yttr · GX05FiU3y · 2010-04-01 00:00:00 — 2009/10:FiU3y Uppföljning av riksrevisionsreformen har beslutat att ge finansutskottet tillfälle att yttra sig över riksdagsstyrelsens framställning 2009/10:RS4 Uppföljning av Riksrevisionsreformen. Fyra motioner har väckts med anledning av framställningen (m, c, fp). Det har gått riksrevisionsreformen. Med perspektiv på den nya ordningen och den nya myndigheten kan finansutskottet konstatera att mycket har fungerat bra och enligt intentionerna med reformen. finns det ett antal områden där förbättringar bör ske. är i allt väsentligt positivt till det förslag som har utarbetats av och som riksdagsstyrelsen ställer sig bakom. Dock har finansutskottet synpunkter på några delar av styrelsens förslag. För att ge goda förutsättningar för tydliga och fullödiga svarsskrivelser från regeringens sida med anledning av granskningarna bör enligt finansutskottet tidsgränsen för skrivelserna förlängas något. delar riksdagsstyrelsens uppfattning att effektivitetsrevisionen i större utsträckning bör riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. vill framhålla att förtydligandet i revisionslagens inriktningsparagraf (4 §) bör ses som en betoning av effektivitetsrevisionens bredd snarare än att den skulle utgöra en insnävning av densamma. ställer sig tveksamt till riksdagsstyrelsens förslag om att överväga en sammanslagning av den årliga rapporten och . När det gäller styrelsens förslag om att tidigarelägga den årliga rapporten bör hänsyn tas till att iakttagelserna från den årliga revisionen ska kunna komma med. Slutligen har finansutskottet vissa smärre synpunkter på riksdagsstyrelsens förslag om redovisningen av de administrativa kostnaderna i internationella verksamhet och på hanteringen av årsredovisningen för staten. Motionerna avstyrks i de delar som finansutskottet behandlar. berör samtliga motionsyrkanden utom frågan om inrättande av ett revisionsutskott i . Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp den reformering av den statliga revisionen som genomfördes . Riksdagsstyrelsen mottog delbetänkande 2008/09:URF1 Uppföljning av Riksrevisionsreformen och slutbetänkande /09:URF3 Uppföljning av Riksrevisionsreformen II respektive . Styrelsen har remissbehandlat betänkandena. Remissvaren och remissammanställningar finns tillgängliga hos riksdagsförvaltningen (dnr 039-2659-2008/09 och 019-771-2008/09). Riksdagsstyrelsen ställer sig i framställningen bakom förslagen i båda betänkanden. Ställningstagandet innebär att styrelsen också ställer sig bakom utredningens motiveringar till lagändringar och bedömningar i övrigt. Fyra enskilda motioner (m, c, fp) har väckts med anledning av framställningen. Av utredningens förslag följer att arbetsinsatsen för ledamöterna i parlamentariska råd (se nedan) kan förväntas bli mindre omfattande än för ledamöterna av nuvarande styrelse. Riksdagsstyrelsen föreslår därför en komplettering till utredningens förslag om arvode till ledamöterna i parlamentariska råd, som innebär ändringar i arvodeslagen (1989:185). Vidare föreslår riksdagsstyrelsen några smärre lagtekniska justeringar. Det gäller bl.a. utredningens förslag om att det i 37 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska anges att årsredovisningen för staten ska innehålla statsbudgetens slutliga utfall. Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfallet. Eftersom det är det slutliga utfallet som redovisas bör den nuvarande hänvisningen till det preliminära utfallet utgå. Vidare görs en lagteknisk justering mot bakgrund av utredningens förslag i slutbetänkandet att revisionsberättelsen över årsredovisningen för staten ska lämnas till finansutskottet och inte till . Justeringen innebär att tilläggsbestämmelse 3.8.5 i riksdagsordningen ändras jämfört med utredningens förslag. Riksdagsstyrelsen föreslår att samtliga förslag ska träda i kraft . Utredningens förslag i betänkande 2008/09:URF1, som riksdagsstyrelsen ställer sig bakom, innehåller följande huvudpunkter: En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. Därför bör och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställning till dessa granskningar. , som är en myndighet under , bör lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. Regeringen ska senast redogöra för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport. Redogörelsen ska lämnas i en särskild skrivelse för varje effektivitetsgranskning. Styrelsen vid avskaffas i sin nuvarande form och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd. Rådets uppgift blir att ge insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av och består av en representant för varje partigrupp i . Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. Utredningens förslag i betänkande 2008/09:URF3 innehåller följande huvudpunkter: Effektivitetsrevisionens inriktning förtydligas i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Utredningen lägger inga förslag till förändringar när det gäller den årliga revisionen utan anser att myndigheterna även bör betala för sin revision. Den nuvarande ordningen med ett särskilt anslag för internationella utvecklingssamarbete bör behållas, men kraven på samordning med det svenska utvecklingssamarbetet i övrigt och särredovisning av de administrativa kostnaderna bör skärpas. Bedömningen av om utvecklingssamarbetets inriktning är i linje med svenska prioriteringar bör göras av efter samråd med Sida. Erfarenheterna av det vetenskapliga rådets verksamhet är i huvudsak positiva. Rådets verksamhet bör dock regelbundet följas upp, och resultatet av dess diskussioner och verksamhet bör bli mer lättillgängligt och spridas på ett systematiskt sätt. årliga rapport fyller en viktig funktion genom att den översiktligt redovisar de viktigaste iakttagelserna från revisionen . Det vore mer ändamålsenligt om den årliga rapporten fortsättningsvis lades fram eller april. Årsredovisning för staten bör lämnas till , och revisionsberättelse över årsredovisningen bör lämnas direkt till finansutskottet i stället för till . I motion 2009/10:K5 framhåller m.fl. (m, c) att uppdrag inte bör snävas in utan att den nuvarande formuleringen i 4 § revisionslagen om mandat bör behållas. Motionärerna anser inte att effektivitetsgranskningen ska begränsas till att huvudsakligen gälla de ekonomiska aspekterna med ett tillbakasättande av granskningen av regelefterlevnad. Om det i uppdrag inte ska ligga att granska regelefterlevnad, vilket organ ska då utföra denna granskning, frågar sig motionärerna. m.fl. (m, c) föreslår i motion 2009/10:K6 att det inrättas ett särskilt revisionsutskott enligt den modell som majoriteten av EU:s medlemsländer valt. Att fackutskotten ska sköta hanteringen av de granskningsrapporter som lämnat, vittnar enligt motionärerna om en allvarlig okunnighet om vad revision innebär. Bara för att fackutskotten är något av experter på den politik som ligger inom deras ansvarsområde finns det inga garantier för att de har kompetens att bedöma revisionsfrågor. Ett revisionsutskott skulle enligt motionärerna skapa kontinuitet i kontrollfunktionen och ge förutsättningar för utskottets ledamöter och kansli att bygga upp den kompetens och erfarenhet som behövs för att granskningsarbetet ska fungera effektivt. I motion 2009/10:K7 av () föreslår motionären dels att uppdrag inte bör snävas in utan att den nuvarande formuleringen i 4 § revisionslagen bör behållas, dels att det bör inrättas ett särskilt revisionsutskott i . Motionären anser att förslaget bör återremitteras till riksdagsstyrelsen i syfte att utveckla diskussionen i ovanstående frågor. I motion 2009/10:K8 av () framhålls att det vore fel att ge , så som föreslås i 4 § revisionslagen, en uttalad uppgift att föreslå alternativa insatser för att uppnå målen för den granskade verksamheten. En sådan uppgift ligger utanför vad som normalt bör åvila revisionen och strider mot den inarbetade ordningen. Det finns en risk för att revisorernas roll i den politiska processen ändras och att de kommer att uppfattas som aktörer i den politiska debatten, skriver motionären. Det har gått riksrevisionsreformen. Med perspektiv på den nya ordningen och den nya myndigheten kan finansutskottet konstatera att mycket har fungerat bra och enligt intentionerna med reformen. finns det ett antal områden där förbättringar bör ske. är i allt väsentligt positivt till det förslag som utarbetats av och som riksdagsstyrelsen ställer sig bakom. välkomnar den enklare och tydligare beslutsordning som skapas genom styrelsens avskaffande och och utskottens ökade ansvar för att ta ställning till effektivitetsgranskningarna. Att låta granskningarna gå direkt till utan att ta omvägen via styrelsen kommer enligt finansutskottets uppfattning att effektivisera arbetsprocessen i . är också positivt till den organisatoriska förändring som innebär att en av riksrevisorerna får ett utökat administrativt ansvar. Denna förändring skapar förutsättningar för en enklare och effektivare organisation genom att tydliggöra beslutsfattande och ansvarstagande. välkomnar vidare förtydligandet av effektivitetsrevisionens inriktning mot mer s.k. traditionell effektivitetsrevision. Motionerna avstyrks i de delar som finansutskottet behandlar. berör inte frågan om inrättande av ett revisionsutskott i . behandlar nedan mer ingående ett antal frågor som rör främst hanteringen av granskningsrapporterna, inklusive den årliga rapporten, och inriktningen av effektivitetsrevisionen. Riksdagsstyrelsens förslag innebär att riksrevisorerna ska lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till . Kammarkansliet svarar för att lämna dem vidare till regeringen för yttrande, och berört utskott underrättas om att granskningsrapporten inkommit. Regeringen ska därefter redovisa till , i en skrivelse för varje granskningsrapport, vilka åtgärder regeringen och myndigheterna vidtagit eller planerar att vidta med anledning av granskningen. Därefter tar ställning till om de åtgärder som regeringen redovisat är tillräckliga. Utskottet har möjlighet att kalla till sig den ansvariga riksrevisorn för att redogöra för granskningen och för att svara på frågor. Vidare bör företrädare för regeringen och berörda myndigheter kunna kallas till utskottet för att ge sin syn på granskningen. Dessa utfrågningar kan genomföras antingen när granskningsrapporten publiceras eller efter det att regeringen lämnat sin redogörelse till . Regeringen bör en gång , i Årsredovisning för staten, återkomma till med en summering och redovisa om och hur de åtgärder som regeringen aviserat i skrivelser till har genomförts. Om möjligt bör även en bedömning göras av resultatet av regeringens åtgärder. Utredningen påpekar att om regeringen i en skrivelse uppgett att man inte avser att vidta några åtgärder med anledning av en granskningsrapport behöver regeringen inte heller återkomma i Årsredovisning för staten med någon redovisning av vilka åtgärder som vidtagits. Ärendet är i detta fall avslutat i och med att skrivelsen med anledning av granskningsrapporten har lämnats till . Beträffande riksdagsstyrelsens förslag att alla granskningsrapporter ska besvaras med en skrivelse från regeringen säger i sitt remissvar (vilket också citeras i framställningen): har således att räkna med ett inte oväsentligt antal mycket kortfattade skrivelser i vilka regeringen endast anger att den inte, eller i vart fall inte för tillfället, avser att vidta någon åtgärd med anledning av rapporten. vill här framhålla vikten av att regeringens återrapportering med anledning av en granskning inte blir en slentrianmässig procedur som är tom på innehåll. Det är av stor betydelse att regeringen är tydlig och utförlig i sina skrivelser med anledning av iakttagelser. Om regeringen anger att en granskningsrapport är slutbehandlad så bör det klart framgå på vilka grunder detta görs. I den mån regeringen hänvisar till pågående eller kommande arbeten så bör i möjligaste mån en tidsram anges. Tydlighet från regeringens sida i hur man ser på ett visst granskningsärende är av stor betydelse för utskottens och ställningstagande i enskilda granskningsärenden. Vad finansutskottet framhållit ovan gäller även för regeringens årliga summering av åtgärder med anledning av granskningarna i årsredovisningen för staten. För att inte fackutskottsprincipen ska frångås är det viktigt att finansutskottet bereder andra utskott möjlighet att yttra sig över Årsredovisning för staten. Så sker , men övriga utskott har utnyttjat denna möjlighet i mycket begränsad omfattning. För att ge goda förutsättningar för tydliga och fullödiga svarsskrivelser från regeringens sida med anledning av granskningarna bör enligt finansutskottet tidsgränsen för skrivelserna förlängas från . Vidare anser finansutskottet att man bör överväga, i syfte att försäkra att granskningar som lämnas ges tillräcklig beredningstid, att exkludera en eller två semestermånader () när sista svarsdatum för regeringen räknas fram. Beredning och beslut om anslag Som en följd av förslaget att avskaffa bör enligt framställningen även beslut om myndighetens anslagsframställning fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. Utredningen konstaterar att anslag på statsbudgeten bereds i flera olika steg. De justeringar som eventuellt skett under processen är av teknisk karaktär. Den reella prövningen kan antas ske först i finansutskottet och i i samband med att besluten fattas om anslagen. Å andra sidan är det knappast realistiskt att i detta sena skede av budgetprocessen, då ramar fastställts för utgiftsområdena, kunna göra en omprövning av anslagets storlek, i varje fall inte en sådan som skulle kunna leda till en höjning av anslaget. Detta skulle kunna ge upphov till icke önskade återverkningar på andra anslag inom utgiftsområdet. Däremot kan uttalanden göras av mer övergripande karaktär och som kan vara vägledande för den förväntade långsiktiga utvecklingen. Ordningen med att riksdagsförvaltningen ska yttra sig över styrelsens anslagsförslag är en kvarleva från tiden med revisorer. De hade av naturliga skäl en ganska begränsad ekonomiadministrativ kapacitet, och en teknisk granskning av förslaget från riksdagsförvaltningens sida kunde ses som en förstärkning av den kapaciteten. Med den kapacitet och kompetens som nu har byggt upp på det ekonomiadministrativa området torde behovet av en teknisk granskning från riksdagsförvaltningens sida vara betydligt mindre, enligt utredningen. Ett visst samarbete dem emellan är ofrånkomligt eftersom det finns ett behov att samordna anslagen inom riksdagsområdet. Detta kan sannolikt hanteras informellt utan en formell reglering. Kravet på ett yttrande från riksdagsförvaltningen skulle därmed kunna slopas. har inga invändningar mot riksdagsstyrelsens förslag i de delar som rör beredningen och besluten om anslag. ställer sig således bakom dels att beslut om anslagsframställningen fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar, dels att kravet på yttrande från riksdagsförvaltningen slopas. Riksdagsstyrelsen anser att revisionslagens inriktningsparagraf (4 §) i och för sig är väl formulerad i sin nuvarande lydelse, men mot bakgrund av de iakttagelser, bedömningar och slutsatser som utredningen redovisat bör ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning göras i lagen. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning ska, enligt riksdagsstyrelsen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Med hushållning avses i vilken utsträckning åtgärder har vidtagits för att hålla nere kostnaderna i den granskade verksamheten, och med resursutnyttjande avses förhållandet mellan nedlagda resurser och uppnådda resultat. Med måluppfyllelse avses förhållandet mellan avsedda och uppnådda resultat. bör även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Utredningen konstaterar att kartläggningar och analyser visar att effektivitetsrevision har varit av mycket skiftande karaktär. Granskningar inriktade på regelefterlevnad förefaller ha utgjort en stor andel. Betoningen av kriteriet om ansvarsutkrävande har medfört en fokusering på granskning av regelefterlevnad och styrning, vilket lett till en smalare inriktning. Den s.k. traditionella effektivitetsrevisionen som manifesteras i granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta har förekommit i begränsad omfattning i granskningsverksamhet. För att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten bör effektivitetsrevisionen, enligt riksdagsstyrelsen, i större utsträckning riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Utifrån en analys av väsentlighet och risk bör större uppmärksamhet ägnas åt granskning av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. bör de mest väsentliga delarna av varje utskottsområde föranleda granskningsinsatser. Riksdagsstyrelsen anser vidare att effektivitetsrevisionen i ökad utsträckning bör underlätta det förändringsarbete för bättre hushållning och resursutnyttjande samt ökad effektivitet som granskningsresultaten ger anledning till. delar riksdagsstyrelsens uppfattning att effektivitetsrevisionen, för att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten, i större utsträckning bör riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Riksdagsstyrelsen anser att utifrån en analys av väsentlighet och risk bör större uppmärksamhet ägnas åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. Detta är enligt finansutskottet rimligt mot bakgrund av att bedömningen ska utgå från en analys av väsentlighet och risk. En sådan analys torde förhindra att exempelvis transfereringar som i statsbudgettermer är omfattande men i andra avseenden är okomplicerade blir överrepresenterade i granskningen. Till skillnad från vad som framförs i motionerna K5 av m.fl. (m, c) och K7 av () anser inte finansutskottet att förtydligandet i revisionslagens inriktningsparagraf (4 §) innebär en insnävning. Snarare bör förtydligandet ses som en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot granskning av regelefterlevnad, på det sätt som utredningens kartläggning visar har varit fallet i stor utsträckning. Att det handlar om en bred form av granskning blir enligt finansutskottet tydligt om man närmare studerar de internationella riktlinjer som ligger till grund för utredningens definition av effektivitetsrevision. Enligt Intosai1[ De statliga revisionsmyndigheternas internationella samarbetsorganisation Audit Institutions (Intosai) har sammanställt generella normer och riktlinjer för statlig revision: Implementation .] handlar effektivitetsrevision om att granska de tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjande) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). De båda första begreppen, economy och efficiency, handlar om resursanvändning. Syftet med granskningar av economy är att pröva om kostnaderna är så låga som möjligt eller om de kan sänkas utan att detta drabbar verksamhetens omfattning och kvalitet. Frågor om economy kan avse enskilda myndigheters verksamheter och program men kan också omfatta åtaganden som sträcker sig över flera departementsområden. Exempel på sådana granskningar kan gälla anskaffningsfrågor och underhåll samt kostnader för lokaler och transporter. I fråga om efficiency är syftet inte i första hand att sänka kostnaderna utan att se om det går att få ut mer av verksamheten eller att få ett bättre resultat för pengarna. Vanligen handlar det exempelvis om att undersöka om det går att få en verksamhet snabbare utförd eller av bättre kvalitet. Det kan också handla om huruvida det går att få ut mer effekter med mindre resurskrävande insatser eller arbetssätt. Såväl övergripande som myndighetsinterna frågor kan omfattas av denna typ av granskningar. Begreppet effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta) tar, till skillnad från begreppen economy (hushållning) och efficiency (resursutnyttjande), inte sikte på resursåtgången. Med effectiveness avses förhållanden mellan mål, medel och effekter. Inom ramen för effectiveness är det möjligt att genomföra flera olika typer av granskningar. Det går exempelvis att granska hur en statlig reform har förberetts, vilka avsedda och icke avsedda effekter den haft, om insatsen står i konflikt med eller överlappar andra reformer och verksamheter, eller om ett visst statligt åtagande framstår som det mest ändamålsenliga i ett längre perspektiv. Man kan också undersöka i vilken mån förutsättningarna för de ursprungliga motiven för en verksamhet fortfarande har bärkraft eller om de förlorat sin aktualitet. För att man ska kunna värdera resultatet av en verksamhet krävs utöver kunskap om den granskade verksamheten även uppgifter om hur andra intressenter i samhället påverkas. Särskilt viktigt kan detta vara om en verksamhet har oönskade effekter på andra delar av samhället, exempelvis leder till miljöförstöring. Att granska effectiveness handlar inte sällan om att uppskatta eller värdera den samhällsekonomiska nyttan, dvs. summan av de samhällsekonomiska intäkterna från och kostnaderna för en verksamhet. är det inte alltid möjligt att beskriva sådana intäkter och kostnader i kronor och ören. Begreppet effectiveness, som av utredningen översätts med måluppfyllelse/samhällsnytta, är således omfattande. har noterat att JO i sitt remissvar till slutbetänkande påpekat att begreppet samhällsnytta är oklart (det definieras inte av utredningen) och att detta förtar mycket av den precisering som de övriga tre kriterierna innebär. anser att en strävan efter alltför exakta begrepp kan försvåra för revisionen att anlägga olika och som var för sig angelägna perspektiv och att beakta de komplexa samspel som råder och som måste beaktas för att rätt förstå och bedöma den mångfasetterade statliga verksamheten. Utredningen har valt att använda båda begreppen måluppfyllelse och samhällsnytta för att ge begreppets (effectiveness) vidd en rimlig innebörd i svensk översättning. Begreppet samhällsnytta kan i det här sammanhanget förstås som samhällsekonomisk nytta eller summan av samhällsekonomiska intäkter och kostnader. har vidare inga invändningar mot riksdagsstyrelsens förslag om att även bör kunna lämna förslag om alternativa åtgärder t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller omfördelning av resurser för att uppnå målen för den granskade verksamheten. Förslaget tillbakavisas i motion K8 av () bl.a. mot bakgrund av att det skulle strida mot den inarbetade ordningen. Här vill finansutskottet påpeka att lämnar rekommendationer av detta slag i samband med granskningar. Redovisningen av de administrativa kostnaderna i internationella verksamhet