prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Begreppet diarieföring får vidare anses vara ett vedertaget begrepp för den typ av registrering som regleras i 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Förhållandet till bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter Som diskuteras närmare i avsnitt 9 kommer den föreslagna lagen att skilja mellan personuppgifter som endast ett fåtal personer har tillgång till och personuppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga i polisens brottsbekämpande verksamhet. uppgifter föreslås lagen innehålla särskilda, mera begränsande, bestäm- och efterfrågar en analys av hur de föreslagna bestämmelserna om diarieföring m.m. förhåller sig till bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter. Personuppgifter som behandlas med stöd av de föreslagna bestämmel- serna om diarieföring m.m. kommer i vissa fall att bli tillgängliga för en större krets personer, t.ex. i diarier. De skulle därmed i och för sig kunna sägas utgöra gemensamt tillgängliga uppgifter. melserna för gemensamt tillgängliga uppgifter har till syfte att reglera sådan behandling som sker i för verksamheten gemensamma uppgifts- Syftet med de nu aktuella ändamålsbestämmelserna är emel- lertid inte att möjliggöra behandling av personuppgifter i den brottsbe- kämpande verksamheten i sig. Det är i stället fråga om en särreglering som tar sikte på sådan behandling av personuppgifter som inte ryms i de primära ändamålen men som polisen ändå måste kunna utföra dels för att hantera inkommande handlingar, dels för att tillgodose tryckfrihetsför- ordningens krav på att allmänheten ska ha tillgång till allmänna hand- Flera av de bestämmelser som föreslås gälla vid behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter, som t.ex. särskilda upplysningar och sökbegränsningar, är inte lämpade att reglera behandling av personupp- gifter i diarier m.m. Som påpekar kan diarieföring inte bara tjäna allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar, utan även tillgodose verksam- Den behandling som avses i den föreslagna bestämmelsen om diarieföring omfattar emellertid endast sådan behandling som är nödvän- dig för diarieföringen. Om det när diarieföringen är avslutad, dvs. erforderliga uppgifter är registrerade, konstateras att uppgifterna rör polisens brottsbekämpande verksamhet ska den fortsatta behandlingen utföras för ett annat i lagen angivet ändamål och i övrigt i överensstäm- melse med de allmänna bestämmelserna bl.a. om gemensamt tillgängliga Om således uppgifter i en inkommen handling behövs för viss brottsbekämpande verksamhet, t.ex. i en förundersökning, så får fortsatt behandling utföras med stöd av bestämmelserna om personuppgiftsbe- handling för det ändamålet. I vilken utsträckning personuppgifterna får göras gemensamt tillgängliga framgår av lagens bestämmelser om gemensamt tillgängliga uppgifter. I de fall där uppgifter behandlas med stöd av nu aktuell bestämmelse bör de föreslagna reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter inte vara 7.6Behandling av uppgifter för att tillhandahålla information till andra Regeringens förslag: Uppgifter som behandlas i polisens brottsbe- kämpande verksamhet ska också få behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i 1.brottsbekämpande verksamhet hos , polismyn- digheter, , , , och , 2.brottsbekämpande verksamhet hos en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, 3.sådan verksamhet hos polisen som avser handräckningsuppdrag, 4.annan verksamhet som polisen ansvarar för, om det finns sär- skilda skäl att tillhandahålla informationen, 5.verksamhet hos för att förebygga brott och upp- rätthålla säkerheten, eller a)om det enligt lag eller förordning åligger polisen att bistå myn- digheten med viss uppgift, eller b)om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöver- skridande samverkan mot brott. Uppgifter ska även få behandlas om det är nödvändigt för att till- handahålla information till och regeringen samt till andra, om skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. För att tillhandahålla information för andra ändamål än de ovan upp- räknade får behandling ske endast om det nya ändamålet i det enskilda fallet inte kan anses oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Utredningen föreslår inte några särskilda bestämmelser om behand- ling av uppgifter för att tillhandahålla information till andra. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , har påtalat att polisen och övriga brottsbekämpande myndigheter i allt större omfatt- ning samarbetar inom ramen för brottsbekämpningen och att dessa myn- digheter i sin egen brottsbekämpande verksamhet har behov av att få del av uppgifter som finns hos polisen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians sekundära ändamål anges dock uttömmande. I promemo- rian föreslås inte några särskilda ändamål för behandling av uppgifter för att tillhandahålla information till Kriminalvården eller till annan myndig- het i syfte att samverka mot brott. Promemorian innehåller inte heller något särskilt ändamål för tillhandahållande av uppgifter till polisens handräckningsverksamhet. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att in- vända mot promemorians förslag. Flera remissinstanser anser dock att de sekundära ändamålen inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser polisens behov av att kunna lämna ut uppgifter. anser att det måste finnas en möjlighet att lämna uppgifter till myndigheter i annat syfte än att bekämpa brott. Som exempel nämns Kriminalvårdens behov av uppgifter av betydelse för säkerheten på kriminalvårdsanstalter. garmyndigheten föreslår att allt utlämnande som sker med stöd av 14 kap. 3 § sekretesslagen (numera 10 kap. 27 § offentlighets- och sekre- tesslagen) bör tillåtas. Även konstaterar att det förekommer situationer där andra myndigheter än de som anges i förslaget kan ha behov av uppgifter från polisens brottsbekämpande verksamhet för sin egen verksamhet. pekar särskilt på sådant utlämnande som sker inom ramen för myndighetsövergripande samverkan mot grov organiserad brottslighet, t.ex. i regionala underrättelsecentrum. Enligt styrelsen bör polisen även fortsättningsvis ha möjlighet att lämna ut uppgifter efter en intresseavvägning enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen (numera 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen), exempelvis till Kronofogdemyndig- heten, (såväl dess brottsutredande som fiskala del) och För- säkringskassan. lyfter vidare fram behovet av att kunna lämna uppgifter till dels Kriminalvården, t.ex. om uppgiften be- hövs för att Kriminalvården ska kunna vidta särskilda säkerhetsåtgärder beträffande en intagen, dels för att verket ska kunna vidta åtgärder i sin verksamhet på utlänningsområdet. Styrelsen nämner bl.a. ett planerat samarbete mellan polisen och migrationsmyndigheter i en . Kriminalvården påpekar att myndigheten har i uppdrag att bekämpa brott under verkställigheten och att upprätthålla säkerheten på anstalter. För att genomföra uppdraget behöver myndigheten kunna få del av upp- gifter från polisens brottsbekämpande verksamhet. Kriminalvården anser att det finns starka skäl att överväga om inte Kriminalvården bör räknas till myndigheter med brottsbekämpande verksamhet. anser att ändamålen för behandlingen av personuppgifter bör kompletteras. Verket anger bl.a. att det är svårt att överblicka om personuppgiftslagen och den i promemorian föreslagna lagen fullt ut möter de behov av in- formationsutbyte som har konstaterats i arbetet inom Rådet för rätts- väsendets informationsförsörjning, särskilt vad gäller behoven av att planera och följa upp den brottsbekämpande verksamheten. framhåller vidare att en förutsättning för att kunna bekämpa den grova organiserade brottsligheten är bättre möjligheter att utbyta information mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter eller delar av myndigheter. Enligt visar erfarenheter från samverkan i regionala underrättelsecentrum bl.a. på behovet av samverkan mellan fiskala verksamhet och polisen och skattebrottsenheterna i skedet innan förundersökning. Även hänvisar till erfarenheter från samarbete i regionala underrättelsecentrum och anger att det finns skäl att överväga utökade möjligheter till informa- tionsutbyte också med myndigheter som inte är direkt brottsbekämpande. I fråga om tillhandahållande av information till annan polisiär verk- samhet än den brottsbekämpande, delar bedömningen att särskilda skäl som huvudregel bör krävas för att personuppgifter ska få tillhandahållas. För att kunna utföra handräckningsuppdrag på ett säkert sätt behöver dock polisen, enligt styrelsen, mer regelmässigt in- formation från den brottsbekämpande verksamheten. Kriminalvården framhåller att myndigheten ibland bistår polisen med transporter efter särskilt handräckningsbeslut och betonar att Kriminalvården då behöver de uppgifter om den som ska transporteras som kan ha betydelse för ombudsmän ifrågasätter om det Prop. 2009/10:85 inte beträffande vissa typer av ärenden hos polisen kan finnas behov av att mera rutinmässigt behandla personuppgifter från den brottsbekäm- pande verksamheten. I så fall är det angeläget att lagstiftningen ger det utrymme som behövs, inte minst för att undvika att en restriktiv reglering urholkas i den praktiska tillämpningen. Några remissinstanser, däribland , Rikspolisstyrel- sen och , väcker frågan om det inte bör införas ett särskilt ändamål för behandling av personuppgifter om det behövs för tillsyn, planering och uppföljning. Skälen för regeringens förslag har det redovisats hur lagens ändamålsreglering bör utformas och vilka de i lagen angivna primära ändamålen bör vara. I detta avsnitt diskuteras vilka sekundära ändamål som bör anges i lagen. I och med att regleringen av sekundära ändamål inte föreslås vara uttömmande finns det ett visst utrymme att tillhandahålla uppgifter även för andra ändamål än de i lagen angivna, under förutsättning att det nya ändamålet inte kan anses oförenligt med insamlingsändamålet (finalitetsprincipen). Som tidigare betonats är dock målsättningen att de sekundära ändamålen ska vara så fullständiga som möjligt och omfatta merparten av polisens upp- giftsutlämnande. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg vilket Rikspolisstyrel- sen framhåller att utlämnande av uppgifter även kan ske inom ramen för något av de primära ändamålen. Utlämnande av uppgifter till andra kan i många fall vara ett led i den egna brottsbekämpande verksamheten och således omfattas av de primära ändamålen. Några remissinstanser, däribland , väcker frågan om det behövs en särskild ändamålsbestämmelse som ger stöd för behand- ling av personuppgifter för bl.a. planering och uppföljning av verksam- heten. I lagstiftningsärendet angående lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet uttalade Lagrå- det att en sådan bestämmelse är obehövlig (prop. 2004/05:164 s. 179). Lagrådet ansåg att planering, uppföljning och utvärdering av verksamhet är en integrerad del av själva verksamheten och inte någon fristående aktivitet som behöver regleras särskilt. Därför föreslås inte någon sådan ändamålsbestämmelse för polisens vidkommande. tar upp arbetet inom Rådet för rättsväsendets informa- tionsförsörjning. Med hänsyn till att det är ett pågående arbete är det inte möjligt att nu anpassa den nya lagen till det informationsutbyte som kan komma att föreslås inom ramen för det arbetet. Tillhandahållande av information till andra brottsbekämpande myndigheter Det är från brottsbekämpningssynpunkt angeläget att samhällets samlade resurser används på ett så rationellt och effektivt sätt som möjligt. ligheten känner inga geografiska gränser eller myndighetsgränser. 2009/10:85 brottsbekämpande myndigheter bör samverka framstår därför som själv- Lika självklart är att en sådan samverkan förutsätter möjligheter till effektivt utbyte av information. Regeringen har tagit initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. I en departementspromemoria med samma namn ges förslag på åtgärder för en effektivare och mer uthållig bekämpning av denna typ av brottslighet (Ds 2008:38). En av de vikti- gaste åtgärderna som lyfts fram är just ökad samverkan mellan myn- digheter. Samtliga brottsbekämpande myndigheter framhåller också i sina remissvar i detta lagstiftningsärende betydelsen av en utvecklad samverkan. Ett väl fungerande informationsutbyte skapar förutsättningar att se kopplingar mellan brottslighet inom skilda myndigheters ansvarsområ- den. Det är därför viktigt att den moderna teknikens möjligheter kan tas till vara för sådant informationsutbyte. Möjligheterna att få tillgång till underrättelseinformation genom direktåtkomst bör förbättras. De risker för intrång i den personliga integriteten som direktåtkomst och andra former av elektroniskt informationsutbyte kan ge upphov till och hur dessa risker bör hanteras diskuteras i avsnitt 12. Mot denna bakgrund bör det i den nya lagen uttryckligen anges att de uppgifter som förekommer i polisens brottsbekämpande verksamhet får behandlas för att tillhandahålla information som andra brottsbekämpande myndigheter behöver i sin brottsbekämpande verksamhet. Motsvarande bestämmelser finns i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet och i den förordning som reglerar behand- ling av personuppgifter i verksamhet. I avsnitt 13 föreslås sekretessbrytande bestämmelser som ska gälla i förhållande till andra brottsbekämpande myndigheter. Tillhandahållande av information till annan myndighet i syfte att samverka mot brott En effektiv brottsbekämpning förutsätter samverkan inte bara mellan myndigheter som har till uppgift att bekämpa brott utan även mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter. Som flera re- missinstanser framhåller, däribland , och , sker sådan samverkan t.ex. i regionala under- rättelsecentrum (jfr avsnitt 7.2 om sådan samverkan). Vilka myndigheter som är representerade i underrättelsecentrum varierar. Kronofogdemyn- digheten, fiskala del, Kriminalvården, och är exempel på myndigheter som deltar i sådan samverkan. I departementspromemorian om nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten betonas behovet av ökad samverkan mellan myndigheter. Arbetet har övergått i en genomförandefas, sedan rege- ringen gett i uppdrag att vidta åtgärder för att säker- ställa en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (dnr Ju2008/5776/PO). av uppdraget framgår bl.a. att det har etablerats permanenta regionala underrättelsecentrum på åtta platser i landet samt att ett samverkansråd Prop. 2009/10:85 och ett operativt råd har inrättats med bred myndighetsrepresentation (dnr Ju2009/5516/PO). Myndighetssamverkan förutsätter utbyte av information. Ofta är det tillräckligt med avidentifierade uppgifter men i den operativa verksam- heten kan det vara nödvändigt att utbyta information som innehåller personuppgifter. Det ter sig mer betänkligt från integritetsskyddssyn- punkt att tillåta polisen att tillhandahålla personuppgifter från den brotts- bekämpande verksamheten till andra myndigheter än de som har till upp- gift att bekämpa brott. Som flera remissinstanser påpekar förekommer dock redan nu ett sådant uppgiftsutlämnande efter en intresseavvägning enligt 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen. Polisen bör även fortsättningsvis ges möjlighet att behandla uppgifter för att tillhandahålla information till andra än brottsbekämpande myn- digheter, när syftet är att samverka mot brott. Information bör få till- handahållas om utlämnandet kan vara till nytta för den brottsbekämpande verksamheten. Begreppet samverkan kan omfatta flera olika former av samarbete. Samverkan kan avse såväl diskussioner i strategiska frågor som mer operativt samarbete, t.ex. en planerad gemensam aktion. Ett exempel på samverkan är arbetet i underrättelsecentrum. Ett annat är samverkan mellan polisen, , och Migrations- verket vid gränskontroll. Av skäl som anges i avsnitt 13 bör det inte införas några sekretessbry- tande bestämmelser i förhållande till andra myndigheter än de brottsbe- kämpande. Tillhandahållande av information till utländska brottsbekämpande myndigheter eller organisationer Inom ramen för det internationella polissamarbetet måste polisen kunna behandla personuppgifter för att lämna ut dem i den utsträckning det behövs för att fullgöra internationella åtaganden eller om det annars är förenligt med svenska intressen. Det kan exempelvis vara fråga om att på begäran översända uppgifter till eller att lämna upplysningar till en utländsk myndighet om vilka åtgärder som har vidtagits i med anledning av utländsk information. Eftersom det internationella informa- tionsutbytet förutsätter att uppgifter i vissa fall kan lämnas utan före- gående förfrågan från en annan stat, bör det vara möjligt att behandla och lämna ut uppgifter även om detta endast är ett allmänt åtagande enligt en överenskommelse men inte ett bindande krav. Sådan behandling bör även, liksom , vara möjlig när det inte finns någon över- enskommelse som reglerar uppgiftsutlämnandet, t.ex. för att kunna varna en polismyndighet i ett annat land om ett förestående brott i det landet. I lagen bör det därför tas in en bestämmelse om att uppgifter får behandlas, om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos utländsk myndighet eller mellanfolk- lig organisation. I avsnitt 12 och 13 diskuteras olika frågor som rör in- formationsutbyte och sekretess i det internationella samarbetet. Tillhandahållande av information till Kriminalvården Kriminalvården har bl.a. till uppgift att verka för att påföljder verkställs på ett säkert sätt och att återfall i brott förebyggs. 2 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården skyl- dig att vidta särskilda åtgärder för att förhindra brottslighet under verk- Enligt 3 § 3 lagen (2001:617) om behandling av personupp- gifter inom får personuppgifter behandlas om det behövs för att upprätthålla säkerheten och förebygga brott bl.a. som en person är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt. ändamål ska Kriminalvården enligt 39 § förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom föra ett särskilt register benämnt säkerhetsregistret. I förarbetena till Kriminalvårdens registerlagstiftning anfördes att framväxten av kriminella sammanslutningar och nätverk förutsätter sam- arbete mellan Kriminalvården och polisen (prop. 2000/01:126 s. 27). det behövs uppgiftsutbyte mellan polisen och Kriminalvården lyfts även fram av (SOU 2005:6 s. 120) och av Beredningen för rättsväsendets utveckling (SOU 2005:117 s. 202 f.). ett behov av uppgiftsutbyte mellan polisen och Kriminalvården. t.ex. viktigt att Kriminalvården kan få upplysningar från polisen för att kunna göra riktiga bedömningar bl.a. när det gäller placering av intagna och beslut om permissioner. Polisen bör därför ges möjlighet att behandla uppgifter om det är nöd- vändigt för att tillhandahålla Kriminalvården sådan information som myndigheten behöver i sin verksamhet för att förebygga brott och upp- rätthålla säkerheten, bl.a. på häkten och kriminalvårdsanstalter. remissinstanser, däribland och Kriminalvården, fram- håller också vikten av att den nya lagen tillåter sådan behandling. Tillhandahållande av information till annan polisiär verksamhet För att polisen ska kunna fullgöra arbetsuppgifter som faller utanför den brottsbekämpande verksamheten behöver man ibland ha tillgång till upp- gifter som har samlats in för brottsbekämpande ändamål. behandlas inom den brottsbekämpande verksamheten behöver alltså i viss utsträckning kunna tillhandahållas till annan polisverksamhet. Polisen har i varierande utsträckning tillgång till uppgifter i misstanke- registret och belastningsregistret i olika typer av förvaltningsärenden. Tillgången till uppgifter är anpassad för att svara mot de normala beho- ven av information. I vissa fall finns det emellertid annan information hos polisen som kan vara viktig, exempelvis underrättelseinformation. En person kan t.ex. ha sådana kontakter i kriminella kretsar att denne vid en helhetsbedömning ter sig olämplig som befattningshavare, tillstånds- havare eller liknande. Det framstår därför som rimligt att polisen i viss utsträckning ska kunna lämna över uppgifter från den brottsbekämpande verksamheten till annan polisiär verksamhet. Om någon som ska besluta i ett förvaltningsärende begär information från den brottsbekämpande verksamheten har denne med stöd av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekre- tesslagen rätt att få ut uppgifterna, om inte sekretess hindrar det (se Det förutsätter dock att beslutsfattaren har vetskap om att det finns någon information som kan ha betydelse. Frågan är i vilken ut- sträckning uppgifter även ska få tillhandahållas utan föregående begäran. De områden där polisen, typiskt sett, kan ha behov av att få del av in- formation som har samlats in i den brottsbekämpande verksamheten gäller bl.a. arbete med att (1) förordna vissa befattningshavare, t.ex. arrestantvakter, (2) pröva tillståndsärenden, (3) fullgöra sin skyldighet enligt författning att bistå andra myndigheter (handräckningsskyldighet), och (4) besluta om att en tvångsåtgärd enligt t.ex. djurskyddslagen (1988:534) eller utlänningslagen (2005:716) ska verkställas vid fara i dröjsmål. Som anförs i promemorian bör det som huvudregel krävas särskilda skäl för att tillhandahålla personuppgifter från den brottsbekämpande verksamheten till annan polisiär verksamhet, vilket också Rikspolissty- relsen ställer sig bakom. Därigenom tydliggörs att överlämnandet kräver särskild eftertanke. Kravet på särskilda skäl bör dock, som ombudsmän påpekar, inte gälla för tillhandahållande av personuppgifter till verksamhet som mera rutinmässigt behöver uppgifter från den brotts- bekämpande verksamheten. Enligt är så fallet för den verksamhet som består i att utföra handräckningsuppdrag åt andra myn- digheter. Styrelsen framhåller att polisen behöver omfattande informa- tion, däribland information från den brottsbekämpande verksamheten, för att förebygga och minska risken att personer kommer till skada vid genomförandet av sådana uppdrag. Informationen behövs för att hand- räckningsåtgärden ska kunna planeras och anpassas efter den person som åtgärden avser och omständigheterna i övrigt. Även Kriminalvården, som ibland bistår polisen med vissa transporter efter särskilda handräck- ningsbeslut, framhåller behovet av information från den brottsbekäm- pande verksamheten för detta ändamål. Eftersom det finns behov av att mera rutinmässigt tillhandahålla infor- mation till polisens handräckningsverksamhet bör det inte ställas upp något krav på särskilda skäl för att tillhandahålla personuppgifter till sådan verksamhet. Här kan också erinras om att uppgifter som polisen mottar i viss sådan verksamhet omfattas av sekretess enligt 35 kap. 20 § första stycket 2, 3, 4 och 5 offentlighets- och sekretesslagen. Tillhandahållande av information till myndigheter i vissa andra fall Det finns även vissa andra fall där personuppgifter bör få behandlas av polisen för utlämnande till andra. Enligt 10 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till regeringen eller . Det bör därför i den nya lagen anges att personuppgifter får behandlas, om det är nödvändigt för att tillhandahålla information till och regeringen. Det bör även anges att uppgifter får behandlas för att lämnas ut till andra, om det enligt lag eller förordning åligger polisen att tillhandahålla sådan information. Med andra avses såväl myn- digheter som enskilda. Med skyldighet att lämna ut uppgifter avses dels uppgiftsskyldighet enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen, dels andra författningsreglerade skyldigheter att lämna ut uppgifter. Enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen ska en myn- dighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfo-