prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — En genomsnittlig individ blir nettomottagare från ca . Det är denna åldersfördelning av de offentliga utgifterna och inkomsterna i kombination med att antalet äldre ökar som förväntas sätta de offentliga finanserna under press. Den avgörande frågan är om, och i så fall under vilka om- ständigheter, påfrestningarna blir så stora att skatte- och/eller utgiftspolitiken måste anpassas på ett mer genomgripande sätt. Diagram 12.3 Offentliga nettoutgifter per ålder, 2004 Positiva värden betyder att värdet av konsumerade tjänster och erhållna transfereringar är större än skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ, och tvärt om. Källor: och egna beräkningar. Den offentliga konsumtionen i de långsiktiga beräkningarna Vad är offentlig konsumtion? Offentlig konsumtion är de skattefinansierade tjänster som produceras i mestadels offentlig regi (en växande andel produceras i privat regi) och som konsumeras antingen individuellt, exempelvis sjukvård, utbildning, äldreomsorg, eller kollektivt, exempelvis administration, försvar och rättsväsende. Den offentliga kon- sumtionen står för drygt hälften av de offentliga utgifterna och av de kommunala utgifterna. De anställda i offentlig sektor som producerar dessa tjänster utgör av samtliga sysselsatta. De individuellt konsumerade tjänsterna konsumeras inte i samma utsträckning av alla personer. Det finns stora skillnader i kon- sumtionsmönstren mellan olika åldersgrupper och kön. Exempelvis konsumeras utbildning i första hand av barn och ungdomar, medan äldre personer konsumerar sjukvård och omsorg i större utsträckning än genomsnittet (se diagram 12.4). Diagram 12.4 Genomsnittlig användning av offentlig konsumtion fördelat efter ändamål och ålder Hur skrivs den offentliga konsumtionen fram? I framskrivningarna av de offentliga utgifterna i hållbarhetsberäkningarna antas normalt att det senaste konsumtionsmönstret blir bestående . Det betyder exempelvis att en tolv- årig pojke kommer att utnyttja lika många skoltimmar 2035 som , och en sjuttiofem- årig kvinna lika många vård och omsorgstimmar För att beräkna kostnaderna för den framtida offentliga konsumtionen uppskattas först antalet arbetstimmar som kommer att behövas för att producera ett oförändrat antal tjänster per brukare när befolkningens storlek och sammansättning ändras. Antalet producerade tjänster ökar på det sätt som anges i diagram 12.5. Av diagrammet framgår att antalet äldreomsorgstjänster ökar med fram till omkring 2040 och med till 2100, medan antalet barnomsorgstjänster är mer eller mindre oförändrat. Den totala offentliga konsumtionen behöver öka med och med till 2100. Diagram 12.5 Demografisk framskrivning av offentlig konsumtion Källor: och egna beräkningar Därefter beräknas kostnaden för denna produk- tion genom ett antagande om utvecklingen av produktionskostnaderna . Den sist- nämnda bedömningen görs med hjälp av uppskattningar av hur priset på den förbrukning som används i produktionen av tjänsterna och timlönen i den offentliga sektorn kommer att utvecklas. Resultatet av denna beräkning är att kostnaderna för den offentliga konsumtionen i scenariot utan beteendeförändringar igenomsnitt ökar med 20202035, och med därefter. Eftersom BNP i löpande priser i genomsnitt ökar i scenariot kommer konsumtionens BNP-andel att öka med en dryg procentenhet , och ytterligare en dryg procentenhet därefter (se diagram 12.6). Diagram 12.6 Offentlig konsumtion Källa: Egna beräkningar 12.3Den förväntade demografiska utvecklingen i Befolkningens medelålder förväntas öka de närmaste decennierna Befolkningssammansättningen i för- ändras relativt mycket . Två förändringar dominerar. För det första lämnar den stora grupp av personer som föddes nu gradvis arbetslivet och pensioneras. Detta leder till att antalet pensionärer ökar medan antalet personer i förvärvsaktiv ålder hålls tillbaka. För det andra når alla de som är födda kring 1990 en ålder då de lämnar gymnasieskolan och går över till arbetslivet eller högre studier. Det innebär att antalet elever i gymnasieskolan minskar som efterfrågan på högre utbildning och utbudet av arbetskraft ökar. På är det främst en fortsatt nedgång i dödligheten bland de äldre som på- verkar befolkningens sammansättning och den svenska ekonomin.127 Dödligheten har minskat kraftigt . Det innebär att medel- livslängden har ökat och att de äldre ålders- grupperna utgör en växande andel av be- folkningen. 127 Dödligheten mäts som antalet avlidna i en viss åldersgrupp i förhållande till samtliga personer i åldersgruppen. väntas denna utveckling fortsätta om än i något långsammare takt. I prognosen ökar folkmängden från dagens 9,3 miljoner invånare till 10,7 miljoner 2060 och 11,1 miljoner 2090. Diagram 12.7 visar hur befolkningens ålderssammansättning förändras enligt prognosen. Den avgjort största delen av befolkningsökningen sker i de äldre åldersgrupperna. Diagram 12.7 Förändring i folkmängden efter ålder, 2008 2090 -10 000 -20 000 Källor: och egna beräkningar. Befolkningsförändringarna kan även illustreras med hjälp av så kallade yngre-, äldre- och försörjningskvoter (se diagram 12.8). Yngre- kvoten, dvs. antalet personer i för- hållande till antalet personer , minskade kraftigt första hälft på grund av fallande fruktsamhet och var 2008. Framöver förväntas inga stora för- ändringar av yngrekvoten. Diagram 12.8 Försörjningskvoter 18752090 Anm: Yngrekvot: Befolkningen som andel av befolkningen . Äldrekvot: Befolkningen som andel av befolkningen . Försörjningskvot: Summan av yngrekvot och äldrekvot. Källor: och egna beräkningar. Äldrekvoten, dvs. antalet personer i förhållande till antalet personer , ökade gradvis då den var . Till följd av en allt lägre dödlighet förväntas denna utveckling fortsätta framöver. väntas äldrekvoten ha ökat till 42 pro- cent, och 2090 till . Adderas yngre- och äldrekvoten erhålls en så kallad försörjningskvot. Den mäter antalet personer i icke-yrkesverksam ålder (samt ) relativt antalet personer i yrkes- verksam ålder (). Till följd av den stigande äldrekvoten har försörjningskvoten ökat och var 2008. Försörjningskvoten fortsätter att öka i prognosen till 2030, 2090. Försörjningsbördan ökar även vid alternativa antaganden om befolkningsutvecklingen Den långa framskrivningstiden innebär att befolkningsprognoserna är osäkra. I tabell 12.1 redovisas äldrekvoterna för sex alternativa demografiska scenarier som SCB tagit fram.128 128 I befolkningsprognosens huvudalternativ antas fruktsamheten, dvs. det genomsnittliga antalet barn en kvinna föder, vara 1,83 på lång sikt, i alternativet Låg fruktsamhet 1,66 och i alternativet Hög fruktsamhet 2,05. I huvudalternativet antas dödligheten minska så att medellivslängden ökar från till för män och från till för kvinnor . I alternativet Låg dödlighet är medellivslängden för män och för kvinnor 2060. I alternativet Hög dödlighet antas ingen förändring i dödligheten och medellivslängden är därför . I huvudalternativet antas invandringsöverskottet, dvs. antalet personer som invandrar minus antalet personer som utvandrar, vara 19 000 personer . I alternativet Hög migration är invandringsöverskottet 28 000 personer , och i alternativet Låg migration 12 000 personer . (framtida befolkning 2009-2060, Demografiska rapporter 2009:1, ). Tabell 12.1 Äldrekvoter i olika befolkningsscenarier Källor: och egna beräkningar. Den ökande försörjnings- och äldrekvoten är framför allt ett resultat av att dödligheten förväntas fortsätta minska framöver. I ett alternativt scenario, hög dödlighet, antas dödligheten i stället vara oförändrad på dagens nivå. Även i detta scenario ökar dock försörjnings- och äldrekvoten markant och uppgår 2090 till respektive (se tabell 12.1 och diagram 12.9). I scenariot hög fruktsamhet antas frukt- samheten vara 2,05 barn per kvinna jämfört med 1,83 barn per kvinna i huvudalternativet. Utvecklingen bygger på att kvinnor föder sitt första barn och att färre blir barnlösa.129 När barnen uppnår vuxen ålder ökar även antalet personer i förvärvsaktiv ålder, och på samma sätt ökar antalet äldre personer på riktigt lång sikt. Den första konsekvensen av en högre fruktsamhet är således en högre yngrekvot. Först börjar äldrekvoten sjunka i takt med att barnen uppnår vuxen ålder. Försörjningskvoten blir dock högre under hela framskrivningsperioden (se diagram 12.9). I samtliga scenarier stiger både äldrekvoten och försörjningskvoten på lång sikt med mellan . Försörjningsbördan bedömd på detta sätt ökar således i samtliga alternativa scenarier för den demografiska utvecklingen. 129 Kvinnans medelålder vid första barnets födelse ökade från 1970 till 2008. Diagram 12.9 Försörjningskvoter i olika demografiska scenarier 20002090 Källor: och egna beräkningar. Diagram 12.10 Förändringen av befolkningen i åldrarna jämfört med efter ursprung Utan invandring minskar befolkningen de närmaste decennierna Förutom de åldersmässiga förändringar som redovisats kommer befolkningens samman- sättning även att förändras vad avser ursprung. var av befolkning född utanför landets gränser, och denna andel förväntas öka till 2050. Utöver de som är födda i ett annat land kommer en växande andel av befolkningen att vara födda i av föräldrar som invandrat. Utan invandring skulle befolkningen i yrkes- verksam ålder, , minska med ca 100 000 personer fram till omkring 2025 (se diagram 12.10). En positiv nettoinvandring gör nu att denna del av befolkningen i stället förväntas öka med ca 100 000 personer , för att sedan vara mer eller mindre oförändrad storleks- mässigt under de därpå följande 20 åren. Denna utveckling, i kombination med det faktum att personer som är födda utanför gränser har en tydligt lägre sysselsättningsgrad och högre arbetslöshet, understryker betydelsen av att invandrare integreras på arbetsmarknaden. Den demografiska utvecklingen i är relativt gynnsam i internationell jämförelse i ett internationellt perspektiv är den demografiska utvecklingen i relativt gynnsam. uppskattar att äldrekvoten i som helhet kommer att öka till 2050 (se tabell 12.2). Särskilt i , och väntas äldrekvoten öka kraftigt till mellan 2050. Tabell 12.2 Äldrekvoter i olika länder, 2000 och 2050 Källa: , 2008. 12.4Utvecklingen av de offentliga finanserna i några scenarier Den stigande medellivslängden och de relativt stora nettoutbetalningarna till de äldre aktua- liserar frågan om dagens skattefinansierade välfärd kan upprätthållas med oförändrade skattesatser. Om det inte är fallet måste antingen skatteuttaget höjas eller välfärdsåtagandet göras mindre generöst. Med hjälp av ett antal ut- vecklingsscenarier för de offentliga inkomsterna och utgifterna analyseras i detta avsnitt om och under vilka förhållanden sådana åtgärder kan bli nödvändiga. Samtliga scenarier bygger på att befolkningens storlek och sammansättning ut- vecklas i linje med huvudalternativet i SCB:s befolkningsprognos. 12.4.1 Oförändrat beteende och standard Den första framskrivningen beskriver de offentliga finanserna i ett scenario med oförändrade beteenden och välfärdssystem. Beräkningarna ska uppfattas som en stiliserad beskrivning av hur de offentliga utgifterna och intäkterna skulle utvecklas om nuvarande skatte- och välfärdssystem bibehålls och demografin utvecklas i linje med SCB:s befolkningsprognos. Dagens välfärdssystem prövas mot morgon- dagens befolkning. Detta scenario används sedan som utgångspunkt när utvecklingen i övriga scenarier diskuteras. Det betyder inte att oförändrade beteenden är mer sannolikt än utvecklingen i de andra scenarierna, snarare tvärtom, men det är en referens mot vilken effekten av olika typer av förändringar kan jämföras. För att ge en bild av hur beräkningarna görs beskrivs detta scenario något mer utförligt än övriga scenarier.130 Förändringarna i de offentliga finanserna framöver är starkt beroende av utvecklingen på arbetsmarknaden. I beräkningen antas att arbets- kraften och sysselsättningen utvecklas i takt med den demografiska utvecklingen. Ett viktigt antagande är dessutom att strukturreformer som genomförts under denna mandatperidod gör att sysselsättningen på lång sikt är högre än vad den skulle varit om inte dessa reformer genomförts. Utvecklingen påverkas också av att ekonomin antas återgå till ett Sammantaget ökar andelen personer i åldern som deltar i arbetskraften från 2025. beräknas andelen sysselsatta öka med 2,4 pro- centenheter och arbetslösheten minska (se tabell 12.3). Sammantaget ökar antalet personer i arbets- kraften med ca 340 000 personer och sysselsättningen med ca 437 000 personer. ökar be- folkningen i arbetsför ålder med ca 367 000 personer och antalet arbetade timmar med närmare . Tabell 12.3 Nyckeltal för arbetsmarknaden Tusental personer i åldern respektive procent Källor: och egna beräkningar. Även antalet personer med transfererings- inkomster ökar . Det är framför allt antalet ålderspensionärer som ökar. Ökningen är en direkt följd av befolknings- utvecklingen i kombination med att utträdes- åldern från yrkeslivet antas vara densamma som i dag.131 För de flesta innebär detta att ålderspensionen tas ut . Övriga personer med transfereringsinkomster minskar något som andel av befolkningen. Den offentliga sektorns inkomster Skatte- och avgiftssatser hålls konstanta efter 2014 i beräkningarna och den offentliga sektorns inkomster påverkas därefter huvudsakligen av utvecklingen på arbetsmarknaden. 130 I en promemoria, Utvidgad redovisning av bedömningen av finans- politikens hållbarhet ges en fördjupad redogörelse för utvecklingen i övriga scenarier, samt de framskrivningsprinciper och modeller som används. 131 I det nya pensionssystemet finns incitament till fortsatt arbete som gör det rimligt att anta att den effektiva pensionsåldern kommer att stiga över tiden (se avsnittet Högre utträdesålder under 12.4.3 nedan). offentliga inkomsterna,132 som 2009 utgjorde av BNP, beräknas minska till av BNP 2014. Därefter minskar de primära offentliga inkomsterna ytterligare något till av BNP av BNP 2090 (se diagram 12.11). Diagram 12.11 Primära och totala offentliga utgifter och inkomster i scenariot med oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Den offentliga sektorns utgifter De primära offentliga utgifterna,133 som 2009 motsvarade av BNP, beräknas minska till av BNP 2014 för att sedan öka till av BNP 2090. Den snabba nedgången i utgiftskvoten inledningsvis beror på att konjunkturläget förbättras, och att utgifterna för bl.a. arbetsmarknadsrelaterade transfereringar då minskar som BNP, nämnaren i utgiftskvoten, växer snabbt. Ökningen i antalet äldre påverkar särskilt utgifterna för sjukvård och äldreomsorg på , medan förändringarna i ålders- pensionsutgifterna är relativt små. Diagram 12.12 Ålderspension per person Procent av genomsnittlig lön Källor: och egna beräkningar. Pensionsutgifterna beräknas minska från av BNP 2035, för att sedan fortsätta minska till 2090. Det är 1990-talets pensionsreform som gör att uppgången i antalet äldre får en relativt begränsad effekt på pensionsutgifterna. Pen- sionsåldern antas vara i beräkningen, vilket innebär att den genomsnittliga pensionen blir mindre när medellivslängden ökar (se diagram 12.12).134 Dessutom är premiepensions- systemet en del av hushållens sparande enligt nationalräkenskaperna, vilket gör att pensions- utgifterna hamnar på en lägre nivå.135 Utgifterna för sjukvård, handikapp- och äldre- omsorg beräknas öka från av BNP 2009 till av BNP 2090. Det sätt på vilket personer av olika ålder och kön utnyttjar de offentliga tjänsterna antas inte ändras över tiden. Exempelvis antas en 75-årig kvinna använda lika mycket sjukvårds- och äldreomsorgstimmar 2090 som . När de äldre blir fler ökar därmed kostnaderna för sjukvård och äldreomsorg. Eftersom yngre- kvoten minskar något sjunker utgifterna för barnomsorg och utbildning från av BNP av BNP 2090. Sammantaget beräknas den offentliga kon- sumtionen minska från av BNP 132Med primära inkomster avses alla inkomster utom kapitalavkastning. 133Med primära utgifter avses alla utgifter utom skuldräntor. 134Pensionssystemets regler gör att den utbetalda pensionen minskar när medellivslängden ökar om pensionsåldern är oförändrad. bestämde att sparandet i premiepensionssystemet ska ses som en del av hushållens sparandet i nationalräkenskaperna. beräknas den genomsnittliga premiepensionen uppgå till av den genomsnittliga statliga ålderspensionen. av BNP 2015. Denna nedgång i konsumtionskvoten beror till stor del på att BNP förväntas växa snabbt när konjunk- turläget förbättras. Därefter ökar konsumtions- kvoten åter gradvis till av BNP 2090 (se diagram 12.6). Finansiellt sparande och den offentliga finansiella nettoställningen Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn uppgick till -0,av BNP och väntas minska till -2,av BNP 2010. Under 20112014 antas ekonomin gradvis anpassa sig mot ett mer normalt resursutnyttjande med högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Detta innebär att inkomsterna ökar och att utgifterna minskar kraftigt dessa år. beräknas det finansiella sparandet uppgå till av BNP. Diagram 12.13 Finansiellt och primärt sparande i scenariot med oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. På lång sikt förstärks det finansiella sparandet ytterligare i scenariot utan beteendeförändringar och når av BNP 2090 (se diagram 12.13). Till följd av det starka finansiella sparandet förbättras den offentliga sektorns nettoställning från tillgångar motsvarande av BNP 2009 till av BNP 2090. i en kraftigt förstärkt tillgångsställning. Det mycket höga sparandet som är en konsekvens av oförändrade regler och beteenden på lång sikt skulle kunna tolkas som att det finns utrymme för en budgetförsvagning om beräknings- antagandena skulle bli verklighet. Det bekräftas dock inte av S2-indikatorn räknad till 2011 som är 0 i detta scenario (se tabell 12.4), vilket innebär att det inte finns utrymme för någon budgetförsvagning utan att finanspolitiken blir långsiktigt ohållbar.136 S2-indikatorns värde kan delas upp i tre delar, en del som beror på den finansiella ställningen startåret, en del som beror på det diskonterade nuvärdet av de primära saldon som uppkommer , och slutligen en del som beror på ett antagande om oförändrade primärsaldon därefter. I scenariot utan beteendeförändringar är dessa delar -0,1, -0,3 respektive 0,4 (-0,1 + -0,3 + 0,4 = 0). Således indikerar den starka sparande- utvecklingen att en permanent budgetförsvagning motsvarande av BNP är möjlig, medan antagandet att det negativa primära sparandet 2099 är oförändrat innebär att så inte är fallet. 12.4.2Faktorer som försvagar finanspolitikens långsiktiga hållbarhet De offentliga inkomsterna och utgifterna på- verkas av ett antal andra faktorer än den demografiska utvecklingen. I scenariot utan be- teendeförändringar förutsätts att den offentliga konsumtionen utvecklas i takt med den demografiska utvecklingen och att befolkningen arbetar något mer än till följd av en utbudsstimulerande sysselsättningspolitik. Det finns dock mycket som tyder på att efterfrågan på välfärd kan öka snabbare än vad som är demografiskt motiverat och att befolkningen kan komma att vilja arbeta mindre. I detta avsnitt analyseras hur dessa och några andra möjliga utvecklingsförlopp påverkar de offent- liga finanserna. Det offentliga sparandet som andel av BNP blir mycket högt i scenariot utan beteende- förändringar (se diagram 12.13), vilket resulterar 136 S2 beräknas utifrån den offentliga sektorns förväntade finansiella ställning 2011, och de primära saldon som uppkommer i scenariot. Valet av startår görs utifrån att 2011 är under vilket en omläggning av finanspolitiken i enlighet med S2-indikatorns värde är möjlig. Ökad efterfrågan på välfärd Det tycks vara ett stabilt mönster såväl i som internationellt att den offentliga kon- sumtionen har ökat snabbare än vad som motiveras av enbart demografiska faktorer.137 Om den offentliga konsumtionen i hade vuxit i takt med demografin 19802007 skulle den ha ökat i genomsnitt i volymtermer. I stället ökade den i genomsnitt. Det kan finnas flera anledningar till att den offentliga konsumtionen ökar snabbare än vad som kan motiveras av demografin. En förklaring är att ett ökat välstånd i sig medför högre efterfrågan på välfärdstjänster (detta fenomen brukar kallas för lag). En annan förklaring är att den teknologiska utvecklingen skapar nya behov, vilket leder till en ökad efterfrågan. Exempelvis kan medicinska framsteg öka trycket på att tillhandahålla nya behandlingar inom sjuk- och hälsovården.138 Oavsett vad som förklarar ökningen av den offentliga konsumtionen kommer en fort- sättning av denna utveckling att med stor sannolikhet leda till hållbarhetsproblem för de offentliga finanserna. I ett alternativscenario (mer välfärd) antas att den kommunala kon- sumtionen ökar snabbare i volym än vad som är demografiskt motiverat. I stället för att öka med ökar den jämfört med (se diagram 12.14). Detta leder till en kraftig försämring av S2- indikatorn, med motsvarande jämfört med scenariot utan beteendeför- ändringar (se tabell 12.4). Diagram 12.14 Offentlig konsumtion 2000 2007 2014 2021 2028 2035 2042 2049 2056 2063 2070 2077 2084 2091 2098 Källor: och egna beräkningar. Scenariot innebär att det finansiella sparandet blir negativt (se diagram 12.15). Det finansiella sparandet ligger 2075 på ca -av BNP och underskotten ökar därefter i allt snabbare takt. Finanspolitiken i detta scenario är därmed tydligt ohållbar. Diagram 12.15 Finansiellt sparande i olika scenarier 2000 2007 2014 2021 2028 2035 2042 2049 2056 2063 2070 2077 2084 2091 2098 Källor: och egna beräkningar. 137Se exempelvis (SOU 2008:105 s. 171), budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 8.4.3)och Börjessson, Välfärdsmysteriet? - Kommunsektorns utveckling 19802005, kommuner och landsting, 2008. 138OECD, Projecting health and long-term care expenditures: what are the main drivers, Economics Department Working Paper 477, 2006. Ökad efterfrågan på fritid Mycket tyder på att ett ökat ekonomiskt välstånd även kan leda till en ökad efterfrågan på fritid, exempelvis genom att arbetstiden minskar eller att utträdet ur arbetskraften tidigareläggs.139 Den genomsnittliga arbetstiden per person i 139 Se exempelvis Zilibotti, F. Economic Possibilities for Our Grandchildren 75 Years after: A Global Perspective, Working Paper 344, , 2007. åldern minskade med mellan och 2000-talets (se diagram 12.16).140 ökade den genomsnittliga inkomsten realt med . Diagram 12.16 Arbetade timmar per person i åldern 1574 år Källor: och egna beräkningar. Om fritiden ökar och antalet arbetade timmar minskar leder detta till lägre skatteinkomster och en försämring av hållbarheten. I ett alternativ- scenario (ökad fritid) antas att den genom- snittliga arbetstiden sjunker gradvis när BNP och hushållens konsumtionsmöjligheter ökar. Medelarbetstiden, definierad som antalet arbetade timmar per sysselsatt, antas minska i jämförelse med utvecklingen i scenariot utan beteende- förändringar. Som en följd av detta antagande försämras hållbarheten jämfört med scenariot utan beteende- förändringar (se tabell 12.4). Den antagna minskningen av den genomsnittliga arbetstiden är relativt liten jämfört med minskningen mellan och 2000-talets . Om den historiska minskningen i medel- arbetstiden fortsätter framöver kan det leda till en ännu kraftigare försämring av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. I scenariot med oförändrat beteende antas de budgeteringsmarginaler som prognostiseras för 20112014 blir bestående även när dessa år en gång blir budgetår. Budgeteringsmarginalen blir därmed mycket stor i historisk jämförelse. I en alternativ beräkning antas budgeterings- marginalerna minska så att de i efterhand uppgår till en procent av de takbegränsade utgifterna. Det innebär att både den statliga konsumtionen, statsbidragen till kommunerna och övriga transfereringar blir högre.