prop · GX03246 · 2010-09-15 00:00:00 — Vid bestämmandet av utgångspunkterna för en näringsrättslig reglering av försäkrings- föreningar bör också de senaste årens allmänna utgångspunkter för lagstiftningen inom det finansiella området beaktas, vilket innebär att lagstiftningen bör vara både konkurrensneutral i förhållande till vilken associationsform som verksamheten drivs i och funktionellt inriktad. Motivet att skydda försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal är således detsamma oavsett i vilken företagsform försäkringsverksamheten drivs. Den näringsrättsliga regleringen av försäkringsföreningar och tillsyn bör såsom för försäkringsaktiebolagen och de ömsesidiga försäkrings- bolagen syfta till att dessa föreningar kan fullgöra sina åtaganden, att tydlig och relevant information lämnas och att verksamheten drivs med en kvalitativt tillfredställande standard. Såsom för alla finansiella företag bör tillsynen styras av företagets betydelse för finansiell stabilitet och konsumentskydd. 5.3.2Näringsrätten anpassas till det som gäller för försäkringsbolag Regeringens bedömning: De näringsrättsliga reglerna för försäkringsföreningar bör reformeras och anpassas till det som gäller för försäkringsbolag. Avvikelser bör få förekomma om de inom ramen för kan motiveras av försäkringsförening- arnas varierande storlek och specifika verksamhetsinriktning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens Prop. 2009/10:246 bedömning. Remissinstanserna har inga invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Rörelsereglerna för försäkrings- bolag har genomgått ett stort antal reformer . Inte minst har omfattande förändringar skett till följd av medlemskap i . Regelsystemet i lagen (1972:262) om under- stödsföreningar, UFL, har dock endast delvis anpassats till EU:s direktiv om försäkringsverksamhet.5 De befintliga understödsföreningarna är långt ifrån en homogen grupp. De uppvisar stora skillnader i såväl storlek som verksamhet, allt från föreningar som endast ger begränsade belopp för begravningskostnader vid dödsfall till föreningar som ger ålderspension till anställda inom ett företag eller en yrkeskategori. Av totalt 77 understödsföreningar står 36 under s.k. begränsad tillsyn. Dessa 36 understödsföreningar har av medgetts undantag från en stor del av bestäm- melserna i UFL. I praktiken kan således skyddsintresset, kraven på verksamhetsregler och tillsynsbehovet variera kraftigt beroende på vilket slag av förening det är fråga om. En reglering av försäkringsföreningar som i detalj beaktar dessa omständigheter skulle bli omfattande och svåröverskådlig. Det finns inte heller något som hindrar att försäkrings- verksamhet kan drivas i lika stor omfattning i en förening som i ett försäkringsbolag. Några av tjänstepensionskassorna är också, sett till storleken på det förvaltade kapitalet, jämförbara med livförsäkringsbolag. Det förhållandet att försäkringsbeloppens storlek i många under- stödsföreningar är lägre än i försäkringsbolagen och att verksamhetens omfattning oftast är mindre motiverar alltså inte ett annat ställnings- tagande beträffande hur försäkringsföreningarna ska regleras närings- rättsligt. De speciella förhållanden som finns i små understödsföreningar behöver dock beaktas. Regeringen föreslår därför i avsnitt 10 att dessa ska särbehandlas. Små understödsföreningar får därmed möjlighet att fortsätta med sin verksamhet. En reformering av regleringen av försäkringsföreningarna reser frågor om vilka EU-direktiv som är tillämpliga på försäkringsföreningarna. EU:s försäkringsdirektiv innehåller ett omfattande regelverk för försäkringsverksamhet. bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för denna verksamhet. Direktiven delas, i enlighet med sin karaktär, upp i skadeförsäkrings- och livförsäkringsdirektiv samt i övriga direktiv om försäkringsverksamhet. Skade- och livförsäkringsdirektiven är tillämpliga på direkt skade- respektive direkt livförsäkrings- verksamhet, oavsett i vilken rättslig form verksamheten drivs.6 För 5Ett område som moderniserats för såväl försäkringsbolag som understödsföreningar är den externa redovisningen, se lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. Likaså har införts gruppbaserade rörelseregler för både försäkringsbolag och understödsföreningar. trädde dessutom nya gemensamma regler i kraft för tjänstepensions- verksamhet med anledning av det s.k. tjänstepensionsdirektivet. 6Från direktivens tillämpningsområde undantas vissa specifikt angivna verksamhets- och företagsformer. Flertalet undantag torde ha tillkommit efter ett initiativ från någon eller institut som driver tjänstepensionsverksamhet och som inte omfattas av Prop. 2009/10:246 det s.k. konsoliderade livförsäkringsdirektivet7 gäller och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionsdirektivet). Vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt gjordes bedömningen att understödsföreningar som driver tjänstepensions- verksamhet, tjänstepensionskassor, omfattas direkt av tjänste- pensionsdirektivet (se prop. 2004/05:165 s. 107 ff.). För att tjänste- pensionsdirektivet inte skulle ge upphov till någon snedvridning av konkurrensen genomförde den möjlighet som ges i artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet att tillämpa vissa delar av direktivet (artiklar gällande tekniska avsättningar, skuldtäckning och placeringsregler) på tjänstepensionsverksamheten i ett livförsäkringsbolag. Tjänstepensions- direktivet skiljer sig från konsoliderade livförsäkringsdirektivet på så sätt att tjänstepensionsdirektivet inte ställer upp något krav på minsta buffertkapital i absoluta termer (s.k. garantibelopp). Å andra sidan ska beräkningen av den lägsta storleken på kapitalet göras enligt bestämmelserna om beräkning av solvensmarginal enligt det konsoli- derade livförsäkringsdirektivet. En annan skillnad är att ett tjänste- pensionsinstitut enligt tjänstepensionsdirektivet måste begränsa sin verksamhet till tjänstepension. Som framgår i avsnitt 5.2 gör regeringen bedömningen att det är lämpligt att fortsatt inrikta lagstiftningsarbetet mot en likartad reglering av svenska försäkringsföretag som driver samma slags verksamhet och detta även när det gäller föreningar som meddelar tjänste- pensionsförsäkringar. Dessa föreningar kommer enligt föreslagen lagstiftning inte heller att tvingas begränsa sin verksamhet till tjänstepension. Förnyade överväganden i saken kommer emellertid att göras inom ramen för genomförandet av Solvens II-direktivet. Sammanfattningsvis föreslås att utgångspunkten ska vara att de rörelseregler som gäller för försäkringsbolag också ska gälla för försäk- ringsföreningar. Särskilda näringsrättsliga regler eller undantag för mindre försäkringsföreningar liksom för ömsesidiga försäkringsbolag bör förekomma om de behövs för att inom ramen för EU:s försäkringsdirektiv beakta försäkringsföreningarnas varierande storlek och specifika verksamhetsinriktning. För de närmare överväganden som görs beträffande försäkringsföreningarnas rörelseregler hänvisas till avsnitt 9. några medlemsstater under åberopande av särskilda nationella skäl och har inte någon bäring på svenska förhållanden. I både skade- och livförsäkringsdirektiven finns därutöver ett generellt undantag för mindre ömsesidiga institut av viss art och omfattning, under förutsättning att stadgarna innehåller bestämmelser som medger uttag av extra bidrag eller minskning av förmånerna (se artikel 3 i direktiv /239/EEG och artikel 3 i direktiv /83/EG). 7 och rådets direktiv /83/EG av om livförsäkring. Ny associationsrätt för försäkringsföretag Regeringens förslag: Den associationsrättsliga regleringen av företag som driver försäkringsrörelse anpassas till allmänna associations- rättsliga regelverk. Särskilda associationsrättsliga regler ska förekomma endast om de motiveras av verksamhetens inriktning (försäkringsrörelse), skyddet för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal, företagsformens särart eller . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna välkomnar förslaget. förslaget innebär en förenkling och ett förtydligande av de associa- tionsrättsliga bestämmelserna för försäkringsföretag. menar att förslaget ligger i linje med regeringens satsningar på regelförenkling. , FAR SRS (numera Far) och anser det angeläget att förslagen genomförs eftersom gällande regelverk är i behov av uppdatering och modernisering. Skälen för regeringens förslag: De senaste årens lagstiftningsarbete när det gäller bankaktiebolag och kreditmarknadsföretag har varit inriktat på att samla särskilda associationsrättsliga bestämmelser i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, och i övrigt låta den allmänna associationsrättsliga lagstiftningen vara tillämplig i dessa företag. I motiven för den nya associationsrätten för bankaktiebolag lyfte regeringen fram fördelarna med att kraftigt nedbringa antalet associationsrättsliga bestämmelser i den särskilda lagstiftningen för bankaktiebolag. Det betonades också de tolkningsvårigheter som kan uppkomma vid jämförelser mellan motsvarande bestämmelser i olika lagar. Det finns skäl för att ha en liknande ordning för försäkringsföretagen. Ett skäl är att regeringen redan tidigare slagit fast att försäk- ringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag bör lyda under samma associationsrättsliga regler som för allmänna företag, om inte avvikelser motiveras av försäkringsbolagens särart (prop. 1998/99:87 s. 146 ff.). Motsvarande resonemang bör gälla även i fråga om försäkrings- föreningar. Vidare har de associationsrättsliga bestämmelserna för försäkringsföretagen nära knutit an till de grundläggande principerna i allmän bolagsrättslig eller föreningsrättslig lagstiftning. Denna tillnärmning har fortsatt i än högre grad i och med att har genomfört EU:s bolagsrättliga direktiv. Den bolagsrättsliga regleringen av försäkringsaktiebolagen i försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL, överensstämmer till stora delar med regleringen av de allmänna aktiebolagen aktiebolagslag, och genom hänvisningar har den föreningsrättsliga regleringen av understödsföreningar i lagen (1972:262) om understödsföreningar legat nära lagstiftningen för ekonomiska föreningar i allmänhet. Även för de ömsesidiga försäkringsbolagen gäller åtskilliga generella associationsrättsliga bestämmelser. Ömsesidiga försäkringsbolag har räknats till ekonomiska föreningar av kooperativ natur (se t.ex. SOU 1984:9 s. 112), men den associationsrättsliga regleringen av dem bygger på reglerna för allmänna aktiebolag, även om regleringen till viss del utgör en kombination av bolags- och föreningsrättsliga bestämmelser. Ett annat skäl är att den nuvarande lagstiftningstekniken i FRL medför flera nackdelar. Dit hör att antalet associationsrättsliga bestämmelser i är omfattande och lagen är därmed svåröverskådlig. Ett system där samma eller likartade bestämmelser förs in i flera olika lagar leder också till ett mer omfattande lagstiftningsarbete än nödvändigt. Detta problem återkommer varje gång en lagändring aktualiseras. Enligt har de ändringar som gjorts i FRL varit ad-hoc betonade, vilket har medfört att lagstiftningen blivit osammanhängande och svårtillgänglig. Den språkliga modernisering som ABL genomgått har heller inte fått genomslag i FRL. Sammantaget riskerar detta enligt regeringen att medföra tolkningssvårigheter som kan uppkomma vid jämförelser mellan motsvarande bestämmelser i de olika lagarna. Det var inte minst sådana skäl som låg bakom reformeringen av den associationsrättsliga regleringen för bankaktiebolag (se prop. 1997/98:166 s. 54 f.). En lagstruktur som bygger på hänvisningar till allmänna associationsrättsliga regelverk har således systematiska och redaktionella fördelar. Vidare underlättas utvecklingen av associationsrätten för försäkringsföretagen genom att de förändringar som beslutas inom den allmänna associationsrätten blir gällande för dessa bolag, om inte avvikelser krävs. Enligt säkerställs därmed att även försäkringsföretagen omfattas av gällande EU-direktiv på det associationsrättsliga området. Det är dock av vikt att lagstiftaren är observant på att ändringar som genomförs i de allmänna associa- tionsrättsliga regelverken och som inte är anpassade för försäk- ringsföretagen fångas upp korrekt. Associationsrättsliga särregler för försäkringsföretag Även om den associationsrättsliga regleringen av försäkringsföretagen till betydande del är densamma som för andra bolag och föreningar förekommer emellertid skillnader (se avsnitt 4). En del avvikelser är motiverade av tvingande bestämmelser i . Ett annat skäl är försäkringsföretagens särställning genom att verksamheten avser meddelande av försäkringar samt att hänsynen till skyddet för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade särskilt motiverar det. Avvikelser kan även vara motiverade av de särdrag som känne- tecknar särskilda associationsformer för drivande av försäkringsrörelse. Enligt regeringens mening bör de omständigheter som kan föranleda särskilda associationsrättsliga bestämmelser för försäkringsföretagen vara sådana som tar sikte på dessa företags särart. Vidare bör i likhet med vad som uttalades vid bankreform särbestämmelser så långt möjligt undvikas och endast mycket väl motiverade sådana bestämmelser få förekomma (jfr prop. 1997/98:166 s. 55). Det sagda innebär att det förhållandet att det för försäkringsföretagen ibland saknas tydliga behov av att tillämpa vissa allmänna associationsrättsliga regler inte i sig utgör skäl till undantag. En restriktiv prövning av behovet av associationsrättsliga särregler ligger väl i linje med inställningen i åtskilliga andra länder. Utomlands är de associationsrättsliga särbestämmelserna ofta ganska lätträknade. För en närmare redogörelse av utländska förhållanden hänvisas till Försäk- ringsföretagsutredningens slutbetänkande (SOU 2006:55 s. 115 ff). I promemorian anförs att det ofta finns skäl att göra likartade bedömningar när man prövar behovet av särskilda associationsrättsliga bestämmelser för banker och försäkringsföretag. har invänt mot detta. Det är riktigt, såsom förbundet anför, att de verksamheter som drivs av banker och försäkringsföretag är av olika karaktär och har olika funktion i samhället. Både motiven för de särskilda rörelsereglerna jämte den särskilda tillsynen över försäkrings- företagen skiljer sig därför i vissa delar från det som gäller för bankerna. Viktiga utgångspunkter i propositionen när det gäller behovsanalysen av särregler utöver det som följer direkt av EU-direktiven är att det skapas goda verksamhetsbetingelser för associationsformerna, som ett fullgott skydd för försäkringstagarna beaktas. Oavsett vad som sagts bör dock den ingående granskning av tidigare associationsrättslig särreglering för bankaktiebolagen som relativt lett till lagstiftning beaktas. Vid jämförelsen måste dock givetvis hänsyn tas till att delvis skilda skyddsintressen legat till grund för bedömningarna. Mängden särregler kan tala emot att införa en lagstiftningsteknik som bygger på hänvisningar till allmän associationsrätt. Vidare kan lagstiftningen bli svår att överblicka då inte allt är samlat på ett ställe. Alternativet att även fortsättningsvis ha ett heltäckande associations- rättsligt regelverk för bl.a. försäkringsaktiebolagen skulle dock innebära att en övervägande majoritet av ABL:s ca 800 bestämmelser behöver inarbetas. Lämpligheten i att dessa regler uttrycks i självständiga bestämmelser i försäkringsrörelselagstiftningen kan starkt ifrågasättas. Sammanfattningsvis föreslås att den associationsrättsliga regleringen av försäkringsföretagen anpassas till den allmänna associationsrättsliga regleringen i aktiebolagslagen (2005:551) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Den hänvisningsteknik som kom till uttryck lag om bank- och finansieringsrörelse, och som innehåller hänvisningar såväl till allmän aktiebolagsrätt som till allmän föreningsrätt, bör trots att mängden särregler i förhållande till den allmänna associationsrätten är större för försäkringsföretagen, införas också på försäkringsområdet. En sådan lagstruktur har enligt vad som framhållits systematiska och redaktionella fördelar. Vidare underlättas utvecklingen av associationsrätten för försäkringsföretagen genom att de förändringar som beslutas inom den allmänna associationsrätten blir gällande för dessa bolag, om inte avvikelser krävs. Särskilda associationsrättsliga regler ska förekomma endast om de kan anses motiverade av verksamhetens inriktning (försäkringsverksamhet), skyddet för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal, företagsformens särart eller . Regeringens förslag: I en ny försäkringsrörelselag samlas alla rörelseregler för försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar samt de särskilda associationsrättsliga regler som anses motiverade. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget. i (LO) ifrågasätter om försäkringsrörelse- lagen bör reformeras nu eftersom den kommer att behöva ändras när Solvens II-direktivet ska genomföras. Försäkring (), , () och anser att kollektivavtalad försäkring bör särbehandlas i den nya lagen. och PTK menar att det behöver införas särskilda rörelseregler som tar hänsyn till dessa försäkringars särart. Skälen för regeringens förslag: Som en följd av de utgångspunkter och förslag som lämnas i avsnitt 5.15.4 är det rimligt att rörelseregler och associationsrättsliga särregler som rör försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar samlas i en och samma lag. En sådan lösning underlättar att översyn och uppdatering av regelverket görs samlat vilket bidrar till konkurrensneutralitet mellan de olika associationsformerna. Försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL, är som framgått föråldrad och svåröverskådlig. Det finns därför ett behov av en övergripande språklig och författningsteknisk modernisering av regelverket. Mot denna bakgrund föreslår vi att det införs en ny försäkringsrörelselag som ersätter FRL och lagen (1972:262) om understödsföreningar, vilka därmed kan upphävas. Till den nya lagen ska överföras efter att ha behandlats systematiskt och språkligt oförändrade i sak de rörelseregler som gäller för försäkringsbolagen . Rörelsereglerna görs vidare tillämpliga på försäkringsföreningar i enlighet med de överväganden och förslag som görs i avsnitt 9 och 10. Vidare ska de särskilda regler som vid en jämförelse med allmän bolagsrätt och föreningsrätt visar sig nödvändiga (se avsnitt 68) tas in i den nya lagen. En viktig del i regeringens förenklingsarbete är att förbättra överskådligheten och begripligheten i de lagtexter som företagen har att tillämpa. Lagtexten har således gjorts mera överskådlig genom infogandet av mellanrubriker och genom att paragrafernas omfång begränsats. Språket har, så långt ämnet tillåter, förenklats. Den nya systematiken och språkdräkten som denna proposition i allt väsentligt bygger på, innebär väsentliga förbättringar och förenklingar i förhållande till den nuvarande regleringen. LO har ställt sig frågande till att reformera försäkringsrörelselagen , då den ändå kommer att behöva ändras när Solvens II-direktivet genomförs. Regeringen anser dock, i likhet med flera remissinstanser, att det är angeläget att moderniseringen genomförs nu i samband med reformeringen av de associationsrättsliga reglerna för försäkrings- Lagen kommer också att behöva över då den nya europeiska tillsynsstrukturen ska inrättas.8 I den mån en tydlig gräns kan dras mellan bestämmelserna och de näringsrättsliga bestämmelserna i , bör rörelsereglerna utformas i enlighet med nu gällande regler. Som flera remissinstanser påpekat är försiktighet påkallad såvitt det inte är fråga om ord eller uttryck som är uppenbart föråldrade. Rörelseregler i FRL som således överförs oförändrade i sak behandlas inte närmare i de efterföljande avsnitten i propositionen, däribland det stora flertalet föreskrifter i 12 a kap., 3 kap. §§, 7, 7 a, 15 och 19 kap. FRL. Flera remissinstanser har ansett att kollek- tivavtalad försäkring bör särbehandlas och vissa av dem att det i den nya lagen bör införas särskilda rörelseregler som tar hänsyn till dessa försäkringars särart. Denna fråga behandlades särskilt i samband med försäkringsrörelsereformen 1999 (se prop. 1998/99:87 s. 317324). Regeringen gjorde i det sammanhanget bedömningen att det inte bör införas några särskilda rörelse- eller tillsynsregler för kollektiva försäkringar och att de särförhållanden som finns när det gäller sådana försäkringar i stället ska beaktas inom ramen för de allmänna rörelsereglerna. Det saknas skäl att nu göra en annan bedömning. Associationsrättsliga regler för försäkringsaktiebolag 6Associationsrättsliga regler för försäkringsaktiebolag 6.1 Försäkringsaktiebolag ska omfattas av aktiebolagslagen Regeringens förslag: Försäkringsaktiebolag ska omfattas av allmänna associationsrättsliga regler för aktiebolag, om inte annat särskilt föreskrivs. För försäkringsaktiebolag ska också gälla det som i andra för- fattningar föreskrivs för aktiebolag, om inte avvikelser krävs på grund av försäkringsspecifika förhållanden. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot efterfrågar en analys av förslagets effekt för försäkringsaktiebolagen. föreslår att myndigheten tillförs vissa utökade tillsynsbefogenheter. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten i promemorian är att den särskilda associationsrättliga lagstiftningen för försäkringsföretag ska anpassas till allmänna associationsrättsliga regler. För försäk- ringsaktiebolagen innebär det att allmän bolagsrätt ska utgöra den 8 Förslag till och rådets förordning om inrättande av en europeisk försäkrings och tjänstepensionsmyndighet (2009) 502 slutlig. För allmänna aktiebolag gäller sedan den Prop. 2009/10:246 aktiebolagslagen (2005:551), ABL. bestämmelserna i den lagen som ska bilda utgångspunkt för behovet av särreglering för försäkringsaktiebolagen. Den associationsrättsliga reform som föreslås för försäkrings- aktiebolagen har stora likheter med den reform som gjordes 1999 (se prop. 1997/98:166). Till grund för denna reform låg en promemoria som remitterade , med förslag om ny associationsrätt för bankaktiebolag och försäkringsbolag (dnr Fi98/476). I promemorian förordades att bank- aktiebolag och försäkringsbolag skulle omfattas av aktiebolags- lag. Förslagen beträffande bankaktiebolagen har således lett till lag- stiftning9 och bankaktiebolagen utgör ett särskilt slag av aktiebolag, som utöver det som föreskrivs för aktiebolag i allmänhet, omfattas av särskilda associationsrättsliga bestämmelser i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, se 10 kap. 1 § samma lag. Samma skäl som motiverade reformen för bankaktiebolagen gör sig i stor utsträckning gällande för försäkringsaktiebolagen. Enligt gällande rätt vilar regleringen av försäkringsaktiebolagen i stora delar på principer som gäller för allmänna aktiebolag, låt vara att ändringarna i den nya aktiebolagslagen inte fått genomslag i försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL. Vidare gör EU:s bolagsrättsliga direktiv inte åtskillnad mellan aktiebolag i allmänhet och finansiella sådana. Förslaget medför inte heller några skattemässiga konsekvenser. räknas nämligen försäkringsaktiebolagen som aktiebolag vid tillämpningen av inkomst- skattelagen (1999:1229), se 2 kap. 4 § den lagen. Remissinstanserna har också tillstyrkt en ordning där försäkringsaktiebolagen, i likhet med bankaktiebolagen inordnas under reglerna som gäller för allmänna aktie- bolag.