prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Både frå- gan om definition av termen fritidshus och vilka krav som bör ställas på sådana hus behöver analyseras ytterligare. 8 Allmänna och enskilda intressen Regeringens förslag: Vid prövningen av frågor enligt den nya lagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. De allmänna intressena avser bl.a. miljö- och klimataspekter, mel- lankommunala och regionala förhållanden, samhällsservice som vat- tenförsörjning, avlopp, avfallshantering och elektronisk kommunika- tion, skydd för värdefulla bebyggelseområden samt behovet av vägar, gator och torg i sammanhållen bebyggelse. Den goda livsmiljö som ska främjas ska vara tillgänglig och användbar för alla samhällsgrup- per. I lagen anges vilka intressen som det ska tas hänsyn till vid olika slags prövningar (planläggning, lokaliseringsprövning, bygglovspröv- ning respektive prövning i andra ärenden). Vid planläggning och annan prövning som avser mark- och vatten- användningen och som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska man samordna arbetet, om det lämpligen kan ske. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén föreslog också att det i lagen anges att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- geringens. Remissinstanserna: Några instanser har haft synpunkter på utform- ningen av vissa paragrafer i förslag. Många är positiva till att tillgänglighet lyfts fram som ett viktigt allmänt intresse. Några, bl.a. Kommuner och Landsting, och , har avstyrkt eller förklarat sig tvek- samma till att den s.k. proportionalitetsprincipen skrivs in i lagen på det sätt som kommittén föreslog bl.a. eftersom den ger intryck av ett hand- lingsutrymme som inte är avsett, nämligen att alla bestämmelser i lagen kan sättas ur spel om den prövande myndigheten finner att slutsatsen av deras tillämpning inte är tillräckligt nyttig från allmän synpunkt i för- hållande till den enskildes intressen. I fråga om lagtextpromemorians förslag har flera remissinstanser, bl.a. , , och Kommu- ner och Landsting anfört att rubriken är missvisande eftersom det, bort- sett från första bestämmelsen, endast är allmänna intressen som regleras i kapitlet. Enligt bör utformningen av paragraferna anpassas bätt- re till de olika prövningar där de faktiskt kan aktualiseras. En liknande synpunkt har framförts av Kommuner och Landsting som gärna ser att det tydligare framgår vem som är adressat för bestämmelserna och när de ska tillämpas. har anfört att bestämmelserna i nu- varande 3 kap. bör föras till det nya 2 kap. och i m.fl. har frågat varför om inte annat är särskilt föreskrivet inte finns med i första paragrafen. Flertalet av remissinstanserna, bl.a. och i län, är positiva till att klimatförhållanden och kli- matpåverkan ska ingå i prövningen. har dock anfört att den del av punkten 4 i 3 § som rör klimatpåverkan inte bör tas med, eftersom det är tveksamt hur den ska tillämpas. Enligt bör det i stället tas in en punkt som syftar till att åtgärda konsekvenser av klimatförändringar. Även har anfört att här finns en otydlighet som kan komplicera planeringen ytterligare, bl.a. genom fler klagomål. har föreslagit att uttrycket stads- och land- skapsbild ersätts med landskapets karaktär då det sistnämnda ansluter till europeiska landskapskonventionens definition av landskap och inne- fattar både det och rurala landskapet. Även i Upp- sala län har anfört att konventionen bör inarbetas i den nya lagen. Lantmäteriet och i län har anfört att 4 § kan utgå eftersom den är en upprepning av 2 § eller i alla fall inte tillför något. har föreslagit att klimatanpassning tydligt uttrycks i 5 § genom att en ny punkt läggs till i paragrafen med formuler- ingen 6. behov av anpassning till långsiktiga klimatförändringar. samt ytterligare en ny punkt med formuleringen risker för spridning av för- oreningar från förorenade områden. Kommuner och Landsting har anfört att det är oklart vad som menas med god form-, färg- och materialverkan och att formuleringen ger intryck av att lägre krav ställs jämfört med , där det också beto- nas vikten av en estetiskt tilltalande utformning och god helhetsverkan. Även anser att uttrycket god helhetsverkan bör Prop. 2009/10:170 finnas kvar i lagtexten eftersom det är just det planering och prövning bör sträva mot. Enligt leder det till oklarhet att skyltar och andra ljusanord- ningar uttryckligen nämns i 6 §, eftersom denna typ av anordningar rim- ligen borde innefattas i begreppet byggnadsverk. och Riksantik- varieämbetet har ifrågasatt uttrycket fackmässiga bedömningar i para- grafens sista stycke då det inte framgår vem som ska följa dessa krav och inte heller vad som krävs för att det ska vara fackmässigt. Riksantikvarie- ämbetet har föreslagit att texten kompletteras så att det framgår att karak- tärsdrag inte bara ska respekteras utan också tillvaratas. i har ställt sig frågande till vad som egentligen menas med skyddas och respekteras. har påpekat att uttrycket sammanhållen bebyggelse enligt definitionen i 1 kap. 3 § är knutet till en samling av byggnadsverk. Ver- ket har ifrågasatt om det verkligen är meningen att, som en konsekvens av detta, ett fåtal byggnader ska medföra krav på att det ska finnas torg, parker och andra grönområden m.m. Liknande synpunkter har framförts av , länsstyrelserna i och län, , , Kommuner och Landsting och Föreningen . har föreslagit ett tillägg i 7 § som innebär att även gång- och cykelvägar samt kollektivtrafik ska finnas i anslutning till områden med samman- hållen bebyggelse. Enligt i har 10 § formulerats som en direkt stoppregel. anser att lydelsen i nuvarande 2 kap. 2 § tredje stycket som anger att miljökvalitetsnormerna ska följas bör behållas i den nya lagtexten. har, med hänvisning till Regeringsrättens praxis i flera domslut, anfört att bestäm- melsen bör formuleras om så att dess karaktär av stoppregel inte slår ige- nom. Liknande synpunkter har framförts av Föreningen nadsinspektörer och . Lantmäteriet, , , , Länsstyrel- sen i län, Kommuner och Landsting, kom- mun och har anfört att 11 § måste precise- ras och att, om bestämmelsen inte kan förtydligas, bör innebörden tydligt framgå av motivtexten. Enligt Byggindustrier är problemet inte dubbelarbete utan dubbelprövningarna. Denna synpunkt delas av flera remissinstanser. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser Vid prövningen av frågor enligt den nuvarande ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. Detta framgår av bestämmelserna i 13 kap. I 2 kap. finns bestämmelser om de allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebygg- else m.m. Bestämmelserna ska tillämpas både vid beslut om planlägg- ning och vid prövning av nya byggnader eller anläggningar i områden utanför detaljplan. Bestämmelserna i 2 kap. kan således säga uttrycka de krav som staten ställer på kommunen vid besluten samtidigt som de anger ramarna för kommunens handlingsutrymme (jfr prop. 1985/86:1 s. 110). De generellt formulerade intressena ska tolkas och avvägas mot varandra i planläggningen. I 3 kap. finns bestämmelser med krav på pla- cering och utformning av byggnader och anläggningar, liksom särskilda krav på tomter och allmänna platser. Bestämmelserna om placering och utformning är tillämpliga vid prövning av bygglov i områden både inom och utanför detaljplan, men tillämpas i första hand vid prövning av bygg- lov utanför detaljplan. Vid prövning av bygglov i områden inom detalj- plan sker prövningen i första hand i förhållande till de planbestämmelser som reglerar placering och utformning av byggnadsverk i området. Enligt har bestämmelserna i 2 kap. inte ifrågasatts. Däremot har det framförts kritik och lämnats förslag som rör såväl be- stämmelsernas utformning som deras tillämpning. En vanlig uppfattning som har förts fram från framförallt kommunerna är att det inte alltid finns en förståelse för att flertalet allmänna intressen i 2 kap. ska omsättas av kommunerna i planer och beslut. En annan problemställning är att reg- lerna anses ge kommunen ett alltför stort handlingsutrymme. Detta ak- tualiseras främst i översiktsplaneringen och riskerar att bl.a. medverka till att översiktsplanen i bland blir ett omfattande redovisningsdokument i stället för att redovisa de för kommunen strategiska frågorna. Även innebörden av olika bestämmelser i 2 och 3 kap. liksom de inbör- des sambanden mellan dessa har diskuterats. Tillämpningen av bestäm- melserna i enskilda beslut kan försvåras av att det finns både överlapp- ningar och oklarheter i gränsdragningen mellan olika bestämmelser. Den åtskillnad mellan regler för lokaliseringsprövning och planläggning i 2 kap. och regler för prövning av bygglov i 3 kap som de nuvarande bestämmelserna i 2 och 3 kap. syftar till är inte entydig eller konse- kvent varken när det gäller innehållet eller vid användningen av olika ter- mer och uttryck. Bestämmelserna anses ha bidragit till att detaljplanerna blir alltmer detaljreglerande, vilket komplicerar både planprocessen och den efterföljande bygglovsprövningen. Åtskillnaden mellan allmänna intressen som bör tillgodoses och krav som ska uppfyllas är också i viss mån missvisande. Dessa oklarheter för- stärks dessutom av att olika termer och uttryck inte definieras på ett en- hetligt och konsekvent sätt och att samma term används med olika inne- börd. För att undanröja dessa oklarheter föreslog att 2 och 3 kap. läggs samman med ett delvis nytt innehåll. De övergripande reglerna om allmänna och enskilda intressen bör samlas är till sin karaktär en avvägningslag. Denna egen- skap hos lagen har varit dess främsta kännetecken sedan den infördes . I varje enskilt ärende, i varje kommun, görs avvägningar som beror på de förhållanden som råder just där och de bedömningar som kommunen gör om framtiden. Det gäller avväg- ningar i ärenden om översiktsplan, detaljplan och bygglov. Kommunerna har mycket olika förutsättningar för sin samhällsplanering, bl.a. när det gäller storlek, geografiskt läge, organisation och bemanning i den kom- munala organisationen. Gemensamt är att var och en i varje ärende gör en unik avvägning mellan olika motstående intressen. Det utgör själva kärnan i lagen. De övergripande reglerna om de intressen, såväl allmänna som en- skilda som bör läggas till grund för planläggning och annan prövning, bör samlas i den nya lagens andra kapitel. Utgångspunkten är att bestäm- melserna även fortsättningsvis ska vara allmängiltiga och generellt utfor- made. är det angeläget att bestämmelserna inte är diffusa utan tillräckligt konkreta för att förstås av dem som ska tillämpa lagen. Vissa förtydliganden bör därför göras. För det första behöver förtydligas att prövningen av de allmänna och enskilda intressena i kapitlet endast avser prövning enligt . Bestämmelserna är alltså inte tillämpliga vid prövning enligt andra lagar. För det andra bör det i varje bestämmelse förtydligas om be- stämmelsen är tillämplig vid planläggning, i ärenden om bygglov eller förhandsbesked eller också i andra ärenden. Redan av den inledande paragrafen i andra kapitlet bör det framgå att vid prövning av frågor enligt lagen ska man ta hänsyn till både allmänna och enskilda intressen. Även om det är en av de grundläggande princip- erna att bedömningar i olika frågor enligt plan- och bygglagstiftningen ska utgå från vad som är en från allmän synpunkt lämplig markanvänd- ning, ska alltid hänsyn tas till berörda enskilda intressen. Detta framgår av nuvarande bestämmelse i 1 kap. 5 § som anger att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid prövning enligt lagen, om inte annat är särskilt föreskrivet. Det kan finnas skäl för att överväga utformningen av bestämmelsen med hänsyn till enskilda intres- sen. Sedan infördes har om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna blivit en del av svensk rätt. En del av denna konvention är den s.k. pro- portionalitetsprincipen som kan beskrivas som ett krav på att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. För att det inte ska råda något tvivel om att konventionen gäller bör formuler- ingen om inte annat är särskilt föreskrivet inte finnas med i den nya lagtexten. Det är viktigt att en avvägning alltid görs i det enskilda ärendet och att beslut som går emot enskilda intressen har en tillräcklig motivering. Som ett led i att få en tydligare och mer logisk struktur när det gäller bestämmelserna om allmänna intressen bör den allmänna inledande para- grafen följas av paragrafer som innehåller utgångspunkter för bedöm- ningar av vad som är lämplig mark- och vattenanvändning och vilka hän- syn som ska tas vid lokalisering av bebyggelse och enstaka lovpliktiga byggnadsverk. Därefter bör bestämmelserna om bebyggelsens och de en- staka lovpliktiga byggnadsverkens placering och utformning finnas. Slut- ligen bör särskilda krav på planläggningen och prövningen av lov, t.ex. hänsyn till omgivningen och behov av allmänna platser m.m., finnas. Innehållet i 2 kap. i den föreslagna nya lagen motsvarar med vissa juster- ingar bestämmelserna i nuvarande 2 kap. men även några bestämmelser i nuvarande 3 kap. En av de föreslagna bestämmel- serna är helt ny. Nya bestämmelser om klimatförhållanden I den nuvarande saknas uttryckliga krav på att hänsyn ska tas till klimataspekter. Däremot har genom de änd- ringar i som trädde i kraft tyd- liggjort att planläggning och lokalisering ska ske med hänsyn till risker för olyckor, översvämningar och erosion. skyldighet att bevaka att så sker vid både översiktsplanering och detalj- Klimatberedningen har i sitt betänkande Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24) påtalat behovet av att föra in klimat- och energifrågorna tydli- gare i samhällsplaneringen. Klimatberedningen ansåg att en strävan att minimera växthusgasutsläpp bör genomsyra hela samhällsplaneringen samt att kommunernas möjligheter och skyldigheter att verka för mins- kade transportbehov och lägre växthusgasutsläpp vid planering bör stär- Enligt Klimatberedningens bedömning bör det i lagstiftningen ställas krav på kommunerna att redovisa hur planen bidrar till att minska växt- husgasutsläppen, t.ex. genom att minimera transportbehoven och minska Klimatberedningen förordade även en ökad mellan- samordning av samhälls- och transportplanering samt en för- stärkt stödfunktion och tillsyn från länsstyrelserna i dessa frågor. har i sitt betänkande Vägen till ett energieffektivare (SOU 2008:110) lyft fram samhällsplaner- ingen som ett centralt styrmedel för ökad energieffektivisering. ningen bedömde att samhällsplaneringen i större utsträckning behöver stimulera en samhällsstruktur som främjar resurssnåla transporter. medveten styrning av bebyggelseutvecklingen har enligt utredningen stor betydelse för det framtida transportberoendet eftersom bebyggelsen för- ändras långsamt och transportalstrande bebyggelsemönster får långsik- Det är också viktigt enligt utredningen att utnyttja den potential till energieffektivisering som samverkan mellan olika transport- slag kan ge. Utredningen såg även ett behov av en regional planerings- Utredningen föreslog en ökad samordning av infrastruktur-, trafik- och bebyggelseplaneringen. Regeringen delar Klimatberedningens och Energieffektiviseringsutred- ningens uppfattning att kommunernas samhällsplanering bör kunna spela en viktig roll i klimatarbetet. Detta framgår av såväl klimatpropositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162), den transportpolitiska propositionen Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35) samt budgetpropositionen Budget (prop. 10:1 s. 43). Det handlar framförallt om en mer integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbyggande. Syftet med tillägget i lagtexten om att ta hänsyn till klimataspekter vid planläggning är att främja goda miljöförhållanden dels genom anpassning till klimatföränd- ringar, dels genom en minskad klimatpåverkan och därigenom bidra till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (jfr klimatpropositio- nen s. 139, transportpolitiska propositionen s. 124 och 134 f. samt bud- getpropositionen s. 34 f. i utgiftsområde 18, s. 29 och 37 i utgiftsområde På regeringens uppdrag har i en rapport redovisat exempel Prop. 2009/10:170 och metoder för hur planering och byggande kan anpassas för att före- bygga, undvika och minimera negativa effekter av klimatförändringar (Bygg för morgondagens klimat, , ). har redovisat exempel på hur samhällsplaneringen kan fungera som styrme- del för en minskad klimatpåverkan (Rapporten som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, , ). Reger- ingen behandlar denna fråga i klimatpropositionen (prop. 2008/09:162, s. 130140). Enligt regeringens bedömning bör de inledande bestämmelserna i det föreslagna 2 kap. om allmänna intressen och enskilda intressen komplet- teras så att det görs tydligt att planläggning utöver natur- och kulturvär- den, även ska ta hänsyn till miljö- och klimataspekter. För att nå en mer transport- och energieffektiv samhällsbyggnad är det viktigt att den fysiska planeringen samordnas bättre med infrastrukturpla- neringen. I syfte att effektivisera planeringsprocessen för infrastruktur har reger- ingen tillsatt en parlamentarisk kommitté (N 2009:03) som ska analysera planeringsprocessen för byggande av transportinfra- struktur och föreslå sådana ändringar av väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg som innebär att processen effekti- . Utredningsarbetet ska även, med ett transportinfrastrukturper- spektiv, omfatta frågor om miljökonsekvensbeskrivning och tillåtlighets- prövning enligt samt frågor om samordning med övrig fysisk planering enligt . En bakgrund till behovet av denna utredning framgår i propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35). Tydligare bestämmelser om hänsyn till regionala förhållanden Enligt bestämmelserna i den nuvarande ska man vid planläggning ta hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner. har framhållit, tar denna formulering främst fasta på gränskommunala hänsyn som behovet av samverkan och sam- arbete i ett bredare regionalt perspektiv har ökat . Kom- mungränsen minskar alltmer i betydelse, framförallt i takt med den pågå- ende regionförstoringen till följd av en ökad pendling inom allt större områden. påpekade att det finns brister när det gäller samverkan mellan kommuner när det gäller planläggning och prövning av åtgärder med mellankommunal och regional räckvidd. Trafikinfrastruktur, anlägg- ningar för energidistribution och avfall samt vindkraftverk är exempel på sådana anläggningar som behöver belysas i ett regionalt sammanhang. och tillväxtpolitiken har bidragit till att nya arbets- former med delvis nya regionala aktörer har utvecklats. I den kommunela fysiska planeringen behöver hänsyn tas även till detta. I likhet med och ett stort antal remissinstanser anser regeringen att de nuvarande bestämmelserna bör kompletteras så att hän- syn till både mellankommunala och regionala förhållanden bör tas vid planläggning enligt . Bestämmelser om främjande av tillgänglighet och användbarhet Den nuvarande plan- och bygglagens inledande bestämmelser anger att bestämmelserna i lagen syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt Att planläggning enligt ska främja en från social synpunkt god livsmiljö slås fast i nuvarande 2 kap. 2 §. greppet en från social synpunkt god livsmiljö omfattar enligt förarbe- tena (prop. 1985/86:1 s. 112) målet att offentliga platser och byggnader är tillgängliga för alla. Inom områden med s.k. sammanhållen bebyggelse krävs att bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av möjlig- heter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att an- Det gäller både vid utformning av ny sammanhållen be- byggelse och vid ändring eller komplettering av sammanhållen bebyggel- se, dvs. bebyggelse som i princip ska regleras genom detaljplan. ska emellertid enligt förarbetena ses som en sammanfattning av de krav på tillgänglighet som ställs på byggnader, tomter och allmänna platser s. 477). fann att nuvarande materiella bestämmelser i huvud- sak tillräckligt väl speglar de grundläggande kraven på hänsyn till till- gänglighet för funktionshindrade, men att bestämmelserna inte tillräck- ligt väl speglar att all bebyggelse bör utformas med hänsyn till möjlighet- erna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att an- Kommittén föreslog därför att det införs uttryckliga krav på att hänsyn till frågor om tillgänglighet inte enbart ska tas inom områden med sammanhållen bebyggelse, utan ska gälla vid utformning av all bebyggelse. Bebyggelsens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga är ett väsentligt samhällsintresse, som dock inte har fått fullt genomslag vid tillämpningen av bygglagstift- Regeringen delar bedömning att en förbättrad tillgänglighet främst handlar om en bättre tillämpning, men att tillämp- ningen behöver stödjas genom vissa förtydliganden i bestämmelserna om Det bör därför förtydligas att en från social synpunkt god livsmiljö ska vara tillgänglig för alla samhällsgrupper. serna om hänsyn till behovet av att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska kunna använda ett bebyggelseområde bör inte enbart gälla inom områden med sammanhållen bebyggelse, utan generellt för all bebyggelse. Bestämmelser om hänsyn till elektronisk kommunikation samt avfallshantering vid lokalisering av bebyggelse De inledande bestämmelserna om vilka grundläggande aspekter som bör främjas vid planläggningen i ärenden om bygglov och förhandsbesked bör kompletteras med bestämmelser som redovisar vilka ytterligare hän- syn som ska tas i samband med prövning av bebyggelsens lokalisering (se föreslagna 2 kap. 5 §). Även denna prövning ska göras både vid plan- läggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Vid den inledande lokaliseringsprövningen ska, enligt nuvarande be- stämmelser, förutom en bedömning av markens lämplighet för avsett än- damål hänsyn tas till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet, jord-, berg- och vattenförhållanden, möjligheterna att ordna trafik, vattenför- sörjning och avlopp samt annan samhällsservice, möjligheterna att före- bygga vatten- och luftföroreningar och bullerstörningar samt risken för olyckor, översvämning och erosion. konstaterade att de nuvarande bestämmelserna inte ställer uttryckliga krav på att möjligheterna att ordna avfall ska utgöra en förutsättning för planläggning och lokalisering av bebyggelse. Reger- ingen delar kommitténs bedömning att bestämmelserna bör kompletteras så att detta tydligt framgår. Syftet är att hänsyn till frågor om avfallshan- tering ska tas i ett tidigare skede i den fysiska planeringen. Regeringen delar också bedömning i betänkan- det Bredband till hela landet (SOU 2008:40) att planeringen för den s.k. IT-infrastrukturen behöver samordnas bättre med planläggningen enligt , både i översiktsplaneringen och i samband med detaljplaneläggning. Tillgången till IT-infrastruktur har blivit en allt viktigare förutsättning för att människor ska kunna delta och verka i samhället oavsett var de bor och oavsett om de bor i glesbygd eller inte. I rapporten för (dnr N2009/ 8317/ITP), som presenterades , föreslås ett antal insatser för att förbättra förutsättningarna för marknadens aktörer att svara för att driva verksamhet och investera i bredband i hela landet. I rapporten (s. 30) konstateras bl.a. att samordningen mellan planeringen för IT-infrastruktur behöver samordnas med kommunernas planering en- ligt , på motsvarande sätt som sker när det gäller annan infrastruktur.