prop · GX03216 · 2010-05-07 00:00:00 — Regeringen avser vidare att kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser skall anpassas till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt EG:s direktiv. På nationell nivå innebär det att av de brevförsändelser som lämnas in för övernattbefordran skall komma fram och över . I 8 § postförordningen (1993:1709) anges vilka krav på den samhälls- omfattande posttjänsten som PTS ska ställa i tillståndsvillkoren. Villkoren innebär att expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas. Det ska vidare ställas villkor om att minst en insamling och en utdelning av försändelser ska ske varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som PTS bedömer utgör skäl för undantag. Av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska , oavsett var i landet de lämnats in, ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag. av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Den senaste inlämningstiden får inte ändras väsentligt utan PTS godkännande. PTS kan genom tillståndsvillkor enligt 5 b § postlagen precisera kraven på den samhällsomfattande tjänsten i de enskilda tillstånden. Därutöver ges genom bemyndigandet i 7 a § tredje stycket postlagen regeringen eller efter regeringens bemyndigande tillståndsmyndigheten en möjlighet att i föreskrifter precisera de krav som ges i 7 a § första och andra stycket om den samhällsomfattande posttjänsten, dvs. krav om bl.a. kostnads- baserade priser, klagomålshantering och redovisning. Omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten och de kvalitetskrav som ställs är främst en fråga om vilka tjänster som ska garanteras användarna och inte om vilka tjänster som erbjuds på marknaden. Enligt regeringens bedömning bör det statliga åtagandet definieras utifrån användarnas behov så som det är angett i artikel 3 i postdirektivet och som definieras närmare i postlagen, postförordningen med tillhörande föreskrifter och tillståndsvillkor (prop. 1997/98:127 s. 22). Som majoriteten av remissinstanserna framför är en oförändrad omfattning och kvalitet på den samhällsomfattande posttjänsten viktigt både för företag och enskilda i hela . Regeringen delar således inte Postens uppfattning att den samhälls- omfattande posttjänsten ska avgränsas och endast omfatta enskilda brev och andra enskilda adresserade postförsändelser, såsom böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt enskilda postpaket som väger högst . Detta skulle i så fall innebära att t.ex. sändningar av brev respektive sändningar av adresserade tidningar, kataloger och böcker inte skulle omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten. Sändningar omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten. I samband med samgåendet mellan /S (prop. 2007/08:143) berördes frågan om omfattningen och kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen konstaterade att post- marknaden inte hade nått en sådan mognadsgrad vad gäller konkurrens- utsättning och utbud av tjänster att det skulle vara möjligt och önskvärt att på något sätt begränsa omfattningen av den samhällsom- fattande posttjänsten. Enlig regeringens bedömning gör sig dessa skäl fortsatt gällande och det föreligger inte några skäl att ändra omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten. Det ska således alltjämt finnas en posttjänst i hela landet som är av god kvalitet och som innebär att alla användare stadigvarande kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Den samhällsomfattande posttjänsten ska omfatta minst en insamling och en utdelning varje arbetsdag och minst om inte omstän- digheter eller geografiska förhållanden utgör skäl för undantag. Vidare ska expeditions- och inlämningsställena ligga så tätt att användarnas behov beaktas. De krav på befordringstider som har meddelats av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska efterlevas. Det ska vidare finnas möjlighet att försäkra postförsändelser och att få kvitto från mottagaren på att en postförsändelse har tagits emot. Enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser och villkoren för tjänsten ska vara allmänt tillgängliga. Vad gäller kravet på befordringstider är regeringens avsikt att på samma sätt som föreskriva om andelen övernattbefordrade brev och andelen brev som ska vara utdelade . Därutöver avser regeringen att i förordning bemyndiga PTS att meddela närmare föreskrifter om befordringstider som har betydelse för fullgörandet av den samhällsomfattande posttjänsten, vilket bl.a. kan innefatta senaste inlämningstidpunkt. En viss precisering av vilka tjänster som ska ingå i den samhälls- omfattande posttjänsten kan vara nödvändig för att klargöra omfatt- ningen, både för användare och postoperatörer. Mot bakgrund av detta bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela närmare föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringens avsikt är att i förordning bemyndiga PTS att meddela sådana föreskrifter. Även om det, som förut framhållits, inte finns skäl att förändra omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten, finns det behov av att noga följa utvecklingen inom området och fortlöpande bevaka samhällets behov. Detta har också framförts av bl.a. Statskontoret och kommun. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska därför fortlöpande följa utvecklingen på postområdet samt bevaka att post- tjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla. I uppdraget ingår därmed även att bevaka att sådana posttjänster som inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten svarar mot samhällets behov. Syftet bör vara att löpande utreda och analysera behovet av förändringar i det statliga åtagandet och även bedöma utförande, behov och den närmare definitionen av den samhällsomfattande posttjänsten. visning ska ingå av sådana risker för förändringar i den samhällsom- Prop. 2009/10:216 fattande posttjänsten som kan innebära ökade kostnader för staten. Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att särskilt finansiera den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringens förslag: Tillgången till den samhällsomfattande post- tjänsten ska tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt utredningens bedömning, däribland , Stats- kontoret, , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärde- ringar och analyser (Tillväxtanalys), Fria postoperatörers förbund, (), PTS och Posten. Flertalet av de remiss- instanser som särskilt yttrat sig över förslaget instämmer i detsamma, däribland PTS, , kommun, SDR Svensk Direkt- reklam AB, och Posten. på att en förutsättning för upphandling är att tjänsten kan preciseras och att det finns en fungerande konkurrens på marknaden. att det är otillfredsställande att det inte är möjligt att beräkna netto- kostnaden eller nettointäkten för den samhällsomfattande tjänsten. anser att det finns en risk att det enbart skulle finnas en enda anbuds- givare vid en upphandling och därigenom en obefintlig prispress. Upphandling bör bara komma ifråga vid en hastigt uppkommen situation och då endast och om nettokostnaden skulle vara oskäligt betungande. Nettokostnadsmetoden bör vara en förut- sättning för eventuell finansiering, oavsett vilken finansieringsform som Kompensationsfond är inte lämpligt och utgör etableringshinder. Finansiering via statsstöd bör utredas närmare. håller att samgåendet förbättrar möjligheten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten bl.a. genom synergivinster och en starkare finansiell ställning. anför att det sannolikt är så att förändringar på marknaden kan innebära att det blir en finan- siell belastning och att det är viktigt att noga definiera när staten ska ingripa på marknaden. Fria postoperatörers förbund framför att den rikstäckande verksamheten inte är en belastning ur ekonomisk synpunkt utan snarare bidrar till Postens positiva resultat. Företagarna anför att det inte kan uteslutas att den ekonomiska bördan kan bli mer kännbar i Det krävs flexibilitet i den nya postlagen för att möta sådana förändringar och företagarna stödjer därför upphandlingsmodellen. framför att utredningens resonemang är alltför Det krävs analyser vad gäller kostnaderna för den samhälls- omfattande posttjänsten och förtydligande vad som är en oskälig börda, vilket inte är utrett. Facket för Service och Kommunikation anser att det är rimligt att alla operatörer medverkar till en eventuell finan- siering och förordar modellen med kompensationsfonder. avstånd från förslaget om upphandling och att tillståndsmyndigheten ska avgöra om och när det är dags att införa finansiering. bedömningen och tillstyrker förslaget men anför att en förutsättning för egenfinansieringen är att Posten ges möjlighet att driva sin verksamhet på affärsmässiga och konkurrensneutrala grunder, utifrån vad kunderna Om en nettokostnad för att tillhandahålla en samhälls- omfattande posttjänst skulle uppstå, som utgör en orimlig ekonomisk belastning, ska det finnas möjlighet till finansiellt stöd. den samhällsomfattande posttjänsten måste avgränsas och vara tydligt definierad i postlagstiftningen för att det ska kunna bedömas om behov av finansiering föreligger. Vidare anför Posten att vikande brevvolymer och ett eventuellt undantag från mervärdesskatt på posttjänster kan komma att aktualisera behov av upphandling. Skälen för regeringens bedömning och förslag Någon ersättning för den samhällsomfattande posttjänsten har inte I och med genomförandet av postdirektiv och den liberalisering av postmarknaden som kommer att ske inom EU finns det skäl att återigen ta ställning till behovet av finansiering av den Frågan om en finansiering av och kostnaderna för den samhällsom- fattande posttjänsten har tidigare diskuterats. utredningen redogör i betänkandet Postmarknad i förändring (SOU 2005:5 s. 148 f) för flera av de försök som gjorts att beräkna kostnaderna. Även i samband med samgåendet mellan /S 2007/08:143) berördes frågan. Av propositionen framgår bl.a. att Posten inte ansåg att åtagandet att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten var betungande och att de heller inte hade framfört några krav på särskild finansiering. Mot bakgrund av utvecklingen på post- marknaden gjorde regeringen bedömningen att samgåendet mellan Posten och Post skulle erbjuda en väsentlig möjlighet att genom ökade volymer och finansiella resurser värna den samhällsom- fattande posttjänsten på lång sikt. Vidare konstaterade regeringen att genom ökade skalfördelar värnas Postens förmåga att med bibehållen infrastruktur och tillgänglighet vidmakthålla en samhällsomfattande Regeringen gör bedömningen att det som anfördes i proposi- tionen (prop. 2007/08:143 s. 10 f) i sin helhet fortsatt är gällande och att det därmed saknas behov av att finansiera den Skulle det visa sig att tillhandahållandet av den samhälls- omfattande posttjänsten skulle innebära en nettokostnad och utgöra en orimlig ekonomisk belastning kan frågan om tjänstens omfattning och kvalitet samt frågan om finansiering återigen behöva omprövas. i en sådan situation kan övervägas att ändra är främst kvalitetskraven beträffande befordringstider, där Posten med marginal uppfyller kraven. Mot bakgrund av de överväganden som gjordes vid samgåendet och då Posten inte har framfört något krav på finansiering finns det inte något behov av särskild finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen på postområdet i detta avseende. Genom artikel 7 postdirektiv öppnas en möjlighet till finansie- ring av tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna. Medlemsstaterna får finansiera tillhandahållandet av de samhällsom- fattande tjänsterna genom vissa särskilt utpekade metoder eller på annat sätt som är förenligt med fördraget. Ett alternativ är att garantera till- handahållandet av samhällsomfattande tjänster med offentliga medel genom upphandling. Om skyldigheten att tillhandahålla tjänsten innebär en nettokostnad och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhanda- hållaren eller tillhandahållarna, är ett alternativ att kompensera berörda företag med offentliga medel. Ett annat sätt är att fördela nettokostnaden mellan tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster eller användarna, vilket enligt postdirektivet kan ske genom inrättandet av en kompensa- tionsfond. En sådan kompensationsfond har dock inte någon motsvarig- het i svensk budgetlagstiftning. I bilaga I till postdirektiv finns riktlinjer för beräkningen av den eventuella nettokostnaden för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Det har saknats möjligheter i den svenska postlagstiftningen att finansiellt kompensera de postoperatörer som förpliktigas att tillhanda- hålla den samhällsomfattande posttjänsten. Det har inte heller funnits någon begränsning av den ekonomiska börda som den samhällsom- fattande posttjänsten kan innebära. Som redovisats ovan saknas det behov av att särskilt finansiera den samhällsomfattande post- tjänsten och det finns inte något som tyder på att detta kommer att förändras inom någon snar framtid. Om det skulle bli sådana förändringar på marknaden att det skulle bli en orimlig ekonomisk belastning för en tillhandahållare att tillhandahålla den samhällsom- fattande posttjänsten som enligt postdirektivet ska säkerställas av en medlemsstat, bör dock någon av de möjligheter att finansiera tjänsten som föreskrivs i artikel 7 postdirektiv införas i postlagen. Erfarenheterna av att finansiera samhällsomfattande tjänster med kompensationsfonder har varit mycket begränsade. Erfarenheterna från visar dock att det kompensationssystem med koncessions- avgifter som inrättats där, i praktiken har utgjort ett hinder för nya aktörer att etablera sig på marknaden. initierade Europeiska kommissionen ett överträdelseärende mot med anledning av landets avgiftssystem. Om det skulle visa sig vara nödvändigt att finansiera den samhälls- omfattande posttjänsten i bedöms upphandling vara det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa tjänsten till en så låg kostnad för det allmänna som möjligt. En upphandling kan genomföras snabbt om det visar sig att marknaden eller den som är utsedd att Prop. 2009/10:216 tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten inte förmår att tillgodose hela eller delar av tjänsten, utan en orimlig ekonomisk belastning. Regeringen föreslår därför att det i postlagen tas med en bestämmelse om att tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten ska tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Upphandlingen ska ske i enlighet med gällande regler i och . Om det skulle visa sig vara nödvändigt att tillförsäkra den samhälls- omfattande posttjänsten genom upphandling krävs dock ytterligare utredning och analys. Det kan t.ex. gälla i vilka delar den samhälls- omfattande posttjänsten inte kan upprätthållas och varför samt de stats- finansiella kostnaderna för detta, dvs. förändringar i tillhandahållandet av tjänsten och en bedömning av behovet av statliga insatser på området. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen på postområdet i detta avseende. Regeringens bedömning: Postlagen behöver inte ändras till följd av den möjlighet som ges postdirektiv att inte utse någon tillhanda- hållare av de samhällsomfattande tjänsterna. Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att priser för tjänster som ingår i postverksamhet och som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten inte får överstiga vissa nivåer. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak Enligt utredningens bedömning ska det i första hand överlåtas till marknaden att tillgodose behovet av samhällsomfattande Remissinstanserna: De instanser som yttrat sig över bedömningen tillstyrker densamma, däribland PTS, Företagarna, kommun, problemet är att bestämmelserna om kostnadsbaserad prissättning, insyn och icke-diskriminering inte gäller om någon tillhandahållare inte utses. PTS tillsyn över brevmarknaden skulle också begränsas väsentligt. utom skulle pristaket för enstaka försändelser upphöra att gälla. av att inte utse en tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänst blir därmed att konkurrensförutsättningarna försvagas. bedömningen att någon tillhandahållare inte behöver utses, då det minskar regleringstrycket och skapar bättre förutsättningar för en konkurrensneutral marknad och bibehållen mervärdesskatteplikt för Postens samtliga tjänster. En förutsättning är dock att det i postlag- stiftningen tydligt anges att en tillhandahållare av den samhälls- omfattande posttjänsten endast får utses om det kan visas att ett sådant behov föreligger genom ett faktiskt inträffat marknadsmisslyckande och då endast för den posttjänst där marknadsmisslyckandet har uppträtt. Jämförelse bör ske med lagstiftningen för elektronisk kommunikation där ett myndighetsingripande ska ske först i samband med ett faktiskt Lagstiftaren bör enligt Posten fastställa klara och tydliga spelregler för när ett marknadsmisslyckande föreligger. Detta ska Prop. 2009/10:216 anses vara fallet först när den samhällsomfattande posttjänsten allvarligt och ej tillfälligt försämras, såsom vid upphörande av övernattbefordrade försändelser till glesbygdsområden, upphörande av femdagars distribu- tion eller om det kan visas att något annat av postdirektivets minimikrav inte har uppfyllts. PTS framhåller att ett överlåtande till marknaden är en fråga för framtiden och det är inte tillräckligt att en postoperatör till- handahåller de tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Det bör tydligt framgå av lagstiftningen eller förarbetena att en tillfreds- ställande marknadslösning sannolikt inte kommer att uppkomma inom en överskådlig framtid. Om en tillhandahållare inte skulle utses finns ingen skyldighet att tillämpa direktivets kostnadsrelaterade priser och redo- visningsregler. Den konkurrens som finns på marknaden skulle snabbt kunna sättas ur spel. När det gäller den faktiska marknadssituationen på brevmarknaden i har mycket lite hänt på marknaden . Vad gäller pristaket anför Posten och att detta bör avskaffas. anser att pristaket bör finnas kvar. anför att man i en ny postlag måste hitta principer för fastställande av enhets- porto. anför att en tillträdesreglering skulle kunna innebära att pristaket, som är ett trubbigt instrument, skulle kunna avskaffas. Skälen för regeringens bedömning och förslag Av artikel 4 postdirektiv framgår att varje medlemsstat ska säkerställa att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster garan- teras och att medlemsstaten ska meddela Europeiska kommissionen vilka åtgärder den vidtagit för att uppfylla skyldigheten, särskilt namnet på den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. I skäl 23 till postdirektiv uttalas att det postdirektiv fastställs att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster i första hand ska ske genom att tillhandahållare utses, men att den ökade konkurrensen och valfriheten innebär att medlemsstaterna bör tillerkännas ytterligare flexi- bilitet att fastställa det effektivaste och lämpligaste sättet att tillhanda- hålla tjänsterna. bör principerna om objektivitet, öppenhet, icke-diskriminering, proportionalitet och minsta möjliga snedvridning av marknaden följas för att säkerställa det fria utbudet av posttjänster på den inre marknaden. Av skäl 23 följer vidare att medlemsstaterna får välja mellan att låta marknaden tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna, att ett eller flera företag utses att tillhandahålla olika delar av samhällsomfattande tjänster eller att täcka olika delar av landet och att tjänsterna upphandlas offentligt. Artikel 4 postdirektiv har därmed fått en annan utformning genom att medlemsstaterna får utse ett eller flera företag för att till- handahålla samhällsomfattande tjänster i hela landet eller utse olika företag att tillhandahålla olika delar av tjänsterna i hela eller delar av landet. Tillhandahållandet av tjänsterna eller delar av dem kan också helt eller delvis överlåtas till marknadskrafterna. Enligt 5 b § första stycket 1 postlagen får ett tillstånd att bedriva post- verksamhet för en eller flera tillståndshavare förenas med en skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst som den definieras i 1 § och att fullgöra vad som föreskrivs där samt i 7 a § postlagen. börden av bestämmelsen är att tillståndsmyndigheten alltid ska utse en I 7 a § postlagen räknas ett antal krav upp som den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla. postförordningen följer att det är PTS, som för en eller flera tillstånds- havare ska förena tillståndet att bedriva postverksamhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Genom bestämmelsen i 5 b § postlagen om att förena tillstånd med villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla en samhälls- omfattande posttjänst säkerställs kraven postdirektiv på en samhällsomfattande posttjänst och servicenivån på denna. ståndsvillkoren kan de allmänt hållna kraven i postlagen beträffande den samhällsomfattande tjänsten preciseras. Exempelvis kan kravet på att tjänsten ska vara av god kvalitet preciseras beträffande insamlings- frekvens, befordringstider, etc. på sådant sätt att postdirektivets krav Tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten behöver inte En eller flera postoperatörer ska enligt den nuvarande postlagen och i enlighet med postdirektiv utses oavsett hur väl marknaden tillgodoser behovet av en samhällsomfattande posttjänst. års postdirektiv behöver som nämnts någon tillhandahållare inte utses. Genomförandet av postdirektiv innebär att det mono- poliserade området försvinner på den europeiska brevmarknaden. kan innebära att den förändring som tidigare skett av paketmarknaden kan komma att ta fart också på brevmarknaden. utredningens studie (SOU 2005:5 s. 282) av postmarknaden fann inte många områden där konkurrensen på marknaden var tillräcklig för att tillgodose behovet av samhällsomfattande tjänster. kunde enligt utredningen i och för sig vara ekonomibrevsändningar av försorterad post i storstadsområdena. På denna marknad fanns en konkurrent till , nämligen . utredningen bedömde emellertid att postmarknaden inte var mogen för att begränsa tillämpningsområdet för den samhällsomfattande post- Sedan Post- och kassaserviceutredningens studie har exempelvis konkurrensen på paketmarknaden för distribution mellan konsumenter ökat genom att och etablerat sig på denna marknad. Vidare kan antas att framtida brevvolymer kommer att minska till följd av ökad elektronisk kommunikation samt att andelen tidskritiska försändelser, s.k. A-brev, kommer att minska. Det är svårt att dra några säkra slutsatser om marknadens utveckling. Det går dock inte att bortse från att det finns flera aktörer på vissa delar av Posten upprätthåller en mycket hög kvalitet på posttjänsten. Kvaliteten uppfyller de krav som finns inskrivna i bolagets tillståndsvillkor och vad gäller befordringstider överträffar Posten med god marginal dessa krav. Det finns inte heller något som talar för att Posten i någon avgörande grad kommer att förändra sin verksamhet i . Vidare följer av bolagsordningen för (publ) att verksamhetsföremålet för bolaget ska vara att bedriva rikstäckande post- verksamhet i . Regeringen har fått godkännande att minska statens ägarandel i det sammanslagna svenska och danska post- bolaget som lägst ner till av röstinflytandet. Nivån valdes eftersom den innebär att staten då kan förhindra beslut bland ägarna som kräver kvalificerad majoritet, bl.a. ändringar av bolagsordnings- bestämmelser om verksamhetsföremål (prop. 2007:08:143 s. 12, bet.