prop · GX03203 · 2010-04-20 00:00:00 — att den som bedriver verksamhet på området uppmärksammas på att den nya lagen inte är den enda som innehåller bestämmelser på området. kan en sådan förteckning inte bli annat än exemplifierande, och man kan därför ifrågasätta värdet med att tynga lagen med en sådan. Syftet att åstadkomma en mer överskådlig och modern lagstiftning kan Prop. 2009/10:203 också motverkas med en ofullständig uppräkning. kommer också som (numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) påpekat vara i behov av kontinuerlig uppdatering och riskera att snabbt blir föråldrad och leda till viss förvir- ring och felaktigt agerande. Detta gäller även om det såsom Plast- och kemiföretagen framhållit, tydliggörs att uppräkningen endast är exempli- fierande. Sammantaget är regeringen av uppfattningen att en förteckning i lagen av aktuellt slag varken är lämplig eller behövs. Tillämpningsområdena i olika lagstiftningar tenderar, som framgått, att ibland överlappa varandra. Det är naturligtvis mycket viktigt att berörda myndigheter utvecklar ett nära och bra samarbete samt samråder under effektiva och ordnade former. Det är även regeringens uppfattning att ett sådant samarbete kan medföra att myndigheterna får ett bättre helhets- grepp över verksamheten samt att de utvecklar harmoniserande bedöm- ningsgrunder. och har också betonat vikten av att berörda myndigheter utvecklar ett nära sam- arbete. Det kan här påpekas att regeringen övervägt att i den nya lagen införa en särskild bestämmelse om just det ovan nämnda samarbetet. Det framgår dock redan av 6 § förvaltningslagen (1986:223) att myndigheter har skyldighet att lämna varandra erforderlig hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Vidare finns i 6 § myndighetsförordningen (2007:515) en uttalad skyldighet för myndigheter att verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Dessa bestämmelser bör enligt regeringens mening vara tillräckliga i sammanhanget. Vidare kan framhållas att de eventuella problem som kan uppstå i den parallella tillämpningen av lagen om skydd mot olyckor och aktuell lag kan minskas betydligt om tillstånds- och tillsynsmyndighet är desamma i de båda lagarna. Det är i allt väsentligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som utövar den centrala tillsynen över både lagen om skydd mot olyckor och lagen om brandfarliga och explosiva varor. Någon till- ståndsmyndighet finns inte i lagen om skydd mot olyckor men kommu- nen har ett vidsträckt ansvar för förebyggande verksamhet. I den nya lagen om brandfarliga och explosiva ämnen föreslår regeringen att kom- munen ska handha all tillståndsgivning. Dessa förhållanden kommer enligt regeringens mening att underlätta den parallella tillämpningen av lagarna och medföra att tillstånds- och tillsynsmyndigheterna får ett över- gripande ansvar inom närliggande områden samt kan ta ett helhetsgrepp om det i princip gemensamma skyddsintresset. (Se avsnitt 8 och 9 om tillstånd och tillsyn.) 7Krav vid hantering, överföring och import av brandfarliga och explosiva varor samt definitioner Regeringens förslag: De grundläggande skyldigheterna vid verksam- het med brandfarliga och explosiva varor ska, i likhet med vad som gäller enligt nu gällande regelverk, framgå av lagen. Lagen ska också innehålla övergripande definitioner av vad som är brandfarliga respek- tive explosiva varor. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att det ska tydliggöras att föreståndarens uppgifter ligger under verksamhetsledningens ansvar samt en något an- norlunda definition av explosiva varor. Utredningen har också lämnat förslag då det gäller återtagande och destruktion. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot utredningens förslag. (nu- mera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) anser att bestäm- melsen om föreståndare bör ersättas med en bestämmelse som reglerar verksamhetens planering, ledning och kontroll. Enligt verket är säkerhe- ten i en verksamhet beroende av hur väl verksamheten organiserats och hur systematiskt arbetet med säkerhetsfrågor bedrivs. Vidare anser verket att kravet på att föreståndaren för explosiva varor ska godkännas bör ändras till att föreståndare ska meddelas till tillsynsmyndigheten efter- som det är mycket svårt att avgöra vem som kan anses lämplig eller olämplig. Plast- och kemiföretagen avstyrker utredningens förslag till bestämmelse om krav på föreståndare i den del det tillagts under verk- samhetsledningens ansvar vilket enligt utredningen avser att klargöra verksamhetsledningens ansvar, och anför sammanfattningsvis följande. Den nuvarande regleringen har inneburit en stark position för förestån- darna som har kunnat utnyttjas för att säkra resurser för och driva det säkerhetshöjande och skadeförebyggande arbetet framåt. Enligt utred- ningen har dock dagens ansvarspresumtion för föreståndaren övertolkats på ett sätt som inneburit att ett för strängt ansvar har lagts på föreståndare och, som en följd därav, ett för lindrigt ansvar på företagsledningar. Ut- redningen har inte presenterat något som helst underlag för sin kritik. Förslaget är mycket otydligt och skulle skapa en synnerligen oklar, för- virrande och olycklig situation med avseende på ansvarets placering och fördelning samt för säkerhetsarbetet. Det saknas anledning att ändra det nu gällande systemet. Även Kompetens Centrum Energetiskt Material (KCEM) avstyrker förslaget i denna del och anför bl.a. som skäl att ut- redningens förslag i denna del inte skulle öka tydligheten. Även Åkla- garmyndigheten är kritisk till förslaget och anför bl.a. följande. Vem det straffrättsliga ansvaret ska drabba ska avgöras utifrån allmänna principer om företagares straffansvar. Försvarsmakten menar att för att förestånda- ren ska kunna verka enligt lag och förordning är det viktigt att denne har erforderliga kunskaper samt ges de befogenheter och möjligheter i övrigt som behövs för att han eller hon ska kunna fullgöra sin uppgift. Myndig- heten förespråkar därför att en reglering som ålägger tillståndshavaren att tillse att föreståndaren har för uppgiften tillräckliga kunskaper, befogen- heter och möjligheter att fullgöra sin uppgift införs i lagen. har framfört synpunkter på definitionerna av hantering, import och överfö- ring och dessas förhållande till samma begrepp inom tullagstiftningen. ifrågasätter om den föreslagna 18 § i utredning- ens förslag om återtagande/destruktion som utförs av polisen i praktiken kan inskränkas till konsument. SWEDAC påpekar att en konsument redan har rätt att t.ex. reklamera en felaktig vara enligt konsumentköpla- gen (1990:932). anser att det är viktigt att kunna lämna in defekta eller överblivna explosiva varor till försäljare eller polis. ifrågasätter om destruktion av aktuella varor ska vara en polisiär angelägenhet. Skälen för regeringens förslag: De grundläggande skyldigheterna för den som bedriver verksamhet med brandfarliga och explosiva varor framgår av den gällande lagen om brandfarliga och explosiva varor och den därtill knutna förordningen. I lagen finns bl.a. aktsamhetskrav, kom- petenskrav och märkningskrav. Förordningen ställer krav på bl.a. före- ståndare, förvaring och förpackning. Ett av de grundläggande kraven som har förordningsform är alltså kravet på verksamhetsutövaren att utse en eller flera föreståndare. Före- ståndaren ansvarar för att hantering och import bedrivs enligt gäl- lande föreskrifter och villkor. Föreståndaren anses vara en garant för att tillräcklig sakkunskap i tekniska frågor och skyddsfrågor knyts till verk- samheten. Föreskrifter om godkännande, kompetens och arbetsuppgifter finns t.ex. i de alltjämt gällande SÄIFS 1998:4, Sprängämnesinspektio- nens föreskrifter och allmänna råd om tillverkning av explosiva varor. (numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) har föreslagit att detta krav helt ska omprövas och att skyl- digheterna för den som bedriver verksamheten i stället ska förtydligas ytterligare. Ett sådant förtydligande skulle, enligt myndigheten, kunna ske i överensstämmelse med vad som gäller enligt arbetsmiljölagen, och utformas så att säkerhetstänkandet i hela verksamheten betonas. Regeringen gör i fråga om föreståndare och ansvar följande bedöm- ning. Begreppet föreståndare har funnits i författningstext sedan 1940- talet (se bl.a. 11 § förordningen (1949:341) om explosiva varor). Före- ståndaren har haft i allt väsentligt samma uppgifter. Det är således ett väl inarbetat begrepp i den aktuella typen av verksamhet. I många företag är föreståndaren en naturlig kontaktperson och har en viktig roll i säkerhetsarbetet. Såsom KCEM anfört framgår förestånda- rens omfattande ansvar för att se till att kraven vid hantering m.m. upp- fylls, tydligt av förordningen. Det framgår dock också att detta ansvar balanseras av en skyldighet för tillståndshavaren, d.v.s. i normalfallet den högsta ledningen i det företag som driver verksamheten, att se till att föreståndaren ges de befogenheter och möjligheter som behövs för att denne ska kunna fullgöra sitt ansvar. Utredningen har inte övervägt om kravet på föreståndare ska tas bort utan tvärtom betonat kravet ytterliga- re, genom att föreslå att det tas in i lag. Huvuddelen av remissinstanserna har inte haft något att erinra i denna fråga utan har tvärtom, såsom KCEM samt även Plast- och kemiföretagen och Svenska Brandskyddsförening- en, betonat bestämmelsens vikt. De speciella risker som är förknippade med verksamhet med aktuella varor gör att det är väsentligt att tillräcklig sakkunskap i tekniska frågor och skyddsfrågor finns i mycket nära an- knytning till hanteringen. Mot bakgrund av detta och då det inte finns några skäl till att kravet på föreståndare behöver ställas i motsatsförhål- lande till det helhetsperspektiv och det systematiska skyddsarbete som varje aktör på området förväntas ha och bedriva ser regeringen inte något behov av att ändra på det sätt som har förslagit. Det tillägg som utredningen föreslagit, för att markera att föreståndarens uppgifter ligger under verksamhetsledningens ansvar, framstår som för- virrande och otydlig i ett system som enligt remissinstanserna fun- gerar bra och ändamålsenligt. Det framgår också av remissvaren att an- svarspresumtionen för föreståndaren fungerat som avsett, dvs. som en presumtion och inte som en bestämmelse om klart och bestämt ansvar. Regeringen anser därför inte att den delen i utredningens förslag bör genomföras. anser vidare att de krav som finns, och som ut- redningen har föreslagit ska fortsätta att gälla, om att föreståndaren för explosiva varor ska godkännas av tillståndsmyndigheten ska ändras på så sätt att något godkännande inte ska ges. I stället menar verket att före- tagsledningen, på samma sätt som gäller för brandfarliga varor, till till- synsmyndigheten ska meddela vem som utsetts till föreståndare. Om kravet ska finnas kvar anser verket att grunderna för den lämplighets- prövning som ska göras ska belysas i lagens förarbeten. Regeringen anser att det finns starkt vägande säkerhetsaspekter som talar för att tillstånds- myndigheten ska godkänna föreståndare. Explosiva varor skiljer sig från de flesta andra varugrupper i ett viktigt avseende, nämligen genom deras användbarhet i viss brottslig verksamhet. På den som ansvarar för verk- samhet med explosiva varor måste därför ställas särskilda krav. Detta gör att det framstår som nödvändigt med myndighetsgodkännande av före- ståndare i sådan verksamhet. Det är ur bl.a brottsförebyggande- och säkerhetssynpunkt viktigt att inte vem som helst kan bli föreståndare, och att tillståndsmyndigheten sålunda kan vägra att godkänna en före- ståndare som på något sätt framstår som olämplig. Tillståndsmyndighe- ten är den myndighet som har en heltäckande överblick över området och därmed har kunskap och erfarenhet om vilka krav som bör ställas på en föreståndare. Mot bakgrund av det anförda menar regeringen att godkän- nandekravet ska finnas kvar. Det är svårt som alltid när det gäller krav på lämplighet att ange några exakta kriterier för när någon ska anses lämplig. Denna prövning måste rimligen ske mot bakgrund av till- ståndsmyndighetens kunskaper och erfarenheter om vad som krävs för att driva aktuell verksamhet på ett säkert sätt och måste, i varje enskilt fall, vara en prövning av samtliga omständigheter. Lämplighetsprövningen bör i princip ske på samma sätt och i samma omfattning som . Utredningen har föreslagit att de grundläggande krav som bör ställas vid verksamhet med brandfarliga och explosiva varor fortsättningsvis ska ha lagform, och därmed återfinnas i den nya lagen. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot detta och några t.ex. har uttryckligen stött detta. Regeringen menar att det är fråga om grundläggande och centrala krav inom det aktuella området. Enligt regeringens uppfattning bidrar en samlad placering i lagen av de aktuella skyldigheterna till att lagstiftningen blir tydligare och lättare för verksamhetsutövaren att ta till sig och förstå. I denna del delar regeringen således utredningens bedömning. Regeringen menar också, i likhet med utredningen, att de grundläggande och centrala definitionerna av vad som är brandfarliga respektive explosiva varor fortsättningsvis ska finnas i lagen, och inte som i förordningen. Den internationella utveckling- en är emellertid, inte minst inom EU, mycket snabb. För att definitioner- na enkelt ska kunna anpassas till vad som gäller internationellt bör be- skrivningen i lagtexten vara kortfattad och anpassas så långt som möjligt enligt de internationella regler som finns. Vad gäller definitionen av explosiva varor har föreslagit att denna, i den nya lagen, ska anpassas så att formuleringarna stämmer ännu bättre med den definition av explosiva varor som utarbetats inom GHS (FN:s modellre- gelverk) och som från är införlivad i EU- lagstiftningen. Denna definition skiljer sig något från vad utredningen har föreslagit. Regeringen delar myndighetens uppfattning och anser därför att definitionen av explosiva varor ska lyda som myndigheten har föreslagit. För en enkel anpassning till den utveckling som sker av vad som gäller internationellt bör regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, även bemyndigas att komplettera bestämmelserna med föreskrifter. har framfört synpunkter på definitionerna av hantering, im- port och överföring i förhållande till samma begrepp inom tullagstift- ningen. Verket menar bl.a. att det för verkets del vore önskvärt om lagen använder samma importbegrepp som används i tullagstiftningen. Utred- ningen har i denna del anfört bl.a. följande. Den nu föreslagna definitio- nen av hantering motsvarar i sak den som redan gäller i lagen om brand- farliga och explosiva varor med undantag av att ordet återvinning lagts till. Definitionen ska vara bred och så långt som möjligt stämma överens med lagstiftning som har samma syfte, t.ex. den om kemiska produkter. Detta eftersom bl.a. regler om kemiska produkter och lagen om brandfarliga och explosiva varor har överlappande bestämmelser. Brandfarliga och explosiva produkter är vidare farliga produkter och allt som har att göra med dessa är skyddsvärt. Hanteringsbegreppet bör där- för vara brett. Export ingår inte i begreppet hantering, däremot krävs tillstånd för att hantera en brandfarlig eller explosiv vara som ett led i exporten. Ordet överföring har i förslaget brutits ut från hanteringsbegreppet och blivit ett fristående begrepp och ordets definition följer i stort explosivva- rudirektivets. Till denna definition har dock lagts till att den fysiska för- flyttningen även gäller beträffande EES-land och land som har bilaterala avtal med EU. När det gäller överföring är det centrala inte hanteringen i form av förflyttningen utan själva tillståndet till förflyttning. Det är den som är mottagare av varorna som ska ha överföringstillstånd. Med hän- syn till att det inte är den fysiska befattningen som avses vid regleringen av överföring bör detta begrepp vara fristående i lagen, och kan i många avseenden likställas med vad som gäller för import. Begreppet import definieras i förslaget. Förslaget till den definitionen grundar sig på följande. Innan gick med i EU avsågs med import all införsel från annat land. Efter medlemskapet avsågs införsel från tredje land, dvs. land som inte ingår i EU. Den fria rörligheten för varor ska gälla även varor från EFTA-stat som under undertecknat . Vidare ska den fria rörligheten för varor gälla länder som enligt avtal med EU utgör en del av EU:s inre marknad för varor. Lagen om brandfarliga och explosiva varor har ett annat syfte än tull- lagstiftningen. Varken för import eller överföring enligt lagen om brand- farliga och explosiva varor är det den fysiska hanteringen som är av intresse. I stället är det kontrollaspekter som kommer i första hand, vilket är en följd av lagstiftningens syfte att hindra, förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkom- ma genom brand eller explosion orsakad av brandfarliga eller explosiva Prop. 2009/10:203 varor. Tillstånd för import och överföring är till för att myndigheterna både inom landet och i andra länder ska veta var de farliga varorna be- finner sig. Mot bakgrund av det anförda delar regeringen utredningens uppfattning om hur hantering, överföring och import ska definieras i lagen. Viss justering behöver emellertid ske med hänsyn till att begrep- pen ska användas i den nationella rätten. Utredningen har även lämnat förslag då det gäller återtagande och de- struktion av felaktiga eller utgångna explosiva varor. Utredningen har föreslagit att den som tillverkar, saluför, överför eller importerar explosi- va varor ska, om en saluförd vara till konsument är felaktig, eller har en särskilt angiven begränsad livslängd, svara för att den tas emot och för att felet avhjälps eller varan destrueras. För det fall återtagandeansvar inte kan aktualiseras utpekas polismyndigheten direkt i lagen som ansvarig myndighet för destruktion av överblivna och utgångna explosiva varor från konsument. Regeringen konstaterar att det finns regler i konsumentköplagen (1990:932) om påföljder vid försäljning av felaktiga varor. En dubbelre- glering bör undvikas. Inte heller i övrigt finner regeringen att det finns skäl att frångå den gällande regleringen då det gäller återtagande och destruktion. Regeringens förslag: Den som hanterar, överför eller importerar ex- plosiva varor och den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brandfarliga varor ska som huvudregel ha tillstånd till detta. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- Utredningen har dock föreslagit att tillståndskravet vid yrkesmässig verksamhet av brandfarliga varor ska tas bort. kravet i den delen i stället gälla hantering av brandfarliga varor i sådan mängd som genom brand eller explosion kan orsaka olycka och skada på liv, hälsa, miljö eller egendom. Utredningen har också förslagit att explo- siva varor som har ett samband med ett vapentillstånd ska undantas från tillståndsplikten enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak försla- get eller har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Kravet på att man ska ha tillstånd för verksamhet med brandfarliga och explosiva varor i nu gällande lagstift- ning är ett led i att uppnå lagens syften: att förhindra olyckor och före- bygga och begränsa skador. Lagstiftningen bör därför, enligt regeringens mening, även fortsättningsvis innehålla regler om skyldighet att ha till- stånd för dylik verksamhet. De nu gällande reglerna för brandfarliga varor innebär att all yrkes- mässig hantering samt hantering i större mängd som huvudregel kräver Utredningen har föreslagit att begreppet yrkesmässig hanter- ing ska utmönstras ur lagstiftningen och att kravet i stället ska knytas till storleken på själva riskerna vid hanteringen. Regeringen instämmer i och för sig i utredningens uppfattning att det bör vara just det faktum att verksamheten innebär ökad risk som medför att tillstånd behövs för den- samma. Emellertid menar regeringen att det för en enskild person, och kanske till och med för ett företag, blir mycket svårt att bedöma, om sådan ökad risk föreligger eller ej vid hanteringen i det enskilda fallet. I praktiken lär dessutom de här diskuterade förhållandena ökad risk respektive yrkesmässighet eller större mängd oftast sammanfalla. Den nuvarande skrivningen är också en regel som är väl inarbetad och funge- rande bland dem som måste följa den. Regeringen finner därför inte skäl att göra den modifiering som utredningen föreslagit. Vad beträffar explo- siva varor ställer gällande regelverk som huvudregel krav på tillstånd för hantering och import. Utredningen har föreslagit att tillstånd också ska krävas vid överföring, vilket inte innebär någon förändring i sak. Reger- ingen delar utredningens bedömning. Lagrådet har efterfrågat ett klarläggande om varför tillståndskraven fö- reslås se olika ut för brandfarliga och för explosiva varor. Tillståndskra- vet avseende brandfarliga varor gäller vid hantering, både enligt gällande rätt och enligt regeringens förslag ovan. Utredningen har inte föreslagit någon ändring i den delen. Vad gäller explosiva varor finns krav på till- stånd för hantering, import och enligt förslaget ovan även för överföring. Bestämmelserna om tillstånd till import och överföring av explosiva varor syftar bl.a. till att förebygga obehörigt förfarande med varorna. Enligt vad regeringen erfar finns detta behov inte på motsvarande sätt för de brandfarliga varorna. Enligt utredningen är det inte är lämpligt att vapenlagen (1996:67) och lagen om brandfarlig och explosiva varor kolliderar vid tillståndsgiv- ningen när det gäller vapenhandlares hantering av ammunition som räk- nas till explosiva varor. Utredningen har därför föreslagit att den som har rätt att inneha ammunition enligt 2 kap. 8 § vapenlagen undantas från tillståndsplikten enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Reger- ingen menar för sin del att utredningens utgångspunkt att vapenlagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor kolliderar vid tillståndsgiv- ningen inte är riktig. Bestämmelsen i 2 kap. 8 § vapenlagen omfattar inte vapenhandlare, utan tar i första hand sikte på enskilda som har rätt att inneha ett visst vapen för skjutning. En vapenhandlares skyldighet att söka tillstånd när det gäller ammunition som räknas till explosiva varor följer endast av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Enligt reger- ingen saknas det därför skäl att genomföra utredningens förslag i den delen. Ett tillstånd kan återkallas under vissa i lagen angivna omständigheter. I gällande lag om brandfarliga och explosiva varor föreskrivs att ett till- stånd får återkallas, om en bestämmelse i lagen, en föreskrift som medde- lats med stöd av lagen eller ett villkor som uppställts med stöd av lagen i något väsentligt avseende inte iakttas. Detsamma ska gälla om det i annat fall är av väsentlig betydelse från brand- eller explosionssynpunkt. Ut- redningen har inte föreslagit någon ändring i den här aktuella delen. Däremot har utredningen föreslagit en skärpning av återkallelsesanktio- nen så att det ska vara huvudregel att ett tillstånd ska återkallas vid vissa i lagen angivna situationer. Lagrådet har därvid ifrågasatt kravet på vä- sentlighet eftersom det är fråga om varor som kan vålla omfattande och Prop. 2009/10:203 svåra skador på människor och egendom. Regeringen anser att utred- ningens förlag bör genomföras. Det har inte framkommit några skäl att ändra gällande rätts krav på väsentlighet. Här bör också noteras att det utöver bestämmelsen om återkallelse av tillstånd finns bestämmelser om straffansvar för brott mot lagstiftningen, se avsnitt 12.