prop · GX03203 · 2010-04-20 00:00:00 — framgår ovan är det Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som Prop. 2009/10:203 genomför direktivet genom föreskrifter. Explosiva varor för militärt bruk, t.ex. luftvärnsrobotar med räckvidd på flera mil, är ofta mycket komplicerade och har hemliga räckvidder och prestanda. Det kan här vara fråga om försvarshemligheter. Det är enligt utredningens uppfattning inte önskvärt eller lämpligt att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för sådana varor föreskriver kravspecifika- tioner. Detsamma gäller i viss mån explosiva varor för polisiärt bruk. Mot bakgrund av dessa varors speciella syfte har utredningen menat att det även saknas anledning att öppna upp systemet för dessa och att de således, även fortsättningsvis, ska godkännas av Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap. Regeringen delar i den delen utredningens uppfattning. Regeringens förslag: Avgifter ska få tas ut för tillståndsprövning, tillsyn, provtagning och undersökning av prov, godkännande av före- ståndare, godkännande av explosiv vara samt för beslut avseende om en vara är att anse som en explosiv vara. Vid marknadskontroll ska avgift få tas ut för tillsyn, provtagning och undersökning av prov av varan endast om det vid undersökningen visar sig att varan inte uppfyller ställda krav. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer och kommunerna ska bemyndigas att meddela föreskrifter om avgifternas storlek. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock också föreslagit att avgift ska få tas ut för annat liknande arbete kopplat till tillståndsprövning. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. anför att den kommunala självkostnadsprincipen bör uppmärksammas vid det fortsatta lagstiftningsarbetet. anför bl.a. att om avgifterna blir alltför höga finns risk för att brandfarliga och explosiva varor inte blir föremål för prövning eller tillsyn. Statskontoret påpekar att ett bemyndigande för kommunerna att besluta om avgift för egen verk- samhet erfarenhetsmässigt kan leda till ganska stora skillnader i avgifter för jämförbara objekt. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör därför få i uppdrag att följa avgiftssättningen i kommunerna och att vid behov föreslå åtgärder för att få en mer enhetlig avgiftssättning. Plast- och kemiföretagen avstyrker förslaget. Myndigheten för närings- livsutveckling anser att utredningens förslag torde innebära att avgifterna kommer att öka, ibland avsevärt, för dem som exempelvis söker tillstånd. Man bör undersöka möjligheten att på något sätt undanta de som drabbas orimligt hårt eller utforma avgifterna på annorlunda sätt för dem. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har tagit sin utgångs- punkt i det nuvarande systemet med avgifter enligt lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor. Därvid har utredningen kommit fram till att de avgifter som tas ut för tillstånd och direkt tillsyn och som projektavgifter är att anse som avgifter enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen, medan avgifter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap tar ut i form av grund- och mängdavgifter enligt utfärdade föreskrifter om avgifter (SÄIFS 1999:4) ligger på gränsen till att kunna ses som en skatt. Enligt utredningen bör avgiftsfinansiering inte ske, om det råder tveksamheter avseende skattebegreppet. Regeringen delar den- na bedömning. När föreskrifter om avgifter beslutas måste alltid gräns- dragningen mellan skatt och avgift beaktas. Gränsen har betydelse efter- som enligt regeringsformen inte får delegera beslutanderätten rörande skatter till regeringen eller underlydande myndigheter. Någon definition av begreppen skatt och avgift finns inte i regeringsformen. I lagstiftning och rättstillämpning har det antagits i princip vara fråga om en avgift i de fall denna motsvaras av en direkt motprestation från myn- dighetens sida till den som betalar avgiften. Avgiftsbegreppet har dock även ansetts kunna inbegripa vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgör en s.k. kollektiv motprestation. Det nya regel- verket om brandfarliga och explosiva varor ska givetvis utformas så, att eventuell delegation av beslutanderätt rörande intäkter till myndigheter och kommuner ska avse avgifter. Utredningen har stannat för att myndigheternas verksamhet i form av tillsyn, godkännande m.m. även i fortsättningsvis ska vara avgiftsfinansi- erad. Utgångspunkten på detta område bör, enligt utredningen, vara att den som orsakat kostnader vid myndigheterna också betalar för dem. Regeringen delar utredningens bedömning. Nedan redovisas de myndighetsuppgifter som regeringen bedömer bör få finansieras genom avgifter. Utredningen har även föreslagit att annat lik- nande arbete ska få finansieras genom avgifter. Med det senare me- nar utredningen bl.a. projektarbete. Vad detta arbete skulle bestå i, när denna avgift ska betalas och till vem är dock oklart. Regeringen anser därför att förslaget i den delen inte är lämpligt att genomföra. Den aktuella myndigheten ska få ta ut avgift när den utövar direkt tillsyn. Provtagning och undersökning av prov. Här avses sådan provtagning och undersökning som tillsynsmyndigheten utför inom sitt tillsyns- uppdrag. Detta är avgifter för konkreta merkostnader som tillsyns- myndigheten kan få, till exempel för att göra en kemisk analys av ett ämne för att fastställa vad det har för fysikaliska egenskaper. Godkännande av föreståndare. Godkännande av explosiv vara samt för beslut om en vara är att anse som en explosiv vara eller inte. Inom området för s.k. marknadskontroll genom avgift för tillsynen och kostnader för provtagning och undersökning av prover av varan. Avgift får här dock endast tas ut om det vid undersökningen visar sig att varan inte uppfyller ställda krav. Regeringen återkommer till detta nedan. har anmärkt att den kommunala självkostnads- principen bör uppmärksammas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. kommunalt bedriven verksamhet gäller bl.a. enligt 8 kap. 3 c § kommu- nallagen (1991:900) den s k självkostnadsprincipen. Principen innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot de nödvändiga kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommu- nen eller tillhandahåller. Kommunen får alltså inte bestämma sina avgifter så att kommunen tillförs en ekonomisk vinst på bekostnad av avgiftskollektivet. Detta gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner (eller landsting) bedriver vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet. Självkostnadsprincipen medför således även här att kommunerna inte kan ta ut ett högre pris än vad som motsva- rar de nödvändiga kostnaderna för tjänsten. Det innebär alltså att kom- munerna får full kostnadstäckning. Systemet kan innebära att viss av- giftsskillnad uppstår kommunerna emellan, något som även Statskontoret pekat på i sitt remissvar. Detta är inget specifikt för just den här typen av verksamhet utan förekommer även inom andra områden där kommunerna har avgifter att ta ut (till exempel tillsyn enligt livsmedelslagstiftningen eller tillstånd enligt plan- och bygglagstiftningen). Regeringen har i avsnitt 9.2 föreslagit att det av lagen ska framgå att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utövar tillsyn i form av marknadskontroll över brandfarliga och explosiva varor. Utredningen har föreslagit att finansieringen av marknadskontrollen ska harmonisera med produktsäkerhetslagstiftningen på så sätt, att avgift för tillsyn, provtag- ning och undersökning endast får tas ut, om det vid undersökningen visar sig att varan inte uppfyller gällande krav. Marknadskontrollen avviker från övrig tillsyn på så sätt att den avser tillsyn som en tillsynsmyndighet utför stickprovsvis av produkter som släpps ut på marknaden, i syfte att säkerställa att produkten uppfyller ställda krav. Undersökning vid mark- nadskontroll sker endast när tillsynsmyndigheten inte själv kan göra en bedömning av produkten. Det blir då aktuellt att ta ut en avgift. Mark- nadskontrollen måste anses ha ett huvudsakligt syfte som ligger mycket nära det som produktsäkerhetslagen har, nämligen att säkerställa att en- dast varor som uppfyller gällande krav på bl.a. säkerhet görs tillgängliga på marknaden, Enligt produktsäkerhetslagstiftningen har tillsynsmyndig- heten möjlighet att förelägga en näringsidkare att tillhandahålla varupro- ver eller liknande. Om provet sedan skulle visa sig vara farligt, blir när- ingsidkaren skyldig att ersätta tillsynsmyndigheten för undersökning av prover och provtagning. Enligt den i denna proposition föreslagna lagen ska tillsynsmyndigheten ha rätt till tillträde till bl.a. lokaler och områden som används i samband med hantering av de aktuella varorna samt få göra undersökningar och ta prover. ska även få meddela de förelägganden som behövs för att lagstiftningen ska efterle- vas. Regeringen delar utredningens bedömning och finner mot bakgrund av den koppling som finns till produktsäkerhetslagstiftningen, att avgift i samband med marknadskontroll får tas utan endast då varan visat sig inte uppfylla uppställda krav. Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot tillståndsplikten eller aktsamhetskravet ska dömas till böter eller fängelse i högst . Den som med uppsåt bryter mot tillstånds- plikten i fråga om explosiva varor ska om brottet är grovt dömas till fängelse i lägst och högst . I lagen anges vilka om- ständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Straffet för övriga brott enligt lagen ska vara böter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att den som av oaktsamhet bryter mot tillståndsplikten eller mot föreskrifter, villkor eller förbud som har med- delats i anslutning till stadgandet om tillståndplikten ska dömas till böter. Utredningen har också föreslagit en annan lagteknisk utformning än regeringen. Remissinstanserna: anser att det i förhållande till gällande rätt - saknas skäl att ta bort fängelse i straffskalan för den som endast av oaktsamhet bryter mot tillståndsplikten eller för den som med uppsåt eller av oaktsamhet underlåter att efterkomma en begäran från tillsynsmyndighet att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. noterar att i förslaget till ny ansvars- bestämmelse används uttrycket i anslutning till när föreskrifter, villkor eller förbud straffbeläggs. Det bör enligt klart framgå med stöd av vilket bemyndigande som den straffbelagda före- skriften, villkoret eller förbudet har meddelats. menar också att exemplifieringen av vilka omständigheter som bör föran- leda att brottet bedöms som grovt lika gärna kan framgå av förarbetena. anser att ansvaret för grovt brott mot tillståndskravet endast ska gälla subsidiärt i förhållande till lagen om straff för smuggling och anför bl.a. följande. Verket har förståelse för utredningens strävanden att jämställa grova brott mot lagen med grovt vapenbrott i fråga om både bedömningsgrunder och straffskala. anser att även grovt fall av import utan tillstånd av brandfarliga och explosiva varor ska bedömas enligt lagen om straff för smuggling. Därmed kan utöva de befogenheter, till exempel att vidta tvångsmedel, och ha de uppgifter i övrigt som framgår av lagen om straff för smuggling, såsom att inleda förundersökning. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten vid diskussioner om straffansvar kopplat till lagens bestämmelser måste givetvis vara lagens syfte, dvs. att förebygga skador och olyckor samt brott. Lagstiftningen är en skydds- och säkerhetslagstiftning och genom bestämmelserna har lagstiftaren försökt undvika att skador och olyckor uppstår i samband med hanteringen av brandfarliga och explosiva varor. Utredningen har föreslagit följande. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot aktsamhetskrav eller tillståndsplikten döms till böter eller fängelse i högst , med undantag för grovt brott mot till- ståndsplikten för explosiva varor, då fängelse i högst kan utdö- Den som av oaktsamhet bryter mot tillståndsplikten eller föreskrif- ter, villkor eller förbud som har meddelats i anslutning till bestämmelsen Prop. 2009/10:203 om tillståndsplikt, döms till böter. Den som bryter mot 816 §§ i försla- get eller föreskrifter, villkor eller förbud som har meddelats i anslutning till dessa stadganden eller som underlåter att efterkomma en begäran av tillsynsmyndigheten att lämna handlingar eller upplysningar som behövs för tillsynen döms till böter. Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska anges vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen om brott mot tillståndsplikten i fråga om explosiva varor är att betrakta som grovt. I övrigt föreslås inga materiella ändringar i gällande regler. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag följande förändringar i sak gentemot nu gällande rätt. Straffskalan för brott mot tillståndsplikten modifieras. Oaktsamma brott mot tillståndsplikten kommer att kunna straffas med böter medan grovt oaktsamma och uppsåtliga brott kan leda till fäng- else i högst . kan man straffas med böter eller fängelse i högst om man med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot till- ståndsplikten. Straffskalan för brott mot aktsamhetskravet (nuvarande 7 §) modifie- ras. Man ska kunna straffas med böter eller fängelse i högst om man med uppsåt eller grov oaktsamhet bryter mot aktsamhetskravet. Enligt gällande rätt råder samma förutsättningar i den delen. Dock kan man även straffas med böter eller fängelse i högst om man till följd av oaktsamhet bryter mot föreskrift, villkor eller förbud som meddelats med stöd av bl.a. bestämmelsen om aktsam- hetskrav. I utredningens förslag tas fängelse bort som påföljd för denna gärning. Straffskalan för underlåtelse att efterkomma en begäran av tillsyns- myndigheten att få de handlingar eller upplysningar som behövs för tillsynen modifieras (17 § , 25 § i utredningens förslag). kan sådant oaktsamt eller uppsåtligt handlande straffas med böter el- ler fängelse i högst . I utredningens förslag tas fängelse bort som påföljd för denna gärning. Därutöver ska omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedöm- ningen av om brottet mot tillståndsplikten avseende explosiva varor är grovt, enligt utredningens förslag, framgå av lagen. Uppräkningen föreslås emellertid inte var uttömmande. Regeringen gör följande överväganden. De förfaranden som i nuvaran- de lagstiftning straffbeläggs medverkar väl till att lagens syfte uppfylls. Återkallelse av ett tillstånd, vilken är den alternativa sanktion som står till buds, är inte en tillräckligt ingripande sanktion med hänsyn till den påtagliga fara och skada som kan uppkomma om skyldigheter vid hanter- ingen av brandfarliga och explosiva varor inte följs. Det är rimligt att den som allvarligt riskerar människors liv, hälsa, egendom eller miljö blir straffad för detta. Genom straffbeläggningen visar lagstiftningen allvaret av avvikelser från de krav som har uppställts. Straffansvaret som tar sikte på tillståndsplikten framstår som den vikti- gaste sanktionen. När tillstånd ges sker en kontroll av de krav som ställs i lagen. Iakttagande av tillståndsplikten är en mycket viktig förutsättning för att en fungerande tillsyn ska kunna ske. Dessutom ska, enligt vad utredningen föreslår, som huvudregel ett tillstånd återkallas om en be- stämmelse i lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av denna eller villkor som uppställts i något väsentligt avseende inte iakttas. Om till- ståndet återkallas får hantering och i vissa fall överföring eller import inte ske och den som ändå fortsätter med sådan verksamhet kan då straf- fas på grund av att tillstånd saknas. En sådan återkallelse utgör en sank- tion som kan tillämpas utöver straffansvarsbestämmelserna. Det är, mot bakgrund av det nu anförda, lämpligt att något utveckla svårighetsgra- derna av det centrala brottet mot tillståndsplikten. Indelningen bör vara att brottet kan vara oaktsamt, grovt oaktsamt, uppsåtligt samt, vad gäller uppsåtliga fall och explosiva varor, även grovt. har inte ansett att det finns skäl att ta bort fängelse i straffskalan i de fall som utredningen föreslagit. Men för den som av oaktsamhet bryter mot till- ståndsplikten eller för den som med uppsåt eller av oaktsamhet underlå- ter att efterkomma en begäran från tillsynsmyndighet att få de upplys- ningar och handlingar som behövs för tillsynen, bör det enligt regering- ens uppfattning vara tillräckligt med böter som möjlig påföljd. I dessa fall torde medvetandet om att tillståndet kan komma att återkallas vara en nog så effektiv sanktion som fängelse. Kriminalisering är något som självklart ska användas med försiktighet och när alternativa sanktioner inte står till buds. Straffsanktioner ska stå i proportion till faran eller skadan som det kriminaliserade beteendet kan föranleda. Det är därför regeringens uppfattning att fängelse i straffskalan endast bör stadgas för de fall där hanteringen innebär att regelverket åsidosätts i väsentlig mån. Det senare innebär, enligt regeringens mening, t.ex. vissa fall där över- trädelsen av regeln har skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Vad gäller tillståndsplikten och oaktsamma brott mot denna bör inte, enligt regeringens uppfattning, brott mot föreskrifter, villkor eller förbud som meddelats i anslutning till bestämmelsen om tillståndsplikten straff- beläggas, såsom utredningen har föreslagit. Den som bryter mot ett vill- kor som ingår i ett tillstånd bryter mot tillståndsplikten. Det kommer vidare inte finnas några möjligheter att meddela föreskrifter eller förbud i anslutning till tillståndplikten som kan medföra att någon bryter mot sådana. Regeringen anser därför att utredningens förslag om oaktsamma brott mot föreskrifter, villkor eller förbud som har meddelats i anslutning till stadgandet om tillståndsplikten inte ska genomföras. De ansvarsbestämmelser som finns i den nu gällande lagen om brand- farliga och explosiva varor utgör till viss del s.k. blankettstraffstadgan- den. Dessa kännetecknas av att brottsbeskrivningen fylls ut genom hän- visning till en primär regel på ett annat ställe i regelverket eller till före- skrift meddelad i annat regelverk. har i NJA 2005 s. 33 slagit fast att det står i strid med 8 kap. 7 § regeringsformen att straff- sanktionera föreskrifter på lägre nivå än i lag eller förordning om det ingår fängelse i straffskalan. anförde att RF inte tillå- ter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning- en som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. I domen konstateras även att blankettstraffstadganden inte är grundlagsstridiga om bestämmelsen fylls ut av myndighetsföreskrifter så länge sanktionen stannar vid ett bötesstraff. Den nuvarande straffbe- stämmelsen i 21 § lagen om brandfarliga och explosiva varor utgör ex- empel på ett blankettstraffstadgande genom att den hänvisar till bestäm- melser i lagen och till föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Hänvisningen avser föreskrifter i författningar på lägre konstitutionell nivå än lag, nämligen föreskrifter av regeringen eller efter regeringens bemyndigande av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (eller den tidigare ansvariga myndigheten ). Den nuva- rande straffbestämmelsen i 21 § som föreskriver böter eller fängelse i högst strider därför i vissa delar mot regeringsformen. En stor del av de materiella reglerna meddelas i myndighetsföreskrifter. Straffska- lorna i lagens ansvarsbestämmelse bör naturligtvis justeras för att inte stå i strid med regeringsformen. Föreskrifter som meddelats med stöd av den föreslagna bestämmelsen i 36 § straffbeläggs enligt förslaget. Regeringen instämmer i Åklagarmyn- dighetens uppfattning att det bör framgå av ansvarsbestämmelsen med stöd av vilket bemyndigande som den straffbelagda föreskriften har meddelats. Av rättsäkerhets-, tydlighets- och förutsägbarhetsskäl bör omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet mot tillståndsplikten avseende explosiva varor är grovt framgå av lagtex- ten. Enligt gällande rätt döms inte till ansvar för brott mot lagen om brand- farliga och explosiva varor i fall där ansvar för gärningen kan ådömas enligt eller enligt lagen (2000:1225) om straff mot smugg- ling. Denna subsidiaritetsregel gäller emellertid inte om gärningen är att betrakta som grovt brott mot tillståndplikten i fråga om explosiva varor. Den nu aktuella regeln tillkom . Regeringen uttalade då (prop. 2001/02:59 s. 54) att subsidaritetsregeln inte bör gälla om gärningen är att bedöma som grovt brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor. Det skulle nämligen kunna leda till oönskade konsekvenser. Det är helt olika omständigheter som ska läggas till grund vid bedömningen av allvaret av en viss gärning, beroende på vilken lagstift- ning som skall tillämpas. Att t.ex. förvara en spränggranat som stulits ur ett militärförråd torde med hänsyn till dess begränsade ekonomiska värde vara att bedöma som normalgraden av häleri. Om samma granat tas med in på en restaurang torde det inte leda till att häleriet anses allvarligare, men däremot kan gärningen vara att bedöma som grovt brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor. Att i ett sådant läge ge bestämmel- sen om häleri i företräde vore stötande. I stället bör i en sådan situation dömas i brottskonkurrens, dvs. det bör dömas till ansvar både för häleri och för grovt brott mot lagen om brandfarliga och explo- siva varor (SOU 2000:88 s. 67). Konkurrenssituationer bör således hante- ras på motsvarande sätt som vid olaga vapeninnehav. (Se även Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:59 och dess hänvisning till NJA 2001 s 464). Utredningen har inte berört frågan i sitt betänkande. Regeringen anser därför att det saknas såväl skäl som beredningsunderlag för att såsom anser låta ansvaret för grovt brott mot tillståndskravet endast gälla subsidiärt i förhållande till lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling. Konsekvenserna av en sådan ändring får vid behov belysas i ett annat sammanhang. Lagrådet har föreslagit att den ovan nämnda subsidaritetsregeln för gärningar där ansvar kan ådömas enligt eller enligt lagen om straff mot smuggling även ska gälla lagen (2003:148) om straff för terro- ristbrott. En gärning enligt lagen som inte utgör grovt brott kan dock aldrig vara terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott. 2009/10:203 ingen delar därför inte Lagrådets uppfattning. Regeringens förslag: Liksom ska gälla att brandfarliga eller explosiva varor som varit föremål för brott enligt lagen eller värdet av sådana varor samt utbyte av brott enligt lagen förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Om en brandfarlig eller explosiv vara förklaras förverkad, får även varans förpackning förklaras förverkad. Samma regler ska gälla för anordningar för hantering av brandfarliga eller explosiva varor. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att förverkande en- dast ska få ske om det finns fängelse i straffskalan för det brott som har begåtts. Remissinstanserna: pekar på att problem kan uppstå när explosiva och brandfarliga varor av oaktsamhet hanteras i strid mot tillståndskrav. Även vid dessa brott ska det därför enligt myn- digheten finnas möjlighet att förverka brandfarliga eller explosiva varor som varit föremål för brott. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har i allt väsentligt före- slagit att förverkande endast ska kunna ske av brandfarliga eller explosi- va varor som varit föremål för brott för vilka fängelse ingår i straffskalan enligt lagen. Samma regel ska gälla för anordningar för hantering av brandfarliga eller explosiva varor. I nuvarande lagstiftning krävs inte att fängelse finns i straffskalan för att förverkande ska få ske.