prop · GX03226 · 2010-05-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:226 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnas en samlad redogörelse för regeringens regelförenklingsarbete . Redogörelsen avser framför allt utvecklingen och resultatet av regelförenklingsarbetet . Vidare redogörs för det arbete som bedrivits i och på myndigheter t.o.m. inom ramen för det fjärde förenklingsuppdraget. Som en bakgrund till den utveckling som har skett beskrivs förenklingsfrågorna . Regeringen kommer att med oförminskad kraft fortsätta arbetet med att förenkla företagens vardag. Ett arbete med att utveckla, fördjupa och bredda regelförenklingsarbetet påbörjades i syfte att ta fram ett nytt bredare förenklingsprogram. Huvudinriktningen i det framtida förenklingsarbetet beskrivs översiktligt i denna skrivelse. Inriktningen av regelförenklingsarbetet............................................ Regler en viktig del av företagens vardag....................... Varför regelförenkling?...................................................... Regelförenkling är en viktig tillväxtfaktor Regelförenkling en faktor för ökad Mål för regelförenklingsarbetet.......................................... Förutsättningar ......................för regelförenklingsarbetet Drygt hälften av regelbördan i har sin grund i EU - regelverk Högt ställda mål trots konkurrenskraftigt 1.6Andra viktiga insatser som bidrar till 2 Utvecklingen och resultatet av regelförenklingsarbetet 2006 Former, mål och övriga beståndsdelar i Struktur och verktyg är på plats Mätningar av företagens administrativa 2.4OECD:s granskning av regelförenklingsarbetet i Uppnådda resultat 20062010.......................................... Märkbar positiv förändring i vardagen............ Förenklingsförslag från näringslivet ............... Utvecklingen av de administrativa 3 Regelförenklingsarbetet 20062010 inom EU................................ 3.2Utvecklingen av regelförenklingsarbetet på EU-nivå Mål för minskning av administrativa Mätningar inom tretton prioriterade Åtgärder för att minska de administrativa Ett rullande förenklingsprogram och Arbetet med konsekvensutredningar .............. Det svenska ordförandeskapet i EU................................. Möte för Directors and Experts on Better Det framtida regelförenklingsarbetet på EU-nivå............ 4 Det framtida regelförenklingsarbetet 20112014........................... Nya mål och ...........................................nya indikatorer ......................verksamhet förlängs till 2014 4.4Målet att minska de administrativa kostnaderna för företagen förlängs till 2012 ............................................. 4.5Regelförenkling lokalt och regionalt för större avtryck i företagens vardag ............................................. 5 Regeringens handlingsplan för regelförenklingsarbetet 2009 Förenklingsåtgärder i handlingsplanen............................ Förslag från näringslivet................................. Genomförda och avslutade åtgärder Pågående och planerade åtgärder 2010 Åtgärder som avser förenkling av EU- Åtgärder som avser elektroniska tjänster ...... Fördelningen nationellt respektive EU-ursprung................ Översikt över vilka departement och myndigheter som berörs av mätningarna ........................................................ Myndigheter med förenklingsuppdrag 20092010............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Inriktningen av regelförenklingsarbetet Regeringen har visat en tydlig vilja och haft höga ambitioner att förenkla vardagen för entreprenörer och företagare. Det har varit en av regeringens viktigare insatser för att skapa fler jobb, sysselsättning och välfärd. Kärnan i arbetet har varit att utforma regler, processer och förfaranden så att de är bättre anpassade till företagens villkor och verklighet. Därigenom kan trösklarna sänkas för att fler företag startar, investerar och växer i . För att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag har regeringen haft ett ambitiöst regelförenklingsprogram med högt ställda mål. Regelförenklingsarbetet innefattar stora utmaningar och är komplext. Trots detta har en betydande utveckling skett och stora framsteg gjorts genom det arbete som bedrivits inom ramen för programmet. Det förenklingsarbete som regeringen bedrivit har tydligt placerat som ett av de ledande länderna i på området. är ett av sju länder inom Europeiska unionen (EU) som har genomfört fullständiga mätningar av företagens administrativa kostnader. Vid sidan av har endast tre länder inom EU inrättat ett regelråd. är ett av de mer pådrivande länderna i fråga om regelförenkling inom EU. Genom ordförandeskapet i EU har inte bara drivit på utvecklingen, utan också kunnat inleda en diskussion omkring det framtida förenklingsarbetet inom EU. Arbetet i har även uppmärksammats internationellt. Flera internationella besök har skett, från bl.a. , , , och , för att studera hur har löst olika frågor och hur regeringen arbetar med regelförenkling. I denna skrivelse lämnas en samlad redogörelse för regeringens regelförenklingsarbete . Redogörelsen avser framför allt utvecklingen och resultatet av regelförenklingsarbetet . Vidare redogörs för det arbete som bedrivits i och på myndigheter t.o.m. inom ramen för det fjärde förenklingsuppdraget. Regeringen kommer att med oförminskad kraft fortsätta arbetet med att förenkla företagens vardag. Ett arbete med att utveckla, fördjupa och bredda förenklingsarbetet påbörjades i syfte att ta fram ett nytt bredare förenklingsprogram. Huvudinriktningen och ramarna för det framtida förenklingsarbetet beskrivs översiktligt i denna skrivelse. I avsnitt 1.2 beskrivs hur regler påverkar företagens vardag och vilka kostnader som kan uppstå till följd av regler. I avsnitt 1.3 ges en bakgrund till varför regelförenkling är en viktig tillväxt- och konkurrenskraftsfaktor. Regeringens mål och prioriteringar på förenklingsområdet anges i avsnitt 1.4. I avsnitt 1.5 beskrivs Skr. 2009/10:226 förutsättningarna för regelförenklingsarbetet . Avsnitt 2 innehåller en redogörelse för utvecklingen och resultatet av förenklingsarbetet samt för granskning av det regelförenklingsarbete som bedrivits i . Utvecklingen av förenklingsarbetet på EU-nivå perioden 2009 beskrivs i avsnitt 3. I avsnitt 4 ges en inblick i det framtida förenklingsarbetet 20112014. Slutligen redovisas regeringens handlingsplan för regelförenklingsarbetet i avsnitt 5, med bl.a. ett urval av de ca 1 150 förenklingsåtgärder som tagits fram . 1.2Regler en viktig del av företagens vardag Regler påverkar stora delar av företagens vardag. Att driva företag innebär att förhålla sig till och följa en avsevärd mängd regler. Det finns regler för start, drift och avslut av företag. För viss typ av verksamhet kan det behövas tillstånd, att olika skatter redovisas och betalas in, att affärshändelser bokförs, har företaget anställda följer skyldigheter avseende arbetsmiljö och anställning m.m. Utvecklingen av det moderna samhället har medfört ett omfattande regelverk. Reglerna har tillkommit för en rad ändamål såsom att skydda människors liv och hälsa, skydda djur och miljö, skydda egendom och att finansiera allmänna nyttigheter. Varje enskild regel kan i sig oftast motiveras. Det är dock det totala trycket av regelmassan som ofta kan kännas betungande. Regler är nödvändiga för att samhället ska kunna fungera effektivt. Många av de regler som omger företagandet utgör därför viktiga spelregler på marknaden och är efterfrågade av företagen. är det viktigt att regler utformas så att syftet och det eftersträvade resultatet nås på ett enkelt och kostnadseffektivt sätt. Regler som inte är ändamålsenligt utformade eller som är svåra att efterleva och kontrollera kan ge negativa effekter både för företag och det allmänna. Regler skapar också kostnader i samhället. Kostnaderna kan vara både direkta och indirekta. De direkta kostnaderna är tid och resurser som tas i anspråk i privat och offentlig sektor på grund av regler. De indirekta kostnaderna kan bestå i bl.a. minskad dynamik genom att etableringar uteblir, hämmad tillväxt i småföretag och minskat konkurrenstryck.1 Kostnaderna för företagen att fullgöra sina skyldigheter enligt gällande lagar och regler kan delas upp i tre huvudtyper. Materiella kostnader till följd av krav som medför att företagen behöver göra investeringar i anläggningar eller personal, anpassa produkter eller kostnader för att genomföra olika åtgärder t.ex. rehabilitering. Finansiella kostnader till följd av krav på att betala skatter och avgifter. 1 Regelförenkling för framtiden, Småföretagsdelegationens rapport 4, SOU 1998:78, s.21ff. Administrativa kostnader med vilka avses i första hand Skr. 2009/10:226 företagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. Ett begrepp som också förekommer när man talar om regelverk och kostnader för företag är s.k. fullgörandekostnader. Begreppet fullgörandekostnader kan sägas omfatta administrativa kostnader i vid bemärkelse och materiella kostnader, dock inte finansiella kostnader. 1.3.1Regelförenkling är en viktig tillväxtfaktor Regeringen har ett dynamiskt perspektiv på regelförenklingsarbetet; ett perspektiv som betonar sambandet mellan regelförenkling, tillväxt i ekonomin och ökad sysselsättning. Regelförenkling är därför ett viktigt medel för att nå regeringens övergripande mål att bryta utanförskapet genom att skapa fler jobb i fler och växande företag. Nya och växande företag är en grundläggande förutsättning för att skapa sysselsättning, ekonomisk tillväxt och förnyelse. Om reglerna utformas på ett enklare och mer ändamålsenligt sätt kan företagarna ägna mer tid och resurser åt att driva och utveckla sin verksamhet så att de kan växa och anställa. Minskade administrativa kostnader ger möjlighet till ökad produktivitet genom att mindre resurser krävs för att driva verksamheten eller att mer resurser kan överföras till kärnverksamheten.2 Tillväxt, sysselsättning och välfärd i har tidigare i stor utsträckning baserats på stora företag. Den allt mer globaliserade ekonomin har dock lett till stora strukturförändringar i det svenska näringslivet. Småföretag verksamma inom den växande tjänstesektorn blir allt viktigare för sysselsättningen och tillväxten. Majoriteten av är små eller medelstora. Av det totala antalet företag utgör småföretag med 049 anställda. av småföretagen är enmansföretag.3 är den administrativa kostnaden för just dessa företag förhållandevis hög. Vid utformning av regler är det därför viktigt att ha det mindre företaget som referens. Ett regelverk som är anpassat för små och medelstora företag fungerar också i allmänhet väl för stora företag. är det viktigt att inte införa sådana undantag eller särregler för småföretag som skapar tröskeleffekter och tillväxthinder. För att bättre förstå förutsättningarna för tillväxt och utveckling i små företag genomförde Verket för näringslivsutveckling (, nuvarande ) och () , 2005 och 2008 småföretagsenkäten villkor och verklighet. 2Reducing the administrative burdens in Union, , 2004, s 3. Se också Vågar företagare vara företagare?, , , 2006, s.23f. 3SCB, 2009. återkommande fråga i enkäten var upplevda tillväxthinder. Här fanns Skr. 2009/10:226 möjlighet att ge mer än ett alternativ. genomgående upplevts som det största hindret för tillväxt i alla tre undersökningar. Därefter har lagar och andra regler angetts som det största hindret för tillväxt bland svenska småföretag. som anser att regler är ett stort tillväxthinder har sjunkit för att uppgå till , att jämföra 2001. Hinder för tillväxt i småföretag 2008, 2005 och 2001 Lagar, föreskrifter, tillståndskrav m m Begränsad tillgång till lämplig Begränsad tillgång till externt Begränsad tillgång till lån Källa: och , Företagens villkor och verklighet 2001, 2005, 2008. 1.3.2Regelförenkling en faktor för ökad konkurrenskraft Regelförenkling i syfte att minska företagens administrativa kostnader och skapa bra villkor för företagen har blivit en allt viktigare fråga i många länder, som en del i ett större sammanhang där ekonomiers konkurrens- och innovationskraft måste stärkas för att kunna möta globaliseringens förändrade villkor. Det förhållande att välutformade regelverk har blivit en viktig konkurrenskraftsfaktor har lett till att länderna fokuserat mer på hur regelverken kan effektiviseras så att de inte verkar hämmande. Förutom den ökade betydelse regelförenkling har fått i många länder, arbetar även internationella organisationer med frågan. och utveckling () har arbetat med regelkvalitet och regelreformering. antog en särskild rekommendation till medlemsstaterna om förbättrad regelkvalitet. Rekommendationen har haft ett stort inflytande på de ca 30 medlemsländernas regelreformeringsarbete. har i en studie undersökt sambandet mellan Skr. 2009/10:226 regelverk kring företagande och ekonomiskt tillväxt.4 Resultatet efter att 135 länders regelverk granskats är att länder med mindre reglering växer snabbare. På EU-nivå har regelförenkling varit en viktig del av Lissabonstrategin allt sedan den antogs 2000. har betonat att det är viktigt att minska de administrativa kostnaderna för företagen för att stimulera ekonomi, särskilt med anledning av återverkningarna för små och medelstora företag. På toppmötet enades rådet om målet att företagens administrativa kostnader till följd av ska minskas till 2012. Rådet uppmanade medlemsstaterna att sätta motsvarande ambitiösa mål på nationell nivå, vilket alla 27 medlemsstater nu har gjort. Som framgår av avsnitt 3.4 utgör regelförenkling fortsatt en viktig del av EU:s nya tillväxt- och framtidsstrategi, EU2020. Regeringens övergripande mål för regelförenklingsarbetet är att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag. Som ett led i detta ingår regeringens mål att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler till 2010. 25-procentsmålet är ett övergripande nettomål och omfattar samtliga statliga regler med såväl nationellt ursprung som EU-ursprung. Målet innebär att de administrativa kostnaderna för företagen ska vara mindre 2010 jämfört med i början av mandatperioden. Varje departement och myndighet har ansvarat för att ta fram underlag och vidta åtgärder inom sitt ansvarsområde för att bidra till målet. Förutsättningarna när det gäller att bidra till målet har varit olika inom olika regelområden. Att målet är ett nettomål innebär att om regler förändras eller nya regler införs som innebär ökade administrativa kostnader, måste dessa kompenseras av andra åtgärder som minskar de administrativa kostnaderna i lika stor utsträckning. Ett effektivt och resultatinriktat förenklingsarbete behöver tydliga och mätbara mål. I det avseendet har 25-procentsmålet fungerat som en viktig drivkraft i förenklingsarbetet. Det förhållandet att det har funnits en internationellt vedertagen metod, den s.k. standardkostnadsmodellen (se avsnitt 2.3.3), för att mäta och följa upp företagens administrativa kostnader har dock medfört att fokus har hamnat på denna del av förenklingsarbetet. Under den gångna mandatperioden har det inte utvecklats mät- eller uppföljningsinstrument för att följa upp och synliggöra förbättringar i andra delar av förenklingsarbetet. Det förtjänar därför att understrykas att det övergripande målet för regelförenklingsarbetet om att åstadkomma en märkbar positiv 4 Regulation and Growth, , Caralee Mcliesh, , The World bank, 2006. förändring i företagens vardag är vidare än att bara minska företagens Skr. 2009/10:226 administrativa kostnader. Förenklingsarbetet syftar i grunden till att utforma regler, processer och förfaranden så att de är bättre anpassade till företagens villkor och verklighet. Vänte- och handläggningstider liksom service och bemötande hos myndigheter utgör viktiga beståndsdelar i arbetet. Minst lika viktigt är att åtgärda irriterande regler för företagen. Det allra viktigaste är dock att åstadkomma hållbara förändringar i regelverken, som gör att företagen konkret och påtagligt märker av att det har blivit en skillnad i deras vardag. Denna skrivelse utgör en slutredovisning av det förenklingsarbete som bedrivits under innevarande mandatperiod. I detta avsnitt kommer därför ett antal faktorer behandlas som påverkar förutsättningarna för arbetet med att förenkla vardagen och minska de administrativa kostnaderna för företagen både . Regelförenkling är ett långsiktigt förändringsarbete som berör många aktörer på många olika nivåer. Det handlar om attityder, förhållningssätt och insikter om hur regler som i första hand tillkommer för att uppnå ett visst syfte, kan utformas på ett för företagen enkelt och ändamålsenligt sätt. Förenklingsarbetet kan inte bedrivas isolerat utan måste utgöra en integrerad del av den arbetsprocess som leder fram till nya eller förändrade regler. Regelförenklingsarbetet kan inte heller betraktas isolerat, utan måste ses tillsammans med regeringens politik i övrigt. Regeringen har genomfört ett stort antal insatser som avsevärt har förbättrat företagsklimatet.5 Sammantaget har det blivit betydligt enklare och mer lönsamt att starta och driva företag i . En återkommande synpunkt från näringslivet är att regelförenklingsarbetet inte omfattar alla företagens kostnader till följd av regelverken. Även bland näringslivet råder en stark fokusering på den del av regelförenklingsarbetet som avser en minskning av företagens administrativa kostnader, som de åtgärder som regeringen har vidtagit utanför ramen för regelförenklingsarbetet inte beaktas fullt ut. Regeringen delar uppfattningen att alla företagens kostnader till följd av regler är viktiga, men dessa behöver inte nödvändigtvis hanteras inom ramen för regelförenklingsarbetet. Finansiella kostnader omfattas exempelvis inte av förenklingsarbetet, men flera åtgärder har genomförts för att förbättra företagsklimatet. Regeringen har sänkt skatterna på företagande med , bl.a. genom sänkt bolagsskatt, sänkta sociala avgifter, jobbskatteavdrag för aktiva näringsinkomster och ändrade fåmansföretagsregler. Att regelförenklingsarbetet måste ses tillsammans med regeringens politik i övrigt innebär också att förenklingssträvandena behöver vägas 5 En närmare redogörelse för dessa insatser ges i skriften Växtkraft 172 insatser och områden som främjar fler jobb och växande företag, , . mot regeringens målsättningar i övrigt. I en komplex verklighet finns ofta målkonflikter. I praktiken är reglers innehåll ofta ett resultat av kompromisser och intresseavvägningar. Utvecklingen mot målen har därför till viss del varit beroende av vilka åtgärder som prioriterats för att uppnå andra av regeringen satta mål. Den utveckling av arbetsmetoderna och verktygen för regelförenkling som skett har dock visat sig vara effektiva medel för att tydliggöra nyttan med regelförenkling. I vissa fall har dessa avvägningar påverkats av att olika branscher har haft önskemål om att det ska införas statliga regler eller system som ökar företagens administrativa kostnader för att behovet av konkurrens på lika villkor stått i fokus. Så har exempelvis varit fallet när det gäller systemet med personalliggare. har uppvaktats av branschorganisationer för bl.a. bygg-, tvätteri- och grossistföretagen, i syfte att utvidga systemet till deras branscher. Regeringen har startat ett förändringsarbete på det statliga området. Utöver arbetet på nationell nivå i myndigheter och på departement är dock den regionala och lokala nivån betydelsefull i arbetet med regelförenkling, eftersom det är där företagen har sin vardag. Som framgår av avsnitt 4.5 avser regeringen att ta fram ett program som kan utgöra en plattform för regelförenkling på lokal och regional nivå. I det följande beskrivs tre faktorer som bedöms ha särskild betydelse för resultatet av regelförenklingsarbetet. 1.5.2Drygt hälften av regelbördan i har sin grund i En grundläggande förutsättning att beakta i förenklingsarbetet är att en stor del av de svenska företagens regelbörda har sin grund i EU:s gemensamma regler. Detta medför att arbetet med att åstadkomma förenklingar av dessa regler tar än när förenklingar görs av enbart nationella regler. EU-andelen förändras över tiden i takt med att olika förenklings- och harmoniseringsförslag genomförs och träder i kraft. För att nå framgång i det nationella förenklingsarbetet måste kraftfulla förenklingsåtgärder vidtas på EU-nivå. EU har också ett mål om att minska de administrativa kostnaderna , men målet ska vara uppfyllt först till 2012. Detta kan innebära såväl en möjlighet som en försvårande och fördröjande faktor i det svenska förenklingsarbetet. Av bilaga 1 framgår hur stor andel av de totala administrativa kostnaderna på respektive uppmätt regelområde som har sin grund i eller motsvarar EU-rättsliga informationskrav. Siffrorna baseras på en bedömning av vilka informationskrav som har nationellt ursprung eller motsvarar EU-rättsliga krav. Av de informationskrav som bygger på eller motsvarar EU-rätt är vissa krav hänförliga till EU-förordningar som är direkt tillämpliga i , medan andra informationskrav bygger på eller motsvarar EU-direktiv, där medlemsstaterna ges mer eller mindre stora möjligheter att göra en nationell anpassning av kravet. Det kan ibland vara svårt att avgöra om ett detaljkrav i lagstiftningen följer av eller om det har nationellt ursprung. Siffrorna i bilaga 1 och figur 2 nedan ska därför ses som indikativa. andelen av de administrativa kostnader som följer av informationskraven Skr. 2009/10:226 och inte antalet informationskrav som har sitt ursprung i . Exempelvis kan andelen informationskrav som har sitt ursprung i EU- rätten vara litet i förhållande till de nationella kraven på ett regelområde, som dessa informationskrav kan medföra merparten av de administrativa kostnaderna. I figur 2 nedan ges en översiktlig bild av andelen administrativa kostnader hänförliga till EU-rättsliga krav. Andel administrativa kostnader hänförliga till EU-rättsliga krav EU-relaterad lagstiftning (%) Jordbruks-, skogsbruks- och fiskeområdet EU-relaterad lagstiftning (%) har den andel av de administrativa kostnaderna för de svenska företagen som härrör från lagstiftning som har sin grund i eller motsvarar EU-rättsliga krav ökat med en procentenhet till totalt . I fråga om kostnaderna på livsmedels- och kommunikationsområdet är i princip samtliga kostnader hänförliga till EU-rättsliga krav. En annan viktig faktor att ta hänsyn till i fråga om kortsiktiga effekter av förenklingsarbetet är hur regler kommer till och den svenska regelgivningsprocessen. Normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta om rättsregler, regleras främst i 8 kap. regeringsformen (RF). Bestämmelserna i ger uttryck för en regelhierarki med regelgivning på flera nivåer. Högst upp i hierarkin finns lagar som endast får besluta om. Därefter kommer förordningar som beslutas av regeringen. Den klart största delen av regelbeståndet utfärdas av förvaltningsmyndigheter under regeringen genom föreskrifter. Myndigheter kan också utfärda allmänna råd eller rekommendationer. Allmänna råd skiljer sig från föreskrifter genom att de inte är bindande varken för myndigheter eller enskilda. Utöver de föreskrifter som ges på central nivå utfärdas föreskrifter också på regional nivå, t.ex. av länsstyrelser, och på nivå av kommunerna i form av t.ex. Skr. 2009/10:226 stadgor och taxor. Antalet gällande lagar och förordningar (grundförfattningar) per var 3 816, varav 1 340 lagar. genomfördes EU- direktiv i 214 ändringsförfattningar (104 lagar och 110 förordningar) och 43 nya grundförfattningar (8 lagar och 35 förordningar).6 Figur 3 nedan visar utvecklingen av antalet lagar och förordningar . Källa: Skrivelsen Redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2009/10:75). Utvecklingen av antalet regler hos myndigheterna visas i figur 4.