prop · GY031 · 2010-10-12 00:00:00 — Behovet av en säkerhetsmarginal kan motiveras utifrån att BNP-gapen vanligtvis inte är symmetriska, vilket gör att det genomsnittliga strukturella sparandet tenderar att överskatta det genomsnittliga faktiska sparandet. I departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet uppskattas denna asymmetri ge upphov till en skillnad mellan det genomsnittliga faktiska sparandet och det genomsnittliga strukturella sparandet på av BNP (Ds 2010:4). Ett ytterligare motiv till en säkerhetsmarginal är att risken för att konjunkturutvecklingen blir sämre än förväntat är stor (se avsnitt 5.3). Även risken för större persistenseffekter än förväntat, dvs. långvariga negativa effekter på arbetskraftutbud och produktivitetstillväxt till följd av den senaste konjunkturnedgången, talar för behovet av en säkerhetsmarginal. Till detta kan läggas att den genomsnittliga revideringen av det strukturella sparandet uppgick till av BNP, vilket motiverar en säkerhetsmarginal av motsvarande storlek till överskottsmålet. Mot denna bak- grund gör regeringen bedömningen att en rimlig säkerhetsmarginal till överskottsmålet för det strukturella sparandet uppgår till av BNP.24 Om ett preliminärt reformutrymme beräknas utifrån det strukturella sparandet , givet denna säkerhetsmarginal, innebär det att det strukturella sparandet bör uppgå till av BNP detta år. En ytterligare avstämningspunkt av en sådan säkerhetsmarginal är att den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn överstiger av BNP. Tabell 4.2 visar det tillkommande reform- utrymmets storlek under innevarande mandat- period i ett räkneexempel som bygger på att lika stora budgetförsvagningar genomförs alla år 20122014, givet att det strukturella sparandet 2014 ska uppgå till exakt av BNP. Tabell 4.2 Preliminärt reformutrymme 20122014 om det strukturella sparandet ska vara exakt av BNP 2014 -1,3 -0,4 Källa: Egna beräkningar. Kalkylen ger ett sammanlagt reformutrymme på ca för åren 20122014 utöver det reformutrymme som tas i anspråk av förslagen och aviseringarna i denna proposition. Det motsvarar en reform om knappt 15 mil- jarder kronor . I tabell 4.2 redovisas de sammanräknade kostnaderna för reformerna, dvs. sparandeförsämringen 2013 är summan av kostnaderna för reformen 2012 och 2013 och sparandeförsämringen 2014 av reformerna . Det har antagits att reformens kostnader ökar i takt med BNP i löpande priser, dvs. en reform som genomförs 2012 och då kostar försämrar sparandet med 2013 och 2014, osv. Till detta har lagts räntekostnaden för den skuldökning som blir följden av reformen jämfört med en oförändrad politik. Med denna storlek på reformerna uppgår den konjunktur- 24 Jämför riktlinjerna för budgeteringsmarginalens under utgiftstaket som säger att denna bör vara större ju längre prognoshorisonten är. justerade sjuårsindikatorn till 1,5 pro- cent av BNP. Kalkylen baseras på att det strukturella sparandet 2014 uppgår till exakt av BNP. Om reformutrymmet 20122014 upp- skattas med beaktande av att säkerhets- marginalen till överskottsmålet ska vara av BNP 2014 blir slutsatsen att det preliminära reformutrymmet är . Med hänsyn tagen till detta bedöms det tillkommande reformutrymmet för åren 20122014 uppgå till . Detta utrymme kan senare visa sig bli mindre eller större. 4.3Uppföljning av utgiftstaket för staten Statsbudgetens utgifter redovisas på 27 utgifts- områden. De utgifter som omfattas av utgifts- taket är utgiftsområde 125 och utgiftsområde 27, samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de tak- begränsade utgifterna, eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt för- brukade anslagsmedel. Detta innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Skillnaden mellan det fastställda utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av den s.k. budgeteringsmarginalen. Om budgeterings- marginalen tas i anspråk innebär det i regel att de offentliga finanserna försämras. I tabell 4.3 redovisas ursprungligt fastställda utgiftstak, slutligt fastställda tak, i denna proposition föreslagna utgiftstak med anledning av tekniska justeringar samt utfall och prognoser för budgeteringsmarginalen för 20002012. Det fleråriga utgiftstaket för staten främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken och är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande för och regeringen. Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det infördes . Om det finns risk för att utgiftstaket kommer att överskridas är regeringen enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten skyldig att vidta åtgärder. Regeringens bedömning är att budgeteringsmarginalen under det redan fast- lagda utgiftstaket för år 20102012 är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen (se avsnitt 4.1.3 för en mer utförlig beskrivning av behovet av en bud- geteringsmarginal). Innevarande år beräknas den till , eller av de takbegränsade utgifterna. Budgeterings- marginalen växer sedan snabbt till 57,5 respektive . Dessa år utvecklas de takbegränsade utgifterna långsamt. Det beror främst på att de temporära finanspolitiska åtgärderna i samband med finans- krisen dras tillbaka i takt med att konjunktur- läget stabiliseras och att krisens effekter på de automatiska stabilisatorerna, t.ex. arbets- marknadsrelaterade utgifter, minskar. Budgeteringsmarginalen 20102012 beräknas nu bli större än vad som bedömdes ekonomiska vårproposition. Huvudsakligen beror det på att den förbättrade makro- ekonomiska utvecklingen gör att utgifterna blir lägre inom främst arbetsmarknadsområdet. För att bufferten för prognososäkerhet enligt riktlinjen i avsnitt 4.1.3 ska upprätthållas bör budgeteringsmarginalen uppgå till minst 10, 15 och , 2011 respektive 2012. Budgeteringsmarginalen är väsentligt större samtliga år än vad som följer av den säkerhetsmarginal som minst bör upprätt- hållas. Det betyder emellertid inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. Utrymmet för reformer på utgiftssidan bestäms av regeringens be- dömning av reformutrymmet i förhållande till överskottsmålet samt avvägningen mellan inkomst- och utgiftsreformer, givet begräns- ningen på utgiftssidan. Den negativa riskbilden i den makroekonomiska utvecklingen motiverar, som framgår av avsnitt 4.2.3, en säkerhets- marginal i förhållande till överskottsmålet. På motsvarande sätt finns ett behov av att upprätthålla en större säkerhetsmarginal under utgiftstaket än vad som gäller vid en mer balanserad riskbild. Även om det i första hand är överskottsmålet som begränsar utrymmet för reformer på utgiftssidan finns det skäl för att budgeteringsmarginalen inte ska vara större än att den har en rimligt styrande effekt på utgiftsutvecklingen. Tabell 4.3 Ursprungliga och faktiska utgiftstak 20002012 Anm.: , se ekonomiska vårproposition. 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade utgiftstaken (rad 2) eftersom fastställda utgiftstak regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta . De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Utgiftstaket sänktes med på grund av en fastighetsskattereform. Utgiftstaket sänktes med i BP07. Dessa två förändringar av utgiftstakets nivå är inte tekniska justeringar, utan finanspolitiskt motiverade sänkningar av utgiftstaket. 4Regeringens förslag till utgiftstak med anledning av tekniska justeringar i denna proposition. Källor: och egna beräkningar. Diagram 4.2 visar hur utgiftstakets nivå förändrats över tiden när hänsyn tagits till de tekniska justeringarna.25 Det över tiden jäm- förbara utgiftstaket låg på en relativt stabil nivå av BNP. Åren 2006 minskade det något som andel av BNP. De över tiden jämförbara takbegränsade utgifterna minskade mer och understeg av BNP 2007. steg både utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna som andel av BNP. Detta skedde främst på grund av att nominell BNP minskade, men utgiftskvoten för de takbegränsade utgifterna ökade även på grund av stigande utgifter inom i första hand arbets- marknadsområdet. Diagram 4.2 Utgiftstak och takbegränsade utgifter, jämförbara över tiden Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter i diagrammet rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar. Källor: , och egna beräkningar väntas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna falla som andel av BNP när konjunkturen vänder och BNP ökar snabbare än normalt som utgifterna utvecklas långsammare. 25 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgiftstaket försvåras jämförelser över tiden av utgiftstakets utveckling. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i diagram 4.2 rensats från skillnader över tiden i dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten i diagram 4.2 är den aktuella utgifts- strukturen och de tekniska justeringar som gäller . Utgiftstaket för åren är justerat genom att ge utgiftstaket samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fast- ställdes, givet att någon reell förändring därefter inte har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade utgifter beräknas genom att från det på detta sätt beräknade utgiftstaket dra bort den faktiska budgeteringsmarginalen. utgifterna som andel av BNP varierar visar att utgifterna bidrar till att stabilisera efterfrågan i ekonomin som en del av de automatiska stabilisatorerna. 4.4Finanspolitikens effekter på efterfrågan Förändringen i det faktiska finansiella sparandet är ett grovt mått på den offentliga sektorns effekter på efterfrågan. Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer. Vid en konjunkturnedgång sjunker skatte- inkomsterna medan utgifterna för exempelvis arbetslöshetsersättning ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända gäller vid en konjunkturförstärkning. Anpass- ningarna sker utan att några särskilda beslut behöver fattas. Det innebär att finanspolitiken bidrar till att dämpa konjunktursvängningarna genom de automatiska stabilisatorerna. Med diskretionär finanspolitik avses den direkta effekt nya finanspolitiska åtgärder har på det finansiella sparandet. Det extra tillfälliga statsbidraget till kommunerna och höjningen av grundavdraget för pensionärer är exempel på förslag som direkt påverkar det finansiella sparandet. Effekten på det finansiella sparandet redovisas det år åtgärden träder i kraft. De offentliga finanserna påverkas av en rad andra faktorer än de automatiska stabilisatorerna och den diskretionära finanspolitiken i stats- budgeten. Exempel på sådana faktorer är BNP- tillväxtens sammansättning, förändringar i kapitalinkomster och ränteutgifter till följd av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder, förändringar i ränteläget och trans- fereringsutgifternas utveckling på grund av den demografiska utvecklingen och beteende- förändringar. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av beslut inom den kommunala sektorn. Förändringen i det strukturella sparandet brukar användas som en indikator på finans- politikens inriktning. Denna indikator omfattar, som framgår av tabell 4.4, inte bara diskretionär finanspolitik i statsbudgeten utan även andra saldopåverkande faktorer. Det kan gälla för- ändringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på grund av förändrad utdebitering, och förändringar i det offentliga sparandet som beror på strukturella förändringar i ekonomin. Om förändringen i det strukturella sparandet är noll indikerar detta att finanspolitiken (bortsett från effekten av de automatiska stabilisatorerna) har en neutral effekt på resurs- utnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. Det bör understrykas att förändringen av det strukturella sparandet inte ger någon exakt bild av vilken effekt finanspolitiken har på den samlade efterfrågan. Effekten beror inte bara på storleken på det strukturella sparandets för- ändring, utan också på exempelvis konsumtions- benägenheten hos de grupper vilkas inkomster förbättras av en expansiv finanspolitisk åtgärd, och importinnehållet i den ökade konsumtionen. För att närmare studera de finanspolitiska åtgärdernas effekter på BNP och arbets- marknaden krävs avancerade ekonomiska modeller. Förändringen i det strukturella sparandet ska därför endast ses som en indikator på finanspolitikens effekter på efterfrågan. Tabell 4.4 Indikatorer för impuls till efterfrågan Årlig förändring, procent av BNP -0,1 -0,1 -1,5 -1,2 -0,2 -0,1 -0,1 -0,4 -0,7 1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 20102014 i förhållande till av beslutade, föreslagna eller aviserade reformer (se tabell 10.2). Källor: och egna beräkningar. Tabell 4.4 visar förändringen av det finansiella sparandet fördelat på olika faktorer, samt finans- politikens inriktning mätt med förändringen av det strukturella sparandet. Finanspolitiska åtgärder om ca 2010 (diskre- tionär finanspolitik) är en starkt bidragande orsak till att det strukturella sparandet sjunker av BNP. Detta motverkar en varaktig nedgång i sysselsättningen som efterfrågan hålls uppe i den djupa lågkonjunkturen. förväntas de strukturella sparandet förbättras marginellt, som BNP växer i god takt och BNP- gapet krymper. De vidtagna åtgärderna är därför förenliga med en ansvarsfull finanspolitik. är ett av få EU-länder som inte blir föremål för ett underskottsförfarande Enligt de fördragsfästa kriterierna i stabilitets- och tillväxtpakten får underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande normalt inte vara större än av BNP. Om ett medlems- land bryter mot denna regel inleds ett under- skottsförfarande för att se till att landet i fråga vidtar åtgärder för att komma till rätta med det för stora underskottet. Till att börja med under- söker kommissionen om de undantag som nämns i fördraget kan tillämpas. EU- kommissionen ska därvid granska om över- skridandet av referensvärdet är exceptionellt, tillfälligt och om underskottet ligger av BNP. Alla tre villkoren måste vara uppfyllda för att ett land inte ska bli föremål för ett underskottsförfarande. uppfyllde 24 av EU:s 27 medlemsländer inte kraven i Stabilitets- och tillväxtpakten, och är därför föremål för ett underskottsförfarande. Endast , och kommer med största sanno- likhet inte att behöva genomgå ett sådant förfarande . De kraftigt försämrade offentliga finanserna i många EU-länder ställer krav på ett trovärdigt återställande. Det finns annars en stor risk att länderna inte klarar framtida offentliga åtaganden och att de dessutom går in i nästa lågkonjunktur med betydligt sämre offentliga finanser än vad som var fallet när den senaste nedgången inleddes. De underskott som uppstår i en långkonjunktur måste vara tillfälliga och hanterbara för att förtroendet för de europeiska ekonomierna ska kunna upprätthållas. som de konsolideringar som genomförs i många EU-länder är nödvändiga, kommer de i många fall att leda till en lägre tillväxt och högre arbetslöshet än om de hade kunnat undvikas. betydelsen av budgetdisciplin och stabila offent- liga finanser för att inte budgetförstärkningar med ofta höga samhällsekonomiska kostnader ska tvingas fram i en krissituation. konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet, som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes har beslutade utgiftstak justerats tekniskt . Vissa reformer och förändringar som redo- visas i denna proposition föranleder tekniska 4.5Tekniska justeringar av utgifts- justeringar av utgiftstaket (se tabell 4.5). taket för staten 20102014 samt förslag till utgiftstak för staten 2013 och 2014 Tekniska justeringar av utgiftstaket Varje beslut om nytt utgiftstak innebär att taket definieras på ett visst sätt i förhållande till de takbegränsade utgifterna. Det gäller dels vilka utgifter som omfattas av taket, dels hur dessa utgifter redovisningsmässigt är bokförda i statsbudgeten. fastställer efter förslag i budgetpropositionen vanligtvis nivån på utgiftstaket för det tredje tillkommande året.26 Från det att utgiftstaket fastställts till dess att det tredje tillkommande året har passerat ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma för det specifika året. Under en så sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna, t.ex. beslut om s.k. skatteutgifter. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella stramheten och vara förenligt med överskottsmålet måste därför beslutade tak justeras så att budget- förändringar av detta slag neutraliseras. Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket ska den förändring som ger upphov till justeringen inte ha samma nettoeffekt på den 26 Det är obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande året. I syfte att tydliggöra hur en återgång till överskott i de offentliga finanserna ska ske föreslår regeringen i denna proposition även utgiftstak för det fjärde tillkommande året. talet av dessa är reformer eller andra förändringar som föranleder en justering av statsbidragen till kommuner och landsting. De tekniska juster- ingarna omfattar redan fastlagda utgiftstak för 20102012. Regeringen gjorde ekonomiska vårproposition en bedömning av nivån för utgiftstaket och 2014. Reger- ingens förslag till utgiftstak som lämnas i denna proposition tar hänsyn till de föreslagna tekniska justeringarna. Tabell 4.5 Tekniska justeringar av utgiftstaket för staten 20102014 Utgiftstak för staten i ekonomisk utjämning: höjt ekonomisk utjämning: höjt justeringar (avrundat) Förslag till utgiftstak för 1 Bedömd nivå för utgiftstaket och 2014 ekonomiska vårproposition. Källa: Egna beräkningar. Regeringen föreslår i denna proposition att det särskilda grundavdraget för pensionärer höjs 2011. Detta minskar kommunernas och lands- tingens skatteintäkter med totalt . För att kommunernas och landstingens inkomster inte ska försämras föreslår regeringen därför att det under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner upptagna anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ökas med det belopp som motsvarar skattebortfallet. I samband med skapandet av mer enhetliga finansieringsformer för Transportstyrelsens verksamhet kommer ett stort antal avgifter som är nettoredovisade att bruttoredovisas på statsbudgeten. Totalt uppgår beloppet till . En sådan omläggning motiverar normalt en teknisk justering uppåt av utgiftstaket. Emellertid flyttades delar av dessa avgifter (motsvarande ) i motsatt riktning (från att ha varit bruttoredovisade till att bli nettoredovisade) utan att utgiftstaket justerades nedåt. Denna del av beloppet motiverar därför inte en justering av taket uppåt vid återgången till bruttoredovisning. Den tekniska justeringen uppgår därför till . Skillnaden mellan förändringen av de tak- begränsade utgifterna och justeringen av taket tar därmed budgeteringsmarginalen i anspråk. Utjämningsordningen för pendlare mellan och reglerar hur mycket skattemedel som ska betalas tillbaka till det land där pendlaren bor som kompensation för att det är i bostadslandet som pendlaren utnyttjar skattefinansierad offentlig service. är nettoomslutningen positiv för svensk del, dvs. skattebetalningar från av personer som bor i är större än den motsatta betalningsströmmen. Svenska staten får därmed ersättning från som förs till inkomsttitel, och det under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner upptagna anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ökas med motsvarande belopp. Ersättningen från är högre 2010 än den var 2009. Beloppet motsvarar en fordran avseende kommunala skatteintäkter vilket innebär att förändringen är neutral för de offentliga finanserna och därför motiverar en teknisk justering av utgiftstaket. Beräkningen av omslutningen i det kommu- nala kostnadsutjämningssystemet för verksam- het enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är högre 2010 samt högre än motsvarande beräkning i budgetpropositionen . Ökningen av det under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner upptagna anslaget 1:2 Statligt utjämningsbidrag för LSS- kostnader motsvaras av en prognostiserad ökning av kommunernas avgifter till staten. Därmed påverkas inte den offentliga sektorns finansiella sparande. Förändringen motiverar en höjning av utgiftstaket. Motsvarande tekniska justeringar har gjorts i samband med att omslutningen i utjämningssystemet förändrats. I enlighet med tillämpad praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget motiverar dessa för- ändringar att de tidigare fastställda nivåerna på utgiftstaket bör höjas med båda åren. Även de ekonomiska vårproposition bedömda nivåerna på utgiftstaket bör höjas med . I tabell 4.6 redovisas av fastställda nivåer på utgiftstaket för perioden 20102012, samt de nivåer på utgiftstaket som regeringen i denna proposition föreslår för 20112014. Regeringens förslag: fastställs utgiftstaket för staten inklusive ålders- pensionssystemet vid sidan av statsbudgeten till 1 063 000 000 000 respektive 1 083 . Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i denna proposition förändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket . Regeringen föreslår därför att de tidigare fastställda nivåerna på utgiftstaket höjs med båda åren till 1 063 respektive . Utgiftstak för staten 2013 och 2014 ekonomiska vårproposition redo- visade regeringen en bedömning av utgiftstaket . Även i denna proposition förlängs tidsperspektivet med jämfört med den ordning som normalt tillämpas och regeringen föreslår utgiftstak även för det fjärde året, dvs. Förslaget till utgiftstak för det fjärde året är ett viktigt instrument för att tydliggöra hur en återgång till överskott i de offentliga finanserna ska . är osäkerheten stor avseende den framtida konjunkturutvecklingen och den lång- siktigt hållbara tillväxttakten och det finns stora risker för bakslag. Det förlängda tidsperspektivet kan också bidra till ökad osäkerhet. Eftersom utgiftstaket sätts i nominella termer och inte ändras kommer dess förhållande till andra makroekonomiska storheter, såsom BNP, att förändras om bedömningen av ekonomin i övrigt förändras. Det är också viktigt att påpeka att de tak- begränsade utgifterna är känsliga för förändringar i bedömningen av den makro- ekonomiska utvecklingen. Utvecklingen av priser och löner samt av antalet personer som uppbär ersättning från olika transfererings- system är avgörande för utgiftsutvecklingen. I tabell 4.6 redovisas regeringens förslag till utgiftstak . Regeringens förslag: fastställs utgiftstaket för staten inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten till 1 093 000 000 000 respektive 1 103 .