prop · GY034 · 2010-11-03 00:00:00 — Det är givetvis olyckligt när produkter som används för legala och ofta angelägna ändamål också börjar missbrukas. De produkter som kan användas för sniffning är av vitt skilda slag. De säljs dessutom på ett stort antal ställen; i tusentals detaljhandelsföretag, på byggvaruhus, i färgaffärer och på bensinstationer m.m. Regeringen anser att även om det inte är lämpligt att införa tillståndssystem för innehav av vanliga hus- hållskemikalier så bör det finnas möjlighet att vid behov ta till åtgärder för att stävja ett pågående missbruk och begränsa åtkomsten av sniff- ningsmedel. Ny förordning om vissa flyktiga ämnen Förordningen (1977:94) om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m., tillkom före inträde i EU. Enligt företrä- dare för har författningen inte tillämpats på det sätt som var avsikten. tog fram förslag till föreskrifter om flyktiga lösningsmedel samt förslag till för- teckning över de flyktiga lösningsmedel som skulle omfattas av dessa föreskrifter. Förslaget innehöll särskilda bestämmelser om märkning, förvaring och försäljning av de flyktiga lösningsmedel som fanns an- givna i förteckningen. I det följande remissförfarandet framkom dock vissa problem med de föreslagna föreskrifterna, bl.a. pekade Kemikalie- inspektionen på att endast tre av de fem produktgrupper som skulle om- fattas av föreskrifterna är flyktiga lösningsmedel. Butan och propan, som också ingick, är drivgaser och bränsle och inte lösningsmedel. Även vissa problem av EU-rättslig art framkom i remissvaren. Mot bakgrund av de problem som framkom beslutade inte om några föreskrifter om flyktiga lösningsmedel. Regeringen ser allvarligt på sniffningsproblematiken även om den kan sägas ligga på en förhållandevis låg nivå. Det är självfallet en viktig uppgift för samhället att så långt det är möjligt skydda barn och ungdomar som av experimentlusta och av oförstånd sniffar flyktiga ämnen med risk för liv eller hälsa. Regeringen anser därför att förordning bör ersättas av en ny förordning som reglerar försäljning m.m. av vissa skadliga ämnen som kan sniffas. Regeringen har genom bemyn- digande med stöd av 14 kap. 8 § första stycket 1 jämfört med 2 kap. 3 § balken möjlighet att besluta om en sådan förordning. De substanser som kan inhaleras eller sniffas är flyktiga ämnen. Det kan vara fråga om flyktiga lösningsmedel, men behöver inte vara det. Begreppet flyktiga ämnen är ett vidare begrepp som bättre återger vilka typer av substanser som kan sniffas. Den nya förordningen bör därför gälla vissa flyktiga ämnen och detta bör framgå av den nya förordningens rubrik. Gemensamt för de ämnen som den nya förordningen bör reglera är att de medför eller kan antas medföra berusning. Enligt regeringens mening bör den nya förordningen därför gälla flyktiga ämnen som vid inandning medför eller kan antas medföra berusning och annan vara som innehåller ett flyktigt ämne, om varan vid inandning medför eller kan antas medföra berusning. Den nya förordningen kommer att omfatta en stor mängd produkter av skilda slag. Det skulle därför innebära problem att som föreskriva att en vara ska förvaras på ett sådant sätt att dess användning i berus- ningssyfte hindras eller motverkas. Det kan t.ex. knappast bli aktuellt att hålla sådana produkter inlåsta, att enbart sälja dem över disk eller dylikt. Enligt regeringens mening är det lämpligare att föreskriva att de produk- ter som omfattas av förordningen inte får marknadsföras på ett sådant sätt att marknadsföringen kan antas inbjuda till användning i berusningssyfte. Vidare föreslås att dagens regler att en vara inte får säljas när det kan antas att den kommer att användas som berusningsmedel, fortsatt ska gälla. har med stöd av förordning rätt att meddela särskilda föreskrifter om märkning, förvaring och försäljning av varor i syfte att hindra eller motverka att varor som omfattas av förord- ningen används i berusningssyfte. Samråd inför sådana beslut ska enligt förordningen ske med Kemikalieinspektionen. Enligt förordning får dessutom förbjuda försäljning av visst varuslag till den som inte har fyllt . har ansett att Kemikalieinspektionen bör vara den myndighet som i den nya förordningen ges rätt att meddela särskilda föreskrifter i vissa närmare angivna avseenden. Skälet bakom utredning- ens förslag var att man bedömde att Kemikalieinspektionen skulle ha bättre förutsättningar än att hantera denna typ av frå- gor, eftersom Kemikalieinspektionen är förvaltningsmyndighet för ären- den som gäller hälso- och miljörisker med bl.a. kemiska produkter och varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Utredningen övervägde alternativet att skulle kunna ha föreskriftsrätten, eftersom har till upp- gift att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Utredningen ansåg dock att Kemikalieinspektionen borde ges föreskriftsrätt, men först efter att ha samrått med . Enligt utredningens mening var det Kemikalieinspektionens särskilda expertkunskaper i fråga om flyktiga ämnen som slutligen avgjort utredningens uppfattning om föreskriftsrättens placering. Både och Kemikalieinspektionen har i sina remissvar framfört skäl varför föreskriftsrätten bör ligga på Statens folk- hälsoinstitut i stället för på Kemikalieinspektionen. Statens folkhälso- institut menar att den föreslagna förordningen har ett starkt folkhälsoper- spektiv och att det därför finns skäl att flyktiga ämnen, liksom övriga rusmedel, hanteras av inom ramen för institutets ansvar inom folkhälsoområdet. Kemikalieinspektionen å sin sida pekar på att myndigheten visserligen ansvarar för ärenden om hälso- och miljö- risker med kemiska produkter och varor, men att lagstiftningen i första hand är inriktad på att reglera förutsättningarna för att marknadsföra kemiska produkter och inte har någonting att göra med missbruk. Kemi- kalieinspektionen har inte ansvar för någon lagstiftning som gäller folk- hälsoaspekter på kemikalieanvändning, och har därmed inte heller någon kompetens på området. Kemikalieinspektionen anser att uppgiften att meddela särskilda före- skrifter enligt den nya förordningen om vissa flyktiga ämnen i fråga om marknadsföring, försäljning samt märkning i butik närmast verkar ligga inom verksamhetsområdet för . Detsamma gäller Prop. 2010/11:4 ansvaret för tillsynsvägledning. instruktion till uppgift att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Institutet ska bl.a. ansvara för övergripande tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena samt i fråga om hälsofarliga varor. ska också meddela föreskrifter inom visst om- råde och svara för viss tillståndsgivning. ska särskilt beakta barns och ungas hälsa. har såle- des gedigna kunskaper i fråga om folkhälsa, missbruksmedel och missbruksproblematik samt erfarenhet av att svara för tillsyn och föreskrifter inom detta område. Det förefaller därför lämpligt att även bör svara för tillsyn och föreskrifter när det gäller sniffningsmedel. torde redan ha ett väl etablerat och fungerande kontaktnät på såväl regional som lokal nivå med berörda myndigheter, organisationer etc., vilket Kemikalieinspektionen däremot saknar. Kemikalieinspektionen har inte heller tillgång till de informa- tionskanaler som är nödvändiga för att tillräckligt fort kunna agera och besluta om särskilda föreskrifter inom viss kommun. Regeringen delar och Kemikalieinspektionens bedömning att uppgiften att meddela särskilda föreskrifter enligt den nya förordningen om vissa flyktiga ämnen bör ligga på Statens folkhälso- institut. Eftersom Kemikalieinspektionen har särskild expertkunskap i fråga om kemiska produkter bör dock ha att samråda med Kemikalieinspektionen i samband med att Statens folk- hälsoinstitut meddelar föreskrifter och offentliggör vägledande förteck- ningar över de flyktiga ämnen som förordningen avser. En följd av ställningstagandet att bör få rätt att meddela föreskrifter i syfte att hindra att ämnen eller varor som omfattas av den nya förordningen används i berusningssyfte, blir att Statens folk- hälsoinstitut även bör få rätt att förbjuda försäljning av en viss vara till den som inte har fyllt . Eftersom sniffning huvudsakligen tycks vara en företeelse bland unga, torde ett sådant säljförbud kunna träffa majori- teten av dem som inom ett visst geografiskt område sysslar med sniff- ning. Vidare krävs en ändring av förordningen (1998:900) om tillsyn över , så att det där framgår att det är som har tillsynsvägledningsansvar enligt den nya förordningen om vissa flyktiga ämnen. Regeringens förslag: Definitionen av narkotikaprekursorer i lagen om kontroll av narkotika ska hänvisa till definitionen av samma be- grepp i narkotikastrafflagen. I 12 § lagen om kontroll av narkotika in- tas bl.a. ett bemyndigande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter också i fråga om inne- hav av narkotika. Lagen om kontroll av narkotika ändras också så att den svenska regleringen i fråga om beredningar ska stämma överens med regle- ringen om beredningar allmänna narkotikakonvention. I lagen om kontroll av narkotika införs vidare en föreskrift om att den som får tillstånd till innehav av narkotika för utbildningsändamål, något annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget eller industriellt ändamål, ska föra sådana anteckningar som avses i 9 § nämnda lag. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: delar utredningens bedömning att invändningar kan göras mot att narkotikadefinitionen använder sig av begrepp som hälsofarlig vara och läkemedel. Verket förespråkar i stället begreppen substanser och varor. anser också att användningen av både begreppen införsel/import respektive utförsel/export tynger lagtexten i onödan. stödjer utredningens förslag att ändringar införs. Åklagar- myndigheten anser att nuvarande förordningstext i förteckningen över substanser som ska anses som narkotika enligt narkotikastrafflagen inne- bär tillämpningsproblem i de delar som gäller beredningar. Läkemedels- verket menar att otydlighet kan uppkomma när en substans som förkla- rats som narkotika i förordningen om kontroll av narkotika även blir det enligt någon av . påpekar vikten av att konsekvenserna för annan lagstiftning beaktas. Skälen för regeringens förslag Med narkotikaprekursorer förstås i 9 § narkotikastrafflagen (1968:64) ämnen som kan användas vid framställning av narkotika och som är förtecknade enligt och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer eller rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer. Narkotikaprekursorer definieras även i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, närmare bestämt i 7 a §. Med nar- kotikaprekursor avses i den lagen ett ämne som kan användas för olaglig framställning av narkotika och som finns upptaget i bilaga till Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer eller rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredjeländer. Vid en jäm- förelse av lydelserna i de båda lagarna framgår att dessa i stort men inte helt överensstämmer. Regleringen i 9 § narkotikastrafflagen trädde i kraft . Till grund för detta lagrum låg proposition 2005/06:42 om olovlig befatt- ning med narkotikaprekursorer. I propositionen övervägdes behovet av lagändringar för att genomföra EU:s rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Den nuva- rande regleringen i 7 a § lagen om kontroll av narkotika trädde ikraft året innan, närmare bestämt , efter förslag i proposition 2004/05:127 om vissa lagändringar beträffande hälsofarliga varor och narkotikaprekursorer. Lagändringen i lagen om kontroll av narkotika tillkom med anledning av att ett direktiv och en förordning innehållande bestämmelser om narkotikaprekursorer ersattes med två nya EG-förord- ningar. De båda lagstiftningsprojekten löpte parallellt. Begreppet narkotika definieras i 8 § narkotikastrafflagen. Där anges att med narkotika förstås i narkotikastrafflagen läkemedel eller hälsofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiserande effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egen- skaper eller effekter, och som på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överenskommelse som har biträtt, eller av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt lagen. I 1 § första stycket lagen om kontroll av narkotika hänvisas till denna defini- tion i fråga om vad som avses med narkotika i sistnämnda lag. Enligt regeringens mening är det lämpligt att, på motsvarande sätt, även begreppet narkotikaprekursorer i lagen om kontroll av narkotika definie- ras genom en hänvisning till narkotikastrafflagen, närmare bestämt till 9 §. Införsel och utförsel av narkotika Lagen om kontroll av narkotika tillkom före inträde i den Euro- peiska gemenskapen [sedermera den Europeiska unionen (EU)], vilket skedde 1995. Lagen innehåller bestämmelser om import och export av narkotika, vilket enligt ordalydelsen avser förhållandet till tredjeland, dvs. ett område som inte omfattas av EU:s tullområde. Däremot finns i lagen inga uttryckliga bestämmelser om införsel eller utförsel av narko- tika, som sker inom EU:s tullområde. Motsvarande förhållande gäller förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. Utredningen föreslår att lagen om kontroll av narkotika ändras, så att det tydligt framgår att författningarna omfattar såväl import som införsel och såväl export som utförsel. Härigenom kommer lagstiftningen att språkligt anpassas till de förhållanden som råder . Utredningen har föreslagit att både begreppen import/export och be- greppen införsel/utförsel ska användas i lagen om kontroll av narkotika och i förordningen om kontroll av narkotika. anser att detta tynger lagtexten i onödan och att det bör räcka med att använda begreppen införsel/utförsel. Det är enligt bedöm- ning endast nödvändigt att använda både begreppen införsel och im- port respektive utförsel och export när man vill göra skillnad mellan den situationen då en vara förs in/ut från ett land inom EES och den situationen då varan förs in/ut från ett land utanför EES. Någon sådan skillnad behöver inte göras i lagen om kontroll av narkotika. I flera andra lagar som ligger nära narkotikaområdet används begreppen föra in och föra ut både för den situation då en vara förs in/ut från ett land inom EES och då den förs in/ut från ett land utanför EES. Detta gäller t.ex. lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel och lagen (2000:1225) om straff för smuggling. För att tydliggöra att uttrycken för in eller för ut omfattar alla situationer då en vara passerar gränsen för territorium skulle en definition av begreppet kunna tas in i lagen om Prop. 2010/11:4 kontroll av narkotika på samma sätt som gjorts i lagen om straff för Av denna lag framgår att en vara anses ha förts in till eller ut från landet när den har förts över gränsen för svenskt territorium. Med svenskt territorium förstås landområden, Sveriges sjö- territorium med inre vatten och territorialhavet samt luftrummet över landområdena och sjöterritoriet. Bestämmelsen gäller även då en vara förs över en sådan del av territorialgränsen som omfattas av bestämmel- ser angående samverkan på tullområdet. Enligt 12 § lagen om kontroll av narkotika får regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, och , meddela ytterligare föreskrifter i fråga om import, export, transit, tillverkning, handel, transport, förvaring, förordnande, utlämnande, anteckningar och märkning av narkotika. En möjlighet att med stöd av detta lagrum med- dela föreskrifter om innehav av narkotika saknas dock. Det är viktigt att även innehav av narkotika hanteras på ett korrekt sätt. skäl att i 12 § lagen om kontroll av narkotika föreskriva att närmare före- skrifter också får meddelas i fråga om innehav. Vidare införs i samma bestämmelse ett bemyndigande att meddela undantag från föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om kontroll Undantagen får avse vissa beredningar som är avsedda att användas för medicinskt eller vetenskapligt bruk och narkotika som används för industriellt ändamål. I vissa fall kan narkotika denatureras så att risken för missbruk av varan blir så gott som obefintlig. för allt för fullständigt denaturerade produkter som det kan bli aktuellt att göra undantag från hanteringskraven. allmänna narkotikakonvention återfinns bl.a. bestämmelser om Med begreppet beredning avses enligt konventionen en blandning, fast eller flytande, vari ingår ett narkotikum (artikel 1 s). I 2 § föreskrifter om förteckningar över narkotika anges att till narkotika (LVFS 1997:12) hänförs inte vissa uppräknade beredningar avsedda för medicinskt eller vetenskapligt bruk. beredningarna enligt verkets förteckning är undantagna från narkotika- definitionen tillämpas inga regler som gäller för narkotika på Samtliga beredningar är dock läkemedel och omfattas därför av bestämmelserna i lagen (2009:366) om handel med läkemedel, läkemedelslagen (1992:859) samt föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa författningar. Bestämmelsen i 2 § föreskrifter om förteckningar över narkotika har tillkommit för att beskriva de undantag för beredning- arna som finns allmänna narkotikakonvention. ningar som listas i 2 § föreskrifter, förutom tramadol och dextrometorfan (DXM) som har narkotikaförklarats nationellt, åter- finns nämligen i förteckning III till den nämnda , vilken innehåller beredningar som är undantagna från vissa av konven- tionens bestämmelser. I konventionen anges dock inte att dessa bered- ningar inte ska anses utgöra narkotika. Det stora flertalet av konventio- nens bestämmelser gäller även för de aktuella beredningarna. Det är därför inte korrekt att i verkets föreskrifter ange att de aktuella bered- ningarna inte är narkotika. Genom att beredningarna i föreskrifter om förteckningar över narkotika undantas från alla krav som gäller för hantering av narkotika, uppfylls inte heller konventionens krav på vilka hanteringsregler som ska finnas för narkotika. För att ovan nämnda föreskrifter ska överens- stämma med konventionen, krävs att undantaget för de aktuella bered- ningarna tas bort. har förklarat sig berett att göra en sådan ändring. Härigenom kommer beredningarna att omfattas av alla de kontroll- och ansvarsbestämmelser som gäller för narkotika. Detta är dock enligt bedömning inte önskvärt eftersom det skulle medföra en ökad administration för dem som hanterar beredning- arna, bl.a. apoteken, men att innebära merarbete också för verket. Att låta beredningarna omfattas av alla de kontroll- och ansvarsbestämmelser som gäller för narkotika har enligt verket inte ansetts nödvändigt. uppger att det även krävs vissa ändringar i lagen om kontroll av narkotika respektive förordningen om kontroll av narkotika. Verket har därvid anfört att 4 § första stycket i lagen om kontroll av nar- kotika behöver ändras så att lagrummet inte längre anger att med till- verkning avses i lagen bl.a. framställning av sådan beredning som inne- håller narkotika utan att beredningen anses som narkotika. Härutöver krävs enligt verket ett bemyndigande i nämnd lag som ger rege- ringen, eller efter regeringens bemyndigande eller , en rätt att föreskriva om att vissa beredningar får undantas från kraven i lagen när det gäller import, export, transit, tillverkning, handel osv., under förutsättning att beredningarna är avsedda för medi- cinskt eller vetenskapligt bruk. Det bör dessutom enligt verket i lagen anges, att regeringen får föreskriva vilka beredningar som kan omfattas av nu nämnda undantag. Regeringen anser att det framför allt är Läke- medelsverket i egenskap av expertmyndighet som har kompetens att avgöra vilka beredningar som det kan vara lämpligt att göra undantag för. Ett särskilt bemyndigande för regeringen att ange vilka beredningar som kan komma i fråga ges därför inte. Som nämnts anser att ändringar även behöver göras i förordningen om kontroll av narkotika. I 3 § bör enligt verket föreskri- vas att om narkotika som anges i föreskrifter ingår i en beredning, ska beredningen anses som narkotika enligt narkotika- strafflagen. anser vidare att verket ska bemyndigas att föreskriva om undantag i vissa avseenden för beredningar som anges i en särskild bilaga, under förutsättning att beredningarna är avsedda att användas för medicinskt eller vetenskapligt bruk. I den särskilda bilagan föreslår verket att de beredningar som får undantas från vissa krav ska tas upp. Slutligen anför verket att bilaga 1 i förordningen, som förtecknar substanser som ska anses som narkotika enligt narkotikastrafflagen, behöver justeras så att inga undantag för beredningar görs i fråga om de nationellt narkotikaklassificerade substanserna tramadol och dextro- metorfan. Regeringen anser i likhet med att ovanstående änd- Prop. 2010/11:4 ringar krävs för att den svenska regleringen ska stämma överens med regleringen av beredningar allmänna narkotikakonvention. Regeringen föreslår därför att ovan angivna ändringar i lagen om kontroll av narkotika ska göras. om anteckningar vid tillstånd av innehav av narkotika Enligt en lagändring som trädde i kraft gavs Läke- medelsverket rätt att meddela tillstånd till innehav av narkotika för, för- utom utbildningsändamål, annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget. gjordes en ändring i 7 § lagen (1992:860) om kon- troll av narkotika av vilken framgår att narkotika får innehas av den som fått särskilt tillstånd till det för utbildningsändamål eller något annat samhällsnyttigt ändamål. Tillägget motiverades av det samhälleliga intresset att kunna förhindra narkotikabrottslighet och behovet i det brottsförebyggande utvecklings- och utbildningsarbetet, bl.a. för att till- godose behovet av kontinuerlig tillgång av narkotikahundar (prop. 1997/98:183 s. 45). I lagen infördes dock inte någon föreskrift om att den som får tillstånd till innehav av narkotika för utbildningsändamål eller något annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget, ska föra sådana anteckningar som avses i 9 §. Sådana anteckningar är ett mycket viktigt kontrollinstrument för vid tillsyn över hur narkotika hanteras. Att sådana föreskrifter inte infördes vid tillkomsten av möjligheten att hantera narkotika även för annat samhällsnyttigt ändamål som är särskilt angeläget, torde enligt ha berott på ett förbiseende. Regeringen delar den uppfattningen. Den påta- lade bristen ska därför rättas till. I lagen om kontroll av narkotika införs nu en möjlighet för Läke- medelsverket att meddela tillstånd till innehav av narkotika för indust- GBL och butandiol används inom industrin bl.a. för ren- av industriell utrustning. Det är då inte fråga om någon handel med dessa varor. En ny punkt bör därför införas i 7 § med innebörd att narkotika får innehas av den som fått särskilt tillstånd för det för indust- Även i denna situation är det angeläget att tillståndshava- ren för sådana anteckningar som behövs för att ska kunna genomföra adekvat tillsyn, varför motsvarande tillägg görs i 9 §. Enligt 13 § lagen om kontroll av narkotika döms bl.a. den till ansvar som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Påföljden är böter eller fängelse högst . får regeringen eller efter regeringens bemyndigande och meddela ytterligare föreskrifter i fråga om import, export, transit, tillverkning, handel, transport, förvaring, förordnande, utläm- nande, anteckningar och märkning av narkotika. har i verkets föreskrifter om kontroll av narkotika meddelat närmare bestämmelser om bl.a. förvaring och lagerhållning av narkotika, krav på att föra anteckningar och rapportering av införsel och utförsel av narkotika. Dessa föreskrifter gäller för den som har ansökt om Prop.