prop · GY0325 · 2010-10-25 00:00:00 — I Transportstyrelsens förslag saknas begränsningen att systemet endast tillämpas vid normala driftsförhållanden. Remissinstanserna: Få instanser har särskilt kommenterat förslaget i den del det rör ersättningsskyldighet för de följdförseningar en avvikelse från planerad framkomlighet kan orsaka. VTI anser att det kan vara lämpligt att i ett första steg i regelutvecklingen begränsa ersättnings- skyldigheten för avvikelser till att i första hand omfatta s.k. primärför- seningar, dvs. den avvikelse som omöjliggör tillhandahållande av avtalad framkomlighet för påföljande tåg. anser dock att en begräns- ning av skyldigheten att betala ersättning till att i första hand omfatta s.k. primärförseningar kan missgynna företag som tillhandahåller hög- kvalitativa tågtransporttjänster. Skälen för regeringens förslag: Verksamhetsstyrningen syftar till att garantera att tåg kan framföras och avtalade banarbeten utföras enligt tågplanen och de villkor som anges i trafikeringsvillkoren. Vid stora driftstörningar eller längre driftsavbrott kan det uppstå situationer då tågplanen är genomförbar på hela eller del av järnvägsnätet. Tågdrift och banarbeten måste då ske enligt särskilda operativa kapaci- tetstilldelningsbeslut från trafikledningens sida fram till dess att normala driftsförutsättningar återställts. Under sådana tidsintervall föreligger inte heller förutsättningar att på ett meningsfullt sätt tillämpa verksamhets- styrning med kvalitetsavgifter som medel för att förebygga avvikelser från i tågplan planerat nyttjande av infrastrukturkapacitet. För att begränsa infrastrukturförvaltarens betalningsansvar för följd- verkningar från driftstörning som orsakats av ett järnvägsföretag eller en auktoriserad föreslog Transportstyrelsen att storleken på infrastruktur- förvaltarens betalningsskyldighet i dessa sammanhang skulle begränsas till storleken på den ersättning som den felande verksamhetsutövaren fått erlägga till infrastrukturförvaltaren. VTI har mot detta framfört att det som ett första steg i regelutvecklingen skulle kunna vara lämpligt att begränsa ersättningsskyldigheten till primärförseningar, medan framhållit att en sådan ordning skulle kunna missgynna företag som tillhandahåller högkvalitativa tågtransporttjänster. Regeringen anser i stället att det bör ankomma på infrastrukturför- valtaren att i järnvägsnätsbeskrivningen ange kriterier för när verksam- hetsstyrning med betalning av kvalitetsavgifter ska upphöra att gälla. Infrastrukturförvaltaren ska också i den operativa verksamheten meddela när tillämpning ska avbrytas respektive återupptas. Slopandet av eko- nomiska ersättningar bör dock inte innebära att mätningen av tågens framkomlighet ska upphöra. Sådan mätning har fortfarande ett värde för den uppföljning som infrastrukturförvaltaren har anledning att ägna sig åt i samverkan med järnvägsföretag och auktoriserade. I enlighet med vad som berörs ovan i avsnitt 5.4 bör parterna, i sam- band med framtagande av järnvägsnätsbeskrivning och slutande av trafikeringsavtal, komma överens om hur verksamhetsstyrningen ska tillämpas. Det gäller också riktlinjer för när verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter ska upphöra respektive återupptas. Förutsättningarna för att få göra uppehåll i tillämpningen av verksamhetsstyrningen med kvalitetsavgifter, för hela eller delar av ett nät eller hela eller delar av trafikflöden på ett nät, ska vara att det saknas möjlighet att genomföra tågtrafik eller trafikledning och annan infrastrukturförvaltning enligt plan under ett längre tidsintervall. Händelser av detta slag kan bl.a. vara olyckor som orsakats av ett järnvägsföretag eller tredje man och som innebär att det uppstår ett fullständigt driftsavbrott eller att tågföringen måste ske under mer improviserade former under ett längre tidsinter- vall. Det kan innefatta prioriteringar av vilka tåg som ska få framföras på berörd del av linjenätet. Det kan också finnas skäl att avbryta tillämpningen av verksamhets- styrningen även om infrastrukturförvaltaren är orsak till en händelse som innebär helt driftsavbrott eller sådana driftstörningar som omöjliggör planenlig verksamhetsutövning. Syftet med verksamhetsstyrningen är, som redan konstaterats, att ge incitament till ökad effektivitet i järnvägs- systemet. Om förutsättningarna för att åstadkomma detta, genom disciplin i den dagliga driften och betalning av avgifter vid bristande sådan disciplin, helt har upphört är det inte heller meningsfullt att tillämpa verksamhetsstyrningssystemet. Ersättning bör dock normalt lämnas för alla tåg som är i drift på aktuell linje när situationen uppstår och som påverkas av den uppkomna situationen som infrastruktur- förvaltaren är skyldig till, däremot inte till tåg som släpps iväg sedan Prop. 2010/11:25 den uppkomna situationen uppstått och meddelats till järnvägsföretag Gränserna för verksamhetsstyrningens tillämpning i dessa avseenden överlämnas dock till infrastrukturförvaltaren att redo- göra för i järnvägsnätsbeskrivningen och till parterna att närmare reglera i trafikeringsavtalet. I fall som dessa kan det dock fortfarande vara effektivt att använda skaderelaterade ersättningar för att kompensera järnvägsföretag eller auktoriserade för uppkommen skada för tåg som inte kan köras eller som måste omledas, inklusive skada för tredje part. Parterna är fria att, utöver verksamhetsstyrningen, överenskomma om ersättning för bristande framkomlighet i förhållande till vad som överenskommits och betalats för kvalitetsnivå för det enskilda tågläget, något som också kan föranleda att en infrastrukturförvaltare medvetet i den operativa trafikledningen väljer att omprioritera mellan olika tåg och indirekt hindrar ett järnvägs- företag att utföra trafiken enligt överenskommet tågläge. Den effektivitet som eftersträvas i verksamhetsstyrningen, dvs. reducerad risk för skador till följd av bristande operativ effektivitet i förhållande till tågplan, kan i sådana fall komma att ställas mot effektivitet i bemärkelsen så effektiv leverans som möjligt i förhållande till ingångna avtal om punktlighet över ett tidsintervall för ett tåg eller för en enskild tågrörelse. Sammanfattningsvis föreslås att det i järnvägslagen förs in en bestämmelse som anger att verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter endast gäller vid normala driftsförhållanden och att infrastruktur- förvaltaren avgör när det inte längre råder sådana förhållanden. Infrastrukturförvaltaren ska också åläggas att i samband med ett sådant beslut genast underrätta berörda järnvägsföretag och auktoriserade om att normala driftsförhållanden inte längre råder. Som Lagrådet föreslagit ska sådan underrättelse också lämnas när förhållandena åter är normala. 5.8Registrering och rapportering av avvikelser Regeringens förslag: För järnvägsnät där verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter tillämpas ska infrastrukturförvaltaren tillhandahålla ett system för rapportering och registrering av avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen samt orsakerna till sådana avvikelser. Transportstyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens för- slag. Remissinstanserna: VTI anser att Transportstyrelsens promemoria inte är tillräckligt uttömmande vad gäller behovet av ett fungerande, tillförlitligt och lättadministrerat orsaksrapporteringssystem. anser att kraven på rapporteringssystemet bör utformas på ett sådant sätt att mindre infrastrukturförvaltare inte åläggs onödigt omfattande administration. Flera instanser (, tågoperatörerna och ) pekar också på vikten av att en reglering av verksamhetsstyrning generellt sett medger att de administra- tiva kostnaderna för inrättande och drift av system för verksamhets- styrning genom kvalitetskrav på utförande kan hållas på en rimlig nivå. Skälen för regeringens förslag: För att kunna avgöra de ursprungliga orsakerna till avvikelser från tågplanen är det nödvändigt att varje avvikelse identifieras och rapporteras med korrekt angivelse av såväl dess storlek och direkta orsak som eventuella bakomliggande orsaker. Det ska också anges vilken part som kan anses vara ansvarig för störningen. Dessa uppgifter behövs för att fastställa om kvalitetsavgift ska betalas och av vem. Ett annat, och lika viktigt, syfte med identifiering och rapportering av störningar och deras orsaker är att därmed skapas underlag för att överväga vilka åtgärder som bör vidtas, och av vem, för att höja kvaliteten . Infrastrukturförvaltaren är den part som naturligen bör ges ansvar för att upprätta och driva ett sådant rapporteringssystem. Denne måste ständigt för sin trafikledande uppgift ha överblick över trafiken och registrera avvikelser och deras orsaker för att kunna vidta nödvändiga åtgärder för att så snabbt som möjligt och med hänsyn till alla berörda återställa trafiken till planerat läge. Principer och förfaranden för hur avvikelser registreras och rapporteras samt för hur avvikelsernas bakom- liggande orsak fastställs ska anges i infrastrukturförvaltarens beskrivning av järnvägsnätet. De nya bestämmelserna i järnvägslagen (2004:519) om registrering och rapportering av avvikelser från fastställd tågplan gäller formellt endast för tillämpningen av verksamhetsstyrningssystemet med kvalitetsavgifter. Det förutsätts att infrastrukturförvaltaren registrerar och rapporterar avvikelser från tågplan i samband med trafikutövning, banarbeten m.m. även om det speciella systemet med verksamhets- styrning med kvalitetsavgifter inte behöver tillämpas på ett nät eller om det finns skäl att göra avbrott i tillämpningen av det av dygnet generellt eller till följd av inträffade händelser. Sådan rapportering och registrering utgör en grundläggande förutsättning för dialogen mellan infrastrukturförvaltaren och dennes kunder under såväl planering som genomförande av parternas verksamhet liksom vid utvärdering av effektiviteten inom verksamheterna och samspelet mellan parterna. Den utgör i många stycken också ett nödvändigt inslag i analysen av olika drifts-, underhålls- och investeringsinsatser hos såväl infrastruktur- förvaltaren som järnvägsföretagen eller de auktoriserade. Leveransen av den överenskomna framkomligheten sker som tidigare konstaterats via infrastrukturförvaltarens trafikledningsfunktion. Vid leveranstillfället kan i vissa stycken gälla andra eller kompletterande tåglägen och avtalsvillkor än vad som gällde vid den årliga tilldelning av tåglägen som fastställs . Tågplanen och trafikerings- avtalen kan alltså ändras . Den mätning av leveranskvalitet och orsak till avvikelse som ska göras inom ramen för verksamhetsstyrningen bör därför ske i förhållande till de senast ingångna avtalen mellan infra- strukturförvaltaren respektive järnvägsföretag eller auktoriserad. Det är viktigt att järnvägsföretagen kan lita på att rapportering och registrering av avvikelsernas omfattning och orsak samt ansvarig part görs på ett korrekt sätt. Järnvägsföretagen måste kunna känna förtroende för infrastrukturförvaltaren i detta avseende. Hur detta ska hanteras i praktiken bör överlåtas till parterna att lösa. Infrastrukturförvaltaren har som tidigare konstaterats i avsnitt 5.4 ett övertag i dialogen och förhand- lingarna med järnvägsföretag eller auktoriserade. 2010/11:25 föreslog i sin rapport att regeringen därför borde bemyndigas att meddela föreskrifter om rapporteringssystemet samt grundprinciperna för beräk- ning av avvikelser och ersättningar vid avvikelser. Föreskriftsrätten före- slogs också kunna subdelegeras till myndighet, dvs. i praktiken till Transportstyrelsen. Regeringen har redan i avsnitt 5.4 gett uttryck för att befintligt regel- verk bör vara tillräckligt för att tillförsäkra järnvägsföretag och auktori- serade ett tillräckligt inflytande över utformning och tillämpning av verk- samhetsstyrningssystemet. Eftersom detaljerna i trafikeringsvillkoren överenskoms i civilrättslig form i trafikeringsavtalen, inklusive nivåerna på banavgift och kvalitetsavgifter i relation till olika tåglägen, kan det dock vara tveksamt att föreslå en delegering av föreskriftsrätten. Det är emellertid angeläget att järnvägsföretagen och de auktoriserade utnyttjar de samråd som ska föregå upprättandet av järnvägsnätsbeskrivningen och andra möjligheter att via Transportstyrelsen få infrastrukturförvaltarens verksamhet granskad om man anser sig bli diskriminerad eller på annat sätt felaktigt behandlad av infrastrukturförvaltaren. Det kan också erinras om att Transportstyrelsen enligt 1 kap. 2 § järnvägs- förordningen (2004:526) har en generell rätt att meddela verkställighets- föreskrifter om tillämpningen av järnvägslagen. Denna rätt kan utnyttjas till att meddela föreskrifter om rapporteringssystemet och användningen av detta. Rapporteringssystem finns hos . Detta rapporteringssystem omfattar också den svenska delen av Öresunds- förbindelsen och , dvs. den infrastruktur som förvaltas av respektive Öresundsbrokonsortiet. I båda dessa fall utförs trafikledningen och rapporteringen av i egenskap av entreprenör. Utveckling av systemet och rapporteringen inom detta har redan inletts. Nuvarande status i rapporteringen indikerar emellertid att rapporteringsdisciplinen behöver förbättras, en effektivisering som kan förväntas komma som en automatisk effekt av att ett verksamhets- styrningssystem med inbyggda ersättningskrav introduceras. Enligt Europeiska kommissionen har inte genomfört artikel 6.1 i direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar i dess lydelse enligt direktiv /12/EG på ett korrekt sätt. reglerar skyldighet för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att under vissa förutsättningar särredovisa delar av sin verksamhet. det svenska genomförandet består i att det saknas krav på offentlig- görande av särredovisningarna. Artikel 6.1 tar sikte på att hålla förvaltning av infrastruktur skild från tillhandahållande av järnvägstransporter och lyder: Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att separata resultat- och balansräkningar förs och offentliggörs dels för verksamhet som avser järnvägsföretags tillhandahållande av transporttjänster, dels Prop. 2010/11:25 för verksamhet som avser förvaltningen av järnvägsinfrastruktur. Allmänna medel som utbetalas till det ena av dessa två verksamhets- områden får inte överföras till det andra. Bokföringen för de två verk- samhetsområdena skall göras på ett sätt som återspeglar detta förbud. Artikel 6.1 kompletteras av snarlika bestämmelser i artikel 9.4 i direktiv /440/EEG. De senare tar dock sikte på att skilja kommersiellt bedriven och konkurrensutsatt verksamhet som består i tillhandahållande av gods- transporter på järnväg från verksamhet som består i att tillhandahålla av det allmänna subventionerade persontransporter på järnväg. Den lyder För järnvägsföretag ska resultaträkningar och antingen balansräkningar eller årsredovisningar av tillgångar och skulder upprättas och offentlig- göras för verksamhet som avser tillhandahållande av godstransport på järnväg. Medel som utbetalas till verksamhet som rör persontransport i allmänhetens tjänst ska redovisas separat i tillämplig bokföring och får inte överföras till verksamhet som rör andra transporttjänster eller andra verksamheter. Dessa bestämmelser är genomförda i svensk lagstiftning genom 4 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519), som ålägger infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag särredovisningsskyldighet i enlighet med kraven i direktivet. Som bestämmelsen är formulerad i järnvägslagen saknas dock skyldighet för den särredovisningsskyldige att offentliggöra särredo- visningen, vilket som redan nämnts är ett krav enligt artikel 6 i direktiv /440/EEG. Därutöver har Transportstyrelsen inom ramen för sitt tillsyns- och före- skriftsarbete funnit att järnvägslagens bestämmelser om särredovisning omfattar fler verksamhetsutövare än vad som är motiverat från icke- diskriminerings- och konkurrenssynpunkt. Myndigheten har därför före- slagit att bestämmelserna i 4 kap. järnvägslagen ändras i syfte att undanta vissa verksamhetsutövare från skyldighet att i särredovisa. 6.2Krav på offentliggörande av särredovisning Regeringens förslag: Den som är skyldig att särredovisa verksamhet ska offentliggöra redovisningen. Transportstyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens för- slag. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat frågan (, [] och ) om publicering av särredovisning har instämt i Transportstyrelsens förslag. menar dock att möjligheten att låta Transportstyrelsen ombesörja publiceringen åt den särredovisnings- skyldige i syfte att minska de administrativa kostnaderna för företagen bör bedömas i ett större sammanhang. anser att frågan om en balanserad uppgiftslämnarbörda är ett mer generellt problem som även rör uppgifter för produktion av t.ex. statistik. Skälen för regeringens förslag: Huvudsyftet bakom kraven på särredovisning i direktiv /440/EEG är att främja effektiv konkurrens på marknaderna för kommersiellt bedrivna person- och godstransporter på Prop. 2010/11:25 järnväg. Direktivets krav på att vissa verksamhetsutövare ska särredovisa uppfylls redan genom bestämmelserna i 4 kap. järnvägslagen (2004:519). Direktiv /440/EEG kräver i artiklarna 6.1 och 9.4 dock även att särredovisningarna ska publiceras. Ett sådant krav stärker möjligheterna till insyn i de särredovisade verksamheternas ekonomiska situation och därmed även kontrollen av de aktuella verksamheterna bedrivs på ett sätt som inte skadar konkurrensen. Bestämmelserna i 4 kap. järnvägslagen bör därför kompletteras med en bestämmelse om ett krav på offentlig- görande av särredovisningar. En särredovisningsrapport ska redan enligt gällande regler inges till tillsynsmyndigheten, dvs. När ett krav på offentlig- görande av särredovisningar införs i järnvägslagen är det viktigt att beakta att affärsmässigt känslig information inte framgår av de publicerade redovisningarna. Det är därför angeläget att sådana närmare krav på redovisningarna som ställs i Transportstyrelsens föreskrifter utformas så att detaljeringsgraden i särredovisningarna inte blir högre än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med bestämmelsen. Inom ramen för ett pågående utvecklingsarbete hos Transportstyrelsen har myndigheten också anpassat sina rutiner för mottagande av särredo- visningsrapporter. Sådana kan t.ex. lämnas i elektronisk form, vilket möjliggör för myndigheten att på enkelt sätt lägga ut den på myndig- hetens hemsida. Därigenom möjliggörs att tillsynsmyndigheten som en serviceåtgärd kan ombesörja publicering av särredovisningen för den som så önskar. Detta torde i någon mån kunna minska de administrativa merkostnaderna för de särredovisningsskyldiga som vill nyttja denna möjlighet. Redan enligt nuvarande regler i järnvägsförordningen (2004:526) har Transportstyrelsen en generell möjlighet att meddela de verkställighets- föreskrifter som behövs för tillämpningen av järnvägslagen. Denna möjlighet kommer även att omfatta den nu föreslagna bestämmelsen om offentliggörande av särredovisningar, vilket innebär att Transport- styrelsen kommer att kunna meddela föreskrifter om hur offentlig- görandet ska ske för att lagens krav ska anses uppfyllda. 6.3Begränsning av vilka som ska vara skyldiga att särredovisa Regeringens förslag: Skyldighet att särredovisa ska inte gälla för den verksamhetsutövare som, utan att motta offentligt stöd, bedriver järn- vägstrafik och förvaltar järnvägsinfrastruktur endast i syfte att förse den egna verksamheten med sådana tjänster som avses i 6 kap. 23 § järnvägslagen. Transportstyrelsens förslag: Överensstämmer i sak i allt väsentligt med regeringens förslag. Regleringstekniskt föreslår dock Transport- styrelsen att det i järnvägslagen (2004:519) införs ett bemyndigande varigenom regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela undantag från skyldigheten att särredovisa. Remissinstanserna: De fåtaliga remissinstanser (och ) som yttrat sig i denna del har tillstyrkt förslaget i promemorian. påpekar att järnvägslagens nuvarande bestämmelser om särredovisning omfattar fler verksamhetsutövare än vad kräver. anser att kravet på särredovisning i järnvägslagen bör utformas med utgångspunkt i att endast de verksamhetsutövare som förvaltar infrastruktur som helt eller delvis finansieras med offentliga medel bör omfattas av krav på särredovisning. Skälen för regeringens förslag: Som framgår ovan har Transport- styrelsen i sin promemoria föreslagit att vissa företag, som omfattas av järnvägslagens bestämmelser om särredovisningsskyldighet, ska undantas från dessa krav. Det är åtta företag i som omfattas av järn- vägslagens bestämmelser om särredovisning. Hälften av dessa är enligt Transportstyrelsen skyldiga att särredovisa på grund av att de både bedriver järnvägstrafik och förvaltar viss infrastruktur för att kunna förse den egna trafikverksamheten med sådana tjänster som avses i 6 kap. 23 § järnvägslagen. Det gäller exempelvis spår för godsterminaler (lastning och lossning), bränsledepåer, underhållsanläggningar och uppställning av fordon. Det rör typiskt sett privatägda industrispår som enbart används för den egna verksamheten. Fråga är om denna, från konkurrens- och icke-diskrimineringssynpunkt, relativt obetydliga förvaltningen av järn- vägsinfrastruktur bör föranleda krav på särredovisning av de båda verksamhetsgrenarna. Järnvägslagens bestämmelser om särredovisning genomför de bestämmelser om särredovisning som finns i direktiv /440/EEG. Detta direktiv avser förvaltning av infrastruktur och järnvägstransporter utförda av järnvägsföretag som är etablerade i en medlemsstat. Direktivet inne- håller en detaljerad definition av begreppet infrastruktur genom hänvisning till bilaga 1 A till kommissionens förordning (EG) nr 851/2006, som ersatt kommissionens förordning (EEG) nr 1108/70, och som avser uppgifter om infrastrukturkostnader för transporter på väg, järnväg och inre vattenvägar. Av denna bilaga framgår att spåranlägg- ningar inom underhålls- och reparationsverkstäder, förråd eller lokstallar samt privata anslutningslinjer eller sidospår inte ska betraktas som järn- vägsinfrastruktur. Detta innebär som i sitt remissvar påpekat, att järnvägslagens definition av infrastruktur är vidare än den i direktiv /440/EEG och därmed omfattar fler verksam- hetsutövare än vad som krävs enligt detta direktiv. Det finns dock även andra EU-rättsliga bestämmelser som har betydelse för hur regleringen bör utformas. Det gäller främst direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter. I detta direktiv finns bestämmelser om järnvägsföretags tillträde till sådana tågtransport- tjänster (lastning, lossning, underhåll och reparation) som ofta finns inom sådana spårområden som enligt den ovan nämnda definitionen i bilaga 1 A inte ska anses utgöra infrastruktur. En ytterligare komplicerande omständighet är att en spåranläggning kan användas för flera olika ändamål och att användningen av den därför tenderar att växla över tiden. Ett spår på ett verkstads- område kan inte bara användas för att möjliggöra reparation av järnvägs- Det kan också användas för t. ex uppställning av fordon, dvs. 2010/11:25 tillhandahållande av en annan tjänst än reparation av fordon. praktiken därför ofta svårt att urskilja vilka spåranläggningar som faller utanför definitionen av järnvägsinfrastruktur enligt bilaga 1 A och därmed även utanför tillämpningsområdet för direktiv /440/EEG. Många medlemsländer har därför vid införlivandet av direktiv /14/EG valt att behandla alla spåranläggningar som används för att möjliggöra tillhandahållandet av tjänster på samma sätt, oavsett om de ska betraktas som järnvägsinfrastruktur eller inte. Syftet bakom bestämmelserna om särredovisning i direktiv /440/EEG är dock att främja en effektiv konkurrens på marknaderna för gods- och persontransporter på järnväg samt icke-diskriminerande tillgång till infrastruktur för tillhandahållare av sådana transporttjänster.