prop · GY031d26 · 2010-10-12 00:00:00 — 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m............................................................. Räntor på statsskulden......................................................................................... 1:1 Räntor på statsskulden ................................................................... Faktorer som påverkar ränteutgifterna................................................ Statsskulden och statsbudgetens saldo................................................ Ränte- och valutakursutveckling.......................................................... 1:2 Oförutsedda utgifter....................................................................... provisionskostnader i samband med upplåning och 5.11:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning ........................................................... 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 ................................................................. Härledning av ramnivån 20112014 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor Ramnivå 2011 realekonomiskt fördelad. Härledning av anslagsnivån 20112014, för anslaget 1:1 Räntor på Utveckling av provisionskostnader ....................................................... Härledning av anslagsnivån 20112014 för anslaget 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning .............. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 20002014 ....................................................... Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 20002014 ......................... Statsbudgetens saldo 20002014.............................................................................. Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument.............. Finansiering av valutaskulden per valuta ................................................................. Valutaskuldens fördelning per valuta efter derivattransaktioner ........................... 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.bemyndigar regeringen att 3. anvisar anslagen under utgiftsom- besluta att ramanslaget 1:1 Räntor på statsskulden får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (avsnitt 3.2), 2.bemyndigar regeringen att besluta att ramanslaget 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (avsnitt 5.3), råde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt följande uppställning: 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 2 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter, provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning samt garantier för vissa utländska instituts insättningar. Utgiftsområdet ingår inte i utgifterna under utgiftstaket för staten. Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Ramförändringarna för utgiftsområdet förklaras främst av utvecklingen på anslaget 1:1 Räntor på statsskulden. Ränteutgifterna förväntas bli ca lägre 2010 jämfört med , vilket till stor del beror på att valutakursförlusterna beräknas minska väsentligt jämfört med . Därtill bidrar låga marknadsräntor både till lägre ränteutgifter och till större överkurser vid emission. stiger marknadsräntorna och de totala ränteutgifterna ökar åter. Valet av upplåningsstrategi och upplåningsteknik gör att ränteutgifterna kan uppvisa stora svängningar mellan åren även om skuldutvecklingen och valutakursen är stabil. De kassamässiga ränteutgifterna avräknas mot statsbudgeten. I de kassamässiga ränteutgifterna exkluderas valuta- och kursdifferenser. För att studera den underliggande utvecklingen av ränteutgifterna bör den kostnadsmässiga redovisningen användas. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 1:1 Räntor på statsskulden samband med upplåning och skuldförvaltning 1:4 Övergångseffekter av kostnadsmässig utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 20112014 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Förändring till följd av: Överföring till/från 1Statsbudget enligt beslut (bet. 2009/10:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut på tilläggsbudget under innevarande år. 2Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 3Volymkomponenten utgörs av effekten av statsskuldens storlek. 4Övriga faktorer som påverkar anslagsnivån är främst räntan på in- och utlåning. Tabell 2.3 Ramnivå 2011 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Anm.: Den realekonomiska fördelningen baseras på utfallet samt på kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med ränteutgifter avses räntor på statsskulden. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 3 Räntor på statsskulden 3.11:1 Räntor på statsskulden Från anslaget finansieras utgifter för räntor på statsskulden. Anslaget avräknas utgiftsmässigt och påverkas främst av statsskuldens storlek, ränte- och valutakurser samt upplånings- och skuldförvaltningsteknik. har rätt att vid behov överskrida anslaget. Utfallet på anslaget 2009 blev lägre än anvisade medel i den ursprungliga statsbudgeten. beräknas utfallet bli lägre än anvisade medel. Löpande räntebetalningar både i svenska kronor och utländsk valuta blir väsentligt lägre än vad som beräknades beroende på lägre marknadsräntor. Detta motverkas dock något av högre valutakursförluster än beräknat. Regeringen styr statsskuldförvaltningen genom årliga riktlinjebeslut. lämnar förslag till riktlinjerna. Centralt i riktlinjerna är besluten om skuldens löptid och sammansättning, då dessa parametrar är avgörande för avvägningen mellan kostnad och risk. Mer om resultatet för statsskuldsförvaltningen redovisas under utgiftsområde 2 [Samhällsekonomi och finansförvaltning], avsnitt 10 . Utgiftsmässiga och kostnadsmässiga statsskuldsräntor Den budgetpåverkande redovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i princip baserad på hur mycket som betalas dvs. Ränteutgifterna blir därmed starkt beroende av vilka upplåningstekniker som tillämpas och kan uppvisa stora svängningar mellan åren som inte direkt kan hänföras till den underliggande skuld-, ränte- och valutakursutvecklingen . De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna för 2009-2014 redovisas i tabell 3.2. I tabell 3.3 redovisas de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna för 20092014. Kostnadsmässig redovisning innebär att räntorna periodiseras över lånets löptid, vilket innebär att den ränta som genererats , istället för faktiska betalningar, beaktas. I den utgiftsmässiga redovisningen beaktas endast ränteutbetalningar i samband med att exempelvis kuponger eller obligationer förfaller. Förutom löpande ränteutgifter samt över- och underkurser från emissionerna, utgörs de totala ränteutbetalningarna även av utgifter i form av realiserade kursdifferenser vid förtidsinlösen av lån samt realiserade valutakursdifferenser (se tabell 3.2). De periodiserade räntorna, som ingår i tabell 3.3, används vid beräkningen av statens finansiella sparande. I dessa beräkningar ska inte värdeförändringar ingå. Följaktligen tas inte heller orealiserade omvärderingar av statsskulden 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 med avseende på ändringar i marknadsräntor och växelkurser upp som kostnader för statsskulden. Tabell 3.2 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor Räntor på lån i Räntor på lån i ut- -10,8 -9,5 -3,5 -1,0 -1,0 Räntor på in- och -6,5 -5,5 -5,0 -5,0 -5,0 -5,0 -2,0 -1,0 -3,0 1Om () emitterat en obligation med en kupongränta som är högre än marknadsräntan uppstår en överkurs, vilket innebär att RGK får den diskonterade mellanskillnaden mellan marknadsräntan och kupongräntan av köparen. Underkurser uppstår vid motsatt förhållande. 2Posten utgörs av nettoräntebetalningar till myndigheters m.fl. behållningar och skulder hos RGK. Posten ingår inte längre i redovisningen av de kostnadsmässiga räntorna då den inte påverkar det finansiella sparandet. RGK:s nettoutlåning till myndigheter m.fl. påverkar statskulden genom lånebehovet. Myndigheternas nettoräntekostnader avräknas deras eventuella anslag. Posten in- och utlåning förhindrar att myndigheternas nettoräntekostnader dubbelräknas på statsbudgeten. Om kostnaderna för statsskulden ska analyseras bör dessa nettokostnader inte ingå. 3Vid lösen eller omsättning av lån i utländsk valuta realiseras valutakursförluster eller valutakursvinster beroende på hur valutakursen utvecklats sedan lånet tecknades. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och statsbudgetens saldo, men inte statens finansiella sparande. 4Kursförluster uppstår vid förtidsinlösen av lån som har en högre kupongränta än marknadsräntan vid återköpstillfället. Kursvinster uppstår vid motsatt förhållande. Posten påverkar statsbudgetens utgifter och saldo, men inte statens finansiella sparande. Tabell 3.3 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor -0,2 1 Exklusive realiserade valuta- och kursdifferenser. Bemyndigande att överskrida anslaget Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att överskrida anslaget 1:1 Räntor på statsskulden om det är nödvändigt för att kunna fullgöra statens betalningsåtaganden. Regeringen begär ett bemyndigande att vid behov överskrida ramanslaget 1:1 Räntor på statsskulden. utnyttjade regeringen inte bemyndigandet. Enligt prognosen i denna proposition kommer bemyndigandet inte heller behöva utnyttjas . 3.3Faktorer som påverkar ränteutgifterna Storleken på statsskulden, räntenivåerna och den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Den upplåningsteknik som väljer kan på kort sikt få betydande effekter på ränteutgifterna, främst genom att ränteutgifter omfördelas över tiden, t.ex. genom över- och underkurser vid emission. Ränteutgifterna för statsskulden blev sammantaget lägre 2009 jämfört med . Dock förekom kraftiga variationer inom de olika poster som påverkar ränteutgifterna. De låga räntenivåerna innebar att ränteutgifterna nära halverades jämfört med . Effekten av de låga räntenivåerna motverkades emellertid av att den svenska kronan var svag vilket medförde valutaförluster på nära . Diagram 3.1 Statsskuldsräntor (utgiftsmässiga) 20002014 Källor: och egna beräkningar. Av diagram 3.1 framgår att de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna har minskat från 2000 till 2009. Detta beror främst på att statsskulden minskat och att marknadsräntorna har blivit lägre. Som andel av BNP minskade statsskuldsräntorna från . prognostiseras de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna till , vilket är en historiskt mycket låg nivå. Bakom de låga ränteutgifterna ligger de låga marknadsräntorna som påverkar både ränteutgifterna och bidrar till stora överkurser vid emission. stiger ränteutgifterna till följd av att marknadsräntorna väntas stiga. beräknas ränteutgifterna bli . Uttryckt som andel av BNP minskar statsskuldsräntorna 2010 jämfört med för att därefter ligga på en något högre nivå (se diagram 3.1). 3.3.1Statsskulden och statsbudgetens saldo Statsskuldens storlek förändras i takt med statsbudgetens saldo och ändrade skulddispositioner. En skulddisposition är exempelvis en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser. Omvärderingen påverkar statsskuldens storlek men inte budgetsaldot. Efter att ha minskat ökade statsskulden . Vid utgången av uppgick den konsoliderade statsskulden till , vilket var en ökning med jämfört med utgången av 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Ökningen motsvaras av det lån om som tog upp för räkning för att stärka valutareserven. Den kraftiga konjunkturnedgången , i kombination med finanspolitiska stimulanser, bidrog också till lägre inkomster och högre utgifter för staten. minskar statsskulden, till en början som ett resultat av kronförstärkningen och bidrar även ett positivt budgetsaldo. Från utgången av 2010 till utgången av 2014 beräknas statsskulden minska från till . Skuldkvoten, dvs. statsskulden uttryckt som andel av BNP, beräknas till 2014 vilket är den lägsta . Statsskuldens utveckling i både nominella belopp och som andel av BNP illustreras i diagram 3.2. Diagram 3.2 Statsskuld i miljarder kronor och som andel av BNP 20002014 Källor: och egna beräkningar. Från det kraftiga underskottet 2009 förbättras statsbudgetens saldo snabbt och 2011 är statsbudgeten åter i balans. Underskottet 2009 på var det största . Drygt hälften av underskottet berodde dock på att lånade upp åt för att förstärka valutareserven. Amorteringarna av detta lån har beräkningstekniskt satts till . minskar budgetunderskottet avsevärt och beräknas uppgå till , vilket är en förbättring med jämfört med . En stor del av saldoförbättringen beror på utlåningen till 2009, men den snabba återhämtningen i ekonomin bidrar också. fortsätter budgetsaldot gradvis att förbättras och beräknas 2014 bli 139 miljarder 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 kronor och därmed högre än det rekordhöga saldot 2008. Diagram 3.3 Statsbudgetens saldo 20002014 Källor: och egna beräkningar. Värdet på den svenska kronan påverkar både statsskuldens storlek och ränteutgifterna för valutaskulden uttryckt i kronor. En svagare krona ökar ränteutgifterna och en starkare krona minskar ränteutgifterna. Därutöver påverkas ränteutgifterna av valutakursförändringar mellan andra valutor än kronan. När ett lån förfaller realiseras en valutakursdifferens, vilken läggs till ränteutgifterna. Källor: och egna beräkningar. Som en följd av den nuvarande lågkonjunkturen har det generella ränteläget sjunkit under det . Den svenska 6-månadersräntan har åter börjat stiga. I takt med att konjunkturen återhämtar sig bedöms att räntorna successivt kommer att stiga (diagram 3.4 och tabell 3.4). Källor: och egna beräkningar Den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning beslutas av regeringen i ett riktlinjebeslut. Det viktigaste innehållet i beslutet är skuldens räntebindningstid och fördelningen mellan nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och skuld i utländsk valuta. Inom de fastställda ramar som bestämts av regeringen har mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas under förutsättning att målet om att minimera kostnaderna med beaktande av risk uppfylls. Statsskuldens fördelning i olika skuldslag framgår av diagram 3.5. En första indelning kan göras mellan lån i svenska kronor och utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument. Diagram 3.5 Statsskuldens (inkl. skuldskötselinstrument) fördelning på instrument Nominella lån i svenska kronor Knappt hälften av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsskuldväxlar och statsobligationer. I upplåningen från hushåll står premieobligationer för den största delen. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår . En statsskuldväxel är ett så kallat nollkuponginstrument. Räntan är skillnaden mellan det belopp som staten erhåller när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på statsskuldväxlar gör att en förändring i räntenivån slår igenom relativt snabbt på räntekostnaderna. Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns cirka 10 olika statsobligationer med en löptid på . finns även en 30-årig obligation. Initialt brukar kupongräntan och marknadsräntan, den ränta som används för att beräkna obligationens pris, vara ungefär densamma. När marknadsräntan förändras får det till följd att obligationer som senare emitteras i samma lån får en överkurs alternativt en underkurs. När emitterar obligationer med överkurs betraktas det som en ränteintäkt och som en ränteutgift när motsvarande sker vid underkurs. Det gör att de kassamässiga räntorna kan variera betydligt. De kostnadsmässiga räntorna påverkas däremot inte av över- och underkurser. Reala lån i svenska kronor Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Realobligationer finns både med årlig kupongränta och som nollkupongare. Räntan för realobligationer med kupong räknas upp med inflationen, liksom det belopp som återbetalas på förfallodagen. För nollkupongare räknas återbetalningsbeloppet upp med inflationen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella obligationer uppstår det över- och underkurser, vilka vid sidan av relationen mellan kupongränta och marknadsränta även är beroende av inflationen. Nominella lån i utländsk valuta Valutaskulden är finansierad dels i obligationer direkt i utländsk valuta, dels med s.k. kron/- 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 /valutaswappar är avtal där en räntebetalning i kronor byts mot en räntebetalning i utländsk valuta, t.ex. i euro. /valutaswappar har använts då det varit mer kostnadsmässigt fördelaktigt jämfört med att låna direkt i utländsk valuta. Diagram 3.6 Finansiering av valutaskulden per valuta * kron/valutaswappar fastställer ett benchmark för hur fördelningen mellan olika valutor inom den utländska skulden ska se ut. Avvikelserna från benchmark i den faktiska valutafördelningen regleras genom derivattransaktioner i en s.k. currency overlay. En del av valutaskulden finansieras med lån i kronor, som sedan swappas till exponering i utländsk valuta. Finansieringen av valutaskulden visas i ovanstående diagram och exponeringen efter derivattransaktioner visas i diagram 3.7. Derivat används i huvudsak i valutaskulden. En typ av derivat som nämnts ovan är kron/valutaswappar vilka används för att skapa exponering i en annan valuta. Andra derivat används för att skapa en viss fördelning mellan olika valutor i valutaskulden och för att styra den genomsnittliga räntebindningstiden. Derivatkontrakten ger upphov till ränteutgifter och ränteinkomster som är beroende av ränte- och valutakursutvecklingen. Derivaten är en del av upplåningstekniken som syftar till att åstadkomma så billiga lån som möjligt, som risken i förvaltningen kan styras. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Diagram 3.7 Valutaskuldens fördelning per valuta efter derivattransaktioner avsevärt större ökningar eller minskningar av de realiserade valutadifferenserna. Vidare kan effekten förstärkas vid stora, kortfristiga rörelser i växelkurserna. Realiserade vinster eller förluster till följd av växelkurser påverkar enbart de kassamässiga statsskuldsräntorna. Förändrade antaganden avseende budgetsaldot En förbättring av statsbudgetens saldo med ett enskilt år skulle minska de kassamässiga statsskuldsräntorna med efter det att förändringen inträffar. blir effekten ungefär hälften, dvs. Beräkningen är schablonmässig. Beroende på när förändringen inträffar och hur det förändrade lånebehovet påverkar finansieringen kan effekten bli något annorlunda. Om de svenska korta och långa marknadsräntorna ökar eller minskar med en procentenhet blir de kassamässiga statsskuldsräntorna då förändringen inträffar högre respektive lägre, medan räntorna året därpå ökar respektive minskar med . Effekten på de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna om den svenska räntan är en procentenhet högre eller lägre än beräkningsantagandena för ett enskilt år blir högre eller lägre innevarande år och året därpå högre eller lägre. En ökning eller minskning av de korta utländska räntorna under ett enskilt år leder till att både de kassamässiga och de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna blir mellan 2,53,högre eller lägre. En förstärkning respektive försvagning av kronkursen med en procent skulle minska respektive öka realiserade valutakursdifferenser med . Detta gäller en generell förändring av kronkursen. I de fall kronan rör sig åt olika håll gentemot olika valutor kan enprocentiga förändringar gentemot valutaskuldportföljen implicera Tabell 3.5 Härledning av anslagsnivån 20112014, för anslaget 1:1 Räntor på statsskulden Överföring till/från 1Statsbudget enligt beslut (bet. 2009/10:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut på tilläggsbudget under innevarande år. 2Makroekonomiska förutsättningar som påverkar utgifterna är förändrade räntenivåer och valutakurser. 3Volymkomponenten utgörs av effekten av statsskuldens storlek. 4Övriga faktorer som påverkar anslagsnivån är främst räntan på in- och utlåning. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att 25 anvisas under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden . 27 800 000 000 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 Ett särskilt anslag finns upptaget på statsbudgeten för att vid behov kunna användas för oförutsedda utgifter. Anslaget för innevarande budgetår uppgår till . Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall. Enligt regeringens bedömning behövs även fortsättningsvis ett anslag för oförutsedda utgifter. Anslaget bör få disponeras för utgifter som är av så brådskande beskaffenhet att ärendet inte hinner underställas som utgifterna inte lämpligen kan täckas av andra medel som står till regeringens förfogande. Under en lång följd av år har även medgett att anslaget får användas för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande. Regeringen har från detta anslag betalat ut t.ex. belopp som staten genom lagakraftvunnen dom ålagts att betala, belopp som staten till följd av skada i samband med statlig verksamhet efter uppgörelse har åtagit sig att ersätta, och skador inom landet som uppkommit under tidigare krigsförhållanden (se prop. 1997/98:1, utgiftsområde 26, avsnitt 4). Regeringen bör även fortsättningsvis få betala ut ersättning för skador av sådan natur. Anslaget får inte användas för att tillgodose behov som omtalas i 9 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen, dvs. behov av medel för rikets försvar under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden. Det ankommer på regeringen att i efterhand anmäla till vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk. Användningen av anslaget redovisas i skrivelsen Årsredovisning för staten 2009 (skr. 2009/10:101). Regeringen föreslår att anvisas under ramanslaget 1:2 Oförutsedda utgifter . Även för 20122014 bör anslaget beräknas till . 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 26 5 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning 5.11:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning Tabell 5.2 Utveckling av provisionskostnader Utfall 2005-2008 och prognos 2009 1Provisioner som betalas ut till () återförsäljare. 2Provisioner som betalas ut till externa förvaltare i samband med RGK:s förvaltning av valutaskulden. 3Provisioner per kontrakt som betalas ut när RGK handlar i futures (standardiserat terminskontrakt). Källa: och egna beräkningar. Anslaget avser provisionskostnader relaterade till upplåning och förvaltning av statsskulden. Samtliga provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning redovisas utanför utgiftstaket, vilket innebär att de behandlas på samma sätt som ränteutgifterna på statsskulden. I enlighet med vad finansutskottet framfört (bet. 2006/07:FiU4) redovisar regeringen ett tydligare underlag för bedömning av anslagets nivå. Vid försäljning av statspapper använder sig av återförsäljare. Återförsäljarna ersätts med provisioner. Genom att använda återförsäljare kan effektivisera försäljningen och därigenom sänka kostnaderna för förvaltningen av statsskulden. Provisionskostnadernas fördelning och utveckling redovisas i tabell 5.2.