prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — Övergången från kassamässig till intäktsmässig grund för redovisning av skatter motiverades med att en sådan ur analyssynpunkt var att föredra eftersom den har en direkt koppling till skattebasens utveckling och de för året gällande skattereglerna. betonades att en kassamässig redovisning också behövs för de sammanlagda skatteinkomsterna för att ett budgetsaldo som uttrycker statens lånebehov ska kunna beräknas (prop. 2005/06:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. s. 161). Övergången från utgiftsmässig till kostnadsmässig grund för redovisning mot anslag av förvaltningsutgifter motiverades med att en sådan avräkning innebär att anslagsutfallet ger en mer rättvisande bild av resursförbrukningen under budgetåret. Det betonades vidare att det är en fördel att myndigheterna kan använda samma redovisningsprincip för anslagsavräkningen som de använder i den löpande redovisningen och bokslutet (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. s. 294). Skälen för regeringens förslag: De förändringar som har skett i budgeteringen och redovisningen mot inkomsttitlar och anslag motsvarar det synsätt som regeringen har redovisat för i skrivelsen Årsredovisning för staten 2004. Regeringen anförde i det sammanhanget att det kan finnas goda skäl att vid lämpliga tillfällen och i kontrollerbara former ta steg i riktning mot en periodiserad redovisning för enskilda poster på budgetens inkomst- och utgiftssida. Detta kunde enligt regeringens mening vara särskilt motiverat om det underlättade för myndigheterna, gav en bättre bild av verksamheten och inte var förenat med försvagad kassamässig kontroll (skr. 2004/05:101 s. 242). Den valda strategin för vidareutveckling av de grunder på vilka budgetering och redovisning sker innebär således att, när så bedöms lämpligt, steg tas mot en ökad användning av periodiserad redovisning med bevarande av full kassamässig kontroll över verksamheten. Regeringen vill i detta sammanhang peka på att budgetlagen på det aktuella området gjort det möjligt för att besluta om en annan ordning för redovisning mot anslag och inkomsttitlar än den som föreskrivs i lagen. Därmed har det varit möjligt att på ett praktiskt sätt successivt förnya budgeteringen och redovisningen på statens budget med hänsyn till bl.a. den ekonomisk-politiska debatten och förändringar i uppföljningen och styrningen av statens verksamhet. Regeringen anser att en sådan möjlighet bör finnas även i fortsättningen. Den övergång som skedde 2006 till intäktsmässig grund för budgetering och redovisning av inkomster av skatter på inkomsttitlar innebär att av budgetens inkomster numera redovisas på denna grund. Den övergång som genomfördes till att redovisa myndigheternas förvaltningsutgifter på kostnadsmässig grund i stället för på utgiftsmässig grund var av mindre omfattning. Den berör ändå av utgifterna på statens budget. Båda dessa förändringar är enligt regeringens uppfattning så stora och så väl etablerade att de inte längre bör grundas på tillämpning av undantagsbestämmelser. Det bör i stället framgå av budgetlagen vilka regler som ska gälla för redovisning av skatteinkomster respektive förvaltningsutgifter. Bestämmelser med detta innehåll har tagits in i 4 kap. 2 och 3 §§ förslaget till budgetlag. Det förekommer att inkomster, t.ex. i form av avgifter och åter- betalningar, redovisas mot ett anslag. Undantagsvis har också utgifter redovisats mot en inkomsttitel. Nettoredovisning tillämpas då. I sådana fall ligger det i sakens natur att inkomsterna och utgifterna redovisas på samma grund. Som ett led i en stegvis utveckling anser regeringen att det finns skäl att tillämpa en periodiserad grund för budgetering och redovisning även för ytterligare inkomster och utgifter på statens budget. Huvuddelen av statens inkomster från frivilliga och belastande avgifter redovisas intäktsmässigt vid sidan av statens budget eller netto under anslag. Därmed har regeringen svårt att se något skäl till varför inte även motsvarande avgiftsinkomster som redovisas mot inkomsttitlar ska budgeteras och redovisas på intäktsmässig grund. Både ur principiell och praktisk redovisningssynpunkt är det, som också ESV pekar på, önskvärt med en sådan förändring. Regeringen anser därför att det i lagen bör anges att avgiftsinkomster i statens verksamhet ska redovisas på intäktsmässig grund. Även vissa andra inkomster, t.ex. finansiella ersättningar som redovisas på inkomsttitlar, bör redovisas på denna grund. Generellt bedömer regeringen att periodiseringseffekterna blir små och närmast omätbara , men att en begränsad övergångseffekt kan uppstå. Denna effekt är dock svår att förutse eller beräkna närmare. Klargöranden om hur reglerna för redovisning ska tillämpas kan i dessa fall behöva göras i förordning. När det gäller statens utgifter anser regeringen till skillnad från att transfereringar fortsatt ska redovisas mot anslag på kassamässig grund och att förvaltningsutgifter ska redovisas på kostnads- mässig grund. Ett av de beloppsmässigt större anslagen på statens budget är anslaget för räntor på statsskulden. Detta anslag redovisas utgiftsmässigt. Regeringen bedömer att det kan finnas skäl att överväga en budgetering och redovisning av anslaget för statsskuldsräntor och anslaget för provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning på kostnadsmässig grund. saknas dock tillräckligt underlag för att övergå till en kostnadsmässig grund. Regeringen anser att den frågan behöver utredas närmare. Regeringen ser inget skäl att nu pröva om ytterligare steg bör tas i riktning mot en periodiserad grund för budgetering och redovisning för övriga delar av budgetens inkomster eller utgifter. Det finns också vissa utgifter som även i fortsättningen bör redovisas på utgiftsmässig grund. Detta gäller bl.a. anskaffning av tillgångar som finansieras med anslag, t.ex. väg- och järnvägsanläggningar, kultur- och naturmiljötillgångar samt krigsmateriel och befästningar. dessa sammanhang densamma som anskaffningsvärdet för tillgången. Statsskuldsräntorna redovisas också utgiftsmässigt. I fråga om statens inkomster ska skatter och avgifter redovisas på intäktsmässig grund medan övriga inkomster redovisas på inkomstmässig grund. För bidrag från EU och utdelningar m.m. ska därvid inkomsten anses uppkomma som betalningen. Härtill kommer att kapitaltransaktioner, exempelvis kapitaltillskott till bolag, utlåning och återbetalning av lån, som överhuvudtaget inte kan redovisas på periodiserade grunder, även i fortsättningen bör redovisas på utgifts- eller inkomstmässig grund. Inkomsten eller utgiften anses därvid i princip uppkomma som betalningen. I budgetlagen behöver mot denna bakgrund stöd finnas för alla tre grunder för att redovisa mot anslag och inkomsttitlar, dvs. kassa-, utgifts/inkomst- och kostnads/intäktsmässig grund. Detta bör ske genom att det i lagen anges när periodiserad respektive kassamässig grund ska användas och att det för övriga inkomster och utgifter, dvs. andra inkomster än inkomster av skatter och avgifter och andra utgifter än utgifter för förvaltningsändamål och transfereringar, föreskrivs att inkomster respektive utgifter ska redovisas det budgetår till vilken inkomsten eller utgiften hör. Klargöranden kan behöva göras i förordning om när inkomst- och utgiftsmässig grund för redovisning mot inkomsttitel eller anslag ska tillämpas. I budgetlagen föreskrivs att avräkning mot anslag för transfereringar ska göras det budgetår då betalning sker. Erfarenheten har visat att ett anslag i många fall används för både transfereringar och förvaltningsutgifter. Redovisningsmetoden bör därför inte knytas till vilka typer av ändamål anslaget i grunden är avsett för utan i stället till slaget av utgift som ska redovisas under anslaget, t.ex. kostnader i statens egen verksamhet eller utbetalda transfereringar. En sådan anpassning har redan gjorts i 16 § anslagsförordningen (1996:1189). Motsvarande bör gälla för olika slags inkomster som redovisas mot samma inkomsttitel. Vad som sagts innebär att redovisning mot ett anslag eller en inkomsttitel i en del fall kan komma att ske enligt olika grunder för skilda slag av inkomster och utgifter. Detta påverkar budgeten i dess helhet och medför att vissa justeringar behöver vidtas för att budgeten och dess utfall ska kunna tolkas. Detta genomförs också . Vad som ska betraktas som en förvaltningsutgift, en transferering eller en investering är ibland inte helt givet. Motsvarande kan även gälla för olika slag av inkomster. Klargöranden kan därför behöva göras i förordning. Redovisningen mot anslag och inkomsttitlar bör liksom göras löpande. I princip betyder det att redovisning ska göras så att en tillfredsställande uppföljning kan ske av hur inkomster och utgifter utvecklas i förhållande till budgeterade belopp. I praktiken är det dock ofta tillräckligt att sådana intäkter och kostnader som har stor påverkan på månadens utfall löpande periodiseras till den månad till vilken intäkten eller kostnaden hänför sig. Mot denna bakgrund anser regeringen att de principer som gäller för löpande periodiseringar i myndigheternas finansiella redovisning också bör ligga till grund för redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. Full periodisering av inkomster och utgifter måste dock alltid göras i samband med bokslut. syfte att minimera risken för missförstånd och avvikelser mellan Prop. 2010/11:40 myndigheternas finansiella redovisning och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar på statens budget anser regeringen, liksom ESV anfört, att den finansiella redovisningen utifrån god redovisningssed ska utgöra grunden också för redovisning mot anslag och inkomsttitlar på statens budget. I fall som dessa bör det åligga regeringen att besluta om verkställighetsföreskrifter eller uppdra åt en myndighet att göra det, så att bestämmelserna tillämpas på det sätt som är avsett. Bestämmelserna i budgetlagen gäller i första hand regeringens skyldigheter i förhållande till . Det betyder att regeringen i föreskrifter till myndigheterna av praktiska skäl kan ange ett redo- visningsförfarande som avviker från vad som anges i lagen, under förutsättning att regeringen i fråga om väsentliga avvikelser justerar redovisningen så att den motsvarar föreskrifterna i budgetlagen innan redovisningen överlämnas till . En sådan avvikelse kan exempelvis bli aktuell för redovisning av skatter. Myndigheterna kan komma att redovisa skatter mot inkomsttitel på kassamässig grund och/eller med debiterade belopp, medan regeringen måste justera redovisningen i årsredovisningen för staten så att en intäktsmässig redovisning i enlighet med lagens bestämmelser uppnås. tillämpas för universitet och högskolor en särskild ordning för redovisning mot anslag. Denna ordning bör tillämpas även i fortsättningen. Som en språklig modernisering används i lagtexten begreppet redovisning i stället för som tidigare avräkning. ESV har motsatt sig att en övergång till begreppet redovisning sker. Någon klar gräns mellan betydelsen av de båda begreppen finns inte. I rubriken närmast före 10 § budgetlagen används begreppet redovisning, medan begreppet avräkning används i paragrafen. Enligt regeringen är det en fördel om enhetliga begrepp används så långt det är möjligt. En övergång till begreppet redovisning ligger också i linje med det språkbruk som används i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och . Regeringen föreslår därför att begreppet redovisning används genomgående i fortsättningen. 8.2Varor och tjänster som används för transfereringar Regeringens förslag: beslutar att utgifter för anskaffning av varor och tjänster som används för transfereringar ska redovisas mot anslag på samma grund som förvaltningsutgifter, dvs. det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Utredningen lämnar inget förslag i denna del. Remissinstanserna: ESV anser att utgifter för anskaffning av varor och tjänster som ska transfereras bör likställas med förvaltningsutgifter när det gäller redovisning mot anslag. Skälen för regeringens förslag: Även om transfereringar enligt budgetlagen ska redovisas mot anslag på kassamässig grund, dvs. betalning sker, anser regeringen att anskaffning av varor och tjänster som Prop. 2010/11:40 används för transfereringar bör likställas med förvaltningsutgifter i fråga om redovisning mot anslag. För att förenkla administrationen anser regeringen, i likhet med ESV, att det är rimligt att fakturor för köp av varor eller tjänster som avser transfereringar bör hanteras och redovisas mot anslag på samma sätt som myndigheternas leverantörsfakturor för den egna förvaltningsverksamheten. Volymen av dessa transfereringar bedöms vara så liten i omfattning att huvudregeln för redovisningen mot anslag inte urholkas. En sådan kostnadsmässig redovisning bör enligt regeringens bedömning inte föranleda ändringar av grunden för redovisning i budgetlagen. En sådan ordning bör i stället möjliggöras genom att beslutar särskilt att en sådan grund ska användas för redovisning av berörda varor och tjänster. Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att regeringen utan särskilt bemyndigande får göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . Lagen ska också innehålla en bestämmelse om att regeringen, när den begär ett beställningsbemyndigande från , ska ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. I lagen ska det anges att beställningsbemyndiganden m.m. endast gäller det aktuella budgetåret och att de omfattar beställningar eller beslut som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret delar utredningens bedömning att det är bättre att använda beställningsbemyndiganden i stället för att finansiera långsiktiga investeringar med reservationsanslag, men menar att någon form av riktlinjer för beställningsbemyndiganden bör införas för att motverka att sådana införs slentrianmässigt. () tillstyrker utredningens förslag, men ser praktiska problem med att bryta ner den absoluta beloppsgränsen om på myndighetsnivå. Rådet för Europeiska socialfonden i instämmer i princip med utredarens förslag. Bakgrund: Enligt 9 kap. 8 § andra stycket RF får regeringen inte ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten utan att riks- dagen har medgett det. Regeringens befogenheter på detta område preciseras närmare i 1214 §§ budgetlagen. Enligt 12 § får regeringen, för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer, beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det budgeten avser. Enligt 13 § gäller dock att regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och anställning av personal. I 14 § regleras garantiåtaganden, vilka behandlas närmare i avsnitt 10. De befogenheter som regeringen får i 12 § budgetlagen benämns vanligen beställningsbemyndiganden. Omfattningen av sådana ekonomiska åtaganden som regeringen ingått med stöd av bemyndiganden har ökat kraftigt sedan budgetlagen infördes. I budget- propositionen begärde regeringen beställningsbemyndiganden inom elva utgiftsområden för totalt , varav försvarsområdet svarade för (prop. 1997/98:1). I budget- propositionen begärde regeringen bemyndiganden inom 18 utgiftsområden för totalt , varav försvarsområdet utgjorde . Ökningen av antalet beställningsbemyndiganden och omfattningen av dessa beror på att rutinerna kring ekonomiska åtaganden har stramats upp så att bemyndiganden verkligen begärs när så erfordras. Ett annat skäl till ökningen är att ekonomiska åtaganden gjorda med stöd av beräknade anslagssparanden respektive reservationer på de tidigare reservationsanslagen har ersatts med bemyndiganden. Utgifterna på statens budget är budgeterade till 2010. De infriade förpliktelserna 2010 som har stöd i bemyndiganden beräknas uppgå till . Det betyder att av budgetens utgifter är hänförliga till tidigare beställningar och åtaganden. Av regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2009 (skr. 2009/10:101) framgår att av de totalt begärda och erhållna bemyndigandena på hade utnyttjats (). I budgetpropositionen föreslog regeringen att totalt 471 anslag skulle anvisas (prop. 2009/10:1). Beställningsbemyndiganden fanns kopplade till 82 av dessa (). Storleken på bemyndigandena varierade från till . Sammanlagt 22 beställningsbemyndiganden uppgick till mer än vardera, medan tio bemyndiganden uppgick till . Det fanns 32 bemyndiganden där bemyndigandebeloppet översteg anslagsbeloppet. Vidare fanns det 15 bemyndiganden som understeg av anslagsbeloppet. Tio bemyndiganden omfattade såväl som av anslagsbeloppet. Att ett bemyndigande används innebär att ett anslag måste anvisas. Det är därför naturligt att beslut om omfattning och ändamål med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. har haft synpunkter på de bemyndiganden som regeringen har begärt (se bl.a. bet. 2007/08:FiU11 och bet. 2008/209:FiU11). har bl.a. ansett att ändamålet med de begärda bemyndigandena varit oklart, att det har saknats upplysningar om sluttidpunkter för de åtaganden som ingåtts med stöd av bemyndigandena och att det har saknats uppgifter om vilka årliga beloppsgränser som gäller för infriandena av åtagandena, dvs. den framtida årliga anslagsbelastningen. Vidare har framfört kritik i de fall regeringen begärt bemyndiganden i efterskott för ekonomiska åtaganden som myndigheter redan har ingått. Skälen för regeringens förslag När ska ett beställningsbemyndigande inhämtas? Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias . Ett bemyndigande att göra ett ekonomiskt åtagande lämnas för ett budgetår och en outnyttjad bemyndiganderam kan alltså inte sparas och utnyttjas följande år. När reservationsanslagen användes ingicks ekonomiska åtaganden med stöd i anslagsbehållningarna. Som nämnts i avsnitt 7.1 har reservations- anslagen inte använts utan ersatts med ramanslag och beställningsbemyndiganden. Vidare har ekonomiska åtaganden ingåtts både med täckning av anvisade medel på ramanslag, dvs. med stöd i anslagssparanden, och med stöd av bemyndiganden. Denna ordning upphörde dock 2007 då bestämmelserna i anslagsförordningen (1996:1189) ändrades. Enligt föreskrifter till 20 § anslagsförordningen ska en myndighet som har tilldelats ett särskilt bemyndigande redovisa samtliga åtaganden som medför utgifter under följande budgetår mot bemyndiganderamen. Åtaganden får således inte ingås mot både anslagssparande och bemyndiganderam. En myndighet får dock ingå ekonomiska åtaganden som motsvarar högst av ett tilldelat anslag om det inte finns ett beställningsbemyndigande som hör till anslaget. En förutsättning är att åtagandena täcks av ett anslagssparande. Regeringen anser att den tillämpade ordningen i huvudsak fungerar väl. Myndigheterna har fått ökad kunskap om beställ- ningsbemyndiganden och redovisar därmed bättre underlag till regeringen. Regeringens förslag till bemyndiganden har utvecklats och omfattningen av de ekonomiska åtaganden som görs mot berörda anslag redovisas tydligt. Regeringen delar följaktligen inte Statskontorets uppfattning att det skulle behövas ytterligare riktlinjer. Enligt regeringens mening kan det dock finnas skäl att överväga vissa undantag från kravet på beställningsbemyndigande. Ett sådant skäl är att systemet är administrativt betungande och att det skapar administrativa kostnader vars nytta kan ifrågasätts. Ett annat skäl är den kraftiga utveckling som skett av antalet bemyndiganden. En begränsning skulle kunna göras genom att det i budgetlagen ges ett generellt bemyndigande till regeringen att, utöver den befogenhet som regeringen har enligt 13 § lagen om statsbudgeten att göra åtaganden i den löpande verksamheten, besluta om ekonomiska åtaganden som uppgår till små belopp. För att få kontroll över utgiftsutvecklingen på anslagen är det dock viktigt att även beakta hur stor andel av anslagen som de ekonomiska åtagandena utgör. Det ekonomiska åtagandet kan vara högt i förhållande till det anvisade anslaget, även om det sammanlagt avser ett lågt belopp. En beloppsgräns är därför inte tillräck- lig. Det är heller inte tillräckligt med enbart en andelsgräns då det kan röra sig om avsevärda belopp i de fall anslagsbeloppet är stort. dessa fall bör ta ställning till de ekonomiska åtagandena. Regeringen anser mot denna bakgrund att det kan vara motiverat att från kravet på beställningsbemyndigande undanta ekonomiska åtaganden som uppgår till små belopp i de fall de även utgör en liten andel av anslaget. Ett undantag som baseras på ett högsta belopp om och en högsta andel om av anslaget skulle ha inneburit att 10 av 82 beställningsbemyndiganden hade kunnat utgå från budget- propositionen . Regeringen anser därmed att huvudregeln i budgetlagen alltjämt bör vara att beställningsbemyndigande ska begäras om regeringen önskar göra ekonomiska åtaganden. Som huvudprincip bör liksom gälla att ett anvisat anslag ska användas för att finansiera budgetårets utgifter medan bemyndiganden begärs för åtaganden som medför utgifter efter budgetåret. De ekonomiska åtagandena ska därmed redovisas mot erhållen bemyndiganderam. Det bör inte förekomma att det för samma anslag finns åtaganden gjorda både mot anslagssparanden och med stöd av ett beställningsbemyndigande. För att något minska den administrativa bördan och förenkla hanteringen av beställningsbemyndiganden bör som nämnts regeringen i lagen ges ett generellt bemyndigande att göra ekonomiska åtaganden som uppgår till högst av anvisat anslag och högst . En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 6 kap. 1 § andra stycket förslaget till budgetlag. ESV påpekar att en beloppsgräns som den föreslagna kan vara svår att tillämpa när det gäller anslag med många poster uppdelade på flera myndigheter. Regeringen gör bedömningen att bestämmelsen är möjlig att tillämpa i praktiken. Hur bestämmelsen ska tillämpas kommer att regleras i förordning. har anfört att enskilda bemyndiganden bör vara tidsbe- stämda, dvs. att det bör anges det kommer att finnas behov av framtida anslag för att finansiera de ekonomiska åtaganden som görs med stöd av bemyndigandet (bet. 2005/06:FiU1). Huvuddelen av de begärda bemyndigandena i budgetpropositionen har också en sluttidpunkt för de ekonomiska åtagandena (70 av totalt 82 stycken). Bland de tolv bemyndiganden som inte är tidsbegränsade återfinns de mycket omfattande bemyndigandena för försvarsmaterielbeställningar under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och respektive infrastrukturinvesteringar under utgiftsområde 22 Kommunikationer. Det framgår inte av budget- propositionen vilken tidsperiod dessa beställningar avser men plane- ringshorisonten kan sträcka sig uppåt framåt för försvarsmateriel och framåt för infrastrukturinvesteringar. Även om de ekonomiska åtagandena har ett så långt tidsperspektiv är det, enligt regeringens mening, möjligt att ange en tidsbegränsning för dessa. Detsamma gäller för de resterande åtta bemyndigandena som inte anger när åtagandena ska vara infriade. Regeringen delar därmed finans- utskottets uppfattning att inte har tillräcklig kontroll över åtagandena och det bör därför införas en skyldighet för regeringen att när Prop. 2010/11:40 ett beställningsbemyndigande begärs ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter.