prop · GX03227 · 2010-05-27 00:00:00 — Att företa en egentlig omröstning leder inte alltid rätt när det gäller att avläsa opinionen. Motståndare till en åtgärd är ofta beredda och även angelägna att ge sin åsikt till känna, medan andra som är mer positiva inte sällan underlåter att närvara vid det sammanträde där åtgärden diskuteras eller att öppet uttala någon åsikt. bör kunna göra en helhets- bedömning och därvid ta hänsyn till såväl antalet fiskerättsägare som är emot bildandet som de skäl som åberopas emot bildandet utan att en Prop. 2009/10:227 formell omröstning behöver göras. Detta innebär dock inte att regeringen avser att genomföra någon förändring av det gällande förfarandet vid bildande av ett fiskevårdsområde. Det har inte framkommit annat än att det förfarande som tillämpas fungerar bra. Något behov av omröst- ningsregler i detta sammanhang kan inte anses föreligga. Utredningens förslag bör därför inte genomföras. 7.3Fiskerättsförteckning eller fiskerättsutredning? Regeringens bedömning: Det bör inte införas något krav på att det vid bildande av ett fiskevårdsområde ska göras en fiskerättsutredning. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att fiskerättsförteck- ningen ska ersättas med en fiskerättsutredning. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, däribland majo- riteten av länsstyrelserna, , Skogsindustrierna samt , avstyrker förslaget. De anser att bildandet och vidmakthållandet av fiskevårdsområden försvåras och fördyras genom förslaget. Det finns en risk för att befintliga områden med svag ekonomi kommer att upplösas. Förslaget gynnar ett fåtal stora innehavare av enskild fiskerätt på det mycket stora flertalet fiskerätts- ägares bekostnad. Det är tveksamt om detta gynnar intresset för att engagera sig i fiskevårdsområden. En fiskerättsförteckning bör i normal- fallet räcka. Flertalet av dessa remissinstanser anser att en fiskevårds- områdesförening själv bör fatta beslut om framtagande av en fiskerätts- utredning när frågan om delaktighet kommer upp i ett fiskevårdsområde. anser att en fiskerättsutredning bör tas fram endast om en delägare kräver det och förrättningsmannen bör då bedöma om fiskerätts- utredningen ska baseras på fiskerättsägarnas andel av fiskevattnets areal eller om utredningen utöver arealtal också ska vikta fiskerättsägarnas andelar mot varandra utifrån värdet av fisket. Majoriteten av de remiss- instanser som avstyrker förslaget anser att om ägarnas delaktighetstal ska räknas ut måste vattnets godhet beräknas och vattnet viktas. För att stärka egendomsskyddet måste delaktighetstalen sättas i förhållande till det faktiska värdet av fiskerättsinnehavet. Statliga medel bör tillskjutas för att bekosta utredningar. Fisketurismföretagare påpekar att medel inte bör tas från fiskevårdsmedlen. Fiskevattenägarna Dalarna- anser att om opinionskravet behålls är en fiskerättsutredning onödig, då den kostar mycket men inte tillför någon större precision i beslutsfattandet. Några remissinstanser tillstyrker förslaget. Bland dessa anser i och att det är bra att ägare med stor andel av fisket ges ett större inflytande i fiskevårdsområdet samt att det är bra att fisket blir mer fullständigt utrett. , som också tillstyrker förslaget, anser att bidrag till fiskerättsutredningar ska lämnas. kommun, och Fisketurismföretagare tycks inte direkt motsätta sig förslaget, men oroar sig över kostnaderna och engage- manget i fisket. Skälen för regeringens bedömning krävdes en fullständig äganderättsutredning vid bildande av ett fiskevårdsområde. Av regeringens proposition om åtgärder för att främja fritidsfisket m.m. (prop. 1980/81:153 s. 25) framgår att endast cirka 350 områden bildades enligt lag om fiskevårdsområden. Orsaken ansågs delvis vara att fiskerättsutredningen var orimligt dyr att genom- föra. Det förslag som lämnades i propositionen till lag om fiskevårdsområden tog sikte på att göra det enklare och billigare att bilda fiskevårdsområden. Ett stort steg i den riktningen var att det inte längre skulle krävas en fiskerättsutredning. I och med att ett opinionsvillkor infördes blev det möjligt att sänka kraven på utredning av äganderätten till fisket. Förslaget låg till grund för nu gällande bestämmelser. Det finns nu cirka 2 000 fiskevårdsområden. Förrättningsmannen ska före förrättningen upprätta en preliminär för- teckning över fiskerättsägarna. Det är därvid inte nödvändigt att under- söka om avsöndringar och avstyckningar har tillagts fiskerätt och inte heller att genomföra någon utredning till grund för bestämmande av delaktighetstal. Den preliminära förteckning som presenteras av förrätt- ningsmannen kan sedan rättas och kompletteras genom medverkan från fiskerättsägarnas sida (prop. 1980/81:153 s. 2930). Fiskerättsägare som inte finns med i den preliminära förteckningen ges t.ex. möjlighet att anmäla sitt innehav och förete handlingar som styrker fiskerätten. Förenklingen förklarades i propositionen i första hand att gå ut över redovisningen av de relativa andelarna i samfällt fiske. Metoden ansågs emellertid ge en ungefärlig uppfattning om hur andelarna storleksmässigt förhåller sig till varandra, vilket gör det möjligt att vid opinions- mätningen ta hänsyn såväl till antalet företrädare för olika meningar som till storleken av deras andelar i fisket. Vid omröstning på fiskestämman är huvudregeln att varje medlem har en röst. Det är emellertid möjligt att i stadgarna ange att röstning ska kunna ske på annat sätt. I propositionen till lagen (prop. 1980/81:153 s. 3840) anges att det redan vid bildandet av fiskevårdsområdet bör bestämmas om röstning med graderade röstetal ska kunna komma i fråga och fastställas andelstal för en sådan gradering. Röstgraderingen bör därvid göras på grundval av fiskerättsförteckningens uppgifter. Enligt vad regeringen anförde i propositionen borde en sådan omröstning efter delaktighet kunna fungera även om andelstalen grundas på uppskatt- ningar och översiktliga bedömningar. Fiskerättsförteckning eller fiskerättsutredning? Utredningen har föreslagit att fiskerättsförteckningen ska ersättas av en fiskerättsutredning och motiverat detta med att det krävs enligt proportio- nalitetsprincipen. För att en rådighetsinskränkning i äganderätten ska vara proportionerlig ska, enligt utredningen, alla fiskerättsägare ha rätt att kräva andelsröstning, vilket kräver att ägarnas andelar av fisket är klar- ska grunda sig på fiskerättsägarnas andel av fiskevattnets areal i fiskevårdsområdet. Det ska inte krävas att de fiske- vatten som ingår i fiskevårdsområdet viktas mot varandra utifrån vilka delar av vattnet som har det bästa fisket. Proportionalitetsprincipen innebär, såsom angetts ovan (avsnitt 4.1), att inskränkningar i den enskildes rätt att råda över sin egendom endast får ske om det som den enskilde förlorar står i rimlig proportion till det som det allmänna vinner genom rådighetsinskränkningen. Såsom anges i avsnitt 8.1 anser regeringen att det inte finns skäl att genomföra utredningens förslag om att varje medlem vid omröstning på fiskestämman i fråga där ska fatta det slutliga beslutet ska kunna begära andelsröstning. kan fiskerättsägarna skriva in i stad- garna att röstning ska kunna ske på annat sätt än att varje medlem har en röst. Fiskerättsägarna ska även i fortsättningen själva få bestämma om röstning ska kunna ske på annat sätt än enligt den huvudregel som anges i lagen, nämligen att varje medlem vid omröstning på fiskestämman har en röst. Vid antagande av stadgarna i de delar som ska prövas och fastställas av ska opinionsvillkoret vara uppfyllt. Särskilda omröstnings- regler får anses tillhöra sådana riktlinjer för föreningens verksamhet som ska prövas och fastställas av . Stadgarna kan i dessa delar inte antas om fiskerättsägarna mera allmänt motsätter sig dem och har beaktansvärda skäl för det. Härvid ska särskilt deras mening beaktas, vilkas fiskeutövning påverkas mest av bildandet. I detta sammanhang ges de fiskerättsägare som äger de största andelarna i fisket, som nyttjar fisket för sin försörjning eller som i övrigt berörs särskilt av bildandet ett särskilt inflytande över beslutet. Vid prövningen av om opinionsvillkoret är uppfyllt är det därför ofta nödvändigt att göra en översiktlig gradering av de olika enheter som ingår i fiskevårdsområdet för att man ska kunna bedöma hur stor del de negativt inställda fiskerättsägarna har i det aktuella fisket. En sådan gradering utgår från fiskerättsförteckningens uppgifter, bl.a. om skattetal. En sådan gradering grundas visserligen delvis på uppskattningar och översiktliga bedömningar (se prop. 1980/81:153), men enligt regeringens mening tas vid graderingen tillräcklig hänsyn till enskilda fiskerättsägare för att proportionalitetsprincipen ska vara uppfylld. De fiskevårdsområdesföreningar som väljer att ange i stadgarna att andelsröstning kan begäras ska även besluta i vilka frågor en sådan röstning ska kunna begäras och hur beräkningen av andelar ska ske. Som en allmän utgångspunkt gäller, enligt regeringens uppfattning, att förfarandet vid bildandet av ett fiskevårdsområde inte bör vara mer komplicerat eller kostsamt än vad som kan anses vara nödvändigt. Regeringen delar remissinstansernas farhågor om att ett krav på fiske- rättsutredning kan anses försvåra och fördyra bildandet av fiskevårds- områden. En sådan utveckling är självklart inte önskvärd. Regeringen anser vidare att det inte är självklart att en ändring enligt utredningens förslag faktiskt stärker egendomsskyddet. En andelsröstning där an- delarna grundar sig enbart på areal kan leda till att en ägare av fiskerätt inom ett litet område, där fisket är mycket bra och som således är värdefullt i fiskehänseende, får mindre att säga till om än om även värdet på egendomen beaktas. Motsatsvis gäller att en ägare till fiskerätt inom ett område där fiske inte kan bedrivas, även om det givetvis ska beaktas att även sådana områden kan ha betydelse för kvaliteten på fisket inom området i stort, kan få orimligt stort inflytande. Det har dessutom inte framkommit annat än att den ordning som infördes genom lag om fiskevårdsområden har fungerat utan några större problem. Den inskränkning i den enskildes rådighet över sin egendom som bildandet av ett fiskevårdsområde innebär får, som har nämnts, anses stå i rimlig proportion till de stora vinster som görs av det allmänna genom att fiskevårdsområden kan bildas. Det saknas därför enligt regeringens mening anledning att frångå denna ordning. Utredningen har även motiverat det föreslagna kravet på en fiskerätts- utredning med att ett klargörande av en enskild fiskerättsägares andel är nödvändig av skatterättsliga skäl, eftersom beskattning sker utifrån det andelstal som respektive fastighet har i föreningen. De nuvarande bestämmelserna om en förenklad fiskerättsutredning med fiskerättsförteckning har funnits . Det har inte fram- kommit att detta lett till några egentliga problem i skatterättsligt hän- seende. Regeringen är dessutom för sin del inte övertygad om att en andelsberäkning i enlighet med vad utredningen har föreslagit skapar ett bra underlag för inkomstfördelning och därmed uttaxeringen av skatt. Den föreslagna andelsberäkningen grundar sig helt på beräkning av areal och det finns därmed en risk att inkomstfördelningen kan komma att bli oproportionerlig i förhållande till fiskerättsägarnas avkastning. I sammanhanget kan nämnas att det i utredningens uppdrag har ingått att överväga behovet av och möjligheterna till fördelning mellan med- lemmarna av ett eventuellt överskott från verksamheten. Utredningen har konstaterat att lagen om fiskevårdsområden möjliggör att ett eventuellt överskott fördelas mellan medlemmarna, men att de skatterättsliga regler som gäller vid en sådan fördelning är mycket detaljrika och kompli- cerade. En fiskevårdsområdesförening är en delägarförvaltad samfällig- het och är således inte något eget skattesubjekt. Fiskerättsägarna ska själva deklarera sin andel av föreningens inkomster och utgifter. Olika regler gäller för beskattningen beroende på om fiskerätten tillhör en privatbostadsfastighet, en näringsfastighet eller ett privatbostadsföretag och beskattningen sker i antingen inkomstslaget näringsverksamhet eller kapital. Det har uppfattats som en brist att fiskevårdsområdesföreningar saknar möjlighet att fondera medel i föreningen för att kunna bekosta mer omfattande och kostsamma fiskevårdande åtgärder. Utredningen har ansett att det finns ett behov av att se över de skatterättsliga regler som gäller för fiskevårdsområdesföreningar. Flera remissinstanser har under- strukit att ett sådant behov finns. Regeringen har dock inte för avsikt att vidta några åtgärder i detta avseende. 8.1Omröstning i frågor där ska fatta det slutliga beslutet Regeringens bedömning: Något krav i lagen om fiskevårdsområden på att en fiskerättsägare vid röstning om ändring i stadgarna i de avseenden som ska prövas och fastställas av alltid ska kunna begära röstning efter andel av fisket inom fiskevårdsområdet bör inte införas. Fiskerättsägarna bör i stället även fortsättningsvis i stadgarna kunna föreskriva att andelsröstning ska kunna ske. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att ägare av fiske, vid omröstning på fiskestämman i frågor där det slutliga avgörandet tillkommer , alltid ska kunna begära att röstning ska ske efter andel av fisket inom fiskevårdsområdet. Remissinstanserna: och avstyrker förslaget. De menar att omröstning efter andel endast ska kunna krävas i de fall det finns en fiskerättsutredning. kommun avstyrker förslaget och anser att en förändring av röstningsreglerna i redan bildade områden utan föregående förrättning måste ses som ett allvarligt rättsövergrepp. i är tveksam till att en förening ska vara skyldig att utreda andelar av fiskerätten. är tveksam till om engagemanget ökar om de stora fiskerättsägarna får större makt. i tillstyrker förslaget, men är tveksam till att andelen alltid ska beräknas utifrån areal. Grundprincipen bör vara att andel beräknas utifrån arealer, men det bör finnas en öppning i lagen för beräkning utifrån fiskets värde. Fiskevattenägarna ifrågasätter om den förstärkning av egendomsskyddet som eftersträvas verkligen vägs upp av de ökade kostnader som uppstår för att reda ut ägandet av fisket. Det bör gå att finna en medelväg, så att t.ex. en fullständig fiskerättsutredning behöver göras först om en femtedel av medlemmarna begär andels- röstning. kommun, , Fisketurism- företagare och tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte berört denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen anser att de omröst- ningsregler som gäller på fiskestämman inte är helt tillfredsställande. Inskränkningar i den enskildes rådighet över sin egendom måste vara proportionerliga, dvs. att det som den enskilde förlorar ska stå i rimlig proportion till det som det allmänna vinner genom rådighetsinskränk- ningen. Enligt utredningen är det därför inte lämpligt att helt bortse från fiskets andel vid omröstning på fiskestämman i frågor där det slutliga avgörandet tillkommer . De frågor som avses är stadge- ändringar rörande t.ex. grunderna för fiskets utnyttjande och för fiske- vården och grunderna för eventuell uttaxering från medlemmarna. Sådana frågor är enligt utredningen av så ingripande karaktär att det inte är godtagbart att alla fiskerättsägare likställs vid röstningen oavsett hur stor andel av fiskevårdsområdet de äger, såvida de inte samtycker till det. Utredningen har därför föreslagit att en fiskerättsinnehavare i dessa frågor alltid ska kunna begära att röstning ska ske efter delaktighet, dvs. att röstetalet ska baseras på andelen av fisket. Detta ska gälla oavsett vad som står i stadgarna. Utgångspunkten vid beräkningen av andelar ska vara fiskerättsägarnas andel av fiskevattnets areal i fiskevårdsområdet. En sådan ändring medför att ägare av en stor andel av fisket tillförsäkras ett visst inflytande i fiskevårdsområdet. Den föreslagna ändringen förut- sätter att fiskerättsutredningar måste upprättas såväl i nya som i redan befintliga områden. Flertalet remissinstanser är tveksamma till förslaget dels för att det innebär att en fiskerättsutredning måste upprättas, dels för att fiskerätts- ägarnas rösträtt enligt utredningens förslag ska grundas endast på deras andel av fiskevårdsområdets areal och inte på fiskets värde inom denna andel. En del remissinstanser har föreslagit att röstning efter andelar endast ska kunna krävas i de fall en fiskerättsutredning redan finns. Av gällande lag framgår att varje medlem har en röst vid omröstning på fiskestämman, om inte annat följer av stadgarna. Fiskerättsägarna har således möjlighet att i stadgarna föreskriva att röstning ska ske efter graderade röstetal. Av stadgarna ska då framgå i vilka frågor en sådan röstning ska kunna begäras och hur de graderade röstetalen ska beräknas. Det finns t.ex. möjlighet att fastställa uppskattade andelar av fiskerätten med utgångspunkt i fiskerättsförteckningens uppgifter. En översiktlig gradering av de enheter som ingår i fiskevårdsområdet är oftast nöd- vändig även för att kunna tillämpa opinionsvillkoret vid prövning, bl.a. vid bildandet av fiskevårdsområdet och antagandet av stadgarna. Det finns även möjlighet att rösta efter beräknade andelstal. Andelstalen kan då vara beräknade endast utifrån fiskerättsägarnas andelar av fiskevårdsområdets areal eller utgå från såväl areal som fiskevattnets kvalitet. Utredningens förslag är motiverat av att en fiskerättsägare av hänsyn till egendomsskyddet ska kunna begära andelsröstning i viktigare frågor. En sådan andelsröstning grundad på areal, som har föreslagits av utred- ningen, innebär att de fiskerättsägare, som äger en stor geografisk andel av fisket, tillförsäkras ett visst inflytande i fiskevårdsområdet. Fiske- vatten kan dock, som en del remissinstanser har påpekat, ha mycket olika kvalitet när det gäller fiske beroende på strömning, djup m.m., vilket innebär att en indelning i andelar som endast grundas på areal kan bli missvisande när det gäller värdet på det fiske som kan bedrivas inom andelen. Det kan finnas arealmässigt små andelar där ett bra fiske kan bedrivas och arealmässigt stora andelar som är ointressanta ur fiske- synpunkt, även om det givetvis måste beaktas att även dessa sistnämnda områden kan ha betydelse för kvaliteten på fisket inom området i stort. En andelsröstning som grundar sig enbart på areal riskerar således att ge arealmässigt stora fiskerättsägare ett oproportionerligt stort inflytande över fisket och fiskevården inom området och att missgynna fiskerätts- ägare, som trots att de äger en mindre geografisk andel av fisket, har ett mer värdefullt fiske. Regeringen noterar också att utredningen inte har föreslagit att andelsröstning ska kunna begäras vid bildandet av ett fiskevårdsområde när fiskerättsägarna har att ta ställning till stadgarnas innehåll. Det framstår enligt regeringens bedömning som naturligt att samma majoritetskrav gäller såväl vid beslut om fastställande av stadgar vid bildandet som vid en senare ändring av stadgarna. Mot bakgrund bl.a. av vad som har anförts från remissinstansernas sida Prop. 2009/10:227 är regeringen, till skillnad från utredningen, av uppfattningen att den ordning som gäller är tillfredsställande. De som äger stora andelar av fisket har större möjligheter att påverka stadgarnas utform- ning än de som äger små andelar. Såsom angetts ovan (avsnitt 7.2.2) tillämpas nämligen ett opinionsvillkor när ett fiskevårdsområde bildas och stadgarna i samband med detta prövas och fastställs av . Enligt opinionsvillkoret får stadgarna inte fastställas om ägarna av det fiske som det är fråga om mera allmänt motsätter sig bildandet av fiskevårdsområdet, och i samband med detta antagandet av stadgarna, och har beaktansvärda skäl för det. Vid denna prövning ska främst deras mening beaktas, vilkas fiskeutövning påverkas mest av bildandet. Opinionsvillkoret gäller även vid prövning av en ändring av stadgarna. Opinionsvillkoret innebär att en helhetsbedömning bör göras. I första hand beaktas antalet fiskerättsägare som motsätter sig bildandet. Ett sådant motstånd anses föreligga om fler än hälften av de närvarande intar en sådan ståndpunkt. Hänsyn ska dock tas även till det förhållandet att bildandet kan betyda mer för vissa fiskerättsägare än för andra. Särskild hänsyn ska tas till synpunkterna från sådana fiskerätts- ägare vilkas fiskeutövning påverkas mest av att ett fiskevårdsområde bildas. Till dem bör räknas fiskerättsägare som har de största andelarna i fisket och fiskerättsägare som utnyttjar fisket för sin försörjning. Om dessa fiskerättsägare är negativt inställda kan det finnas anledning att anse att det föreligger ett allmänt motstånd trots att antalet motståndare inte utgör en majoritet (prop. 1980/81:153 s. 60). Mot bakgrund av det som har anförts anser regeringen att över- vägande skäl talar för att utredningens förslag inte bör genomföras. 8.2Begränsning i rösträtten m.m. Regeringens förslag: Det ska av lagtexten framgå att medlemmar som äger en fastighet med tillhörande fiske med samäganderätt har en röst tillsammans. Om fiskevårdsområdet består av en enda samägd fastighets fiske har dock varje delägare en röst. Regeringens bedömning: Det ska även fortsättningsvis framgå av lagen att en medlem för egen del inte får rösta för av det på fiskestämman företrädda röstetalet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag när det gäller att det av lagtexten ska framgå att medlemmar som äger en fastighet med tillhörande fiske med samäganderätt har en röst till- sammans. Utredningen har vidare föreslagit att det av lagen ska framgå att en medlem inte får rösta för av det på fiske- stämman företrädda röstetalet oavsett om medlemmen röstar för egen del eller för andra genom insamlande av fullmakter och har ansett att orden för egen del ska tas bort. Remissinstanserna: i anser att bestäm- melsen behöver förtydligas, eftersom det råder delade meningar om hur paragrafen ska tolkas. Några remissinstanser, däribland i och , tillstyrker förslaget. i föredrar dock att ordet gemensamt används i stället för tillsammans. Flertalet remissinstanser har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen delar utredningens bedömning att det, när det gäller omröstning på fiske- stämman, bör framgå av lagtexten att medlemmar som äger en fastighet med tillhörande fiske med samäganderätt har en röst tillsammans. Det bör enligt regeringens mening vidare framgå att varje delägare har en röst om fiskevårdsområdet består av en enda samägd fastighets fiske. Läns- styrelsen i föredrar att det anges att personer som äger en fastighet med samäganderätt har en röst gemensamt, eftersom samägarna inte kan uppträda tillsammans på stämman för att nyttja sin gemensamma rösträtt utan måste befullmäktiga någon att företräda dem alla. Den formulering som utredningen har föreslagit har dock sin motsvarighet i lagen (2000:592) om viltvårdsområden. Det har inte framkommit att formuleringen medfört något problem vid tillämpningen av den lagen. Regeringen gör bedömningen att samma formulering bör användas i lagen om fiskevårdsområden. Enligt begränsningsregeln i den nuvarande 22 § andra stycket får ingen för egen del rösta för mer än en femtedel av det på stämman företrädda röstetalet. Utredningen har ansett att bestämmelsens utformning kan medföra en osäkerhet om regeln gäller endast i det fallet röstetalet beräknas efter fiskets andel eller om regeln också omfattar det fallet att någon röstar med fullmakter från andra medlemmar. Regeln omfattar, enligt utredningen, båda fallen och detta för att hindra att någon samlar in fullmakter i sådan utsträckning att han eller hon får majoritet på stämman. För att undanröja denna oklarhet har utredningen föreslagit att uttrycket för egen del tas bort.