prop · GX03180 · 2010-04-14 00:00:00 — Vinsten varierar enligt rapporten från upphandling till upphandling, men genomsnittsvärdet ligger så högt som mellan av värdet, när priset i den formella upphandlingen jämförs med priset hos en slumpmässigt vald leverantör. En annan observation av betydelse för utformningen av regelverket är att kostnaderna för formaliserade upphandlingar hos den som upphandlar generellt är lägre än vad opinionsbildningen har tenderat att göra gällande. Skillnaderna torde bero på att man i debatten ofta inte skiljer mellan de kostnader som man har vid alla inköp och de kostnader som specifikt hänför sig till upphandlingsregelverket. Beräkningarna i rapporten visar även att konkurrensutsättning och annonsering av upphandlingar lönar sig redan vid låga värden (se även avsnitt 16.3.2). Med förfarandet konkurrenspräglad dialog ges upphandlande myndig- heter ett effektivt instrument för att hantera särskilt komplexa upp- handlingar. Genom förfarandet ökar möjligheterna att beakta tekniska innovationer när den upphandlande myndigheten fortlöpande kan diskutera och väga unika lösningar mot varandra. Förfarandet kan således stimulera framväxten av ny teknik. Marknadens möjligheter att finna nya former av finansiering och rättsfrågor såsom ägarkonstellationer kan också utvärderas. Förfarandet kan därmed även vara ett effektivt instrument att finna privata alternativ eller nya former av samarbeten för att genomföra offentlig verksamhet. bör konkurrenspräglad dialog kunna minska kostnaderna för särskilt komplicerade upphandlingar, bl.a. genom att de anbudssökande tillåts presentera innovativa lösningar och förslag som myndigheten kostnadseffektivt kan få ta del av. För att underlätta användningen av konkurrenspräglad dialog bör en vägledning tas fram. Elektroniska auktioner kan förväntas leda till lägre priser och även bättre villkor i övrigt för upphandlande myndigheter och enheter. Kostnaderna för inköp av varor och tjänster för staten, kommuner, landsting och verksamheter inom försörjningssektorerna torde därmed minska. Hur stora dessa besparingar kan komma att bli till följd av införandet av bestämmelser om konkurrenspräglad dialog och elektronisk auktion går emellertid inte att uppskatta. Risken för eventuella negativa effekter av elektroniska auktioner bedöms minska genom att en vägledning bör tas fram. Regeringen har beslutat att ge Kammarkollegiet i uppdrag att utforma och publicera en vägledning om konkurrenspräglad dialog och elektronisk auktion (dnr Fi2010/1674). De utökade möjligheterna för leverantörerna att begära överprövning, och nya tillsynsroll, bedöms leda till att antalet rättsprocesser kommer att öka på området. Ett anslag om för denna nya tillsynsverksamhet har redan lämnats till i budgetpropositionen för (prop. 2008/09:1, utgiftsområde 2, avsnitt 4 och 13). Något ytterligare behov av resurser bedöms inte föreligga. Förslagen har i stora delar beretts med en referensgrupp bestående av representanter för bl.a. myndigheter, kommuner och näringsliv. Under denna beredning har framkommit att förslaget medför ökade krav på kompetens för att upphandla och ett ökat behov av samordning. Detta behov kan till viss del tillgodoses av det upphandlingsstöd som Kammarkollegiet i budgetpropositionen för (prop. 2008/09:1) fått i uppdrag att utveckla. Vidare visar Statskontorets rapport effektivare statlig inköpssamordning analys och förslag (dnr Fi2008/4012) att en samordnad upphandling medför betydande besparingar. En ökad samordning och en ökad grad av centraliserad upphandling kan således leda till vissa besparingar. Konsekvenser för kommuner och landsting I likhet med statens utgifter bedöms effekten av en ökad konkurrens- utsättning leda till lägre kostnader för kommuner och landsting. Detta uppväger de ökade administrativa kostnaderna för att upphandla. Förslagen om förenklingar för upphandlingar som inte omfattas av det direktivstyrda området kan också förväntas ha en viss positiv effekt. Även för kommuner och landsting saknas emellertid data för att uppskatta hur stora besparingarna kommer att bli. I likhet med vad som anförts om konsekvenserna för de statliga finanserna, bör konkurrenspräglad dialog kunna minska kostnaderna för särskilt komplicerade upphandlingar, bl.a. genom att de anbudssökande tillåts presentera innovativa lösningar och förslag som kommuner och landsting kostnadseffektivt kan få ta del av. I vilken omfattning konkurrenspräglad dialog kommer att användas går dock inte att förutse. Användningen av elektronisk auktion torde leda till att kostnaderna för inköp av varor och tjänster för kommuner, landsting och verksamheter inom försörjningssektorerna minskar. Hur stora dessa besparingar kan komma att bli är emellertid mycket svåra att uppskatta, bl.a. med hänsyn till att det är svårt att förutse i hur stor omfattning användningen kommer att bli. Elektronisk auktion har enligt uppgift använts ett fåtal gånger av kommuner och uppges ha lett till avsevärda besparingar. Det har, som ovan nämnts, framförts att förslaget leder till ett ökat behov av centralisering av upphandlingar. Även inom kommuner och landsting gör sig sannolikt fördelarna av samordnad upphandling gällande. Bestämmelserna om miljöhänsyn och sociala hänsyn torde inte medföra påtagligt högre kostnader för de upphandlande myndigheterna och enheterna med hänsyn till att de beaktar sådana hänsyn i stor omfattning. Vidare innehåller bestämmelsen en begränsning så tillvida att den upphandlande myndigheten eller enheten bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upphandlingens art motiverar detta. De har således rätt att avstå från fördyrande krav. Genom den föreslagna ändringen av direktupphandlingsgränsen och de nya rättsmedel som föreslås bör antalet upphandlingar som konkurrens- utsätts öka. Den offentliga marknaden kommer därmed att bli mer tillgänglig för företagen. Detta ger företagen ökade möjligheter att få avsättning för produkter till staten, kommuner, landsting och verksamheter inom försörjningssektorerna. Genom ökad konkurrens på upphandlingsmarknaden ökar också möjligheterna för företagen att öka sin produktivitetstillväxt. Det går inte att ange hur många företag som kommer att omfattas av regelförändringarna. I den tidigare nämnda rapporten till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), Regelverk och praxis i offentlig upphandling (2009:2), hänvisas till en undersökning som gjordes (s. 39). Enligt denna undersökning är det totala antalet upphandlingar svåruppskattat, men torde ligga någonstans mellan 1 000 000 och 10 000 000. Antalet formaliserade upphandlingar kan uppskattas till ett par hundra tusen. Vidare anges att en sammanfattande bedömning är att den upphandlingspliktiga volymen uppgick till , vilket motsvarade 15,5 av BNP. Dåvarande Verket för näringslivsutveckling () har försökt mäta företagens administrativa kostnader för att delta i offentliga upphandlingar. Nuteks rapport upphandling vad tycker företagen är krångligt? (R 2008:06) bekräftar emellertid att sådana mätningar kan vara svåra att dra några säkra slutsarser av. En öppnare upphandlingsmarknad leder dock till fler upphandlingar. Det är därför naturligt att dessa nya affärsmöjligheter måste administreras. Företagen får här göra en avvägning mellan möjligheten att vinna en upphandling och de administrativa kostnaderna för att delta i upphandlingen. Den föreslagna möjligheten för företag att samverka även om upphandlingar som understiger EU:s tröskelvärden kan väntas ha en viss positiv effekt på små och medelstora företags möjligheter att konkurrera om upphandlingsavtal. Små och medelstora företag bedöms ha stor delaktighet i ramavtal. Frågan om små och medelstora företags möjligheter att delta i centraliserade upphandlingar har behandlas av Statskontoret i rapporten En effektivare statlig inköpssamordning analys och förslag (2009:12). 2009/10:180 Enligt Statskontoret kan en helt entydig bild inte erhållas av hur små och medelstora företag påverkas av samordnad upphandling som den statliga inköpssamordningen. Det kan dock konstateras att förslaget om inköpscentraler i stort sett är en kodifiering av praxis och att de föreslagna reglerna därför inte bör påverka företagen i någon större utsträckning. Hur de små och medelstora företagen påverkas av samordnad upphandling behandlas mer utförligt i avsnitt 14.2 om inköpscentraler. De föreslagna regelförenklingarna minskar företagens administrativa börda vid upphandlingar, vilket sannolikt betyder mer för små och medelstora företag än för stora företag. En möjlighet till fortbildning kommer också att finnas tillgänglig för små och medelstora företag hos Kammarkollegiet som i budget- propositionen för (prop. 2008/09:1) fått i uppdrag att inrätta ett upphandlingsstöd. Även tillsynsmyndigheten, , till- handahåller information på upphandlingsområdet. Vidare bedöms den plattform för elektronisk upphandling som Kammarkollegiet fått i uppdrag att utveckla få stor betydelse för företagen. föreslås få en förändrad tillsynsroll som kan förväntas medföra ett behov av ändrade arbetsmetoder. Förändringen medför också en ökad arbetsbelastning. har redan beviljats anslag om för denna nya tillsynsverksamhet (prop. 2008/09:1). Ianspråktagande av resurser för arbetet ska rymmas inom ramen för detta anslag. Eftersom antalet upphandlingar sannolikt kommer att öka, är det följdriktigt att anta att antalet ansökningar om överprövning kommer att öka i allmän förvaltningsdomstol. Vidare kommer mål om överprövning av avtal att vara en ny företeelse i domstolarna. nya tillsynsroll kommer också medföra nya typer av mål som ska hanteras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. De föreslagna ändringarna kan förväntas medföra en ökad måltillströmning i dessa domstolar. Det saknas dock beräkningar för hur stort antal nya mål som kommer att genereras. Lagstiftningens ändamål är att långsiktigt kunna öka de upphandlande myndigheternas och enheternas regelefterlevnad, varför det kan antas att lagändringarna inledningsvis kommer att medföra en ökad måltillströmning som med tiden kommer att avta och plana ut. Ändringarna föreslås träda i kraft . De allmänna förvaltningsdomstolarna har kompenserats med och med . Därefter ska en utvärdering göras av de faktiska kostnaderna. För de allmänna domstolarna förväntas förslaget inte medföra någon större effekt. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen i övrigt bedöms inte ha någon påverkan på den kommunala självstyrelsen. En större upphandlingsmarknad kommer att leda till ett ökat intresse för nya företag att etablera sig och konkurrera på denna marknad. Detta bedöms ha en positiv effekt på sysselsättningen. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget innebär att det vid upphandling kommer att tas ökad hänsyn till miljön och till sociala frågor. 19.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling 1 § I denna lag finns föreskrifter om lagens innehåll och tillämpningsområde samt allmänna bestämmelser (1 kap.), definitioner (2 kap.), tröskelvärden (3 kap.), upphandlingsförfaranden (4 kap.), ramavtal (5 kap.), elektronisk auktion (5 a kap.), tekniska specifikationer och särskilda kontraktsvillkor i förfrågningsunderlag m.m. (6 kap.), annonsering av upphandling (7 kap.), tidsfrister för att komma in med anbudsansökningar och anbud m.m. (8 kap.), kommunikation, information och dokumentation (9 kap.), uteslutning av leverantörer (10 kap.), kontroll av leverantörers lämplighet och val av deltagare m.m. (11 kap.), tilldelning av kontrakt (12 kap.), byggkoncessioner (13 kap.), projekttävlingar på tjänsteområdet (14 kap.), upphandling som inte omfattas av direktivet (15 kap.), avtalsspärr, överprövning och skadestånd (16 kap.), upphandlingsskadeavgift (17 kap.), och tillsyn (18 kap.). Till lagen hör följande bilagor: Förteckning över byggentreprenadkontrakt (bilaga 1) Förteckning över tjänstekontrakt (A-tjänster) (bilaga 2) Förteckning över tjänstekontrakt (B-tjänster) (bilaga 3) Definition av vissa tekniska specifikationer (bilaga 4) Paragrafen, som beskriver lagens innehåll, är ändrad mot bakgrund av de nya kapitel om elektronisk auktion (5 a kap.), avtalsspärr, överprövning och skadestånd (16 kap.), upphandlingsskadeavgift (17 kap.) och tillsyn (18 kap.) som föreslås införas i lagen. 2 § Denna lag gäller för offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt av byggkoncessioner. Lagen gäller även när upphandlande myndigheter anordnar projekttävlingar. Vad som avses med offentlig upphandling och upphandlande myndighet anges i 2 kap. 13 § respektive 19 §. Endast 15 och 16 kap. tillämpas i fråga om offentlig upphandling som 1.avser tjänster enligt bilaga 3 (B-tjänster), 2.avser andra kontrakt, vars värde understiger de tröskelvärden som anges i lagen, 3.görs på försvarsområdet och som avser varor eller tjänster som omfattas av artikel 346 i EUF-fördraget, eller 4.omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet. I fråga om offentlig upphandling som avser tjänster som anges i bilaga 2 (A- tjänster) tillämpas inte 13 och 14 kap. En upphandling som avser både A-tjänster och B-tjänster ska anses vara en upphandling av A-tjänster om värdet av A-tjänsterna överstiger värdet av B- tjänsterna. I annat fall ska upphandlingen i sin helhet anses vara en upphandling av B-tjänster. I fråga om tjänstekoncessioner gäller endast 1 kap. 12 §. Paragrafen ändras till följd av att Lissabonfördraget har trätt i kraft och att konsekvensändringar ska göras av berörda författningar. 9 a § Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Bestämmelsen är ny och anger att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art medger detta. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets föreslag. Bestämmelsen har karaktären av målsättningsstadgande och är avsedd att framhålla vikten av att myndigheter beaktar miljöhänsyn och sociala hänsyn vid upphandling. Den anger att den upphandlande myndigheten bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn i upphandlingar i vissa fall och överlåter till myndigheten att utifrån bestämmelserna i lagen bedöma på vilket sätt och i vilket skede i upphandlingen sådana hänsyn ska tas. Bestämmelsen ger i sig inte något stöd för att påkalla domstolsprövning av en upphandling där myndigheten inte har tagit några miljöhänsyn eller sociala hänsyn. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 15. 1 § Med anbudssökande avses den som ansöker om att få delta i ett selektivt eller förhandlat förfarande, i en konkurrenspräglad dialog eller i ett urvalsförfarande enligt 15 kap. Paragrafen är ändrad med anledning av att förfarandet konkurrenspräglad dialog införs i lagen. Av paragrafen framgår att den som ansöker om att delta i en konkurrenspräglad dialog omfattas av begreppet anbuds- sökande. 6 a § Med elektronisk auktion avses en upprepad process med hjälp av elektroniska medel för att presentera nya lägre priser eller nya värden för vissa delar av anbuden. Paragrafen är ny och genomför, tillsammans med 5 kap. 2 §, artikel 1.7 i det klassiska direktivet. Den behandlas i avsnitt 13. Paragrafen innehåller en definition av begreppet elektronisk auktion. Av definitionen framgår att den elektroniska auktionen kan avse priser eller värden. Paragrafen har utformats som Lagrådet har förordat. Närmare bestämmelser om elektronisk auktion finns i 5 a kap. 9 a § Med inköpscentral avses en upphandlande myndighet som 1.ingår ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster som är avsedda för andra upphandlande myndigheter, eller 2.medverkar vid en offentlig upphandling i egenskap av ombud åt flera upphandlande myndigheter. Paragrafen är ny och genomför, tillsammans med 4 kap. 22 §, artikel 1.10 i det klassiska direktivet. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 14. I enlighet med vad som föreskrivs i direktivet får endast en upphandlande myndighet vara inköpscentral. I de fall inköpscentralen medverkar som ombud i en upphandling krävs att upphandlingen rör flera myndigheter. Funktionen som ombud ska således vara i förhållande till flera myndigheter vid en och samma upphandling. 10 a § Med konkurrenspräglad dialog avses ett förfarande som varje leverantör kan begära att få delta i och där den upphandlande myndigheten för en dialog med de anbudssökande som har bjudits in att delta i detta förfarande. Paragrafen är ny och genomför, tillsammans med 4 kap. 13 §, artikel 1.11 c i det klassiska direktivet. Paragrafen, som innehåller en definition av konkurrenspräglad dialog, har utformats i enlighet med vad Lagrådet har föreslagit. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 12. 23 § Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i viss form. Bestämmelsen har ändrats så att det framgår att anbud alltid lämnas vid direktupphandling men att lagen inte kräver att anbudet ska ha viss form. Anbudet kan således vara muntligt eller skriftligt. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 16.3.2. 1 § Denna lag ska tillämpas på kontrakt vilkas värde beräknas uppgå till minst de belopp (tröskelvärden) som Europeiska kommissionen vid varje tid har beslutat eller lämnat meddelande om, om kontraktet avser 1.a) varor som upphandlas av en central statlig myndighet, i fråga om sådana myndigheter inom försvarsområdet dock endast då kontraktet avser produkter som anges i bilaga V till och rådets direktiv /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, senast ändrat genom kommissionens förordning (EG) nr 2083/2005, 1.b) tjänster som upphandlas av en central statlig myndighet, om inte annat följer av andra stycket, 2.varor och tjänster i andra fall än som avses i 1, eller Vid upphandling som görs av en central statlig myndighet tillämpas samma tröskelvärde som gäller enligt första stycket 2, om upphandlingen avser 1.sådana forsknings- och utvecklingstjänster som omfattas av kategori 8 i bilaga 2, 2.sådana telekommunikationstjänster i kategori 5 i bilaga 2, vilkas referensnummer i CPV-nomenklaturen motsvarar referensnumren CPC 7524, 7525 och 7526, eller 3.sådana tjänster som anges i bilaga 3 (B-tjänster). Regeringen tillkännager i tröskelvärdena i euro och svenska kronor samt en förteckning över de försvarsprodukter som avses i första stycket 1. a). Särskilda bestämmelser om tröskelvärden vid projekttävlingar finns i 14 kap. 2 och 3 §§. Värdet av kontraktet ska beräknas exklusive mervärdesskatt. Paragrafen ändras till följd av att Lissabonfördraget har trätt i kraft och att konsekvensändringar ska göras av berörda författningar. 2 § Denna lag ska tillämpas på kontrakt som upphandlas av någon annan än en upphandlande myndighet eller av en upphandlande myndighet för någon annans räkning, om mer än hälften av kostnaden för kontraktet täcks av direkta bidrag från en upphandlande myndighet och kontraktets värde beräknas uppgå till minst de belopp (tröskelvärden) som Europeiska kommissionen vid varje tid har beslutat eller lämnat meddelande om, om kontraktet avser 1.en byggentreprenad som gäller uppförande av sjukhus, anläggningar för sport, rekreation och fritid, skol- eller universitetsbyggnader eller byggnader för administrationsändamål, eller 2.tjänster som har samband med en byggentreprenad som avses i 1. Den upphandlande myndighet som lämnar ett sådant bidrag ska se till att bestämmelserna i denna lag tillämpas om kontraktet upphandlas av någon annan än myndigheten. Regeringen tillkännager i tröskelvärdena i euro och svenska kronor. Paragrafen ändras till följd av att Lissabonfördraget har trätt i kraft och att konsekvensändringar ska göras av berörda författningar. Öppet, selektivt och förhandlat förfarande samt konkurrenspräglad dialog 1 § Vid offentlig upphandling ska öppet eller selektivt förfarande användas. Förhandlat förfarande med eller utan föregående annonsering får dock användas under de förutsättningar och på det sätt som anges i 29 §§. Konkurrenspräglad dialog får användas under de förutsättningar och på det sätt som anges i 1021 §§. Rubriken som föregår paragrafen är ändrad så att det framgår att konkurrenspräglad dialog omfattas. Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka förfaranden som får användas vid offentlig upphandling och behandlas bl.a. i avsnitt 12. Tredje stycket är nytt och genomför delvis artikel 28 i det klassiska direktivet. I tredje stycket markeras, i linje med vad som gäller för det förhandlade upphandlingsförfarandet, att en konkurrenspräglad dialog får användas endast under vissa förutsättningar. Som huvudregel gäller oförändrat att öppet eller selektivt förfarande ska användas. 2 § Förhandlat förfarande med föregående annonsering får användas 1.om de anbud som lämnats vid ett öppet eller ett selektivt förfarande eller vid en konkurrenspräglad dialog är ogiltiga eller inte kan godtas med hänsyn till vad som föreskrivs i a)1 kap. 10 § andra stycket om att juridiska personer i vissa fall ska uppge namn och yrkeskvalifikationer på personer som ska utföra en tjänst som omfattas av upphandlingen, b)6 kap. 9 § andra och fjärde styckena om att otillåtna alternativa anbud inte får beaktas respektive att endast alternativa anbud som uppfyller ställda minimikrav får beaktas, c)6 kap. 11 § om att en anbudsgivare ska ange hur stor del som kan komma att läggas ut på tredje man, d)6 kap. 12 § andra stycket om att anbudsgivare och anbudssökande ska be- kräfta att hänsyn tagits till bestämmelserna om arbetarskydd och arbetsvillkor vid utformning av anbudet, e)9 kap. 8 § andra stycket om att en leverantör ska förtydliga och komplettera handlingar som getts in, f)10 kap. om uteslutning av leverantörer, g)11 kap. om kontroll av leverantörers lämplighet och val av leverantörer m.m., eller h)12 kap. om tilldelning av kontrakt, 2.om det som ska upphandlas är av sådant slag eller förenat med sådana risker att det på grund av särskilda omständigheter inte går att ange något totalpris i förväg, 3.för finansiella och intellektuella tjänster som är av sådan art att det inte går att utarbeta tillräckligt exakt förfrågningsunderlag för att kunna genomföra upphandlingen genom att välja det bästa anbudet enligt bestämmelserna för öppna eller selektiva förfaranden, eller 4.för byggentreprenad, som endast har forsknings-, provnings- eller utvecklingsändamål och som inte syftar till vinst eller till att täcka forsknings- och utvecklingskostnader. Första stycket 1 gäller bara om villkoren för kontraktet i förhållande till den tidigare upphandlingen inte ändras väsentligt. Paragrafen innehåller bestämmelser om när förhandlat förfarande med föregående annonsering får användas. Första punkten motsvarar artikel 30.1 a första stycket i det klassiska direktivet och ändras till följd av att möjligheten att använda en konkurrenspräglad dialog införs. 4 § En upphandlande myndighet får i annonsen eller i förfrågningsunderlaget ange att förhandlat förfarande med föregående annonsering ska äga rum i successiva steg för att minska det antal anbud som förhandlingen ska omfatta. Därvid ska de tilldelningskriterier tillämpas som anges i annonsen om upphandlingen, i förfrågningsunderlaget eller i det beskrivande dokumentet. Det slutliga antalet anbud ska alltid vara så stort att effektiv konkurrens uppnås, under förutsättning att det finns ett tillräckligt antal lämpliga anbudssökande eller anbudsgivare. Paragrafen motsvarar artikel 44.4 i det klassiska direktivet. Den har med redaktionella ändringar utformats i enlighet med bestämmelsen i direktivet. Ändringen är en följd av att möjligheten att använda en konkurrenspräglad dialog införs. Den nuvarande lydelsen kommenteras i prop. 2006/07:128 s. 325 ff. aktuella ändringar behandlas i avsnitt 12.2.