prot · GX09136 · 2010-06-14 00:00:00 — Mot den bakgrunden anser vi att det finns anledning att rikta kritik mot regeringens beslut om förflyttning och särskilt hantering av ärendet. 15 (): Det är inte första gången regeringen förflyttar en generaldirektör utan att det föreligger synnerliga skäl för det. Det är en mycket, mycket oroväckande väg som regeringen nu slagit in på, att flytta en myndighetschef utan att det verkligen är uppenbart att det finns sakliga, objektiva och godtagbara skäl för ett sådant beslut. Men mest skrämmande är det att utskottsmajoriteten, det vill säga högeralliansen, ställer sig bakom detta. Generaldirektören för , , fick besked om att hon skulle avsluta sitt uppdrag med omedelbar verkan och att regeringen dagen efter skulle utse en ny generaldirektör. Då är det väldigt naturligt att fråga vad det fanns för skäl för beslutet. I det brev som vi fick ta del av, som den före detta generaldirektören har skickat till oss, uppgav hon att hon som svar på den frågan hade fått: Apoteksbolaget har inte förtroende för dig. Det var det svar hon fick. När socialminister var på KU:s utfrågning i detta ärende svarade han på frågan om vad som egentligen var anledningen till att generaldirektören fått lämna sitt uppdrag: Jag vet inte vad som har sagts ordagrant i den diskussionen, men det som var avgörande för vår del var att vi inte fick fram ett underlag av tillräcklig kvalitet som skulle kunna duga för de viktiga beslut vi hade att fatta. Okej, men kommer vi till det som har varit mycket vanligt förekommande just i den här KU-granskningen, nämligen att ord står mot ord. Generaldirektören skriver i sitt svar till KU att det handlar om de förutsättningar som skulle ges apoteksbolagen. Det handlar om bland annat, som tidigare talare varit inne på, handelsmarginalen, som i förslaget låg på . När hon fick lämna ansvaret för myndigheten ökade handelsmarginalen till . Men detta räckte inte, utan det kom också ett påslag på per expedierad förpackning. Vem drabbar detta? Jo, naturligtvis skattebetalarna. Alliansens mantra, och jag kan inte säga hur de har upprepat det, är att de värnar om skattebetalarnas medel. Men hur väl rimmar det med verkligheten? Det rimmar naturligtvis inte med verkligheten här. Åter vill jag koppla tillbaka till det svar generaldirektören fick med anledning av att hon fick gå, nämligen: Apoteksmarknaden har inte förtroende för dig. När socialminister var på utfrågningen i KU svarade han på frågan så här: Det fanns resonemang från många håll, alltså en oro från aktörerna omkring märk väl: en oro från aktörerna omkring över TLV:s möjlighet att utföra sitt arbete på ett professionellt sätt. Det var inte det som var det avgörande, men det fanns med där som ett bakgrundsbrus. Av svaret att döma från socialministern stämmer det svar som vi tidigare fått från generaldirektören, nämligen att apoteksmarknaden inte hade förtroende för henne. Just detta är en viktig del, för resultatet blev ju att notan för skattebetalarna blev mycket högre efter det att generaldirektören fick lämna sitt uppdrag, och så vidare. Detta går inte att trolla bort. Mot bakgrund av myndigheternas och deras chefers självständiga ställning är det av central betydelse att det finns sakliga, objektiva och godtagbara skäl för ett beslut om en förflyttning av en myndighetschef. Detta är otroligt viktigt men något som högeralliansen totalt struntar i. Kontentan är att nuvarande regering förflyttar personer utan godtagbara skäl. Den presentation som generaldirektören avsåg att presentera ogillades av regeringen. Det finns inga tvivel om den saken, enligt mitt sätt att se det. Att något ogillas av en regering utgör definitivt inte ett sakligt och godtagbart skäl för en förflyttning. Det är minst sagt oroväckande och skrämmande, tycker jag, att se hur regeringen agerar. Men det är lika skrämmande och mycket sorgligt och bedrövligt att se hur utskottets majoritet, det vill säga högeralliansen, håller regeringen bakom ryggen även i detta ärende. 16 (): Det här ärendet handlar om två olika versioner eller två olika sidor. Jag tänkte ägna tiden åt att citera de officiella svar som har givits, för då kommer det mesta fram. Vi kan börja med att se det utifrån regeringens sida och Statsrådsberedningens svar på frågor. Vi frågade bland annat, gemensamt då naturligtvis: När togs från regeringens sida frågan om förflyttning av först upp med henne? Berördes frågan om hennes fortsatta anställning vid TLV under planeringssamtal eller annat samtal med henne under september 2008januari 2009? Som svar anförs följande: Regeringen har fört en löpande dialog med generaldirektören för (). Inför omförordnandet togs frågan om myndighetens uppdrag och framtida uppgifter upp. Myndigheten stod då inför stora nya utmaningar och ansvarade för uppgifter som var centrala för omregleringen av apoteksmarknaden. En avsevärd del av dessa uppgifter skulle utföras och ställde stora krav på styrning och ledning av myndigheten. Myndighetens arbete var på väg in i en ny fas med anledning av det ansvar som myndigheten fick i och med det nya tandvårdsstödet och i och med omregleringen av apoteksmarknaden. Därför var en sådan diskussion om myndighetens uppdrag och framtida uppgifter naturlig under de samtal som genomfördes före beslutet om omförordnandet. ägde ett antal samtal rum med generaldirektören. Arbetet med omregleringen ställde krav på en regelbunden kontakt med många aktörer, däribland , , och (). Dessa behövde också bedriva sitt arbete i nära samarbete med varandra. Detta samarbete var särskilt kritiskt eftersom det vid höstens början inte var möjligt att förutsäga i detalj vilka uppgifter som skulle behöva utföras och vilken ansvarsfördelning som skulle behöva ske inför omregleringen. En viss avsaknad av förutsägbarhet ställde i sin tur krav på ett proaktivt agerande från aktörerna och en stor initiativkraft. Dessa krav tydliggjordes vid de samtal som ägde rum med generaldirektören. KU frågade sedan: omförordnades till generaldirektör och chef för från till och med . beslutade regeringen att hon skulle anställas som generaldirektör i . Vilka organisatoriska omständigheter hade tillkommit eller förändrats mellan och , som var okända när regeringsbeslutet om omförordnande fattades ? Innebar regeringens beslut att förflytta att beslutet gavs omedelbar verkan? Om beslutet gavs omedelbar verkan, vilka var skälen för detta? svarade följande: I enlighet med vad som beskrivs ovan innebar höstens och vinterns arbete med omregleringen att inblandade aktörers uppdrag klarlades. Processen ställde också krav på ett agerande i nära samspel med andra aktörer och ett proaktivt förhandlingssätt. På grund av de tidsgränser som satts för omregleringen bedömde regeringen att det förelåg sådana synnerliga skäl att en omedelbar verkan av beslutet var nödvändig för att myndigheten skulle kunna fullfölja sina uppgifter utan fördröjningar. Genom myndighetens centrala roll i omregleringen av apoteksmarknaden stod stora ekonomiska värden på spel om myndigheten inte skulle kunna fullfölja sitt uppdrag , eftersom en fördröjning i sin tur skulle kunna ha lett till att ikraftträdandetidpunkten för omregleringen äventyrades. KU fortsatte med att ställa frågan: , som regeringen beslutade att anställa som generaldirektör i , beslutade regeringen också om förlängning av utredningstiden för en redovisning från TLV om hur lönsamheten på apoteksmarknaden ska bedömas, bestämmas och följas upp samt hur handelsmarginalen ska beräknas. Finns det ett samband mellan förflyttningen av generaldirektören och den förlängda utredningstiden? Vilket var i så fall sambandet? statsrådsberedning svarade: Frågan om tidpunkten för TLV:s första delleverans hade varit föremål för diskussion mellan myndigheten och departementet tidigare och det fanns från början en medvetenhet om att utredningstiden var knapp. När beslutet om förlängning fattades hade det blivit uppenbart att en utökad utredningstid var nödvändig för att få fram ett väl grundat underlag. KU frågade vidare: Hur var ärendet berett när fick beskedet om byte av generaldirektör för ? Hade tjänsten som generaldirektör utannonserats? Svaret från Statsrådsberedningen löd: Ärendet var berett inom med berörda funktioner. Tjänsten som generaldirektör utannonserades inte. utannonserar dock som regel dessa tjänster. har genomfört sammanlagt tio rekryteringar av myndighetschefer. Vid åtta av dessa rekryteringar har kravprofiler upprättats och en öppen annonsering har gjorts. I syfte att ytterligare öka professionaliseringen av rekryteringsprocessen har även externt rekryteringsstöd används. Så långt skriftväxlingen mellan KU och Statsrådsberedningen. KU gav även möjlighet till berörd generaldirektör att inkomma med sina synpunkter. skickade följande skriftliga kommentarer till svar på frågor som ställt till : Jag har beretts tillfälle att kommentera två promemorior från med anledning av granskning av att jag entledigades som generaldirektör för (). I samband med att jag omförordnades hade jag ett samtal med statssekreterare , där vi diskuterade myndighetens kommande uppgifter. Det slutade med att meddelade att jag skulle omförordnas, vilket jag uppfattade som att departementet hade förtroende för mitt sätt att arbeta. fick vi Uppdrag angående förberedande åtgärder med anledning av omregleringen av apoteksmarknaden (S2008/1070/HS). Uppdraget innebar att TLV skulle: leverera tidplan för uppdraget den 15/1 2009 ge förslag till konstruktion av handelsmarginal den 2/2 2009 ge förslag till ny prismodell den 1/4 2009 ge förslag till prispress på läkemedel utan generisk konkurrens den 31/12 2009. Så snart vi fått uppdraget skapade vi en arbetsgrupp bestående av den företagsekonom som tidigare ansvarat för handelsmarginalen vid TLV, tre jurister och två hälsoekonomer. Till arbetsgruppen knöt vi också de två nämndledamöter som regeringen hade utsett med anledning av apoteksmarknadsomregleringen: professor från och hans ersättare professor , ekonom från . Arbetsgruppen hade flera möten med tjänstemän vid . Jag deltog vid flera av träffarna och Statssekreterarna deltog också vid ett möte när vi överlämnade vår tidsplan för uppdraget. hade jag också möten med: , , , företrädare för farmaceuter som planerade att starta apotek, , Servicebolaget, , , Läkemedelshandlarna, kommuner och landsting SKL och . Anledningen var att det uppdrag vi fått krävde nära samspel med andra aktörer. fortsatte: hade vi ett möte med departementets tjänstemän och redogjorde då för vad vi tänkte föreslå i vår kommande redovisning av handelsmarginalen. Vår huvudlinje var att börja med att behålla en handelsmarginal av samma storlek som tidigare, d.v.s. . Våra främsta argument för att föreslå en oförändrad marginal var de mekanismer som nämndes i lagrådsremissen. Omregleringen av apoteksmarknaden förväntades leda till: effektiviseringar genom konkurrens mellan apotek, lägre inköpspriser på originalläkemedel utan generisk konkurrens, möjlighet att prisförhandla parallellimporterade läkemedel, lägre inköpspriser på generiska läkemedel och ökad försäljning av handelsvaror. Vår analys av lönsamheten på apoteksmarknaden visade att det fanns flera skäl som talade för att aktörerna genom ökad förhandlingsstyrka, utökat produktsortiment och effektivisering, t.ex. genom internethandel, skulle kunna uppnå en lönsamhet som är rimlig, sett i ett internationellt perspektiv. Att kunde redovisa ett så starkt resultat , sedan man börjat agera mer som om man befann sig på en omreglerad marknad genom att öppna och satsa på ett utökat sortiment av handelsvaror, gav också stöd för att marginalen skulle kunna hållas oförändrad. Vi menade att det var ansvarsfullt att börja med en lägre marginal. Skulle det visa sig att intresset från olika apoteksaktörer blev för lågt, skulle det vara möjligt att höja marginalen. Att sänka den skulle bli betydligt svårare. Dagen efter vår redovisning, , meddelade departementsrådet via mail att vi inte skulle redovisa vårt uppdrag , utan att redovisningen skjutits upp. Nytt datum skulle komma . blev jag med kort varsel kallad till ett möte med och . Det blev ett mycket kort möte där meddelade att regeringen dagen efter skulle utse en ny generaldirektör för och att jag skulle lämna mitt jobb . När jag frågade vad anledningen var svarade : Arbetsmarknadens aktörer har inte förtroende för dig. Detta skrev till oss i KU. Det är två versioner av exakt samma händelse. Det kan naturligtvis vara svårt att ställa sig som domare och säga exakt vad som har hänt. Vi har ju inte varit med. Vi har förlitat oss på utfrågningar och de skriftliga svar vi har fått på våra frågor. Några saker att reflektera över är bland annat det som socialminister , , har påpekat, att stora ekonomiska värden stod på spel. Det finns ingenting i underlaget om vad det skulle bestå av. Ingenting i underlaget pekar på någon beräkning av vilka ekonomiska värden som stod på spel vid ett eventuellt misslyckande i det uppdrag som generaldirektören hade. Jag skulle snarare vilja hävda att det knappast är ekonomiskt att utse en ny generaldirektör som ska sätta sig in i arbetsuppgifterna och komma in i arbetet på slutet. Det är inte i något sammanhang försvarbart om man vill att det ska bli ett bra jobb. Jag skulle inte vilja bli inkastad som generaldirektör. höll den tidtabell som fanns uppställd. Hon levererade det hon skulle. Det finns ingenting som tyder på att hon inte klarade av sitt uppdrag. Jag vill nämna en liten detalj i sammanhanget. När regeringen har bestämt sig för att sparka någon, vem är det då som verkställer det? Det är i alla fall inte ansvarigt statsråd. Statsrådet skickar någon annan. Först föreslår statsrådet för regeringen att ska omförordnas som generaldirektör. Några månader därefter ber han någon kalla upp henne till departementet för att tala om att hon är avskedad eftersom man dagen efter ska utse någon annan. Det känns inte särskilt seriöst. Om någon är missnöjd med mig tror jag att den som vill få bort mig säger det till mig. Det kan vara i näringslivet eller inom sportvärlden. Det kan vara inom familjen. Den som har bestämt hur det ska vara tar rimligen ansvar och utför det praktiska arbetet. Så här får vi naturligtvis inte hantera våra generaldirektörer. Vem vågar ta på sig ett sådant här uppdrag i fortsättningen? Det finns inte någonting som pekar på att hon har gjort något fel eller satt något på spel, och hon blir sparkad med kort varsel. Det är inte rimligt. Detta kan vi i KU peka på och säga att det inte gjordes på rätt sätt. Det gjordes inte på ett bra sätt. Vi måste ha personer i som vågar ta på sig generaldirektörsjobbet utan att riskera att bli sparkade . Det kan vara rimligt att sparka någon, men då bör man ha pratat med vederbörande. Vad kan jag göra för att du ska förbättra dig? Vilka resurser kan vi ge dig för att du ska klara uppgiften? Det är regeringens ansvar att se till att generaldirektören ges rimliga förutsättningar. Regeringen har ju valt att ha henne som generaldirektör. 17 (): Frågan om ledande statstjänstemäns rättsliga ställning har diskuterats i vårt land och i andra länder . Ska ledande statstjänstemän, till exempel myndighetschefer, vara oavsättliga eller ska det vara möjligt att säga upp dem från deras tjänster alternativt förflytta dem från en tjänst till en annan mot deras vilja? Ett särskilt starkt anställningsskydd för myndighetschefer gör myndigheterna mer oberoende av den politiska makten i regering och riksdag. Genom historien har konstaterats att detta har både fördelar och nackdelar. Ett par fördelar är dels att en oberoende statsförvaltning kan ses som ett skydd för den enskilde medborgaren mot politiskt godtycke och rättsövergrepp i enskilda fall, dels att oberoende myndigheter vågar säga obekväma sanningar till regering och riksdag. Det kan å andra sidan ses som en nackdel att alltför självständiga myndigheter med oavsättliga chefer kan göra det svårare för regering och riksdag att få olika reformer genomförda i praktiken. Om myndigheten eller dess chef inte tycker om regeringens politik kan myndigheten försvåra eller fördröja genomförandet. var oavsättligheten regel och tätt förknippad med adelns maktutövning, eftersom adeln hade ensamrätt till alla ledande statliga ämbeten. Också enligt regeringsform var utgångspunkten att statliga ämbetsmän inte fick avsättas utom om de hade begått brott, med undantag för ett antal kategorier så kallade förtroendeämbetsmän, bland annat landshövdingar, kollegiepresidenter och höga militärer. Förtroendeämbetsmännen fick kungen entlediga när han prövar rikets tjänst så fordrar, det vill säga när han ansåg att det var lämpligt. Också har ämbetsmännens ställning varit föremål för ett antal förändringar. I förarbetena till regeringsform anfördes att statliga myndigheter som lyder under regeringen i princip står i ett lydnadsförhållande till regeringen. Däremot får regering och riksdag inte lägga sig i hur en myndighet tillämpar en viss lagstiftning i ett visst enskilt fall. Ur ett arbetsrättsligt perspektiv är utgångspunkten att en statligt anställd tjänsteman ska betraktas som vilken anställd som helst och omfattas av samma arbetsrättsliga lagstiftning som övriga anställda, till exempel lagen om anställningsskydd. I lagen om offentlig anställning, , finns dock ett antal särbestämmelser som gäller enbart offentligt anställda. Den fråga vi debatterar har framför allt att göra med tillämpningen av 33 § och 36 § i lagen om offentlig anställning. 33 § andra stycket stadgar att en generaldirektör får förflyttas till en annan tjänst som tillsätts på samma sätt om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Enligt 36 § ska ett beslut om förflyttning normalt inte verkställas förrän det vunnit laga kraft, men beslutet får ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. I den så kallade verksledningspropositionen /87 anför den dåvarande regeringen: Sådana synnerliga skäl kan exempelvis vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att en myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt godtagbart sätt. Enligt 39 § har den som är missnöjd med regeringens beslut om förflyttning möjlighet att väcka talan vid domstol. Den här förflyttningsmöjligheten infördes efter förslag från den dåvarande socialdemokratiska regeringen i verksledningspropositionen. Skälet var att det närmast inte fanns lagliga möjligheter för regeringen att förflytta en myndighetschef. Genom denna korta historiska tillbakablick har jag velat belysa att reglerna som rör höga ämbetsmäns anställningstrygghet har förändrats åtskilliga gånger. har pendeln svängt åt oavsättlighet, ibland åt ökade möjligheter att entlediga eller förflytta. Jag övergår nu till dagens granskningsärende. Generaldirektören för förflyttades från verket till en befattning som generaldirektör i . De rättsliga frågor som uppkommer är för det första om förflyttningen var påkallad av hänsyn till myndighetens bästa, som det står i 33 § , och för det andra om det förelåg synnerliga skäl att ge beslutet omedelbar verkan med stöd av 36 § . Dessa frågor ställdes till socialministern i utskottets utfrågning, och han utvecklade sin syn på saken. Han sade bland annat att generaldirektören inte förmådde se till att myndigheten levde upp till de krav som ställdes på myndigheten i apoteksarbetet. Han framhöll att det har varit en nära kontakt mellan och generaldirektören när det har handlat om det arbete som skulle utföras och de återrapporteringar som kom, de brister som departementet såg när det gällde att hålla tempot och kvaliteten på det arbete som kom fram. Han sade: Där förmådde inte myndigheten att leverera det underlag som var en nödvändig ingrediens för att kunna skapa det underlag som fordrades för våra beslut. Den förflyttade generaldirektören har i en skrivelse till KU skildrat händelseförloppet på ett sätt som antyder att hon har en annan uppfattning om bakgrunden till förflyttningen. Det har i ett par tidigare anföranden här nämnts lite grann om handelsmarginalen vid läkemedelsförsäljning. Själva sakfrågan är inte en fråga som rör KU:s granskning. Men jag vill ändå kortfattat konstatera att socialministern var inne även på den saken i sitt anförande och sade då: Genom de mekanismer som har kunnat träda i kraft har vi kunnat sänka priserna och ta hem mer pengar genom det system som har byggts upp. Det är självklart ett intresse för regeringen och riksdagsmajoriteten att hålla läkemedelskostnaderna nere. Är det något som denna regering har lyckats med så är det att hålla ordning och reda på statens finanser. När det gäller granskningsärendet vill jag framhålla att inte kan ta över domstolarnas uppgift att överpröva regeringens beslut om förflyttning av en generaldirektör. Om regeringens beslut överklagas till domstol med stöd av 39 § kommer en fullständig rättsprocess att genomföras. Där ska respektive part presentera bevis och argumentera för sin ståndpunkt, medan domstolen ska värdera bevisen med stöd av bestämmelser. KU:s arbete omfattas inte av de processrättsliga regler som styr domstolarnas arbete. KU är inte ett organ dit två parter kommer för att få en tvist löst. KU ska i stället granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och ta ställning till om detta har skett inom ramen för gällande lagstiftning. Det som KU kan konstatera i detta ärende är att regeringen har beslutat att förflytta en generaldirektör med stöd av bestämmelserna i och att regeringen har presenterat rimliga och godtagbara skäl för sitt beslut. Myndighetens arbete bedrevs inte på ett godtagbart sätt, och när läget inte förbättrades beslöt regeringen att förflytta generaldirektören. För att det pågående reformarbetet inte skulle fördröjas gavs beslutet omedelbar verkan. Mot bakgrund av detta har utskottets majoritet funnit att granskningen inte ger vid handen att regeringen brustit vid sin tillämpning av 33 och 36 §§ i lagen om offentlig anställning. Majoritetens utgångspunkt är att om utskottet ska rikta kritik mot regeringen måste det finnas tydligt stöd för det i utskottets utredning. Det ska ha klarlagts att regeringen har brustit i något hänseende. Det har i detta ärende definitivt inte klarlagts att regeringen har brustit. Oppositionens utgångspunkt tycks vara att regeringen ska bevisa sin oskuld, och om regeringen inte lyckas med det ska regeringen kritiseras. Utgångspunkten för oppositionen tycks vara att socialministern inte talade sanning inför utskottet, och om regeringen inte skickar dokument eller på annat sätt bevisar att socialministern talade sanning anser oppositionen att det är styrkt att socialministern hade fel. Det är ett synsätt som borde vara främmande för oss alla, eftersom det innebär att den som är anklagad ska bevisa sin oskuld. Socialministern har för KU uppgett att generaldirektören inte förmådde att leva upp till kraven som ställdes på tempo och kvalitet i arbetet. Som jag ser det är det ett skolboksexempel på när förflyttning av en generaldirektör får göras med hänsyn till myndighetens bästa. 18 () replik: Jag hade inte tänkt begära replik, eftersom jag tycker att det som nu sade tydligt illustrerar hur arbetet i har sett ut, särskilt från de borgerliga ledamöternas sida. Men påstår att det finns underlag och att det är underbyggt från regeringens sida att det har förelegat omständigheter enligt 33 § och 36 § i lagen om offentlig anställning. Då måste jag be att ytterligare redogöra för det. Först och främst kan det ske en förflyttning av myndighetschefer. Självklart är det så. Men det måste finnas sakliga och objektiva skäl. Då står det att det kan finnas organisatoriska skäl och att det också kan ske utifrån myndighetens bästa. Jag kan konstatera att det inte finns några organisatoriska skäl. Då handlar det om myndighetens bästa.