prop · GX03188 · 2010-03-25 00:00:00 — Dessa studievägar har även en lägre grad av genomströmning Av statistik framgår att knappt 74 000 personer deltog i sfi under /08, av dem var drygt 35 000 nybörjare. av nybörjarna i sfi är kvinnor och är män. Arabiska, thailändska och somaliska är de tre vanligaste modersmålen bland sfi-deltagarna. /07 var av deltagarna flyktingar, var tillståndssökande och tillhörde gruppen övriga invandrare. Enligt en studie av Vilka deltar i svenska för invandrare? (rapport 2005:13) deltar nyanlända invandrare som omfattas av flyktingmottagandet i sfi i högre utsträckning än övriga grupper. Av studien framgår också att deltagandet är avsevärt högre i grupper som kan antas stå långt från arbetsmarknaden. De beräkningar som gjorts för 2008:13 Svenskundervisning för invandrare (sfi) visar att av männen och av kvinnorna som invandrade påbörjade sfi- studier. Enligt statistik är det också procentuellt sett något fler kvinnor än män som avslutar utbildningen med minst godkänt resultat på alla studievägarna. Tabell 4.1 Studieresultat /08 för elever som påbörjat sfi samma läsår, elever prioriterade efter högsta godkända studievägskurs Avslutat utbildningen med minst Avslutat utan godkänt resultat Tabell 4.2 Studieresultat t.o.m. /08 för elever som påbörjat sfi /03 Samma person kan ha påbörjat flera studievägar och redovisas i tabellen på samtliga studievägar. Tid för avbrott är inte borträknad. Tabell 4.3 Studieresultat för deltagare i sfi med folkbokföringsdatum mellan och (50 978 personer) Andel (%) deltagare som godkänts på studieväg 3, godkänts på studieväg 3, Studietiden för deltagare i sfi är i genomsnitt betydligt . Tiden från den första folkbokföringen i till ett godkänt resultat i sfi påverkas dock även av väntetiden från folkbokföring till sfi- start. Drygt hälften av de nyanlända får vänta än en kurs kan påbörjas. Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat sfi. Enligt rapporten resultat, genomförande och lärarkompetens. En utvärdering av svenska för invandrare (2009:2) är skillnaderna mellan studievägarna stora vad gäller resultaten. Av dem som gick på studievägarna 1 och 2 var det som uppnådde godkänt betyg på högsta kursen och på studieväg 3 . Av samtliga nybörjare fick var tredje sfi-deltagare inte något betyg alls . Läskunnighet, språktillhörighet och utbildningsnivå spelar stor roll för resultaten och avspeglar sig även i stora variationer när det gäller hur i utbildning deltagarna behöver för att uppnå godkänt betyg. Deltagare som inleder sfi på studieväg 1 eller 2 behöver betydligt i utbildning för att uppnå målen i kursplanen men de gör också många fler uppehåll i utbildningen än vad som är fallet för deltagare som inleder sfi på studieväg 3. För deltagare på studieväg 1 går det från inskrivning till studiernas avslutande. Kvinnor deltar i utbildning än män oavsett studieväg. En viktig delförklaring till att relativt få uppnår godkänt på någon kurs är att många avbryter sina studier, alternativt gör kortare avbrott . Avbrotten medför att deltagarnas inskrivningstid i svenskundervisning för invandrare är betydligt längre än vad som är motiverat. I Statskontorets , genomförande och lärarkompetens. En utvärdering av svenska för invandrare (2009:2) visas att andelen deltagare som gjort studieavbrott eller studieuppehåll har minskat från hälften till ca en tredjedel /07. var andelen avbrott till följd av arbete bland nybörjarna, medan avbröt sina studier utan känd orsak. Obligatoriska nationella slutprov i svenskundervisning för invandrare genomförs på alla studievägar . Proven ska vara ett stöd vid betygssättningen och utgöra en del av betygsunderlaget. En ny lag om prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisning för invandrare Regeringens förslag: En prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisning för invandrare (sfi) ska införas i hela landet för att stimulera fler nyanlända invandrare att börja studera svenska, göra större ansträngningar för att snabbt lära sig språket och därmed förbättra sina möjligheter att få ett arbete. Med sfi ska även avses motsvarande utbildning enligt 13 kap. skollagen (1985:1100). Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är i huvudsak positiva till förslaget, men flera av dem med förbehåll, t.ex. , Verket för förvaltningsutveckling, Arbetsförmedlingen, kommun, , kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun och Kommuner och Landsting. Följande remissinstanser avstyrker eller har starka invändningar mot förslaget: , , i , , dåvarande Myndigheten för skolutveckling (MSU), Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk, kommun, , kommun, kommun, , och Samarbetsorganet för etniska organisationer i . anser att förslaget medför orimliga konsekvenser för hela biståndssystemet och är ett avsteg från grundprinciperna för ekonomiskt bistånd. Statskontoret menar att förslaget är för komplicerat och skapar en ökad administrativ börda för myndigheterna i förhållande till de eventuella effekter som kan förväntas. i avstyrker förslaget eftersom det riskerar att öka och cementera fördomar mot gruppen nyanlända och i värsta fall underblåsa främlingsfientlighet, att bonusen inte kommer att leda till de förväntade positiva resultat som beskrivs i promemorian samt att det saknas ett genusperspektiv. påpekar att det finns liten kunskap om orsakerna till den låga genomströmningen och de många avhoppen inom sfi, varför det inte förefaller vara motiverat att nu införa sfi-bonus eftersom en sfi-bonus kan få negativa konsekvenser och fungera som ett extra tryck på lärare att ge betyget Godkänt utan motsvarande prestationer. MSU ställer sig tveksam till sfi-bonusens effekt i förhållande till den administration den innebär och huruvida sfi- bonusen påverkar den tilltänkta målgruppen. Vidare påpekar MSU att skälen till avhopp och fördröjd start inte har undersökts. Det är därför svårt att veta vilka effekterna av en sfi-bonus blir. Sfi-bonusen kommer vidare att medföra ett ökat tryck på att sfi-lärarna ska godkänna de studerande inom de uppsatta tidsramarna så att de inte går miste om den ekonomiska ersättningen. Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk anser att regeringen bör invänta resultaten av Statskontorets utvärdering av sfi innan genomgripande förslag läggs fram och att det vore bättre att satsa på en fortsatt höjning av kompetensen hos sfi- lärarna, förbättrad uppföljning av verksamheten samt en bättre Prop. 2009/10:188 samverkan mellan olika samhällsaktörer, t.ex. i form av skräddarsydda praktikplatser och yrkesutbildningar. kommun befarar att en sfi-bonus kan motverka arbetslinjen och anser att förslaget andas en övertro på sfi-betygets betydelse för möjligheten att få arbete. Kommunen menar att de fördelar som kan uppnås om bonusen införs inte överväger nackdelarna i form av ojämlikhet och ökad byråkrati. kommun anser att en försöksverksamhet i ett län eller i några kommuner bör genomföras och noggrant utvärderas innan förslaget införs i större skala. Kommuner och Landsting anser att det är positivt med åtgärder som kan förbättra individers möjlighet att få ett arbete, men är kritiskt till att kommunerna ska åläggas att administrera bonusen och få den myndighetsutövande uppgiften att fatta beslut om bonus. Vidare anser förbundet att införandet av sfi-bonus ställer krav på att staten tillhandahåller sfi-lärare med relevant utbildning. Skälen för regeringens förslag: Inriktningen på regeringens integrationspolitik är att nyanlända invandrare ska etablera sig på arbetsmarknaden och bli självförsörjande. Bristande kunskaper i svenska utgör en tröskel för många nyanlända invandrare att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden. Deltagande på arbetsmarknaden kan i sig fungera som ett bra sätt att tillägna sig svenska och kunskaper i svenska är inte alltid nödvändiga för att få ett arbete. Men för de flesta är språkkunskaper av stor betydelse för att över huvud taget få ett arbete. En del nyanlända invandrare som saknar svenskkunskaper deltar dock inte i någon formell utbildning i svenska. För en snabb integration är det önskvärt att så många som möjligt lär sig tillräckligt bra svenska för att kunna delta i arbetslivet och fungera i samhället. Det är också angeläget att tiden i sfi inte blir längre än nödvändigt och därmed fördröjer inträdet på arbetsmarknaden. Vidare är det ett samhällsintresse att alla som bor i har tillräckliga kunskaper i svenska för att inte hamna i utanförskap. Inte minst angeläget är att nå de kvinnor som varken arbetar eller studerar och att förhindra att de isoleras från omgivningen eller far illa på grund av att de inte kan ta till vara sina rättigheter. För dessa kvinnor är deltagande i sfi av särskild betydelse. har flera åtgärder och reformer genomförts med syfte att förbättra förutsättningarna för nyanlända invandrare att snabbare komma in på arbetsmarknaden. Som exempel på sådana reformer kan nämnas instegsjobb och nystartsjobb. Reformen om Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60) träder i kraft i sin helhet . Reformen syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Insatserna ska ge nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Syftet med lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare är att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet för dessa invandrare. På olika sätt ska den enskildes incitament till en snabb etablering stärkas. Regeringen bedömer det som angeläget att nu också genomföra en nationell reform med sfi- bonus. I linje med de förändringar som föreslås i propositionen om nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering bör därför den Prop. 2009/10:188 verksamhet med sfi-bonus som omfattar 13 kommuner utvidgas till att omfatta samtliga landets kommuner. Stärkta incitament för deltagare i sfi att snabbare lära sig svenska ligger väl i linje med regeringens integrationspolitiska strategi och regeringens förslag till reformering av introduktionen för nyanlända i syfte att påskynda deras etablering i arbets- och samhällslivet som presenterats i den nämnda propositionen. En nationell reform om sfi-bonus innebär att nyanlända invandrare i hela landet får samma stimulans att lära sig svenska snabbare. En sfi-bonus bör kunna motivera nyanlända invandrare att påbörja sfi , att förbättra sin närvaro i utbildningen och att göra extra ansträngningar att snabbt nå godkänd nivå i sina studier. Därmed förbättras också deras möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Regeringens avsikt med att inledningsvis pröva sfi-bonus i ett mindre antal kommuner var att möjliggöra utvärdering av effekterna av såväl bonusen i sig som effekterna av sfi för deltagarnas möjligheter på arbetsmarknaden. konstaterade i granskningsrapporten 2008:13 Svenskundervisning för invandrare (sfi) att sfi:s effekter på deltagarnas arbetsmarknadsstatus aldrig har utvärderats. I rapporten framhålls också att det inte går att utvärdera sfi:s effekter med traditionella utvärderingsmetoder. En anledning är att både deltagandet i sfi och studieresultaten för dem som deltar påverkas av faktorer som är svåra att mäta, t.ex. studiemotivation. De individuella skillnaderna mellan dem som börjar i sfi och dem som väljer att avstå verkar enligt granskning vara betydande och varierar kraftigt mellan olika grupper av invandrare, vilket avsevärt försvårar möjligheterna att konstruera kontrollgrupper för att utvärdera arbetsmarknadseffekterna av ett deltagande i sfi. Försöksverksamheten med sfi-bonus konstruerades för att råda bot på de påtalade bristerna. Som tidigare framgått har () regeringens uppdrag att utvärdera försöket. En första delrapport om preliminära resultat från försöket med sfi-bonus har överlämnats till . Den enkätundersökning som IFAU genomfört ger en övervägande positiv bild av elevernas motivation och intresse. Det går dock inte att så efter att försöken påbörjats se några tydliga, statistiskt säkerställda rekryteringseffekter av sfi-bonusen. Slutrapporten från om effekterna på resultat och genomströmning i sfi av försöksverksamheten med sfi-bonus ska överlämnas till . Med den föreslagna reformen uppskattas i promemorian att andelen sfi-studerande som uppfyller villkoren för bonus bör kunna öka på varje studieväg. Effekterna på resultat och genomströmning i sfi av en sfi-bonus är dock svåra att uppskatta. Regeringen avser därför att noga följa effekterna av reformen. IFAU:s kommande utvärdering av försöksverksamheten är en viktig del i detta. Utvärderingen kommer att vara värdefull som underlag för regeringens fortsatta överväganden om sfi-bonus. Regeringen har i propositionen Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola (2009/10:68) föreslagit att även en folkhögskola under vissa förutsättningar enligt skollagen (1985:1100) ska kunna få genomföra utbildning som motsvarar sfi. Även den som deltar i sådan utbildning vid folkhögskola ska kunna få sfi-bonus på samma villkor Prop. 2009/10:188 som den som deltar i kommunens sfi. Villkoren för sfi-bonus behandlas i Regeringens förslag: Kommunen ska lämna sfi-bonus till nyanlända som beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1, 2, 3, 3 a, 4 eller 6 §, 12 kap. 18 §, 21 kap. eller 22 kap. utlänningslagen (2005:716), bl.a. flyktingar och andra skyddsbehövande samt nyanlända som beviljats uppehållstillstånd av anknytningsskäl, under förutsättning att vissa villkor uppfylls. Nyanlända i åldern ska kunna komma i fråga för sfi-bonus. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak förslaget eller lämnar det utan erinran. Dock ifrågasätts åldersgränsen för att komma i fråga för sfi-bonus av (), , kommun och Kommuner och Landsting med motiveringen att rätten att studera svenskundervisning för invandrare (sfi) gäller . Dåvarande Myndigheten för skolutveckling (MSU) anser att ett särskilt ställningstagande fordras kring gruppen nyanlända som inte har gymnasiebehörighet. ställer sig även frågande till hur undervisningen kommer att påverkas av att det i en och samma klass kommer att finnas elever som kan få sfi-bonus och elever som inte omfattas av lagen. Skälen för regeringens förslag: Den försöksverksamhet med sfi- bonus som pågår omfattar nyanlända invandrare som har beviljats uppehållstillstånd som flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande eller efter att ha överförts till enligt särskilt regeringsbeslut (s.k. kvotflyktningar). Vidare omfattas nyanlända som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen, på grund av internationella åtaganden eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Dessa kategorier av nyanlända bör också fortsättningsvis kunna komma i fråga för sfi-bonus. Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska Arbetsförmedlingen upprätta en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering, en s.k. etableringsplan. Planen ska omfatta högst 24 månader och innehålla bl.a. sfi. Det är rimligt att målgruppen för sfi-bonus omfattar de personkategorier som omfattas av lagen om etableringsinsatser men som inte omfattas av nuvarande försöksverksamhet. Sålunda bör, utöver de personkategorier som nämnts ovan, också personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av sådana hinder mot verkställighet som framgår av 12 kap. 18 § utlänningslagen, personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd samt tribunalvittnen och deras anhöriga kunna få sfi-bonus. Med tribunalvittnen avses personer som har vittnat eller kommer att vittna i en förhandling inför en internationell Prop. 2009/10:188 domstol eller tribunal, med vilken har ingått avtal om skydd. finns däremot inget behov att stimulera sfi-deltagande i syfte att snabba på inträde på arbetsmarknaden för arbetskraftsinvandrare, gäststuderande eller EES-medborgare som kommer hit i syfte att arbeta. Det bör vara i arbetsgivarens intresse att se till att de som har invandrat av arbetsmarknadsskäl får tillräckliga språkkunskaper för att klara sitt arbete. För gäststuderande är det inte aktuellt med stimulansersättning för att de ska skaffa sig ett arbete i eftersom utgångspunkten för deras vistelse i är att den ska vara kortvarig. De bör därför inte komma i fråga för sfi-bonus. Den nedre åldersgränsen för att vara berättigad till sfi-bonus har ifrågasatts av ESV, , kommun och Kommuner och Landsting. Regeringen bedömer att den nedre åldersgränsen för att vara berättigad till sfi-bonus bör vara eftersom de som är i allmänhet bör gå i gymnasieskolan. Det är inte heller önskvärt att personer deltar i sfi i stället för att gå en gymnasieutbildning annat än i undantagsfall. Därför bör målgruppen för sfi-bonus vara personer som har fyllt . MSU anser att ett särskilt ställningstagande fordras kring gruppen nyanlända som inte har gymnasiebehörighet. Regeringen anser att inte heller ungdomar mellan som saknar gymnasiebehörighet bör lockas till sfi, utan de bör i stället motiveras att via gymnasieskolans individuella program skaffa sig behörighet till gymnasieskolans nationella och specialutformade program. Personer som är eller äldre har normalt arbetslivet bakom sig och har därför inte samma behov av stimulansåtgärder för att snabbare komma in på arbetsmarknaden. Det bör därför också finnas en övre åldersgräns för sfi-bonus. Den extra ersättning för flyktingmottagande som lämnas till kommuner för flyktingar m.fl. som uppnår minst betyget Godkänt i sfi enligt förordningen (2009:1561) om extra ersättning till kommuner 2010 för att påskynda utlänningars etablering på arbetsmarknaden gäller personer i åldern . Samma åldersintervall bör gälla för sfi-bonus. Regeringens förslag: Sfi-bonus lämnas till den som har deltagit i svenskundervisning för invandrare (sfi) och uppnått minst betyget Godkänt från det datum en utbildning startade, dock senast från tidpunkten för första folkbokföring i en kommun. Betyget Godkänt ska ha uppnåtts enligt något av följande alternativ: -kurs B på studieväg 1, -kurs C på studieväg 2, eller -kurs D på studieväg 3. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens förslag. I promemorian föreslås en rätt till sfi-bonus även för den som utan att ha deltagit i undervisningen har uppnått minst betyget Godkänt i Prop. 2009/10:188 sfi på kurs D, studieväg 3, från tidpunkten för första folkbokföring i en kommun. Vidare föreslås att när personen varit förhindrad att delta i undervisningen på grund av styrkt sjukdom eller vård av eget barn inte ska räknas in i tidsfristen. Remissinstanserna: Många remissinstanser är kritiska till förslaget och anser att det är orättvist mot dem som har sämre förutsättningar att snabbt lära sig ett nytt språk eller som tvingas vänta på sfi-start för att kommunen har svårt att få ihop tillräckligt många nybörjare. i menar att en betydande grupp nyanlända invandrare har en problematik som hindrar dem från att lära sig det svenska språket från folkbokföringsdatum. Flera remissinstanser, bl.a. (), anser att den enskilde inte ska lida men om kommunen inte erbjuder invandraren sfi- start från folkbokföringsdatum. Statskontoret anser att sfi-bonus ger stimulans till fel grupp, nämligen till dem som har stor studievana och högre utbildning med sig från sitt hemland samt kommer från länder med det latinska alfabetet. Vidare anser såväl Statskontoret som Länsrätten i län att det inte är rimligt att ge full rätt till sfi- bonus till den som inte har deltagit i sfi. förespråkar antingen att kravet på att studierna av från folkbokföring i en kommun slopas eller att det ges en säkrare garanti för att utbildningen erbjuds . kommun anser att det blir orättvist att tillämpa samma tidsramar på alla studievägar. Ett flertal remissinstanser, t.ex. kommun och kommun, anser att tidsramarna för att uppnå betyget Godkänt är för snävt tilltagna. kommun anför även att ersättningen kopplas till godtyckligt angivna tidsgränser vilket medför en uppenbar risk för att t.ex. påtryckningar gentemot lärare ska förekomma. Även kommun och anför att föreslaget system med sfi-bonus kan få negativa konsekvenser för förhållandet mellan elever och sfi-lärare. kommun anser att tidsgränserna bör differentieras utifrån vilken studieväg individen studerar på samt om denne arbetar. Några remissinstanser har haft synpunkter på förslaget om att tidsfristen för sfi- bonus ska kunna förlängas i vissa fall. Länsrätten i län anser att den föreslagna bestämmelsen (i 4 § andra stycket i promemorians förslag) kan tolkas på sådant sätt att den tid personen varit förhindrad att delta i undervisning ska avräknas från den i första stycket stadgade tolv- respektive femtonmånaders tiden på så sätt att tiden för att uppnå godkänt förkortas. kommun anför att väntan på barnomsorgsplats i många kommuner också kan vara ett hinder för deltagande i sfi, varför även detta bör vara ett skäl för dispens från tolvmånadersregeln. kommun befarar att förslaget kan få negativa effekter, t.ex. kan vårdnadshavare som har barn med återkommande sjukdomsbild och som behöver vara hemma för vård av sjukt barn regelbundet inte räkna bort . Föräldraledighet, vård av sjuka barn eller inskolning på förskoleverksamhet får inte heller avräknas från studietiden. kommun anser att tiden för förlängning borde vara längre än de föreslagna sex månaderna i vissa undantagsfall, t.ex. vid föräldraledighet. Skälen för regeringens förslag: Som nämnts i avsnitt 4.2.3 tar det i Prop. 2009/10:188 normalfallet betydligt mellan start- och slutdatum för sfi- studierna än antalet sfi-timmar i sig motiverar. En stor del av sfi-eleverna gör avbrott i studierna och stora tidsvinster skulle göras om antalet avbrott blev färre och kortare. Det är också önskvärt att tiden från bosättning till kursstart blir kortare. Människors förutsättningar att lära sig ett nytt språk beror på bl.a. ålder, utbildningsnivå, kunskaper i andra språk, modersmålets släktskap med det studerade språket och kontakter med personer som har språket som modersmål. Statskontoret har invänt att förslaget om sfi-bonus ger stimulans till fel grupp, nämligen till dem som har stor studievana och högre utbildning med sig från sitt hemland samt kommer från länder med det latinska alfabetet. i menar att en betydande grupp invandrare har en problematik som hindrar dem från att lära sig det svenska språket från folkbokföringsdatum. Regeringen bedömer emellertid att det bör vara möjligt för en stor andel av dem som deltar i sfi att uppfylla de krav som ställs för att få sfi-bonus. kommun och kommun anser att föreslagna tidsramar för att uppnå betyget Godkänt är för snävt tilltagna. uppgår den genomsnittliga tiden till betydligt för den studerande att från sfi-start uppnå betyget Godkänt. Regeringen anser att det bör vara möjligt för många, oavsett studieväg, att genom ökad närvaro och större ansträngningar klara betyget Godkänt . Regeringen föreslår därför att sfi-bonus ska komma i fråga för dem som klarat studierna från det att utbildningen startade. Regeringen anser dock inte, såsom kommun föreslagit, att tidsgränserna bör differentieras utifrån vilken studieväg individen studerar på samt om denne arbetar eftersom det skulle komplicera systemet högst avsevärt. En del remissinstanser har anfört att föreslaget system med sfi-bonus kan medföra risk för påtryckningar från elever gentemot sfi-lärare. Även om man inte helt kan bortse från en sådan risk bedömer regeringen att sfi-bonus kommer att stärka individens incitament att uppnå minst betyget Godkänt i sfi och därigenom snarare medföra att fler sfi-elever faktiskt kommer att uppfylla kraven. Sfi-lärarnas arbete torde således i viss mån underlättas i och med att eleverna ges möjlighet att få sfi-bonus.