prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — ESV anser dock att riktlinjerna bör avse när utgifter på inkomsttitel ska användas som finansieringsmetod, och inte som utredaren föreslagit när kreditering av skattekonto ska få ske. Skälet till detta är, enligt Prop. 2010/11:40 myndigheten, att kreditering av skattekonton är en administrativ metod att tillgodoföra skattskyldiga pengar och att metoden saknar samband med redovisningen på statens budget. Slutligen är remissinstanserna i huvudsak positiva till eller har ingen erinran mot förslaget att regeringen ska åläggas en skyldighet att redovisa påpekar dock att utvecklingen har gått mot mera differentierade skattesatser och att det därför kan vara svårt att ställa upp en jämförelsenorm att beräkna skatteavvikelser mot. Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på budgetens utgiftssida. Men det finns också stöd eller utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter, och som påverkar budgetens Många av dessa skatteutgifter har införts som medel för att främja politiska mål på avgränsade områden som t.ex. boende, miljö, arbetsmarknad eller näringsliv. Ur ett budgetperspektiv kan sådana skatteutgifter jämställas med stöd som utgår från budgetens utgiftssida. Det finns emellertid även skatteutgifter som tillkommit för att underlätta den praktiska hanteringen i skattesystemet. Det kan ha skett av administrativa skäl för att t.ex. uppnå enkelhet och legitimitet eller för att undvika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. I sådana fall kan skatteutgiften ha en skatteadministrativ eller skatteteknisk motivering. Ett exempel på detta är att kapitalvinstskatter på fastigheter och aktier tas ut när vinsten realiseras och inte när den uppkommer vilket skulle vara i överensstämmelse med den norm som tillämpas för inkomstbeskattning. Ur ett budgetperspektiv bör sådana skatteutgifter inte jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. Gränsen är dock inte alltid klar mellan de skatteutgifter som utgör medel för att främja politiska mål och de som är skattetekniskt eller skatteadministrativt motiverade. Tillvägagångssättet när stöd har utgått genom kreditering av skattekonto har varit att en skattskyldigs skattekonto tillgodoräknats belopp som motsvarat utgifter för vissa ändamål. Det har medfört att inkomsttitlar kommit att redovisas med nettobelopp, dvs. skatteinkomsterna minskats med utgifter. Kritiker har menat att den valda finansieringsmetoden avviker från vad som är god praxis för bruttoredovisning och att metoden skapat utrymme under utgiftstaket eller undvikit att ta utrymme i anspråk. En teknisk justering av utgiftstaket som neutraliserade denna effekt borde enligt dessa ha vidtagits (bet. 2001/02:FiU25 s. 12 ff.). Enligt budgetlagen ska statens inkomster och utgifter budgeteras och redovisas brutto på statens budget. Lagen innehåller inget undantag från bruttoprincipen beträffande inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Sådana inkomster ska därför alltid budgeteras och redovisas brutto. Utgifter får således inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. 2010/11:40 Däremot får korrigeringar och omföringar och liknande göras i enlighet med god redovisningssed. När förfarandet med kreditering av skattekonto för utgifter för vissa stöd har använts som finansiering, har detta inneburit att avvikelser gjorts från den bruttoredovisningsprincip som budgetlagen utgår från. Dessa finansieringar har beslutats av i annan lag. Sådana speciallagar tar enligt gängse rättsprinciper över den generella bestämmelsen om bruttoredovisning i budgetlagen. Skälen för regeringens förslag Redovisning av utgifter mot inkomsttitlar Regeringen anser att det, mot bakgrund av erfarenheterna av de stöd som finansierats på budgetens inkomstsida, är angeläget att ytterligare markera att utgifter inte ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Det bör därför tydligt framgå av budgetlagen att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 3 kap. 5 § i förslaget till budgetlag. Om regeringen eller likväl önskar finansiera sådana utgifter på budgetens inkomstsida kommer detta att utgöra en avvikelse från budgetlagen. Detta hindrar dock inte att med en speciallag beslutar att så ändå ska ske. För den händelse det framöver blir aktuellt att genom speciallag finansiera utgifter för stöd på budgetens inkomstsida bör en teknisk justering göras av utgiftstaket för att taket ska behålla den avsedda finansiella stramheten. Bestämmelsen tar sikte på sådana stöd som normalt ska finansieras med anslag och som inte har någon koppling till skattelagstiftningen vare sig i form av skattenedsättningar eller på annat sätt är en del av skattelagstiftningen. Detta överensstämmer med den redovisningsprincip som tillämpas i nationalräkenskaperna. I statens budget redovisas denna typ av stöd under inkomsthuvudgrupp 8100 Utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto. Ur ett budgetperspektiv kan det finnas skäl att mer generellt utreda hur skattenedsättningar bör hanteras vid budgetering. I det följande återkommer regeringen till vikten av att en konsekvenserna för budgeten av en skattenedsättning prövas lika noga som konsekvenserna av en reform på utgiftssidan. Regeringen avser att göra en översyn och återkomma till i denna fråga, senast . I det föregående, där frågan om omfattningen av statens budget behandlas, anför regeringen att skatteinkomster alltid ska redovisas mot inkomsttitel. Detta gäller även i de fall skatteinkomsterna tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. I och med att alla skatteinkomster förs upp på inkomsttitlar behöver i en del fall avräkningar, omföringar och korrigeringar göras för olika inkomster. Detta görs för intäkter som förs till fonder, bl.a. insättningsgarantiavgifter, och för skatter som tillhör andra sektorer, bl.a. kommunala inkomstskatter, vilka budgeteras på negativa inkomsttitlar. Budgetering och redovisning på budgeten blir därmed tydlig och bör även i fortsättningen ske på detta sätt. Obligatorisk redovisning av skatteutgifter Skatteutgifter redovisades för första gången ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:100). Därefter har skatteutgifterna redovisats i en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen. redovisas skatte- utgifterna i en särskild skrivelse till . Redovisningen av skatteutgifter fyller två syften. Det ena är att tydliggöra de indirekta stöd till hushåll och företag som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. Det andra syftet är att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna som anses bidra till skattesystemets effektivitet. Skatteutgifter kan vara ett alternativ till ett bidrag från utgiftssidan av budgeten och konkurrerar därmed i princip om det budgetmässiga utrymmet på samma sätt som utgifter, men till skillnad från en subvention som förs upp under ett anslag tar de inte i anspråk något utrymme under ett utgiftstak. Vidare finns ofta inte någon beloppsmässig begränsning av hur stort inkomstbortfallet från en skatteutgift får bli. Det är inte ens säkert att det i efterhand är möjligt att beräkna hur stort skattebortfall en skatteutgift har lett till. Det skulle därmed kunna finnas en risk för att prövningen av en skatteutgifts kostnader och effekter inte blir lika noggrann som en prövning av en ny utgift med samma ändamål. Om befintliga skatteutgifter inte redovisas tydligt finns det också en risk för att en införd skatteutgift inte uppmärksammas lika regelbundet som en utgift på ett anslag. I syfte att upprätthålla en god budgetdisciplin bör i princip likartade krav ställas på beredningen och redovisningen av skatteutgifter som på beredningen och redovisningen av utgifter på anslag. Inte minst mot bakgrund av att minskade inkomster påverkar både budgetsaldot och den offentliga sektorns finansiella sparande på motsvarande sätt som ökade utgifter. Vid införandet av en skatteutgift bör därför konsekvenserna för budgeten prövas lika noggrant som en reform på utgiftssidan. En redovisning av de beloppsmässiga effekterna lämnas i den särskilda skrivelsen till . Den redovisning till av skatteutgifter som görs ansluter till och Internationella valutafondens (IMF:s) rekommendationer om god praxis för utformningen av budgeten. I propositionen med förslag till budgetlag anförde regeringen att det var dess avsikt att även lämna en redovisning av skatteutgifterna (prop. 1995/96:220 s. 44). Formen för redovisningen, liksom vad som borde ingå i den, kunde dock komma att utvecklas och borde närmare övervägas. Regeringen ansåg därför att det var för tidigt att redan då i budgetlagen införa en skyldighet för regeringen att lämna sådana redovisningar. Enligt regeringens uppfattning har tillräckliga erfarenheter vunnits av betydelsen av att skatteutgifter av olika slag redovisas för och av i vilka former detta kan ske. Regeringen anser därför att en Prop. 2010/11:40 bestämmelse nu bör införas som gör det till en skyldighet för regeringen att lämna en redovisning av skatteutgifterna. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 10 kap. 4 § i förslaget till budgetlag. För att kunna beräkna hur stor en skatteutgift är krävs en jämförelsenorm. I regel bygger jämförelsenormen på principen om enhetlig beskattning där olika former av inkomster inom ett givet inkomstslag ska beskattas med samma skattesats. Detsamma gäller för olika slag av konsumtion. En skatteutgift innebär att skatteuttaget är lägre än vad som följer av . Ett exempel på en skatteutgift är den reducerade mervärdesskattesatsen på livsmedel som är . är i detta fall och skatteutgiften utgörs av skillnaden mellan multiplicerat med underlaget. Som påpekar i sitt remissvar kan det ibland vara svårt att fastställa en jämförelsenorm mot vilken skatteutgiften ska beräknas. Som framgår av skrivelsen Redovisning av skatteutgifter (skr. 2009/10:195 s. 17) pågår inom ett arbete med att vidareutveckla modellerna för den jämförelsenorm som tillämpas. Arbetet syftar till att analysera samhällsekonomiskt motiverade avsteg från om enhetlig beskattning. Riktlinjer om krediteringar av skattekonto Utredaren har föreslagit att det införs riktlinjer för kreditering av skattekonto. Omfattningen av finansieringen via skattekonto- krediteringarna av stöd som är att likställa med vanliga budgetutgifter har dock reducerats så kraftigt till antal och omfattning att den inte kan sägas utgöra ett egentligt problem. Regeringen har vidare svårt att se att det skulle finnas nya stöd som med fördel finansieras genom kreditering av skattekonto. Något behov av riktlinjer på området finns därmed knappast. 7 Anslagstyper och anslagsvillkor 7.1Behovet av de nuvarande anslagstyperna Regeringens bedömning: Anslagstyperna reservationsanslag och obetecknat anslag bör avskaffas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot bedömningen. Kammarkollegiet har ingen erinran mot bedömningen, men anför att ramanslaget inte kommit att bli den flexibla finansieringsform som det var tänkt från början. Utvecklingen med indragningar av anslagssparande har enligt kollegiets uppfattning motverkat syftet med ramanslaget och har inte bidragit till god budgetdisciplin. att det obetecknade anslaget och reservationsanslaget tas bort. regeringens tilldelning av anslag till myndigheterna har dessa, enligt ESV, i praktiken fått en annan karaktär än ramanslaget. ESV anser att bör ta ställning till vilka villkor som ska gälla för ett anslag, och inte regeringen. () avstyrker att reservationsanslaget avskaffas. Myndigheten anser att den funktion som reservationsanslaget har inte i sin helhet täcks av ramanslaget. Bakgrund: Före budgetlagens ikraftträdande användes fyra typer av anslag, nämligen förslagsanslag, reservationsanslag, ramanslag och obetecknat anslag. För de olika typerna av anslag gällde skilda villkor för regeringens befogenhet att överskrida anvisade anslagsbelopp och för att föra över oförbrukade medel eller överskridanden till ett senare budgetår. I och med att budgetlagen trädde i kraft slopades förslagsanslaget. Denna anslagstyp kännetecknades av att regeringen fick överskrida det anvisade beloppet om det behövdes för att ändamålet med anslaget skulle uppfyllas. Detta ledde till att anslagen beräknades med bristfällig noggrannhet och att betydande överskridanden var vanliga. En sådan ordning ansågs inte främja god budgetdisciplin och ansågs heller inte vara förenlig med tanken att ett tak för statens utgifter tillämpas både i beredningen och genomförandet av statens budget. I praktiken utvidgades därmed tillämpningsområdet för ramanslaget, som tidigare endast använts för förvaltningsverksamhet, så att denna anslagstyp kom att användas även för de ändamål för vilka det tidigare förslagsanslaget använts, bl.a. för lagreglerade förmånssystem. Det betyder att blev ramanslaget den både antalsmässigt och beloppsmässigt helt dominerande anslagstypen i statsbudgeten. Enligt budgetlagen kan tre anslagstyper användas, nämligen obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag. För dessa gäller följande villkor. Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Ett reservationsanslag får inte överskridas och outnyttjade medel får användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på budgeten. Ett ramanslag får tillfälligt överskridas med högst genom att en anslagskredit tas i anspråk. Tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen kredit. Med bemyndigande får ett ramanslag även överskridas om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. Outnyttjade medel får användas under följande budgetår. I budgetpropositionen föreslog regeringen att de nio reservationsanslag som fanns uppförda på budgeten skulle omvandlas till ramanslag och att outnyttjade medel på anslagen skulle bilda anslagssparanden på de nya ramanslagen (prop. 2003/04:1). Syftet med reservationsanslaget angavs i propositionen kunna nås genom att koppla ett beställningsbemyndigande till ett ramanslag. godkände förslaget (bet. 2003/04:FiU1, rskr. 2003/04:42). Budgetlagen ändrades dock inte och anslagstypen reservationsanslag finns därför ännu formellt sett kvar. ekonomiska vårproposition informerade regeringen om att det var regeringens avsikt att de 36 anslag som i statsbudgeten var uppförda som obetecknade anslag, i budgetförslaget i stället skulle föras upp som ramanslag (prop. 2004/05:100). Det skäl som regeringen angav var att användningen av det obetecknade anslaget inte medförde några påtagliga fördelar. hade inget att erinra mot förändringen (bet. 2004/05:FiU20 s. 89 f.). Regeringen fullföljde sin avsikt och det obetecknade anslaget används inte . Budgetlagen har inte heller på denna punkt ändrats. Även anslagstypen obetecknat anslag finns således formellt sett kvar. Det kan i sammanhanget nämnas att lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och , som trädde i kraft , endast anger en anslagstyp, ramanslaget, för myndigheter. För detta ramanslag gäller i flera avseenden snävare villkor än för det ramanslag som regleras i budgetlagen. Skälen för regeringens bedömning: har regeringen i sitt budgetförslag och i besluten om anslagen endast använt en anslagstyp, nämligen ramanslaget. Några praktiska nackdelar av de slag som Kammarkollegiet, ESV och CSN pekar på med att inte använda det obetecknade anslaget eller reservationsanslaget, vilka båda användes för ett litet antal anslag som omfattade mindre belopp, finns enligt vad som utvecklas i det följande inte. Varken det obetecknade anslaget eller reservationsanslaget får överskridas av regeringen. Det förhållandet att ramanslaget under vissa förutsättningar får överskridas av regeringen har inte inneburit någon försvagad budgetdisciplin eller att mer medel än avsett tilldelas ett ändamål. Samma strikta prövning sker numera för alla anslag på budgeten vad gäller användning av anslagssparande respektive utnyttjande av möjligheten till anslagskredit och överskridande. I förhållande till de myndigheter som på regeringens uppdrag verkställer beslut anges de närmare villkoren för användning av outnyttjade medel (anslagssparande) och för anslagskredit i anslagsförordningen (1996:1189) samt i regleringsbreven för de olika myndigheterna. För de anslag som var obetecknade gäller genomgående att det i regleringsbrevet föreskrivs att anslagssparande inte får föras över till följande budgetår och att någon anslagskredit inte får tas i anspråk. Det obetecknade anslaget kan visserligen ses som grundformen för alla anslag; ett belopp anvisas för ett visst ändamål ett visst år, varvid anvisade medel inte får överskridas och outnyttjade medel inte får användas . De fall då ett anslag med sådana villkor i praktiken kan användas får emellertid bedömas vara så få att det knappast behövs någon särskild anslagstyp för ändamålet. Syftet med reservationsanslaget var att medel för ett projekt som sträckte sig skulle kunna anvisas redan när projektet beslutades. Regeringen fick befogenhet att ikläda staten ekonomisk förpliktelse (tidigare 9 kap. 10 § RF, numera 9 kap. 8 § andra stycket) motsvarande det anvisade anslaget. Denna ordning ledde emellertid till att stora behållningar uppkom på anslagen och det var ofta oklart om anslagsbehållningarna motsvarades av ingångna åtaganden. 2010/11:40 används i stället ett ramanslag på vilket de anslagsmedel anvisas som behövs för att klara de utgifter som uppkommer det aktuella budgetåret. Anslaget kombineras med ett bemyndigande som gör det möjligt för regeringen att ikläda staten ekonomiska åtaganden. Regeringen anser till skillnad från CSN att detta är en bättre ordning. Frågor om beställningsbemyndiganden behandlas i avsnitt 9. Vad som anförts och de erfarenheter som vunnits av att använda ramanslag när medel anvisas på statens budget talar för att det nu är lämpligt att avskaffa bestämmelserna i budgetlagen om obetecknat anslag och reservationsanslag. Regeringen får med stöd av 7 § budgetlagen vid tilldelningen av anslag till en myndighet begränsa villkoren för utnyttjande av ett anslag. ESV menar att det sätt på vilket regeringen utnyttjat denna möjlighet lett till att de anslag som anvisat i praktiken fått en annan karaktär än ramanslaget. Enligt ESV bör det vara som beslutar om de villkor som ska gälla för ett anslag. Om reservationsanslaget och det obetecknade anslaget tas bort skulle det enligt ESV medföra att inflytande över vilka villkor som ska gälla vid tilldelningen av anslag skulle bli alltför litet. Regeringen vill med anledning av det ESV anfört påminna om att inte har haft något att invända mot att regeringen inte längre använder dessa båda anslagstyper i sina budgetförslag till . Vidare vill regeringen framhålla att det finns ett behov av situationsanpassning som ett led i den verkställande maktens genomförande av beslut. Det bör därför alltid finnas en möjlighet för regeringen att besluta om snävare villkor för ett anslag än de som gäller enligt budgetlagen. Det betyder att det enligt regeringens uppfattning inte behövs andra anslagstyper än ramanslaget. I det följande prövar regeringen om de nuvarande villkoren för ramanslaget är lämpliga. Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse som gör det möjligt för att för ett visst anslag besluta om begränsningar av anslagssparandet. Utredningens förslag: Överensstämmer endast till viss del med regeringens. Utredningen föreslår dessutom att outnyttjade medel på ett anslag får användas med ett belopp som motsvarar högst av det anvisade anslaget. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har ingen erinran mot förslaget. anser att samma begränsningar i anslagssparandet bör gälla alla anslag oavsett ändamål. () avstyrker förslaget om en beloppsmässig begränsning av anslagssparandet. ESV menar att en sådan beloppsmässig begränsning kan komma att leda till att i stor utsträckning behöver anvisa medel för samma verksamhet . i län anser att anslagssparandet för myndigheterna bör vara medan anser att anslagssparandet bör höjas till . och Rådet för Europeiska socialfonden i avstyrker förslaget om begränsningar i möjligheterna till anslagssparande. Bakgrund: Det nuvarande ramanslaget kännetecknas bl.a. av att regeringen får använda outnyttjade medel under följande budgetår. Det betyder att medel som inte använts ett visst budgetår förs över till följande budgetår som anslagssparande. Någon begränsning till belopp eller i fråga om hur länge outnyttjade medel kan sparas och disponeras av regeringen finns inte. I förarbetena till budgetlagen angav regeringen (prop. 1995/96:220 s. 28) att en regel som begränsar möjligheten att föra över outnyttjade medel till följande budgetår skulle försvaga incitamentet till god hushållning. Regeringen ansåg därför att det inte var lämpligt att lagfästa en sådan regel. Däremot anförde regeringen att den avsåg att pröva överföringar av anslagsmedel i den ordinarie budgetprocessen. Regeringen har också på olika sätt beslutat att anslagssparande ska dras in. infördes sålunda en bestämmelse i 11 § anslagsförordningen (1996:1189) som innebär att en myndighet får överföra ett anslagssparande som uppgår till högst av anslaget. Regeringen kan dock enligt 11 a § besluta att ett större belopp får överföras. Belopp som inte får överföras dras in. Regeringen fattade tidigare varje vår beslut om disposition och därmed om indragning av anslagsbehållningar. ingår sådana beslut i de regleringsbrev som beslutas och avser det kommande budgetåret. De principer som därvid tillämpas innebär att allt anslagssparande på förvaltningsanslag som överskrider av anslaget dras in och att allt anslagssparande på rättighetsbaserade anslag, t.ex. Arbetsskade- ersättningar m.m., dras in. Anslagssparandet på övriga anslag prövas individuellt med utgångspunkten att sparandet ska dras in. Skälen för regeringens förslag: Alltsedan regeln med begränsningen av anslagssparandet till för förvaltningsmyndigheterna infördes har den flitigt diskuterats av olika myndighetsföreträdare. Diskussionen har handlat om regeln som sådan, nivån för anslagssparandet och hur regeringen tillämpar regeln. En del bedömare har ansett att är en för låg nivå för att åstadkomma de incitament till en effektiv användning av anslagsmedel som en sparmöjlighet ska ge och menar att regeln bör tas bort. har t.ex. föreslagit att treprocentsgränsen för myndigheternas möjligheter att behålla sitt anslagssparande tas bort (SOU 2008:118). Särskilt stark kritik har dock riktats mot den s.k. frysningen av anslagskrediter och anslagssparande som tillfälligt infördes . Av en kartläggning som ESV gjort framgår bl.a. att regeringens beslut av många myndigheter ansetts ha fått ganska eller mycket negativa effekter för möjligheterna att genomföra planerad verksamhet (Frysningen 2005 begränsningar av myndigheternas anslagssparande och anslagskredit, ESV 2006:3). Det kan enligt regeringens mening inte uteslutas att sådana kortsiktiga åtgärder för att klara utgiftstaket kan få negativa konsekvenser för långsiktigheten och effektiviteten i myndigheternas sätt att använda anslagsmedlen. Det skulle då närmast vara bristen på förutsägbarhet som ger en negativ verkan. En regel som tillämpas med fasthet och konsekvens behöver däremot inte få samma negativa effekt. Den begränsning av anslagssparandet som finns i anslagsförordningen, och den praxis för indragningar som tillämpas, är ett uttryck för att regeringen anser att en eventuell försvagning av incitamentet till god hushållning väger lättare än omsorgen om god budgetdisciplin och god kontroll av medelsförbrukningen under utgiftstaket.