prop · GX03173 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringens bedömning: finns inte skäl för att tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada. bedömning överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Konventionen om supplerande ersättning för atomskada har ännu inte trätt i kraft. Den kan vidare inte på egen hand undertecknas och tillträdas av eftersom den innehåller bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkstäl- lighet av domar. I likhet med vad som gäller för är kompetensen delad mellan EU och medlemsstaterna. Något bemyndigan- de för medlemsstaterna att tillträda konventionen är inte aktuellt i nu- läget. Det finns inte heller tillräckligt starka skäl att tillträda kon- ventionen. Konventionen grundas på samma principer som Paris- och tilläggskonventionen. har redan en lagstiftning som i allt väsent- ligt stämmer överens med konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Närmast har konventionen tillkommit för att stater som inte är anslutna till eller , men som ändå har en lagstiftning som motsvarar de principer som dessa konven- tioner bygger på, ska kunna ansluta sig till det internationella ansvarssys- temet. Tre stora kärnkraftsnationer som konventionen om supplerande ersättning för radiologisk skada ursprungligen var tänkt att särskilt till- mötesgå är , och . har numera tillträtt kon- ventionen medan anslutit sig till . Utredningen visar att det inte är aktuellt för andra stater som har konventionsförpliktelser mot att tillträda konventionen. Om konven- tionen skulle träda i kraft kan det finnas anledning att överväga att ratifi- cera konventionen genom en gemensam aktion. är det inte aktu- ellt att driva frågan om ratificering eller att vidta några särskilda lagstift- ningsåtgärder för att anpassa den nationella regleringen till konventionen. Det kan dock noteras att om tillträder ändringsprotokollet till , skulle ett eventuellt framtida tillträde till konventio- Prop. 2009/10:173 nen om supplerande ersättning för atomskada underlättas eftersom den reviderade (som den reviderade i allt väsentligt stämmer överens med) utgör grunden för konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Det kommer därför inte att krävas några mer omfattande ändringar i svensk rätt om skulle önska tillträda den konventionen. 6En ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Regeringens förslag: En ny lag som reglerar ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor införs. upphävs atomansvarighetslagen (1968:45). Utredningarnas förslag: förslag, som Strål- säkerhetsutredningen anslutit sig till, överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan om att ersätta atom- ansvarighetslag med en ny lag. Skälen för regeringens förslag: Atomansvarighetslagen (1968:45) byg- ger på Paris- och tilläggskonventionen. I förarbetena till lagen konstatera- des att de bakomliggande konventionsbestämmelserna på flera punkter är invecklade och svårtillgängliga (prop. 1968:25 s. 29). För att svensk rätt ska stämma överens med den reviderade Paris- och tilläggskonventionen behöver vissa författningsändringar göras. I något fall krävs också en helt ny författningsreglering. Utgångspunkten är att genomföra konventionsregleringen på ett korrekt sätt och för- bättra det ersättningsrättsliga skyddet vid radiologiska olyckor. har föreslagit en helt ny lag som reglerar ska- deståndsansvaret för innehavare av kärntekniska anläggningar vid radio- logiska olyckor. har i sitt betänkande utgått från och lämnat förslag till vissa ändringar i förslag till en sådan lag. Regeringen delar bedömningen att det finns behov av en ny, modern lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. I flera fall innebär den nya regleringen enbart att lagbestämmelserna ändras redaktionellt och struktureras om för att anpassas till en modern- are lagstiftningsteknik och ett mer tidsenligt språk. I andra avseenden behövs sakliga ändringar, bl.a. när det gäller de centrala frågorna om an- läggningshavarens ansvar och skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring eller på annat sätt säkerställa ansvaret. För att göra den nya lagen mer överskådlig bör bestämmelserna i större utsträckning än vad som är fallet grupperas så att bestämmelser med ett sakligt samband placeras efter varandra. I samband med tillkomsten av atomansvarighetslag framhölls att det fanns speciella skäl att i redaktionellt hänseende söka få så stor internationell rättslikhet som möjligt och att nära ansluta texten till kon- ventionerna trots att detta skulle medföra att lagen avvek från de krav som vanligen ställs på textutformningen. Särskilt lagens bestämmelser Prop. 2009/10:173 om statsansvar enligt tilläggskonventionen ansågs något svårlästa, men detta var oundvikligt eftersom regelsystemets uppbyggnad i konventio- nen är invecklad. Att t.ex. ersätta de många paragrafhänvisningarna med uttryckliga regler var inget som förordades eftersom lagen då skulle bli än mer omfattande (prop. 1968:25 s. 73). I regeringens lagförslag är strävan att gå ifrån den för svensk lagstift- ningsteknik något främmande uppbyggnaden av bestämmelserna i kon- ventionerna. Den nya lagens innehåll presenteras i det följande. 7 Ansvars- och finansieringsnivåer Regeringens förslag: Om en anläggningshavare är ersättningsansva- rig för en radiologisk skada, gäller ansvaret även om anläggnings- havaren eller någon som denne ansvarar för inte har vållat skadan. Er- sättningsansvaret för innehavaren av en svensk anläggning är obe- gränsat. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte berört frågan. har tillstyrkt förslaget. har avstyrkt förslaget. Advokatbyrån har anfört att det bör anges sakliga skäl för att utöka ansvaret i förhållande till kon- ventionens reglering och att det är principiellt tveksamt att både ålägga ett strikt ansvar och göra ansvaret obegränsat. Skälen för regeringens förslag Allmänna skadeståndsrättsliga principer innebär att den som är skade- ståndsskyldig är obegränsat ansvarig för en skada om inget annat sägs. De innebär också att skadestånd för skada förutsätter uppsåt (dolus) eller oaktsamhet (culpa) hos den som orsakat skadan. På vissa områden gäller ett strikt ansvar som innebär att den som har bedrivit en verksamhet är ansvarig för en skada oberoende av eget vål- lande. Reglerna i atomansvarighetslagen innebär ett strikt ansvar för radiologiska skador. Det finns också regler om strikt ansvar för oljeut- släpp till havs, dammolyckor, kemikalieolyckor och för skador som or- sakats av el-, fjärrvärme- eller gasdistribution. Ett strikt ansvar innebär inget hinder mot ett obegränsat skadestånds- ansvar. Ett obegränsat ansvar gäller för exempelvis dammolyckor, kemi- kalieolyckor och skador som orsakats av el-, fjärrvärme- eller gasdistri- bution. Däremot är ansvaret begränsat för oljeutsläpp till havs. Anläggningshavares ansvar är begränsat enligt 17 § atomansva- righetslagen. Anläggningshavaren är skyldig att ha en försäkring som täcker ersättning upp till 300 miljoner särskilda dragningsrätter, ett be- lopp som motsvarat mellan 3,3 miljarder och 4 mil- har övervägt fördelar och nackdelar med ett obegränsat ansvar för anläggningshavare och funnit att övervägande skäl talar för att införa ett obegränsat skadeståndsansvar, även om det obe- gränsade ansvaret inte utgör någon garanti för att skadelidande alltid kan få full täckning för sina skador. De nuvarande reglerna, som begränsar ansvaret till ett visst belopp, innebär att en radiologisk olycka inte behöver innebära en ekonomisk katastrof för kärnkraftsindustrin. Eftersom kravet på att garantera ersätt- ning upp till en viss nivå täcks av en ansvarsförsäkring, är anläggnings- havarens tillgångar skyddade från krav på ersättningar om det inträffar en allvarlig olycka som medför skador utöver denna nivå. Denna ansvars- begränsning har skapat förutsättningar för kärnkraftsindustrin att attrahe- ra kapital på kapitalmarknaden. Kapitalmarknadens fokus har inte legat på risken för radiologiska olyckor utan i stället på risken för uteblivna intäkter i samband med långvariga eller permanenta produktionsstopp. Ett obegränsat skadeståndsansvar innebär att risken för en allvarlig olycka får ökad betydelse för kapitalmarknaden. Risken för en konkurs till följd av en olycka kan inte uteslutas utan kommer att kunna påverka bolagens rating och villkoren för finansiering, vilket i sin tur kommer att kunna påverka bolagens kapitalkostnader. Ökningen av kapitalkostnaderna bedöms bli marginella. Sannolikheten för omfattande radiologiska olyckor är liten. I de flesta branscher är san- nolikheten för konkurser av en helt annan storleksordning än sannolik- heten för en konkurs i ett kärnkraftsbolag till följd av ersättningskrav i samband med radiologisk skada. En positiv konsekvens är i stället att det blir angeläget för kärnkraftsindustrin att informera kapitalmarknaden om sitt säkerhetsarbete och arbetet med att minska riskerna för svåra reaktor- haverier. Det kan bli en framgångsfaktor genom att företagen uppnår en så kallad god rating på grund av säkerhetsarbetet. Detta bör leda till en förstärkt intern prioritering av säkerhetsarbetet inom kärnkraftsindustrin. En reglering av ett obegränsat ansvar skulle inte innebära att ägaren till anläggningshavaren åläggs en skyldighet att betala ersättning för skada till följd av en radiologisk olycka. Ersättningsskyldigheten skulle på samma sätt som tidigare endast gälla för anläggningshavaren, dvs. det bolag som innehar tillståndet att driva den kärntekniska anläggningen. Ett obegränsat ansvar skulle därför inte, i händelse av en olycka med mycket allvarliga konsekvenser, innebära en risk att ägarbolagen hamnar på obestånd. Den viktigaste fördelen med ett obegränsat ansvar är att skadelidandes anspråk på skydd tillgodoses genom att de kan få ersättning även från an- läggningshavarens tillgångar. Ett obegränsat ansvar innebär inte att skadelidande garanteras ersättning fullt ut. Hur mycket extra ersättning som kan erhållas från anläggningshavaren eller en konkursförvaltare av- görs av bolagets kapitalisering. Genom att en skadelidande på skade- ståndsrättsliga grunder kan vända sig direkt till anläggningshavaren och utkräva ersättning utöver det finansiellt garanterade beloppet kan emel- lertid inte situationen uppstå att ersättningsbeloppen måste sättas ned som anläggningshavaren har kvar tillgångar och kan fortsätta verksamheten eller dela ut tillgångarna till sina ägare. Staten har enligt ett ansvar i andra hand för anlägg- ningshavarens ersättningsskyldighet. Det betyder att staten träder in och betalar ersättning om någon som har rätt till ersättning av innehavaren av en svensk anläggning inte har kunnat få ut ersättningen av innehavaren. Ett obegränsat ansvar för anläggningshavarna bör inte få till följd att staten får ett obegränsat andrahandsansvar, utan bör enligt konventionens krav endast gälla skadelidandes ersättning upp till den nivå som anlägg- ningshavarna är skyldiga att garantera genom ansvarsförsäkring eller annan säkerhet. Staten har ingen skyldighet att betala ersättning utöver tilläggskonventionens maximibelopp, som i det tredje steget uppgår till . Ett införande av ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningshav- arna innebär således ingen ökning av statens andrahandsansvar. Om det inträffar en radiologisk olycka med mycket allvarliga konsekvenser och anläggningshavaren har tillgångar som räcker till att betala ersättning för skador som överstiger , bör ett obegränsat ansvar för anläggningshavaren i stället begränsa skadelidandes anspråk på att staten ska betala ersättning över detta belopp. Övervägande skäl talar för ett obegränsat ansvar Av underlaget i ärendet framgår att ett obegränsat skadeståndsansvar kan leda till något ökade kapitalkostnader för innehavare av en kärnteknisk anläggning i . överensstämmer ett obegränsat ansvar med den miljörättsliga principen att förorenaren betalar, dvs. anlägg- ningshavaren får i ökad utsträckning bära sina kostnader. Det ger en tyd- lig signal till industrin att det inte finns någon gräns för när det ekono- miska ansvaret efter en olycka upphör. Därigenom skapas också ytterli- gare drivkrafter för säkerhetsarbetet inom kärnkraftsindustrin. För skade- lidande i händelse av en allvarlig olycka innebär förslaget att de utöver den finansiellt säkerställda ersättningen även kan få ersättning från an- läggningshavarens övriga tillgångar. Av betydelse i sammanhanget är förutsättningarna för kärnkraftsindu- strin i andra nordeuropeiska I gäller sedan drygt ett obegränsat skadeståndsansvar. I infördes ett obegränsat ansvar. har direkta över- föringsförbindelser med både och . Ett införande av ett obegränsat ansvar i innebär en harmonisering mellan , och av förutsättningarna på den nordeuropeiska elmark- naden. Det är inte möjligt att kombinera ett obegränsat skadeståndsansvar med ett krav på obegränsade försäkringar eller garantier. Det är endast möjligt att ställa sådana krav på anläggningshavarna som är reellt genomförbara. Ett obegränsat ansvar innebär därför endast att det inte finns någon av lagstiftaren bestämd finansiell gräns för ansvaret. Det obegränsade ansvaret innebär inte att anläggningshavarnas ägar- Prop. 2009/10:173 bolag åläggs en skyldighet att betala ersättning för skada till följd av en Slutligen bör framhållas att ett obegränsat skadeståndsansvar inte är någon garanti för att de skadelidande alltid kan få full täckning för sina skador. I nästa avsnitt behandlas ett förslag som syftar till att förbättra möjligheten för skadelidande att få ersättning från anläggningshavarnas egendom. Regeringens förslag: En försäkring som syftar till att ersätta skada på byggnader, anläggningar, system, komponenter och anordningar av betydelse för säkerheten i en kärnteknisk verksamhet får inte ha någon annan som förmånstagare än den som är tillståndshavare för verksam- heten enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Ett obegränsat ansvar för anlägg- ningshavaren, enligt förslaget i avsnitt 7.1, innebär inte nödvändigtvis att skadelidande garanteras full ersättning i händelse av en radiologisk olycka med mycket allvarliga konsekvenser. Möjligheten att få ersättning beror på bolagets ekonomiska ställning. Av underlaget i ärendet framgår att kapitaliseringen hos de bolag som har tillstånd att driva de svenska kärnkraftverken är begränsad. En omständighet av betydelse är, som pekat på, den egendomsförsäkring som anläggningshavaren tecknar för att kunna ersätta skador på reaktoranläggningen. Enligt de uppgifter som utredningen fått har egendomsförsäkringen en begränsning på 1520 mil- jarder kronor, vilket är betydligt mer än vad som gäller för den ansvarsförsäkring som tecknas för en radiologisk olycka. domsförsäkringen bestäms på kommersiell basis efter överenskommelse mellan försäkringsgivaren och anläggningshavaren och täcker i regel inte hela värdet på den försäkrade egendomen. Även om värdet på egendomsförsäkringen är högre än ansvarsförsäk- ringen är utrymmet för ansvarsförsäkringen inte begränsat i förhållande till övriga försäkringar eftersom ansvarsförsäkringen, enligt uppgifterna i utredningen, ges prioritet. Om endast anläggningshavaren är förmånstag- are till egendomsförsäkringen, dvs. inget annat bolag inom den koncern som anläggningshavaren kan tillhöra är förmånstagare, skulle de medel som betalas ut genom försäkringen vid en radiologisk olycka också kunna användas för att ersätta skadelidande i ett sammanhang med obe- gränsat ansvar för anläggningshavaren. De ekonomiska ramarna för innehavare av kärntekniska anläggningar i är normalt begränsade. För att ett obegränsat ansvar ska kunna ha en verklig betydelse för skadelidande i händelse av en allvarlig olycka, bör det skapas förutsättningar att i så stor utsträckning som möjligt kunna använda anläggningshavarens tillgångar för att betala skadestånd till de Andra bolag inom den koncern som anläggningshavaren tillhör bör inte på bekostnad av de skadelidandes rätt till ersättning kunna Prop. 2009/10:173 vinna en betydande ekonomisk fördel av anläggningshavarens egen- Det finns därför skäl att införa ett förbud i kärnteknik- lagen enligt vilket en försäkring som syftar till att ersätta skada på bygg- nader, anläggningar, system, komponenter och anordningar av betydelse för säkerheten i en kärnteknisk verksamhet inte får ha någon annan som förmånstagare än den som är tillståndshavare för verksamheten. Regeringens förslag: En innehavare av en svensk anläggning ska ha en ansvarsförsäkring eller se till att annan ekonomisk säkerhet ställs som täcker ersättningsansvaret enligt lagen upp till ett belopp som 2.motsvarar , om anläggningen är en kärnkrafts- reaktor i drift för utvinning av kärnenergi. Om ersättningsansvaret säkerställs med såväl en eller flera ansvars- försäkringar som andra ekonomiska säkerheter, ska de andra säker- heterna användas för att fullgöra ersättningsansvaret endast i den mån som ansvarsförsäkringarna inte räcker för att betala full ersättning. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de som har yttrat sig i frågan har till- styrkt eller inte haft någon invändning mot förslaget. , och har anfört att när det gäller förslaget att industrin ska garantera ersättning i intervallet mellan 700 miljoner och riskerar svensk konkurrenskraft att missgynnas i förhållande till andra länder i som inte inför mot- svarande regler. har ansett att en inne- havare av en kärnkraftsreaktor ska kunna uppvisa säkerheter som garan- terar ersättning upp till , i vart fall som ett vill- kor för nya reaktorer. Föreningen har framfört att det föreslagna ansvars- beloppet är alltför lågt och utgör en subvention av kärnkraften som är oförenlig med en av huvudpunkterna i regeringens överenskommelse om energipolitiken. Nordiska Kärnförsäkringspoolen har anfört att dagens försäkrings- kapacitet överstiger och sannolikt kommer att succes- sivt höjas för att klara även intervallet . Skälen för regeringens förslag I avsnitt 7.1 föreslår regeringen att det införs ett obegränsat ansvar för innehavare av en kärnteknisk anläggning. I det här avsnittet behandlas frågan om till vilken beloppsnivå det obegränsade ansvaret ska vara fin- ansiellt garanterat av anläggningshavaren och på vilket sätt innehavaren ska finansiellt garantera denna ansvarsnivå. De nuvarande reglerna i atomansvarighetslagen innebär sammantaget att ersättning vid en radiologisk olycka betalas enligt följande: 1.Anläggningshavaren ansvarar för skador upp till högst 300 miljoner särskilda dragningsrätter, ett belopp som motsvarat mellan 3,3 miljarder och . Innehavaren är skyldig att ha en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet för att täcka ansvaret upp till detta belopp. Denna nivå motsvarar det sammanlagda ansvarsbe- loppet enligt Paris- och tilläggskonventionens tre steg (jfr avsnitt 4.2 under . 2.Staten har åtagit sig ett särskilt ansvar utöver det som krävs enligt tilläggskonventionen. Det särskilda statsansvaret uppgår till skillnaden mellan anläggningshavarens ansvarsnivå och den enligt lagen högsta er- sättningen, som är . Staten kan därutöver ansvara för ytterligare belopp, men någon viss ersättningsnivå garanteras inte utan måste fastställas i en särskild lag. I Paris- och tilläggskonventionen anges miniminivåer för de ersätt- ningar som ska betalas för radiologiska skador. Innebörden av tilläggsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen är att dessa minimi- nivåer höjs väsentligt. Ett tillträde till den reviderade konventionen förut- sätter en lagstiftning som innebär att minst dessa beloppsnivåer är upp- fyllda. Enligt det första steget i den reviderade Paris- och tilläggskonventionen krävs det att anläggningshavaren ska finansiellt garantera ersättning , . Enligt det andra steget ska staten betala ersättning i intervallet mellan 700 miljoner och 1 200 mil- joner euro. En konventionsstat får bestämma att anläggningshavaren ska betala ersättningen även i det andra steget. Det tredje steget innebär att konventionsstaterna enligt ett folkrättsligt åtagande gemensamt ska be- tala ersättning i intervallet mellan 1 200 miljoner och , oavsett i vilken konventionsstat som den radiologiska olyckan in- träffar. Sammantaget innebär den reviderade konventionen att det ska betalas ersättning till skadelidande i händelse av en radiologiska olycka , . Därutöver finns det till följd av tilläggsprotokoll till inte längre någon formell övre beloppsgräns för en finansiellt garanterad ersättning, som staten kan kräva att anläggningshavaren ska svara för. Finansieringsnivån för innehavare av kärnkraftsreaktorer Det finns ingen teoretisk gräns för hur hög ersättning en anläggnings- havare kan åläggas att garantera genom en ansvarsförsäkring eller annan finansiell säkerhet. I praktiken finns det ändå en rimlighetens gräns som inte kan överskridas utan att det får återverkningar på industrins konkur- renskraft gentemot andra länders företag på gemensamma elmarknader. Beroende på de aktuella efterfråge-, produktions- och nätförutsättningar- na varierar elmarknaden mellan att vara nationell, nordisk eller nordeuro- peisk. På den nordeuropeiska elmarknaden har endast krävt att anläggningshavaren ska finansiellt garantera ett ersättningsbelopp som är högre än , dvs. I har det införts ett krav på finansiellt garanterad ersättning som motsvarar . Det finns anledning att i fråga om ansvarsnivån för en anläggnings- havare skilja mellan kärnkraftsreaktorer som är i drift för att utvinna kärnenergi och andra kärntekniska anläggningar. En olycka i en kärn- kraftsreaktor i samband med ett härdhaveri som medför spridning av radioaktiva ämnen utanför anläggningsområdet får både direkta och lång- siktiga konsekvenser. Enligt en risk- och sårbarhetsanalys som dåvarande gjorde 2004 kan de ekonomiska konsekvenser- na av en sådan allvarlig olycka beräknas uppgå till några hundra miljar- der kronor, även om en sådan händelse bedöms mycket osannolik. Det står emellertid klart att de ekonomiska konsekvenserna av en sådan olycka är av en annan dimension än konsekvenserna av en olycka vid drift av andra kärntekniska anläggningar. Några företrädare för kärnkraftsindustrin har bedömt att ett krav på industrin att garantera ersättning i intervallet mellan 700 miljoner och innebär en risk att svensk konkurrenskraft missgynnas i förhållande till andra länder i som inte inför motsvarande krav. Konventionsstaterna bestämde ansvarsnivån i den reviderade konven- tionens andra steg till efter en noggrann avvägning mellan risker och kostnader förknippade med en stor olycka och den låga sannolikheten för en radiologisk olycka med svåra konsekvenser. En ansvarsnivå på , , för inne- havare av kärnkraftsreaktorer framstår inte som orimligt hög. Med de alternativ i fråga om den finansiella säkerheten som föreslås i avsnitt 7.4 kommer kostnaden för att garantera ersättning i intervallet mellan 700 miljoner och att vara tämligen låg. En ansvarsnivå på kan jämföras med det krav på finansiell säkerhet som ställs på innehavare av reaktorer i , vil- ket uppgår till . De 17 tyska kärnkraftsreaktorerna i drift har en total installerad elektrisk effekt på . De 10 svenska reaktorernas totala installerade elektriska effekt uppgår till . En ansvarsnivå på är i paritet med nivån i , beräknat utifrån den totala installerade effekten i respektive land. En jämförelse kan också göras med den egendomsförsäkring som dis- kuteras i avsnitt 7.2 och som kan innebära att reaktorinnehavare har för- säkrat sin egendom upp till ett mångmiljardbelopp. Med utgångspunkt i den miljörättsliga principen att förorenaren betalar finner regeringen att innehavare av kärnkraftsreaktorer i bör vara skyldiga att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet mot- svarande .