bet · GY01FiU27 · 2011-06-08 00:00:00 — Det är en lockande tanke att bail-in-instrument skulle lösa flera av de stora problem som blev tydliga under finanskrisen. Men det återstår att se om och hur bail-in instrument används i nästa bankkris. En sak som behöver undersökas ytterligare är om bail-in faktisk kommer att utnyttjas i en svår kris eller om politikerna istället väljer att inte genomföra bail-in i syfte att inte starta en utförsäljning av liknande instrument för andra banker, avslutar . Kommissionens konsultationsrapport som presenterades hade vid konsultationsperiodens utgång resulterat i omkring 150 konsultationssvar från myndigheter, organisationer och företag. Tyvärr har det under utskottets behandling endast varit möjligt att få tillgång till ett fåtal konsultationssvar. Normalt brukar kommissionen publicera en sammanfattning av konsultationssvaren någon månad efter konsultationsperiodens utgång. När det gäller konsultationssvaren över rapporten om ett ramverk för hantering av banker i kris hade en sådan publicering ännu inte skett . Utskottet har granskat och behandlat meddelande om en EU-ram för krishantering inom finanssektorn (KOM(2010) 579). För att ytterligare belysa frågan höll utskottet en offentlig utfrågning om kommissionens förslag i meddelandet. Vid utfrågningen deltog förutom representanter för svenska myndigheter även kommissionären för EU:s inre marknad . Utskottet vill inledningsvis konstatera att finanskrisen som inleddes avslöjade betydande brister i krishanteringen på de europeiska finansmarknaderna. Krisen visade också på det stora ömsesidiga beroende som finns mellan medlemsländerna och hur snabbt finansiella problem och en felaktig hantering av finansiella problem sprider sig till andra medlemsländer. Utskottet välkomnar därför förslag till ett EU-gemensamt regelverk för hantering och avveckling av enskilda banker som hamnat i svårigheter eller kris. Den gränsöverskridande bankverksamheten i är omfattande, och för att begränsa effekterna och de samhällsekonomiska kostnaderna av framtida kriser är det enligt utskottets mening viktigt att det skapas ett gemensamt europeiskt regelsystem för hur man nationellt och gränsöverskridande förebygger och hanterar banksystem som hamnat i kris. Ett gemensamt regelverk är också viktigt för att minska ett överdrivet risktagande i den finansiella industrin, s.k. moral hazard. Ett ramverk för krishantering bör därför bygga på regler och principer som tydligt klargör att alla banker, oavsett om de är stora eller små, kan avvecklas, hur det kan göras och att det är bankägarna och kreditgivarna som ska stå för kostnaderna, inte skattebetalarna, vilket till stor del var fallet under finanskrisen. generaldirektör uppgav vid utskottets offentliga utfrågning att den statliga s.k. implicita garantin för bankverksamhet, dvs. att ägare och investerare räknar med att staten griper in och räddar verksamheten med skattemedel när det uppstår problem, för enbart de fyra svenska storbankerna uppgick till omkring 25 till under finanskrisen. Beräkningen visar inte bara på hur omfattande statens indirekta subventioner av bankverksamhet är. Den visar också på betydelsen av att ett ramverk bygger på principer som begränsar den implicita garantin och tar fram de rätta kostnaderna för en överdrivet riskfylld finansiell verksamhet. Kommissionens förslag innefattar åtgärder inom områdena förebyggande och förberedande, tidigt ingripande, avveckling, samordning av gränsöverskridande krishantering och finansiering av avveckling. Kommissionen föreslår att medlemsländerna inrättar avvecklingsfonder liknande den svenska stabilitetsfonden. Utskottet anser att kommissionens förslag med vissa mycket viktiga förändringar och tillägg kan fungera som ett acceptabelt ramverk för finansiell krishantering. är det enligt utskottets mening viktigt att kommissionen noga överväger fler effekter av förslaget än man gjort i meddelandet. Regelverket måste noga balanseras så att banker och andra finansiella företag även kan driva och utveckla sin verksamhet på ett effektivt sätt. måste konstrueras så att det inte ger så stora negativa effekter att det överväger nyttan med ramverket. De finansiella marknaderna ser olika ut i EU:s medlemsländer. Utskottet anser därför att kommissionens förslag bör ses som ett ramverk med nödvändiga men inte tillräckliga regler för hur kriser på nationell nivå ska förebyggas och åtgärder samordnas mellan länderna. Enskilda EU-länder bör ges möjlighet att komplettera det nationella ramverket med befogenheter, instrument och rutiner som passar det enskilda landet, men som inte finns med i kommissionens förslag till ramverk. Utskottets genomgång visar att kommissionens förslag i första hand är inriktat på hantering av enskilda bankenheter som får problem. Förslaget saknar dessvärre en bredare diskussion om hur en systemkris ska hanteras, dvs. en situation där i stort sett samtliga banker och finansinstitut har problem, och liknande den situation som och övriga världen gick igenom . För att ett europeiskt ramverk ska vara trovärdigt och effektivt krävs därför, enligt utskottets mening, att man på såväl EU-nivå som nationell nivå identifierar och föreslår rutiner, befogenheter och instrument för hur en systemkris ska hanteras. De svenska myndigheterna anser i sitt svar på kommissionens konsultationsrapport att de vid en kris måste kunna ta till åtgärder som kräver full statlig uppbackning. Deras uppfattning är att ramverket för att bli trovärdigt måste tillåta ett temporärt statligt ägande samt möjligheter för staten att utfärda garantier och ge banker kapitaltillskott. Denna typ av åtgärder och instrument finns dock inte med i kommissionens förslag. Utskottet delar helt myndigheternas uppfattning och vill peka på positiva erfarenheter av ett sådant agerande. har framgångsrikt använt sig av såväl statliga garantier som statligt övertagande och kapitaltillskott. Ägandet har varit temporärt och kostnader och kapitaltillskott har kunnat återvinnas och skattebetalarna hållits skadeslösa. Flertalet länder använde sig också av dessa åtgärder under finanskrisen 20082009, bl.a. eftersom detta var den enda typ av åtgärder som i praktiken fungerade i den systemkris som då rådde. Utgångspunkten för svenskt agerande är att om staten ska ta över ansvaret och administrationen av en bank så ska staten också ta över ägandet. Ansvar och ägande ska följas åt. Är denna grundläggande marknadsekonomiska princip tydligt utsagd på förhand och tydligt tillämpad så leder det enligt utskottets mening till att bankernas incitament till ett överdrivet risktagande minskar. Staten får genom ägandet möjlighet att vid t.ex. en framtida försäljning återvinna kostnader genom att ta del av eventuella värdestegringar. Kommissionären ansåg vid utskottets utfrågning om ramverket att statligt ägande och kapitaltillskott måste ses som en absolut sista utväg, och han var inte beredd att föra in denna typ av åtgärder i ramverket. Utskottet delar inte den hållningen. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att ramverket innehåller tydliga rutiner, legala befogenheter och gränser för denna typ av statliga ingripanden. Utskottet saknar också i kommissionens förslag en diskussion om regeringarnas och centralbankernas roll i krishanteringen. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att ett EU-gemensamt ramverk definierar deras roller både nationellt och vid problem med en smittsam finansiell kris mellan medlemsländerna. Detta är särskilt betydelsefullt i situationer som annars kan utvecklas till en systemkris. En frånvaro i ramverket av definitioner av roller kan tendera att framkalla sådant som annars inte uppstått. Kommissionen föreslår i ramverket att medlemsländerna ska göra åtskillnad mellan tillsynsmyndigheten och avvecklingsmyndigheten. Utskottet noterar att förslaget ligger i linje med den organisation har på området. Utskottet anser dock att det är viktigt att kommissionen och medlemsländerna tydligt klargör vilka ansvarsområden respektive myndighet har och hur eventuella åsiktsskillnader mellan myndigheterna ska avgöras. Utskottet välkomnar också kravet att det ska upprättas rekonstruktions- och avvecklingsplaner för bankerna. Det är angeläget att myndigheterna i ett tidigt skede vet hur situationen ser ut i en bank, har fulla befogenheter att ta reda på detta och kan planera för vilka eventuella åtgärder som kan behöva vidtas om det skulle bli aktuellt. Utskottet delar dock den oro kring planerna som framfördes under den offentliga utfrågningen. Det finns en risk för att systemet med planer blir ett administrativt tungrott och resurskrävande system som kan leda till att arbetet koncentreras på fel saker. Därför är det enligt utskottets mening viktigt att inriktningen och omfattningen av rekonstruktions- och avvecklingsplanerna noga beaktar risken för felfokusering och att de avgränsas. Kommissionen föreslår att myndigheterna ska kunna tillsätta en särskild förvaltare i en bank. Utskottet delar inte denna uppfattning. Utskottet delar i stället den kritik mot förslaget som framförts av de svenska myndigheterna och som även framfördes under utfrågningen. Att tillsätta en särskild förvaltare utan att ta över ägandet av banken bryter mot den marknadsekonomiska grundprincipen att ägande och ansvar ska följas åt, som erfarenhetsmässigt dessutom visat sig lämplig i bl.a. . Aktieägarna bör inte få möjlighet att bära frukterna av att en särskild förvaltare och staten tar över verksamheten. Det kan ju också utveckla sig så att den särskilda förvaltaren förvärrar situationen, vem bär då ansvaret? Myndigheterna bör enligt utskottets mening kunna genomföra att styrelsen och vd:n ersätts om ledningen inte klarar av att driva verksamheten. Men om ägarna vägrar eller inte kan byta ut ledningen bör bankens tillstånd att driva bankverksamhet dras in och banken avvecklas. Avslutningsvis vill utskottet framhålla vikten av att alla övriga åtgärder som planeras eller genomförts, t.ex. nya tillsyns- och övervakningsmyndigheter på EU-nivå, uppstramning av kapitalkraven, reglering och tillsyn av ratinginstitut och derivatmarknader etc., nu kompletteras med ett ramverk för finansiell krishantering. Utskottet kan i detta sammanhang konstatera att det i spåret av finanskrisen uppstått en viktig internationell diskussion om banksystemens och enskilda bankkoncerners storlek i relation till länders ekonomier. Enligt utskottets mening är det en viktig frågeställning som även fortsättningsvis bör uppmärksammas bl.a. i EU och EU:s medlemsländer. Utskottet noterar vidare att kommissionen har en mycket ambitiös tidsplan för genomförandet av ramverket. Ett lagstiftningsförslag ska läggas fram . innebär en omfattande reglering som enligt utskottets mening kommer att få stora effekter på de nationella marknaderna och den nationella lagstiftningen. Och som utskottet tidigare påpekat är det centralt att kommissionen tar den tid som krävs för att noga analysera och bedöma ramverkets effekter innan lagförslaget lämnas till ministerrådet, och de nationella parlamenten. Det är enligt utskottets mening också viktigt att det därefter fastställs en rimligt utsträckt tid för behandling i de nationella parlamenten och för nationellt genomförande. Även om det finns allvarliga problem i den finansiella industrin som måste lösas är den en viktig välfärdsskapande kugge i den europeiska samhällsekonomin. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstagande har föranlett följande reservation. Europeiskt ramverk för hantering av banker i kris motiveringen (SD) av (SD). Jag anser att det inte bör införas ett EU-gemensamt ramverk för hantering och avveckling av banker och finansinstitut som hamnat i svårigheter eller kris. Det är min och uppfattning att det måste finnas ett omfattande nationellt utrymme för hur och andra enskilda länder ska hantera denna typ av situationer. De enskilda länderna vet bäst hur kriser och svårigheter av detta slag ska hanteras, och de enskilda ländernas strategier bör därför inte underordnas ett tvingande EU-gemensamt regelverk för bankkrishantering. Förteckning över behandlade förslag Europeiska kommissionens meddelande om en EU-ram för krishantering inom finanssektorn (KOM(2010) 579). Öppen utfrågning: EU:s förslag till ramverk för hantering av banker i kris Tid: kl 08.0010.30 , ledamot i regeringens finanskriskommitté Vice ordföranden: ! Klockan har passerat 8. Jag vill hälsa alla välkomna till dagens utfrågning om EU:s förslag till ramverk för hantering av banker i kris. Ett särskilt välkommen riktas till våra gästtalare. har vi med oss generaldirektör från , som är ledamot i och Riksgälden och som var vice riksbankschef, som är EU-kommissionär samt finansmarknadsminister . Denna utfrågning simultantolkas från franska till svenska och tvärtom. Utfrågningen sänds också ut via webb-tv och . Ordet går först till EU-kommissionären för en inledning . , EU-kommissionär: , herr ordförande! God morgon, mina damer och herrar! Tack så mycket för att jag får tala på franska, inte bara därför att franska är mitt modersmål utan också därför att jag tycker att det kan vara bra att visa att det finns en mångfald även i den värld som handlar om finansiella tjänster. Jag vill alltså hälsa er alla på de olika poster som ni har godmorgon. Herr minister käre riksbankschefen , herr ordförande! Jag är väldigt glad över att ha fått tillfälle att offentligt framträda här. Det finns ju också de som via Internet lyssnar på oss. Jag tackar för inbjudan. Det är första gången ett nationellt parlament, er riksdag, ber mig delta i en utfrågning om krishanteringen inom banksektorn. Jag välkomnar det och är mycket tacksam för att ni har gjort detta. Ert land är en väldigt viktig partner för oss när det handlar om att utforma en ram för krishantering på europeisk nivå. Jag vet att ni med hjälp av era erfarenheter och den lagstiftning ni har också är en viktig inspirationskälla för oss beträffande hur man ska hantera bankkriser och minimera effekterna därav på den reella ekonomin. Jag vill också verkligen tacka för det oerhört viktiga bidrag som vi har fått från ert land. Jag är kommissionär och har haft att syssla med denna ram för att hantera kriser. Svenska myndigheter, er banksektor som jag för mindre än träffat representanter för här i samt fack och intresseorganisationer har till oss vidarebefordrat sina tankegångar och kommentarer med utgångspunkt i era erfarenheter, framför allt . Vi har också hållit ett antal bilaterala och multilaterala möten, i synnerhet inom ramen för den offentliga konsultation som jag inledde när det gäller de här frågorna. Fram till har vi fått in mer än 150 svar i samband med konsultationen. Mina damer och herrar! Vi befinner oss fortfarande i en krissituation. Krisen är knappt och är ännu inte över för medborgarna och företagen, även om vissa banker anser att krisen är över i alla fall deras kris. Det är den kanske, men för medborgarna/skattebetalarna är så ännu inte fallet. Vi ser ju vilka följder denna våldsamma kris har fått på ekonomin och på de offentliga finanserna i många länder och också de sociala och politiska följderna. Den här krisen har tvingat oss att fatta svåra beslut. Det har i grunden påverkat de offentliga finanserna. För att bevara den allmänna strukturen i banksystemen i har det krävts att vi med offentliga medel och med offentliga säkerheter räddat bankerna. Mina damer och herrar! Jag är politiker och en superteknokrat från ; jag är kommissionär. Jag och båda politiker tittar på de politiska konsekvenserna. Vi ser att populismen, nationalismen och protektionismen går framåt i våra länder. Vi har kravet på oss att dra lärdom av den kris som vi gått igenom och att vidta åtgärder så att det inte blir en upprepning. Vi måste skapa ett finansiellt system som är sunt och mer stabilt. Det är det jag försöker göra genom att till dem som beslutar ministerrådet i och föreslå den lagstiftning som krävs för att vi på ett mycket metodiskt sätt ska få till stånd en ordning där man inte ger utrymme för improvisationer därför att det här handlar om komplicerade frågor. Det gäller alltså åtgärder som det beslutats om i G20 till exempel när det gäller reglering och tillsyn. Vi har inlett det här arbetet, men jag ser att finansmarknaderna går mycket snabbare fram än den demokratiska eller politiska klockan. Vi har alltså att kämpa också mot klockan. Men skapade vi ett europeiskt ramverk för finansiell tillsyn med tre nya myndigheter. Det handlar om bankerna, försäkringsinstituten och marknaden. Vi har också ett råd för systemrisker. Förslaget lades fram under det svenska ordförandeskapet. Tack vare era ansträngningar framför allt vill jag här offentligt verkligen hylla finansminister lyckades vi få till stånd det här lagstiftningspaketet nästan . Det är också det svenska ordförandeskapet som förhandlat fram en överenskommelse i ministerrådet när det gäller en ram för bankbonusar. Vi får väl se om denna överenskommelse räcker eller om vi, som jag tror, måste gå längre för att undvika det vi ser, nämligen att man delar ut bonusar som är obegripliga och som det över huvud taget inte går att rättfärdiga inför medborgarna som ofta är arbetslösa och lider svårt under krisen. Tillsammans har vi fått till stånd ett regelverk för att få en bättre tillsyn av kreditvärderingsinstituten, men jag vill gå ännu längre än så. Vi har också ett första regelverk för hedgefonder och private equity. Det här ligger i linje med de åtaganden vi gjort inom G20. Jag kommer snart att föreslå förändringar för att III och de reglerna ska träda i kraft. Det handlar också om kapitalkravsdirektivet. Vi håller även på med en översyn av lagstiftningen för marknaderna. Vi ska göra en översyn av MiFID, det vill säga direktivet om marknader för finansiella instrument. Vi måste se till att anpassa det här efter den moderna tiden. Dokumentet är , men det är ett viktigt dokument eftersom det täcker in ungefär hälften av det som i täcks av . En fråga är om de här åtgärderna kommer att leda till en nedgång i våra ekonomier. Det är också det som i många fall framgår av bankernas meddelanden. Vi arbetar seriöst. Vi vidtar åtgärder och genomför konsekvensanalyser på både det makroekonomiska och det mikroekonomiska planet när det gäller alla dessa åtgärder men också de kumulativa effekter som detta kommer att få. Jag arbetar seriöst tillsammans med mina medarbetare och arbetslag, och jag står under ministerrådets och kontroll. Vi gör, och kommer att göra, mycket. Status quo är nu inte någon lösning. Vi kan inte fortsätta med business as usual därför att följderna av krisen är mycket tydliga. Jag tror att det är en fördel för den europeiska ekonomin om vi med hjälp av konsekvensanalyser går seriöst till väga. Vi måste ha stabilare och sundare grundvalar för finansiella tjänster. Det är den ram som gäller för krishantering som jag lite grann vill tala om. Jag menar att bankkriser över lag är någonting som måste föregripas. Man måste undvika eller åtminstone begränsa dem. Hur som helst kan man inte fortsätta att hantera detta med hjälp av skattebetalarnas pengar. Jag tror att vi måste hantera de här kriserna på ett sådant sätt att vi ser till att reglerna på den inre marknaden fullt ut respekteras detta genom att undvika att välja åtgärder som är nationalistiska eller protektionistiska. Helt kort vill jag nämna fem punkter om hur kommissionen tar itu med detta med avveckling och hantering av bankkriser. Första punkten: För att kunna vara effektiv krävs det att vissa åtgärder vidtas innan krisen ens uppstått. Vi kan inte kosta på oss att hamna i samma situation igen. Jag ska inte återkomma till fallet . Men fortfarande, efter att den banken gick i konkurs, vet vi att experterna har att arbeta med följderna av detta. Man måste alltså kunna föregripa, förbereda sig, tillräckligt mycket och för att minska omfattningen av konsekvenserna. Jag har varit miljöminister i , så ekologin är en fråga som intresserar mig väldigt mycket. Både inom ekologin och när det gäller finansiella risker är ett förebyggande arbete mycket billigare än att reparera i efterhand. Vi ska se till att det förebyggande arbetet blir viktigare och föra in ett krav på alla banker att upprätta avvecklingsplaner innan en kris uppstår. Jag tror att ett väl förberett ingripande är mycket effektivare och kostar betydligt mindre. Den här ansatsen med ett föregripande arbete är också vad våra större internationella partner arbetar med, i till exempel. Det är den första principen. Andra punkten: Vi måste ha mekanismer för att i ett tidigt skede gripa in. Vi måste se till att ha instrument och verktyg detta för att man, när man upptäcker en risk, ska kunna vidta rätt åtgärd så att risken inte växer och blir en kris där man inte kan vända utvecklingen tillbaka. Vi funderar alltså på möjligheten att ge myndigheterna befogenheter att ersätta ledningen i en bank innan banken går i konkurs, fallerar en så kallad administratör. Det är ett ganska effektivt system som finns på plats i vissa länder i , till exempel i . Vi ska också lägga fram den här tankegången på Europanivå. Även om det förebyggande arbetet är oundgängligt för att stärka ramen och se till att man agerar mer försiktigt där vill jag nämna Baselåtgärderna kommer vi, tyvärr, säkert framöver att, hur väl man än föregripit situationen, återigen ha att hantera banker som ställts inför svårigheter. Därför har vi avvecklingsramen som ger en möjlighet att hantera dessa svårigheter utan att man ska behöva vända sig till skattebetalarna och utan att den finansiella stabiliteten äventyras. Jag tror att det inte bara är möjligt utan också absolut nödvändigt. Vårt banksystem kan inte fortsätta att privatisera vinster och låta skattebetalarna bära förluster. Varken ekonomiskt, finansiellt eller politiskt är det godtagbart. Detta leder fram till den tredje punkten. Tredje punkten: Precis som många av våra internationella partner tittar också vi nu på alla de verktyg som måste finnas i verktygslådan för att man ska kunna internationalisera kostnaderna vid en fallering, snarare än att lägga de här kostnaderna på någon annan i förekommande fall skattebetalarna. Det handlar alltså om att skapa ett system som gör det möjligt för myndigheterna att använda sig av de medel som fordringsägarna i banken har det vi kallar för bail-in. Naturligtvis måste man väl erkänna att ett system som omfattar bail-in också medför vissa juridiska eller praktiska svårigheter. Ska det vara avtalsenligt? Är det någonting som man ska lagstifta om? Ska man föregripa allting på förhand, inom ramen för ett kontrakt, eller ska man tvärtom ge ett visst handlingsutrymme åt övervakaren, tillsynsmyndigheten, tillsammans med beslutsfattare för att kräva vissa åtgärder? I vilket läge kan och bör tillsynsmyndigheten kräva bail-in? Det är frågor som vi ställer oss. Vi arbetar på att få fram väl befästa svar för att sedan föra in detta inom ramen för krishanteringen så att vi kan ta itu med alla dessa problem. Vad kan vi säga nu? Ja, jag är övertygad om att nämnda bail-in måste finnas med i verktygslådan, måste vara en del av lösningen, vid avvecklingar så att man kan använda sig av detta när en fallering är oundviklig, men under väl definierade omständigheter. Detta med bail-in är dock inte det enda verktyget. För avvecklingsmyndigheten måste också andra instrument stå till buds, till exempel en möjlighet att sälja banken till en privat investerare eller att skapa en ny bank en så kallad bank, en avvecklingsbank där man lägger in delar av tillgångarna och skulderna i den fallerande banken. Det sista instrumentet skulle vara att likvidera en bank som befinner sig i svårigheter. Syftet är att myndigheterna med en viss flexibilitet själva ska kunna välja det instrument som är mest effektivt för att värna stabiliteten i finanssystemet. Det är alltså fråga om en verktygslåda med olika alternativ som också gör att principerna om proportionalitet och subsidiaritet fullt ut respekteras.