prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — De offentliga finanserna väntas utvecklas starkare jämfört med bedömningen i budgetpropositionen. väg tillbaka till överskott i de offentliga finanserna ser ut att bli relativt odramatisk, speciellt i jämförelse med många andra länder. Att komma tillbaka till överskott i de offentliga finanserna är viktigt av flera skäl. Som krisen illustrerat är ordning och reda i de offentliga finanserna en avgörande förutsättning för att hantera de utmaningar som finans- politiken ställs inför. Det är viktigt att även kommande lågkonjunkturer kan mötas från en stark offentligfinansiell position. Att komma tillbaka till överskott inom en rimlig tidshorisont är också nödvändigt för att upprätthålla de budgetpolitiska målen och förtroendet för finanspolitiken, vilket i förlängningen krävs för att säkra långsiktigt hållbara offentliga finanser. Det finansiella sparandet i offentlig sektor bör öka till av BNP i linje med överskottsmålet Till följd av den djupa konjunkturnedgången har de offentliga finanserna försvagats påtagligt, även om underskotten i ett internationellt perspektiv har varit begränsade. De svenska underskotten är framför allt ett resultat av att de automatiska stabilisatorerna verkat fullt ut, vilket har varit avgörande för att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. Utöver det har regeringen via stimulansåtgärder aktivt bidragit till att dämpa fallet i sysselsättningen och till att förhindra att arbetslösheten biter sig fast. De offentliga finanserna kommer att stärkas igen när ekonomin återhämtar sig. Det gäller att finna en balans för finanspolitiken mellan behovet att stödja den kommande återhämt- ningen och kravet att nå tillbaka till överskott i de offentliga finanserna. Det offentliga sparandet ska uppvisa ett överskott på av BNP, i linje med överskottsmålet, när ekonomin och Regeringens bedömning är att ekonomin närmar sig ett balanserat resursutnyttjande . Enligt prognosen når det finansiella sparandet av BNP , trots att resursutnyttjandet är fortsatt svagt det året (se diagram 3.6). ligger sparandet av BNP. För att förstärka kontrollen av de offentliga finanserna i ett medelfristigt perspektiv förlängs prognoshorisonten och bedömningen av utgiftstaket i denna proposition till 2014, vilket är en förlängning av tidshorisonten med . Diagram 3.6 Finansiellt sparande och BNP-gap Källor: och egna beräkningar. Utrymme för nya åtgärder Den starkare utvecklingen av de offentliga finanserna kan ge ett visst utrymme för reformer, men bara om förbättringen är strukturell Den nuvarande bedömningen pekar på att det offentliga sparandet når balans än vad som förväntades i budgetpropositionen . Mot slutet av den kommande mandat- perioden är det offentliga sparandet väl över överskottsmålet. Det är således möjligt att det kan finnas ett visst utrymme för ofinansierade permanenta reformer framöver. Det är dock viktigt att en bedömning av reformutrymmet utgår från den analysram som presenterades ekonomiska vår- proposition. Enligt den ska en avstämning göras både mot målen i det budgetpolitiska ramverket och mot konjunkturläget. Dessutom ska osäker- heten i bedömningen beaktas och hänsyn tas till den aktuella riskbilden (se vidare avsnitt 10). Ett utrymme för permanenta, ofinansierade reformer kan bara uppstå om det sker en förbättring av det offentliga sparandet utöver målet som är varaktig, dvs. om förbättringen beror på strukturella faktorer. En stor del av den förbättring av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn som sker framöver kommer att bero på konjunkturutvecklingen. Ett sparande utöver det målsatta som beror på konjunkturen kan inte utnyttjas till reformer. Eftersom en sådan förbättring endast är temporär kan den inte användas till att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. Begränsat reformutrymme på kort sikt Enligt överskottsmålet ska den offentliga sektorns finansiella sparande motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. En viktig avstämningspunkt är därför att det finansiella sparandet ska ligga på av BNP när resursutnyttjandet är normalt. Enligt nuvarande prognos når det finansiella sparandet av BNP 2013 trots att resursutnyttjandet då är fortsatt svagt. För att följa upp överskottsmålet och bedöma reformutrymmet på ett mer systematiskt sätt, använder regeringen två indikatorer: strukturellt sparande och den s.k. sjuårsindikatorn.6 Strukturellt sparande justerar det finansiella sparandet direkt för konjunkturläget mätt med BNP-gapet. Strukturellt sparande ska alltså illustrera hur stort det finansiella sparandet skulle vara om konjunkturläget vore normalt. Sjuårsindikatorn är ett glidande medelvärde av det finansiella sparandet det angivna året samt de tre åren före och efter det angivna året. Indikatorn beaktar på så vis konjunkturläget till viss del eftersom det är ett genomsnitt . Eftersom dessa år inte nödvändigtvis består av lika många hög- och lågkonjunkturår bör dock indikatorn justeras för detta, vilket görs via medelvärdet för BNP-gapet under de aktuella åren.7 Givet prognoserna för den offentliga sektorns finansiella sparande och för BNP-gapet kommer det strukturella sparandet att ligga marginellt av BNP 2011 (se tabell 3.4). 6Uppföljningen av överskottsmålet i denna proposition skiljer sig något från tidigare redovisningar, i enlighet med förslagen i departements- promemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). Se vidare avsnitt 5 och 10 för en utförligare redovisning av dessa förändringar. 7Se vidare avsnitt 10 för en utförligare beskrivning av dessa indikatorer. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn ligger dock betydligt högre än målet 2011. På grund av osäkerheten i måtten bör viss vikt även läggas vid den ojusterade genomsnittsindikatorn. Utifrån indikatorerna är det inte uppenbart att det finns något utrymme för ytterligare ofinansierade reformer 2011. Tabell 3.4 Finansiellt sparande samt indikatorer för Procent av BNP respektive potentiell BNP -0,8 -2,1 -1,0 -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3 -1,3 -1,9 -2,3 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten 0,55. Anm.: är utfall. Källor: och egna beräkningar. Det strukturella sparandet stärks dock över tiden och bedöms uppgå till av BNP 2014. Det strukturella sparandet stärks dessutom något 2011 i ett läge med fortsatt svagt resursutnyttjande. Utmaningen blir att undvika att finanspolitiken blir omotiverat åtstramande utan att i för stor utsträckning inteckna ett osäkert utrymme för permanenta reformer som bedöms uppstå först mot slutet av kommande mandatperiod. Regeringens samlade bedömning är mot denna bakgrund att det, med hänsyn tagen till konjunkturläget, finns ett begränsat utrymme för ytterligare ofinansierade reformer 2011. Reformutrymmet sett över hela nästa mandatperiod En strikt mekanisk beräkning utifrån de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet indikerar att det finns ett visst reformutrymme sett över hela mandatperioden. Denna bedömning baseras dock på en strukturell förbättring av det finansiella sparandet som uppstår först . Bedömningen är av denna anledning förknippad med stor osäkerhet. Riskbilden talar för att reformutrymmet mot slutet av prognosperioden kan bli mindre än vad en mekanisk beräkning av de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet visar. Detta osäkra framtida reformutrymme bör inte intecknas på förhand utan i stället stämmas av löpande över tiden. Därigenom säkerställs att kan möta nästa lågkonjunktur med ett överskott i de offentliga finanserna. Inget behov av ytterligare budgetförstärkningar på kort sikt I budgetpropositionen var bedöm- ningen att det skulle kunna behövas budget- förstärkningar när konjunkturläget förbättrades för att återgå till överskott i de offentliga finanserna inom en rimlig tidsperiod. Den nuvarande bedömningen, givet de förbättrade ekonomiska utsikterna, är att sådana för- stärkningar inte behövs. De offentliga finanserna kommer att stärkas tillräckligt under återhämt- ningen utan ytterligare budgetförstärkningar. Den bedömningen förutsätter dock att de temporära åtgärder som satts in för att motverka krisens effekter avvecklas då konjunkturen förbättras. men beredskap för budgetförstärkningar finns vid en svagare strukturell utveckling av de offentliga finanserna än väntat Prognosen för de offentliga finanserna, liksom makroprognosen i stort, omgärdas av en be- tydande riskbild. Om ekonomin av strukturella skäl utvecklas svagare än enligt nuvarande bedömningar är regeringens beredskap hög för att vidta de åtgärder som krävs för att finans- politiken ska vara förenlig med de budget- politiska målen. Det säkerställer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. budgetförstärkningar kan dock behövas för att öka utrymmet för större angelägna strukturreformer Budgetförstärkande åtgärder kan också behövas på inkomst- och/eller utgiftssidan för att skapa utrymme för större angelägna strukturella reformer under nästa mandatperiod. En utgångs- punkt i detta fall bör vara att samhällsekono- miskt riktiga skattehöjningar kan användas för att finansiera en sänkning av samhällsekono- miskt skadliga skatter, men att skattehöjningar inte ska användas för att finansiera ökade utgifter. blir sannolikt inte föremål för ett underskottsförfarande I budgetpropositionen gjordes bedömningen att skulle kunna bli föremål för ett så kallat underskottsförfarande inom ramen för EU:s stabilitets- och tillväxt- Eftersom prognosen nu pekar på att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i ligger väl över underskottsgränsen på av BNP 2010, förefaller detta inte längre vara sannolikt. En väl avvägd ökning av utgiftstaket och 2014 är Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli ett enskilt år. Genom utgifts- taket ges och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen. Utgifts- taket leder även till att behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden tydliggörs och att en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll förebyggs. Utgiftstaket bör fastställas på en nivå som är förenlig med en långsiktigt hållbar finanspolitik. Regeringens bedömning av utgiftstaket och 2014 tar därför sin utgångspunkt i en samlad bedömning av det budgetpolitiska ramverket och prognosen för de offentliga finanserna. Utgifterna under utgiftstaket utvecklas för- hållandevis svagt under . Det beror på konjunkturåterhämtningen och de strukturella reformer som regeringen har genomfört. Budgeteringsmarginalerna under utgiftstaket växer därför till jämförelsevis höga nivåer . En väl avvägd bedömning är att utgiftstaket bör öka med 2013 och 2014. Det är en nedväxling av den årliga ökningen jämfört . Det leder till nivåer på budgeteringsmarginalerna som är något lägre än den förhållandevis höga budgeteringsmarginalen 2012, vilket innebär att utgiftstaket får en rimligt styrande effekt på utgiftsutvecklingen. 3.6Regeringens politik för tillväxt och full sysselsättning har situationen på de finansiella marknaderna stadigt förbättrats och det ekonomiska läget har stabiliserats. Det är visserligen för tidigt att lägga krisen till hand- lingarna, men det finns redan nu lärdomar att dra av orsakerna till och hanteringen av krisen lärdomar som är viktiga att ta med sig i reformarbetet för att bättre hantera och om möjligt minska risken för ett liknande händelse- förlopp . Den finansiella krisen har pekat på svagheter i regelverken för de finansiella marknaderna och företagen samt i tillsynen av dessa. Ett om- fattande arbete pågår i krisens spår för att rätta till dessa brister. Arbetet bedrivs på interna- tionell nivå, såväl inom EU, för banktillsyn som inom G20-samarbetet. Syftet är att minska uppbyggnad av risker som kan leda till nya djupa finansiella kriser. Det har redan tagits viktiga steg för att skärpa regelverken. Regeringen har, inte minst under det svenska ordförandeskapet i EU, varit mycket aktiv för att få dessa förändringar på plats. Bankernas motståndskraft mot finansiella kriser måste stärkas. Inom EU har enats om att skärpa kraven på bankernas kapital. väntas lägga fram förslag om ytterligare skärpningar . Det pågår även ett omfattande arbete på internationell nivå dels för att höja kraven på bankernas kapital för att de bättre ska kunna bära förluster, dels för att skärpa regleringen av bankernas likviditetshantering. Utöver detta behöver fler delar av det finansiella systemet regleras än vad som gällde före den finansiella krisen. Det gäller exempelvis kreditvärderingsinstituten där EU har antagit en reglering. Även förvaltare av hedgefonder och riskkapitalfonder kommer att regleras med ett nytt direktiv som förväntas antas . Omfattande krav har införts för hur de finansiella företagen ska utforma ersättnings- och bonussystem i syfte att minska kortsiktiga och alltför riskfyllda beteenden. Baserat på överenskommelserna på internationell nivå och EU-nivå har infört ett nytt regelverk för ersättningar och bonus i den finansiella sektorn. Tillsynen av de finansiella marknaderna och företagen behöver stärkas. Under det svenska ordförandeskapet enades om att inrätta ett europeiskt råd för systemrisker som ska analysera risker för det finansiella systemet. Man enades även om att inrätta tre nya tillsynsmyndigheter på EU-nivå som ska se till att tillsynen samordnas och att regelverken tillämpas på ett likartat sätt i medlemsstaterna. Förhandlingar pågår nu i och ambitionen är att dessa nya EU-myndigheter ska kunna börja sin verksamhet . Krisen har även visat att det behövs bättre verktyg för att hantera finansiella kriser, framför allt i gränsöverskridande finansiella företag. EU- kommissionen väntas lägga förslag på detta område . Bankernas centrala roll i ekonomin medför att staten måste ha starka möjligheter att vidta åtgärder för att säkra finansiell stabilitet och upprätthålla kreditgivningen. Det var syftet med de åtgärder som regeringen vidtog . Kärnan i åtgärderna var att återställa likviditeten på finansmarknaderna genom att staten beslöt om ett program för att garantera bankernas upplåning. Dessutom inrättades ett program för kapitaltillskott för de kreditinstitut som behövde förstärka sin kapitalbas. Ett system för att hantera banker i kris upprättades också. Det innebar bl.a. en möjlighet att som en sista åtgärd i ett krisläge ta över kontroll och ägande av en bank. En stabilitetsfond inrättades för att täcka finanskrisens kostnader genom avgifter på banker och finansinstitut. Genom dessa åtgärder värnades den finansiella stabiliteten och de kostnader som drabbar skattebetalarna kunde minimeras. Att värna skattebetalarnas pengar är helt centralt för att få acceptans för de åtgärder regeringen vidtar. Genom att ta över ägandet säkras att staten får del av framtida värdestegringar och därmed värnas skattebetalarnas pengar. Dessutom är det viktigt ur ett tids- och effektivitetsperspektiv eftersom institutet snabbt kan börja fungera igen. När bankernas aktieägare vet att staten har verktyg att ta över ägandet om banken får problem och att aktieägarna själva får bära förlusterna minskar deras vilja att ta för stor risk (s.k. moral hazard). Den stabilitetsavgift som regeringen har infört leder också till att bankerna i större utsträckning beaktar de risker de tar. Sammantaget har därmed det regelverk regeringen infört en disciplinerande effekt på beteendet hos finansmarknadens aktörer. Regeringen avser att göra en bred översyn av det svenska regelverket för att hantera finansiella kriser och kommer därför att tillsätta en utredning på detta område . En närmare beskrivning av arbetet med att stärka regelverket och förbättra tillsynen av finansmarknaderna för att minska risken för framtida kriser finns i fördjupningsrutan Internationella reformer ska minska risken för framtida kriser. Internationella reformer ska minska risken för framtida kriser Finanskrisen orsakades av ansvarslös hantering av finansiella affärer men också av brister i regelverk och tillsyn av finansmarknaderna. Regeringar har därför arbetat för att stärka regelverket, inrätta nya institutioner för att övervaka finansmarknaderna samt skapa bättre förutsättningar att hantera kommande kriser. Den har, inte minst under det svenska ordförandeskapet i EU, varit mycket aktiv för att få dessa förändringar på plats. I denna ruta redogörs för de reformer som redan beslutats och de som är under diskussion.8 Stärkt regelverk för att förhindra kriser Bankernas särskilda roll i ekonomin gör att de måste regleras och övervakas. Reglerna måste utformas så att nya allvarliga risker inte byggs upp, utan att de hämmar kreditgivningen och bromsar återhämtningen av ekonomin. Krav på mer och bättre kapital När bankerna inte hade tillräckligt med kapital som buffert mot sina förluster ökade osäker- heten på de finansiella marknaderna. Bankerna fick då svårare att låna upp pengar, vilket riskerade att hämma deras utlåning. Flera regeringar fick då gå in med statliga stödpaket. För att öka bankernas motståndskraft ut- arbetas nu nya internationella regler för högre kapitalkrav, inte minst för komplicerade om- paketerade produkter, och bättre kvalitet på kapitalet. Under det svenska ordförandeskapet enades EU om skärpta krav som ska genomföras 2011 när antagit lagen. Krav på tillräcklig likviditet Bankernas speciella funktion med kort inlåning och lång utlåning gör att de måste ha möjlighet 8 Se även fördjupningsrutan för hantering av hot mot den finansiella stabiliteten i budgetpropositionen , s. 32 (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m.). att låna upp pengar snabbt. Men krisen visade att inte ens banker med mycket kapital alltid kunde få låna på finansmarknaderna. Centralbanker fick därför låna ut omfattande summor. Globalt och inom EU pågår nu därför ett arbete med att skärpa regleringen av hur bankerna hanterar likviditet. Krav på bättre ersättningssystem En av orsakerna till krisen var en bonuskultur som ledde till kortsiktighet och riskfyllt beteende. För att förändra incitament och drivkrafter har nya strängare regelverk antagits för ersättningssystem , både globalt och inom EU. Ersättningarna ska i högre grad få formen av aktier, betalas ut dels baserat resultat, dels baserat på gruppens och institutets samlade prestation. I har antagit ett regelverk för den svenska finansiella sektorn. Det bygger på rekommen- dationer och de principer som har antagits av G20. Krav på reglering av fler delar av det finansiella systemet Medan banker är hårt reglerade är vissa andra finansmarknadsföretag och marknader oregle- rade. Krisen visade att det finns ett behov av att reglera flera delar av det finansiella systemet. Det har redan beslutats att kreditvärderingsinstitut ska bli föremål för tillsyn, och att de måste bli öppnare med hur de gör sina värderingar. Inom EU finns även ett förslag om att införa en harmoniserad reglering av förvaltare av hedgefonder och riskkapitalfonder, det s.k. AIFM-direktivet. Enligt förslaget ska dessa fonder bli föremål för kapitalkrav och krav på ökad transparens. Bättre tillsynsstruktur för att förhindra kriser Krisen visade också att tillsyn och övervakning brast såväl vad gäller risker i enskilda finansiella företag och marknader som risker för hela det finansiella systemet sammantaget. Ett skäl är att banker och andra finansiella företag har blivit alltmer gränsöverskridande, medan tillsyn och övervakning ofta är nationell. Problemen som blev tydliga under krisen var dels att ingen hade helhetsbilden av vilka risker som byggts upp inom EU, dels att nationella tillsynsmyndigheter hade för olika regelverk och inte samarbetade tillräckligt med varandra. EU har därför arbetat intensivt med att se över tillsynen. Under det svenska ordförande- skapet beslutade att inrätta en struktur med bättre förutsättningar för att tillsynen ska fungera inom EU. Den nya strukturen ska träda i kraft , efter att antagit den. Tillsyn av de enskilda företagen och marknaderna Med alltmer gränsöverskridande banker inom EU måste regelverken anpassas. Tre nya myndigheter skapas därför på EU-nivå: -Europeiska bankmyndigheten (Authority, ) -Europeiska försäkrings- och tjänste- pensionsmyndigheten (Pension Authority, EIOPA) -Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten (Authority, ) I dessa myndigheter ska de nationella tillsynsmyndigheterna samarbeta om tillsynen. De nya myndigheterna ska också ta fram nya regler och riktlinjer, verka för att de tillämpas på samma sätt inom hela EU och övervaka att de följs. Men de nationella myndigheterna ansvarar fortfarande för den dagliga tillsynen. Tillsynen av banker som har sin verksamhet i flera länder ska ske i s.k. tillsynskollegier med berörda nationella tillsynsmyndigheter. De leds av hemlandsmyndigheten, dvs. den myndighet som ansvarar för moderbolaget i bankkon- cernen. För att förhindra att de nationella myndigheterna ska bromsa processer genom att lägga sitt veto kan de nya myndigheterna avgöra tvister med bindande verkan. Tillsyn av systemet i sin helhet För tillsynen av det finansiella systemet i sin helhet inrättas också ett ny institution, det för systemrisker (, ESRB), se figur 3.1. Figur 3.1 för systemrisker Detta råd får i uppdrag att identifiera och analysera risker för det finansiella systemet inom hela EU. ESRB ska varna för tendenser som kan hota den finansiella stabiliteten och utfärda rekommendationer. Dessa kan riktas till regeringar och nationella myndigheter eller till eller andra EU-organ. Rådets rekommendationer ska följas eller så måste avvikelse förklaras, men kommer inte att vara rättsligt bindande. Bättre möjligheter att hantera kriser Kriser kan inte helt undvikas och därför behövs lösningar för hur de ska hanteras, inte minst vad gäller gränsöverskridande banker. EU-kommis- sionen väntas lägga fram förslag om ett europeiskt ramverk för krishantering av banker. Ett sätt att förbättra förmågan är att bygga upp en stabilitetsfond som den gjort. Då är bankerna med och betalar för de kostnader de kan komma att orsaka skattebetalare och samhället vid en kris. Det ger dem incitament att själva beakta de risker de tar. Det finns ett stort internationellt intresse för den svenska modellen. Exempelvis har och aviserat att de tänker införa en liknande avgift. Erfarenheten visar att det inte helt går att motverka en kraftig konjunkturnedgång med aktiva finanspolitiska åtgärder utan att de offentliga finanserna äventyras. En viktig utgångspunkt för de stabiliseringspolitiska åt- gärder som regeringen vidtagit för att dämpa fallet i sysselsättningen har därför varit att de inte får riskera den långsiktiga uthålligheten i de offentliga finanserna. Bland annat av det skälet har regeringen fokuserat på åtgärder som är kostnadseffektiva och som leder till att den varaktiga sysselsättningen upprätthålls i så stor utsträckning som möjligt. Det ligger också helt i linje med intentionerna i regeringens sysselsättningspolitiska ramverk (se avsnitt 5). Åtgärderna har på så sätt bidragit till att lindra krisens verkningar och kommer att underlätta en uppgång av sysselsättningen under åter- hämtningen. Bedömningen har varit att direkt jobbskapande åtgärder varit mer effektiva för att uppnå detta än vad breda efterfrågestimulerande åtgärder skulle ha varit. För att de offentliga finanserna inte ska urholkas av de temporära åtgärder som genom- förts är det viktigt att åtgärderna inte blir permanenta, vilket regeringen även har betonat. för de offentliga finanserna Genom sunda offentliga finanser skapas förut- sättningar för att hantera framtida utmaningar. Det har tydligt illustrerats i samband med den nuvarande lågkonjunkturen då de offentliga finanserna kraftigt försvagades. Tack vare starka finanser hade ett gynnsamt utgångsläge. De svenska offentliga finanserna är därför, trots försvagningen, starka i ett internationellt perspektiv.