prop · GX03216 · 2010-05-07 00:00:00 — Begreppet kostnadsorienterade priser används i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som PTS utövar tillsyn över. Enhetliga begrepp i de lagar som PTS utövar tillsyn över bidrar till en ökad tydlighet. utövar PTS tillsyn över att den samhällsomfattande posttjänsten tillhandahålls till kostnadsbaserade priser. Regeringen före- slår att begreppet kostnadsorienterade priser även används i postlagen, trots att begreppet kostnadsrelaterade priser används post- direktiv. Eftersom ingen förändring i sak är avsedd kommer den praxis som myndigheten har utvecklat även fortsättningsvis att ligga till grund för myndighetens tillsyn över att kostnadsorienterade priser tillämpas. I artikel 12 andra strecksatsen postdirektiv har ytterligare en förändring gjorts, som bör genomföras i postlagen. Priserna på de samhällsomfattande tjänsterna ska även ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av den samhällsomfattande tjänsten. Regeringen anser att motsvarande ändring bör införas i postlagen. I den gällande postlagen finns i 7 a § tredje stycket ett bemyndigande Prop. 2009/10:216 för regeringen eller tillståndsmyndigheten att meddela föreskrifter om de krav som den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla, bl.a. att tjänsten ska tillhandahållas till kostnadsbaserade priser och att villkoren för tjänsten ska hållas allmänt tillgängliga. I förordning har rätten att meddela föreskrifter givits till PTS. Ett liknande bemyndigande bör ges till regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer. Regeringens avsikt är att i förordning, på samma sätt som gäller, bemyndiga PTS att meddela dessa föreskrifter. PTS kommer därmed att få möjlighet att meddela föreskrifter om pris- sättningen av den samhällsomfattande posttjänsten och också närmare kunna specificera bl.a. vad som avses med att prissättningen ska vara öppen för insyn, utöver vad som angivits i avsnitt 8.3.2. Föreskrifterna om att prissättningen ska vara öppen för insyn bör anpassas till de konkurrensförutsättningar som gäller på olika delar av postmarknaden. Regeringens förslag: Den som utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten ska i den interna redovisningen ha olika konton för att tydligt skilja mellan de tjänster och produkter som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten och de som inte gör det. Den interna redovisningen ska även i övriga delar ställas upp i överens- stämmelse med postdirektivet. ska få besluta att dessa krav på redovisningen inte behöver tillämpas om de förutsättningar som anges i artikel 14.8 postdirektivet föreligger. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om kraven på redovisningen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av PTS, och Posten. som tillstyrker förslaget om särredovisning ställer sig dock mycket tveksam till möjligheten för tillståndsmyndig- heten att besluta om undantag från redovisningen. har varken avstyrkt eller yttrat sig särskilt över förslaget. särskilt att Posten enligt nuvarande rutiner tillhandahåller en kalkyl- databas med uppgifter om kostnader för produkter och tjänster för Uppgifterna omfattar såväl de produkter och tjänster som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten, som de som faller utanför definitionen och ger nödvändigt underlag för beräkningar och kontroller av de tjänster som ingår i den samhälls- Redovisningen är tekniskt enkel att administrera och innebär inte någon större belastning för Posten i uppgiftslämnar- Enligt PTS uppfyller denna praxis kravet på skilda konton i den interna redovisningen för den grundläggande ekonomiska tillsynen. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om redovisning i artikel 14 i postdirektivet förutsätter att en eller flera postoperatörer utsetts att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna (jfr artikel 2.13 med artikel 4 postdirektiv). För svenska förhållanden kommer detta att innebära att bestämmelserna om redovisning i postlagen som delvis hänvisar till postdirektivet endast kommer att bli tillämpliga om tillståndsmyndigheten har använt sig av möjligheten att utse en tillståndshavare att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, se närmare härom i avsnitt 8.2.2. Enligt 7 a § postlagen och 10 § postförordningen (1993:1709) före- skriver PTS i Postens tillståndsvillkor hur Posten ska ställa upp sin interna redovisning för att uppfylla artikel 14. Genom tillsynsbestämmel- serna i postlagen kan tillståndsmyndigheten på begäran få de upp- lysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Förutom dessa bestämmelser finns även kravet för den som tillhandahåller en samhälls- omfattande posttjänst att redovisa verksamheten i enlighet med post- direktivet. PTS får vidare meddela närmare föreskrifter om de krav på redovisning som ställs enligt artikel 14 i postdirektivet. PTS får dessutom i tillståndsvillkor enligt 5 b § postlagen föreskriva villkor för tillstånds- havaren att på visst sätt fullgöra redovisningsskyldigheten enligt artikel 14 i postdirektivet. Artikel 14 i postdirektivet (direktiv ändrat genom direktiv) medför en skyldighet för medlemsstaterna att se till att det finns ett detaljerat kostnadsredovisningssystem som tillämpas av de post- operatörer som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Vad gäller fördelning av kostnader anges i artikel 14 post- direktiv att kostnader som direkt kan hänföras till en bestämd tjänst eller produkt ska hänföras till denna. Vidare anges utförligt hur gemensamma kostnader, dvs. kostnader som inte direkt kan hänföras till en bestämd tjänst eller produkt, ska fördelas. Bestämmelserna om kostnadsredo- visningssystemet och en uppdelad och öppen redovisning avser primärt att förhindra korssubventionering. Vidare syftar bestämmelserna till att ge tillräckligt detaljerad information om räkenskaperna för att kunna säkerställa att prissättningen av de samhällsomfattande tjänsterna följer de krav och principer som den ska uppfylla, bl.a. kravet på rimliga och kostnadsorienterade priser samt principerna om öppenhet och icke- diskriminering. Ändamålet är att säkerställa en fullgod förvaltning av de samhällsomfattande tjänsterna och förhindra snedvridning av konkurrensen (se skäl 41 postdirektiv och jfr skäl 26 postdirektiv). Redovisningsbestämmelserna utgör således ett viktigt verktyg för till- ståndsmyndigheten vid kontroll av att de olika kraven på prissättningen efterlevs. Mot denna bakgrund finns det skäl att i postlagen införa en tydlig anvisning gällande redovisningssystemet för den som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Denna reglering kan komma att utgöra ett viktigt skäl för PTS att utse den eller de som ska tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten, trots att tjänsterna kan bedömas bli utförda i utan att någon viss aktör har utsetts. PTS bör även ha möjlighet att vid vite ålägga en sådan aktör att följa bestämmelserna. Regeringen föreslår därför att den som utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande post- tjänsten i den interna redovisningen ska ha olika konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten och de som inte gör det. Den interna redovisningen ska även i övriga delar ställas upp i överensstämmelse med postdirektivet. Genom artikel 14.8 i postdirektivet ges medlemsstaterna en möjlighet Prop. 2009/10:216 att inte tillämpa redovisningskraven i artikel 14. har denna möjlighet begränsats jämfört med tidigare. följer att om en medlemsstat avstått från att använda de finansieringssystem för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som medges enligt artikel 7, och om den nationella tillsynsmyndigheten kontrollerat att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statligt bistånd, dolt eller på annat sätt, samt att fri konkurrens råder på marknaden, får den nationella tillsynsmyndigheten besluta att inte tillämpa kraven i artikel 14. I postlagen bör det tydliggöras att denna möjlighet att göra undantag från redovisningsbestämmelserna finns. Regeringen anser därför att det av postlagen bör framgå att tillstånds- myndigheten kan besluta att ovanstående krav på redovisningen inte behöver tillämpas om de förutsättningar som anges i artikel 14.8 före- ligger. Regeringens avsikt är att i förordning bemyndiga PTS att meddela föreskrifter om redovisningskraven. Enligt artikel 11 a postdirektiv får medlemsstaterna, om det krävs för att skydda användarnas intressen eller för att främja effektiv konkurrens, se till att alla postoperatörer på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande har tillgång till delar av infrastruktur eller tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten, t.ex. postnummersystem, adressdatabaser, postboxar, brevlådor, uppgifter om adressförändringar, eftersändningsservice, returservice. I har identifierats ett behov av att reglera tillgången till anläggningar för postöverlämning vilket det återfinns bestämmelser om i 5 d § postlagen (1993:1684). Marknadens aktörer har vidare ett gemensamt ägt bolag, , som hanterar adressändringar. Bolaget agerar konkurrensneutralt och är öppet för alla som har tillstånd att bedriva postverksamhet. I svensk rätt avses med begreppet postal infrastruktur de system och anordningar som behövs för att postbefordran i samhället ska kunna fungera effektivt och tillförlitligt. Det som omfattas är postnummer- systemet, postboxar, eftersändning av post och adressändring. Däremot omfattas inte frågor om tillgång för postoperatörer till andra postopera- törers terminaler, sorteringsmaskiner, brevbärarutdelning eller liknande (prop. 1998/99:95 s. 9). Frågan om tillgång till annan postoperatörs distributionskedja berörs närmare i avsnitt 10. Regeringens förslag: Inte bara regeringen utan även den myndighet som regeringen bestämmer ska få utse en tillståndshavare som tillhandahåller posttjänster att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Andra tillståndshavare än den som tillhandahåller och förvaltar post- nummersystemet ska hos tillståndsmyndigheten få begära en ändring i postnummersystemet. Om det finns särskilda skäl, ska tillståndsmyndig- heten få besluta att den begärda ändringen ska ske. ska tillståndsmyndigheten höra den som tillhandahåller och förvaltar post- nummersystemet, andra tillståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanser: De remissinstanser som kommenterat utredningens förslag vad gäller möjligheten att begära ändring i postnummersystemet, tillstyrker detsamma, däribland Statskontoret, (), , , Facket för Service och Kommunikation, Tidningsutgivarna och (). (Posten), som visserligen inte har något att invända mot utredningens förslag, anför dock vad gäller förslaget om ändring i postnummersystemet att förslaget är grundlöst. anser att PTS mandat bör stärkas så att myndigheten kan ingripa och besluta om begärd ändring. Fria postoperatörers förbund anför att företag med eget postnummer ska kunna behålla detta vid byte av postoperatör. menar att även andra berörda aktörer än postoperatörer bör ha möjlighet att initiera ärenden hos PTS. Skäl för regeringens förslag: Enligt 7 a § andra stycket postlagen ska regeringen utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsom- fattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummer- systemet. ska godkänna ändringar i systemet som inte endast berör enstaka postadressater. Den som tillhandahåller post- nummersystemet ska på begäran lämna ut postnummer för postbox- anläggningar inom postnummerområden till andra tillståndshavare. får bevilja undantag i enskilda fall från denna skyldighet, om den i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ända- målsenligt utnyttjande av postnummersystemet. Postnummersystemet förvaltas enligt ett beslut av regeringen av Posten (dnr N1999/7906/ITFOU). Som stöd i Postens förvaltning av postnummersystemet har ett postnummerråd inrättats. I rådet deltar, förutom Posten, PTS, , , och . syfte är dels att ge berörda parter inflytande över ändringar i postnummersystemet, dels att säkerställa att den fastställda policyn för postortsnamn följs. Posten ska enligt sina tillståndsvillkor bereda ärenden om ändringar i postnummersystemet i rådet. Enligt regeringens bedömning är det viktigt att postoperatörer får tillgång till den postala infrastrukturen, däribland postnummer, på ett sätt som främjar en effektiv konkurrens. Om en operatör avser att etablera sig på en viss del av postmarknaden bör postnumren vara utformade så att de t.ex. underlättar sortering och befordran av postförsändelser, även för andra operatörer än för den som förvaltar postnummersystemet. Det är också rimligt att förändringar genomförs som initierats även av andra operatörer, än av den som förvaltar postnummersystemet. Enligt post- lagen är det inte möjligt för tillståndsmyndigheten att vidta några åtgärder om Posten och en annan postoperatör har olika uppfattningar om utformningen av postnummersystemet. har enligt 7 d § postlagen bara möjlighet att förhindra att ändringar i postnummer- systemet genomförs genom att inte godkänna ändringen. Detta medför i praktiken att om den som förvaltar postnummersystemet inte genomför de förändringar som konkurrerande operatörer begär, har tillstånds- myndigheten ingen befogenhet att vidta några åtgärder. Det finns dock behov av att ge tillståndsmyndigheten sådana befogen- heter vad gäller postnummersystemet, vilket bl.a. , och påpekat. PTS anser att tillståndsmyndighetens befogenheter bör utökas så att myndig- heten även får möjlighet att uppdra åt den som förvaltar systemet att genomföra vissa förändringar i postnummersystemet. Naturligtvis är det normalt Posten, som förvaltare av systemet och tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten, som har bäst överblick över vilka förändringar som bör göras. Även andra operatörer än den som förvaltar systemet bör dock ges möjlighet att initiera förändringar i postnummer- systemet. Postoperatörer ska alltså hos tillståndsmyndigheten kunna begära viss ändring i postnummersystemet. Om det finns särskilda skäl ska tillståndsmyndigheten få besluta att den begärda ändringen ska ske. Sådana särskilda skäl kan vara att den begärda ändringen skulle möjlig- göra en effektiv och rationell sortering och befordran av försändelser, som annars inte skulle vara möjlig hos den operatör som ansökt om förändringen. Det är dock viktigt att samtliga berörda ges möjlighet att lämna synpunkter på den begärda ändringen. ska därför inhämta synpunkter från den som förvaltar postnummersystemet, andra tillståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner, innan beslut fattas. En följd av att det blir möjligt för tillståndsmyndigheten att avstå från att utse tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten är att förvaltare av postnummersystemet kan vara en annan tillståndshavare än den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen avser att ge PTS ett bemyndigande att utse en tillståndshavare som tillhandahåller posttjänster att också tillhandahålla och förvalta post- nummersystemet. Den som utses att förvalta postnummersystemet bör dock vara verksam inom området för den samhällsomfattande post- tjänsten. Regeringens förslag: En postoperatör som har tillstånd att bedriva post- verksamhet ska på begäran av en annan tillståndshavare se till att post- försändelser som väger högst kan eftersändas till adresser som är belägna utanför den andre tillståndshavarens utdelningsområde. Villkoren för eftersändning ska vara skäliga och konkurrensneutrala, samt icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen förslog att eftersändningsplikten skulle anges i tillstånds- villkor. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över utredningens förslag. Kammarrätten i påpekar att en tillståndshavare kommer att bli skyldig att vidarebefordra även sådana postförsändelser som inte omfattas av tillståndet att bedriva postverksamhet. Det är inte självklart att tillståndshavaren tillhandahåller även andra posttjänster än sådana som omfattas av tillståndet. Hänvisningen i andra meningen till dennes egen verksamhet är då inte tillämplig på sådana försändelser som inte är föremål för postverksam- heten. Villkoren för sådan vidarebefordran synes därmed oreglerade i lagförslaget. Skyldigheten torde emellertid i sådana fall kunna medföra höga styckkostnader, eftersom fullgörandet kan kräva resurser som tillståndshavaren inte normalt förfogar över. () anför att det är viktigt att alla postoperatörer på icke- diskriminerande villkor har tillgång till bl.a. eftersändningsservice. anför att skyldigheten att ombesörja eftersändning bör regleras i postlagen och inte bara i tillståndsvillkor. Posten anser att tillstånds- havares skyldighet att eftersända postförsändelser utanför annan tillståndshavares utdelningsområde, på samma sätt som , bör regleras i avtal mellan postoperatörerna. Skulle en sådan reglering ändå anses nödvändig bör regleringen ske inom ramen för den postala infrastruk- turen på samma sätt som gäller för tillgången till tillståndshavares anläggningar för postöverlämning. Därmed skulle samtliga tillstånds- havare, och inte endast den tillståndshavare som fått sig ålagt detta i sina tillståndsvillkor, ha en skyldighet att bistå annan tillståndshavare med eftersändning av postförsändelser utanför det egna utdelningsområdet. instämmer i förslaget. Skälen för regeringens förslag: Posten är den enda postoperatören med ett rikstäckande distributionsnät. Övriga postoperatörer har alla mer eller mindre geografiskt begränsade distributionsområden. En följd av detta blir att operatörerna inte själva delar ut post till mottagare som har begärt eftersändning till adresser utanför det distributionsområde där de är verksamma. För att dessa operatörer ändå ska kunna utföra sina uppdrag och för att posten ska nå fram till mottagarna, väljer opera- törerna normalt Posten för befordran av de eftersända försändelserna. För att få tillgång till ett praktiskt förfaringssätt och ett lägre pris än fullt porto för hantering av sådana eftersändningar utanför det egna distribu- tionsområdet krävs att en operatör kan träffa särskilt avtal om detta med Betalningen för en sådan hantering är i princip baserad på fullt porto för enstaka maskinfrankerade brev. En reglering som föreskriver lika villkor för tillgång till den postala infrastrukturen för alla postoperatörer ger likvärdiga förutsättningar för konkurrerande operatörer. Det gäller även för företag som inte har tillgång till ett rikstäckande nät från början och oavsett möjligheterna att träffa avtal. En sådan tillgång förbättrar förutsättningarna för att skapa effektivare konkurrens på postmarknaden. En reglering bör dock utformas på samma sätt som för tillgången till tillståndshavarens anläggningar för postöverlämning, vilket bl.a. Posten påpekat. En tillståndshavare ska alltså på begäran av en annan tillståndshavare se till att postförsändelser som väger högst kan eftersändas till adresser belägna utanför den andre tillståndshavarens utdelningsadress. Villkoren för detta ska vara skäliga och konkurrensneutrala, samt icke- diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet. Bestämmelsen medför att samtliga tillståndshavare är skyldiga att bistå en annan tillståndshavare med en sådan eftersändning. Skyldigheten att eftersända gäller givetvis enbart till mottagare med adress inom respektive tilllståndshavares utdelningsområde. Även om problemet med eftersändningar i första hand gäller brev, är det dock viktigt att även sådana adresserade försändelser som tidningar och tidskrifter omfattas av skyldigheten att eftersända. Sådana försändel- ser utgör brev bara om de är inneslutna i omslag. En lämplig avgränsning av vilka försändelser som ska omfattas av skyldigheten att eftersända bör därför vara postförsändelser som väger högst . Som Kammarrätten i påpekat kommer bestämmelsen att innebära att en tillstånds- havare blir skyldig att vidarebefordra även sådana postförsändelser som inte omfattas av tillståndet att bedriva postverksamhet, då tillståndet endast gäller brev som väger högst . Att bestämmelsen även omfattar andra adresserade försändelser än brev, t.ex. små paket som väger högst , torde inte utgöra något problem. Är det exempelvis fråga om en regelrätt pakettjänst som avsändaren köpt så kommer rimligen paketet ifråga hanteras hela vägen till mottagaren av den postoperatör som sålt tjänsten. Den lagstadgade skyldigheten att eftersända ska gälla först om den åberopas av en tillståndshavare enligt postlagen. Om sådana tillstånds- havare når uppgörelser på frivillig väg om att ombesörja eftersändningen är det givetvis att föredra. Regeringens bedömning: Konkurrensförbättrande åtgärder behövs i syfte att utveckla en effektivare konkurrens på postmarknaden. Rege- ringen avser att utreda förutsättningarna för postoperatörers och andra företags behov av tillgång till annan postoperatörs distributionskedja. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen har sammanfattningsvis bedömt att tillgång till en annan operatörs distributionskedja kan vara betydelsefullt bl.a. för mångfald på postmarknaden och att frågan bör övervägas ytterligare. Remissinstanserna: Konkurrensen på postmarknaden och behovet av konkurrensfrämjande åtgärder på postmarknaden berörs av flera instanser, däribland Statskontoret, (), , , i , , () och . En majoritet av de instanser som särskilt yttrat sig över utredningens bedömning att utreda tillträde till annan postoperatörs distributionskedja ställer sig bakom denna. Facket för Service och Kommunikation, (), och (Posten) tillstyrker inte bedömningen. Statskontoret anför att tillträdesreglering sannolikt är den enskilda åtgärd som har störst potential att öka konkurrensen på postmarknaden. anför att Posten även framgent kommer att vara ensam marknadsaktör eller under alla omständigheter ha en mycket stark ställning inom vissa delar av den svenska postmarknaden. En tillträdes- reglering inom postområdet skulle kunna skapa förutsättningar för en stärkt konkurrens och även innebära att pristaket skulle kunna avskaffas. PTS anför bl.a. att det inte finns några indikationer på att en utveckling mot ökad konkurrens på postmarknaden skulle vara nära före- stående, snarare tvärtom. Myndigheten välkomnar förslaget att utreda förutsättningarna för en tillträdesreglering. Fria postoperatörers förbund påpekar att det är av största vikt att PTS får hantera den nya postlagen inklusive konkurrensfrågor och vill ge myndigheten en klar och tydlig roll då det gäller att främja konkurrensen. () framhåller att när det gäller konkurrensfrågorna är det viktigt att alla postoperatörer på icke-diskriminerande villkor har tillgång till den postala infrastrukturen. anför att de har tvingats upphöra med verksamhet inom adresserad reklam eftersom Postens starka ställning har omöjliggjort lönsamhet. SDR Svensk Direkt- reklam AB förespråkar vidare en separation mellan postens infrastruktur och tjänster som skulle minska konkurrensproblem som uppstår när ägaren av infrastrukturen även är verksam som tjänsteleverantör. Tidningsutgivarna anser att en tillträdesreglering skulle ge incitament för nya och befintliga aktörer att utveckla sin verksamhet och därigenom också en ökad konkurrens. menar att tillgång till den postala infrastrukturen skulle utöka möjligheten att konkurrera.