prop · GX03162 · 2010-03-23 00:00:00 — Någon ytter- ligare övergångstid, som IT&Telekomföretagen m.fl. medlemsföretag föreslår, är enligt regeringens mening inte motiverad. Genom fastighetsreglering kan sådan mark överföras som i stället skulle kunna bli föremål för inlösen enligt , se t.ex. 5 kap. 8 a § fastighetsbildningslagen. Även i andra fall utgör en förrätt- ning enligt fastighetsbildningslagen ett alternativ till markåtkomst enligt . Ersättningen bestäms i båda fallen enligt expro- priationslagens bestämmelser. Genom att tillämpningen av de nya ersätt- ningsreglerna enligt knyts an till den tidpunkt då en talan om inlösen väcks, medan ansökan om förrättning gäller som motsvarande tidpunkt enligt fastighetsbildningslagen, uppkommer ingen övergångsvis skillnad i ersättningsbestämningen beroende på vilken lag som används för markåtkomsten. På motsvarande sätt kan inlösen av mark för byggande av järnväg enligt lagen om byggande av järnväg (4 kap. 1 och 2 §§) alternativt ske genom en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (se 5 kap. 5 och 8 b §§). I båda fallen bestäms ersättningen enligt expropriationslagens bestämmelser. Genom att tillämpningen av de nya ersättningsreglerna enligt lagen om byggande av järnväg knyts an till den tidpunkt då en talan om inlösen väcks, medan ansökan om förrättning gäller som motsvarande tidpunkt enligt fastighetsbildningslagen, uppkommer inte heller beträffande markåtkomsten för järnvägar någon övergångsvis skillnad i ersättningsbestämningen beroende på vilken ordning som används för att ta marken i anspråk. Byggande av allmän väg Åtkomst av mark för att bygga allmän väg sker enligt väglagen eller , beroende på om vägen ska byggas utom eller inom detaljplanlagt område. Enligt väglagen kan markåtkomsten leda till intrångsersättning och ersättning för annan skada eller till inlösen av den berörda fastigheten (55 och 56 §§). I fråga om detaljplanlagd mark kan ersättning i stället betalas med anledning av inlösen eller förvärv enligt (6 kap. 17 § och 14 kap. 1 §). I samtliga nu berörda situationer bestäms ersättningen enligt expropriationslagens bestämmel- ser. Tidpunkten för talans väckande bör vara avgörande för om nya eller äldre ersättningsregler tillämpas oavsett om marken tas i anspråk enligt väglagen eller för samma ändamål enligt . Härigenom skapas en enhetlig övergång till de nya ersättningsreglerna för det fall en tänkt väg sträcker sig såväl inom som utom detaljplanlagt område. Detta främjar en ersättningsmässig likabehandling av berörda fastighetsägare utmed vägsträckan. Ersättning till följd av skilda slags beslut Enligt ett flertal lagar tillämpas expropriationslagens ersättningsbestäm- melser på den ersättning som ska betalas med anledning av att ett visst beslut har fattats eller vad som har förekommit efter ett sådant beslut. gäller t.ex. de ovan nämnda bestämmelserna om markåtkomst enligt , lagen om byggande av järnväg och väglagen, där markåtkomsten föregås av beslut om detaljplan, järnvägsplan och arbets- Samspelet med annan lagstiftning medför i dessa fall särskilda överväganden beträffande övergångsregleringen. Ersättning kan även i andra fall betalas till följd av beslut enligt olika Det gäller andra slags beslut enligt samt lagen om byggande av järnväg än de ovan nämnda samt beslut enligt t.ex. (31 kap. 4 §), bostadsrättslagen (1991:614, 9 kap. 18 §) och lagen (2006:449) om skydd för störningskänslig forskning (4 §). ersättningsregler bör i sådana fall gälla, om ett beslut har meddelats före Dagen för meddelande av beslutet bör gälla även om beslutet överprövas efter överklagande. En sådan ordning är enkel att förstå och tillämpa. Den främjar också en likabehandling av olika fastighetsägare som berörs av samma beslut. I vissa fall kan det i stället för enbart ersättning komma i fråga inlösen med anledning av ett sådant beslut som har nämnts. på sådana situationer är inlösen enligt 31 kap. 14 kap. 5 § . I sådana fall bör äldre ersättnings- bestämmelser tillämpas även på ersättningen vid inlösen, om beslutet har meddelats före ikraftträdandet. Därigenom främjas en likabehandling mellan de fastighetsägare vars fastigheter blir föremål för inlösen och de fastighetsägare som är berättigade till ersättning utan att inlösen kommer Undersökning och bearbetning av mineralfyndigheter enligt minerallagen utförs med stöd av undersökningstillstånd respektive bearbetningskon- På motsvarande sätt krävs det enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter en bearbetningskoncession för att bearbeta en torv- Det är angeläget att inte rubba de ekonomiska förutsättning- arna för den långsiktiga verksamhet som ligger bakom utvinningen av naturtillgångar med stöd av dessa lagar. därför tillämpas avseende undersökningstillstånd och bearbetningskon- cessioner som har beviljats före de nya ersättningsreglernas ikraft- trädande (jfr prop. 2004/05:40 s. 69 f.). som kan gälla , bör dock de nya ersättningsreglerna alltid tillämpas har förflutit från ikraftträdandet, om en ansökan om ersättning eller markanvisningsförrättning inte har gjorts eller en talan om ersättning eller inlösen inte har väckts . Därigenom tillgodoses koncessionshavarnas behov av ekonomisk förutsägbarhet som de nya reglernas genomslag inte fördröjs i För sådana nya tillstånd eller koncessioner efter ikraftträdandet som beviljas för områden som ansluter till områden som omfattas av ett tidigare tillstånd eller koncession, bör de nya ersättningsreglerna gälla. Detta bör gälla även om området med det äldre tillståndet eller den äldre koncessionen omfattas av äldre ersättningsregler till följd av den nämnda övergångsregleringen (jfr a. prop. s. 70 f.). Lagar som inte ändras Ändringarna i expropriationslagen kommer att gälla för den ersättning som betalas enligt vissa lagar utan att några ändringar är nödvändiga i dessa lagar (jfr avsnitt 8). Det rör sig om anläggningslagen, som berörs ovan, rennäringslagen (1971:437) och lagen (1997:1320) om kärn- kraftens avveckling, som hänvisar till expropriationslagens bestämmelser beträffande ersättningsbestämningen i olika situationer. En övergångsvis reglering är önskvärd även i dessa fall, dock utan att det finns någon ändring i sak att knyta övergångsreglerna till. Det är lagtekniskt mindre lämpligt att foga övergångsregler till t.ex. ändringarna i expropriationslagen, om övergångsreglerna enbart ska tillämpas på ersättningsfall enligt andra lagar. Bestämmelser av sådant slag bör i stället finnas i anslutning till de berörda lagarna (jfr t.ex. prop. 2002/03:80 s. 167 f.). I var och en av dessa lagar bör det därför föras in regler av övergångskaraktär i anslutning till de materiella ersättnings- bestämmelserna. För tillämparen av lagarna framgår det därigenom tydligt vad som gäller . Reglerna kan upphävas sedan några sådana övergångsfall som de är avsedda att reglera kan uppkomma. Utöver de nämnda fallen får ändringarna i expropriationslagen genom- slag även för ersättningen enligt andra lagar, där enbart mindre följd- ändringar är nödvändiga. Det finns en risk för att tillämparen av dessa lagar inte uppmärksammar de övergångsbestämmelser som kan gälla för sådana ersättningssituationer. I övergångsbestämmelserna till expropria- tionslagen bör det därför erinras om de ändringsförfattningar till andra lagar som innehåller övergångsvisa bestämmelser om hur expropria- tionslagens regler ska gälla. Som framgår av avsnitt 8 tillämpas ersättningsbestämmelserna i expro- priationslagen inte bara vid expropriation utan också vid en hel rad andra tvångsvisa ianspråktaganden av mark enligt lagar på bl.a. fastighetsrätt- ens och miljörättens områden. Ersättningsfrågor kan alltså förekomma i många olika kategorier av mål och ärenden. Utredningen uppskattar den samlade årliga utgiften för markåtkomst tvångsförvärv och vanliga köp till . En grov uppdelning på olika verksamheter ger vid handen att energisektorn står för , allmänna vägar för , järnvä- gar för , naturvård för totalt , var- av avser intrångsersättningar och resten köpeskilling Prop. 2009/10:162 vid civilrättsliga förvärv av fastigheter. Effekten av det tjugofemprocentiga påslaget är att den ersättning som betalas i form av löseskilling, intrångsersättning och motsvarande för marknadsvärdeminskningen kommer att vara högre än . Övriga förändringar i ersättningsregleringen, borttagandet av det s.k. to- leransavdraget och slopandet av presumtionsregeln, har inte på samma sätt generell betydelse för ersättningsnivåerna, utan förändringarna blir beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Exempelvis får ett slop- ande av presumtionsregeln effekt i ett enskilt fall först om det finns så- dana s.k. förväntningsvärden, som med dagens regler inte ersätts. De ekonomiska konsekvenserna av att toleransavdraget och presumtionsre- geln slopas är begränsade. I enskilda fall kan dock de ekonomiska konse- kvenserna av att fastighetsägaren får förväntningsvärden ersatta fullt ut bli betydande. Som påpekas i avsnitt 8 ersätts dock inte förväntningsvär- den när mark tas i anspråk genom en rådighetsinskränkning för t.ex. na- turvårdsändamål. Även med beaktande av de osäkerhetsfaktorer som vidlåder bedöm- ningarna anser utredningen att effekterna av reformen på ett övergripan- de samhällsekonomiskt plan sammantagna kan bedömas bli måttliga. Med undantag för vad som gäller på naturvårdens område står den totala kostnaden för ianspråktagande av mark för en högst begränsad del av den totala investeringsutgiften. Kostnaden för kapital, i form av bl.a. ränte- kostnader, bedöms av utredningen bli föremål för endast en marginell ökning, i de flesta fall under en procent. Regeringen instämmer i den bedömning som utredningen gör när det gäller de övergripande effek- terna av reformen. Beaktas bör dock att de beräkningar som redovisas av utredningen tar sin utgångspunkt i att alla förslag i betänkandet genom- förs, medan denna proposition endast behandlar vissa av förslagen. 10.2.1Infrastruktur, naturvård m.m. Staten bedriver verksamhet som innebär ett behov av att ta mark i an- språk, ytterst med tvång. Det gäller i huvudsak järnvägar, allmänna vägar samt natur- och kulturvård. Även annan verksamhet förutsätter emellanåt att mark förvärvas med tvång. Det tjugofemprocentiga påslaget innebär att utgiften för att ta mark i anspråk tvångsvis i motsvarande mån höjs. Därtill kommer de för fastig- hetsägaren gynnande ändringarna i influensregeln samt borttagandet av presumtionsregeln. Den sammantagna genomsnittliga utgiftsökningen uppskattas av utredningen till . Som påpekas ovan kan ökningen variera från fall till fall. Flera myndigheter, bl.a. , anser att utgiftsökningen blir högre, bl.a. beroende på högre transaktions- kostnader (utredningskostnader, ombudskostnader, rättegångskostnader etc.). Det finns emellertid, enligt den bedömning som kan göras här, inte anledning att räkna med några påtagliga effekter när det gäller antalet tvister. Därutöver får flera av lagändringarna sägas innefatta en förenk- ling av regelsystemet. En högre utgift för markåtkomst kan mötas på flera sätt. Antingen sänks ambitionsnivån eller görs omfördelningar inom den befintliga bud- geten. När det gäller bedöms enligt utredningen utgiftsökningen vid oförminskad ambitionsnivå bli . Regeringen gör ingen annan bedömning. Eventuella kostnadsökningar ska rymmas inom befintliga ramar. Det innebär att ianspråktagande av mark för vägar måste minska eller att en omfördelning av medel måste göras. Den budgetmässiga effekten för bedöms enligt utredningen till . Regeringen gör ingen annan bedöm- ning. I likhet med vad som gäller för ska eventuella kostnads- ökningar rymmas inom befintliga ramar. Naturvården berörs av den tjugofemprocentiga höjningen av intrångs- ersättningarna. Staten (och ) kan besluta om områdesskydd enligt . Staten kan också genom Naturvårds- verket förvärva fastigheter genom köp. Vid beslut om områdesskydd, t.ex. naturreservat enligt 7 kap. , betalar ersätt- ning till fastighetsägaren enligt bestämmelserna i 31 kap. . Det som skiljer naturvården från och verksamhet är att markåtkomstkostnaderna för naturvårdens del utgör en mycket stor andel av de totala kostnaderna. Inför bildandet av exempelvis ett naturreservat sker en förhandling med fastighetsägarna. Dessa erbjuds att sälja sina fastigheter. Ett beslut om användningsrestriktioner aktualiseras i regel när förhandlingarna har slutförts med flertalet av de ägare som berörs av ett planerat områdes- skydd. Om fastigheten köps av staten baseras priset på ett utlåtande över marknadsvärdet. Detta värde har då bedömts utifrån helt marknads- mässiga grunder och oberoende av ersättningsbestämmelserna i miljö- balken och expropriationslagen. varierade utgiften för inköp av fastigheter mellan och . betalade sta- ten ersättningar på mellan och för tvångsvisa förfoganden. En höjning av ersätt- ningsnivån bedöms av utredningen inte leda till några budgetära effekter när det gäller köp av fastigheter. En effekt av höjda ersättningar är emellertid att relationen mellan de fall där staten förvärvar marken i fråga genom köp och de fall där fastighetsägarna i stället behåller marken i sin ägo men med användningsrestriktioner, sannolikt kommer att förändras. En högre ersättningsnivå kan enligt utredningen komma att leda till att fler fastighetsägare väljer att behålla fastigheten med användningsrestriktioner i stället för att sälja den till marknadspris. Regeringen gör ingen annan bedömning. En sådan relationsförändring skulle kunna leda till att en mindre areal kan skyddas med den finansi- ering som finns . Den årliga utgiftsökningen för ersättningar torde enligt utredningen bli , om nuvarande ambitionsnivå ska upprätt- hållas. Eventuella tillkommande kostnader ska rymmas inom befintliga ramar. Det innebär att utrymmet för att besluta om områdesskydd etc. måste minska eller att en omfördelning av medel måste göras. kan besluta om biotopskyddsområden på skogsmark Prop. 2009/10:162 enligt 7 kap. . En procentuell höjning av ersättningsnivån på- verkar de ersättningar som betalar ut. Den ökade utgiften kan uppskattas till . Eventuella tillkommande kostnader ska rymmas inom befintliga anslagsramar. Det innebär att ut- rymmet för att besluta om biotopskyddsområden minskar om inte en om- fördelning av medel görs. När det slutligen gäller kulturvården finns bestämmelser om rådighets- inskränkningar i form av byggnadsminnesförklaring i lagen om kultur- minnen m.m. Beslutande myndighet är . Det tjugofempro- centiga påslaget på ersättningen leder till en generell kostnadsökning även på detta område om nuvarande ambitionsnivå ska upprätthållas. Eventuella tillkommande kostnader ska rymmas inom befintliga ramar. 10.2.2Annan statlig förvaltning samt rättskipning De nya ersättningsreglerna i expropriationslagen kommer att tillämpas av bl.a. fastighetsdomstolarna i expropriationsmål och av Lantmäteriet i förrättningar enligt t.ex. fastighetsbildningslagen och ledningsrättslagen. Några remissinstanser befarar att de nya reglerna kommer att leda till mer arbete i mål och ärenden om ersättning, vilket riskerar att leda till ökat arbete för bl.a. rättsväsendet. Det kan inte uteslutas att så blir fallet, i vart fall på kort sikt. En eventuell ökning av arbetsbördan bedöms dock vara av begränsad omfattning. Merkostnader får i förekommande fall finansieras inom befintliga anslag. Även andra myndigheter kan komma att beröras av förslagen i den mån de använder sig av expropriation eller liknande tvångsåtgärder för att ta mark i anspråk. Det kan dock inte anses ingå som en del i andra myndigheters huvudsakliga uppgift att ta mark i anspråk. Regeringens bedömning är därför att det rör sig om begränsade utgiftsökningar som i förekommande fall får rymmas inom befintliga ramar. 10.3 Konsekvenser för kommunerna Kommunerna tar mark i anspråk i ett antal olika situationer. nas kostnader för sådana ianspråktaganden finansieras inte via statsbud- De tillkommande kostnader som följer av reformen av ersättnings- reglerna ska alltså finansieras av kommunerna själva. stanser, däribland Kommuner och Landsting, varnar för att hö- gre kostnader för kommunerna innebär att planerade samhällsprojekt När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av förslaget kan dock Kommunerna förvärvar och förvaltar mark för gator, par- ker m.m. som kommunen är huvudman för, och det är kommunerna som enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster har ansvaret för vat- ten- och avloppsnäten inom tätbebyggda områden. Vid större nyexploateringar är exploatören skyldig att svara för kostna- derna för såväl mark som anläggningar som behövs för en ändamålsenlig användning av det aktuella området (se 6 kap. 1922 §§ plan- och För dessa fall har ersättningsnivån för mark ingen betydelse för den kommunala ekonomin. Vid mindre exploateringar, t.ex. i förnyelseområden, kan de nämnda bestämmelserna dock inte tillämpas. Kostnaderna för såväl gator och andra allmänna platser som för vatten- och avloppsanläggningar är emellertid avgiftsfinansierade. Eftersom merparten av dessa utgifter kan täckas genom att kommunen tar ut av- gifter, blir den totala effekten tämligen måttlig. Att många kommuner in- te tillämpar bestämmelserna i om ersättningar för gatukostnader m.m. är inget skäl i sig att se ökade ersättningar till fastig- hetsägare som en utgiftsökning för kommunen. Om kommunen så vill, kan merparten av utgiftsökningen fås tillbaka. Kommunerna kan också, vid sidan av staten, besluta om vissa om- rådesskydd enligt och om bevarande av kulturhistoriskt vär- defull bebyggelse. De kan också förvärva fastigheter för nämnda ända- mål. Kommunerna kan vidare med stöd av fatta en del andra beslut som grundar rätt till ersättning för berörd fastighetsägare (se 14 kap. ). När det gäller kommunens roll i dessa hänseenden kommer den tjugofemprocentiga höjningen av ersättningen, på motsvarande sätt som har angetts för naturvården ovan, att leda till en motsvarande utgiftsökning. Ambitionsnivån får därmed sänkas eller me- del omfördelas i den kommunala budgeten. Kommunerna förutsätts vidare bedriva en aktiv markpolitik. Kommu- nerna förvärvar och förmedlar mark till byggherrar för exploateringar (s.k. markanvisning). En viss ekonomisk effekt följer av att presum- tionsregeln upphävs. Den gällande ordningen innebär nämligen att kommunen med tillämpning av presumtionsregeln kan förvärva mark till ett pris som understiger marknadsvärdet. När kommunen säljer marken vidare tar den dock ut ett marknadsmässigt pris. Mellanskillnaden mellan förvärvspris och försäljningspris kan kommunerna tillgodogöra sig, vilket inte blir möjligt när presumtionsregeln upphävs. Detta innebär en viss inkomstminskning för kommunerna i förhållande till . I sin roll som markförmedlare kommer kommunerna också att beröras av det tjugofemprocentiga påslaget. Eftersom en vidareförsäljning måste ske till marknadspris, även om kommunen har förvärvat marken till ett högre pris, uppkommer en merutgift på av markanskaffnings- kostnaden. Detta kommer att beröra kommuner på olika sätt, beroende på hur aktiv markpolitik som förs. Totalt sett torde dock nivåhöjningen av ersättningen leda till en något minskad benägenhet hos kommunerna att satsa på markanskaffning för exploatering. Detta leder sannolikt till att kommunerna i större utsträckning än kommer att agera som för- medlare av kontakter mellan säljare och köpare i exploateringssamman- hang i stället för att själv agera som köpare och säljare. Härigenom min- skar kommunerna den ekonomiska risk som det innebär att förvärva till ett pris som kommunen inte kan sälja fastigheten vidare för. Även i öv- rigt begränsas den ekonomiska risk som det innebär för kommunen att agera både köpare och säljare, vilket är positivt. Höjda ersättningar torde även kunna få en viss indirekt betydelse för planeringsverksamheten. Kommunerna förvärvar slutligen bl.a. mark som sedan överlåts till sta- ten för allmän väg inom tätorterna. I dessa fall är dock kommunen berät- tigad till ersättning av staten för skäliga kostnader (se 7 och 70 §§ väg- Kommunerna kan därför förutsättas få kompensation för ökade Prop. 2009/10:162 kostnader till följd av en förhöjd ersättningsnivå. 10.4Konsekvenser för några särskilda områden När det gäller enskilda expropriander kan det konstateras att höjda ersätt- ningar för ianspråktagande av mark leder till ökade utgifter och i förläng- ningen alltså högre investeringskostnader. Hur stor effekten blir på investeringsviljan beror bl.a. på hur stor del av investeringskostnaden som utgörs av kostnaden för markanskaffning. Utredningen gör bedöm- ningen att kostnaden allmänt sett utgör en begränsad del av den totala investeringskostnaden. Det rör sig i de flesta sektorer inte om mer än några procent. Det innebär i sin tur att de ekonomiska effekterna av reformen generellt sett blir begränsade för de företag som tar mark i anspråk genom tvång. När det gäller reformens konsekvenser för företagens arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt bör det erinras om att ex- propriationslagstiftningen och övrig lagstiftning om tvångsvisa ianspråk- taganden av mark i huvudsak inte gör någon skillnad på vilket subjekt som tar marken i anspråk. Undantag gäller dock för t.ex. rådighetsin- skränkningar för naturvårdsändamål enligt och för kultur- minnesvård enligt lagen om kulturminnen. Sådana inskränkningar kan in- te beslutas till förmån för annan än det allmänna. Det är knappast möjligt att ange mer än i allmänna ordalag vilka företag som berörs ekonomiskt av ändrade ersättningsregler. Det är framför allt de företag som är be- roende av markåtkomst för sin verksamhet som kommer att påverkas av förslagen. I många fall torde det vara fråga om förhållandevis stora före- tag. Små företag torde beröras endast i liten utsträckning och några sär- skilda hänsyn gör sig därför inte gällande i förhållande till de företagen. Några ökade administrativa kostnader torde inte uppkomma vare sig för större eller mindre företag. När det gäller bostadsbyggande är markanskaffningsutgiftens andel av investeringsutgiften något högre än vad som sagts ovan. fekterna av en höjd ersättningsnivå ska det dock påpekas att endast en del av nyproduktionen sker på mark som har förvärvats med tvång direkt för att genomföra en exploatering. En betydande del av markanskaffningen för bostadsbyggande sker genom vanliga köp eller genom att kommu- nernas s.k. markreserv utnyttjas. Det är därför svårt att ange någon nivå på de ökade utgifterna mer än att de totalt sett bedöms bli begränsade. Byggandet av nya bostäder torde enligt utredningens bedömning totalt sett påverkas endast marginellt av en höjd ersättningsnivå. instämmer i den bedömningen. Bostadsmarknaden är i allt väsentligt marknadsstyrd och högre ersättningsnivåer innebär därför närmast en omfördelning av vinster mellan olika berörda intressenter i exploa- Enligt utredningens beräkningar skulle en reform som innebär en 50-procentig ersättningsökning leda till mindre än en halv procents ökning av kapitalkostnaden. Det föreslagna påslaget om 25 pro- cent innebär följaktligen en än mindre ökning av kapitalkostnaden. Ök- ningen bedöms inte komma att påverka investeringsviljan och nyproduk- tionen nämnvärt. Ökade kostnader för ianspråktaganden av mark kommer sannolikt bara i begränsad utsträckning att kunna föras vidare till de slutliga bostads- konsumenterna. Bestämmelserna om hyressättning i 12 kap. jordabalken (hyreslagen) innebär en begränsning av möjligheterna att föra kostnader- na vidare. Det ska också beaktas att flertalet hyror bestäms i förhandling- ar mellan hyresmarknadens parter. Det innebär att frågan om vilket ge- nomslag eventuella kostnadsökningar för markförvärv ska få på hyran är en bland flera andra frågor att förhandla om. Markpriserna varierar också över landet. till bostadsmarknaden i stort torde i de flesta fall ökade kostnader för markförvärv inte påverka boendekostnaden annat än margi- nellt.