prop · GX03207 · 2010-04-22 00:00:00 — Sammanfattningsvis bedöms förslaget leda till en effektivare kommu- nal tillsyn och till lägre kostnader för kommunerna. Om kostnads- ökningar trots allt skulle uppkomma har kommunerna möjlighet att finansiera dessa genom att ta ut tillsynsavgift med stöd av 19 b § tobakslagen. Statlig regelstyrning och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen etc. Förslaget om möjligheter till samverkan mellan kommuner och till dele- gation till anställda i annan kommun ger kommunerna ökad frihet att organisera tobakstillsynen på ett effektivt sätt som är anpassat till varje kommuns behov och förutsättningar. Detta är positivt för den kommu- nala självstyrelsen. Ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter De statliga myndigheter som berörs av förslaget institut (FHI), länsstyrelserna samt rättsväsendets myndigheter, dvs. polismyndigheterna, , domstolarna och Kriminal- vårdsmyndigheten. Att lämna information och råd om den nya regleringen till länsstyrel- serna och kommunerna ligger inom ramen för FHI:s nuvarande myndig- hetsuppgifter och bör inte leda till ökade kostnader för myndighetens verksamhet. I sammanhanget kan erinras om myndighetens regerings- uppdrag om särskilda åtgärder inom det tobaksförebyggande arbetet, som bl.a. avser förstärkning av myndig- hetens tillsyn avseende tobakslagen (1993:581) samt kompetens- och utbildningsinsatser för länsstyrelser och kommuner. Att lämna information och råd till kommunerna om den nya regleringen ligger inom ramen för länsstyrelsernas nuvarande uppgifter på tobaksområdet och bör inte leda till ökade kostnader för myndigheter- nas verksamhet. Inom ramen för det ovan nämnda uppdraget om sär- skilda åtgärder inom det tobaksförebyggande åtgärder ingår också en särskild satsning på att höja kompetens och kunskap avseende tobaks- lagen. Det föreslås att en kommuns beslut ska överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol i stället för som till (avsnitt 8). överklagas en kommuns beslut ytterst sällan och även i fort- sättningen bedöms sådana överklaganden vara ovanliga. Förslaget inne- bär därför endast marginella förändringar för länsstyrelserna och de all- männa förvaltningsdomstolarna. Förslaget om skärpta tillsynsåtgärder kan inledningsvis medföra en liten ökning av antalet anmälda brott mot bestämmelserna i tobakslagen. En eventuell ökning sker dock från en mycket låg nivå och den ökade belastningen för rättsväsendet torde bli marginell och rymmas inom befintliga anslag. På bidrar de skärpta tillsynsåtgärdernas brottsförebyggande effekt sannolikt till ett minskat antal brott och en lägre belastning för rättsväsendet. Förslaget innebär nykriminalisering på två områden. Det ska vara brottsligt att sälja tobaksvaror utan att först ha anmält försäljningen till kommunen samt att sälja tobaksvaror i strid med försäljningsförbud. Nykriminaliseringen som regeringen föreslår får troligen en i huvudsak brottsförebyggande effekt. Liksom för övriga brott mot tobakslagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brot- ten kommer att ligga på en mycket låg nivå. Dessa brott torde dessutom vara förhållandevis enkla att utreda och lagföra. Regeringen bedömer att den ökade arbetsbelastningen inte leder till några nämnvärda kostnads- ökningar. För domstolarna kan förslaget att en kommuns beslut ska överklagas till förvaltningsrätt och inte till länsstyrelse, förslaget att en kommun ska kunna besluta om försäljningsförbud eller varning samt förslaget om nykriminalisering på två områden kunna tänkas påverka domstolarnas arbetsuppgifter. Det ligger i näringsidkarens intresse att undvika ett beslut om förbud som är en ingripande åtgärd och beslutet ska som regeringen har uttryckt i avsnitt 8 användas restriktivt och med försiktig- het. De reformer som föreslås bedöms var och en ha en begränsad påver- kan på domstolarnas arbetsbörda. Under denna förutsättning görs bedömningen att reformerna sammantaget inte får större effekter än att de kan rymmas inom befintliga anslag. Regeringen avser dock att följa Prop. 2009/10:207 utvecklingen. Enligt regeringens förslag ska polisen vara tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen och lämna andra tillsynsmyndigheter det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgärder (avsnitt 6.2). I första hand är det kommunen som ska utöva den löpande tillsynen och polisens roll är subsidiär till kommunen. Denna ordning överensstämmer med den som gäller enligt alkohollagen. Det finns alltså ett samarbete mel- lan polisen och kommunerna på ett näraliggande område, vilket innebär att det inte borde uppstå några merkostnader i denna del. Det ingår dess- utom redan i polisens uppgift att förebygga brott mot tobakslagen samt att bedriva spaning och utreda sådana brott. Polisen måste vidare vara beredd att biträda om någon t.ex. vägrar tillsynspersonal till- träde eller uppträder hotfullt. Den ökade arbetsbelastningen för polisen bedöms bli marginell och rymmas inom befintliga anslag. Här kan tilläggas att de skärpta tillsynsåtgärder som har föreslagits har en brottsförebyggande effekt genom att näringsidkare upplyses om anmälningsplikten och straffansvaret. En ökad tillsyn och kontroll från tillsynsmyndigheter har en långsiktig effekt i samhället som inte bör förminskas. En utökad och mer effektiv tillsyn är även ägnad att mot- verka annan brottslighet med anknytning till tobaksvaror, såsom försälj- ning av smuggelcigaretter. I det sammanhanget är det angeläget att gäl- lande rätt också tillämpas vad gäller försäljning av skattade respektive obeskattade cigaretter. Det kan därför antas att förslaget sammantaget innebär ett mera effektivt brottsförebyggande arbete och att förslagen på leder till minskad brottslighet. En strävan är att åstadkomma en förenklad och mer effektiv reglering, vilket bör underlätta tillämpning och förståelse hos näringsidkare. Detta lagstiftningsärende innehåller förslag om skärpta krav på de näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsu- menter. Förslaget om skärpta krav på anmälan innebär att näringsidkaren ska inlämna egenkontrollprogram och övriga uppgifter som behövs för kom- munens tillsyn (avsnitt 5.1). finns ett krav på att närings- idkaren ska ansvara för att det finns ett egenkontrollprogram för verk- samheten. Det föreslagna kravet på att detta program ska inlämnas vid anmälan utgör därför ingen ny börda för näringsidkaren. Detsamma gäller kravet på inlämnande av andra uppgifter som behövs för kommu- nens tillsyn. Det är fråga om uppgifter som är väl kända för närings- idkaren och som inte behöver tas fram särskilt. Förslaget att personal som anlitas för försäljning av tobaksvaror till konsumenter ska ges det stöd som erfordras för att följa lagens bestäm- melser får ses som ett förtydligande av det ansvar näringsidkarna har . Den totala administrativa kostnaden som belastar företagen för tobaks- lagen har uppskattats till ca . Den administrativa kostnaden för att efterleva bestämmelsen om Prop. 2009/10:207 anmälan av försäljning enligt dagens regelverk är . Antalet nya försäljningsställen som anmäler tobaksförsäljningen är upp- skattat till i genomsnitt 1 000 stycken , tiden som beräknas för att fylla i ansökan är . Att vissa administrativa uppgifter inklusive egenkontrollprogram också ska biläggas anmälan beräknas inte medföra några nya kostnader. Näringsidkaren är redan enligt dagens regelverk skyldig att upprätta ett egenkontrollprogram, och att informera sin personal. Att egenkontroll- program enligt förslaget ska biläggas anmälan medför därmed inte ökade kostnader. Att näringsidkaren till anmälan också förväntas bilägga vissa administrativa uppgifter som behövs för kommunens tillsyn beräknas medföra vissa ökade kostnader. Det kan dock även vara en fördel för såväl näringsidkaren som kommunen att korrekta uppgifter finns hos tillsynsmyndigheten. Den administrativa kostnaden för att efterleva informationskravet i relation till personalen enligt tobakslagen beräknas till totalt för stora butikskedjor. Små butiker beräknas inte ha några administrativa kostnader för efterlevnaden av denna bestämmelse i tobakslagen. Kostnaden för de större butikskedjorna fördelas enligt följande: Personalmöten med information angående tillsyn, kontroll och säkerhet samt kontroller gällande egentillsyn . Den förstärkta informationsplikten i förhållande till personalen bör kunna tas om hand inom ramen för de informationsmöten etc., som redan finns , och kan integreras med annan utbildning och information till personalen. Det innebär att de administrativa kostnaderna inte förväntas öka på grund av detta. 12 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Ändringen av tobakslagen föreslås träda i kraft . En övergångsbestämmelse behövs avseende de näringsidkare som har anmält försäljning av tobaksvaror före ikraftträdandet. Anmälan som har gjorts före ikraftträdandet ska gälla, någon ny anmälan ska inte behöva göras. Däremot kan de uppgifter som har lämnats behöva kompletteras. Om kommunen vill ta del av egenkontrollprogram eller andra uppgifter från den som gjort anmälan enligt äldre bestämmelser, kan den i sin egenskap av tillsynsmyndighet förelägga berörd näringsidkare att in- komma med sådana uppgifter. Någon särskild bestämmelse som reglerar detta behövs därför inte. I första stycket föreskrivs att en näringsidkare inte får tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsument utan att först ha gjort en anmälan till kommunen. Skillnaden mot tidigare bestämmelse är att det nu fastslås att försäljning inte får ske utan att anmälan har gjorts. I andra stycket har den ändringen gjorts att egentillsyn har bytt namn till egenkontroll. Med anledning av att begreppet egentillsyn har ändrats till egenkontroll har också rubriken till bestämmelsen ändrats. Ett nytt tredje stycke stadgar att till anmälan enligt första stycket ska fogas egenkontrollprogram samt de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Ändrade uppgifter ska anmälas till kommunen utan dröjsmål. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 5.1. Paragrafen är ny. I paragrafen tydliggörs näringsidkarens ansvar för att den personal som ansvarar för försäljning av tobaksvaror ska ges den information och det stöd som behövs för att tobakslagen och anslutande föreskrifter ska kunna följas. Det kan t.ex. gälla organisationen av arbetet för minder- åriga anställda och möjlighet för unga att få stöd i situationer där minder- åriga vill köpa tobaksvaror. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 5.2. I första stycket har uttrycket denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen på Lagrådets inrådan ersatts med denna lag och anslutande föreskrifter. Bestämmelsen klargör på så sätt att den omfattar föreskrifter som har meddelats av en myndighet med stöd av ett bemyn- diganden antingen detta bemyndigande framgår av lag eller inte. Vidare har paragrafen ändrats så att Statens folkhälsoinstituts tillsyn utvidgats till att omfatta även bestämmelsen i den nya 12 d §. Inledningen till paragrafen har ändrats så att uttrycket denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen har ersatts med denna lag och anslutande föreskrifter. Se kommentar till 19 §. I första stycket har vidare under punkten 2 gjorts två ändringar. Dels har uttrycket den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestäm- mer ersatts med kommunen. Ändringen har ingen saklig betydelse. Att tillsynen inom kommunen utövas av den eller de nämnder som kom- munfullmäktige bestämmer framgår av 3 kap. 3 § kommunallagen (1991:900). Kommunens tillsyn på försäljningsställena utvidgas till att avse också bestämmelserna om varningstexter m.m. i 9 och 11 §§. Ändringen be- handlas närmare i avsnitt 6.2. Nuvarande punkten 2 b) har av redaktionella skäl flyttats till en ny punkt 3, där det också framgår att polismyndigheten har tillsynsansvar över försäljningen av tobaksvaror. tillsynsansvar är nytt. Avsikten är dock att den direkta och löpande tillsynen alltjämt ska ankomma på kommunen och att polisens tillsyn ska vara subsidiär till denna. Genom bestämmelsen ges polisen en möjlighet att på egen hand ingripa när olovlig tobaksförsäljning misstänks, men misstankegraden inte är av den styrkan att de tvångsmedel som bl.a. ger kan tillgripas. Motsvarande reglering finns i alkohollagen (1994:1738 överförd till nya alkohollagen 2010:000). Hur samarbetet mellan kom- munen och polismyndigheten ska utformas regleras lämpligen lokalt på samma sätt som sker när det gäller alkoholtillsynen. En bestämmelse om ömsesidig underrättelseskyldighet finns i 23 a §. Bestämmelsen behand- las närmare i avsnitt 6.3. Paragrafen är ny. I bestämmelsen regleras möjligheterna till samverkan avse- ende tobakstillsynen. En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt tobakslagen får om- besörjas helt eller delvis av en annan kommun. Kommunen får dock inte överlåta till den andra kommunen att avgöra ärenden som avser före- lägganden, förbud eller vite enligt 20 § eller försäljningsförbud eller varning enligt 20 a §. Beslut som måste fattas under ärendets handlägg- ning, t.ex. begäran om upplysningar m.m. enligt 22 § får naturligen tas av den ansvarige tjänstemannen. När det gäller beslut om omhändertagande av tobaksvaror enligt 21 § bör det ankomma på kommunerna sinsemellan hur de vill reglera beslutsfattande. Paragrafen har utformats med motsva- rande bestämmelse i alkohollagen (1994:1738 överförd till nya alkohol- lagen 2010:000) som förebild. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.4. Paragrafen är ny. I första stycket stadgas att en kommun, vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelser i lagen, får förbjuda en näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument, att fortsätta försäljningen. Om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd får varning meddelas. Bestämmelsen ska ses som ett komplement till be- stämmelsen i 20 § som har ett vidare tillämpningsområde, men som enligt uttalanden i tidigare lagstiftningsärenden inte är tänkt att användas för att helt förbjuda försäljning av tobaksvaror. Av tillsynsmyndigheterna är det endast kommunen som får meddela försäljningsförbud enligt denna bestämmelse och försäljningsförbud får endast användas vid all- varliga eller upprepade överträdelser. En allvarlig överträdelse vid ett enstaka tillfälle kan således medföra försäljningsförbud. Som särskilt allvarligt bör försäljning av tobaksvaror till minderåriga ses. Om försälj- ningsförbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, ska istället var- ning meddelas. Detta är ett uttryck för att en proportionalitetsbedömning måste göras. Skadan som näringsidkaren åsamkas av försäljningsför- budet ska stå i proportion till allvaret i överträdelsen. I andra stycket anges att försäljningsförbud får meddelas för av högst . Ett försäljningsförbud ska alltså vara begränsat i tiden. Tredje stycket anger att försäljningsförbudet gäller om inte något annat anges i beslutet. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7. I första stycket har bestämmelsen om att vid behov ska lämna handräckning när en vara ska tas om hand tagits bort. Den bestämmelsen har placerats i en ny 23 b § och Kronofogdemyndig- hetens roll har övertagits av polismyndigheten. I första och andra stycket har uttrycket i strid med lagen eller en före- skrift som har meddelats med stöd av lagen ändrats till i strid med denna lag eller anslutande föreskrifter. Se kommentar under 19 §. Samma justering har gjorts i denna paragraf som i 21 §. Paragrafen är ny. I första stycket anges att kommunen och polismyndigheten ska under- rätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen. Bestämmelsen hänger ihop med att polismyndigheten enligt 19 a § har ett i förhållande till kommunen subsidiärt tillsynsansvar över handeln med tobaksvaror till konsumenter. En motsvarande bestämmelse finns i alko- hollagen (1994:1738 överförd till nya alkohollagen 2010:000). I andra stycket föreskrivs att en kommun som har fattat beslut i ärende enligt tobakslagen ska sända en kopia av beslutet till Statens folkhälso- institut och till den länsstyrelse och polismyndighet som berörs av be- slutet. De beslut som avses är beslut av betydelse och som de andra till- synsmyndigheterna behöver känna till. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 6.2. Paragrafen är ny. Den uppgift som tidigare hade att lämna handräckning enligt 21 och 23 §§ har flyttats över till polismyndigheten och samlats i en paragraf. Bestämmelsen har fått sin utformning efter förebild av 9 kap. 9 § i förslaget till ny alkohollag (prop. 2009/10:125). I andra stycket tydliggörs när polismyndighetens biträde kan begäras. En sådan begäran får endast göras om sådana särskilda omständigheter som gör att det kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter att använda våld enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas eller att det annars föreligger synnerliga skäl. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 6.3. Bestämmelsen har ändrats så att överklagande av en kommuns beslut ska göras till allmän förvaltningsdomstol som första instans istället för som tidigare till . Motiveringen till ändringen finns i avsnitt 8. Uttrycket enligt denna lag eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen har ändrats till enligt denna lag. Ändringen är en följd av att är första instans för överklagande. Första stycket i paragrafen har tagits bort då det bedömts som onödigt. Föreskrifter som har meddelats med stöd av ett bemyndigande är i nor- malfallet inte överklagbara, varför detta inte behöver anges särskilt i lag. Bestämmelsen i andra stycket är oförändrad och anger att beslut om föreskrifter enligt 9 §, dvs. varningstexter, innehållsdeklaration samt ursprungsmärkning på tobakspaket, får överklagas hos regeringen av till- verkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att säljas till konsumenter inom landet. I paragrafen regleras brottet olovlig tobaksförsäljning. Innehållet i be- stämmelsen är delvis nytt. I första stycket regleras de uppsåtliga brotten. Liksom tidigare omfattas försäljning i strid med 11 § (avsaknad av var- ningstexter eller innehållsdeklaration m.m.). Nytt är att försäljning i strid med ett försäljningsförbud som har meddelats med stöd av 20 a § ska bestraffas som olovlig tobaksförsäljning. Straffet för olovlig tobaksför- säljning är böter eller fängelse . I andra stycket regleras de överträdelser av bestämmelser i tobakslagen som är kriminaliserade också vid oaktsamhet. Liksom tidigare gäller det försäljning i strid med 12 § första eller andra stycket (försäljning till minderårig). Kriminalisering av försäljning i strid med anmälningsskyl- digheten i 12 c § första stycket är nytt. Straffbestämmelsen reglerar en- dast de fall då en näringsidkare säljer tobaksvaror utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Att inte ha skickat in egenkontrollprogram eller de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn omfattas inte av straffansvaret. Om näringsidkaren inte fullföljer sin anmälan kan kommunen använda sig av de administra- tiva sanktionerna i 20 och 21 §§. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 9. De nya kriminaliseringarna kommer att omfattas av bestämmelsen i tredje stycket om att ringa gärningar inte ska medföra straffansvar. Utrymmet för att bedöma gärningar som ringa är dock begränsat. När det gäller försäljning utan att anmälan har gjorts kan det t.ex. röra sig om situationer som avser ett enstaka cigarettpaket eller en enstaka dosa snus och särskilda omständigheter inte motiverar annat. Paragrafen som är ny innehåller den bestämmelse som tidigare utgjorde 27 § tredje stycket. I första punkten anges att lagen träder i kraft . Enligt punkten 2 gäller en anmälan som gjorts enligt 12 c § första stycket i dess äldre lydelse även efter ikraftträdandet. den som före ikraftträdandet har anmält tobaksförsäljning inte behöver göra en ny anmälan som uppfyller de nya kraven. Om kommunen vill ta behöver kompletterande uppgifter, kan kommunen förelägga närings- idkaren att inkomma med sådana uppgifter. Bestämmelsen har utformats utifrån Lagrådets synpunkter. Olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23) Utredningens förslag syftar till att tobakslagens förbud att sälja tobaks- varor till den som är ska respekteras bättre än . Försla- gen innebär bl.a. olika åtgärder för att effektivisera tillsynen enligt tobakslagen samt skärpta krav på näringsidkare som säljer tobak. Bakgrund till utredningens förslag Utredningens uppdrag har varit att göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaks- varor och därtill anknutna bestämmelser. Det övergripande syftet är enligt utredningens direktiv att så långt det är möjligt hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet är att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av tobakslagens förbud att i näringsverksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt . Utredningen har undersökt hur och varifrån ungdomar skaffar sig tobak, trots åldersgränsen, samt hur tobakslagens bestämmelser om till- syn och sanktioner fungerar. Vad först gäller ungdomars bruk av tobak har utredningen kunnat kon- statera att det är en mycket stor del av ungdomar som röker eller snusar (enligt utredningens undersökning avseende elever i gymnasiets årskurs 1 var det ). Bland flickor som röker var det som rökte och nästan . Bland pojkar som röker var det som rökte och nästan . Utredningen finner att det är alarmerande siffror, vilka är särskilt anmärkningsvärda mot bakgrund av att försäljning av tobaksvaror i näringsverksamhet till personer varit förbjuden . På frågan hur de rökande ungdomarna fått tag på cigaretter svarade av pojkarna och av flickorna att det själva köpt cigaretterna på ett försäljningsställe. Bland både pojkar och flickor var annars det vanligaste åtkomstsättet att de blivit bjudna och då oftast av en kamrat under . När det gäller vilka typer av försäljningsställen som ungdomarna anli- tat för att köpa tobak var resultaten entydiga: det var vanligen i kiosk eller tobaksaffär. av dem som rökte eller nästan uppgav detta. En mindre del uppgav att de köpt tobak i varu- hus/mataffär () eller i när- eller jourbutik (). Att ha köpt själv över Internet var sällsynt. En slutsats som måste dras är att det främst är de små försäljnings- ställena, kiosker och tobaksaffärer, som av olika skäl försummar att respektera åldersgränsen. Åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgränsen måste därför utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt just för denna typ av försäljningsställen. Redan det faktum att ungdomar fortfarande i stor utsträckning använ- der tobak regelbundet och inte har några svårigheter att själva inhandla tobaksvaror bekräftar att tillsynen över handeln inte fungerar tillfreds- ställande. Den som säljer tobak till konsumenter är skyldig att anmäla försälj- ningen till kommunen. I vilken utsträckning detta verkligen sker är oklart. Kommunernas tillsyn, för vilken avgift får tas ut, är begränsad till anmälda försäljningsställen. Utredningen har vidare kunnat konstatera att vilken tyngd och vilka resurser som ges till tobakstillsynen varierar kraftigt mellan kommu- nerna. Aktiviteten är på en del håll mycket låg. Förelägganden och sank- tioner utnyttjas sällan, vilket även kan hänga samman med att tobaks- lagens sanktionsbestämmelser anses svårtillämpade. Överträdelser av förbudet mot försäljning av tobaksvaror till unga leder dessutom sällan till några straffrättsliga sanktioner. Utredningens bedömning av behovet av åtgärder Utredningen konstaterar att ungdomar i huvudsak får tag på tobak på två sätt, dels genom att bjudas av annan, vanligen en kamrat, dels genom att själv inköpa tobaken i kiosk eller tobaksaffär eller annat liknande mindre försäljningsställe. Vad gäller bjudande och köp ung-