prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — ställföreträdare kan utses att fullgöra rektorns eller förskolechefens upp- gifter i dennes frånvaro. Då många beslut, bl.a. av akut karaktär, inte ska kunna delegeras borde det enligt hovrätten övervägas om möjligheten till ställföreträdarskap ska införas i lagen. Ett antal remissinstanser, bl.a. , , , och kommuner samt , är av uppfattningen att även förskolan ska ledas av en rektor. skolan blir en egen skolform bör den, enligt , också ledas av en rektor. Alla chefer som ansvarar för läroplansstyrd verksamhet bör benämnas rektorer. däremot att det görs en tydlig skillnad mellan rektor och förskolechef. 2009/10:165 , Åre kommun samt Kommuner och Landsting (SKL) avstyrker att befattningen förskolechef införs i lagstift- ningen. Eftersom förskolechefen inte har några uppgifter av rättsäker- hetskaraktär behöver, enligt Åre kommun och SKL, dennes ansvar inte regleras i lag. Skälen för regeringens förslag Ledningen av skolan och förskolan Det är av yttersta vikt att det i skollagen tydligt slås fast vem som har ledningsansvaret för de verksamheter som regleras i skollag, läroplaner och övriga författningar. För skolans del ska ledningsansvaret åvila en Huvudmannen ska ha fortsatt frihet att organisera verksamheten på det sätt som bäst passar de lokala förutsättningarna. enhet är därför inte nödvändigtvis synonymt med rektorns ansvarsom- råde eller andra organisatoriska indelningar som skolhuvudmannen be- En skola är ofta detsamma som en skolenhet, men behöver inte nödvändigtvis vara det. I t.ex. glesbygdskommuner kan det många gånger vara naturligt att en rektor har ansvar för flera skolenheter. väsentliga är att ledningen av den enskilda skolan klart åvilar en rektor. Det ska vara tydligt för skolans personal, elever och elevernas föräldrar, vem som har ansvaret för ledningen och samordningen av det pedago- giska arbetet, liksom för verksamhetens inre organisation och vad detta En elev ska aldrig kunna ha mer än en rektor. För förskolan och fritidshemmet finns i den nu gällande skollagen ingen reglering av ansvarig ledning eller vem som fattar beslut. verksamheter gäller kommunallagens regler. kommittén (BOSK) föreslog att förskolans och fritidshemmets ledning borde regleras på samma sätt som ledningen för den kommunala skolan (SOU 1997:157). Motivet för en sådan reglering var att garantera den samordning som enligt BOSK var nödvändig för en integration och hel- hetssyn på barns växande och lärande. Vid tillkomsten av läroplanen för förskolan (Lpfö 98) infördes dock ingen särskild reglering av Regeringen menade då att det åligger kommunen att avgöra hur ledningen av förskolan ska utformas. I läroplanen för för- skolan behandlas således inte rektorns eller förskolechefens ansvar. I såväl betänkande (SOU 2002:121) som i propo- sitionen Kvalitet i förskolan (prop. 2004/05:11, s. 35-36) anges när det gäller förskolans ledning att eftersom förskola och skola ofta ingår i samma förvaltningsorganisation, är det rimligt att också ha gemensam reglering och ge samma förutsättningar för alla chefer i organisationen. För att befästa förskolans ställning som en del av utbildningssystemet och för att förstärka dess kvalitet och likvärdighet föreslår regeringen att det ansvar som åvilar ledningen för förskolan regleras i skollagen. samheten i en förskola ska ledas av en förskolechef. Liksom i skolan ska det vara tydligt även för förskolans personal, barn och barnens föräldrar vem som har ansvaret för ledningen och samordningen av det pedago- giska arbetet liksom för den inre organisationen. att låta förskolan som enda skolform sakna reglering av ledningsfunk- Trots invändningar från en rad remissinstanser anser regeringen att den som innehar ledningsansvaret i förskolan ska benämnas förskole- chef. Härmed framhålls den särart som verksamheten i förskolan även framöver kommer att ha jämfört med verksamheten i skolan. I de fall där förskolan är integrerad eller samorganiserad med annan verksamhet finns inget hinder för att rektor tillika är förskolechef. För- slaget innebär ingen reglering av hur ledningen närmare ska organiseras, utan detta är huvudmannens ansvar. Det är viktigt att det för skolan respektive förskolan finns ansvariga ledare som benämns rektor respek- tive förskolechef och som omfattas av skollagens bestämmelser om an- svar och befogenheter, även om dessa befattningar i vissa fall kan upp- rätthållas av samma person. Den föreslagna bestämmelsen är därför ut- formad så att verksamheten i en skola ska ledas av en rektor och verk- samheten i en förskola av en förskolechef. Enligt regeringens uppfattning är förslaget att även förskolans ledning ska regleras i skollagen väl i linje med den allmänna utvecklingen i kommunerna och synen på förskolan som en integrerad del av utbild- ningssystemet. Kommunen beslutar även fortsättningsvis om lednings- organisationen. Regeringen anser inte att regleringen strider mot den kommunala självstyrelsen, även om den innebär en tydligare statlig styr- ning av ledningsorganisationen inom förskolan än . Benämningarna rektor och förskolechef Regeringen anser att regleringen av ledningsansvaret i kommunala och fristående skolor, och i kommunala och fristående förskolor, ska vara densamma. Med stöd av en undantagsbestämmelse i förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet har vissa fristående skolor ett delat ledningsansvar. Regeringen menar dock att det inte får råda någon oklarhet om vem som har det övergripande ansvar som regleras i skollagen, läroplanerna och övriga författningar. Ledningsansvaret får därför inte delas av flera. Genom regeringens förslag att rektorn får delegera enskilda lednings- uppgifter och beslutanderätt i vissa frågor får rektorer respektive förskolechefer i såväl kommunala som fristående skolor respektive förskolor dock vidgade möjligheter att delegera den dagliga pedagogiska ledningen och samordningen. Detta möjliggör en omfattande frihet vid utformningen av den inre organisationen i skolor och förskolor. Regeringens förslag innebär mot denna bakgrund att ledningsansvaret för verksamheten i en eller fristående skola, respektive i en eller fristående förskola, tydligt ska åvila en rektor respektive en förskolechef. Då ledningen är gemensam för förskola och skola åvilar ansvaret en rektor tillika förskolechef. Ett tydligt reglerat ledningsansvar innebär också att det måste vara helt klart för alla berörda vem som har ansvaret för de beslut som enligt skollagen ska fattas av rektorn, förskolechefen eller av den som be- slutanderätten med stöd av lagen har överlåtits till. Regeringen föreslår därför att den som har anställts för att leda verksamheten i en skola respektive förskola ska benämnas rektor respektive förskolechef och inte något annat. Detta betyder att benämningar som exempelvis gymnasie- chef, grundskolechef etc. inte får användas som beteckning på den som Prop. 2009/10:165 upprätthåller funktionen som rektor respektive förskolechef i skollagens Om det tilläts, skulle det bidra till att skapa oklarhet om vilken befattningshavare som egentligen har det ansvar som framgår av skol- lagen. Andra benämningar kan dock givetvis användas för andra typer av befattningar. Av samma skäl ska, enligt regeringens mening, benämning- en rektor respektive förskolechef vara förbehållen den person som har en anställning som rektor eller förskolechef i skollagens mening. Detta innebär att någon annan än den som är anställd för att leda verksamheten, inte får benämnas rektor respektive förskolechef. I enlighet med framförda remissynpunkter föreslår regeringen att det införs en möjlighet att utse en ställföreträdare för rektorn eller förskole- chefen för att göra det möjligt för någon annan att fullgöra rektorns eller förskolechefens uppgifter när denne är frånvarande. De allra flesta fritidshem är integrerade med en grundskola och lednings- ansvaret för fritidshemmet åvilar därvid rektor. För ledningen av de för- hållandevis få fritidshem som inte är integrerade med en grund- eller grundsärskola eller eventuellt en förskola, föreslås ingen ytterligare reglering i nya skollagen oavsett om dessa fritidshem har eller enskild huvudman. Enligt statistik fanns det i landet 2007 knappt 300 fritids- hem av totalt cirka 4 400 som inte är integrerade i en grund- eller grund- särskola, vilket motsvarar av det totala antalet elever i fritidshem. Det rör sig i många fall om små enheter i vissa kommuner. Det saknas uppgifter om huruvida ett fritidshem är integrerat med en förskola, men detta bedöms vara ytterst ovanligt. Om det skulle före- komma, kommer den ansvarige ledaren att vara förskolechefen. Regeringen vill framhålla att det faktum att ledningsansvaret för fri- tidshem som inte är integrerade i en grund- eller grundsärskola (eller eventuellt en förskola) inte föreslås regleras i denna lag, inte innebär någon förändring jämfört med för berörda elever och berörd personal. De omfattas fortfarande av kommunallagens bestämmelser och övrig lagstiftning, exempelvis bestämmelserna om förbud mot diskrimi- nering och annan kränkande behandling av barn och elever. 6.3.2Rektorns och förskolechefens ledningsansvar för den pedagogiska verksamheten Regeringens förslag: Rektorn respektive förskolechefen ska besluta om sin enhets inre organisation och i övrigt fatta de beslut och ha det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller andra författningar. Rektorn och förskolechefen ska få uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid förskole- respektive skolenheten som har tillräck- lig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor som ankommer på rektor och förskolechef om annat inte anges. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget och menar att möjligheterna till delegation kan innebära en förstärkt ledningsfunktion för verksamheten. ställer sig också positivt till förslaget och framhåller rektorns och förskolechefen möjlighet att besluta om sin enhets inre organisation som en viktig förutsättning för rektor att klara av sitt uppdrag. tillstyrker förslaget att ta bort möjligheten för fristående skolor att ha flera personer som utövar led- ningen av utbildningen. Detta kritiseras dock av Waldorfskolefedera- tionen som menar att tidigare undantag för bör kvarstå. framhåller att rektorns och förskolechefens upp- gifter är vidare än att leda och samordna det pedagogiska arbetet och menar därför att rektorns och förskolechefens ansvar för studiemiljön bör förtydligas. Skälen för regeringens förslag Ansvaret för den inre organisationen En generell bestämmelse införs i skollagen om att rektorn och förskole- chefen genom sin ledning och samordning av det pedagogiska arbetet beslutar om enhetens inre organisation och fattar de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i skollag eller andra författningar. I detta inne- fattas ansvar för och beslut om övergripande organisation av det pedago- giska arbetet, arbetet med barn och elever i behov av särskilt stöd, formerna för samarbete mellan förskolan, skolan och hemmen, för- skolans och skolans kontakter med föräldrar, arbetslivet och det om- givande samhället, kompetensutveckling av personalen etc. Den föreslagna generella bestämmelsen om rektorns och förskole- chefens befogenheter kommer att medföra avreglering och omreglering, inte bara i lagen utan också i de förordningar och läroplaner där rektorns ansvar är särskilt reglerat. I läroplanen för förskolan (Lpfö 98) är som nämnts inte ledningens ansvar reglerat, då läroplanen riktar sig till alla som arbetar i förskolan respektive arbetslaget. En översyn av läro- planen för förskolan pågår inom i syfte att anpassa den till den nya regleringen av förskolechefens ansvar i skollagen. Det är naturligt att även vissa bestämmelser på förordningsnivå kan utgå i samband med den föreslagna avregleringen, eftersom aktuella befogenheter kan anses ingå i rektorns ansvar för den inre organisatio- nen. Den uppräkning som finns av rektorns uppgifter i läroplanerna för (Lpo 94) och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) behöver också ses över. Vissa av de nuvarande förordningsbestämmelserna, t.ex. om särskilt stöd och betyg (se kapitel 7 Barns och elevers utveckling mot målen), har i regeringens förslag flyttats från förordning till den nya skol- lagen, och får därmed en mer generell karaktär, som dessa områden ur rättssäkerhetssynpunkt bedömts som så viktiga att de bör regleras i lag. Rektorns ansvar för verksamhetens pedagogiska utveckling och inre organisation blir också tydligare och i vissa avseenden mindre detaljstyrt än . Rektorn och förskolechefen ska i övrigt fatta de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i den nya lagen eller andra författningar, t.ex. arbete för att förebygga, upptäcka och åtgärda alla typer av kränkande behandling i förskolan och skolan, eller de beslut i skolan som rör enskilda elever och innebär myndighetsutövning, t.ex. om ledighet. Hit hör också det systematiska kvalitetsarbetet på förskole- och skolenhetsnivå, formerna för barn- och elevinflytande och föräldramed- verkan samt utarbetande av lokala ordningsregler tillsammans med elever, personal och vårdnadshavare. Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag en större frihet att organisera och driva verksamheten enligt lokala förutsättningar och be- hov. Rektorn och förskolechefen har ansvar för personalens olika ansvarsområden, övergripande tidsplanering etc. Möjligheten att delegera vissa beslut från rektorn och förskolechefen till en annan anställd eller uppdragstagare, som har tillräcklig kompetens och erfarenhet, innebär också att decentraliseringen kan ta ytterligare ett steg. Rektor vid fristående skolor och förskolechef vid fristående förskolor Bestämmelser om ledningen för fristående skolor finns inte skollag utan i förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet (1 kap. 4 §, 1 a kap. 4 § och 2 kap. 4 §). Ledningen av förskolor med huvudman är inte heller reglerad skollag, och för ledningen av fristående förskolor finns ingen reglering alls. Regeringen föreslår att bestämmelserna om skolans och förskolans ledning i denna lag även ska avse fristående skolor och fristående förskolor. Enligt regeringens uppfattning bidrar detta förslag till ökad tydlighet och rättssäkerhet för alla barn, elever och vårdnadshavare. lät oberoende experter göra en bedömning av vilka konsekvenserna blir, om samma bestämmelser om rektorns ansvar införs i fristående skolor som i de kommunala (PM Rektor i enskilda skolor, Meyer-Riberdahl 2002). Enligt experternas bedömning bör det som anses som myndighetsutövning i den offentliga skolan också anses som myndighetsutövning i en fristående skola, under förutsättning att verk- samheten grundas på samma eller likartade författningsbestämmelser. En reglering av rektorns pedagogiska ansvar i en fristående skola, av den typ och omfattning som finns i läroplan och skolförfattningar, är enligt experterna möjlig inom den associationsrättsliga lagstiftningen och stiftelselagen utan särreglering. Den kan dock påverka den faktiska an- svarsfördelningen inom en skola. I förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verk- samhet inom skolområdet anges att om det finns särskilda skäl med hän- syn till skolans pedagogiska inriktning, får ledningen av utbildningen utövas av flera personer. Detta prövas av i samband med godkännandet eller i samband med att Skolinspektionen lämnar förklaring om rätt till bidrag. efter förslag från och Fristående Prop. 2009/10:165 (prop. 1995/96:200, s. 37). varande roll som tillsynsmyndighet har riktat kritik mot ett antal avseende otydlighet i ansvarsfördelningen när det gäller ledningsfrågor. menade att det kan skapa problem, främst för föräldrar och elever men även i viss mån för personalen, om det är oklart vem som har ansvar och till vem man kan framföra kritiska synpunkter. Regeringen anser att regleringen av ledningsansvaret i samtliga fristå- ende skolor ska vara densamma som för rektorer i offentliga skolor. Det måste stå fullständigt klart, oavsett vem som är huvudman för verksam- heten, vem som har det övergripande ansvar som regleras i skollagen och övriga författningar. Genom förslaget att rektor får delegera enskilda ledningsuppgifter och beslutanderätt i vissa frågor får även fristående skolor, t.ex. , vidgade möjligheter att delegera den dagliga pedagogiska ledningen och samordningen. Den nämnda undantagsbe- stämmelsen i förordningen om fristående skolor bör därför inte överföras till den nya skollagen. 6.4Behörighetsregler för rektorer och förskolechefer Regeringens förslag: Som rektor och förskolechef ska bara den få anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget och framhåller att rektorn bör ha specialpedagogisk insikt eftersom den ska fatta beslut i frågor om åtgärdsprogram och särskilt stöd. universitet välkomnar att en behörighetsbestämmelse införs för förskolechefen. Barnens rätt i samhället () tillstyrker förslaget, men framhåller att det bör ställas krav på att rektor och förskolechef även har goda ledaregenskaper. Betydelsen av ledaregenskaper betonas också av avstyrker förslaget med motiveringen att det ut- över pedagogisk insikt bör krävas att rektor har en utbildning på minst samma akademiska nivå som sin personal. Internationella Engelska Skolan i kritiserar i stället behörighetskravet för att det omöj- liggör att personer med andra ledarerfarenheter kan få anställning som rektor. Skälen för regeringens förslag Dagens behörighetsregel för rektorer finns i 2 kap. 2 § skollagen, där det anges att som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt. När rektorerna var statligt anställda fanns behörighetsbe- stämmelser skolförordning för grund- och gymnasieskolan. För gällde t.ex. att den som var behörig till ordinarie eller extra ordinarie tjänst som lärare vid skolform som ingick i rektorns arbetsområde också var behörig till ordinarie tjänst som rektor eller studierektor. Endast om det förelåg synnerliga skäl kunde behörighets- regeln frångås. När nuvarande skollagsbestämmelse infördes angavs i förarbe- tena (prop. 1990/91:18) en rad motiv till att staten även fortsättningsvis borde föreskriva hur skolledningen ska organiseras i kommunerna, däribland att det ska finnas en rektor och att det är rimligt att för denna ansvariga skolledare ställa upp tydliga behörighetsvillkor. I propositio- nen sades vidare att befattningshavaren ska ha en med tanke på upp- gifterna lämplig kompetens och att, med den mycket viktiga roll som rektor kommer att få även såväl för utbildningens kvalitet som för rättssäkerheten, det är angeläget att till rektorer utses personer som har goda förutsättningar att klara dessa uppgifter. Staten har alltså, även sedan arbetsgivaransvaret för skolans personal togs över av kommunerna, ansett det vara befogat att ställa krav på behörighet och lämplig kompetens för rektorer. Nuvarande behörighetskrav för rektorer motiverades i prop. 1990/91:18 med att skolledningen har en avgörande betydelse för verk- samhetsutvecklingen i skolan och att rektorn även ska ha ansvar för skolans fostrande roll. Likaså ska rektorn fatta viktiga beslut som direkt berör enskilda elever, exempelvis disciplinära åtgärder, ledigheter, särskilda stödinsatser, betygssättning etc. Ansvaret, sades det i proposi- tionen, förutsätter därför att rektorn har en allsidig pedagogisk insikt. En sådan allsidig pedagogisk insikt kan dock, enligt propositionen, förvärvas på olika sätt som alla inrymmer såväl utbildning som praktisk erfarenhet. Det underströks att det inte nödvändigtvis måste röra sig om grundläggande lärarutbildning eller praktik som lärare, även om detta självfallet i de allra flesta fall kommer att vara det aktuella (prop. 1990/91 s. 36). Detta innebär att det inte, till skillnad mot vad som gällde tidigare, skollag uppställs några formella krav på viss utbild- ning eller särskild sorts erfarenhet för att ha uppnått den pedagogiska insikt som krävs för att en person ska vara behörig att anställas som rektor. Rektorers utbildnings- och yrkesbakgrund Enligt den statistik som regeringen haft tillgång till har den övervägande delen av landets rektorer, nio av tio, lärarbakgrund i form av lärarutbild- ning och/eller arbete som lärare. Enligt officiella statistik som ansvarar för har en majoritet av landets rektorer peda- gogisk högskoleexamen, definierad som lärarexamen, vilket också kan betyda examen för undervisning och annan pedagogisk verksamhet i förskola och fritidshem. /06 var andelen och /07 . En kartläggning från dåvarande Myndig- heten för skolutveckling av skolledares yrkes- och utbildningsbakgrund visade på likartade siffror: av de verksamma rektorerna hade lärarbakgrund innan de tillträdde sin rektorstjänst, inom skolan, som chefer inom förskolan och 5 procent som förskollärare eller fritidspedagog. Även nationella utvärdering av , som dock enbart avsåg årskurs 9, visade att de allra flesta av rektorerna i urvalet, , hade en lärarutbildning i botten. En nästan lika stor andel arbetade som lärare innan de blev rektorer. Det bör understrykas att behörighetsbestämmelsen i nuvarande skollag är utformad så att kraven på utbildning respektive erfarenhet inte är alterna- tiva. Båda kraven måste alltså vara uppfyllda, dvs. den pedagogiska in- sikten måste ha förvärvats både genom utbildning och erfarenhet. I Skol- verkets kvalitetsgranskningsnämnds nationella kvalitetsgranskning 1998 av rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation (Skol- verkets rapport nr 160) angav exempelvis verket att man iakttagit fall där rektorer med otillräcklig kompetens och ledarerfarenhet anställts. Skol- verket har i sin lägesbedömning även framhållit behovet av att nytillträdda rektorer får en särskild rektorsutbildning för att de ska klara sina uppdrag. Att rektorn har en allsidig pedagogisk insikt är enligt regeringen av av- görande betydelse för hennes eller hans möjligheter att leda skolans ut- veckling så att de nationella målen kan nås. Likaså ska rektorn fatta viktiga beslut som direkt berör enskilda elever. Den grundläggande bestämmelsen om pedagogisk insikt förvärvad genom utbildning och erfarenhet bör därför även fortsättningsvis finnas kvar i skollagen. Regeringen har vidare, med utgångspunkt i departementspromemorian Tydligare ledarskap i skolan och förskolan till ny rektorsut- bildning (Ds 2007:34), gjort bedömningen att rektorn, för att fungera väl som ledare av skolans pedagogiska verksamhet, bör ha en stabil och likvärdig utbildningsmässig grund att stå på. Därför har regeringen be- slutat om en särskild reglerad befattningsutbildning (förordningen [2008:643] om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem). Regeringen har också genom en ändring i nu gällande skollag beslutat om en obligatorisk befattningsutbildning för nyanställda rektorer (prop. 2009/10:27). Bestämmelsen trädde i kraft . Bestämmelsen innebär att skolhuvudmän ska vara skyldiga att se till att nyanställda rektorer går en särskild befattningsutbildning eller en utbildning som kan jämställas med denna. Utbildningen ska påbörjas möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och vara genomförd efter tillträdesdagen. Den befattningsutbildning som regleras i nämnda förordning om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem bör vara den utbildning som avses i den aktuella bestämmelsen. Motsvarande bestämmelse föreslås även införas i den nya skollagen.