prop · GX03162 · 2010-03-23 00:00:00 — dessutom bli föremål för försäljning till någon enskild för att expro- priationsändamålet ska kunna förverkligas. Det kan mot denna bakgrund framstå inte minst ur fastighetsägarens perspektiv som slumpartat om det allmänna eller någon enskild står bakom en expropriation. månlig särbehandling i ersättningshänseende av det allmänna motverkar även i någon mån utgångspunkten att ersättningsreglerna bör återspegla ett starkt skydd av enskildas äganderätt. Även såvitt gäller fastighetsägarsidan finns det skäl att anlägga ett lika- Dagens lagstiftning syftar till att hålla exprop- Detta kan medföra att den som tvångsvis måste ge upp sin fastighet inte kan tillgodogöra sig egendomens mark- nadsvärde på samma sätt som de grannar som säljer sina fastigheter på en marknad med fri prisbildning. Sådana resultat av reglernas tillämpning kan uppfattas som orättvisa. Det finns anledning att i högre grad utforma ersättningsreglerna utifrån en jämförelse med vad som hade gällt vid en frivillig försäljning utan samband med en förestående expropriation. anser regeringen att det sagda inte medför några betänkligheter mot att ersättningarna vid expropriation och liknande tvångsåtgärder inte bara ligger i linje med utan till och med överstiger vad som skulle ha betalats vid försäljningar på den öppna marknaden. särbehandling av dem vars mark tas i anspråk i förhållande till andra fastighetsägare är försvarbar utifrån åtgärdens ingripande natur och med beaktande av att den inte är en följd av fastighetsägarens frivilliga val. 6 Ersättning utifrån marknadsvärdet Regeringens bedömning: Ersättning vid expropriation och liknande tvångsåtgärder bör även fortsättningsvis bestämmas med utgångspunkt i marknadsvärdet för den mark som tas i anspråk. Någon definition av marknadsvärde bör inte införas i expropriationslagen. Det bör inte införas någon särskild bevisregel i lagen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens (se slut- betänkandet s. 132 f. och 326 f.). Remissinstanserna: Samtliga de remissinstanser som yttrar sig i frågan om marknadsvärdet som grundläggande utgångspunkt för ersätt- ningen instämmer i utredningens bedömning. Flera remissinstanser påtalar att varje bedömning av en fastighets marknadsvärde innefattar en viss värderingsosäkerhet. Med anledning därav efterlyser bl.a. Egendomsnämndernas samarbetsorgan, Lantbruk- arnas och en klar definition av begreppet marknadsvärde. Några remissinstanser, bl.a. , Egendomsnämndernas samarbetsorgan, och Lantbrukarnas Riksför- bund, anser att det bör införas en bevislättnad för fastighetsägaren i ex- propriationsmål. Övriga remissinstanser instämmer i utredningens be- dömning i frågan om att införa en bevisregel eller lämnar den utan in- vändning. Skälen för regeringens bedömning Marknadsvärdet som utgångspunkt för ersättningen beräknas den ersättning som betalas vid exprop- riation och liknande tvångsåtgärder med utgångspunkt i den berörda fastighetens marknadsvärde. Begreppet marknadsvärde infördes i lagen när ersättningsbestämmelserna fick sin nuvarande innebörd vid reform. Bestämmelserna överfördes därefter i sak oförändrade till den nuvarande expropriationslagen (4 kap. 1 §). Löseskilling förbehålls sedan reformen de situationer då en hel fastighet exproprieras. Intrångsersätt- ning lämnas vid expropriation av en del av en fastighet. Liksom tidigare ersätts därutöver övrig skada för fastighetsägaren (annan ersättning). Såväl löseskilling som intrångsersättning knyter an till fastighetens mark- nadsvärde. Löseskilling, intrångsersättning och annan ersättning motsva- rar sammantagna den totala ersättningsgilla expropriationsskadan och ger uttryck för principen att den vars egendom exproprieras ska ha samma förmögenhetsställning efter expropriationen som om denna inte hade ägt rum. Med begreppet marknadsvärde förstås det pris som en fastighet sanno- likt skulle få vid en försäljning under förhållanden som inte är påverkade av expropriationen (prop. 1971:122 s. 171 f.). Det har överlämnats till rättstillämpningen att för varje särskilt fall tillämpa de värderingsmetoder som med största sannolikhet leder till rättvisande resultat. I förarbetena till reform berördes tre sådana metoder: ortsprismetoden, avkastningsmetoden och produktionskostnadsmetoden. Ortsprismetoden innebär en analys av köp på den öppna marknaden av fastigheter som är jämförbara med expropriationsobjektet. Avkastningsmetoden innebär en beräkning med utgångspunkt från expropriationsobjektets sannolika framtida avkastning. Enligt produktionskostnadsmetoden görs först en beräkning av återanskaffningskostnaden för ett objekt av motsvarande art. Därefter justeras den sålunda framräknade kostnaden med hänsyn till anläggningens värdeminskning på grund av ålder och bruk. Det fram- hölls i förarbetena att det såvitt gäller fastigheter som relativt ofta är föremål för omsättning är naturligt att vid bestämmande av marknads- värdet fästa avgörande vikt vid prisjämförelser, medan avkastnings- och produktionskostnadsberäkningar huvudsakligen får karaktären av kon- trollfunktioner (a. prop. s. 172). Vid expropriation av enbart en liten del av en fastighet kan det vara svårt att påvisa någon skillnad i marknadsvärdet före och efter expro- priationen. I förarbetena angavs för sådana fall möjligheten att tillämpa s.k. direktuppskattning, dvs. bestämma ersättningen till ett visst belopp per kvadratmeter ianspråktagen mark (a. prop. s. 189). Som hjälpmedel för direktuppskattningar har bl.a. Lantmäteriet utarbetat särskilda normer och schabloniserade värderingsmetoder för vissa särskilda slag av intrång. Vid bestämmande av marknadsvärdet ska bortses från sådan värde- höjning respektive värdesänkning som förorsakas av expropriationen i sig. Vid värderingen ska hänsyn alltså inte tas till vare sig exproprian- dens särskilda intresse av att ta fastigheten i anspråk eller att fastigheten kan vara svår att sälja i övrigt på grund av att expropriation är aktuell (a. prop. s. 171 f.). Marknadsvärdet som fortsatt utgångspunkt I likhet med utredningen anser regeringen att det är naturligt att behålla marknadsvärdet som den grundläggande utgångspunkten för hur expro- priationsersättningen beräknas. Lantmäteriet påpekar att marknadsvärdet inte alltid är självklart som ensam utgångspunkt för framför allt bestäm- mande av intrångsersättning rörande jord- och skogsbruksfastigheter. Det har emellertid inte framkommit att den nuvarande ersättningsregleringen i detta avseende leder till omotiverade eller oönskade resultat. Däremot kan det, som Fastighetsägarna m.fl. remissinstanser är inne på, finnas skäl att utge ersättning utöver marknadsvärdet. Regeringen be- handlar den frågan nedan (avsnitt 7). prövade 2008 om intrångsersättning till följd av ledningsrätt skulle bestämmas utifrån markens värde som tomtmark innehållande ledningsföretaget eller utifrån det lägre värde som följde av att marken i stället kunde betraktas som skogs-, betes-, åker- mark, etc. (rättsfallen NJA 2008 s. 510 IIII, de s.k. mastfallen). Led- ningsrättshavarna hade tidigare nyttjat marken enligt arrendeavtal, och fastighetsägarna ansåg att ersättningen till dem skulle grundas på en beräkning utifrån arrendeavgifterna. Domstolen fann att man vid värde- ringen skulle bortse från inverkan av arrendeavtalen och deras ersätt- ningsnivåer. och anser att regelverket bör ändras för att tillförsäkra fastighetsägare i liknande situationer högre ersättning. Enligt regeringens mening är en lämplig ordning för att åstadkomma en sådan ändring inte att frångå marknads- värdet som utgångspunkt för ersättningen eller att vidta ändringar i hur marknadsvärdet bestäms. Synpunkten bör i stället beaktas vid den fortsatta beredningen av utredningens förslag om vinstfördelning. Som framgår av avsnitt 7 bereds det förslaget vidare i . Marknadsvärdet måste för varje enskilt fall fastställas genom en bedöm- ning av den utredning som finns tillgänglig. Denna bedömning är natur- ligen behäftad med en större eller mindre osäkerhet. Detta hänger samman med att marknadsvärdet bedöms utifrån förhållandena vid en hypotetisk försäljning och att olika försäljningspris beroende på en mängd svårbedömda omständigheter därmed skulle kunna komma i fråga för en och samma fastighet. I den mån det finns en oenighet mellan parterna om hur högt marknadsvärdet ska anses vara, blir det utifrån tillämpliga bevisregler slutligen en fråga för domstol att fastställa värdet inom ramen för ett expropriationsmål. Flera remissinstanser anser att marknadsvärdebegreppet bör definieras. Regeringen delar dock utredningens uppfattning att det inte finns anledning att ifrågasätta att gällande regler och metoder överlag uppnår syftet att ersätta marknadsvärdet på den ianspråktagna egendomen. Den nuvarande ordningen, där bedömningen av vad som utgör marknadsvärde har överlämnats till rättstillämpningen, ger dessutom ett utrymme för att ta hänsyn till de skilda fall av tvångsförvärv som kan komma i fråga. Därtill kommer att det får anses tveksamt om en definition av marknads- värdet i någon beaktansvärd mån skulle minska bedömningssvårigheter- na. Regeringen anser därför att det inte finns anledning att ytterligare precisera hur marknadsvärdet ska beräknas. Några remissinstanser anser att det bör införas en bevislättnad för fas- tighetsägaren i expropriationsmål. Som skäl anförs att fastighetsägaren generellt sett intar en underlägsen ställning i expropriationssammanhang och att det kan vara svårt att få fram utredning om skadans omfattning. Vidare framhålls att en bevislättnad skulle lindra effekterna av värder- ingsosäkerheten. Expropriationslagen innehåller inte någon särskild bevisbörderegel när det gäller frågor om ersättning, med undantag för presumtionsregeln (se avsnitt 6.2). Vid prövning av ersättningsfrågor i domstol tillämpas de all- männa bevisbörderegler som gäller i skadeståndsrättsliga mål. En viss bevisbörda vilar alltid på den som framställer ett yrkande i målet. Dom- stolarna ställer emellertid inte krav på full bevisning för att döma ut ett visst ersättningsbelopp. I stället bestäms skadan till ett skäligt belopp med stöd av 35 kap. 5 § . Att det råder osäkerhet kring värderingen hänger bl.a. samman med att det kan vara svårt att få fram utredning om värdet. Som utredningen kon- staterar kan naturligtvis osäkerheten i sig inte minskas med hjälp av en lättnad i bevisbördan för fastighetsägaren. Den som exproprierar har inte sällan större möjligheter att förfoga över utredningsmaterial än fastig- hetsägaren. Svårigheterna för fastighetsägaren att få fram material bör dock inte överdrivas, särskilt som denne i princip inte behöver betala ut- redningskostnaderna i första instans och under vissa omständigheter inte heller i högre rätt (7 kap. 1 och 3 §§, jfr prop. 1971:122 s. 168). Fastig- hetsägaren kan alltså i stor utsträckning skaffa in utredningar om mark- värden eller liknande oberoende av sin ekonomiska ställning. Någon be- vislättnad är därför enligt regeringens mening inte påkallad med hänsyn till möjligheterna att skaffa fram utredning i målet. Inte heller i övrigt finns det skäl att införa en bevislättnad för fastighetsägaren. Även med beaktande av att någon ändring inte bör göras i gällande be- visregler är det angeläget att den värderingsosäkerhet som är inneboende i framför allt bedömningar av marknadsvärdet inte medför en risk för underkompensation av enskilda fastighetsägare. Som tings- rätt är inne på utgör värderingsosäkerheten ett bland flera skäl för att införa en högre ersättning för de fastighetsägare som utsätts för exprop- riation och liknande tvångsåtgärder (se avsnitt 7). Principerna för hur annan ersättning bestäms bör gälla oförändrade. Re- geringen återkommer till detta i avsnitt 7 i samband med frågan om ett procentuellt påslag på löseskillingen eller intrångsersättningen bör göras. Flera remissinstanser anser att skattereglerna bör ses över i syfte att undvika oönskade skatteeffekter för de fastighetsägare som utsätts för ex- propriation alternativt som ett ytterligare medel för att höja de ersättning- ar som slutligen kommer fastighetsägarna till godo. Frågor om ändrade skatteregler tas emellertid inte upp i samband med detta lagstiftningspro- jekt. Regeringens förslag: Den s.k. presumtionsregeln upphävs. Därmed ska ersättning vid expropriation och liknande tvångsåtgärder betalas även för den del av en fastighets marknadsvärde som beror på för- väntningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens (se slutbetän- kandet s. 223 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. , , , samhälle vid () och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Några remissinstanser, däribland , anser att presumtionsregeln bör avskaffas enbart om förslaget om påslag för individuellt värde inte genomförs. Enligt flera remissinstanser, bl.a. , geologiska undersökning/Bergsstaten, , kommun, , mineral- och metallproducenter i (SveMin), , Kommuner och Landsting samt , bör regeln behållas. Några remissinstanser, däribland , och Byggindustrier, anser att regeln bör behållas i fråga om sådana expropriationer som utförs för allmänna, icke-kommersiella ändamål. Enligt bör presum- tionsregeln behandlas på samma sätt som influensregeln såvitt gäller företagsnytta; antingen bör båda avskaffas eller båda behållas oföränd- rade. Skälen för regeringens förslag En ökning av någon betydelse av en fastighets marknadsvärde som har uppkommit före ansökan om expropriation (dock högst före det att talan väcks vid domstol) ska räknas in i ersätt- ningen för fastigheten enbart om det blir utrett att ökningen beror på något annat än förväntningar om ändringar av markens tillåtna använd- ningssätt (4 kap. 3 § expropriationslagen, se vidare avsnitt 4.2). Regeln utgör ett undantag från huvudregeln om att fastighetsägaren har rätt till ersättning för marknadsvärdet på den mark som tas i anspråk (se 4 kap. 1 §). Undantaget avser enbart den del av marknadsvärdet som beror på förväntningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt (s.k. förväntningsvärden). En ytterligare begränsning av presumtionsregelns tillämpningsområde är att den enbart avser förväntningsvärden som har uppkommit efter den i paragrafen angivna s.k. presumtionstidpunkten. Presumtionsregeln infördes i en begränsad variant vid reform av lag. Regeln gällde då för kommuner som exproprierade mark för tätbebyggelseändamål samt vid värdestegringsexpropriation. De två huvudsakliga motiven bakom presumtionsregeln var att hålla ersättning- arna vid tvångsförvärv av mark nere, bl.a. i syfte att hindra markvärde- stegring och för att exproprianderna kommunerna inte ska behöva betala för sådana förväntningsvärden som har tillskapats genom det allmännas egna insatser i samband med bebyggelseutvecklingen (prop. 1971:122 s. 165 f. och 178 f.). När den nuvarande expropriationslagen infördes, utvidgades presum- tionsregeln till att avse samtliga expropriationsändamål och expro- priander. Det ansågs att en generell regel på bästa sätt skulle dämpa markvärdestegring (prop. 1972:109 s. 234 f.). Vidare konstaterades det att expropriation regelmässigt sker för att tillgodose allmänna behov och att det därför är rimligt att enskilda får expropriera till samma markpriser som det allmänna. Presumtionsregeln har därefter i allt väsentligt förblivit oförändrad. föreslog i betänkandet Presumtions- regeln i expropriationslagen (SOU 1996:45) att regeln skulle förändras så att exproprianden skulle ha bevisbördan för att regelns samtliga rekvisit är uppfyllda. Förslaget ledde inte till lagstiftning. Ett av de huvudsakliga motiven bakom presumtionsregeln är att hålla ersättningarna vid tvångsförvärv av mark nere. I likhet med utredningen anser regeringen att de skäl som tidigare bar upp denna ambition inte längre gör sig gällande med samma styrka (se avsnitt 5). Remissinstanserna uppehåller sig främst vid det andra huvudsakliga motivet bakom presumtionsregeln, nämligen att expropriander inte ska behöva betala för sådana förväntningsvärden som har tillskapats genom deras egen eller det allmännas verksamhet. En åsikt som därvid framförs är att presumtionsregeln är berättigad redan genom att det inte är just fastighetsägaren som har gett upphov till förekommande förväntnings- Det bör dock framhållas att flera av de komponenter som skapar en fastighets marknadsvärde regelmässigt ligger bortom fastighetsäga- rens egen kontroll. Grundläggande hänsyn till äganderätten talar för att den vars fastighet tas i anspråk ska ersättas för det ekonomiska bortfall som detta innebär, dvs. för fastighetens hela marknadsvärde, inklusive eventuella förväntningsvärden. Enbart i undantagsfall torde det vara så att enskilda expropriander har gett upphov till sådana allmänna förväntningsvärden som omfattas av presumtionsregeln. I den mån förväntningsvärden har uppkommit till följd av ett konkret expropriationsföretag, omfattas de i stället av influensregeln i expropriationslagen (se avsnitt 6.3). Det är däremot alltjämt så att insatser från det allmänna i form av infrastruktursatsningar, planläggning, etc. direkt eller indirekt bidrar till att förväntningsvärden uppkommer. Ofta är dessa förväntningsvärden delvis även hänförliga till insatser från annat håll, t.ex. genom att en industri etableras eller att näraliggande bebyggelse uppförs. Frågan är emellertid om det allmännas bidragande insatser bör leda till att expro- prianderna enskilda eller det allmänna får tillgodogöra sig uppkomna förväntningsvärden i fastighetsägarnas ställe. Enligt regeringens mening är det tveksamt att inte låta en fastighetsägare tillgodogöra sig just förväntningsvärden, som fastighetsägaren utan vidare är berättigad till ersättning för annan eventuell värdestegring på marken, som i större eller mindre utsträckning också kan härledas till det allmän- nas insatser i något avseende. Det allmännas verksamhet, t.ex. byggande av olika slags infrastruktur, kan ju medföra en värdehöjning för fastigheter redan inom ramen för deras tillåtna användningsområde. Sådan värdehöjning utgör inte ett förväntningsvärde i presumtionsregelns mening utan är ersättningsgill vid en efterföljande expropriation. Expropriation och liknande tvångsåtgärder genomförs alltid för att tillgodose samhällsangelägna ändamål. Detta är dock inte ett tillräckligt skäl för att undanta förväntningsvärden från det ersättningsgilla området. Det finns inte alltid en koppling mellan expropriationsändamålet och de insatser från det allmännas sida som har lett till att förväntningsvärden har uppkommit. Den omständigheten att expropriationsföretag genom- förs i allmännyttiga syften bör dessutom inte ställas emot en stärkt ställning i ersättningshänseende för fastighetsägarna (jfr avsnitt 5). Som utredningen konstaterar motsvarar inte alltid den värdeökning för en fastighet som det allmännas verksamhet ger upphov till en motsva- rande kostnad för det allmänna. Det är svårt att motivera att värde- höjningar på mark med anledning av kommunernas planläggning och bygglovshantering tillfaller det allmänna vid sidan av den kostnads- täckning för denna verksamhet som kan åstadkommas enligt särskilda regler. Däremot förhåller det sig annorlunda med sådan verksamhet, t.ex. satsningar på infrastruktur och samhällsservice, som är direkt skatte- finansierad och därmed utgör en kostnad för skattebetalarna. Det kan i och för sig argumenteras för att det allmänna inte bör ersätta förvänt- ningsvärden som är följden av sådan verksamhet. Dessa särskilda situationer är emellertid svåra eller omöjliga att avgränsa. Ett delvis behållande av presumtionsregeln, t.ex. såvitt gäller fastigheter som tas i anspråk för det allmännas räkning eller för vissa ändamål, skulle för övrigt även stå i motsats till utgångspunkterna att ersättningsregleringen Prop. 2009/10:162 bör vara enkel och inte innebära någon särbehandling av det allmänna. Sammanfattningsvis utgör alltså inte heller den omständigheten att förväntningsvärden kan ha uppkommit till följd av expropriandens eller det allmännas insatser ett bärande skäl för att behålla presumtionsregeln. Förhållandet mellan presumtionsregeln och influensregeln Genom den s.k. influensregeln ska man vid ersättningsbestämningen som utgångspunkt bortse från expropriationsföretagets inverkan på fastig- hetens värde (se avsnitt 4.2). Såväl utredningen som flera remissinstanser påpekar att det finns ett visst samband mellan influensregeln och presum- tionsregeln genom att presumtionsregeln till viss del kan betraktas som en förenkling av influensregeln för det svårbedömda fall som uppstår när förväntningsvärden är knutna till en fastighet. Detta påpekande faller tillbaka på de svårigheter som vid presumtionsregelns tillkomst framhölls när det gällde att tillämpa influensregeln vid tätbebyggelseexpropriation. De faktorer som inverkar värdehöjande på marken är i en sådan situation många och i flera fall sammanvävda med varandra (prop. 1971:122 s. 178). Det kan därför vara svårt att skilja de värdehöjande förväntningar som är av allmän karaktär från dem som är direkt föranledda av expro- priationsföretaget. anser mot denna bakgrund att presum- tionsregeln samt influensregeln såvitt avser företagsnytta bör behandlas lika så att antingen båda reglerna behålls oförändrade eller båda upphävs. Presumtionsregeln innebär att de förväntningsvärden på en fastighet som har uppstått efter den s.k. presumtionstidpunkten undantas från det ersättningsgilla området. Därmed saknas det anledning att tillämpa influensregeln på de förväntningsvärden som kan ha uppkommit till följd av det konkreta expropriationsföretaget. Om presumtionsregeln upphävs, finns det ett behov av att avgöra i vilken utsträckning som förekomman- de förväntningsvärden är resultatet av sådan värdeinverkan från expro- priationsföretaget som omfattas av influensregeln och därmed som utgångspunkt inte är ersättningsgilla. Regeringen konstaterar att detta är ett rättsläge som liknar det som gällde före presumtionsregelns tillkomst. Bedömningen av influensregelns tillämplighet på de förväntningsvärden som omfattas av presumtionsregeln kan överlämnas till rättstillämp- ningen. Följderna av ett upphävande av presumtionsregeln Ett upphävande av presumtionsregeln skulle innebära en förenkling av ersättningsregleringen. En sådan förändring skulle dessutom leda till att expropriationsersättningen närmare knyts an till fastighetens marknads- värde, varigenom förhållandena vid en försäljning eller upplåtelse på den öppna marknaden efterliknas. Fastighetsägaren skulle därmed i detta avseende ställas ersättningsmässigt på samma nivå som de fastighetsäga- re som genom t.ex. en frivillig försäljning kan tillgodogöra sig motsva- rande förväntningsvärden. Detta skulle innebära en återgång till grund- tanken bakom ersättningsregleringen, nämligen att en fastighetsägare bör kompenseras för hela det förmögenhetsbortfall som ett ianspråktagande av fastigheten medför. anmärker att ett upphävande kan leda till mindre öppenhet i kommunernas planeringsprocess och till att kommunerna avvaktar med sin planläggning i syfte att hålla markvärdena nere. Den frågan kan vid behov uppmärksammas i samband med en framtida utvärdering av ersätt- ningsreglerna. Flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting, fram- håller att ett borttagande av presumtionsregeln skulle medföra att kostna- derna för exproprianderna höjs. Några remissinstanser förordar, bl.a. med beaktande av den totala kostnadseffekten av utredningens förslag, att presumtionsregeln avskaffas enbart om förslaget om ersättning för individuellt värde inte genomförs (se avsnitt 7). Presumtionsregeln kommer mera sällan till direkt användning. Kostnads- effekterna för exproprianderna av ett upphävande av regeln torde därför bli måttliga. Regeringen anser vidare att förslagen om borttagande av presumtionsregeln och om individuellt värde, som bärs upp av olika skäl, inte bör ställas emot varandra.