prop · GY031 · 2010-10-12 00:00:00 — AB Svensk Exportkredits breda uppdrag, kombinerat med ekonomiska mål som är lågt satta i förhållande till privata aktörer, har enligt medfört att bolaget haft en relativt hög grad av handlingsfrihet. Riks- revisionen konstaterar även att AB Svensk Exportkredits kraftiga expansion har lett till brister i bolagets interna kontrollmiljö. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 24 Näringsliv avsnitt 4.5. RiR 2010:16 Underhåll av järnväg har granskat och regeringens underlag för bedömning av underhållsbehov. konstaterar att inte har förmått ta fram tillräckliga och tillförlitliga underlag för en effektiv styrning av underhållet av de statliga järnvägarna. anser att regeringens styrning av underhåll av järnväg har varit passiv. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 22 Kommunikationer avsnitt 3.6. RiR 2010:17 i tider av kraftiga värdeförändringar. En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen som stiftare har granskat om kapital- förvaltningen i statligt bildade stiftelser har hanterats på ett kvalificerat sätt. bedömer att sex av de granskade stiftelserna har haft en god beredskap för kraftiga värdeförändringar. Vad gäller stiftelsernas hantering av kapitalet av kraftig värdeförändring anser att de granskade stiftelserna hade en ändamålsenlig hantering av sin kapitalförvaltning. bedömer vidare att styrelsens grundläggande uppgifter vad gäller kapitalförvaltning inte bör delegeras i den omfattning som skett. I synnerhet bör styrelsen inte delegera beslut om avkastningsmål, om att fastställa högsta tillåtna risk i förvaltningen och om att fastställa förvaltningens förslag till strategier. anser vidare att flera av styrelserna inte har anpassat utformningen av uppföljning och kontroll till graden av delegering. En långtgående delegering av kapital- förvaltningen förutsätter enligt en förstärkt uppföljning och utvärdering från styrelsen. Regeringens överväganden med anledning av denna rapport redovisas under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning avsnitt 3.6. föreslog att skulle lägga Riksrevisorernas årliga rapport (redog. 2008/09:RRS26) till handlingarna (bet. 2009/10:FiU9). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2009/10:169171). Regeringen kommenterar revisionens iakt- tagelser under respektive utgiftsområde. På ett tematiskt plan, och mot bakgrund av årliga rapport (RiR 2010:12), vill regeringen därutöver framföra följande. Nya krav på myndigheternas styrning, kontroll och redovisning Revisorerna konstaterar att myndigheterna överlag sköter sin redovisning bra och att deras arbete med intern styrning och kontroll har kommit längre än . Nya krav på resultatredovisningarna var då myndigheterna lämnade en resultatredovisning enligt de nya reglerna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, som anger att de ska sammanställa sin resultatredovisning utifrån sitt instruktionsenliga uppdrag och i förekommande fall krav enligt regleringsbrevet. En förutsättning för att denna förändring ska få effekt är enligt revisorerna att regeringen minskar antalet mål och uppdrag i regleringsbreven. Årets granskning visar emellertid, enligt revisorerna, att de nya kraven ännu inte fått fullt genomslag i regeringens styrning. ser olika ut. Vissa innehåller nästan inga återrapporteringskrav medan andra har kvar många återrapporteringskrav. Det finns enligt revisorerna även variationer mellan myndigheterna och för många återstår en hel del arbete innan de uppfyller de nya kraven på resultatredovisningen. Revisorerna har i 66 fall rapporterat olika typer av brister som har koppling till de nya redovisningskraven. Hälften av iakttagelserna handlar om att de valda prestationerna inte speglar myndigheternas verksamhet tillräckligt väl. Vidare anför revisorerna att de flesta myndigheterna har klarat av att redovisa volymuppgifter för valda prestationer. En tredjedel av revisions- rapporterna tar dock upp brister när det gäller att redovisa kostnader för de valda prestationerna. En anledning till detta är, enligt revisorerna, att många myndigheter allt för sent insett vilka krav det nya regelverket ställer och de har därför inte hunnit ställa om sina interna system för att få fram information om kostnader på prestationsnivå. I avsnitt 12.5 redogör regeringen för arbetet med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Ökade krav på intern styrning och kontroll Revisorerna granskade berörda myndigheters arbete med att etablera den process för intern styrning och kontroll som förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll kräver. Slutsatsen av granskningen var att det fanns stora variationer mellan myndigheterna. Det var 25 myndigheter som fick revisionsrapporter där brister påtalades om tillämpningen av förordningen. I årets granskning konstaterar revisorerna att arbetet med intern styrning och kontroll fortsätter på myndigheterna och att en majoritet har kommit längre än vad de hade 2008. Detta speglas också enligt revisorerna i att antalet revisionsrapporter som påtalar brister i arbetet med intern styrning och kontroll har minskat till åtta och att tre av dessa avsåg myndigheter som började tillämpa förordningen om intern styrning och kontroll först . Vidare anför revisorerna att de iakttagelser som avrapporterats liknar de brister som myndigheten påtalade 2008. De avser ofullständiga riskanalyser, brister i hantering och uppföljning av kontrollåtgärder samt bristande dokumentation. Revisorerna konstaterar dock att inga myndigheter i årets granskning har fått någon invändning på grund av dessa brister. I avsnitt 12.3.1 redogör regeringen för det fortsatta arbetet inom området intern styrning och kontroll. Anslagen ska avräknas kostnadsmässigt har granskat hur myndigheterna klarat anpassningen till kostnadsmässig anslagsavräkning. Granskningen har inriktats mot hur myndigheterna har beräknat själva övergångseffekten, om de lagt upp nödvändiga nya konton och om de bokfört övergångseffekten korrekt. Vid den slutliga granskningen av årsredovisningarna har revisorerna också kontrollerat att myndigheterna bokfört och anslagsavräknat förändringar av semesterlöneskulder och övriga avsättningar korrekt. Enligt revisorerna visar granskningen att anpassningen till kostnadsmässig anslagsavräkning har fungerat bra för de allra flesta myndigheterna och att inga oönskade konsekvenser har uppstått i redovisningen. Revisorerna noterar att i och med övergången till kostnadsmässig anslagsavräkning har differenser i posterna Avräkning med statsverket och Balanserad kapitalförändring upptäckts för flera myndigheter. Många av dessa har enligt revisorerna kunnat utredas och myndigheterna har efter kontakt med () därför justerat differenserna . Revisorerna anför att de differenser som kvarstår inte uppgår till några väsentliga summor. Regeringen noterar med tillfredsställelse att anpassningen till kostnadsmässig anslags- avräkning har fungerat bra för de allra flesta myndigheterna och att inga oönskade konsekvenser har uppstått i redovisningen. Omstruktureringar av den statliga förvaltningen Revisorerna konstaterar att en rad myndigheter har varit föremål för antingen sammanslagningar, avvecklingar eller omlokaliseringar. Syftet har i många fall varit att skapa en mer effektiv och enhetlig handläggning vid myndigheterna. Revisorerna anser att deras granskningar visar att sammanslagningen av de tidigare koncernmyndigheterna till samman- hållna nationella enmyndigheter har skapat förutsättningar för detta, men att målet ännu inte har nåtts. Vidare konstaterar revisorerna att det tar att genomföra omstruktureringar och att regeringen och myndigheterna i många fall har underskattat svårigheterna med att genomföra dem. Revisorerna noterar att det är svårt att se resultat som entydigt visar på ökad enhetlighet och effektivitet i myndigheternas handläggning till följd av sammanslagningarna. Granskningarna indikerar också att själva omstruktureringen i sig sällan är tillräcklig för att nå uppsatta mål. Det behövs, enligt revisorerna, även en tydlig styrning för att målet ska nås. Regeringen anser att det finns behov av stöd och vägledning för myndigheter som är föremål för omstruktureringar. Ett sådant stöd ökar förutsättningarna för en effektiv omorganisation och hindrar att tidigare misstag upprepas. Dessutom förefaller det finnas anledning för regeringen att än mera noga överväga hur styrningen av omstruktureringar av den statliga förvaltningen ska komma till uttryck. Försäljning och förvaltning av de statliga bolagen Revisorerna konstaterar att regeringen har sålt flera statliga bolag. har granskat de flesta försälj- ningarna. Revisorernas samlade bedömning är att regeringen och initialt inte var tillräckligt förberedda men att försäljnings- processerna successivt har förbättrats. Bland annat har beställarkompetensen utvecklats, målen blivit tydligare och uppföljningen förbättrats. Vidare anför revisorerna att även har granskat regeringens ägarförvaltning av de statliga bolagen. I tidigare årliga rapporter finns enligt revisorerna påpekanden om att det behövs en tydligare styrning av de statliga bolagen. I årets rapport konstaterar revisorerna att flera av de tidigare rapporterade bristerna i styrningen kvarstår. Såväl särskilda samhällsmål som ekonomiska mål behöver förtydligas av regeringen. Det behövs också enligt revisorerna en tydligare prioritering mellan målen. Otydligheten leder till att målkonflikter kan uppstå mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål. Konsekvensen blir ofta att bolagen prioriterar de ekonomiska målen. Revisorerna betonar även vikten av att styrningen av bolagen dokumenteras på ett bättre sätt än för att skapa förutsättningar för insyn i viktiga processer och händelseförlopp. Regeringen överväger att utveckla styrningen genom att tydligare definiera bolagens samhällsuppdrag och ekonomiska mål. Regeringen anser i likhet med revisorerna att tydliga mål och uppdrag även är viktiga för att de statliga bolagen ska kunna fullfölja sina uppdrag i enlighet med beslut och intentioner. Vidare anser regeringen att det är angeläget att ta del av egna och andras erfarenheter av hur en försäljning kan genomföras för att uppnå högsta försäljningspris och i övrigt bästa villkor. Revisorerna konstaterar att regeringen har genomfört en rad förändringar inom arbetsmarknadsområdet i syfte att öka arbetskraftsutbudet och sysselsättningen. Revisorerna anför att har genomfört 13 granskningar inom arbetsmarknadsområdet. Granskningarna har inriktats mot styrning, implementering, utvärdering och regeringens redovisning av arbetsmarknadspolitikens effekter. Därutöver har revisorerna även granskat sysselsättnings- effekter av några arbetsmarknadspolitiska åtgärder och insatser. Revisorernas övergripande bedömning är att regeringens styrning kan bli tydligare och att implementeringen på vissa områden kan förbättras. Revisorerna anför även att det föreligger ett behov av flera effektutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska insatser för att skapa bättre underlag för styrning och förändring inom arbetsmarknadsområdet. Sammanfattningsvis visar granskningarna, enligt revisorerna, att mål och regler kan bli tydligare samt att förutsättningarna för genomförande av åtgärder och insatser kan bli bättre. Regeringen anser att det är angeläget att utvärderingar sker kontinuerligt och att de är en integrerad del av planeringen vid införande och avskaffande av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det är även viktigt att veta vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på bästa sätt och det behövs därför information om huruvida de åtgärder som genomförts är framgångsrika. Risker i statens ekonomiska åtaganden har lagt särskild vikt vid att granska regeringens rapportering av statens ekonomi. Revisorerna anför att granskningar visar att regeringens rapportering om statens och den offentliga sektorns ekonomi successivt har förbättrats och utvecklats. Det finns emellertid enligt revisorerna risker i statens verksamhet som inte blir väl belysta. Enligt revisorerna gäller detta t.ex. de omfattande garantier som staten utfärdade till exportföretag och finansinstitut under finanskrisen och där belastningen på statsfinanserna kan bli stor vid ett infriande av garantierna. Revisorerna anser att regelverket i vissa fall är otydligt om hur sådana åtaganden och risker ska redovisas. I andra fall kan metoderna för riskbedömning enligt revisorerna behöva utvecklas. Vidare anser revisorerna att perspektivet också kan behöva breddas till frågor om skatte- och välfärdssystemens långsiktiga hållbarhet. Enligt revisorerna är en riskfaktor den ökade internationella rörligheten, vilket minskar utrymmet för nationella avvikelser i både skatteuttag och skatteregler. En annan riskfaktor som revisorerna pekar på är de ökade krav på skattefinansierade vård- och omsorgstjänster som följer av de närmaste decenniernas demografiska utveckling med en växande andel äldre i befolkningen. I skrivelsen Årsredovisning för staten 2009 har regeringen kompletterat rapporteringen om risker i statens verksamhet med ett avsnitt om uppskjuten skatt och en uppskattning av motsvarande skattepliktiga belopp. avser dock att utveckla redovisningen av vilka risker som är förknippade med att säkerställa skattefordringar till följd av skatteuppskov. Enligt regeringen kan en sådan redovisning också fungera som underlag för de åtgärder som regeringen kan vidta för att säkerställa dessa skattefordringar. När det gäller redovisningen i de ekonomiska propositionerna av den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna är ambitionen att successivt utveckla denna för att bl.a. på ett mera lättillgängligt sätt redovisa hur de långsiktiga analyserna av hållbarheten i de offentliga finanserna påverkar regeringens utformning av finanspolitiken. Regeringen konstaterar att det saknas en riskbaserad redovisning av statens samlade garantiåtaganden. Regeringen har mot denna bakgrund givit i uppdrag att lämna ett förslag till hur en årlig bedömning av riskerna i de samlade statliga garantierna kan göras. Förslaget ska innehålla en enhetlig analys av riskerna (utifrån de förväntade kostnaderna) i de olika garantiengagemangen. Det ska även anges om det i vissa fall inte är möjligt eller lämpligt med en enhetlig analys. Uppdraget ska avrapporteras (se även Årsredovisningen för staten, skr. 2009/10:101). 12.3Intern styrning och kontroll samt internrevision 12.3.1 Intern styrning och kontroll Regeringen har i och med införandet av myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll tydliggjort ansvaret för ledningen vid statliga myndigheter när det gäller den interna styrningen och kontrollen. En intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt är enligt regeringen nödvändig för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina instruktionsenliga uppgifter och uppfylla sitt verksamhetsansvar. Myndighets- ledningarna har ett odelat ansvar för att säkerställa att arbetet med att förbättra den interna styrningen och kontrollen i den egna organisationen fortsätter och utvecklas. I arbetet med att förbättra den interna styr- ningen och kontrollen måste hänsyn tas till verksamheternas olika karaktärer och vilka risker ledningen kan acceptera. Arbetet med intern styrning och kontroll kommer därför att se olika ut på olika myndigheter. Regeringen konstaterar att även avseende verksamhet påtalat vissa brister när det gäller berörda myndigheters arbete med intern styrning och kontroll. Regelverket har gällt och det tar erfarenhetsmässigt för förvaltningen att fullt ut införliva nya regler i den löpande verksamheten. De problem som revisionen pekar på väcker dock vissa frågor om hur intentionerna med införlivandet av det nya regelverket ska kunna förverkligas. En av föresatserna med att införa regler om den interna styrningen och kontrollen var att skapa förutsättningar för att i ökad grad göra myndigheternas arbete inom detta område transparent. Regeringen kommer att noga följa hur det nuvarande regelverket för att stärka den interna styrningen och kontrollen i staten fungerar. Regeringen utesluter därvid inte att åtgärder kommer att behöva vidtas för att värna de ursprungliga avsikterna med regelverket. Regeringen avser att ge ESV i uppdrag att överväga, och vid behov lämna förslag till, åtgärder som behöver vidtas för att regeringens intentioner ska uppnås. Utredningen av budgetlagen har på uppdrag av regeringen prövat om det finns skäl att i lag reglera regeringens skyldigheter att säkerställa en väl fungerande intern styrning och kontroll i staten. I betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) redovisar utredningen sin slutsats att en bestämmelse om intern styrning och kontroll inte bör införas i budgetlagen eftersom den inte skulle ha någon principiell eller praktisk betydelse. ESV svarar för samordning av den statliga internrevisionen. En viktig uppgift för ESV är att till regeringen samlat redovisa hur väl internrevisionen vid de statliga myndigheterna fungerar. är 64 myndigheter skyldiga att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). rapport om den statliga intern- revisionen (ESV 2010:14) gör ESV följande iakttagelser. Samtliga myndigheter, med ett undantag, har inrättat en internrevision i enlighet Total- har uppgivit att myndighetsbeslut för tillsättning av internrevisionschef saknas , liksom . ESV bedömer vidare att den statliga internrevisionen i tillfredsställande grad är oberoende och objektiv. ESV konstaterar också att flertalet av myndigheterna uppger att de genomför interna kvalitetssäkringar i form av fortlöpande interna granskningar och självutvärderingar. Enligt ESV råder det dock osäkerhet om bl.a. vad intern kvalitetssäkring är och vilka delar den ska innehålla. ESV konstaterar att samtliga myndigheter utom en () har fastställt riktlinjer för internrevisionen. ESV slår fast att antalet ensamrevisorer har ökat något jämfört med . Även antalet myndigheter med ensamrevisorer har ökat något jämfört med . ESV ser det som oroväckande att antalet myndigheter med ensamrevisorer ökar och att dessa myndigheter i många fall inte anställer en internrevisor på heltid utan nöjer sig med en anställning som motsvarar av en normal årsarbetstid. ESV anser att förhållandet att vara ensamrevisor och anställd till i sig inte är något problem om internrevisorn har möjligheter att använda sig av externa konsulter i tillräcklig utsträckning. Så är dock inte fallet i någon av myndigheterna. Regeringen bedömer att den statliga internrevisionen i allt väsentligt förefaller fungera tillfredsställande, men att åtgärder behöver vidtas för att stärka denna. Regeringen anser att det är angeläget att internrevisionen är fristående från den operativa verksamheten, så att det inte föreligger någon risk för att kravet på internrevisionens oberoende och objektivitet inte uppfylls. Regeringen noterar att ESV avser att precisera vad ett program för intern kvalitetssäkring bör innefatta. Regeringen anser därtill att det är angeläget att samtliga myndighetsledningar fastställer riktlinjer för internrevisionen. Regeringen delar ESV:s oro när det gäller utvecklingen av antalet ensamrevisorer och den begränsade användningen av konsultinsatser. Det åligger myndighets- ledningarna att analysera hur stora resurser internrevisionen vid myndigheten bör ha för att uppfylla kraven i internrevisionsförordningen och därmed kunna utgöra ett stöd till ledningen genom att granska den interna styrningen och kontrollen. Regeringen anser att det är angeläget att ESV fortsätter att genomföra riktade informationsinsatser till berörda myndighets- ledningar, men även till motsvarande huvudmän i , inom sakområdena internrevision samt intern styrning och kontroll. Utredningen av budgetlagen har på uppdrag av regeringen prövat om det finns skäl att i lag reglera regeringens skyldigheter att säkerställa en väl fungerande internrevision i staten. I betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) redovisar utredningen sin slutsats att en bestämmelse om internrevision inte bör införas i budgetlagen eftersom den inte skulle ha någon principiell eller praktisk betydelse. 12.4Arbetet mot felaktiga utbetalningar Arbetet med att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen, skattefusket och svartarbetet har pågått . Enligt bedömning 2009 kan de felaktiga utbetalningarna från myndigheten uppgå till . Detta är visserligen en minskning i förhållande till bedömningen 2008 (), men det kan konstateras att de felaktiga utbetalningarna fortfarande bedöms vara omfattande. Det är viktigt för både legitimiteten och stabiliteten i välfärdssystemen att arbetet med såväl riktade som breda insatser på området fortsätter. bedömer att en stor del av de oavsiktliga felen orsakas av brister i regel- och stödsystemens utformning. Det gör det svårt för både sökande och handläggare att göra rätt. Myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner förutsätts fortsätta arbetet med att effektivisera systemens administration och kontroll. Det ökar möjligheterna för såväl medborgare som handläggare att göra rätt från början och minskar risken för både oavsiktliga och avsiktliga fel. Regeringen är angelägen om att utbetalningar från välfärdssystemen sker i rätt tid, till rätt person och med rätt belopp. Arbetet med att bekämpa felaktiga utbetalningar, svartarbete och skattefusk ska fortsätta att integreras i berörda myndigheters löpande verksamhet. Regeringen ser positivt på det målinriktade arbete som bedrivs på myndigheterna och förutsätter att ytterligare åtgärder vidtas för att minska de felaktiga utbetalningarna och motverka bidrags- brott. Med utgångspunkt i de förslag som Delegationen mot felaktiga utbetalningar lämnade i sin slutrapport och riktigt (SOU 2008:74) har många åtgärder vidtagits för att förhindra felaktiga utbetalningar. Nedan följer en redovisning av de åtgärder som vidtagits och de förslag som lämnats på området sedan budgetpropositionen beslutades, samt aktuella utredningar och uppdrag. Efter förslag i propositionen Rättvist och effektivt förändringar i studiestödssystemet (prop. 2009/10:141, 2009/10:UbU18, rskr. 2009/10:290) har ett antal åtgärder vidtagits som syftar till att säkerställa att de utbetalningar som görs från studiestödssystemet är riktiga och att den del som utgörs av lån återbetalas till fullo. Bland annat har () getts möjlighet att säga upp studielån till omedelbar betalning om låntagare trots påminnelser och krav inte betalar årsbelopp eller avgifter. Reglerna trädde i kraft . Systemet med personalliggare i restaurang- och frisörbranschen har motverkat svartjobb i dessa branscher. har ett förslag tagits fram om att utveckla personalliggarna till att omfatta även byggbranschen och tvätterier (Ds 2009:43). Förslaget har remitterats och bereds i . började lagen (2007:592) om kassaregister m.m. tillämpas. De nya reglerna minskar risken för att inkomster undanhålls i kontantbranscherna. Därmed minskar möjligheten att finansiera svarta löner. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag om att arbetsgivare ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig (dir. 2009:91). Syftet är att ge bl.a. och bättre kontrollmöjligheter, effektivisera arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter genom bättre samordning, samt att säkerställa att korrekta inkomstrelaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . En särskild utredare har getts i uppdrag att utreda behovet av, och lämpligheten i, att införa ett administrativt sanktionssystem i syfte att motverka att ersättningar från trygghets- systemen utbetalas på felaktiga grunder eller med för höga belopp (dir. 2009:66). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag .