prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — Regeringen anser att frågan om hur kapitaliserad ränta ska hanteras behöver utredas närmare. För kreditgarantier och andra liknande åtaganden får , enligt 14 § andra stycket budgetlagen, om särskilda skäl finns, ge regeringen ett beloppsmässigt obegränsat bemyndigande. I särskilda lagar, t.ex. lagen (2008:814) om stöd till kreditinstitut, finns också beloppsmässigt obegränsade garantier och lån. Något behov av en generell möjlighet till beloppsmässigt obegränsade bemyndiganden för den lånefinansierade utlåningen finns inte enligt regeringens mening. Såsom lagtexten är utformad i budgetlagen förutsätts inte att bemyndigande till regeringen att ställa ut garantier är begränsat till ett budgetår. Övriga bemyndiganden som påverkar in- och utlåning inhämtas vanligen och detta förfarande framstår som mera naturligt i budgetprocessen. Outnyttjade bemyndiganden bör inte kvarstå , utan upphöra efter det eller de budgetår som beslutar. Enligt regeringens mening bör därför bemyndiganden om garantier normalt vara tidsmässigt begränsade till det aktuella budgetåret. Möjlighet finns dock för regeringen att föreslå ett bemyndigande som avser fler än . Därmed kommer besluten om garantier att fattas mot bakgrund av bemyndiganden som har en tydlig förankring i aktuella riksdagsbeslut och som prövats mot den aktuella ekonomiska situationen för staten och Prop. 2009/10:243 de offentliga finanserna. Detta har även relevans för statens utlåning. bemyndigandet ska vara tidsmässigt begränsat till bestämda budgetår bör framgå av lagtexten. Regeringen anser att i budgetlagen är begreppet utlåning att föredra framför kreditbegreppet då det förra har en tydligare innebörd. I budgetlagen används kreditbegreppet i samband med anslagskrediter, kreditgarantier och kreditramar för myndigheternas rörelsekapital. I dessa fall rör det sig om andra typer av krediter än det som i budgetlagen ska avses med utlåning. Användningen av begreppet utlåning i budgetlagen hindrar självfallet inte att kreditbegreppet används i andra sammanhang där det anses som mer lämpligt. Sammanfattningsvis anser regeringen att enhetliga bestämmelser om beslut om ändamål och belopp för garantier och utlåning bör införas i budgetlagen. Dessa innebär att regeringen för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för budgetåret får besluta om utlåning som finansieras med lån i , ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 6 kap. 3 § första stycket förslaget till budgetlag. 10.4Ränta och avgift för lån och garantier Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla enhetliga bestämmelser om den avgift eller ränta som ska tas ut för de garantier som ställs ut och sådan utlåning som finansieras med lån i . För ett lån eller åtagande ska ränta eller avgift tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för lånet eller åtagandet, om inte för ett visst lån eller åtagande har beslutat annat. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i EUF-fördraget, får räntan eller avgiften sättas högre. Om låntagaren eller garantitagaren ska betala en ränta eller avgift som inte helt täcker statens förväntade kostnad, ska regeringen föreslå hur mellanskillnaden ska finansieras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska för visst lån eller viss garanti besluta om räntans eller avgiftens storlek. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland (), () och (), tillstyrker eller lämnar föreslagen utan erinran. CSN föreslår att medel för att täcka förväntade förluster för utestående studielån och hemutrustningslån ska avsättas från anslag till räntebärande konto i , att den osäkra fordran som föreligger i CSN:s lånestock först finansieras innan en övergång sker till en modell där avsättning för förväntade förluster ska göras i samband med utlåningen, att en modell tas fram för hur den löpande avsättningen ska göras avseende osäkerheten i utlåningen, att ESV tar fram anvisningar för värdering och redovisning av osäker fordran i utlåningsverksamhet och att nettoredovisning mot anslaget för hemutrustningslån avskaffas så att en enhetlig ordning uppnås. CSN anför att det inte är möjligt att finansiera studielån och hemutrustningslån med en ränta som innehåller en avsättning för osäkra fordringar. Kreditförlusten bör, enligt CSN, finansieras från anslag till räntebärande konto i . ESV anser att utredningen inte fullt ut har belyst hanteringen av räntor i kredit- och garantimodellen. Å ena sidan anges, enligt ESV, att förväntade förluster ska täckas från räntor och avgifter och å andra sidan att ränta ska betalas in på inkomsttitel och i vissa fall betalas ut från anslag. När det gäller förslaget om att avsätta medel från anslag för förväntade förluster för studielån konstaterar ESV att det avser stora belopp och inrymmer flera svåra avvägningar. Förutom att det är svårt att beräkna de totala förväntade förlusterna måste det, enligt ESV, även tas ställning till när dessa ska belasta anslag. anser att lagtexten bör formuleras så att det tydligt framgår att mellanskillnaden ska finansieras med anslag i de fall lån- eller garantitagaren ska betala en ränta eller avgift som inte helt täcker kostnaderna. Den av utredningen föreslagna formuleringen är alltför vag och det är, enligt , svårt att tänka sig en annan finansieringskälla än anslag. () framhåller fördelarna med den ordning som gäller vid myndigheten och som innebär att myndigheten i ett sammanhang tar ställning dels till garantipremien, dels till värderingen av behovet av särskild avsättning för oväntad förlust i garantiportföljen som följd av den tillkommande affären. EKN anser att verksamheten med exportkreditgarantier måste bedrivas utan att finansiering med anslag sker. Enligt myndigheten skulle den garantiverksamhet som EKN bedriver annars anses komma att stå i direkt konflikt med internationella åtaganden på området. Bakgrund: För garantier finns det bestämmelser som innebär att en avgift ska tas ut som motsvarar statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet. Avgiften tas ut från garantitagaren. I vissa fall täcker dock inte avgiften hela kostnaden. Enligt garantimodellen finansieras återstående kostnad då från ett anslag. Detta innebär att budgetutrymme tas i anspråk för ett åtagande som kan leda till utgifter för staten. För den utlåning som sköts av saknas bestämmelser om prissättning av lån och om hur förväntade kostnader för utlåningen ska finansieras. För den utlåning som sköts av CSN finns det i studiestödslagen (1999:1395) bestämmelser om återbetalning av studielån samt om ränta och avgifter på lånen. Avseende hemutrustningslån finns bestämmelser om amortering och ränta i förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Några bestämmelser om finansiering av kreditförluster finns dock inte i dessa författningar. Den modell som tillämpas för finansiering av kreditförlusterna i studielånen och hemutrustningslånen innebär att när en förlust konstateras finansieras CSN:s amortering till med anslag. För studielånens del bruttoredovisas räntekostnaden på statens budget genom att inbetalda räntor från låntagarna redovisas mot inkomsttitel och hela kostnaden för CSN:s upplåning i belastar ett anslag. För hemutrustningslånen tillämpas nettoredovisning genom att inbetalda räntor från låntagarna redovisas mot det anslag Amorteringar av studielån, som lånefinansierats i , och hemutrustningslån hanteras i sin helhet inom ramen för statens internbank i och redovisas därmed inte mot inkomsttitlar. Skälen för regeringens förslag Enhetliga principer för hantering av kreditförluster Regeringen anser att en enhetlig modell för hantering av kreditrisker och kreditförluster så långt som möjligt bör tillämpas i staten. modell bör ta sin utgångspunkt i att riskerna för de lån som staten ger till utomstatliga rättssubjekt bör hanteras på liknande sätt som riskerna i Ett skäl till detta är att utlåningsverksamhet har stora likheter med garantiverksamheten och att avvägningar ofta görs mellan att ställa ut en garanti eller ge ett lån. Eftersom lånens prissättning inte är reglerad saknas det en enhetlig värdering av kreditriskerna och det blir svårare att jämföra lån med andra Med en likartad ordning kan garantier och lån på ett bättre sätt jämföras med varandra och med anslagsfinansierade stöd. som CSN:s utlåning är enhetliga och tydliga krav på värdering och prissättning viktiga för att och regeringen ska kunna jämföra kostnader för långivning med kostnader för stöd i annan form, t.ex. bidrag eller garantier. Vidare erhålls en större säkerhet vid bedömningen av utgifterna på statens budget, vilket var ett skäl till att garantimodellen infördes som utgiftstaket började tillämpas. För den internt lånefinansierade utlåningen anser regeringen att följande principer bör gälla för ränte- och avgiftssättning av statens I den ränta eller avgift som tas ut av låntagaren bör, utöver en ersättning som täcker statens upplåningskostnad, ingå ersättning för statens förväntade kreditförluster och de administrativa kostnader som staten har för utlåningen. Sammantaget benämns dessa kostnader I praktiken innebär det att räntan sätts så att den motsvarar den förväntade självkostnaden. Avvikelser från det nu sagda får göras om det krävs för att avgiften ska vara förenlig med EU:s kan besluta att låntagaren inte alls eller bara till en del ska betala de förväntade kostnaderna. I sådana fall bör medel som täcker den återstående delen av de förväntade kostnaderna i normalfallet budgeteras och redovisas mot anslag. I de fall administrationskostnaderna finansieras med anslagsmedel bör medel anvisas de år som kostnaderna uppstår inom ramen för ordinarie förvaltningsanslag. Dessa principer överensstämmer i huvudsak med den modell som har beslutat ska gälla för statliga garantier. De bestämmelser om ränta och avgift för lån och garantier som föreslås är i huvudsak lika för garantier och utlåning föreskrifterna hållas samman. Det finns dock vissa skillnader som bör uppmärksammas. En skillnad är att för garantier tas en avgift ut och för lån tas en ränta ut. Vissa avgifter eller andra ersättningar kan dock även tas ut för lån. Den avgift som ska tas ut för garantin är i huvudsak en riskpremie, dvs. den ska motsvara statens förväntade förlust. För lån gäller att räntan både ska täcka statens upplåningskostnad och den förväntade förlusten. I båda fallen ska prissättningen ske så att även statens administrativa kostnader täcks. Prissättningen av garantier ska således ske så att de förväntade förlusterna och de administrativa kostnaderna för garantin täcks, medan prissättningen för lån ska ske så att den täcker statens upplåningskostnad, förväntad förlust och administrativa kostnader. I lagförslaget används förväntad kostnad som samlingsbegrepp för dessa kostnader. En bestämmelse om detta har tagits in i 6 kap. 4 § första stycket förslaget till budgetlag. Den nuvarande regleringen i budgetlagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om avgiftens storlek bör kvarstå. Det ligger i sakens natur att förutsättningarna varierar starkt för olika garantier och lån som staten lämnar. Budgetlagen bör därför möjliggöra att beslutar om en annan ordning än den som föreskrivs i lagen. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 6 kap. 4 § första stycket förslaget till budgetlag. skulle därmed exempelvis kunna besluta att storleken på avgiften eller räntan ska avvika från den förväntade kostnaden. Beslut om att en annan ordning ska tillämpas kan exempelvis behöva fattas avseende räntor och avgifter för studielån eftersom det krävs en del ytterligare utredningsarbete innan förfarandena kring studielånen kan anpassas till den föreslagna ordningen. Regeringen återkommer till detta senare i avsnittet. eller regeringen får självfallet inte besluta om en ränte- eller avgiftsnivå som är oförenlig med om statsstöd. Det bör därför framgå av lagen att räntan eller avgiften får sättas högre än vad som motsvarar statens förväntade kostnad om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i EUF-fördraget. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 6 kap. 4 § andra stycket förslaget till budgetlag och gäller för såväl garantier som lån. För att reserver ska kunna byggas upp och användas för att täcka de konstaterade förlusterna vid lån- och garantigivning behöver medel motsvarande förväntade förluster sättas av. Detta sker i första hand genom att lån- eller garantitagaren betalar en ränta eller avgift. Om lån- eller garantitagaren ska betala en ränta eller avgift som är lägre än vad som motsvarar statens förväntade kostnader behöver mellanskillnaden finansieras på något annat sätt. har sådan finansiering skett genom att medel budgeterats och redovisats mot anslag. I syfte att skapa fasthet i systemet anser regeringen att det i den nya budgetlagen bör införas en bestämmelse om att regeringen ska föreslå hur mellanskillnaden ska finansieras om lån- eller garantitagaren ska betala en avgift som är lägre än den förväntade kostnaden för lånet eller garantin. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 6 kap. 4 § tredje stycket förslaget till budgetlag. Regeringen anser, till skillnad från , inte att det är lämpligt att i budgetlagen föreskriva att sådan finansiering bara kan ske med anslagsmedel, även om det bör vara den normala ordningen. Det kan inte uteslutas att det kan uppstå Prop. 2009/10:243 situationer när ett sådant krav kan vara svårt att uppfylla. därmed inrymma en viss flexibilitet som den inte medger att regeringen helt avstår från att föreslå finansiering. Den reglering som regeringen föreslår ändrar inte förutsättningarna för prissättning och finansiering av exportkreditgarantier och bostads- kreditgarantier. Staten kan ställa ut sådana garantier när kreditmarknaden inte kan erbjuda dessa tjänster. Prissättningen sker så att den förväntade kostnaden för enskilda garantier eller för en portfölj av garantier (garantiordning) täcks. I båda fallen ska affären vara långsiktigt självfinansierande. Något behov av anslagsmedel för att täcka förväntade förluster finns därmed inte. För utlåning innebär den föreslagna regleringen att den ränta eller avgift som tas ut för lån ska täcka statens förväntade kostnader för lånet och vara förenlig med . eller avgiften ska täcka statens upplåningskostnad för utlåningen (finansieringskostnaden), administrativa kostnader för utlåningen. Inkomsterna från räntor och avgifter som motsvarar förväntade förluster ska föras till räntebärande konton i för finansiering av framtida konstaterade kreditförluster. En sådan ordning har eftersträvats av och har även tillämpats för vissa lån. I de fall låntagaren ska betala en ränta eller avgift som inte helt täcker den förväntade kostnaden bör motsvarande medel i stället i normalfallet tas från anslag eller finansieras på annat sätt. Inkomster från räntor och avgifter som motsvarar administrativa kostnader disponeras av för att täcka de administrativa kostnaderna. I de fall räntan eller avgiften sätts högre än förväntad kostnad, till följd av statsstödsreglerna, bör den överskjutande delen betalas in på inkomsttitel. När garantimodellen infördes värderades de förväntade förlusterna för utestående garantier och medel för att täcka dessa kostnader avsattes från anslag till räntebärande konton i . bör användas för utestående lån till utomstatliga rättssubjekt, dvs. medel för att täcka förväntade förluster på dessa lån bör avsättas från anslag till räntebärande konton i . Regeringen avser att återkomma till om detta i samband med Konsekvenser för CSN:s utlåning För CSN:s studielån bör så långt möjligt en motsvarande ordning tillämpas som beskrivits för . Hänsyn behöver dock tas till den subventionering av räntan som finns avseende studielånen. finansieringsräntan ska hanteras och redovisas behöver därmed utredas I stället för att ränta eller avgift för förväntad förlust tas ut av låntagarna anvisar motsvarande medel på anslag. påverkar därmed inte låntagarnas kostnader för studielånen. 2009/10:243 innebär förändringen att anslaget för studiemedelsräntor under utgiftsområde 15 Studiestöd inte ska belastas med konstaterade förluster utan ändamålet ändras till att avse finansiering av förväntade förluster. Beträffande CSN:s administrativa kostnader för utlåningen finns det ingen koppling mellan de avgifter CSN tar ut och utlånings- kostnaderna. De administrativa kostnaderna är därmed både avgifts- finansierade och anslagsfinansierade. Regeringen anser att utgångs- punkten för en omläggning av den interna finansieringen av studielånen i första hand ska ta sikte på övergången från hantering av konstaterade förluster till förväntade förluster. Finansieringen av CSN:s administrativa kostnader påverkas därmed inte av en omläggning. CSN och ESV lyfter i sina remissvar fram flera aspekter som bör belysas och utredas avseende studielånen innan en övergång kan göras till förväntade förluster. Regeringen har gett CSN i uppdrag att, efter samråd med ESV och , genomföra en sådan utredning. Uppdraget är att ta fram en över tiden stabil modell för löpande avsättning för förväntade förluster. Möjligheterna att prognostisera nettoutlåning och statens lånebehov får inte försämras. Uppdraget ska avrapporteras . Beträffande hemutrustningslånen avser regeringen att överväga om dessa även fortsättningsvis ska lånefinansieras i i enlighet med vad som anförts i avsnitt 10.2. Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att inkomster från räntor och avgifter som motsvarar förväntade förluster ska föras till konton i . Även annan finansiering av förväntad förlust ska föras till sådana konton. Inkomster i utländsk valuta ska få föras till konton i bank. Konstaterade förluster för statens utlåning och åtaganden ska täckas med medel från dessa konton. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag omfattar inte att även annan finansiering än inkomster från räntor och avgifter som motsvarar förväntade förluster ska föras till konton i och användande av konton i bank. Remissinstanserna: tillstyrker grundtanken i utredningens förslag om kredit- och garantireserver. Tydlighetsskäl talar enligt myndigheten för att det i lagen bör anges att även eventuella anslag enligt 4 § tredje stycket ska föras till dessa konton. Utredningens förslag innebär, enligt myndigheten, att administrativa avgifter inte ska föras till kredit- och garantireserverna. I stället ska administrativa kostnader täckas av avgifter som tillfaller myndigheten. noterar att denna omläggning i förhållande till vad som gäller kan innebära att en osäkerhetspost som hanterats vid sidan av förvaltningsanslagen introduceras. Denna osäkerhet borde enligt myndigheten kunna hanteras genom en översyn av gränserna för lånerätt respektive anslagssparande knutet till myndighetskonton i . pekar dock på att vissa myndigheter, t.ex. (), saknar förvaltningskostnadsanslag och därmed möjlighet att utjämna svängningarna via ett myndighetskonto. () påpekar att myndigheten har garantireserver i form av tillgångar i valuta hos de svenska affärsbankerna samt därtill utestående skadefordringar i valuta. Skälen för regeringens förslag: Garantimodellen är uppbyggd på så sätt att inkomster för förväntade kostnader i garantiverksamheten förs till räntebärande konton i Riksgäldkontoret. Även återvinningar av konstaterade förluster förs till dessa konton. I den utsträckning garantierna är utfärdade i utländsk valuta och avgifterna betalas i utländsk valuta sker dock avsättningen till valutakonton i banker. EKN har huvuddelen av sina garantier i utländsk valuta, vilket innebär att det finns ett behov av reserver i dessa valutor för att hantera valutarisken i verksamheten. För att få en tydligare redovisning och hantering av förlustriskerna och för att få en enhetlig ordning för såväl garantier som utlåning, anser regeringen att det enbart är räntor, avgifter, anslagsmedel och annan finansiering av förväntade förluster som ska föras till reservkontona. Inkomster av räntor och avgifter som ska täcka myndighetens administrativa kostnader för lånet eller garantin bör inte föras till reservkontona utan hanteras på motsvarande sätt som administrativa avgifter som får disponeras av myndigheterna. Regeringen kan inte se att detta förfarande skulle orsaka några större problem för myndigheterna. Redovisningsförfarandena behöver ses över och utformas så att hanteringen av avgifterna blir så praktisk som möjligt. Den administrativa avgiften bör föras till ett myndighetskonto med kredit i . Eftersom avgiften ska täcka de administrativa kostnaderna ska avgiften inte budgeteras eller redovisas mot anslag, i enlighet med 3 kap. 6 § andra stycket förslaget till budgetlag. Ordningen förutsätter således inte att myndigheten har ett förvaltningsanslag. Huvudprincipen bör vara att inkomster av räntor och avgifter förs till konton i . Det bör dock även tills vidare vara möjligt att placera inkomster i utländsk valuta i bank, vilket bör regleras i budgetlagen. Konstaterade förluster för statens åtaganden och utlåning bör täckas med medel från dessa konton. Regeringen överväger om bör ha möjlighet att tillhandahålla valutakonton. Möjligheten att placera medel i valutakonton i banker bör dock behållas så länge inte kan erbjuda denna tjänst. Regeringen anser, i likhet med , att det av lagtexten bör framgå att även annan finansiering av förväntad förlust ska föras till reservkontona. I normalfallet rör det sig om anslagsmedel. Därmed erhålls en heltäckande reglering av vilka medel som ska föras till reservkonton. Regeringen anser således att inkomster från avgifter och räntor som motsvarar förväntade förluster ska föras till konton i . Inkomster i utländsk valuta bör få föras till konton i bank. Även annan finansiering av förväntad förlust ska föras till sådana konton. Nämnas bör också att återvinningar av förluster ska föras till dessa konton, vilket är i enlighet med rådande praxis. Konstaterade förluster för statens utlåning och åtaganden ska täckas med medel från dessa konton. En bestämmelse Prop. 2009/10:243 med denna innebörd har tagits in i 6 kap. 5 § förslaget till budgetlag. Det ankommer på regeringen att besluta om den närmare utformningen av strukturen för reservkontona. En redovisning av strukturen och behållningarna kommer att lämnas i årsredovisningen för staten. 11Förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får inte heller utan bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Bakgrund: I 26 § budgetlagen regleras vilka befogenheter regeringen har att sälja aktier eller andelar i företag. Däremot saknas uttryckliga bestämmelser i såväl regeringsformen som budgetlagen om regeringens befogenheter att förvärva aktier och liknande. Frågan berördes dock indirekt av Grundlagberedningen som anförde att bakom statens förvärv av aktier låg regelmässigt anslagsbeslut av (SOU 1972:15 s. 116). I och med beslutet om anslaget förutsattes ha haft tillfälle att ta ställning till ett förvärv av aktier. Frågan om regeringens befogenheter att förvärva aktier eller att besluta om kapitaltillskott har belysts bl.a. i samband med att regeringen begärde befogenheter att anpassa kapitalstrukturen i statliga aktiebolag (prop. 2002/03:100 s. 200). Innebörden var att regeringen skulle kunna använda överskottskapital i vissa bolag till att göra kapitalinsatser i bolag som behövde ytterligare kapital.