prop · GX0395 · 2010-02-08 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: har flygföretag såväl nationellt som internationellt fått ökade problem med vad som brukar kallas oregerliga passagerare (eng. unruly passengers eller disruptive passengers) ombord på sina luftfartyg. I begreppet oregerliga passagerare innefattas en rad olika beteenden, såsom att en passagerare inte följer flygbesättningens instruktioner, att en passagerare bryter mot ett rökförbud eller ett krav på att ha säkerhetsbälte på sig eller att en passagerare verbalt eller fysiskt angriper andra passagerare eller flyg- besättningen. Sådana passagerare kan i vissa fall utgöra en allvarlig fara för flygsäkerheten och luftfartsskyddet. Den oregerliga passageraren kan genom sitt beteende dra till sig så mycket av kabinpersonalens uppmärk- samhet att andra incidenter inte observeras eller kan hanteras på ett snabbt och bra sätt, och därigenom föranleda ett tillbud eller en olycka. En oregerlig passagerare kan också oroa omgivande medpassagerare så att dessa agerar på ett mindre lämpligt sätt. Det finns alltid ett antal passagerare ombord på ett plan i regelbunden trafik som lider av en mer eller mindre uttalad flygrädsla, vilket lätt bidrar till att panik kan utbryta kring en oregerlig passagerare. Ur straffrättslig synvinkel finns det två stadganden som är av särskilt intresse; 13 kap. 5 a § om kapning samt sjö- eller luftfarts- sabotage och 13 kap. 3 § andra stycket den nuvarande luftfartslagen (jämförd med 5 kap. 3 § den nuvarande luftfartslagen). Enligt 13 kap. 5 a § andra stycket döms när det inte är fråga om kapning enligt paragrafens första stycke för luftfartssabotage den som förstör eller allvarligt skadar ett luftfartyg i trafik, eller vidtar en åtgärd som är ägnad att framkalla fara för ett luftfartygs säkerhet under flygning. Straffet är fängelse i högst eller, om brottet är grovt, i lägst och högst eller på livstid. Det finns även ett straffstadgande i den nuvarande luftfartslagen som är av intresse när det gäller oregerliga passagerare. Enligt 5 kap. 3 § första stycket andra punkten den nuvarande luftfartslagen ska passagerarna rätta sig efter vad befälhavaren bestämmer om ordningen ombord. Denna bestämmelse är inte specifikt uppräknad i brottskatalogerna i 13 kap. 2 § och 3 § första stycket den nuvarande luftfartslagen. Enligt 13 kap. 3 § 4 den nuvarande luftfartslagen döms emellertid också den som i andra fall än som anges 1 § (tjänstgöring under påverkan av alkoholhaltiga drycker) och 2 § försummar någon skyldighet enligt 16 eller 8 kap. till böter. Det är alltså straffbart att inte rätta sig efter vad befäl- havaren bestämmer om ordningen ombord. Detta ska gälla även fram- över. Straffet är dock bara böter. Samliga remissinstanser som uttalat sig i saken är överens om att det behövs en kraftfullare reaktion än den som står till buds enligt dagens ordning. Problemen med oregerliga passagerare är inte vanliga, men blir lätt allvarliga när de väl inträffar, och då kan enbart en bötespåföljd framstå som alltför lindrig i förhållande till brottets allvar. Regeringen finner därför att passagerare som inte rättar sig efter vad befälhavaren bestämmer ombord också ska Prop. 2009/10:95 riskera fängelse . I sammanhanget kan anmärkas att en oregerlig passagerare som genom sitt beteende tvingar fram en nödlandning för att tas av planet, ofta kan drabbas av skadeståndsanspråk för de kostnader som flygbolaget åsamkats av en sådan nödlandning. är dock hotet om skadestånd inte ett tillräckligt remedium för att avhålla en oregerlig passagerare från att uppföra sig på ett olämpligt sätt. Regeringens förslag: Ett nytt brott, vårdslöshet i flygtrafik, med böter eller fängelse i högst i straffskalan införs i den nya luftfartslagen för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manövrerar ett luft- fartyg på ett sådant sätt att andras liv eller egendom utsätts för fara. förslag: Det nya brottet vårdslöshet i flygtrafik återfinns i utredningens förslag, som också innehöll ett antal blankett- straffstadganden. Supplementets förslag: överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Riksåklagaren anser att den föreslagna lydelsen av det nya brottet vårdslöshet i lufttrafik är oklar och vill att lagtexten ses över. Luftfartsstyrelsen föreslår att brottet delas upp i två grader, vårds- löshet i flygtrafik respektive grov vårdslöshet i flygtrafik. har påpekat att nuvarande 13 kap. 2 § 12 synes ha försvunnit i hanteringen. Den bestämmelsen kriminaliserar underlåtenhet att följa trafikföreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §, bl.a. flygledares instruktioner till befälhavaren på ett luftfartyg, och är själva grunden till resonemanget om flygkontrolltjänst som myndig- hetsutövning. Luftfartsstyrelsen påtalar att punkt 11 i 13 kap. 4 § anknyter till 5 kap. 10 § luftfartslagen som säger att man inte får tjänstgöra ombord på ett luftfartyg om man på grund av sjukdom, uttröttning, påverkan av alkoholhaltiga drycker eller andra medel inte kan fullgöra sina uppgifter på ett betryggande sätt. I 6 kap. 20 § görs en hänvisning som innebär att samma regel ska gälla för flygledare och flygtekniker. Dessa yrkes- grupper bör också omfattas av straffbudet och detta bör klargöras i straffbestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: fastställs trafikregler för luft- farten i av regeringen på förslag av Transportstyrelsen. Trafik- reglerna ska i huvudsak utformas i enlighet med de internationella trafik- reglerna, dvs. bilaga 2 till Chicagokonventionen med däri gjorda ändringar. Utöver trafikreglerna finns ett stort antal bestämmelser som gäller hur man flyger och vad man inte får göra från luftfartyg. Många kompletterande bestämmelser läggs fast på myndighetsnivå. Bestäm- melser om straff för den som inte följer trafikreglerna finns i nuvarande 13 kap. 2 § 12. Påföljden är böter eller fängelse . Om en gärning skett av ringa oaktsamhet ska den inte föranleda ansvar. För gärning som är belagd med straff enligt ska inte dömas till ansvar enligt luftfartslagen. föreslog dels att rätten att besluta om trafikregler skulle kunna läggas över på dåvarande , Transport- styrelsen, dels att överträdelser som borde kunna följas av frihetsstraff skulle beskrivas i luftfartslagen. Vid en genomgång av dåvarande myndighetsföreskrifter fann utredningen att det endast fanns en bestämmelse som borde kunna följas av frihetsstraff, och gällde bestämmelsen att ett luftfartyg inte får manövreras på ett så vårdslöst eller hänsynslöst sätt att andras liv eller egendom utsätts för fara. Detta är grunden för utredningens förslag till en ny straffbestämmelse i luft- fartslagen, som betecknades vårdslöshet i flygtrafik och som motsvarar dagens kriminalisering. Liknande bestämmelser finns för vägtrafiken i 1 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, och för sjöfarten i 20 kap. 2 § sjölagen (1994:1009). förslag lämnades delvis för att motverka s.k. blankettstraffstadganden. Efter utredningens förslag lämnades har klarlagt användandet av blankettstraffstadganden. har i rättsfallet NJA 2005 s. 33 slagit fast att 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. Grövre överträdelser av trafikregler kan enligt nuvarande luftfartslag medföra fängelse . Detta kan ske även efter nämnda utslag av , eftersom regeringen fastställer trafik- reglerna. Om nu fastställandet av dessa regler läggs på myndighetsnivå vilket är rimligt eftersom regeringen som politiskt organ saknar närmare kunskaper om reglering av flygtrafiken och även av andra skäl bör ägna sig åt andra uppgifter så kan grövre överträdelser av regelverket inte medföra fängelse om inte ett särskilt brott beskrivs i lagen. För att inte den nya lagstiftningen ska medföra en strafflindring bör sålunda ett särskilt brott, vårdslöshet i flygtrafik, införas. Behovet av kriminalise- ringen som sådan kvarstår. Den som bryter mot en trafikregel utan att detta brott medför någon fara för liv eller egendom ska normalt bara riskera en påföljd för brott mot just den trafikregeln. Det kan exemplifieras med att någon flyger för lågt i förhållande till vad man sagt från flygtrafiktjänsten och vädret är klart och flygningen går att genomföra visuellt, och inga andra luftfartyg finns i aktuellt luftrum, att man flyger på ett sätt som inte allvarligt strider mot villkoren för ett restriktionsområde, genom att man flyger för lågt över området utifrån vad som gäller för restrik- tionsområdet, och liknande. Skulle den som manövrerar ett luftfartyg däremot göra sig skyldig till en allvarlig överträdelse av en bestämmelse, exempelvis genom ett hänsynslöst flygande med störtdykningar, alltför låg flyghöjd över marken och liknande som framkallar ökade risker för olyckor och tillbud såväl bland dem i luftfartyget som bland dem som befinner sig på mark- nivå bör ansvar för vårdslöshet i flygtrafik kunna komma i fråga. Avgörande ska vara om agerandet innebär en konkret fara för skada på liv eller egendom, antingen ombord på luftfartyget eller i dess omgivning. När det gäller avgränsningen av vad som ska vara straffbart vid vårds- löshet i flygtrafik måste bestämmelsen utformas på ett sätt som inte kommer i konflikt med vad som föreskrivs i och rådets direktiv /42/EG om rapportering av händelser inom civil luftfart (EUT L 167, , s. 23, Celex 32003L0042). Med händelser avses driftsavbrott, defekt, fel eller annan onormal omständighet som har eller kan ha inverkat på flygsäkerheten men inte har lett till haverier eller allvarliga tillbud som omfattas av lagen (1990:712) om under- sökning av olyckor. Sådana mindre allvarliga incidenter ska rapporteras in till säkerhetsmyndigheten för att där lagras i datasystem som är tillgängliga för alla säkerhetsmyndigheter i EU i syfte att om möjligt hitta svagheter i konstruktioner, utbildningar, rutiner m.m. innan dessa har lett till ett allvarligt haveri. Många av dessa händelser består i beteenden som kanske kan betecknas som oaktsamma i vissa sammanhang, men man vill ändå att ansvariga piloter och andra rapporterar dessa. I artikel 8.3 i direktivet föreskrivs följande: Utan att det påverkar tillämpningen av tillämpliga straffrättsliga bestämmelser, skall medlemsstaterna avstå från att inleda rättsliga förfaranden rörande oöverlagda eller oavsiktliga lagöverträdelser som de får kännedom om endast på grund av att de rapporterats inom ramen för det nationella systemet för obligatorisk rapportering av händelser, utom i de fall det rör sig om grov oaktsam- het. Detta medför att endast den som varit grovt oaktsam bör kunna omfattas av ansvar enligt straffbestämmelsen om vårdslöshet i flygtrafik. (Rapportering av händelser inom civil luftfart behandlas mera ingående i prop. 2006/07:110.) Enligt förslag skulle brottet ha en straffskala omfattande böter eller fängelse i högst . Utredningen föreslog ingen uppdelning i normalbrott och grovt brott. Regeringen föreslår liksom utredningen en strängare straffskala med ett maximistraff på fängelse . Dagens straffskala är inte tillräcklig för att återspegla hur allvarligt brottet är. Den är dessutom mildare än motsvarande brott i väg och sjötrafiken. Regeringen föreslår vidare en indelning av brottet i två grader på motsvarande sätt som gäller för väg- och sjötrafiken. Det grova brottet bör utformas med förebild i sjölagen. När det gäller frågan om vilka brott som ska falla inom ramarna för vanlig vårdslöshet i flyg- trafik och vilka som ska betecknas som grova, måste det göras en helhetsbedömning i varje enskilt fall, se också författningskommentaren till 13 kap. 1 §. Regeringens förslag: Till böter eller fängelse döms den som framför ett luftfartyg som regeringen av miljöskäl bestämt inte ska få användas i , den som utan tillstånd tillverkar luftfartyg eller tillbehör och reservdelar till dem, eller utför underhålls-, reparations- och ändrings- arbeten på luftfartyg, tillbehör eller reservdelar. I ett fall som kan medföra böter eller fängelse begränsas straffbarheten till att enbart ha böter i straffskalan. Det gäller den som bryter mot 5 kap. 2 § genom att inte se till att ett luftfartyg är bemannat på föreskrivet sätt. förslag: har föreslagit att ett antal gärningar, bl.a. dem som nämns ovan i de två första streck- satserna, skulle få böter eller fängelse i straffskalan. I de delar som regeringen tar med i detta lagförslag överensstämmer utredningens förslag med vissa redaktionella ändringar med rege- ringens förslag. Supplementets förslag: I supplementet behandlas inte dessa frågor särskilt. Remissinstanserna: har inte närmare kommenterat detta. Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis ska anmärkas att Luft- rättsutredningen inte närmare kommenterat sitt förslag i denna del. Det ska också poängteras att ingen remissinstans ifrågasatt förslagen till straffskärpning i dessa fall. Inom EU har man fasat ut och förbjudit användningen av äldre bullriga luftfartyg. Ofta gäller beträffande luftfartyg ett samband mellan buller och utsläpp av skadliga ämnen. Ju bullrigare motorer, desto högre utsläpp av skadliga ämnen. Gällande EU-direktiv återfinns i kodifierad version i och rådets direktiv /93/EG. Detta s.k. bullerdirektiv är genomfört i genom före- skrifter som meddelats på myndighetsnivå. Svenska flygföretag torde inte kunna erhålla nödvändiga luftvärdig- hetsbevis och miljövärdighetsbevis för sådana äldre bullriga luftfartyg. (Undantag kan göras för s.k. historiska flygningar). Den svensk som ändå skulle flyga med ett luftfartyg som är förbjudet ur miljösynpunkt gör sig skyldig till brott mot 13 kap. 4 § 6 och riskerar böter eller fängelse . Utfasade luftfartyg som inte längre får förekomma i EU:s luftrum används dock fortfarande i länder utanför unionen, även i geografiskt närliggande länder. kan således den som framför ett luftfartyg som har luftvärdighetsbevis och miljövärdighetsbevis som utfärdats i annat land utanför EU men som av miljöskäl inte får användas i bara dömas till böter. Denna diskrepans i straffskalan bör rättas till så att även för nu aktuell gärning kan dömas till böter eller fängelse . Det ställs upp hårda krav på tillsyn och godkännande av fabriker och verkstäder som tillverkar luftfartyg, reservdelar och tillbehör. Sådana krav finns såväl i nationell lagstiftning som i . Att använda sig av s.k. piratdelar och liknande vid reparation av ett luftfartyg kan få ödesdigra konsekvenser om den aktuella delen inte uppfyller den Prop. 2009/10:95 hållfasthet eller de egenskaper som brukaren har rätt att förvänta sig. är avsevärda krafter och slitningar som materielen i ett luftfartyg utsätts för under flygningar, och materielen måste hålla för dessa. Godkända reservdelar och liknande har testats och utsatts för ingående prov innan de godkänts. De har därigenom också ofta blivit förhållandevis dyra. I tider med pressad ekonomi för flygföretagen m.fl. kan mindre seriösa personer och företag lockas att ändå erbjuda material m.m. som inte uppfyller de hårt ställda kraven. Gällande straffbestämmelse tillkom i med helt andra ekonomiska villkor för flygbranschen. Regeringen anser därför att enbart en bötespåföljd i förhållande till brottets allvar inte längre framstår som en tillräckligt ingripande påföljd. Regeringen före- slår därför att även fängelse bör ingå i straffskalan. Den som inte ser till att ett luftfartyg är bemannat på föreskrivet sätt kan dömas till böter eller fängelse . Eftersom regler om bemanning till stor del kan komma att meddelas på myndighetsnivå, bör endast böter förekomma i straffskalan. 21.7Anpassning av s.k. blankettstraffstadganden Regeringens förslag: Ansvarsbestämmelserna i den nuvarande luftfartslagen justeras så att, i den nya lagen, endast överträdelser av bestämmelser i lag, i föreskrifter som meddelats av regeringen eller i EU-förordningar straffbeläggs med fängelse. Övriga överträdelser får böter i straffskalan. förslag: Utredningen behandlade inte frågorna mera ingående. Supplementets förslag: överensstämmer med regeringens förslag, bortsett från frågan om konkurrens mellan straff och vite. Remissinstanserna: har inte närmare kommenterat detta. Skälen för regeringens förslag: Luftfartslagen innehåller en rad bemyndiganden till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, annan myndighet att meddela föreskrifter i olika frågor. Nuvarande 13 kap. 2 § luftfartslagen, liksom motsvarande bestämmelse i utredningens lagförslag, innehåller straffstadganden av innebörd att den som bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av ett sådant normgivningsbemyndigande döms till böter eller fängelse . De nämnda ansvarsbestämmelserna är s.k. blankettstraffstadganden enligt vilka förutsättningarna för straffbarhet inte anges i själva lagen utan i föreskrifter på en lägre konstitutionell nivå. Som nämnts i avsnitt 21.5 har i rättsfallet NJA 2005 s. 33 slagit fast att 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen inte tillåter att förvaltnings- myndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att en straffskala med enbart böter får anses otillräcklig för överträdelser av myndighetsföreskrifter bör blankettstraffstadgandena i luftfartslagen ändras så att överträdelser av föreskrifter meddelade av regeringen straffbeläggs med fängelse. 2009/10:95 kan tilläggas att straffsanktioner i form av fängelse också kan förekomma vid överträdelser av EU-förordningar, som i detta sammanhang är att likställa med svensk lag (jfr NJA 2007 s. 227). Konkurrens mellan straff och vite För att klargöra förhållandet mellan vite och straff avseende samma gärning föreslår regeringen att det införs en särskild regel med inne- börden att ansvar inte ska dömas ut om gärningen utgör överträdelse av ett föreläggande eller förbud som förenats med vite. Brott som berör utländska luftfartyg som används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd Regeringens förslag: Den som utövar luftfartsverksamhet ombord på ett utländskt luftfartyg som används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd och därvid begår ett brott mot bestämmelser i luftfartslagen ska liksom i dag kunna åtalas vid svensk domstol. : har inte behandlat denna fråga närmare. Supplementet har inte heller behandlat denna fråga. Remissinstanserna: har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: I prop. 1984/85:212 om ändring i luftfartslagen m.m., s. 8285, lämnades ett förslag till nuvarande 13 kap. 5 § andra stycket, varigenom det gavs en möjlighet att här i landet väcka åtal och döma den som brutit mot vissa bestämmelser på luftfartens område vid luftfartsverksamhet ombord på ett utländskt luftfartyg som används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd. Det har varit vanligt förekommande att flygbolag hyr in sina luftfartyg från ägare i andra länder. Dessa ägare är inte alltid flygbolag, utan kan vara banker, pensionsinstitut och liknande. luftfartyg har i princip utländsk nationalitet och står inte under tillsyn av Denna situation är inte typisk för , utan förekommer världen över. Därför har man inom antagit ett tillägg till Chicagokonventionen, artikel 83 a (på engelska 83 bis). tillägg öppnar en möjlighet för anslutna stater att träffa överens- kommelser om övertagande av tillsynsansvaret från ägarens hemland till det land där flygbolaget som använder luftfartyget är registrerat. har ratificerat artikel 83 a. Ett nu aktuellt luftfartyg är som regel målat i flygbolagets färger, det bemannas av det svenska bolaget och flyger som regel på sträckor som har anknytning till . sades bl.a. följande beträffande utvidgningen av svensk straffrätt. Bestämmelser om tillämpligheten av svensk strafflag finns i 2 kap. BrB. 2 § tas upp huvudreglerna om den svenska kompetensen i fråga om brott, som begåtts utom riket. För sådant skall sålunda dömas efter svensk lag och vid svensk domstol om brottet har begåtts av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i , av utlänning utan hemvist i som efter brottet har blivit svensk medborgare eller fått hemvist här eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här eller av annan utlänning som finns här i riket och det på brottet kan följa fängelse i mer än Prop. 2008/09:95 . Generellt gäller att gärningsmannen inte får dömas om gärningen är straffri på gärningsorten eller om den har begåtts inom område som inte tillhör någon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. Påföljden får inte vara strängare än det svåraste straffet som är stadgat för brottet enligt lagen på gärningsorten. För brott som har begåtts utom riket döms enligt 3 § även i vissa andra fall, bl.a. om brottet har förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det annars har begåtts i tjänsten av befälhavaren, eller av någon som tillhörde besättningen på sådant fartyg samt om brottet är kapning av luftfartyg, luft- fartssabotage eller folkrättsbrott eller försök till kapning av luftfartyg eller luftfartssabotage. Åtal för brott, som har begåtts inom riket på utländskt fartyg eller luftfartyg av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget eller annars medföljde fartyget mot sådan utlänning eller mot utländskt intresse, får inte väckas utan att förordnande om det har meddelats av regeringen eller riksåklagaren (). Åtal för brott som har förövats utom riket får väckas endast efter förordnande av regeringen eller RÅ. Utan sådant förordnande får dock åtal väckas om brottet har förövats bl.a. på svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på sådant fartyg (2 kap. 5 § BrB, KBr (1972:818) till riksåklagaren om väckande av åtal i vissa fall). Beträffande utländska luftfartyg som hyrs av svenska brukare torde den brottslighet det här gäller i de allra flesta fall begås av svenska medborgare, i allt fall om besättningen på luftfartyget är svensk. Vid brott utomlands mot de bestämmelser som enligt 1 kap. 6 § LL skall tillämpas på fartyget kan då normalt dömas efter svensk lag redan med stöd av 2 kap. 2 § 1 BrB. Om den brottslige är utländsk medborgare kan också dömas efter svensk lag om brottet förövats mot (2 kap. 3 § 3 BrB). De nu aktuella gärningarna torde dock inte generellt anses vara sådana brott. En möjlighet måste därför skapas för lagföring enligt svensk lag vid svensk domstol i dessa fall. Detta kan i linje med vad utredningen föreslår ske genom en utvidgning av de jurisdiktionsregler som gäller enligt 2 kap. BrB. En bestämmelse härom bör utformas i enlighet med de principer som har valts vid special- straffrättslig reglering inom ämnet (se bl.a. 14 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och 5 § lagen (1982:963) om rymdverksamhet). Bestämmelsen bör tas in i anslutning till straffbestämmelserna i 13 kap. LL. Lagrådet har observerat att delar av vad som regleras i 13 kap. 5 § andra stycket den nuvarande luftfartslagen inte har fått något motsvarighet i förslaget till ny luftfartslag, och framfört att frågan bör uppmärksammas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Med anledning därav har en närmare analys av frågan gjorts, och regeringen kan konstatera att vad som gäller också bör gälla . Att frågan inte kommenterats närmare av tyder närmast på att det skett ett förbiseende. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse som motsvarar 13 kap. 5 § andra stycket den nuvarande luftfartslagen tas in som 13 kap. 11 § i den nya lagen. 22 Konsekvensbeskrivning Prop. Enligt mening hade de förslag som lades fram i betänkandet ingen betydelse för den kommunala självstyrelsen eller några beaktansvärda regionalpolitiska konsekvenser.