prop · GX03205 · 2010-04-14 00:00:00 — Kommissionen har genomfört en undersökning av hur medlemsstaterna har genomfört artikel 19 i den äldre EU-förordningen (DS6/2005 Rev. och DS 37/4/2005 Rev. 4 av ; se , Enforcing European Union on Exports of Dual-Use Goods, University Press, 2009). Av undersökningen kan utläsas att samtliga Prop. 2009/10:205 medlemsstater (och var inte medlemmar i när undersökningen genomfördes) har infört straffrättsliga sanktioner för allvarliga överträdelser av den äldre EU-förordningens tillståndskrav. Maxstraffet i de olika medlemsstaterna för överträdelse av bestäm- melserna i EU-förordningen varierar avsevärt, från (och ) till () och ända upp till i om överträdelsen hotar statens grundläggande intressen. 15 av de 22 medlemsstater som svarar på frågan uppger att de har infört straffrättsliga bestämmelser som täcker oaktsamhetsbrott (bl.a. , vars straff- bestämmelser avseende tillståndskrav enligt EU-förordningen omfattar grov oaktsamhet medan straffbestämmelserna avseende bristande uppgifts- och underrättelseskyldighet enligt EU-förordningen omfattar oaktsamhet) medan övriga 7 medlemsstaters straffrättsliga bestämmelser endast omfattar uppsåtliga brott. 17 av de 22 medlemsstater som svarar på frågan uppger vidare att de, utöver straffrättsliga sanktioner, även har infört administrativa sanktioner av olika slag medan 5 medlemsstater (däribland ) uppger att de inte har infört sådana sanktioner. Gällande straffbestämmelser för överträdelser av bestämmelser i förordningen återfinns i 18, 19, 21 och 22 §§ PDA-lagen. 18 § första stycket den nämnda lagen föreskriver att den som upp- såtligen utan tillstånd exporterar produkter med dubbla användnings- områden som avses i artiklarna 3, 4.14.3 och 5.1 i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 eller överför produkter med dubbla användnings- områden som avses i artikel 21 i samma förordning, döms till böter eller fängelse i högst . Vad som föreskrivs i första stycket gäller också den som uppsåtligen genom sådan elektronisk överföring som avses i artikel 2 b iii i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 utan tillstånd exporterar programvara eller teknik som avses i artiklarna 3, 4.14.3 och 5.1 i samma förordning, eller överför programvara eller teknik som avses i artikel 21 i samma förordning. Om brott enligt första eller andra stycket är att anse som grovt döms till fängelse, lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, eller om gärningen inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhälls- intresse. 19 § den nämnda lagen föreskriver att den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 18 § första eller andra stycket döms till böter eller fängelse i högst . Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar. 21 § den nämnda lagen föreskriver att för försök till brott enligt 18 § första eller andra stycket eller 20 § första stycket samt för försök, förberedelse och stämpling till grovt brott enligt 18 § tredje stycket eller 20 § andra stycket döms till ansvar enligt 23 kap. . 22 § den nämnda lagen föreskriver att till böter eller fängelse i högst Prop. 2009/10:205 döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter i en ansökan om tillstånd eller i någon annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende enligt rådets förordning (EG) nr 1334/2000 eller denna lag eller i en deklaration som avses i 12 eller 13 §, åsidosätter krav eller villkor som har meddelats med stöd av artikel 6.2 i samma förordning eller bryter mot kontroll- eller ordningsföreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, åsido- sätter sin underrättelseskyldighet enligt artikel 4.4 i samma förordning, åsidosätter sin uppgiftsskyldighet enligt artikel 21.7 i samma förordning, eller bryter mot artikel 16.2 eller 21.5 i samma förordning eller mot 17 §. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar. Gällande straffbestämmelser bör i huvudsak inte ändras Med hänsyn till att bestämmelserna om tillståndskrav för export och överföring med tillhörande uppgifts- och underrättelseskyldigheter m.m. är oförändrade i den nya EU-förordningen i jämförelse med den äldre EU-förordningen bör också nuvarande straffbestämmelser i i huvudsak behållas oförändrade. Följande ändringar bör dock göras. Hänvisningsändringar bör göras i 18 och 22 §§ den nämnda lagen på så sätt att den äldre EU-förordningens nummer byts ut mot den nya EU- förordningens nummer samt att hänvisningar till artiklarna 2 b iii, 3, 6.2, 16.2, 21, 21.5 och 21.7 i den äldre EU-förordningen ändras till artiklarna 2.2 iii, 3.1, 9.2, 20.3, 22.1, 22.8 och 22.10 i den nya EU-förordningen. För att det inte ska råda något tvivel om att tillståndskravet för export i artikel 4.4 i den nya EU-förordningen (oförändrat artikelnummer i jäm- förelse med den äldre EU-förordningen) omfattas av det kriminaliserade området bör denna artikel av tydlighetsskäl uttryckligen anges i straff- bestämmelsen i 18 § första stycket 1 och 18 § andra stycket 1 PDA- Se mer om detta nedan under rubriken bör hänvisa till artikel 4.4 i EU-förordningen. Utformningen av vissa gällande straffbestämmelser bör av tydlighets- En sådan ändring har redogjorts för i avsnitt 5.10.1. annan sådan ändring redogörs för under rubrik En straffbestämmelse bör ha tydligare hänvisning. En straffbestämmelse bör hänvisa till artikel 4.4 i EU-förordningen Som angetts under rubriken föreskriver 18 § första stycket 1 PDA-lagen att den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar produkter med dubbla användningsområden som avses bl.a. i artiklarna 4.14.3 i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 döms till böter eller fängelse i högst . 18 § andra stycket 2 samma lag föreskriver att den som uppsåtligen genom sådan elektronisk överföring som avses i artikel 2 b iii i samma förordning utan tillstånd exporterar programvara eller teknik som avses i bl.a. artiklarna 4.14.3 i samma förordning döms till böter eller fängelse i högst . Som har beskrivits i avsnitt 5.3.1 under rubriken artikel 4.5 skiljer sig tillståndskraven enligt artiklarna 4.14.3 från tillståndskravet enligt artikel 4.4 på så sätt att de förra artiklarna, för att tillståndskravet ska inträda, kräver att exportören har informerats av de behöriga myndig- heten i den medlemsstat där han är etablerad att produkterna i fråga är eller kan vara avsedda för viss användning. Artikel 4.4 anger i stället att om en exportör känner till att de produkter med dubbla användnings- områden som inte förtecknas i bilaga I, helt eller delvis, är avsedda för någon av de användningar som anges i artikel 4.1, 4.2 och 4.3 ska han underrätta den behöriga myndigheten som ska besluta om det är lämpligt att kräva tillstånd för exporten. Att det är fråga om olika slags tillståndskrav mellan å ena sidan artiklarna 4.14.3 och å andra sidan artikel 4.4 (och artikel 4.5) framgår också av artikel 4.6 i EU-förordningen (oförändrad i förhållande till den äldre EU-förordningen) som föreskriver att en medlemsstat som enligt artikel 4.14.5 beslutar att export av en produkt med dubbla an- vändningsområden som inte förtecknas i bilaga I ska omfattas av ett tillståndskrav vid ska behov informera de övriga medlemsstaterna och kommissionen. Något skäl till varför artikel 4.4 i den äldre EU-förordningen inte har tagits med i den uppräkning av artiklar som sker i 18 § första stycket 1 och 18 § andra stycket 1 PDA-lagen framgår inte av förarbetena till paragrafen (prop. 2000/01:9). Förmodligen gjordes den, i och för sig rimliga men inte särskilt tydliga, lagtekniska tolkningen att tillstånds- kravet enligt artikel 4.4 omfattades av den nämnda straffbestämmelsen, eftersom artikel 4.4 innehåller en hänvisning till produkter med dubbla användningsområden som är avsedda för någon av de användningar som anges i artiklarna 4.14.3, och sådana produkter omfattas ju av den nämnda straffbestämmelsen. För att det emellertid inte ska råda något tvivel om att tillståndskravet för export av produkter med dubbla användningsområden som avses i artikel 4.4 i den nya EU-förordningen omfattas av det kriminaliserade området bör denna artikel av tydlighetsskäl uttryckligen anges i straff- bestämmelsen i 18 § första stycket 1 och 18 § andra stycket 1 PDA- lagen. En straffbestämmelse bör ha tydligare hänvisning Som framgått i avsnitt 5.4.1 föreskriver artikel 5.1 i den äldre EU- förordningen (som motsvaras av artikel 8.1 i den nya EU-förordningen; ingen förändring i sak) att en medlemsstat med hänsyn till den allmänna säkerheten eller till de mänskliga rättigheterna får förbjuda eller kräva tillstånd för export av produkter med dubbla användningsområden som inte förtecknas i bilaga I till EU-förordningen. En kompletterande be- stämmelse till denna artikel finns i 5 § PDA-lagen som föreskriver att regeringen får meddela föreskrifter om att en produkt med dubbla användningsområden ska omfattas av krav på tillstånd till export enligt artikel 5.1 i rådets förordning (EG) nr 1334/2000. Den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar produkter med dubbla användningsområden som avses i artikel 5.1 i den äldre EU-förordningen döms enligt 18 § första stycket 1 PDA-lagen till böter eller fängelse i högst . Den som uppsåtligen genom sådan överföring som avses i artikel 2 b iii i den äldre EU-förordningen utan tillstånd exporterar programvara eller teknik som avses i artikel 5.1 döms enligt 18 § andra stycket 1 PDA-lagen till böter eller fängelse i högst . Artikel 5.1 innehåller ett särskilt bemyndigande till medlemsstaterna, dvs. en handlingsregel för medlemsstaterna, som dessa kan välja att ut- nyttja eller att inte utnyttja. Det är således ingen bestämmelse som inne- håller några förpliktelser som riktar sig direkt till enskilda. Först om medlemsstaterna väljer att aktivt utnyttja det särskilda bemyndigandet i artikel 5.1, genom att föreskriva att vissa produkter med dubbla använd- ningsområden ska omfattas av tillståndskrav, föreligger en förpliktelse som enskilda har att följa. Det kan mot bakgrund av detta ifrågasättas om det lagtekniskt är korrekt att i en straffbestämmelse, som riktar sig till enskilda, hänvisa till en artikel i en EU-förordning som inte innehåller en förpliktelse som riktar sig till enskilda, utan till medlemsstaterna. Det korrekta torde i stället vara att i straffbestämmelsen hänvisa till den bestämmelse i svensk lag, 5 § PDA-lagen, som gör det möjligt för att utnyttja det särskilda bemyndigandet i EU-förordningen. Först om föreskriver om tillståndskrav enligt den nämnda para- grafen föreligger nämligen förpliktelser som enskilda i det avseendet har att följa. Under alla omständigheter bör av tydlighetsskäl hänvisning i straff- bestämmelsen ske till den svenska lagbestämmelse som innehåller det aktuella normgivningsbemyndigandet, dvs. 5 § PDA-lagen. Av dessa skäl bör de hänvisningar som i 18 § första stycket 1 och 18 § andra stycket 1 PDA-lagen görs till artikel 5.1 i den äldre EU- förordningen inte bytas ut mot det ändrade artikelnumret 8.1 i den nya EU-förordningen, utan i stället bytas ut mot orden föreskrift som har meddelats med stöd av 5 §. Kontroll av överföring av programvara och teknik Som angetts i avsnitt 5.4.1 har definitionen av export när det gäller vad överföring av programvara eller teknik innebär förtydligats i den nya EU- förordningen (artikel 2.2 iii). Detta får dock ses just som ett förtydligande i förhållande till den definition som finns i den äldre EU-förordningen (artikel 2.b iii) och innebär inte i sig att det kriminaliserade området har utökats. Nuvarande straffbestämmelse i 18 § andra stycket PDA-lagen bör därför i sak inte ändras till följd av den ändrade definitionen. En fråga som bör tas upp i detta sammanhang är hur straff- bestämmelsen i 18 § andra stycket förhåller sig till om överföringen av programvaran eller tekniken åtnjuter grundlagsskydd, för det fall över- föringen sker genom ett grundlagsskyddat medium. Ett exempel är om sådan överföring sker genom en manual eller beskrivning som omfattas av grundlagsskyddet för skrifter enligt 1 kap. 5 § tryckfrihetsförord- ningen (TF). Ett annat exempel är om en sådan överföring sker på Internet genom att någon med utgivningsbevis lämnar sådan överföring av programvara eller teknik ur en databas via sin hemsida enligt 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I sådana fall kan straffbestämmelsen i 18 § andra stycket den nämnda lagen inte tillämpas (jfr prop. s. 21). En sådan gärning skulle sannolikt inte heller kunna bedömas som yttrandefrihetsbrott eller tryckfrihetsbrott enligt 5 kap. 1 § YGL eller 7 kap. 4 och 5 §§ TF. Konsekvenserna av detta problem bör dock i praktiken minskas av- sevärt av det faktum att sådan teknik och programvara som är allmänt tillgänglig i princip inte omfattas av kontroll enligt den nya EU- förordningen (och inte heller omfattades av kontroll genom den äldre EU-förordningen). Av de allmänna anmärkningarna rörande teknik och programvara till bilaga I till EU-förordningen framgår nämligen att kontroll av överföring av teknik inte gäller allmänt tillgänglig information, grundforskning eller det minimum av information som behövs för patentansökningar. Kontrollen gäller inte heller sådan teknik som utgör ett nödvändigt mini- mum för installation, drift, underhåll och reparation av varor som inte är underställda kontroll eller för vilka exporttillstånd har beviljats. Kontroll av överföring av kärnteknik gäller inte allmänt tillgänglig information eller vetenskaplig grundforskning. Programvara som beskrivs i kategori- erna 09 i bilaga I till EU-förordningen omfattas inte av kontroll om den är allmänt tillgänglig eller om den i regel är tillgänglig för allmänheten genom att den säljs från lager vid ett försäljningsställe i detaljistledet utan restriktioner över disk, via postorderförsäljning, på elektronisk väg eller via telefonförsäljning, och den kan installeras av användaren utan väsentlig medverkan av försäljaren. Generellt sett torde det också vara på så sätt att en exportör eller en förmedlare av kommersiella skäl är mycket försiktig med att låta kontrollerad teknologi eller programvara bli fritt tillgänglig för allmän- heten på t.ex. sin hemsida, eftersom detta skulle innebära att potentiella kunder eller konkurrenter utan kostnad skulle kunna få tillgång till teknologin eller programvaran. Nya straffbestämmelser för brott mot tillståndskrav eller förbud Som framgått omfattar den nya EU-förordningen, till skillnad från den äldre EU-förordningen, tillståndskrav för tillhandahållande av förmed- lingstjänster samt en möjlighet att besluta om förbud mot transitering. Dessutom föreslås i denna proposition (avsnitt 5.4.1) att bör utnyttja det särskilda bemyndigande för export som återfinns i artikel 4.5 i EU-förordningen. Eftersom överträdelser av de nuvarande tillståndskraven för export och överföring (samt förbud mot tekniskt bistånd, se 20 § PDA-lagen) beivras med straffrättsliga påföljder talar mycket för att även över- trädelser av tillståndskravet för tillhandahållande av förmedlingstjänster samt förbudet mot transitering ska beivras straffrättsligt. Att statens reaktion mot överträdelser av de olika tillståndskraven eller förbuden i EU-förordningen bör vara koherent kan motiveras med att tillstånds- kravet för tillhandahållande av förmedlingstjänster och förbudet mot transitering är kopplade till samma produkter, dvs. produkter med dubbla användningsområden, som omfattas av tillståndskraven för export och överföring. Med hänsyn till den potentiella förstörelsebringande verkan som produkterna kan bidra till genom användning vid utveckling, produktion etc. av massförstörelsevapen är överträdelser av EU- förordningens bestämmelser om tillståndskrav för tillhandahållande av förmedlingstjänster eller förbud mot transitering gärningar av sådant allvar att straffsanktioner krävs. Eftersom överträdelse av tillståndskrav för all annan export enligt EU- förordningen är kriminaliserad enligt 18 § första stycket 1 och 18 § andra stycket 1 den nämnda lagen bör även överträdelse av tillståndskrav för export av produkter med dubbla användningsområden som avses i artikel 4.5 i EU-förordningen kriminaliseras. När det gäller frågan vilken straffskala som bör gälla görs bedömning- en att straffskalan, såväl vid brott av normalgraden som vid grovt brott, bör följa den som gäller för den som enligt 18 § den nämnda lagen uppsåtligen utan tillstånd exporterar eller överför produkter med dubbla användningsområden, nämligen böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse lägst och högst . Straffskalan bör även följa den som gäller för den som enligt 19 § den nämnda lagen av grov oaktsamhet utan tillstånd exporterar eller överför sådana produkter, nämligen böter eller fängelse i högst . En gärning som begås av grov oaktsamhet bör inte medföra ansvar om den är ringa. De omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är att anse som grovt bör vara desamma som anges i 18 § fjärde stycket och 20 § den nämnda lagen, nämligen att det särskilt ska beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, eller om gärningen inneburit en allvarlig kränk- ning av ett betydande samhällsintresse. De osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling bör kriminaliseras på samma sätt som föreskrivs i 21 § den nämnda lagen. För försök till brott av normalgraden avseende överträdelser av tillståndskravet för tillhandahållande av förmedlingstjänster eller förbud mot transitering bör således dömas till ansvar enligt 23 kap. . För försök, förberedelse och stämpling till grovt brott avseende samma gärningar bör dömas till ansvar enligt 23 kap. . Som framgått i avsnitt 5.4.1 föreslås att det i 4 a § första stycket samma lag införs en paragraf som föreskriver att regeringen får meddela föreskrifter om att en produkt med dubbla användningsområden ska omfattas av krav på tillstånd enligt artikel 4.5 i EU-förordningen. I 18 § första stycket 1 PDA-lagen bör därför föreskrivas att den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar produkter med dubbla användnings- områden som avses i föreskrift som har meddelats med stöd av 4 a § första stycket samma lag döms till böter eller fängelse i högst . I 18 § andra stycket 1 bör föreskrivas att den som uppsåtligen genom sådan elektronisk överföring som avses i artikel 2.2 iii i EU-förordningen utan tillstånd exporterar programvara eller teknik som avses i föreskrift som har meddelats med stöd av 4 a § första stycket samma lag döms till böter eller fängelse i högst . Som angetts i avsnitt 5.4.2 är artikel 5.1 i EU-förordningen direkt tillämplig i medan artikel 5.3 för sin tillämpning förutsätter att regeringen utnyttjar det bemyndigande som föreslås i 4 c § första stycket PDA-lagen. I 18 § första stycket bör i en ny punkt 3 föreskrivas att den som uppsåtligen utan tillstånd tillhandahåller förmedlingstjänster för produk- ter med dubbla användningsområden som avses i artikel 5.1 i EU- förordningen och för vilka tillståndskrav har inträtt eller föreskrift som har meddelats med stöd av 4 c § första stycket döms till böter eller fängelse i högst . I 18 § andra stycket bör i en ny punkt 3 föreskrivas att den som uppsåtligen genom sådan elektronisk överföring som avses i artikel 2.2 iii i EU-förordningen utan tillstånd tillhandahåller förmedlingstjänster för programvara eller teknik som avses i artikel 5.1 i EU-förordningen och för vilka tillståndskrav har inträtt eller föreskrift som har meddelats med stöd av 4 c § första stycket döms till böter eller fängelse i högst . Det bör nämnas att artikel 5.1 är uttömmande på så sätt att tillstånd endast kan krävas på det sätt som föreskrivs i artikeln, dvs. antingen genom information från den behöriga myndigheten till förmedlaren eller genom att den behöriga myndigheten kräver tillstånd efter att en förmedlare som känner till användningen har underrättat myndigheten. Om en förmedlingstjänst, i ett fall där ett tillstånd till förmedlings- tjänster inte redan finns, genomförs trots att förmedlaren känner till att en produkt med dubbla användningsområden är avsedd för någon av de användningar som anges i artikel 4.1 i EU-förordningen, men för- medlaren trots detta inte underrättar den behöriga myndigheten eller om den behöriga myndigheten inte har informerat förmedlaren enligt artikel 5.1 första meningen i EU-förordningen, riskerar förmedlaren således inte att dömas för att utan tillstånd uppsåtligen eller av grov oaktsamhet ha tillhandahållit förmedlingstjänster för produkter med dubbla använd- ningsområden som avses i artikel 5.1. Förutsättningarna enligt den nämnda artikeln är nämligen i så fall inte helt uppfyllda. Däremot skulle en förmedlare i ett sådant fall kunna dömas för att, uppsåtligen eller av oaktsamhet, ha åsidosatt sin underrättelseskyldighet (se nedan under rubriken för åsidosättande av underrättelse- skyldighet). Även artikel 4.4 är uttömmande på så sätt att tillstånd endast kan krävas på det sätt som föreskrivs i artikeln, dvs. genom att den behöriga myndigheten kräver tillstånd efter att en exportör som känner till användningen har underrättat myndigheten. Samma förutsättningar för lagföring torde gälla som angetts ovan beträffande artikel 5.1. har föreslagit att hänvisningarna i 18 § till artiklarna 4.4 och 5.1 i EU-förordningen bör förtydligas samt har anfört följande. Eftersom tillståndskrav för de produkter som avses i artiklarna 4.4 och 5.1 inte uppkommer förrän vissa i artiklarna angivna förut- sättningar är uppfyllda borde straffbestämmelsen förtydligas i detta avseende. Detta skulle kunna göras genom att lägga till och för vilka tillståndskrav har inträtt enligt samma artikel/artiklar efter hänvisningen till rådets förordning (EG) nr 428/2009 i 18 § första stycket 1 och 3, samt andra stycket 1 och 3. Förtydligandet skulle då även omfatta hän- visningen till artiklarna 4.14.3 som i och för sig inte är föremål för förslag i detta lagstiftningsärende. Även de produkter som avses med sistnämnda artiklar innehåller emellertid särskilda förutsättningar för att tillståndskrav ska inträda. Regeringen delar tingsrätts bedömning. Lagtexten i 18 § första stycket 1 och 3 samt andra stycket 1 och 3 bör därför ändras så att detta förhållande uttryckligen framgår. I paragrafen bör därvid dock anpassning ske till att artikel 3.1 i EU-förordningen inte innehåller någon särskild förutsättning för att tillståndskrav ska inträda för en exportör. Genom att föreskriva på föreslaget sätt i 18 § första och andra styckena omfattas de straffbelagda gärningarna även av bestämmelserna om grovt brott i 18 § tredje och fjärde styckena. Några ändringar till följd av den nya straffbestämmelsen krävs därför inte i 18 § tredje och fjärde stycket. Som framgått i avsnitt 5.4.3 är artikel 6.1 i EU-förordningen som gäller förbud mot transitering direkt tillämplig i medlemsstaterna. En ny straffbestämmelse, 18 a §, bör införas i den nämnda lagen. I paragrafens första stycke bör föreskrivas att den som uppsåtligen bryter mot ett förbud mot transitering som har meddelats enligt artikel 6.1 i EU- förordningen döms till böter eller fängelse i högst . I paragrafens andra stycke bör föreskrivas att om brottet är att anse som grovt döms till fängelse, lägst och högst medan det i tredje stycket bör föreskrivas att vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, eller om gärningen inne- burit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse. Genom att i 19 § den nämnda lagen föreskriva att den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 18 § första eller andra stycket eller 18 a § första stycket döms till böter eller fängelse i högst kommer de gärningar som har behandlats ovan att omfattas av 19 §.