prop · GX03117 · 2010-03-04 00:00:00 — Utifrån det perspektivet kan man hävda att det inte finns något behov av åtgärder. I de situationer då det faktiskt finns en risk, kan behovet för kommunen eller emellertid inte anses litet. Som Brå också framför är säkerhetskontroller avsedda att användas i de situationer där det faktiskt finns en aktuell hotbild. Det främsta skälet för att införa en kontroll är enligt regeringen, i likhet med vad som framförs av bl.a. SKL, att det är viktigt att slå vakt om de lokala demokratiska institutionernas möjligheter att fungera och därför att möjliggöra att offentliga sammanträden kan genomföras under trygga förhållanden. Här vill regeringen framhålla att ett angrepp mot dessa sammanträden kan innebära en större fara för medborgarnas fri- och rättigheter än det ingrepp som säkerhetskontroll innebär. Enligt regeringens mening väger därför säkerhetsaspekten i det här avseendet tyngre. Intresset av att offentliga sammanträden för politiskt beslutsfattande kan upplevas som säkra och fredade från våld bör också framhållas. Det finns i fråga om säkerhetshöjande åtgärder ett betydelsefullt egenvärde kopplat till den upplevelse av säkerhet som sådana kan ge. Det är förstås inte heller önskvärt om det skulle förekomma att sammanträden som får vara offentliga, i avsaknad av möjlighet till säkerhetskontroll, av säkerhetsskäl hålls inom stängda dörrar. Även allmänheten har ett beaktansvärt intresse av att under trygga förhållanden bevista offentliga sammanträden för att på så sätt utnyttja sin rätt till informationsfrihet, även när sådana sammanträden riskerar att bli föremål för aggressioner och våld. Endast en säkerhetskontroll erbjuder också rimliga utsikter att förhindra angrepp med knivar, och andra liknande farliga föremål som kan innebära en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Säkerhetskontroll har i sammanhanget ett klart försteg framför den allmänna kameraövervakningen som brotts- förebyggande åtgärd betraktad. Säkerhetskontroll med kroppsvisitation är den åtgärd som, när byggnadstekniska hinder inte bedöms möjliga eller tillräckliga, är den bästa garanten för att individer ur allmänheten inte ska kunna angripa förtroendevalda och åhörare med vapen och andra farliga föremål, som antalet åhörare och deras rätt till anonymitet inte behöver begränsas. framför farhågor för att de alltmer slutna sammanträdena får till konsekvens att hoten och hotbilderna mot förtroendevalda kan öka, vilket i så fall skulle kunna motverka den föreslagna lagens intentioner. Även Brå framför att det finns en risk för att säkerhetskontroller kan ge en falsk trygghet och ha en motsatt inverkan genom att de kan ge en bild av att hotbilden ser annorlunda ut än den gör. Regeringen har förståelse för dessa synpunkter. Det föreslås därför inte bli möjligt att använda säkerhetskontroll rutinartat. Säkerhets- kontroll ska endast komma i fråga när det föreligger en faktisk hotbild. I likhet med SKL bedömer regeringen att det endast blir en åtgärd för ovanliga situationer. Säkerhetskontroll är inte heller någon ny företeelse. Inom luftfarten är Prop. 2009/10:117 den väl etablerad. Även och domstolarna har också varit berättigade till det särskilda skydd som säkerhetskontroll kan ge. Mot den bakgrunden ter det sig naturligt att landets kommuner och landsting, som tillsammans med bl.a. intar en särställning som grundläggande beslutsorgan, ges en motsvarande möjlighet till skydd. De nämnda institutionerna skiljer sig också från snart sagt varje annat beslutsorgan eftersom de i närvaro av allmänheten bereder och beslutar i sina ärenden. Det vore enligt regeringens mening inte försvarbart att avvakta med att ge kommunerna och landstingen denna möjlighet till säkerhetskontroll till dess att hotbilden har ökat i sådan grad att ytterligare allvarliga incidenter inträffar eller det endast är en tidsfråga innan det sker. Säkerhetshöjande åtgärder i form av säkerhetskontroll bör därför möjliggöras även för offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Några remissinstanser efterfrågar ytterligare säkerhetshöjande åtgärder. Säkerhetspolisen vill även att det brottsförebyggande arbetet ska belysas och hur åtgärder enligt säkerhetsskyddslagstiftningen förhåller sig till den föreslagna lagstiftningen. I det sammanhanget vill regeringen framhålla att den säkerhetskontroll som är aktuell, förenklat uttryckt, är avsedd att se till att sådana föremål som inte hör hemma i våra kommunala och landstingskommunala sammanträdeslokaler inte förs in i dessa. Kontrollen är endast en av många möjliga åtgärder för att öka säkerheten. 7En ny lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting Regeringens förslag: En lag ska införas om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Säkerhetskontroll ska få anordnas vid inpassering till eller i de sammanträdeslokaler som disponeras för ett sammanträde som är offentligt enligt kommunallagen (1991:900). Som förutsättning för det ska gälla att det finns anledning att befara att brott kan komma att förövas vid sammanträdet som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock att lagen bara skulle omfatta sammanträden i fullmäktige och nämnder. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna, däribland ombudsmän (), och alla kommuner och landsting tillstyrker förslaget eller har inget att erinra mot det. Det är enligt Justitiekanslern () av vikt att kommuner och landsting ges möjligheter att besluta om säkerhetshöjande åtgärder i vissa fall. JK är förslaget väl avvägt för de ändamål som direktiven har angett och väl avpassat till motsvarande lagstiftning för och domstolarna. 2009/10:117 (Brå) betraktar lagstiftningen som en resurs att användas i mycket sällsynta fall. Kommuner och Landsting (SKL) anser att förslaget ligger i linje med de önskemål som har framförts av de kommuner och landsting som upplevt ordningsproblem och allvarliga hot i samband med sammanträden. Den föreslagna lagen blir ett av flera instrument i arbetet med att förebygga och möta hot mot den kommunala demokratin. Det är enligt SKL utmärkt att utredningen fört ett resonemang kring regeringsformens grundläggande fri- och rättigheter och om de mänskliga rättigheterna samt att man i sitt lagförslag tar proportionalitetsprincipen i beaktande. anser att förslaget motsvarar den framställning den gjort hos regeringen. Detsamma gäller som också anser att det är bra att lagen ger möjlighet att vidta säkerhetskontroller vid offentliga nämndsammanträden. kommun utgår från att lagen även kommer att omfatta offentliga sammanträden som hålls av en fullmäktigeberedning eller i ett nämndutskott. kommun vill även ha möjlighet till säkerhetshöjande åtgärder vid andra politiskt orienterade sammankomster som t.ex. medborgardialoger. har inget att erinra mot förslaget men understryker att det i ett demokratiskt samhälle är av stor betydelse att journalister inte hindras i sin granskande roll av bl.a. de folkvalda vid fullmäktige- och nämnd- sammanträden. Tidningsutgivarna avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Allmänt om den nya lagen Som framgått ovan (avsnitt 4.2 och 6) finns det en risk för att det kan förekomma våldsdåd vid offentliga sammanträden och, för att förhindra sådana dåd, ett behov av en möjlighet till säkerhetskontroll i form av inpasseringskontroll med kroppsvisitation. Det finns dock inte belägg för att risken för attentat är vanligt förekommande. säkerhetskontroll torde därför endast aktualiseras vid ett fåtal samman- träden i kommuner och landsting. En lag som ger möjlighet att genomföra säkerhetskontroll måste därför enligt regeringens mening utformas på ett sådant sätt att beslut om säkerhetskontroll inte fattas på ett slentrianmässigt sätt utan att det föreligger en rimlig riskbedömning till grund för beslutet. Detta är nödvändigt för att en sådan möjlighet ska vara förenlig med regeringsformens regler om informationsfrihet och skyddet mot kroppsvisitation (se vidare avsnitt 7.3.1). Kontrollåtgärder riktade mot t.ex. åhörare vid offentliga sammanträden i syfte att förebygga brottsliga angrepp eller på annat sätt störande handlingar kan dock försvåra allmänhetens möjligheter att ta del av den politiska process som försiggår vid sammanträdet. dessa frågor måste, enligt regeringens mening, noggrant vägas å ena sidan intresset av att allmänheten med enkelhet och utan avkall på rätten till anonymitet ska kunna ta del av de offentliga sammanträdena och å andra sidan intresset av att dessa tryggas från våldshandlingar och andra Det är när det inom ett avgränsat område finns risk för brott som innebär en allvarlig fara för liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom som en säkerhetskontroll vid inpassering kan verka säkerhetshöjande. Sitt särskilda värde har kontrollen naturligtvis när risken inte kan hänföras till någon bestämd person utan har en mer allmän räckvidd. En säkerhetskontroll får inte komma i fråga när det redan finns grund för andra tvångsmedel. Kan t.ex. någon eller några kända individer misstänkas ligga bakom en hotbild ska lagstiftningen enligt regeringens mening inte ge utrymme för att i förebyggande syfte underkasta besökare i allmänhet säkerhetskontroller. Det torde då vara tillräckligt att rikta en polisiär insats mot de misstänkta. Kravet på hotbilds- och riskbedömning innan beslut om säkerhetskontroll fattas varierar på de områden där sådan kontroll är tillåten . Kraven är relativt högt ställda när det gäller polismans möjligheter att genomföra kroppsvisitation med stöd av polislagen (1984:387) liksom då särskild säkerhetskontroll genomförs i domstol. Vid allmän säkerhetskontroll i domstol krävs att det finns anledning att befara att ett brott ska begås, vilket är ett lägre ställt krav än vid särskild säkerhetskontroll. Vid säkerhetskontroll i och i luftfarten finns inga krav på riskbedömning innan säkerhetskontroll genomförs. Mot bakgrund av det som är känt beträffande de hot som riktas mot förtroendevalda från bl.a. psykiskt sjuka personer, bör det vid risk- bedömningen enligt regeringens mening inte ställas alltför höga krav på konkretisering av hoten. Samma resonemang kan göra sig gällande i fråga om ett mera svepande terrorhot. Det framstår alltså inte som rimligt att det ska krävas att det finns ett överhängande hot för att beslut om säkerhetskontroll ska få fattas. Det är för övrigt också en slutsats som dragits då möjligheterna att genomföra säkerhetskontroller i och domstolsväsendet utvidgats . Regeringens bedömning görs även med beaktande av att det redan finns möjligheter för polisen att genomföra kroppsvisitation om det föreligger ett överhängande hot mot ett offentligt sammanträde eller mot en deltagare vid ett sådant sammanträde. Dagens lagstiftning tillfredställer med andra ord de skyddsbehov som finns i sådana situationer. Om hotbilden är mindre överhängande och mer diffus till sin karaktär ger rådande lagstiftning emellertid inte samma möjligheter. I detta avseende gör sig samma behov gällande för kommuner och landsting som de som gäller i , inom luftfarten och i samband med allmän säkerhetskontroll i domstol. Det är dock rimligt att det ska finnas krav på riskbedömning vid beslut om säkerhetskontroll i kommuner och landsting jämfört med och luftfarten där sådant krav saknas. Enligt regeringens mening ska det krävas att det finns anledning att befara att ett allvarligt brott kan komma att inträffa i samband med ett offentligt sammanträde innan beslut om säkerhetskontroll ska kunna fattas. Detta kriterium är det samma som det som gäller för allmän säkerhetskontroll i domstol. Det innebär att det måste finnas någon form av indikation på risk, men att risknivån inte behöver vara lika hög som för särskild säkerhetskontroll i domstol eller då en polisman i brottsförebyggande syfte genomför kroppsvisitation Prop. 2009/10:117 med stöd av 23 § andra stycket polislagen. Säkerhetskontroll ska avse ett visst sammanträde Mot bakgrund av att säkerhetskontroller endast bör komma i fråga för offentliga sammanträden där hotbilden bedöms uppgå till en viss lägsta risknivå anser regeringen att beslut om säkerhetskontroll tidsmässigt ska avgränsas till ett särskilt sammanträde. En sådan begränsning är i enlighet med den restriktivitet regeringsformen betonar för att medborgarnas fri- och rättigheter ska kunna inskränkas. Skulle det i stället vara möjligt att fatta beslut om säkerhetskontroller som gäller riskerar detta medföra att kontroller genomförs slentrianmässigt, utan att en aktiv bedömning av säkerhetsriskerna sker. Till saken hör också att såväl fullmäktige som enskilda nämnder i allmänhet sammanträder med inte obetydliga tidsmellanrum, varför säkerhetsläget ofta kan antas skifta mellan två sammanträden i samma organ. Sammanträden som ska omfattas Utredningen föreslog i sitt betänkande att kommuner och landsting ska få genomföra säkerhetskontroll vid inpassering till lokaler som deras fullmäktige och nämnder disponerar för offentliga sammanträden (SOU 2009:9 s. 13). Enligt utredningen avsågs sammanträden vars procedurer regleras av kommunallagen (1991:900). Kommuner och landsting kan utöver den normala organisationsformen med fullmäktige och nämnder organisera sin verksamhet i andra former. Uppgifter kan t.ex. fullgöras av beredningar, utskott, gemensamma nämnder eller kommunalförbund. Behovet av möjlighet att skydda de förtroendevalda kan vara lika stort även vid sammanträden som dessa Det finns därför enligt regeringen inga skäl till varför även sådana andra organ, i den mån de har offentliga sammanträden, inte ska omfattas av den föreslagna lagen. För att lagen så långt som är möjligt ska vara neutral i förhållande till hur kommuner och landsting organiserar sin verksamhet, måste regleringen enligt regeringens mening omfatta offentliga sammanträden oavsett vilket organ som håller dem. Lagen är dock inte avsedd att komma till generell användning vid möten där företrädare för kommuner eller landsting närvarar tillsammans Enligt regeringens mening skulle det leda för långt om alla sådana sammankomster omfattades. Lagregleringen av de kommunala och landstingskommunala samman- Den är inte heller lika detaljerad som de regleringar som gäller för domstolarnas förhandlingar och sammanträden i . Sammanträdenas offentlighet är i sig inte heller grundlagsfäst. utgör offentliga sammanträden hos kommuner och landsting är därför inte lika enkelt att avgränsa. För att åstadkomma en tydligare avgränsning av vad som utgör de offentliga sammanträden i kommuner och landsting som ska omfattas av lagen och med beaktande av legalitetsprincipen, som är särskilt fram- trädande när det är fråga om ingrepp i enskildas fri- och rättigheter, Prop. 2009/10:117 måste förslaget enligt regeringens mening ändras i förhållande till Genom att anknyta lagens tillämplighet till att avse de offentliga sammanträden som kommuner och landsting enligt kommunallagen kan hålla, uppnås en ändamålsenlig rättslig avgränsning i fråga om vilka sammanträden som omfattas. Förslaget omfattar därför de offentliga sammanträden som hålls i fullmäktige, styrelsen eller nämnder. De gemensamma nämnder som kommuner och landsting tillsätter omfattas också av lagen. Även fullmäktigeberedningar bör ha samma möjligheter till skydd och därför också omfattas av lagen. Vad däremot gäller nämndberedningar och nämndutskott kan dessa inte med stöd av kommunallagen ha offentliga sammanträden. Deras sammanträden kommer därför inte att omfattas av lagen. Enligt kommunallagen får kommuner och landsting bilda kommunal- förbund som de får lämna över vården av kommunala angelägenheter till. Kommunalförbunden kan uttryckligen enligt kommunallagen eller genom hänvisningar i den ha offentliga sammanträden i fullmäktige, direktionen, styrelsen eller andra nämnder. Dessa kommer också att omfattas av den nya lagen. Även för de förtroendevalda revisorerna kan det förekomma sammanträden då regleringen blir tillämplig. Oreglerade mötesformer som kommuner och landsting kan ha i form av informationsmöten, hearings eller liknande omfattas däremot inte, även om de hålls med allmänheten närvarande. För oreglerade offentliga möten får säkerheten lösas på annat sätt. Genom förslaget kommer även eventuella sammanträden som kan hållas offentliga enligt kommunallagen att omfattas. En fördel med regeringens förslag är att det då redan finns en reglering som gör att säkerhetsfrågan inte ska behöva utgöra ett skäl för att inte föreslå att sammanträdesformen kan utövas i offentlighet. Av naturliga skäl kommer säkerhetskontroll främst att genomföras i samband med inpassering till sammanträdeslokalerna. Det kan dock inte uteslutas att någon som befinner sig i lokalerna undgått säkerhets- kontroll. Även väskor och andra föremål i lokalerna kan behöva kontrolleras (se avsnitt 7.3.5). För att tydliggöra att säkerhetskontroll kan genomföras även i dessa situationer har, efter påpekande från Lagrådet, förslaget utformats så att det framgår att säkerhetskontroll inte bara kan genomföras vid inpassering utan även i lokalerna. Regeringens förslag: Beslut om säkerhetskontroll ska avse ett visst sammanträde och ska utöver sammanträdeslokalen och entré- utrymmen få endast omfatta de angränsande lokaler som behöver utnyttjas för att besökare ska kunna följa sammanträdet. Beslutet ska fattas av den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Beslutet ska föregås av samråd med polismyndigheten. I ett beslut om säkerhetskontroll ska det anges vilket sammanträde och vilka lokaler som omfattas av beslutet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslog dock som huvudregel att alla beslut ska fattas av fullmäktiges ordförande, även i fråga om nämnders sammanträden. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt yttrar sig i fråga om beslutanderätten instämmer samt och kommuner i utredningens förslag. har inga invändningar mot utredningens förslag att låta besluten fattas av fullmäktiges ordförande med hänsyn till att det i brådskande fall även blir möjligt för den som är eller ska vara ordförande vid ett enskilt nämndsammanträde att besluta i frågan. kommun anser att det också är angeläget att även ordförande i en nämnd vid ett offentligt sammanträde ska ha denna möjlighet. kommun anser att utredningens förslag behöver förtydligas i fråga om hur besluts- befogenheten ska kunna omfatta andra offentliga sammanträden än kommunfullmäktige och i så fall vem som då har beslutanderätt. Det bör också klarläggas om ett beslut av ordföranden är tvingande för polismyndigheten eller om det också krävs ett beslut där för att polis ska leda kontrollerna. Kommunen efterlyser ett generellt klarläggande av hur beslutsprocessen ska gå till, vem som t.ex. avgör om det finns en hotbild eller inte när man har olika uppfattningar om detta. framför att kommunen har fjorton stadsdelsnämnder med över etthundra offentliga möten , vilket kommer att göra det svårt för fullmäktiges ordförande att ta ställning till säkerhetskontroll vid nämndernas offentliga sammanträden. Det bör enligt kommunen därför vara sammanträdets ordförande som ska fatta beslut om säkerhetskontroll. Kommuner och Landsting (SKL) anser att när ett beslut om säkerhetskontroll gäller fullmäktige är det naturligt att det är fullmäktiges ordförande som fattar detta beslut. Lika naturligt borde det vara att nämndordföranden fattar beslutet om det ska ske en säkerhetskontroll vid ett offentligt nämndsammanträde. Ingenstans i kommunalrätten före- kommer det att fullmäktiges ordförande kan fatta beslut som gäller utanför fullmäktige. Varje ordförande har enligt kommunalrätten ansvar för sina sammanträden understryker SKL. Enligt , och kommunfullmäktiges ordförande i kommun bör respektive ordförande vid sammanträdet fatta beslut om säkerhetskontroll. Enligt kommun bör det i lagtext tydligt framgå att beslut fattas av ordföranden i det organ som svarar för det aktuella sammanträdet. Säkerhetspolisen påpekar vikten av att den säkerhetsorganisation som finns i kommunen eller deltar i beredningen av ett beslut om säkerhetskontroll. landsting befarar att kompetensen för att göra hot- och riskanalyser brister i många kommuner och landsting, och anser därför att ansvaret även fortsättningsvis bör ligga hos berörd polismyndighet. övervägas om beslutanderätten ska anförtros polisen. Hovrätten för Nedre anser att det bör vara obligatoriskt att skriftligt dokumentera beslut om säkerhetskontroll. föreslår att beslutad säkerhetskontroll bör skyltas vid samman- Skälen för regeringens förslag Beslut om säkerhetskontroll måste föregås av noggranna överväganden där det i bedömningen beaktas om säkerhetsriskerna kan minimeras till en acceptabel nivå genom andra, mindre ingripande åtgärder. sammanhanget finnas anledning att överväga om den tilltänkta sammanträdeslokalen alls är lämplig. Är det exempelvis fråga om en tillfällig möteslokal en skolsal eller matsal belägen i gatuplan med fönster runt om kan en säkerhetskontroll lätt framstå som illusorisk. det korta perspektivet kan ökade insatser av bevakningspersonal såsom ordningsvakter vara ett alternativ. I ett längre perspektiv kan an- passningar av sammanträdeslokalerna behöva övervägas. kontroll får inte heller arrangeras på ett sådant sätt att de som besöker exempelvis ett kommunhus i annat syfte än att ta del av sammanträdet i onödan berörs av kontrollen. Lokaler som kan omfattas Som nämns ovan äger offentliga sammanträden rum i allt från månghundraåriga rådssalar till nybyggda anläggningar och tillfälliga lokaler som skolor, hembygdsgårdar eller konferensanläggningar. Åhörarna vistas inte alltid i själva sammanträdeslokalen. kommer arrangemang där åhörarskaran åtminstone delvis hänvisas till andra utrymmen där de får följa sammanträdet, antingen bakom glasrutor eller via storbildsskärmar och högtalare. När sådana utrymmen ligger i nära anslutning till sammanträdeslokalen kan det vara naturligt att också dessa åhörare ska genomgå säkerhetskontroll. kan byggnaden vara utformad på sådant sätt att säkerhets- kontrollen med fördel bör placeras i utrymmen en bit ifrån samman- trädeslokalen, exempelvis i en foajé eller i byggnadens entré. Säkerhetskontrollen kan därför, på grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, behöva omfatta andra utrymmen än sammanträdeslokalen och dess entré. Det ska dock framhållas att en säkerhetskontroll inte får innebära en inskränkning av den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av I praktiken innebär detta att när en säkerhets- kontroll beslutas i en byggnad dit allmänheten också vänder sig för att ta del av allmänna handlingar, måste kommunen eller se till att kontrollen inte arrangeras på ett sätt som försvårar för den som kommit dit för att ta del av allmänna handlingar. Utredningen har föreslagit att ett beslut om säkerhetskontroll bör fattas hos den aktuella kommunen eller och inte av polisen. Skälet för det är framför allt att det inte kommit fram något som gör att det bör skapas en annan ordning än den som gäller för säkerhetskontroll i och i domstolarna. Denna uppfattning delas för övrigt av de polismyndigheter och kommuner som utredningen hållit överläggningar med. De flesta remissinstanser är också av den uppfattningen. Regeringen delar den bedömningen. Vad sedan gäller vem inom kommunen eller som ska ha rätt att fatta besluten instämmer regeringen i utredningens bedömning att det är lämpligast att besluten fattas av den politiska ledningen och inte på tjänstemannanivå. Det har remissinstanserna inte heller motsatt sig. Däremot framför flera remissinstanser, däribland SKL och , invändningar mot utredningens förslag om att fullmäktiges ordförande som huvudregel ska fatta beslut om säkerhetskontroll även för nämndernas sammanträden.