prop · GX0365 · 2010-02-19 00:00:00 — regeringen att studieavgifter för tredjelandsstudenter bör införas. Regeringen hänvisar till vissa av de argument som framförs i denna proposition, nämligen att det saknas tillräckligt starka skäl att erbjuda samtliga tredjelandsstudenter skattefinansierad avgiftsfri utbildning och att svenska universitet och högskolor i högre utsträckning bör konkurrera med utländska lärosäten genom hög kvalitet, snarare än genom avgiftsfri Principen om avgiftsfrihet ska lagfästas Det finns enligt regeringen starka skäl för att genom skattemedel finan- siera högre utbildning så att den är avgiftsfri för den enskilde. ger människor möjlighet att utforma sina egna liv och påverka sin livs- situation och har därmed ett stort individuellt värde. ning är också strategiskt viktig för landets framtid. bevara och utveckla välfärden är till mycket stor del beroende av vårt lands förmåga att hantera kunskap, och en välutbildad befolkning är helt central för ett land som vill hävda sig i den allt starkare globala Regeringen anser därför att statliga högskolestudier även fortsätt- ningsvis ska vara avgiftsfria för svenska medborgare. avgiftsfrihet har en lång tradition och är väl förankrad i . lagreglering skulle understryka den vikt regering och riksdag lägger vid att regeringen inte ser införandet studieavgifter för tredjelandsstudenter som ett steg i riktningen mot en Prop. 2009/10:65 mer allmän tillämpning av studieavgifter i högskolan. grunden vore enligt regeringen en lagreglering mer lämplig än en förordningsbestämmelse. Genom medlemskapet i EU har åtagit sig att behandla medborgare från andra medlemsländer på samma sätt som svenska Av praxis följer att denna skyldighet bland annat omfattar universitetsutbildning. gäller även medborgare i övriga stater inom EES (som innefattar medlemsländerna i den Europeiska unionen samt , och ) eftersom de omfattas av rådets direktiv /38/EG av den om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet). Även avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å den andra sidan när det gäller rörlighet för personer innehåller ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Regeringens uppfattning är därför att medborgare i stater som tillhör EES samt medborgare i ska erbjudas utbildning på samma villkor som svenska medborgare. Regeringen föreslår således att huvudprincipen att statlig hög- skoleutbildning ska vara avgiftsfri för medborgare i ovan nämnda stater tas in som en bestämmelse i högskolelagen (1992:1434). Att högskoleutbildning är avgiftsfri för studenten innebär att i princip alla kostnader för statlig högskoleutbildning vid universitet och högskolor täcks inom ramen för statens budget. högskolor har dock möjlighet att tillhandahålla bl.a. personalutbildning enligt förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor eller att sälja s.k. beställd utbildning till ett annat lärosäte Avgiften för uppdragsutbildning ska beräknas så att full Regeringen anser att den nya lagregleringen inte hindrar högskolorna att ta ut dessa avgifter. Studenters kostnader för studiematerial har i rapporten utbildning (HSV 1996:3 R) och i skrivelsen Studenternas kostnader i samband med högskole- utbildningen (U2003/4931/UH) beskrivit de kostnader för exempelvis studiematerial, hjälpmedel, studieresor med mera som studenter betalar i samband med högskoleutbildningen. har i den senare skrivelsen förespråkat att regeln om avgiftsfrihet i högskoleförordningen kompletteras med en förtydligande paragraf om betalningsansvar för Regeringen anser inte att det finns skäl att införa någon ytterligare reglering om de kringkostnader som studenter i vissa fall betalar i samband med högskoleutbildning. avgiftsfri utbildning innebär även i fortsättningen att studenten kommer att stå för sådana kringkostnader som studenten normalt betalar 6.2Studieavgifter för studenter från tredjeland införs Regeringens förslag: En upplysning tas in i högskolelagen (1992:1434) om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om avgifter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå för personer som inte är medborgare i en EES-stat eller i . Regeringens bedömning: Den som inte är medborgare i en EES- stat eller i bör betala studieavgift för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Vissa tredjelandsmedborgare bör dock undantas från studieavgifts- skyldighet. Detta bör bland annat gälla studenter vid ett utländskt universitet eller högskola som inom ramen för ett utbytesavtal genomför en del av sin utbildning i . förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En klar majoritet av de instanser som tar ställning till grundfrågan om införande av studieavgifter instämmer i utredningens förslag. , , , , , universitets- lärarförbund och tar dock avstånd från eller ser övervägande negativa konsekvenser av ett införande av studieavgifter. efterfrågar ett förtydligande av huruvida studieavgiftsskyldigheten skulle kunna anses innebära diskriminering på grund av etnisk tillhörighet. De flesta instanser som kommenterat förslaget om vilka studenter som bör vara studieavgiftsskyldiga ger det huvudsakligen stöd. () menar att den studieavgiftsfria gruppen måste sammanfalla med eller vara större än den grupp som får studiemedel, och att denna grupp i samtliga fall bör vara befriade från studieavgifter. Med anledning av promemorian om avstängning av avgiftsskyldiga studenter som inte har betalat studieavgift (U2008/6308/UH), som behandlas närmare i avsnitt 6.6, framhåller , , och att ett införande av studieavgifter aktualiserar vissa civilrättsliga aspekter. menar att ett civilrättsligt avtal måste tecknas mellan högskolan och studenten. menar att själva studieavgiften medför att ett civilrättsligt avtal ingås och att det innebär att studenten i en civilrättslig tvist utifrån allmänna avtalsrättsliga principer, och eventuellt också en analog tillämpning av konsumenttjänstlagen, kan kräva prisavdrag, hävning eller skadestånd. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt regeringens förslag i föregående avsnitt ska statlig högskoleutbildning vara avgiftsfri för svenska medborgare och medborgare som åtagit sig att behandla på samma sätt som svenska medborgare. Frågan som kvarstår är då om principen om avgiftsfrihet ska sträcka sig längre och även omfatta tredjelandsmedborgare, vilket den gör . Som regeringen redan har uttalat bl.a. i budgetpropositionen 2009/10:1, utg.omr. 16, bet. 2009/10:UbU1, rskr. 2009/10:126) bör en begränsning av avgiftsfriheten införas av följande skäl. Tredjelandsstudenter bidrar på en rad olika sätt till svensk högre utbildning och forskning och till det svenska samhället i stort. Den mångfald av erfarenheter och kunskaper som skapas genom tredjelandsstudenternas närvaro höjer kvaliteten i den högre utbildningen. Internationellt präglade utbildningsmiljöer speglar också i hög grad de sammanhang som många studenter kommer att möta i arbetslivet. Eftersom ett antal tredjelandsstudenter fortsätter till utbild- ning på forskarnivå och även vidare in på övrig arbetsmarknad efter avslutade studier skapar denna del av internationaliseringen ett viktigt mervärde för såväl forskning som arbetsliv i övrigt. Studenterna ger också möjligheter till långsiktiga relationer där en positiv inställning till och goda förbindelser med är viktiga för handel och investeringar . Dessutom kan ökad studentrörlighet främja en hållbar och demokratisk utveckling och bidra till fattigdomsbekämpning i andra länder. Vidare bidrar tredjelandsstudenterna till ett ekonomiskt tillskott i form av levnadsomkostnader . Dessa skäl är enligt regeringens mening goda argument för att avsätta medel i form av stipendier för tredjelandsstudenter. Däremot är det inte argument för en allmän avgiftsfrihet för alla som önskar studera i . Tvärtom är den allmänna avgiftsfriheten ett trubbigt instrument som inte ger någon möjlighet att styra hur stora kostnader tredjelandsstudenter tar i anspråk. Ett system med studieavgifter kan däremot kombineras med riktade insatser i syfte att påverka inriktningen och omfattningen av studentinflödet (se kap. 7). Figur: Avräknat anslagsbelopp för fritt inresande studenter som är medborgare i tredjeland och som har uppehållstillstånd för studier (löpande priser) En allt större andel av grundutbildningsanslagen används för utbildning av tredjelandsstudenter. /08 uppskattar regeringen att ca av grundutbildningsanslagen användes för detta syfte (se avsnitt 8.2). Regeringen menar att kostnaderna för tredje- landsstudenter därmed är så stora att en begränsning av dessa genom ett införande av studieavgifter är motiverad. Den snabbt ökande omfattningen av tredjelandsstudenter samt behovet av fler utbildnings- platser och stärkt utbildningskvalitet är enligt regeringen skäl för att anslagen till universitet och högskolor bör avlastas kostnader för utbild- ning av studenter från tredjeland genom att dessa studenter åläggs att betala studieavgifter för sina studier här i landet. har i rapporten av internationella studenter till svenska lärosäten (RiR 2008:22) påtalat att dagens avgiftsfrihet innebär att kostnaderna för denna grupp studenter inte blir synliggjorda. anser att regeringen därför bör ge möjlighet att ta ställning till på vilket sätt statliga medel ska användas inom området. Regeringen delar denna uppfattning. Det är en rimlig utgångspunkt att skattemedel i första hand bör användas för att tillgodose utbildningsbehovet för svenska medborgare och personer som ska likställas med dessa. Eventuella skattemedel som därutöver avsätts för tredjelandsstudenters utbildning bör enligt regeringen synliggöras och motiveras för att ska kunna ta ställning till dess omfattning och inriktning. En effekt av ett införande av studieavgifter skulle också enligt regeringens bedömning bli en mer kvalitetsdrivande konkurrens. En viktig indikator på kvaliteten i högre utbildning är universitetens och högskolornas internationella attraktionskraft. är dock den av- giftsfria utbildningen en viktig faktor för svenska lärosäten i kon- kurrensen om internationella studenter, vilket kan minska lärosätenas incitament att utveckla kvaliteten och effektiviteten inom utbildningar som riktar sig till utländska studenter. Det faktum att utbildningen är skattefinansierad kan dessutom bidra till återhållsamhet med t.ex. Prop. 2009/10:65 information i utlandet i syfte att attrahera utländska studenter. svenska lärosätens konkurrensfördel av att tillhandahålla avgiftsfri utbildning försvinner tvingas de däremot att fullt ut konkurrera med hög kvalitet, som de får möjlighet att profilera sig och aktivt rekrytera internationellt utan att det påverkar de offentliga medel som i första hand är avsedda att finansiera det nationella utbildningsbehovet. Utbildning som tillhandahålls på distans eller nätbaserat av svenska lärosäten kan ge tredjelandsstudenter i andra länder tillgång till en svensk utbildning, och regeringen anser att även dessa studenter bör betala avgift, om de inte omfattas av något av de undantag som anges nedan. Möjligheten att meddela föreskrifter om avgifter bör framgå av högskolelagen (1992:1434). Regeringen föreslår därför att det i högskolelagen tas in en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om avgifter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå för tredjelands- medborgare. Endast grundnivå och avancerad nivå omfattas ansåg att naturliga förutsättningar saknades för studieavgifter för utbildning på forskarnivå, bland annat med hänvisning till hur forskarutbildningen och doktoranderna finansieras. Remissinstanserna har i huvudsak gjort samma bedömning. Regeringens förslag och bedömning om studieavgifter omfattar därför inte utbildning på forskarnivå. Avgifter är förenliga med diskrimineringslagstiftningen och internationella åtaganden påpekar i sitt remissyttrande över att det bör klargöras hur studieavgifts- skyldigheten skulle förhålla sig till den svenska diskriminerings- lagstiftningen. Regeringen bedömer att den begränsning av avgifts- friheten som regeringen föreslår vare sig utgör direkt eller indirekt diskriminering. Regeringen bedömer även att införandet av studieavgifter för tredjelandsmedborgare är förenligt med , tjänstehandelsavtalet (General on Trade and Services, WTO:s allmänna avtal för handel och tjänster) och den europeiska sociala stadgan. Vissa tredjelandsmedborgare bör av olika skäl undantas från Detta gäller t.ex. tredjelandsmedborgare som är tredjelandsmedborgare som av andra skäl än studier har tidsbegränsade uppehållstillstånd i , då dessa personer med hänsyn till deras anknytning till och rättigheter i övrigt bör jämställas med om högskoleutbildning vid svenska har anfört i sitt remiss- Prop. 2009/10:65 yttrande kan personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall få studiestöd och bör därför undantas från avgiftsskyldighet. Personer som har rätt till svenskt studiestöd bör normalt inte vara studieavgiftsskyldiga. Vidare behöver sådana tredjelandsmedborgare som till följd av ska behandla på samma sätt som svenska medborgare undantas från studieavgiftsskyldighet. Även den som är student vid ett utländskt universitet eller högskola och som inom ramen för ett utbytesavtal genomför en del av sin utbildning i bör undantas från studieavgiftsskyldighet. Deltagare i utbytesprogram genomgår en begränsad del av sin utbildning i och är antagna vid ett utländskt lärosäte. Som regel är dessa utbytesavtal utformade så att studenten betalar de avgifter som kan vara tillämpliga vid det utsändande lärosätet, och inte vid det mottagande lärosätet. En sådan överenskommelse omöjliggörs om det mottagande lärosätet måste ta ut avgift av utbytesstudenter. Regeringen anser därför att tredjelandsmedborgare bör undantas från studieavgifter om de har påbörjat en utbildning vid ett lärosäte i ett annat land och genomför en begränsad del av denna utbildning i inom ramen för ett studentutbytesavtal som det svenska lärosätet och utbytesstudentens hemmalärosäte är parter i, om detta avtal innebär att studieavgift inte ska tas ut av det mottagande lärosätet. De student- utbytesavtal som regeringen anser är viktiga att värna om syftar till ett ömsesidigt utbyte av studenter mellan lärosäten. Regeringens avsikt är inte att svenska lärosäten ska kunna avtala bort studieavgiftsskyldigheten för att enbart öka inflödet av studenter från vissa utländska lärosäten. Därför avser regeringen att noggrant följa utvecklingen av studieavgifts- friheten baserad på utbytesavtal. Regeringen anser att det finns anledning att överväga om särskilda regler bör gälla för vissa EU-finansierade utbildningsprogram, såsom t.ex. . Regeringen avser att i förordning närmare precisera vilka tredjelands- medborgare som bör undantas från studieavgiftsskyldighet. Förhållandet mellan högskolan och avgiftsskyldiga studenter Flera remissinstanser har påpekat att införande av en studieavgift kan innebära att studenterna får rättigheter liknande dem som finns vid civilrättsliga avtal. Förhållandet mellan studenterna och statliga universitet och högskolor regleras genom offentligrättsliga bestämmelser. Även den avsedda regleringen om införandet av en studieavgift för studenter från tredjeland är offentligrättslig. Bestämmelser om studieavgift avses kunna åberopas av högskolan gentemot studenten. Härtill kommer att de sanktioner som avses införas, dvs. att den som inte betalat avgift inte får tas emot av högskolan eller ska stängas av från utbildningen (se avsnitt 6.6), är av offentligrättslig Prop. 2009/10:65 art. Förhållandet mellan en studieavgiftsskyldig student och högskolan uppvisar också flera skillnader jämfört med normalförhållandet mellan parterna i ett civilrättsligt avtal, t.ex. en konsument och en näringsidkare. En sådan skillnad är att betalning i sig inte ger en rätt till utbildningen. För att antas till en utbildning krävs att sökanden, på samma sätt som avgiftsbefriade sökande, kan antas med hänsyn till kvalitetskravet i 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434), är behörig och har tillräckliga meriter för att antas om urval behöver göras. Precis som vid beslut om antagning och avstängning , kommer högskolans beslut om avgiftsskyldighet och om att den som inte betalat avgift inte får tas emot av högskolan eller ska stängas av från utbildningen att fattas ensidigt av högskolan. Detta innebär att besluten utgör myndighetsutövning. Det finns inga lagfästa civilrättsliga bestämmelser som reglerar förhållandet mellan en student och en högskola eller en annan utbildningsanordnare. har dock tillämpat allmänna kontraktsrättsliga principer när det allmänna ansågs ha brustit i sina skyldigheter (NJA 1998 s. 656 I och NJA 2008 s. 642). Avgörandena gäller barnomsorg. I det sistnämnda rättsfallet ansågs en vårdnadshavare ha rätt att underlåta att betala avgift när plats på en förskola på grund av strejk inte kunnat tillhandahållas av kommunen. Om betalning av studieavgift skulle kunna innebära att studenter får rättigheter liknande dem i ett civilrättsligt avtal är en fråga som tillsvidare får lösas i rättstillämpningen. I departementspromemorian Konsumenttjänster m.m (Ds 2009:13) har det framlagts ett förslag om utvidgning av konsumenttjänstlagen (1985:716). Förslaget innebär att lagen ska utvidgas till att gälla bland annat avtal om privat undervisning och bli tillämplig på vissa offentliga tjänster, dock inte utbildning. Promemorian bereds inom . 6.3Storleken på studieavgifterna och hur intäkterna disponeras Studieavgifternas storlek bör bestämmas av varje universitet och högskola enligt principen om full kostnadstäckning för den studieavgiftsfinansierade verksamheten i dess helhet. För att uppnå full kostnadstäckning bör studieavgifterna beräknas så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Detta innebär att avgifterna bör sättas så att intäkterna på ett eller täcker de kostnader som är direkt eller indirekt förenade med verksamheten. Detta möjliggör en större långsiktighet i planeringen. Lärosätena bör själva disponera avgifts- intäkterna. Regeringen avser att följa den studieavgiftsfinansierade verksamhetens omfattning och dess eventuella påverkan på lärosätenas övriga verksamhet. Lärosätena bör därför i årsredovisningen tydligt redovisa omfattningen av den studieavgiftsfinansierade verksamheten. 6.4Uppgifter som behövs för beslut om studieavgiftsskyldighet Förutom vad som framgår av personuppgiftslagen (1998:204) finns reglering av register och personuppgiftsbehandling för bland annat Verket för högskoleservice (VHS), universitet och högskolor i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier med mera vid universitet och högskolor. Ett införande av studieavgifter innebär att universitet och högskolor samt VHS måste kunna ta ställning till om en sökande ska betala studieavgift eller inte. Underlag som ligger till grund för ett sådant beslut är t.ex. folkbokföringsuppgifter, uppgifter om medborgarskap och om uppehållstillstånd. Regeringen anser att VHS samt universitet och högskolor i mesta möjliga mån ska undvika att samla in och lagra dessa uppgifter. Förutom sådana uppgifter som lagras om samtliga studenter, såsom identitet och utbildningsinriktning, behöver lärosätena och VHS endast inhämta uppgift om den sökande tillhör den studieavgiftsskyldiga personkretsen samt lagra uppgift om studieavgiftsskyldighet finns eller inte, och inte vilket medborgarskap eller vilken typ av uppehållstillstånd en person innehar. Därför anser regeringen att universitet och högskolor samt VHS, från de myndigheter som har uppgifter som är av betydelse för om sökanden ska vara avgiftsskyldig, dvs. och , bör kunna inhämta uppgift om sökanden tillhör den personkrets som ska betala studieavgifter eller inte. I de fall uppgifter om den sökande saknas hos och behöver den sökande själv lämna de uppgifter som behövs för ett beslut om studieavgiftsskyldighet. Den sökande bör därför informeras om vilka regler som gäller redan vid ansökningstillfället och om att dokument som styrker avgiftsfrihet i vissa fall kan komma att efterfrågas. I de flesta fall kommer alltså den enda ytterligare uppgiften som ska inhämtas om en sökande, utöver vad som normalt inhämtas vid en ansökan, vara en uppgift om huruvida han eller hon tillhör den personkrets som ska betala studieavgift eller inte. När den enskilde studenten själv ska lämna uppgifterna kommer dock kopia av pass m.m. att lämnas in till den eller VHS. Detta blir framför allt aktuellt i fallet medborgare i en annan stat inom EES eller i som inte är folkbokförda i , vilka genom kopior på pass eller liknande kan visa att de ska vara avgiftsbefriade. Regeringen avser att i förordning införa de bestämmelser som krävs för att möjliggöra den ovan beskrivna hanteringen av uppgifter. Sekretess gäller inom högskoleväsendet och hos VHS i verksamhet som avser biträde vid antagning av studenter för uppgift om students identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 3 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)). Vidare gäller Prop. 2009/10:65 sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar (21 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen). Regeringen gör bedömningen att de sekretessbestämmelser som gäller för universi- teten, högskolorna och VHS är tillräckliga för att tillgodose kravet på skydd för en enskilds personliga förhållanden även i det föreslagna systemet med studieavgifter. 6.5Beslut om studieavgiftsskyldighet bör inte kunna överklagas Regeringens bedömning: Beslut om studieavgiftsskyldighet bör inte kunna överklagas. Utredningens förslag: föreslår att beslut om studieavgiftsskyldighet är av sådan betydelse för den enskilde att det bör kunna överklagas. Remissinstanserna: () har anfört att allmänna förvaltningsdomstolar är bättre skickade att pröva överklaganden om studieavgiftsskyldighet. har i remissvaret föreslagit antingen att högskolorna själva ges ansvaret att ta fram rutiner för överklagandeärenden eller att ges i uppdrag att föreslå system för hur en stor mängd överklaganden ska kunna hanteras. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har övervägt om beslutet om studieavgiftsskyldighet bör kunna överklagas i enlighet med studieavgiftsutredningens förslag. Regeringens bedömning är att ett beslut om avgiftsskyldighet för högskoleutbildning inte innefattar en prövning av en sådan civil rättighet som enligt artikel 6.1 i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ska kunna domstolsprövas. Regeringen delar i och för sig uppfattning att ett beslut om studieavgiftsskyldighet är av stor betydelse för den enskilde. I det system som regeringen avser att införa baseras dock universitets och högskolors beslut om studieavgiftsskyldighet på besked från och om sökanden, utifrån de uppgifter om till exempel medborgarskap, uppehållstillstånd, uppehålls- rätt som respektive myndighet har om sökanden, tillhör den personkrets som ska betala studieavgift eller inte. Högskolans beslut om studie- avgiftsskyldighet är därmed direkt beroende av och uppgifter. Beslut som fattar om uppehållstillstånd kan överklagas. Av betydelse för högskolans beslut om avgiftsskyldighet är även om sökanden genomgår en del av sin utbildning inom ramen för ett Denna fråga har lärosätet de bästa förutsättningarna att bedöma och är därför bäst lämpat att besluta i avgiftsfrågan. 2009/10:65 har även möjlighet att ompröva ett beslut i enlighet med förvaltnings- lagen (1986:223).