yttr · GX05FiU2y · 2010-03-15 00:00:00 — 2009/10:FiU2y En reformerad grundlag har beslutat att ge finansutskottet tillfälle att yttra sig över lagförslagen i regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag. I propositionen föreslås att valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen i syfte att ge en nytillträdd regering ökade möjligheter att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag. anför att under förutsättning att förändringar också görs när det gäller tiden för budgetbehandling kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen. noterar att regeringen i propositionen konstaterar att har haft samråd med talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att är beredd att överväga förändringar som skulle innebära att tiden för budgetbehandling i minskar. Regeringen föreslår dock ingen lagändring med den innebörden. I syfte att närmare utreda frågan om förkortad budgetberedning i anser finansutskottet att bör föreslå att som sin mening ge riksdagsstyrelsen till känna att styrelsen bör låta utreda frågan om det är lämpligt att korta tiden för budgetberedning i . I det föreslagna tillkännagivandet om budgetarbetet i under valår bör Riksdagsstyrelsen uppmanas att också överväga om bestämmelsen om att beslut om ändringar i utgiftsområdesindelningen måste fattas i samband med vårpropositionen är ändamålsenlig. överlämnade sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) . Utredningen skriver att betänkandet utgör resultatet av en överenskommelse som träffats mellan företrädarna för samtliga riksdagspartier. Utredningens ledamöter enades mot denna bakgrund om att inte avge några reservationer eller särskilda yttranden (s. 4). Proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag överlämnades till . I propositionen anges att det har ansetts angeläget att ändringar av konstitutionella regler av central betydelse för demokratins funktionssätt har bred förankring. Vid beredningen i av förslagen i propositionen har därför överläggningar hållits med företrädare för riksdagspartierna (s. 83). Propositionen följer utredningens förslag när det gäller de frågor som rör finansutskottet, och det finns inga motioner som ska behandlas av i dessa delar. Budgetbehandlingen och valdagens förläggning Bakgrund och gällande regler Centrala inslag i den reformering av riksdagsarbetet som genomfördes var en ny form för budgetbehandling - den s.k. rambeslutsmodellen - och en omläggning av budgetåret till kalenderår (förs. 1993/94:TK1, förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424-427, bet. 1993/94:KU2 och rskr. 1994/95:5). Rambeslutsmodellen innebär att i första steget genom ett beslut fastställer ramarna för de 27 utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna. Kammaren fattar beslut på förslag av finansutskottet, som kan inhämta yttranden från övriga utskott. I steg två fastställs utgifterna inom respektive utgiftsområde i ett beslut, och utgifterna inom ett utgiftsområde får inte överstiga den ram som fastställt i det första steget. Samtliga utskott lämnar - inom sitt respektive område - betänkanden i steg två. Budgetpropositionen ska lämnas under de år då riksdagsval inte hålls . I annat fall ska budgetpropositionen lämnas senast efter öppnande. Detta innebär att propositionen i regel ska läggas fram efter valet. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock (3 kap. 2 § riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser). Med de angivna ramarna kan tiden för budgetbehandlingen i ett valår bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte. I förarbetena övervägdes därför två alternativa behandlingsordningar för att möjliggöra för att kunna avsluta budgetarbetet före juluppehållet (se närmare principbetänkande förs. 1993/94:TK1 och 1993/94:TK2). Det ena alternativet - som inte har tillämpats i praktiken - gick ut på att tillämpa samma behandlingsordning som då val inte hålls men nöja sig med att fastställa en provisorisk statsbudget . Det andra alternativet gick ut på en förenklad behandlingsordning där fackutskotten avstår från att yttra sig till finansutskottet. I modifierad form har detta senare alternativ tillämpats efter valen 1998, 2002 och 2006. Med de angivna ramarna är förutsättningarna för att en ny regering ska hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag begränsade. Frågan om en tidigareläggning av valdagen togs mot denna bakgrund upp i förarbetena. stannade för att valdagen skulle tidigareläggas "" (förs. 1993/94:TK1 s. 8). De överläggningar i frågan som därefter hölls ledde dock inte till någon överenskommelse om att ändra valdagen. I sitt förslag till ny form för budgetbehandling som lämnades (förs. 1993/94:TK2 s. 6) anförde att förutsättningarna blev begränsade för att en ny regering skulle kunna hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag, utan den skulle mer eller mindre tvingas ta över den budget som den avgående regeringen redan förberett. Utredningen framhöll dock att om handlingsberedskapen är god hinner en ny regering förmodligen med att föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla att utforma. Vidare pekade utredningen på att den nya regeringens företrädare i kan antingen motionsvis eller genom utskottsinitiativ ändra i budgetförslaget under beredningen. Det avgörande argumentet mot att tidigarelägga valdagen var dock enligt utredningens majoritet det förhållande att regeringsdeklarationen skulle kunna utvecklas och omsättas i förslag till reviderade budgetpolitiska riktlinjer för såväl det närmaste följande året som de efterföljande åren. Normalt ska sådana riktlinjer behandlas bara i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 3.2.2 i riksdagsordningen). Under valår med regeringsskifte måste emellertid enligt utredningen en ny regering ges möjlighet att föreslå en alternativ inriktning på budgetpolitiken. Bortsett från vissa enstaka justeringar i själva budgetförslaget skulle ett förslag till sådana reviderade riktlinjer för budgetpolitiken kunna bli den nya regeringens viktigaste tillskott till budgetpropositionen. Med detta synsätt skulle den budget som fastställs för det efterföljande budgetåret vara en övergångslösning som de ändringar som är avsedda att träda i kraft under loppet av budgetåret framgår av de reviderade riktlinjerna för budgetpolitiken. Rent praktiskt tänkte utredningen sig att en ny regering med stöd av de reviderade riktlinjerna skulle återkomma med de förslag till förändringar som är avsedda att träda i kraft . Man såg här en ordning där regeringen lägger fram två tilläggsbudgetar: en i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och en annan (förs. 1993/94:TK2 s. 32 f.). Frågan om valdagens förläggning till följd av den ändrade budgetprocessen har därefter tagits upp av i betänkandet inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1) och av författningsutredning i betänkandet Den gemensamma valdagen och andra valfrågor (SOU 2002:42). Enligt (förs. 2000/01:RS1 s. 64) hade den förenklade behandlingsordningen fungerat någorlunda väl vid valet . De svårigheter som kunde noteras hade sitt upphov i den förändrade parlamentariska situationen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, och . Tiden för att genomföra förhandlingarna blev mycket knapp och de båda senare partierna kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i i det läget redan var långt komna. Övriga oppositionspartier menade dock att de klarade av att arbeta fram sina alternativa budgetförslag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag , dels hade presenterat sin politik under valrörelsen. Enligt fanns dock en befogad farhåga för att det skulle kunna bli besvärligt att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. Rörande frågan om det fanns anledning att ändra på budgetprocessen eller på valdagen framhöll kommittén som sin mening att valdagen bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrativärden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kunde enligt kommittén vägas in i sammanhanget, men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratiaspekter, t.ex. bedömningen av valdeltagandet. När det sedan gällde frågan om ändringar borde göras i budgetprocessen konstaterade att det med den korta tid som står till buds är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budgetalternativ och få genomslag för hela sin politik. Enligt kommittén var det dock möjligt för en väl förberedd ny majoritet att hinna lägga in flera av sina prioriterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kunde också göras i under utskottsberedningen. Återstående frågor kunde tas upp i en tilläggsbudget. En uppgift författningsutredning var att pröva om en flyttning av valdagen kunde vara en lösning för budgetarbetet. Utredningen lämnade dock inte något sådant förslag. En kollision mellan valrörelsen och budgetarbetet borde i stället lösas genom förändringar av budgetprocessen. Enligt utredningen kunde det inte uteslutas att val inte bara kunde leda till ett lägre valdeltagande utan också att det på ett negativt sätt kunde påverka arbetsrytm. Utredningens argumentation i övrigt för att inte flytta valdagen följde i huvudsak utom på en punkt. menade att det med gällande tidsramar för budgetarbetet var möjligt för en ny regering att föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla att utforma. författningsutredning gick här något längre i sin bedömning - liksom också tidigare gjort i sin utvärdering - och menade att det var möjligt att även få med de mest prioriterade frågorna. anför att de nu diskuterade problemen inte ställdes fullt ut på sin spets förrän vid valet (SOU 2008:125 s. 183). Vid val hade budgetreformen ännu inte trätt i kraft. Erfarenheterna års val talar som tidigare redovisats för att budgetprocessen upplevdes som förhållandevis okomplicerad. Något annorlunda förhöll det sig dock efter valet . Det året hölls valet . Som tidigare nämnts ska under ett valår, för det fall regeringsskifte inte sker, budgetpropositionen lämnas till senast efter öppnande. beslutade regeringen budgetpropositionen. överlämnades den till . Bakom budgetpropositionen stod då Socialdemokraterna och . fördes diskussioner mellan övriga oppositionspartier. inleddes också diskussioner mellan Socialdemokraterna, . efter det att budgetpropositionen hade beslutats, undertecknades det s.k. 121-punktsprogrammet mellan Socialdemokraterna, . Detta resulterade i att en gemensam partimotion lämnades in av de nu nämnda tre partierna för att ändra i budgetförslaget under beredningen i . Valet 2006 innebar regeringsskifte. Valet hölls det året . öppnades det året . beslutade den nya regeringen budgetpropositionen. överlämnades den till . föreslår att valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen . Under förutsättning att förändringar också görs när det gäller tiden för budgetbehandling kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen, anför utredningen. Dagens regler innebär att tiden för budgetbehandlingen i ett valår kan bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte. Förutsättningarna för att en ny regering ska hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag är begränsade, särskilt om regeringsbildningen drar ut . Erfarenheterna val tyder emellertid på att det även efter ett regeringsskifte är möjligt för en regering att hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag. går det inte att bortse från att tidsramarna är mycket snäva och att man måste räkna med att förutsättningarna vid regeringsskiften inte alltid är goda. Enligt utredningens mening bör dock inte valdagen flyttas . Ett bättre alternativ än vårval är att flytta valdagen eller , vilket skulle innebära att val hålls den första eller andra söndagen . Detta skulle, anför utredningen, kunna kombineras med att regeringen får ytterligare någon tid för att lämna budgetpropositionen till . Det skulle innebära att tid för budgetbehandling förkortas något. En naturlig utgångspunkt när en flyttning av valdagen övervägs är att sträva efter en så begränsad justering av den inarbetade ordningen som möjligt. En ändring som innebär att val till framöver hålls den andra i stället för den tredje söndagen framstår med denna utgångspunkt som en lämplig lösning. Utredningen föreslår därför en sådan ändring. I 3 kap. 5 § regeringsformen bestäms den tidpunkt då inleds efter ett val. En nyvald riksdag samlas på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. För att förslaget om ändrad valdag ska få den eftersträvade effekten för budgetbehandlingen måste reglerna i tilläggsbestämmelsen i 3.2.1 riksdagsordningen (RO) om när budgetpropositionen ska lämnas ändras. Då denna fråga påverkar tiden för budgetbehandling har utredningen samrått med talman och företrädare för riksdagspartierna. Vid samrådet har framgått att man inom är beredd att överväga förändringar av nu angivet slag. Under förutsättning att sådana förändringar görs kan ytterligare tid ges för regeringens arbete med budgetpropositionen. Grundlagspropositionen följer utredningens förslag och föreslår således att valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen (prop. 2009/10:80 s. 88-90). Regeringen anför att eftersom en nyvald riksdag ska samlas på femtonde dagen efter valdagen kommer en tidigareläggning av valdagen inte att få önskad effekt för regeringens budgetarbete om inte ändring också görs i tilläggsbestämmelse 3.2.1 i riksdagsordningen. Budgetpropositionen ska enligt denna bestämmelse normalt lämnas senast efter öppnande de år då riksdagsval hålls. När valdagen tidigareläggs möjliggörs en förlängning av denna frist utan att förändringen påverkar den tid har till förfogande för budgetbehandlingen. Förlängs fristen ytterligare minskar visserligen tiden för budgetbehandling i men ges regeringen ytterligare förbättrade möjligheter att prägla sitt första budgetförslag med den politik den har fått väljarnas förtroende att genomföra. Regeringen konstaterar att har haft samråd med talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att är beredd att överväga förändringar av angivet slag. Någon förändring av tilläggsbestämmelsen föreslås dock inte i propositionen. Lagändringarna föreslås träda i kraft och den tidigarelagda valdagen skulle således bli verklighet vid val. Under ett valår ska budgetpropositionen enligt gällande regler lämnas senast efter öppnande. Detta innebär att propositionen i regel ska läggas fram efter valet. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock (3 kap. 2 § riksdagsordningen med tillhörande tilläggsbestämmelser). Om inte ytterligare lagändringar görs innebär propositionens förslag om en tidigareläggning av valdagen med att tid för budgetbehandlingen under valår ökar med . och propositionens avsikt är dock att det är regeringens tid som ska öka. För att det ska bli fallet krävs en ändring i riksdagsordningen (men något sådant lagförslag finns alltså inte i propositionen). En sådan ändring skulle innebära att den tidsutdräkt som anges efter att en ny regering har tillträtt tills budgetpropositionen ska lämnas ökas . Därmed skulle en ny regering få på sig för att ta fram budgetpropositionen jämfört med dagens förhållanden, utan att tid ändras. Propositionen konstaterar att har haft samråd med talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att är beredd att överväga förändringar som skulle ge en ny regering ytterligare tid för att ta fram budgetpropositionen, dock med den skillnaden att tid för budgetbehandlingen då skulle minska. Den ordinarie budgetprocessen i under ett icke-valår kan indelas i ett antal steg som sammanlagt tar (20/9-20/12). Eftersom budgetpropositionen under ett valår läggs minst (redan utan regeringsskifte) skulle det innebära att om processen ska fortgå på vanligt sätt , hinner den inte slutföras utan måste fortsätta in på det nya budgetåret. Om behandling sker lite snabbare i olika led går det dock att fatta budgetbesluten . Diskussionen i och propositionen tar dock sikte på situationen efter regeringsskifte. Vid de tre senaste regeringsskiftena har det gått mycket snabbt att utse en ny statsminister. Överläggningar mellan partiledarna och talmannen har avslutats efter det att samlats och ett förslag om ny statsminister har bordlagts första gången i . Valet har sedan ägt rum och den nya regeringen har tillträtt . Motionstiden på budgetpropositionen gick ut . Samtliga utskott gavs tillfälle att yttra sig till finansutskottet över ramarna för utgiftsområdena och beräkningen. Sex utskott lämnade formella yttranden (KU, SkU, SfU, KrU, NU och AU) och fem utskott lämnade yttranden genom protokollsutdrag (JuU, CU, SoU, TU och MJU). , som yttrade sig över skatteförslagen och inkomstberäkningarna, lämnade ett särskilt omfattande yttrande, men även andra utskott, såsom arbetsmarknadsutskottet, lämnade omfattande yttranden. Under beredningen i finansutskottet remitterades också några lagförslag till Lagrådet och . Socialdemokraterna begärde ett utökat remissförfarande. Ordföranden i utskottet framhöll att en sådan omfattande remiss skulle innebära att inte skulle hinna besluta om de aktuella lagförslagen så att de skulle kunna träda i kraft . Remissinstanser som inte tidigare medverkat i beredningen av lagförslagen skulle behöva för att ges rimliga förutsättningar att utarbeta sina yttranden. Eftersom lagförslagen ska ses som en integrerad del av den ekonomiska politik som regeringen föreslagit bör de genomföras med övriga åtgärder i budgetpropositionen. För några av lagförslagen skulle en försening kunna innebära att de inte skulle kunna genomföras . En sådan fördröjning skulle innebära att helheten i budgetförslaget rubbas och därmed påverka genomförandet av centrala delar av de förslag som regeringen lagt fram till . Det skulle således leda till sådant avsevärt men som avses i 4 kap. 11 § riksdagsordningen. Ordföranden föreslog därför att remissen inte ska genomföras. Utskottet beslutade enligt ordförandens förslag. Socialdemokraterna och reserverade sig mot detta beslut (bet. 2006/07:FiU1 s. 21 f.).1[ ställde de borgerliga partierna krav på en lagrådsremiss när en ekonomisk-politisk proposition från den nytillträdda socialdemokratiska regeringen behandlades. Kravet avslogs av den dåvarande majoriteten med hänvisning till att det dröjsmål som skulle uppkomma skulle leda till allvarligt men (bet. 1994/95:FiU1 s. 242).] Betänkandet över utgiftsramarna och beräkningen av statsinkomsterna (bet. 2006/07:FiU1) justerades i utskottet och kammaren fattade beslut med anledning av betänkandet . fattade kammaren de sista besluten för det kommande budgetåret om anslagens fördelning inom utgiftsområdena. För att illustrera problematiken redovisas här tidsramarna om det skulle bli regeringsskifte . Med ett liknande förfarande som vid de senaste regeringsskiftena skulle en ny regering kunna tillträda . Budgetpropositionen skulle då överlämnas dvs. och motionstiden kommer att löpa ut . Ett motsvarande förlopp som 2006 skulle kunna genomföras om utskotten yttrar sig . Alternativt avstår finansutskottet från att grunda sitt ställningstagande till ramar för utgiftsområdena på yttrande från övriga utskott. Ett rambetänkande bör i båda fallen kunna justeras av utskottet . Det innebär att det skulle kunna behandlas i kammaren . Några utskott får justera sina betänkanden över utgiftsområdena under förutsättning av kammarens bifall till finansutskottets betänkande. Budgetdebatterna skulle därmed kunna ta sin början i kammaren och pågå . Som regeringen redovisar anförs i att utredningen har haft samråd med talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att är beredd att överväga förändringar som skulle ge en ny regering ytterligare tid för att ta fram budgetpropositionen. Det har dock inte lagts något förslag av det slaget. Utskottet anser att det inte nu finns tillräckligt underlag för att fatta något beslut om förkortad tid för behandling av budgetpropositionen under valår. Redogörelsen ovan visar att redan med den tid som finns för behandling av budgetpropositionen vid regeringsskifte är tidsgränserna mycket kärva. Tiden för beredning i är mycket knapp. En förkortning kan rimligen endast komma till stånd efter mer ingående överväganden. Utskottet kan konstatera att sådana överväganden inte har gjorts i frågan, varken inom eller inom . I syfte att närmare utreda frågan om förkortad budgetberedning i anser finansutskottet att bör föreslå att som sin mening ge riksdagsstyrelsen till känna att styrelsen bör låta utreda frågan om det är lämpligt att korta tiden för budgetberedning i . Utredningen bör ske så att erfarenheterna val kan beaktas. Riksdagsstyrelsen bör i sina överväganden väga in de erfarenheter som har gjorts av budgetprocessen efter val. Vidare bör följande ingå som en del av det som styrelsen beaktar: Det är som anvisar medel och som genom lagstiftning beslutar om skatter. För att ska kunna göra en reell prövning av regeringens och oppositionens budgetförslag och besluta budgeten krävs att ges tidsmässigt utrymme för sina uppgifter. En budgetproposition som tas fram av en nytillträdd regering kan kräva särskild granskning av . Budgetpropositionen kan under valår innehålla förslag som inte har utretts lika väl som förslag under icke-valår. granskning blir då särskilt viktig och kräver tid. Allt annat lika innebär ett senare överlämnande av budgetpropositionen att beslut fattas . Det torde vara särskilt angeläget att beslut om skatter - som rör enskilda medborgare - kan fattas före ikraftträdandet, dvs. En senareläggning av beslut skulle innebära att medborgarna som har att följa t.ex. skattelagstiftningen får på sig för att anpassa sig till nya regler. kan behöva sammanträda under tid som inte nyttjats. Utskotten bör ges rätt att sammanträda medan arbetsplenum pågår i kammaren. Utskotten kan också behöva sammanträda och kammaren kan behöva ha arbetsplenum under veckans . En närliggande fråga - som inte tas upp i eller propositionen - rör bestämmelserna om när beslut om indelningen i utgiftsområden ska fattas. I 5 kap. 12 § riksdagsordningen anges att genom lag kan besluta att hänföra statsutgifter till olika utgiftsområden. Enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 ska beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Utgiftsområdena och deras benämningar framgår av riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 5.12.1. Utgiftsområdenas innehåll är inte lagreglerat. I betänkande 1995/96:KU21 presenterades (i bilaga 1) ett förslag till indelning av budgeten i utgiftsområden, vilken även innefattade en förteckning över verksamheter, bidrag och myndigheter m.m. fördelade på utgiftsområden. beslutade om förteckningen i enlighet med utskottets förslag (bet. 1995/96:KU21, rskr 1995/96:157-160). beslutade att beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde ska fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen (framst. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273, RO 5.12.1 tredje stycket). Som bakgrund till förslaget om ändringar i utgiftsområdena hade noterat följande (framst. 2000/01:RS1 s. 92): En lämplig ordning är att regeringen i vårpropositionen lämnar förslag till ändringar i indelningen och att ändringarna fastställs av . De ändringar vi då avser är de som behövs för att utgiftsområdesindelningen skall vara förenlig dels med riksdagsordningen, dels med riksdagsbeslutet om ämnesförteckning.