prop · GY0325 · 2010-10-25 00:00:00 — Vidare kan, om parterna i samband med ingående av ett trafikeringsavtal inte kommer överens om innehållet i detta, en part hänskjuta frågan till Transportstyrelsen som då ska fastställa de administrativa, tekniska och ekonomiska villkor som ska gälla för den aktuella trafiken. Transport- styrelsens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol och efter prövningstillstånd vidare till kammarrätt och Regeringsrätten. har dock antalet mål av detta slag varit mycket begränsade. När det gäller fastställande av villkor i trafikeringsavtal har tillsynsmyndig- heten endast haft ett sådant ärende sedan järnvägslagen infördes och myndigheten (Järnvägsstyrelsen) bildades . Det saknas skäl att anta att antalet mål på grund av de nu aktuella materiella bestämmelserna skulle komma att öka detta antal i någon mer betydande omfattning. har uppskattat att antalet mål som kommer att gå vidare till förvaltningsdomstol blir högst 510 . Det skulle även kunna uppkomma tvister i allmän domstol rörande tolkningen av trafikeringsavtalen och vem av parterna som orsakat en viss avvikelse från tågplan etc. Eftersom de belopp som kommer att utges i kvalitetsavgifter kan förväntas bli förhållandevis låga görs emellertid bedömningen att även sådana mål kommer bli mycket sällsynta. Sammanfattningsvis förväntas de förslag som läggs inte föranleda annat än marginella kostnadsökningar för domstolarna. Under denna förutsättning saknas skäl att tillföra domstolarna medel med anledning av förslagen. Hur ärende- och måltillströmningen hos tillsynsmyndigheten och domstolarna utvecklas ska dock följas och förnyade överväganden därefter ske om ytterligare resurser behöver tillföras dessa verksamheter. Regleringens påverkan på konkurrensförhållanden De järnvägsföretag eller auktoriserade som bedriver sin verksamhet på ett sätt som leder till att de ofta avviker från med infrastrukturförvaltaren överenskommet utnyttjande av infrastrukturen kommer att drabbas av ökade kostnader. Det kan i sin tur negativt påverka deras konkurrens- förmåga i förhållande till andra mer skötsamma konkurrenter. Infra- strukturförvaltare bedriver i realiteten sin verksamhet i monopolställning. Regleringen har därför ingen konkurrenspåverkan på dessa. Konsekvenser av regleringen vad gäller Vad ska uppnås med regleringen Regleringens syfte är i den del den handlar om krav på publicering av särredovisning, förutom att korrekt genomföra gällande EU-rätt, att öka möjligheterna att kontrollera att särredovisade verksamheter inte bedrivs Prop. 2010/11:25 på ett sätt som innebär konkurrensskadlig korssubventionering eller upplåtande av infrastruktur på diskriminerande villkor. Därtill syftar regleringen till att undanta vissa verksamhetsutövare från kravet på särredovisning. Det gäller för verksamhetsutövare som, trots att de bedriver förvaltning av infrastruktur inom ramen för samma organisation som de bedriver en eller flera olika typer av järnvägstrafikverksamhet, inte kan anses ha möjlighet att utnyttja detta på ett konkurrensskadligt sätt. Vilka berörs av regleringen Alla företag som omfattas av järnvägslagens krav på skyldighet att särredovisa berörs av regleringen. är det åtta företag i som är skyldiga att till tillsynsmyndigheten inge en särredo- visning i enlighet med bestämmelserna i järnvägslagen. När den nu före- slagna bestämmelsen om inskränkning av skyldigheten att särredovisa träder i kraft bedöms endast fem av dessa företag komma att omfattas av krav på särredovisning och publicering av denna. De tre företag som särredovisar, men som genom regleringen kommer att slippa denna skyldighet, kommer att kunna sänka sina kostnader med uppskattningsvis ca . De fem företag som även fortsättningsvis kommer att omfattas av järn- vägslagens krav på särredovisning kan dock komma att få ökade kost- nader genom att de också blir skyldiga att publicera dessa redovisningar. I och med att de särredovisningsskyldiga företagen kan komma att erbjudas att publicera sina redovisningar genom Transportstyrelsens försorg kan de dock, om de vill, undgå dessa publiceringskostnader. För Transportstyrelsen kommer den nya regleringen att innebära att myndigheten behöver förändra nu gällande föreskrifter om särredo- visning (JvSFS 2005:3 och JvSFS 2005:4). Den nya regleringens krav på publicering av särredovisning kommer av sekretesskäl därtill att innebära att myndigheten behöver ändra på den särredovisningsblankett som redovisningsskyldiga enligt dessa föreskrifter ska använda sig av. Denna blankett är utformad i syfte att ge myndigheten tillgång till uppgifter utöver sådana som behövs för en årlig redovisning av olika verksamheters tillgångar och skulder samt resultat. Dessa ytterligare uppgifter behöver ofta sekretessbeläggas. Särredovisningsblanketten är redan föremål för ett utvecklingsarbete som initierats inom ramen för myndighetens arbete med regelförenkling. Det syftar bl.a. till att digitali- sera särredovisningsblanketten för att uppnå ett flertal olika ändamål. Myndigheten uppskattar att merkostnaden för utvecklingsarbetet med blanketten kommer att uppgå till ca till följd av det nya kravet på publicering av särredovisningarna. Myndigheten kommer också att få en marginellt minskad uppgiftsbörda till följd av att antalet företag som är skyldiga att särredovisa bedöms minska. Regleringens påverkan på konkurrensförhållanden Regleringen kommer i den del den avser krav på publicering av särredo- visning att något öka möjligheterna att åstadkomma en effektiv konkurrens mellan olika järnvägsföretag. nämnts också att vissa företag som är skyldiga att särredovisa kommer att slippa denna skyldighet. Regleringen är dock i denna del utformad med beaktande av att de nya bestämmelserna inte ska få någon betydelse för konkurrensförhållandena på marknaderna för järnvägs- transporttjänster och sådana tjänster som avses i 6 kap. 23 § järnvägs- Dessa tjänster är av flera slag och gemensamt för dem är att de syftar till att betjäna järnvägsföretag. Det kan röra sig om underhåll av fordon, lastning och lossning etc. Regleringen innebär i denna del att konkurrenters och tillsynsmyndighetens möjlighet att bevaka över- föringar av medel mellan verksamhet som består i tillhandahållande av transporter och verksamhet som består i tillhandahållande av sådana tjänster som avses i 6 kap 23 § järnvägslagen minskar. föringar är dock inte förbjudna i vare sig tillämplig EU-rätt eller enligt järnvägslagen, så länge de inte avser medel som utbetalats av det allmänna som ersättning för tillhandahållande av allmännyttiga person- Det är däremot inte tillåtet att överföra medel mellan verk- samhet som består i förvaltning av infrastruktur och trafikverksamhet. Detta förbud syftar dock endast till att säkra att infrastrukturen nyttjas på icke-diskriminerande villkor och förutsätter att denna allmänt upplåts. de verksamheter som här aktualiseras förvaltar visserligen företagen infrastruktur, men endast inom ramen för ett tillhandahållande av sådan tjänst som avses i 6 kap. 23 § järnvägslagen för att tillgodose den egna Infrastrukturen ifråga är därför i dessa fall därför inte allmänt upplåten. På marknaderna för sådana tjänster som avses i 6 kap. 23 § är företag som inte bedriver järnvägstrafik verksamma. På flera av dessa marknader finns dock endast ett fåtal sådana aktörer varav vissa har Konkurrensen fungerar därför inte alltid så effektivt som önskvärt. Regleringen syftar till att underlätta för järn- vägsföretag som inom ramen för sin egen organisation försörjer sin trafikverksamhet med tjänster som de annars skulle vara tvungna att upphandla av de fristående marknadsaktörerna. på konkurrensen på marknaderna för sådana tjänster som avses i 6 kap. 23 § bör därför vara positiv. Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) 4 kap. 1 b § Genom paragrafen, som är ny, genomförs delar av artiklarna 6.1 och 9.4 i direktiv /440/EEG i dess lydelse enligt direktiv /12/EG. bestämmelsen är införd för att säkerställa att upprättade särredovisningar Ansvaret för att särredovisningarna offentliggörs åvilar de Den praktiska hanteringen ska dock kunna överlåtas till annan. Eftersom särredovisningsrapporterna ska lämnas till tillsynsmyndigheten är det ändamålsenligt att myndigheten, om företaget så önskar, ombesörjer att denna offentliggörs, något som sker till viss del genom att rapporterna läggs ut på Transportstyrelsens hem- Transportstyrelsen har genom järnvägsförordningen (2004:526) rätt att meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen Om det anses behövligt kan myndigheten med stöd av detta bemyndigande närmare precisera vilka krav som ska ställas för att en särredovisning ska anses offentliggjord. Bestämmelsen, som har justerats i enlighet med Lagrådets förslag, behandlas även i avsnitt 6.2. 4 kap. 2 § Det införs ett nytt andra stycke i paragrafen. undantas vissa verksamhetsutövare från särredovisningskravet i 4 kap. De företag som omfattas av undantaget är i första hand verksamheter vid privata industrispår och godsterminaler, där innehavaren ansvarar för både trafiken och infrastrukturen. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.3. 6 kap. 4 a § Genom paragrafen införs ett krav på att infrastrukturförvaltare ska tillhandahålla ett system för rapportering och registrering av avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastruk- turen samt orsakerna till avvikelserna. Med detta avses avvikelser från i tågplanen fastställda tidsangivelser för tågläget och vad som överens- kommits i trafikeringsavtal om detta. Kravet gäller för sådana infra- strukturförvaltare som förvaltar infrastruktur där verksamhetsstyrning genom kvalitetsavgifter enligt 6 kap. 22 a § ska tillämpas. Avsikten är att infrastrukturförvaltaren ska redogöra för rapporterings- systemet i sin järnvägsnätsbeskrivning, vilket kommer regleras i förord- ning med stöd av befintligt bemyndigande i 6 kap. 25 § 2 järnvägslagen. Den närmare utformningen av systemet kan Transportstyrelsen meddela verkställighetsföreskrifter om med stöd av befintligt bemyndigande i 1 kap. 2 § järnvägsförordningen (2004:526). Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.8. 6 kap. 5 § Genom paragrafen åläggs infrastrukturförvaltare att upprätta en beskriv- ning över sitt järnvägsnät. Det föreslås nu ett tillägg i paragrafen. enligt nuvarande lydelse åläggs infrastrukturförvaltare att i järnvägsnäts- beskrivningen redogöra för villkoren för tillträdet till infrastrukturen. kompletteras bestämmelsen med krav på att beskrivningen även ska innehålla villkor för det fortlöpande utnyttjandet av infrastrukturen. Genom bemyndigande (6 kap. 25 § 2) har regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer rätt att precisera kraven på innehåll i järnvägsnätsbeskrivningar, vilket görs i järnvägsförordningen (2004:526). Genom att de grundläggande kraven på innehåll i järnvägs- nätsbeskrivningar nu vidgas i lagen, kan förordningen med stöd av bemyndigandet kompletteras med krav på redogörelser för infrastruktur- förvaltarens rapporteringssystem enligt 6 kap. 4 a §, grundprinciper för infrastrukturförvaltarens verksamhetsstyrning genom kvalitetsavgifter enligt 6 kap. 22 a § samt gränserna för detta systems tillämpning enligt 6 kap. 22 b §. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 5.2 och 5.4. 6 kap. 22 a § Genom paragrafen, som är ny, genomförs delar av artikel 11 i direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt artikel 11 ska avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen med hjälp av kvalitetskrav på utförande motivera järnvägsföretagen och infra- strukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. I första stycket anges således att ett trafikeringsavtal, i vilket de närmare villkoren för utnyttjandet av infra- strukturen fastställs, även ska innehålla villkor om verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter. Kvalitetsavgifterna ska vara ömsesidiga och betalas av den part som avviker från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infra- strukturen. Det betyder att det inte ställs krav på att varje avvikelse från i tågplan fastställt nyttjande ska rendera avgiften utan att parterna i avtalet kan komma överens om vilka avvikelser som accepteras. Det är inte heller fråga om en skaderelaterad ersättning, utan avgiften är snarare att betrakta som ett på förhand fastställt vite inom ramen för parternas avtalsförhållande. Det ska också vara fråga om avvikelser som någon av parterna orsakat. Det innebär att händelser som ligger utanför deras respektive påverkans- sfär inte omfattas av kravet. Det skulle exempelvis kunna handla om en brand invid spåret som stoppar trafiken och som varken järnvägsföretaget eller infrastrukturförvaltaren orsakat. Gränserna för ansvaret i dessa avseenden bör i grundläggande delar läggas fast i infrastruktur- förvaltarens järnvägsnätsbeskrivning och närmare preciseras mellan parterna i trafikeringsavtalet. Avgifterna ska betalas till motparten i avtalet. Parter i ett trafikerings- avtal är infrastrukturförvaltaren och ett järnvägsföretag eller en s.k. auktoriserad organisatör av trafik enligt 3 kap. 5 § järnvägslagen. En trafikorganisatör kan på persontrafikområdet vara t.ex. en trafikhuvud- man eller ett charterbolag som anlitar ett järnvägsföretag för att utföra trafiken. På godstrafikområdet kan det vara ett industriföretag eller en speditör/åkare. Närmare villkor för när avgifterna ska betalas och storleken på dessa överlåts till parterna att komma överens om. uppfylla kravet i 7 kap. 5 a § som innebär att de måste vara så ekonomiskt kännbara att de har en styrande effekt på båda parters agerande. Av bestämmelsen framgår också att verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter endast gäller vid normala driftsförhållanden. Kvalitets- avgifterna ska ha en styrande effekt och motivera parterna att förebygga driftstörningar. Järnvägssystemet är känsligt för störningar och när väl mer omfattande störningar uppkommit, och parterna inte har några möjligheter att följa villkoren för leveransen av tågläget respektive nyttjande av detta, kommer detta incitamentssystem inte ha någon styrande effekt och därmed inte längre fylla någon funktion. Avsikten är att tillämpningen av systemet vid sådana förhållanden ska upphöra. Bestämmelsen i första stycket behandlas även i avsnitt 5.2 och 5.7. I andra stycket anges när undantag får göras från kravet på verksam- hetsstyrningssystem med kvalitetsavgifter. För det första får lågt trafikerade järnvägsnät undantas helt. Det är infrastrukturförvaltaren som gör bedömningen om dennes järnvägsnät omfattas av undantaget. har dock möjlighet att ingripa om misstankar uppstår att kriterierna inte är uppfyllda. Detta kanske antingen på eget initiativ eller efter påpekande från exempelvis ett järnvägsföretag. Som exempel på nät som torde omfattas av det första undantaget kan nämnas de nät som även undantas från kraven om upprättande av järnvägsnäts- beskrivning m.m. enligt 6 kap. 24 §, dvs. sådana förvaltare som till- handahåller infrastrukturkapacitet endast som en ringa del av en tjänst som avses i 6 kap. 23 §. Det här aktuella undantaget kan dock komma att omfatta fler nät, t.ex. skulle ett järnvägsnät som under nu rådande förhållanden kunna falla inom undantaget. För det andra får undantag göras för delar av järnvägsnät där risken för att en verksamhetsutövares agerande genom avvikelser från överens- komna villkor om tillträde till eller utnyttjande av infrastrukturen får spridningseffekter bedöms vara obetydlig. För det tredje får undantag göras för samtliga järnvägsnät under de tider , främst natten, då trafiken är så begränsad att risken för driftstörningar bedöms obetydlig. Bestämmelsen i andra stycket behandlas även i avsnitt 5.6. om paragrafens närmare tillämpning, exempelvis gällande krav för att omfattas av undantagen, kan meddelas av Transportstyrelsen med stöd av befintligt bemyndigande i 1 kap. 2 § järnvägsförordningen (2004:526). Grundprinciperna för tillämpningen av systemet ska vidare framgå av infrastrukturförvaltarens järnvägsnäts- beskrivning. 6 kap. 22 § b Enligt 6 kap. 22 a § ska ett trafikeringsavtal innehålla villkor om kvalitetsavgifter. Av den bestämmelsen framgår att kravet gäller endast under normala driftsförhållanden. Genom denna paragraf, som är ny, framgår att det är infrastruktur- förvaltaren som avgör när det inte råder respektive åter råder normala driftsförhållanden, dvs. när systemet ska upphöra att tillämpas samt åter- upptas. Infrastrukturförvaltaren ska i samband härmed genast underrätta berörda järnvägsföretag och trafikorganisatörer (sina avtalsparter). Bestämmelsen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, behandlas även i avsnitt 5.7. 7 kap. 5 a § Genom paragrafen, som är ny, regleras kraven på utformningen av kvalitetsavgifter. Avsikten är att kvalitetsavgifter ska ha en styrande effekt genom att förmå parterna att anstränga sig mer för att uppfylla sina åtaganden vad gäller tidhållning. Avgifterna ska utges av den part som inte uppfyller sina åtaganden i enlighet med vad som kommit till uttryck i trafikeringsavtalet (6 kap. 22 och 22 a §§). Avgifterna ska utformas så att dessa får aktörerna att vidta skäliga åtgärder i sin verksamhet för att förebygga driftstörningar. Avgifterna måste vara så ekonomiskt kännbara för såväl infrastrukturförvaltaren som järnvägsföretaget eller trafik- organisatören att risken för att tvingas betala dessa påverkar sättet att bedriva verksamheten, och de åtgärder som vidtas i denna, i önskvärd riktning. Skälighetskravet utgör taket för kvalitetsavgiften. Det innebär att avgifterna inte får sättas så högt att de åtgärder en verksamhetsutövare bedömer erforderliga för att undvika betalning inte framstår som rimliga vid en kostnads- och nyttoanalys. Det skulle kunna handla om en stor investering i exempelvis infrastruktur eller rullande materiel som leder till mycket marginella tids- och punktlighetsvinster. Bestämmelsen, som har justerats enligt Lagrådets förslag, behandlas även i avsnitt 5.5. och rådets direktiv /12/EG av och rådets direktiv /14/EG av Sammanfattning av Transportstyrelsen promemoria Förslag till införlivande av regler i första järnvägspaketet i svensk lagstiftning Europeiska kommissionen har inlett en process om fördragsbrott mot och 20 andra medlemsstater med anledning av att dessa inte har infört reglerna i första järnvägspaketet på ett korrekt sätt. Kommissionen riktar kritik mot på två punkter. För det första saknas lagkrav på att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag som ska särredovisa sina verksamheter också ska publicera redovisningarna. För det andra saknas bestämmelser om obligatoriska verksamhetsstyrningssystem som genom kvalitetskrav på utförandet av järnvägstrafik ska motivera järnvägs- företag och infrastrukturförvaltare att höja kvaliteten och öka järnvägens prestanda. Kommissionen har sänt ett motiverat yttrande med anledning av bristerna, varför det finns ett uppenbart hot att kommer att stämmas inför för fördragsbrott. I den svenska järnvägslagen har införts kraven i första järnvägspaketet på att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag i vissa fall ska särredo- visa sina verksamheter. Däremot saknas i den svenska lagen kravet på att redovisningarna dessutom ska publiceras. Från svensk sida har hävdats att publicering kan leda till ekonomisk skada för särredovisningsskyldiga företag. EG-rätten ger dock inte möjlighet att medge undantag från publiceringskravet. Beträffande verksamhetsstyrningssystem gäller att sådana system ska rymmas inom ramen för avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen. Det fanns enligt svensk uppfattning inte möjlighet att föreskriva om sådana verksamhetsstyrningssystem då avgifterna vid tiden för järnvägslagens införande inte täckte mer än marginalkostnaderna. Både regeringen och anser dock att det finns utrymme att ta ut högre avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen, varför en lagreglering numera är ändamålsenlig. om verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav finns i direktiv /14/EG. Detta direktiv reglerar förhållandet mellan å ena sidan infrastrukturförvaltare och å andra sidan järnvägsföretag och, i de länder som tillåter detta, andra som har rätt att ansöka om och tilldelas tåglägen. I kan den som organiserar, men inte själv utför järn- vägstrafik tilldelas auktorisation för detta. Därutöver finns internationell och nationell lagstiftning som reglerar förhållandet mellan järnvägsföre- tag och deras kunder. I sådan lagstiftning stadgas med olika detaljerings- grad om och hur resenärer och transportkunder ska kompenseras för bristande kvalitet i utförandet av transporttjänsterna. Det föreligger osäkerhet om hur dessa frågor kommer att hanteras inom EU . Lagstiftningen kommer sannolikt att förändras så att de olika reglerna harmoniseras och att lagstiftning som reglerar olika delar i en kedja av händelser och aktörer kan tillämpas på ett konsekvent och logiskt sätt. Artikel 11 i direktiv /14/EG är minimikrav vilket innebär att nationell lag kan ställa högre krav. Likaså kan de berörda infrastruktur- förvaltarna och järnvägsföretagen komma överens om högre krav. Inter- aktionen mellan infrastrukturförvaltare och den som utför eller organiserar trafiken är mycket stark, bl.a. beroende på det starka sambandet mellan fordon och järnvägsinfrastruktur. Förutsättningarna för järnvägstrafik är mycket skiftande och varierar både med vilken tid som trafiken utförs och var den utförs. Det är därför lämpligt att berörda parter avtalar om kvalitetsnivåer och ersättningar vid kvalitetsbrister i form av avvikelser från överenskommen leveranskvalitet. Utgångspunkt för bedömning av eventuella avvikelser är det trafikeringsavtal som tecknas mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag eller organisatörer och i vilket ett tågläge definieras. Tågläget beskriver vilken infrastrukturkapacitet och rum som ett tåg disponerar när det färdas mellan två platser. Eftersom kvalitetsstyrningen ska ske inom ramen för avgiftssystemet ska ekonomiska styrmedel användas för att motivera parterna till hög kvalitet i utförandet. Dessa kan bestå i ersättningar från en felande part och/eller bonus till den som presterar bättre än planerat. Ersättnings- skyldighet ska ha sin grund i att någon av parterna i ett trafikeringsavtal inte fullgör sina förpliktelser enligt avtalet, oavsett om avvikelsen åstad- kommer någon skada eller inte. För att transaktionskostnaderna inte ska bli orimligt höga bör det vara öppet för parterna att komma överens om en nivå på avvikelsens storlek under vilken ersättning inte utgår. Likaså kan det finnas anledning att avtala om att från en viss nivå ersättning i stället ska utgå som skadestånd och vara kopplad till den faktiska skada som avvikelsen gett upphov till. I enlighet med EU-lagstiftningen ska samma grundprinciper gälla för en infrastrukturförvaltares hela järnvägsnät. Detta hindrar inte att parterna kan komma överens om olika villkor beroende på infra- strukturens beskaffenhet, trafikintensitet eller andra faktorer som motiverar skillnader. Parterna kan också avtala om olika kvalitetsnivåer. Om t.ex. ett järnvägsföretag vill betala en högre avgift för att ett tåg ska hålla en högre punklighet och att brister i punkligheten ska kompenseras med en högre ersättning ska detta vara möjligt. Det avgörande är att infrastrukturförvaltaren ska behandla alla järnvägsföretag och organisa- törer konkurrensneutralt. har i jämförelse med övriga medlemsstater i EU en vid tolkning av begreppet järnvägsinfrastruktur, vilket innebär att i har EU-lagstiftningen inom järnvägssektorn kommit att tillämpas även på många små aktörer som har järnvägsspår, men i vars verksamhet järn- vägsspåren är av underordnad betydelse. EU-lagstiftningen tar sikte dels på säkerheten, dels på att järnvägsmarknaden ska vara öppen.