prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Som några remissinstanser, bl.a. ombudsmän, påpekar är det dock viktigt från integritetsskyddssynpunkt att det i lagstiftningsärendet anges tydliga riktlinjer för gränsdragningen mellan gemensamt tillgäng- liga uppgifter och andra uppgifter. Det är därför lämpligt att ange en tumregel för hur många personer ett fåtal kan anses utgöra. Promemo- rians förslag om ett tiotal personer får, i fråga om polisens verksamhet, anses väl avvägt. När det talas om en bestämd krets bör detta inte uppfattas som att det alltid från början måste kunna anges exakt vilka tjänstemän eller vilken krets av tjänstemän som avses få tillgång till uppgifterna. Bedömningen blir naturligtvis enklare om man på förhand vet att endast ett fåtal re- spektive en större krets kommer att behandla uppgifterna. Även i de fall där detta inte står klart från början kan man oftast av arbetsuppgiftens art och storlek sluta sig till om uppgifterna sannolikt kommer att behandlas av ett fåtal tjänstemän eller av en större krets. I viss utsträckning kan också tidsaspekten ha betydelse för om uppgif- ter ska anses vara gemensamt tillgängliga eller inte. Detta har, som Riks- dagens ombudsmän påpekar, att göra med att uppgifter som behandlas typiskt sett kommer fler till del, bl.a. därför att perso- ner i en från början begränsad krets med tiden byts ut. Viss brottsbe- kämpande verksamhet, främst underrättelseverksamhet, leder inte alltid till ett bestämt avslut av ett visst konkret ärende. Vissa underrättelsepro- jekt har t.ex. inte sällan obestämd varaktighet och kan därför komma att löpa . Som exempel kan nämnas projekt riktade mot ungdomsbrottsligheten på en viss ort eller underrättelseprojekt avseende viss typ av mc-brottslighet eller häleriverksamhet i en viss bransch. Det ligger i sakens natur att i sådana långvariga projekt kan den personal som sysslar med projektet komma att ersättas under arbetets gång. Även om tanken från början har varit att endast en liten avgränsad krets ska syssla med projektet, är det därför långtifrån alltid möjligt att upprätthålla det kravet. Uppgiftssamlingar som tas fram i ett sådant projekt, t.ex. en sammanställning över gängbrottsligheten på en viss ort, bör därför också anses som gemensamt tillgängliga personuppgifter. Datainspektionen invänder mot de principer för gränsdragningen som promemorian föreslår och som i allt väsentligt läggs till grund för be- dömningen här. Enligt regeringens mening skulle det bli för komplicerat för tillämparen att, som inspektionen förordar, utforma en lagregel där även antalet uppgifter och deras struktur vägs in i bedömningen och där bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter görs tillämpliga på all insamling av uppgifter som är avsedda att göras gemensamt tillgäng- liga eller som kan antas komma att bli det. Flera remissinstanser fram- håller just vikten av så klara riktlinjer som möjligt för gränsdragningen mellan personuppgifter som är gemensamt tillgängliga och sådana som inte är det. Av angivna skäl bör inte bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter, som inspektionen föreslår, göras tillämpliga på all insamling av uppgifter som är avsedda att göras gemensamt tillgängliga eller som kan antas komma att bli det. Som framhålls i promemorian kan det vid sådan insamling dock vara värdefullt att beakta de regler som gäller för behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter för att inte försvåra den fortsatta behandlingen. De risker från integritetsskyddssyn- punkt som inspektionen befarar både vad gäller uppbyggnad av stora, strukturerade samlingar av personuppgifter och okontrollerad insamling av uppgifter med digital teknik får inte överdrivas. Det finns andra regler som styr polisens verksamhet och som motverkar sådana risker. Som exempel på sådana andra bestämmelser kan nämnas reglerna om förun- dersökning och användning av tvångsmedel. Regeringen delar inte heller inspektionens åsikt att de mer begränsande bestämmelserna om gemen- samt tillgängliga uppgifter alltid bör tillämpas i kriminalunderrättelse- verksamhet. Polisen bör även kunna bedriva sitt arbete med att före- bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet med modern teknik utan att de mer begränsande bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter alltid blir tillämpliga, t.ex. ta emot tips, använda e-post och ordbehandlingsprogram. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.1 och 7.2. I avsnitt 9.2 redogörs för vilka uppgifter som bör få göras gemensamt tillgängliga i verksamhet som avser att förebygga, förhindra eller upp- täcka brottslig verksamhet. Polisen bör kunna samarbeta med andra brottsbekämpande myndighe- ter och inom ramen för sådant samarbete behandla personuppgifter i gemensamma projekt. Bland annat för att möjliggöra ett sådant samar- bete görs bedömningen i avsnitt 12 att övriga brottsbekämpande myndig- heter bör kunna beviljas direktåtkomst till uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga inom polisen. Syftet med att begränsa åtkomsten till gemensamt tillgängliga uppgifter är att personuppgifter och be- handlingen av sådana uppgifter bör kringgärdas av ett extra skydd när de sprids till andra myndigheter än polisen. Konsekvensen av begräns- ningen blir, som och påpekar, att bestäm- melserna om gemensamt tillgängliga uppgifter alltid blir tillämpliga i projekt med deltagare från andra myndigheter, oavsett antalet deltagare i projektet. Vad och anför i denna fråga föranleder inte någon annan bedömning än den som görs i promemorian. synpunkt att myndighetsövergripande projekt och aktioner bör kunna utföras med tillräckliga sökmöjligheter behandlas i avsnitt 11. I kommande avsnitt behandlas även in- vändning att vissa bestämmelser om sökbegränsningar och gallring som föreslås gälla för gemensamt tillgängliga uppgifter är för begränsande, se avsnitt 11 och 14. Bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter bör inte gälla för sådan behandling av personuppgifter som sker med stöd av bestämmel- serna om diarieföring m.m. Skälen för detta redovisas i avsnitt 7.5. Behovet av enhetlig tillämpning Målsättningen är, som nämnts, att här så tydligt som möjligt ange principerna för gränsdragningen mellan de personuppgifter som kan anses gemensamt tillgängliga och andra uppgifter. bör dock inte läggas fast i författning. För att uppnå enhetlighet i tillämp- Prop. 2009/10:85 ningen kommer det dock att finnas ett behov av ytterligare riktlinjer för polisens tillämpning av det nya begreppet. Det ankommer på Rikspolis- styrelsen att utforma de riktlinjer som behövs och att utbilda personalen. 9.2Förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet Regeringens förslag: I polisarbete som avser att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet ska enbart följande personuppgif- ter få göras gemensamt tillgängliga. 1.Uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet som a) innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller där- över, eller b) sker systematiskt. 2.Uppgifter som behövs för övervakningen av en person som a)kan antas komma att begå brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver och b)är allvarligt kriminellt belastad eller kan antas utgöra ett hot mot andras personliga säkerhet. Tillgången till uppgifter om övervakning av en person ska begränsas till särskilt angivna tjänstemän som har till uppgift att arbeta med övervakningen. Information om att en person är föremål för övervak- ning ska dock få göras tillgänglig för andra. Utredningens förslag överensstämmer delvis med promemorians. Ut- redningen föreslår att bestämmelserna om kriminalunderrättelseverksam- het och kriminalunderrättelseregister ersätts med bestämmelser om be- handling av uppgifter om andra personer än sådana som är misstänkta för brott. Enligt utredningen ska sådana uppgifter få behandlas för att före- bygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet som inne- fattar brott för vilket är föreskrivet fängelse . Utred- ningen föreslår vidare att det under vissa förutsättningar ska vara tillåtet att behandla uppgifter, om det är nödvändigt för att underlätta övervak- ning av vissa grovt kriminellt belastade personer och personer som kan antas vara farliga. Utredningen föreslår inte att man ska skilja på gemen- samt tillgängliga uppgifter och andra uppgifter. Remissinstanserna: har uttalat att det bör vara till- räckligt att fängelse ingår i straffskalan för den misstänkta brottsliga verksamheten för att personuppgifter ska få behandlas. om- budsmän har ifrågasatt om nyttan med en bestämmelse som möjliggör registrering av uppgifter om övervakade personer väger över intresset av att skydda den enskilde mot integritetsintrång. Justitiekanslern har ansett att utformningen av bestämmelsen bör övervägas närmare och att en när- mare precisering krävs av när en registrering får göras. Dåvarande Riks- åklagaren har ansett att den tillåtna behandlingen bör begränsas till att avse personer som har dömts för allvarliga brott riktade mot en persons liv, hälsa eller frihet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att in- vända mot promemorians förslag. ombudsmän anser dock att den nuvarande kvalifikationsgränsen om två års fängelse i straffskalan bör behållas för behandling av personuppgifter om misstänkt brottslig verksamhet. däremot ställer sig bakom en ändring från två till fängelse. Kammarrätten i uppger att domstolen i sak ställer sig bakom de preciseringar som föreslås gälla för uppgifter som ska få göras gemensamt tillgängliga men anser att rekvisitet sker syste- matiskt bör analyseras närmare alternativt belysas ytterligare i författ- ningskommentaren. Datainspektionen anser att det finns ett stort behov av att reformera bestämmelserna om kriminalunderrättelseverksamhet. Inspektionen anser sig dock inte på det underlag som finns kunna göra en nödvändig proportionalitetsbedömning och avstyrker därför förslaget (se även avsnitt 7.2). I fråga om behandling av uppgifter för övervakning av personer anser ombudsmän att avgränsningen av vem som ska kunna anses vara allvarligt kriminellt belastad eller farlig för annans säkerhet måste göras såväl klarare som snävare. Datainspektionen saknar en närmare redogörelse för vilken eller vilka verksamheter som avses med övervak- ning av personer och lagstödet för denna verksamhet. Inspektionen anser vidare att det är oklart vilka ytterligare möjligheter till behandling av personuppgifter som de aktuella bestämmelserna är tänkta att ge stöd för. Inspektionen efterlyser ytterligare överväganden i fråga om innebörden och behovet av bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag Den brottsliga verksamheten måste vara av allvarligare slag Behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter medför särskilda risker för intrång i den enskildes personliga integritet. Det är därför av vikt att möjligheterna att göra personuppgifter gemensamt tillgängliga begränsas till de situationer där behovet är påtagligt. I avsnitt 7.2 beskrivs den verksamhet som omfattas av ändamålen före- bygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Eftersom dessa begrepp, som Kammarrätten i påpekar, är relativt vaga krävs det begränsningar i fråga om vilka uppgifter som ska få göras gemensamt tillgängliga. I det följande kommer för enkelhetens skull begreppet underrättelseverksamhet att användas för att beskriva all den verksamhet som inryms i aktuella ändamål. En första fråga är om den brottsliga verksamhet som underrättelsear- betet avser måste vara av allvarligare slag för att personuppgifter ska få göras gemensamt tillgängliga. föreslår i denna del att det ska vara fråga om brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse . Det motsvarar vad som gäller för behandling av uppgifter i kriminalunderrättelseregister. I lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet uppställs ett liknande krav. Enligt den lagen får uppgifter behandlas om de ger anledning att anta att verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller brott som sker systematiskt har utövats eller kan komma att utövas (12 § första stycket 1). I sitt remiss- yttrande över förslag framhöll att en sådan bestämmelse skulle medföra alltför stora begränsningar i förhållande till polisens behov av att kunna behandla personuppgifter. Styrelsen förordade i stället att personuppgiftsbehandling bör tillåtas om det finns fängelse i straffskalan för det brott som innefattas i den miss- tänkta brottsliga verksamheten. Promemorian föreslår en lösning som ligger mellan förslag och remissynpunkter. Promemorian ställer krav på misstänkt brottslig verk- samhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse . ombudsmän anser att en kvalifikationsgräns om två års fängelse torde ge ett tillräckligt utrymme för behandling av personupp- gifter i polisens underrättelsearbete, bl.a. med hänsyn till den behandling som inryms i det i promemorian föreslagna undantaget för systematisk brottslig verksamhet. Att tillåta att personuppgifter i underrättelseverksamhet i större ut- sträckning än vad som är fallet görs gemensamt tillgängliga kan fram- stå som betänkligt från integritetsskyddssynpunkt. Det förhållandet att uppgifter om brottslig verksamhet normalt har mindre konkretion än uppgifter om enskilda brott talar också för att polisen bör ges mindre utrymme för behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet än för behandling i t.ex. förundersökningar. Behovet av att behandla per- sonuppgifter i underrättelseverksamhet framstår i allmänhet som mindre ju lägre straffvärde den brottsliga verksamhet har som underrättelseverk- samheten avser. Det innebär emellertid inte att den nuvarande avgräns- ningen för när sådan behandling är tillåten brottslig verksamhet som innefattar brott med minst två års fängelse i straffskalan är den lämpli- gaste. Den nuvarande avgränsningen måste ses mot bakgrund av att underrättelseverksamhet var ett ganska nytt arbetssätt när polisdatalagen tillkom och att det då var naturligt att sätta upp förhållandevis snäva gränser för den behandling av personuppgifter som tilläts. Som redovisas i avsnitt 7.2 har polisens arbete med att förebygga, förhindra och upp- täcka brottslig verksamhet utvecklats och den nuvarande avgränsningen av när personuppgifter får behandlas har med tiden visat sig vara en häm- mande faktor i polisarbetet. Det är därför nödvändigt att i den nya lagen ge större utrymme än tidigare för behandling av uppgifter i verksamhet som bedrivs inom ramen för dessa ändamål. I linje med vad förordat i sitt tidigare remissvar skulle man i och för sig kunna tänka sig att i fråga om underrättelse- verksamhet tillåta att personuppgifter görs gemensamt tillgängliga så snart den brottsliga verksamheten innefattar brott för vilket fängelse ingår i straffskalan. En sådan reglering skulle dock föra alltför långt, eftersom många brott med fängelse i straffskalan normalt endast leder till bötesstraff. Ett annat alternativ är att välja den lösning som promemorian föreslår nämligen att liksom anknyta till straffskalan för de brott som den misstänkta verksamheten antas innefatta, men dra gränsen vid ett i stället fängelse. Promemorians förslag innebär bl.a. att polisen får större möjlighet att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet angående brott som regleras inom specialstraffrätten. Av tradition har många sådana brott en annan straffskala än brottsbalksbrott. är det fråga om brott som kan drabba enskilda brottsoffer mycket hårt och som av det skälet bör kunna beivras effektivare. Ett exempel på sådan brottslighet är s.k. inkas- soverksamhet som bedrivs utan tillstånd. Det är en brottstyp som före- kommer allt oftare och som förknippas med organiserad brottslighet, främst s.k. mc-brottslighet. Brotten består i att driva in pengar under förtäckta hot. Även i de fall där brotten rubriceras som olaga hot är straff- maximum fängelse. En annan brottstyp där det också kan vara angeläget att kunna samla och på ett mer kvalificerat sätt behandla under- rättelseinformation för att kunna förebygga brott är överträdelse av be- söksförbud. Även bland brottsbalksbrotten finns det sådana som bör kunna angripas genom en effektiv underrättelseverksamhet, men som med dagens gränsdragning faller utanför möjligheterna till behandling av personuppgifter, t.ex. skadegörelse i form av klotter. Denna brottstyp begås av ett fåtal personer men vållar stor skada för samhället. För att kunna lagföra klottrare krävs det normalt att de ertappas på bar gärning, vilket förutsätter ett noggrant underrättelsearbete. Andra brottsbalksbrott som i vissa fall kan kräva ett effektivt underrättelsearbete är skyddande av brottsling och främjande av flykt. Detta gäller särskilt i de fall där det finns misstanke om kommande fritagning av allvarligt brottsbelastade personer. I sammanhanget är det viktigt att betona att en stor del av polisens be- handling av personuppgifter i underrättelseverksamhet kommer att om- fattas av de mer begränsande bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter. Brottsförebyggande arbete i projektform där antalet deltagare är fler än ett tiotal omfattas exempelvis av dessa bestämmelser. Polisen bör enligt regeringens mening kunna bedriva underrättelsearbete för att stävja även mindre allvarlig brottslig verksamhet, bl.a. sådan verksamhet som innefattar brott av de slag som angetts. Av betydelse från integ- ritetsskyddssynpunkt är att ju mindre allvarlig brottslig verksamhet det är fråga om desto mindre är som regel behovet av att sprida uppgifter. Poli- sen ansvarar för att tillgången till uppgifter begränsas till den personal som behöver ha tillgång till dem för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Sammanfattningsvis bör det enligt regeringens mening i verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brott vara möjligt att göra upp- gifter gemensamt tillgängliga så snart den brottsliga verksamheten inne- fattar brott med fängelse i straffskalan. Det förekommer även brottslighet där fängelse inte ingår i straffskalan för det enskilda brottet, men där verksamheten kan misstän- kas ske systematiskt. Det kan exempelvis vara fråga om ligor som har satt i system att begå snatterier. Andra exempel finns inom den ekono- miska brottsligheten, där bl.a. osant intygande, som inte är grovt, utgör ett betydande problem och där brottsligheten ofta bedrivs systematiskt och kan kräva kartläggning. Ett tredje exempel är barnpornografibrott som är ringa. Intresset av en effektiv brottsbekämpning talar för att poli- sen bör kunna göra även uppgifter med anknytning till sådan systematisk brottslighet gemensamt tillgängliga. En motsvarande ordning gäller för . Bestämmelser som gör det möjligt att göra också personuppgifter, som har samband med misstänkt brottslig verk- samhet som sker systematiskt, gemensamt tillgängliga bör därför införas i den nya lagen. Polisens underrättelsearbete avseende mindre allvarlig brottslighet kommer, som ombudsmän påpekar, sannolikt att avse främst systematisk brottslig verksamhet. Det finns emellertid behov av att kunna göra uppgifter gemensamt tillgängliga även beträffande brottslig verk- samhet som innefattar brott med endast i straffskalan och som inte bedrivs systematiskt. En sådan behandling är ofta en förutsättning för att polisen ska kunna se samband och upptäcka att viss brottslig verksamhet bedrivs systematiskt. Uppgifterna måste antas ha samband med den brottsliga verksamheten En annan fråga är vilka personuppgifter som bör få göras gemensamt tillgängliga och därefter behandlas gemensamt. Det är en självklarhet att uppgifter om brottsmisstankar och om de personer som är misstänkta för delaktighet i brottslig verksamhet ska få behandlas. Även uppgifter om den som inte kan misstänkas måste emellertid kunna få behandlas. Som exempel kan nämnas uppgifter om den som har informerat polisen om den misstänkta brottsliga verksamheten, uppgifter om en person som äger ett garage eller annan lokal där den misstänkta brottsliga verksam- heten bedrivs och uppgifter om anhöriga eller andra som genom sitt sam- röre med den misstänkte kan vara av intresse i underrättelsearbetet. Som förutsättning för att uppgifter av detta slag ska få behandlas bör dock gälla att uppgifterna har en koppling till misstänkt brottslig verksamhet. Därför föreslås att bara uppgifter som kan antas ha samband med den misstänkta brottsliga verksamheten får behandlas. Förslaget innebär att det i vissa fall kommer att vara möjligt att göra uppgifter om personer som inte själva är misstänkta för vare sig ett kon- kret brott eller för att delta i viss brottslig verksamhet gemensamt till- gängliga. Att sådan behandling bör omgärdas av särskilda bestämmelser till skydd för den enskildes integritet är självklart. Det behövs bl.a. be- stämmelser som förhindrar att uppgifterna ges omotiverad spridning. Frågan är då hur sådana skyddsregler lämpligen bör utformas. I lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet finns bestämmelser som anger att personuppgifter av det nu diskuterade slaget får behandlas endast i ett ärende som rör viss preciserad brottslig verksamhet. Vidare får endast de som arbetar med ärendet ha direkt till- gång till uppgifterna. lyfter fram just dessa bestämmelser som exempel på att dess lagstiftning är utformad så att den begränsar utrym- met för informationsutbyte och att detta försvårar samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Begränsningar av detta slag framstår som mindre ändamålsenliga för polisens del, särskilt mot bakgrund av erfarenheter. De skulle i alltför hög grad begränsa polisens möjlighet att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Det är inte ovanligt att samma perso- ner är inblandade i flera brottsliga aktiviteter som pågår i olika delar av landet vid en och samma tidpunkt. Om endast de som arbetar med det ärende där en viss uppgift har kommit fram ges tillgång till uppgiften, kommer det normalt inte att vara möjligt att upptäcka sambanden med brottsliga aktiviteter som bedrivs på andra håll. Sådana samband kan utgöra grunden för en brottsmisstanke mot en person som förekommer som kringperson i flera utredningar om likartad brottslig verksamhet. Uppgifter om personer som har samband med brottslig verksamhet utan att vara misstänkta bör därför kunna behandlas gemensamt inom polisen även utanför ett visst ärende. De särskilda risker för intrång i den person- liga integriteten som detta skulle kunna innebära kan motverkas genom bl.a. begränsningar i möjligheterna att genom sökning få fram vissa upp- gifter. Den frågan behandlas i avsnitt 11. Dessutom bör det beträffande uppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga alltid framgå huruvida en person är misstänkt eller inte samt för vilket närmare ända- mål som behandlingen sker, vilket utvecklas i avsnitt 10. Den allmänna bestämmelsen om att endast tjänstemän som behöver uppgifterna för sitt arbete får ges tillgång till dem har också stor betydelse (avsnitt 6.6). Uppgifter som behövs för övervakningen av vissa personer Både och promemorian föreslår särskilda bestäm- melser som klargör att polisen i vissa fall har rätt att behandla uppgifter för övervakning av personer. Det handlar då om övervakning av personer som är allvarligt kriminellt belastade eller som kan antas vara farliga för annans personliga säkerhet. Även föreslog sådana bestämmelser (SOU 1997:65 s. 230 f.). Enligt det förslaget skulle kriminalunderrättelsere- gister få innehålla uppgifter om dömda personer som antingen var all- varligt kriminellt belastade eller som kunde antas vara farliga för annans personliga säkerhet. Personuppgifterna skulle gallras senast när samtliga uppgifter om personen hade gallrats ur belastningsregistret. Den dåva- rande regeringen ansåg dock att några sådana bestämmelser inte borde införas (prop. 1997/98:97 s. 113 f.).