prop · GX03228 · 2010-06-01 00:00:00 — Utredningens författningsförslag framgår av bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ku2009/1208/MFI). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkt behandlas i avsnitt 7.2.4 och har beaktats av reger- ingen. 4 Filmcensuren en kortfattad historik trädde förordningen (nr 71 s. 1) med regler om censur av biografbilder (biografförordningen) i kraft. Genom förordningen infördes regler om krav på förhandsgranskning av film som skulle visas offentligt. Granskningen skulle genomföras av ett statligt organ, , som inrättades . biografförordningen fick en granskningsman inte godkänna biografbilder som stred mot allmän lag eller goda seder eller som kunde verka förrå- ande, upphetsande eller förvillande av rättsbegreppen. ställde skräckscener, självmord eller grova förbrytelser på sådant sätt eller i sådant sammanhang att en sådan verkan kunde åstadkommas fick Till förevisning för barn fick inte heller bilder godkännas som var ägnade att skadligt uppjaga barns fantasi eller annars menligt inverka på deras andliga utveckling eller hälsa. En modernisering och rationalisering av biografförordningen genom- fördes 1954 (SFS 1954:512), efter en censurdebatt som föranledde en omprövning och översyn av censurreglerna. I den proposition som lades fram för föreslogs att filmcensuren skulle behållas (prop. Enligt departementschefen (a. prop. s. 12 f.) behövdes censu- ren framför allt för att skydda barn mot skadliga filmintryck. det gällde film för vuxna ansågs censuren fylla en viktig mentalhygienisk Däremot borde ingripanden efter moraliska eller estetiska linjer inte få förekomma, liksom inte heller någon form av smakcensur (a. s. 18). Det skedde mot denna bakgrund vissa förändringar i grun- Prop. 2009/10:228 derna för censuringripanden. Även kriteriet för godkännande av film för personer ändrades så att film eller del av film inte fick godkännas för visning för barn om den kan vålla barn i nämnda ålder psykisk skada. Vidare infördes ett granskningsråd, som skulle vara ett rådgivande or- gan till Biografbyrån när det blev fråga om att helt förbjuda en film eller att göra omfattande klipp eller i andra fall då censuringripande var sär- skilt tveksamt (a. prop. s. 35). ersattes biografförordningen av förordningen (1959:348) med särskilda bestämmelser om biografföreställningar m.m. Enligt 2 § fick det vid en biografföreställning inte förevisas film som inte godkänts av . Enligt 3 § 1 mom. första stycket fick Biografbyrån inte godkänna film som kunde verka förråande eller skadligt upphetsande eller förleda till brott. I andra stycket före- skrevs att godkännande också kunde vägras av hänsyn till rikets förhål- lande till främmande makt eller av hänsyn till rikets säkerhet. Enligt tredje stycket kunde Biografbyrån även vägra att godkänna en film om förevisande uppenbarligen stred mot allmän lag. En nyhet i den nya biografförordningen som varit på förslag redan i lagstiftningsärendet 1954 var möjligheten att godkänna filmer för visning för barn som fyllt . första hälft kom debatten om filmcensuren att blossa upp på nytt. Den s.k. fick i uppdrag att ompröva behovet av och förutsättningarna för den statliga filmgranskningen. Utredningen föreslog i sitt betänkande Filmen censur och ansvar (SOU 1969:14) att filmcensuren för vuxenfilm skulle avskaffas. ningen ansåg att samhällets principiella målsättning bör vara att undvika Det enda som enligt utredningen skulle kunna motivera filmcen- sur är att film har en skadlig inverkan på publiken och att censur är bättre ägnad att motverka en sådan inverkan än andra former av offentlig eller annan kontroll som används annars för att minska skador av det slaget (s. 29 f.). Utredningen menade vidare att det inte hade visats att vuxna nor- mala människor skulle ta större skada av att se film än av att ta del av framställningar eller yttringar av t.ex. sexualitet eller våld i andra sam- Utredningen ansåg vidare att det inte fanns något stöd för att samhällskontrollen av biograffilm måste vara annorlunda än sådan kon- troll av andra medier, när det gäller vuxna, varför vuxencensuren borde avskaffas (a. bet. s. 44 f.). Däremot ansåg utredningen att barncensuren borde vara kvar. skälet emot filmcensur för vuxna, nämligen yttrandefriheten, gjorde sig enligt utredningen inte lika starkt gällande i fråga om samhällskontroll av Den forskning m.m. som utredningen tagit del av gav vidare vid handen att det inte var osannolikt att film i vissa samman- hang kunde ha skadliga verkningar och att skaderiskerna var större för barn än för vuxna. Inte heller föreföll det osannolikt att skadeverkningar i någon utsträckning kunde förebyggas med hjälp av en censurordning, som det inte fanns tillräckliga möjligheter att motverka dessa Prop. 2009/10:228 skadeverkningar på något annat sätt än genom censur. huvudförslag att avskaffa vuxencensuren fick ett mycket blandat mottagande. Frågan sköts och det genomfördes endast vissa ändringar i fråga om barncensurens organisa- tion (prop. 1972:1, bet. 1972:KrU18, rskr. För att förstärka och bredda granskningen av film för barn skulle två censorer, varav åtminstone en skulle ha kvalificerad utbildning och erfarenhet i företrädesvis barnpsykologi, sociologi, pedagogik eller barnpsykiatri, granska filmerna. Därtill inrättades ett särskilt rådgivande organ, , som skulle höras innan censorerna fick vidta någon mer väsentlig åtgärd med en barnfilm. avskaffades straffbestämmelserna för tukt- och sedlighets- sårande framställningar, det s.k. pornografiförbudet, och ersattes med det s.k. skyltningsförbudet som än finns i 16 kap. 11 § (prop. 1970:125, bet. 1970:1LU47, rskr. 1970:267, SFS 1970:225). Ål- dersgränsen infördes i biografförordningen 1977 (prop. 1977/78:12, bet. 1977/78:KU14, rskr. 1977/78:75, SFS 1977:1056). upphäv- des möjligheten att vägra godkännande av film av hänsyn till rikets för- hållande till främmande makt eller av hänsyn till rikets säkerhet. Samti- digt infördes censur av videogram som ska visas offentligt (prop. 1984/85:116, bet. 1985/86:KU11, rskr. 1985/86:40, SFS 1985:990). Biografförordningen gällde endast förhandsgranskning av filmer som skulle visas offentligt. I och med det ökade utbudet av våldsskildringar i videogram restes krav på regler för att stävja sprid- ningen av sådana videogram, framför allt till barn och ungdomar. lagstiftningsåtgärder mot spridningen av våldsinslag ansågs nödvändiga. Lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag, den s.k. videovåldslagen, trädde i kraft och förbjöd att filmer och videogram med ingående skildringar av verk- lighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte lämna- des ut till barn eller spelades upp vid en särskilt anordnad visning där ett sådant barn var närvarande. Den som bröt mot förbudet skulle dömas till böter eller fängelse . fråga om ingripande i efterhand. I samband med behandlingen av den proposition som låg till grund för videovåldslagen (prop. 1980/81:176) lade fram ett förslag till lag om förbud mot spridning av vissa extrema våldsskild- Tio av ledamöter begärde att lagförslaget, som avsåg en begränsning av yttrandefriheten, skulle bordläggas i enlighet med reglerna i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. get vilat kunde det tas upp till förnyad behandling i riks- Det kom därför att dröja efter det att videovåldslagen trätt i kraft, till , innan det s.k. extremvåldsförbudet infördes i videovåldslagen. Extremvåldsförbudet innebar att det blev förbjudet att i förvärvssyfte sprida filmer och videogram med närgångna eller långvariga skildringar av att någon utsätts för rått eller sadistiskt Prop. 2009/10:228 våld till allmänheten genom saluhållning eller annat tillhandahållande eller genom visning, såvida spridandet med hänsyn till framställningens syfte och sammanhang samt omständigheterna i övrigt var uppenbart oförsvarligt (bet. 1980/81:KU28, 1981/82:KU38, rskr. 1981/82:448, SFS 1982:563). (YFU) fick 1977 i uppdrag att överväga frå- gan om filmcensuren i samband med huvuduppdraget att lämna förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag. YFU föreslog i betänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70) att förbudet mot spridning av extrema våldsskildringar skulle omvandlas till en bestämmelse som kriminaliserade själva innehållet i en framställning i företrädesvis rörliga bilder. Brottet skulle vara att bedöma som ett yttran- defrihetsbrott och skulle också vara ett brott enligt (a. bet. Vidare föreslog YFU en inskränkning av vuxencensuren (a. bet. Enligt YFU:s förslag skulle all film och alla videogram avsedda för offentlig visning förhandsgranskas av . skulle emellertid inte längre ha befogenhet att förhindra att en film visa- des offentligt, utan skulle enbart kunna avge ett utlåtande om den grans- kade framställningens lagstridighet. Den som lämnat in framställningen för förhandsgranskning skulle alltså inte vara förhindrad att offentliggöra en framställning som Biografbyrån ansett strida mot lag. framställningens laglighet skulle i stället avgöras i yttrandefrihetsrättslig ordning i efterhand (a. bet. s. 278). Biografbyråns utlåtande skulle inte vara bindande vid en sådan eventuell efterföljande åtalsprövning eller rättegång (a. bet. s. 280 f.). YFU ansåg alltså att såväl filmer som videogram som var avsedda att visas offentligt för vuxna borde omfattas av en obligatorisk förhands- granskning (a. bet. s. 279, reservationer fanns dock, se s. 335340). emot tog utredningen avstånd från en utvidgning av undantaget från censurförbudet till att gälla filmer och videogram som var avsedda att tillhandahållas en vuxen publik på annat sätt, t.ex. genom försäljning eller uthyrning, eller via tv. Vidare ansåg YFU att det krävdes ett skydd med särskild inriktning på barn och ungdomar. För att ytterligare förstärka skyddseffekten av för- handsgranskningen av film avsedd för barn föreslog YFU att även filmer avsedda för åldersgruppen skulle förhandsgranskas (a. bet. s. 282 f.). Den nya högre åldersgränsen bedömdes inte komma att behöva utnyttjas mer än i ett begränsat antal fall. YFU föreslog vidare att det skulle införas en ordning på området för uthyrning och försäljning av videogram som innebar en motsvarighet till förhandsgranskningen på biograffilmens område (a. bet. s. 283 f.). och videogram föreslogs inte få lämnas ut till någon eller spelas upp vid särskilt anordnad visning när någon sådan person var närvarande, annat än under förutsättning att filmen eller videogrammet hade godkänts för underåriga enligt samma kriterier som gällde för of- Överträdelser av förbudet mot utlämning av filmer eller Prop. 2009/10:228 videogram som inte godkänts för visning för underåriga föreslogs sank- tioneras med straff. 4.5En grundlag till skydd för yttranden i tekniska medier Den ordning med rådgivande förhandsgranskning som YFU föreslagit kom inte att genomföras. Remissutfallet var mycket splittrat i frågan om förhandsgranskning för vuxna skulle förekomma och om denna i så fall skulle vara bindande eller rådgivande. De flesta remissinstanser var vi- dare kritiska till förslaget att införa en 18-årsgräns (prop. 1986/87:151 s. 87 f.). När det gällde förhandsgranskning av filmer och videogram som var avsedda för offentlig förevisning för barn ansåg departementschefen, i likhet med YFU och de allra flesta remissinstanser, det helt klart att det borde finnas en sådan. De principiella betänkligheterna mot censur an- sågs inte göra sig särskilt starkt gällande här, som det måste anses mycket angeläget att skydda barn mot psykiska skador av olämp- liga filmer (a. prop. s. 94). Även förhandsgranskningen för vuxna ansågs vara fortsatt motiverad. Departementschefen anförde bl.a. att intresset av att kunna ingripa effek- tivt mot våldsskildringar i rörliga bilder inte hade minskat, och att granskningen av många sågs som mer verkningsfull än möjligheterna att ingripa i efterhand. Även om den gällande ordningen kunde ge upphov till principiella betänkligheter kunde det knappast på allvar hävdas att den utgjorde en fara för yttrandefriheten i vårt land (a. prop. s. 95). Möjligheten till förhandsgranskning av rörliga bilder i filmer och vi- deogram som ska visas offentligt infördes därför i yttrandefrihetsgrund- lagen (se prop. 1990/91:64 s. 73 ff.) som trädde i kraft (SFS 1991:1469). Det var en omdebatterad fråga om undantag från censurförbudet borde göras även för videogram som distribuerades till enskilda, främst genom uthyrning. I den frågan stannade regeringen för att inte föreslå någon utvidgning av censuren (prop. 1990/91:64 s. 73 f.). Utskottet tillstyrkte regeringens förslag i denna del, huvudsakligen med hänvisning till att det skulle innebära ett betydande avsteg från de princi- per som gäller på det yttrandefrihetsrättsliga området att införa obligato- risk förhandsgranskning av filmer och videogram som är avsedda för privat bruk (bet. 1990/91:KU21 s. 15 f., 1991/92:KU1). anslöt sig till utskottet (rskr. 1990/91:254, 1991/92:2). 4.6 Införande av filmgranskningslagen antog den nu gällande lagen (1990:886) om gransk- ning och kontroll av filmer och videogram (filmgranskningslagen). gen var en av flera åtgärder i syfte att begränsa de skadliga verkningarna av våldsskildringar i videogram (prop. 1989/90:70 s. 33). filmer och videogram som inte ska visas offentligt bedömdes få en be- gränsad effekt och ansågs därför inte motiverad mot bakgrund av reger- ingsformens bestämmelser om utrymmet för begränsningar av yttrande- Prop. 2009/10:228 friheten (2 kap. 12 och 13 §§ RF). I stället föreskrevs i den nya lagen en effektivare kontroll och tillsyn över videogrammarknaden. skärptes straffskalan för olaga våldsskildring, vilket innebar att reglerna om anhållande och häktning blev tillämpliga och att preskriptionstiden för brottet förlängdes kraftigt (a. prop. s. 34). Andra åtgärder mot video- våldet var utbildning och information, satsning på kvalitetsfilm och kva- litetsvideogram samt inrättandet av ett råd mot skadliga våldsskildringar (, numera , se avsnitt 9.1.3). Genom filmgranskningslagen utmönstrades alla andra censurgrunder än den om att framställningen kan verka förråande. För barn gäller även att framställningar inte får visas om de kan vålla barn i den aktu- ella åldersgruppen psykisk skada. En utförligare redogörelse för lagen finns i avsnitt 5.5. 4.7Våldsskildringsrådets förslag att avskaffa vuxencensuren gavs i uppdrag att överväga om det var lämpligt att förändra de nu gällande åldersgränserna för of- fentlig filmvisning eller att införa nya, t.ex. en 18-årsgräns. Rådet före- slog i delbetänkandet En gräns för filmcensuren (SOU 1993:39) att vux- encensuren skulle tas bort och att det skulle införas ytterligare en ålders- gräns vid som de övriga åldersgränserna för filmvisning på biografer skulle behållas oförändrade. Obligatorisk förhandsgransk- ning skulle finnas kvar på för filmer och videogram som ska visas offentligt för dem som är . Filmer som inte lämnades in för granskning skulle automatiskt få en 18-årsgräns. Rådet tog inte ställning till om den nya 18-årsgränsen skulle vara tvingande eller rekommenderad. De gällande möjligheterna att ingripa i efterhand mot filmer som överskrider de yttrandefrihetsrättsliga gränserna borde enligt rådets me- ning vara oförändrade. betänkande remissbehandlades med ett blandat utfall. Den dåvarande regeringen gjorde i budgetpropositionen bedömningen att lagstiftningen om filmcensur alltjämt fyller en viktig funktion. Regeringen förklarade sig därför inte ha någon avsikt att vidta åtgärder med anledning av förslag (se prop. 2004/05:1, utgiftsområde 17, s. 104). En grundläggande princip i svensk tryck- och yttrandefrihetslagstiftning är förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder. Principen innebär dels att det är förbjudet att förhandsgranska yttranden i de medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), dels att det inte är tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att på grund av innehållet i en skrift eller ett medium som omfattas Prop. 2009/10:228 av YGL förbjuda eller hindra offentliggörande eller spridning bland allmänheten av skriften eller mediet om det inte medges i TF eller YGL. I TF är censurförbudet absolut, men i YGL finns ett undantag som möj- liggör bestämmelser i lag om förhandsgranskning av filmer, videogram och andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Sådana bestämmel- ser finns i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram (filmgranskningslagen). Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § regeringsformen, RF). sätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Genom 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. dessa friheter. Yttrandefriheten definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och käns- Den närmare regleringen av yttrandefriheten finns i TF när det gäller avser tryckta skrifter och i YGL när det gäller friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, video- gram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Varje medborgare är också tillförsäkrad informationsfrihet, varmed av- ses frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av Varje medborgare är dessutom tillförsäkrad mötesfri- Den definieras i 2 kap. 1 § RF som friheten att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförandet av konstnärligt verk. Enligt 2 kap. 12 § första stycket RF får bl.a. yttrande-, informations- och mötesfriheten begränsas genom lag i viss närmare angiven utsträck- En sådan begränsning får enligt andra stycket samma lagrum göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av Yttrandefriheten och informationsfriheten får vidare enligt 2 kap. 13 § för- sta stycket RF begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet och före- byggandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Enligt tredje stycket samma lagrum anses meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller ta emot yttranden inte som en begränsning av yttrandefriheten eller informationsfriheten. Enligt 2 kap. 14 § RF får bl.a. mötesfriheten begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller till trafiken. denna frihet begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att mot- Reglerna om förhandsgranskning av film utgör i första hand en be- gränsning av yttrandefriheten. Eftersom reglerna avser film som visas vid biografföreställningar betraktas de dock även som ett ingrepp i mötesfri- heten (prop. 1975/76:209 s. 111 f.). För att säkerställa att reglerna om filmcensur är förenliga med RF har det i en särskild övergångsbestäm- Prop. 2009/10:228 melse till den lag enligt vilken de nuvarande bestämmelserna om mötesfri- het infördes i RF föreskrivits att vid ikraftträdandet föreliggande bestämmelser om att film inte får förevisas offentligt, om den inte dess- förinnan godkänts för sådan visning, ska gälla utan hinder av grundlags- bestämmelsen (punkt 4 av övergångsbestämmelserna till lagen [1976:871] i regeringsformen). 1986 även videogram (prop. s. 9 f., 1984/85:KU20, rskr. 1984/85:117, bet. 1985/86:KU1, rskr. 1985/86:1, SFS 1985:862). Regeringen överlämnade propositio- nen Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor till (prop. 2009/10:81). I propositionen föreslås att punkten 4 i nämnda övergångsbestämmelser ändras för att möjliggöra förhandsgranskning av offentliga uppspelningar ur databaser, t.ex. av digital bio. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakon- ventionen, gäller som svensk lag (SFS 1994:1219). Enligt konventionens artikel 10.1 har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Eftersom utövandet av yttrande- friheten också medför ansvar och skyldigheter får det enligt artikel 10.2 underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straff- påföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integri- teten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Artikel 10 är en relativt allmänt hållen bestämmelse som får sitt närmare innehåll av praxis. Statlig censur av t.ex. press och böcker anses i princip vara oförenlig med bestämmelsen (se dom i målet mot , Reports of Judgements and Decisions 2001- IV). I konventionens artikel 11 slås fast att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Utövandet av de nu nämnda rättigheterna får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättighe- ter. Enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . YGL tillförsäkrar varje svensk medborgare rätt att fritt yttra sig i de medier som omfattas av grundlagen. Yttrandefriheten enligt grundlagen är således bunden till vissa medier, t.ex. ljudradio, television, filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar, t.ex. dvd. I 1 kap. 3 § första stycket YGL slås fast att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i YGL, på grund av det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. Principen om förbud mot censur och hindrande åtgärder innebär alltså att det allmänna inte får ställa krav på att få granska yttranden i de medier som omfattas av YGL före offentliggörande. Inte heller får det allmänna förbjuda eller hindra offentliggörande eller spridning bland allmänheten av yttranden på grund av deras innehåll. Ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får därför endast ske i efterhand. Som nämndes inledningsvis innehåller YGL ett undantag från princi- pen om förbud mot förhandsgranskning. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL föreskrivs nämligen att det får meddelas föreskrifter i lag om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Sådana föreskrifter finns i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram, se avsnitt 5.5. Undantaget medger endast förhandskontroll av rörliga bilder i tekniska upptagningar som ska visas offentligt.