prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — antal bestämmelser flyttas från förordning till lag. ningen härigenom blir mer omfattande så är inte ambitionen att öka den totala regelmassan eftersom förordningsregleringen sannolikt kommer minska i motsvarande omfattning. Det finns även skäl att anta att den förordningsöversyn som blir en konsekvens av skollagsförslaget kommer leda till ytterligare avreglering på förordningsnivå. I kapitlet om huvudmän och ansvarsfördelning (2 kap.) slås det fast att rektorn och förskolechefen beslutar om sin enhets inre organisation samt i övrigt fattar de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda före- skrifter i lagen och andra författningar. Denna generella bestämmelse bör enligt regeringens uppfattning medföra en omfattande utrensning av detaljparagrafer i förordningarna, t.ex. om schema, gruppindelning etc. I vissa avseenden kan den föreslagna regleringen förefalla mer detalje- rad än dagens, t.ex. reglerna om åtgärdsprogram. Avsikten är i detta fall att göra lagen tydligare och mer rättssäker för elever och vårdnadshavare. Effekten kan även här bli en minskad detaljstyrning på förordningsnivå. Genomgående har regeringen strävat efter gemensam, tydlig och enkel Regeringen vill också framhålla att huvudmän och skolor får utökade befogenheter att fatta de beslut som är nödvändiga i vissa situa- tioner, t.ex. när det gäller disciplinära åtgärder. Bemyndiganden och upplysningar om föreskrifter i annan författning än Ett inslag i förslaget till ny skollag är att bestämmelser som finns i förordning i stället ska finnas i lagen. Regleringen i den nya skollagen kan naturligtvis inte göras helt uttömmande. Vid sidan av lagen kommer det att behövas föreskrifter som meddelas av regeringen i förordning, eller av statliga förvaltningsmyndigheter med stöd av bemyndiganden I den mån sådana föreskrifter gäller åligganden för en- skilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden får de bara meddelas efter bemyndigande i lag (8 kap. 3 och 7 §§ regeringsformen). Detsamma gäller föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och om befogenheter eller åligganden för kommunerna (8 kap. 5 och 7 §§ regeringsformen). Regeringen får dock utan bemyndigande meddela verkställighetsföre- skrifter som kompletterar lagstiftningen (8 kap. 13 § första stycket 1 regeringsformen). Därutöver får regeringen enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen genom förordning meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av . Denna föreskriftsrätt brukar benämnas regeringens restkompetens. Regeringen får enligt 8 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela såväl verkställighetsföreskrifter som föreskrifter inom ramen för restkompetensen. För sådan vidaredelegation på lagområdet krävs medgivande av (8 kap. 11 § regeringsformen). Lagrådet har lämnat såväl övergripande synpunkter på utformningen av bemyndiganden som synpunkter på enskilda bestämmelser. En av Lagrådets övergripande synpunkter gäller att olika bemyndiganden har utformats på olika sätt. Regeringen har övervägt hur bemyndigandena har formulerats i de avseenden Lagrådet har pekat på, och gjort vissa justeringar där det ansetts påkallat. Enligt regeringens mening kan dock sådana skillnader i uttryckssätt som Lagrådet har påtalat vara motiverade. Regeringen har t.ex. i vissa fall bedömt att vidaredelegation från regeringen till förvaltningsmyndighet inte bör vara möjlig med hänsyn till innehållet i de föreskrifter som avses meddelas. Lagrådet har även påtalat att bemyndigandet i 29 kap. 19 § första stycket i lagrådsremissens förslag till skollag, som motsvarar 15 kap. 1 § första stycket skollagen (1985:1100), är så generellt utformat att det täcker också en del av de bemyndiganden som finns i andra delar av den föreslagna skollagen. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter anser regeringen att ett så generellt utformat bemyndigande inte är nödvändigt, och i stället där det behövs kan ersättas med bemyndiganden med mer begränsad innebörd (se avsnitt 33.12). Lagrådet har ifrågasatt utformningen av de bestämmelser som syftar till att upplysa om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan komma att meddela verkställighetsföreskrifter eller föreskrifter inom ramen för restkompetensen. Enligt Lagrådet ligger det rent språkligt närmast till hands att uppfatta uttryckssättet meddelar föreskrifter som ett åläggande för regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne. Regeringen konstaterar dock att denna formulering har använts i lagar under för att upplysa om att det i annan författning kan finnas verkställighetsföreskrifter eller föreskrifter som meddelas inom ramen för regeringens restkompetens. Med hänsyn till vikten av konsekvens i de uttryckssätt som används i lagstiftning finner regeringen inte skäl att nu avvika från det uttryckssätt som använts. När det gäller förekomsten av sådana upplysningsbestämmelser och hur dessa närmare ska avgränsas vill regeringen understryka att de kan ha olika funktion. De kan ha som enda funktion att upplysa om att det kan finnas verkställighetsföreskrifter i annan författning. Bestämmelserna påverkar då inte regeringens möjlighet att meddela föreskrifter med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen, oavsett hur bestämmelsen har avgränsats. De kan också ha en annan funktion. I de fall stiftar lag på området för regeringens restkompetens, kan det finnas ett behov av att klargöra att det finns kvar ett utrymme för föreskrifter som Prop. 2009/10:165 meddelas med stöd av restkompetensen. En bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar vissa föreskrifter i anslutning till en lagbestämmelse som i och för sig ligger inom ramen för regeringens restkompetens, fyller då en materiell funktion, om lagbestämmelsen annars skulle kunna uppfattas som en uttömmande reglering. En sådan bestämmelse begränsar därmed också hur regeringen får utnyttja sin restkompetens. Lagrådets synpunkter i övrigt kommenteras närmare i författnings- kommentaren till aktuella paragrafer. 5.1Den nya skollagens uppbyggnad Regeringens förslag: Den nya skollagen ska innehålla bestämmelser om skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna som anordnas av det allmänna eller av enskilda. Begreppet skolväsendet ska omfatta skol- formerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, special- skola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Begreppet ska även omfatta vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Dessutom ska i begreppet skolväsendet ingå fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, , grundsär- skolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildnings- former. I lagen ska det även finnas bestämmelser om särskilda utbildnings- former och annan pedagogisk verksamhet, Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalat sig om den övergripande strukturen hos den nya skollagen är samtliga positiva. En- ligt Kammarrätten i kommer en till övervägande del gemen- sam reglering för olika skolformer och huvudmän att underlätta tolk- ningen och tillämpningen av bestämmelserna, en uppfattning som delar. konstaterar att lagen innebär att tillsynsmyndighetens arbete kommer att bli enklare. Att ett antal be- stämmelser flyttas från förordning till lag välkomnas av bl.a. , kommun och . Några remissinstanser anmärker på detaljer i den nya skollagens struktur. Kammarrätten i , Länsrätten i och framhåller att de paragrafer som redogör för lagens innehåll och innehåller definitioner bör inleda lagen. Diskrimineringsombuds- mannen, och Skolinspektionen anser att kapitlet om åtgärder mot kränkande behandling bör placeras i anslutning till kapitlet om trygghet och studiero, något som skulle tydliggöra kopplingarna mellan Prop. 2009/10:165 dessa områden. Skälen för regeringens förslag: Den nya skollagen inleds med ett antal kapitel som i huvudsak innehåller gemensamma bestämmelser för alla aktuella skolformer samt för fritidshemmet. Därefter följer ett kapitel med gemensamma bestämmelser om trygghet och studiero för alla skol- former med undantag för förskolan. I likhet med vad vissa remissinstan- ser ansett, har regeringen funnit skäl att placera kapitlet om åtgärder mot kränkande behandling, som gäller all utbildning och verksamhet i skol- lagen, i anslutning till kapitlet om trygghet och studiero. Regeringen har också beaktat synpunkten från domstolarna om dispositionen av kapitel 1 och flyttat fram de paragrafer som redogör för lagens innehåll och inne- håller definitioner. Bestämmelser som enbart rör en specifik skolform finns i särskilda kapitel för förskolan, förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare samt för fritidshemmet, som är ett komplement till vissa skolformer. Därefter följer ett kapitel om utbildning på entre- prenad och samverkan samt kapitel om särskilda utbildningsformer respektive annan pedagogisk verksamhet. De avslutande kapitlen inne- håller gemensamma bestämmelser om tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering, Skolväsendets överklagande- nämnd, överklagande och övriga bestämmelser. Där inget annat anges gäller bestämmelserna de skolformer som är aktuella samt fritids- hemmet, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. När det gäller utbildning för vuxna som har kommuner och landsting som huvudmän, är den i regeringens förslag en del av skolväsendet och omfattas av samma bärande principer som resten av skolväsendet, dvs. en anpassning till ett målstyrt system och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. Det uppdrag som utbildningen för vuxna har och perspektivet livslångt lärande kräver dock en anpassning av regelverket till dessa förhållanden. En annan utgångspunkt ska vara att verksamheten inom den utbildning för vuxna där kommunerna är huvudmän i stora delar ska vara likvärdig med den som erbjuds i ungdomsskolan. En anpassning till vuxnas behov, önskemål och förut- sättningar har varit en viktig utgångspunkt för den nya skollagen. När det gäller nuvarande vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare föreslås namnändringar till särskild utbildning för vuxna respektive utbildning i svenska för invandrare. 5.2Ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer Skolformer och annan utbildning i skollagen Regeringens förslag: Förskolan ska bilda en egen skolform. särskola ska delas upp i två skolformer, grundsärskolan och gymna- Fritidshemmet ska komplettera utbildningen i förskoleklass, grund- skola och motsvarande skolformer. Vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet utanför skolväsendet ska regleras i två egna kapitel. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. univer- sitet, , , och kommuner, och (Barnens rätt i samhället), ställer sig huvud- sakligen bakom förslaget. och Kommuner och Landsting lyfter särskilt fram att förskolan blir en egen skolform och menar att detta ger en tydlig signal om att förskolan är det första steget i utbildningssystemet. Endast kommun avstyrker att förskolan bildar en egen skolform. Skälen för regeringens förslag Förskolan och fritidshemmet integreras i skollagen Att förskolans bestämmelser nu integreras med övriga skolformer i en gemensam skollag är resultatet av en långvarig integrationsprocess som har pågått . Överflyttningen av bl.a. förskolan och fritidshemmet från det sociala området till utbildningsområdet i den statliga administrationen startade , när förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen fördes över från ansvars- område till . I kommunerna hade denna integ- ration redan pågått , bl.a. genom att kommunerna hade organiserat frågor om barnomsorg och skola i gemensamma nämnder och förvaltningar, ofta med gemensamt ledningsansvar. Flera utredningar, bl.a. Barnomsorg- och skolakommittén (BOSK) i slutbetänkandet Att erövra omvärlden (SOU 1997:157), har förespråkat en gemensam lag för förskolan och skolan. I propositionen Kvalitet i förskolan (prop. 2004/05:11) gjordes också bedömningen att förskolan bör bilda en egen skolform. Syftet med att göra förskolan till en egen skolform är framför allt att ytterligare betona att förskolan har ett peda- gogiskt uppdrag och därmed är en del av skolväsendet. Avsikten är dock inte att ändra förskolans uppdrag där omsorg och lärande bildar en hel- het. I dagens skollag ingår fritidshem, familjedaghem för skolbarn och öppen fritidsverksamhet i begreppet skolbarnsomsorg. Fritidshemmet föreslås nu ingå i skolväsendet och utgöra en för eleverna frivillig verksamhet som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, och mot- svarande skolformer. Fritidshemmet ska erbjuda eleverna en meningsfull fritid samt stimulera deras utveckling och lärande. För att skapa över- skådlighet i lagen och undvika upprepningar i varje skolformskapitel föreslår regeringen att alla bestämmelser om fritidshemmet samlas i ett särskilt kapitel. Detta ska dock inte uppfattas som ett hinder för att sam- verkan och integration mellan fritidshem och skola kan fortsätta att ut- Prop. 2009/10:165 vecklas. Läroplanen för det obligatoriska skolväsendet ska gälla även för Likaså ska vissa gemensamma bestämmelser i skollagen gälla även fritidshemmet. Bestämmelser om pedagogisk omsorg (t.ex. familjedaghem) och öppen fritidsverksamhet behandlas i kapitel 25 Annan pedagogisk verksamhet. Särskolan delas upp i två skolformer grundsärskolan och Särskolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskolan och träningsskolan) och gymnasiesärskolan. det i såväl författningar som i den praktiska verksamheten ibland råder en oklarhet om begreppet särskola. Särskola används ofta som synonym för den obligatoriska särskolan. Genom att regeringen föreslår att den obli- gatoriska särskolan (som dessutom föreslås byta namn till grundsär- skolan) och gymnasiesärskolan blir separata skolformer med skilda kapitel i skollagen skapas en ökad tydlighet beträffande vilka regler som gäller för respektive verksamhet. Träningsskolan föreslås kvarstå som en inriktning inom grundsärskolan. Möjligheten för enskilda elever att läsa ämnen respektive ämnesområden enligt båda inriktningarna föreslås öka. Utbildningen för elever med utvecklingsstörning utreddes av den s.k. , som överlämnade sitt slutbetänkande För oss tillsammans Om utbildning och utvecklingsstörning (SOU Utgångspunkterna för kommitténs förslag var att kvaliteten i utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning måste öka, liksom integrationen mellan dessa och övriga elever. lämnade bl.a. förslag om hur den obligatoriska särskolan, gymnasiesärskolan och utbildning för vuxna med utvecklings- störning bör regleras. Regeringen lämnade en skrivelse till om utbildningen för elever med utvecklingsstörning, Kvalitet och samverkan om utbildning för barn, unga och vuxna med utveck- lingsstörning (skr. 2005/06:151). Där gjordes bl.a. bedömningen att sär- skolan och vuxenutbildningen för elever som behöver anpassade kunskapsmål ska kvarstå men att samverkan med andra skolformer be- beslut om en ny gymnasieskola med anledning av regeringens proposition Högre krav och kvalitet i den nya gymnasie- skolan (prop. 2008/09:199, bet. 2009/10 UbU3, rskr. 2009/10:8) om- fattade inte gymnasiesärskolan. Regeringen har därför tillsatt en utredare med uppgift att se över gymnasiesärskolan och bl.a. anpassa den till gymnasieskolans nya struktur (dir. 2009:84 och dir. 2010:27). har genom tilläggsdirektiv (dir. 2010:84) fått utökat och förlängt ska utredaren lämna sina förslag. Vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet Uttrycket skolform är välkänt och vedertaget. Regeringen anser att skol- form är en lämplig term för utbildningar inom skolväsendet, bl.a. för att särskilja dessa från vissa andra särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som t.ex. inte har en egen läroplan. Exempel på Prop. 2009/10:165 sådana utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som inte ingår i skolväsendet är internationella skolor, sjukhusundervisning, ut- bildning vid särskilda ungdomshem och öppen förskola. Definitioner av centrala begrepp i utbildningen Regeringens förslag: Begreppen elev, fristående fritidshem, fristå- ende förskola, fristående skola, förskoleenhet, skolenhet, undervis- ning och utbildning ska definieras på detta sätt i den nya skollagen. Elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan. Fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en en- skild huvudman som inte anordnas vid en skolenhet med förskole- klass, grundskola eller grundsärskola. Fristående förskola: en förskoleenhet vid vilken en enskild be- driver utbildning i form av förskola. Fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbild- ning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller Förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i Skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola organi- serad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad. Undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom in- hämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker ut- ifrån bestämda mål. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- Remissinstanserna: () välkomnar definitio- nen av begreppet elev, då den överensstämmer med vedertaget språk- är dock tveksam till att begreppet även inne- fattar barn i fritidshemmet, eftersom det inte är en skolform. Kriminalvården och Samarbetsorgan för etniska organisationer i (SIOS) bör deltagare i vuxenutbildning inte benämnas elever. bör enligt Kriminalvården i stället begreppet vuxna definieras och an- vändas, medan SIOS förordar begreppet student. () tillstyrker särskilt att elevbegreppet inte omfattar barn i Prop. 2009/10:165 förskolan. Införandet av begreppet fristående förskola stöds av Friskolornas riksförbund, som menar att det ger enhetlighet åt de fristående verksam- Kunskapsskolan i stödjer ett fortsatt användande av begreppet fristående skola. påpekar att det för fristående skolor kan upp- stå tveksamheter om vad som är en skola respektive skolenhet och att det kan få konsekvenser för tillståndsgivningen. menar att definitionerna skolenhet och förskoleenhet är något svår- Att undervisningsbegreppet även ska omfatta barn i förskolan får stöd av bl.a. , och . ställer sig tveksam till detta, eftersom det kan bidra till att förstärka synen på förskolans uppdrag som ett skoluppdrag. LR förordar, mot bakgrund av att förskolans uppdrag, förutom utbildning även innefattar omsorg, att begreppet pedagogisk verksamhet används När det gäller begreppen undervisning och utbildning förekommer viss kritik mot att gränsdragningen är otydlig. Denna kritik framförs bl.a. av kommun, , och föreslagna definitionen av utbildning och föreslår att bestämningen utifrån bestämda mål ska strykas, eftersom de bestämda målen redan ingår i definitionen av undervisning. LR föreslår att det i definitionen av undervisning tydligt hänvisas till läroplaner och kursplaner. Vidare anför och LR att även begreppen lärare och för- skollärare ska definieras. Skälen för regeringens förslag En genomgående ambition i regeringens förslag är att en gemensam terminologi i så stor utsträckning som möjligt ska användas i de gemen- samma bestämmelserna för alla skolformer. Fördelarna med en sådan ordning är uppenbara. är det viktigt att varje skolforms särart tas tillvara och inte anpassas till ett gemensamt regelverk på ett sådant sätt att skolformens uppdrag blir otydligt eller förvanskas. föreslår att det i den nya skollagen tas in en bestämmelse med för skol- väsendet gemensamma definitioner. Begreppen lärare och förskollärare återfinns inte bland dessa definitioner, så som och föreslagit, men begreppen avgränsas genom be- stämmelserna om vilka som får används och anställas som lärare i avsnitt föreslog att elev ska användas i alla skolformer. Många instanser ställde sig emellertid i remissbehandlingen negativa till att förskolan från skolan övertar en terminologi som upplevs som verk- Regeringens förslag är därför att begreppet elev inte ska omfatta barn i förskolan. I stället används ordet barn genomgående. För vuxenutbildningens del bedöms begreppet elev kunna fungera i en Fristående förskola respektive fritidshem En förskola som inte drivs av kommunen utan av enskild huvudman, ska benämnas fristående förskola i analogi med terminologin på skolom- Regeringen föreslår dock ingen förändring av bestämmelserna om godkännande eller tillsyn av fristående förskolor, utan det är fortfarande kommunen som ska ansvara för detta. Ett fritidshem som drivs av en enskild huvudman och som inte anordnas vid en skolenhet med förskole- klass, grundskola eller grundsärskola ska benämnas fristående fritidshem. Regeringen föreslår att dagens benämning fristående skola för en skol- enhet med enskild huvudman behålls. En fristående skola är en skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av grundskola, grundsärskola, gymna- sieskola, gymnasiesärskola eller sådan förskoleklass eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsär- skola i den nya skollagen. En fristående skola ska godkännas av Statens En fristående förskoleklass som inte är anknuten till en grundskola eller grundsärskola ska också godkännas av Statens skolin- Det finns anledning att betona att de fristående skolorna och för- skolorna i den nya skollagen ingår som en integrerad del i respektive skolform och kan sägas vara fristående från resten av skol- Detta visar sig dock främst genom att de flesta bestämmelserna i lagen föreslås omfatta alla skolformer och fritidshemmet oavsett huvudman utan att detta markeras särskilt. Även läroplaner och övriga styrdokument ska i fortsättningen rikta sig till både offentliga och en- skilda huvudmän utan att detta särskilt behöver anges. Regeringen föreslår att förskoleenhet och skolenhet ska stå för en av huvudmannen organiserad enhet som omfattar verksamheten i en byggnad eller i flera närliggande byggnader och till enheten knuten verk- samhet som inte bedrivs i någon byggnad. Uttrycket används t.ex. i sam- band med godkännande av utbildning med enskild huvudman samt i samband med val av skola och mottagande i en vald skola. nen följer att en skolenhet även omfattar verksamhet som ibland bedrivs t.ex. på en arbetsplats eller i vissa fall på distans. Däremot är inte en enhet automatiskt synonym med rektorns ansvarsområde eller andra organisatoriska indelningar som bestämts av huvudmannen. ansvarsområde kan således omfatta en eller flera förskole- eller skolen- En definition av vilken specifik skolenhet som avses är nödvändig, t.ex. när man diskuterar en elevs rätt att gå i den skolenhet som ligger närmast hemmet eller när någon väljer att söka till en utbildning med enskild huvudman. Definitionen skolenhet omfattar också verksamheten i fritidshem. Förskoleenhet syftar dock på en enhet med enbart förskola. Vissa remissinstanser har framhållit att det finns en otydlighet i be- greppen förskoleenhet och skolenhet.