prop · GX03115 · 2010-03-23 00:00:00 — Enligt finns det skäl att överväga lämpligheten och nödvändigheten av att i vissa fall utvidga bestämmelserna i radio- och tv-lagen om kommersiella meddelanden till att även omfatta beställ-tv. Några instanser har synpunkter på utform- ningen av vissa definitioner. , (), TU, (TV4) och anser att definitionen av beställ-tv bör förtydligas. TV4 menar att definitionen av begreppet ska begränsas till tjänster som huvudsakligen tillhandahåller program. Länsrätten i anser att innebörden av begreppet program bör klargöras. Tv-sändningar och tv-liknande tjänster Tv kan bland annat sändas analogt eller digitalt i trådlöst marknät, via satellit eller i kabelnät. Kabelnät förses från satellit- eller marksänd- ningar eller direkt via kabel från tv-bolagen. Tv kan även distribueras i s.k. IP-nät. Dessa är geografiskt eller marknadsmässigt avgränsade bred- bandsnät och kan därför liknas vid kabelnät. Tv kan dessutom sändas i öppna Internet-sändningar. Interaktiva tjänster kännetecknas i tv-sammanhang av att tittaren själv kan påverka det som sänds. I tidigare lagstiftningsärenden har skillnad gjorts mellan å ena sidan lokal eller skenbar interaktivitet och å andra sidan central eller verklig interaktivitet (SOU 2001:28 s. 164 och SOU 2005:62 s. 160 f.). Vid lokal interaktivitet sänds informationen ut av det sändande företa- get till alla tittare och sparas i tv-mottagarnas minnen. Med hjälp av fjärrkontrollen eller knappar på mottagaren kan tittaren söka i den lagrade informationen och välja vad han eller hon vill se. Denna typ av interaktivitet är skenbar, eftersom tittaren inte kommunicerar med den som sänder. Informationen som sänds ut och som lagras i tv-mottagaren är allmän och sänds ut till alla som kan ta emot den. Som exempel på tjänster av aktuellt slag kan nämnas sökbar text-tv och elektronisk pro- gramguide (EPG). EPG är en programtablå på tv-skärmen med översikt över pågående och kommande program som informerar om och ger titta- ren möjlighet att söka efter tv-program. För verklig interaktivitet krävs att det finns en returkanal från tittarens mottagare tillbaka till den som sänder. Returkanalen finns i olika distri- butionsformer. Som exempel kan nämnas bredbands-, tele- och mobilte- lenät. Tittaren kan kommunicera direkt med tv-kanalen eller med sin operatör via returkanalen. När en returkanal finns är det möjligt att erbju- da en rad centralt interaktiva tjänster som komplement till tv- programmen. Som exempel på sådana tjänster kan nämnas spel, annon- ser, tävlingar och omröstningar, informationstjänster (t.ex. nyheter, ak- tiekurser och väder), elektroniska handelstjänster och pay-per-view- eller video-on-demand-tjänster (möjlighet att via fjärrkontrollen beställa t.ex. filmer, musik och sportsändningar). Programanknutna tjänster kan samexistera med ett tv-program. Som exempel kan nämnas textning och tjänster som är anpassade för personer med funktionsnedsättning. Till programanknutna tjänster hör även tjäns- ter som ger tittaren möjlighet att interagera med utgångspunkt från ett program och på så sätt få tillgång till ytterligare information. Med hjälp av fjärrkontrollen kan tittaren klicka på olika ikoner i tv-bilden och på så sätt ta del av extra information. Som exempel kan nämnas matrecept i anslutning till matlagningsprogram. Även reklam kan länkas till ett pro- gram eller till annonser som visas mellan programmen. Tittaren kan också välja mellan olika kameravinklar och se flera bilder på skärmen. Genom AV-direktivet har tillämpningsområdet utvidgats till att omfatta alla audiovisuella medietjänster oavsett sändningsteknik. En audiovisuell medietjänst definieras i artikel 1a) i AV-direktivet som en tjänst enligt definitionen i artiklarna 49 och 50 i EG-fördraget, tjänsten ska falla under det redaktionella ansvaret hos en leverantör av medietjänster, det huvudsakliga syftet med tjänsten ska vara att tillhandahålla pro- gram för att informera, underhålla eller utbilda allmänheten, och programmen ska tillhandahållas via elektroniska kommunikationsnät. I artikeln konstateras vidare att sådana audiovisuella medietjänster som avses utgörs av tv-sändningar, beställtjänster och audiovisuella kommer- siella meddelanden. Med begreppet program avses rörliga bilder med eller utan ljud som utgör ett enskilt inslag i en programtablå eller katalog. Utanför tillämpningsområdet faller tjänster som varken primärt har ekonomiska syften eller konkurrerar med tv-sändningar eller beställtjäns- ter. Som exempel kan nämnas privata webbplatser och tjänster som inne- bär tillhandahållande eller distribution av audiovisuellt innehåll som framställs av privata användare i syfte att delas och utbytas inom intres- segrupper. Även begreppen tv-sändningar, beställtjänster och audiovisuella kom- mersiella meddelanden definieras i AV-direktivet. En tv-sändning till- handahålls för tittande enligt en programtablå och sändningen startas av den som tillhandahåller tjänsten. En beställtjänst tillhandahålls på tider som mottagaren väljer och på dennes egen begäran utifrån en katalog av program som leverantören av tjänsten tillhandahåller. Med audiovisuella kommersiella meddelanden avses dels bilder med eller utan ljud som mot betalning eller liknande ersättning ingår i eller sänds i an- slutning till program och som syftar till att marknadsföra en näringsidka- res varor eller tjänster eller att främja näringsidkarens anseende, dels egenreklam. Som exempel på sådana meddelanden nämns i AV- direktivet tv-reklam, sponsring, teleshopping och produktplacering. I radio- och TV-lagen finns föreskrifter om sändningar av ljudradio- och tv-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 1 § första stycket). En sändning ska enligt paragrafens andra stycke anses riktad till allmänheten endast om den och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Begreppen ljudradio- och tv-program definieras inte närmare i lagen, men bör enligt motiven till radio- och TV-lagen bestämmas utifrån det allmänna språkbruket och behovet av att reglera denna typ av verksam- het. Lagens tillämpningsområde är inte beroende av vilken teknik som används (prop. 1995/96:160 s. 65). Tv- eller radiosändningar som tas emot i en annan apparat än den traditionella tv- eller radioapparaten kan därför, om sändningarna i övrigt uppfyller kraven för att omfattas av Prop. 2009/10:115 lagen, utgöra ett ljudradio- eller tv-program. Det innebär att även pro- gram som tas emot i t.ex. en dator eller en mobiltelefon kan omfattas av radio- och TV-lagen. Vid lokalt interaktiva tjänster som sökbar text-tv och EPG är den in- formation som sänds ut och som lagras i tv-mottagaren allmän och sänds ut till alla som kan ta emot den. Radio- och TV-lagen är därför tillämplig på sådana tjänster. Skälen för regeringens förslag Genom AV-direktivet utvidgas tillämpningsområdet till att, förutom tv- sändningar, även omfatta beställtjänster. Det som skiljer en tv-sändning och en beställtjänst åt är vem sändningen riktas till och vem som startar den. Som konstaterat kan beställtjänster inte anses rikta- de till allmänheten på det sätt som förutsätts i 1 kap. 1 § andra stycket radio- och TV-lagen. Sådana tjänster är med tidigare använd terminologi centralt interaktiva tjänster på vilka den nuvarande radio- och TV-lagen inte är tillämplig. Gemensamt för tv-sändningar och beställtjänster enligt AV-direktivet är att det huvudsakliga syftet med tjänsten ska vara att tillhandahålla program för att informera, underhålla eller utbilda allmänheten (artikel 1a)). Programmen ska tillhandahållas via elektroniska kommunikations- nät i den mening som avses i artikel 2a i och rådets direktiv /21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kom- munikationsnät och kommunikationstjänster. Direktivet har genomförts i genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Med elektroniska kommunikationsnät avses bland annat system för överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elek- tromagnetiska överföringsmetoder oberoende av vilken typ av informa- tion som överförs (7 § lagen om elektronisk kommunikation). En viss reglering när det gäller beställtjänster finns i lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen). De frågor som regleras i lagen omfattas emel- lertid, med något undantag, inte av AV-direktivets bestämmelser. Vidare tar lagen inte specifikt sikte på medietjänster. I radio- och TV-lagen däremot regleras specifikt medietjänster och tv-direktivet har implemen- terats i genom bestämmelser i framför allt den lagen. Det är därför naturligt att radio- och TV-lagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta beställtjänster i AV-direktivets mening. Som tidigare nämnts omfattar radio- och TV-lagen även kommersiella meddelanden som ingår i eller omger tv-sändningar. Eftersom det före- slås att beställtjänster ska omfattas av radio- och tv-lagens tillämpnings- område bör även kommersiella meddelanden som är knutna till beställ- tjänster omfattas av lagen. Beställtjänster i AV-direktivets mening utgör sådana tjänster som i i olika sammanhang kallas för beställ-tv (se t.ex. 1995/96:160 s. 65). Tjänsten kännetecknas bland annat av att en person efter beställning får se tv-program när personen själv önskar. 2009/10:115 likhet med anser regeringen att beställtjänster i AV- direktivets mening i radio- och tv-lagen bör benämnas beställ-tv. Reger- ingen återkommer till den närmare innebörden av begreppet. I AV-direktivet finns definitioner av ett antal grundläggande begrepp som inte har definierats närmare. Dessutom innehåller direktivet ändrade definitioner av vissa begrepp. När det gäller dessa begrepp ver- kar avsikten inte vara att åstadkomma någon ändring av begreppens innebörd utan ändringarna synes vara motiverade för att särskilja olika begrepp. För att dels underlätta förståelsen av radio- och tv-lagen, dels tydliggö- ra lagens tillämpningsområde föreslår regeringen att det i lagen bör infö- ras en paragraf där vissa begrepp definieras. Regeringen återkommer till innebörden av begreppen sponsring och produktplacering i avsnitten 6.10 och 6.11. Det föreslås även att andra begrepp definieras i radio- och tv-lagen. Dessa begrepp behandlas bl.a. i författningskommentaren (avsnitt 17). Begreppet tv-sändning definieras i AV-direktivet som en audiovisuell medietjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för sam- tidigt tv-tittande enligt en programtablå (artikel 1 e). Tv-sändningar beskrivs i radio- och tv-lagen som sändningar av tv- program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Någon skillnad i sak tycks inte finnas mellan de två definitionerna. I likhet med anser regeringen att begreppet för att an- passas till radio- och tv-lagens utformning bör vara tv-sändning. En beställtjänst definieras i direktivet som en audiovisuell medietjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för att ge möjlighet att se program som användaren väljer och på dennes begäran utifrån en katalog av program som valts ut av leverantören av medietjänster (artikel ). har definierat beställ-tv som en tjänst varigenom en leverantör av medietjänster i informations-, underhållnings- eller utbild- ningssyfte tillhandahåller allmänheten tv-program med hjälp av elektro- niska kommunikationsnät på begäran av användaren, som han eller hon väljer och från en katalog med program som leverantören har valt ut. Definitionen överensstämmer i stort med AV-direktivets definitioner av beställtjänst och audiovisuell medietjänst. Till skillnad från några remissinstanser anser regeringen inte att den av Prop. 2009/10:115 föreslagna definitionen behöver förtydligas eller in- Även om beställ-tv inte tillhandahålls för tv-tittande har var och en möjlighet att ta del av tjänsten. Det som skiljer tv- sändningar från beställ-tv är vem som startar sändningen. Avsikten är inte att databaser där endast några få eller delar av tv- program tillhandahålls tillsammans med innehåll av annat slag ska om- fattas av definitionen, t.ex. tidningarnas webbsidor där de audiovisuella inslagen bara är en del av tjänsten. Detta framgår bl.a. av att leverantören ska erbjuda tjänsten i form av en katalog med program som leverantören har valt ut. Vidare är avsikten att definitionen av beställ-tv ska motsvara direktivets definition, dvs. det ska vara fråga om en audiovisuell medie- tjänst. En sådan tjänst definieras enligt direktivet bl.a. som att det huvud- sakliga syftet med tjänsten ska vara att tillhandahålla program, vilket inte är fallet med tidningars webbsidor. Verksamheter som primärt inte har ekonomiska syften bör inte heller omfattas. Detta följer redan av EUF- fördragets bestämmelse om tjänst (jfr även artikel 1 a och skäl 16 till AV-direktivet). Dessutom innebär den föreslagna definitionen att tjäns- ten ska tillhandahållas av en leverantör av medietjänster och att det är tv- program som tillhandahålls i informations-, utbildnings- eller underhåll- ningssyfte. För att användaren ska kunna välja program utifrån en katalog av pro- gram och se programmen som denne väljer behöver pro- grammen sändas ut individuellt till varje användare via t.ex. mobiltelenät eller Internet. Om beställ-tv tillhandahålls via Internet kan det vara en trådsändning. Även sådana sändningar omfattas av definitionen. Att så torde vara tanken följer också av motiven till radio- och TV-lagen. I motiven framhålls nämligen att med beställ-tv avses en verksamhet där en kund kan beordra att ett visst tv-program sänds till henne eller honom över ett trådnät (prop. 1995/96:160 s. 65). Vissa bestämmelser i innebär dock inskränkningar i rät- ten att tillhandahålla beställ-tv och därtill knutna kommersiella medde- landen. I dessa fall måste alltså bestämmelserna i direktivet prövas mot reglerna i yttrandefrihetsgrundlagen. Som redovisats inledningsvis har också några remissinstanser ifrågasatt behovet av att inskränka tillhanda- hållandet av beställ-tv och därtill knutna kommersiella meddelanden. Frågan behandlas i kommande avsnitt. Regeringen anser att begreppet leverantör av medietjänster bör definieras i enlighet med förslag. Det vill säga såsom den som har det redaktionella ansvaret för valet av innehåll i en ljudradio- eller tv- sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv och avgör hur innehållet struktu- reras. Definitionen ansluter till AV-direktivets definition av begreppet. Leverantör av medietjänster definieras i AV-direktivet som den fysiska eller juridiska person som har det redaktionella ansvaret för valet av audiovisuellt innehåll för den audiovisuella medietjänsten och som avgör hur det ska struktureras (artikel 1 d). I likhet med anser regeringen att tv-program bör defini- eras i lagen. Tv-program bör definieras som program som huvudsakligen består av rörliga bilder med eller utan ljud. Den föreslagna definitionen överensstämmer till viss del med defini- tionen av program i AV-direktivet. Någon skillnad i sak avses inte. gram definieras i direktivet som en uppsättning rörliga bilder med eller utan ljud som utgör ett enskilt inslag i en programtablå eller en katalog som har sammanställts av en leverantör av medietjänster och vars form och innehåll är jämförbara med formen och innehållet för tv-sändningar (artikel 1 b). Som exempel på sådana program nämns långfilmer, sport- evenemang, komediserier, barnprogram och dokumentärer. Till skillnad från anser regeringen inte att program bör definieras i lagen. Med begreppet program avses i den nuvarande radio- och TV-lagen detsamma som i yttrandefrihetsgrundlagen. även enkla meddelanden som t.ex. Fröken faller in under begreppet 1995/96:160 s. 65). Någon ändring i detta avseende är inte avsedd. Regeringens förslag: Bestämmelserna om jurisdiktion ska även om- fatta beställ-tv. Kriteriet om frekvens som har upplåtits i ska upphöra att gälla och ordningen mellan kriterierna satellitupplänk och satellitkapacitet blir den omvända. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker ut- redningens förslag eller lämnar dem utan erinran. Enligt Radio- och TV- verket bör definitionen av etableringskriterierna i artikel 2.3 i AV- direktivet införlivas direkt i radio- och TV-lagen. SBS/Kanal anser att de tekniska kriterierna bör förtydligas på så sätt att en satellitupplänk anses belägen i den medlemsstaten där sändarföretaget under sin kontroll och på sitt ansvar för in prestationerna i en oavbruten överföring till satelliten. AV-direktivet bygger på den s.k. ursprungslandsprincipen (artiklarna 2.1 och 3.6). Principen, som lades fast redan i tv-direktivet, innebär att den ansvariga medlemsstaten är skyldig att säkerställa att alla tv-sändningar som sänds av programföretag inom dess jurisdiktion överensstämmer med regelverket som gäller för sändningar avsedda för allmänheten i den egna medlemsstaten. Dessa sändningar kan sedan fritt cirkulera på den inre marknaden. Den stat som har jurisdiktion ska således se till att den egna lagstiftningen och därmed direktivet följs. Genom AV-direktivet utsträcks principen till att omfatta alla audiovisuella medietjänster. I artikel 2 i AV-direktivet regleras frågan om ansvarig medlemsstat, under vilken stats lagstiftning som leverantörer av medietjänster Ansvarig medlemsstat bestäms i första hand av etableringskriteri- Prop. 2009/10:115 erna och i andra hand av de tekniska kriterierna (artikel 2.3-2.4). Etableringskriterierna i AV-direktivet är oförändrade i förhållande till tv-direktivet. I första hand anses en leverantör av medietjänster etablerad i den medlemsstaten där huvudkontoret finns och redaktionella beslut fattas. Om huvudkontoret inte finns i samma medlemsstat som de redak- besluten fattas, ska leverantören anses etablerad i den medlems- stat där en betydande del av arbetsstyrkan är verksam. Om behörig med- lemsstat ändå inte kan fastställas är det huvudkontorets belägenhet som fäller avgörandet. Slutligen anges att om en betydande del av arbetsstyr- kan inte är verksam i någon medlemsstat så har den medlemsstat där verksamheten startade jurisdiktion under förutsättning att leverantören upprätthåller en varaktig och verklig anknytning till ekonomin i den medlemsstaten. I de fall etableringskriterierna inte ger svar på frågan om behörig med- lemsstat ska de tekniska kriterierna tillämpas. Genom AV-direktivet har dessa kriterier ändrats något i förhållande till tv-direktivet. Kriteriet om frekvensupplåtelse har utgått och kriterierna tar numera bara sikte på satellitsändningar. Det är i första hand den medlemsstat där satellitupp- länken är belägen som har jurisdiktion och i andra hand den stat vars satellitkapacitet leverantören av medietjänster använder sig av. Ordning- en mellan kriterierna satellitupplänk och satellitkapacitet är således den omvända i förhållande till tv-direktivet. Kan ansvarig medlemsstat inte bestämmas med ledning av etablerings- kriterierna och de tekniska kriterierna är behörig medlemsstat den i vil- ken leverantören av medietjänster är etablerad enligt artiklarna 4348 i EG-fördraget (numera artiklarna 49-54 i EUF-fördraget) (artikel 2.5 i AV-direktivet). Skälen för regeringens förslag I 1 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen regleras vilka tv- sändningar som omfattas av lagen. Bestämmelsen överensstämmer med tv-direktivets regel om jurisdiktion. Det är alltså i första hand den stat där den som tillhandahåller tv-sändningen är etablerad som har jurisdiktion. Om den som tillhandahåller tv-sändningar varken är etablerad i eller i någon annan EES-stat avgörs jurisdiktionen av vissa tekniska kriterier som anges i lagen. I sista hand bestäms jurisdiktionen av be- stämmelserna om etablering i EG-fördraget (numera EUF-fördraget). Därutöver finns en bestämmelse om svensk jurisdiktion när den som bedriver sändningsverksamhet, efter att ha varit etablerad i , eta- blerar sig i en annan EES-stat i syfte att kringgå svensk lagstiftning när verksamheten huvudsakligen riktar sig till (1 kap. 2 § andra stycket radio- och TV-lagen). Bestämmelsen är en kodifiering av Europe- iska unionens domstols praxis (jfr prop. 1997/98:184 s. 33). AV- direktivet innehåller regler för delvis samma situation. Frågan behandlas närmare i avsnitt 6.5. AV-direktivet innehåller dock som redovisas ovan vissa ändringar av reglerna om medlemsstaternas jurisdiktion. Bestäm- melserna om jurisdiktion i radio- och tv-lagen bör därför ändras så att de stämmer överens med direktivets bestämmelser. Det innebär bland annat Prop. 2009/10:115 att bestämmelserna bör ändras på så sätt att de även omfattar beställ-tv. I samband med utformningen av nuvarande bestämmelse om jurisdik- tion i radio- och TV-lagen påpekade flera remissinstanser att etablerings- kriterierna enligt tv-direktivet borde definieras i författningstexten (jfr prop. 1997/98:184 s. 33). Regeringen anser alltjämt att detta bör ske genom en hänvisning till definitionen i artikel 2.3 i AV-direktivet. Därutöver innehåller AV-direktivet som redovisas ovan endast mindre ändringar av reglerna om medlemsstaternas jurisdiktion. Med anledning därav anser regeringen att bestämmelserna om jurisdiktion i radio- och tv-lagen bör ändras på så sätt att kriteriet om frekvens som har upplåtits i upphör att gälla och att ordningen mellan kriterierna satellitupp- länk och satellitkapacitet blir den omvända. När det gäller den närmare utformningen av de tekniska kriterierna överensstämmer förslag med ordalydelsen i såväl tv- direktivet som AV-direktivet. Den närmare innebörden av kriterierna framgår bland annat av motiven (prop. 1997/98:184 s. 32 f. och 72). Regeringen anser inte att det finns något behov av att i lagen ytterligare förtydliga kriteriernas innebörd. Som konstaterat finns det ingen anledning att anta att föreslagna ändringar i praktiken kommer att innebära några större för- ändringar eller tillämpningssvårigheter när det gäller tv-sändningar. AV-direktivet innebär dock en helt ny reglering för leverantörer av be- ställ-tv. Enligt för radio och TV kan kriterierna för jurisdiktion bli svåra att tillämpa på beställ-tv, i synnerhet på sändningar som tillhandahålls via Internet. Skälet är att leverantörer av beställ-tv, i jämförelse med traditionella programföretag, torde kunna förekomma i betydligt större omfattning och med en mer spridd företagsstruktur. Det är därför nämndens bedömning att reglerna om jurisdiktion kommer att ge upphov till andra och mer komplicerade frågeställningar än de som har uppkommit beträffande tv-sändningar. Regeringen har viss förståelse för nämndens bedömning men anser att framtiden får utvisa om de nya reglerna om jurisdiktion ger upphov till andra frågeställningar än de som har uppkommit beträffande tv- sändningar. Det är viktigt att Europeiska kommissionen och nationella tillsynsmyndigheter följer utvecklingen på området. I denna del kan också nämnas att enligt AV-direktivet ska kommissionen och därefter till , rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén överlämna en rapport om tillämpningen av direktivet och vid behov utarbeta ytterligare förslag för att anpassa det till utvecklingen i fråga om audiovisuella medietjäns- ter (artikel 26). 6.4Säkerställande av fri mottagning Regeringens bedömning: De möjligheter som ges i AV-direktivet att begränsa fri mottagning och vidaresändning av tv-sändningar och be- ställ-tv från andra medlemsstater bör inte utnyttjas. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig delar utredning- ens bedömning eller lämnar den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: AV-direktivet bygger, i likhet med tv-direktivet, på principen om fri rörlighet för tjänster. direktivet ska medlemsstaterna säkerställa fri mottagning och de får inte begränsa vidaresändning inom sina territorier av audiovisuella medie- tjänster från andra medlemsstater av skäl som hör under områden för