prop · GX03125 · 2010-03-18 00:00:00 — Kammarrätten i har påpekat att försök eller förberedelse till brott enligt 10 kap. 2 § är straffbart enligt 10 kap. 9 § nuvarande alko- hollagen och ifrågasätter om bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 5 § är nödvändig. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § nuvarande alkohollag omfattar dock gärningar som inte nödvändigtvis täcks av bestämmelserna om försök eller förberedelse. Regeringen ser inga skäl att inskränka omfatt- ningen av vilka gärningar som är straffbelagda i detta avseende. Be- stämmelsen bör således överföras även till den nya alkohollagen. Bestämmelser om förverkande finns både i LFT och i nuvarande alko- hollag. Bestämmelserna motsvarar huvudsakligen varandra. Således stadgas i LFT att om någon begår brott enligt 911 §§, dvs. olovlig för- säljning eller borttagande av denaturering, ska, om det inte är uppenbart oskäligt, befintliga förråd av teknisk sprit eller alkoholhaltiga preparat, kärl och emballage samt renings- och filtreringsmedel förklaras förver- kade. Detsamma ska gälla redskap som använts vid borttagning av denaturering. Egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen får förverkas om det behövs för att förebygga brott eller av andra skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas för brott om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök. I stället för egendom får dess värde förklaras förverkat. Motsvarande bestämmelser i alkohollagen anger att sprit, alkohol- drycker och mäsk som varit föremål för brott eller dess värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade. Har sprit olovligen tillverkats ska även destillationsapparater, apparatdelar och redskap som använts vid tillverkningen, råämnen som uppenbarligen varit avsedda för till- verkningen och beredningen samt kärl och emballage som varorna har förvarats i, förklaras förverkade. Likaså ska förråd av renings- och filtre- ringsmedel vilka uppenbarligen avsetts för rening eller filtrering av olov- ligen tillverkad sprit förklaras förverkat. Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott kan förklaras förverkade om det behövs för att före- bygga brott eller om det annars föreligger särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt lagen, om brottet fullbordats eller om förfarandet utgjort ett straff- bart försök eller en straffbar förberedelse. I stället för egendom får dess värde förklaras förverkat. De skillnader som kan konstateras i bestämmelserna om förverkande är dels att enligt alkohollagen kan utbyte av samtliga brott enligt lagen förklaras förverkat samt att egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid förberedelsebrott kan förverkas. Bestämmelsen i LFT om att alkoholhaltiga preparat som har varit föremål för brott ska kunna förklaras förverkade föreslås flyttas över till De brott det är fråga om återfinns i 11 kap. 8 § i förslaget till ny alkohollag. Det är dels försäljning i strid med föreskrifter om denaturering, dels utlämnande eller försäljning om det finns särskild anledning anta att varan är avsedd att användas i berusningssyfte. Det behöver därutöver inte vidtas några ytterligare åtgärder med avse- ende på bestämmelserna om förverkande med anledning av att LFT före- slås upphöra att gälla. 14.1Fri rörlighet för varor enligt artikel 34 och 36 i EUF- fördraget Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska enligt artikel 34 i EUF-fördraget vara förbjudna mellan medlems- staterna. Utgångspunkten är att en vara som lagligen saluförs i en med- lemsstat också ska få säljas i övriga. Alla åtgärder som direkt eller indi- rekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen ska enligt praxis anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner1. Det innebär att även åtgärder som gäller inhemska och importerade varor utan åtskill- nad kan vara förbjudna. Exempel på åtgärder som skapar problem för den fria rörligheten är tekniska föreskrifter av olika slag samt försälj- nings- och marknadsföringsförbud. Artikel 34 i EUF-fördraget har direkt effekt och kan åberopas av enskilda inför nationell domstol. Artikel 36 i EUF-fördraget innehåller undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Med stöd av undantaget kan åtgärder som motiveras av hänsyn till bl.a. allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller skydd för männi- skors och djurs hälsa eller liv under vissa förutsättningar vara tillåtna. Åtgärden får inte vara ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. För att åtgär- den ska kunna godtas måste den vara nödvändig för att det angivna skyddsändamålet ska kunna uppnås. Vidare ska åtgärden vara proportio- nerlig, vilket innebär att den inte får ha större handelshindrande verk- ningar än vad som krävs för att tillgodose skyddsändamålet. har genom praxis utvecklat ytterligare undantag från förbudet i artikel 34 i EUF-fördraget. I domen Cassis de Dijon2 och efterföljande rättspraxis har erkänt att det finns grupper av legitima nationella regleringsändamål utöver dem i artikel 30 EG-fördra- get (artikel 36 i EUF-fördraget), s.k. tvingande hänsyn. Hinder för han- deln inom gemenskapen som uppstår på grund av nationella bestämmel- ser kan godtas i den mån bestämmelserna kan anses vara nödvändiga för att tillgodose sådan tvingande hänsyn. Denna doktrin kan endast tilläm- pas när det saknas regler på gemenskapsnivå och i fall där den nationella bestämmelsen gäller utan skillnad för inhemska varor och varor från en annan medlemsstat. Det krävs också att åtgärden är nödvändig och pro- portionerlig på motsvarande sätt som vid tillämpning av undantaget i artikel 30 (artikel 34 i EUF-fördraget). Genom sitt avgörande i Keck och Mithouard3 ändrade sin praxis när det gäller omfattningen av artikel 28 i EG-fördraget (artikel 34 i EUF-fördraget). Vissa typer av nationella åtgärder undantas från artikelns tillämpningsområde. Begränsningen innebär att nationella reg- 1EG-domstolens dom i mål 8/74, Dassonville. 2EG-domstolens dom i mål 120/78, . 3EG-domstolens dom i målen C-267 och 268/91, Keck och Mithouard, se även EG- domstolens dom i mål C-292/92, Hünermund. leringar av olika typer av icke-diskriminerande försäljnings- eller mark- nadsföringsåtgärder, t.ex. regler om hur varor får marknadsföras, som inte påverkar varornas utseende eller sammansättning i sig ska anses falla utanför artikel 28 EG-fördraget. Av avgörandena i C-142-05 och C-110/05 framgår att regler om an- vändning i vissa fall kan beröras av artikel 28 EG-fördraget (artikel 34 i 14.2 och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter Sedan 19834 finns inom EU ett informationssystem som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter på det icke- harmoniserade området. Bestämmelserna finns nu i och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (ändrat genom och rådets direktiv /48/EG). Enligt direk- tivet ska länderna som ingår i proceduren6 anmäla förslag till nya tek- niska föreskrifter till Europeiska kommissionen. När en anmälan görs påbörjas i regel en frysningstid under vilken den tekniska föreskriften inte får antas. Kommissionen och medlemsstaterna har möj- lighet att lämna synpunkter på förslagen och påverka dem. I vissa fall kan sådana reaktioner förlänga frysningstiden. Direktivet är i implementerat genom bl.a. förordningen (1994:2029) om tekniska regler7. Förordningen innehåller föreskrifter som statliga myndigheter under regeringen ska iaktta när det gäller tek- niska regler. Vad händer om en medlemsstat inte följer direktivet? En utebliven anmälan eller att frysningstiderna inte respekteras får till följd att de delar av den nationella föreskriften som utgör tekniska före- skrifter saknar rättslig verkan och att de därför inte kan tillämpas gente- mot enskild8. Det kan även utgöra skäl för kommissionen att inleda ett överträdelseförfarande enligt artikel 258 i EUF-fördraget. 4 Rådets direktiv /189/EEG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. 5 EGT L 204, 21.7.1998, s. 3748, celex 31998L0034. 6 EU-medlemsstater, , , , och . 7 föreskrifter om tekniska regler (KFS 2008:1) innehåller bestämmelser om samråd med och underrättelse till . Skyldigheten för att anmäla författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av medlemskap i unionen återfinns i 20 § 6. förordningen (1996:1515) med instruktion för . interna förfaranderegler återfinns i Cirkulär 8 Informationsförfarande enligt direktiv /34/EG m.m.. 8 dom i mål C-194/94, , 1996, s. I2201, punkterna 33 och 34, här anm. Den svenska staten kan dessutom bli skadeståndsskyldig för fel och Prop. 2009/10:125 försummelse vid myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen vid sådan underlåtelse9. 14.3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG Förordning (EG) nr 764/200810 antogs . Syftet med den aktuella förordningen är att stärka den inre marknadens funktion genom att förbättra den fria rörligheten för varor på det icke-harmoniserade området. Den är tillämplig när en myndighet fattar ett administrativt beslut om att antingen förbjuda en produkt på marknaden, beslutar om ändring eller ytterligare provning av produkten eller beslutar om återkal- lelse av produkten från marknaden, baserat på en teknisk regel. Ett sådant beslut kräver en dialog med den ekonomiska aktören, att beslutet motive- ras av tvingande hänsyn till allmänintresset och att hänsyn tas till pro- portionalitetsprincipen. Förordningen har kompletterats med en svensk förordning (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter. Den reglerar bl.a. de berörda myndigheternas rapporterings- skyldigheter och den kontaktpunktsfunktion som enligt rättsakten ska inrättas. Grundläggande bestämmelser om tjänsters fria rörlighet finns i artikel 5662 i EUF-fördraget. Närmare bestämmelser av vikt för tjänster, dit bl.a. försäljning av en vara räknas, finns i och Rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Tjänstedirektivets genomförande i har behandlats i regeringens skrivelse Genomförande av tjänstedirektivet (Ds 2008:75) och proposition med samma namn (prop. 2008/09:187, bet. 2009/10:NU6, rskr. 2009/10:18). Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser som syftar till att förenkla förfaranden och formaliteter som är tillämpliga på tillträde till och ut- övande av tjänsteverksamhet och tjänsteleverantörer ska kunna fullgöra vissa förfaranden och formaliteter samt få information genom gemen- samma kontaktpunkter i medlemsstaterna. Om medlemsstaterna t.ex. har krav på tillstånd för att få utöva vissa tjänster eller krav på legitimation, användande av viss utrustning m.m. får dessa krav inte vara diskrimine- 9Ett exempel är Justitiekanslerns beslut (dnr 4243-99-4) där en taxiägare tillerkändes skadestånd av staten på med anledning av att föreskrifter om krav på taxametrar inte anmälts i vederbörlig ordning, här anm. 10EUT L 218, , s. 2129, celex 32008R0764l. rande, de måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset och det eftersträvade målet ska inte kunna uppnås med en mindre Enligt artikel 39.5 andra stycket ska medlemsstaterna till kommissio- nen översända alla förändringar i sina krav på tillfällig tjänsteverksam- het, inbegripet nya krav och skälen för dessa. Sådana krav måste dock vara icke-diskriminerande, nödvändiga och proportionerliga. sionen ska underrätta övriga medlemsstater om de översända kraven. sådan översändning ska inte hindra medlemsstaterna från att anta bestämmelserna i fråga. Kommissionen ska dock tillhandahålla analyser och riktlinjer avseende tillämpningen av bestämmelserna inom ramen för direktivet. Enligt punkten 7 i artikel 15 ska medlemsstaterna till kommissionen även anmäla alla förslag till nya lagar och andra författningar som inne- fattar vissa krav som omnämns i punkten 2 i artikel 15 samt skälen för Exempel på sådana krav är kvantitativa eller geografiska begräns- ningar, skyldighet för tjänsteleverantören att ha viss juridisk form och krav som rör företagets kapitalinnehav. Kommissionen ska underrätta de övriga medlemsstaterna om bestämmelserna. medlemsstaten från att anta de aktuella bestämmelserna. ska dock från mottagandet av anmälan undersöka om kraven är förenliga med gemenskapsrätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller Vilka anmälningsåtgärder blir aktuella i detta I detta lagstiftningsärende blir reglerna i direktiv /34/EG och tjänste- Det kan även bli aktuellt med notifiering till WTO av bestämmelser som har påtaglig betydelse för handeln. Bestämmelserna om handel med teknisk sprit och alkoholhaltiga pre- parat som föreslås flyttas över till den nya alkohollagen från lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. innehåller ett flertal begränsningar av handeln. Det gäller såväl bestämmelserna om vem som har rätt att bedriva handel, innefattande införsel, import, försäljning, köp samt utförsel och export, som de andra bestämmelser som syftar till att Därutöver föreslås att Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att utfärda föreskrifter i syfte att ytterligare reglera handeln med ifrågavarande varor. motiveras av hänsyn till människors hälsa, liv och säkerhet. De bestämmelser i alkohollagen som omfattas av reglerna i tjänste- direktivet är huvudsakligen de som reglerar en tillstånds- eller anmäl- Förslagen har, enligt gällande informationsprocedur i direktiv /34, anmälts till Europeiska Kommissionen av den 1 Den initiala frysningsperioden löper ut . Förslaget har också anmälts enligt informationsprocedur i tjänstedirek- tivet till kommissionen . Någon anmälan till WTO har inte ansetts behövlig. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Ansvaret för beslut om serveringstillstånd och för tillsyn över servering och försäljning av folköl ligger på kommunerna. I detta lagstiftnings- ärende föreslås bl.a. att kraven på köksutrustning och matutbud anpassas till mer moderna förhållanden och att tillstånd ska kunna medges för användande av gemensamma serveringsutrymmen och för provsmak- ning. Dessa förslag kan tänkas medföra en viss ökning av antalet till- ståndsärenden och därmed viss ökad arbetsbelastning för kommunerna. Däremot minskar tillståndshanteringen när det gäller cateringföretag, eftersom dessa ges möjlighet till stadigvarande tillstånd. I detta lagstiftningsärende betonas vidare vikten av att kommunerna bedriver en aktiv tillsyn på alkoholområdet. I den till avlämnade skrivelsen (skr. 2009/10:79) om en tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn anför regeringen att tillsynsplaner hör till de grund- läggande förutsättningarna för en väl fungerande tillsyn. Förslagen om att kommunerna ska upprätta riktlinjer för serveringstillstånd och till- synsplaner ska fungera som stöd för tillståndshanteringen och tillsynen och därigenom bidra till en mer effektiv verksamhet både för kommu- nerna och för näringsidkarna. Förslaget att den som söker serveringstillstånd genom ett prov ska visa att han eller hon har tillräckliga kunskaper om alkohollagstiftningen innebär ett förtydligande av det kunskapskrav som redan nu ställs på den sökande. Det är inför kommunen som den sökande ska visa att han eller hon uppfyller de krav som lagen ställer. Avsikten med det kunskapsprov, som ska ta fram, är att det ska fungera som ett stöd i kommunernas bedömning av de sökandes förutsättningar. Förslagen medför vissa tillkommande uppgifter inom ramen för till- synen. För tillsyn och för prövning av ansökan om serveringstillstånd får kommunerna enligt 7 kap. 13 § andra och tredje stycket nuvarande alko- hollag ta ut avgifter (bestämmelsen motsvaras i förslaget till ny alkohol- lag av 8 kap. 10 § andra stycket). Kommunerna har därmed möjlighet att finansiera kostnader, som förslagen kan medföra, med avgifter. Statlig regelstyrning och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen etc. Förslaget om att det ska vara obligatoriskt att upprätta en tillsynsplan som ska granskas av innebär en viss utökad statlig tillsyn av verksamhet. Det huvudsakliga syftet med detta är dock att stödja dialogen mellan kommunerna och länsstyrelserna, vars uppgift det är att biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Kommunerna får även på vissa områden en ökad handlingsfrihet, förutom vad som följer av vissa regler som angetts i föregående avsnitt, även beträffande till- lämpning av sanktionssystemet. Ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter () avsätter en årsarbetskraft för till- ståndsgivning och tillsyn avseende tillverkning av sprit och alkohol- drycker samt inköpstillstånd. Dessa uppgifter försvinner till stor del. Istället tillkommer nya uppgifter: utökade tillsynsuppgifter samt utfär- dande av föreskrifter beträffande denaturering och försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. För dessa uppgifter behövs vidare kemisk-teknisk kompetens för att vid behov godkänna sådan denature- ring som inte omfattas av de allmänna riktlinjer som föreskrifterna kan komma att ange. Sådan kompetens finns till viss del sedan FHI övertog ansvaret för hälsofarliga varor från . Den verk- samheten är under uppbyggnad och de likartade nya uppgifterna bör i viss mån kunna förstärka det arbetet. Regeringens bedömning är att detta kan ske genom vissa omprioriteringar inom ramen för institutets budget. Övriga uppgifter för FHI som presenteras i detta lagstiftningsärende, t.ex. att ta fram test för kommunernas prövning av om den som söker serveringstillstånd har tillräckliga kunskaper om alkohollagen, att ta fram en modell för kommunala riktlinjer för serveringstillstånd liksom ansök- ningsblanketter m.m., bör kunna finansieras inom ramen för befintliga resurser. Den tillståndsgivning och kontroll som utövar över försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat kommer att upp- höra. sysselsätter ca fyra personer med frågor som rör teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Myndighetens uppgif- ter finansieras genom att kontrollavgifter tas ut av företagen. Någon motsvarighet till dessa avgifter föreslås inte i det nya systemet. För och del innebär inte förslagen några nya uppgifter vid sidan av den ordinarie skattekontrollen och tullverksam- heten. Några märkbara kostnadsökningar för myndigheterna inom rättsväsen- det torde inte uppkomma. Antalet serveringstillstånd kan möjligen öka något till följd av att matkravet ändras, vilket eventuellt kan medföra ett ökat antal överklagningsärenden. Som motvikt till det kan anföras att regelsystemet i andra avseenden föreslås lättas upp, vilket i sin tur kan innebära färre överklaganden av kommunernas beslut. Såsom Domstols- verket anfört i sitt remissvar är det angeläget att följa utvecklingen. Vad som närmast kommer i fråga är om förslagen påverkar sysselsätt- ningen i restaurangbranschen. Då branschens villkor beror av så många andra faktorer, främst samhällsekonomin, är det svårt att göra några förutsägelser om detta. Det finns dock inte anledning att tro att förslagen skulle få några mera omfattande konsekvenser för sysselsättningen, i vart fall inga negativa sådana. Det sociala skyddsintresse som bär upp alkohollagen innebär att utrym- met för regelförenklingar är begränsat, särskilt när det gäller marknads- föring, försäljning och servering av alkoholdrycker. Med detta som bak- grund har regeringen i detta lagstiftningsärende strävat efter att så långt som möjligt modernisera och förenkla regelverket utan att fördenskull ge avkall på skyddsintresset. Flera av förslagen innebär förändringar och förtydliganden som efter- frågats av näringsidkarna. Regeringen föreslår t.ex. att kraven som ställs på köksutrustning och matutbud för att få serveringstillstånd förändras så de blir bättre anpassade till den utveckling som skett i samhället vad gäller ny matkultur och ny köksutrustningsteknik. Det ges möjlighet för flera serveringsställen att utnyttja ett gemensamt serveringsutrymme och den som har tillstånd att servera spritdrycker får möjlighet att inom ramen för detta krydda brännvin för servering som snaps i den egna verksamheten. Lagen förtydligas så det tydligt framgår att rumsservering är tillåten för hotell som i sina lokaler bedriver restaurangverksamhet med serveringstillstånd. Cateringföretag får möjlighet till stadigvarande serveringstillstånd, vilket innebär en stor förenkling då de är hän- visade till att söka särskilt tillstånd för varje serveringstillfälle. Denna förändring innebär även att cateringföretagen inte som enbart är hänvisade till Systembolaget för inköp av alkoholdrycker, utan kan göra sina inköp hos partihandlare på samma sätt som andra innehavare av stadigvarande serveringstillstånd. De nuvarande reglerna om serveringstillstånd har av näringsidkarna uppfattats som i vissa hänseenden krångliga och onödigt restriktiva. Så t.ex. har det anförts att tillståndsmyndigheten själv skulle kunna inhämta de uppgifter som behövs från andra myndigheter och att det i fall då man bedriver verksamhet i flera kommuner skulle räcka med att uppgifter lämnas till en av dessa. Med hänsyn till vikten av en ansvarsfull hållning till alkoholservering är dock inga av de uppgifter som normalt avkrävs de sökande onö- diga. En ordning som skulle innebära en överflyttning av ansvaret för insamlande av uppgifter från enskilda näringsidkare till kommunerna skulle knappast förkorta ansökningstiderna och inte heller spara kostna- der för näringsidkarna då kommunerna tar ut avgift enligt självkostnads- principen. Vidare kräver lokala förhållanden att varje kommun gör sina egna bedömningar beträffande serveringstillstånd. För cateringföretagen kommer möjligheten att medges stadigvarande tillstånd att innebära minskade kostnader och minskad byråkrati. För att förenkla administrationen skulle emellertid kommunerna, som framhålls i avsnitt 11.1, kunna tillhandahålla blanketter som underlättar för de sökande att inhämta de uppgifter som krävs. Vidare skulle kom- munerna i större utsträckning än som sker kunna inhämta uppgifter från varandra. Ansökningsblanketterna, liksom remisser m.m. skulle också kunna göras mer likformiga. Som aviserats i avsnitt 11.1 avser regeringen ge () i uppdrag att se över detta. Det har även framförts som ett problem att kommunerna hanterar till- ståndsprövningar och bedriver tillsyn på olika sätt, vilket gör att när- ingsidkarnas förutsättningar kan skilja sig åt mellan olika kommuner. Även de avgifter som tillståndshavarna betalar skiljer sig åt mellan olika I viss mån är det rimligt att det finns ett utrymme för kom- munerna att själva bestämma om t.ex. prioritering, resurser, finansiering och praktiskt utförande av tillsynen. Om skillnaderna är alltför stora ökar dock risken för rättsosäkerhet och oklarhet för näringsidkarna om vad Det är FHI:s och länsstyrelsernas roll att genom uppföljning tydliggöra de skillnader som finns och genom vägledning bistå kommu- nerna i deras tillsynsarbete. Ett effektivt sådant arbete bör kunna leda till att skillnaderna minskar, som kommunernas rätt att själva be- stämma om sin tillsynsverksamhet kvarstår. De förslag som presenteras i detta lagstiftningsärende om att kommunerna ska ha riktlinjer för vad som ska gälla för att få serveringstillstånd, en kommunalt upprättad till- synsplan samt att den sökandes kunskap om alkohollagen ska prövas genom ett av FHI utarbetat test bör bidra till ytterligare tydlighet för näringsidkarna om vad som gäller och också ökad rättssäkerhet.