prop · GX0387 · 2010-02-11 00:00:00 — När det kommer till andra militära fordon (t.ex. de som utför skjutvapentransporter och trans- porter av farligt materiel) torde det enligt regeringens uppfattning före- ligga en risk för att dessa kan komma att utsättas för angrepp. Regeringen vill därför, i likhet med utredningen, framhålla att intresset av att skydda även dessa militära fordon är mycket högt. Behovet av skydd mot sådana angrepp m.m., som föreslås omfattas av skyddslagens skyddsändamål kan vidare i och för sig sägas tala för att denna typ av fordon ska kunna förklaras som skyddsobjekt. Vid övervägandet av om ett militärt fordon ska kunna beslutas vara skyddsobjekt, bör en av utgångspunkterna vara att enskildas grund- läggande fri- och rättigheter inte ska inskränkas om det inte är oundgäng- ligen påkallat. Med hänsyn till att militära fordon inte sällan torde färdas eller befinna sig vid platser invid eller på det allmänna vägnätet, dit all- mänheten normalt sett har fritt tillträde, kommer personers rörelsefrihet i sådana fall begränsas, t.ex. vid parkeringsplatser eller rastplatser. Det är nödvändigt att allmänheten under dessa förhållanden upplyses om att det militära fordonet utgör ett skyddsobjekt. Brister i detta avseende kan skapa en risk för att situationer uppstår där den enskilde inte har klart för sig att fordonet är ett skyddsobjekt. I sin tur kan det innebära att de kon- troll- och ingripandebefogenheter som en skyddsvakt erhåller genom ett skyddsobjektsbeslut kan komma att utövas på ett, utifrån den enskildes perspektiv, oförutsebart sätt. Regeringen ifrågasätter i viss mån möjlighe- ten att under alla relevanta förhållanden, dvs. både när fordonet är i rörel- se eller uppställt på en plats, på ett tydligt sätt upplysa allmänheten om att ett militärt fordon är ett skyddsobjekt. Vidare inger även skyldigheten för den enskilde att, vid allmän väg, på begäran av skyddsvakt uppge namn, födelsetid och hemvist m.m. en del betänkligheter. Dessa om- ständigheter talar mot att, som utredningen har föreslagit, låta fordon utgöra skyddsobjekt. Regeringen konstaterar att när militära fordon befinner sig inom an- läggningar eller områden som och enligt den föreslagna lagen kommer att kunna beslutas vara skyddsobjekt kommer även sådana for- don erhålla det skydd som skyddslagen tillhandahåller. Som exempel kan nämnas anläggningar och områden till vilka staten har äganderätten eller nyttjanderätten och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets mate- rielverk eller eller områden där Försvarsmakten t.ex. bedriver övningar, prov eller försök. Vidare måste det vara möjligt att på ett verkningsfullt och lämpligt sätt upprätthålla ett förstärkt tillträdesskydd genom olika typer av fysisk bevakning av objektet. Det rör sig då bl.a. om att en skyddsvakt ska kun- na ha möjlighet att besluta om kroppsvisitation och undersökning av t.ex. fordon, ta föremål i beslag samt i vissa fall avvisa avlägsna, omhänderta eller gripa personer. Utredningen har framhållit att stridsfordon och andra fordon uppträder i sammanhållna grupper, t.ex. i en mili- tärkolonn, vilket underlättar möjligheten att bevaka och skydda dessa fordon med en militärpolis- eller skyddsvaktseskort. Detta skulle även enligt utredningen på ett praktiskt sätt kunna bidra till att allmänheten informeras om att det militära fordonet är ett skyddsobjekt. Enligt regeringens bedömning saknar det emellertid betydelse huruvida ett militärt fordon färdas enskilt eller i grupp när det kommer till övervä- gandet om fordon ska kunna beslutas vara skyddsobjekt. Utifrån skydds- lagstiftningens perspektiv kan nämligen en skyddsvakt, som befinner sig i ett fordon, svårligen verkställa de befogenheter som tillkommer honom eller henne enligt skyddslagen. Regeringen finner vidare att det inte är lämpligt att ha en ordning där ett militärt fordon kan beslutas vara skyddsobjekt i syfte att upprätthålla ett tillträdesskydd när fordonet har Prop. 2009/10:87 stannat. Vid den bedömningen har, vilket närmare redogjorts för i det föregående, hänsyn tagits till den enskildes rättigheter och möjligheterna till att åstadkomma tydlighet samt förutsebarhet när det skydd som skyddslagen erbjuder ska verkställas i praktiken. Tilläggas ska att reger- ingen vid sitt ställningstagande inte heller har kunnat finna några skäl för att särbehandla de militära fordonen i förhållande till de civila fordonen. I huvudsak gör sig ju samma argument gällande. Såvitt avser det faktum att det enligt gällande skyddslagstiftning är möjligt att besluta militära fartyg och luftfartyg som skyddsobjekt, finner regeringen att detta förhål- lande inte ensamt kan läggas till grund för att föreslå militära fordon som skyddsobjekt. Regeringen vill i sammanhanget påpeka att skyddslagens bestämmelser utgör ett komplement till det skydd som följer av andra delar av rättsord- ningen som förbjuder angrepp mot fordon eller personer som färdas i fordonet, t.ex. vissa bestämmelser i . Vidare finns bestäm- melser om bl.a. eskortstöd vid vissa transporter enligt förordningen (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m., samt interna säker- hetsföreskrifter som ska följas. Regeringen finner sammanfattningsvis, om än de militära fordonen är nog så viktiga och skyddsvärda, att det skydd som skyddslagen erbjuder inte lämpar sig för dessa rörliga objekt. Militära fordon bör därför inte kunna beslutas vara skyddsobjekt. Reger- ingen har även övervägt om det finns skäl att göra en annan bedömning om t.ex. höjd beredskap råder. Regeringen anser emellertid att de ovan redovisade skälen emot en sådan möjlighet har en avgörande giltighet även under höjd beredskap. Det saknas därför anledning att införa en möjlighet att besluta att militära fordon ska utgöra skyddsobjekt i en sådan situation. När det kommer till behovet av att kunna skydda utsatta personer kon- staterar regeringen att detta behov bör tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom individuellt personskydd. Regeringens förslag: De militära skyddsområdena ska avskaffas. Vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret ska kun- na beslutas vara skyddsobjekt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: JK välkomnar särskilt att särbehandlingen av ut- ländska medborgare vid militära skyddsområden försvinner genom att dessa avskaffas. Försvarsmakten instämmer helt i utredningens bedöm- ning och förslag rörande avskaffandet av militära skyddsområden. Total- vill att möjligheten att avlysa ett särskilt geografiskt område som skyddsobjekt ska finnas kvar. Skälen för regeringens förslag Till skillnad från skyddslagens bestämmelser om skyddsobjekt avser bestämmelserna om militära skyddsområden endast områden av betydel- se för det militära försvaret. Reglerna som rör militära skyddsområden återfinns i 2333 §§ i den nu gällande skyddslagen. Om en militär an- läggning inte kan beredas ett tillräckligt skydd genom att anläggningen är skyddsobjekt får regeringen föreskriva att ett område omkring anlägg- ningen ska vara militärt skyddsområde. Även ett område med geografis- ka förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret får förkla- ras vara militärt skyddsområde. När det kommer till militära skyddsom- råden ska något av de skyddsändamål som anges i 1 § första stycket skyddslagen vara för handen. Att ett område är ett militärt skyddsområde innebär i princip att utlänningar inte får uppehålla sig inom skyddsområ- det när det råder höjd beredskap eller som regeringen med hänsyn till försvarsberedskapen bestämmer. Emellertid finns det en möjlighet för regeringen eller Försvarsmakten att även meddela tillstånd för en utlänning att uppehålla sig inom ett militärt skyddsområde om det finns särskilda skäl för det. Ett sådant tillstånd får förenas med förbud att ta fotografier eller göra andra avbildningar, be- skrivningar eller mätningar inom skyddsområdet. I förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. framgår vilka de militära skyddsområdena är. Områdena omfattar både mark- och vattenområden. I motiven till den nuvarande lagens reglering av de militära skyddsom- rådena anfördes bl.a. att militärgeografiska läge i kombination med gränsernas sträckning, skärgårdens utseende och det intresse från främmande makter som visats landets förhållanden gjorde vår situation unik i förhållande till andra länder. Dessutom gav allemansrätten enskil- da personer en mera vidsträckt rätt att röra sig fritt i naturen i än på de flesta andra håll. Man fann att effektiviteten hos bestämmelser som begränsar rätten till tillträde kunde ifrågasättas på grund av att efterlev- naden kunde vara svår att kontrollera. Reglerna ansågs dock utgöra ett instrument som var ägnat att i vart fall försvåra icke önskvärd aktivitet i närheten av viktiga försvarsanläggningar (prop. 1989/90:54 s. 47). Om- rådena där utlänningars tillträde kom att begränsas genom bestämmelser- na i skyddslagen kom att benämnas militära skyddsområden. De tidigare reglerna om kontrollområden avskaffades. En mer utförlig beskrivning av historiken kring reglerna om skyddsområden finns i förarbetena till den nuvarande skyddslagen (prop. 1989/90:54 s. 21 ff.). Reglerna i den nu gällande skyddslagen om tillträdesförbud för utlän- ningar till militära skyddsområden skulle, såsom enligt tidigare regel- verk, gälla även i fredstid. Genom en lagändring begränsades emellertid det generella tillträdesförbudet till att gälla endast när det råder höjd beredskap eller som regeringen med hänsyn till försvarsberedskap bestämmer. Enligt den proposition som låg till grund för lagändringen ansågs militära skyddsområden och restrik- tionsområden för luftfart alltjämt tillgodose en del av det behov av säker- hetsskydd som Försvarsmakten behöver inom vissa områden. ändrade bilden av hotet mot säkerhet medförde dock att rätten Prop. 2009/10:87 till tillträde till sådana områden kunde utvidgas utan att syftet med be- stämmelserna förlorades (prop. 1995/96:221 s. 1011). Ska särskilda tillträdesregler behållas för utlänningar? Utredningen har redogjort för det system med militära skyddsområden som vuxit fram med syfte att skydda viktiga förhållanden för landets försvar mot i första hand insyn från främmande makt. Utredningen har påpekat att försvarspolitikens ändring i grunden, från en modell för inva- sionsförsvar till ett insatsförsvar, har påverkat synen på systemet med militära skyddsområden. Därvid har utredningen konstaterat att så gott som samtliga befästningsanläggningar för kustartilleri och arméartilleri i skyddsområdena numera är permanent avvecklade för försvarsändamål. Vidare sker underrättelseverksamhet mot militära installationer och an- läggningar från luften medelst flyg eller satellit och i regel med hjälp av sensorteknik och andra elektroniska verktyg. Utredningens slut- sats är därför att det inte längre finns några på skyddsintressen grundade skäl för att behålla systemet med militära skyddsområden. Regeringen delar i princip utredarens uppfattning härvidlag, och anser således att systemet med de militära skyddsområdena bör avskaffas. Remissinstan- serna har inte varit av någon annan uppfattning. Enligt regeringens mening kommer det emellertid alltjämt att finnas ett behov av förstärkt skydd för vissa fasta militära installationer och andra anläggningar och områden. Skyddet för dessa kan emellertid, enligt re- geringens uppfattning, tillgodoses genom de bestämmelser om skyddsob- jekt som regeringen i det föregående har föreslagit. Ska vattenområden kunna beslutas vara skyddsobjekt? Försvarsmakten har påpekat att avskaffandet av militära skyddsområden kan påverka skyddet för vattendjupinformation med högt militärt skyddsvärde. Försvarsmakten har anfört att en möjlighet att skydda sådan information skulle kunna vara att låta vattenområden med skyddsvärd djupinformation utgöra skyddsobjekt. Enligt nu gällande skyddslag finns det i princip inte någon möjlighet att göra t.ex. ett område med strategiskt betydelsefull vattendjupinforma- tion till skyddsobjekt, förutsatt att där inte finns några militära installa- tioner. Uppgifter om djupinformation skyddas, utöver skyddslagens reg- ler om tillträdesbegränsningar till militära områden, genom sekretesslag- stiftningen, och då främst genom bestämmelsen om försvarssekretess i 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Enligt bestäm- melsen föreligger sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försva- ra landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar lan- dets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Dessutom tillkommer bestämmelserna i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation av vilken framgår att sjömätning inom Sveriges sjöterritorium, med undantag av bl.a. insjöar, inte får göras utan tillstånd av Försvarsmakten. Nämnas ska att även den s.k. utrikessekre- tessen, 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, kan vara tillämplig. Vad gäller frågan om sekretess för information om djup och bottenbe- skaffenhet har vikten av denna behandlats i regeringens proposi- tion En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170). I proposi- tionen redogörs bl.a. för den redovisning som Försvarsmakten har lämnat (Fö2008/1180/MIL) med anledning av regeringens uppdrag om en översyn av kriterierna för bedömning av vattendjupin- formationens militära värde (s. 78). I arbetet skulle Försvarsmakten väga in frågor om förändrade hot och om andra samhällsområdens behov av djupinformation. Försvarsmakten framför i sin redovisning att dagens hotbild med låg risk för ett väpnat angrepp inte kan utgöra grund för bedömningen av vilket skydd som behövs för djupinformation. Myndig- heten understryker att djupinformation som lämnas ut inte kan återtas om hotbilden mot skulle förändras. Detta, tillsammans med informationens mycket långa varaktighet samt de strategiska, opera- tiva och taktiska fördelar högupplöst djupinformation kan ge, innebär att djupinformationen inom vissa geografiska områden fortsatt är skydds- värd. Försvarsmakten har angett två generella områden inom vilka den högupplösta djupinformationen inte kan skyddas och som därmed bör kunna göras tillgänglig för andra. Det ena området är allmänna farleder. Försvarsmakten anser att det inom dessa områden är svårt att upptäcka och förhindra att djupinformation samlas in. Det andra området är djup- intervallet . Inom detta djupintervall är det möjligt att med hjälp av öppen information, t.ex. kommersiellt tillgänglig satellitin- formation, analysera fram djupinformation. Förutom dessa generella områden har Försvarsmakten identifierat ytterligare ett antal områden inom vilka den högupplösta djupinformationen kan göras tillgänglig för andra. Resultatet av Försvarsmaktens översyn är att den högupplösta djupinformationen kan släppas fri inom ungefär halva det svenska sjöter- ritoriet. Inom övriga delar anser Försvarsmakten att behovet att skydda djupinformation kvarstår. Regeringen har i prop. 2008/09:170 s. 79 utta- lat att den delar Försvarsmaktens bedömning att djupinformationen avse- ende vissa områden även fortsättningsvis måste vara sekretessbelagd. När det kommer till möjligheten att skydda vattendjupinformation har utredningen framfört att det skydd för sådan information som finns i sekretesslagen m.m. inte ger samma konkreta skyddsmöjligheter som skyddslagen kan erbjuda. Regeringen instämmer i utredningens bedöm- ning. bedriver övervakning bl.a. till havs och i kustvattnen för att hindra brott mot bestämmelser i lagar och i andra författningar bl.a. de som gäller skyddsobjekt och militära skyddsområ- den. Detta sker med stöd av lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. Enligt lagen har en tjänsteman vid vissa polisiära befogenheter, t.ex. befogenheter att vidta ett antal tvångsåtgärder. Det finns med andra ord ett inarbetat sy- stem för att ta hand om otillåtna intrång. Enligt regeringens bedömning behöver avskaffandet av de militära skyddsområdena, då det gäller vattenområden som innefattar bl.a. kritisk djupinformation, kompenseras med andra åtgärder. Regeringen anser därför att det i en ny skyddslag bör införas en möjlighet att skydda såda- na områden genom att dessa ska kunna beslutas utgöra skyddsobjekt. ska då vara fråga om vattenområden av särskild betydelse för det militära Prop. 2009/10:87 försvaret. När ett vattenområde beslutas som skyddsobjekt bör dess rätts- verkan avse inte bara vattendjup utan även bottens beskaffenhet och vattenmassorna mellan denna och ytan. Regeringen berör vidare frågan vad avser ett skyddsobjekts geografiska gränser i avsnitt 10.2. 10 Skyddet av ett skyddsobjekt Regeringens förslag: Skyddslagstiftningens nuvarande bestämmelser om tillträdesförbud m.m. ska behållas oförändrade. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen har ifrågasatt avbildningsförbu- Övriga remissinstanser har inte lämnat några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: skyddslag ger möjlighet till skydd för skyddsobjekten i form av tillträdesförbud samt förbud mot att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Särskilt beslut krävs för att tillträdesförbu- det ska kunna förenas eller ersättas med föregående nämnda förbud. Om det anses tillräckligt kan tillträdesförbudet också ersättas av förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska. Det är då fråga om verksamheter som, i fall där tillträdet till ett område i och för sig anses kunna vara fritt, med- för risker antingen från sekretessynpunkt eller för skador till följd av militär verksamhet. Reglerna om tillträdesförbud finns i 7 och 8 §§ nu gällande skyddslag när det kommer till skyddsobjekt och 24 och 25 §§ samma lag vad avser militära skyddsområden. Förbudet mot att ta fotografier av eller inom skyddsobjektet syftar till att hindra spridning av information och därmed förstärka sekretesskyd- det. Det är utformat för att gälla avbildningar som sker både inom och från en plats utanför skyddsobjektet (prop. 1989/90:54 s. 38). Departe- mentschefen anförde, att en anledning till att införa ett särskilt förbud mot fotografering inom tillträdesskyddat område kunde vara att förhål- landet mellan skyddslagens straffbestämmelser och tryckfrihetsförord- ningens regler om anskaffarfrihet, (dvs. den rätt som enligt tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen tillkommer var och en att anskaffa uppgifter i syfte att låta publicera dem), därmed kunde sägas bli tydligare (prop. 1989/90:54 s. 6465). Om det bedöms som tillräckligt för att skydda objektet i fråga får i stället andra förbud, vilka har nämnts i det föregående, utfärdas. I enlighet med vad som framgår av 2 § nu gäl- lande skyddslag ska ju ett beslut inte göras mera ingripande än vad som faktiskt är påkallat. Uppräkningen av alternativa förbud är uttömmande. I vissa fall gäller förbudet mot tillträde m.m. också mot den som äger eller annars nyttjar området i fråga. Det handlar då om områden (skydds- objekt) där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök, samt områden där Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot Sve- rige eller för att hindra en kränkning av territorium (4 § 4 eller 5 nuvarande skyddslag). Tillträdesförbud och förekommande avbildningsförbud är straff- sanktionerade. Regeringen behandlar frågan om straffsanktioner vid överträdelse av förbud och förverkande i avsnitt 16. Det kan dock redan här nämnas att ansvarsbestämmelserna i skyddslagen är subsidiära till bestämmelserna i . Att tillträdesförbud enligt huvudregeln följer med ett beslut om skyddsobjekt betyder inte att ett sådant är en förutsättning för att det ska anses otillåtet att göra olika typer av intrång, nämnas kan t.ex. stadgandet om olaga intrång i 4 kap. 6 § . Ett permanent tillträdesskydd kan också åstadkommas utan stöd i skydds- lagen, genom dispositioner som en ägare eller nyttjare kan göra med hjälp av byggnadstekniska åtgärder eller andra fysiska arrangemang. Tillträdesförbud som beslutats med stöd av skyddslagen får däremot en särskild betydelse för ett område där intrång inte kan beivras med stöd av bestämmelse om olaga intrång eller där allmänheten annars kan hävda rätt till tillträde med stöd av allemansrätten. Utredningen har funnit att inget annat framkommit än att det skydd som gällande skyddslag ger möjlighet till är ändamålsenligt, flexibelt och tillräckligt. Regeringen, som inte finner skäl att ifrågasätta vad ut- redningen kommit fram till, bedömer därför att det även fortsättningsvis torde föreligga ett behov av tillträdesförbud samt möjlighet att meddela förbud mot att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Sist nämnda förbud är en förutsättning för att upprätthålla ett förstärkt sekretesskydd och förhindra att hemlig information sprids. Säkerhetspolisen har ifrågasatt avbildningsförbudets värde med hän- visning till de möjligheter till informationsinhämtning som finns, t.ex. inhämtande av detaljerad information från satelliter m.m. Säkerhets- polisen anser att det i vart fall klart bör framgå av lagtexten att flygfoto- grafering och informationsinhämtning via satelliter ska omfattas av för- budet. Övriga remissinstanser har inte framfört några synpunkter vad avser det rättsliga skydd i form av tillträdes- och avbildningsförbud m.m. som stadgas i nu gällande lag. Utredningen har påpekat att ett skyddsobjekts rättsverkningar i höjdled begränsas naturligen av bevakningspersonalens möjligheter att med gängse metoder hävda skyddsobjektet. Avbildningsförbudets värde kommer därför, menar utredningen, vid någon punkt således att upphöra eftersom skyddet i praktiken blir verkningslöst. Regeringen konstaterar att den tekniska utvecklingen har medfört att det i och för sig inte alltid är möjligt att fullt ut förhindra att olika former av avbildningar sker. Den nuvarande sanktionen i lagen vad avser överträdelser av förbudet mot att göra andra avbildningar, beskrivningar eller mätningar omfattar ett stort antal verksamheter av beskrivande karaktär. Regeringen menar, bl.a. mot bakgrund av att den tekniska utvecklingen är ständigt pågående, att det inte är lämpligt att i detalj närmare precisera dessa i lagtext. Bedöm- ningen av huruvida någon har överträtt ett förbud, dvs. agerat på ett så- dant sätt som kan föranleda ansvar för brott mot lagen, får ske i varje enskilt fall. Tilläggas ska vidare att skyddslagens regler kompletteras med särskil- da regler om otillåtna aktiviteter som utförs från luftfartyg. (1993:1742) om skydd för landskapsinformation finns bl.a. regler om förbud mot flygfotografering. Lagen, som tillkommit i syfte att värna om rikets säkerhet vad gäller insamling, lagring, bearbetning och presenta- tion av information rörande förhållanden på marken m.m., innehåller bestämmelser om krav på tillstånd dels för sjömätning, för fotografering och liknande registrering från luftfartyg samt för upprättande av databa- ser med landskapsinformation, dels för spridning av flygbilder, kartor samt andra sammanställningar av landskapsinformation. Vidare finns det regler i luftfartslagen (1957:297) och förordningen (2005:801) om re- striktioner för luftfart inom vissa områden som begränsar möjligheten till luftfart. Regeringen vill avslutningsvis framhålla vikten av den proportionali- tetsprincip som också fortsättningsvis föreslås komma till uttryck i lagen, dvs. att ett beslut om att något ska vara skyddsobjekt inte får göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd, se avsnitt 11.2.1. Detta är även av betydelse vid bedömningen av om tillträdesförbudet ska förenas med andra förbud eller ersättas av ett partiellt förbud. Så långt möjligt ska även undvikas att ett beslut medför skada eller olägenhet för allmänna eller enskilda intressen.