prop · GX03248 · 2010-09-29 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:248 En förnyad arbetsmiljöpolitik med en nationell Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringens insatser när det gäller arbetsmiljön ska bidra till den över- gripande prioriteringen att bryta utanförskapet. Arbetsmiljöinsatserna ska motverka utslagning från arbetslivet och öka möjligheterna till inträde i arbetslivet. Arbetsmiljöpolitiken ska liksom handla om att minska riskerna att drabbas av olycksfall och sjukdomar, men även i högre grad än tidigare handla om att arbetsmiljön ska vara utvecklande och bidra till hälsa. Arbetsmiljön som framgångsfaktor och konkurrensmedel ska bättre synliggöras. Medvetenheten och kunskapen om arbetsmiljöns betydelse måste öka och vara väl spridd. Reglerna ska vara så enkla och begripliga som möjligt. Efter samråd med arbetsmarknadens parter inleddes ett arbete med att ta fram regeringens långsiktiga strategi för arbetsmiljö- politiken. Den handlingsplan som presenteras är avsedd att gälla med en halvtidsavstämning . En utvär- dering ska genomföras . Den nationella handlingsplanen ska genom att lyfta fram strategiskt prioriterade områden och därtill kopplade insatser utgöra en grund för arbetsmiljöarbetet . I handlingsplanen presenteras vidare ett antal konkreta åtgärder, avsikten är att ytterligare åtgärder ska kunna preciseras efter hand. Regeringens generella prioriteringar.................................. Regeringens utgångspunkter för arbetsmiljöpolitiken........ Behovet av en nationell handlingsplan för arbetsmiljö ...... 1.4Syfte, avgränsningar och utgångspunkter för en nationell 2 Utvecklingen inom området ............................................................. Indikatorer för arbetsmiljö ................................................. 2.2Förändringar och åtgärder av betydelse för 2.2.2Genomförda ändringar i arbetsmiljölagen och 2.2.4Styrmedelsutredningens delbetänkande En ny modell för arbetsmiljötillsyn ........................... Forskning och kunskapsutveckling ................. försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet...... 2.3Viktiga trender och utmaningar inom arbetsmiljö Entreprenörer ersätter egna anställda .............. 3 Regeringens nationella handlingsplan för arbetsmiljöområdet Områden .....................................och strategiska insatser Systemen för att minska riskerna i arbets - miljön ska förbättras som arbetsmiljöns möjligheter att bidra till hälsa i högre grad uppmärksammas och utvecklas.....21 3.2.2Arbetsmiljöförutsättningar ska beaktas som en viktig komponent i arbetet att minska 3.2.3Arbetsmiljö som en viktig konkurrens och lönsamhetsfaktor ska synliggöras och därmed Medvetenhet och kunskap om arbetsmiljö- frågor ska öka i hela samhället ....................... 4 Genomförande och uppföljning av handlingsplanen...................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 35 Regeringens övergripande prioritering under föregående mandatperiod har varit att bryta utanförskapet. Ambitionen är fortsatt att fler ska få ett arbete, fler företagare ska vilja skapa jobb, fler enskilda och familjer ska få mer makt över sin egen tillvaro och möjligheten att skaffa sig kunskap ska komma fler till del. Regeringens insatser när det gäller arbetsmiljön ska bidra till detta. Insatser för att förbättra arbetsmiljön är särskilt betydelsefullt för att minska utanförskapet genom att motverka utslagning från arbetslivet och öka möjligheterna till inträde, men bidrar också till att skapa gynnsamma förutsättningar för tillväxt och hälsa. 1.2Regeringens utgångspunkter för arbetsmiljöpolitiken Det finns två huvudinriktningar för en förnyad arbetsmiljöpolitik. Arbetsmiljöolitiken ska dels bidra till den samlade jobbpolitiken, dels lyfta fram arbetsmiljöns potential för ökad konkurrenskraft. bär inte att de mer traditionella arbetsmiljöfrågorna ska tonas ned. viktig del i arbetet är att arbetsmiljön ska bli bättre genom att åstad- komma säkrare jobb med minsta möjliga risk för att drabbas av arbetsre- laterade olyckor och sjukdomar. Regeringen anser dock att arbetsmiljö- politiken måste ges en mer offensiv och positiv innebörd. enbart handla om att förhindra en dålig arbetsmiljö, utan i mycket högre grad än tidigare om att se arbetsmiljön som utvecklande för såväl individer som verksamhet och som en framgångsfaktor och ett Politiken bör i ökad utsträckning utgå ifrån att det i arbetsmiljön ligger en avsevärd potential för att inte bara motverka ohälsa utan också för att Vidare är en arbetsmiljö med goda förutsättningar för personlig utveckling också en värdefull tillgång för den verksamhetsmäs- För arbetsgivare finns också en delvis outnyttjad möj- lighet att använda en god arbetsmiljö som ett medel för att konkurrera om såväl kunder som arbetskraft. Det är regeringens uppfattning att de arbetsgivare som har förmåga att använda arbetsmiljöns positiva och värdeskapande möjligheter också kommer att ha stora fördelar av detta. Det är därför angeläget att denna offensiva och positiva syn på arbets- miljöfrågorna ges ökad uppmärksamhet i det konkreta arbetet på arbets- Den framtida arbetsmiljöpolitiken måste bidra till att arbetsmiljöfrå- gorna upplevs som ett självklart engagemang för alla på arbetsplatsen. Det innebär också att kunskapen om arbetsmiljö måste vara väl spridd. Det gäller inte minst kunskapen om vilka regler och skyldigheter som gäller på arbetsmiljöområdet. Regler och skyldigheter ska vara så enkla och begripliga som möjligt och det måste upplevas som lätt att hämta information och att få del av kunskap inom området. I promemorian Arbetsmiljön och utanförskapet en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken (Ds 2008:16) utgångspunkter och resonemang vilka sedan fortsatt arbete inom (). 2009/10:248 inleddes ett arbete med inriktningen att efter samråd med arbetsmarknadens parter ta fram en långsiktig strategi för den framtida politiken. Avsikten är att denna strategi ska utgöra en nationell handlingsplan för arbetsmiljöområdet. 1.3Behovet av en nationell handlingsplan för arbetsmiljö Arbetsmiljö inbegriper ett stort antal viktiga områden. Det handlar om frågor som är av betydelse för såväl samhälle, verksamheter och indivi- der. Arbetsmiljön i är i en internationell jämförelse god och det arbete som lagts ned för att minska riskerna för att skadas eller bli sjuk av arbetet har i stort sett varit framgångsrikt. Utgångsläget för en fortsatt positiv utveckling med minskande antal arbetsolyckor och arbetsskador är därmed förhållandevis gott. Arbetslivet och de faktorer som påverkar arbetsmiljön har dock snabbt förändrats vilket innebär att som kunskapen och förmågan att hantera vissa risker har förbättrats, så har nya risker tillkommit och fått ökad betydelse. Dessa förändringar måste självklart uppmärksammas. menar regeringen att det också behövs ett nytänkande inom arbetsmiljöområdet, där arbetsmiljön inte ses som enbart en källa till risker som måste hanteras utan också som en möjlighet med både hälsobefrämjande och verksamhetsbefrämjande effekter. Regeringen inledde i början av den förra mandatperioden ett arbete med syfte att förnya arbetsmiljöpolitiken bland annat genom att förstärka denna mer positiva inriktning. I Europeiska unionens arbetsmiljöstrategi för 20072012 rekommende- ras att medlemsstaterna utarbetar nationella strategier inom arbetsmiljö- området. Det finns inte någon sådan sammanhållen svensk nationell strategi för arbetsmiljöfrågorna. Regeringens mål för arbetsmiljöpolitiken och utvecklingen inom området arbetsmiljö presenteras i budgetpropositionen. () i sin tur prioriterar och tar fram planer för sin verksamhet. I Internationella arbetsorganisationens () konvention (nr 187) om ett ramverk för att främja arbetsmiljön ingår utformandet av en nationell politik (artikel 3). Medlemsstaterna rekommenderas att utarbeta och regelbundet uppdatera ett nationellt arbetsmiljöprogram (artikel 5). Regeringen bedömer att det är lämpligt att i samband med arbetet med en förnyad arbetsmiljöpolitik också ut- forma en sammanhållen och flerårig nationell handlingsplan för området. Denna handlingsplan ska utformas med hänsyn till utvecklingen inom arbetsmiljöområdet både när det gäller risker och möjligheter. Strategin ska också utformas med hänsyn tagen till för nationella strategier och konvention (nr 187). Syfte, avgränsningar och utgångspunkter för en Den nationella handlingsplanen syftar till att ge arbetsmiljöarbetet en mer Den nationella handlingsplanen innehåller därför förutom regeringens bedömning av strategiskt prioriterade områden även en bedömning av hur insatser bör riktas för att stödja en önskad Skr. 2009/10:248 utveckling inom dessa områden. Den nationella handlingsplanen har som huvudsakligt syfte att vara ett övergripande strategiskt dokument. Det innebär att handlingsplanen inte har ambitionen att inbegripa alla insatser inom arbetsmiljöområdet . Den nationella handlings- planen bör dock kunna utgöra en värdefull vägledning för framtida beslut när det gäller statliga insatser inom arbetsmiljöområdet. Redan beslutade eller planerade insatser, i den mån de bedöms vara av strategisk bety- delse, redovisas och behandlas inom respektive målområde. Arbetsmarknadens parter har en viktig roll i arbetsmiljöarbetet. Under arbetet med den nationella handlingsplanen har ett flertal samrådsmöten skett med företrädare för parterna. De synpunkter som framkommit har utgjort ett värdefullt bidrag i arbetsprocessen. Utgångspunkten är att en positiv utveckling inom området bäst kan nås genom gemensamma an- strängningar. Den nationella handlingsplanen kan utgöra ett bidrag även till parternas fortsatta arbete. Strategin avser att gälla , med en halvtidsav- stämning . Vid avstämningen kan på så sätt resultaten från 20072012, liksom en eventuell förnyad stra- tegi, tas tillvara och inarbetas. En utvärdering av den nationella hand- lingsplanen ska därefter genomföras . 2 Utvecklingen inom området Den mer långsiktiga utvecklingen har utförligt beskrivits i promemorian Arbetsmiljön och utanförskapet en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken (Ds 2008:16). Regeringen redovisar också utvecklingen i budgetpropositionen. I denna skrivelse lämnas därför endast en kortfattad redogörelse för utvecklingen utifrån ett antal indikatorer samt en redovisning av förändringar och åtgärder av betydelse för arbetsmiljöområdet. 2.1 Indikatorer för arbetsmiljö Indikatorerna avser att beskriva utvecklingen främst när det gäller risker i Några indikatorer som särskilt syftar till att beskriva ut- vecklingen av arbetsmiljön utifrån dess positiva effekter, på exempelvis hälsa och välbefinnande eller produktivitet, finns inte till- I fråga om minskade risker kan det dock sammanfattningsvis konstateras att utvecklingen på arbetsmiljöområdet har varit positiv. Detta med ett undantag: antalet anmälda olyckor utan frånvaro ligger kvar på en hög nivå. Det är viktigt att hålla i minnet att statistiken även kan påverkas av andra faktorer än utvecklingen inom arbetsmiljöområdet. benägenhet att anmäla arbetsskada till kan till exem- pel av olika skäl variera över tiden beroende på förändringar i ersätt- nings- eller bedömningssystem. Till exempel är färre personer anställda i riskutsatta branscher i en Skr. 2009/10:248 lågkonjunktur. Antalet arbetsskador med dödlig utgång ökade åren 20052007. Ökningen fortsatte för att därefter avta och hamna på en lägre nivå än 2007. har minskningen fortsatt till en ny lägsta nivå. Enligt preliminära uppgifter inträffade 40 dödsolyckor i arbetet vilket är en minskning med 13 stycken jämfört med . Källa: /,och Frekvensen anmälda arbetsolyckor som föranlett frånvaro från arbetet har minskat och i en allt snabbare takt . Frekvensen är nu lägre än vad den var vid den tidigare lägsta nivån kring mitten av . I nedanstående diagram redovisas arbetsolyckor med från- varo. Antalet anmälda olyckor utan frånvaro redovisas inte i diagrammet, dessa ligger dock kvar på en hög nivå. Källa: /, SCB(). Antalet anmälda arbetssjukdomar har kraftigt minskat och är det fråga om en nedgång . De anmälda arbetssjukdomarna ligger nu på en ny lägsta nivå. Källa: /, SCB() Sjukfrånvaron har sedan de historiskt höga nivåerna med en kulmen 2002 och 2003 minskat, i en allt snabbare takt. Antalet sjukfall är nu på en historiskt låg nivå. Även andelen som uppger att sjukfrånvaron är arbetsrelaterad har stadigt minskat och mer än halverats . Vilket framgår av nedanstående diagram. Källa: , SCB(). 2.2Förändringar och åtgärder av betydelse för arbetsmiljöområdet Som ett led i regeringens arbete med en förnyad arbetsmiljöpolitik har ett antal insatser genomförts för att förstärka arbetsmiljöområdet. ningar har tillsatts, varav en, (dir. 2008:129) har Skr. 2009/10:248 lämnat sitt slutbetänkande. Insatser av betydelse för området har också genomförts inom andra politikområden såsom socialförsäkrings-, utbild- nings- och arbetsmarknadsområdet. Dessa genomförda insatser utgör en grund för ställningstaganden i det fortsatta arbetet och för utformningen av den nationella handlingsplanen. 2.2.1Förstärkning av informationsverksamhet m.m. I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) avsattes 2009, 2010 och inom tre områden: informations- och kunskapssatsning, för- stärkt information till utländska företag och arbetstagare samt marknads- kontroll och standardiseringsarbete. Förstärkningen innebär i korthet följande: -Beställning av kunskapsunderlag inom för verksamhet viktiga områden. Det gäller bland annat områden där man kan se ökade eller nya arbetsmiljörisker. har initierat 25 avtal om kunskapssammanställningar. Förutom att användas internt för att stärka myndighetens egen kompetens kommer dessa kunskapssammanställningar att spridas till externa intressenter bland annat via myndighetens hemsida och seminarier. -Informationssatsning för att utveckla myndighetens kunskapssprid- ning. ska nå ut till fler med sin information, som innehållsmässigt ska hålla en hög kvalitet. I detta är det viktigt att även de små företagen nås. -Satsning på information till utländska företag och arbetstagare om svenska lagar och regler inom området. har utökat sitt samarbete med andra myndigheter och ambassader för att sprida information om vad som gäller i . Syftet är att underlätta för utländska företag och arbetstagare att göra rätt från början. -Marknadskontroll och standardiseringsarbete. Marknadskontroll är en obligatorisk uppgift till följd av EU-medlemskapet och en central del av åtgärderna för en väl fungerande inre marknad för säkra varor. Deltagande i standardiseringsarbetet är en viktig del i regelarbetet. De extra medlen syftar bl.a. till att förstärka insatser inom dessa områden. 2.2.2Genomförda ändringar i arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen Som en regelförenklingsåtgärd har skyldigheten enligt arbetsmiljöför- ordningen att anmäla tillsättande av skyddskommitté respektive val av skyddsombud till tagits bort. har det blivit möjligt att tillkännage namn på skyddsombud och skyddskommittéleda- möter på annat sätt än med anslag på arbetsplatsen, t.ex. genom uppgift på hemsida. Undantaget i arbetsmiljölagen för arbete i arbetsgivarens hushåll har Skr. 2009/10:248 tagits bort, vilket innebär att alla slag av arbete nu omfattas av lagen. gjordes ändringar av arbetsmiljölagen i fråga om marknads- kontroll, vilket innebär förstärkta möjligheter att ingripa mot försäljning av produkter som inte följer reglerna. Det genomfördes också ett flertal redaktionella ändringar i texten för att underlätta för läsaren, t.ex. hän- visningar till andra lagar. Överklagande av beslut i enskilda fall ska numera göras till förvaltningsrätt i stället för som tidigare till regeringen. Det har i arbetsmiljölagen införts nya regler som innebär ett bättre genomförande av EU:s byggplatsdirektiv. De nya reglerna medför ett mer samman- hängande system för ansvar vid byggande. Kravet på samordning och planering ur säkerhetssynpunkt genom hela processen betonas bättre . kan man förvänta sig att reglerna bidrar till färre olycks- fall i byggbranschen. Ett antal förändringar har gjorts i arbetsmiljölagen när det gäller reg- lerna om skyddsombud. Elever, studerande och deras representanter ges bättre möjligheter att driva arbetsmiljöfrågor. För de vuxenstuderandes del innebär detta bl.a. rätt att begära bedömningar av och rätt att överklaga verkets beslut. Skyddsombud på ett arbetsställe där arbete utförs av inhyrd arbetskraft m.fl., kan agera i förhållande till sin egen arbetsgivare till förmån för dem som utför det aktuella arbetet. Arbetsmiljöombud har införs som alternativ beteckning med samma innebörd som skyddsombud. Regeringen har tydligt angivit att den svenska modellen, där arbetsmark- nadens parter har ett centralt ansvar för vilka villkor som ska gälla på arbetsmarknaden och den arbetsrättsliga lagstiftningen fungerar väl, ska upprätthållas. Förenklingsarbetet har inte enbart inriktats på regler som medför administrativa kostnader. En minst lika viktig del är att åstadkomma andra slags förenklingar. Det handlar bl.a. om hur reglerna är utformade (tekniskt, språkligt m.m.), att de kan förstås och tillämpas, att det så långt möjligt finns en fungerande systematik och överblickbar- het, m.m. Sammanfattningsvis kan sägas att det 2009 har genomförts omfattande förbättringar av regelstrukturen inom arbetsmiljöområdet i samarbete med arbetsmarknadens parter. De administrativa kostnaderna för företagen har därmed minskat med netto och 26 föreskrifter, allmänna råd, meddelan- den och anvisningar har upphävts. 2.2.4Styrmedelsutredningens delbetänkande En ny modell för arbetsmiljötillsyn Regeringens bedömning: Regeringen avser att återkomma i frågan om utformningen av arbetsmiljötillsynen efter det att nu pågående pilotprojekt med genomgång av samtliga arbetsställen genom besök inom en utvald bransch är avlutat och utvärderat. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen utsåg en särskild utredare med uppdrag att se över behovet av och möj- ligheterna att införa marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområ- det (). lämnade utredningen delbetän- kandet En ny modell för arbetsmiljötillsyn (SOU 2009:40), som avser den del av uppdraget som gäller möjligheterna att koppla mark- nadsorienterade styrmedel till tillsyn. Utredningen föreslår en tillsynsmodell som bygger på följande. -Genomgång av samtliga arbetsställen genom besök (s.k. screening), inledningsvis . Vid sidan om dessa besök ligger tillsynsbesök som sker av särskilda skäl, t.ex. påkallas av skyddsom- bud. -Synlig- och offentliggörande av resultatet av besöken genom en jämförande märkning av arbetsställena på AV:s webbplats (grönt: inget föreläggande/förbud efter besöket, rött: lagakraftvunnet föreläg- gande/förbud, gult: resultatet av besöket ännu ej klart). Utredningen pekar bl.a. på följande. -Genomgång av arbetsställen genom besök enligt den föreslagna modellen innebär bl.a. att ett stort antal arbetsställen ges bättre möj- lighet till kvalificerad rådgivning och att en ökad medvetenhet åstad- koms om arbetsmiljöfrågorna och deras betydelse för såväl hälsa och säkerhet som verksamheten. -Märkningen kan få betydelse t.ex. när det gäller konkurrensen om arbetssökande eller kunder och därigenom ge ytterligare incitament för verksamheternas egenaktivitet. Delbetänkandet har remissbehandlats och bland annat har följande synpunkter framförts. i (LO), Tjänstemän- nens () och Akademikers Centralorga- nisation () ställer sig positiva till fler tillsynsbesök, men ställer sig tveksamma till det föreslagna systemet och anser att eventuella ökade tillsynsresurser bör sättas in mer behovsbaserat. , Kommuner och Landsting (SKL), , Företa- garna, Kommunala Företagens () och () ställer sig avvisande, i första hand till märkningen. Datainspektionen ifrågasätter om offentliggörandet av märkningen är proportionerlig i förhållande till integritetsintrånget. framhåller de EG-rättsliga prin- ciperna om fri rörlighet och ifrågasätter hur företag som tillfälligt bedri- ver verksamhet i påverkas. anser inte att märkningen är ett rättssäkert instrument. ställer sig avvi- sande till förslaget som helhet. förslag om en ny tillsynsmodell ställer krav på en mycket stor ökning av antalet inspektörer. Kostnaderna för detta har av utredningen beräknats till . Utgångs- punkten i dessa beräkningar baseras på att en märkning enligt förslaget, för att vara konkurrensneutral, ställer krav på att samtliga arbetsställen ska nås. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är angeläget att fler arbetsplatser kan nås och att en ökad medvetenhet åstadkoms om arbetsmiljöfrågorna. Märkning av arbetsplatser skulle kunna innebära ett positivt incitament för arbetsgivare att öka sina ansträngningar i arbets- miljöarbetet. De stora kostnader som det innebär att genomföra förslaget i sin helhet och de invändningar som redovisats av remissinstanserna Skr. 2009/10:248 talar dock mot att modellen med märkning som en del i tillsynen införs. Regeringen anser att det är viktigt att förutsättningarna för att nå de sämsta arbetsmiljöerna inte försvagas vilket skulle kunna bli en följd om en stor del av resurserna måste tas i anspråk för genomgång av samtliga verksamheter enligt utredningens förslag. Det är därför regeringens mening att även alternativa förslag till förändringar bör kunna övervägas. Nya metoder i tillsynsarbetet liksom kompletterande urvalsmetoder behöver praktiskt prövas för att utgöra ett underlag i regeringens framtida bedömning. Ett sådant pilotförsök med genomgång av samtliga arbets- ställen inom en utvald bransch pågår nu vid och resultaten kommer att utvärderas . Regeringen avser därefter att återkomma i frågan om utformningen av arbetsmiljötillsynen. 2.2.5Styrmedelsutredningens slutbetänkande Marknadsorienterade styrmedel på arbetsmiljöområdet Regeringens bedömning: En möjlighet för arbetsgivare att på synliggöra att verksamheten är arbets- miljöcertifierad bör införas. övriga förslag angående arbetsmiljöcertifie- ring kopplat till genomgång av arbetsställen kommer att övervägas i samband med att regeringen återkommer i frågan om utformningen av en framtida arbetsmiljötillsyn. lämnade sitt slutbetänkande. I korthet har utredningen här gett följande förslag till incitament som skulle kunna främja efterlevnaden av regler på arbetsmiljöområdet. -En arbetsgivare som blivit arbetsmiljöcertifierad ska undantas från genomgång av samtliga arbetsställen och få en tilläggsmärkning på verkets webbplats. -Den som lämnar anbud på en tjänst i en offentlig upphandling ska uteslutas från upphandlingen om denne inte har fullgjort sina skyldig- heter att undersöka arbetsmiljöriskerna i verksamheten och upprätta en skriftlig riskbedömning. -Arbetsmiljökunskap ska i större utsträckning föras in i högskoleutbildningen. -Det befintliga kravet på obligatorisk redovisning av sjukfrånvaron i årsredovisningar bör behållas. Slutbetänkandet har remissbehandlats. Förslaget att undanta den som är arbetsmiljöcertifierad från den av utredningen föreslagna genomgången av samtliga arbetsställen, för det fall ett sådant system införs, har inte mött några invändningar. Förslaget att det ska krävas skriftlig riskbedömning av den som ger an- bud i en offentlig upphandling stöds av och Tillväxt- verket samt av LO och TCO. är tveksam till att förslaget fokuse- rar på ett formellt krav på skriftlig riskbedömning. SKL, , Företagarna, är negativa både med hänsyn till den administrativa bördan och till EU-reglerna om pro- Även JK, , och är negativa, framför allt med hänsyn till EU-reglerna. och motsätter sig förslaget med hänsyn till den administrativa bördan. Förslaget om arbetsmiljökunskap i högskoleutbildningen stöds av , , , , , , Företagarna och KFO. Negativa är , och främst med hänsyn till lärosätenas självbestämmande. När det gäller kravet på uppgift om sjukfrånvaron i årsredovisningar vill , , , och behålla kravet, medan , , , , Företagarna, och vill ta bort det. Förslaget om verkan av arbetsmiljöcertifiering är kopplat till förslagen i delbetänkandet.