prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — myndighetens centrala uppgift att se till att viss information finns tillgänglig i samhället, därför att riksdag och regering bedömt att det är ett offentligt åtagande att förse samhället med denna information. För andra myndigheter är informationen en biprodukt från ärendehand- läggningen. Detta gäller t.ex. och . För dessa myndigheter är huvuduppgiften att handlägga vissa ärenden, men den information som genereras i denna handläggning har ett värde för samhället i övrigt. Den information som framställs eller samlas in i den offentliga sektorn är en samhällsresurs som är gemensam för statliga och kommunala myndigheter och samhället i övrigt. Information hos en statlig eller myndighet kan vara till nytta i en annan myndighets verksamhet. Information som samlas in eller framställs av myndigheter har ofta användningsområden för aktörer utanför den offentliga förvaltningen, såväl företag som organisationer och andra enskilda. Genom att förädla, sammanställa och på andra sätt använda information kan sådana aktörer skapa nya kommersiella och ideella tjänster och därmed ge förutsättningar för samhället att tillgodogöra sig det värde informationen kan ha när den används för andra ändamål än myndigheternas egen verksamhet. All information som finns hos myndigheter kan potentiellt ha nya användningsområden. Det går därför inte att generellt förutse vilken information som kan vara aktuell för vidareutnyttjande. En självklar förutsättning för vidareutnyttjande är att informationen är offentlig och att användningen inte innebär ett intrång i skyddet för den personliga integriteten. Möjligheterna att få tillgång till, att bearbeta och att sprida förvaltningens information är centralt för förvaltningens legitimitet och dess demokratiska förankring. Utöver insyn och kontroll över offentlig verksamhet, kan medborgare och organisationer använda informationen för sin egen kunskapsuppbyggnad, som underlag för deltagande i det offentliga samtalet och i formella politiska processer. Information från myndigheter kan också användas som underlag för att fatta välavvägda beslut när det gäller individuella val som rör det allmännas tjänster, t.ex. välfärdsval. Sådan information kan därför bidra till att stärka människors självstyre och förbättra förutsättningarna för utövandet av medborgerliga rättigheter. Offentlig information från svenska myndigheter vidareanvänds också i betydande omfattning för både kommersiella och ideella ändamål. Informationen som finns i den offentliga förvaltningen har ett stort marknadsvärde och är ett viktigt utgångsmaterial för utvecklingen av nya produkter och tjänster, särskilt när den är elektroniskt tillgänglig. Genom att förbättra förutsättningarna för att använda informationen skapas positiva samhällsekonomiska effekter när fler och växande företag därigenom kan utveckla nya branscher, nya produkter och nya tjänster som ger ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Både när det gäller kommersiella och ideella tjänster kan vidareanvändningen ha många former. Det kan handla om ren vidareförmedling av information, men det kan också handla om bearbetning och sammanställning av information. Genom att de svenska myndigheterna har informationstillgångar av hög kvalitet i elektronisk form är potentialen för vidareanvändning stor. I propositionen Ett informationssamhälle för alla uttalade regeringen . 2009/10:175 att en vägledande inriktning för IT-politiken ska vara att främja demokrati och rättvisa. Detta ska åstadkommas genom en ökning av allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska beslutsprocesser, både i och i övrigt inom EU (prop. 1999/2000:86). Vidare ska behovet av skydd mot otillbörliga ingrepp i enskildas integritet vid användningen av IT tillgodoses. Regeringen uttalade också att en effektiv offentlig förvaltning ska åstadkommas genom att man låter förvaltningen vara en föregångare i användningen av IT. Såväl det allmännas ansvar för att förse samhället med information, som förutsättningarna för att vidareutnyttja sådan information har mot denna bakgrund också länge varit aktuella i . Informationsförsörj- ning var t.ex. en central fråga i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136). Där fastlades också den utgångspunkt för förvaltningens informationsförsörjning, som alltjämt ska gälla, nämligen att en enkel, säker och kostnadseffektiv tillgång till samhällets grundläggande information är ett offentligt åtagande av väsentlig betydelse för den offentliga förvaltningen, för medborgarna och för företagen (a. prop. s. 60). Vidareanvändning av information är också en viktig fråga på europeisk nivå. och rådet antog direktivet 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, det s.k. PSI-direktivet.2 Som utvecklas nedan syftar PSI-direktivet till att skapa förutsättningar för en europeisk infor- mationsmarknad. Det är enligt regeringens mening viktigt att främja återanvändning av information från statliga och kommunala myndigheter för både kommersiella och ideella ändamål. Både företagens och det civila samhällets användning av information och utveckling av nya tjänster för medborgare och företag bör främjas och stödjas. Myndigheterna bör mer aktivt verka för att deras information vidareutnyttjas av aktörer utanför förvaltningen. Information bör i så stor utsträckning som möjligt göras tillgänglig i elektronisk form i standardiserade format för att ge bästa förutsättningar för vidareutnyttjande. Det kan vara värdefullt för vidareutnyttjare att få tillgång till information i en obearbetad form. 14.2Direktivet om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn PSI-direktivet syftar till att skapa förutsättningar för en europeisk infor- mationsmarknad. Direktivet innehåller en uppsättning minimiregler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter. Reglerna ska säkerställa rättvisa, proportionella och icke-diskriminerande villkor för vidareutnyttjande av handlingar. 2 EUT L 345, 31.12.2003, s. 90 (Celex 32003L0098). Direktivet är tillämpligt på handlingar som finns hos myndigheter och vissa andra organ som fullgör offentliga uppgifter eller finansieras av allmänna medel. Direktivets handlingsbegrepp omfattar både pappers- handlingar och handlingar i elektronisk form. Tillgången till handlingar påverkas inte av direktivet utan regleras av medlemsstaternas nationella lagstiftning. Detsamma gäller bestämmelser om när det är tillåtet att vidareutnyttja handlingar. Nationella integritets- skyddsbestämmelser påverkas inte heller av direktivet. Dessutom ska de skyldigheter som åläggs enligt direktivet inte tillämpas om de är ofören- liga med bestämmelser i internationella överenskommelser om skydd för immateriella rättigheter. För de handlingar som får vidareutnyttjas ska direktivets materiella bestämmelser tillämpas (artikel 3). I artikel 4 uppställs en tidsfrist för behandling av en begäran om vida- reutnyttjande och ett krav på att en sådan begäran ska kunna behandlas på elektronisk väg. Vidare ställs vissa krav på beslutsmotivering och överklagandehänvisning. I artikel 5 föreskrivs att handlingar ska göras tillgängliga i befintliga format och språkversioner. De ska göras tillgäng- liga på elektronisk väg, när det är möjligt och lämpligt. I artikel 6 före- skrivs ett tak för avgiftsintäkter, när avgifter tas ut för leverans och vida- reutnyttjande av handlingar. Intäkterna får inte överstiga kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. I artikel 7 finns bestäm- melser om att avgifter och villkor ska fastställas i förväg och offentlig- göras, samt att det ska finnas information om hur beslut kan överprövas. Om myndigheterna ställer upp villkor för vidareutnyttjande ska dessa enligt artikel 8 omfatta relevanta frågor. Vidare får villkoren inte i onö- dan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande och inte begränsa kon- kurrensen. Licenser får användas. Artikel 9 innehåller bestämmelser om att det ska finnas praktiska arrangemang som underlättar sökning efter handlingar. I artikel 10 föreskrivs att villkor ska vara icke-diskrimine- rande och i artikel 11 föreskrivs att en exklusiv rätt endast får beviljas när vissa omständigheter råder. publicerade Europeiska kommissionen i enlighet med direktivets artikel 13 en rapport från den första översynen av direktivet (Vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn: översyn av direktiv /98/EG, KOM (2009) 212 slutlig). I rapporten föreslås inga ändringar i direktivet. meddelade Europeiska kommissionen att PSI- direktivet enligt regeringens uppfattning var genomfört i svensk rätt genom befintliga nationella bestämmelser (dnr Fi2005/3387). Europeiska kommissionen har dock i en formell underrättelse gjort gällande att har underlåtit att införa lagbestämmelser och vidta andra åtgärder, alternativt har underlåtit att anpassa befintliga lag- bestämmelser eller åtgärder, med anledning av PSI-direktivet. Kommis- sionen gjorde också gällande att har behållit förvaltnings- och avtalspraxis som står i strid med direktivet. Kommissionen ansåg därför att hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. Detta gällde främst införlivandet av artiklarna 2, 4, 6, 7, 8 och 10 med Prop. 2009/10:175 nationell lagstiftning. Som angivits ovan (avsnitt 3) har direktivet delvis genomförts i svensk rätt genom förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter (PSI-förordningen). Denna för- ordning, som trädde i kraft , gäller endast för förvalt- ningsmyndigheter under regeringen. Kommissionen har därefter i en kompletterande formell underrättelse med åberopande av tidigare översänd formell under- rättelse av , gjort gällande att på ett ofullstän- digt och felaktigt sätt har införlivat PSI-direktivet i nationell rätt, framför allt artiklarna 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 och 11. I huvudsak har kommissionen anfört att de svenska införlivandeåtgärderna uppenbart brister i tydlighet, exakthet och obestridligt bindande verkan och att de inte garanterar att vare sig målen eller de skyldigheter som fastställs i direktivet uppfylls på ett fullständigt sätt. För att säkerställa ett korrekt genomförande av direktivet i svensk rätt tillsatte regeringen genom beslut en arbetsgrupp inom med uppgift att utreda hur ett korrekt genom- förande av direktivet kunde säkerställas. Arbetsgruppen skulle enligt sitt uppdrag lämna förslag till en ny lag och föreslå nödvändiga ändringar i gällande lagar och förordningar. Arbetsgruppen ansvarade för att depar- tementen skulle inventera regelverken inom sina ansvarsområden, be- döma vilka myndigheter som berörs av PSI-direktivet och lämna förslag om författningsändringar. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i två rapporter. I en första rapport, som lämnades , redovisa- des budgetära konsekvenser av PSI-direktivets avgiftsbestämmelser (dnr Fi2009/3196). Arbetsgruppens slutrapport lämnades (dnr Fi2009/4998). 14.3Behovet av en reglering Regeringens bedömning: För att uppfylla PSI-direktivets krav be- höver det genomföras i lagstiftning. Regeringens förslag: PSI-direktivets bestämmelser ska genomföras genom en särskild lag om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Promemorians bedömning och förslag överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte för- slaget särskilt eller tillstyrker det. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som framgått i före- gående avsnitt har påpekats, bl.a. av Europeiska kommissionen, ett antal brister i det svenska genomförandet av PSI-direktivet. Det gäller bl.a. att vissa direktivbestämmelser inte har någon motsvarighet i svensk rätt och att andra saknar obestridligt bindande rättslig verkan, bl.a. för kommun- erna eftersom PSI-förordningen endast omfattar myndigheter under re- geringen. Kraven i PSI-direktivet innebär att vissa åligganden och befo- genheter måste införas för såväl statliga som kommunala myndigheter och sådana privata organ som bedriver offentlig verksamhet. regeringsformen följer att föreskrifter med sådant innehåll måste ges i Direktivets reglering bör därför genomföras genom lagstiftning. De frågor som regleras i PSI-direktivet berör och överlappar flera olika Direktivet har näringsrättsliga inslag. Det har också en tydlig offentligrättslig koppling genom sin anknytning till bestämmelser om tillhandahållande av handlingar och om skydd för den personliga Vidare har de förhållanden som regleras en förmögenhets- rättslig karaktär genom att det i många fall kan röra sig om civilrättsliga avtal som ingås mellan myndigheter och vidareutnyttjare. områden regleras i flera olika författningar, såväl i grundlag som i lag Det finns därför ingen given plats för sådana lagbestäm- melser i någon befintlig författning. Mot denna bakgrund anser regering- en, i likhet med vad som har föreslagits i promemorian och som har till- styrkts av flera remissinstanser, att det bör införas en särskild lag för att genomföra direktivets bestämmelser i svensk rätt. I lagen samlas be- stämmelser som tar sikte på vidareutnyttjande av handlingar. tydliggörs att dessa bestämmelser är skilda från bestämmelser om till- handahållande av handlingar och bestämmelser om när vidareutnyttjande Att på detta sätt genomföra bestämmelserna i en ny lag stäm- mer också väl överens med direktivets systematik och dess förhållande till nationella bestämmelser om tillhandahållande av handlingar och om rätten att vidareutnyttja handlingar. En ny lag i enlighet med föreliggande förslag är enligt regeringens bedömning tillräcklig för att på ett korrekt och fullständigt sätt genomföra PSI-direktivet i den svenska rättsord- ningen i de delar där direktivets bestämmelser kräver författningsänd- 14.4.1Reglering av tillhandahållande och vidareutnyttjande av handlingar Bestämmelser om PSI-direktivets tillämpningsområde finns i direktivets artikel 1 (syfte och räckvidd), artikel 2 (definitioner) och artikel 3 (all- män princip). I artikel 1.1 anges att direktivet fastställer en minimiuppsättning regler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter i medlemsstaterna samt för hur detta vidareutnyttjande ska underlättas i praktiken. I artikel 1.2 finns ett antal undantag av olika slag. Direktivet gäller enligt artikel 1.2 a endast handlingar inom myndighetens offentliga verksamhet. Handlingar i eventuell kommersiell verksamhet omfattas inte. Vad som är offentlig verksamhet ska bestämmas av nationell lag- stiftning eller gängse administrativ praxis i medlemsstaten. Vidare ska direktivet inte gälla handlingar som omfattas av immateriella rättigheter som tillkommer tredje man (artikel 1.2 b). Enligt artikel 1.2 c ska direktivet inte omfatta handlingar som natio- Prop. 2009/10:175 nella tillgångsbestämmelser inte ger tillgång till. Detta följer dessutom av bestämmelsen i artikel 1.3. I direktivet nämns som exempel på grunder som kan föreligga för att begränsa tillgången till handlingar i nationell lagstiftning skyddet av den inre säkerheten, insynsskydd för statistiska uppgifter och skydd av affärshemligheter. Direktivet undantar också handlingar som finns hos vissa kategorier av organisationer. I artikel 1.2 d undantas handlingar hos public service- bolag på radio- och TV-området. Artikel 1.2 e undantar handlingar hos utbildnings- och forskningsinstitutioner. Som exempel nämns skolor, universitet, arkiv, bibliotek och forskningsinrättningar, samt organisa- tioner för överföring av forskningsresultat. I artikel 1.2 f undantas hand- lingar hos kulturinstitutioner. De exempel som anges är museer, biblio- tek, arkiv, orkestrar, , balettkårer och teatrar (se vidare avsnitt 14.4.6). Direktivet ska inte påverka nationella bestämmelser om tillgång till handlingar (artikel 1.3). I artikel 1.3 anges också att direktivet inte ska tillämpas på sådana fall då medborgare eller företag enligt be- stämmelserna om tillgång måste visa att de har ett särskilt intresse för att få tillgång till handlingarna. Direktivet ska inte heller påverka skyddet för den personliga integritet- en (artikel 1.4). Det gäller både integritetsskyddsbestämmelser enligt nationell lagstiftning och unionslagstiftning, i synnerhet skyldigheter och rättigheter enligt det s.k. dataskyddsdirektivet.3 Vidare framgår av skäl 22 i direktivets ingress att detta inte ska påverka immateriella rättigheter som innehas av tredje man. I samma skäl tydliggörs att begreppet immateriella rättigheter i direktivets mening enbart syftar på upphovsrätt och vissa upphovsrätten närstående rättigheter samt att direktivet inte är tillämpligt på handlingar som omfattas av det industriella rättsskyddet, såsom t.ex. patent och varumärken. I artikel 1.5 påpekas att direktivets bestämmelser inte ska tillämpas om de är oförenliga med bestämmelser i internationella överenskommelser om skydd av immateriella rättigheter, i synnerhet för skydd av litterära och konstnärliga verk och avtalet om handelsrelaterade immateriella rättigheter, det s.k. TRIPs- avtalet. I skäl 22 i direktivets ingress uttalas dock att offentliga myndigheter bör använda sin upphovsrätt på ett sätt som underlättar vidareutnyttjande. I artikel 2 definieras några begrepp som har betydelse för direktivets tillämpningsområde, bl.a. offentliga myndigheter, organ som lyder under offentlig rätt, handling och vidareutnyttjande. Artikel 3 innehåller PSI-direktivets allmänna princip. Där föreskrivs: Om vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndig- heter tillåts skall medlemsstaterna se till att dessa handlingar kan vidare- utnyttjas för kommersiella eller icke-kommersiella ändamål i enlighet med villkoren i kapitlen III och IV. Om möjligt skall handlingarna göras 3 och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31, Celex 395L0046). Direktivet ska alltså inte påverka huruvida handlingar faktiskt får vidareutnyttjas. För handlingar som får vidareut- nyttjas enligt nationell rätt ska direktivets bestämmelser tillämpas. Regleringen avseende tillhandahållande av handlingar Tryckfrihetsförordningens (TF) andra kapitel innehåller bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Enligt dessa bestämmelser är handlingar allmänna om de förvaras hos en myndighet och är att anse som upprättade vid eller inkomna till myndigheten (2 kap. 3 § första stycket TF). Utgångspunkten är att var och en, såväl svenska som utländska medborgare, har rätt att ta del av de allmänna handlingar som finns hos myndigheter. Denna rätt omfattar även juridiska personer (se RÅ 2003 ref. 83). Enskilda har också rätt att mot avgift få kopior eller avskrifter av offentliga allmänna handlingar. Rätten får endast begränsas till skydd för något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § TF, t.ex. skyd- det för enskilds personliga förhållanden. Begränsningarna ska anges i en särskild lag, eller annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar (2 kap. 2 § TF). Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Reglerna om handlingsoffentlighet ger inte enskilda rätt att få ut hand- lingar i elektronisk form. En sådan skyldighet kan dock föreskrivas i lag (2 kap. 13 § första stycket andra meningen TF, se vidare i avsnitt 14.4.8). Utöver de ovan redovisade bestämmelserna som ger enskilda en rätt att få tillgång till handlingar hos myndigheter, finns andra bestämmelser som påverkar tillgången till handlingar och de former i vilka enskilda ges tillgång till handlingarna. Bestämmelser av detta slag finns i s.k. register- Med registerförfattningar avses särreglering för olika verk- samheter i förhållande till personuppgiftslagen (1998:204), förkortad I registerförfattningarna finns bl.a. bestämmelser om inrättande av register hos myndigheter och hur myndigheterna ska hantera den information som finns i registren. En registerförfattning kan innehålla regler om de ändamål för vilka myndigheten får behandla personuppgifter och i vilken utsträckning uppgifterna får lämnas ut elektroniskt (genom direktåtkomst eller på medium för automatiserad behandling). De kan innehålla regler som innebär att myndigheten får tillhandahålla handlingar elektroniskt enbart för vissa ändamål (se t.ex. 7 § lagen [2000:224] om fastighetsregister). Registerförfattningarna kan därför påverka förutsättningarna för att till- När det gäller kommersiellt vidareutnyttjande av handlingar i form av vidareförädling och distribution av själva handlingarna har dessa be- stämmelser stor praktisk betydelse. Flera av de myndigheter som har stora avgiftsintäkter för vidareutnyttjande av handlingar, grundar denna verksamhet på bestämmelser i registerförfattningar. hos , fastighetsregistret hos Lantmäteriet och Regleringen avseende vidareutnyttjande av handlingar Begreppet vidareutnyttjande i den mening som det används i PSI-direk- tivet saknar motsvarighet i gällande rätt. Såsom utvecklas nedan är di- rektivets definition av vidareutnyttjande så vid att den torde omfatta all typ av behandling som någon vidtar med handlingar från en myndighet (se vidare avsnitt 14.4.4). Huvudprincipen är att upprättade allmänna handlingar som finns hos myndigheter får användas fritt. Det kan dock finnas rättsliga inskränk- ningar i möjligheterna att vidareutnyttja en handling eller uppgifter ur en I det följande redogörs för begränsningar dels på sekretess- och integritetsskyddsgrunder, dels på immaterialrättsliga grunder. Begränsningar i rätten att förfoga över en handling på grund av sekre- En handling som omfattas av sekretess kan ha lämnats ut med förbehåll, som begränsar den enskildes möjligheter att t.ex. vidarebefordra hand- lingen eller uppgifter ur handlingen till andra (se bl.a. 10 kap. 14 § OSL). Reglering i registerförfattningar kan också innebära att myndigheter får tillhandahålla handlingar i en viss form enbart för vissa, angivna ända- Sådan reglering kan därför också påverka enskildas användning av Personuppgiftslagen omfattar även enskildas behandling av personuppgifter och kan således innebära begränsningar i möjligheterna att utnyttja en handling. Den enskilde kan dessutom omfattas av någon specialreglering som av integritetsskäl begränsar möjligheterna att disponera över en handling, t.ex. inom kreditupplysningsverksamhet. Begränsningar i rätten att förfoga över en handling av immaterialrätts- Den enskildes utrymme att vidareutnyttja en handling kan på grund av immaterialrättsliga bestämmelser vara begränsat. myndigheter är det framför allt aktuellt med upphovsrättsligt skyddade verk eller prestationer som är föremål för skydd enligt vissa till upphovs- rätten närstående rättigheter. I första hand gäller detta naturligtvis in- komna handlingar, där rättigheterna tillkommer tredje man. rättade handlingar kan dock ha ett sådant skydd. I sådana fall är möjlig- heterna att utnyttja handlingen i många fall begränsade. En stor del av de allmänna handlingar som upprättas vid en myndighet är inte föremål för upphovsrätt. Enligt 9 § lagen (1960:729) om upphovs- rätt till litterära och konstnärliga verk, förkortad upphovsrättslagen, gäller inte upphovsrätt till författningar, beslut av myndigheter, yttranden av myndigheter och officiella översättningar av sådana handlingar. andra stycket samma paragraf föreskrivs dock att upphovsrätt ska gälla för kartor, alster av bildkonst, musikaliska verk och diktverk som ingår i Enligt 26 a § andra stycket samma lag får vidare en- var återge upprättade handlingar även om de omfattas av upphovsrätt. dessa fall ska dock enligt 3 och 11 §§ upphovsrättslagen vissa rättigheter av ideell natur iakttas, bl.a. ska källan anges i den omfattning och på det sätt god sed kräver och verket får inte heller ändras i större utsträckning än användningen kräver.