prop · GX03148 · 2010-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:148 Företagsutveckling statliga insatser för finansiering Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås riktlinjer för statens insatser för företagsfinansie- ring, information och rådgivning riktad till befintliga och blivande före- Riktlinjerna syftar till att öka effektiviteten i främjandesystemet inom dessa områden och renodla statens roll inom företagsfrämjandet. Utgångspunkten för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrens- Det finns ett varierande men kontinuerligt behov av marknads- kompletterande statliga finansieringsinsatser till nya, små- och medel- stora företag i . med hög ekonomisk tillväxt såväl som vid ekonomisk tillbakagång finns det behov av riktade finansie- ringsinsatser till företag inom områden där de finansiella marknaderna bör kompletteras eller där det saknas en fungerande privat marknad. Målet är att ha en följsam statlig organisation och verktyg som löpande kan följa marknadsutvecklingen. Den myndighetsservice som blivande och befintliga företagare erbjuds bör utvecklas och samordnas för att företagarnas behov bättre ska tillgo- För att bättre möta de behov som finns av kvalificerade rådgiv- ningstjänster med inslag av branschspecifik spetskompetens bör en större del av insatserna läggas på mäklarfunktioner, t.ex. mentorskap och mötesplatser där rådgivning sker företagare till företagare. Statliga företagsfrämjande insatser ska mer regelbundet följas upp och utvärderas, dels på aktörsbasis och dels med avseende på systemet som Ett råd, med uppdrag att vara rådgivande till Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) bör inrättas som stöd till myndighetens uppdrag att följa kapitalmarknadens utveck- ling och dess påverkan särskilt på små och medelstora företags tillgång till kapitalförsörjning. Syftet med rådet ska vara att tillföra marknadsnära kompetens till myndighetens arbete inom detta område. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens politik för främjande av företagsutveckling ................ Staten som marknadskompletterande aktör....................... Regeringens insatser för företagsfinansiering .................................. Företagsfinansiering genom statliga aktörer.................... Tydligare insatser för kapitalförsörjning ........ Ett råd för att följa kapitalmarknadens Uppföljning av insatser för kreditgarantier..... Tydligare insatser på riskkapitalområdet........ 4.3Kommersialisering av idéer med kunskapshöjd och Regeringens politik för information och rådgivning...................... Information och rådgivning............................................. Vidareutveckling av informations- och Inriktning på rådgivningsinsatser ................... Uppföljning och utvärdering.......................................................... Effekter för myndigheter och andra statliga organ .......... Effekter för företagen ..................................................... Effekter för jämställdheten.............................................. Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Innovationer och företagande framtid (SOU 2008:121)................. Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna avseende Innovationer och företagande framtid (SOU Bilaga 3 Sammanfattning av FBA Holding AB:s rapport finansierad företagsrådgivning För fler och växande företag (dnr N2009/1401/ENT) ........................................... Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna till rapporten Statligt finansierad företagsrådgivning För fler och Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen förordar om inriktningen för statens insatser för företagsfinansiering samt information och rådgivning riktad till företag (avsnitt 3). 2 Ärendet och dess beredning bemyndigade regeringen chefen för partementet att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av statliga finansieringsinsatser för nya, små och medelstora företag. Utred- ningen överlämnade betänkandet Innovationer och företagande framtid, SOU 2008:121, Företagsfinansie- ringsutredningen. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i , dnr N2008/8770/ENT. Delar av förslag behandlas i denna proposition. har genom ett tillkännagivande i betän- kande 2007/08:NU7 anmodat regeringen att göra en utvärdering och översyn av statliga rådgivningsinsatser för företag. har med anledning av detta gett konsultbolaget () i uppdrag att ta fram en rapport om företags- rådgivning. FBA redovisade sitt uppdrag i rapporten företagsrådgivning För fler och växande företag (). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3. FBA- rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2009/1401/ENT). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Regeringens politik för främjande av Regeringens förslag: För att skapa ett bättre företagsklimat för främst små och medelstora företag ska insatser genomföras för företags kapitalförsörjning, samt information och rådgivning riktad till befint- liga och blivande företagare. Utredningens förslag: Förslagen redogörs för i samband med bedöm- ningarna i avsnitt 4-6. Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter redogörs för i samband med bedömningarna i avsnitt 4-6. Skälen för regeringens förslag: I det följande föreslås riktlinjer för statens insatser för företagsfinansiering, information och rådgivning riktad till befintliga och blivande företagare. Dessa bedöms vara av stor betydelse i arbetet med att förbättra företagsklimatet i . jerna syftar till att öka effektiviteten i främjandesystemet inom dessa Prop. 2009/10:148 områden och renodla statens roll inom företagsfrämjandet. punkten för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften. Ett råd, med uppdrag att vara rådgivande till Myndigheten för tillväxtpoli- tiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) bör inrättas som stöd till myndighetens uppdrag att följa kapitalmarknadens utveckling och dess påverkan särskilt på små och medelstora företags tillgång till kapitalför- sörjning. Målet är att ha en följsam statlig organisation som löpande kan anpassa dimensioneringen och verktyg efter marknadsutvecklingen. Den myndighetsservice som blivande och befintliga företagare erbjuds bör utvecklas och samordnas för att företagarnas behov bättre ska tillgodo- ses. Genom kundvalssystem kan företagen ges ökade möjligheter att välja utförare av rådgivning. Den rådgivningsverksamhet som erbjuds av bör därför i större utsträckning än upphandlas. För att bättre möta de behov som finns av kvalificerade rådgivningstjänster med inslag av branschspecifik spetskompetens bör en större del av insatserna läggas på mäklarfunktioner, t.ex. mentorskap och mötesplatser där rådgivning sker företagare till företagare. Statliga företagsfrämjande insatser ska mer regelbundet följas upp och utvärderas, dels på aktörsbasis och dels med avseende på systemet som helhet. Propositionen behandlar inte statens insatser inom exportfräm- jande och exportfinansiering. Regeringens näringspolitik har som mål att stärka den svenska konkur- renskraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag, för att därigenom bl.a. bryta utanförskapet. företagande och entreprenörskap är en viktig tillväxtförutsättning. konkurrenskraftigt företagsklimat kräver spelregler och ramvillkor som främjar start och utveckling av företag. därmed att skapa goda generella förutsättningar för ett väl fungerande Regelförenkling, väl fungerande marknader och en effektiv förvaltningsstruktur är viktiga redskap, men det kan även finnas behov av riktade statliga insatser inom vissa områden där marknaden inte förmår möta behoven hos entreprenörer och företagare. Näringspolitiken bör bidra till att skapa incitament för, och ökade möj- ligheter till, tillväxt i såväl nya som befintliga företag. bl.a. att företagens kompetens- och kapitalbehov kan tillgodoses, vilket ställer krav på en flexibel arbetsmarknad, fungerande utbildningsväsende och väl fungerande finansiella marknader. Vidare är goda förutsättningar för kommersialisering av forsknings- och utbildningsresultat från univer- sitet och högskolor av stor vikt. Även skattesystemets utformning har betydelse för viljan och möjligheterna att starta företag och för företagens För att företagande ska ses som ett attraktivt alter- nativ till att vara anställd är det också viktigt att trygghetssystemen är väl utvecklade även för företagare. Näringspolitiken behöver vidare utveck- las mer i syfte att möta behoven inom kunskapsintensiva näringar. 2009/10:148 gäller inte minst tjänstenäringar, vilka sysselsätter allt fler och är centrala för internationella konkurrenskraft. Regeringen har genomfört en rad reformer för att stärka ramvillkoren för företagande. Bland annat har förmögenhetsskatten avskaffats och bolagsskatten har sänkts. Nya marknader har öppnats och ökade krav har införts för att konkurrens i större utsträckning ska ske på lika villkor. De sociala trygghetssystemen för företagare ses över för att skapa större tydlighet och förutsägbarhet, ökad likabehandling av företagare och an- ställda samt ökad valfrihet för företagare. Genom att återställa företags- inteckningens förmånsrätt genom införandet av företagshypotek se Företagshypotek en bättre säkerhet för lån till företag (prop. 2007/08:161) har regeringen skapat bättre möjligheter till lånefinansie- ring. Vidare har regeringen slopat medfinansieringen i sjukförsäkringen för arbetsgivarna och infört en ny anställningsform som gör det möjligt för arbetsgivare att anställa en person upp till oavsett skäl, se Bättre möjligheter till tidsbegränsad anställning, m.m., (prop. 2006/07:111). Arbetsgivaravgifterna för företag som anställer unga och äldre och egenavgifterna för företagare har sänkts. Som ett led i att dämpa finanskrisens effekter har regeringen initierat ett stabiliserings- paket för det finansiella systemet, vilket har inneburit att finansmarkna- dernas funktion har kunnat säkerställas. För att motverka företagens försämrade finansieringsmöjligheter under krisen har AB () tilldelats ett kapitaltillskott på för att kunna förstärka utlåningskapaciteten riktad till små och medelstora före- tag. Regeringen har dessutom gett möjlighet att finansiera en större andel av ett företags lånebehov. Taket för mikrolån höjdes också från till . 3.2Staten som marknadskompletterande aktör började den nuvarande småföretagspolitiken att utvecklas. Utgångspunkten är att företagen själva ska stå för kostna- derna för företagsutveckling. De mindre företagen anses dock ha en be- gränsad möjlighet att utnyttja externa tjänster. Detta kan ses som ett marknadsmisslyckande som kan begränsa tillväxten i ekonomin, vilket gör att det ur samhällets synvinkel kan finnas skäl att bidra till en viss del av företagens kostnader. En tydlig ambition när det gäller statliga insatser för att främja före- tagsutveckling är att de ska vara marknadskompletterande, och att de inte ska snedvrida konkurrensen. Detta innebär att företagsfrämjande insatser och aktörer inte ska tränga undan privata tjänster och utförare. Eftersom utbudet av rådgivnings- och finansieringstjänster till små och medelstora företag förändras , och ser olika ut i olika regioner, är det viktigt med kontinuerliga analyser av efterfrågan och det privata utbudet på marknaden inom olika insatsområden, hur utbudet når olika grupper samt hur utbudet varierar regionalt. Dessa analyser kan sedan utgöra grund för bedömningar av vilka förutsättningar som finns för att konkurrensutsätta de företagsfrämjande insatser som genomförs i statlig regi. råden, som t.ex. rådgivning, kan staten bidra till finansieringen av privata Prop. 2009/10:148 utförare, för att på så sätt kunna erbjuda tjänster till företag. Ett väl fungerande system för kapitalförsörjning är avgörande för start och tillväxt i företag. Insatser för att främja företags kapitalförsörjning är därför en självklar del i regeringens arbete med att förbättra företagskli- matet. Om marknaden inte fungerar tillfredsställande riskerar goda affärsidéer och innovationer att bli utan finansiering och därmed inte realiseras. Ur ett samhälleligt perspektiv innebär detta förlorade möjlig- heter till utveckling och tillväxt. har ett flertal insatser genomförts för att möta de problem som uppstått till följd av finanskri- sen. Regeringens långsiktiga arbete syftar till att säkra ett stabilt och väl fungerande system för företagsfinansiering. Svensk konkurrenskraft bygger i stor utsträckning på nya, innovativa varor, tjänster och system med ett högt kunskapsinnehåll. Människors, företags och organisationers förmåga att omsätta sin kunskap och er- farenhet i nya lösningar är avgörande för att kunna möta de globala ut- maningarna, liksom för att bevara och stärka konkurrenskraft. På grund av den höga osäkerhet som innovationsprocesser är förknippade med har staten en roll att fylla. Denna roll består i att stödja människor som vill omsätta sin kompetens i nya lösningar i faser där det saknas incitament för privata aktörer att verka. Utgångspunkten för de statliga insatserna för att främja företagsutveck- ling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt, vilka kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed kon- kurrenskraften. Bristerna härrör bl.a. från svårigheter att värdera risker på grund av förekomsten av bristande information. Dessa svårigheter är särskilt vanliga i tidiga skeden av ett företags ut- veckling, i samband med expansion, utveckling av innovativa verksam- heter och kommersialisering av forskningsresultat, nya tjänster och ny teknik. Privata finansiärer bedömer ibland att osäkerheten är alltför stor i dessa skeden och betalningsförmågan hos företagen är som regel begrän- sad. finns det ett samhälleligt intresse av att öka näringslivsdy- namiken och tillväxten i alla delar av landet genom att nya affärsmöjlig- heter prövas, effektivare företag startas och att verksamheter kan ut- vecklas, bland annat genom att innovationer kommersialiseras. Staten kan även tillhandahålla marknadskompletterande insatser för att jämna ut skillnader mellan företagsekonomiska och samhällsekonomiska överväganden. Staten kan på ett annat sätt än privata aktörer väga in angelägna samhällsmål såsom möjligheter för olika regioner att utvecklas av egen kraft, jämställdhet, god miljö etc. i sina bedömningar. Utifrån dessa utgångspunkter bör de statliga insatserna för företags- främjande framförallt inriktas mot följande faser och verksamheter: i företags utvecklingsfaser, vid kommersialiseringen av innovationer. Följande utgångspunkter är vägledande i arbetet med de förslag till in- Prop. 2009/10:148 riktning av företagsfrämjandet som redovisas i regeringens förslag: Affärsidéer och innovationer med långsiktig kommersiell bärkraft ska ha goda möjligheter att utvecklas. Resurseffektiviteten i främjandesystemet ska öka. Statens priorite- ringar i ett nationellt och regionalt perspektiv bör göras tydligare, som möjligheterna till bl.a. organisatoriskt samarbete stärks. Statens roll ska vara tydlig och väl motiverad och de statliga insatser som genomförs ska vara marknadskompletterande. Risken för snedvridning av konkurrensförhållanden och för undan- trängningseffekter ska minimeras. Alternativa utförare ska övervägas i de delar staten visserligen har intressen, men inte nödvändigtvis behöver vara utförare. Statliga insatser ska i största möjliga mån bedrivas med medverkan av privata aktörer. 4 Regeringens insatser för företagsfinansiering Ett väl fungerande finansiellt system som tillgodoser företagens efterfrå- gan på kapital i olika skeden av företagens utveckling är en förutsättning för start och tillväxt i företag. krävs extern finansiering i samband med företagsstart. Detsamma gäller i skeden av utveckling och expansion. Regeringen anser att det är marknadens uppgift att möta företagens finansiella behov, men att staten kan ha en roll att spela i de fall där det finns brister i marknadens funktion. Erfarenheterna, bl.a. av den senaste ekonomiska krisen, visar att det är angeläget att stärka incitamenten för att ha en sund kapitalstruktur i bolag. För etablerade företag med god tillgång till de internationella kapitalmarknaderna kan en stärkt soliditet öka motstånds- kraften vid ekonomiska nedgångar. För nyetablerade företag kan kon- kursrisken, i frånvaro av ett tillräckligt eget kapital, vara hög. Särskilt gäller detta för riskfyllda projekt. Vidare kan ett större eget kapital inne- bära en minskad påverkan på företagen vid konjunktursvängningar. De flesta företag saknar tillgång till finansiering via värdepappers- marknaden. De är i stället beroende av kapital från enskilda ägare och finansiering från banker och kreditinstitut. Det finansiella systemets centrala roll i samhällsekonomin motiverar att staten följer och reglerar utvecklingen inom denna sektor. En stabil banksektor är av grund- läggande betydelse för den finansiella marknadens funktion. Att det finansiella systemet kan försörja företagen med likviditet och långsiktigt kapital är centralt för näringslivets utveckling. När en nedgång i ekono- min kan sättas i samband med problem i det finansiella systemet kan staten därför behöva vidta åtgärder för att bibehålla stabiliteten i det finansiella systemet. Även om problem med kapitalförsörjning kan förhindra att företag växer är det sällan det främsta hindret för tillväxt bland företag. där man ställt frågor om upplevda tillväxthinder framkommer att faktorer kopplade till grundläggande affärsmässiga förhållanden såsom konkur- Prop. 2009/10:148 rens, efterfrågan och lönsamhet normalt dominerar bland de tillväxthin- der företagare bedömer som de största.1 För att följa upp företagens kapitalförsörjningssituation gav () i uppdrag att genomföra en enkätunder- sökning till ett representativt urval av svenska små och medelstora före- tag. Resultatet visade att en majoritet av företagen bedömde sina låne- och kreditmöjligheter som goda, men också att drygt vart fjärde företag upplevde att deras finansieringsmöjligheter försämrats . Då oron på finansmarknaderna var stor och många finansiärer minskade sin riskvilja och skärpte sina kreditvillkor, ökade behovet av marknadskompletterande finansiering och omfattade även grupper av företag som normalt inte tillhör målgruppen för marknadskompletterande insatser. Detta har bl.a. visat sig i den tydliga ökningen i utlåningen från , som möjliggjorts genom förstärkningen av och det utökad mandatet. uppföljning av stabilitetsåtgärderna visade att bankernas utlåning till företag fortsatte minska även samt att bankernas utlåningsmarginaler ökat. Som tidigare konstaterats är ett grundläggande motiv för statliga finan- sieringsinsatser för företag att kompensera för brister i de finansiella marknadernas funktionssätt. Dessa brister har sin grund i bl.a. informa- tionsasymmetrier, svårigheter att bedöma risker, höga analyskostnader i förhållande till relativt små kapitalbehov och brist på säkerheter. Behov av marknadskompletterande finansiering finns bl.a. i tidiga skeden av företags utveckling och när det gäller innovativa verksamheter och kommersialisering av nya idéer t.o.m. innan en bolagsbildning, men kan också omfatta insatser som syftar till att utveckla verksamheten i befint- liga företag. Privata finansiärer bedömer ofta att osäkerheten är alltför stor i dessa skeden. finns det ett samhälleligt intresse i att mot- verka att bristande tillgång till kapital hindrar att bärkraftiga företag startas, utvecklas eller att innovationer och ny teknik och nya tjänster kommersialiseras. Bankernas krav på säkerhet i fasta tillgångar vid banklån kan innebära svårigheter för många små och nya företag att få finansiering, då företagen initialt har begränsade tillgångar. Dessutom är tillgångarna i många företag, inte minst inom tjänstesektorn, huvudsakli- gen immateriella och därmed svåra att värdera. Ett annat motiv till att staten bör tillhandahålla marknadskomplette- rande finansiering är samhällsekonomiska överväganden med syfte att förbättra marknadernas funktionssätt. Vissa samhällsmål, såsom möjlig- heter för olika regioner att utvecklas av egen kraft och långsiktigt hållbar tillväxt, avspeglas inte alltid i enskilda företagsekonomiska övervägan- den. 1 Verket för näringslivsutveckling och rapporter - Företagens villkor och verklighet, 2002, 2005 och 2008. Företagsfinansiering genom statliga aktörer Det finns ett varierande men kontinuerligt behov av marknadskomplette- rande statliga finansieringsinsatser till nya, små- och medelstora företag i . Såväl med hög ekonomisk tillväxt som med ekonomisk tillbakagång finns det behov av riktade finan- sieringsinsatser till företag inom områden där de finansiella marknaderna bör kompletteras eller där det saknas en fungerande privat marknad. , , Stiftelsen Industrifonden och Stiftelsen utgör de huvudsakliga organen för att möta behovet av marknadskompletterande finansieringsinsatser till små och medelstora företag. De vanligaste statliga finansieringsformerna är: Lån: Bankerna svarar för den övervägande delen av lånekapitalet till företag, även om andra privata och offentliga organisationer erbjuder denna finansieringsform. Offentliga aktörers lån till företag är i vissa fall konstruerade så att de har en villkorlig återbetalning. Om projek- tet inte blir framgångsrikt skrivs lånet av och omvandlas till bidrag. I andra fall kan lånen kopplas till royalty. I vissa fall används t.ex. även konvertibler eller optioner. Garantier kan användas för att minska långivarnas risk. Garantier kan vara statliga, men de erbjuds också av marknaden i form av privata sammanslutningar som garanterar eller för hela eller delar av lånet. Förutsättningen för att få nyttja en kapitalform, exempelvis att få lån, är ofta kopplad till att det finns till- räckligt mycket ägarkapital i bolaget. och fonden är exempel på offentliga aktörer som samarbetar med banker och andra privata finansiärer och möjliggör helhetslösningar genom att ta en del av risken. Riskkapital: Riskkapital är ett samlat begrepp för investeringar i före- tags egna kapital och omfattar både noterade och onoterade företag. Private equity utgörs av de riskkapitalinvesteringar som sker i onoterade företag där ägarengagemanget är aktivt men tidsbegränsat. indelas i venture capital- respektive buyout-företag. Venture capital står för investeringar i små och medelstora tillväxtföretag som befinner sig i sådd-, uppstarts- eller expansionsfaserna, ofta med negativa eller svaga kassaflöden. Här verkar statliga aktörer som bl.a. , Stiftelsen strifonden och . De statliga insatserna sker oftast till- sammans med privata riskkapitalbolag men även med s.k. affärsäng- lar2, som är privatpersoner som investerar i bolag utan egen familjeanknytning. Se vidare avsnitt 4.2. avses riskkapitalbolag som investerar i mogna bolag. Bidrag: Offentliga aktörer tillhandahåller även olika former av bidrag som också är att se som en del av finansieringen av ett företag, en ut- vecklingsprocess eller en investering. Bidrag kan t.ex. ges som för- 2 Formellt ägarkapital utgörs av bolag specialiserade på venture capital-investeringar, informellt ägarkapital är venture capital-investeringar som görs av privatpersoner med egna medel.