prop · GX03139 · 2010-03-22 00:00:00 — systemet infördes /94 har endast mindre ändringar gjorts. Från och med /95 inkluderades det särskilda lokalanslaget i grundutbildningsanslaget och har vissa justeringar gjorts för att inkludera t.ex. studenternas försäkringsskydd, kopieringsavtal och för de statliga avtalsförsäkringarna i ersättningen för grundutbildning. I övrigt är principerna för resurstilldelningssystemet oförändrade /94. I propositionen Universitet och högskolor Frihet för kvalitet anförde regeringen att resurstilldelningssystemet även skulle bestå av en del baserad på kvalitetsindikatorer. Hur denna del skulle utformas var dock inte klart när systemet infördes, utan fortsatte att utredas. Även när den närmare utformningen av resurstilldelningssystemet presenterades i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens anförde regeringen att resurstilldelningssystemet borde innehålla en kvalitetspremie. framhöll vid behandlingen av propositionen att det nya systemet borde tillföras incitament för universiteten och högskolorna att aktivt arbeta med kvalitetsfrågorna och förutsatte att regeringen skulle återkomma med förslag under budgetåret. I propositionen Utbildning och forskning Kvalitet och konkurrens- kraft (prop. 1993/94:177) presenterade regeringen ett system där resurs- tilldelningssystemet kompletterades med en del som syftade till att främja kvaliteten. För varje lärosäte föreslogs att av de totala resurserna för grundutbildning, exklusive medel för särskilda åtaganden, skulle avsättas för en kvalitetsdel. omdöme om kvaliteten vid lärosätet skulle sedan berättiga till hela, halva eller ingen del av det avsatta beloppet. I enlighet med förslaget i propositionen godkände principerna för utformningen av kvalitetsdelen i resurstilldelningssystemen för den grundläggande högskoleutbildningen (bet. 1993/94:UbU12, rskr. 1993/94:399). Innan systemet hade hunnit att börja tillämpas beslutade dock att ändra tidigare riksdagsbeslut och inte koppla förslag i propositionen Förslag till statsbudget för /96 1994/95:100, 1994/95:UbU15, 1994/95:108). Motiveringen var att det interna kvalitetsarbetet bäst sker utan koppling 2009/10:1, utg.omr. 2009/10:UbU1, rskr. 2009/10:126) aviserade regeringen sin att återkomma till med förslag på hur en modell med kvalitets- baserad resurstilldelning kopplad till ett nytt kvalitetssäkringssystem bör utformas med syfte att bl.a. möta de nya krav som ställs utifrån regeringens målsättningar om ökad frihet och kvalitet för universitet och högskolor. Regeringens förslag: godkänner att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska, förutom på grundval av antal helårs- studenter och helårsprestationer, fördelas på grundval av kvalitets- utvärderingar av utbildningars resultat. Regeringens bedömning: Universitet och högskolor bör få kvalitets- baserad resurstilldelning för de utbildningar på grundnivå eller avancerad nivå som efter kvalitetsutvärdering av utbildningsresultat ges det högsta omdömet. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen bör viktas mot antalet helårsstudenter på de aktuella utbildningarna. Fördelningen bör grunda sig på bedömningar från de fyra senaste årens utvärderingar av utbildningar. förslag: Ett system för kvalitetsbaserad resurs- tilldelning ska införas för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen ska baseras på resultatet av utvärderingar utförda av lärosätespaneler. Kvalitets- utvärderingarna ska avse universitetens och högskolornas utbildnings- och forskningsstrategier, arbete med samverkan och kvalitetsarbete. Ett högt betyg ska resultera i fler tilläggsbelopp till det berörda lärosätet. Remissinstanserna: De flesta universitet och högskolor och några andra remissinstanser kommenterade förslaget. En majoritet av dessa är övervägande negativa, även om ett större antal av dem ser positivt på principen om att en hög kvalitet kan premieras i resurstilldelningen. , , , , , , , Högskolan på , , , , , , , och tillstyrker eller uttalar sig positivt vad gäller denna princip. Flera remissinstanser, bl.a. , , , , , och Statskontoret, är negativa eller tveksamma till kvalitetsbaserad resurstilldelning. och Statskontoret ser risk för en negativ spiral, dvs. universitet och högskolor med sämre undervisning ges mindre resurser och därmed ytterligare försämrade förutsättningar att bedriva utbildning. anser att resurser bör gå till verksamheter som sviktar snarare än till de som redan uppnår god kvalitet. att ett system med kvalitetsbaserad resurstilldelning bryter mot principen att studenterna ska ha rätt att få en likvärdig utbildning oavsett lärosäte. framför också att det är en grundbult i Bologna- processen att en rimlig kvalitet kan garanteras på alla utbildningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning Vid de nationella utvärderingarna av utbildningar som genomfördes av 20012006 bedömdes endast om utbildningen uppfyllde godtagbar kvalitet eller inte. Om utbildningen inte uppfyllde kravet på godtagbar kvalitet, fick lärosätet sitt examenstillstånd för den aktuella Bland de utbildningar som bedömdes hålla godtagbar kvalitet förekom dock stora skillnader, från utbildningar som precis uppnådde kraven för godtagbar kvalitet till utbildningar som höll en hög kvalitet. Regeringen anser att det är viktigt att de universitet och högskolor som uppnår en hög kvalitet i sina utbildningar uppmuntras och får en bekräftelse genom en ökad resurstilldelning. utvärdering av utbildningar bör därför enligt vad som har redovisats i avsnitt 4 ett omdöme ges utbildningen enligt en tregradig skala. Universitet och högskolor med utbildningar som får det högsta omdömet bör enligt regeringen få kvalitetsbaserad resurstilldelning. Vissa remissinstanser, bl.a. och högskola, invänder mot att principen om likvärdig utbildning vid samtliga universitet och högskolor frångås om lärosäten med högre utbildningskvalitet ges en extra medelstilldelning. den uppfattningen, utan anser att målet om en likvärdig utbildning i hela landet är relevant i betydelsen att all utbildning vid universitet och högskolor ska hålla en hög kvalitet. Det innebär dock inte att kvaliteten överallt ska vara exakt densamma. Det är inte möjligt att uppnå, eftersom det skulle innebära att kvalitetsutveckling antingen sker på samma sätt och vid alla universitet och högskolor eller inte sker alls. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att det finns ett tydligt kvalitetsincitament i resurstilldelningen, vilket saknas . regeringen inte principiellt ser ett problem i att hög kvalitet premieras när det gäller resurstilldelning, är emellertid invändningarna relevanta så till vida att det inte skulle vara rimligt om en mycket stor del av resurserna till högre utbildning skulle tilldelas baserat på kvalitetsutvärdering av Det skulle skapa alltför stora skillnader i förutsättningarna att kunna genomföra verksamheten. Regeringens förslag avser därför endast en mindre del av de totala resurserna för utbildning på grundnivå och För att stimulera till ökad kvalitet i utbildning på grundnivå och avancerad nivå föreslår regeringen att det nuvarande resurstilldelnings- systemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå kompletteras med en tilldelning baserad på utvärderingar av utbildningars resultat. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen bör påbörjas och vara fullt utbyggd . De medel som fördelas bör utgöra en väsentlig del av det utrymme som uppstår inom ramen för lärosätenas ordinarie takbelopp genom regeringens bedömningar i propositionen Konkurrera med kvalitet studieavgifter för utländska studenter (prop. 2009/10:65) om att studieavgifter bör införas för tredjelandsstudenter. Regeringen avser att lägga ett slutgiltigt förslag om dessa medel i budgetpropositionen . Det är enligt regeringens mening angeläget att den kvalitetsbaserade resurstilldelningen inte i sig medför att något lärosäte får minskade resurser jämfört med . De universitet och högskolor med utbildningar som vid kvalitetsutvärdering av utbildningsresultat får det högsta omdömet bör få ett extra tillskott av resurser, medan övriga utbildningar bör få ersättning enligt det nuvarande resurstilldelningssystemet. Regeringen anser därmed inte att det finns fog för tekniska högskolas och Statskontorets farhågor om att universitet och högskolor med sämre undervisning skulle ges mindre resurser och därmed ytterligare försämrade förutsättningar att bedriva utbildning. Ett system med att tilldela medel till lärosäten med utbildningar som har en hög kvalitet i alla relevanta delar syftar till att vara kvalitetsdrivande genom att skapa incitament för samliga universitet och högskolor att sträva mot en allt högre kvalitet i utbildningarna, utan att urholka resurserna för övrig utbildning. Kvalitetsbaserad resurstilldelning ska gälla för utbildning på grundnivå och avancerad nivå som anordnas av statliga universitet och högskolor samt av de enskilda utbildningsanordnarna och . Dessa enskilda utbildningsanordnare får medel av staten enligt samma principer som statliga universitet och högskolor. När det gäller övriga enskilda utbildningsanordnare som omfattas av utvärderingssystemet regleras förhållandet med staten för några genom avtal, medan det för andra inte finns några avtal. Regeringen avser att återkomma i fråga om statens förhållande till de enskilda utbildningsanordnarna. I det sammanhanget kommer även frågan om huruvida de ska ingå i den kvalitetsbaserade resurstilldelningen att hanteras. Fördelning av kvalitetsbaserade resurser Enligt det system för kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå som regeringen presenterar i denna proposition bör lämna ett samlat omdöme om varje utvärderad utbildning till regeringen. Underlaget för kvalitetsbaserad resurstilldelning utgörs av utbildningar med det högsta omdömet. Fördelningen av medel bör baseras på antalet helårsstudenter inom de utvärderade utbildningarna vid respektive universitet och högskola som får det högsta omdömet. På så sätt återspeglas att olika utbildningar är olika stora och att universiteten och högskolorna kan ha olika stora volymer studenter på respektive utbildning. Om två universitet eller högskolor får det högsta omdömet för en viss utbildning, kommer därmed det lärosäte som har fler helårsstudenter på den utvärderade utbildningen att tilldelas mer resurser jämfört med det lärosäte som har färre studenter på den utvärderade utbildningen. Tillgängliga medel bör fördelas baserat på de bedömningar som har gjorts vid de fyra senaste årens utvärderingar. Härigenom uppnås en dämpande effekt som innebär att resultatet av utvärderingarna inte slår igenom med full kraft för ett lärosäte beroende på vilka utbildningar som granskat ett enskilt år. Om fördelningen endast sker utifrån i taget, skulle effekten av ett enskilt års resultat kunna variera kraftigt och därmed kunna orsaka stora svängningar i tilldelningen av resurser. För att ytterligare uppnå en dämpande effekt gör regeringen bedömningen att de utbildningar som utvärderas respektive år under utvärderingscykeln sammanlagt bör omfatta ungefär lika många helårsstudenter. Trots att den presenterade kvalitetsbaserade resurstilldelningen bygger på antalet helårsstudenter på de utvärderade utbildningarna, vill regeringen betona att den kvalitetsbaserade resurstilldelningen bör fördelas till lärosätet som helhet i likhet med vad som gäller generellt för fördelning av resurser till utbildning. Det är därefter varje lärosäte som får besluta hur resurstillskottet ska användas och fördelas internt. Det är regeringens övertygelse att det är universiteten och högskolorna själva som är bäst lämpade att avgöra hur de totalt sett uppnår hög kvalitet inom utbildningarna och hur resurserna bäst fördelas inom lärosätet. I och med att den kvalitetsbaserade resurstilldelningen bör ske utifrån antalet helårsstudenter på utbildningar som ges det högsta omdömet bör ingen åtskillnad mellan utbildningar med olika ersättningsbelopp för helårsstudenter och helårsprestationer göras. Skälen till detta är främst, som framgår ovan, att resurserna bör tilldelas ett lärosäte och inte en viss utbildning. En konsekvens av att fördelningen görs med samma belopp per helårsstudent blir att det proportionerligt får en större effekt för universitet och högskolor med humanistiska och samhällsvetenskapliga utbildningar som uppnår det högsta omdömet. har presenterat en plan för när olika utbildningar ska utvärderas. I enlighet med den kommer ett fåtal universitet och högskolor med utbildningar inom ett begränsat antal områden att utvärderas mer sällan. Konstnärliga utbildningar ska t.ex. utvärderas först under det fjärde året i den första cykeln. Regeringen är medveten om att vissa universitet och högskolor därmed inte kan bli aktuella för att tilldelas kvalitetsbaserade resurser förrän i den andra eller tredje fördelningen av resurser, men menar att detta är en ofrånkomlig effekt av att inte samtliga utbildningar kan utvärderas . Hur mycket resurser ett lärosäte kan få genom den kvalitetsbaserade resurstilldelningen kommer således att variera beroende på hur många utbildningar som ett visst år tilldelas omdömet hög kvalitet. Regeringens bedömning är att systemet inte kommer att fungera optimalt om vare sig en alltför liten eller en alltför stor andel av de utvärderade utbildningarna får omdömet hög kvalitet. I en situation där de utbildningar som ett visst år har fått det högsta omdömet sammantaget omfattar få helårsstudenter, skulle de tilldelade resurserna bli oproportionellt höga. 2009/10:139 uppbyggnadsskedet bör därför den kvalitetsbaserade tilldelningen till ett lärosäte begränsas till högst av respektive lärosätes takbelopp. När samtliga utbildningar har utvärderats och tilldelningen baseras på utfallet av de senaste fyra årens utvärderingar uppnås en dämpande effekt. Regeringen gör bedömningen att det kan finnas behov av att utforma systemet för kvalitetsbaserad resurstilldelning för att möjliggöra justeringar med syfte att utveckla systemet och anpassa till rådande förhållanden. 6 Genomförande och konsekvenser 6.1.1Kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå Utbildning som leder till examina på grundnivå och avancerad nivå bör utvärderas av . Bedömningarna bör göras av externa, oberoende sakkunniga. Utvärderingen bör resultera i ett samlat omdöme om utbildningen på en tregradig skala. Utvärderingen bör ske i fyraårscykler. Det är viktigt att det närmare utvecklandet och framtagandet av systemet för utvärderingar av utbildningar sker i samverkan med universitet och högskolor, , och företrädare för yrkeslivet. För att ge tid till en sådan process bör det nya utvärderingssystemet inte påbörjas förrän /11. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen bör starta och då grundas på de omdömen från utvärderingar av utbildningar som redovisas till regeringen till och med . De sista utvärderingarna i den första fyraårscykeln bör vara genomförda , och kunna utgöra ett underlag för resurstilldelning i budgetpropositionen . Förslaget i denna proposition innebär att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, förutom på grundval av helårsstudenter och helårsprestationer, fördelas på grundval av utvärderingar av utbildningars resultat. Fördelningen bör bygga på bedömningar av de fyra senaste årens utvärderingar. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen bör påbörjas och baseras på genomförda utvärderingar. Den bör vara fullt utbyggd . Eventuella merkostnader som kan uppstå på grund av ett införande av ett nytt kvalitetssäkringssystem ska finansieras inom ramen för universitetens och högskolornas samt anslag. Förslagen och bedömningarna beräknas därför i denna del inte ha några konsekvenser för statsbudgeten. För att stimulera till ökad kvalitet i utbildningen föreslår regeringen att det nuvarande resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå kompletteras med en tilldelning baserad på utvärderingar av utbildningars resultat. De medel som fördelas bör utgöra en väsentlig del av det utrymme som uppstår inom ramen för lärosätenas ordinarie takbelopp genom regeringens bedömningar i propositionen Konkurrera med kvalitet studieavgifter för utländska studenter (prop. 2009/10:65) om att studieavgifter bör införas för tredjelandsstudenter. Regeringen avser att lägga ett slutgiltigt förslag om dessa medel i budget- propositionen . Det är enligt regeringens mening angeläget att den kvalitetsbaserade resurstilldelningen inte i sig medför att något lärosäte får minskade resurser jämfört med . Regeringens presenterade resurstilldelningssystem innebär således att de universitet och högskolor med utbildningar som ges det högsta omdömet vid utvärderingar får ett extra tillskott av resurser, medan övriga utbildningar får ersättning enligt det nuvarande resurstilldelningssystemet. 6.2.2Konsekvenser för universitet och högskolor När den politiska styrningen minskar blir en konsekvens att universitetens och högskolornas ansvar för den egna organisationen och det egna interna kvalitetssäkringssystemet ökar. En ökad frihet innebär att lärosätenas eget ansvar för att bedriva och vidareutveckla en verksamhet av hög kvalitet ytterligare betonas. Det innebär inte minst ökade krav på högskoleledningarna. En konsekvens av att styrningen av universiteten och högskolorna minskar är att behovet av en nationell kvalitetssäkring och tillsyn ökar. är den myndighet under regeringen som enligt sin instruktion har till uppgift att bl.a. granska kvaliteten i högskole- Det nationella kvalitetssäkringssystemet bör gå från att genomföra granskningar av universitetens och högskolornas kvalitetsarbete till att utgöras av utvärderingar av utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt prövningar av examenstillstånd. ansvara för att dessa utvärderingar och prövningar genomförs. uppdrag bör förtydligas så att verket får som huvud- uppgift att svara för utvärdering och tillsyn. av relevans, likvärdighet, transparens och förutsägbarhet. krav på att organisera de olika utvärderingarna utifrån en sådan gemensam grund för bedömningar av utbildningar. Sammanfattning av betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) Nedan sammanfattas den del i betänkandet som berörs i denna proposition (avsnitt 3.1.8). Kvalitetsrelaterad tilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå Utredningens utgångspunkt är att hög kvalitet ska belönas. Utredningen föreslår därför att ett högt betyg i lärosätesutvärderingarna ska belönas med att lärosätet får möjlighet att tillämpa fler tilläggsbelopp inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Utredningen föreslår att ett intermediärt organ i form av en nämnd bildas. Denna nämnd fattar beslut om underlag till regeringens förslag till om anslag till utbildning och forskning vid universitet och högskolor. Den föreslagna nämnden ska ansvara för resurstilldelnings- systemet och dess vidareutveckling samt för andra till systemet eventuellt anknutna kompletterande finansieringsstrukturer. Intermediären inrättar internationella lärosätespaneler med kvalificerade akademiska företrädare. I dessa paneler ingår även svenska observatörer, vilka har i uppgift att bidra med kunskap om svensk utbildning och forskning. Lärosätespaneler ska genomföra kvalitetsutvärderingar av universitetens och högskolornas utbildnings- och forskningsstrategier, arbete med samverkan och kvalitetsarbete. En kvalitetsrelaterad tilldelning införs för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Den grundas på resultatet av lärosätespanelernas utvärderingar och består av ytterligare tilläggsbelopp som stärker kvaliteten i utbildningen. Förteckning över de remissinstanser som har avgett yttrande över betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) , , , , , , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , Försvarshögskolan, Gymnastik- och i , , , Högskolan på , , , , , , , , Kungl. i , , , i , , i , för arbetsliv och socialvetenskap, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Verket för innovationssystem, Stiftelsen , i , Stiftelsen , Teologiska , , , Stiftelsen , , Stiftelsen , Sophiahemmet ideell förening, , Kungl. Ingenjörs- , Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, , Företagarna, akademikers centralorganisation (), (), , Kommuner och Landsting, (), och kompetensutveckling, , och . Spontana remissvar har inkommit från teknolog- och naturvetarkår, , Sydsvenska , , , , , studentkår, , , m.fl., Stockolms universitets studentkår, Teknikföretagen, , och . Sammanfattning av remissvar över betänkandet Resurser för kvalitet (U2009/7008/UH) argumenterar för ett resurstilldelningssystem som tydligare än det nuvarande premierar kvalitet före kvantitet. Motivet för detta är dels de kvalitetsdrivande effekter som ekonomiska incitament ofta har, dels de strukturförändrande drivkrafter i riktning mot samarbete, profilering och koncentration som ett sådant system kan förväntas ha. Till skillnad från resursutredningen (Resurser för kvalitet SOU 2007:81) anser att en kvalitetsbaserad tilldelning av resurser för utbildning bör baseras på utvärdering av utbildningar, och inte på lärosätesgranskningar. Det främsta motivet för detta är att om granskningarna genomförs på lärosätesnivå så uteblir incitamenten för strukturförändringar inom lärosätena. Ett mer uppenbart motiv är att om resurser för utbildning ska fördelas utifrån kvalitet, så bör de baseras på utvärderingar av kvaliteten i utbildningarna och inte på generella förutsättningar för kvalitet på lärosätesnivå. I utvärderingar som ska utgöra grund för resurstilldelning föreslås en liknande utvärderingsmetodik att tillämpas som i de ämnes- och programutvärderingar som genomförde 20012006, och som tillämpas i våra fördjupade utbildningsutvärderingar. Det innebär att granskningarna genomförs av externa bedömargrupper (expertpaneler) enligt den metod som brukar benämnas kollegial utvärdering (peer review). Metoden består av komponenterna självvärdering, extern bedömning, rapport och uppföljning. Förteckning över de remissinstanser som har avgett yttrande över remissvar till betänkandet Resurser för kvalitet (U2009/7008/UH) , , Statskontoret, Verket för högskoleservice, , , , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , Försvarshögskolan, Gymnastik- och i , , , Högskolan på , , , , , , , , Kungl. i , , , i , , i , för arbetsliv och socialvetenskap, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Stiftelsen , Stiftelsen , , Företagarna, akademikers centralorganisation (), i (LO), , Kommuner och Landsting, (), och kompetensutveckling och . Spontana remissvar har inkommit från , och Ladokkonsortiet. Sammanfattning av promemorian Ett kvalitetsdrivande resurstilldelningssystem (U2009/723/UH) Utgångspunkten för arbetsgruppens förslag till ett nytt utvärderings- system som ska kunna generera extra resurser till utbildningen är det studentcentrerade synsätt som finns på utbildning i det nya Bologna- systemet. Detta innebär att man för varje utbildning utgår från examens- målen för utbildningen och utvärderar hur väl man uppfyller dessa. Centralt i denna utvärdering är resultaten av utbildningen, såväl ur studentens synpunkt som ur lärosätets respektive samhällets. Grundmodellen som föreslås är att delar av det totala utvärderings- systemet kan premieras i ett nytt resurstilldelningssystem. Dessa delar ska fokusera på resultat. Kärnan i ett nytt utvärderingssystem och den del som ska kunna generera en extra resurstilldelning bör utgöras av tre indikatorer; de resultatnära indikatorer som rör hur man inom utbildningen säkerställer att studenterna når examensmålen, examinationens relevans, granskningar av studenters prestationer i form av det självständiga arbetet/examensarbetet eller motsvarande, samt studenternas erfarenheter av utbildningen och dess resultat. En viktning mellan dessa tre indikatorer måste utredas.