prop · GX03199 · 2010-03-31 00:00:00 — Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör preciseras att redovisningen av användningen av stödet inte enbart bör vara övergripande utan på en något mer detaljerad nivå visa vilka kostnader som driftsstödet har täckt. Regeringen gör därför bedömningen att företag vars tidningar har bevil- jats driftsstöd i redovisningen som lämnas till även bör redogöra för vilka kostnader stödet har täckt. Godkända kostnader bör vara sådana som är knutna till utgivningen av den tidningstitel för vilken stöd har beviljats. I likhet med vad som framförs om underlag för extrastödet till storstadstidningarna (avsnitt 7.2) bör det i första hand handla om redaktionella kostnader, men även andra kostnader som är Prop. 2009/10:199 förknippade med utgivningen, t.ex. för tryckning, distribution, annonsor- ganisation, teknisk utrustning, lokaler och administration, kan ingå. I de fall där flera tidningar inom ett bolag har gemensam ekonomi bör utgiva- ren kunna dela upp de gemensamma kostnaderna och på så sätt beräkna hur stora kostnader som är knutna till den stödberättigade tidningen. Vad gäller frågan om kontroll av tidningarnas användning av stödet anges i promemorian att de redovisningar som lämnas in till bör styrkas av en oberoende part, t.ex. en auktoriserad revisor. Regeringen instämmer i detta, och anser bl.a. mot bakgrund av vad som framförts av GD Konkurrens i skrivelsen att det därutöver bör tydliggöras att med redovisningarna som underlag ska kontrollera att stödet används i enlighet med villkoren i presstöds- förordningen. Nämnden bör göra en kortfattad sammanställning av redovisningarna med bedömning av tidningsföretagens efterlevnad av villkoret om användning av stödet, vilken bör ges in till regeringen. Sammanställningarna bör också ges in till kommissionen. Som anförs i promemorian bör göra de precisering- ar av reglerna för redovisningen som behövs, t.ex. vad gäller tidpunkt och form för redovisningen. bör följa utvecklingen och återkomma till regeringen med underlag ifall tillämpningen av vill- koret om användningen av stödet skulle få oönskade effekter. I promemorian anges inte vilka sanktionsmöjligheter som bör finnas i fall en tidnings redovisning av hur stödet har använts inte uppfyller de krav som ställs. Detta har påpekats av som efterlyser svar på frågan om nämnden ska kunna återkräva stöd eller på annat sätt begränsa stödet. I presstödsförordningen saknas bestämmelser om inne- hållande av beviljat driftsstöd och om mottagares återbetalningsskyldig- het. Det finns i och för sig inga rättsliga hinder mot att koppla sådana bestämmelser till föreslagen reglering om redovisning. Sådana bestäm- melser torde dock kunna bli aktuella även i andra fall. Som exempel kan nämnas att ett tidningsföretag i en ansökan om driftsstöd genom att läm- na oriktiga uppgifter har förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt. Då frågan om eventuella sanktionsmöjligheter t.ex. i form av återbetal- ningsskyldighet inte belyses i promemorian anser regeringen att det saknas tillräckligt underlag för att nu ta ställning i denna del. Regeringen avser att se över denna fråga i särskild ordning. Det bör dock redan nu understrykas att det för systemets fortsatta legitimitet är viktigt att tid- ningsföretag som beviljats stöd även korrekt redovisar hur stödet har använts. Regeringens bedömning: förslag om spridning i marknadsföringssyfte bör inte genomföras. Nämndens förslag om tyd- liggörande av formerna av driftsstöd i presstödsförordningen och be- greppet blockregion bör genomföras. förslag överensstämmer med regeringens be- dömning i de delar som gäller ändringen i 1 kap. 4 § presstödsförord- ningen om formerna av driftsstöd och begreppet blockregion. Myndig- heten föreslår därutöver att bestämmelsen om spridning i marknads- föringssyfte ändras så att undantag från bestämmelsen får göras vid högst ett tillfälle per kalenderår och hushåll i dagstidningens spridningsområde. Inkomna yttranden: Bland andra , Justitie- kanslern, och Tidningsutgivarna anför att de inte har några invändningar mot förslagen avseende ändring i 1 kap. 4 § presstödsförordningen och begreppet blockregion. Statistiska central- byrån föreslår att en annan indelning än A-regioner används eftersom denna inte längre uppdateras och används i officiell statistik. är positiv till förslaget avseende bestämmelsen om spridning i marknadsföringssyfte. Majoriteten av instanserna, bl.a. i , och Tid- ningsutgivarna, är dock negativa till förslaget bl.a. eftersom det anses stå i strid med och intentioner om förbättrade möjligheter till marknadsföringskampanjer. Föreningen och föreslår att begränsningen av marknads- föringsmöjligheter helt utgår från presstödsförordningen och Presstöds- nämndens praxis. Skälen för regeringens bedömning: noterar i skrivelsen av trädde riksdagsbeslut om nya villkor för driftsstödet till dagstidningar i kraft (prop. 2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367). Detta innebär bl.a. att stödformen driftsstöd i särskilt fall har upphört, och att de kvar- varande formerna av driftsstöd är allmänt driftsstöd och begränsat drifts- stöd. Regeringen anser i likhet med att förändringen bör avspeglas i presstödsförordningen. Presstödsförordningen bör således ändras på så sätt att det framgår att driftsstöd endast består av allmänt driftsstöd och begränsat driftsstöd. A-regioner är ett verktyg för regional indelning som infördes och begreppet har använts i officiell statistik för bl.a. folk- mängdsredovisning. används inte A-regioner längre som en officiell regional indelning, men det går fortfarande att beställa statistik med denna fördelning. Enligt är A-regionerna den huvudsakliga geografiska indelningen vid redo- visning av tidningsstatistik. I presstödssammanhang övergavs det tidigare använda begreppet blockregion till förmån för A- region. Verktyget används än av bl.a. för att koppla en tidnings utgivningskommun till en A-region och för att redo- visa en tidnings hushållstäckning. En fördel med indelningen i A- regioner anses, enligt , vara det begränsade antalet (70 regioner som består av hela kommuner), stabiliteten över tiden och att den är väl etablerad i tidningsbranschen. I presstödsförordningen används emellertid begreppet blockregion, vilket som framgår ovan i praktiken övergavs . För att undvika missförstånd och anpassa regelverket till faktiska förhållanden föreslår att begreppet blockregion i presstödsförordningen ska ersättas med be- greppet A-region och att bilagan till förordningen uppdateras till den aktuella indelningen av kommunerna i A-regioner. byrån förordar en annan indelning än A-regioner eftersom denna inte längre används i officiell statistik, medan övriga instanser inte har något att invända mot förslaget. Regeringen noterar att såväl Tidningsstatistik AB:s som beslutsunderlag i praktiken baseras på den i tidningsbranschen väl etablerade indelningen i A- regioner. Presstödsförordningen och dess bilaga bör därför ändras i en- lighet med förslag. Av 2 kap 3 § presstödsförordningen och 12 § före- skrifter (KRFS 2009:1) följer att en lågfrekvent dagstidnings total- upplaga till ska vara abonnerad. För att ge lågfrekventa tidningar en möjlighet att marknadsföra sig genom gratisutskick till hus- hållen inom spridningsområdet kan undantag göras från denna regel. har tidigare haft som praxis att efter ansökan bevilja tidningsföretag dispens från kravet på lägsta abonnerade upplaga. Nämn- dens praxis innebar att dispens har kunnat beviljas en lågfrekvent dags- tidning genom att en utgåva av tidningen har kunnat distribueras per hushåll och kalenderår i tidningens spridningsområde utan att detta har påverkat beräkningen av hur stor andel av totalupplagan som utgörs av den abonnerade upplagan. Efter förslag från inför- des undantaget i 2 kap. 3 § andra stycket presstödsförordningen (prop. 2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367). Bestämmelsen innebär att spridning i marknadsförings- syfte, som görs för en och samma tidningstitel och vid högst fem tillfällen per kalenderår i det område där dagstidningen har sin huvudsakliga andel abonnenter, inte ska räknas med vid tillämpningen av regeln om andel abonnerad upplaga. Syftet med ändringen var att förbättra lågfrekventa dagstidningars möjligheter till marknadsföringskampanjer (prop. 2005/06:201, s. 22). framför i skrivelsen av att den nya bestämmelsen är problematisk att tillämpa. Enligt nämnden kan bestäm- melsen å ena sidan tolkas som att tidningarnas kampanjmöjligheter för- sämras eftersom nämnden i sin tidigare praxis inte begränsade antalet tillfällen som utskicken fick ske, bara antalet utgåvor som fick distribue- ras. Bestämmelsen kan å andra sidan också tolkas som att tidningarna får totaldistribuera tidningen vid fem tillfällen i sitt spridningsområde, vilket enligt nämnden skulle innebära att antalet gratisdistribuerade exemplar skulle bli orimligt stort i förhållande till den abonnerade upplagan. Mot denna bakgrund föreslår att den aktuella bestämmel- sen ändras på så sätt att nämndens tidigare praxis förs in i presstöds- förordningen. Enligt nämndens förslag ska en lågfrekvent dagstidning ges möjlighet att, för spridning i marknadsföringssyfte, undanta en ut- gåva av dagstidningen från bestämmelsen som föreskriver att total- upplagan till övervägande del ska vara abonnerad. En utgåva får undan- tas vid högst ett tillfälle per kalenderår och hushåll i dagstidningens spridningsområde, dvs. i de A-regioner där tidningen har sin huvudsak- liga spridning. Av de instanser som har yttrat sig över förslag är flertalet negativa. Föreningen , i Sveri- ge och anser att förslaget inte stämmer över- ens med intentioner att förbättra möjligheterna till marknads- föringskampanjer. anför att det inte bör göras någon ny ändring av bestämmelsen innan det Prop. 2009/10:199 går att se vilka effekter den senaste ändringen har fått. stämmer i instansernas kritik och gör mot denna bakgrund bedömningen att förslag i denna del inte bör genomföras. Nämnden bör dock följa utvecklingen noga och återkomma till regeringen om det skulle visa sig att bestämmelsen får oönskade effekter. Av de förslag och bedömningar som lämnade i sitt slutbetänkande Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8) har de som avser driftsstöd (kap. 3) och könsfördelning inom tidningsföretagen (kap. 8) behandlats av regeringen i propositionen Morgondagens nyheter nya villkor för driftsstödet till dagstidningar (prop. 2005/06:201). I detta avsnitt behandlas kommitténs återstående förslag och bedömningar. Regeringens bedömning: bör följa upp och redovisa utvecklingen av kostnaderna för och prissättningen av övriga förslag om distributions- stödet bör inte genomföras. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens i den del som gäller uppföljning av kost- Kommittén föreslår därutöver ett förtydligande av vilka moment i distributionskedjan som ska omfattas av bestämmelsen i presstödsförord- ningen (1990:524) om den s.k. principen om likapris, ett borttagande av tidsgränsen för det extra distributionsstödet och vissa ändringar i det särskilda distributionsstödet för lördagsutdelning. också bedömningen att regeringen bör skapa förutsättningar för aktörer på distributionsmarknaden att hitta samdistributionslösningar av oadres- serade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. Remissinstanserna: , Pres(s)gruppen och Presstöds- nämnden, samt Pressens Morgontjänst KB, AB, Dagens och (Premo m.fl.) tillstyrker förslaget om uppföljning av kostnader och ekonomiska förhållan- den inom tidningsdistributionen. Premo m.fl. anför att bör åläggas att utöva tillsyn över att principen om likapris verkligen Ett antal andra distributionsföretag, bl.a. Svensk Morgondistribu- tion KB, Tidningsbärarna KB och , har inga invändningar mot förslaget men förordar att uppföljningen en- dast inriktas på den del av distributionen som är stödberättigad. Premo m.fl., och till- styrker förslaget om förtydligande av likaprisprincipen. anser dock att det kan finnas skäl att öka den tillåtna prisdifferensen till för packning under förutsättning att distributions- företaget redovisar sina underliggande beräkningar för differensen. kurrensverket och majoriteten av tidningsdistributörerna, bl.a. Svensk Morgondistribution KB, Tidningsbärarna KB, och , avstyrker förslaget. utgivarna har inte kunnat enas om förslaget. Förslaget om extra distributionsstöd tillstyrks av bl.a. Premo m.fl. och , medan avstyrker för- ser en risk i att förslaget underlättar det största företagets beslut att lämna samdistributionen eftersom konsekvenserna mildras för kvarvarande tidningar. De instanser som har uttalat sig om förslagen om det särskilda distribu- tionsstödet, bl.a. , och Presstöds- nämnden, är övervägande positiva. instämmer i kommitténs bedömning avseende förutsättningar för sam- understryker att Postens distribution av brev, tidningar och paket förutsätter att nuvarande servicekrav kan upp- rätthållas också på landsbygden. Skälen för regeringens bedömning Den presstödsberättigade samdistributionen, vilken regleras i 4 kap. presstödsförordningen, fyller en viktig funktion för mångfalden på me- Distributionskostnaderna utgör en betydande del av tidnings- företagens utgifter, men genom samdistributionen kan tidningsföretagen göra samordningsvinster som medger att abonnemangspriserna, framför allt för den överspridda upplagan, kan hållas på en rimlig nivå för kon- Principen om likapris och uppföljning av kostnader En viktig princip för samdistributionen är att distributionsföretag, för att få förmedla distributionsstöd, måste respektera den s.k. principen om likapris (4 kap. 5 § presstödsförordningen). Principen innebär att distri- butionsföretagens prissättning ska vara sådan att storleken på den enskil- da tidningens abonnerade upplaga inte inverkar på distributionsavgiften per distribuerat exemplar. Prissättningen får dock anpassas något om det blir väsentliga kostnadsskillnader på grund av att tidningarna väger olika mycket per exemplar, att någon av tidningarna föranleder mer administ- rativt arbete än de andra eller att någon av tidningarna föranleder sär- En sådan prissättning får däremot inte innebära att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnads- krävande tidningen blir högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen. Kommittén anför att distributionsföretagen har utvecklat en praxis där likaprisprincipen framför allt i fråga om överspridda tidningar endast tillämpas på lokala transporter och detaljdistribution, dvs. I resten av kedjan, dvs. transporter, tillämpas inte principen. Kommittén bedömer att denna prax- is har sitt ursprung i tveksamheter om kopplingen mellan distributions- stödet och principen om likapris. Distributionsbolagen kan anse sig sakna anledning att tillämpa en likartad prissättning för tidningar med små och stora upplagor, vilket är riskfyllt särskilt i ett läge där konkurrensen på distributionsmarknaden försvagas och huvudtidningarna inom olika dis- tributionsområden i allt större utsträckning äger distributionsbolagen. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att det uttryckligen ska före- skrivas i presstödsförordningen att principen om likapris innefattar pack- ning (sampackning), regionala transporter, lokala transporter och detalj- distribution. Kommittén bedömer att den försvagade konkurrensen på distribu- tionsmarknaden och tidningsföretagens ökande ägarintresse i distribu- tionsbolagen kan komma i konflikt med principen om likapris. Kommit- tén anser att prissättningen inom distributionsbolagen regelbundet bör följas upp för att kunna upptäcka eventuella tendenser till kostnads- stegringar som kan innebära ett kringgående av presstödsförordningens bestämmelser om prissättning vilket kan resultera i att distributionsstödet urholkas. Bland annat mot denna bakgrund föreslås att ska följa upp och redovisa utvecklingen av kostnaderna för tidningsdistribution och distributionsbolagens ekonomiska förhållan- den. har låtit genomföra en studie av sam- distributionssystemet med syfte att identifiera problemområden och ta fram ett underlag för nämndens arbete med att utveckla rutiner och iden- tifiera områden där särskilda insatser kan behövas. I rapporten konstate- ras bl.a. att synen på vilka arbetsmoment som ska omfattas av likapris- principen skiljer sig mellan tidningsföretag och distributionsföretag. Det anses därför finnas skäl att diskutera förslag till ändring av bestämmelsen om principen. Rapporten har överlämnats för känne- dom till (dnr Ku2009/1976/MFI), varvid underströk behovet av att regeringen beaktar de förslag om distributionsstödet som har lämnat i sitt slutbetänkande. Som har anförts ovan är en fungerande samdistribution av största vikt för mediemångfalden. Regeringen anser i likhet med kommittén att even- tuella tendenser till kostnadsstegringar som kan medföra att samdistribu- tionssystemet urholkas bör stävjas, och det kan därför finnas behov av en regelbunden analys av prisläget inom samdistributionen. Regeringen bedömer i likhet med kommittén att är bäst lämpad för att utföra denna uppgift, något som också har tillstyrkts av myndighe- ten. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att bör få i uppdrag att följa upp och redovisa kostnader och kostnads- utveckling för tidningsdistributionen samt distributionsföretagens pris- sättning av distributionstjänsten. Uppföljningen bör i första hand inriktas på den del av distributionen som är stödberättigad. Det kan i vissa fall finnas skäl för att särskilt pröva om ett distributions- företags vinst används på ett sätt som strider mot 4 kap 11 § presstöds- förordningen, dvs. att ett tidningsföretag får vinst av tidningsdistributio- nen på ett sätt som uppenbarligen innebär ett kringgående av före- skrifterna om prissättning enligt 4 kap. 5 §. Regeringen konstaterar i likhet med kommittén att det råder stor oenig- het i branschen om vilka moment i distributionskedjan som ska omfattas av principen om likapris. En praxis har utvecklats som innebär att mo- menten packning och regionala transporter ligger utanför principen. missinstansernas inställning till kommitténs förslag om ett förtydligande av principen är följaktligen delad. och de större dags- tidningarna i med tillhörande distributionsbolag (Premo m.fl.) tillstyrker förslaget, medan och en övervägande majo- ritet av tidningsdistributörerna avstyrker det. Därutöver har Tidnings- utgivarna, tidningsföretagens egen branschorganisation, inte kunnat enas om förslaget. Det finns dessutom en osäkerhet om den ordning som kommittén vill uppnå med sitt förslag redan är fastlagd i presstödsförordningen eller inte, och huruvida den branschpraxis som har utvecklats står i strid med gällande regelverk. Enligt huvudregeln för principen om likapris (4 kap. 5 § presstödsförordningen) ska storleken på den enskilda tidningens abonnerade upplaga inte inverka på distributionsavgiften per distribuerat exemplar. Detta har varit huvudregeln ända sedan samdistributions- rabatten infördes efter förslag från regeringen i propo- sition 1969:48. När möjligheten till en prisdifferens på in- fördes angav regeringen bl.a. att prisdifferensen endast bör godtas om den är motiverad av särskilda kostnader, och att den föreslagna ramen ska rymma tillägg för samtliga merkostnader för bl.a. viktskillnad, admi- nistrativt merarbete och lokala transporter (prop. 1996/97:3, s. 174 f.). Även om momenten packning och regionala transporter inte nämns ut- tryckligen i bestämmelserna eller förarbetena kan det hävdas att stats- makternas avsikt har varit att principen om likapris ska gälla generellt i distributionskedjan, och att eventuella avsteg från principen endast får ske i undantagsfall och om det finns särskilda skäl. konstaterar regeringen, i likhet med vad som görs i , att det har skett en omfattande utveckling inom tidningsdistributionen vilken kan förstås som att det har tillkommit fler led i distributionskedjan som inte fanns när principen för samdistributionen formulerades. När distribu- tionsstödet infördes var tidningsproduktion i huvudsak en lokal affär och regionala transporter ovanliga. Ägarförändringar och teknisk utveckling därefter har bl.a. inneburit att många tidningar inte längre har samma tryckort och utgivningsort. I de områden där tryckeriet flyttats till en annan ort har den första nödvändiga transporten utanför tryckeriet blivit en regional transport som alltså enligt branschens praxis prissätts utanför likaprisprincipen. Denna utveckling kan tolkas som att räckvidden för likaprisprincipen har minskat. Mot bakgrund av kritiken från flera remissinstanser och osäkerheten kring behovet av en ändring gör regeringen sammantaget bedömningen att det inte är lämpligt att genomföra kommitténs förslag om likapris- principen. i ljuset av den omfattande utveckling som har skett och de oklarheter den har gett upphov till menar regeringen dock att det är vik- tigt att intentionerna bakom principen beaktas och att anpassar sin tillämpning av principen efter rådande förhållanden. På finns det skäl att se över hur statens framtida engagemang inom samdistributionen bör se ut. Detta kan t.ex. göras inom ramen för den översyn av presstödet som aviseras i avsnitt 9. Övriga förslag och bedömningar när det gäller distributionsstödet Om ett eller flera tidningsföretag lämnar samdistributionssystemet och de kvarvarande företagen i distributionsområdet drabbas av väsentliga kost- nader ska de enligt 4 kap. 10 § presstödsförordningen få ett extra distri- butionsstöd under högst . anser att det inte finns skäl att tidsbegränsa möjligheten att få extra distributionsstöd, utan före- slår att denna typ av stöd kan fördelas kostnadsökningarna består. Av remissinstanserna anför att nuvarande regel bör kvarstå eftersom det får anses vara rimligt att ett företag kan anpassa sig efter nya förutsättningar. bedö- mer att den slopade tidsbegränsningen kan leda till att det största företa- gets beslut att lämna samdistributionen underlättas. Regeringen instäm- mer i myndigheternas bedömning och anser därför att den förslagna ändringen i det extra distributionsstödet inte bör genomföras. Kommittén lämnar också förslag som gäller det s.k. särskilda distribu- tionsstödet. Detta stöd infördes i tidsbegränsad form 2002 med syfte att stödja utdelning av dagstidningar i gles- och landsbygds- områden. I budgetpropositionen anförde regeringen emellertid att effekterna av stödet inte var tillräckligt stora för att motivera kostna- derna, och bedömde därför att stödet inte skulle förlängas efter utgången av 2006 (prop. 2006/07:1, utg.omr. Mot bakgrund av att stödet har upphört är kommitténs förslag i denna del inaktuella och bör därför inte genomföras. Som har noterats är distributionskostnaderna stora för tidnings- företagen. Kommittén bedömer att dessa kostnader skulle minska om tidningsföretagen och kunde hitta sätt att samdistribuera sina försändelser. skulle andra positiva effekter som minskad mil- jöpåverkan uppnås. Post- och kassaserviceutredningen hade bl.a. i upp- drag att analysera möjligheterna till samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. Utredningen beskrev i sitt slutbetänkande Postmarknad i förändring (SOU 2005:5) de problem som ligger i vägen för en sådan samdistribution, t.ex. tidningsfö- retagens krav på att tidningarna ska delas ut till abonnenterna och kravet på övernattbefordran, vilket bl.a. innebär att av alla försändelser ska delas ut över . Om försändel- serna delas ut blir tidsramen för kort för att ska kunna distribuera övernattbefordrade försändelser. Ytterligare problem kopplat till samdistribution, som beskrevs av utredningen, var kassaservice (numera grundläggande betaltjänster) i lantbrevbäringen och förmedling av paket och värdeförsändelser i lantbrevbäringen. Utred- ningen lämnade inget förslag på hur samdistribution skulle kunna möj- liggöras.