prop · GX03246 · 2010-09-15 00:00:00 — bistånd som utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse meddelar Frågan om det behövs en särskild lag för dessa har diskuterats (se bl.a. SOU 1990:101 och SOU 1998:82). Gränsdragningen mellan å ena sidan understödsföreningar och å andra sidan affärsmässig försäkringsrörelse har dock successivt blivit svårare Detta sammanhänger främst med utvecklingen inom den allmänna försäkringen (utbyggnaden av de sociala trygghetssystemen) och produktutbudet från försäkringsbolagen inom enskild försäkring. Som framgår av avsnitt 5.1 anser regeringen att mångfalden på försäkringsområdet bör ökas. därför även kunna drivas i form av en försäkringsförening. följen blir att reformera och inordna understödsföreningarna i den nya Som utgångspunkt ska de associationsrättsliga särregler jämte de näringsrättsliga regler som gäller för försäk- ringsbolagen i stort gälla även för försäkringsföreningarna, om inte företagsformens särart motiverar en skillnad. På det associationsrättsliga området föreslås att de tidigare hänvis- ningarna till den upphävda lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar utmönstras och ersätts med hänvisningar till föreningslag, FL. Bland de sakliga nyheterna i förslaget kan nämnas att en försäkrings- förening som utgångspunkt ska vara öppen i bemärkelsen att föreningen är skyldig att anta nya medlemmar om det inte finns särskilda skäl att vägra inträde i föreningen. Även om det finns stora likheter mellan en Prop. 2009/10:246 försäkringsförening och en ekonomisk förening så finns behov av ett antal särregler i förhållande till FL. Skillnaderna avser i första hand bestämmelser som rör verksamhetens inriktning (försäkringsrörelse), närmare bestämt bestämmelser om bildande av en försäkringsförening, medlemskap, rösträtt och överskottsutdelning. Vidare motiveras vissa särregler av skyddet för försäkringstagare och andra ersättnings- berättigade samt (se vidare avsnitt 8). Existerande understödsföreningar är mycket olika i storlek, karaktär och inriktning. Det finns understödsföreningar med endast ett fåtal medlemmar, låga eller obetydliga försäkringsbelopp och med mycket begränsad kapitalförvaltning, medan andra understödsföreningar, främst tjänstepensionskassor, har medlemsantal som överstiger 100 000 samt stora och för den enskilde betydelsefulla försäkringsåtaganden samt tillgångar som uppgår till . En reglering som i detalj beaktar nu nämnda omständighet skulle bli mycket omfattande och svåröverskådlig. I stället för en detaljreglering föreslås en för alla försäkringsföretag gemensam lag som genom ett dispensförfarande beaktar såväl de särförhållanden som kännetecknar försäkringsföreningar i förhållande till övriga försäkringsföretag som de speciella förhållanden som finns i skilda föreningar, se vidare nedan om konsekvenser för små försäkringsföretag. Dispenser kan således komma ifråga beträffande de associationsrättsliga särregler som upptas i den ny lagen. Ett exempel är de regler som ställer krav på att en verkställande direktör och revisor med vissa kvalifikationer alltid ska utses. De ojämförligt mest betydande försäkringsföreningarnas verksamhets- grenar är pensionsförsäkring. De större pensionskassorna som administrerar avtalsbundna tilläggspensioner kan även förväntas vara av betydelse på försäkringsområdet. Även om tjänstepen- sionskassorna reformerats i samband med genomförandet av tjänstepensionsdirektivet21 torde den associationsrättsliga reformeringen av försäkringsföreningarna komma att bidra positivt till tillväxten inom Tillgångar i understödsföreningar (mkr) Den nya försäkringsrörelselagen syftar till att skapa ett samlat regelverk för drivande av modern försäkringsrörelse. Med detta följer också 21 och rådets direktiv /41/EGav om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut. förbättrade förutsättningar för försäkringsföretagen att utveckla sin Prop. 2009/10:246 verksamhet. För försäkringsföreningarna innebär förslaget stora Reformeringen av försäkringsföreningarna syftar till att skapa förutsättningar för föreningarna att effektivt bedriva modern försäkrings- rörelse som skyddet för försäkringstagarna förbättras. Som en konsekvens av anpassningen till måste kraven skärpas i flera avseenden när det gäller regleringen av föreningarnas verksamhet. Detta gäller främst solvenskraven. Många av de nu verksamma föreningarna saknar möjlighet att uppfylla de krav som regeringen anser ska ställas på föreningarna . Mot bakgrund av detta har övervägts att undanta de mindre understödsföreningarna från den nya lagen. Att generellt undanta små föreningar från lagens tillämpningsområde och lämna vissa kategorier av föreningar utan tillsyn och därmed också vissa försäkringstagare helt utan skydd anser regeringen emellertid inte vara en godtagbar lösning. En sådan reglering skulle vidare kunna kringgås genom en uppsplittring av större föreningar i mindre föreningar. Regeringen har i stället stannat för en lösning som innebär att understödsföreningarna som är verksamma vid ikraftträdandet av den nya lagen ska ha möjlighet att fortsätta att driva sin verksamhet med stöd av UFL t.o.m. utgången av . upphör UFL att gälla och samtliga understödsföreningar måste ha anpassat sin verksamhet till den nya lagen, ansökt och beviljats dispens helt eller delvis från lagens bestämmelser eller annars upphöra med verksamheten. Förslaget kommer att innebära ökade kostnader för försäkrings- föreningarna i form av tillståndsansökningar, dispensansökningar, uppgiftslämnande, registerhållning och upprättande av riktlinjer för verksamheten. För försäkringsföreningar som etableras efter lagens ikraftträdande torde ett liknande tillståndsförfarande som gäller vid ansökan om koncession enligt 2 kap. 3 § FRL behövas. Enligt avgiftsförordningen uppgår ansökningsavgiften till för stadfästelse av bolagsordning och beviljande av koncession. För understödsföreningar som före lagens ikraftträdande är registrerade med stöd av UFL torde emellertid tillståndsgivningen kunna liknas vid en omprövning av ett verksamhetstillstånd. Ett exempel skulle kunna vara tjänstepensionskassorna som 2006 underkastades ett modernt regelverk vilket också innebar en utökad tillsyn över dessa. Avgiftsuttaget för att förlänga en koncession samt för att utvidga en koncession uppgår till . Många ansökningar om tillstånd och/eller dispens rörande små understödsföreningar borde vidare kunna hanteras på ett standardiserat sätt och en förenklad prövning vara rimligt. får i sin översyn av avgiftsförordningen, efter samråd med och branschföreträdare, närmare ta ställning till frågan. 12.3.3 Konsekvenser för små försäkringsföretag Med stöd av bemyndiganden i FRL har medgett undantag för mindre ömsesidiga försäkringsbolag från gällande bestäm- melser i den lagen. De nu gällande besluten om undantag hänför sig till krav som inte föreslås ändrade. Beslutade undantag som är gällande vid Prop. 2009/10:246 den nya lagens ikraftträdande kommer därför att därefter avse motsvarande bestämmelser i den lagen. För de mindre försäkringsföreningarna väntas de nya kraven komma att vålla svårigheter. Många av de registrerade understöds- föreningarna har en blygsam omsättning och meddelar i vissa fall närmast symboliska försäkringsförmåner. Det är inte sannolikt att dessa föreningar kommer att kunna uppfylla de krav som ställs på föreningarna . Dessa företag ska emellertid kunna särbehandlas genom ett dispensförfarande genom vilket de ska kunna undantas från onödigt tyngande bestämmelser, se avsnitt 10.4. Enligt avgiftsförordningen är ansökningsavgiften för dispenser enligt 2 § UFL och för dispenser från 1 kap. 10 § FRL. Dispensreglerna i den nya lagen är utformade så att undantag får medges från hela eller delar av den nya lagen. Dessa undan- tagsmöjligheter är främst avsedda att användas beträffande reglerna för försäkringsrörelsen, t.ex. reglerna om försäkringstekniska avsättningar, skultäckning och placering av tillgångar samt om kapitalbas. Grundläggande krav, såsom kravet på god försäkringsstandard, bör dock gälla även små försäkringsföreningar. ger utrymme för en enklare standard eller avvikande rutiner där skyddsbehoven är svagare. Som framgått ovan bör även dispenser kunna komma ifråga beträffande vissa associationsrättsliga bestämmelser. får från fall till fall göra en samlad bedömning som får leda fram till om dispens ska komma i fråga och i så fall hur långtgående undantagen ska vara. Avgörande vid prövningen bör vara skyddsbehovet i den aktuella verksamheten. Dispensordningen innebär också att får avgöra om en försäkringsförening bör omfattas av begränsad tillsyn eller helt undantas från tillsyn. Härigenom kan tillsynsresurserna koncentreras till de verksamheter där skyddsintresset är starkast. Som nämnts ovan, har en lång övergångsperiod reserverats för avveckling eller anpassning av föreningarnas verksamhet till den nya lagstiftningen. Övergångsperioden ger de små föreningarna skäligt rådrum att ta ställning till den fortsatta verksamheten. Olika alternativ står till buds. Exempelvis kan en understödsförening, om tillstånd inte söks enligt den nya lagen, överlåta sin rörelse till en annan förening i syfte att skapa en större och mer bärkraftig förening eller avveckla verksamheten, t.ex. genom att överlåta rörelsen till ett försäkringsbolag. Konsekvenser för det allmänna De förslag som lämnats i denna proposition bedöms inte ge några omedelbara effekter på samhällsekonomin. viktig del av det finansiella systemet med uppgift att omfördela olika risker i samhället. Av detta skäl är det därför viktigt att de företag som verkar inom denna sektor har ändamålsenliga och effektiva regler. ett samhälleligt perspektiv är det vidare angeläget att de regelverk som finns inom hela finanssektorn inte skiljer sig åt till sin konstruktion annat än på sådana punkter där det särskilt kan motiveras. Förslaget till en ny försäkringsrörelselag ligger därför väl i linje med de reformer som skett inom t.ex. banksektorn. bör därför förslaget få en positiv effekt på samhällsekonomin. Föreliggande förslag innebär vissa nya arbetsuppgifter för främst och . Länsrätten i och förutspår en viss utökning av antalet mål. Den ökade måltillströmningen väntas dock kunna hanteras inom befintliga ramar. Några effekter på andra samhällsfunktioner eller samhällsintressen kan inte förutses. anför i sitt remissvar att förslaget kommer att medföra ökade IT-kostnader för verket som beräknas till . Efter att kontakt tagits med anför verket emellertid att kostnaderna beräknas uppgå till . Regeringens bedömning är därmed att kostnader till följd av förslaget i denna proposition får anses försumbara. Eventuella kostnader ska rymmas inom befintliga ramar. Införandet av den nya lagen kommer att innebära ett visst merarbete för . Inspektionen har dock redan påbörjat ett stort förändringsarbete avseende tillsynen av försäkringsföretag till följd av den nya principbaserade tillsynsmodellen. Vidare gäller att nu lagda förslag i många delar ställer likartade krav på reglering och tillsyn som redan gäller . Ärendebedömningar, särskilda tillsynsinsatser m.m. som tillkommer de reformerade försäkringsföreningarna kan ske på likartat sätt som beträffande försäkringsbolagen. Inledningsvis kommer merarbetet främst avse föreskriftsarbeten. uppger att drygt 30 föreskrifter och allmänna råd kommer att behöva ses över. Vidare kommer anpassningar av företagens bolagsordningar och stadgar att övergångsvis innebära ett ökat antal ärenden för inspektionen. Under den föreslagna anpassningsperioden för nu verkande försäkringsföreningar kommer också att behöva att handlägga ett antal tillståndsansökningar och dispens- ansökningar. De reformerade försäkringsföreningarna kommer vidare att lyda under ett mer omfattande regelverk än det nuvarande. kommer registeransvaret för de drygt 70 föreningar som finns registrerade, att successivt avvecklas. De resurser Finans- inspektionen lägger ned på administration av registret kommer därmed att föras över till andra prioriterade områden. Lagförslagen bedöms inte innebära något ytterligare resursbehov hos när det gäller den del av genomförandet som ska finansieras med anslaget för myndigheten, finansiering sker således inom befintliga ramar. När det gäller olika typer av ansökningar från de aktuella företagen ska dessa finansieras på sedvanligt sätt med avgifter enligt principen om full kostnadstäckning. kommer att få ett utvidgat registeransvar genom att verket i fortsättningen ska göra registreringar inte bara av försäkringsbolag utan också av försäkringsföreningar. Eftersom antalet understödsföreningar är Prop. 2009/10:246 få och det är sannolikt att ett antal föreningar kommer att avsluta sin verksamhet (genom frivillig likvidation, överlåtelse av verksamheten eller genom ombildning) torde inte ärendehantering av försäkringsföreningar komma att uppgå till någon nämnvärd omfattning. kommer dock att behöva bygga ut sitt systemstöd så att försäkringsföreningar kan bli föremål för registering och kungörelse. Vidare behöver befintliga datasystem avseende försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag anpassas till de nya bestämmelserna. Antalet registreringar av ändringar av bolagsordningar kommer dessutom att öka. Härtill kommer kostnader för ändring av informationsmaterial, blanketter m.m. Verkets personal ska också utbildas för att kunna granska, registrera och informera med tillämpning av de nya regelverket. De merkostnader som nämnda förslag innebär för bör kunna finansieras inom ramen för myndighetens avgiftssystem. Enligt kan registreringsavgiften, till följd av förslaget, komma att behöva justeras. Nedan följer författningskommentarerna till förslaget till ny försäkrings- rörelselag och förslaget till lag om införande av försäkringsrörelselagen samt till föreslagna följdändringar i olika författningar. Som framhållits i allmänmotiveringen, avsnitt 5.4, har en stor mängd bestämmelser förts över från försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL efter att ha bearbetats systematiskt och språkligt oförändrade i sak. Vissa bestämmelser har sin motsvarighet i lagen (1972:262) om understödsföreningar, UFL. Det gäller främst bestämmelser som rör tjänstepensionsverksamhet. För dessa bestämmelser ska motivuttalanden och författningskommentarer till FRL, och i förekommande fall UFL, även fortsättningsvis vara gällande. En motsvarande lagstiftningsteknik har använts bl.a. vid moderniseringen av lagstiftningen för banker och kreditmarknadsföretag (se prop. 2002/03:139). I kapitlet anges inledningsvis lagens tillämpningsområde och erinras om den reglering som gäller för utländska försäkringsgivares verksamhet i . Därefter följer en rad definitioner av centrala begrepp och uttryck i lagen. I kapitlet behandlas också tillämpningen i vissa fall av bestämmelserna om livförsäkring på skadeförsäkringar. Vidare anges de verksamhetsinriktningar för vilka mera långtgående undantag från lagens bestämmelser kan beslutas. Möjligheterna till undantag gäller i huvudsak företag vars verksamhet inte omfattas av I några av de följande kapitlen finns ytterligare bestäm- melser om undantag. De undantagen tar sikte på enskilda krav angående Prop. 2009/10:246 rörelsen. Kapitlet avslutas liksom de övriga kapitlen med bestämmelser som upptar bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela tillämpningsföreskrifter i närmare angivna avseenden. Det inledande kapitlet innehåller dock även övergångsregler för vissa försäkringar. Att dessa regler tagits in i lagen motiveras av att de torde få betydelse . För försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag (försäk- ringsbolag) gäller redan genom FRL de bestämmelser som finns i kapitlet. Dessa regler ska i fortsättningen tillämpas även på sådana föreningar, vilka regleras genom UFL. De sakliga förändringar som det innebär för föreningarna behandlas i kommentaren till respektive paragraf. 1 kap. 1 § I paragrafens första mening anges lagens tillämpningsområde till att omfatta försäkringsrörelse som drivs av svenska försäkringsföretag. Det som i lagen avses med begreppet försäkringsföretag framgår av 3 §. Av artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 2157/2001 av om stadga för europabolag (SE-förordningen) följer att lagens bestämmelser för publika försäkringsaktiebolag såväl associations- rättsliga som näringsrättsliga är tillämpliga även på europabolag som har säte i och som har beviljats tillstånd att driva försäkrings- rörelse. Av motsvarande bestämmelse i artikel 8.2 i rådets förordning (EG) nr 1435/2003 av om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-förordningen) följer att lagens bestämmelser som gäller för försäkringsföreningar även ska tillämpas av europakooperativ som har fått tillstånd att driva försäkringsrörelse. Närmare om föreslagen reglering av europabolag och europakooperativ som driver försäkringsrörelse, se avsnitt 6.4 och 8.3. Paragrafens andra mening anger undantagen från lagens tillämp- ningsområde. Dessa undantag överensstämmer med dem som avses i 1 kap. 2 § första stycket FRL och delvis med dem som avses i 2 § första stycket UFL. Det har inte ansetts nödvändigt att såsom i FRL särskilt uttrycka att lagens bestämmelser inte gäller för försäkringsrörelse som utövas av försäkringsanstalter som inrättats av staten eller, såsom i UFL, att de inte gäller försäkringsutfästelser för vilka staten eller kommun är ansvarig. Rörelsen i sådana anstalter, t.ex. , drivs genomgående enligt andra författningar och omfattas därmed av undantaget avseende sådan försäkringsrörelse. 1 kap. 2 § Paragrafen innehåller en hänvisning till den särskilda lagstiftningen för utländska försäkringsgivare. Paragrafen överensstämmer med 1 kap. 2 § andra stycket FRL. 1 kap. 3 § Prop. I paragrafen anges vilka företagsformer som omfattas av samlings- begreppet försäkringsföretag. Bestämmelsen saknar motsvarighet i FRL och UFL, men står i nära överensstämmelse med den betydelse begreppet har i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. Av paragrafen framgår att med försäkringsföretag avses försäkrings- aktiebolag, ömsesidigt försäkringsbolag och försäkringsförening. Av 2 kap. 1 § framgår att försäkringsrörelse bara får drivas efter tillstånd. I likhet med FRL, ges inte någon definition av associationsformerna försäkringsaktiebolag och ömsesidigt försäkringsbolag Det får anses självklart att med ett försäkringsaktiebolag förstås ett aktiebolag som har fått tillstånd att driva försäkringsrörelse. I enlighet med internationellt vedertagna principer har ett ömsesidigt försäkringsbolag till ändamål att främja delägarnas ekonomiska intressen genom försäkringsrörelse. Av 12 kap. 1 § framgår att det är försäkringstagarna och i vissa fall de försäkrade som är delägare i ett ömsesidigt försäkringsbolag. Det är alltså dessa personers intressen som ska främjas genom bolagets försäkrings- rörelse. De bärande tankarna bakom ömsesidigheten har behandlats mera utförligt i avsnitt 4.3.1. Med begreppet försäkringsförening ska förstås en förening som har till uppgift att driva försäkringsrörelse i vilken medlemmarna deltar genom att använda föreningens tjänster som försäkringstagare eller som försäkrad, se 13 kap. 1 §. Föreningsformen tar sin utgångspunkt i det som benämns understödsföreningar. Förändringen består i att en försäkringsförening inte behöver vara sluten och att all form av direkt försäkringsverksamhet med de restriktioner som gäller för försäkringsbolagen får drivas i föreningen. En försäkringsförening kan dock inte få tillstånd att driva bara återförsäkringsrörelse, se författnings- kommentaren till 2 kap. 14 §. Frågan om huruvida den nya lagen bör innehålla en definition av associationsformerna behandlas även i avsnitt 6.3.1 om vissa särbegrepp. 1 kap. 4 § I överensstämmelse med 1 kap. 4 § FRL definieras i paragrafen begreppen livförsäkringsföretag och skadeförsäkringsföretag. Till följd av definitionen av försäkringsföretag i 3 § ska med livförsäkringsföretag avses livförsäkringsaktiebolag, ömsesidigt livförsäkringsbolag och livförsäkringsförening. Vidare är ett skadeförsäkringsföretag antingen ett skadeförsäkringsaktiebolag, ett ömsesidigt skadeförsäkringsbolag eller en skadeförsäkringsförening. Definitionen av återförsäkringsbolag i 10 § kompletterar definitionerna i denna paragraf. 1 kap. 5 § I paragrafen fastslås begreppen skadeförsäkring och livförsäkring. Med skadeförsäkring förstås sådan försäkring som avses i 2 kap. 11 § första stycket, medan med livförsäkring förstås sådan försäkring som upptas i Prop. 2009/10:246 2 kap. 12 §. Se vidare författningskommentaren till de paragraferna. 1 kap. 6 § Paragrafen överensstämmer i sak beträffande försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag med 1 kap. 5 § första och andra styckena FRL. I första stycket anges förutsättningarna för tillämpning av bestämmelserna om livförsäkring på vissa skadeförsäkringar (sjuk- och olycksfallsförsäkringar samt avgångsbidragsförsäkringar). Sjuk- och olycksfallsförsäkring som meddelas än eller för obestämd tid och som inte får sägas upp av företaget betraktas definitionsmässigt som livförsäkring. Med stöd av andra stycket kan emellertid företaget välja att tillämpa skadeförsäkringsreglerna även på dessa under förutsättning att premien är beräknad och bestämd för högst i sänder. 1 kap. 7 § Paragrafen, som har justerats efter förslag från Lagrådet, behandlar tillämpningen av vissa bestämmelser om livförsäkring på livränta och sjukränta som utgör skadeförsäkring. Såvitt avser försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag överensstämmer den i stora delar med 1 kap. 5 § tredje och fjärde styckena FRL. Skillnaderna beror på att några av gällande bestämmelser vid ett livförsäkringsbolags likvidation inte har överförts till den nya lagen och att förmånsrätt numera följer med fordringar på grund av alla försäkringsavtal. 1 kap. 8 § Paragrafen innehåller en definition av begreppet tjänstepensions- försäkring, som överensstämmer med definitionen i 1 kap. 3 a § första stycket FRL. Definitionen är tillämplig även i UFL genom en hänvisning i 7 §. 1 kap. 9 § I paragrafen, som i huvudsak motsvarar 1 kap. 3 b § första stycket FRL, definieras begreppet återförsäkring. Begreppet utländsk försäkringsgivare har ersatt uttrycket medlem i en försäkringssammanslutning inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) i nuvarande definition. Begreppet utländsk försäkringsgivare används i den nya lagen som ett samlingsbegrepp för utländska juridiska och fysiska personer som driver försäkringsverksamhet. I begreppet ingår således även sammanslutningar som i form av försäkringsbörser verkar som försäkringsgivare, t.ex. Lloyd´s. Det är endast mottagande av sådana risker, vilket det mottagande försäkringsföretaget har åtagit sig som en del av rörelsen, som omfattas av definitionen. 1 kap. 10 § I paragrafen definieras ett återförsäkringsbolag som ett försäkringsaktie- bolag eller ett ömsesidigt försäkringsbolag som fått tillstånd bara för rörelse som avser återförsäkring (se 9 §). med 1 kap. 3 b § andra stycket FRL. 1 kap. 11 § I paragrafen ges definitioner av begreppen försäkringstagare och för- Begreppen har samma betydelse i denna lag som i försäkrings- avtalslagen (2005:104), se 1 kap. 4 § den lagen och prop. 2003/04:150 s. 367 f. Motsvarande bestämmelse saknas i nuvarande lagstiftning om Det kan här nämnas att den nya lagen i de allra flesta situationer med försäkringstagare jämställer andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar, dvs. förmånstagare och andra försäkrade än försäkrings- tagare vilkas rätt till ersättning vilar på försäkringsavtalet. I några fall intar dock försäkringstagare en särställning. Det gäller bl.a. i fråga om information (se 4 kap. 2 § och 8 kap. 5 §) och sekretess (se 4 kap. 14 §). 1 kap. 12 § Paragrafen upptar ytterligare definitioner. definieras begreppen behörig myndighet, försäkringsholdingföretag och Definitionerna motsvarar i huvudsak dem i 1 kap. 9 e, 9 g och 9 h §§ FRL.