prop · GX0382 · 2010-01-07 00:00:00 — Vid remissbehandlingen avstyrktes förslag av framför allt företrädare för den kommunala sektorn. Som skäl anfördes att förköps- rätten skapar förutsättningar för att få värdefull information om fastig- hetsmarknaden. Flera andra remissinstanser, däribland Riksrevisionsver- ket, , Byggentreprenörerna, Lantbrukarnas Riksför- bund, och , an- såg att förköpslagen borde upphävas helt. utvärdering följdes inte av några ändringar i förköpsla- gen. Verket har därefter fått ett uppdrag att göra en ny utvärdering av la- gen och dess tillämpning med utgångspunkt i bland annat de samhällsför- ändringar som ägt rum sedan lagens tillkomst. uppdrag redovi- sades i en rapport . I rapporten anges att det beräknade antalet förköpsärenden som kom- munerna handlägger uppgår till omkring 45 000 . Antalet utövade förköp har minskat markant . Då utnyttjades förköpsrätten vid över 150 fastighetsöverlåtelser . uppgick antalet fullbordade förköp till omkring 40 . Därefter har antalet förköpta fastigheter minskat ytterligare. har antalet fullbordade förköp inte under något enskilt år överstigit 20. Det genomsnittliga antalet fullbordade förköp har varit cirka 15 . Av rapporten framgår vidare att de flesta förköpen genomfördes utan att säljare eller köpare motsatte sig förköpet. Antalet ansökningar om till- stånd till förköp uppgick åren 20032007 till i genomsnitt 9 . Rege- ringen gav tillstånd i av ärendena, avslog ansökningarna i av ärendena och vidtog ingen åtgärd med anledning av av ärendena. Det innebär att av de fullbordade förköpen kom cirka 5 till stånd till följd av regeringens beslut att ge tillstånd till förköp. Enligt enkätsvar från 49 kommuner har de fullbordade förköpen i av fallen grundat sig på lagens ursprungliga syfte, att till- godose behovet av utrymme för tätbebyggelse eller därmed samman- hängande anordning. Fast egendom som behöver rustas upp eller som behöver byggas om för att tillgodose bostadsförsörjningen har åberopats i av fallen, att det rör sig om utrymme för idrott eller friluftsliv i , att det rör sig om kulturhistoriskt eller miljömässigt värde- full bebyggelse i samt att det rör sig om en sådan permanent- bostad som är belägen inom särskilt utpekat område i av fallen. Åren 19992007 gav regeringen tillstånd till förköp i 73 fall. Av dessa hade för redovisning Regeringsrätten prövat 8 fall enligt reglerna om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. I 5 fall innebar Regeringsrättens avgörande att regeringens beslut stod fast me- dan Regeringsrätten ändrade regeringens beslut i 3 fall. Tiden för beredning av förköpsärenden uppgår till Prop. 2009/10:82 drygt 8 månader. Därutöver tar det ytterligare innan frågan har avgjorts slutligt i de fall Regeringsrätten prövar ärendet med anledning av en ansökan om rättsprövning av regeringens beslut. har beräknat kostnaderna för den myndighetsprövning som tillämpningen av förköpslagen medför. Enligt beräkningen uppgår kom- munernas administrativa kostnader till . Kostnaderna för inskrivningsmyndigheternas ärendehandläggning beräk- nas till . Kostnaderna för regeringen, läns- styrelserna (remisser), länsrätterna (överklaganden) och Regeringsrätten (rättsprövning) bedöms uppgå till . Myndig- heternas hantering av ärenden enligt förköpslagen skulle därmed uppgå till . Vidare anges att kostnaderna för part- erna köpare och säljare bedöms uppgå till . Kostnaden för de störningar som förköpslagen medför på marknaden ingår inte beräkningar. På en enkätfråga ställd till om huruvida det krävs att mer aktiv arbetstid läggs ner på ett ärende där förköpslagen är tillämplig jämfört med ett ärende där förköpslagen inte kan tillämpas redovisas svaret att det krävs per ärende och att kostnaden uppgår till . 4.4Boverkets alternativ och förslag I redovisas fyra handlingsalternativ. Alternativ A över- ensstämmer med det förslag verket presenterade 1992 och som innebär att samtliga förköpsändamål utom det som syftar till att bibehålla perma- nentboende avvecklas. Alternativ B innebär att förköpslagen upphävs helt. Enligt alternativ C avskaffas samtliga förköpsändamål utom det ur- sprungliga, som avser förköp för tätbebyggelse och därmed samman- hängande anordning. Alternativ D innebär att samtliga fem förköpsända- mål finns kvar. föreslår att förköpslagen ska behållas men att tillämpnings- området begränsas till att enbart avse tätbebyggelse och därmed samman- hängande anordning (alternativ C). Inom ramen för detta ändamål bör det enligt verket i vissa fall vara möjligt att säkerställa de intressen som av- ser fastigheter med upprustningsbehov eller för att tillgodose bostadsför- sörjningen (förköpsändamål 2), fast egendom för idrott och friluftsliv (förköpsändamål 3) och fast egendom med kulturhistoriskt eller miljö- mässigt värdefull byggnad (förköpsändamål 4). Som skäl för att behålla enbart det ursprungliga förköpsändamålet an- ger att förköpslagen alltmer blivit ett viktigt planeringsredskap för kommunernas planering och tätbebyggelseutveckling. Genom den in- formation och det stöd som lagen ger får kommunerna möjlighet att inte bara träffa avtal om markförvärv, utan även ingå exploateringsavtal gäll- ande kommande planer och byggprojekt. Ett upphävande av lagen kan medföra en risk för att antalet expropriationer ökar. framhåller även att en överväldigande majoritet av de kommuner som verket varit i kontakt med vill att förköpslagen ska bibehållas. Vid en jämförelse mel- lan nyttan av förköpslagen och de olägenheter den skapar anser Prop. 2009/10:82 att nyttan överväger och att förköpslagen bör vara kvar. anser emellertid att lagen bör förenklas. Tre förslag med den innebörden redovisas. Förslagen innebär att kommunerna ska kunna be- sluta att undanta delar av kommunen från lagens tillämpningsområde, att regeringens tillståndsprövning flyttas över till en domstol och att kom- munen vid begäran om förhandsbesked alltid ska lämna ett bindande besked om förköpsrätten ska utövas eller inte. har inte lämnat några förslag till författningsändringar i dessa delar. Lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. och bostadsförvaltningslagen (1977:792) Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir. 2007:87) med uppgift att se över lagen (1975:1132) om förvärv av hyres- fastighet m.m. (förvärvslagen) och bostadsförvaltningslagen (1977:792). I uppdraget ingick att ta ställning till om förvärvslagen ska upphävas. Utredningen antog namnet Utredningen om förvärv och förvaltning av Enligt förvärvslagen får en fastighet som är taxerad som hyreshusenhet förvärvas endast efter tillstånd av hyresnämnden. flertalet slag av förvärv. Tillståndsplikten omfattar också i vissa fall fys- iska personers förvärv av aktier eller andelar av juridiska personer om den juridiska personen är ägare till en hyresfastighet. gäller dock inte vissa särskilda fall där det typiskt sett kan antas att det inte finns någon risk för oönskade förvärv. Tillståndsplikt inträder först om den kommun där fastigheten är belä- gen har påkallat hyresnämndens prövning. För att kommunen ska ha möjlighet att ta ställning till om den bör begära en sådan prövning, ska överlåtaren eller förvärvaren anmäla förvärvet till kommunen inom tre månader från det att förvärvet skedde. Kommunen ska sedan inom fyra månader avgöra om den vill påkalla hyresnämndens prövning. sker, ska hyresnämnden förelägga förvärvaren att inom en månad ansöka om tillstånd till förvärvet hos nämnden. Ett förvärv som omfattas av lagen är ogiltigt, om det inte anmäls på föreskrivet sätt eller inom före- Det blir också ogiltigt om tillstånd vägras. las trots att förvärvstillstånd inte erhållits, är dock förvärvet giltigt. I förvärvslagen anges fyra grunder för att tillstånd inte ska ges till ett förvärv (4 § första stycket) och undantag från detta (4 § andra stycket). Enligt bostadsförvaltningslagen kan hyresnämnden under vissa förut- sättningar ingripa mot en hyresvärd som inte sköter fastighetsförvaltning- en på ett godtagbart sätt. Lagen är i första hand inriktad på brister i fas- Fastighetsägarens skyldigheter i dessa avseenden fram- går av bland annat 12 kap. jordabalken (hyreslagen). Om fastighetsägarens förvaltning är så bristfällig att den är till olägen- het för bostadshyresgäster i fastigheten, får hyresnämnden ingripa mot fastighetsägaren genom beslut om särskild förvaltning. en organisation av hyresgäster får ansöka om särskild förvaltning. Utredningen om förvärv och förvaltning av hyresfastighet har redovisat i betänkandet Ägande och förvaltning av hyreshus (SOU 2008:75). Av betänkandet framgår följande. Förvärvslagen innebär Prop. 2009/10:82 förhållandevis stora administrativa bördor för företag eftersom regelver- ket är svårtillgängligt och tillståndsprövningen medför både tidsförluster och kostnader för enskilda. Tillämpningen innebär också kostnader för det allmänna, vilka inte motsvaras av någon tillräcklig effektivitet. Kom- munerna tillämpar inte lagen enhetligt vilket kan medföra bristande rätts- säkerhet. Dessutom finns det relativt stora möjligheter att kringgå lag- stiftningen. Utredningen har inte hittat något lämpligt sätt att komma till rätta med de angivna problemen. Utredningens förslag är därför att för- värvslagen avskaffas. framhåller utredningen att förvärvslagens syfte att hålla olämpliga fastighetsägare från hyresfastighetsmarknaden i huvudsak grundar sig på omtanke om hyresgästerna. Eftersom förvärvslagen brister i effektivitet och verkan kan, enligt utredningen, i stället hyresgästernas intressen tas till vara på ett bättre sätt genom ändringar i bostadsförvalt- ningslagen. Utredningens betänkande har remissbehandlats. Regeringen beslutade att till överlämna proposition 2009/10:21 Ägande och förvaltning av hyreshus. Förslagen i propositionen överens- stämmer i huvudsak med de förslag som Utredningen om förvärv och förvaltning av hyresfastighet redovisat. Regeringens förslag: Förköpslagen (1967:868) upphävs. förslag innebär att förköpslagens tillämpningsområde be- gränsas till att enbart omfatta kommunens behov av fast egendom för tät- bebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. föreslagit vissa andra ändringar i förköpslagen i syfte att bland annat underlätta dess tillämpning. När sändes på remiss ställdes frågan om förköps- lagen bör upphävas eller om lagen bör bibehållas i sin nuvarande utform- Remissinstanserna fick möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i rapporten. Remissinstanserna: Länsstyrelserna, en stor del av kommunerna, domstolarna och vissa andra statliga myndigheter har ansett att förköps- lagen inte bör upphävas, bland annat , (ti- digare Verket för näringslivsutveckling), , Natur- Av de instanser som ansett att lagen inte bör upphävas har flertalet menat att lagen bör ändras i huvudsak en- , Lantmäteriet, Statskontoret, Kungl. lan, , Fastighetsägarna , Lantbrukarnas Riksför- bund, , och Kram- fors kommun har ansett att lagen bör upphävas helt. Som skäl för att förköpslagen inte bör upphävas har anförts att lagen ger kommunerna viktig information om vad som händer på fastighets- marknaden, att den är ett redskap som stödjer kommunernas fysiska planering, att ett avskaffande av lagen kan förväntas medföra att antalet expropriationer ökar, att lagen är till nytta för samhällsplaneringen och att den fyller ett viktigt samhällsbehov. Det har även anförts att förköps- lagen skapar förutsättningar för kommunerna att efter förhandlingar med köparen av en fastighet antingen förvärva vissa markområden eller teckna exploateringsavtal. kommun har ansett att lagen ger värdefull tidig information som kan användas som ett gångbart påtryckningsmedel. Kommuner och Landsting har framhållit att lagen underlättar för frivilliga avtal om fastighetsköp. SmåKom har anfört att lagen på ett snabbt och smidigt sätt förmedlar viktig information om pågående fastighetsförvärv. har ansett att lagen fyller en funktion genom att ge tidig information till kommunen om försäljningar som är på gång och att den kan förhindra att fastigheter kommer i fel ägares hand. har anfört att förköpslagen har en klar koppling till kommunernas kärnverksamhet, att planera och styra samhällsutveckling- en genom den fysiska planeringen. i har anfört att även om lagen har mycket mindre betydelse än vad den tidigare haft, har den dock fortfarande en viss betydelse när det gäller kommunens fysiska planering. Flera kommuner, bland annat , , och kommuner, har framhållit att lagen har betydelse som redskap i kommunernas arbete med markförsörjning, tät- ortsbebyggelse och strategisk planering. har anfört att lagen kan fylla viktiga samhällsbehov, vara till nytta för samhällsplaneringen och motverka omfattande expro- priationsförfaranden. har anfört att kommunerna genom förköpslagen förfogar över ett instrument som minskar behovet av expropriation och att de totala kostnaderna för samhället sannolikt inte skulle bli lägre vid mera frekventa expropriationsförfaranden. Flera av de remissinstanser som ansett att förköpslagen bör vara kvar har framhållit att lagen upplevs som ett trubbigt instrument för förvärv av fastigheter. i har anfört att utövande av förköp är omständligt, byråkratiskt och tidsödande, vilket medför kostnader för samhället och tidsutdräkt för den enskilde. Statskontoret har när det gäller argumentet att lagen ger kommuner för- delar beträffande marknadsinformation och möjlighet till förhandlings- stöd anfört att det inte är marknadens uppgift att förse kommunen med dylikt material, utan att det måste vara varje kommuns eget ansvar. Lant- mäteriet har framhållit att det finns flera andra sätt att hålla sig under- rättad om vad som händer på fastighetsmarknaden och att det framstår som principiellt tveksamt att behålla en tvångslagstiftning av det slag förköpslagen utgör för att tillgodose ett påstått informationsbehov. Statskontoret har ansett att det är en brist i utvärdering att det inte har beaktats att köparna och säljarna ofta har betydande kostnad- er under förköpsprocessen, kostnader som uppstår även i de fall kommu- nen inte utnyttjar förköpsrätten. har anfört att de even- tuella merkostnader och den tidsfördröjning som ett expropriationsförfar- ande skulle medföra måste vägas inte bara mot kommunernas kostnader utan också mot övriga marknadsaktörers kostnader vid ett förköp. Med hänsyn till att antalet formellt genomförda förköp har utgjort av samtliga anmälda fastighetsköp, har verket ansett att de even- tuella vinster som förköpslagen medför inte uppväger de olägenheter som Prop. 2009/10:82 lagen medför. Lantmäteriet har ansett att förköpslagen inte kan anses vara annat än ett onödigt, byråkratiskt ingrepp i en annars väl fungerande och effektiv process för omsättning av fastigheter. Enligt Lantmäteriet torde kostnaderna för att hantera förköpsfrågan uppgå till miljonbelopp även hos mäklare och banker. Tekniska högskolan och Villaägar- nas har framhållit att förköpslagen medför marknadsstör- ningar. har anfört att förköpslagen från kredit- givningssynpunkt medför ökad administration och en fördröjning av fas- tighetsaffärerna utan att det från bankväsendets utgångspunkter uppkom- mer några fördelar. har hänvisat till att äganderätten är en av grundpelarna i rättsordningen. och Fastig- hetsägarna har haft liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag Förköpslagen utarbetades av svenskt samhälls- byggande. Miljonprogrammet för bostadsbyggande skapade behov av mark som kunde ställas till förfogande till rimliga priser. Vanligtvis var det fråga om förvärv av jord- och skogsbruksmark inom tätorternas till- tänkta expansionsområden, dvs. mark för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Till stöd för programmet fanns ett statligt bostadslånesystem som var förknippat med ett markvillkor, vilket inne- bar att kommunen skulle vara ägare till den mark som skulle bebyggas. Kommunerna förväntades föra en aktiv markpolitik och bygga upp en markreserv för att tillgodose ett långsiktigt samhällsbyggnadsbehov. Syftet med förköpslagen var bland annat att förbättra förutsättningarna för kommunerna att köpa sådan fast egendom som behövdes för den framtida tätortsutvecklingen. En kommun skulle kunna köpa en fastighet som med förbigående av kommunen sålts till någon annan. Regleringen kunde också fungera som informationskälla genom att kommunen gavs tillfälle att följa vad som händer på fastighetsmarknaden. Antalet utövade förköp sjönk till mitten av från cirka 180 till cirka 40 . utvidgades förköpsrätten till att också avse fastigheter i behov av upp- rustning, mark för idrott och friluftsliv samt kulturhistoriskt eller miljö- mässigt värdefull bebyggelse. Den ändringen har haft begränsad påver- kan på antalet utövade förköp. har konstaterat att tätbebyggel- sekriteriet kan vara tillämpligt för att i vissa fall säkerställa intressen som avses tillgodoses genom de förköpsgrunder som tillkom . En viss stabilitet i antalet utövade förköp upprätthölls genom tillkomsten av kriteriet om säkerställande av bostäder för permanentbo- ende. Efter avvecklingen av de så kallade förköpslånen sjönk dock anta- let utövade förköp till den nuvarande nivån om cirka 15 förköp . Förköpslagen uppfyller inte längre sitt syfte Dagens samhällsplanering har en annan inriktning än när förköpslagen infördes. Planeringen är i stor utsträckning inriktad på att förtäta befint- liga bostadsmiljöer, att omvandla tidigare verksamhetsområden och att bygga staden inåt. Ofta eftersträvas en funktionsblandning där bostä- der, service och verksamheter ligger sida vid sida. De idéer som förverk- ligas bygger vidare i allt högre grad på privata initiativ där en stor del av exploateringen huvudsakligen sker i enskild regi. Den kommunala mark- politiken har till följd av detta kommit att spela en annan och mer be- gränsad roll än vad den gjorde vid förköpslagens tillkomst. Det framgår också tydligt av statistiken över antalet utövade förköp. Behovet av en lagstiftning som reglerar kommunens möjligheter att förvärva fastigheter genom ett förköpsförfarande har alltså minskat väsentligt. Sedan förköpslagens tillkomst och kompletteringen av förköpskriteri- erna har en ny kulturminneslagstiftning och en ny lagstiftning på plan- och byggområdet införts och successivt reformerats. Miljölagstiftningen har utvecklats och samlats i en miljöbalk. Dessförin- nan hade en ny expropriationslag och ny fastighetsbildningslagstiftning antagits. Genom dessa förändringar har möjligheterna ökat att genom planering eller andra åtgärder säkerställa såväl ett lämpligt markutnytt- jande som ett bevarande och skydd av mark och byggnader av allmän vikt och betydelse. Även dessa förhållanden har förmodligen bidragit till att begränsa kommunernas behov av att utöva förköp. En annan förklaring till att förköpslagen tillämpas i liten utsträckning kan vara att det finns vissa möjligheter att kringgå regleringen. Lagen är tillämplig på förvärv som leder till en ansökan om lagfart. Om förvärvet i stället genomförs genom en fastighetsbildningsåtgärd, är förköpslagen inte tillämplig. Ett annat sätt att kringgå lagen är att låta ett bolag stå som ägare till fastigheten och att i stället för att sälja fastigheten överlåta bo- laget till en ny ägare. I en sådan situation saknar kommunen möjlighet att förvärva fastigheten genom förköp, eftersom det inte har skett en överlå- telse enligt jordabalkens bestämmelser om köp, byte och gåva av fast egendom. Det anförda visar att förköpslagen i allt väsentligt inte längre uppfyller sitt syfte. Den har spelat ut sin roll som ett medel att föra en aktiv kom- munal markpolitik för att förhindra markvärdestegring och för att tillgo- dose behovet av mark för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordning. Även när det gäller övriga förköpsgrunder har lagen endast en marginell betydelse för att tillgodose något kommunalt behov. Enklare fastighetsförsäljningar och minskad administrativ börda Prövningen enligt förköpslagen har kritiserats för att vara omständlig och tidskrävande. Många fastighetsöverlåtelser i områden där kommunerna uppenbarligen inte har någon ambition att förvärva fastigheter träffas av bestämmelserna. För alla cirka 45 000 överlåtelser som omfattas av lagen innebär regleringen någon form av tidsförlust eller osäkerhet. I de flesta fall är olägenheterna av marginell betydelse kommunen ska ta ställning till om den vill utöva förköpsrätten. I de fall kommunen har ett intresse av att utöva förköpsrätten kan tids- utdräkten bli betydande, om säljaren eller köparen motsätter sig ett kom- munalt förköp. För dessa fastighetsöverlåtelser kan det, särskilt om sälj- aren eller köparen begär rättsprövning av regeringens beslut att ge till- stånd till förköp, ta avsevärd tid innan frågan om förköp slutligen har avgjorts. Även om regeringen bifaller flertalet av kommunernas ansök- ningar om tillstånd (cirka 10 ), är det ändå så att tillstånd av olika skäl inte ges för i storleksordningen av ansökningarna. I dessa fall innebär förköpslagen en betydande tidsutdräkt och osäkerhet för köp- are och säljare. Detta är givetvis till nackdel såväl för den tidigare ägaren som för förvärvaren. Kommunerna prövar ett mycket stora antal förköpsärenden men utövar förköpsrätten i endast cirka 15 fall . Av framgår att kommunernas administrativa kostnader för att bereda och ta ställning till förköpsärenden beräknats uppgå till . I rapporten redovisas även kostnader för domstolar och vissa statliga myndigheter på . Vidare anges att kostna- derna för köparen och säljaren bedöms uppgå till . De kostnader som lagstiftningen medför i form av störningar på fastighetsmarknaden eller genom att överlåtelser måste hållas svävande till dess frågan om förköp avgjorts preciseras inte i rapporten. I anges att som svar på en enkätfråga har uppskattat bankernas merkostnad i ett ärende där förköps- lagen är tillämplig till , vilket motsvarar kostnaden för 0,51 timmes arbete. Ett förköpsärende kan också medföra olägenheter för fastigheten som sådan. Kommunens möjlighet att pröva ett ärende är begränsad från det att lagfart sökts på köparens förvärv eller från den tid- punkt då kommunen tagit emot en anmälan om överlåtelsen från säljaren eller köparen. I de fall kommunen beslutar att utöva förköpsrätten kan det ta avsevärd tid innan frågan om förköp slutligen har avgjorts. finns det i realiteten begränsade möjligheter att vidta olika slag av aktiva förvaltningsåtgärder till exempel att göra vissa investeringar eller större underhållsåtgärder beroende på osäkerheten om vem som slutligen kommer att bli ägare till fastigheten. Även efter att ett eventuellt tillstånd har getts kan det vara osäkert om och i vilken utsträckning köpa- ren kan få ersättning för de kostnader som kan ha lagts ner i fastigheten i form av drifts- och underhållsåtgärder från köparens tillträde till dess att kommunen kan tillträda fastigheten. Kommunen är enligt 13 § förköpslagen skyldig att ersätta köparen för vad denne enligt åtagande i köpeavtalet fullgjort före fullbordandet och för nödvändig kostnad i samband med köpet. Kommunen ska även ersät- ta köparen för nödvändig kostnad som lagts ned på egendomen utöver vad som skäligen motsvarar värdet av den avkastning som köparen erhål- lit. Men en köpare har oftast ett begränsat intresse av att genomföra lång- siktiga investeringar i eller att optimera en långsiktig förvaltning av en fastighet som kan komma att frångå köparen. Även osäkerheten i frågan om vilka kostnader köparen är berättigad till ersättning för kan bidra till att fastigheten inte förvaltas på ett sådant rationellt sätt som skulle varit fallet om äganderättsfrågan varit klarlagd. Sammanfattningsvis medför förköpslagen att ett mycket stort antal fas- tighetsöverlåtelser onödigtvis drabbas av viss tidsutdräkt och att ett fåtal överlåtelser drabbas av betydande tidsutdräkt. Detta innebär störningar på fastighetsmarknaden och kostnader och olägenheter för de inblandade parterna samt för fastigheterna som sådana.