yttr · GX05KU5y · 2010-02-16 00:00:00 — 2009/10:KU5y Åtgärder med anledning av Lavaldomen Åtgärder med anledning av Lavaldomen har beslutat att bereda tillfälle att yttra sig i frågan om något av lagförslagen i proposition 2009/10:48 Åtgärder med anledning av Lavaldomen begränsar fri- och rättigheter på ett sådant sätt att 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen är tillämpligt. Utskottet har inhämtat yttrande från Lagrådet. Enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen ska förslag till lag som avser en rad fri- och rättigheter eller till lag om ändring eller upphävande av sådan lag om det inte avslås av vila på yrkande av minst tio av ledamöter. får dock anta förslaget direkt om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. prövar för vidkommande huruvida tredje stycket är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag (2 kap. 12 § femte stycket) Enligt 4 kap. 11 § riksdagsordningen får inte avge förklaring att 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen inte är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag utan att Lagrådet har yttrat sig. Om det finns ett yrkande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen att ett lagförslag ska vila , och om lagförslaget vid omröstningen inte uppnår den majoritet av fem sjättedelar av de röstande som krävs enligt denna bestämmelse i regeringsformen för antagande av förslaget, ska förslaget enligt tilläggsbestämmelsen 5.4.1 i riksdagsordningen hänvisas till för prövning enligt femte stycket i nämnda paragraf i regeringsformen om vilandeförfarandet är tillämpligt i fråga om lagförslaget. Om har förklarat att förfarandet är tillämpligt ska på nytt pröva om förslaget kan avslås eller antas. När det gäller riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättighetsbegränsningar framhöll (SOU 1978:32, s. 101) att om det aktuella förslaget bereds i något annat utskott än kan det vara ändamålsenligt att detta utskott under beredningen inhämtar yttrande i frågan. Om sålunda redan har yttrat sig behövs givetvis ingen ny remiss dit (dvs. vid kammarbehandlingen). Någon uttrycklig föreskrift behövdes inte. Ett i vederbörlig ordning framställt yrkande att förslaget ska vila får, om redan har förklarat att förslaget angår rättighetsbegränsning, självfallet den konsekvensen att förslaget kan antas endast med fem sjättedels majoritet. Utredningen framhöll vidare att om å andra sidan vid sin prövning kommit fram till att förslaget inte angår begränsning av ifrågavarande slag, något som förutsätter att Lagrådet har yttrat sig i frågan, ska uppskovsyrkandet inte föranleda någon åtgärd, utan talmannen ska föredra förslaget för avgörande enligt allmänna regler. Fri- och rättigheter som omfattas av det särskilda förfarandet Det skydd som i 2 kap. regeringsformen ges för fri- och rättigheter gäller gentemot det allmänna. Detta anges uttryckligen i flera av kapitlets paragrafer, bl.a. 1 §, men är även fallet i fråga om några andra paragrafer. Bestämmelsen i 17 § om rätt till stridsåtgärder kan ses som undantag från denna regel. Bland de fri- och rättigheter som varje medborgare är tillförsäkrad gentemot det allmänna och som omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet finns föreningsfriheten: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen). Däremot omfattas inte den rättighet som anges i 2 kap. 17 § regeringsformen och som innebär att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare har rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om inte annat följer av lag eller avtal. I grundlagskommentaren (m.fl., andra upplagan, s. 164) framhålls att föreskriften om facklig konflikträtt infördes i regeringsformen efter förslag i motioner vid . Det rättsliga skydd som paragrafen ger är enligt kommentaren inte särskilt starkt. Inom Fri- och rättighetsutredningen väcktes ett förslag om att skyddet skulle stärkas, men tanken rönte ringa förståelse hos arbetstagarnas fackliga organisationer. Det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning infördes på förslag av (SOU 1978:34). I specialmotiveringen till författningsförslagen framhöll utredningen beträffande föreningsfriheten (s. 186) att föreningsrättsspörsmål mellan staten som arbetsgivare och dess arbetstagare faller vid sidan av föreningsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Inte heller berörs detta föreningsfrihetsskydd t.ex. av lagstiftningsåtgärder för att avbryta fackliga stridsåtgärder, vare sig lagen utformas som en tjänstepliktslag eller som en lag som förnyar giltigheten av ett utlupet kollektivavtal. Inte heller den lagstiftning som ger vissa organisationer en viss förmånsställning berör regeringsformens föreningsfrihetsskydd (för andra konkurrerande organisationer). Exempel på sådan lagstiftning förekommer på arbetsmarknaden och hyresmarknaden. Sådana bestämmelser som nämnts omfattas alltså enligt utredningen inte av det särskilda beslutsförfarandet. Utredningen underströk att den fackliga konflikträtten överhuvudtaget inte omfattas av detta. diskuterade särskilt frågan om lagstiftning om den fackliga konflikträtten skulle komma i fråga för det särskilda beslutsförfarandet (SOU 1978:34, s. 72). I och för sig skulle man enligt utredningen kunna låta lagstiftning av detta slag som är av mer stadigvarande karaktär vara omfattad av ett särskilt beslutsförfarande. Som exempel på en sådan lag pekade utredningen på reglerna om fredsplikt i medbestämmandelagen. Utredningen framhöll emellertid att erfarenheterna visat att statsmakterna undantagsvis anser det nödvändigt att avbryta pågående stridsåtgärd genom lag. Det senaste exemplet var då /1971. Skulle en sådan lag över huvud taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt. ansåg därför att en lag som begränsar den fackliga konflikträtten inte ska behöva beslutas med särskilt förfarande enbart på denna grund. förslag fördes i allt väsentligt fram till (prop. 1978/79:195). framhöll att vad som anförts i betänkande och i propositionen om det nya lagstiftningsförfarandet och dess tillämplighet i olika fall enligt utskottets mening borde ge god vägledning för kommande praxis (bet. 1978/79:39 s. 9). Regeringens förslag i proposition 2009/10:48 I propositionen föreslås att en facklig stridsåtgärd mot en utländsk arbetsgivare i syfte att få till stånd ett kollektivavtal för arbetstagare som utstationeras i får vidtas endast under vissa förutsättningar. De villkor som krävs av den svenska arbetstagarorganisationen ska (1) motsvara villkoren i ett centralt branschavtal som tillämpas i på motsvarande arbetstagare, (2) bara avse minimilön eller andra minimivillkor på vissa områden, och (3) vara förmånligare för arbetstagarna än det som följer av lag. En sådan stridsåtgärd får inte vidtas om arbetsgivaren visar att arbetstagarna redan har villkor som är minst lika förmånliga som minimivillkoren i ett svenskt, centralt branschavtal. En stridsåtgärd som vidtas trots att dessa förutsättningar inte är uppfyllda ska anses olovlig enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. ska hjälpa till med information om kollektivavtalsvillkor som kan komma att bli tillämpliga vid en utstationering. En arbetstagarorganisation ska lämna in sådana kollektivavtalsvillkor till som organisationen kan komma att gå till strid för. En utstationerande arbetsgivare ska inte behöva följa arbetstidslagstiftningens bestämmelser om att arbetstagarna ska få besked om ändringar i arbetstidens förläggning minst i förväg. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regeringens föreslår en ändring i 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen). Ändringen innebär att utstationerande arbetsgivare inte behöver tillämpa arbetstidslagstiftningens bestämmelser om att arbetstagarna ska få besked om ändringar i arbetstidens förläggning i förväg. I en ny 5 a § föreslås en reglering av rätten att vidta fackliga stridsåtgärder i syfte att genom kollektivavtal få till stånd en reglering av villkoren för arbetstagare som en utländsk arbetsgivare utstationerar i . Paragrafen har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Den anger vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en stridsåtgärd ska få vidtas. I 9 § föreslås en ändring som innebär att får en skyldighet att hjälpa till med information om kollektivavtalsvillkor som en svensk arbetstagarorganisation kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder enligt 5 a § och om kollektivavtalsvillkor som annars kan komma att bli tillämpliga. I en ny 9 a § föreslås en bestämmelse om att en arbetstagarorganisation ska ge in kollektivavtalsvillkor till som organisationen kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder i enlighet med 5 a §. Regeringen föreslår vidare ändringar i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, förkortad MBL. I en ny 41 c § föreslås en bestämmelse om att en stridsåtgärd som vidtas i strid mot 5 a § utstationeringslagen är olovlig. Det innebär bl.a. att medbestämmandelagens skadeståndsregler är tillämpliga vid sådana stridsåtgärder. I en ny 42 a § föreslås en bestämmelse som innebär att organisationernas ansvar för fredsplikten enligt 42 § första stycket gäller inte bara då medbestämmandelagen är direkt tillämplig på arbetsförhållandena utan även när en stridsåtgärd vidtas mot en arbetsgivare som utstationerar arbetstagare i enligt utstationeringslagen (då MBL normalt inte är direkt tillämplig på arbetsförhållandena). Slutligen föreslår regeringen i propositionen en ändring i 2 kap. 1 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister som innebär att Arbetsdomstolen ska vara behörig att ta upp och avgöra en tvist om en sådan stridsåtgärd som avses i 41 c § medbestämmandelagen. De nu föreslagna bestämmelserna i 5 a § och 9 a § i utstationeringslagen samt i 41 c §, 42 § och 42 a § medbestämmandelagen har betydelse för de fackliga organisationernas möjligheter att teckna kollektivavtal och vidta stridsåtgärder. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I samband med införandet av denna bestämmelse underströk (bet. 1993/94:KU24 s. 19) att en allmän tolkningsprincip är att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden och att de därför ska tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. I propositionen (prop. 1993/94:117) framhöll regeringen att en inkorporering av syftade till att förstärka medborgarnas fri- och rättighetsskydd. Detta syfte tillgodosågs genom att i den mån det skydd som konventionen nu eller ger är starkare än det som följer av regeringsformens fri- och rättighetsskydd eller av allmänna rättsprinciper det i praktiken är konventionens bestämmelser som ska tillämpas. Ur medborgarens perspektiv innebär en inkorporering att han är berättigad till det skydd som såväl grundlagen som konventionen ger. Lagstiftaren är bunden att iaktta de begränsningar som följer såväl av grundlagen som av konventionen. Regeringen pekade på att genom den vidare rättsutvecklingen hos konventionsorganen kunde en i konventionen given rättighet komma att preciseras på ett sätt som medför att skyddet går längre än motsvarande regel i grundlagen. Enligt artikel 11:1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Enligt 11:2 får utövandet av dessa rättigheter inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna. Rätten att strejka har ansetts inte vara garanterad genom artikel 11 (, Mänskliga rättigheter i europeiskt perspektiv, tredje upplagan, 2007, s. 419). Enligt är det som skyddas fackföreningars rätt att företräda medlemmarnas intressen på ett effektivt sätt. Strejk kan i detta sammanhang vara en viktig metod, men det finns också andra medel att främja detta ändamål (och mot samt kommissionens mål 10365/83 mot ). I Unison mot Förenade hade en av en fackförening utlyst strejk förbjudits av domstol, och detta ansågs i inte strida mot artikel 11, eftersom det fanns andra möjligheter fackföreningen att verka för medlemmarnas intressen. På motsvarande sätt hade i m.fl. mot en strejk på oljeplattformarna avbrutits genom tvångsmedling, och detta ansågs som en proportionerlig åtgärd som inte stred mot artikel 11. Efter det att boken i europeiskt perspektiv gavs ut har meddelat ett par domar som berör strejkrätten. Domstolen framhöll i fallet och mot () att rätten att kollektivavtalsförhandla med arbetsgivaren ingår som ett väsentligt element i den fackliga föreningsfriheten och att den följaktligen skyddas av den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter. Mot denna bakgrund bedömde domstolen att den aktuella arbetstagarorganisationen hade rätt att engagera sig i kollektivavtalsförhandlingar med arbetsgivaren. Denna rättighet utgjorde en del förbunden med rättigheten att engagera sig i fackföreningsaktiviteter så som de skyddas av artikel 11 i konventionen. I målet Enerji Yapi-Sol mot () anknöt domstolen till den nyssnämnda domen och förde därvid ett resonemang kring förhållandet mellan artikel 11 och rätten att vidta konfliktåtgärder. I detta fall anser domstolen på grundval av dessa principer att den sökande fackföreningen har påverkats direkt av det aktuella cirkuläret och att fackföreningen kan hävda att utövandet av dess föreningsfrihet har kränkts. Domstolen noterar att cirkulär nr 1996/21 förbjöd tjänstemän att delta i en nationell strejkdag organiserad inom ramen för det aktuella fackförbundets (fackföreningar) planerade åtgärder för att offentliganställda skulle tillerkännas rätt till kollektivavtal. De som deltog i den nationella strejkdagen blev föremål för disciplinära åtgärder (se punkten 9 ovan i domen). Villkoren i konventionen kräver att lagen bör tillåta fackföreningar att, på ett sätt som inte strider mot artikel 11, agera för att tillvarata sina medlemmars intressen, jfr och mot , , §§ 34 och 36, serie A nr 21; de la Belge mot , , § 39, Serie A nr 18, mot , , § 40, Serie A nr 20). Strejk gör det möjligt för en fackförening att göra sin röst hörd och är en viktig aspekt när det gäller skyddet av fackliga intressen (och , a.a. § 36). Domstolen konstaterar också att strejkrätten är erkänd av Internationella arbetstagarorganisationens () tillsynsorgan som en förbunden del av föreningsrätten som skyddas av konventionen C87 angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten (för domstolens överväganden när det gäller internationella regler vid sidan av konventionen se och , ovan citerat). Domstolen påminner om att Europeiska sociala stadgan också erkänner strejkrätten som ett medel att säkerställa att rätten till kollektivavtalsförhandlingar kan utnyttjas effektivt. Därför avvisar domstolen regeringens invändning. Genom Lissabonfördraget har det införts en bestämmelse i om att unionen ska ansluta sig till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artikel 6.2). Lissabonfördraget innebär vidare att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blir rättsligt bindande. Enligt artikel 12. 1 i stadgan har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området , vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Enligt artikel 28 har arbetstagare och arbetsgivare eller deras respektive organisationer i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och att i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk. Utskottet beslutade att inhämta yttrande från Lagrådet. Lagrådet yttrade sig avgett yttrande, se bilagan. Sammanfattningsvis anser Lagrådet att reglerna om det särskilda beslutsförfarandet i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen ska tolkas mot bakgrund av den inhemska reglering som finns i regeringsformen. Därvid är att märka att rätten till fackliga stridsåtgärder regleras i 2 kap. 17 § regeringsformen och således inte inom ramen för föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Eftersom 17 § inte nämns i första stycket av 2 kap. 12 § regeringsformen, kan rätten till fackliga stridsåtgärder inte anses ingå bland de fri- och rättigheter som kan föranleda att en lagstiftning som angår denna rätt ska anses höra under 12 §. har inhämtat yttrande från Lagrådet i syfte att kunna avge en förklaring i frågan om 2 kap. 12 § tredje stycket är tillämpligt i fråga om de aktuella lagförslagen. I förarbetena (SOU 1978:34, s. 101) framhålls det ändamålsenliga i att ett annat utskott under beredningen inhämtar yttrande i frågan. Det förhållandet att yttrande från Lagrådet kan inhämtas under beredning av ett yttrande och före ett yrkande om att lagförslag ska vila, har förutsatts i förarbetena och kan enligt utskottets mening inte anses innebära att Lagrådets yttrande får en annan betydelse än om det inhämtats först sedan yrkandet i kammaren framställts. Lagrådet har i sitt yttrande framhållit att rätten till fackliga stridsåtgärder inte kan anses ingå bland de fri- och rättigheter som kan föranleda att en lagstiftning som angår denna rätt ska anses höra under 2 kap. 12 § regeringsformen. Innebörden av detta är enligt bedömning att 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen inte kan anses tillämpligt på 5 a § förslaget till lag om ändring i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare samt hela förslaget till lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), Per (), (), (), (), (), i (fp), i (s), (), (), (), (), (), (), (), () och (s). Åtgärder med anledning av Lavaldomen (s, v, mp) (), (), i (s), (), (), (), () och (s) anför: Lagrådets yttrande kan enligt vår mening inte tolkas på annat sätt än att Lagrådet inte har yttrat sig om tillämpligheten av 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen på någon del av de aktuella lagförslagen. kan därför inte i ett yttrande till arbetsmarknadsutskottet förklara att 2 kap. 12 § tredje stycket inte är tillämpligt eftersom en förutsättning för detta är att Lagrådet har yttrat sig i denna del.