prop · GX0387 · 2010-02-11 00:00:00 — Efter att ha fört ett resonemang kring den aktuella hotbilden har utredningen dragit slutsatsen att dagens hotbild i sig inte kan ges någon avgörande betydelse för ställningstaganden rörande skyddsändamålen. Det är snarare en be- dömd mer schematisk och relativt tidsobestämd hotbild som enligt utred- ningens mening talar för att lagens nuvarande skyddsändamål alltjämt har aktualitet. Utredningen framhåller vidare att regleringen på området också ska gälla under höjd beredskap, då bilden kan vara än mer kom- plex och väsentligt mer hotfull. Utredningen har funnit det naturligt att mer rikta fokus på de skadliga konsekvenser som kan bli följden av spio- neri, sabotage eller terrorism än på själva riskerna . Utredning- ens bedömning är att följderna för skyddsvärda militära och civila sam- hällsintressen av denna säkerhetsskadliga brottslighet i flera fall skulle kunna bli oacceptabla, och att det förstärkta skydd som systemet med skyddsobjekt ger är ägnat att på ett ändamålsenligt sätt förebygga och förhindra skador samt, om skador ändå sker, stärka förmågan att hantera dessa och därmed reducera skadeverkningarna. Utredningens slutsats är därför att det finns goda skäl att i en ny skyddslagstiftning behålla skyddsändamålen sabotage, terroristbrott och spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Regeringen delar utredningens slutsatser härvidlag. Remissinstanserna har inte varit av någon annan uppfattning. I den nu gällande skyddslagen ges också bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksam- het, 1 § andra stycket. Utredningen har inte lämnat något förslag till förändring i detta avseende. Bakgrunden till bestämmelsen är att med stöd av det tillträdesförbud som följer av ett skyddsobjektsbeslut, kunna hindra obehörig insyn, lik- som att förhindra att allmänheten hamnar i riskområdet för militär verk- samhet t.ex. vid skarpskjutning och annan farlig verksamhet (prop. 1989/90:54 s. 35 och 41). I specialmotiveringen till bestämmelsen fram- höll föredragande statsrådet att bestämmelsens räckvidd var begränsad till verksamhet inom Försvarsmakten och att det var svårt att se något behov av avspärrningar på den aktuella grunden i civil verksamhet (prop. 1989/90:54 s. 59). I likhet med utredningen anser regeringen att skyddsintresset att skyd- da allmänheten mot skador till följd av civil verksamhet principiellt och systematiskt inte hör hemma i en lagstiftning som har till syfte att möj- liggöra ett förstärkt skydd för särskilt samhällsviktiga anläggningar och den verksamhet som där bedrivs. Att det i befintlig lag redan finns en bestämmelse om militär verksamhet ändrar inte denna inställning. Den militära verksamheten intar en särställning, bl.a. då det gäller stridsöv- ningar, eftersom sådana ofta bedrivs på områden dit allmänheten annars skulle ha tillträde enligt allemansrätten. Däremot bedrivs civila verksam- heter av farlig natur i regel inom områden dit allmänheten inte har fritt tillträde. En sådan verksamhet torde vidare som regel vara omgärdad av en rad säkerhetsbestämmelser och byggnadstekniska åtgärder vilka ska- par ett skydd för allmänheten. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att göra några ändringar i detta avseende. Bör nya skyddsändamål införas? Utvecklingen har visat att även andra former av allvarlig brottslighet än sabotage, terrorism och spioneri kan innefatta angrepp på samhället eller vitala samhällsfunktioner. Utredaren har därför övervägt om det finns skäl att utvidga skyddsändamålen till att omfatta skydd mot vissa former av allvarlig brottslighet som innefattar angrepp på samhället eller vissa vitala samhällsfunktioner. Det rör sig enligt direktiven till utredningen om vissa fall av grov, organiserad brottslighet samt sådan brottslighet som brukar betecknas som systemhotande, dvs. som genom hot eller våld riktar sig mot rättsväsendet eller mot andra grundläggande funktioner i vårt samhälle. Utredningen har konstaterat att det inte finns någon specifik definition som täcker alla aspekter av det som ofta beskrivs som grov, organiserad brottslighet. Utredningen har emellertid påpekat att det finns en samsyn kring att fenomenet kretsar kring vissa beståndsdelar. Det handlar om brottslighet som primärt syftar till ekonomisk och som geogra- fiskt och organisatoriskt är gränsöverskridande. Brottsligheten känne- tecknas bl.a. av multikriminalitet, dvs. den spänner över många brottsom- råden som kan skifta från tid till annan bl.a. beroende på lönsamhet och samhällets motåtgärder, t.ex. narkotikabrott, utpressning, beskyddarverk- samhet, olaga tvång, människosmuggling, människohandel m.m. En utveckling som utredningen särskilt har nämnt är att utförandet av de mer kvalificerade brotten ställer allt större krav på flera aktiva medverkande med specialuppgifter. Vidare kan det finnas inslag av aktörer verksamma inom organiserad brottslighet, som på ett otillåtet sätt försöker att påver- ka politiker, myndighetsföreträdare och journalister. Det sistnämnda är i sin tur en del av den s.k. systemhotande brottsligheten, dvs. brottslighet som genom direkta eller indirekta försök till påverkan av fysiska perso- ner utsätter rättsväsendet, statliga och kommunala förvaltningar och andra grundläggande funktioner i ett öppet och demokratiskt samhälle för påfrestningar av allvarligt slag. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att utvecklingen och utbredningen av den brottslighet som har beskrivits kan utgöra en poten- tiell fara för säkerheten för vitala samhällsfunktioner. vidare, i likhet med utredningen, påpeka det faktum att kontanthantering- en har kommit att bli en måltavla för återkommande brottsliga angrepp. Enligt regeringens uppfattning föreligger starka skäl för att i linje med vad utredningen kommit fram till utvidga skyddsända- målen. Regeringen konstaterar dock att det är mycket svårt att ge en definition av vad grov, organiserad brottslighet är. I och för sig skulle det kunna vara möjligt att i motiveringen till skyddslagstiftningen ge ledning om hur begreppet bör tolkas. En sådan lösning framstår dock som mindre lämplig. Dessutom skulle grov, organiserad brottslighet som skyddsän- damål utesluta angrepp från tillfälliga sammanslutningar som bildats för att begå enstaka brott. Skyddsändamålen i nu gällande skyddslag är klart definierade genom att de knyter an till vissa specifika straffbestämmelser. Fördelen med en sådan ordning är att det tydligt framgår vilka angrepp lagen avser att bereda skydd mot och som följaktligen ska beaktas vid bedömningen av om något ska utgöra skyddsobjekt. Avgränsade skyddsändamål underlät- tar även för den bevakande personalen som, på plats, har att bedöma om det t.ex. föreligger förutsättningar att utöva tvångsåtgärder mot enskilda. I förlängningen handlar det om att undvika att allmänheten utan grund blir utsatt för integritetskränkande åtgärder. Sammanfattningsvis finner regeringen, till skillnad från utredningen, att begreppet grov organiserad brottslighet inte lämpar sig som skydds- ändamål i en skyddslagstiftning, något som i län och också instämmer i. Brå anser att skyddsändamålen i lagen i sin helhet borde fokusera på hoten och inte på vem aktören är. Genom att i stället använda begreppet systemhotande brottslighet skulle enligt Brå angrepp från andra aktörer kunna omfattas av skyddsändamålet, t.ex. personer med psykisk störning och rättshaverister. För förefaller det som om system- hotande brottslighet har ett större värde att skydda sig emot än grov, organiserad brottslighet. När det kommer till systemhotande brottslighet kopplad till angrepp på fysiska objekt är den huvudsakligen både ad hoc- och personrelaterad. Den kan beröra vilken verksamhet som helst och angreppet kan ske när som helst. Följaktligen är det inte möjligt att på ett förutsebart sätt länka samman sådana angrepp med en viss slags verksamhet/anläggning. Re- geringen anser att bl.a. dessa omständigheter medför att det inte är lämp- ligt att förklara systemhotande brottslighet som ett självständigt skydds- ändamål i en ny skyddslag. I stället får denna typ av angrepp primärt anses vara en huvuduppgift för de brottsbekämpande organen som har att hantera individrelaterad brottslighet. Av avsnitt 7 framgår att regeringen föreslår vissa utvidgningar i den nya skyddslagen gällande vad som ska kunna beslutas utgöra skyddsob- jekt. Härvid går det att konstatera att redan nu gällande skyddsändamål, dvs. sabotage, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, skulle kunna vara aktuella som skyddsändamål för flertalet anläggningar m.m., som föreslås kunna vara skyddsobjekt. Som exempel kan nämnas skyddsändamålet sabotage, ett brott om vil- ket stadgas i 13 kap. 4 § . Brottsbeskrivningen tillkom i hu- vudsak genom strafflagsrevision (se SOU 1944:69 s. 366370, prop. 1948:80 s. 284288), och ändrades inte påtagligt i samband med tillkomsten av 1962 (SOU 1953:14 s. 285, prop. 1962:10 del B s. 209210). Bestämmelsen innebär att om någon förstör eller skadar egendom, som har avsevärd betydelse för rikets försvar, folkförsörjning, rättskipning eller förvaltning eller för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet i riket, eller genom annan åtgärd, som inte endast innefattar undanhållande av arbetskraft eller uppmaning därtill, allvarligt stör eller hindrar användningen av sådan egendom döms för sabotage till fängelse i högst . Detsamma gäller den som annars, genom skadegörelse eller annan åtgärd som har sagts, allvarligt stör eller hindrar den all- männa samfärdseln eller användningen av telegraf, telefon, radio eller liknande allmänt hjälpmedel eller anläggning för allmänhetens förseende med vatten, ljus, värme eller kraft. Som tidigare konstaterats torde, enligt regeringens bedömning, de be- fintliga skyddsändamålen vara i hög grad relevanta även för den lag som föreslås. Emellertid föreslår regeringen, då det gäller skyddsobjekten, vissa utvidgningar på kontanthanteringsområdet (se vidare avsnitt 7.2.2). Med kontanthantering avses den hantering av sedlar och mynt som är ett utflöde av uppgift att svara för landets försörjning med kontanter. har dock en strukturförändring skett som har begränsat operativa engagemang i kontanthanteringen som i stället utförs vid depåer för kontantförvaring samt uppräkningscentraler och motsvarande. Regeringen konstaterar att bl.a. depåer för kontantför- (värdedepåer) har visat sig återkommande bli utsatta för brottsliga angrepp, ofta med våldsamma och spektakulära inslag. Detta förhållande är givetvis mycket allvarligt eftersom kontanterna utgör en väsentlig del av det betalningssystem som används i . När stora summor till- grips ökar risken för störningar i detta system. Även om angrepp mot denna hantering under vissa förhållanden skulle kunna omfattas av nu gällande skyddsändamål, konstaterar regeringen att vissa angrepp, såsom grovt rån (8 kap. 6 § ), inte inkluderas. Genom att utvidga skyddsändamålen till att omfatta skydd även mot detta brott skulle ett samhälleligt intresse av att förhindra angrepp mot kontanthanteringen och kontantförsörjningen tillgodoses, vilka är för samhället mycket viktiga verksamheter. Regeringen vill framhålla att en sådan utvidgning ligger i linje med det förslag till skyddsändamål som utredningen har lämnat. Sammanfattningsvis föreslår därför regeringen att skyddslagens ändamål utvidgas till att också omfatta skydd mot an- grepp i form av grovt rån. Sådana kvalificerade former av brottsliga angrepp som omfattas av rubriceringen grovt rån kan motivera det skydd som skyddslagen är tänkt att tillhandahålla. har föreslagit att den samhällsvikti- ga verksamhet som nämns i utredningen ska kunna skyddas mot allvar- liga störningar oavsett orsak, bl.a. störningar orsakade av en överintresse- rad allmänhet eller väderhändelser. Regeringen instämmer i att det givet- vis är angeläget att i så hög utsträckning som möjligt skydda sam- hällsviktig verksamhet mot olika typer av svåra störningar, bl.a. sådana som kan orsakas av olyckor och oväder. De verktyg som den nya skydds- lagen kommer att erbjuda föreslås emellertid inte skilja sig i någon större utsträckning från de möjliga åtgärder som den nuvarande skyddslagen ger, bl.a. i form av tillträdesförbud, bevakning av skyddsobjekt, kropps- Prop. 2009/10:87 visitation, möjliga omhändertaganden m.m. (se vidare avsnitt 10). na åtgärder utgör inget skydd mot olyckor och oväder, vilkas konsekven- ser i stället bör förebyggas genom bl.a. byggnadstekniska åtgärder. Re- geringen finner således inte skäl att föreslå några ytterligare skyddsän- damål i linje med vad institutet anför. 7.1Befintliga skyddsobjekt för civila ändamål Regeringens förslag: Nuvarande skyddsobjekt för civila ändamål be- hålls i huvudsak oförändrade men förtydligas, både i sak och språkligt. Begreppet statliga förvaltningsbyggnader utgår ur lagstiftningen, och ersätts med mer preciserade beskrivningar. Tronföljarens residens och bostäder ska kunna beslutas vara skyddsob- jekt. Utredningens förslag: Överensstämmer till övervägande del med re- geringens förslag. Remissinstanserna: kommun, , kommun, kommun samt Kommuner och Lands- ting ställer sig positiva eller tillstyrker förslaget att ledning och styrning av verksamhet tas med i uppräkningen av möjliga skyddsob- jekt. anser att förändringarna avseende förvaltnings- byggnader är korrekta och medför ökad tydlighet. och Försvarsmakten menar att det är bra att tonvikten lagts på behovet av att skydda verksamheter och inte på skyddet av byggnader m.m. i sig. Sä- kerhetspolisen anser att förslaget bör utvidgas till att även gälla statsche- fens familjs residens och bostäder samt statsrådens bostäder. Vidare bör övervägas om byggnader, andra anläggningar eller områden som används eller är avsedda för livsmedelsförsörjning ska kunna beslutas vara skyddsobjekt samt området finansiella system. Totalförsvarets forsk- ningsinstitut har framfört liknande synpunkter. Institutet anser vidare att dess egen anläggning bör kunna förklaras som skyddsobjekt. Krisbered- skapsmyndigheten föreslår att man ska överväga om inte SOS-centralerna bör innefattas i begreppet ledning av räddningstjänsten. SOS Alarm anser att SOS-centralerna ska klassificeras som skyddsobjekt. anser att lagtexten bör kompletteras med ett tydligt angi- vande av att de byggnader som disponeras av regeringen eller kan beslutas vara skyddsobjekt. i län efter- frågar bl.a. närmare specificeringar av vilka verksamheter som ska anses som samhällsviktiga. har inget att invända mot att nuvarande civila skyddsobjekt fortsatt får skyddsobjektsstatus, men har bl.a. framfört att den förändrade hotbilden i samhället medför behov av en större omarbetning med vidgat skyddsändamål och möjlig- het att förklara flera anläggningskategorier som skyddsobjekt än vad som har skett. Myndigheten har uppgett att man förstår lagförslaget som att ett avställt kärnkraftverk eller förvaringsanläggningar för använt kärnbränsle m.m. inte kan vara skyddsobjekt, vilket anses tveksamt ur ett Prop. 2009/10:87 säkerhetspolitiskt perspektiv. tycker att beskrivningen av vad som kan vara ett skyddsobjekt bör utökas med för levereranssäkerheten väsentliga delar av distributionssystemet för energi och vatten. Skälen för regeringens förslag I nu gällande skyddslag finns en uppräkning över de byggnader, anlägg- ningar och områden som kan förklaras som skyddsobjekt, givet att all- mänhetens tillträde eller rätt att utnyttja dessa behöver begränsas med hänsyn till skyddsändamålen. De anläggningar m.m. som den nuvarande lagstiftningen möjliggör som skyddsobjekt svarar i allt väsentligt mot de skyddsintressen som regeringen bedömer har fortsatt aktualitet även framöver. Regeringen anser därför, liksom utredningen, att utgångspunk- ten för en ny reglering bör vara att de nuvarande skyddsobjekten behålls i huvudsak oförändrade. Remissinstanserna har inte framfört några in- vändningar mot detta. De har vidare ställt sig huvudsakligen positiva till utredarens förslag om vissa förändringar vad avser de befintliga skydds- objekten. Somliga remissinstanser har dock framfört olika förslag fram- förallt rörande utvidgningar av vad som ska kunna förklaras som skydds- objekt. Vidare har några remissinstanser efterfrågat en definition av be- greppet samhällsviktig verksamhet. När det gäller eventuella utvidgningar av kretsen av civila skyddsob- jekt bör fokus anläggas på vissa fredstida viktiga samhällsfunktioner. Men även om det kan ligga nära till hands att betrakta många civila oum- bärliga verksamheter som samhällsviktiga, kan rimligen inte alla sektorer som innehåller samhällsviktig verksamhet inordnas under skyddslagstift- ningen. Ur ett krisberedskapsperspektiv avses med samhällsviktig verksamhet sådan verksamhet som uppfyller båda eller det ena av följande villkor (prop. 2007/08:92 s. 33): 1.Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamhe- ter leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. 2.Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad allvarlig kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt. Med samhällsviktig verksamhet menas därmed t.ex. elförsörjningen, telekommunikationerna, livsmedelsförsörjningen, vissa IT-system, dis- tributionen av radio- och TV-program och kommunaltekniska försörj- ningssystem som vatten- och avloppssystem och fjärrvärme. Till den samhällsviktiga verksamheten räknas också transporter och viktiga myn- dighetsfunktioner. Vilken verksamhet som bör betraktas som sam- hällsviktig bör analyseras och uppdateras kontinuerligt (prop. Enligt regeringen måste dock skyddslagstiftningens perspektiv vid en jämförelse med ett krisberedskapsperspektiv vara snävare. ningen av vad som kan vara ett möjligt skyddsobjekt har man nämligen att titta på verksamheten när det gäller hot och risker kopplade till lagens skyddsändamål. Det handlar då typiskt sett om hotets art och styrkan i hotet samt konsekvensbilden, dvs. de verkningar i ett enskilt fall på sam- hällets funktionalitet som ett angrepp skulle leda till. Till detta kommer att skyddet av ett skyddsobjekt, vilket även har konstaterats, fortsättningsvis bör upprätthållas genom olika typer av bevakningsåtgärder. Det är då ofrånkomligt, av praktiska skäl, att skyd- det knyts till anläggningar, byggnader eller områden i syfte att säkerställa en verksamhet som bedrivs. Det innebär att skyddet bör ha en verklig betydelse och vara lämpat för en viss verksamhet. Här kan påpekas att det finns många verksamheter dit allmänheten generellt sett inte har rätt till tillträde oaktat att dessa inte är skyddsobjekt, t.ex. verksamhet som bedrivs av privata företag. Vidare är de befogenheter som måste till- komma bevakningspersonalen för att skyddet ska vara effektivt så pass långtgående att det, sett utifrån grundlagsfästa intressen och rättssäkerhet, inte är lämpligt att lagen utvidgas mer än absolut nödvändigt. Det sagda innebär bl.a. att en utvidgning som medför att nya breda ka- tegorier av verksamheter, som i sin tur kan antas omfatta ett mycket stort antal byggnader m.m., som utgångspunkt inte bör tillföras i en ny lag. Inte heller är det generellt möjligt att genom bevakning skydda hela sy- stem, framförallt inte de som är av icke-fysisk karaktär. Regeringen me- nar därför att t.ex. IT-system eller elektroniska system som sådana, inte är lämpliga eller möjliga som skyddsobjekt. Statschefens residens och bostäder m.m. Säkerhetspolisen och har föreslagit att bestämmelsen om att statschefens residens och bostäder samt statsminis- terns bostäder, 4 § 1 nu gällande skyddslag, kan förklaras som skyddsob- jekt ska utvidgas till att omfatta statschefens familjs och statsrådens bo- städer m.m. I detta sammanhang bör bl.a. de ytterligare inskränkningar i framförallt allmänhetens rörelsefrihet en sådan utvidgning skulle innebära beaktas. Härvid bör hänsyn tas till var dessa personer rent faktiskt kan tänkas att bo. Detta ska i sin tur ställas mot vilka andra möjliga alternativ som står till buds för att trygga säkerheten, t.ex. genom byggnadstekniska åtgärder eller individuellt personskydd. Regeringen finner vid en avvägning att någon ytterligare utvidgning inte bör ske såvitt avser statsrådens bostäder och statschefens familj, med undantag för tronföljarens bostad och resi- dens. Dessa byggnader är av sådan officiell karaktär att det finns anled- ning att likställa dem med statschefens residens och bostäder. Vid över- vägandet har särskilt beaktats att det i första hand är tronföljaren som enligt 5 kap. 3 § regeringsformen har att som tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter när statschefen själv är förhindrad. Som skyddsobjekt får förklaras statliga förvaltningsbyggnader, 4 § 1 nu gällande skyddslag. Utredningen har föreslagit att begreppet statli- ga förvaltningsbyggnader ska utgå och ersättas av mer preciserade be- skrivningar. Utifrån regeringens utgångspunkter för en ny lag finns det skäl att ifrågasätta om statliga myndigheters lokaler som används för mer administrativt betonade funktioner verkligen generellt sett har ett behov av möjlighet till den typ av skydd som skyddslagstiftningen erbjuder. Vid säkerhetshotande eller liknande angrepp är det snarare viktigt att, som utredningen har föreslagit, skydda statliga verksamheter som används eller är avsedda för ledning eller styrning. Regeringen instämmer i utred- ningens förslag. Regeringen vill framhålla att bestämmelsen även fort- sättningsvis är avsedd att täcka även regeringens och byggnader. Eftersom kommunerna efter hand har fått en allt viktigare roll när det gäller att upprätthålla samhällsviktiga verksamheter och samhällets kris- hantering föreslår regeringen, liksom utredningen, att bestämmelsen i fråga även bör omfatta byggnader m.m. som används för att leda eller styra verksamhet. Med verksamhet avses i sam- manhanget, något som utredningen har påpekat, även verksamhet som utförs av ett landsting. Detta förhållande bör, i förtydligande syfte, anges i lagtexten. De remissinstanser som har yttrat sig i frågan har ställt sig positiva till förslaget. Med ett beslut om att något ska vara skyddsobjekt följer ett tillträdes- förbud. tillförsäkras allmänheten och massmedierna genom 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) en frihet att inhämta och mottaga upp- lysningar samt att i övrigt ta del av andra yttranden. Vidare har enskild till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning rätt att ta del av allmänna handlingar, 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF). En myndighet får inte när någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem den enskilde är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut, 2 kap. 14 § TF. Allmänheten har dessutom enligt 2 kap. 12 § TF rätt att utan avgift ta del av allmänna handlingar på stället, dvs. i en myndighets lokaler. Med ett tillträdesförbud följer en skyldighet för en enskild person, att på begäran av skyddsvakt, uppge namn, adress och födelsetid. Med hän- visning till det föregående konstaterar regeringen att det, då det gäller byggnader m.m. som används för att leda eller styra statlig eller kommu- nal verksamhet, i vissa fall kan bli nödvändigt att i beslutet om att bygg- naden ska vara skyddsobjekt göra undantag från tillträdesförbudet. Detta för att beslutet inte ska stå i strid med grundlagsfästa rättigheter. Enligt regeringens bedömningen torde saken praktiskt kunna lösas genom att det i beslutet anges att allmänheten ska ha tillträde till t.ex. vissa delar av en byggnad. Principen att beslutande församlingars sammanträden ska vara offent- liga utgör en grundläggande princip i ett demokratiskt statsskick.