prop · GX03144 · 2010-04-01 00:00:00 — Bakgrunden till regeringens förslag: Lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, reglerar skatter på både bränslen och elektrisk kraft. Skattereglerna är anpassade till energiskattedirektivet11. Direktivet innehåller bestämmelser om vad som ska beskattas och hur detta ska ske. Grundregeln i såväl energiskattedirektivet som LSE är att bränslen och elektrisk kraft ska beskattas. Av olika skäl kan viss användning av dessa energislag dock undantas från beskattning, antingen genom tvingande reglering eller att medlemsstaterna ges en möjlighet till detta. Något stöd för en skattenedsättning för finns inte i energi- skattedirektivet. Det krävs därför att rådet, på förslag från kommissionen, meddelar ett undantag i enlighet med artikel 19 i direktivet (ett s.k. artikel 19-undantag) för att en sådan skattenedsättning ska kunna genomföras. Den omständigheten att medlemsstaterna har rätt att ge skattelättnader med stöd av energiskattedirektivet innebär dock inte med automatik att skattelättnaderna utgör godkänt statligt stöd enligt EU:s konkurrens- regler. En åtgärd utgör inte heller automatiskt ett godkänt statligt stöd om ett artikel 19-undantag meddelats av rådet. Medlemsstaterna är fortfarande skyldiga att anmäla nationella stödordningar, däribland skattelättnader, för granskning och godkännande av kommissionen. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF- fördraget, innehåller regler som är tillämpliga på företag och som syftar till att skydda den inre marknadens funktion. En viktig del av dessa regler är bestämmelserna om statligt stöd, som finns i artiklarna 107109 i EUF-fördraget. Utgångspunkten för dessa regler är ett generellt förbud mot statligt stöd, av vilket slag det än är, som påverkar handeln mellan medlemsstaterna och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Statligt stöd kan emellertid tillåtas under vissa förutsättningar, som t.ex. främjande av miljöskydd. Kommissionen ska kontrollera att statligt stöd som medlemsstaterna ger företagen är förenligt med fördragets regler. Kontrollen sker genom ett krav på förhandsanmälan och kommissionen måste godkänna stödet innan det kan träda i kraft. Om ett stöd införts utan kommissionens godkännande och om det inte kan godkännas i efterhand, ska stödet krävas tillbaka från stödmottagaren. 11 Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51, Celex 32003L0096). Ett av EU:s mål är att stärka skyddet för miljön, vilket bl.a. ska ske Prop. 2009/10:144 genom att företagen inom EU ska stå för de kostnader som olika föroreningar ger upphov till. Detta kan ske genom att medlemsstaterna inför olika marknadsbaserade styrmedel som t.ex. miljörelaterade skatter eller system för handel med utsläppsrätter. Som en del i att uppnå miljö- målen presenterade kommissionen riktlinjer för statligt stöd på detta område, de s.k. miljöskyddsriktlinjerna12. Riktlinjerna utgjorde en del av det klimatpaket som beslutade om och ersatte äldre riktlinjer på området. Grundförutsättningen för att statligt stöd till skydd för miljön ska kunna ges är att stödet har en stimulanseffekt, är nödvändigt för att åtgärden ska komma till stånd och är proportionellt. Dessutom måste de positiva effekterna av stödet vara större än dess negativa påverkan på konkurrensen. Undantag och nedsätt- ningar från miljörelaterade skatter behandlas i en särskild avdelning av riktlinjerna. Både den koldioxidskatt och den energiskatt som regleras i LSE är att anse som miljörelaterade skatter. Nedsättning av eller befrielse från skatterna utgör i flertalet fall definitionsmässigt statligt stöd. För olika bränslen och elektrisk kraft som omfattas av energi- skattedirektivet gör de nya miljöskyddsriktlinjerna det möjligt för med- lemsstaterna att ge skattenedsättningar i den utsträckning som direktivet tillåter, så länge företagen i vart fall betalar en skatt som minst motsvarar den minimiskattenivå som ställts upp i direktivet. Respekteras minimi- skattenivån anses kraven på proportionalitet och nödvändighet vara uppfyllda. I dessa fall är vidare kommissionens allmänna grupp- undantagsförordning13 tillämplig. Detta innebär att någon skyldighet att i förväg anmäla åtgärderna till kommissionen för statsstödsgranskning inte finns. Vissa regler om informationsskyldighet och årlig rapportering av stödordningarna finns dock. Miljöskyddsriktlinjerna reglerar även de fall skattenedsättningen avser en skatt på bränslen som inte omfattas av energiskattedirektivet eller om skatten på bränslen eller elektrisk kraft inom energiskattedirektivet understiger minimiskattenivåerna enligt detta direktiv. I sådana fall måste medlemsstaten visa att nedsättningen är nödvändig och proportionell för att den ska godkännas. Miljöskyddsriktlinjerna innehåller detaljerade bestämmelser för hur denna prövning ska gå till. Generellt kan sägas att det bedöms vara svårt att få en skattenedsättning som underskrider mini- miskattenivåerna godkänd enligt de nya riktlinjerna. Elektrisk kraft som förbrukas ombord på fartyg kan antingen fram- ställas i en hjälpmotor ombord som drivs med dieselolja eller tjockolja, eller genom . Bränsle som förbrukas i fartyg, när dessa inte används för privat ändamål, är befriat från energiskatt och koldioxidskatt (se 6 a kap. 1 § 3 och 9 kap. 3 § LSE). Detta gäller såväl för fartygets framdrift som för 12Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (EUT C 82, , s. 1, Celex 52008XC0401(03)). 13Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning) (EUT L 214, , s. 3, Celex 32008R0800). framställning av elektrisk kraft ombord på fartyget. Skattefriheten följer av den tvingande regleringen i artikel 14.1 c i energiskattedirektivet, som grundar sig på internationella konventioner. Visst utrymme finns dock i energiskattedirektivet för att nationellt beskatta fartygsbränsle för sjöfart på inre vattenvägar eller genom bilaterala avtal med andra medlemsstater (se artikel 14.2 respektive artikel 15.1 f i energiskattedirektivet). har inte utnyttjat dessa möjligheter. För tas energiskatt ut efter den generella skattenivån, som f.n. uppgår till per kWh (18,per kWh i norra delarna av landet). är alltså skattemässigt missgynnad i förhållande till elektrisk kraft som framställs i en hjälpmotor. Reglerna om energiskatt på elektrisk kraft finns i 11 kap. LSE. Huvudregeln i LSE är att leverantören av den elektriska kraften är skattskyldig. De administrativa reglerna för redovisning av energiskatten på elektrisk kraft bygger huvudsakligen på en nettoredovisning av skatten. Detta innebär att den skattskyldige i skattedeklarationen redovisar energiskatt för viss användning efter den nivå som gäller enligt 11 kap. 3 § LSE. Det finns tre olika skattenivåer. För elektrisk kraft som används i vissa verksamheter får den skattskyldige dock i dessa fall göra avdrag i sin deklaration för skatt på elektrisk kraft som levererats för sådan användning. Det rör sig om den skattskyldiges egen förbrukning, försäljning mot försäkran eller leverans till en skattebefriad förbrukare (se närmare 11 kap. 9 § LSE). I 11 kap. 12 och 13 §§ LSE finns också regler om att förbrukaren av elektrisk kraft, som levererats efter en viss skattesats med stöd av 11 kap. 3 § LSE, i efterhand kan få återbetalning av hela eller delar av den betalade energiskatten. Skälen för regeringens förslag: Det är, som flertalet remissinstanser påpekar, angeläget att söka begränsa olika typer av emissioner från den yrkesmässiga sjöfarten. En åtgärd är att stimulera en ökad användning av , då det bedöms vara en effektiv metod för att sänka utsläppen från fartyg i hamn. Bränslen som används i den yrkesmässiga sjöfarten är skattebefriade, vilket bl.a. innebär att ingen skatt tas ut på det bränsle som används för att framställa elektrisk kraft i en hjälpmotor. Vad gäller landströmmen tas energiskatt ut efter den generella skattenivå som gäller för förbrukning av elektrisk kraft, f.n. /kWh (18,per kWh i norra delarna av landet). I syfte att skapa ett incitament till en ökad användning av bör därför energiskatten på sådan elektrisk kraft sänkas. används av alla fartyg, såväl båtar som skepp både vid privat användning och yrkesmässig drift. De största miljövinsterna uppstår om fartyg som framställer sin elektriska kraft genom en hjälpmotor ges del av skattelättnaden för . Det rör sig normalt om större skepp i yrkesmässig sjöfart. Därför bör skattelättnaden be- gränsas till sådan användning. För att främja användningen av högre spänningsnivåer, och därmed öka effektiviteten i elöverföringen, bör endast överföring av elektrisk kraft vid en spänning om minst omfattas av skattelättnaden. Genom den valda gränsen om undviks av befarade konkurrenssnedvridningar mellan svenska skepp och skepp från andra länder, vilket en högre gräns skulle kunna leda till. Därmed kommer, som Förbundet Hamnar och anför, även äldre landströmsanläggningar som nyttjar att omfattas av skattenedsättningen och en teknik- neutralitet uppnås. För att åstadkomma att endast större skepp omfattas av skattenedsättningen bör, som framför, även ett krav på att skeppet ska ha en bruttodräktighet om minst 400 införas. Detta motsvarar den gräns som finns för kravet att inneha ett flertal certifikat, bl.a. internationellt certifikat till förhindrande av luftförorening och internationellt föroreningscertifikat för toalettavfall, i enlighet med miljöskyddskonventionen MARPOL (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships). Gränsen bedöms lämplig eftersom den innebär att den absoluta merparten av de fartyg som bedriver internationell trafik och fartyg av större storlek som bedriver nationell trafik kommer att omfattas av den föreslagna skattenedsättningen. Regeringen anser att de nu föreslagna kriterierna i tillräckligt hög grad begränsar kretsen av skepp som bör vara berättigade till skattenedsättning. Det saknas således anledning att basera skattenedsättningen på något av de olika ytterligare kriterier som föreslås av , Hamn, och Förbundet . En förutsättning för att energiskatten över huvud taget ska kunna sänkas är att åtgärden är förenlig med statsstödsreglerna. I syfte att förenkla lagstiftningsprocessen bör skattenedsättningen utformas på ett sådant sätt att gruppundantagsförordningen på statsstödsområdet är tillämplig och ett snabbt ikraftträdande av förslaget därmed underlättas. Sänkningen av energiskatten på bör därför utformas på sådant sätt att aktuell minimiskattenivå enligt energiskattedirektivet respekteras. Minimiskattenivån för yrkesmässig användning av elektrisk kraft motsvarar per kWh. Energiskatten på bör därför sänkas till denna nivå. I och med att en sådan lösning väljs behöver inte förslaget anmälas till kommissionen för statsstödsgranskning innan det kan genomföras. Regeringen anser att en differentierad skattenedsättning utifrån använd spänningsnivå, som i föreslår, skulle skapa ett administrativt merarbete för de skattskyldiga som inte står i proportion till den miljönytta som skulle uppstå. Det finns därför inte anledning att genomföra detta. Då det saknas stöd i energiskattedirektivet för att ge skattenedsättning för krävs det att rådet, på förslag från kommissionen, meddelar ett s.k. artikel 19-undantag. Regeringen har lämnat in en sådan ansökan till kommissionen för prövning så att rådet kan besluta i ärendet. Det bedöms att rådet kan besluta om ett artikel 19-undantag i sådan tid att kan beakta det vid sin prövning av förslaget och att skattenedsättning kan träda i kraft . sker huvuddelen av redovisningen av energiskatten på elektrisk kraft genom nettoredovisning i den skattskyldiges deklaration. En lägre skattesats än den generella energiskattenivån gäller för elektrisk kraft som förbrukas i industriell verksamhet i tillverkningsprocessen eller vid yrkesmässig växthusodling (se 11 kap. 3 § första stycket 1 LSE). När det gäller sådana leveranser av elektrisk kraft finns det inte några regler som medför att en förbrukare som har lämnat felaktiga uppgifter om sin verksamhet till leverantören kan bli skattskyldig vid ett sådant för- farande. Detta innebär att leverantören har det fulla ansvaret gentemot staten för att alla omständigheter kring leveranserna till den lägre Prop. 2009/10:144 skattesatsen är uppfyllda. Leverantören har således t.ex. ansvar för att förbrukaren bedriver industriell verksamhet. I praktiken försöker leverantörerna skydda sig genom att ha avtal med förbrukarna om att dessa blir skyldiga att ersätta vad leverantören kan krävas av staten på grund av felaktiga uppgifter från förbrukarna. Detta är visserligen en ordning som bör söka ändras till ett system som fritar de skattskyldiga från den risken och som är acceptabelt från andra utgångspunkter. Den skatte- nedsättning som föreslås för bedöms dock omfatta ett begränsat antal fall av leveranser av elektrisk kraft. Administrationen av denna skattenedsättning bör därför åstadkommas på samma sätt som den lägre energiskattesatsen för elektrisk kraft som förbrukas i industriell verksamhet i tillverkningsprocessen eller vid yrkesmässig växthusodling. Det rör sig alltså om en nettoredovisning av det lägre skattebeloppet per kWh i den skattskyldiges energiskattedeklarationen. Förslaget föranleder ändringar i 11 kap. 3 § LSE och föreslås träda i kraft . 7.1Ändrade skatteregler för biogas och andra gasformiga bränslen som levereras i rörledning Huvuddelen av biogasen i naturgasnätet omfattas av avtal mellan den skattskyldige och mottagaren. Utifrån dessa avtal används av biogasen till fordon och till uppvärmning inom hushålls- och servicesektorerna. Det är som fordonsbränsle som den högsta betalningsviljan för gas finns. Det beror på att övriga bränslealternativ där är dyrare i förhållande till gas än de alternativ som finns för uppvärmning inom hushåll, service och industri. Betalningsviljan torde vara som högst när det rör sig om leveranser av biogas till fordon utifrån avtal mellan den skattskyldige och mottagaren. Denna högre betalningsvilja kan stärka incitamenten för att använda biogas för fordon och antas regeländringen stärka incitamenten för ökad biogasproduktion till naturgasnätet. Vid förändrade skattesatser kan incitamenten dock förstärkas för biogas till uppvärmning inom hushåll och servicesektorn. I dessa sektorer är värdet av skatteavdraget för biogas högst. Värdet av skatteavdraget för biogas beror på skattesatserna för naturgasen. Av denna anledning antas att av biogasen används till fordon och till uppvärmning inom hushåll och servicesektorn även efter regeländringen. Skattesatserna för naturgas visas i nedanstående tabell. Tabell 7.1 Gällande och av beslutade skattesatser för naturgas Uppvärmning hushåll och service Energiskatt, kr per Koldioxidskatt, kr per Totalt, kr per Energiskatt, kr per Koldioxidskatt, kr per Andel av generell koldioxidskatt, % Totalt, kr per Det uppstår ingen miljöeffekt på kortare sikt eftersom regelförändringen inte ensam antas leda till kapacitetsutbyggnad av biogasproduktionen i anslutning till naturgasnätet. antas dock regelförändringen i kom- bination med andra styrmedel, som koldioxidbeskattning av fossila bränslen, leda till ökad produktion av biogas. Förutom att det uppstår en reduktion av koldioxidutsläppen när biogas ersätter fossila bränslen uppstår en del andra positiva miljöeffekter. Exempelvis är det lättare för växterna att ta upp den näring som finns i den restprodukt som bildas vid rötning än direkt från gödsel. Det beror på att den del av kvävet som skulle ha gått förlorat fixeras i en form som är tillgängligt för växterna. Växtnäring från rötrester ger dessutom mindre kväveläckage, vilket därmed minskar övergödningen. Genom att exempelvis gödsel tas tillvara minskar också läckaget av metan. När biogas används som fordonsbränsle i stället för bensin eller dieselolja minskar inte bara utsläppen av koldioxid utan även utsläppen av kolmonoxid, kväveoxider, svaveldioxid samt partiklar. Dessutom arbetar gasmotorer betydligt tystare än dieselfordon. En övergång från dieseldrift till gasdrift kan innebära att motorbullret halveras, vilket är en viktig aspekt för främst bussar i stadstrafik. Störst effekt på koldioxidutsläppen får biogas om den ersätter bensin och dieselolja. De minskade utsläpp av koldioxid som uppstår till följd av regelförändringen är svåra att uppskatta och därmed att värdera. Även andra utsläpp som kväveoxider, partiklar och svaveloxider kommer att minska när biogas används som fordonsbränsle i stället för bensin och dieselolja. Det är dock generellt svårare att bestämma hur mycket dessa utsläpp minskar, än att bestämma hur mycket koldioxidutsläppen minskar, när biogas ersätter bensin eller dieselolja. IVL () har studerat miljökostnaden för olika typer av bussar som kör den för bussar genomsnittliga sträckan om 9 . IVL värderar koldioxidutsläppen till per kg och finner då att miljökostnaden för koldioxid är ungefär 2,7 gånger högre än den sammanlagda miljökostnaden för kväveoxider, partiklar och Prop. 2009/10:144 svaveloxider för en dieselbuss i bästa miljöklass. IVL finner också att miljökostnaden för kväveoxider, partiklar och svaveloxider är högre för en sådan dieselbuss än för en biogasbuss. Jämfört med nuvarande regler bedöms nettoskatteintäkterna genom förslaget minska med ca 2011 och framåt. Huvud- delen av biogasen i naturgasnätet omfattas av avtal mellan den skattskyldiga och mottagaren. Utifrån dessa avtal används av biogasen till fordon och till uppvärmning inom hushåll och servicesektorn. Förändringen av nettoskatteintäkterna är beräknade utifrån nuvarande avtalsfördelning och prognos om mängd biogas i naturgasrören 2011. Förslaget medför ett försumbart administrativt merarbete för berörda företag. F.n. finns i landet ca 220 anläggningar där biogas produceras. Av dessa är endast ett mindre antal anslutna till nät där samdistribution sker med naturgas och alltså berörs av förslaget. Detta sker i naturgasnätet i södra och västra . Ökade krav på mätning och rapportering för ledningsinnehavarna bedöms bli begränsade. Förslaget väntas inte medföra något administrativt merarbete för små företag i förhållande till större företag i form av förändrade rutiner, ytter- ligare uppgiftslämnade eller liknande. bedöms endast få ringa ökade administrativa kostnader till följd av regeländringen. Sammantaget bedöms de eventuellt ökade kost- naderna som förslaget kan innebära för statsbudgeten inrymmas i befintliga anslag. Förslaget bedöms inte komma att påverka antalet mål i förvaltnings- domstolarna. 7.1.6Effekter för näringslivet och för hushållen För konsumenterna av biogas bedöms ändringarna innebära att biogas i ökad utsträckning kan bli ett reellt alternativ till exempelvis naturgas. Det bör dock noteras att effekten av förslaget blir beroende på hur leverantören (normalt den godkände lagerhållaren) skattemässigt väljer att fördela biogasen mellan sina kunder. I vilken omfattning skatte- befrielsen tillfaller konsumenten är alltså i sista hand beroende av dennes avtal med den skattskyldige. Regelförändringarna bedöms medföra en ökad efterfrågan på biogas vilket medför förbättrade konkurrensförutsättningar för de företag som producerar biogas. Definition av begreppet biogas Förslaget i propositionen förtydligar endast lagstiftningen så att skatte- befrielse uttryckligen omfattar hela mängden biogas och inte enbart den del som består av metan som framställts av biomassa. Förslaget har inga offentligfinansiella effekter och innebär heller inte någon ökad admini- strativ börda för vare sig de skattskyldiga eller för . Sjöfartens dieselmotorer släpper ut stora mängder av svavel- och kväveoxider samt partiklar. När utsläppen sker i hamnstäder bidrar de till hälsoproblem för befolkningen och även till försurning, övergödning och skador på byggnader. Förutom dessa föroreningar ger fartygsbränslen upphov till utsläpp av växthusgaser, främst koldioxid, samt olika kolväten. Kolväten bidrar tillsammans med utsläppen av kväveoxider till att marknära ozon bildas. Utsläppen av kväveoxider och partiklar ger problem att klara de miljökvalitetsnormer för dessa utsläpp som lagts fast i bl.a. och . IVL () har gjort en uppskattning av miljönyttan av befintliga anslutningar till i Sverige14. För miljöbedömningen är det viktigt att uppskatta mängden elektrisk kraft som används som samt den mängd bränsle som sparas genom att fartygens diesel- eller tjockoljedrivna hjälpmotorer inte körs. Det behöver även bedömas vilken typ av bränsle det är som ersätts i dessa fall. Haven kring är s.k. Sulphur Emisson Control Areas (SECA), där den högsta tillåtna svavelhalten i bränslen som får användas är 1,5 viktprocent. Fartyg som använder bränsle med en svavelhalt under 0,5 viktprocent får en viss rabatt på den svenska farledsavgiften. Från får inom EU endast bränsle med en svavelhalt under 0,1 viktprocent användas om fartyget ligger i hamn än . Det s.k. svaveldirektivet15 föreskriver även att kan användas som ett alternativ till det lågsvavliga bränslet. Användningen av från befintliga anslutningar i motsvarar 8,7 miljoner kWh. Detta innebär, enligt IVL, att utsläpp från fartygsbränsle har minskat med svaveldioxid, kväveoxider, partiklar samt koldioxid. Som en jämförelse kan nämnas att de totala utsläppen av kväveoxider från sjöfarten i är ca . De minskade utsläppen av kväveoxider är således betydande, trots att det är få fartyg som använder . Minskningen av koldioxidutsläpp med 6 000 14Anslutning av fartyg till landel i . En kortfattad miljönyttoanalys. 15Rådets direktiv /32/EG av om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv /12/EEG (EUT L 121, , s. 13, Celex 3199L0032). ton motsvarar den mängd koldioxid som 2 400 personbilar ger Prop. 2009/10:144 upphov till. Eftersom den nuvarande användningen av gäller för ett fåtal fartyg är potentialen till utsläppsminskningar dock mycket större. Mot bakgrund av en rapport från Entec UK Environment and Consultancy16 kan det uppskattas att av de 2,6 miljoner m³ fartygsbränsle som säljs i används i hamn. I sådana fall erhålls en potentiell användning av om drygt 300 miljoner kWh. Det är emellertid inte realistiskt att alla hamnar och fartyg byggs om för anslutning till . Vid ett antagande om att av mängden sålt fartygsbränsle kan ersättas med , ökar användningen av till 60 miljoner kWh . Vid ett sådant scenario bedöms utsläppen minskas sjufalt, enligt IVL:s uträkningar, jämfört med nuvarande användning av . Det rör sig om årliga minskningar med svaveldioxid, kväveoxider, partiklar samt koldioxid. Minskade utsläpp av föroreningar när används innebär lägre kostnader för samhället. Dessa kostnader är svåra att uppskatta även om det finns metoder utvecklade för kostnadsvärdering av utsläpp, t.ex. inom ExternE projektet17. Utifrån kostnadsvärderingar inom detta projekt har IVL () beräknat kostnadsbesparingar för samhället när utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar minskar.18 Kostnadsbesparingarna sker främst genom att negativa hälsoeffekter av dessa utsläpp lindras och att luftföroreningarnas påverkan på gröda, ekosystem och byggnader minskar. Enligt IVL sparar samhället när nuvarande användning av ersätter fartygsbränsle (beräknat för en stad med ca 500 000 invånare). Om användningen av ökar till 60 miljoner kWh beräknar IVL besparingen till . Dessa kostnadsberäkningar är dock mycket osäkra. Den externa kostnaden för utsläpp av växthusgaser beror på värde- ringen av utsläpp av koldioxid, vilken är mycket osäker. Ett flertal värden kan användas, från till extremvärdet , allt per kg koldioxid19. Inom detta intervall beräknar IVL ett årligt samhälls- ekonomiskt värde till mellan 0,85 och när fartygs- bränsle ersätts av dagens användning av .