prop · GX03132 · 2010-03-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:132 Likviditetsmatchning för säkerställda obligationer Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till bestämmelser i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer som avser att tydliggöra konkursförvaltarens befogenheter vid ett emittentinstituts obestånd. Bestämmelserna innebär att konkursförvaltaren ges ett uttryckligt mandat att för konkursboets räkning uppta likviditetslån och ingå andra avtal i syfte att upprätthålla matchningen mellan den s.k. säkerhetsmassan, säkerställda obligationer och derivatavtal. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . I propositionen hemställs det även om att ska bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådana avgifter som den behöriga myndigheten får ta ut enligt och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om kreditvärderingsinstitut. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer ............................... Ärendet och dess beredning ............................................................. Ökad fokusering på likviditet Ändring i bestämmelserna om utgivning av säkerställda Bemyndigande ......om avgifter avseende kreditvärderingsinstitut Konsekvenser ........av förslaget rörande säkerställda obligationer 8.1Konsekvenser för innehavare av säkerställda obligationer och derivatmotparter ................................... 8.2Konsekvenser för övriga (oprioriterade) borgenärer i Konsekvenser för emittentinstitut.................................... Konsekvenser för emittentinstituts låntagare................... 9.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer............................. Bilaga 1 Promemorians lagförslag ..................................................... Remissinstanser och de som på eget initiativ yttrat sig över promemorian Likviditetsmatchning för Remissinstanser avseende promemorian om Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer, dels bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer 2.att meddela föreskrifter om sådana avgifter som den behöriga myndigheten får ta ut enligt och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om kreditvärderingsinstitut (avsnitt 7). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer dels att 4 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 4 kap. 58 §§, samt närmast före 4 kap. 5 § en ny rubrik av följande lydelse. En innehavare av säkerställda obligationer och en motpart enligt derivatavtal har rätt att få betalt enligt avtalsvillkoren ur de tillgångar som omfattas av förmånsrätten, förutsatt att tillgångarna uppfyller de villkor som uppställs i denna lag eller det föreligger en endast tillfällig, mindre avvikelse från de uppställda villkoren. (1987:672). Avtal för konkursboets räkning Förvaltaren får för konkursboets räkning ta upp lån, ingå derivatavtal, återköpsavtal och andra avtal i syfte att uppnå balans mellan å ena sidan betalningsflöden, valutor, räntor och räntebindningsperioder enligt de finansiella villkoren för tillgångarna i säkerhetsmassan och ingångna derivatavtal och å andra sidan emittentinstitutets förpliktelser enligt säkerställda obligationer och derivatavtal. För att uppfylla konkursboets förpliktelser enligt lån som 1 Ändringen innebär att andra stycket upphävs. eller avtal som ingåtts § får förvaltaren för konkursboets räkning använda tillgångar i säkerhetsmassan och medel som anges i 1 § andra stycket. De medel som inflyter på grund av sådana lån och avtal ska behandlas i enlighet med 4 §. Förpliktelser och kostnader som uppkommer för konkursboet med anledning av lån som upptagits eller avtal som ingåtts enligt 5 §, ska vid fördelning på olika slag av egendom i boet behandlas enligt 14 kap. 18 § konkurslagen (1987:672) som kostnader för vård av egendom som ingår i säkerhets- massan. Vid bedömning enligt 2 och 3 §§ av om tillgångarna i säkerhets- massan uppfyller villkor som ställs enligt denna lag ska även de finansiella villkoren i lån upp- tagna eller avtal ingångna enligt 5 § beaktas. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning inkom till en promemoria från med titeln för säker- ställda obligationer efter konkurs. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och de som på eget initiativ har yttrat sig finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i ärendet (Fi2009/3250). I denna proposition behandlas promemorians förslag om ett för- tydligande i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer när det gäller konkursförvaltarens mandat att vid ett emittentinstituts obestånd ingå avtal för konkursboets räkning. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen väsentligen följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitt 5 och i författnings- kommentaren. Vidare har det i förhållande till lagrådsremissen gjorts vissa redaktionella ändringar. Bemyndigande om avgifter avseende kreditvärderingsinstitut I propositionen hemställs det även om att ska bemyndiga regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om sådana avgifter som den behöriga myndigheten får ta ut enligt och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut. En promemoria angående bemyndigandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En remissammanställning finns tillgänglig i ärendet (Fi2010/917). Lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer, som trädde i kraft , innehåller bestämmelser som ger svenska banker och kreditmarknadsföretag (emittentinstitut) möjlighet att emittera säker- ställda obligationer. Innehavare av säkerställda obligationer åtnjuter särskild förmånsrätt i vissa särskilda tillgångar (säkerhetsmassa). Säkerhetsmassan ska i första hand bestå av krediter som lämnats mot säkerhet i viss egendom (hypotekskrediter) eller krediter som beviljats vissa särskilt säkra låntagare som bl.a. svenska staten och svenska kommuner samt vissa stater, centralbanker och kommuner inom EES och (offentliga krediter). Hypotekskrediterna får bestå av krediter som lämnats mot säkerhet i inteckning i fast egendom som är avsedd för bostads-, jordbruks-, kontors- eller affärsändamål, mot inteckning i tomträtt som är avsedd för bostads-, kontors- eller affärsändamål, mot pant i bostadsrätt eller mot motsvarande utländska säkerheter. Krediterna får vara säkerställda endast med säkerheter i egendom belägen inom EES. Andelen hypotekskrediter till kommersiella fastigheter är begränsad till av säkerhets- massan. Vissa högsta belåningsgrader gäller för hypotekskrediter som kan ingå i säkerhetsmassan. För fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för bostadsändamål är den högsta belåningsgraden av marknadsvärdet. När det gäller fast egendom som är avsedd för jordbruksändamål är den högsta belåningsgraden och för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för affärs- eller kontorsändamål är den av marknadsvärdet. Förutom hypotekskrediter och offentliga krediter får emittentinstitut även låta vissa andra tillgångar av särskilt säker och likvid karaktär (fyllnadssäkerheter) ingå i säkerhetsmassan. Andelen fyllnadssäkerheter får utgöra högst av säkerhetsmassan. Om det finns särskilda skäl får i ett enskilt fall besluta att andelen får utgöra högst . Det nominella värdet av säkerhetsmassan ska överstiga det sammanlagda nominella värdet av de fordringar som kan göras gällande mot emittentinstitutet på grund av säkerställda obligationer (beloppsmatchning). krediter och fyllnadssäkerheter i säkerhetsmassan ska ges sådana avtalsvillkor att en god balans upprätthålls med motsvarande villkor för de säkerställda obligationerna. Derivatavtal får användas i detta syfte. ska anses ha uppnått en sådan balans om värdet av tillgångarna i säkerhetsmassan överstiger värdet av skulderna avseende säkerställda obligationer. Vidare ska emittentinstitutet se till att betalningsflödena avseende tillgångarna i säkerhetsmassan, derivatavtal och säkerställda obligationer är sådana att institutet kan fullgöra sina betalningsförpliktelser gentemot innehavare av säkerställda obligationer och motparter i derivatavtal (likviditetsmatchning). medel ska hållas åtskilda från institutets övriga medel på ett särskilt Prop. 2009/10:132 konto (se 3 kap. 8 och 9 §§ lagen om utgivning av säkerställda obliga- ska föra ett register över de utestående säkerställda obligationerna, den säkerhetsmassa som utgör säkerhet för dessa obligationer och derivatavtal som träffats i syfte att uppnå balans mellan säkerhetsmassan och de säkerställda obligationerna. Registret ska utvisa det nominella värdet av de säkerställda obliga- tionerna och av den säkerhetsmassa som är knuten till obligationerna. Genom förmånsrättslagen (1970:979) ges innehavare av säkerställda obligationer och derivatmotparter särskild förmånsrätt med bästa rätt i säkerhetsmassan. Förmånsrätten uppkommer genom införandet i registret. utövar tillsyn över att emittentinstitut följer bestämmelserna i lagen om utgivning av säkerställda obligationer och andra författningar som reglerar institutets verksamhet. Till sin hjälp har inspektionen en oberoende granskare som utses för varje institut. 4 kap. lagen om utgivning av säkerställda obligationer behandlar emittentinstitutets obestånd och innehåller insolvensrättsliga särregler som syftar till att obligationsinnehavarnas situation inte ska påverkas av ett emittentinstituts konkurs. I händelse av konkurs, och förutsatt att matchningen är bibehållen, ska säkerhetsmassan och de säkerställda obligationerna hållas samman och åtskilda från konkursboets övriga tillgångar och skulder genom tillskapandet av (4 kap. 2 § första stycket). under samma förutsättningar sin rätt till planenliga betalningar (4 kap. 3 § första stycket). I ljuset av bland annat det ovanstående har de kreditvärderingsföretag som betygsätter obligationer åsatt de svenska säkerställda obligationer som har emitterats högsta möjliga rating en rating som i allmänhet överstiger emittentens allmänna icke säkerställda motpartsrating. Detta har resulterat i lägre upplåningskostnader för emittentinstituten och, indirekt, lägre räntekostnader för konsumenter med bostadslån och andra hypotekslåntagare. Sedan lagen om utgivning av säkerställda obligationer trädde i kraft har flertalet större aktörer på den svenska hypoteks- lånemarknaden sökt och fått tillstånd att emittera säkerställda obligationer. står sådana obligationer för en väsentlig andel av den totala upplåningen hos , , , , , och . Vid utgången av uppgick den totala utestående volymen av säkerställda obligationer emitterade av till . 4.2Ökad fokusering på likviditet Återbetalningstakten för tillgångarna i säkerhetsmassan är i allmänhet långsammare än den takt med vilken de säkerställda obligationerna som finansierar säkerhetsmassan förfaller till betalning. Enligt matchnings- regeln i 3 kap. 9 § tredje stycket lagen om utgivning av säkerställda obligationer ska emittentinstitutet se till att betalningsflödena avseende tillgångarna i säkerhetsmassan, derivatavtal och säkerställda obligationer Prop. 2009/10:132 är sådana att institutet kan fullgöra sina betalnings- förpliktelser gentemot obligationsinnehavare och derivatmotparter. Om emittenten försätts i konkurs ankommer det på konkursförvaltaren att bedöma om likviditetsmatchning föreligger. Tillfälliga likviditets- problem hindrar dock inte att en avvecklingspool skapas eller vidmakthålls (4 kap. 2 § andra stycket). Skulle förvaltaren däremot tvingas konstatera att det långsiktigt inte är möjligt att fullgöra de avtalsmässiga förpliktelser som följer av de registrerade obligationerna och derivatavtalen, uppfyller inte tillgångarna i säkerhetsmassan de lagstadgade villkoren. Förvaltaren tvingas då avveckla poolen. Lagen om utgivning av säkerställda obligationer saknar uttryckliga regler för vilka åtgärder som förvaltaren får vidta i syfte att bibehålla likviditetsmatchningen mellan den s.k. säkerhetsmassan, säkerställda obligationer och derivatavtal även efter en konkurs. Även utan en sådan reglering i lagen anses emellertid förvaltaren med stöd av konkurslagen (1987:672) ha rätt att sälja tillgångar i säkerhetsmassan för att skapa likviditet. Det har däremot ansetts osäkert om förvaltaren för konkursboets räkning kan ta upp lån eller ingå repor eller derivat i syfte att uppnå likviditetsmässig balans. Till följd av turbulensen på finansmarknaden har det skett en ökad fokusering på likviditetsfrågan, inte minst från kredit- värderingsföretagen. Kreditvärderingsföretagen har tidigare förlitat sig på förvaltarens möjligheter att skapa likviditet genom att sälja av eller värdepapperisera delar av säkerhetsmassan. Under de marknads- förhållanden som rått under den finansiella krisen har det emellertid ifrågasatts om denna möjlighet är tillräcklig. Anledningen härtill är att det kan vara svårt att hitta villiga köpare av hypotekskrediter till acceptabla villkor när det råder allmän oro på marknaderna. Det är även osäkert i vilken utsträckning det då går att refinansiera tillgångar via kapitalmarknaden genom värdepapperisering. Det har under dessa omständigheter visat sig vara en väsentlig nackdel att lagen om utgivning av säkerställda obligationer saknar ett explicit mandat för förvaltaren att ta upp lån och ingå avtal. Denna avsaknad av ett uttryckligt mandat riskerar att medföra att svenska säkerställda obligationer åsätts en lägre kreditvärdering än tidigare alternativt en kreditvärdering som är närmare kopplad till och följer emittentens allmänna icke säkerställda motpartsrating. En lägre kreditvärdering skulle väsentligen påverka såväl prissättningen som investerarintresset för obligationerna. Detta skulle i sin tur påverka hypotekslånekundernas räntekostnader, liksom svenska hypotekslångivares finansieringsförmåga och internationella konkurrenskraft i största allmänhet. Flertalet europeiska länder har en särskild lagstiftning för säkerställda obligationer. I ett antal av dessa länder ges konkursförvaltaren, eller motsvarande förvaltare av säkerhetsmassan, ett uttryckligt mandat att genomföra transaktioner i syfte att bibehålla den likviditetsmässiga balansen. Detta gäller bl.a. i , , och . I har realkreditinstitut (realkreditinstitutter) sedan mycket länge emitterat en särskild typ av obligationer (realkreditobligationer) som liknar säkerställda obligationer. Denna typ av obligationer har endast kunnat emitteras av realkreditinstitut, men däremot inte av t.ex. banker. infördes regler som möjliggör för danska banker att emittera en ny sorts säkerställda obligationer, særligt dækkede ändrades reglerna för realkreditinstitut så att de, utöver traditionella realkreditobligationer, även kan emittera særligt dækkede obligationer och s.k. særligt dækkede realkreditobligationer. De relevanta reglerna för realkreditinstitut och banker skiljer sig åt och återfinns i olika lagar. en ny lov om realkreditlån og realkreditobligationer, som bl.a. I tilfælde af konkurs skal kurator i videst muligt omfang fortsætte eller genoptage honoreringen af realkreditinstituttets forpligtelser i form af renter og afdrag over for indehavere af realkredit- obligationer, særligt dækkede realkreditobligationer, særligt dækkede obligationer og andre værdipapirer. I det omfang der ikke er tilstrækkelige midler, betales renter, før udtrækninger foretages. Kurator kan indgå aftaler om finansielle instrumenter, optage lån til betalinger til indehavere af realkreditobligationer, særligt dækkede realkreditobligationer, særligt dækkede obligationer og andre værdipapirer og sikkerhed for sådanne lån i aktiver bortset fra realkreditpantebreve tilhørende den eller de serier med seriereservefond, for hvilke betaling finder sted. (32 § andra stycket lov om realkreditlån og realkreditobligationer). konkursförvaltare (kurator) ges alltså ett uttryckligt mandat att ingå avtal om finansiella instrument (repor), uppta lån och ställa viss säkerhet. Även om det inte framgår av lagtexten är den rådande uppfattningen i att de förpliktelser som konkurs- förvaltaren därvid ådrar boet utgör administrationskostnader som har prioritet framför t.ex. obligationsinnehavare. För bankers säkerställda obligationer infördes särskilda regler i lov om finansiel virksomhed. Om en bank, som har emitterat säkerställda obligationer, försätts i konkurs utses en särskild förvaltare (vid sidan av konkursförvaltaren) för att hantera återbetalningen av de Lagen innehåller få bestämmelser om förvaltarens befogenheter och frågan om förvaltaren kan ta upp lån och dylikt behandlas inte. Enligt den rådande uppfattningen i bör förvaltaren kunna ta upp lån om det är nödvändigt för att säkra Om sådana lån tas upp anses de förpliktelser som uppstår utgöra administrationskostnader som har prioritet framför t.ex. infördes bestämmelser om säkerställda obligationer (obligasjoner med fortrinnsrett) i den norska finansieringsvirksomhets- Det norska systemet uppvisar stora likheter med det svenska. Med stöd av finansieringsvirksomhetsloven har i meddelat vissa föreskrifter. Beträffande vilka åtgärder som får vidtas efter konkursutbrottet anges följande: Bostyret kan foreta de disposisjonene som anses nødvendig for å kunne innfri krav med fortrinnsrett i sikkerhetsmassen, herunder å selge aktiva og å utstede nye obligasjoner og derivatavtaler med Bostyret skal så snart som mulig informere eiere av fordringer med fortrinnsrett om beslutninger som antas å være av vesentlig betydning for disse. (3 kap. 14 § fjärde stycket forskrift om kredittforetak som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett i en sikkerhetsmasse bestående av offentlige lån, utlån med pant i bolig eller annen fast eiendom). Föreskrifterna ger alltså förvaltaren mandat att sälja tillgångar, emittera nya obligationer och ingå nya derivatavtal efter konkursutbrottet i syfte att infria säkerställda förpliktelser. Av föreskrifterna framgår vidare att, om det inte är möjligt att göra planenliga betalningar allteftersom de säkerställda förpliktelserna förfaller, ska förvaltaren ställa in betalningarna och därefter tillämpas konkurslagstiftningens allmänna Därvid ska storleken på de fordringar som har förmånsrätt i säkerhetsmassan (inklusive för obligationer utgivna och derivatavtal ingångna efter konkursutbrottet) fastställas med hänsyn till förhållandena har sedan mycket länge haft ett system för säkerställda obligationer, Pfandbrief. Den tyska marknaden för säkerställda obligationer är väl etablerad och dominerande i . stiftningen har också fungerat som förebild för flera av de länder som har infört en särskild lagstiftning på obligationsområdet, Vid en tysk hypoteksbanks konkurs har obligationsinnehavare och derivatmotparter förmånsrätt i de registerförda tillgångarna. tillgångar ska som huvudregel inte ingå i konkursboet, och obligations- innehavare och andra förmånsrättshavare ska heller inte delta i konkurs- De utestående obligationerna förfaller inte till betalning vid konkurs utan obligationsinnehavarna har även då rätt till planenliga Om säkerhetsmassan inte motsvarar obligationsinnehavarnas fordringar inleds dock ett separat konkursförfarande, varvid obliga- tionerna förfaller till betalning. Genom en lagändring 2005 gavs den särskilda förvaltaren av säkerhets- massan följande breda mandat: The cover pool administrator may carry out legal transactions in respect of the cover pools insofar as this is necessary for an orderly settlement of the cover pools in the interest of the full satisfaction of the Pfandbrief creditors. (översättning av 5 kap. 30 § andra stycket femte meningen Pfandbriefgesetz). Den ovan citerade bestämmelsen anses ge förvaltaren rätt att t.ex. Långivare för sådana lån ges förmånsrätt i säkerhets- massan på samma nivå som obligationsinnehavare och derivatmotparter. Det österrikiska systemet för säkerställda obligationer liknar det tyska. Om emittenten hamnar på obestånd skiljs säkerhetsmassan från konkurs- boet (genom skapandet av en Sondermasse) och öronmärks för Förvaltaren ges därvid följande uppdrag: Der besondere Verwalter hat fällige Forderungen der Pfandbriefgläubiger aus der Sondermasse zu erfüllen und die dafür erforderlichen Verwaltungsmaßnahmen mit Wirkung für die Sondermasse zu treffen, etwa durch Einziehung fälliger Hypothekarforderungen, Veräußerung einzelner oder durch Zwischenfinanzierungen. Förvaltaren har alltså att tillse att obligationsinnehavarna erhåller planenliga betalningar ur säkerhetsmassan genom att driva in hypoteks- krediterna, avyttra enskilda tillgångar ur säkerhetsmassan eller uppta finansiering för att överbrygga en ansträngd likviditet. Långivare till sådan finansiering ges förmånsrätt i säkerhets- massan på samma nivå som obligationsinnehavare. Ändring i bestämmelserna om utgivning av Regeringens förslag: I lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer införs förtydligande bestämmelser som tar sikte på konkursförvaltarens befogenheter vid ett emittentinstituts obestånd. Konkursförvaltaren ges ett uttryckligt mandat att för konkursboets räkning uppta likviditetslån och ingå andra avtal i syfte att upprätthålla matchningen mellan säkerhetsmassan, säkerställda obligationer och derivatavtal. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Hovrätten för anmärker på att det i promemorian saknas en utvärdering av de gällande reglerna. Hovrätten anser att förslaget innebär en så långtgående utvidgning av konkursförvaltarens befogenheter att det är svårförenligt med bestämmelserna i 7 kap. 8 § konkurslagen. Enligt hovrätten vore det mer ändamålsenligt att inrikta lagregleringen på en snabb avknoppning av obligationsverksamheten i stället för att ge ett utökat mandat för att fortsätta den inom ramen för konkursförvaltningen. Hovrätten anser också att det är svårförenligt med systematiken i konkurslagen att betrakta förpliktelser som kostnader. Enligt hovrättens mening hör en reglering av de frågor som berörs i promemorian lämpligen hemma i konkurslagen. Fitch Ratings önskar mer ingående förändringar. Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill inledningsvis framhålla att inom ramen för detta lagstiftningsärende begränsas ändringarna till likviditetshanteringen. Lagen om utgivning av säkerställda obligationer saknar bestämmelser som preciserar vilka befogenheter konkursförvaltaren har vid ett emittentinstituts konkurs. När ett emittentinstitut försätts i konkurs har det inte längre rätt att ge ut nya säkerställda obligationer. Förslaget i promemorian syftar till att förtydliga vilka åtgärder som förvaltaren får vidta i syfte att upprätthålla likviditetsmatchningen mellan säkerhets- massan, säkerställda obligationer och derivatavtal. Även utan en sådan uttrycklig reglering i lagen om utgivning av säkerställda obligationer anses förvaltaren, med stöd av konkurslagen, ha rätt att sälja tillgångar i säkerhetsmassan för att skapa likviditet. Det har däremot ansetts osäkert om förvaltaren för konkursboets räkning t.ex. kan ta upp lån eller ingå derivat eller återköpsavtal (repor) i syfte att uppnå likviditetsmässig balans (jfr 7 kap. 8 § konkurslagen som ger ett visst stöd för att så skulle vara fallet).