prop · GY031d11 · 2010-10-12 00:00:00 — Ekonomisk trygghet 11 vid ålderdom 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Ekonomisk trygghet vid ålderdom........................................................................ Ersättning vid ålderdom ....................................................................... Ersättning vid dödsfall.......................................................................... 1:1 Garantipension till ålderspension .................................................. 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna.................................................... 1:3 Bostadstillägg till pensionärer ........................................................ 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2.1Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid 2.2Härledning av ramnivån 20112014. trygghet vid ålderdom........................................................................................... 2.3Ramnivå 2011 realekonomiskt fördelad. trygghet vid ålderdom........................................................................................... Andel nybeviljade ålderspensioner med garantipension..................................... Procentuell fördelning av inkomster i respektive decil 2008, kvinnor .............. Procentuell fördelning av inkomster i respektive decil 2008, män .................... 2.6Pensionärernas ekonomiska standard jämfört med befolkningen , median, samtliga 065 år=100 ............................................................................. 2.7 Anslagsutveckling 1:1 Garantipension till ålderspension................................... 2.8Härledning av anslagsnivån 20112014, för 1:1 Garantipension till Anslagsutveckling 1:2 Efterlevandepension till vuxna ....................................... Härledning av anslagsnivån 20112014, för 1:2 Efterlevandepensioner till Anslagsutveckling 1:3 Bostadstillägg till pensionärer......................................... Härledning av anslagsnivån 20112014, för 1:3 Bostadstillägg till Anslagsutveckling 1:4 Äldreförsörjningsstöd..................................................... Härledning av anslagsnivån 20112014, för 1:4 Äldreförsörjningsstöd............ Finansiering av administration...................................... Uppdragsverksamhet där intäkterna disponeras................................................. Härledning av anslagsnivån 20112014, för 2:1 ............ 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2.1 Antal och andel personer med ålderspension och garantipension .................... 2.2Utvecklingen av allmän ålderspension efter skatt för ogifta pensionärer, 2.3Andelen personer med låg ekonomisk standard bland dem , relativt och absolut i procent, (2009 och 2010 prognos)................................... Sambandet mellan inkomstgrundad allmän pension och disponibel inkomst, kvinnor, 2008 ........................................................................................ Sambandet mellan inkomstgrundad allmän pension och disponibel inkomst, män, 2008 .............................................................................................. Utvecklingen av andel pensionärer med BTP och medelbelopp ....................... Bostadstilläggets betydelse för den ekonomiska standarden............................. Andel med enbart inkomstrelaterad efterlevandepension ................................. Inkomststandard för änkor jämfört med andra ensamstående kvinnor............ 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.bemyndigar regeringen att besluta om kredit på räntekonto i om högst 9 för att tillgodose behov av likviditet i handeln med fondandelar (avsnitt 2.7.5), 2.för anvisar anslagen under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom enligt följande uppställning: 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom omfattar två delar. Ersättning vid ålderdom: Ersättning vid dödsfall: Utgiftsområdet omfattar även som inrättades . Resultatredovisning för , som avvecklades, redovisas i detta avsnitt. Inkomstrelaterad ålderspension (inkomstpension, tilläggspension och premiepension) redovisas under avsnittet Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. För att ge en mer samlad bild av pensionärernas situation finns i viss utsträckning även inkomstrelaterad pension med i resultatredovisningen under utgiftsområde 11. Utgifterna blev lägre än anvisade medel vilket innebär minskade utgifter med . Att utgifterna minskat beror framför allt på att antalet personer med Det är en långsiktig trend som beror på att behovet av garantipension minskar i takt med att antalet personer med inkomstrelaterad pension ökar samt att den genomsnittliga nivån för inkomstrelaterad pension stiger. En anledning till det senare är följsamhetsindexeringen, som infördes . Trots att den inkomstrelaterade pensionen minskade 2010 till följd av den ekonomiska krisen har följsamhetsindexeringen inneburit en real höjning av den inkomstrelaterade pensionen . Andra faktorer som påverkar kostnaderna för utgiftsområdet är prisbasbeloppets utveckling, medelbeloppet för respektive förmån och antalet förmånstagare. Medelbeloppet för garantipensionen påverkas i sin tur av fördelningen av hur många personer som är ogifta eller gifta, andelen personer som tar ut sin pension tidigt eller sent samt uttag som görs med hel eller partiell pension. Garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd reduceras av den inkomstrelaterade förmånen och betalas ut som komplement till denna. Detta innebär att höjda inkomstrelaterade pensioner minskar kostnaden för dessa förmåner. Motsvarande samband finns dock inte för efterlevandepension till vuxna eftersom både inkomstrelaterad efterlevandepension och garantipension till efterlevandepension ingår i anslaget. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 1:1 Garantipension till ålderspension 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna 1:3 Bostadstillägg till pensionärer Summa Ersättning vid ålderdom Totalt för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet 1 Inklusive tilläggsbudgetar till statsbudgeten 2010 (prop. 2009/10:99, bet. 2009/10:FiU21, prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35) och förslag till tilläggsbudget i samband med denna proposition. Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 20112014. Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förändring till följd av: Pris- och löneomräkning 2 Överföring till/från andra 1Statsbudget enligt beslut (bet. 2009/10:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut på tilläggsbudget under innevarande år. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel statsbudget. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Tabell 2.3 Ramnivå 2011 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetskostnader avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. Målet för utgiftsområdet är att personer med låg eller ingen inkomstrelaterad pension ska garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Efterlevande make ska ges ett rimligt ekonomiskt stöd för att klara omställningen efter ett dödsfall. Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet ska bedrivas med låga kostnader och till nytta för pensionärer och pensionssparare. Informationsgivningen ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin samlade framtida pension och vad som påverkar den. För att mäta måluppfyllelsen om det ekonomiska utfallet för personer med ålderspension och efterlevandepension gör löpande analyser av pensionärernas levnadsstandard. Eftersom flertalet av dem som är beroende av grundskyddet även har inkomstrelaterad pension inkluderas hela pensionärskollektivet i analyserna. Sammanfattningsvis visar analyserna att personer som omfattas av grundskyddet, trots den finansiella krisen, netto har haft en realt förbättrad ekonomisk standard , en utveckling som förväntas fortsätta . Antalet ålderspensionärer ökar kontinuerligt och har ökat med cirka 200 000 personer . De som ökar mest i antal är personer med enbart inkomstrelaterad ålderspension. Andelen ålderspensionärer med garantipension minskar däremot från 2009 (se diagram 2.1). Det är kvinnorna som står för praktiskt taget hela minskningen av kvinnorna beviljades garantipension 2003 medan andelen minskade till 2009 (se tabell 2.4). Att andelen kvinnor med garantipension sjunker är en följd av att deras arbetskraftsdeltagande har ökat under de senare decennierna. De kvinnor som beviljas ålderspension har därför högre inkomstrelaterad ålderspension (tilläggspension, inkomstpension och premiepension) än de äldre kvinnor som redan uppbär pension. Eftersom garantipensionen betalas ut som ett komplement till den inkomstrelaterade ålderspensionen innebär det att garantipensionens roll kommer att minska i betydelse i takt med att de som beviljas ålderspension får allt högre inkomstrelaterade förmåner. Diagram 2.1 Antal och andel personer med ålderspension och garantipension Antal (siffror i staplarna avser procent) Av diagram 2.1 framgår hur stor andel av ålderspensionärerna som enbart har garantipension. var det som hade enbart garantipension, medan hade garantipension till någon del. Av alla nybeviljade ålderspensionärer 2003 var det som fick garantipension, hel eller 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 till viss del, medan motsvarande siffra var . Tabell 2.4 visar att det är kvinnornas andel som har sjunkit medan männens legat på en stabil nivå. Trots att andelen kvinnor som beviljas garantipension har minskat var det nästan fyra gånger fler kvinnor än män som beviljades garantipension 2009. Det beror på att kvinnornas inkomstrelaterade pension är lägre än männens. Medelbeloppet för garantipensionen är något lägre för kvinnor än för män, jämfört med . Skillnaden förklaras med att kvinnornas garantipension ofta betalas ut som ett komplement till den inkomstrelaterade ålderspensionen. Det beror på att många kvinnor har arbetat deltid och tjänat in en relativt låg inkomstrelaterad ålderspension. Det fåtal män som beviljas garantipension, av dem som beviljades ålderspension 2009, har av olika anledningar i större utsträckning haft en sporadisk kontakt med arbetsmarknaden. Detta resulterar i att deras inkomstrelaterade ålderspension blir mycket låg vilket medför att garantipensionen blir högre. Tabell 2.4 Andel nybeviljade ålderspensioner med garantipension Andel män, % Pensionärernas inkomster från den allmänna ålderspensionen 20002010 Ett sätt att visa den ekonomiska utvecklingen är att följa förändringen av den allmänna ålderspensionen eftersom den utgör den huvudsakliga inkomsten för de allra flesta pensionärer. (tidigare ) gör en studie över utvecklingen av den allmänna ålderspensionen för olika typfall. I diagram 2.2 visas hur värdet av den allmänna ålderspensionen förändrats för en ogift pensionär . Med allmän ålderspension avses garantipension, inkomstpension, tilläggspension och premiepension. Eftersom dagens pensionärer har tjänat in mycket liten eller ingen premiepension är premiepensionsandelen dock marginell. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Utöver den allmänna ålderspensionen finns bostadstillägg, som har en stor betydelse för många med små inkomster. Bostadstillägget är dock beroende av bostadskostnadens storlek och ingår därför inte i redovisningen av inkomstutvecklingen i diagram 2.2. Utvecklingen anges i fasta priser, vilket innebär att inflationen , sammanlagt , har räknats bort. Alla redovisade grupper har haft en positiv utveckling . De med låg pension har procentuellt sett fått störst förbättring, vilket dels beror på den reala förbättring som gjordes i och med omräkningen till det reformerade ålderspensionssystemet 2003, dels på de skattesänkningar som med tyngdpunkt på låga inkomster genomfördes 2010. En påtaglig förbättring för dem med lite högre pensioner skedde också 2009 då pensionerna höjdes . Även sänkta skatter för åren 2009 2010 har verkat i positiv riktning för den gruppen. För dem som tjänat in inkomstgrundad pension har det skett en successiv förbättring till följd av att följsamhetsindexeringen, som infördes med det nya pensionssystemet, har höjt inkomstpensionen och tilläggspensionen mer än inflationen. Den finansiella krisen ledde dock till mycket sämre tillväxt och därmed en sämre indexering och sänkta inkomst- och tilläggspensioner . De skattesänkningar som genomförts leder till att nettopensionen, trots den finansiella krisen och minskade pensioner, sammantaget har utvecklats tydligt positivt för alla typfallen. kommer den automatiska balanseringen att leda till att inkomst- och tilläggspensionen sänks före skatt. föreslås ytterligare sänkt skatt . Den sammantagna nettoeffekten förväntas bli positiv för de flesta pensionärer. För dem som enbart har garantipension följer pensionerna förändringen i konsumentprisindex (prisbasbeloppet) och pensionen är därmed värdesäkrad. Den finansiella krisen har lett till en tillfällig deflation, vilket medfört sänkt prisbasbelopp och sänkt garantipension 2010. Inflationen har därefter ökat och 2011 kommer därför garantipensionen öka och vara på samma nivå som 2009. Tillsammans med regeringens skattesänkningar 2009 och 2010 och de föreslagna sänkningarna blir nettoeffekten tydligt positiv. För den som enbart har garantipension beräknas garantipensionens månadsbelopp efter skatt realt vara eller högre 2011 jämfört med . Det innebär således mer utöver förändringen till följd av högre priser. I genomsnitt har män högre pension än kvinnor, vilket förklaras av att pensionens storlek står i relation till den tidigare förvärvsinkomsten, som är lägre för kvinnor. Den genomsnittliga pensionen för män motsvarar 4,38 ATP-poäng och för kvinnor 2,35 ATP-poäng. Eftersom de med lägre pension har haft en procentuellt bättre utveckling är förbättringen för kvinnor något större än för män. Diagram 2.2 Utvecklingen av allmän ålderspension efter skatt för ogifta pensionärer, fasta priser. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Tabell 2.5a Procentuell fördelning av inkomster i respektive decil 2008, kvinnor Källa: , beräkningar i 2008 Tabell 2.5b Procentuell fördelning av inkomster i respektive decil 2008, män Källa: , beräkningar i 2008 Pensionärernas1 sammanlagda inkomster var (här ingår inte 41 miljarder i kapitalinkomst). Av dessa består merparten av allmän ålderspension2 och bostadstillägg (BTP). Återstoden består av tjänstepension, privat pension och arbetsinkomster. 1Med pensionär avses här personer som vid ingången av 2008 var eller äldre och hade tagit ut allmän ålderspension till någon del. 2Allmän ålderspension består av inkomst-/tilläggspension, premiepension och garantipension. lägre total inkomst, desto större andel av inkomsten består av allmän ålderspension och då särskilt av grundskyddet i form av garantipension och BTP. Dessa förmåner utgör tillsammans med efterlevandepension kategorin skattefinansierad pension i tabell 2.5a och 2.5b.3 För de med lägst inkomster (decil 1) består av den sammanlagda inkoms- 3 Inkomsterna är före skatt. Vissa av inkomsterna, t.ex. BTP, är skattebefriade och deras betydelse med denna metod underskattas därför något. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 ten för kvinnor och för män av skattefinansierad pension. Den viktigaste inkomstkällan är den inkomstgrundade allmänna pensionen i form av inkomst- och tilläggspension.4 Totalt motsvarar den av totalinkomsten för kvinnor och för män. Det är den viktigaste inkomstkällan för alla grupper utom två, decil 1 för kvinnor och decil 10 för män. För decil 1 för kvinnor är, som tidigare nämnts, den viktigaste inkomstkällan skattefinansierad pension. För decil 10 för män kommer var tredje krona från den inkomstgrundade allmänna pensionen. Den viktigaste inkomsten för denna grupp är tjänstepensionen, som utgör av inkomsten. Värt att notera är också att av inkomsten för denna grupp består av arbetsinkomst. Privata pensioner förekommer främst i de högre inkomstskikten och motsvarar sammanlagt av inkomsterna för kvinnor och för män. Yngre pensionärer har högre inkomster och det beror delvis på att de i större utsträckning har arbetsinkomster. Den totala inkomsten för kvinnor och män skiljer sig relativt mycket åt. Medelinkomsten för dem med lägst inkomster är för kvinnor och för män. Motsvarande siffror i den högsta inkomstklassen är för kvinnor och för män, en skillnad på . Pensionärernas ekonomiska standard i ett grupperspektiv Inkomstpensionen och tilläggspensionen följer inkomstutvecklingen men med ett avdrag på förskottsräntan på 1,6 procent5. Det innebär att den ekonomiska standarden relativt den övriga befolkningen successivt minskar med stigande ålder. 4Premiepensionen är än så länge en marginell andel av inkomsterna och utgör (0,34 för kvinnor och 0,31 för män) av den inkomstgrundande allmänna pensionen och den diskuteras därför inte utförligare här. För mer information om premiepensionssystemet se avsnitt 1.4 i Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. 5När pensionen beräknas höjs pensionsbeloppet motsvarande en årlig förskotterad ränta på . Vid den årliga omräkningen av pensionerna dras därför motsvarande förskottsränta av. Förskotteringen görs för att den initiala pensionen ska bli högre men till priset av en mer jämn pensionsutveckling. Ett sätt att undersöka pensionärernas ekonomiska levnadsstandard är att jämföra den disponibla inkomsten för pensionärerna som grupp med den för den övriga befolkningen. Av tabell 2.6 framgår att den ekonomiska standarden relativt övriga befolkningen är lägre ju högre åldrar som studeras. Tabellen visar den ekonomiska standarden för gruppen respektive gruppen , alltså inte utvecklingen för enskilda individer. Män i åldrarna har i genomsnitt en likvärdig ekonomisk standard jämfört med befolkningen under medan kvinnor i samma ålder har en lägre standard. Den relativa utvecklingen bedöms med nuvarande prognoser vara svagt positiv för de flesta pensionärer relativt gruppen . Det beror främst på att nyblivna pensionärer har högre inkomster än de äldre pensionärer som lämnar gruppen. Tabell 2.6 Pensionärernas ekonomiska standard jämfört med befolkningen , median, samtliga 065 år=100 Källa: , beräkningar i HEK 2008 Andelen ekonomiskt utsatta bland pensionärerna Ekonomisk utsatthet beskrivs ofta i relativa termer, dvs. i förhållande till den övriga befolkningens ekonomiska standard. Internationellt sätts gränsen för låg ekonomisk standard oftast till av medianinkomsten i landet. Relativa mått visar dock enbart hur den aktuella gruppen förhåller sig till övriga och kan därför vara missledande. Det kan t.ex. medföra att en förbättring i den disponibla inkomsten för en grupp, t.ex. genom skattelättnader för dem som är förvärvsaktiva, gör att andelen pensionärer med (relativt) låg ekonomisk standard ser ut att öka trots att deras ekonomiska situation inte har försämrats, eller t.o.m. har förbättrats. Relativa mått måste därför alltid tolkas med detta i åtanke. Låg ekonomisk standard behöver därför även studeras utifrån absoluta mått. Av diagram 2.3 framgår att andelen med låg ekonomisk standard bland äldre har ökat något mätt som relativ standard i förhållande till medianinkomsten. I absoluta termer har andelen dock minskat, vilket särskilt är markant för kvinnor där andelen har minskat från till under de senaste 10 åren6. Diagram 2.3 Andelen personer med låg ekonomisk standard bland dem , relativt och absolut i procent, (2009 och 2010 prognos) Absolut mått, män Absolut mått, kvinnor Källa: , beräkningar i HEK 2008 Pension och disponibel inkomst Den inkomstgrundade pensionen har en direkt koppling till den inkomst man haft och till de avgifter som betalats in. enbart till detta finns upp till intjänandetaket (2011) incitament för ytterligare arbetsår och inga marginaleffekter som motverkar ytterligare arbete. Pensionssystemet innehåller dock ett väsentligt inslag av grundtrygghet för att garantera en rimlig levnadsnivå för dem som inte har tjänat in en tillräcklig inkomstgrundad pension. Denna grundtrygghet, främst i form av garantipension och bostadstillägg, är inkomstprövad för att inte betalas ut till dem med goda pensioner. Med en rimlig grundnivå som avtrappas mot inkomst skapas ofrånkomligen marginaleffekter som motverkar incitament till arbete och gör utfallet av den allmänna pensionen mer utjämnat 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 mellan dem med låg pension och dem med lite högre pension. Pensionssystemet svarar dock inte för pensionärernas alla inkomster och pensionssystemet är utformat med utgångspunkt i detta och att det t.ex. finns och bör finnas kompletterande tjänstepension. Med högre inkomst finns också en ökad möjlighet för ett privat sparande. Ser man till de sammanlagda och faktiska inkomsterna blir bilden därför lite annorlunda. I diagrammen 2.4a och 2.4b visar den heldragna linjen hur den totala disponibla inkomsten ökar med ökad inkomstrelaterad allmän ålderspension (inkomstpension, tilläggspension, premiepension). I den disponibla inkomsten ingår all inkomst inklusive kapitalinkomster. I de lägre inkomstintervallen är sambandet mellan intjänad allmän pension och disponibel inkomst fortfarande svagt. Staplarna visar antalet personer och av denna framgår att en klar majoritet av männen har en inkomst där sambandet mellan allmän pension och disponibel inkomst är relativt starkt. Till följd av kvinnors i genomsnitt lägre inkomster finns en större andel av kvinnorna dock bland inkomstnivåer med ett svagare samband mellan intjänad allmän pension och disponibel inkomst. Diagram 2.4a Sambandet mellan inkomstgrundad allmän pension och disponibel inkomst, kvinnor, 2008 Disponibel inkomst, tkr Årlig inkomstgrundad allmän ålderspension Källa: , beräkningar i 2008 6 Det absoluta måttet har beräknats som den andel som låg av medianen 1999. Den inkomstgränsen har skrivits fram med konsumentprisindex. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.4b Sambandet mellan inkomstgrundad allmän pension och disponibel inkomst, män, 2008 Disponibel inkomst, tkr Årlig inkomstgrundad allmän ålderspension Källa: , beräkningar i 2008 Bostadstillägg till pensionärer () är en inkomstprövad förmån som betalas ut till pensionärer med låga inkomster. Behovet av BTP är beroende av inkomsten och i takt med att gruppen pensionärer har fått allt högre inkomster minskar därför andelen pensionärer som får bostadstillägg. Medelbeloppet ökar dock och fortfarande har bostadstillägget en avgörande betydelse för levnadsstandarden för många av dem som uppbär förmånen. Eftersom kvinnor i genomsnitt har lägre inkomster än män så är det också fler kvinnor än män som uppbär bostadstillägg. Det var av kvinnorna som uppbar bostadstillägg medan motsvarande siffra för männen var . Minskningstakten är större för kvinnorna eftersom deras genomsnittsinkomst ökar snabbare än männens. Det är i sin tur en effekt av att kvinnor som blir pensionärer i större utsträckning har haft förvärvsinkomst än de äldre kvinnor som lämnar systemet. Till följd av lägre inkomster är även medelbeloppet för BTP högre för kvinnor än för män. Medelbeloppet ökar successivt, vilket är en följd av bostadskostnadsutvecklingen. På grund av kvinnornas något större ökning av medelinkomsten är ökningstakten av medelbeloppet också något lägre. Bostadstillägget får således en allt mindre betydelse totalt sett. Diagram 2.5 Utvecklingen av andel pensionärer med BTP och medelbelopp