prop · GX03203 · 2010-04-20 00:00:00 — möjlighet att utöva inflytande över kommunernas verksamhet, finns anledning att överväga om länsstyrelserna ska ges en tillsynsuppgift med erforderligt resurstillskott liknande den som finns enligt lagen om skydd mot olyckor. i framhåller behovet av till- synsvägledning och tillsyn över tillsynen. det faktum att kommunerna övertar tillsynsansvaret medför att kommu- nens tillsynsförrättare måste ta ställning till brottsförebyggande åtgärder Denna kompetens finns inte . singborgs och är positiva till att tillstånds- och till- synsuppgifterna hamnar på samma aktör. kommun pekar på behovet av ökade resurser. KCEM anser att ordningen med samma myndighet som tillstånds- och tillsynsmyndighet i vissa fall är mindre lämplig. Dagens ordning, där Myndigheten för samhällsskydd och beredskap kan ta över viss tillsyn bör behållas. tagen menar att det vore lämpligt om lagtexten kompletterades med ett avsnitt om samordning av tillsynen såväl mellan som inom myndigheter. M och R Konsulten motsätter sig förslaget att tillståndsmyndigheten ska Skälen för regeringens förslag: Tillsyn är ett viktigt verktyg för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter riksdag och regering beslutat. fungerande tillsyn är således betydelsefull, inte minst på ett sådant områ- de som regleringen av brandfarliga och explosiva varor. En grundläggan- de utgångspunkt vid val av tillsynsmyndighet är att myndigheten i fråga ska ha en oberoende ställning i förhållande till aktörerna inom den till- synspliktiga verksamheten. Enligt den nu gällande lagen om brandfarliga och explosiva varor utövar Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap den centrala tillsynen. Den lokala tillsynen utövas, om inte reger- ingen föreskriver annat, i fråga om brandfarliga varor av den eller de kommunala nämnder som svarar för räddningstjänsten och i fråga om explosiva varor, av polismyndigheten. Av avsnitt 8 framgår att regeringen föreslår att polismyndigheten inte längre ska vara tillståndsmyndighet för explosiva varor. Merparten av de tillståndsfrågor som polisen har haft att pröva, föreslås i stället prövas av kommunerna. Enligt regeringens uppfattning innebär bland annat detta att man också behöver se över vem som ska utöva tillsyn enligt den nya lagstiftningen. Utredningen har föreslagit att tillståndsmyndigheten som huvudregel också ska vara tillsynsmyndighet. Enligt utredningens förslag ska (vars verksamhet från övergått till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) bli tillsynsmyndighet över samtliga gränsöverskridande överföringstillstånd och importtillstånd samt när det gäller hanteringen av brandfarliga varor som transporteras i rörledningar som meddelats koncession enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar eller enligt naturgaslagen (2005:403). Utredningen har vida- re föreslagit att kommunerna ska bli tillsynsmyndighet avseende natio- nella överföringstillstånd. I sina förslag har utredningen beaktat Polis- verksamhetsutredningens förslag (SOU 2002:70) samt Tillsynsutred- ningens förslag (SOU 2004:100). förslag har lett till en skrivelse från regeringen, Regeringens skrivelse 2009/10:79, En tyd- lig, rättssäker och effektiv tillsyn. Där har regeringen bedömt att begrep- pet tillsyn bör bli snävare. Det bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt upp- fyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektansvarige. Vidare bör begrepp som central tillsyn, regional tillsyn och lokal tillsyn inte användas. Om ansvaret för tillsynen inom ett visst område ska vara uppdelat bör uppdelningen av ansvar göras tydlig genom att respektive myndighets uppgifter anges specifikt. I skrivelsen har regeringen också gjort bedömningen att det inte är lämpligt med någon allmän tillsynslag, bl.a. eftersom det finns motive- rade behov av särregleringar för flera områden. M och R Konsulten har motsatt sig att tillståndsmyndigheten ska vara tillsynsmyndighet. Även KCEM har pekat på att det i vissa fall kan vara mindre lämpligt. I likhet med utredningen anser regeringen dock att det är viktig att den myndighet som utövar tillsyn kan göra det på ett effek- tivt sätt och har de kunskaper och i många fall den lokalkännedom som behövs. Givetvis är det också att föredra att samma myndigheter har närliggande tillsynsuppgifter inom områden som har anknytning till varandra eller som till viss del överlappar varandra. Enligt 5 kap. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor utövas tillsynen av en kommun inom kommunens område, och av inom länet. Den centrala till- synen utövas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kommunen har bl.a. tillsyn över att enskilda vidtar de förebyggande åtgärder mot brand som lagen före- skriver samt att de iakttar vissa skyldigheter vid farlig verksamhet. Kommunen har dessutom tillsynsuppgifter enligt den s.k. sevesolagstif- ningen och enligt (MB). Kommunen har, enligt sevesolag- stiftningen, bl.a. tillsyn över verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt MB i enlighet med den ansvarsfördelning för tillsynen av miljöfar- lig verksamhet som följder av MB. Av MB följer vidare att kommunen har tillsyn över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap. MB, med vissa undantag, över hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap. MB och över avfallshanteringen enligt 15 kap. MB. Med hänsyn till detta delar regeringen utredningens bedömning att den som är tillståndsmyndighet också ska ha ansvaret för tillsynen inom det aktuella området. På det sättet kan effektivitetsvinster göras. Genom en sådan uppgiftstilldelning tas den information och kunskap som tillståndsmyndigheten har tillvara som verksamheten effektiviseras eftersom arbetsuppgifterna avseende tillstånd och tillsyn ofta har beröringspunkter. Ett par remissinstanser, bl.a. , har behandlat frå- gan om roll, och pekat på att man bör överväga om inte skulle kunna få en tillsynsuppgift liknande den som myn- digheten har enligt lagen om skydd mot olyckor (regional tillsyn). Utred- ningen har behandlat frågan om länsstyrelsernas roll. Därvid har utred- ningen kommit fram till att ett överförande av tillsynsuppgifter till läns- styrelserna skulle vara förenat med betydande principiella och praktiska problem. Det skulle bl.a. behövas en mycket stor ökning av antalet an- ställda. Ur förvaltningspolitiskt perspektiv skulle det inte vara önskvärt med en utbyggnad av länsstyrelserna till att bli en sådan tillsynstung statlig myndighet. Dessutom har flertalet av de kommunala tillsynsupp- gifterna ett nära samband med andra kommunala uppgifter och ansvar. En överföring av tillsynsuppgifter till länsstyrelserna skulle vidare inne- bära att tillsynsverksamheten skulle gå miste om den lokala förankring som följer av de insatser och det engagemang de tusentals förtroendeval- da och kommunalt anställda i kommunen tillför. Utredningen me- nar därför att länsstyrelserna inte bör ta över kommunens tillsynsuppgif- ter inom området för brandfarliga och explosiva varor. Regeringen delar utredningens bedömning i denna del. har före- språkat att begreppet central tillsyn bibehålls och att myndigheten kan åta sig den rollen. Utredningen har inte utrett eller föreslagit någon form av central tillsyn. Detta är också ett begrepp som enligt regeringens skrivel- se ovan (Regeringens skrivelse 2009710:79) inte bör användas. Reger- ingen anser mot bakgrund härav och med beaktande av kommunernas kapacitet och kompetens som tillsynsorgan, att någon sådan central till- syn inte ska införas . Skulle de strukturella förändringar av den statliga förvaltningen på na- tionell och regional nivå som föreslagit i sitt betän- kande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) leda till avsevärda förändringar i den statliga förvaltningsstruk- turen som ansvarsfördelningen mellan staten och kommunen förändras kan frågan emellertid komma att behöva övervägas på nytt. Försvarsmakten har möjlighet att utöva viss tillsyn över bl.a. sin egen hantering och import av aktuella varor, efter medgivande av Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap. Försvarsmakten och Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap har i denna del ett väl utveck- lat och fungerande, löpande, samarbete för att avgöra vilka anläggningar och objekt som Försvarsmakten ska få utöva tillsyn över när det gäller den egna hanteringen och importen och på motsvarande sätt för Försva- rets materielverk, och Fortifikations- verket. Bestämmelsen som reglerar detta sätt att arbeta har funnits i förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Regeringen menar att denna ordning ska finnas kvar eftersom den fungerar på ett tillfreds- ställande, ändamålsenligt och säkert sätt. Skäl att ändra denna ordning som varit inne på har inte framkommit. Lagrådet ifrågasätter om inte förutsättningarna för tillstånd och tillsyn ska samordnas och överensstämma i den här aktuella delen. Den nu gäl- lande ordningen har funnits länge och anses, som anges ovan, vara väl fungerande. Utredningen har inte föreslagit någon sådan ändring. Det har inte heller på annat sätt framkommit några skäl att nu ändra den gällande ordningen. Reglerna bör dock fortsättningsvis finnas i den nya lagen eftersom samtliga grundläggande bestämmelser om tillsyn bör vara sam- lade i lagen. har pekat på frågan om s.k. tillsynsvägledning. Även andra remissinstanser, såsom , har pekat på behovet av kvalitetssäkring av tillsynen. Utredningen har föreslagit att (från Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap) ska bistå kommunerna med hjälp vid tillsynen i vissa fall. Av det resonemang som utredningen för följer att kommu- nerna ska garanteras att få den hjälp de kan behöva, men att det är kom- munerna som ska ha ansvaret för tillsynsuppgiften. Regeringen finner det angeläget att expertmyndigheten, numera Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, bistår de övriga tillsynsmyndigheterna med den sakkunskap, de råd och den vägledning i tillsynen som tillsynsmyndighe- ten kan behöva i det enskilda fallet. Myndigheten bör i varje enskilt fall kunna avgöra vilken hjälp en viss kommun behöver eftersom hjälpbeho- vet kan variera mellan olika kommuner. För tydlighets skull bör Myn- digheten för samhällsskydd och beredskaps skyldighet att lämna bistånd regleras särskilt. Lagrådet har haft synpunkter på hur bestämmelsen om Myndighetens för samhällsskydd och beredskaps skyldighet att lämna bistånd ska vara utformad. Myndigheten bör, enligt Lagrådet, åläggas att samordna de övriga tillsynsmyndigheternas verksamhet och hjälpa dem i deras arbe- te eller samordna verksamheten med tillsyn och hjälpa övriga tillsyns- myndigheter i deras arbete. Regeringen konstaterar dock att Myndighe- ten för samhällsskydd och beredskap själv är tillsynsmyndighet och mås- te kunna se över och samordna sin egen tillsynsverksamhet med de andra tillsynsmyndigheternas. Detta är viktigt för att myndigheten ska kunna ha en helhetssyn och ta ett samlat grepp över samordningen av tillsynsverk- samheten. När det gäller hantering av brandfarliga varor som avser transport i så- dan rörledning för vilken koncession har meddelats enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar eller enligt naturgaslagen (2005:403) behövs inte tillstånd enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Det är ändå, enligt regeringens uppfattning, viktigt att sådan verksamhet uppfyller de krav som gäller för tillståndspliktig verksamhet i den nya Prop. 2009/10:203 lagen om brandfarliga och explosiva varor. En sådan bestämmelse före- slås därför i den nya lagen. För denna, icke tillståndspliktiga verksamhet, föreslås i den nya lagen även en uttrycklig bestämmelse om att Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap ska sköta tillsynen. Regeringens förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska utöva marknadskontroll över brandfarliga och explosiva varor. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Har inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Inom EU har krav som ställs på pro- dukter inom olika områden harmoniserats genom olika EU-direktiv. Regelverket innehåller de skydds- och egenskapskrav som en produkt ska uppfylla för att få släppas ut på marknaden. Direktiven ska främja en fri rörlighet för varor inom EU och av dem följer att medlemsstaterna vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att endast produkter som uppfyller ställda krav släpps ut på marknaden och tas i bruk. Detta inne- bär att tillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna ska övervaka marknaden i syfte att upptäcka och kunna ingripa mot produkter som inte uppfyller uppställda krav, s.k. marknadskontroll. Med marknadskontroll avses den tillsyn som en tillsynsmyndighet ut- för stickprovsvis av produkter som har släppts ut på marknaden, för att säkerställa att dessa uppfyller ställda krav. Marknadskontroll syftar till att tillvarata konsumenters och andra användares intressen och till att undvika oseriösa företag och illojal konkurrens på marknaden. Mark- nadskontroll innefattar dels att tillsynsmyndigheten, genom direkta eller indirekta metoder, övervakar de produkter som släpps ut på marknaden, dels att myndigheten kan kräva korrigerande åtgärder, eller vidta andra åtgärder mot en produkt och dess tillverkare, importör eller distributör, om det kommer fram att produkten inte uppfyller ställda krav. Begreppet marknadskontroll omfattar inte kontroll av produkter som i vissa fall krävs i konstruktions- och tillverkningsskedet, dvs. förhands- kontroll innan en produkt släpps ut på marknaden. Marknadskontroll omfattar inte heller återkommande kontroll eller besiktning som sker när produkter tagits i bruk, för att kontrollera att dessa fortfarande uppfyller ställda krav. Kommissionen har för att stärka och samordna marknadskontrollen ini- tierat en översyn av den harmoniseringsmodell som föreskriver om marknadskontroll. Översynen resulterade bl.a. i en helt ny EU-förordning som anger närmare regler för medlemsstaternas marknadskontroll; Euro- paparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93). Denna förordning började tillämpas . Förordningens krav innebär att medlemsstaterna ska utse marknads- kontrollmyndigheter som har nödvändiga befogenheter och resurser att utföra marknadskontroll avseende produkter som omfattas av harmonise- Prop. 2009/10:203 rad gemenskapslagstiftning, vilka kan vara både konsument- och indu- Myndigheterna ska ha befogenheter att kontrollera att produkter på marknaden uppfyller ställda krav, begära in nödvändig dokumentation och ta prover på produkten. Varje medlemsstat ska in- formera kommissionen och de andra medlemsstaterna om sin marknads- kontrollverksamhet och om åtgärder som vidtas för att stoppa produkter som utgör en allvarlig risk. I har SWEDAC utsetts till samordnings- och kontaktorgan för svensk marknadskontroll. Detta regleras bl.a. i förordningen (2007:1223) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll och förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor. SWEDAC ska t.ex. samverka med berörda myndigheter vid planering och genomföran- de av sådan kontroll samt bevaka och aktivt delta i internationellt samar- bete inom sitt ansvarsområde. I förordningen om marknadskontroll av varor anges bl.a. vad som ska avses med marknadskontroll och vilken bedömning som ska ligga till grund för behovet av marknadskontroll. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utpekas som en myndighet som har till uppgift att utöva marknadskontroll. Inom det aktuella området ställs krav på marknadskontroll i flera olika EU-direktiv bl.a. rådets direktiv /396/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om anordningar för för- bränning av gasformiga bränslen (gasapparatdirektivet, EGT L 196, 26.7.1990, s. 15, Celex 31990L0396) och rådets direktiv /15/EEG av om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (explo- sivvarudirektivet, EGT L 121, , s. 20, Celex 31993L0015). För att uppfylla EU-direktivens krav avseende marknadskontroll är det därför viktigt att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, såsom marknadskontrollsmyndighet, ges tillräckliga befogenheter att kontrolle- ra produkter, att begära in nödvändiga upplysningar från näringsidkare och att göra stickprovskontroller. Dessa befogenheter föreslås myndighe- ten få i den nya lagen om brandfarliga och explosiva varor. Här bör nämnas att den tillsyn som avses i avsnittet marknadskon- trollen är närliggande den tillsyn som bedrivs över kemiska produkter enligt . Det är därför viktigt att berörda myndigheter samver- kar för att uppnå en ändamålsenlig fördelning av tillsynen. 10 Godkännande av explosiv vara Regeringens förslag: För att en explosiv vara ska få släppas ut på marknaden ska den ha bedömts överensstämma med vad som ska god- tas enligt bestämmelser som gäller inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet eller, om det inte finns sådana bestämmelser, ha god- känts av den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft något att erin- ra mot förslaget. Skälen för regeringen förslag: Enligt rådets direktiv /396/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen (EGT L 196, 26.7.1990, s. 15, Celex 31990L0396), gasapparatdirektivet, samt rådets direktiv /15/EEG av om harmonisering av bestäm- melserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (EGT L 121, , s. 20, Celex 31993L0015), explosivvarudirektivet, ska de produkter som omfattas av respektive direktiv kontrolleras av ett s.k. anmält organ innan de släpps ut på mark- naden. Kraven omfattar inte explosiva varor för militärt bruk, för polisärt bruk eller pyrotekniska varor. Kraven på bedömning av anmälda organ gäller numera även pyrotekniska varor. Rådets och /23/EG av om utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar (EGT L 154, 14.06.2007, s. 1, Celex 32007L0023) ska nämligen vara genomfört i medlemsstaternas lagstift- ning . Det sistnämnda direktivet ska genomfö- ras i svensk rätt genom föreskrifter av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som kommer att träda ikraft och börja tillämpas , i enlighet med direktivets bestämmelser. Enligt 10 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor gäller att en explosiv vara, innan den får hanteras eller importeras, måste godkännas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller gå igenom någon annan form av bedömning för överensstämmelse som ska godtas enligt . Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap får föreskriva om undantag från nämnda krav och ska också upprät- ta en förteckning över bl.a. godkända explosiva varor. Statens räddnings- verk har redan tidigare meddelat föreskrifter om godkännande av fyrver- keripjäser (SÄIFS 1992:2). I dessa föreskrifter finns krav på vad en an- sökan om godkännande ska innehålla (bl. a. mängd och sammansättning av pyrotekniska satser) och vem som ska göra ansökan (tillverkare eller importör). För godkända fyrverkerier utfärdas ett bevis. Godkännandet kan vara förenat med villkor. Det kan också gälla för viss, bestämd tid, eller tillsvidare. En godkänd pjäs ska vara försedd med märkning och bruksanvisning på visst sätt och denna märkning ska innehålla vissa uppgifter om bl.a. tillverkaren eller importören och godkännandet och dess villkor. Utredningen har föreslagit att den svenska lagstiftningen ska anpassas till gasapparat- och explosivvarudirektivet på så sätt, att krav ska ställas på att en vara ska vara godkänd innan den släpps ut på marknaden, och inte som , då godkännandet är knutet till hantering eller import. Regeringen instämmer i utredningens förslag. Kraven i svensk rätt är inte ändamålsenliga. Den nuvarande ordningen medför ett ständigt behov av undantag för att möjliggöra till exempel forskning och produktutveckling av explosiva varor eller import av en vara som inte är godkänd men som importören har för avsikt att få godkänd av Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap eller bedömt av anmält organ. För att kravet på godkännande ska fungera i praktiken och harmonisera med EU-direktiv på området bör detta krav, så som utredningen föreslagit, gälla först då den explosiva varan släpps ut på marknaden. Detta förslag har inte heller mött några invändningar från remissinstanserna. Den här föreslagna regeln innebär att viss hantering av den explosiva varan kommer att få ske innan den godkänns. Godkännandekravet i lag- stiftningen om brandfarliga och explosiva varor kan här emellertid anses ha som huvudsakligt syfte att skydda användare, såsom konsumenter och tredje man samt möjliggör fri cirkulering inom EU. Detta är också i allt väsentligt de ovan nämnda EU-direktivens syfte. Kravet syftar inte till att skydda de arbetstagare som arbetar med produktutveckling, tillverkning och lagring av de explosiva varorna innan de släpps ut på marknaden. Dessa skyddas i stället genom kravet på tillstånd för hantering, tydliga aktsamhetskrav vid hanteringen samt annan tillämplig skyddslagstiftning, såsom t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160) och lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen att den hantering och import av de explosiva varorna som sker innan dessa släpps ut på marknaden kan ske med ett tillfredsställande högt skydd. Vid eventuella överväganden om särskild kontroll av produktegenska- per, har utredningen haft i uppdrag att beakta uttalande att en anpassning av kontrollordningen till kräver ett öppet sy- stem (bet. 1992/93:EU1 s 48 f). Ett sådant system går ut på att såväl offentliga som enskilda, som uppfyller kraven på kompetens, ska kunna medverka inom systemet t.ex. i form av anmälda organ på harmoniserade områden. Utredningen har i sina övervägande av denna fråga anfört bl. a. följande. Ett helt öppet system beträffande kontroll och godkännande av pyrotekniska varor skulle, för det fall Myndigheten för samhällsskydd och beredskap helt tas bort som godkännande organ, för vissa smala produkttyper orsaka kostnadsökningar för dem som vill få produkterna godkända. Att öppna upp systemet för nu nämnda varor kan också inne- bära att det inte finns något ackrediterat provningsorgan. Detta skulle, enligt utredningen, var mycket olyckligt. Vidare är det ett stort och tids- krävande arbete att utarbeta föreskrifter. Ett arbete som i här aktuellt fall skulle falla på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Mot bak- grund av detta ifrågasätter utredningen om det är rimligt att kräva att systemet öppnas upp för de pyrotekniska varorna. Utredningen har också beaktat att det, parallellt med det egna arbetet, arbetades med ett EU-direktiv om just pyrotekniska varor. Med hänsyn till att nya regler alltså snart kommer att träda i kraft och att dessa inte helt kommer att överensstämma med de regler som gäller för pyrotekniska varor, har utredningen menat att det finns skäl att avvakta med att öppna upp systemet för aktuella varor. Regeringen delar utredningens bedömning. Det ovan nämnda direktivet är beslutat (och rådets direktiv /23/EG om utsläppande på marknaden av pyrotek- niska artiklar (EGT L 154, 14.06.2007, s. 1, Celex 32007L0023). Direk- tivet ska som nämnts ovan vara genomfört i svensk rätt . I detta direktiv finns en europeisk kravspecifikation samt regler om ett öppet system, genom att anmälda organ utför bedömning av överens- stämmelse. är självklart skyldigt att genomföra direktivet och vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa kravspecifikationerna för där aktuella varor. får då också ansvara för att organ som ansöker om att bli utsedda till anmälda organ anmäls till .