om en leverantör återkommande anlitas av en upphandlande enhet bör ramavtal tecknas i ett tidigare skede (bet. 2001/02:KU10 s. 17). Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Genomgången visar att samtliga ramavtal inom området Informations- och kommunikationstjänster föreskriver att vid avrop väljer bland leverantörerna och ställer en förfrågan till den eller de leverantörer inom respektive delområde som anses lämpliga. Enligt vad som framgår av handlingarna har dock inte i något fall valt att rikta avropsförfrågan till mer än en leverantör.