prop · GY0325 · 2010-10-25 00:00:00 — internationell järnvägstrafik i dess lydelse enligt Vilniusprotokollet och förordningen (EG) nr 1371/2007 om tågresenärers rättigheter och skyldigheter innehåller värdefulla, men enligt regeringens uppfattning ännu inte helt tillräckliga, ansatser till effektiv skaderelaterad reglering, som skulle kunna utnyttjas för att komplettera verksamhetsstyrningen med kvalitetsavgifter. Som framgår av de följande avsnitten finns det anledning att överväga vilka förutsättningar som måste råda för att verksamhetsstyrningen med kvalitetsavgifter ska vara meningsfull. I de flesta fall där sådan verksamhetsstyrning är mindre meningsfull eller t.o.m. meningslös bör det övervägas om skadereglerande bestämmelser kan användas för att komplettera denna och därigenom åstadkomma en mer heltäckande incitamentsstyrning inom järnvägssystemet. Enligt regeringens uppfattning är det dock nödvändigt att beakta det arbete som pågår inom EU när det gäller tillträde till Vilniusprotokollet. Frågan om det bör införas särskilda lagbestämmelser om regressrätt mellan infrastrukturförvaltaren och transportören får därför övervägas i ett senare sammanhang. 5.4Parternas inflytande över utformningen av verksamhetsstyrningen Regeringens bedömning: Parterna ska i samband med upprättande av järnvägsnätsbeskrivning och överläggningar om trafikeringsavtal komma överens om hur verksamhetsstyrningen ska utformas och när kvalitetsavgifter ska erläggas. Transportstyrelsens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att relationen mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag respektive auktoriserade sökande i så stor utsträckning som möjligt bör avtals- regleras och stödjer därför att kvalitetskrav och ersättningar ska regleras i trafikeringsavtal. Man anser också att det finns anledning att överväga om inte formuleringen i det föreslagna bemyndigandet (6 kap. 25 § järn- vägslagen) ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för stor befogenhet att inskränka parternas avtalsfrihet. anser att det är viktigt att en framtida tillämpning av lag- stiftningen ger ett stort utrymme för marknadens aktörer att avtala lösningar som ger bra incitament för bättre kvalitet i järnvägsystemet och instämmer i resonemanget i Transportstyrelsens promemoria om möjlig- heter att anpassa och begränsa såväl ersättningsskyldighet som ersätt- ningens storlek, bl.a. genom nyttjande av schabloner. SL har samma uppfattning som och om utrymme för marknadsaktörerna att avtala lösningar och ser det som naturligt att reglera dessa i trafikeringsavtalet. SL påpekar att detta används för att inte bara reglera skyldigheten att tillhandahålla respektive rätten att nyttja ett planerat tågläge, utan också för att ange de olika typer av villkor rörande tillhandahållandet och användandet av detta, som krävs för att den planerade framkomligheten ska kunna levereras och nyttjas på det sätt som förutsatts vid planeringstillfället. Även anser det positivt att kvalitetskrav och ersättning för bristande uppfyllande av dessa avtalsregleras. Företaget menar dock att infrastrukturförvaltarens starkare partsställning kan leda till missbruk av verksamhetsstyrningen i syfte att nyttja det för finansiering av infrastrukturförvaltarens verksamhet. har en delvis likartad uppfattning och menar att en verksamhetsstyrning baserad på avtalsreglering ger ett stort utrymme för tolkning. Verket menar därför att det är viktigt att uppmärksamma att schabloniserade ersättningar utformas på ett sätt som inte missgynnar små operatörer. Rikstrafiken och VTI pekar på att reglering av kvalitetskrav och ersättning för bristande uppfyllande av dessa i trafikeringsavtal knappast kan motiveras utifrån att parterna förfogar över något större förhandlingsutrymme och i värsta fall kan leda till viss risk för diskriminering mellan järnvägsföretag respektive auktoriserade sökande. Skälet är att tåglägen planeras under förutsättning att de omfattas av identiska villkor avseende deras tillhandahållande, vilket är av särskild betydelse för hur tåg får behandlas av infrastrukturförvaltarens trafikledning vid trafikstörningar. VTI menar därför att så länge som detta förhållande gäller talar det för att kvalitets- styrningen måste schabloniseras i högre grad än vad Transportstyrelsens förslag förordar. Skälen för regeringens bedömning: Innebörden av verksamhets- styrningen är som redan framgått att infrastrukturförvaltaren ska vara skyldig att betala kvalitetsavgift när denne inte tillhandahåller fram- komlighet i enlighet med tågplan och avtalade villkor. Järnvägsföretag och, i förekommande fall, auktoriserade ska vara skyldiga att betala kvalitetsavgift för av dem orsakade avvikelser från avtalade villkor. Som också konstaterats syftar systemet inte till att kompensera skade- lidande parter för konsekvenserna från avvikelser från avtalade villkor utan att motivera parterna att utföra verksamheten så att driftstörning och därav följande skador eller andra effektivitetsförluster i järnvägssystemet inte uppstår. Flertalet av remissinstanserna är positiva till att detaljerna i verksam- hetsstyrningen ska regleras i avtal mellan parterna. Det kan emellertid, som vissa av remissinstanserna framhållit, konstateras att infrastruk- turförvaltaren har en stark partsställning i förhållande till järnvägsföretag och auktoriserade. Rikstrafiken och VTI har också pekat på risken för att ett avtalsbaserat system skulle kunna leda till diskriminering mellan järnvägsföretag. Regeringen gör dock bedömningen att regelverket som omgärdar fördelningen av infrastrukturkapacitet i 6 kap. järnvägslagen, som bland annat innehåller krav på icke-diskriminering, utgör tillräckliga garantier för att undvika sådana konsekvenser. Villkoren för tillträde till och utnyttjande av infrastrukturen, inklusive grunderna för verksamhets- styrningen, ska framgå av infrastrukturförvaltarens järnvägsnäts- beskrivning enligt 6 kap. 5 § järnvägslagen. Av järnvägsnäts- beskrivningen bör också framgå vilka mätpunkter (stationer) som används för att följa precisionen i tågföringen. beskrivningen ska dessutom framgå vilka smärre avvikelser som ska Prop. 2010/11:25 tillåtas för olika delar av nätet och för vilka kvalitetsavgift inte behöver På motsvarande sätt bör parterna kunna komma överens om vilka schabloner som ska användas i tillämpningen av verksamhetsstyrningen, t.ex. tidsintervall för vilka samma nivå på avgift ska gälla. Järnvägsnätsbeskrivningen ska upprättas efter samråd med berörda parter. Enligt 8 kap. 9 § järnvägslagen får järnvägsföretag, auktoriserade eller infrastrukturförvaltare till tillsynsmyndigheten, dvs. Transport- styrelsen, hänskjuta tvister om huruvida en infrastrukturförvaltares beslut står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Villkoren för nyttjande av tåglägen ska parterna enligt 6 kap. 22 § järnvägslagen dessutom komma överens om i trafikerings- avtal. Om parterna inte kan komma överens om villkoren slås dessa fast genom beslut av Transportstyrelsen. Järnvägsföretag eller auktoriserade har alltså möjlighet att få en infra- strukturförvaltares system för verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter prövad dels genom att hänskjuta frågan om järnvägsnätsbeskrivningens förenlighet med lagen till Transportstyrelsen, dels genom att låta Transportstyrelsen bestämma trafikeringsavtalets innehåll på denna punkt. Järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har därmed möjlighet att få saken prövad både i mer principiella avseenden och mer i detalj angående beloppens storlek etc. När det gäller vidare prövning kan Transportstyrelsens beslut i frågor som rör järnvägsnätsbeskrivningen överklagas till förvaltningsdomstol. Beträffande frågor som rör trafikeringsavtalet skulle parterna även kunna få dessa civilrättsligt prövade i allmän domstol enligt allmänna principer. Järnvägsföretag och auktoriserade har enligt regeringens uppfattning genom rådande bestämmelser möjlighet att få säkerställt att man inte kommer att utsättas för en diskriminerande eller ogynnsam behandling till följd av infrastrukturförvaltarens ställning, en uppgift som det dessutom generellt sett åligger Transportstyrelsen att bevaka i utövandet av tillsynen av marknads- och konkurrensvillkor. Det hör också till Transportstyrelsens ansvar att vid behov, beroende på regleringsnivå, vidta eller föreslå korrigeringar eller kompletteringar i regelverket. Regeringens förslag: Kvalitetsavgifter ska utformas så att både infrastrukturförvaltaren och den som utnyttjar infrastrukturen vidtar skäliga åtgärder för att förebygga driftstörningar i järnvägssystemet. Regeringens bedömning: En järnvägsnätsbeskrivning bör innehålla infrastrukturförvaltarens grundprinciper för kvalitetsavgifter. Transportstyrelsens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I Transportstyrelsens förslag används inte begreppet kvalitetsavgift i stället anges att ersättningen ska beräknas med utgångs- punkt i vad som är nödvändigt för att motivera parterna att förebygga störningar i trafiken samt att ersättningarnas storlek kan anpassas till vad som kan anses skäligt med hänsyn till avgiften för tågläget. Remissinstanserna: anser att utgångspunkten för ett system för verksamhetsstyrning är att de ersätt- ningsnivåer som kan komma i fråga ska ge incitament till och medföra en faktisk påverkan (dvs. ha en styrande effekt) och därmed förbättra effektiviteten och kvaliteten i järnvägssystemet. Man anser därför att ersättningsnivåerna inom ramen för verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav kan vara oberoende av nivån på banavgifterna och inte bör begränsas i förhållande till storleken på banavgiften. VTI anser att ersättningen inte bör relatera till avgiftssystemet, detta med anledning av att det saknas en logisk koppling mellan detta och ersättning för avvikelser från avtalad framkomlighet. Svensk Kollektivtrafik anser också att ett införande av krav på verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande inte får påverka principerna för hur tåg ska behandlas vid trafikstörningar på det av staten förvaltade järnvägsnätet. Skälen för regeringens förslag: tilldelas tåglägen i med villkoret att de som tilldelats dem vid trafikstörningar får sina tåg behandlade enligt en och samma princip tåg som är i rätt tid får före- träde framför försenade tåg. Det är emellertid möjligt att tilldela tåglägen med andra villkor för behandlingen vid trafikstörningar. Såväl direktiv /14/EG som järnvägslagen (2004:519) tillåter under vissa villkor att infrastrukturförvaltare tilldelar tåglägen baserat på järnvägsföretagens och de auktoriserades betalningsvilja för framkomlighet. Regeringen har tidigare, bl.a. i budgetpropositionen (2009/10:1, utgiftsområde 22) också givit uttryck för uppfattningen att det av effektivitetsskäl är önskvärt att metoder för såväl tilldelning som tillhandahållande av tåglägen, baserade på användning av ekonomiska styrmedel, utvecklas. Regeringen anser därför att det är viktigt att verk- samhetsstyrningen kan användas för att utveckla banavgifterna så att de bidrar till att effektivisera planeringen av framkomlighet, t.ex. för hantering av trafiken vid trafikstörningar. Den som är beredd att betala högre banavgift skulle i sådana fall kunna köpa en högre framkomlig- hetsgaranti som omfattar tillhandahållandet av ett eller flera tilldelade tåglägen. Vid trafikstörningar skulle de tåg som framförs i enlighet med tilldelade tåglägen som omfattas av en sådan högre garanti om framkom- lighet få företräde framför andra tåg. Det är också rimligt att järnvägsföretag eller auktoriserade som erlagt en högre avgift som spegling av bättre framkomlighetsgarantier för ett tågläge också erhåller högre ersättning vid driftstörning än järnvägs- företag eller auktoriserade som betalat för sämre kvalitetsutfästelser. Beroende på förseningens storlek bör då hela eller delar av erlagd avgift för tågläget betalas tillbaka. Vid större förseningar kan det vara aktuellt att låta ersättningen vara högre än vad som betalats för tågläget. Den rådande transportpolitiken syftar till att åstadkomma likartade konkurrensvillkor mellan trafikslagen bl.a. i avseende på avgifter för utnyttjande av infrastrukturen och för de externa effekter som uppstår i samband med trafikutövningen. Som konsekvens härav har det, framför allt vid jämförelse med villkoren för den tunga landsvägstrafiken, ansetts nödvändigt att hålla banavgifterna på en låg nivå. Järnvägstransporter skulle annars överföras till väg eller annat trafikslag på sätt som strider mot de samhällsekonomiska effektivitetskriterier som ligger till grund för utveckling och nyttjande av infrastrukturen. I grunden är detta samma principer som finns fastslagna i direktiv /14/EG och järnvägslagen. För att få avsedd styreffekt är det nödvändigt att ersättning för avvikelse från avtalade villkor, beroende på dess effekt, är högre än vad som betalats för tåglägesavgiften. Det gäller infrastrukturförvaltares ersättning till järnvägsföretag eller auktoriserad (jfr det system som redan planerat för tillämpning enligt avsnitt 5.1), men också ersättningar som föranleds av att ett järnvägsföretag eller en auktoriserad orsakat en driftstörning. Risken för följdstörningar som ett järnvägs- företag eller en auktoriserad bär ansvar för bör dessutom kunna vägas in vid överväganden om när verksamhetsstyrning ska tillämpas, se vidare avsnitten 5.6 och 5.7. Verksamhetsstyrningen ska emellertid enligt direktiv /14/EG utövas inom ramen för avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen (banavgifterna). Den av VTI framförda synpunkten att ersättningarna inte bör relateras till avgiftssystemet, kan därför inte påverka förslagets utformning. Det primära syftet bakom verksamhetsstyrningen är som påtalats att minska risken för att driftstörningar uppkommer och därmed förbättra järnvägsnätets prestanda. För att få en sådan riskminimerande styreffekt kan det dock vara nödvändigt att låta nivån på de ekonomiska styrmedel som används för verksamhetsstyrningen vara högre än nivån på de avgifter som, enligt artiklarna 7 och 8 i direktiv /14/EG, ska betalas för framkomlighet enligt avtalade tåglägen eller andra av infrastrukturförvaltaren tillhandahållna framkomlighetstjänster. Enligt artikel 7 ska infrastrukturförvaltaren ta ut sådana avgifter som speglar de direkta effekterna av tågtrafiken (marginalkostnadsbaserade avgifter), vilket oftast medför att banavgiftsnivån blir förhållandevis låg. Avgifter därutöver (s.k. mark ups i den engelska språkversionen) får enligt artikel 8.1 endast tas ut om detta från samhällsekonomiska utgångspunkter sett inte leder till ett mindre effektivt användande av järnvägsinfrastrukturen. Uttag av avgift för tågläge och andra framkomlighetstjänster i form av s.k. mark ups får därför inte leda till att marknadssegment flyttas över till annat trafikslag så länge som trafiken inom detta segment kan betala korrekt beräknade marginalkostnadsbaserade avgifter och det finns utrymme för den på infrastrukturen. Frågan blir då hur en sådan högre nivå som kan behövas för att ge verksamhetsstyrningen styrande effekt ska kunna motiveras i förhållande till bestämmelserna i artiklarna 7 och 8. Ett möjligt svar är att detta är tillåtet så länge som det leder till sammantaget högre effektivitet i systemet, dvs. att de positiva effekterna till följd av minskade driftstörningar överstiger de eventuella extra kost- nader från verksamhetsstyrningssystemet som järnvägsföretag respektive auktoriserade drabbas av. Vid fastställandet av hur nivån ska beräknas på de ekonomiska styrmedel som används inom ramen för verksamhets- styrningen måste dock avväganden ske mellan vad som stadgas enligt artiklarna 7 och 8.1 respektive artikel 11. Om nivån på de ekonomiska styrmedel som används i verksamhetsstyrningen sätts så hög att ett helt marknadssegment av järnvägstransporter, t.ex. timmertransporter, bort- faller trots att det finns plats för dem på spåren kan det anföras att bestämmelserna i artikel 8.1 inte beaktats i tillräcklig utsträckning. Bort- faller däremot endast en eller ett litet fåtal järnvägsföretag inom detta marknadssegment kan det anses vara försvarbart, så länge som den positiva samhällsekonomiska nyttoeffekten för järnvägstransportsystemet i stort överstiger nyttobortfallet av att ett eller ett litet fåtal järnvägs- företag inom marknadssegmentet kan genomföra sina timmertransporter på järnväg. Järnvägsföretag som systematiskt orsakar driftstörningar och drabbas av höga ersättningskrav innebär helt enkelt för stora nyttoförluster för systemet i stort. Paralleller kan i dessa resonemang dras till bestämmelserna om s.k. särskilda infrastrukturprojekt enligt artikel 8.2 i direktiv /14/EG och 7 kap. 5 § järnvägslagen. För sådana projekt får högre extra avgifter än mark ups tas ut även om det leder till en samhällsekonomiskt inte helt optimal användning av infrastrukturen. Det ska dock kunna ledas i bevis att genomförandet av projektet, trots att detta förenas med särskilda finansierings- och avgiftssystem i syfte att medge full kostnadstäckning för den berörda infrastrukturen, leder till större nytta för det samlade järnvägssystemet än om projektet inte hade genomförts. Med utgångspunkt i detta synsätt bör nivån på de kvalitetsavgifter som används inom ramen för verksamhetsstyrningen sättas med utgångspunkt i vad som behövs för att motivera infrastrukturförvaltaren och de som trafikerar dennes järnvägsnät att reducera driftstörningarna och förbättra järnvägsnätets prestanda. Exakt var denna nivå kan ligga kommer att skifta mellan olika järnvägsnät och olika tider . Nivån kan också behöva anpassas över tiden i takt med förändringar av utbud och efterfrågan på infrastrukturkapacitet i form av tåglägen eller andra infra- strukturtjänster. För infrastrukturförvaltarna finns inte några regler som kan hävdas för att begränsa nivån för kvalitetsavgifterna eller de totala beloppen för utbetalning av dessa. Infrastrukturförvaltaren får därför, liksom i samband med tillämpning av andra system med inslag av ekonomiska incitament, avväga kostnader för åtgärder som minskar avstegen från planlagd framkomlighet för tågen och annan verksamhet mot kostnaderna för utbetalningen av kvalitetsavgifter. Sådana avvägningar får förutsättas innehålla överväganden rörande långsiktig påverkan på goodwill och konkurrenskraft på marknaden. För del är det angeläget att fastslå att även denna typ av avvägningar ska ske enligt samma samhällsekonomiska grunder som styr planeringen av och avvägningen mellan andra typer av drifts-, underhålls- och investerings- åtgärder. Det kan konstateras att det inledningsvis inte kommer att bli helt lätt att hitta en optimal nivå på kvalitetsavgifterna och villkoren för betalning av dessa. Som tidigare behandlats kommer framför allt men även övriga branschaktörer att engageras i detta arbete. Regeringen har dock för avsikt att låta myndigheten följa upp och utvärdera införandet. I uppdraget bör ligga att utvärdera om avgifterna uppnår avsett ändamål vad gäller kvalitet och effektivitet i järnvägssystemet samt vid behov föreslå förändringar. 5.6Undantag från krav på verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter Regeringens förslag: I ett trafikeringsavtal får undantag göras från kravet på verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter i fråga om 1.lågt trafikerade järnvägsnät, 2.delar av järnvägsnät, där risken för driftsstörningar på grund av parts avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen är obefintlig, och 3.tider då risken för driftsstörningar på grund av sådana avvikelser är obetydlig. Transportstyrelsens förslag: Enligt Transportstyrelsens förslag ska regeringen avgöra vilka järnvägsnät som ska omfattas av krav på verk- samhetsstyrning med kvalitetsavgifter. Remissinstanserna: och Svensk Kollektivtrafik är de enda som kommenterat förslag att ersättningsskyldighet för bristande uppfyllande av kvalitetskrav endast bör åläggas parter i trafikeringsavtal som gäller trafik på järnvägs- nät som förvaltas av staten, Öresundsbroförbindelsen och . Bägge instanserna tillstyrker förlaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: Syftet med verksamhetsstyrnings- system är att öka effektiviteten i järnvägssystemet. I avsnitt 5.2 har därför föreslagits att trafikeringsavtal ska innehålla villkor om verksamhets- styrning med kvalitetsavgifter. Om hanteringen av systemet kräver för stora resurser i förhållande till den högre kvalitet som uppnås minskar dock effektiviteten i stället för att öka. Det är därför viktigt att noga överväga när systemet tillför någon betydande nytta. Om trafiken är av ringa omfattning eller om störningar inte medför särskilt stora konsekvenser bör formerna för verksamhetsstyrning inte lagregleras utan lämnas till de berörda parterna att reglera på frivillig väg. Medlemsstaterna får medge undantag från EG-direktivets bestämmelser för viss infrastruktur. har i enlighet med detta undantagit fristående lokala och regionala järnvägsnät som enbart är avsedda för persontrafik eller museitrafik från bestämmelser som är av intresse i detta sammanhang. Samma sak gäller för järnvägsnät som inte förvaltas av staten och som endast används av infrastrukturförvaltaren för transporter av eget gods, jfr 1 kap. 1 a § järnvägslagen (2004:519). Det finns dock ytterligare järnvägsnät där trafiken är av sådan natur att det inte är motiverat med ett sådant verksamhetsstyrningssystem som här är i fråga. Transportstyrelsen föreslog att regeringen skulle fastställa på vilka nät som verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter skulle tillämpas. Rege- ringen, som delar Transportstyrelsens och remissinstansernas uppfattning angående vilken typ av nät som bör omfattas av regleringen, anser dock att infrastrukturförvaltaren själv utifrån i lagen uppställda kriterier bör tillåtas avgöra denna fråga i samband med att man upprättar järnvägs- nätsbeskrivning. Som tidigare framgått ska detta ske i samråd med berörda järnvägsföretag och auktoriserade som också har möjlighet att hänskjuta infrastrukturförvaltarens ställningstaganden till Transport- styrelsen för tvistlösning. För undvikande av onödiga administrativa Prop. 2010/11:25 kostnader bör också del av en infrastrukturförvaltares nät kunna undan- Undantag från tillämpning av verksamhetsstyrning med kvalitets- avgifter bör också kunna tillåtas då risken för påverkan på andra parters verksamhet är försumbar, t.ex. när ett järnvägsföretag som enda användare av en del av ett järnvägsnät utför transporter av dygnet och inga banarbeten är planerade. I dessa situationer bör således trafikeringsavtalen kunna göra undantag från kravet på villkor om kvalitetsavgifter (jfr avsnitt 5.2). Direktivet 2001/14/EG är restriktivt när det gäller möjligheter att göra undantag från tillämpning. kan det konstateras att direktivet i praktiken kommit att tillämpas mer extensivt i än i andra medlemsstater inom EU. Tillämpningen omfattar där i regel endast det som kan jämställas med det järnvägsnät som förvaltas av staten via . nät innehåller dock, till skillnad från vissa av de nät som inom övriga medlemsstater förvaltas av staten eller inom av staten ägt bolag, också terminalspår och andra så kallade kapillära spår. Spår på terminalområden liksom spår som ansluter till dessa bör i regel kunna undantas från tillämpning av verksamhetsstyrning med kvalitets- avgifter av det slag som avses i artikel 11 i direktivet 2001/14/EG. 5.7Begränsningar i tillämpningen av verksamhetsstyrningen Regeringens förslag: Verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter ska gälla endast vid normala driftsförhållanden. Infrastrukturförvaltaren avgör när det inte längre råder normala driftsförhållanden och ska då genast underrätta berörda järnvägsföretag och trafikorganisatörer med auktorisation om detta. Motsvarande gäller när det åter råder normala driftsförhållanden. Transportstyrelsens förslag: Avviker delvis från regeringens förslag.