prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — Det får förutsättas vara betydligt mindre tidskrävande att pröva finansieringsformen för ett förvärv av aktier eller tillskott av kapital än att pröva motivet för engagemanget och vilka åtgärder i företaget som behöver vidtas i sammanhanget. Den möjlighet som gäller för att för en viss myndighet eller för viss anskaffning besluta att finansiering ska ske på annat sätt bör gälla även vid förvärv av aktier eller andelar i företag. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 7 kap. 6 § förslaget till budgetlag. Regeringens förslag: Beloppsgränsen för vilka försäljningar av fast egendom som regeringen har rätt att besluta om ska vara . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens när det gäller ändringen av beloppsgränsen. Utredningen har därutöver förslagit att den bestämmelse som ger regeringen befogenhet att sälja fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ändras. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget att höja beloppsgränsen till . Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Bakgrund: Enligt 25 § budgetlagen får regeringen besluta att sälja fast egendom om värdet av fastigheten inte överstiger , om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Samtliga förutsättningar ska vara uppfyllda för att regeringen ska få sälja egendomen utan medgivande. En beloppsgräns ansågs, vid budgetlagens tillkomst, ha ett visst värde för att ge möjlighet att ta ställning till de politiskt mest intressanta försäljningarna som inte behövde belastas med ärenden av rutinkaraktär. Ett annat argument var att en försäljning som regel kan genomföras snabbare om en riksdagsbehandling kunde undvaras. Vidare gjordes bedömningen att om någon beloppsgräns inte angavs i lagen skulle det ställa krav på en mer omfattande reglering av om och när försäljning skulle få ske. Regeringen får vidare besluta om försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. I förarbetena till budgetlagen angavs att det senare begreppet har samma innebörd som i den generella ändamålsbestämmelse i 2 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719). Där ges en kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning (prop. 1995/96:220 s. 101). Bestämmel- serna om försäljning av fast egendom gäller enligt 27 § budgetlagen även för upplåtelse av tomrätt samt försäljning av tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom. Skälen för regeringens förslag Beloppsgränsen för regeringens rätt att sälja fast egendom Sedan budgetlagen infördes har prisutvecklingen på fastighetsmarknaden varit dramatisk. Av statistik över utvecklingen av fastighetspriserna (fastighetsprisindex) framgår att indexet har stigit från 185 till 498 . Priserna har alltså i det närmaste trefaldigats. Även penningvärdet har förändrats. Dessa förhållanden talar för att den i budgetlagen angivna beloppsgränsen för när regeringen utan medgivande får sälja fast egendom bör höjas. En höjning som motsvarar ökningen av fastighetsprisindex skulle innebära att beloppsgränsen höjs till Prop. 2010/11:40 130 miljoner kronor. I sammanhanget kan konstateras att endast ett begränsat antal fastighetsöverlåtelser underställts prövning . En så kraftig höjning skulle kunna leda till att principiellt viktiga försäljningar inte blir föremål för ställningstaganden. Regeringen gör bedömningen att en höjning av gränsen till utgör en lämplig avvägning mellan hänsynen till å ena sidan prisutvecklingen och å andra sidan intresse av insyn i de aktuella försäljningsärendena. En bestämmelse med detta innehåll har tagits in i 8 kap. 2 § förslaget till budgetlag. En kommuns möjlighet att förvärva en fastighet Som ovan anförts hänvisas i förarbetena till budgetlagen beträffande begreppet samhällsbyggnadsändamål till bestämmelsen i 2 kap. 1 § expropriationslagen om för vilka ändamål som expropriation för en kommuns räkning får ske. Expropriationslagen är inte tillämplig på fastigheter som tillhör staten. Innebörden av bestämmelsen i budgetlagen är den att regeringen utan medgivande från får besluta om försäljning av en fastighet till en kommun om den expropriationsgrund finns som anges i 2 kap. 1 § expropriationslagen. Regeringens befogenhet i denna del gäller även om fastighetens värde överstiger , och även om egendomen behövs i den statliga verksamheten. Utredningen har föreslagit att begreppet samhällsbyggnadsändamål ändras till ändamål som är av väsentlig betydelse för kommunens utveckling på lång sikt. En sådan ändring skulle enligt utredningen i högre grad ansluta till det behov av förvärv av fast egendom som en kommun kan ha. Regeringens uppfattning är att frågan om under vilka förutsättningar regeringen utan godkännande ska få överlåta fast egendom till en kommun behöver övervägas ytterligare. Något förslag på området lämnas därför inte i denna proposition. 13 Mål och resultat Regeringens förslag: I den nya budgetlagen ska det föreskrivas att regeringens redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten ska lämnas i budgetpropositionen och att redovisningen ska ske i förhållande till de av beslutade målen. Om har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Kammarkollegiet har inget att erinra mot förslaget men anser att mål- och resultatstyrningen måste få en mer enhetlig och tydlig form för myndigheterna och att regeringens formulering av mål för myndigheterna utvecklas ytterligare. Statskontoret anser att det är Prop. 2010/11:40 olämpligt att i lagen indirekt binda vid att fatta beslut om mål Vidare anser Statskontoret att förslaget att resultatredovisningen ska följa utgiftsområdena riskerar att leda till att styrningen blir mindre verksamhetsanpassad. Slutligen anser myndig- heten att resultatredovisningen inte nödvändigtvis bör ske i budgetpropositionen. kan det enligt Statskontoret vara lämpligare att redovisningen sker i särskilda skrivelser till . () tillstyrker den föreslagna formuleringen i lagen men efterfrågar en djupare analys av användningen av mål. Enligt ESV bör uppföljningen i första hand avse mål och förvaltningsuppgifter i prioriterade områden. Vidare anför ESV att sådana övergripande mål som har beslutat om inte alltid är uppföljningsbara. Inspektionen för socialförsäkringen är kritisk till förslaget att resultatredovisningen ska ske i budgetpropositionen. Myndigheten anser att resultatredovisningen i stället borde ske samordnat med att årsredovisningen lämnas till . I 2 § budgetlagen föreskrivs att regeringen för ska redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verk- samhetsområden. Regeringen anförde i förarbetena till lagen att styrningen av den statliga verksamheten hade fått en så stark anknytning till budget- processen att det var lämpligt att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyrning (prop. 1995/96:220 s. 21). Att ange ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts var, enligt regeringens mening, helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Ett annat skäl för en reglering av resultatstyrningen i budgetlagen var att klargöra att om regeringen begär statliga medel för ett ändamål måste regeringen också kunna ange vad den vill uppnå. Regeringen ska också vidta åtgärder så att resultatet av verksamheten kan följas upp och jämföras med vad som var avsett. Ytterligare ett skäl var att underlätta för att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat. Regeringen menade att budgetpropositionen var det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning (prop. 1995/96:220 s. 21 f.). Redovisning av resultat som grund för regeringens begäran om statliga medel för olika verksamheter ansågs således vara centralt i budgetprocessen. Redovisning av mål och resultat sedan budgetlagen trätt i kraft Prop. Mål- och resultatstyrningen och den nya budgetprocessen innebar att och regeringen skulle bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och ställa bestämda resultatkrav (se bl.a. prop. 1987/88:150 bilaga 1, s. 6974 och prop. 1990/91:100 bilaga 1, s. 53 och 54). De statliga myndigheterna gavs en större frihet att välja medel för att nå målen. Denna ökade ekonomiska ramstyrning syftade inte minst till att decentralisera ansvar och befogenheter och skapa ett ökat utrymme för analyser av verksamhetens utfall. En grundläggande utgångspunkt i det fortsatta utvecklingsarbetet har varit att genom återrapportering av resultatinformation säkerställa att och regeringen ska få ett bättre beslutsunderlag. I budgetpropositionen gavs bl.a. de avsnitt som behandlade de olika utgiftsområdena en mer enhetlig struktur, de viktigaste målen inom respektive utgiftsområde lyftes fram och resultatbedömningarna utvecklades i budgetpropositionen. Det var enligt vad regeringen anförde viktigt att informationen i budgetpropositionen om mål och resultat hade en tydlig koppling till utgiftsområdena och regeringens budgetförslag. Redovisningen följde därmed utgiftsområdesstrukturen och den indelning i verksamhetsområden som fanns under utgiftsområdena (prop. 1997/98:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 6). fastställde mål för utgiftsområdena. såg positivt på de åtgärder som regeringen vidtagit (bet. 1997/98:FiU1). Vid behandlingen av ekonomiska vårproposition angav finansutskottet dock vissa krav på åter- rapporteringen av resultatinformation som borde beaktas av regeringen i budgetförslaget . Bland annat framförde finansutskottet att regeringen borde prioritera att utveckla resultatredovisningarna på utgifts- och verksamhetsområdesnivå, medan resultatinformationen på anslagsnivå i vissa fall kunde göras mindre omfattande (bet. 1997/98:FiU20). I budgetpropositionen införde regeringen en indelning av den statliga verksamheten i politikområden inom ramen för de rådande utgiftsområdena. Detta var ett första steg mot en mer renodlad verksamhetsbaserad struktur i budgetpropositionen. Totalt indelades verksamheten i 47 politikområden. För varje politikområde fastställde ett eller flera mål (prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:FiU20). Införandet av politikområden togs inte väl emot i . I yttranden till finansutskottet framförde flera utskott synpunkter på att politikområdena skar över flera utgiftsområden, vilket innebar att beredningsansvaret kom att delas mellan flera utskott. Beslut om mål kunde därmed komma att beredas av ett utskott medan beslut om finansiering bereddes av ett annat. Vidare kom utgiftsområdena att innefatta insatser som låg utanför ett utskotts ansvarsområde enligt riksdagsordningen (se t.ex. yttr. 2000/01:FöU1y och yttr. 2000/01:BoU1y). välkomnade regeringens mer konkreta mål men betonade vikten av att politikområdesindelningen anpassades till arbetsformer. förutsatte därmed att regeringen beaktade de synpunkter som framkommit i yttrandena (bet. 2010/11:40 2000/01:FiU1 avsnitt 5 s. 278). I budgetpropositionen föreslog regeringen att den då föreliggande riksdagsbindningen gällande mål för politikområden skulle upphöra. I stället föreslog eller angav regeringen mot vilka mål verksamheter inom de olika utgiftsområdena skulle följas upp (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 10.4). När finansutskottet behandlade budgetpropositionen framförde utskottet att det länge varit kritiskt till att indelningen i politikområden inte överensstämt med indelningen i utgiftsområden. Utskottet välkomnade att detta problem avlägsnades. menade utskottet att många centrala frågor som var av intresse för var obesvarade och måste diskuteras vidare mellan riksdag och regering. Utskottet ansåg exempelvis att det fanns oklarheter om hur målen skulle utformas och hur en ny underindelning av utgiftsområdena skulle se ut (bet. 2008/09:FiU2). I vilket sammanhang ska resultatredovisningen lämnas? En annan fråga som har diskuterats sedan budgetlagen trädde i kraft är i vilket eller vilka sammanhang regeringen lämpligen bör fullgöra sin skyldighet att redovisa den statliga verksamheten för . Som framgår av det föregående uttalade regeringen i den proposition som låg till grund för budgetlagen att det var naturligt att regeringen lämnar resultatredovisningen i budgetpropositionen. Detta är också vad finansutskottet framförde som sin ståndpunkt vid behandlingen av den ekonomiska vårpropositionen 1997. anförde då bl.a. att det naturliga tillfället för en redovisning av mål och resultat enligt 2 § budgetlagen var i anslutning till budgetförslaget . Vidare anförde finansutskottet att en viktig förutsättning för ställningstagande till fördelning av utgifter på utgiftsområden och anslag är en resultatanalys . Det borde också vid budgetprövningen finnas en bedömning av i vilken utsträckning som målen hade uppnåtts och om de inte uppnåtts varför så var fallet (bet. 1996/97:FiU20). har i sitt betänkande Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning tagit upp frågan om i vilket sammanhang regeringen bör lämna resultatredovisningen till (SOU 2007:75 s. 207). menade att budgetpropositionen kommit att fylla allt för många syften som de olika syftena inte uppfylldes särskilt väl. föreslog därför att budgetpropositionen skulle renodlas till att bli ett framåtriktat dokument, medan årsredovisningen skulle utvecklas till att bli det centrala redovisnings- dokumentet. Även har i sin årliga rapport anfört att regeringens centrala redovisningsdokument om den statliga verksamheten bör vara årsredovisningen för staten (RiR 2009:8 s. 14). Skälen för regeringens förslag Enligt 4 kap. 8 § RF ska varje utskott följa upp och utvärdera riks- dagsbeslut inom utskottets ämnesområde (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). Bestämmelsen har därmed flyttats från riksdagsordningen till regeringsformen, vilket markerar den vikt som läggs vid utskottens uppföljning. har alltsedan budgetlagen infördes konsekvent efterfrågat en nära koppling mellan budgetförslaget och de resultat som uppnåtts, att målen ska vara mätbara och uppföljningsbara samt beslutas av , samt att resultatredovisningen ska följa budgetens indelning och beredningsformer. Regeringen har arbetat med att förbättra målformuleringarna och resultatredovisningarna, men verksamhetsindelningen av resultatre- dovisningen i politikområden innebar att det blev svårare för att behandla redovisningarna som underlag för budgetbesluten. Detta berodde på att ärendefördelningen mellan utskotten följer utgiftsområdesindelningen, vilket i sin tur innebar att utskottens ansvar för mål, resultat och resurser kom att bli otydligare med den verksamhetsstruktur som regeringen använde i budgetpropositionen. Det kan konstateras att de synpunkter som har haft på resultatredovisningen inte fullt ut har tillgodosetts. Den nuvarande lydelsen av 2 § budgetlagen är allmänt hållen och lämnar öppet bl.a. i vilken form resultatredovisningen ska ske och vem som ska besluta om målen. ska besluta om målen för verksamheten har vid upprepade tillfällen uttalat att de viktigaste politiska målen inom respektive utgiftsområde ska beslutas av . Flertalet av målen för utgiftsområdena är också beslutade av . Den av Statskontoret framförda synpunkten att inte bör bindas vid att fatta beslut om mål ligger alltså inte i linje med vad själv uttalat. Regeringen anser att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål och att dessa mål bör underställas för beslut. De mål som föreslås bör vara formulerade på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. Regeringen föreslår därför att det i budgetlagen anges att regeringens resultatredovisning ska ske mot av beslutade mål. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 10 kap. 3 § förslaget till budgetlag. I budgetpropositionen bör således ingå mål för alla utgiftsområden som är beslutade av . har betonat att resultatinformationen bör utformas så att den kan utgöra en grund för beslut om utgiftsramar och anslag samt andra förslag som lämnas i budgetpropositionen. Vidare har efterfrågat en ökad användning av tidsserier och resultatindikatorer. Som finansutskottet har anfört bör resul- tatredovisningen framför allt utvecklas på områden som rör stora belopp eller där eftersträvade samhällseffekter är särskilt betydelsefulla. Eftersom har efterfrågat välformulerade, mätbara och uppföljningsbara mål ska regeringen självfallet sträva efter att utforma förslagen till mål så att de uppfyller dessa grundläggande krav. På denna punkt har alltså regeringen inte någon annan uppfattning än Kammarkollegiet. Målen bör avse de effekter man vill uppnå med de statliga insatserna. På denna punkt har alltså regeringen en annan uppfattning än ESV då regeringen anser att uppföljningen inte enbart bör fokuseras till prioriterade områden utan vara mer heltäckande för att skapa ett bredare beslutsunderlag. Redovisning av uppnådda resultat ska lämnas i budgetpropositionen Redan i förarbetena till budgetlagen anförde regeringen att budget- propositionen bör vara det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekonomiska styrmedel används i stor utsträckning. Detta ligger i linje med vad vid upprepade tillfällen anfört, nämligen att det är viktigt att det finns en koppling mellan budgetförslaget och redovisningen av mål och resultat. Av finansutskottets betänkande Årsredovisning för staten framgår att en översikt som gjort visade att förhållandevis få resultatskrivelser hade lämnats till i jämförelse med ursprungliga önskemål om en resultatskrivelse per utgiftsområde och år (bet. 2004/05:FiU28). En förklaring till detta kan vara att det är svårt att föra in ytterligare en omfattande beredningsprocess i som innefattar analys av den pågående verksamheten vid sidan av beredningen av den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen samt andra propositioner och skrivelser, inte minst eftersom resultatinformation ingår även i flera av dessa dokument. Regeringen anser till skillnad från Inspektionen för socialförsäkringen att det inte är lämpligt att låta årsredovisningen för staten vara det centrala dokumentet för redovisningen till av icke finansiella verksamhetsresultat. I stället anser regeringen att det är angeläget att budgetförslaget i budgetpropositionen är väl underbyggt med bl.a. redovisningar av uppnådda resultat. Med uppnådda resultat avses i första hand de resultat som uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inneburit som bör redovisas i förhållande till de mål har beslutat om. Hur detta förhållande ser ut beror på hur målen är formulerade. Redovisningen kommer därmed skilja sig från fall till fall. Den föreslagna bestämmelsen medger att inte hela verksamheten inom ett visst område redovisas . Vidare avses med uppnådda resultat effekterna av den samlade verksamheten oavsett hur denna har finansierats. Det är således inte bara den anslagsfinansierade delen av verksamheten som är av intresse. Det är inte heller fråga om en redovisning på marginalen som endast tar sikte på att motivera en anslagsförändring. Däremot bör det finnas en tydlig koppling till de förslag om exempelvis anslag och ekonomiska åtaganden som lämnas i budgetpropositionen. Redovisningen ska motivera varför medel fortsatt ska avsättas för verksamheten. Sektorsövergripande mål bör följas upp Prop. 2010/11:40 samlat under de utgiftsområden där de huvudsakliga medlen anvisas men också där det är relevant inom olika utgiftsområden. Det bör även uppmärksammas att statliga medel hanteras av exempelvis kommunsektorn och att de resultat som uppnås där också är av intresse. Genomgående är det centralt att visa på hur de statliga insatserna bidragit till måluppfyllelse, då effekter på en mer övergripande nivå kan vara svåra att påvisa. Det bör mot denna bakgrund införas en bestämmelse i budgetlagen enligt vilken regeringen i budgetpropositionen ska lämna redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 10 kap. 3 § förslaget till budgetlag. En sådan bestämmelse utesluter självfallet inte att resultatredovisningar lämnas även i andra sammanhang. Tvärtom kan det vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i särpropositioner. Detta är särskilt motiverat på sektorsövergripande områden där verksamheten bedrivs och finansieras från flera olika utgiftsområden. Det kan även vara lämpligt på områden där andra styrmedel än ekonomiska används i stor omfattning, t.ex. lagstiftning. kan även begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns. Redovisningen ska vara utformad som ett underlag för beslut har framfört att utgiftsområdesindelningen och beredningsordning enligt riksdagsordningen bör vara grunden för resultatinformationen till i budgetpropositionen. På så sätt kan redovisade medelsberäkningar starkare knytas ihop med de resultat som kommer fram i uppföljningsarbetet. Statskontoret har invänt att det finns en risk att resultatredovisningen blir mindre verksamhetsanpassad om den knyts till utgiftsområden. Resultatinformationen är dock avsedd som ett underlag för beslut om budgetpropositionen och bör därmed knytas till de beslut som tar. Det är även en fördel om grunderna för resultatinformationen är stabila över tiden. Regeringen kan konstatera att utgiftsområdesindelningen, med ett undantag, i huvudsak är densamma som den var 1997. Indelningen av statens budget i utgiftsområden regleras i likhet med ärendefördelningen mellan utskotten i riksdagsordningen. Regeringen anser att redovisningen av uppnådda resultat i budgetpropositionen ska vara anpassad till denna reglering. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 10 kap. 3 § förslaget till budgetlag. En ändrad indelning av resultatredovisningens struktur kan därmed ske i anslutning till att riksdagsordningen ändras. har efterfrågat ett klargörande av hur underindelningen av utgiftsområdena ska se ut. Regeringen anser inte att den närmare utformningen av resultatinformationen och på vilken nivå den bör lämnas inom respektive utgiftsområde bör regleras i lag, utan att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhets- anpassade former för detta över tiden. Regeringens bedömning: Den nya budgetlagen bör innehålla grundläggande bestämmelser om utformningen av årsredovisningen för staten. Vid utformningen av bestämmelserna bör hänsyn tas till de särskilda förhållande som råder i den statliga verksamheten. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Regleringen av årsredovisningen för staten En årsredovisning för staten upprättades första gången för /94. Genom införandet av budgetlagen ålades regeringen i lag att se till att en årsredovisning för staten lämnas till . Regeringen ska enligt 38 § budgetlagen, i dess lydelse fram till , , dock senast efter ett avslutat budgetår, se till att årsredovisningen för staten lämnas till (se vidare bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301 och 302 och bet. 2010/11:KU2, rskr. 2010/11:2325). sker detta i praktiken i anslutning till att den ekonomiska vårpropositionen lämnas till . Vårpropositionen ska enligt tilläggsbestämmelse 3.2.2 RO lämnas , . Enligt 9 kap. 10 § RF ska regeringen efter budgetperiodens slut lämna en årsredovisning för staten till riks- dagen.