prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — lämplighet på kommuner och har anfört att kommunala beslut om ensam- rätter av principiella skäl inte bör behöva godkännas av regeringen. anser också att allmänt intresse enligt direktivet torde avse ett allmänt ekonomiskt intresse och att promemorians tolkning av begreppet är allt- Vidare anförs att varje kommun och landsting bör få avgöra vad som är ett allmänt ekonomiskt intresse. Skälen för regeringens förslag: Artikel 11.1 i direktivet innehåller ett principiellt förbud mot exklusiva arrangemang. Syftet är att alla poten- tiella aktörer ska kunna vidareutnyttja handlingar, även om en eller flera aktörer redan utnyttjar handlingarna. Enligt direktivet får inte kontrakt eller andra arrangemang mellan offentliga myndigheter hos vilka hand- lingarna finns och tredje man innehålla något beviljande av en exklusiv I artikel 11.2 finns ett undantag från det principiella förbudet. avtal som ger en exklusiv rätt får ingås om det bedöms vara nödvändigt för tillhandahållandet av en tjänst av allmänt intresse. rätt ska omprövas regelbundet, minst var tredje år. skriver också att en exklusiv rätt ska vara öppen för insyn och göras tillgänglig för allmänheten. Av skäl 20 i direktivets ingress anges att offentliga myndigheter bör följa konkurrensreglerna när de fastställer principerna för vidareutnyttjande av handlingar och i möjligaste mån undvika exklusiva rättigheter mellan dem själva och privata parter. att tillhandanhålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan det dock ibland vara nödvändigt med en exklusiv rätt att vidareutnyttja specifika handlingar från den offentliga sektorn. Detta kan vara fallet om ingen kommersiell utgivare skulle offentliggöra informationen utan en sådan exklusiv rätt. Det finns ingen motsvarighet till direktivets artikel 11 i svensk rätt. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om exklusiva rättigheter tas in i den nya lagen. kommun och SKL har avstyrkt förslaget såvitt gäller att regeringen ska förhandsgodkänna en ensamrätt. De har även anfört att vad som avses i direktivet är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att promemorians tolkning av begreppet därför är alltför snäv. Kommun- er och landsting bör enligt nämnda remissinstanser få avgöra vad som är ett allmänt ekonomiskt intresse och kommunala beslut om ensamrätter bör av principiella skäl inte godkännas av regeringen. Såsom ovan nämnts anges i artikel 11 att avtal om en exklusiv rätt får ingås om det bedöms vara nödvändigt för tillhandahållandet av en tjänst av allmänt intresse. I ingressen anges däremot (skäl 20) begreppet tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Begreppet tjänst av allmänt ekonomiskt intresse återfinns i EUF-fördraget artikel 106 punkten 2 (tidigare artikel 86 i EG- fördraget). Varför skälen och artikel 11 avviker från varandra är oklart. Enligt regeringens mening bör artikeln ges företräde. Regeringen anser därför att promemorians tolkning av direktivet är riktig. Exklusiva rättig- heter regleras i artikel 106 EUF-fördraget (se vidare t.ex. i mål nr C-475/99 Firma mot Landkreis Südwest- pfalz, 2001 I-4109). Enligt promemorians förslag ska en exklusiv rätt endast få beviljas efter beslut av regeringen. Enligt regeringens mening är dock en sådan ordning inte ändamålsenlig och föreslås därför inte. Nyss nämnda remissinstanser har anfört att kommuner och landsting bör få avgöra vad som är ett allmänt intresse. Regeringen erinrar om att exklusiva rättigheter regleras av artikel 106 i EUF-fördraget och det ankommer på domstolarna och ytterst att avgöra om det är nödvändigt att bevilja exklusiva rättigheter. Som regeringen framhåller ovan i avsnitt 14.6.1 omfattas konkurrensbegränsande förfaranden av regleringen i KL och EUF-fördragets konkurrensregler och kan bli före- mål för prövning enligt dessa bestämmelser. Regeringen vill därför be- tona vikten av att myndigheterna följer konkurrensreglerna när de fast- ställer principerna för vidareutnyttjande av handlingar enligt lagen och i möjligaste mån undviker exklusiva avtal. Vid bedömningen av om det är nödvändigt att bevilja en ensamrätt ska myndigheten grunda beviljandet av ensamrätten på omständigheter som är relevanta för vidareutnyttjande och inte begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande i onödan. I skäl 20 i direktivets ingress anges ett exempel när det skulle vara nödvändigt att bevilja en exklusiv rättighet. Detta kan vara fallet om ingen kommersiell utgivare skulle offentliggöra informationen utan en sådan exklusiv rättighet. I den föreslagna lagen ska i enlighet med artikel 11 i direktivet anges att en exklusiv rätt inte får beviljas än och att den ska offentliggöras. När tiden för vilken en exklusiv rätt beviljats har löpt ut kan myndigheten på nytt bevilja en exklusiv rätt att vidareutnyttja handlingarna, i de fall förutsättningarna för en sådan rätt alltjämt En sådan rätt kan beviljas samma vidareutnyttjare. 2009/10:175 påpekande från Lagrådet har lagförslaget förtydligats i detta avseende. 14.7.1Information om avgifter och andra villkor Regeringens förslag: En myndighet ska informera om eventuella av- gifter och andra villkor. En myndighet ska på begäran även informera om beräkningsgrunden för eventuella avgifter. Informationen ska lämnas elektroniskt när det är möjligt och lämpligt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Vissa remissinstanser, bl.a. Handelskammare och , anser dock att förslaget bör går längre än direktivet t.ex. genom att beräkningsgrunder- na för avgifter oftast eller alltid ska publiceras. Landsting anför att det anges på flera ställen i promemorian att alla till- lämpliga standardvillkor och avgifter ska fastställas i förväg. skyldighet att fastställa avgifterna i förväg anges dock inte uttryckligen i lagtexten och det skapar en otydlighet kring bestämmelsens räckvidd. Skälen för regeringens förslag: Artikel 7 i direktivet innehåller flera krav på öppenhet kring tillgängliggörande och vidareutnyttjande av Alla tillämpliga villkor och standardavgifter ska fastställas i Villkor och avgifter ska offentliggöras. på elektronisk väg om det är möjligt och lämpligt. också på begäran kunna redovisa beräkningsgrunden för de offentlig- gjorda avgifterna och de faktorer som kommer att beaktas vid beräk- ningen av avgifter för de fall som inte täcks av standardavgifterna. Beslut ska dokumenteras i enlighet med bestämmelserna i och för förvaltningsmyndigheter under regeringen i myndighetsförordningen (2007:515). Beslut är allmänna handlingar enligt bestämmelserna i 2 kap. Handlingarna ska därför, om de är allmänna, på begäran tillhandahållas enligt bestämmelserna i och OSL. Regleringen i TF ålägger inte myndigheterna någon aktiv informa- tionsplikt av det slag som föreskrivs i PSI-direktivet. Vissa organ, som föreslås omfattas av den nya lagen, omfattas inte heller av FL. förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter (PSI-förordningen) finns en skyldighet att offentliggöra villkor och avgifter. Denna bestämmelse gäller enbart för förvaltningsmyndigheter under regeringen. För kommuner och övriga organ som omfattas av direktivet finns således ingen motsvarande Det finns heller inga generella krav på att villkor och avgifter ska fastställas i förväg. Det bör framhållas att i de fall som myndigheter- nas beslut om avgifter och villkor utgör normbeslut, är direktivets krav redan uppfyllt i och med sådana beslut meddelas genom föreskrifter som ska kungöras i en författningssamling. Som framgått ovan föreskriver PSI-direktivet att myndigheterna aktivt ska informera om gällande av- gifter och andra villkor och att beräkningsgrunderna ska anges på be- Villkor som tillämpas av svenska myndigheter är i och för sig tillgängliga enligt bestämmelserna om handlingsoffentlighet. Svensk rätt innehåller dock ingen generell aktiv informationsplikt av det slag som föreskrivs i artikel 7 i direktivet, utom i de fall då avgifter och villkor ingår i sådana föreskrifter som ska offentliggöras. Det bör därför införas i en sådan reglering i den föreslagna lagen. Vilka avgifter och villkor som ska gälla för ett visst vidareutnyttjande kan beslutas i olika former. Avgifter och villkor kan beslutas t.ex. genom normbeslut i avgiftstaxor och liknande som gäller generellt. För myndig- heter under regeringen förutsätter dock sådana normbeslut att myndig- heten har ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter. Som framgått ovan måste myndigheten även i sådana fall beakta kraven i direktivet som innebär att villkor ska vara relevanta och icke-diskrimi- nerande och tillämpas på samma sätt för alla jämförbara kategorier av vidareutnyttjanden och även i övrigt uppfylla de materiella kraven i den föreslagna lagen (se avsnitt 14.6). Detta talar för att samma villkor och avgifter inte kan gälla för alla användare utan att hänsyn måste tas till olika kategorier av användare och villkor och avgifter måste anpassas för att säkerställa att och den föreslagna lagens krav uppfylls. Ett annat alternativ till användningen av normbeslut för att fastställa avgifter och villkor är att tillämpa i förväg bestämda villkor, även om dessa inte fastställs i ett formellt norm- eller förvaltningsbeslut. En myn- dighet kan inte fastställa avgifter eller andra villkor, som ska tillämpas i samtliga fall i form av förvaltningsbeslut. Sådana beslut kan endast fattas i enskilda fall. I praktiken måste i sådant fall kraven i de nyssnämnda bestämmelserna uppfyllas genom att myndigheterna tar fram standard- villkor eller standardavtal om sådana avses att tillämpas, utan något for- maliserat generellt beslut. Som framförts i promemorian torde det inte finnas något formellt hinder mot ett sådant förfarande. Kommuner och Landsting har anmärkt att direktivets krav på att avgifter och villkor ska fastställas i förväg inte har kommit till uttryck i lagtexten och att så bör ske för att bestämmelsens räckvidd ska bli tydlig. Direktivet anger inte någon viss form för hur villkor och avgifter ska fastställas. Vilka avgifter och villkor som ska gälla för ett visst vidareutnyttjande kan som anförts ovan också beslutas i olika former. Om det i bestämmelsen uttryckligen anges att villkor och avgifter ska fastställas i förväg kan det antyda att det måste ske genom normbeslut exempelvis i avgiftstaxor. Det är dock endast i undantagsfall villkor kan ställas och avgifter tas ut för ett vidareutnyttjande (se avsnitt 14.6). Särskilda avgifter och villkor för vidareutnyttjande kräver normalt sett att det föreligger en upphovsrätt som ska skyddas. Det kan också vara så att myndigheten regelbundet får anspråk på stora uttag av information såsom för ett abonnemang med krav på uppdateringsfrekvenser, urval och liknande som skapar sådana extrakostnader utöver det som gäller för tillgång till allmänna handlingar. Det är endast ett fåtal statliga myndigheter som har sådana handlingar och som följaktligen kommer att kunna ta ut särskilda avgifter och villkor för vidareutnyttjande, något som gäller även för kommuner och landsting. Öppenhetskraven i den föreslagna 11 § innebär att myndigheten för potentiella vidareutnyttjare måste tillkännage vilka villkor som tillämpas. Denna information kommer sannolikt i de flesta fall inte att ha formen av något normbeslut, och den får inte heller, eftersom den är generell, ha formen av ett Prop. 2009/10:175 förvaltningsbeslut. Som framgått ovan måste myndigheter ändå tillämpa samma avgifter och andra villkor för jämförbara vidareutnyttjanden. Därför kommer informationen ur vidareutnyttjarens synvinkel i nu aktuellt hänseende att ha samma praktiska verkan som ett normbeslut genom vilket avgifter och villkor fastställs. Därmed bedöms att kravet i artikel 7 på att avgifter och villkor ska fastställas i förväg vara uppfyllt genom den föreslagna bestämmelsen. Sammanfattningsvis anser regeringen att det förtydligande som Kommuner och Landsting föreslår om att ett fastställande ska ske i förväg inte bör tas in i den föreslagna bestämmelsen. Vissa remissinstanser, bl.a. och , har anfört att beräkningsgrunder oftast eller alltid ska publiceras. Inledningsvis kan konstateras att direktivet inte ställer några sådana krav. Den omständigheten att avgifterna och villkor kan variera för olika kategorier av användare medför enligt regeringens mening även att beräkningsgrunderna kan variera i motsvarande mån. Det kan vara problematiskt att i förväg kunna ge exakt beräkningsgrund för alla tänkbara fall. Alla myndigheter kommer heller inte att kunna ta ut särskilda avgifter för vidareutnyttjande och därmed finns inte någon beräkningsgrund att redovisa. Vad gäller sättet att lämna den information som avses i bestämmelsen är det väsentliga att det säkerställs att myndigheter och övriga organ som ska tillämpa lagen på begäran offent- liggör beräkningsgrunderna för avgifter. Sammanfattningsvis anser regeringen att ett sådant krav som föreslås av nämnda remissinstan- ser inte ska tas med i den föreslagna lagen. Regeringen bedömer att den föreslagna bestämmelsen uppfyller direktivets krav. När det gäller frågor om på vilket sätt den aktuella informationen ska lämnas bör det, i enlighet med utformningen av direktivet, anges att in- formationen ska lämnas elektroniskt när det är möjligt och lämpligt. Informationen om avgifter och villkor bör göras lätt tillgänglig och där- för ofta kunna publiceras elektroniskt på myndighetens hemsida. 14.7.2Information om handlingar för vidareutnyttjande Regeringens bedömning: Myndigheterna bör informera om vilka handlingar som tillhandahålls för vidareutnyttjande. Befintliga be- stämmelser i bl.a. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) uppfyller direktivets krav på information om handlingar för vidareutnyttjande. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens. promemorian föreslogs att lagen skulle innehålla en bestämmelse om att myndigheter aktivt ska informera om vilka handlingar som tillhandahålls Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten över och , , Kommuner och Lands- ting och , anser att det är otydligt på vilket sätt bestämmelsen kan fullgöras och att konsekvenserna av den inte är Hovrätten över och anser att bestämmelsen går längre än vad direktivet kräver. Enligt Läkemedels- verket medför bestämmelsen ett merarbete i form av bedömningar av vilka handlingar som vidareutnyttjas och upprättande av förteckningar över dessa handlingar. vill särskilt framhålla arkivredo- visningens betydelse som ett verktyg att fullgöra skyldigheten. Handelskammare och SWEDMA anser att lagförslaget bör gå längre än direktivets krav, bl.a. genom att myndigheter ska publicera hur data lagras, var data finns och hur data tillhandahålls. Skälen för regeringens bedömning Enligt artikel 9 i direktivet ska medlemsstaterna se till att det finns praktiska arrangemang som underlättar sökning efter handlingar som finns att tillgå för vidareutnyttjande. Detta kan enligt bestämmelsen ske t.ex. i form av tillgångsförteckningar över viktiga handlingar. Sådana tillgångsförteckningar bör enligt artikeln helst finnas på Internet. Vidare föreslås att det kan finnas portalplatser som är kopplade till decentralise- rade tillgångsförteckningar. I 5 kap. 1 och 2 §§ OSL finns bestämmelser om hur allmänna hand- lingar ska diarieföras. Det finns inga krav på att diariet ska göras till- gängligt på annat sätt än på plats hos myndigheten. I diariet förtecknas enskilda handlingar. Enligt 4 kap. 2 § samma lag ska myndigheterna upprätta en beskriv- ning över sina allmänna handlingar. Den ska ge information om -myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar, -register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmän- na handlingar, -tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndig- heten för att ta del av allmänna handlingar, -vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om myn- dighetens allmänna handlingar, deras användning och sökmöjligheter, -vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen till- lämpar på uppgifter i sina handlingar, -uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar från eller lämnar till andra samt hur och när detta sker, och -myndighetens rätt till försäljning av personuppgifter. Lagen innehåller inte några bestämmelser om hur förteckningen ska göras tillgänglig. Myndigheterna ska enligt 6 § 2 arkivlagen (1990:782) upprätta en arkivredovisning (arkivbeskrivning och arkivförteckning). För statliga myndigheter utfärdar föreskrifter om arkivredovisningen (RAFS 2008:4). Arkivredovisningen upptar samtliga handlingsslag hos myndigheten och hur de förhåller sig till myndighetens verksamhets- processer. För varje handlingsslag ska det finnas uppgifter om gallring och sekretess. Bestämmelserna utgör en form av minimikrav. Kommun- styrelsen är arkivmyndighet i kommunen och i lands- tinget, om inte kommunfullmäktige eller har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet enligt 8 § arkiv- Kommunfullmäktige eller får meddela före- skrifter om arkivvården inom kommunen, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet enligt 16 § arkivlagen. Det finns inga närmare bestämmelser om hur arkivredovisningen ska göras tillgänglig. Som framgått ovan innebär direktivet inte någon skyldighet att till- gängliggöra tillgångsförteckningar på ett visst sätt, utan anvisar sådana förteckningar som ett sätt att underlätta tillgången till handlingar för vidareutnyttjande. Promemorians förslag går därför, som Hovrätten över och påpekat, längre än direktivet kräver. Några remiss- instanser, bl.a. , har också anfört att det är oklart hur den föreslagna bestämmelsen ska uppfyllas i praktiken och vilka konse- kvenser förslaget har i form av merarbete för myndigheterna. Regeringen anser inte att myndigheterna generellt bör åläggas omfattande plikter när det gäller förteckning över handlingar för vidareutnyttjande och offent- liggörande av sådan information, utöver vad som redan gäller. Mot denna bakgrund anser regeringen, till skillnad från promemorians förslag, att den föreslagna lagen inte bör innehålla ett krav på att myndigheterna ska informera om handlingar i större utsträckning än som redan gäller. De förteckningar som myndigheterna är skyldiga att föra bedöms uppfylla direktivets krav. Förteckningarna är normalt allmänna handlingar som kan lämnas ut på begäran. Det kan finnas anledning för vissa myndigheter att gå längre när det gäller information om handlingar som finns för vidareutnyttjande än vad som krävs enligt gällande regelverk. Det kan t.ex., såsom bl.a. Handelskammare anfört, handla om att informera om hur data lagras och tillhandahålls. Detta kan särskilt vara fallet för sådana myn- digheter som har till uppgift att förse samhället med information. De krav som redan gäller på förteckningar utgör dock enligt regeringens bedöm- ning en tillräcklig nivå för en informationsskyldighet som omfattar samt- liga myndigheter. Såsom föreslår skulle tillgångsförteckningar kunna läggas ut på många myndigheters hemsida och därmed göras tillgängliga för enskilda på ett enkelt sätt. Myndigheterna måste emellertid beakta de krav som finns i integritetsskyddande lagstiftning såsom i t. ex. PUL. Det står också myndigheterna fritt att på detta och andra sätt informera om handlingar hos myndigheten. Det finns enligt regeringens mening anledning att följa utvecklingen på området. Regeringen avser att i tilläggsdirektiv ge E-delegationen (Fi 2009:01) i uppdrag att utreda lämpliga former för hur myndigheterna i praktiken kan informera om vilka handlingar som tillhandahålls för vida- reutnyttjande och vilka åtgärder myndigheterna i övrigt kan vidta för att underlätta för vidareutnyttjare. Begäran och beslut om vidareutnyttjande 14.8.1Behandling av en begäran om vidareutnyttjande Regeringens förslag: En begäran om vidareutnyttjande ska behandlas skyndsamt. Vissa av förvaltningslagens (1986:223) förfarandebestämmelser ska vara tillämpliga på de privaträttsliga organ som omfattas av lagen. Regeringens bedömning: Kravet i 5 § andra stycket förvaltnings- lagen uppfyller direktivets krav på att en begäran om vidareut- nyttjande ska kunna hanteras elektroniskt. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. () anser att det behöver för- tydligas när en begäran om utlämnande respektive en begäran om vidare- utnyttjande av handlingar ska prövas och handläggas enligt den före- slagna lagen och när den ska handläggas enligt någon författning som reglerar tillgången till handlingar. Lantmäteriet anför att det behöver tydliggöras när en myndighet fullgjort sin skyldighet enligt bestämmel- sen. Verket ifrågasätter också lämpligheten i skyndsamhetskravet. Stats- kontoret anför, som verket konstaterar att det i promemorian föreslagna skyndsamhetskravet innebär ett korrekt genomförande av direktivet, att innebörden i kravet på skyndsamhet måste tillåtas variera beroende på förutsättningarna i olika fall. geologiska under- sökning (SGU) föreslår att det föreskrivs att en begäran om vidareutnytt- jande av handlingar ska behandlas skyndsamt när så är möjligt. Sjöfarts- verket anser att det bör undersökas om det inte är möjligt att ange en rimlig tidsfrist i lagtexten. Hovrätten över och förordar att något krav på tidsfrist inte ställs upp. kommun anser att det förefaller ologiskt att ha med en reglering om att en begäran om vidare- utnyttjande ska behandlas skyndsamt men i samma lag underlåta att kon- kret reglera rätten om ett vidareutnyttjande av handlingar. anser att förslaget bör gå längre och att myndigheterna bör ordna sitt arbete med PSI så att det passar vidareutnyttjarna, bl.a. när det gäller elektronisk behandling av en begäran om vidareutnyttjande. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 4.1 i direktivet ska en myndighet behandla en begäran om vidareutnyttjande och färdigställa ett licenserbjudande, om detta är aktu- ellt, inom en rimlig tid. Om det finns en tidsfrist för behandling av en begäran om tillgång till handlingar ska samma tidsfrist gälla för behand- ling av begäran om vidareutnyttjande. Begäran ska behandlas på elektro- nisk väg om det är möjligt och lämpligt. I artikel 4.2 i direktivet finns bestämmelser om vad som ska gälla om nationell rätt inte innehåller några tidsfrister eller andra regler för tillhan- dahållande inom rimlig tid av handlingar. Direktivet innehåller inga bestämmelser om formen för en begäran om Prop. 2009/10:175 vidareutnyttjande. En begäran om vidareutnyttjande är en begäran om att få tillstånd att använda en handling, som myndigheten tillhandahåller, på ett sätt som faller inom definitionen av vidareutnyttjande enligt den föreslagna lagen. En begäran om vidareutnyttjande behövs bara om myndigheten har rätt att ställa upp villkor för handlingarnas användning, t.ex. när de omfattas av någon immateriell rättighet. Eftersom detta normalt inte är fallet, utan de flesta handlingar fritt får vidareutnyttjas (se avsnitt 14.4.1), behöver den som vill vidareutnyttja handlingar normalt inte framställa någon begäran om detta. Den föreslagna lagen ger inte myndigheterna någon rätt att ställa upp villkor för vidareutnyttjande, som de inte har enligt redan gällande reglering. I den mån myndigheterna behandlar sådana förfrågning- ar, kommer behandlingen av dessa att omfattas av den föreslagna regleringen. Det är alltså enbart i de fall då myndigheten har befogenhet att begränsa vidareutnyttjandet, som det är aktuellt med en begäran om vidareutnyttjande. Som framgått ovan i avsnitt 14.4.2 ska den föreslagna lagen, i likhet med PSI-direktivet, inte i någon del reglera myndigheters tillhanda- hållande av handlingar.