prop · GX03125 · 2010-03-18 00:00:00 — Det förekommer också att vuxna bistår med langning, ibland i större omfattning och med dunkla motiv. Det förekommer erfarenhetsmässigt också tämligen ofta att föräldrar handlar alkoholdrycker på uppdrag av framför allt äldre tonåringar. Tillgången på s.k. svartsprit för ungdomar är också synnerligen god. I CAN:s undersökning 2009 uppgav av pojkarna respektive av flickorna i årskurs nio att det var lätt att få tag på hembränt och av båda könen att det var lätt att få tag på smugglad sprit. Förutom smuggling på traditionellt sätt införs stora mängder alkohol under förespegling att det är för privat bruk och därmed laglig införsel. Alkoholen säljs sedan vidare, inte minst till ungdomar. Detta är brottsligt, liksom att i landet tillverka alkoholdrycker för försäljning utan att ha rätt till det. För att komma tillrätta med sådant krävs effektiva insatser av polisen och av och . Förbudet mot att förse den som inte uppnått föreskriven ålder med alkoholdrycker är i huvudsak tydligt formulerat i nuvarande lagstiftning. Problemen beror på att inte alla känner till vad som gäller samt att risken för anmälan är liten. Det är t.ex. inte troligt att alla föräldrar har klart för sig eller inser meningen med ett förbud mot att förse sina äldre tonåringar med en mindre mängd vin att ta med på fest, medan det är tillåtet att bjuda på alkohol i hemmet och, om den unge fyllt , för denne att själv beställa in alkohol på restaurang. För att nå en bättre efterlevnad av reglerna behövs en ökad allmän medvetenhet om vad som gäller och skälen till den restriktiva hållningen. Tolkningsproblem uppkommer dock vid tillämpningen av bestämmel- sen om att det är tillåtet att bjuda även den som inte har fyllt på alkohol och den som är på folköl för förtäring på stället om det inte med hänsyn till omständigheterna är oförsvarligt. Denna regel bör därför av pedagogiska skäl förtydligas. Den nuvarande lagens hänvisning till den unges ålder och omständigheterna i övrigt är i och för sig lämplig. Men även situationen - omständigheterna under vilka förtäringen sker - är av betydelse. Den nuvarande regeln bör därför omformuleras som ett undantag från huvudregeln om förbud på så sätt att Prop. 2009/10:125 förtäring på platsen endast kan tillåtas av en mindre mängd alkoholdryck om det sker under ordnade förhållanden och det, med hänsyn till den unges ålder och utveckling samt omständigheterna i övrigt, framstår som försvarligt. Några remissinstanser har anfört att ett totalförbud vore att föredra. En sådan hållning kan visserligen försvaras utifrån behovet av tydlighet. Det vore dock ett alltför långt gående ingrepp i den personliga friheten att införa en bestämmelse som innebär ett totalt förbud. Den självklara ut- gångspunkten för bedömningen av vad som kan vara tillåtet är att alkohol som bjuds inte får medföra skada eller risk för skada. Det kan därför endast handla om att under ordnade förhållanden bjuda på något enstaka glas. Med ordande former avses att förtäringen sker i närvaro av någon ansvarskännande vuxen. De i tidigare förarbeten angivna exemplen - intagande av nattvardsvin eller ett glas vid en bröllopsfest - torde vara enstaka företeelser som knappast är ägnade att utsätta några ungdomar för fara. Inte heller finns det skäl att tro att det i allmänhet skulle vara skadligt att en ungdom i de övre tonåren får ett glas vin till familjens eller vid högtidliga tillfällen. Att bjuda ungdo- mar under på starksprit får däremot anses vara direkt olämpligt och riskabelt, liksom att över huvud taget bjuda barn och yngre tonåringar på alkohol. Det bör också slutligen understrykas att åldersgränsen för servering på restaurang gäller även om förälder eller annan medföljer och vill bjuda någon som inte har uppnått denna ålder på alkoholdryck. Regeringens förslag: Bestämmelsen om att folkölsförsäljning ska anmälas till kommunen förtydligas så att det tydligt framgår att folköl inte får säljas innan anmälan har skett. På samma sätt förtydligas be- stämmelsen om anmälan av servering av folköl. I lagen införs en be- stämmelse om att den som bedriver detaljhandel med folköl ska svara för att personalen har erforderliga kunskaper om vad som gäller för folkölsförsäljning samt att kommunen ska ha en tillsynsplan. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen hade föreslagit att det skulle kopplas en ny straffbestäm- melse till utebliven anmälan av försäljning och servering av folköl. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks bl.a. av , , , flera länsstyrelser och kommuner samt Svensk Dagligvaruhandel. föreslår att tillsynsmyndigheten får befogenhet att utfärda sanktioner. Västra Göta- landsregionen ser positivt på att den som bedriver detaljhandel med öl ska svara för att personalen har erforderliga kunskaper om gällande reg- ler, men anser att en åtstramning av ålderskravet till för för- säljningspersonal vore önskvärt. och välkomnar förslaget, men hade gärna sett att utredningen föreslagit en åldersgräns för personer som säljer folköl. , och Tjänstemännens Central- organisation anser att krav på tillstånd borde återinföras. anser att de föreslagna reglerna inte är tillräckligt långtgående. Barnombuds- mannen anser att det är nödvändigt att skärpa och effektivisera tillsynen. vill se lagbestämmelser som reglerar hur minderåriga får sälja öl och att grunden för denna reglering bör vara tobaksutredningens förslag i kombination med att straffansvaret ska ligga på näringsidkaren. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser krävs inte särskilt tillstånd för detaljhandel med öl som innehåller mer än 2,25 men högst 3,5 volymprocent alkohol (folköl). Den som avser att bedriva sådan handel ska dock senast när verksamheten påbörjas anmäla detta hos den kommun där försäljningen ska ske. Detaljhandel med folköl är tillåten bl.a. under villkor att verksamheten bedrivs i sådana lokaler eller andra utrymmen i byggnader eller trans- portmedel som är avsedda för stadigvarande verksamhet med livsmedel. Lokalen ska från hygienisk synpunkt vara godkänd enligt Livsmedels- verkets föreskrifter eller registrerad hos kommunen i enlighet med för- ordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien. Varje företag som be- driver sådan handel är skyldigt att utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen. För denna egenkontroll ska företaget ta fram och tillämpa ett för verksamheten lämpligt program. Vid detaljhandel med folköl får varorna inte säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt . Den som lämnar ut sådan dryck ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Tillsynen över att bestämmelserna om åldersgränsen följs utövas av kommunerna och av polismyndigheten. Det är i första hand kommunerna som ansvarar för den löpande tillsynen. Folkölskonsumtionen bland ungdomar uppvisar en stadigt avtagande tendens. Antalet ungdomar som själva köper folköl i butik är relativt litet. Åtgärder mot butikernas bristande ålderskontroll kan därför endast på- verka en mycket liten del av de underårigas konsumtion. Genom provköpsstudier, genomförda av såväl Ungdomens nykterhets- förbund som av handeln själv, har dock vissa brister i butikernas ålders- kontroller kunnat påvisas. Trots att program för egenkontroll uttryckligen krävs enligt alkohollagen har endast hälften av de butiker som säljer folköl ett sådant. Detta är inte acceptabelt. Personer ska inte kunna köpa folköl. Även om folkölskonsumtionen bland unga för när- varande avtar kan man inte bortse från att konsumtionsmönstret kan komma att förändras. Enligt FHI:s uppföljningar är den kommunala aktiviteten på detta om- råde anmärkningsvärt låg. Endast ett mindre antal butiker får tillsyns- besök och sanktioner i form av varning och förbud är relativt sällsynta. Det finns sålunda ett uppenbart behov av åtgärder för att åstadkomma en mer effektiv ålderskontroll. När nuvarande alkohollag trädde i kraft slopades det tidigare kra- vet på tillstånd för detaljhandel med folköl. Anmälningskravet och kravet på egenkontroll infördes . Några remissinstanser anser att man borde återgå till det tidigare systemet med krav på tillstånd. Utredningen har dock, liksom tidigare utredningar på området, bedömt att en sådan åtgärd inte skulle leda till förbättrade ålderskontroller. Däremot skulle det innebära en permanent ökad arbetsbelastning för tillståndsmyndig- heten och en omfattande och långtgående byråkrati för såväl kommu- nerna som för handeln. Det är svårt att på förhand göra en bedömning av näringsidkarens lämplighet och förmåga att klara av en effektiv ålders- kontroll. En sådan åtgärd skulle vara alltför ingripande i proportion till den nytta den skulle medföra. Det nuvarande systemet med anmälningsförfarande bör därför bibe- hållas. Försäljning av folköl utan rätt enligt lagen är straffbelagt som olovlig försäljning av alkoholdrycker. Då det synes råda en viss oklarhet huruvida försäljning vid utebliven anmälan är i strid med lagens bestämmelse om när rätt till försäljning föreligger, föreslås att be- stämmelsen om anmälningsskyldighet förtydligas. Det ska således klart framgå av lagen att försäljning inte får påbörjas förrän anmälan till kommunen har skett. I sakens natur ligger att anmälan ska innehålla de uppgifter som kommunen behöver för att kunna utföra sin tillsyn. Det kan vidare påpekas att kommunen kan förbjuda fortsatt försäljning eller servering av folköl om verksamheten medför olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller om lagens bestämmelser inte följs. Varning kan meddelas om förbud skulle anses vara en alltför ingripande åtgärd. har anfört att straffansvaret för olovlig för- säljning av folköl enbart bör läggas på näringsidkaren och inte på den enskilde butiksanställde. Förbundet vill särskilt uppmärksamma unga anställdas situation. Regeringen har förståelse för förbundets synpunkter, men såsom utredningen har fastslagit måste ansvarsfrågan grundas på en bedömning i varje enskild försäljningssituation. Det är endast den en- skilde anställde som kan göra en faktisk och individuell bedömning av en kunds ålder. Det är emellertid viktigt att butiksägaren utbildar och informerar sina anställda om reglerna för försäljning av öl, ålderskontroll och det per- sonliga straffansvar som ligger på dem. Detta bör ingå i butikernas pro- gram för egenkontroll. För att understryka vikten av detta bör i lagen särskilt anges att den som driver detaljhandel med öl ska svara för att personalen har erforderliga kunskaper om de regler som gäller för för- säljningen. Det ingår i kommunernas tillsynsverksamhet att se till att detta krav uppfylls. I ett ökande antal kommuner har provköp använts som tillsynsmetod. Det huvudsakliga syftet har varit att uppmärksamma näringsidkarna på hur åldersbestämmelserna vid folköls- och även tobaksförsäljning respekteras. () har i ett beslut från den 18 de- cember 2009, efter en granskning av provköp som arrangerats av en kommun, gjort bedömningen att metoden inte bör användas i kommu- nens tillsyn, så länge den inte har stöd i lagstiftningen. Regeringen har uppmärksammat denna frågeställning och har för avsikt att följa konse- kvenserna av JO:s beslut. har i samarbete med bryggerinäringen utformat ett pro- gram för egenkontroll som kan tjäna som förebild för den som bedriver detaljhandel med folköl. För att skärpa tillsynen bör det av lagen uttryckligen framgå att kom- munerna ska ha en tillsynsplan. Regeringens bedömning: Möjligheten att tillåta gårdsförsäljning av alkoholdrycker bör analyseras ytterligare. Regeringen har därför beslutat att tillsätta en utredning med uppdrag att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan. Om det under utredningen visar sig att det inte är möjligt ska utredaren informera regeringen. Utredningens bedömning: Utredningens bedömning var att försälj- ning av alkoholdrycker direkt från tillverkaren inte bör tillåtas då det inte är förenligt med detaljhandelsmonopolet. Sådan försäljning av starköl och spritdryck skulle enligt utredningen dessutom vara olämpligt från alkoholpolitisk synpunkt. Remissinstanserna: Remissinstanserna är splittrade i denna fråga. Till de remissintanser som instämmer i utredningens bedömning hör bl.a. , i län, i , Kommuner och Landsting, , , Blå bandet, och . Kammarrätten i anser att fortsatta överväganden i frågan bör ske. anser att gårdsförsäljning som sådan borde vara förenlig med EG-rätten. är inte övertygat om utreda- rens argument för att förbjuda gårdsförsäljning. för europapolitiska studier anser inte att det finns EG-rättsliga hinder för gårdsförsäljning. ser inga hinder när det gäller livs- medelssäkerheten för att tillåta provsmakning och gårdsförsäljning av lokalproducerade alkoholdrycker. Bland de instanser som anser att gårds- försäljning bör tillåtas återfinns bl.a. , Tillväxtver- ket, , , , , och kommuner, , , , , Föreningen lare, Svenska Fruktvinsringen, Bryggerier, Svenska Ölfrämjan- det och . Bakgrunden till att frågan aktualiserats Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av . Därmed följer att det är förbjudet för tillverkare av exempelvis vin att på vingården sälja det egenhändigt producerade vinet till konsumenter. Däremot kan tillverkaren servera vin mot ersättning om han eller hon har erhållit ett serveringstillstånd. För att erhålla tillstånd till servering av vin ställs bl.a. krav på kök för allsidig matlagning. Nämnda regler gäller också för starköl. Vidare gäller att en tillverkare av alkoholdrycker, på grund av det s.k. gåvoförbudet i alkohollagen, inte får bjuda allmänheten på smakprov av några alkoholdrycker. Frågan om försäljning av egenproducerade spritdrycker, vin och starköl till konsumenter, s.k. gårdsförsäljning, kommer sålunda i konflikt med den grundläggande regeln i alkohollagen om att detaljhandel med Prop. 2009/10:125 sådana drycker ska vara förbehållen det statligt ägda detaljhandelsbola- Utredningen hade bl.a. till uppgift att utreda konsekvenserna av en lag- ändring som innebär att tillverkare av spritdrycker, vin och starköl tillåts att på den egna gården sälja egenproducerade drycker till konsumenter. Om inga negativa konsekvenser vad gäller restriktiv alkoholpolitik be- dömdes föreligga och det bedömdes vara förenligt med EG-rätten skulle utredaren föreslå förslag till reglering. Utredningens slutsats var att gårdsförsäljning inte är förenligt med detaljhandelsmonopolet och därför inte bör tillåtas. Att tillåta gårdsförsäljning av spritdrycker och starköl skulle dessutom enligt utredningens analys vara olämpligt av alkohol- Förhållandena i framhålls ofta i debatten som ett exempel på att gårdsförsäljning är förenligt med ett detaljhandelsmonopol. det enda EU-land som i likhet med har ett detaljhandelsmonopol Den finska alkohollagen tillåter gårdsför- säljning av frukt- och bärviner med en alkoholhalt av högst 13 volym- procent samt kvass (en produkt som närmast är att likna vid mjöd). ken produktion som är tillåten att sälja definieras närmare i ett beslut av Social- och hälsovårdsministeriet. Gårdsförsäljningen av vin utgör mindre än en promille av monopolets försäljning i . Den finska gårdsförsäljningen togs upp som ett ärende hos kommissio- nen 1999 och vissa justeringar gjordes i den finska lagtexten. formellt överträdelseförfarande har inte inletts och de finska reg- lerna om gårdsförsäljning har således inte prövats av . pågår nu förberedelser för att utöka gårdsförsäljningen till att även innefatta gårdsproducerade likörer med en alkoholhalt upp till 22 Skälen för regeringens bedömning Gårdsförsäljning, folkhälsa och landsbygdsutveckling Några remissinstanser, bl.a. , länsstyrelserna i län och samt nykterhetsorganisationerna anför alkoholpolitiska skäl för att inte tillåta gårdsförsäljning. bedömning var, som nämnts ovan, att gårdsförsäljning av vin, fruktvin och liknande med en alkoholhalt av 1315 volymprocent knappast skulle utgöra någon fara för folknykterheten. En produktion i så liten skala som det är fråga om medför att vinerna blir exklusiva och dyra och att turister sannolikt kommer att vara den huvudsakliga målgruppen. erfarenheterna talar för detta. Däremot skulle det, enligt utredningen, ur alkoholpolitisk synpunkt vara olämpligt att tillåta gårdsförsäljning av spritdrycker och starköl. Som skäl anförde utredningen att spritdrycker av enklare slag är jämförelsevis billiga att tillverka och att billiga sprit- drycker är särskilt begärliga för ungdomar. Det finns emellertid inget direkt samband mellan låga produktions- kostnader och ett lågt detaljhandelspris. Den inhemska småskaliga pro- duktionen av gårdsproducerade alkoholdrycker bygger i stor utsträckning på exklusiva produkter där man medvetet väljer att prissätta produkterna i det högre prissegmentet för att därigenom skapa exklusivitet. Slutsatsen att all annan gårdsförsäljning än försäljning av vin skulle vara olämplig ur alkoholpolitisk synpunkt kan därför ifrågasättas. Intresset för småskalig produktion av alkoholdrycker har ökat i . Bland annat beror detta på att vi har fått ett för ändamålet mer gynnsamt odlingsklimat, att vinstockar som klarar våra nordliga breddgrader tagits fram samt att kunskapen om produktion av alkohol- drycker har ökat. Även intresset för att få sälja de egenproducerade dryckerna på gårdarna, s.k. gårdsförsäljning, har ökat. Att möjliggöra sådan försäljning ligger i linje med regeringens övergripande mål att skapa förutsättningar för fler arbetstillfällen och växande företag. Denna utveckling av småföretagandet, huvudsakligen på landsbygden, skulle kunna bidra till utvecklingen av landsbygdens ekonomi. och har i sina remissyttranden framhållit betydelsen för landsbygdsutvecklingen som ett starkt skäl för att tillåta gårdsförsäljning av alkoholdrycker. Med fortsatt ökade krav på marknadsanpassning och sannolikt lägre stöd till jordbruket behöver dessutom särskilt mindre jordbruksföretag, som av olika begränsande skäl inte kan storleks- rationalisera sin verksamhet, fler ben att stå på för att fortsatt kunna pro- ducera, hålla landskapet öppet och bevara och kanske även öka antalet arbetstillfällen på landsbygden. Gårdsförsäljning skulle också kunna ha gynnande effekter för andra branscher, t.ex. för turismen för vilken upp- levelsen av mat och dryck spelar en viktig roll. Detaljhandelsmonopolet är, vid sidan av alkoholskatten, det viktigaste verktyget för att nå den svenska alkoholpolitikens mål. De unionsrätts- liga konsekvenserna av att tillåta försäljning av alkoholdrycker till all- mänheten vid sidan av detaljhandelsmonopolet måste därför analyseras mycket noggrant. Utredningen anför att gårdsförsäljning av alkoholdrycker, även om det enbart skulle röra försäljning av vin, inte skulle vara möjligt att förena med ett bibehållande av Systembolagets monopolställning när det gäller försäljning av alkoholdrycker direkt till konsument. Det skulle i första hand vara artikel 34 i EUF-fördraget, som säger att kvantitativa import- restriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan inte är tillåtna mel- lan medlemsstaterna, som gårdsförsäljning enligt utredningen skulle innebära en överträdelse emot. Ett antal remissinstanser med EU-rättslig kompetens har dock framfört kritik mot utredningens analys av . anför t.ex. att det förefaller som att gårdsförsäljning i sig inte strider mot artikel 28 EG (34 ). Vad som däremot kan utgöra oberättigade hinder för varurörligheten och därmed vara oförenliga med artikel 28 EG (34 ) är eventuella bestämmelser som reglerar gårdsförsäljningen, såsom exempelvis krav på enbart svenska råvaror. Det finns, som några remissinstanser har anfört, i och för sig inget EU- rättsligt hinder mot att införa en rätt för svenska tillverkare att sälja sina produkter direkt till konsument från sin gård. Frågan är hur en sådan rätt låter sig kombineras med ett fortsatt detaljhandelmonopol, om reg- leringen av försäljningen innebär att varor och producenter från andra medlemsstater kan anses diskrimineras i förhållande till inhemska varor och producenter. Europaparlamentsledamoten har ställt en fråga till kommissionen huruvida det finns några juridiska hinder mot att tillåter en reglerad gårdsförsäljning av lokalproducerade alkoholdrycker trots att i övrigt bedriver handel med alkoholdrycker inom ramen för ett detaljhandelsmonopol. Kommissionären för konkurrensfrågor, Neelie Kroes, svarade att ett undantag från Systembolagets ensamrätt att sälja alkoholdrycker direkt till konsument skulle kunna falla inom ramen för artikel 31 EG (om statliga handelsmonopol), men underströk att denna ståndpunkt påverkar inte tillämpningen av bestämmelserna om fri rörlighet för varor och tjänster i artiklarna 28 och 49 i fördraget. Gårdsförsäljning direkt till konsument innebär detaljhandel och är ett avsteg från den ensamrätt som Systembolaget har att i sälja alko- holdrycker direkt till konsument. En grundläggande princip i är icke-diskrimineringsprincipen. Inhemska varor eller producenter får inte gynnas i förhållande till producenter eller varor från andra medlems- stater. Om reglerna utformas på fel sätt skulle det det skulle kunna upp- fattas som om svenska tillverkare av gårdsvin gynnas i förhållande till liknande tillverkare i andra medlemsländer när gårdsförsäljning av vin tillåts i . Detaljhandelsmonopolet är en av hörnstenarna i den svenska alkohol- politiken och har sanktionerats genom dom i det s.k. Franzénmålet (C-186/95). En grundläggande förutsättning är att mono- polet inte diskriminerar produkter från något EU-land, utan saluför varorna på lika villkor. Efter Franzéndomen har också ett antal föränd- ringar skett av lagstiftningen för att möta de krav som ställs för att monopolet ska anses verka konkurrensneutralt. Reglerna om gårdsförsäljning måste därför utformas på ett sätt som gör att tillverkare och säljare av alkoholdrycker i andra länder inom EES- området inte med framgång kan hävda att det skulle innebära ett han- delshinder för dem och i förlängningen ett brott mot artikel 34 i EUF- fördraget. Inte heller får reglerna riskera att stå i strid med reglerna om rätten till etablering (artikel 49 i EUF-fördraget) och friheten att tillhan- dahålla tjänster (artikel 56 i EUF-fördraget) som även fr.o.m. 28 decem- ber 2009 regleras i sekundärrätten (det s.k. tjänstedirektivet). Det är således angeläget att gårdsförsäljningen regleras på ett sådant sätt att negativa konsekvenser för upprätthållandet av detaljhandels- monopolet liksom för folkhälsan undviks. Det ska också noteras att bestämmelser om gårdsförsäljning m.m. kan komma att behöva notifieras till kommissionen under sekundärrätten. Vad kan göras för att underlätta för de svenska vinproducenterna att få avsättning för sina varor? Tillverkare av alkoholdrycker kan enbart sälja sina produkter till enskilda konsumenter via Systembolaget. Systembolagets butiker finns i hela landet. På mindre orter finns ombud, där kunden kan beställa och hämta varor. har ombudsverksamheten utvecklats och valfriheten ökat. Kunder som handlar hos ombuden har tillgång till hela sorti- mentet genom att de nu får leveranser från två varudepåer, i stället för som tidigare från närmaste butik med ett mer begränsat utbud. För de svenska vinproducenterna, och för den delen även för småska- liga tillverkare av öl och spritdrycker, kan dock den småskaliga produk- tionen i sig utgöra ett hinder för försäljning via Systembolaget. För att en produkt ska tas in i det ordinarie sortimentet ställer Systembolaget, för- utom krav på kvalitet, även krav på produktionsvolymer som det kan vara svårt för mindre tillverkare att tillgodose. Eftersom Systembolaget är skyldigt att på begäran ta hem även varor som inte lagerförs i bolagets butiker kan tillverkarna själva lägga in sina produkter i det s.k. beställ- ningssortimentet.