prop · GX03155 · 2010-03-23 00:00:00 — Den parlamentariska beredningen ska i samverkan med myndigheter inom miljömålssystemet ta fram förslag till etappmål, styrmedel och åt- gärder inom av regeringen prioriterade områden i enlighet med reger- ingens direktiv till beredningen och myndigheterna. Omfattningen och avgränsningar av respektive myndighets ansvar kommer närmare att preciseras i berörda myndigheternas relevanta styr- dokument. Utöver de myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet finns ytter- ligare ca 500 myndigheter. Även dessa myndigheter har förstås ansvar för miljöfrågor inom sin verksamhet. Enligt förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter är ett antal utpekade myndigheter (ca 200 stycken) skyldiga att ha ett miljöledningssystem. Där kan miljö- målen vara vägledande. I 1 kap. 2 § regeringsformen står att det all- männa skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för Prop. 2009/10:155 nuvarande och kommande generationer. 5.2Regionala miljömål och regionalt miljöarbete Regeringens bedömning: Regionala miljömål beslutas av regionalt miljömålsansvariga myndigheter efter samråd med länets samverkans- organ eller motsvarande. -bör få ett tydligare ansvar att verka för att miljö- målen nås. -Länsstyrelsernas nuvarande samarbete om miljömålsupp- följning utvidgas till att omfatta även samverkan kring åtgärder. -Länsstyrelserna ska bidra till att föra in det regionala arbetet med miljökvalitetsmålen i det regionala tillväxtarbetet bedömning: överensstämmer i huvudsak med regeringens. föreslog en förändring i förord- ningen om regionalt tillväxtarbete. Remissinstanserna: De allra flesta instanser tillstyrker förslaget till att regionala miljömål ska beslutas efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. Kommuner och Landsting (SKL) och förordar dock att frågor som berör miljömålen på regional nivå, åtgärder för att nå målen samt mål- konflikter, ska hanteras av de regionala självstyrelse- och samverkans- organen så att miljöfrågorna på ett bättre sätt kopplas till bl.a. det regionala utvecklingsarbetet. Länsstyrelserna är positiva till förslaget att samråd ska ske med regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan när regionala miljömål beslutas. I praktiken sker detta redan i för- ankringsprocessen när dessa tas fram. anser det vara av stor betydelse att det utformas regionala mål och att dessa tas fram efter regionala förutsättningar. Man bör vara medveten om värdet av enhetlighet för att möjliggöra uppföljning av mål på nationell nivå. () anser att länsstyrelser och kommuner endast bör utforma mål där miljömålen gäller regionala respektive lokala miljöfrågor. I övrigt bör nedbrytningen av målen till regional och lokal nivå företrädesvis göras på central nivå i samarbete med centrala och lokala/regionala myndigheter. I annat fall riskerar man att de samlade nationella målen inte nås, alternativt att det blir betydligt kostsammare än nödvändigt att nå målen. Världsnaturfonden WWF saknar en diskussion kring hur regionala mål kan och bör driva mot de nationella målen. De anser att det behövs en viss förutsägbarhet och regelbundenhet i systemet för att mål på olika nivåer ska driva åt samma håll. Remissinstanserna, bl.a. alla länsstyrelser och är positiva till förslaget att det i förordningen om regionalt tillväxtarbete preciseras att miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar tillväxt och att samordning ska ske med miljömålsarbetet. anser att det bör tydliggöras i förordningen att samordning bör efter- strävas mellan det regionala tillväxtarbetet och miljömålsarbetet. regionala tillväxtarbetet har stor betydelse för hur miljötillståndet ut- vecklas i länen, och omställningen till ett hållbart samhälle kan utgöra en Prop. 2009/10:155 drivkraft för regional tillväxt. Enligt den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007-2013 innebär främjande av en hållbar regional tillväxt att prioritera lösningar som ger synergieffekter mellan de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimen- sionerna som balanserade avvägningar mellan motstående in- tressen och konflikter mellan de tre dimensionerna måste göras. Skälen för regeringens bedömning Regional samverkan stärks genom politisk förankring Regionala mål i miljömålssystemet beslutas av länsstyrelserna, dock inte mål som rör miljökvalitetsmålet Levande skogar som Skogs- styrelsen beslutar om. Dessa regionalt miljömålsansvariga myndigheter- na är nyckelaktörer i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen genom sin uppgift att verka för att målen får genomslag i länen samt genom den egna verksamheten, t.ex. naturskydd, kulturmiljö och myndighetsut- övning enligt och andra lagar. Detta ständigt pågående arbete är centralt i det regionala arbetet för att nå miljömålen. Många icke-statliga aktörer i länen deltar i det regionala arbetet med miljömålen och ser det som ett stöd. De regionala målen har ofta tagits fram i samverkan med aktörer i län- en, t.ex. landsting, samverkansorgan, kommuner, näringsliv och ideella Denna breda samverkan bör fortsätta, då den ger förut- sättningar för kunskapsutbyte och engagemang. politiska förankringen bör stärkas. Därför anser vi att beslut om regionala miljömål bör ske efter samråd med länets kommunala samverkansorgan eller motsvarande organ. Genom samrådet skapas förutsättningar för politisk förankring på såväl regional som lokal nivå. svara för den regionala samordningen av miljökvalitetsmålen inom länet. Landstingen och de kommunala samverkansorgan har stor betydelse för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Landstingen kan t.ex. bidra med kunskap om miljömedicin och hur människorna i regionen eller länet påverkas av miljöfaktorer. Dessutom ansvar de för verksamheter som har miljöpåverkan. Det nuvarande samarbetet mellan länsstyrelserna och om miljömålsuppföljning (RUS, Regionalt UppföljningsSystem) har utgjort ett utmärkt forum för miljömålsuppföljningen. Detta forum bör utvidgas till att även omfatta erfarenhetsutbyte kring åtgärder. är det angeläget att koncentrera åtgärder och insatser till områden som är särskilt angelägna från miljösynpunkt och där de ansvariga aktörerna ser en potential i att utveckla sitt miljöarbete. Det finns exempel på län som tillämpat ett sådant arbetssätt, vilket har uppskattats av företag och kom- Ett exempel är EnergiIntelligent , som är en regional energisamverkan där många aktörer i samlas för att gemen- samt minska energianvändningen och att öka andelen förnybar energi. Programmet har sitt ursprung i miljömål för att nå mål inom Prop. 2009/10:155 områdena för energi och klimat. Ett annat exempel är Projektet Det syftar till att driva fram hållbar utveckling av länet genom att kraftsamla, ena, stimulera, samordna, sprida erfaren- heter och lyfta fram goda exempel inom miljö- och energiområdet i syfte att främja miljödriven utveckling av länet och för att nå miljömålen. Ett utvidgat RUS bör kunna vara länk till åtgärdsarbetet på nationell nivå. RUS kan även fortsättningsvis finansieras inom anslaget för miljöövervakning. har tilldelat länsstyrelserna från miljöövervakningsanslaget, att använda till utveckling och samordning av miljömålsuppföljningen. Genom att den årliga uppföljningsrapporten deFacto avvecklas frigörs ca från anslaget. Vi anser att dessa bör tillföras RUS för att utveckla formerna för erfarenhetsutbyte kring åtgärder. Regionala mål bidrar till att nå de nationella miljökvalitetsmålen Regionala mål bör även i fortsättningen formuleras efter behov och med hänsyn till regionala förutsättningar. Länsstyrelserna och har haft i särskilt uppdrag att regionalisera de nationella delmålen. Därför finns det regionaliserade mål i miljömålssystemet. Den ursprungliga tanken var att de regionaliserade målen sammantaget skulle summeras till miljökvalitetsmålet. Detta har visat sig vara mycket svårt att åstad- komma. Ett målstyrningssystem bygger på förankrade och accepterade mål. Därför bör de regionala målen tas fram i en regional process. De natio- nella miljökvalitetsmålen med dess preciseringar ger vägledning i det arbetet. I det reviderade miljömålssystemet ges större fokus på miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet, till skillnad från dagens system som till stor del har fokus på delmålen. Flertalet länsstyrelser framför i remissvaren att etappmålen bör vara kopplade till miljökvalitetsmålen och inte ha en egen struktur. De anser att även om etappmål har effekt på flera miljökvalitetsmål kan de sannolikt inordnas under ett huvudsakligt miljökvalitetsmål eller delas upp i olika delar. Den struktur som dagens system bygger på med miljö- kvalitetsmål och delmål med därtill regionaliserade delmål har inte varit optimal för att få fram effektiva åtgärder. Vi avser att ersätta delmålen med etappmål som ska ingå i strategier för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen (se avsnitt 3.5). Dessa bör också vara en utgångs- punkt även för det regionala miljöarbetet. Farhågorna om att systemet tappar i struktur bl.a. genom att mål kan tillkomma i systemet och från olika håll, samt att ingen har överblick i systemet anser vi kan avhjälpas genom Naturvårds- verkets samordningsansvar för miljömålsuppföljningen. De får ansvar för att se till att de mål som finns i systemet följs upp och synliggörs på miljömålsportalen. Det gäller alla mål i systemet inklusive regionala miljömål. Länsstyrelser får ett tydligare ansvar att verka för att miljökvalitetsmålen Prop. 2009/10:155 nås Länsstyrelserna svarar för det regionala arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålen. I det regionala arbetet ingår t.ex. att integrera målen i det regionala tillväxtarbetet och därmed att få en hållbar samhällsutveckling som leder till att miljökvalitetsmålen kan nås. Länsstyrelserna har också ett stort ansvar för att utöva tillsyn och ge tillstånd till olika verksamheter enligt . De ska också ge kommunerna tillsynsvägledning. Länens regionala miljömål, som utgår från de nationella miljökvali- tetsmålen, bör vara vägledande när tillsynsinsatser prioriteras. Vi anser att miljötillsynen bör genomföras så att den ger mest effektiv miljönytta. För att nå målen behövs ofta insatser inom områden där länsstyrelserna har begränsat formellt inflytande. De främsta redskapen då är informa- tion och initiativ för att överföra kunskaper och erfarenheter som kan leda till åtgärder på frivillighetens grund. Länsstyrelserna ska enligt regleringsbrevet utveckla regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsmålen. Länsstyrelsernas ansvar för att bedriva åtgärder bör vara kontinuerligt. Såväl egna åtgärder som insatser för att stimulera andra regionala och lokala aktörers miljöarbete bör ingå. Det handlar i huvudsak om åtgärder som kan vara gynnsamma både för miljön och för kommuner och företag. Regionala åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsmålen De regionala målen och arbetet med åtgärdsstrategier och åtgärds- program är en del i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Länsstyrelserna har ansvar för att ta fram regionala åtgärdsprogram. Dessa bör tas fram i bred förankring bl.a. i samråd med kommunala sam- verkansorgan. Sådana program ger också ett tydligt och anpassat under- lag för länsstyrelsernas arbete med prövning och tillsyn enligt miljö- balken. Tillståndsprövningen och tillsynen enligt är viktiga beståndsdelar i länsstyrelsernas samlade arbete för att nå de av beslutade miljökvalitetsmålen. Som en del av länsstyrelsernas ansvar i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan fick samtliga länsstyrelser 2008 i uppdrag att utveckla regionala klimat- och energistrategier i samverkan med berörda aktörer i syfte att minska klimatförändringarna, främja energiomställningen, öka andelen förnybar energi samt främja energieffektivisering och effektivare transportsystem. utvecklades uppdraget till att konkretisera arbetet med klimat- och energistrategier genom att planera och genomföra insatser i samverkan med berörda aktörer. I arbetet ska även ingå markanvändning, infrastruktur och bebyggelse. I uppgiften ligger även ett ansvar för att stödja såväl kommunernas som näringslivets klimat- och energiarbete. Länsstyrelserna har en viktig roll i ett långsiktigt arbete för att samordna och driva på det regionala miljö- och klimatarbetet för den regionala samhällsomställning som erfordras, i det arbetet är samråd med bl.a. kommunala samverkansorgan av central vikt. Det regionala tillväxtarbetet har stor betydelse för hur miljötillståndet utvecklas i länen. Omställningen till ett hållbart samhälle kan utgöra en drivkraft för regional tillväxt. Enligt den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 20072013 är det dock inte en nationell uppgift att styra hur regionerna väljer att för- verkliga visionen om en hållbar regional tillväxt. Det är den regionala nivån som har kunskapen om vilka insatser och prioriteringar som är de optimala för att vända ohållbara trender, förändra ohållbara strukturer och underlätta för en hållbar tillväxt i respektive region. hållbar regional tillväxt innebär att prioritera lösningar som ger synergi- effekter mellan de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna som balanserade avvägningar mellan motstående intressen och konflikter mellan de tre dimensionerna måste göras. Behandlingen av miljöaspekter kan ofta förbättras. integrera miljöaspekterna i den regionala utvecklingen har tidigare tagits upp i miljömålspropositioner och av . bidra till att föra in det regionala arbetet med miljökvalitetsmålen i det Regeringens bedömning: Kommunerna har stort ansvar för att miljö- Miljöaspekterna kan i större utsträckning vägas in i politiska beslut. Kommunernas miljöarbete behöver i större ut- sträckning synliggöras och tillvaratas i miljömålssystemet. stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Få remissinstanser har kommentarer kring kom- munernas ansvar i miljömålssystemet. kommun framför att efter- som det på flera ställen slås fast att kommunernas löpande miljöarbete är en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen bör det tydliggöras med vilka medel detta ska ske. Skälen för regeringens bedömning Miljökvalitetsmålen är en del i kommunernas arbete med hållbar De nationella miljökvalitetsmålen och de regionala målen är en del av kommunernas övergripande politik. Att även staten har ett helhets- perspektiv i arbetet med hållbar utveckling är en förutsättning för kom- Kommunerna önskar ännu mer samordning från statens sida. Flera näraliggande politikområden med stor betydelse för miljökvali- tetsmålen behöver hanteras samordnat, t.ex. energi- och transport- Det är av stor vikt att staten ger vägledning hur målkonflikter med andra politikområden ska hanteras. anses vara ett bra verktyg i miljöarbetet eliminerar de inte de hinder som miljöarbetet möter på i det lokala arbetet, nämligen bristande resurser Prop. 2009/10:155 och engagemang samt målkonflikter mellan miljökvalitetsmål och andra politiska mål och intressen. De förändringar som vi gör i miljömålssystemet kommer att underlätta och ge vägledning för kommunerna vid avvägningar mellan miljökvali- tetsmål och andra samhällsintressen. På så sätt anser vi att miljökvali- tetsmålen kan bli ett effektivare verktyg i arbetet med att nå en hållbar utveckling. Kommunerna kan ta ett större ansvar för miljömålen Det kommunala engagemanget och samverkan med företag, organisa- tioner och andra aktörer är väsentligt för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Kommunerna påverkar miljöarbetet genom politiska beslut inom en mängd områden. Målen används i översiktsplanering, till- synsplaner, avfallsplanering samt energiprogram och klimatstrategier. Andra exempel är , hållbarhetsplaner, folkhälsoprogram, miljöledning och trafikplanering. Kommunerna spelar också en viktig roll för att nå miljökvalitetsmålen genom sitt huvudmannaskap för en rad verksamheter såsom avfallshantering, energiförsörjning, kollektivtrafik, skolor, vård och omsorg där såväl byggande, drift, underhåll och offent- lig upphandling är viktiga komponenter. Många kommuner ser de nationella och regionala miljömålen som en tillgång i det lokala miljöarbetet och har, på frivillig basis, anpassat målen till den lokala nivån. Eftersom kommunerna har många av de verktyg som behövs för att påverka miljöutvecklingen är det angeläget att miljöaspekterna väger tungt i kommunernas beslut. Kommunerna kan i stor omfattning väga in miljöaspekterna i politiska beslut, planering och tillsyn. Samhällsplanering är ett viktigt verktyg för att nå miljökvalitetsmålen En hållbar samhällsutveckling är av yttersta vikt för att nå miljökvali- tetsmålen. Genom verktyg som översiktsplanering, detaljplanering, om- rådesbestämmelser, miljökonsekvensbeskrivningar, bygglov och riv- ningslov kan kommunerna delvis styra den långsiktiga utvecklingen i den fysiska miljön. Verktygen är reglerade i och har kopplingar till . Den fysiska planeringen ska utgå från ett hel- hetsperspektiv, dvs. den ska beakta miljömässiga, sociala och ekonomiska aspekter för samhällsutvecklingen. I propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) föreslår vi förändringar om att lagstiftningen ska stöd ge för en mer strategisk översiktsplan som beaktar relevanta nationella, regionala och mellankommunala mål, planer och program. Det ska framgå hur kom- munen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med exempelvis regionala klimat- och energistrategier, länsplaner för transportinfrastruktur och miljökvalitetsmålen. Tillsynen bidrar till att nå miljökvalitetsmålen och en väl fungerande tillsyn är en grundfaktor för framgång i en mängd frågor som är angelägna för många av miljökvalitetsmålen. Kommunerna ansvarar för stora delar av den tillsyn som föreskrivs med anger att tillsynen, som den före- skrivs i , är resurskrävande för kommunerna. ut över arbetet med att utarbeta miljömål och bedriva ett förebyggande Miljökvalitetsmålen är inte juridiskt bindande. av krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. kvalitetsmålen kan utgöra grund för prioriteringar i tillsynsarbetet och miljötillsynen bör genomföras så att den ger mest effektiv miljönytta. Regeringens bedömning: Miljöarbetet hos företag är avgörande för att nå miljökvalitetsmålen. Näringsliv och myndigheter bör i större ut- sträckning tillsammans skapa nätverk och forum för dialoger kring miljömålen. På så sätt kan miljöfrågorna drivas framåt. Näringslivets miljöarbete behöver i större utsträckning synliggöras och tillvaratas i miljömålssystemet. och bedömning överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera näringslivsorganisationer påtalar att deras deltagande i miljömålssystemet är stort även om målen ofta inte passar att använda rakt av. Flertalet remissinstanser, bl.a. , Företagarna, , , och instämmer i bedömning om behovet av nätverk och forum för dialoger. föreslår att det skapas forum för dialog, information, lärande och idégenerering kring åtgärdsinriktat miljöarbete mellan myndigheter och näringsliv. och Skogsägarna påpekar att deras medlemmar är många och svårare att nå än större företag, vilket ställer särskilda krav på pedagogik m.m. Statskontoret efterlyser mekanismer som kan stimulera företag att integrera miljökvalitetsmålen i sina miljöledningssystem och instämmer även i att det finns lönsamhetsskäl för det. Man ifrågasätter om att nätverk och dialog är ett tillräckligt effektivt sätt att uppnå önskad effekt. Verket för innovationssystem () anser att miljöpolitiken bör integreras tydligare i andra politikområden för att underlätta för näringslivet att bidra till målen. Verket för näringslivsutveckling () och Avfall efterfrågar en större och långsiktig kommunikativ satsning med syfte att skapa kännedom om målen hos näringslivet. Flertalet remissinstanser anser att miljömålsutredningens förslag till förändring med en parlamentarisk beredning och dess arbetsgrupper bör ge både större delaktighet och större transparens. bedömer att förslag om att omhänderta näringslivets miljöengagemang möjliggör bättre delaktighet från näringslivet även om utredningen inte tydligt och uttömmande beskriver detta. Deras bedömning är att den Prop. 2009/10:155 föreslagna organisationen kan möjliggöra politiska prioriteringar och har förhoppningar om att den också kan bidra till en förbättrad samverkan med näringslivet. Några instanser, bl.a. (), Världsnaturfonden WWF, och anser att de förslag som lagts för att underlätta näringslivets och kommunernas deltagande i miljömålsarbetet inte är tillräckligt långtgående, utan enbart bidrar till marginella förbättringar. framför att miljömåls- systemet i väsentligt högre grad skulle kunna bidra till omställning till en eko-effektiv ekonomi och stärka internationella rykte som före- gångsland på miljöområdet, om dessa frågor togs på större allvar. De anser att det även behövs starkare incitament och riktade styrmedel för att åtgärder verkligen ska ske. Skälen för regeringens bedömning Näringslivet är en central aktör för alla miljökvalitetsmål Näringslivet är en central aktör för nå alla miljökvalitetsmål, t.ex. genom att utveckla varor och tjänster där ny teknik kombineras med bättre miljöprestanda, arbeta med resurshushållning samt att vidta åtgärder för att minska föroreningar i alla produktionsled. konstaterade att miljökvalitetsmålen inte är en nödvändig förutsättning för ett framgångsrikt miljöarbete för företagens dagliga miljöarbete. För företagen är det viktigt att lagstiftning och miljömål inom EU och på global nivå är harmoniserade, eftersom företagen är konkurrensutsatta och ofta verkar i en internationell miljö. Näringslivet kan påverka möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen inom många områden, t. ex. inom transportföretag och handeln, vid lokalisering av butiker, utbud av miljömässigt framställda varor och varutransporter till och från butiker. Byggföretag, fastighetsägare eller fastighetsförvaltare är centrala för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Deras verksamheter har stor betydelse för målen om inomhus- miljön, energianvändning i byggnader och lokaler, möjligheterna att sortera avfall samt hur byggnaders kulturhistoriska värden kan värnas. Producentansvaret, som bygger på att näringslivet tar ansvar för återvinning av bl.a. förpackningar, har stor betydelse för mål om avfall. För miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har verksamhetsutövare ett stort ansvar genom att undvika och begränsa kemiska risker i sin verksamhet och att beakta substitutionsprincipen, dvs. principen att om möjligt ersätta den använda kemiska produkten med en mindre farlig produkt eller med en som kan hanteras säkrare, alternativt med annan teknik. För att nå de miljökvalitetsmål som berör de areella näringarna är det av- görande hur dessa näringar tar vardaglig hänsyn till natur- och kultur- värden. Ett framgångsrikt naturvårdsarbete förutsätter god samverkan mellan alla berörda aktörer. De areella näringarna gör betydande frivilliga insatser för att nå miljökvalitetsmålen. Ett exempel är inom miljökvalitetsmålet Levande skogar där mer än hälften () av den areal skogsmark som ska skyddas ska ske på frivillig väg av Systematiskt miljöarbete är lönsamt Näringslivet bidrar med kunskap och initiativ som visar att systematiskt miljöarbete är lönsamt både för samhället och företagen. på ett viktigt område är att ställa miljökrav på leverantörerna. dialoger mellan näringsliv och offentliga aktörer bidra till att öka kunskaperna och därmed användningen av miljökrav. I en globaliserad värld krävs internationellt samarbete för att främja konkurrens på lika villkor. Ramverken för marknaden och riktningen för samhällsutvecklingen bör så långt som möjligt vara förutsägbara för marknadens aktörer så att de styr mot effektiv användning av energi och resurser, att förorenaren betalar och att innovation och investeringar i miljöförbättrande teknik och åtgärder för en hållbar konsumtion och pro- Det medför en trygghet och ger goda förutsättningar