prop · GY034 · 2010-11-03 00:00:00 — Den skandinaviska delen av nätverket utbyter huvud- sakligen information via en sluten hemsida på Internet. Härutöver träffar Statens folkhälsoinstituts representant vid behov sina skandinaviska motsvarigheter. Vid de skandinaviska mötena deltar inte någon annan representant för det svenska nätverket än Statens folkhälsoinstituts repre- sentant. I detta avsnitt behandlas, enbart den svenska delen av NADiS- gruppen. Skälet till detta är de juridiska svårigheter som är förknippade med en reglering av ett skandinaviskt nätverk. har stor betydelse i arbetet med att förbereda att ämnen förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara. Genom NADiS kan och snabbt få kännedom om nya ämnen på missbruksmarknaden. NADiS är en frivillig organisation där deltagarna genom sitt personliga intresse och engagemang gör en mycket betydande insats. Deltagarna i det svenska är statligt, kommunalt eller privat anställda. Att bygga en framtida organi- sation på ett frivilligt samarbete som dels bygger på deltagarnas person- liga engagemang, dels på att de myndigheter som ingår i NADiS även i ekonomiskt eller personellt bekymmersamma situationer tillåter sina Prop. 2010/11:4 anställda att medverka i nätverket, är dock vanskligt och osäkert. Regeringen bedömer att det är viktigt att det svenska NADiS-sam- arbetet fortsätter. Vad som sagts om vikten av att snabbt få kännedom om nya ämnen som bjuds ut till försäljning understryker detta än mer. Den kunskap och erfarenhet som finns inom den svenska NADiS-gruppen är närmast ovärderlig i detta sammanhang. En annan betydelsefull följd av NADiS-samarbetet är det kunskaps- och erfaren- hetsutbyte som är till gagn för alla deltagande myndigheter och organi- sationer. Efter diskussioner i NADiS-gruppen bestäms vilka substanser som bör prioriteras för utredning. Det är därför en förutsättning i arbetet med kontroll av nya missbrukssubstanser att NADiS-gruppen sammanträder oftare än vad som är fallet . Det är ockå viktigt att NADiS-gruppen vid behov snabbt kan kallas till sammanträde. Det är regeringens uppfattning att NADiS-gruppen fortsatt bör vara en grupp för diskussion av frågor om klassificeringen av nya substanser som narkotika eller hälsofarliga varor. Som bör gruppen aktivt med- verka i det förberedelsearbete som och Läke- medelsverket bedriver när det gäller förklaring av missbrukssubstanser som narkotika eller hälsofarliga varor. bör ansvara för att gruppen sammankallas eller på annat sätt görs delaktig i förberedelsearbetet vid utredning och bevakning av nya missbrukssub- stanser inför en eventuell förklaring som narkotika eller hälsofarlig vara. Liksom nu är det självfallet av stor betydelse att även företrädare för andra än statliga myndigheter kan delta i gruppen, t.ex. Dopinglabora- och samt landstingskommunala organ. Det ankommer på att ta ställning till vilka aktörer utöver statliga sådana som bör delta i samarbetet. Statens folkhälsoinstituts roll som administrativt ansvarig för gruppen bör regleras i institutets instruktion. Vidare bör för vissa statliga myndig- heter främst de som deltar i arbetet i deras instruktioner anges att de ska medverka i referensgruppen. Det bör dock än en gång betonas att och är ansvariga för arbetet med att få missbrukssubstanser kontrollerade som narkotika eller hälso- farliga varor, vilket innebär att gruppen självfallet inte behöver samman- träda för att en anmälan ska kunna ges in till regeringen. Remissinstan- serna har överlag varit positiva till förslaget att formalisera NADiS-nät- verkets arbete i berörda myndigheters instruktioner och att stärka grup- pens roll som referensgrupp. Detta bedöms vara viktigt för att undvika att göra gruppens arbete beroende av enskilda deltagares engagemang och prioriteringar och uppnå långsiktighet i gruppens arbete. Med anledning av vad som anförts bör den svenska delen av bli en referensgrupp. Mot bakgrund bl.a. av regeringens förslag om en ny lag om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser (se avsnitt 5.4), bör även vara representerad i referensgruppen för den aktu- ella drogsituationen i , vilket också bör anges i Åklagarmyndig- hetens instruktion. 6.1Allmänt om konsekvenserna av förslagen skadas eller dödas ett antal barn och ungdomar till följd av att de experimenterar med olika typer av droger som är eller bör bli klassifice- rade som narkotika eller hälsofarlig vara. Den vanligaste missbruks- drogen är fortfarande cannabis men det blir vanligare att man via Internet marknadsför substanser som påstås ha samma egenskaper som narko- tikaklassade ämnen fast de är lagliga, underförstått att de också är ofar- liga. Många av dessa preparat är av sådant slag att de bör bli föremål för utredning om klassificering. Att även dopningsmedlen leder till stora skador blir allt mera uppenbart. Utbudet av nya droger sker nu på ett mera utstuderat och hänsynslöst sätt . Risken att barn och ungdomar ska lockas att använda nya och ännu inte klassificerade varor har ökat radikalt genom utbudet på Internet. Även problem med sniffning bland ungdomar förekommer. Regeringens förslag syftar till att få till stånd ett effektivt system för bevakning av utvecklingen så att de ämnen som bör kontrolleras kan bli klassificerade i ett så tidigt skede som möjligt. Detta kan bidra till ett minskat utbud och minskat missbruk av narkotika, hälsofarliga varor, dopningsmedel och flyktiga ämnen som används vid sniffning. För att kunna möta ett utbud av nya droger, dopningsmedel och en för- ändrad missbruksmiljö krävs många olika åtgärder. En åtgärd som regeringen föreslår är att skärpa straffen i fråga om vissa missbruks- ämnen, t.ex. dopningsmedel, GBL och 1,4-butandiol. Regeringen föreslår att de båda sistnämnda ämnena ska bli förklarade som narkotika, vilket leder till ett utvidgat tillstånds- och kontrollsystem. För de legala bru- karna av ämnena innebär detta en viss ökad administration. Höjda straff kan vara en relativt verksam åtgärd för att inskärpa allvaret hos såväl köpare som säljare i fråga om redan kända missbrukssubstanser. Försäljning och annan hantering av nya ännu inte klassificerade medel kan inte bemötas med höjda straff eftersom hanteringen ännu inte är straffbar. För att komma åt denna hantering krävs andra åtgärder. De förslag som regeringen i detta avseende redovisar är en aktiv och kon- struktiv folkhälso- och informationsverksamhet, en starkt ökad beredskap i fråga om nya ämnen för att få ämnena klassificerade som narkotika eller hälsofarlig vara, och därmed straffbara att hantera, samt en skyddsreglering som innebär att i vissa fall får substanser som kan antas komma att bli missbrukade, men ännu inte är klassificerade som narkotika eller hälsofarliga varor, omhändertas och förstöras. Framför allt de senaste åtgärderna innebär ökade kostnader för staten. De föreslagna åtgärderna är att se som olika delar i ett förbättrat system för att minska skador och dödsfall. Exempelvis torde förfarandet enligt den föreslagna nya lagen om förstörande av vissa farliga missbrukssubstanser bli i det närmaste helt meningslöst och ineffektivt om det inte finns tillräckliga resurser för vidgad kunskap och beredskap i fråga om nya missbruks- ämnen. Nedan redovisas regeringens bedömning av de kostnader som rege- ringens förslag innebär för berörda myndigheter. kommer att få en mer aktiv och offensiv roll för att snabbare än kunna identifiera nya missbrukssubstanser som bör utredas och eventuellt kontrolleras som narkotika eller hälsofarlig vara. En viktig uppgift för i detta sammanhang blir att köpa in lagliga droger och låta analysera dessa i fråga om innehåll och aktiv substans. bör vidare utreda flera missbrukssubstanser , i stället för som endast en i taget med köbildning som följd. Ett sådant arbetssätt krävs för att försöka hålla jämna steg med den marknad som bjuder ut nya okontrollerade missbrukssubstanser till försäljning. Utöver det nu anförda bör vara administrativt ansvarig för den referensgrupp för den aktuella drogsitua- tionen i , som verkar i form av ett nätverk. Detsamma gäller för den expertgrupp som bedömer vilka medel som torde omfattas av lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Arbetet med dessa båda grupper sköts dock av och torde inte kräva några resurstillskott. har ett informationsansvar i fråga om narkotika, hälsofarliga varor, dopningsmedel, sniffningsmedel och nya ämnen som kan antas bli förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor. Till detta kommer att regeringen föreslår att Statens folkhälso- institut ska bidra med information i ärenden som rör omhändertagande och förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser som (ännu) inte är klassificerade som narkotika eller hälsofarlig vara. Dessa uppgif- ter kan innebära ett visst merarbete men bör kunna rymmas inom ordina- rie budgetramar. kommer vidare att få ett tillsynsväglednings- ansvar i fråga om vissa flyktiga ämnen som bjuds ut till försäljning och som vid inandning kan antas medföra berusning. Statens folkhälsoinsti- tuts arbete med tillsyn enligt den nya förordningen över exponering och försäljning torde i och för sig innebära ett visst merarbete men eftersom det till stora delar kan inrymmas inom institutets generella uppdrag att följa missbruksutvecklingen så bör även denna uppgift kunna inrymmas i de ordinarie budgetramarna. tillförs inte enbart uppgifter. Genom förslagen kommer även vissa arbetsuppgifter att övergå till . Det gäller i fråga om hanteringen av industrikemikalier som blir reglerade som narkotika. föreslås få ett tillstånds- och tillsynsansvar i fråga om de narkotiska ämnen som ska kunna användas för industriella ändamål. Härutöver får verket ett motsvarande ansvar som åläggs Statens folk- hälsoinstitut, nämligen att ha en förhöjd beredskap att utreda och identi- fiera nya missbrukssubstanser som eventuellt bör kontrolleras som nar- kotika, liksom en rätt att köpa in lagliga droger och analysera dessa ifråga om innehåll och aktiv substans. ansvar gäller i Prop. 2010/11:4 denna del de substanser som har potentiell medicinsk användning. Regeringen bedömer att detta ansvar torde bli mindre omfattande än Statens folkhälsoinstituts. Skälet till detta är att fler substanser bedöms bli kontrollerade som narkotika utan att ha potentiell medicinsk använd- ning samt som hälsofarlig vara, vilket faller inom Statens folkhälsoinsti- tuts ansvarsområde. En viktig uppgift för kommer även att bli att, liksom , bidra med information vid omhändertagande och förstöring av sådana substanser som (ännu) inte är klassificerade som narkotika. Regeringens bedömning är att kan finansiera sina ökade kostnader för tillstånd och tillsyn av narkotiska ämnen som används av industrin genom avgifter varför övriga insatser kan rymmas inom ramen för vad som myndigheten utför . kommer också att påverkas av förslagen. Rege- ringen bedömer dock att den straffskärpning som föreslås endast margi- nellt kommer att påverka åklagarnas arbetsuppgifter. För del krävs viss utbildning av åklagare med anledning av ny lagstiftning vilket får betraktas som en normal uppgift för myndigheten. Detsamma gäller eventuella behov av nya administra- tiva system för att lösa nya arbetsuppgifter. Regeringens bedömning är att kommer ha engångskostnader initialt för upp- byggnad av IT-system och utbildning, preliminärt beräknat till två miljo- ner kronor. Detta ska finansieras genom anslaget 2:7 Alkohol- och narkotikapolitiska åtgärder, utgiftsområde 9. Vad gäller ärenden som inkommer till med anledning av förslaget till lag om förstörande av vissa hälsofarliga miss- brukssubstanser bedömer regeringen att det merarbete som detta kommer att medföra för åklagarna ryms inom ordinarie budgetramar. Regeringen kommer dock att följa utvecklingen. I vilken utsträckning som domstolarna kommer att påverkas av förslagen beror dels på hur många beslut om omhändertagande och för- störande som såväl åklagarna som tullåklagarna kommer att fatta, dels i vilken utsträckning dessa beslut kommer att överklagas. Det är således mycket svårt att förutse hur konsekvenserna kommer att bli för domsto- larna. Med hänsyn till att de flesta beslut sannolikt kommer att gälla varor av ringa värde och att överklagandefrekvensen därmed kan väntas bli låg, gör regeringen sammantaget bedömningen att förslagen inte kommer att få märkbara konsekvenser för domstolarnas arbetsbelastning. Under denna förutsättning kan kostnaderna hanteras inom ramen för Domstolars befintliga anslag. Regeringen avser dock att följa utvecklingen. För att åklagarna ska få snabb hjälp med analyser av substanser samt vid tolkningen av analysbesked kan i vissa fall den nya lagen om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser innebära ett merarbete för Uppgiften för laboratorierna blir i normalfallet att utreda vad för slags substans som polisen eller har omhän- Det är emellertid först i nästa led, när det visat sig att det inte handlar om någon kontrollerad substans, som frågan om omhänder- tagande uppkommer varför direkta merkostnader inte beräknas uppstå. Regeringen bedömer att den föreslagna lagen om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser inte innebär nya arbetsuppgifter för polisväsendets del i någon nämnvärd omfattning. uppgifter som kan komma att genereras med anledning av förslagen blir Förslaget har ju bland annat tillkommit på förslag från polisen som saknat ett sådant instrument. Från polishåll har det fram- hållits som oacceptabelt att man varit tvungen att lämna tillbaka miss- brukssubstanser till ungdomar då det visat sig att det inte varit någon Regeringen anser att eventuella merkostnader för polisväsendet ryms inom ordinarie budgetramar. Vad gäller ärenden som kommer att hanteras av med anled- ning av den föreslagna lagen om förstörande av vissa hälsofarliga miss- brukssubstanser bedömer regeringen att det merarbete som detta kommer att medföra för tullåklagarna ryms inom ordinarie budgetramar. Regeringen föreslår höjt straff för grovt dopningsbrott. en omklassificering av GBL och 1,4-butandiol från hälsofarliga varor till narkotika att straffen för olovlig hantering av dessa båda substanser blir avsevärt högre än . dömdes 12 personer till fängelse Regeringens bedömning är därför att de kostnadsökningar som kan föranledas av förslagen bör kunna inrymmas inom ramen för befintliga resurser. I den nya lagen om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser föreslår regeringen att det ska införas en möjlighet att begära ersättning för förstörda substanser i vissa fall. handläggas av Justitiekanslern. Regeringen bedömer att det merarbete som detta kan föranleda ryms inom myndighetens ordinarie budget. Reglernas effekter för företag Regeringens bedömning: Förslaget att narkotikaklassade ämnen ska kunna användas för industriellt ändamål underlättar för företagen, eftersom hanteringen annars skulle bli totalförbjuden om en vara klassificeras om från hälsofarlig vara till narkotika. Förslaget om till- syn över efterlevnaden av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt av föreskrifter och villkor som meddelas med stöd av lagen medför viss ökad administration och något ökade kostnader för före- tagen. Den ökade bördan för företagen är tämligen begränsad samti- digt som samhällsintresset av ökat skydd vid hanteringen av vissa varor väger tungt. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 5.2 så har GBL och 1,4 butandiol, som är klassificerade som hälsofarliga varor, samma effekter som GHB som är narkotikaklassad. De omvandlas också till GHB i kroppen efter intag. Ämnena är svårdoserade och flera dödsfall har inträffat. Tyvärr har det visat sig att den kontroll som sker inom ramen för lagen om hälsofarliga varor inte har varit tillräcklig för att förhindra läckage till personer som använder dessa ämnen i berus- ningssyfte. Regeringen föreslår därför att lagen om kontroll av narkotika (1992:860) ändras så att det ges en möjlighet att använda narkotiska ämnen för industriellt ändamål. I avsnitt 5.2 finns en beskrivning av den industriella användningen av GBL och 1,4-butandiol som i huvudsak används som lösningsmedel, rengöringsmedel samt vid plasttillverkning. , som har kontakt med många av dessa företag och deras bransch- organisationer, uppskattar att det finns ca 3540 företag som hante- rar GBL eller 1,4-butandiol i ren form och som kommer att beröras av de nya reglerna. Syftet med regeländringen är som tidigare nämnts att få till stånd en strängare kontroll av dessa ämnen för att förhindra att de kommer ut på missbruksmarknaden. Detta innebär med nödvändighet att kraven på de företag som hanterar dessa ämnen kommer att öka. GBL och 1,4-butan- diol är klassificerade som hälsofarliga varor vilket innebär att de också omfattas av kontrollregler som omfattar bl.a. tillstånd från och krav på handhavandet så som lagring m.m. De ökade administrativa kraven är att ansökan i stället ska ställas till Läke- medelsverket som är ansvarig myndighet för narkotikatillsynen. Själva ansökan är dock inte mer omfattande än ansökan till Statens folkhälso- institut. Avgiften är för ett sådant tillstånd. Det är dock viktigt att notera att om ämnena ingår i sådana beredningar eller blandningar, så som i t.ex. färger eller plaster, kommer de inte att omfat- tas av några kontrollåtgärder. I samband med tillståndsgivningen har företagen möjlighet att diskutera möjliga alternativa lösningar som finns och hur respektive företag på ett tidigt stadium kan bereda ämnena på ett sådant sätt att de är möjliga att missbruka och därmed heller inte omfattas av tillståndskravet. Den avgift till som normalt utgår för tillstånd kan av verket nedsättas eller helt eller delvis Detta skulle kunna bli aktuellt om tillståndet endast avser en Prop. 2010/11:4 mindre mängd i ett mindre företag. Ytterligare administrativa krav är att det på företaget ska finnas en ut- pekad narkotikaansvarig, att företaget löpande, och kvartalsvis, redovisar hantering och lagerstatus av de aktuella substanserna samt krav på att förvaring och lagerhållning sker på ett ur säkerhetssynpunkt betryggande sätt. Hur stor effekten blir för de enskilda företagen avgörs i stor omfattning av hur de agerar när de nya reglerna ska genomföras och vilka alternativ som står till buds och om det kan komma att utvecklas miljövänliga alternativ till de aktuella substanserna. Plast- och kemiföretagen har inte ställt sig avvisande till förslaget i sitt remissvar men har betonat att regelsystemet måste utformas på ett för den praktiska tillämpningen enkelt och tydligt sätt. Detta har också varit en utgångspunkt för regeringens förslag. har i sitt remissyttrande avstyrkt utredningens förslag med hänvisning till att de kommer att medföra ökade administrativa kostnader och avgifter för de företag som hanterar GBL och 1,4-butandiol. Rege- ringen bedömer dock att dessa ökade kostnader för företagen uppvägs av det skyddsintresse som finns för att stärka kontrollen av ämnen som missbrukas av framför allt ungdomar och som orsakar dödsfall. Även de föreslagna reglerna i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor om en tillsynsmyndighet för hälsofarliga varor (avsnitt 5.3) kommer att ställa vissa ökade administrativa krav på företag som hanterar sådana ämnen. får en tydlig roll som tillsynsmyndighet och bemyndigas att utfärda sådana föreskrifter som behövs för att få till stånd en god efterlevnad av lagens regler. Även här bedömer regeringen att de skärpningar som föreslås är väl motiverade utifrån skyddsintresset. 6.4Brottslighet och brottsförebyggande arbete Regeringens förslag syftar generellt till att motverka brottslighet och flertalet av förslagen innebär åtgärder för att förebygga brott. Förslagen bedöms inte ha några miljökonsekvenser. Förslaget att införa en möjlighet att använda narkotikaklassade ämnen inom industrin har sin grund i att det inte finns några fullgoda och miljö- vänliga alternativ till GBL och 1,4-butandiol. En narkotikaklassning med nuvarande regler skulle totalförbjuda dessa medel utom för vetenskapligt och medicinskt ändamål. , jämställdhet och integration Prop. Den kommunala självstyrelsen påverkas inte av förslagen. Detsamma gäller jämställdheten mellan kvinnor och män samt integrationen i det svenska samhället. Regeringens förslag till ny lag om förstörande av vissa hälsofarliga miss- brukssubstanser samt ändringarna i , lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, lagen (1992:860) om kontroll av nar- kotika och lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor bör träda i kraft . 8.1Förslaget till lag om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser Lagrådet har förordat att det i rubriken till lagen enbart talas om hälso- farliga substanser. Regeringen anser att en sådan lydelse kan innebära en risk för förväxling med annan lagstiftning, t.ex. lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor och väljer därför att behålla den rubrik som föreslagits i lagrådsremissen. Lagens syfte och tillämpningsområde Syftet med den föreslagna lagen anges i denna inledande paragraf, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Av paragrafen framgår att lagen innehåller bestämmelser som syftar till att förebygga att människor missbrukar vissa hälsofarliga substanser, som anges närmare i 2 §. Med substans avses här grundämnen, kemiska föreningar, blandningar och andra beredningar. I lagen används begreppet substans såväl för preparat eller medel som kan komma att klassificeras som narkotika som för ämnen eller varor som kan komma att klassificeras som hälsofarliga. När begreppet substans används i denna lag åsyftas inte bara de aktiva beståndsdelarna i den kemiska föreningen, blandningen eller beredningen utan hela produkten i form av exempelvis tabletter, kapslar eller lik- nande. Paragrafen, som reglerar tillämpningsområdet har behandlats i den all- männa motiveringen (avsnitt 5.4.2). I paragrafen regleras lagens tillämpningsområde. I tre punkter anges närmare vilka substanser som kan komma ifråga för beslut om förstö- Det rör sig enligt punkt 1 om sådana substanser som har klassifice- Prop. 2010/11:4 rats som narkotika eller som hälsofarliga varor enligt en författning som har beslutats men som ännu inte har trätt i kraft. Vidare gäller det enligt punkt 2 substanser som är föremål för motsvarande förklaring enligt en internationell överenskommelse. Uttrycket internationell överenskom- melse som har tillträtt syftar på de som har anslutit sig till; allmänna narkotikakonvention (SÖ 1964:59) med tilläggsprotokoll (SÖ 1972:41) och konvention om psykotropa ämnen (SÖ 1972:42). Bestämmelsen är generellt utfor- mad så att både framtida nya överenskommelser och tillägg till de redan befintliga överenskommelserna omfattas. I punkt 3 regleras substanser som det kan antas att regeringen kommer att förklara som narkotika enligt förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika eller som hälsofarlig vara enligt förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. För att lagen ska kunna tillämpas på sådana substanser krävs det inte att man med säkerhet vet att substansen kommer att klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara. Det räcker att det finns objektiva skäl att anta att en sådan förklaring kan komma till stånd. Beviskravet har diskuterats i avsnitt 5.4.2. Enligt paragrafen får beslut meddelas om förstörande av en substans som, på grund av omständigheterna i det enskilda fallet, kan antas vara avsedd att användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan och därvid kan komma att förorsaka skada eller dödsfall. Om så är fallet ska bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt ärende. En substans som marknadsförs som ett berusningsmedel får normalt anses uppfylla kraven i fråga om berusningseffekt. Detsamma torde gälla en substans som har visat sig ge sådana effekter. Det räcker emellertid inte att substansen i sig kan ha berusningseffekt.