prop · GX0365 · 2010-02-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:65 Konkurrera med kvalitet studieavgifter för Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen anser att det är viktigt att värna om den avgiftsfrihet som av tradition gäller i den svenska högskolan. I propositionen föreslås därför att det införs en bestämmelse i högskolelagen (1992:1434) som innebär att högskoleutbildning ska vara avgiftsfri för svenska medborgare och för medborgare i länder inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i . Regeringen anser däremot att det saknas tillräckliga skäl att utan begränsningar erbjuda avgiftsfri utbildning till alla utländska medborgare som kommer till för att studera i högskolan. Därför föreslås att en upplysning tas in i högskolelagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om studieavgifter för utbildning på grundnivå och på avancerad nivå vid svenska högskolor för studenter som inte är medborgare i en stat inom EES eller i (tredjelandsmedborgare). Vissa tredjelandsmed- borgare bör dock undantas från studieavgift. Utbildning på forskarnivå bör inte heller omfattas av studieavgifter. Regeringen beskriver också hur ett system med studieavgifter bör utformas. Vidare redovisar regeringen sin avsikt att inrätta nya stipendieprogram för att främja rekryteringen av studieavgiftsskyldiga studenter efter att studieavgifter införts och redogör för hur informationsinsatser utomlands om svensk högskoleutbildning kan förstärkas. De nya bestämmelserna i högskolelagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) ................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Antalet utländska studenter ökar........................................ Utbildningsmarknaden är global........................................ Fortsatt inflöde av studenter från tredjeland är viktigt ....... Kostnaderna för utländska studenter ökar........................ Studieavgifter blir vanligare i omvärlden......................... Principerna för en ordning med studieavgifter ............................... Avgiftsfrihet är huvudregel.............................................. Studieavgifter för studenter från tredjeland införs ........... 6.3Storleken på studieavgifterna och hur intäkterna 6.4Uppgifter som behövs för beslut om 6.5Beslut om studieavgiftsskyldighet bör inte kunna 6.6Betalning och konsekvenser vid utebliven betalning 6.7Bestämmelser om behörighet och urval påverkas Försäkring bör kunna tecknas för samtliga studenter....... 7 Insatser för att främja rekryteringen av utländska studenter........... Nya stipendieprogram införs............................................ Informationen till tredjelandsstudenter förbättras ............ Genomförande och konsekvenser................................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkande Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7)...................................................... Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7) ....................................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Sammanfattning av promemorian Avstängning av avgiftsskyldiga studenter i högskolan som inte betalar avgift (U2008/6380/UH)...................................................... Förteckning över de remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434). 2Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) Härigenom föreskrivs att det i högskolelagen (1992:1434) ska införas tre nya paragrafer, 4 kap. 4 4 b §§, av följande lydelse. Utbildningen ska vara avgiftsfri för studenter som är medborgare i 1.en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet, eller Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar föreskrifter om avgifter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå för studenter som inte är medborgare i de stater som anges i första stycket. Regeringen meddelar föreskrifter om att en högskola inte får ta emot en sökande som är studieavgifts- skyldig men inte har betalat studieavgift. Regeringen meddelar föreskrifter om avstängning av studieavgifts- skyldiga studenter som har påbörjat utbildningen men inte betalar avgiften. Denna lag träder i kraft . 1 4 kap. 4 § upphävd genom 2009:766. Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för frågan om studieavgifter för studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) bör införas. Utredningen (dir. 2004:183) antog namnet . Utredningen överlämnade sitt betän- kande Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7) till regeringen . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildnings- departementet (U2006/650/UH). En promemoria om avstängning av avgiftsskyldiga studenter som inte betalar studieavgifter (U2008/6308/UH) har utarbetats inom (). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildnings- departementet (U2009/6308/UH). Genom beslut gav regeringen universitet och högskolor i uppdrag att i samband med årsredovisningen redovisa hur de arbetade med internationell rekrytering av s.k. fritt inresande studenter. En sammanställning finns tillgänglig i Utbildnings- departementet (U2010/588/UH). har vidare inbjudit företrädare för universitet och högskolor samt övriga myndigheter inom högskoleområdet att diskutera frågor om internationalisering av högskolan. Mötet hölls (U2008/907/UH). har inbjudit företrädare för myndigheter och organisationer som arbetar med frågor som rör internationalisering av högskolan för att initiera ett samarbete mellan myndigheter och organisationer i dessa frågor. Mötet hölls (U2008/4073/UH). Genom beslut gav regeringen för högskoleservice i uppdrag att i samarbete med universitet och högskolor förbereda ett införande av anmälningsavgifter och studieavgifter. Verket för högskoleservice redovisade sitt uppdrag (U2009/3627/UH). Genom beslut gav regeringen för högskoleservice samt universitet och högskolor i uppdrag att vidta förberedelser inför införandet av anmälningsavgifter för att dessa ska kunna tas ut vid antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå som påbörjas (U2009/7345/UH). Svensk högre utbildning präglas av hög kvalitet, välutvecklade utbildningsmiljöer och närhet till forskning i världsklass. Detta är avgörande för attraktionskraft som kunskapsnation. En fördjupad internationalisering av den högre utbildningen är viktig för att utveckla kvaliteten i högskolan. Internationaliseringen ger studenterna förståelse för andra länder, och mångfalden som de utländska studenterna bidrar till är ett kännetecken för de mest framgångsrika utbildnings- och forskningsmiljöerna i världen. Många utländska studenter som studerar vid svenska lärosäten utnyttjar senare möjligheten att stanna i för att genomgå forskarutbildning eller arbeta i andra delar av samhället. Andra återvänder till sina hemländer och har då, förutom utbildning, med sig kontakter och erfarenheter från vistelsen i till ömsesidig nytta för bägge länder. I råder avgiftsfrihet för utbildning vid statliga universitet och högskolor för alla studenter. Det finns enligt regeringen starka skäl att genom skattemedel även fortsättningsvis gemensamt finansiera högre utbildning för svenska medborgare så att den är avgiftsfri för den enskilde. Detta är en princip som är så viktig att regeringen föreslår att den lagfästs. Regeringen anser dock inte att det finns tillräckliga skäl för att fortsatt låta skattefinansierad avgiftsfrihet omfatta samtliga utländska studenter. Den konkurrensfördel som avgiftsfriheten ger högskolan är inte odelat positiv. Antalet utländska studenter har ökat kraftigt vid svenska lärosäten . Enligt enkätundersökningar är avgiftsfriheten viktigare än utbildningens kvalitet för internationella studenters val att studera i . Regeringens grundläggande uppfattning är att svenska lärosäten framför allt bör konkurrera genom att erbjuda utbildning av högsta kvalitet. Regeringen bedömer därför att införande av studieavgifter för utländska studenter skulle vara kvalitetsdrivande och skulle ge möjlighet att långsiktigt öka antalet utländska studenter i svensk högre utbildning utan kostnader för skattebetalarna. Dessutom skulle det kunna frigöra resurser för att ytterligare öka kvaliteten i högskoleutbildningen. Möjligheterna att kostnadsfritt ta del av svensk högre utbildning bör således i huvudsak gälla svenska medborgare och personer som har åtagit sig att behandla på samma sätt som svenska medborgare, dvs. medborgare i EES-länder eller i . Regeringens mål är att ett fortsatt stort antal utländska studenter ska studera vid svenska lärosäten även efter studieavgifternas införande. Det är viktigt för att attrahera kunskap och kompetens till och en central aspekt av internationaliseringen av svensk högre utbildning. Enligt regeringens uppfattning är en avgörande förutsättning att det finns tillgång till stipendier för tredjelandsstudenter. Avsikten är dels att generellt upprätthålla en hög nivå på antalet inresande tredjelands- studenter, dels att möjliggöra för studenter från utvecklingsländer att studera vid svenska lärosäten. Dessutom skapar stipendierna en möjlighet för universitet och högskolor att bli mer strategiska i sin rekrytering av tredjelandsstudenter. För att öka universitetens och högskolornas förutsättningar för att framgångsrikt konkurrera är det angeläget att studenter i tredjeland informeras om möjligheterna att studera i . 5.1Antalet utländska studenter ökar Den globala studentrörligheten i världen ökade enligt med . Omkring tre miljoner studenter läste i ett annat land än sitt hemland . Drygt en procent av dessa studenter valde att studera i . Antalet utbildningar som ges på engelska vid svenska lärosäten har blivit fler och det har blivit enklare att ansöka till högskolan via Internet. Detta har bidragit till att allt fler inresande studenter utanför utbytesprogram, s.k. fritt inresande studenter läser en hel utbildning här. En utbytesstudent är en student vid ett utländskt universitet eller högskola som inom ramen för ett utbytesavtal genomför en del av sin utbildning i . Studieperioden i kan sedan helt eller delvis tillgodoräknas vid det utländska lärosätet. I har det totala antalet inresande studenter trefaldigats och är fler än antalet utresande studenter. Totalt utgjorde de inresande studenterna av samtliga studenter i under /08. Gruppen fritt inresande studenter (som ofta kallas freemover-studenter) har nästan fyrdubblats . Cirka 31 200 studenter från andra länder studerade i under /08 och av dessa var 19 300 fritt inresande studenter. Omkring 9 700 av de fritt inresande studenterna under /08 kom från länder utanför EES (som innefattar medlemsländerna i Europeiska unionen samt , och ) och . Av dessa kom från . Detta är också den grupp som ökar snabbast. Flest fritt inresande studenter från tredjeland togs emot av Kungl. Tekniska högskolan, och . Antalet ansökningar till högskolan från studenter med studiemeriter från tredjeland har ökat flerfaldigt . Inför antagningen till mottog Verket för högskoleservice (VHS) 122 000 ansökningar från denna grupp, jämfört med 98 000 ansökningar till . Antalet utländska studenter som påbörjar studier vid svenska universitet och högskolor fortsätter också att öka. Under /08 registrerades 4 800 nya fritt inresande studenter från tredjeland vid svenska lärosäten, vilket var en ökning jämfört med föregående läsår. Andelen fritt inresande studenter från tredjeland bland högskolenybörjare har ökat från till . Av de 10 000 inresande nybörjarna som studerade vid svenska lärosäten som fritt inresande studenter /08 studerade 6 100 på program och bland dessa läste ett program på avancerad nivå. Studier inom teknik och naturvetenskap dominerade. Övriga inresande studenter var utbytesstudenter, varav flertalet inom Erasmusprogrammet. Intresset för att genomgå högskoleutbildning har ökat i världen . Det har lett till att nationella utbildningssystem har expanderat och att antalet studenter som genomgår högskoleutbildning i ett annat land än sitt hemland har ökat. Den internationella marknaden för högre utbildning omfattar stora belopp. Om varje internationell student antas betala i genomsnitt i studieavgifter omfattar den globala utbildningsmarknaden motsvarande enbart i studieavgifter. En studie från visar att , , , och tillsammans tillhandahöll utbildning till utländska studenter motsvarande ett värde av . Förutsättningarna för och för svenska lärosäten att konkurrera internationellt om studenter hänger samman med en rad olika faktorer. Hög utbildningskvalitet och välutvecklad utbildningsmiljö spelar stor roll. Tillgången på kurser och program på engelska och andra språk är ett annat område där svenska lärosäten också skaffat sig en god position. Ytterligare faktorer av betydelse är bl.a. hur lätt det är att ansöka och om antagningsprocessen är enkel, hur möjligheten att få uppehållstillstånd ser ut, om sökande får en snabb och god kontakt med lärosätet, förekomst av studieavgifter och deras storlek, förekomst av stipendier eller studieavgiftsrabatter samt renommé bland tidigare studenter. 5.3Fortsatt inflöde av studenter från tredjeland är viktigt I regeringens internationaliseringsstrategi ingår flera målsättningar. första är att ska vara ett attraktivt studieland för utländska Dessa mål angavs i propositionen Ny värld Ny högskola 2004/05:162, bet 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160) och även i propositionen Gränslös kunskap högskolan i globaliseringens tid 2008/09:175, bet. 2008/09:UbU19, rskr. 2008/09:282). flera skäl att öka rekryteringen av utländska studenter till svenska universitet och högskolor. De inresande studenterna är en tillgång för undervisnings- och forskningsmiljöernas utveckling och kvalitet genom att de kan bidra med nya perspektiv. De kan också bidra till att stärka den internationella miljön och mångfalden, vilket främjar förståelsen för andra kulturer och traditioner som det kan ha stort värde för utgör de utländska studenterna en rekryteringsbas för fortsatt utbildning, forskning och arbete i , inte minst inom tekniska områden. Studenter med erfarenheter av svensk utbildning, svensk kultur och svenskt samhällsliv kan dessutom bli goda De kan komma att utgöra en viktig resurs för ett breddat och fördjupat samarbete mellan och andra länder, inte minst inom näringsliv och handel. Bl.a. av denna anledning är det viktigt att utländska studenter erbjuds undervisning i svenska. studenterna till samhällsekonomin under sina år i . Det finns skäl att betona att universitet och högskolor i sina rekryteringsinsatser kan dra nytta av de prioriteringar som görs inom andra politikområden (t.ex. forsknings-, utrikes-, handels- och bistånds- Prop. 2009/10:65 politik) när det gäller samarbeten med särskilda länder eller regioner. 5.4Kostnaderna för utländska studenter ökar Det allt större inflödet av utländska studenter har inneburit att kostnaderna för dessa har ökat. Regeringen beräknade i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1, utg.omr. 16, bet. 2009/10:UbU1, rskr 2009/10:126) att utbildningen för tredjelands- studenter vid svenska universitet och högskolor belastar grundut- bildningsanslagen med . I takt med ett ökat antal utländska studenter har även arbetet med att granska och bedöma ansökningarna från tredjelandsstudenter kommit att bli allt mer kostsamt för universitet och högskolor, liksom för Verket för högskoleservice (VHS). har i en rapport (RiR 2008:22) granskat hur regeringen och lärosätena har styrt, genomfört och följt upp rekryteringen av internationella studenter i enlighet med de intentioner och mål som finns. konstaterade bl.a. att den ökade rekryteringen av internationella studenter medfört omfattande arbetsinsatser i samband med antagning och uppehållstillstånd för studier och att de ekonomiska konsekvenserna av den ökade rekryteringen av internationella studenter inte redovisats samlat för . Mot den bakgrunden lämnade rekommendationer till regeringen och universitet och högskolor bland annat angående åtgärder för att undvika en överbelastad handläggningsprocess. ansåg också att bör beredas möjlighet att ta ställning till den fortsatta inriktningen och omfattningen av rekryteringen av internationella studenter i högskolan utifrån en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna. Det ökade antalet internationella studenter och de ökade kostnaderna för dessa har gjort det motiverat att se över avgiftsfriheten för dessa studenter, särskilt som det i andra EU-länder bara är undantagsvis som tredjelandsstudenter erbjuds studieavgiftsfri utbildning. 5.5 Studieavgifter blir vanligare i omvärlden De allra flesta länder inom EES har någon form av avgifter för studenter. Avgifternas storlek varierar från mindre anmälnings- och registrerings- avgifter till studieavgifter som ska täcka hela kostnaden för utbildningen. I vissa länder beslutas avgiften centralt, medan andra länder överlåter beslutet till varje enskilt lärosäte. är det endast ett fåtal länder i som inte tar ut någon studieavgift av tredjelandsstudenter. Modellerna för avgifterna varierar. Ett par länder, t.ex. , har avgiftsfri utbildning på grundnivå, medan den avancerade nivån är har successivt ökat studieavgifterna för och har dessutom betydande studie- avgifter även för inhemska studenter. Flera delstater i har infört studieavgifter, främst för sådana studenter som överskridit normalstudi- etiden, sedan författningsdomstolen införde möjlighet till studie- I betalar alla studenter en studieavgift. 2009/10:65 på avgiften för europeiska studenter bestäms av regeringen. studentgrupper bestäms studieavgiften av varje lärosäte, men den får inte understiga studieavgiften för inhemska studenter. Fram till har studieavgifter varit ovanliga i de nordiska länderna. I infördes studieavgifter för tredjelands- studenter med vissa undantag, till exempel för personer med tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd och för utbytesstudenter. I har beslutat om en försöksverksamhet med studieavgifter . och har avgiftsfri utbildning för samtliga studenter. Antalet ansökningar från studenter i tredjeland har ökat dramatiskt . 122 000 ansökningar från personer med studiemeriter från tredjeland mottogs . De ansökningar som kommer från tredjelandsstudenter har genom sitt stora antal och det förhållandevis omfattande granskningsarbete som deras handläggning kräver, kommit att bli allt mer resurskrävande vid antagningsenheter vid universitet och högskolor liksom vid Verket för högskoleservice (VHS). Regeringen har därför gett statliga universitet och högskolor samt Verket för högskoleservice i uppdrag (U2009/7345/UH) att vidta för- beredelser inför införandet av anmälningsavgifter för sökande från tredjeland för att en avgift ska kunna tas ut vid ansökan till utbildning på grundnivå och avancerad nivå som påbörjas . Principerna för en ordning med studieavgifter 2009/10:1, utg.omr. 2009/10:UbU1, rskr. 2009/10:126) ciperna för studieavgifter i högskolan, dvs. att utbildningen ska fortsätta att vara avgiftsfri för svenska medborgare och att detta ska framgå av I budgetpropositionen aviserades vidare att regeringen avser att återkomma med förslag om att studieavgifter ska införas för tredjelandsmedborgare. Regeringen anser att studieavgifterna bör gälla utbildning på grundnivå och avancerad nivå, men inte utbildning på forskarnivå. I detta kapitel presenteras regeringens förslag och bedömningar kring principen om avgiftsfrihet (6.1) och närmare avgränsningar av vilka studenter som ska vara studieavgiftsskyldiga eller studieavgiftsbefriade (6.2). Vidare angavs i budgetpropositionen att studieavgifterna ska sättas enligt principen om full kostnadstäckning för den studieavgifts- finansierade verksamheten i dess helhet och att varje lärosäte bör bestämma studieavgifternas storlek så att full kostnadstäckning nås. Intäkterna bör disponeras av lärosätena. Resonemangen kring detta finns i avsnitt 6.3. I budgetpropositionen gjorde regeringen också bedömningen att en viktig förutsättning för att ska ha ett stort antal utländska studenter även efter studieavgifternas införande, är att det finns tillgång Prop. 2009/10:65 till stipendier för studieavgiftsskyldiga studenter. kring denna fråga presenteras i avsnitt 7.2. Då studieavgifterna införs frigörs ett ekonomiskt utrymme inom lärosätenas respektive grundutbildningsanslag, som motsvarar den andel som före införandet av studieavgifter används för tredjelandsstudenter. Detta beskrivs närmare i avsnitt 8.2. Regeringens förslag: Utbildningen vid statliga universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) ska vara avgiftsfri för studenter som är medborgare i en stat som omfattas av Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i . förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har kommenterat förslaget om att en bestämmelse om avgiftsfrihet för medborgare i och medborgare i övriga EES-länder införs i högskolelagen har också tillstyrkt förslaget. () menar emellertid att utredningen borde haft ett bredare uppdrag att diskutera eventuella konsekvenser och effekter av studieavgifter för Flera remissinstanser som , universitet och ser en risk att införandet av studieavgifter för studenter utanför EES-området öppnar för ett införande av studieavgifter för alla studenter. Skälen för regeringens förslag I råder avgiftsfrihet för utbildning vid statliga universitet och högskolor. Några bestämmelser om detta finns inte i högskolelagen (1992:1434), men vid riksdagsbehandlingen av 1993 års universitets- och högskolereform skrev utbildningsutskottet följande 1992/93:UbU03, s. 17): Utskottet konstaterar att frågan om avgifter i högskoleutbildningen inte berörs i propositionen. För de statliga universiteten och högskolorna är det en självklarhet att avgifter inte tas ut för undervisningen. Dessa högskolor och universitet är statliga Sådana får inte utan bemyndigande i instruktion eller liknande författning ta ut avgifter för sin verksamhet. infördes en bestämmelse i 1 kap. 10 § högskole- förordningen (1993:100) som innebär att utbildningen vid de universitet och högskolor som omfattas av högskoleförordningen ska vara avgiftsfri Samma sak gäller för utbildning vid § förordningen (1993:221) för och för utbildning vid enligt 1 kap. 3 § förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Bestämmelsen infördes i högskoleförordningen efter förslag från , som i en skrivelse anfört att ett uttryckligt förbud mot högskoleavgifter borde skrivas in i högskoleförordningen (U1994/1793/UH). upprepade (bet. 1995/96:UbU4, s. 5) vad utskottet hade anfört 1993 och påpekade att det numera är klarlagt i inledningen till högskoleförordningen att utbildningen vid statliga högskolor ska vara avgiftsfri för studenterna. bestämmelsen infördes i förordningen hade regeringen meddelat sin uppfattning att högskoleutbildning ska vara avgiftsfri, men 1994/95:100, 9, s. 79). 2004/05:UbU1, 2004/05:124) avgiftsfrihet för svenska studenter i högskoleutbildning borde införas i direktiven till den då planerade , vilket också skedde (dir. 2004:183). 2009/10:1, utg.omr. 2009/10:UbU1, rskr. 2009/10:126) anger regeringen att den anser att utbildningen för svenska studenter ska fortsätta att vara avgiftsfri och att avsikten är att detta ska framgå i högskoleförfattningarna.