prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Miljarder kronor (om inget annat anges) Stabila banker och andra kreditinstitut - infriande av garanti -2,3 - infriande av kreditgaranti Överlåtelse av aktier i till SEK - infriande av exportkreditgaranti - infriande av kreditgaranti Lån till andra länder Utökat garantikapital i Europeiska investeringsbanken 1De garanterade insättningarna ökade med till per . Ökningen är en följd av höjt garanti- belopp, att garantin utvidgats till att omfatta alla konton samt förändrade insättningar . 2Garantiprogrammet är begränsat till maximalt . uppgick de utestående garantierna inom garantiprogrammet till . De avgifter som genereras påverkar det finansiella sparandet och budgetsaldot positivt. 3Ursprungligen tillfördes stabilitetsfonden . uppgick behållningarna inklusive marknadsvärdet av de aktier i som stabili- tetsfonden förvärvat till . Exklusive Nordeaaktierna uppgick fondens behållningar till . förvaltningskostnader i egenskap av stödmyndighet tas från stabilitetsfonden. Till och med hade stabilitetsfonden belastats med i förvaltningskostnader. Medel som betalas ut från stabilitetsfonden påverkar budgetsaldot negativt medan avgifter till densamma påverkar budgetsaldot och det finansiella sparandet positivt. Det finansiella sparandet påverkas negativt av infriande av garantier men inte av finansiella transaktioner som t.ex. kapitaltillskott. 4Kapitaltillskottsprogrammet omfattar högst . beslutade regeringen att delta i Nordeas nyemission med . förlängdes kapitaltillskottsprogrammet till och med . 5I enlighet med beslut (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) infördes en kreditgarantiram för SEK om högst . beslutade om en sänkning av ramen till (prop. 2009/10:1 utg.omr. 24, bet. 2009/10:NU1, rskr. 2009/10:146). 6I enlighet med beslut (bet. 2008/09:NU12, rskr. 2008/09:125) höjdes ramen för EKN:s exportkreditgaranti med till . beslutade att ramen skulle höjas med ytterligare till (prop. 2009/10:1 utg.omr. 24, bet. 2009/10:NU1, rskr. 2009/10:146). 7Till och med enligt uppgift från EKN. Utställda garantier är och utställda offerter är . 50procent av offerterna till utställda garantier. 8Om EKN utnyttjar sin reserv i utländsk valuta som är placerad i affärsbanker påverkas inte budgetsaldot eller statsskulden. Om EKN däremot utnyttjar reserv i svensk valuta, som är placerad i , försämras budgetsaldot och statsskulden ökar. antas att av garantin infrias och hälften bedöms tas från EKN:s reserv i svensk valuta. 9I meddelade GM att man nått en överenskommelse om att sälja till Spyker. I samband med det beslutade regeringen att ge i uppdrag att ställa ut garantin till motsvarande ca . godkände Europeiska investeringsbanken (EIB) lånet på upp till 400 Lånet kommer att betalas ut i delar . har godkänt villkoren för garantin. slutfördes försäljningen av och utfärdade en kreditgaranti för Saabs lån hos EIB. Europeiska investeringsbanken beviljade ett lån . meddelade att man kommit överens med regeringen om att skjuta förhandlingarna om garantin . har åter kontaktat regeringen med önskemål om garantin. 10Extraemissionerna har ingen effekt på statsbudgetens saldo, men ökar statsskulden fram till dess att de förfaller. 11Vid regeringsbeslutet avseende denna proposition hade ägartillskottet om ännu inte betalats ut. En fullständig uppföljning av statsbudgeten för sker i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2009 (skr. 2009/2010:101). Sammanfattningsvis framgår av skrivelsen att statsbudgetens saldo 2009 visade ett underskott på . Utfallet för statsbudgetens saldo blev högre än den prognos som gjordes i budgetpropositionen (se tabell 11.9). Inkomsterna blev lägre än beräknat. Utgifter m.m. blev lägre än prognosen i budgetpropositionen , varav en överskattning av Riksgäldens nettoutlåning förklarar . Huvuddelarna av överskattningen beror i unge- fär lika stora delar på lägre utlåning till andra länder och att myndigheternas räntenetto blev lägre än väntat, dvs. myndigheternas inlåning blev högre än väntat. Den största delen av lånet till betalades inte ut som beräknat utan kommer i stället att betalas ut . Tabell 11.9 Statsbudgetens utfall -9,3 -8,3 -1,0 -29,5 -10,5 -1,1 -18,1 -0,5 -0,3 -196,3 -176,1 Anm.: Belopp är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1För jämförbarhet med statsbudgeten redovisas utfallen enligt de i statsbudge- ten gällande principerna. 2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. Jämfört med prognosen för statsbudgetens saldo som presenterades i budgetpropositionen har saldot förbättrats med 2010 (se tabell 11.10). Sedan budgetpropositionen har konjunk- turläget förbättrats avsevärt. Arbetslösheten har inte ökat i den snabba takt som då bedömdes vilket innebär lägre utgifter i transfererings- systemen. bedöms inkomsterna ut- vecklas starkare i jämförelse med bedömningen i budgetpropositionen . Åren 20112012 beräknas budgetsaldot bli nära respektive starkare jämfört med prognoserna i budgetpropositionen . Även dessa år bidrar det förbättrade ekonomiska läget med bl.a. fallande arbetslöshet jämfört med . I beräkningarna finns ett antagande om försäljningar av delar statens innehav av aktier i noterade och onoterade bolag på 2011 och 2012. I budgetpropositionen antogs inga försäljningar av aktier ske under dessa år. Tabell 11.10 Förändring av statsbudgetens saldo 2010 2012 jämfört med budgetpropositionen Statsbudgetens saldo i budgetpropo- -106,1 -72,1 -51,4 -14,7 -14,7 -24,2 -10,9 -11,0 -17,6 -0,6 -3,1 -3,9 -3,2 -1,5 -2,8 Förändring av statsbudgetens saldo -62,7 -7,6 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 11.5Den offentliga sektorns finansiella sparande Den offentliga sektorns finansiella sparande beräknas bli starkare än vad som beräknades i budgetpropositionen . I utfallet blev inkomsterna högre och utgifterna lägre än beräknat. Det finansiella sparandet blev , motsvarande av BNP, högre än beräknat, trots att BNP minskade marginellt mindre än prognosen i budgetpropositionen . Det bättre utfallet kan förklaras av att arbetsmarknaden utvecklades bättre än väntat. För perioden 20102012 bidrar högre tillväxt och starkare utveckling på arbetsmarknaden till bättre offentliga finanser jämfört med vad som beräknades i budgetpropositionen (se tabell 11.11). Förändringen av prognosen för den offentliga sektorns finanser påverkar främst statens finan- siella sparande, som för åren 20092012 nu beräknas bli (vilket motsvarar av BNP) högre än beräkningen i budgetpropositionen . Ålderspensionssystemets sparande revi- deras upp 2011 och 2012 till följd av högre avgiftsinkomster och lägre utgifter. Tabell 11.11 Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall , prognos för 20102014. -2,2 -3,4 -2,1 -1,1 -0,8 -2,1 -1,0 Det finansiella sparandet för kommunsektorn blev enligt utfallet högre än prognosen i budgetpropositionen . Av- vikelsen rör främst utgifter, bl.a. blev konsum- tionsutgifterna lägre än väntat. Detta är dock främst en följd av beslutet om en retroaktiv åter- betalning avseende sjukförsäkringspremier från Försäkring. I jämförelse med prognosen i budgetpropo- sitionen har det finansiella sparandet reviderats upp. Det är i huvudsak en följd av bedömningen om en starkare ekonomisk utveckling, som medför att skatteunderlaget för kommuner och landsting stärks. har prognosen för det finansiella sparandet reviderats ned jämfört med prognosen i budgetpropositionen . som skatteintäkterna beräknas bli högre så har prognosen för konsumtions- utgifterna reviderats upp i än högre utsträckning. Att utgifterna reviderats mer än inkomsterna beror i huvudsak på att beräkningarna i budgetpropositionen grundades på att kommuner och landsting ska klara balanskravet 2011 och 2012, vilket innebär att kostnaderna anpassas till intäkterna. Prognosen i budget- propositionen för konsumtionsut- gifterna i kommuner och landsting baserades på en mycket svag utveckling av kommunsektorns skatteinkomster. Beräkningen av dessa skatte- inkomster reviderades sedan upp i ett sent skede i arbetet med budgetpropositionen . Denna förbättrade inkomstutveckling kunde dock inte beaktats i prognosen över konsum- tionsutgifterna för kommunsektorn 20112012, utan hela inkomstförstärkningen fick en påverkan på resultatet. Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 12 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet kommer andelen äldre i befolkningen att öka. En större andel äldre i befolkningen kommer sannolikt att öka kostnaderna för sjukvård och äldre- omsorg. Sammantaget visar beräkningarna i detta avsnitt att finanspolitiken är hållbar på lång sikt vid oförändrade beteenden och välfärds- system. Denna slutsats stöds av bedöm- ningar som gjorts av ett antal internationella organisationer. En högre standard i det skattefinansierade tjänsteutbudet och/eller lägre skattesatser är möjligt utan att finanspolitiken blir långsiktigt ohållbar om den förvärvsaktiva delen av livet förlängs, antingen genom ett tidigare inträde till eller ett senare utträde från arbetslivet. Om antalet arbetade timmar blir färre eller efterfrågan på välfärdstjänster ökar snabbare än vad befolkningsutvecklingen motiverar, behöver skatteuttaget ökas eller ambitions- nivån i andra delar av den offentliga sektorn sänkas om finanspolitiken ska vara lång- siktigt hållbar. I detta avsnitt analyseras om finanspolitiken, inklusive de åtgärder som föreslås i anslutning till denna proposition, är långsiktigt hållbar. Grundfrågan är om stora förändringar av de regler som styr offentliga inkomster och utgifter kommer att behöva göras . Detta är en central fråga av minst två anledningar. För det första är det viktigt att regeringen och redan i ett tidigt skede kan föreslå respektive besluta om åtgärder som gör finans- politiken långsiktigt hållbar om så behövs. Om omfattande förändringar av finanspolitiken måste göras bör hushåll och företag ges tillräckligt med tid för att kunna planera för dessa förändringar. Pensionsreformen är ett exempel på en omfattande reform som genom- förts gradvis, bl.a. för att hushållen skulle kunna anpassa sig till de nya förhållandena. Därtill kommer att anpassningar av finanspolitiken som görs normalt blir mindre omfattande än om de skjuts upp. Om nödvändiga budget- förstärkningar fördröjs kan det leda till att den offentliga skulden växer på ett sätt som tvingar regeringen att genomföra stora skattehöjningar eller kraftiga besparingar i välfärden. För det andra spelar förväntningar om fram- tidens finanspolitik en viktig roll för företag och individers beteenden. Studier visar t.ex. att hushåll och företag reagerar på finanspolitiska beslut redan då de aviseras. Det sätt de reagerar på beror på om de åtgärder som genomförs uppfattas som långsiktigt hållbara eller inte. Exempelvis kan en expansiv finanspolitik, som ökar dagens underskott, leda till förväntningar om motsvarande eller till och med större besparingar längre fram. Det gör att en expansiv finanspolitik som syftar till att öka efterfrågan kanske inte uppnår sitt syfte. För att finanspolitiken ska vara effektiv måste den uppfattas som trovärdig och långsiktigt hållbar. För att bedöma finanspolitikens hållbarhet görs i detta avsnitt flera långsiktiga beräkningar för svensk ekonomi. Beräkningarna utgår ifrån, om inte annat anges, att dagens utformning av skatte- och välfärdssystemen bibehålls . På så sätt erhålls ett underlag för att bedöma om dagens välfärdsåtagande kan , även med t.ex. de demografiska förändringar som står inför. De förändringar av befolkningens storlek och sammansättning som förväntas kommer sanno- likt att sätta de offentliga finanserna under press. De offentliga utgifter som går till personer som är uppgår i genomsnitt till per person och år, medan den offentliga sektorns inkomster från samma åldersgrupp i genomsnitt är per person och år.120 väntas antalet personer som är öka i förhållande till antalet personer , från 2008 till 2060, och till 2090. Den utmaning som en åldrande befolkning innebär kan potentiellt förvärras på grund av andra faktorer än demografin. För det första finns en tendens att efterfrågan på välfärds- tjänster ökar snabbare än vad som är demo- grafiskt betingat. Detta kan driva upp den offentliga konsumtionen och därmed leda till en försämring av hållbarheten. För det andra kan ett växande välstånd leda till att även efterfrågan på fritid ökar. Vi vill med tiden ha längre semester och kortare arbetsdagar, vilket gör att antalet arbetade timmar minskar. Om detta är fallet minskar skatteunderlagen, vilket försämrar håll- barheten. Antalet arbetade timmar kan dock öka utan att mängden fritid blir mindre om de yrkesverksamma åren ökar i proportion med den förväntade medellivslängdsökningen. För det tredje befinner sig i en djup lågkonjunktur. Det finns en risk att detta kan ge bestående effekter på svensk ekonomi som ger långsiktiga hållbarhetsproblem. 120 , Hushållens ekonomi (HEK), 2004. I det följande avsnittet analyseras inlednings- vis vad som menas med att finanspolitiken är hållbar och hur detta bedöms. Därefter följer en kort beskrivning av det svenska skatte- finansierade välfärdsåtagandet och den för- väntade befolkningsutvecklingen. Sedan analy- seras de utmaningar och möjligheter som finanspolitiken står inför i ett antal utvecklingsscenarier. Ett syfte med dessa scenarier är att visa vilka faktorer som förbättrar respektive försämrar möjligheterna att upp- rätthålla dagens välfärdssystem. Mot bakgrund av dessa utvecklingsscenarier görs avslutningsvis en sammantagen bedömning av den nuvarande finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. 12.1Vad menas med att finans- politiken är hållbar och hur kan det bedömas? Finanspolitiken kan sägas vara långsiktigt hållbar om de skatteintäkter och övriga inkomster som följer av gällande skatte- och avgiftsregler är till- räckligt stora för att över tiden finansiera de utgifter som följer av dagens välfärdssystem.121 För att bedöma om finanspolitiken är långsiktigt hållbar görs framskrivningar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter för en mycket , givet ett antal beräknings- antaganden. Utifrån dessa framskrivningar och den offentliga sektorns finansiella ställning i utgångsläget kan olika mått på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet beräknas. Osäkerheten i denna typ av beräkningar är naturligtvis mycket stor och resultaten måste därför tolkas med försiktighet. Ett vanligt mått på hållbarhet är den så kallade S2-indikatorn.122 Den anger storleken på den permanenta budgetförstärkning (positivt 121Den teoretiska definitionen av en långsiktig hållbar finanspolitik är att nuvärdet av framtida primära budgetsaldon ska vara lika stort som dagens utestående nettoskuld. Det preliminära budgetsaldot är nettot av de preliminära offentliga inkomsterna och utgifterna, dvs. inkomster och utgifter minskade med kapitalinkomster och kapitalkostnader. 122S2-indikatorn beskrivs i The long-term sustainability of public finances, European Economy, 4, 2006, . Indikatorn beskrivs även i en promemoria, Utvidgad redovisning av bedömningen av finanspolitikens hållbarhet, som finns tillgänglig under . tecken) eller budgetförsvagning (negativt tecken) som måste göras för att finanspolitiken ska bli långsiktigt hållbar i strikt mening. En S2-indikator på en procent av BNP innebär exempelvis att en omedelbar och permanent höjning av skatterna eller minskning av utgifterna motsvarande en procent av BNP måste genomföras för att inkomster och utgifter ska gå jämnt upp på lång sikt. Om inte denna förändring görs kommer en förändring av de regler som styr inkomster och utgifter att tvingas fram, när obalansen leder till allt större underskott och en växande skuldkvot. Finans- politiken är med andra ord inte hållbar. På samma sätt betyder en negativ S2-indikator, teoretiskt sett, att en permanent sänkning av skatterna eller höjning av utgifterna måste genomföras för att inte ständigt växande över- skott ska resultera i en på lång sikt starkt expanderande tillgångsstock. Hur bör S2-värdet tolkas? S2 är ett teoretiskt attraktivt mått på hur hållbar finanspolitiken är, men svårigheterna att applicera det på verkligheten är betydande. Ett givet S2-värde måste därför tolkas med stor försiktighet. För det första är det bara när S2 är lika med noll som finanspolitiken är hållbar i strikt mening. Så fort S2 avviker från noll indikerar det en obalans som kommer att leda till en ständigt växande skuld- eller tillgångskvot, om finans- politiken inte läggs om. Storleken på S2-värdet i absoluta termer är en indikator på hur snart en omläggning av finanspolitiken blir nödvändig. Ju större detta värde är desto större är obalansen mellan de primära inkomsterna och utgifterna, och desto snabbare kan ett tryck på att lägga om finanspolitiken förväntas uppstå. Det är därför intressant att bedöma när i tiden obalanser mellan inkomster och utgifter upp- kommer och vad det är som förklarar dessa. En egenskap med de mycket långsiktiga beräkningar som görs för att bedöma finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är att relativt små initiala obalanser mellan inkomster och utgifter ger upphov till mycket stora över- eller underskott när obalanserna består . Det är därför inte förvånande att det finansiella sparandet når mycket höga eller låga nivåer i beräkningarna. Detta ska inte ses som en sannolik framtida utveckling, utan just som en indikation på att finanspolitiken skulle behöva ändras om de antaganden som görs i framskriv- ningen blir verklighet. Värdet på S2 i de olika scenarierna är vidare ofta starkt beroende av ett tekniskt beräknings- antagande. I beräkningen görs nämligen faktiska bedömningar av det primära sparandet i den offentliga sektorn fram . Ju längre fram i tiden beräkningen sträcker sig, desto mindre meningsfull information finns att basera den på och desto större blir naturligtvis osäkerheten.123 S2 beräknas dock utifrån sparandeutvecklingen över en oändlig tidshorisont. För att möjliggöra beräkningen av S2 görs därför ett antagande att det primära sparandet under alla år efter 2099 kommer att vara detsamma som detta år. Betydelsen av framtida sparsaldon avtar visserligen gradvis i beräkningen genom en diskonteringsfaktor, men det primära sparandet 2099 och antagandet om ett oförändrat sparande är ändå betydelsefullt.124 Huruvida sparandet är positivt eller negativt 2099 påverkar starkt S2:s värde. Ju mer det primära sparandet avviker från noll 2099 desto mer påverkas S2. Bedömningen av finanspolitikens hållbarhet kan av dessa skäl inte bara göras utifrån S2:s storlek, utan även utifrån en analys av vad det är som påverkar S2:s värde och hur tidsprofilen ser ut för det finansiella sparandet. För att fördjupa analysen delas här S2-värdet därför upp i tre delar, i enlighet med de förslag som lämnades i departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). En första del beror på den offentliga sektorns finansiella ställning utgångsåret (vilken är densamma i alla scenarier). En andra del beror på utvecklingen av det offentliga primära sparandet fram (för vilket beräkningar görs). En tredje del beror på utvecklingen efter 2099. Ett ytterligare sätt att förtydliga tolkningen av S2 är att rangordna hållbarheten i tre klasser utifrån storleken på indikatorvärdet. Om indika- torns absolutvärde är mindre än 1 är tolkningen 123SCB:s befolkningsprognoser sträcker sig endast fram . 124Diskonteringsfaktorn är ca 2099, vilket betyder att ett över- eller underskott detta år vägs in med av ett över- eller underskott 2010. Se 2009:17 för en analys av diskonteringsfaktorns betydelse. att finanspolitiken är hållbar i detta scenario, och att det varken finns något långsiktigt reform- utrymme eller besparingsbehov. Om absolut- värdet är större än 1 men mindre än 3 kommer politiken sannolikt att behövas läggas om , om antagandena i scenariot skulle bli verklighet. Om värdet är negativt finns det ett potentiellt reformutrymme och om det är positivt ett potentiellt besparingsbehov. Är absolutvärdet större än 3 är sannolikheten stor att politiken kommer att behövas läggas om och att detta kommer att behöva ske tidigare än om indika- torvärdet är mindre i absoluta termer.125 Bedömningar som görs på detta sätt kan behöva kvalificeras genom en analys av vad det är som förklarar , och en analys av hur primära under- och överskott fördelas över tiden. Om exempelvis ett sparbehov uppstår på grund av stora underskott på mycket lång sikt, trots en god sparandeutveckling under de när- maste decennierna, bör värderingen av finans- politikens hållbarhet och vilka åtgärder som behöver vidtas bli en annan än om samma spar- behov beror på underskott som uppstår relativt nära i tiden. En bedömning av finanspolitikens hållbarhet enligt dessa principer görs nedan i avsnitt 12.5. 12.2Det skattefinansierade välfärdsåtagandet är omfattande i Ett grundläggande drag i den svenska välfärds- modellen är omfattande system med individuella rättigheter, som exempelvis utbildning, sjukvård och pension, som finansieras kollektivt genom skatter och avgifter. Diagram 12.1 De offentliga utgifterna efter ändamål, 2006 De offentliga utgifterna väntas 2010 uppgå till ca eller av BNP. Av dessa är trans- fereringar, dvs. kontantöverföringar till främst hushållen, och offentlig konsumtion, dvs. den skattefinansierade delen av produktionskostnaderna för olika typer av tjänster, så som vård, skola, omsorg, förvaltning, m.m. Diagram 12.1 beskriver hur de offentliga utgifterna fördelades på olika ändamål 2006. Den största andelen av utgifterna användes till socialt skydd, bl.a. arbetslöshetsersättning, ålders- pension samt sjuk- och aktivitetsersättning. En betydande del användes också till utbildning, hälso- och sjukvård samt allmän offentlig förvaltning som var för sig utgjorde av de offentliga utgifterna. 125 Regeringens bedömning av reformutrymmet respektive besparings- behovet utgår från hur den offentliga sektorns finansiella sparande förhåller sig till överskottsmålet. Som framgår av avsnitt 4 bör dock överskottsmålets nivå prövas med viss regelbundenhet, bl.a. med hänsyn tagen till de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Det offentliga åtagandet innebär att en stor del av inkomsterna omfördelas mellan hushållen. Omfördelningen sker exempelvis mellan grupper med olika inkomst, hälsostatus och arbetsförmåga. Den avgjort största delen av denna omfördelning, närmare tre fjärdedelar, sker dock över livscykeln, mellan olika ålders- grupper.126 Under sin livstid betalar en individ normalt in pengar till den offentliga sektorn under vissa perioder, för att sedan få dem tillbaka under andra perioder. Barn, unga och framför allt äldre är nettomottagare av offentliga tjänster och transfereringar, medan yrkesverksamma är nettobetalare till den offentliga sektorn. Diagram 12.2 Inbetalda skatter och erhållna transfereringar och offentliga tjänster i genomsnitt vid olika åldrar, 2004 Anm. Inbetalda skatter till den offentliga sektorn anges med negativa värden, medan erhållna transfereringar och offentliga tjänster anges med positiva värden. Källor: och egna beräkningar. I diagram 12.2 visas hur inbetalda skatter, erhållna transfereringar och konsumtion av offentliga tjänster varierar över livscykeln. Diagram 12.3 visar nettot av dessa in- och utbetalningar vid olika åldrar. Under livets första är en genomsnittlig individ nettomottagare från den offentliga sektorn, beroende på framför allt konsumtionen av barnomsorg och utbildning. ökar skattein- betalningarna som de genomsnittliga utbildningskostnaderna minskar och en genom- snittlig individ blir då nettobetalare till den offentliga sektorn. Skatteinbetalningarnas stor- lek ökar med åldern och når sin högsta nivå runt . Mellan 55 och ökar 126 och , Fördelning ur ett livscykelperspektiv, bilaga 9 till (SOU 2003:110). utbetalningarna av bl.a. sjuk- och aktivitets- ersättning samt ålderspension. ökar även konsumtionen av sjukvård och äldreomsorg kraftigt.