prop · GX03192 · 2010-04-20 00:00:00 — Om det mot bak- grund av barnets bästa hade varit lämpligast att förordna om visst um- gänge med umgängesstöd, men ett sådant umgänge på grund av vad som framkommit efter hörande av socialnämnden inte kan äga rum, bör detta komma till uttryck i beslutet. Detta ger en signal till parterna och social- nämnden om att det kan finnas skäl för ett ändrat ställningstagande från domstolens sida, om och när personal kan frigöras eller rekryteras för nämndens räkning. Vidare kan det vara av betydelse för tillsyn över . Uppföljning av beslut om umgängesstöd Utredningen föreslår att socialnämnden ges en skyldighet att regelbundet överväga om umgängesstödet fortfarande behövs. Som argument för detta anger utredningen bl.a. att ett sådant krav för att nämnden och den person som utsetts att medverka vid umgänget upprätthåller en regelbunden kontakt. Detta är enligt utredningen generellt sett till gagn för såväl nämnden som personen som medverkar vid umgänget. En annan fördel enligt utredningen är att socialnämnden på nära håll får en anledning att göra iakttagelser av hur umgänget gestaltar sig, något som Prop. 2009/10:192 domstolen av förklarliga skäl inte kan göra. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det kan finnas skäl att understryka umgängesstödets tillfälliga karaktär genom att social- nämnden åläggs någon form av uppföljning av umgängesvillkoret efter domstolens avgörande. JO framhåller bör det dock i lagen bara allmänt framhållas att socialnämnden ska följa upp hur umgänget funge- rar och verka för att stödet inte består längre än vad som är nödvändigt. Hur uppföljningen kan bedrivas och vilka åtgärder socialnämnden kan få anledning att vidta utvecklas i författningskommentaren. Socialnämndernas hantering av frågor om umgängesstöd Förslaget om umgängesstöd innebär att socialnämnden blir skyldig att utse en person att medverka vid umgänget när domstolen förordnat om umgängesstöd. befattning med saken får därmed anses som en ren verkställighetsåtgärd i enlighet med vad domstolen har be- stämt. För att klargöra att socialnämndens beslut att utse viss person att med- verka vid umgänget inte får överklagas togs i lagrådsremissens lagförslag in ett uttryckligt överklagandeförbud. Lagrådet menar att övervägande skäl talar för att beslutet är av det slaget att det inte är överklagbart och att det uttryckliga överklagandeförbudet därför framstår som överflödigt och i viss mån ägnat att förvirra. Enligt Lagrådets mening bör således inte något uttryckligt överklagandeförbud införas. Regeringen kan in- stämma i detta. Det finns inte anledning att ge närmare föreskrifter när det gäller upp- gifter för den person som medverkar vid umgänget. Inte heller bör lag- regler ges för utformningen av uppdraget och uppdragets avslutande. Det faller sig tvärtom mest naturligt att detta även styrs av dom- stolens beslut samt uppdrags- eller anställningsavtal. Frågorna hanteras lämpligen också av genom allmänna råd. Den som utses ska naturligtvis vara lämplig för uppdraget. Vilka krav som härvid bör ställas hanteras också lämpligen av genom allmänna råd. Enligt 10 kap. 5 § socialtjänstlagen finns möjlighet för socialnämnden att delegera nämndens beslutanderätt i vissa frågor. Som utredningen föreslår bör beslut att utse viss person att medverka vid umgänget kunna delegeras till en tjänsteman vid nämndens förvaltning. JO ifrågasätter om inte socialnämnden också borde ges en möjlighet att delegera till en tjänsteman vid nämndens förvaltning att pröva om um- gängesstödet fortfarande behövs. Som uppföljningen av umgängesstödet nu föreslås bli utformad finns det dock inte behov av någon sådan dele- gering. förutsättningar att tala med Regeringens förslag: ska i utredningar om behovet av att ingripa till ett barns skydd eller stöd kunna tala med ett barn utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvaran- Detsamma ska gälla i utredningar på initiativ av socialnämnden om överflyttning av vårdnaden på grund av att vårdnadshavaren brister i omsorgen om barnet eller då ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att socialnämnden ska kunna tala med barn utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vård- nadshavaren är närvarande i samtliga utredningar som rör barn. som har utsetts att verkställa en vårdnadsutredning enligt ska kunna göra detta. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. kommun, Pappa-Barn och Riks- rättigheter avstyrker förslaget. tet, och Fredrika-Bremer-Förbundet är tveksamma der bl.a. att förslaget inte bör genomföras utan att möjligheten att ett ombud för barnet närvarar vid samtalet ytterligare undersöks. Hovrätten över och framhåller att det endast i speciella fall bör bli aktuellt för en utredare att tala med ett barn utan vårdnads- havarens samtycke och att det bör komma till tydligt uttryck att det är fråga om undantagssituationer. JO är av uppfattningen att, såvitt avser utredningar enligt socialtjänstlagen, möjligheten bör begränsas till att avse ärenden som gäller ett barns behov av skydd eller stöd. anser att det bör anges i lagtexten att samtal utan vårdnadshavarnas sam- tycke ska få äga rum om detta bedöms vara nödvändigt med hänsyn till Enligt hovrätten bör det vidare införas en skyldighet för att i förväg informera vårdnadshavaren om att samtal med barnet kommer att ske. Kommuner och Landsting anser att det av socialtjänstlagen bör framgå att samtalet inte får genomföras om det är olämpligt för barnet. Skälen för regeringens förslag möjligheter att tala med barn Vikten av att barn får komma till tals i utredningar enligt socialtjänst- lagen markeras på flera ställen i lagen. Enligt 1 kap. 2 § ska, när åtgärder rör barn, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver och enligt 3 kap. 5 § ska, när en åtgärd rör ett barn, barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. Enligt 11 kap. 10 § har ett barn som har fyllt rätt att självt föra sin talan i mål och ärenden enligt lagen. som är yngre bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det. ning i kraft som innebär att vid sin tillsyn av social- tjänsten får tala med ett barn om det kan antas att barnet inte tar skada av samtalet. får tala med barnet utan vårdnadshavarens sam- tycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande (13 kap. 4 §). möjligheter att tala med barn aktualiseras först och främst i utredningar angående behovet av att ingripa till ett barns skydd eller stöd, s.k. barnavårdsutredningar (11 kap. 2 § socialtjänstlagen). Ett behov av att låta ett barn komma till tals finns också i utredningar på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 9 §§ i fall då det är aktuellt att flytta över vårdnaden till andra än föräldrarna eller till en av dem, t.ex. på grund av att vårdnads- havarna brister i omsorgen på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling eller då barnet stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet. Det kan även finnas behov av att låta ett barn komma till tals i andra utredningar enligt social- tjänstlagen, t.ex. biståndsutredningar. Samtal med barn aktualiseras även i vårdnadsutredningar enligt 6 kap. 19 § . innehåller, liksom socialtjänstlagen, bestämmelser som rör barns möjlig- het att komma till tals, se t.ex. 6 kap. 2 a och 19 §§ . När socialnämnden bedömer att ett samtal med barnet bör äga rum i en utredning och barnet har uppnått den ålder och mognad som krävs för att själv bestämma om sin medverkan, är det barnet som råder över om något samtal ska hållas. Barnets medgivande är då både en nödvändig och tillräcklig förutsättning. Det innebär i sin tur att vårdnadshavarens samtycke till samtalet inte behöver inhämtas och att samtalet t.o.m. kan äga rum mot vårdnadshavarens vilja (jfr JO:s beslut i dnr 1059-2003 och 4857-2003). Om barnet däremot inte har uppnått den ålder och mognad som krävs för att själv bestämma, kan vårdnadsha- varna förhindra att samtal hålls med barnet. Frågan om socialnämnden ska kunna tala med barnet faller nämligen inom vårdnadshavarnas bestämmanderätt. I barnavårdsutredningar finns vissa möjligheter för myndigheter inom och hälso- och sjukvården att utväxla information, oavsett om samtycke lämnats (25 kap. 12 § och 26 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). För bedömningen av behovet av insatser får nämnden också konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs (t.ex. med barnets familj, skola, daghem och fritidshem), även om samtycke till det inte har lämnats av vårdnadshavarna. Att socialnämn- den inte får tillåtelse från vårdnadshavarna att tala med barnet kan trots de möjligheter till information som alltså finns medföra att social- nämnden inte får ett tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till om nämnden behöver ingripa samt vilket behov som finns av insatser för barnet (och barnets familj). Följden kan då bli att en nödvändig insats för barnet aldrig kommer till stånd. Utredningen anför att de samtal och kon- takter som förekommit under utredningsarbetet tyder på att socialnämn- derna ställs inför sådana utredningssvårigheter tämligen ofta när det gäller barnavårdsutredningar. Vad gäller utredningar på initiativ av socialnämnden om vårdnadsöver- flyttningar kan det tänkas förekomma situationer i vilka vårdnadshavarna inte har intresse av att barnets inställning kommer till uttryck. En ovilja att låta barnet komma till tals kan ofta men givetvis inte alltid vara ett tecken på en intressekonflikt mellan barnets och vårdnadshavarnas intressen. I första hand torde detta gälla när utredningen föranletts av en förälders misstänkta missbruk eller försummelse eller av att barnet har rotat sig i ett familjehem (6 kap. 7 och 8 §§ ). Vad gäller samtal med barn inom ramen för vårdnadsutredningar enligt 6 kap. 19 § framkom genom en omfattande enkätunder- sökning som genomfördes av vårdnadskommitté (se SOU 2005:43) att det i drygt hälften av kommunerna visserligen händer att föräldrarna motsätter sig att utredaren talar med barnet men att det är mycket sällsynt. Situationen hanteras i första hand på så sätt att utredaren försöker motivera föräldrarna genom att informera dem om hur samtalen går till och varför det är viktigt att man får tala med barnet. Om föräld- rarna ändå motsätter sig att samtal genomförs, redovisas detta till domstolen. Barnets möjligheter att komma till tals bör förbättras Utredningens uppfattning är att det behövs en reglering som ger bättre förutsättningar för att genomföra samtal med ett barn. Den bästa lösningen är enligt utredningen att låta socialnämnden råda över om barnet ska delta i samtal, dvs. att vårdnadshavarens samtycke inte ska vara en förutsättning för samtalet. Ett sådant förfarande kan innebära att samtalet äger rum relativt snabbt. Utöver att socialnämnden får ett starkt och efterfrågat stöd för att vidta angelägna utredningsåtgärder ges också barnet självt, oberoende av vårdnadshavarnas vilja att samarbeta under utredningsförfarandet, möjlighet att ge uttryck för sin situation. Utred- ningen anför vidare att denna möjlighet skapas utifrån socialnämndens behov av att tala med barnet, vilket alltså betyder att det inte läggs någon onödig initiativbörda på barnet. Utredningen föreslår att möjligheten att samtala med barn utan vårdnadshavarnas samtycke ska finnas i samtliga utredningar enligt socialtjänstlagen som rör barn samt i utredningar om vårdnad, boende och umgänge enligt 6 kap. 19 § . Det är viktigt att bestämmelserna om barns rätt att bli hörda är verk- ningsfulla och att det inte finns hinder mot att de efterlevs. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att möjligheter att genomföra samtal med barn bör stärkas. kan invändningar ur rättssäkerhetssynpunkt resas mot att därigenom skulle ges en rätt att i praktiken sätta sig över vårdnadshavarnas bestämmanderätt i barnets personliga angelägenheter. Avgörande bör därför vara i vilka fall det finns ett tydligt behov av en möjlighet att tala med ett barn utan vård- nadshavarens samtycke. Enligt regeringens uppfattning bör möjligheten att tala med ett barn utan vårdnadshavarens samtycke först och främst finnas vid barnavårds- utredningar. Behovet ter sig här så starkt att det är berättigat att vårdnads- havarens rätt att bestämma över barnet får stå tillbaka. har dessutom redan getts extraordinära befogenheter i dessa utredningar när det gäller att inhämta uppgifter från olika källor. Ofta torde en utredning om en vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 7 eller 8 § ligga nära en barnavårdsutredning. De förhållan- den som motiverat en vårdnadsutredning, t.ex. ett farligt missbruk, kan också föranleda den som handlägger frågan om vårdnadsöverflyttningen att kontakta ansvarig enhet eller tjänsteman inom nämnden om att det kan behöva göras en barnavårdsutredning. Båda utredningstyperna moti- veras av barnets intressen och kan mynna ut i åtgärder som står bortom vårdnadshavarens rådighet. Regeringen anser därför att socialnämndens möjlighet att tala med ett barn utan samtycke från vårdnadshavaren också ska gälla dessa utredningar. Däremot gör regeringen bedömningen, till skillnad från utredningen, att det inte finns tillräckligt behov av att införa denna möjlighet vid utredningar om vårdnadsöverflyttningar enligt 6 kap. 8 a eller 9 § , dvs. när vårdnadshavarna eller någon av dem är varaktigt förhindrade att utöva vårdnaden eller avlider. Inte heller vid vårdnadsutredningar enligt 6 kap. 19 § framstår behovet av en möjlighet till samtal med barnet utan vårdnadshavarens samtycke som tillräckligt stort. Endast i ett fåtal fall förekommer det att vårdnads- havaren vägrar samtal med barnet. Det torde också sällan ligga i för- äldrarnas intresse att motsätta sig att den som verkställer utredningen talar med barnet. Inte heller i övriga utredningar enligt socialtjänstlagen, t.ex. biståndsutredningar, finns anledning anta att det finns ett motstånd från vårdnadshavarna i någon större omfattning i de fall det finns intresse av att tala med barnet. Möjligheten att tala med barnet utan vårdnadshavarnas samtycke bör således begränsas till barnavårdsutredningar och utredningar på social- nämndens initiativ om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 7 och 8 §§ för- äldrabalken. Utökade möjligheter att höra barnet innebär förbättrade möjligheter att ta hänsyn till barnets vilja, jfr 3 kap. 5 § socialtjänstlagen. De föreslagna bestämmelserna ligger också i linje med vissa bestämmelser i konven- tionen om barnets rättigheter, . Enligt artikel 12 i kon- ventionen har ett barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätt att höras, direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ, i alla administra- tiva förfaranden som rör barnet. Barnets åsikter ska sedan tillmätas bety- delse i förhållande till barnets ålder och mognad. När det gäller under vilka förutsättningar ett barn kan ges möjlighet att komma till tals finns det anledning att peka på det befintliga regelverket för utredningsförfarandet. Den nationella lagstiftningen ska härvid tolkas i enlighet med . Särskilt kan nämnas 11 kap. 10 § socialtjänstlagen som ger besked om att ett barn som är bör höras om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det. Detta innebär att med utgångspunkt i den bestäm- melsen måste en bedömning i varje enskilt fall göras av om barnet, oav- sett dess ålder, är i stånd att ha egna åsikter i frågan som utredningen gäller. Det bör här påpekas att barnet har en rätt att komma till tals men ingen skyldighet att uttrycka sina åsikter i ärendet. När ett samtal med barnet hålls ska barnets åsikter tillmätas betydelse i utredningen i för- hållande till barnets ålder och mognad. Vad särskilt gäller barnavårds- utredningar framgår av 11 kap. 2 § att utredningen ska bedrivas så att inte någon utsätts för skada eller olägenhet. Den ska inte heller göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Ett samtal bör till exempel inte hållas om barnets inställning inte kan klar- läggas utan att barnet sätts i en svår lojalitetskonflikt gentemot föräld- rarna eller någon av dem, något som kan vara av betydelse vid den skadebedömning som ska göras beträffande samtal med barn . 2009/10:192 Givetvis måste också barnets inställning till samtalet respekteras. hänvisning till det anförda finns det enligt regeringens mening inget behov av att införa ytterligare bestämmelser till vägledning för när barnet bör höras. Utredningen anser att någon uttrycklig regel om att vårdnadshavarnas inställning ska kontrolleras innan samtalet med barnet genomförs inte bör införas. En sådan regel skulle enligt utredningen i vissa fall omöjliggöra, eller åtminstone starkt fördröja, att ett i utredningshänseende angeläget samtal kommer till stånd. Regeringen delar denna bedömning. Hovrätten över och anser att det bör införas en skyldig- het för att i förväg informera vårdnadshavarna om att sam- tal med barnet kommer att ske. Möjligheten att tala med ett barn utan vårdnadshavarnas samtycke innebär som tidigare nämnts ett ingrepp i principen om vårdnadshavarnas beslutanderätt. Ur ett rättssäkerhetsper- spektiv är det enligt regeringens mening därför viktigt att vårdnadshavar- na informeras om åtgärden innan den sker. Detta är ju också av betydelse av praktiska skäl, för att samtalet med barnet ska fungera så smidigt som möjligt. Frivillig medverkan och bästa möjliga samarbete med vårdnads- havarna är givetvis alltid att föredra och bör i de flesta fall eftersträvas. Vårdnadshavarna bör därför alltid informeras innan samtalet med barnet äger rum. Detta följer av bestämmelserna i socialtjänstlagen om hur en utredning ska bedrivas i förhållande till den enskilde (t.ex. 1 kap. 1 § och 3 kap. 5 §). har också gett allmänna råd i frågan (Social- styrelsens allmänna råd SOSFS 2006:12 om handläggning och dokumen- tation av ärenden som rör barn och unga). Om en socialnämnd har ansett att det finns behov av att tala med bar- net, bör nämnden också kunna råda över de omständigheter under vilka samtalet äger rum. En naturlig konsekvens av att socialnämnden beslutar att ett samtal med barnet ska äga rum bör vara att nämnden ska ha rätt att tala med barnet på ett sådant sätt att bästa möjliga resultat erhålles. Det framstår då som viktigt att barnet inte utsätts för påverkan från förälderns sida. Nämnden bör således kunna bestämma att vårdnadshavaren inte ska vara närvarande vid samtalet. Vad gäller förutsättningarna för samtal kan påpekas att JO uttalat att det inte kan godtas att socialnämnden bereder sig tillträde till den unges hem för att få kontakt med barnet när vårdnadshavaren inte är hemma, eller att utredaren hämtar ett barn till socialförvaltningen när barnet är på väg hem från skolan eller leker ute (se JO:s beslut i dnr 1059-2003 och 4857-2003 med hänvisningar). En möjlighet att förordna en stödperson för barnet bör inte införas och Fredrika-Bremer-Förbundet anser att förslaget inte bör genomföras utan att möjligheten att ett ombud för barnet när- varar vid samtalet undersöks närmare. Utredningen har övervägt frågan om regler om ett offentligt biträde eller någon annan stödperson för bar- Prop. 2009/10:192 net bör införas och kommit till slutsatsen att detta inte är nödvändigt. Ett offentligt biträde eller någon annan stödperson skulle möjligen kunna fylla en funktion som moralisk vuxenassistans för den under- årige. Det skulle i så fall närmast röra sig om en mer eller mindre diffus stödperson som befinner sig vid barnets sida i anslutning till samtals- situationen, men utan ställföreträdarfunktioner. Det kan ifrågasättas om personen verkligen kommer att uppfattas på det sättet av barnet, särskilt med beaktande av att vederbörande inte skulle ges någon möjlighet att avstyra samtalet, påverka innehållet i samtalet eller i efterhand föra barnets talan när det gäller konsekvenserna av vad som framkommit. Personen framstår naturligtvis i ett inledningsskede, liksom företrädarna för , dessutom som en främmande för barnet och kan kanske inte heller påräkna något stöd från föräldrarna när det gäller att skapa ett förtroende från barnets sida. Liksom utredningen anser rege- ringen att det inte framstår som lämpligt att förordna en stödperson för barnet när ett samtal ska hållas utan vårdnadshavarens samtycke. Tilläggas kan att det finns rutiner inom för hur samtalen ska gå till för att fungera på bästa sätt för barnet. Detta innebär inte att barnet i alla lägen står utan möjlighet till biträde. I de situationer då det inte kan uteslutas att barnet är i behov av vård oberoende av samtycke enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga finns en rätt att få ett eget offentligt biträde förordnat om det finns mot- stridiga intressen mellan barnet och vårdnadshavarna (39 § andra stycket). 6 Beslutanderätten vid gemensam vårdnad Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet för domstolen att, om barnet står under vårdnad av båda föräldrarna, ge en av föräldrarna självständig beslutanderätt i vissa frågor. I stället bör andra lösningar övervägas, t.ex. att på de områden där det finns ett sär- skilt behov reglera frågan i vilken utsträckning en vårdnadshavares bestämmanderätt kan frångås. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att om ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna, domstolen vid behov ska kunna ge den ena av dem rätt att ensam bestämma i frågor som gäller barnets tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård och till insatser enligt socialtjänstlagen och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt i frågor som gäller förskoleverksamhet, barnets skolgång och skol- barnomsorg. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. , , i län, Fredrika-Bremer-Förbundet och Pappa-barn avstyrker dock förslaget. De ifrågasätter behovet av den föreslagna ändringen. De befarar också att ändringen kommer att leda till fler tvister, vilket inte är till barnets bästa. Några remissinstanser, däribland , , I Sam- hället, för kvinnojourer och tjejjourer i och Pappaliv, avstyrker förslaget men framför egna förslag om beslutande- rätten vid gemensam vårdnad. En del remissinstanser, t.ex. Föreningen Socialchefer, och Riks- förbundet , är tveksamma till förslaget. Skälen för regeringens bedömning Har barnet två vårdnadshavare ska dessa, enligt 6 kap. 13 § första stycket , utöva sina rättigheter och skyldigheter mot barnet till- Från denna grundläggande huvudprincip om det gemensamma beslutsfattandet vid gemensam vårdnad finns undantag för speciella situationer i 6 kap. 13 § andra stycket . Är en av vårdnads- havarna till följd av frånvaro, sjukdom eller annan orsak förhindrad att ta del i sådana beslut rörande vårdnaden som inte kan skjutas upp utan olägenhet, bestämmer den andre ensam. En av vårdnadshavarna får dock oavsett att den andre vårdnadshavaren har förhinder inte ensam fatta beslut av ingripande betydelse för barnets framtid, såvida inte barnets bästa uppenbarligen kräver det. Det finns i lag ytterligare några enstaka möjligheter för en av vårdnads- havarna att ensam få till stånd ett beslut, se t.ex. 30 § andra stycket folk- bokföringslagen (1991:481) och 7 § passlagen (1978:302). dig vård inte kan komma till stånd med båda vårdnadshavarnas sam- tycke, kan vidare socialnämnden, med hänvisning till ansvaret för barn i risksituationer, reagera med en talan om ändring i vårdnaden eller ansöka om vård enligt t.ex. lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. När situationen är brådskande kan, om en eller båda vårdnadshavarna motsätter sig en åtgärd inom främst hälso- och sjukvården, allmänna principer om nöd inskränka vårdnadshavarnas rätt att bestämma över