prop · GX0398 · 2010-01-01 00:00:00 — ligen måste avgöras av regeringen. Även om flera åtgärder kan vidtas innan regeringen fattar ett formellt beslut om en katastrofinsats, är det först genom regeringens beslut som bestämmelserna i denna lag blir tillämpliga. ningsskyldighet till staten enligt denna lag kommer med andra ord inte att kunna göras gällande för åtgärder som vidtagits innan ett formellt beslut om en katastrofinsats har fattats. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 5 § Den som omfattats av en konsulär katastrofinsats är skyldig att ersätta staten för kostnader som uppstått när han eller hon transporterats eller fått hälso- och sjukvård. Om en konsulär katastrofinsats omfattat någon som vid insatsen är under , är den som var förmyndare när händelsen som föranledde ersättningsskyldigheten inträffade skyldig att ersätta kostnader som avses i första stycket. Om det finns särskilda skäl får ersättningskravet framställas mot den underårige. Om en konsulär katastrofinsats omfattat transport av avliden är den avlidna personens dödsbo ersättningsskyldigt för transportkostnaderna. Paragrafen har behandlats i avsnitt 6.5. Regeringens beslut om katastrofinsats medför att 5 § blir tillämplig. Genom bestämmelsen skapas en rättslig grund för den enskildes ersätt- ningsskyldighet till staten, vilket är en förutsättning för att en eventuell reseförsäkring ska kunna tas i anspråk för att täcka krav som staten riktar mot den enskilde. Om någon som är vid insatsen har omfattas av en kata- strofinsats ska barnets förmyndare vara ersättningsskyldig. dare som på detta sätt ska vara ersättningsskyldig är den som var för- myndare när händelsen som föranledde ersättningsskyldigheten inträf- Det kan emellertid finnas situationer då äldre barn reser och vistas utomlands på eget ansvar eller där en underårig har eget hushåll eller en Om det finns särskilda skäl ska därför ersättnings- kravet få framställas mot den underårige. Staten kan komma att ha flera olika kostnader för enskilda vid en kata- Det är emellertid endast kostnader för transport, inklusive transport av avliden, samt hälso- och sjukvårdskostnader som kan bli föremål för ersättningsskyldighet. Detta är kostnader för åtgärder som kommer någon tillgodo och som bör kunna täckas av en reseförsäkring, under förutsättning att kostnaderna har varit nödvändiga och skäliga. De transportkostnader som den enskilde ska vara ersättningsskyldig för är statens kostnad för transport från kris- eller katastrofområdet till dess att transporten ankommer till . både kostnader för vanliga transporter och för särskilda sjuktransporter. Även kostnaden för transport av avliden omfattas av ersättningsskyldig- I fråga om hälso- och sjukvårdskostnader är det kostnader för vård jämförlig med den som ges när någon är intagen på sjukhus som ska De kostnader som staten har haft då någon vårdats på lokalt sjukhus eller då en katastrofmedicinsk insats genomförts inom ramen för en konsulär katastrofinsats ska alltså återföras på den enskilde. ningsskyldigheten gäller för alla som omfattas av katastrofinsatsen, oberoende av var personen har sin egentliga hemvist. Det är den faktiska kostnaden för transport, inklusive transport av av- liden, samt för hälso- och sjukvård som ska ersättas. heten är avsedd att manifestera den enskildes grundläggande ansvar vid vistelse utomlands; ett ansvar som bl.a. innebär att ha ett rimligt försäk- Avsikten med att låta enskilda vara ersättningsskyldiga för Prop. 2009/10:98 nämnda kostnader är att dessa bör kunna täckas av en eventuell reseför- Det kan dock vara svårt att i efterhand fastställa transportkostnaden re- spektive hälso- och sjukvårdskostnaden för var och en som varit föremål för en katastrofinsats. Om de faktiska kostnaderna inte skulle gå att fast- ställa, får ersättningsskyldigheten bestämmas till ett skäligt belopp. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 6 § Frågor om ersättning till staten prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Paragrafen har behandlats i avsnitt 6.5. Den myndighet som regeringen bestämmer ska pröva frågor om ersätt- ning till staten. Kraven ska riktas mot den ersättningsskyldige. Denne bör emellertid upplysas om möjligheten att utnyttja en eventuell reseförsäk- ring. På så sätt kan han eller hon involvera sitt försäkringsbolag och ge bolaget fullmakt att företräda honom eller henne vid regleringen. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 7 § Ersättningsskyldighet enligt 5 § får jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Paragrafen har behandlats i avsnitt 6.5 En kris eller katastrof kommer att drabba människor mycket hårt. Med hänsyn till försäkringsmöjligheterna ska huvudregeln ändå vara att krav på ersättning ska framställas. Vid en katastrofinsats kommer det emellertid att finnas fall i vilka omständigheterna framstår som så ömmande att det ska finnas en möjlighet att helt eller delvis efterge ersättningsskyldigheten. Att det belopp som är föremål för ersätt- ningsskyldighet är betydande bör inte ensamt medföra att kravet jämkas eller efterges, eftersom en reseförsäkring bör kunna täcka kostnaderna i sådana situationer under förutsättning att kostnaden varit nödvändig för att bistå den drabbade. Ersättningsskyldigheten ska i stället prövas genom att en helhetsbedömning görs av den enskildes ekonomiska och sociala situation. Härvid ska hänsyn tas även till omständigheter som har inträffat efter katastrofinsatsen. Möjligheten till jämkning eller eftergift bör användas restriktivt. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 8 § Belopp enligt 5 § som inte betalas ska lämnas för indrivning. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Regeringen meddelar föreskrifter om att indrivning inte ska begäras för ringa belopp. I paragrafen föreskrivs uttryckligen att belopp som inte betalas ska Prop. 2009/10:98 lämnas för indrivning. Det finns emellertid en möjlighet för den myndig- het som ska pröva frågor om ersättning till staten att medge den betalningsskyldige skäligt betalningsanstånd i enlighet med 14 § förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Bestämmelsen i andra stycket föranleds av att regeln om överlämnande för indrivning annars i princip är tvingande, oavsett beloppets storlek. 9 § Beslut om ersättningsskyldighet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Paragrafen har behandlats i avsnitt 6.5. Genom paragrafen blir det möjligt att överklaga ett beslut om ersättningsskyldighet. Ett sådant överklagande bör hanteras på samma sätt som överklaganden enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Överklaganden enligt den lagen prövas av Förvaltningsrätten i som första instans. Detta kommer att kräva ett tillägg till förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 10 § Bestämmelser om konsulärt ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands finns i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Ekonomiskt bistånd till enskilda som omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med denna lag omfattas inte av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Paragrafen har behandlats i avsnitt 6.5. Ekonomiskt bistånd till enskilda som ges inom ramen för en konsulär katastrofinsats ska inte vara föremål för återbetalningsskyldighet, vilket framgår motsatsvis av 5 §. Genom förevarande bestämmelse framgår att sådant ekonomiskt bistånd inte heller ska vara föremål för återbetalnings- skyldighet enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. En annan sak är att ekonomiskt bistånd som ges till enskilda innan regeringen har fattat ett formellt beslut om en katastrofinsats skulle kunna vara föremål för återbetalningsskyldighet enligt den lagen. 11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om konsulär katastrofinsats. Paragrafen innehåller en upplysning om att regeringen kan meddela när- mare föreskrifter om en konsulär katastrofinsats, för att på så sätt kunna komplettera och underlätta tillämpningen av den nya lagen. Sådana före- skrifter kan bl.a. komma att ta sikte på handläggningen av ärenden om ersättningsskyldighet enligt lagen. Sammanfattning av betänkandet (SOU 2008:23) Kommittén har efter de senaste årens händelser, såsom flodvågs- katastrofen 2004 och Libanonkrisen , fått i uppdrag att utreda om- fattningen av statens ansvar i förhållande till den enskilde, försäkrings- bolag och researrangörer. En första förutsättning enligt kommitténs direktiv är att händelsen kräver insatser som går utöver det vanliga kon- sulära biståndet. Det handlar således om statens ansvar att agera vid extraordinära situationer. Direktiven är inriktade på frågan om statens ansvar att genomföra en evakuering, men eftersom även andra behov kan bli aktuella för drabbade personer har kommittén valt att använda ut- trycket katastrofinsats i stället för evakuering. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands Det finns omkring en halv miljon utlandssvenskar i världen, dvs. svens- kar som bor och arbetar tillfälligt eller mer varaktigt i andra länder. Till detta kommer att befinner sig i genomsnitt mer än 200 000 svenskar på resa utomlands. Många svenskar reser som turister till länder med mindre utvecklad infrastruktur än i och där det finns risker för t.ex. naturkatastrofer. Vidare reser många svenskar med ursprung i andra länder på besök till sina ursprungsländer eller flyttar tillbaka dit. De slutsatser som kan dras är alltså att allt fler svenskar befinner sig utomlands och att antalet kan antas öka . Frågan är vad det offentliga har för ansvar att bistå svenskarna i kris- och kata- strofsituationer. Utgångspunkten är att den enskilde har ett eget ansvar vid vistelse utomlands och att staten enligt gällande konsulärt regelverk kan gå in vid nödsituationer för att ge råd eller bistånd i form av lån. Även ska huvudprincipen vara att den enskilde som reser, arbetar eller bosätter sig utomlands gör detta på eget ansvar och att staten kan gripa in och ge stöd endast i vissa särskilda fall. Den enskildes ansvar innebär t.ex. att ha ett försäkringsskydd som täcker rimliga skadehändelser. Erfarenheterna från flodvågskatastrofen och Libanonkrisen visar emellertid att det inte är helt enkelt att slå fast gränserna mellan det privata och det offentliga åtagandet. För övriga aktörer gäller att researrangörerna har ett ansvar enligt lagen (1992:1672) om paketresor och resegarantilagen (1972:204). Många reser dock numera utan att anlita researrangör. Försäkrings- bolagen kan också vara viktiga aktörer i den mån de som drabbas har en reseförsäkring. Reseförsäkringar är vanligt förekommande i eftersom reseskydd normalt ingår i hemförsäkringen som drygt 96 pro- cent av befolkningen har. Reseskyddet täcker vanligen bl.a. kostnader med anledning av akut sjukdom eller olycka och hemtransport av skadad eller avliden. Försäkringsbolagen har egna internationella larmcentraler som bl.a. tar emot anmälningar och arrangerar sjuktransporter hem. Enligt gällande konsulärt regelverk ska det allmänna genom utlands- myndigheterna bistå nödställda svenskar i utlandet i första hand genom hjälp till självhjälp men även genom ekonomiskt bistånd i form av lån enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. i detta sammanhang är således att vara en sista utväg för hjälp, så att t.ex. hemresan blir av. I avsaknad av andra regler är de nuvarande konsulära reglerna formellt tillämpliga även vid en katastrof som omfattar många människor och där värdlandets resurser sätts på svåra prov. sig dock under flodvågskatastrofen och Libanonkrisen att det konsulära regelverket inte är anpassat för situationer när många människor behöver hjälp och konkurrens råder om resurserna. Kommittén konstaterar att antalet svenskar utomlands är högt vid varje given tidpunkt och att detta faktum påverkar de förväntningar som ställs på staten från allmänheten. Under flodvågskatastrofen antog många av de drabbade svenskarna att svenska staten skulle komma till snabb undsätt- ning och besvikelsen var stor när förväntningarna inte infriades till alla kan förväntningarna från allmänhet och media emellanåt komma att bli större än vad som är realistiskt för staten att uppfylla. är därför viktigt att slå fast att statens ansvar i form av katastrofinsats aktualiseras först vid mycket speciella situationer och att statens insatser är ett komplement till de resurser som finns att tillgå i det andra landet, genom den enskildes försäkringsbolag och genom reseföretagen. ansvar för katastrofinsatser kan jämföras med principerna för den natio- nella räddningstjänsten som innebär att stat och kommuner ska hålla en organisation som kan ingripa när den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. På samma sätt bör staten ha ett ansvar för att ha en organisation och beredskap för att gripa in och stötta svenskar vid kriser och katastrofer utomlands, dvs. En sådan beredskap är också under uppbyggnad sedan flodvågskatastrofen och innebär bl.a. att numera har en helt annan organisation och beredskap med t.ex. en snabbinsats- styrka för krissituationer. Vidare kan utlandsmyndigheten i det aktuella landet stöttas av stödstyrkan som är ett samarbetsprojekt mellan Statens (numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), och samt Svenska Röda Korset, Rädda Statens ansvar för katastrofinsatser är således i huvudsak ett ansvar för att ha en organisation och hålla beredskap för att som en kompletterande aktör stötta svenskar i utlandet. Större delen av de kostnader som detta är förenat med kommer av naturliga skäl att hamna hos staten men det hind- rar inte att den enskilde tar ett visst ekonomiskt ansvar för direkta insat- ser riktade mot honom eller henne. När har staten ansvar för en katastrofinsats? Bedömningen bör utgå från att en katastrofinsats är humanitär och att staten behöver vidta åtgärder för att enskildas liv ska skyddas och lidande De händelser som kan aktualisera en katastrofinsats kan vara naturkatastrofer, terrorism, tekniska olyckor, smitta och krigstillstånd, men det är inte möjligt att förutsäga alla de situationer som kan bli aktu- Bl.a. kan klimatförändringarna ge upphov till händelser som vi inte har förmågan att förutse. Varje enskild händelse är också unik och har skilda konsekvenser varför det inte är möjligt att fatta beslut enbart utifrån händelsens karaktär. Karaktären av händelsen kan dock ge indikation om att beredskapen inför en eventuell insats måste Bedömningen bör i stället främst vara inriktad på följderna av hän- delsen, följder som naturligtvis påverkar varandra. Har människor dödats eller skadats eller finns det risk för detta? Hur många svenskar är berörda? Vilka behov har svenskarna? Krävs t.ex. evakuering, sjukvård eller inkvartering? Finns det andra svenska resurser via reseföretag, försäkringsbolag, svenska arbetsgivare m.fl. som kan möta dessa behov? Räcker resurserna i det drabbade landet? Andra omständigheter att beakta är om situationen var oförutsedd och att den enskilde oförskyllt hamnat i denna. Vidare måste det beaktas om en katastrofinsats är praktiskt möjlig att genomföra, bl.a. med hänsyn till säkerhetsläget. Det krävs slutligen en sammanvägd bedömning av samtliga kända om- ständigheter och avgörande är om behoven av skydd, evakuering och andra åtgärder kan tillgodoses på annat sätt, dvs. om övriga resurser räcker för att stödja de drabbade. För att bedöma resursbehovet krävs det goda kontakter bl.a. med värdlandet, resebranschen och med försäkrings- branschens larmcentraler. Underlaget kommer förmodligen ändå att vara rätt osäkert. Som en vägledande princip inför beslutet bör därför gälla att om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. En förutsättning är dock att insatsen går att genomföra med hänsyn till säkerheten. Hur långt sträcker sig statens ansvar vid en katastrofinsats? Vilka åtgärder kan ingå i en katastrofinsats? Erfarenheterna av flodvågskatastrofen och Libanonkrisen visar att evaku- ering av skadade och oskadade från katastrofområdet liksom att föra hem avlidna är prioriterade åtgärder. I kunde de flesta resa hem genom reseföretagens försorg, men statens insats var ett nödvändigt komplement och i fråga om transport av de avlidna hade försäkrings- bolagen en viktig roll. Under Libanonkrisen var den statliga evakue- ringen helt avgörande för att svenskarna skulle kunna lämna området då säkerhetsläget inte möjliggjorde vanliga civila transporter. Omfattningen av en statlig evakuering kan alltså variera, men det är också viktigt att staten agerar för att skapa en stor transportkapacitet som sedan kan modi- fieras beroende på händelseutvecklingen och de behov som finns, t.ex. av transport av skadade människor. Flodvågskatastrofen visar också vilka viktiga roller som reseföretagen och försäkringsbolagen har för trans- porterna och att det krävs ett strukturerat samarbete mellan staten och Även andra åtgärder kan komma att krävas, såsom sjukvård, mat och inkvartering, men det är svårt att i förväg ange vilka åtgärder som kan Styrande för att bestämma omfattningen av åtgärderna är vilka behov av praktiska åtgärder och hjälp som uppstår för drabbade männi- skor vid den specifika katastrofen. Ett visst mått av improvisation är Vid flodvågskatastrofen var t.ex. behovet av avan- cerad sjukvård helt annat än under Libanonkrisen och det fanns även helt andra basala behov, som av exempelvis kläder. Det är också av stor vikt att den faktiska behovsbedömningen görs av personer som arbetar med Omfattningen av insatsen hänger också samman med hur behoven kan mötas. Det är fullt tänkbart att värdland, rese- företag, försäkringsbolag och frivilligorganisationer kan möta de behov som de drabbade inte kan hantera själva och att fokus för svenska staten i stället blir att organisera resor ut från katastrofområdet i den mån detta inte kan lösas på annat sätt. En katastrof kan också ha sin upprinnelse i en smitta, t.ex. i form av en pandemi eller som beror på ett terrordåd. Om begränsade resurser kom- bineras med att svenskar av smittoskäl inte kan evakueras, står vi inför ett av de värsta tänkbara scenarierna. Vårt förslag omfattar även sådana händelser, men hanteringen av en situation med smittade svenskar utom- lands är en svår och komplicerad fråga som kräver särskilda insikter och Beredskapen och planeringen inför sådana händelser bör få ytterligare sakkunnig belysning i annan ordning. Vilka ska omfattas? Svenska medborgare bosatta i ska omfattas, liksom flyktingar och statslösa bosatta i , vilket motsvarar huvudgrupperna enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Även annan utlänning än flyk- ting eller statslös, som är bosatt i bör omfattas. märkligt om personer som faktiskt är bosatta i skulle nekas hjälp när de i alla fall ska återvända till . Det kan t.ex. gälla personer med permanent uppehållstillstånd i eller andra nordiska med- De slutsatser vi drar vad gäller förekomsten av dubbelt medborgarskap eller omständigheten att någon flyttat respektive flyttat tillbaka utom- lands är att detta inte bör ha någon särskild betydelse för vilka som kan omfattas av en katastrofinsats. Det avgörande är i stället att ansvaret avser extrema situationer där kaos och panik råder och att staten griper in i undantagssituationer av humanitära skäl. Att i det läget neka hjälp till personer med anknytning till är inte rimligt. svenska medborgare som är bosatta utomlands omfattas av en katastrof- insats, liksom även svenska medborgares utländska familjemedlemmar, maka eller make, alternativt partner eller sammanboende, och barn Vart bör en evakuering ske? Det kan diskuteras om en evakuering i första hand ska ske till eller om den kan ske till en säker plats inom det drabbade landet, alter- nativt i angränsande land. När det gäller evakuering av skadade är det av medicinska skäl svårt att tänka sig att de skulle kunna evakueras endast till första bästa säkra närområde och det strider också mot den humani- tära princip som är kommitténs utgångspunkt. Även oskadade människor kommer att befinna sig i ett mycket utsatt läge och att lämna dessa män- niskor i främmande område kan etiskt sett inte heller vara försvarbart. Slutmålet för en evakuering bör därför vara när så är möjligt. Vid vissa situationer, som t.ex. vid smitta, kan andra överväganden krävas. Vad bör omfattas av en evakuering? Ansvaret för egendom ligger på den enskilde och får lösas genom privata försäkringar. Vid en katastrofinsats kan endast personliga ägodelar som ryms i ett ordinärt handbagage på flyg tas med. Även om evakueringen sker på annat sätt än via flyg bör motsvarande regel gälla. Kommittén anser inte att någon form av anmälningsförfarande vid utlandsresa bör införas. Dessa uppgifter skulle troligen vara ofullständiga och skulle sannolikt inte vara mer tillförlitliga än de som reseföretagen och anhöriga hemma i kan bidra med vid en katastrof. En an- mälan kan även skapa förväntningar om hjälp från staten, förväntningar som inte alltid kommer att kunna realiseras. Det är i stället viktigt att det i förväg finns en ordning för hantering av information när en katastrof har inträffat. En skiljelinje kan dras mellan ansvaret för att insatser sker och det eko- Det innebär att vid omfattande kriser eller katastrofer tar staten ansvaret för insatserna och även för huvuddelen av kostnaderna medan den enskilde har ansvar för en del av de kostnader som är direkt hänförliga till honom eller henne. Kommittén anser att det är viktigt med en ersättningsskyldighet för den enskilde för att betona det personliga ansvaret och vikten av rese- Möjligheterna att försäkra sig är goda och försäkrings- branschen har redovisat en välvillig inställning när det gäller tolkning av Med ett annat synsätt på den enskildes ansvar ökar också risken för att statens ansvar övergår från ett ansvar vid extra- ordinära situationer till ett ansvar även vid mer normala händelser. främst de praktiska invändningarna om att det kan medföra en resurs- krävande administration som talar mot en ersättningsskyldighet. problem ska dock inte överdrivas. Staten kan visserligen inte som tredje part kräva ersättning av bolagen utan kraven måste riktas mot de enskilda personerna, men genom ersättningsskyldigheten skapas förutsättningar för att aktualisera reseförsäkringarna. Därvid kan staten i sina krav upp- lysa om detta varefter den enskilde som är försäkrad kan involvera sitt försäkringsbolag och ge bolaget fullmakt att företräda honom eller henne vid regleringen. På så sätt kan både viss administration och uppslitande kontakter mellan staten och den enskilde delvis undvikas. Vad gäller de som är oförsäkrade måste krav riktas även mot dessa personer. Om en konsulär katastrofinsats omfattat någon som är är även vård- nadshavaren skyldig att betala ersättning. De kostnader som kan bli föremål för ersättningsskyldighet är trans- portkostnader, inklusive transport av avliden, och sjukvårdskostnader som direkt kommer någon till godo. Det kan dock vara svårt att i efter- hand fastställa transportkostnaden för var och en som evakuerats och beloppet får därför motsvara den billigaste resan vid normal hemresa från det aktuella landet till . Ersättningen för sjukvårdskostnad och kostnad för transport av avliden bör i första hand kunna avse de faktiska kostnaderna, men om dessa inte är möjliga att fastställa bör även dessa ersättningskrav kunna schabloniseras. Ersättning för transport av avliden betalas av den avlidna personens dödsbo. Det bör understrykas att dessa kostnader slutligen bör kunna bäras av de drabbades försäkringar.