prop · GX03130 · 2010-05-27 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensionsfondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovis- ningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar 2009, en utvärdering av styrelsernas förvaltning i ett längre perspektiv och en bedömning av fondernas operativa verksamhet. Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att resultatet för buffertfonderna sammantagna, dvs. FörstaFjärde och Sjätte , uppgick till 2009. Förutom resultatet påverkades buffertkapitalet av ett nettoutflöde på motsvarande , till följd av att pensionsutbetalningarna översteg pensionsavgifterna. Buffertfondernas redovisade avkastning efter kostnader, jämfört med inkomstindex, och utgående fondkapital (procent resp. mdkr) -21,6 Buffertfondernas samlade resultat uttryckt som avkastning uppgick till , vilket är det enskilt bästa resultatet . Buffertfondernas genomsnittliga avkastning 20012009 uppgår till , något lägre än inkomstindex över perioden. De senaste årens försämring av pensionssystemets finansiella ställning förklaras dock främst av andra faktorer än buffertfondernas avkastning. Regeringens utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas förvaltning Skr. omfattar styrelsernas strategiska beslut i ett långsiktigt perspektiv och fondernas operativa förvaltning under den (20052009). Fondernas långsiktiga avkastning har förbättrats markant jämfört med situationen 2008 men når inte upp till de mål som respektive styrelse har fastställt för perioden 20012009. Det förklaras framför allt av att aktiemarknaderna haft en historiskt låg avkastning. Till följd av förändringar skiljer sig FörstaFjärde AP-fondernas förvaltningsmodeller från varandra i större utsträckning . De skillnader som har uppstått i fondernas strategier är i grunden positiva. FörstaFjärde AP-fondernas operativa resultat bedöms fortfarande vara mindre tillfredsställande respektive otillfredsställande. Generellt noteras en viss förskjutning i fondernas fokus från aktiv förvaltning till strategiska beslut, vilket är i linje med regeringens tidigare bedömning. har ett, jämfört med övriga buffertfonder, specialiserat uppdrag att investera på riskkapitalmarknaden, framför allt i svenska små och medelstora företag. Fondens långsiktiga avkastning tyngs av ett svagt resultat från investeringar i tidig fas av bolagens utveckling. Styrelsen har beslutat att vidta åtgärder inom detta segment, vilket bedöms vara i pensionssystemets intresse. Sjunde AP-fonden har inte uppnått styrelsens mål att överträffa genomsnittet av valda fonder i premiepensionssystemet (PPM-index) 20052009, vilket bl.a. beror på ett svagt resultat i den operativa förvaltningen. Avkastningen i icke- valsalternativet Premiesparfonden är i nivå med PPM-index 20012009. I årets utvärdering ingår också en granskning av FörstaFjärde AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik, bolagsstyrning samt samordning av administrativa funktioner för att sänka kostnaderna. Därtill sker en uppföljning av AP-fondernas tillämpning av regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna. Regeringen anser att FörstaFjärde AP-fonderna inom ramen för arbetet med miljö- och etikfrågor bör, såsom konstaterades , vidareutveckla sin värdegrund. Bolagsstyrningen i FörstaFjärde AP-fonderna bedöms fungera väl, baserat på en jämförelse med ett urval av svenska pensionsbolag och utländska pensionsfonder. FörstaFjärde AP-fonderna har inlett ett samarbete för att sänka de administrativa kostnaderna. Regeringen anser att resultaten av samarbetet bör redovisas . Uppföljningen av AP-fondernas tillämpning av regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare visar att ersättningar till anställda i AP-fonderna i stort är i linje med regeringens riktlinjer. Däremot konstaterar regeringen att fonderna, i rollen som ägare av börsbolag, har vidtagit åtgärder med anledning av regeringens riktlinjer men att fonderna har agerat för ersättningsvillkor som inte är i enlighet med dessa riktlinjer. Utvecklingen på de finansiella marknaderna ................................... Om utvärderingshorisonten för AP-fonderna .................... 2.2Utvecklingen på de finansiella marknaderna 2001 AP-fonderna och ......................................ålderspensionssystemet Det allmänna .............................ålderspensionssystemet Sjunde AP - fondens roll i Buffertfondernas ...................................samlade resultat AP-fondernas ..................................................redovisade resultat Första AP - fondens resultat Andra AP - fondens resultat Tredje AP - fondens resultat Fjärde AP - fondens resultat 5 Utvärdering av .....................................AP-fondernas verksamhet AP-fonderna .....................................i pensionssystemet 5.2Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas Utvärdering av Sjunde AP-fondens förvaltning .............. Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna ........... Bilaga 2 Årsredovisning för Första AP-fonden Bilaga 3 Årsredovisning för Andra AP-fonden Bilaga 4 Årsredovisning för Tredje AP-fonden Bilaga 5 Årsredovisning för Bilaga 6 Årsredovisning för Bilaga 7 Årsredovisning för Sjunde AP-fonden Bilaga 8 Underlag från McKinsey&Company Bilaga 9 Underlag från KPMG Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträdet De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) är statliga myndigheter som ingår i ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Detta består i sin tur av ett fördelningssystem och av ett premiereservsystem. Pensioner som utbetalas inom fördelningssystemet finansieras i princip av pensionsavgifter som betalas in löpande. Premiereservsystemet är fullt fonderat, vilket innebär att utgående pensioner i sin helhet finansieras av fonderade medel. FörstaFjärde samt Sjätte förvaltar fördelningssystemets buffertkapital och kan därför sägas vara buffertfonder. Buffertkapitalet ingår bland pensionssystemets tillgångar tillsammans med avgifts- tillgången, som i sin tur representerar värdet av framtida pensions- avgifter. Buffertfonderna utjämnar svängningar i flödet av pensions- avgifter och pensionsbetalningar och förväntas därutöver bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering. översteg pensionsbetalningarna beloppsmässigt pensionsavgifterna, vilket resulterade i ett nettotillskott till pensionssystemet från buffert- fonderna. Sjunde AP-fonden förvaltar, tillsammans med ett stort antal privata fondförvaltare, premiepensionssystemets fonderade kapital. FörstaFjärde AP-fonderna fick nya uppdrag 2000, med verkan . Som ett led i reformerna på pensionsområdet har fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av inkomstpensionen renodlats. Fondernas styrelser fastställer mål och riktlinjer för verksamheten på basis av lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och dess förarbeten (prop. 1999/2000:46). Eftersom reglerna är desamma har FörstaFjärde AP-fonderna identiska uppdrag. Var och en av dessa förvaltar blandade och väl spridda globala portföljer bestående av aktier, räntebärande instrument och onoterade tillgångar. , som också ingår bland buffertfonderna, har dock i huvudsak verkat under samma regelverk sedan dåvarande sjätte fondstyrelsen inrättades 1997. Fondens uppgift är att placera fondkapitalet på den inhemska risk- kapitalmarknaden med inriktning mot små och medelstora företag. Den i skrivelsen aktuella perioden omfattar delperioder med varierande förutsättningar. Sammantaget för hela perioden 2009 är den långsiktiga avkastningen på svenska och utländska aktier historiskt sett svag, vilket har påverkat förutsättningarna för alla pensionsfonder som placerar i aktier, inte minst AP-fonderna. Buffertfondernas långsiktiga avkastning har förbättrats markant . Avkastningen i buffertfonderna kunde dock inte kompensera för att skulderna ökade mer än avgiftstillgången i pensionssystemet . Som en konsekvens av underskottet i pensionssystemet 2009 aktiveras den automatiska balanseringen för andra året i följd. Eftersom AP-fonderna har bedrivit verksamhet enligt nuvarande regelverk eller mer, kan utvärderingen ges en ändamålsenlig inriktning. Styrelsernas strategiska beslut utvärderas i ett långsiktigt perspektiv bl.a. med utgångspunkt i fondernas mål och inkomstindex som är bestämmande för den årliga uppräkningen av inkomstpensions- systemets övriga tillgångar och skulder. avkastning belyses med stöd av en analys av fondens olika portföljer. 2009/10:130 Resultatet av AP-fondernas operativa förvaltning utvärderas över en Fonderna ska överlämna årsredovisning och revisionsberättelse till regeringen. ska därtill lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen ska ställa samman fondernas årsredovisningar och utvärdera förvaltningen av fondkapitalet. Fondernas årsredovisningar, regeringens sammanställning och regeringens utvärdering av förvaltningen ska överlämnas till året efter räkenskapsåret. I skrivelsen sammanfattas utvecklingen på de finansiella marknaderna i avsnitt 2. AP-fondernas roll i pensionssystemet och övergripande utveckling behandlas i avsnitt 3. AP-fondernas resultat sammanfattas på grundval av fondernas årsredovisningar i avsnitt 4. Därefter följer regeringens utvärdering av fondernas verksamhet i avsnitt 5. Regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna återfinns i bilaga 1. AP-fondernas årsredovisningar återfinns i bilagor 27. Som har extern expertis anlitats för att bistå vid utvärderingen. Konsulternas underlag återfinns i bilagor 8 och 9. Utvecklingen på de finansiella marknaderna Om utvärderingshorisonten för AP-fonderna Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet sker i två steg. Först utvärderas styrelsernas strategiska beslut, som ofta har störst betydelse för fondkapitalets långsiktiga utveckling. fondernas operativa resultat med utgångspunkt i de mål och riktlinjer som har fastställts av styrelserna. Vid utvärdering av styrelsernas strategiska beslut bör perioden för utvärdering vara lång. Den bör dock inte vara så lång som fondernas egen placeringshorisont, eftersom det i så fall skulle vara alltför sent att vidta eventuella korrigerande åtgärder. Även det faktum att ledamöterna i AP-fondernas styrelser ersätts talar för att perioden för utvärdering av strategiska beslut trots allt bör vara begränsad. en utvärdering av styrelsernas strategiska beslut inte upphöra att ta hänsyn till fondernas placeringshorisont, som den framgår av I det följande läggs hela perioden sedan FörstaFjärde AP-fonderna inledde verksamhet med nya placeringsregler 2001 till grund för granskningen av styrelsernas strategiska beslut. Följande avsnitt avseende utvecklingen på de finansiella marknaderna täcker således in hela perioden 20012009. delvis i ett ännu längre perspektiv. Vid utvärdering av AP-fondernas operativa förvaltningsresultat jämförs portföljernas avkastning med avkastningen på de marknader där fonderna placerat medel. En marknadsvärdering av tillgångarna medför att resultatet kan variera kraftigt som ett resultat av temporära svängningar i marknadspriserna. sådana tillfälliga fluktuationer i resultatet att utjämnas. Utvärderingsperioden bör därför sträcka sig . En alltför lång Skr. 2009/10:130 utvärderingsperiod kan dock försvaga kopplingen mellan prestation och utfall och medföra felaktiga incitament i förvaltningen, varför femåriga perioder har befunnits vara en lämplig avvägning. 2.2Utvecklingen på de finansiella marknaderna 2001 2009 Perioden 20012009 inleddes med den djupa nedgången efter IT-bubblan och avslutades med en lika långvarig nedgång till följd av bolåne- och finanskrisen. Prisutvecklingen på den svenska aktiemarknaden har varit negativ, men inklusive utdelningar blir totalavkastningen ändå positiv. På den svenska obligationsmarknaden har ränteläget varit generellt fallande, vilket har påverkat avkastningen positivt. Nominella och reala obligationer har gett en bättre långsiktig avkastning än aktier . När IT-bubblan brast ledde det till långvariga och djupgående effekter på den globala ekonomin. började den globala ekonomin att återhämta sig. Utvecklingen på aktiemarknaderna var mycket svag men påbörjade börsen en kraftig uppgång som kom att vara . Figur 2.1 Utvecklingen på aktiemarknaderna 20012009 (2000-12-31=100) Källa: Bloomberg. Bolånekrisen i började växa fram . När det första bolåneinstitutet gick omkull under inledningen av 2007 började utvecklingen på världens börser att halta. När finanskrisen slutligen slog igenom på allvar i samband med att ansökte om konkursskydd var kraftiga börsfall världen över ett faktum. föll världens börser med , vilket delvis återhämtades . Tabell 2.1 Totalavkastning i olika tillgångsslag 20012009 (procent ) Svenska aktier (OMX) Utländska aktier (MSCI World i USD) Utländska aktier (MSCI World i SEK) -1,4 Obligationsindex (OMRX) -0,5 Reala obligationer (RXRE) Riskfri ränta är ett vägt genomsnitt av statsskuldsväxlar med 3, 6 och 12 månaders löptid. Källa: Bloomberg, Ecowin, . har den svenska börsen haft en avkastning på i genomsnitt , vilket ur ett historiskt perspektiv får betraktas som lågt. Utländska aktier har haft en avkastning på i genomsnitt (mätt i amerikanska dollar). Genom dollarkursens tillbakagång har avkastningen på utländska aktier varit -1,mätt i svenska kronor. Avkastningen på nominella obligationer och realränteobligationer har varit . Figur 2.2 Tioårig obligationsränta i 20012009 (procent) Källa: Reuters EcoWin Som framgår av figur 2.3 har kronan varit relativt stabil mot euron, men försvagades i samband med den finansiella krisen . Mot dollarn har kronan trendmässigt förstärkts , även om kronan försvagades också mot dollarn . Figur 2.3 Kronan mot euro och US-dollar 20012009 Källa: Reuters EcoWin Aktiemarknaderna världen över kännetecknades av fortsatt hög osäkerhet och volatila börskurser under inledningen av 2009. Konjunktur- nedgången påverkade värderingen av bolag till en nivå långt under ett historiskt genomsnitt. Liksom i omvärlden var osäkerheten på den svenska aktiemarknaden stor. vände börserna upp. Statliga stimulanspaket, stigande framåtblickande indikatorer och överraskande bra bolagsrapporter fick investerarna att göra bedömningen att fallet i konjunkturen hade bromsat upp. Därmed ökade viljan att placera i riskfyllda tillgångar och börskurserna steg. fortsatte börserna att stiga. Utvecklingen drevs dels av centralbankernas signaler om fortsatt låga räntor, dels av statistik som fortsatte indikera att konjunkturen skulle bli bättre, dels av ett ökat förtroende för utvecklingen på de finansiella marknaderna. Värderingen av bolag ökade till följd av stigande börskurser som bolagens vinstutveckling var svag till följd av lågkonjunkturen. Värderingen var dock fortfarande lägre än ett historiskt genomsnitt. steg räntorna på statsobligationer med långa löptider i , euroområdet och . Ränteuppgången skedde när investerarna åter börjat söka sig till mer riskfyllda placeringar. framtida emissioner av statsobligationer blir stora när statliga krisåtgärder ska finansieras bidrog också till högre räntor. Hög efterfrågan på statsobligationer, bl.a. från centralbanker, innebar att räntorna sjönk tillbaka . Med styrräntor nära noll tog flera centralbanker beslut om att bedriva penningpolitik genom En åtgärd var att köpa olika typer av Skr. 2009/10:130 obligationer med syfte att underlätta kreditgivning och bidra till lägre vände obligationsräntorna åter upp. Ett positivt börsklimat och tilltagande efterfrågan på investeringar i riskfyllda tillgångar ledde till att investerare övergav obligationspositioner för att i stället investera på börsen. 3 AP-fonderna och ålderspensionssystemet påfrestningar till följd av den demografiska utvecklingen bedömdes en reform av det tidigare förmånsbestämda systemet, som omfattade ATP och folkpension, vara nödvändig. Det äldre pensionssystemet kommer att fasas ut och successivt ersättas av det nya avgiftsbestämda systemet. Genom att det nya och det äldre systemet verkar parallellt innefattar pensionssystemet utbetalningar enligt både nya och gamla regler. I pensionssystemet finns garantipension, inkomstpension och premiepension enligt de nya reglerna. benämns den pension som intjänats enligt gamla regler tilläggspension. Figur 3.1 Det allmänna ålderspensionssystemet Avgiften till den allmänna ålderspensionen är fast av pensionsgrundande inkomster (jämte vissa tillkommande ersättningar och belopp). Den förmån som betalas ut från det avgiftsbestämda systemet beror dels på storleken av inbetalade avgifter , dels på årlig uppräkning av dessa belopp, som baseras på olika principer i inkomstpensionssystemet Avgifterna är i sin tur relaterade till individens inkomst, upp till ett så kallat intjänandetak ( Avgiften tillsammans med den ekonomiska utvecklingen, särskilt Skr. 2009/10:130 inkomstutvecklingen respektive premiepensionsmedlens avkastning, blir avgörande för den inkomstgrundade ålderspensionens storlek, dvs. inkomstpension, premiepension och tilläggspension. Det innebär att det råder en överensstämmelse mellan inbetalning av pensionsavgifter och intjänad pensionsrätt och att den intjänande pensionsrätten i sin helhet finansieras utanför statsbudgeten. Huvuddelen av pensionsavgiften, ett belopp motsvarande av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension, vilken, tillsammans med tilläggspensionen som samordnats med denna, kan betraktas som ett fördelningssystem eftersom utgående pensioner i allt väsentligt finansieras löpande av inkommande pensionsavgifter. Ur den enskildes perspektiv sker dock en bokföring av inbetalade avgifter på ett konto. Målet är att behållningen på detta konto ska växa över tiden med genomsnittsinkomsten i samhället, mätt med inkomstindex. Resterande av pensionsunderlaget förs till premiepensions- systemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För individer som inte uttryckt några andra önskemål förs motsvarande premiepensionsmedel till Sjunde AP-fondens Premiesparfond1. Premie- pensionssystemet är fullständigt fonderat, vilket innebär att det inte finns några tillgångar utöver det fonderade kapitalet, vars tillväxt beror på kapitalmarknadens avkastning. Garantipensionen är fristående från de övriga komponenterna genom att den utgör en del av samhällets grundskydd och därför är oberoende av inkomst. Reformen innebar bl.a. att åtagandet för garantipension över- fördes från pensionssystemet till statsbudgeten. Försäkringen för inkomstpension (inkomstpensionssystemet) är som framgått ett fördelningssystem, eftersom det är dagens förvärvsaktiva som betalar dagens pensioner. Systemet kan därför beskrivas som ett kontrakt mellan generationer. Inkomstpensionssystemets tillgångar består av den s.k. avgifts- tillgången och av buffertfondernas förmögenhet. Avgiftstillgången kan under vissa förutsättningar beskrivas som nuvärdet av alla framtida avgiftsinbetalningar, givet de förhållanden som råder vid värderings- tidpunkten. Närmare bestämt beräknas avgiftstillgången som den årliga avgiftsinbetalningen multiplicerad med systemets s.k. omsättningstid, som anger den genomsnittliga tidrymden från intjänandet av pensions- rätter till dess att de utbetalas. Denna omsättningstid är , varav avser intjänandetid och avser utbetalningstid. Med kännedom om omsättningstiden kan det årliga avgiftsflödet enkelt omvandlas till ett kapitalbelopp som benämns avgiftstillgången. 1 Detta gäller t.o.m. . genomförs förändringar i premiepensionssystemet vilka bl.a. innebär att Premiesparfonden läggs ner och ersättas av en fond med generationsprofil, till vilken motsvarande premiepensionsmedel därefter förs. Pensionsskulden beräknas utifrån de utbetalningar som förväntas till förvärvsaktiva och pensionärer, givet de förhållanden som råder vid värderingstidpunkten. Det fonderade kapitalet utgör en mindre del av pensionssystemets tillgångar och fungerar främst som ett buffertkapital. FörstaFjärde AP-fonderna mottar pensionsavgifter och finansierar utbetalning av pension och utjämnar på så sätt svängningar i dessa. översteg sedan pensionsreformen pensions- utbetalningarna inbetalningarna av pensionsavgifter, varför en del av avkastningen på det fonderade kapitalet togs i anspråk för att täcka ett löpande underskott. För att tillgodose grundläggande krav på neutralitet mellan genera- tioner har det varit ett mål för reformarbetet att inkomstpensionen gällande pensionsrätter såväl som utgående pensioner ska räknas upp med genomsnittsinkomstens utveckling. En sådan uppräkning kan på hota systemets finansiella stabilitet, eftersom det kan medföra avvikelser mellan pensionssystemets löpande inkomster och utgifter. Om antalet förvärvsarbetande sjunker, finns det en risk att systemets utgifter växer i snabbare takt än inkomsterna. Detta beror på att genomsnitts- inkomsten, som påverkar pensionssystemets utgifter, i ett sådant fall kan växa snabbare än inkomstsumman (produkten av antal förvärvsarbetande och genomsnittsinkomsten) som påverkar pensionsavgifterna och därmed pensionssystemets inkomster. Trots denna komplikation har det varit möjligt att konstruera ett autonomt pensionssystem vid sidan av statsbudgeten. Förklaringen är att pensionssystemet numera är avgiftsbestämt, vilket innebär att det råder symmetri mellan avgiftsinbetalningar och den pensionsrätt som tillgodoräknas den enskilde, samt att pensionsrätterna anpassas till den demografiska utvecklingen i samhället. Vid pensionstillfället räknas individens intjänade pensionsrätt om till en årlig pension med hjälp av ett fast delningstal som tar hänsyn till medellivslängdens utveckling fram till dess. Individens pension påverkas däremot inte av förändringar i medellivslängden efter pensionstillfället. Kvarvarande risker för varaktiga underskott i systemet elimineras av den automatiska balanseringen som säkerställer pensionssystemets finansiella stabilitet även under svåra demografiska påfrestningar. Denna innebär i korthet att uppräkningen av pensionsrätter och pensioner reduceras i förhållande till genomsnittsinkomsten när pensionsskulden överstiger systemets tillgångar. Den automatiska balanseringen aktiveras om det s.k. balanstalet kvoten mellan systemets tillgångar och skulder understiger ett, dvs. om tillgångarna inte räcker för att finansiera skulderna fullt ut. beslutade om en ändring i beräkningen av balanstalet i syfte att utjämna variationen i buffertkapitalet, och därigenom uppräkningen av pensioner och pensionsrätter, mellan enskilda år (prop. 2008/09:219). Förändringen innebär att buffertkapitalet beräknas som ett genomsnitt av , i stället för som tidigare utgående från fondkapitalet föregående år. Det har ännu inte beslutats vad som ska gälla om det uppstår betydande överskott, som skulle möjliggöra utdelning till de försäkrade. Förslag till regler har lämnats i betänkandet Fördelning av överskott i ålders- pensionssystemet (SOU 2004:105). Utredningen föreslog utdelning när balanstalet överstiger 1,10. Betänkandet har remissbehandlats (dnr Skr. 2009/10:130 S2004:7851). Pensionssystemets tillgångar, skulder och resultat redovisas i pensionssystemets årsredovisning som upprättas av Pensionsmyndig- heten. Uppgifterna i det följande har hämtats från Pensionssystemets årsredovisning 2009. Inkomstpensionssystemets redovisade resultat uppgick till -, vilket innebär att det nu finns ett ackumulerat underskott på (tabell 3.1). Det negativa resultatet beror på förändringar av både tillgångar och skulder. Ökningen i buffertfonderna på kunde inte fullt ut kompensera för den sammantagna effekten av att avgiftstillgången minskade med och att pensionsskulden ökade med . Tabell 3.1 Inkomstpensionssystemet 20052009 (mdkr) Balanstal (kvot) beräknas balanstalet enligt de nya reglerna, vilket innebär att fondkapitalet i buffertfonderna definieras som medelvärdet av fondkapitalet .