prop · GX03210 · 2010-04-15 00:00:00 — När det gäller dessa kriterier för bedömningen av om ett yrke ska omfattas av bestäm- melserna om legitimation uttalade behörighetskommitté att patientsäkerhet borde vara överordnad övriga kriterier. Regeringen delade denna uppfattning när lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, förkortad LYHS, infördes. Legitimationens huvudfunktion är att vara en garanti för en viss kun- skapsnivå och för sådana egenskaper hos yrkesutövaren att denne för- tjänar allmänhetens och myndigheternas förtroende. Legitimationen har ansetts fylla ett väsentligt informationsbehov inte enbart gentemot all- mänheten som en varudeklaration av olika yrkesutövares kvalifika- tioner, utan också gentemot statliga och kommunala myndigheter som måste kunna lita på yrkesutövarna exempelvis i fråga om recept, intyg, anmälan till socialnämnd m.m. och gentemot sjukvårdshuvudmännen för att undvika att personer anställs som visar sig uppenbart olämpliga att utöva yrket. Legitimationen innebär också att en yrkesutövare står under samhällets tillsyn och har godkänts för yrkesverksamhet inom det område som legitimationen avser samt att samhället kan reagera mot eventuell misskötsamhet genom att legitimationen återkallas. Enligt nu gällande bestämmelser i 3 kap. 2 § LYHS (4 kap. 1 § andra stycket i den nya lagen) får legitimation inte utfärdas om sådana om- ständigheter föreligger, att legitimationen skulle ha återkallats om sök- anden redan meddelats legitimation. Enligt 5 kap. 7 § LYHS första punk- ten ska legitimation återkallas om den legitimerade varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämp- lig att utöva yrket. Genom ledet på annat sätt visat sig uppenbart olämp- lig att utöva yrket kan också förfaranden utanför yrkesutövningen få betydelse för om en legitimation ska återkallas. Detta led i åter- kallelsegrunden har bl.a. tillämpats i fall där den legitimerade gjort sig Prop. 2009/10:210 skyldig till brott med eller utan samband med yrkesutövningen. på fall av det förstnämnda slaget är stöld av narkotikaklassificerade läke- medel. I det senare fallet, brott utan samband med yrkesutövningen, har ledet framför allt använts då det varit fråga om allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa. Utgångspunkten för de bedömningar som gjorts i dessa fall, har varit om förfarandet som sådant kan anses ha påverkat den tillit som måste finnas till legitimerade yrkesutövare. Regeringen föreslår vissa ändringar vad avser bestämmelserna om åter- kallelse av legitimation (se avsnitt 8). Det föreslås beträffande grunderna för återkallelse bl.a. att en legitimation ska återkallas om den legi- timerade i eller utanför yrkesutövningen gjort sig skyldig till ett allvarligt brott som är ägnat att påverka förtroendet för honom eller henne. Om det finns särskilda skäl ska återkallelse kunna underlåtas. Det har framförts att den granskning som gör i samband med utfärdande av legitimation är av väsentligen formell karak- tär och att en egentlig lämplighetsprövning sker först under den tillsyn som därefter följer. Efter en granskning av disciplinärenden i hälso- och sjukvården föreslog revisorer bl.a. att lämplighets- kriterier att användas vid legitimering för patientorienterade yrken skulle utformas och det ifrågasattes om inte borde ha tillgång till uppgifter om lagöverträdelser från de register som fördes (se 1993/94:RR7). Något förslag om ändring av den kontroll som ska göras vid utfärdande av legitimation lämnades dock inte av behörighetskommitté. Legitimation får inte utfärdas om sådana omständigheter föreligger, att legitimationen skulle ha återkallats om sökanden redan meddelats legiti- mation. Som redogjorts för ovan kan brottslighet med eller utan samband med yrkesutövningen redan med dagens bestämmelser utgöra grund för återkallelse av legitimation. Regeringens förslag i avsnitt 8.3 innebär ett förtydligande av detta samt att allvarlig brottslighet utan samband med yrkesutövningen i större utsträckning än ska kunna medföra återkallelse. Regeringen anser därför att för den lämplig- hetsprövning som ska ske bör få tillgång till uppgifter i belast- ningsregistret. Vilka brott som ska få uppgift om kommer att preciseras i förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Upp- räkningen av vilka uppgifter som ska få tillgång till bör ha som utgångspunkt den rapportering som redan sker enligt förord- ningen (1982:117) om underrättelse till om domar i vissa brottmål, med tillägg av ytterligare brott som anses relevanta. Tillgången till uppgifter bör begränsas till brott som föranlett annan påföljd än böter. Enligt 18 § förordningen om belastningsregister har de myndigheter som har rätt att få uppgifter ur registret vid tillståndsgivning eller god- kännande rätt att få motsvarande uppgifter för prövning av ett meddelat tillstånd, godkännande, certifikat eller en beslutad auktorisation. En sådan rätt har bland andra Transportstyrelsen och ett meddelat luftfartscertifikat respektive ett godkännande eller en beslutad auktorisation av revisor. Regeringen har föreslagit en skyldighet för vårdgivare att till anmäla hos sig verksam eller tidigare verksam legitimerad personal som bedöms utgöra en fara för patientsäkerheten (se avsnitt 6). I den individinriktade tillsynen kan omständigheterna beträffande en enskild legitimerad yrkesutövare vara Prop. 2009/10:210 sådana att det finns skäl att pröva om en legitimation ska återkallas eller en annan skyddsåtgärd meddelas. bör därför enligt regeringens mening även få tillgång till uppgifter i belastningsregistret för prövning av en redan meddelad legitimation. föreslog att vid prövning av legitimation även skulle få tillgång till uppgifter ur misstankeregistret. Regeringen gör dock bedömningen att det ur rättssäkerhets- och inte- gritetssynpunkt skulle leda för långt. En misstanke om brott bör inte ut- göra en sådan omständighet som skulle kunna innebära att en ansökan om legitimation inte beviljas. Enligt 1618 §§ lagen (1998:620) om belastningsregister, ska olika uppgifter i registret gallras . Uppgifter om bl.a. fängelse- eller förvandlingsstraff för böter gallras som huvudregel efter fri- givningen, och uppgifter om böter gallras som huvudregel efter domen, beslutet eller godkännandet av strafföreläggandet eller förelägg- andet av ordningsbot. Enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), för- kortad OSL, gäller absolut sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen (1998:620) om belastningsregister för uppgift i registret. I fråga om utlämnande av sådan uppgift gäller enligt nämnda lagrum vad som är föreskrivet i lagen om belastningsregister och i säkerhetsskyddslagen (1996:620) samt i förordningar som har med- delats med stöd av dessa lagar. De bestämmelser som regeringen avser att införa i förordningen om belastningsregister om att ska få tillgång till vissa uppgifter i registret kommer således att ha sekre- tessbrytande effekt i förhållande till . Vad som kommer att gälla i sekretesshänseende hos behandlas nedan. Regeringen anser att i ärenden om prövning av lämplig- het att ha legitimation bör kunna medges direktåtkomst till belastnings- registret. utfärdade 13 882 legitimationer, varav 11 686 avsåg sökanden med svensk utbildning, 1 789 sökanden med ut- bildning inom EU/EES, och 407 från tredje land. Antalet individtillsyns- ärenden som föranledde anmälan till var förhållandevis lågt. anmälde 119 ärenden till och av dessa utgjorde 44 behörighetsärenden, 57 disciplinärenden och 18 bland- ade ärenden. uppgick antalet anmälda ärenden till 98, varav 67 avsåg behörighetsärenden, 14 disciplinärenden och 17 blandade ärenden. gjorde 43 anmäl- ningar. Av dessa utgjorde 23 behörighetsärenden och vardera 10 ärenden disciplin- respektive blandade ärenden. Främst mot bakgrund av antalet legitimationsärenden får en direktåtkomst till registren anses lämplig. En sådan direktåtkomst har bl.a. länsstyrelserna och Transportstyrelsen i ärenden som rör körkortstillstånd och taxiförarlegitimation. Frågor om direktåtkomst regleras i förordningen om belastningsregister. Som nämnts ovan gäller enligt 35 kap. 3 § OSL absolut sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen (1998:620) om belastningsregister för uppgift i registret. När begreppet Prop. 2009/10:210 "verksamhet som avser förande av eller uttag ur register" förekommer i en sekretessbestämmelse innebär detta att bestämmelsen är primärt tillämplig hos både den registerförande myndigheten och hos direkt- anslutna myndigheter, så länge uppgiften är kvar i registret. Sekretess- bestämmelsen är dock inte tillämplig när en myndighet tar ut en uppgift ur registret för att använda den i sin egen verksamhet. Då blir den sekre- tess som kan gälla i denna verksamhet i stället tillämplig (prop. 1985/86:155 s. 27, prop. 1999/2000:67 s. 25 f. och prop. 2007/08:160 s. 165). Att den absoluta sekretessen upphör att gälla när en myndighet tar ut en uppgift ur belastningsregistret för att använda den i sin verk- samhet beror på att en av de principer som ligger till grund för sekretess- regleringen är att intresset av sekretess alltid måste vägas mot intresset av insyn samt att sistnämnda intresse kan vara olika stort i olika samman- hang (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Sekretessbestämmelsen i 35 kap. 3 § OSL kommer således att bli tillämplig hos för uppgifter i belastningsregistret som inte används i ärenden hos den myndigheten. Vad som bör gälla när en uppgift i belastningsregistret används i ett ärende hos behandlas nedan. När enligt bestämmelserna i 7 kap. patientsäkerhetslagen utreder ett klagomål mot hälso- och sjukvården eller dess personal eller tar upp ett tillsynsärende på eget initiativ kan det förekomma känsliga uppgifter i ärendet om såväl patienters som hälso- och sjukvårds- personals hälsa och andra personliga förhållanden. Motsvarande gäller i ärende hos () om prövotid, återkallelse av legitimation eller annan behörighet, begränsning av förskrivningsrätt eller ny legitimation eller ny behörighet enligt 8 kap. samma lag. Vidare kan uppgifter som inhämtas från belastningsregistret och som används som underlag vid prövningen i dessa typer av ärenden vara känsliga ur integritetssynpunkt. Känsliga uppgifter av sådant slag kan också förekomma när prövar ärende om legitimation, särskilt förordnande att utöva yrke, bevis om kompetens som Europa- läkare och bevis om specialistkompetens enligt 4 kap. 10 § patientsäker- hetslagen. Som nämnts i avsnitt 10.3 gäller sekretess i bl.a. sär- skilda tillsyn över allmän och enskild hälso- och sjukvård eller annan medicinsk verksamhet för uppgift om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (25 kap. 3 § och 26 kap. 1 § OSL). Bestämmelserna gäller även i verksamhet. För uppgifter som tas in i beslut om ansvar eller behörighet för personal inom hälso- och sjukvården gäller dock inte sekretessen (25 kap. 10 § 3 och 26 kap. 7 § första stycket 4 OSL). Med enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden i 25 och 26 kap. OSL avses patienters och andra enskildas hälsotillstånd m.m., dock inte hälso- och sjukvårdspersonalens (jfr Lenberg, och , En kommentar, s. 25:1:4, 25:8:1 och 26:6:1). sekretess enligt 25 kap. 26 kap. 1 § OSL gäller för uppgifter om exempelvis patienters hälsa och andra personliga förhållanden som kan förekomma i de nämnda ärende- slagen hos och . Däremot gäller sekretessen inte för motsvarande uppgifter om den person vars rätt att exempelvis ha legitimation prövas i ärendet. När och prövar en legitimations- eller behörig- hetsfråga är det fråga om myndighetsutövning. Intresset av offentlighet och insyn i dessa ärenden måste anses vara stort. Ärendena kan emeller- tid, som framgår ovan, innehålla känsliga uppgifter om hälsotillstånd och andra personliga förhållanden för den som ärendet avser. I 29 kap. 5 och 8 §§ OSL finns bestämmelser om sekretess i ärenden om prövning av någons lämplighet att ha taxiförarlegitimation enligt yrkestrafiklagen (1998:490), körkort och traktorkort respektive luftfarts- certifikat och sådant behörighetsbevis som avses i luftfartslagen (1957:297). Sekretessen gäller dennes hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden. Skaderekvisitet är utformat så att sekretess gäller en- dast om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider betydande men om uppgiften röjs, dvs. det finns en förhållandevis stark presumtion för offentlighet. Exempel på vad som kan skyddas är uppgifter om psykiska sjukdomar, missbruksproblem och allvarlig brottslighet. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärende. Utred- ningen har föreslagit att en sekretessbestämmelse med motsvarande skaderekvisit ska införas beträffande ärenden hos och . Regeringen anser att en sekretessbestämmelse med det före- slagna skaderekvisitet ger uttryck för en rimlig avvägning mellan in- tresset av insyn och intresset av att kunna skydda integritetskänsliga uppgifter om den som ärendet avser. Utredningens förslag bygger dock på att sekretess ska gälla i ärenden om prövning av någons lämplighet att ha legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården. Frågan är då om förslaget i denna sistnämnda del innebär en lämplig avgränsning. Enligt utredningen är syftet med förslaget bl.a. att sekretess ska kunna gälla när inhämtar integritetskänsliga uppgifter från be- lastnings- och misstankeregistren när myndigheten ska pröva en ansökan om legitimation eller när omständigheterna i ett individinriktat tillsyns- ärende är sådana att det finns skäl att pröva om en legitimation ska åter- kallas eller en annan skyddsåtgärd ska meddelas beträffande en enskild yrkesutövare (2008:117, s. 590). Regeringen delar uppfattningen att sekretessbestämmelsen bör omfatta inte bara ärenden om prövning av en legitimation utan även ärenden om prövning av någon annan skydds- åtgärd. Detta bör dock framgå direkt av lagtexten. Sekretessbestämmel- serna bör därför utformas så att det framgår att de avser uppgifter om berörd hälso- och sjukvårdspersonals personliga förhållanden i sådana ärenden hos och som avses i 4 kap. 10 § samt 7 och 8 kap. patientsäkerhetslagen. Sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden gäller ofta i högst (jfr t.ex. 25 kap. 3 och 8 §§ samt 26 kap. 1 och 6 §§ OSL). När det gäller sekretess till skydd för enskilda i verksamhet som har koppling till arbetslivet gäller dock sekretessen ofta i högst (se t.ex. 28 kap. 11, 13 och 14 §§ OSL). sekretessbestämmelser som föreslås i detta kapitel bör således gälla i Prop. 2009/10:210 högst . Som nämnts ovan gäller inte sekretessen enligt 25 kap. 3 § och 26 kap. 1 § OSL för uppgift om patienter och andra enskilda som tas in i beslut om ansvar eller behörighet för personal inom hälso- och sjukvården (25 kap. 10 § 3 och 26 kap. 7 § första stycket 4 OSL). På motsvarande sätt bör sekretessen för uppgifter om exempelvis den sökande i ett legitimationsärende eller den hälso- och sjukvårdspersonal som berörs av ett klagomålsärende inte gälla och beslut i de aktuella ärendena. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Som nämnts i avsnitt 10.3 innebär sekretess såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen. Som nämnts tidigare kan det således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en sekretessbelagd upp- gift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften fram- går till t.ex. en journalist eller t.ex. själv publicera denna handling. I ett antal fall har vidare även bestämmelser om tystnadsplikt företräde fram- för rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförordningen och yttran- defrihetsgrundlagen. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag, offentlighets- och sekretesslagen (se 13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärde- sjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). De föreslagna nya bestämmelserna om sekretess för uppgifter om sökandens respektive hälso- och sjukvårdspersonalens personliga förhål- landen i ärende enligt 4 kap. 10 § respektive 7 och 8 kap. patientsäker- hetslagen är försedda med ett rakt skaderekvisit, dvs. det gäller en pre- sumtion för att uppgifterna är offentliga. Sekretessen omfattar vidare uppgifter som förekommer i och myndighetsut- övning. Dessa två omständigheter talar starkt för att den tystnadsplikt som följer av bestämmelserna inte bör inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Den tyst- nadsplikt som följer av bestämmelserna i 29 kap. 5 och 8 §§ OSL om sekretess vid prövning av någons lämplighet att ha taxiförarlegitimation enligt yrkestrafiklagen, körkort och traktorkort respektive luftfartscerti- fikat och sådant behörighetsbevis som avses i luftfartslagen inskränker inte heller rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Någon bestäm- melse av innebörd att den tystnadsplikt som följer av de nya sekretess- bestämmelserna ska inskränka nämnda rätt föreslås därför inte. Enligt regeringens bedömning kommer inte förslaget i konflikt med EU- och rådets direktiv /36/EG av den om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22, Celex 32005L0036), yrkeskvalifikationsdirektivet, fast- ställs de regler enligt vilka en medlemsstat som kräver bestämda yrkes- kvalifikationer för tillträde till eller utövande av ett reglerat yrke inom sitt territorium (mottagande medlemsstat) för tillträde till och utövandet av detta yrke ska erkänna sådana yrkeskvalifikationer som förvärvats i en eller flera andra medlemsstater (ursprungsmedlemsstat) och som ger innehavaren av dessa kvalifikationer rätt att där utöva yrket (artikel 1). Enligt artiklarna 13 och 21 yrkeskvalifikationsdirektivet ska den mottag- ande medlemsstaten under vissa omständigheter ge den sökande tillträde till yrket och rätt att utöva det på samma villkor som gäller för landets egna medborgare, eller på samma villkor som innehavare av de bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av denna medlemsstat. Enligt artikel 50.1 yrkeskvalifikationsdirektivet kan de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten, när de fattar beslut om en ansökan om tillstånd att utöva ett reglerat yrke, begära vissa handlingar och intyg som nämns i bilaga VII till direktivet. Av bilaga VII punkten 1.d) framgår att när en mottagande medlemsstats behöriga myndighet av personer som vill utöva ett reglerat yrke kräver bevis för att de har gott namn och rykte eller att de inte försatts i konkurs, eller temporärt upphäver eller för- bjuder utövandet av yrket i fall av grav yrkesmässig försummelse eller brottslig handling, denna medlemsstat när det gäller andra medlems- staters medborgare som vill utöva yrket inom landet som tillräcklig bevisning ska godta uppvisande av handlingar som utfärdats av behöriga myndigheter i den utländske sökandens ursprungsmedlemsstat eller den medlemsstat han kommer från och som utvisar att dessa krav är upp- fyllda. Det kommer i de allra flesta fall att sakna uppgifter om utländska yrkesutövare. får dock, som fram- går ovan, vid ansökan om legitimation från yrkesutövare från andra med- lemsstater, begära in handlingar och intyg från behöriga myndigheter i ursprungsmedlemsstaten som bl.a. visar om vederbörande har begått brottsliga handlingar i det landet. 15.2 Registerkontroll vid anställning Regeringens bedömning: Registerkontroll vid anställning i hälso- och sjukvården bör inte införas. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslog en ny lag om register- kontroll vid anställning av personal inom hälso- och sjukvården. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag. har inte något att erinra mot att krav på registerkontroll för nyanställning inom hälso- och sjukvården införs, men vill påtala att det kan finnas viss risk för att antalet utdrag ur belastningsregistret blir högre än utredningen . 2009/10:210 beräknat. Styrelsen påpekar att man bör beakta att inte skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet urholkas. Vad Utredningen om skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet kommer fram till är här av stor betydelse. Datainspektionen saknar förutsättningar att närmare bedöma behovet av den av utredningen föreslagna register- kontrollen vid anställningsförfarandet. Vid bedömningen av om det före- ligger ett behov av ett sådant ingrepp spelar frågan om effektiviteten och det praktiska värdet en stor roll. Hälso- och sjukvården omfattar en förhållandevis stor andel av den svenska arbetsmarknaden. Behovet av registerkontroll kan säkerligen antas se olika ut beroende på verk- samhetens inriktning och lokala förhållanden. Det kan i sig vara en anledning till att inte göra en registerkontroll obligatorisk utan, om en registerkontroll alls ska införas, göra tillåtligheten beroende av att särskilda förutsättningar är för handen i det enskilda fallet och att dessa förutsättningar är förknippade med ett påvisat behov. anser att det kan vara svårt att avgöra vilka personalkategorier som ska kontrolleras. Det framstår t.ex. inte som motiverat att all personal som ska anställas vid ett särskilt boende och som anställs för att utföra både socialtjänst- och hälso- och sjukvårdsuppgifter ska uppvisa utdrag ur belastningsregistret. I vårdgivarens patientsäkerhetsarbete bör dessutom ingå att vårdgivaren i samband med anställningar är noga med inhämta uppgifter om de personer de avser att anställa, exempelvis genom referenstagning. i har invändningar mot förslaget om registerkontroll. Bestämmelserna träffar inte enbart verk- samheter som har hälso- och sjukvård som huvudsaklig inriktning, utan alla verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård samt tandvård. Ökad tyngd bör i stället läggas vid fördjupade anställningsintervjuer, omsorgs- fulla referenstagningar och noggrann kontroll av meritförteckningar. förordar att redovisningen av Utredningen om skyddet för den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 2006:55) ska inväntas och beaktas. påpekar att begäran om utdrag ur belast- ningsregistret när en person som redan arbetar i vården vill byta arbete, kan innebära ett yrkesförbud för den som tidigare är straffad. Ett förbud som inte fanns när den personen gick sin utbildning eller fick sin anställ- ning. är tveksam till nödvändigheten av att införa registerkontroll för att få anställning inom hälso- och sjukvården. Mot- svarande krav finns inom barnomsorg och skola och är där tillkommet för att hindra att sexualförbrytare får anställning i verksamheten. Inom hälso- och sjukvården finns inte samma tydliga koppling till en typ av brottslighet. Risken finns att en sådan regel ytterligare försvårar åter- anpassning till ett normalt liv för personer som har varit dömda för olika brott. () anser att för- slaget kan inkräkta på den personliga integriteten och att det inte ger arbetsgivaren någon garanti för att god och säker vård uppnås inom hälso- och sjukvården. Förbundet anser att förslaget, som innebär att alla personalkategorier omfattas, är för generellt och menar att frågan om registerkontroll inom hälso- och sjukvården behöver utredas ytterligare.