prop · GX03117 · 2010-03-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:117 Säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag enligt vilken kommuner och landsting ska få anordna säkerhetskontroll vid sina offentliga sammanträden. Säkerhetskontroll ska kunna genomföras om det vid ett offentligt sammanträde finns anledning att befara att brott kommer att förövas som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Beslut om säkerhetskontroll ska avse ett visst sammanträde och fattas av den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Beslutet ska föregås av samråd med polismyndigheten. Beslutet ska inte kunna överklagas. En säkerhetskontroll ska ledas av polis men kunna utföras av ordningsvakter. Säkerhetskontrollen ska omfatta besökare till sammanträdet och dess syfte är att eftersöka vapen och andra farliga föremål. Kontrollen får omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor, paket m.m. med hjälp av teknisk utrustning som exempelvis larmbåge, handmetall- detektor och röntgenmaskin. kroppsvisitation får endast ske om det finns särskilda skäl för åtgärden och ska i så fall utföras av polis eller av ordningsvakt som polismyndigheten har godkänt för uppgiften. Som en följd av den nya lagen föreslås vissa ändringar i lagen (1980:578) om ordningsvakter. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting.......................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1980:578) om Ärendet och dess beredning.............................................................. Hoten mot förtroendevalda............................................................... Oskyddade sammanträden i kommuner och 4.2Hot och våld vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting.................................................... 4.3Andra utredningar om hot och våld mot 5 Rättsliga regler om säkerhetskontroll och offentlighet................... Ordning vid sammanträden ............................. Säkerhetskontroll i annan lagstiftning.............................. Säkerhetskontroll i domstol............................. 5.3.3Säkerhetskontroll inom luft- och sjöfart Ökad säkerhet genom säkerhetskontroll ......................................... En ny lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting................................................................. Förutsättning för säkerhetskontroll .................................. Beslut om säkerhetskontroll............................................. Kontrollens omfattning och utformning........................... Allmänt om kontrollen .................................... Personer som får kontrolleras.......................... Hantering av föremål....................................... Avvisning och avlägsnande............................. Lagen om ordningsvakter ............................................................... 11.1Förslaget till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting ....................... 11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:578) om Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden (SOU 2009:9)....................................................................... Lagförslag i betänkandet Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden (SOU 2009:9) ........ Förteckning över remissinstanserna..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting, 2.lag om ändring i lagen (1980:578) om ordningsvakter. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting Härigenom föreskrivs följande. 1 § Säkerhetskontroll får genomföras vid inpassering till eller i lokaler som disponeras för ett sammanträde som i enlighet med regleringen i kommunallagen (1991:900) är offentligt, om det finns anledning att befara att det vid sammanträdet kan komma att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. 2 § Beslut om säkerhetskontroll ska avse ett visst sammanträde och får utöver sammanträdeslokalen och entréutrymmen endast omfatta de angränsande lokaler som behöver utnyttjas för att besökare ska kunna följa sammanträdet. I ett beslut om säkerhetskontroll ska det anges vilket sammanträde och vilka lokaler som omfattas av beslutet. Beslut om säkerhetskontroll fattas av den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Innan säkerhetskontroll beslutas ska samråd ske med polis- myndigheten. Kontrollens omfattning och utformning 3 § Säkerhetskontrollen omfattar besökare till det sammanträde och de lokaler som anges i beslutet om säkerhetskontroll. Kontrollen avser dock inte ledamöter och ersättare vid sammanträdet, eller andra som på grund av lag eller särskilt uppdrag närvarar vid sammanträdet. Den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet får undanta även andra personer från kontrollen. Identiteten får kontrolleras endast för att fastställa om en person som uppger sig inte omfattas av säkerhetskontrollen ska undantas från den. 4 § Vid säkerhetskontrollen ska vapen och andra föremål som är ägnade att komma till användning vid brott som avses i 1 § eftersökas. För detta ändamål får kroppsvisitation utföras och väskor och andra föremål som påträffas i lokaler som anges i beslutet om säkerhetskontroll undersökas. 5 § Säkerhetskontrollen genomförs efter närmare anvisningar av polis- Prop. 2009/10:117 myndigheten av en polisman eller, efter polismyndighetens förordnande, av en ordningsvakt under ledning av en polisman. 6 § Kroppsvisitation vid säkerhetskontrollen ska utföras med metall- detektor eller liknande anordning. Kroppsvisitation får göras på annat sätt om det finns särskilda skäl. I så fall ska den utföras av en polisman eller av en ordningsvakt som polismyndigheten har godkänt för uppgiften. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning ska utföras i ett avskilt utrymme och om möjligt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation får utföras eller bevittnas endast av någon som är av samma kön som den som visiteras, om undersökningen inte sker genom metalldetektor eller liknande anordning eller avser föremål som den som visiteras har med sig. 7 § Påträffas vid säkerhetskontrollen något sådant föremål som avses i 4 § första meningen, ska den som föremålet påträffas hos uppmanas att lämna det ifrån sig för förvaring, om det inte tas i beslag enligt bestämmelserna i . Finns inte någon känd innehavare till ett påträffat föremål får det omhändertas. 8 § Besökare som inte underkastar sig beslutad säkerhetskontroll och inte kan styrka någon behörighet att enligt 3 § ändå vistas i samman- trädeslokalen får vägras tillträde till sammanträdet och de lokaler som omfattas av beslutet om säkerhetskontroll och avvisas eller avlägsnas från dessa lokaler. Samma åtgärder får vidtas mot den som inte följer en uppmaning enligt 7 § att lämna föremål ifrån sig. 9 § Föremål som har lämnats till förvaring eller omhändertagits enligt denna lag ska förvaras på ett betryggande sätt. Om det begärs, ska ett bevis om att ett föremål har lämnats till förvaring utfärdas. Föremålet ska återlämnas till den som har lämnat det till förvaring när denne lämnar de lokaler som omfattas av beslutet om säkerhetskontroll. 10 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . Om det finns ett särskilt behov och det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, får ord- ningsvakter förordnas även i annat fall än som avses i 22 b §§. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:578) om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:578) om ordningsvakter dels att 3 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 b §, av följande lydelse. Ordningsvakter får förordnas att 3 §1 Om det finns ett särskilt behov och det är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, får ord- ningsvakter förordnas även i annat fall än som avses i 2 och 2 a §§. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2001:179. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda i vilken utsträckning det behövs säkerhets- främjande åtgärder i samband med offentliga sammanträden i kommuner och landsting (dir. 2008:51). Om utredaren bedömde att det fanns ett sådant behov skulle utredaren lämna förslag som gör det möjligt att förstärka säkerheten vid sådana sammanträden. I första hand skulle utredaren överväga att lämna förslag till en lagstiftning som gör det möjligt att genomföra säkerhetskontroller i form av kroppsvisitation. Om det fanns skäl som talade för en annan lösning var utredaren oförhindrad att föreslå en sådan. Utredningen, som antog namnet Utredningen om säkerhet vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting (Fi 2008:03), överlämnade betänkandet Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden (SOU 2009:9). En samman- fattning av betänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Fi2009/1269). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.1 och i författnings- kommentaren. Vissa redaktionella ändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissen. 4 Hoten mot förtroendevalda 4.1Oskyddade sammanträden i kommuner och landsting Fullmäktigesammanträden är enligt 5 kap. 38 § kommunallagen (1991:900), förkortad KL, som huvudregel offentliga. Regleringen gör att det inte är möjligt att hålla fullmäktigesammanträden inom stängda dörrar annat än vid överläggningen i ett visst ärende. Även nämnder och andra organ i kommuner och landsting håller sammanträden och utövar beslutsfattande offentligt, dvs. i närvaro av allmänheten. Detta är en del av förhandlingsoffentligheten. Kommunerna och landstingen har inte någon särskild rätt att vidta säkerhetshöjande åtgärder vid dessa sammanträden varken med stöd av KL eller annan lagstiftning. och kommuner har till regeringen framfört att det blivit allt vanligare med hot om våld eller våld riktade mot förtroendevalda, vilket kan innebära negativa effekter för demo- kratins utveckling (dnr Fi2006/7104 och Fi2008/2124). därför föreslagit att det borde vara lagligt möjligt för kommuner och landsting att genomföra säkerhetskontroller vid fullmäktiges samman- Prop. 2009/10:117 träden. Inom andra områden i samhället kan säkerheten höjas genom kontroller av att personer inte för med sig föremål som kan användas till fara för liv och egendom. Sådana möjligheter till säkerhetskontroll finns för närliggande områden som domstolarnas verksamhet och i där förhandlingsoffentligheten också gäller. Säkerhetskontroller före- kommer även vid bl.a. persontransporter inom luft- och sjöfarten. 4.2Hot och våld vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting Utredningen om säkerhet vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting lät i samarbete med Kommuner och Landsting (SKL) genomföra en enkätundersökning som visade att januari 2007juni 2008 hade åtta kommuner och två landsting drabbats av ordningsstörningar eller hot mot sina offentliga sammanträden där polis eller ordningsvakt behövt ingripa för att återställa ordningen (se SOU 2009:9, avsnitt 3.1). Något vanligare var emellertid de ordnings- störningar eller hot som avvärjts utan ingripande av polis eller ordningsvakt. Totalt hade 38 kommuner och sex landsting varit utsatta för sådana situationer. Av dessa uppgav tre kommuner att ordnings- störningar inträffat mellan tre till fem gånger . I fråga om det allmänna säkerhetsläget vid offentliga sammanträden uppgav 19 kommuner och tre landsting att en förhöjd beredskap iakttas vid alla sammanträden till vilka allmänheten har tillträde. Nära två av tre landsting och var tredje kommun uppgav att polis eller ordningsvakt finns närvarande före och under ett offentligt sammanträde där en hotbild föreligger eller misstänks. När det gäller efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder ansåg 56 kommuner och åtta landsting att det finns behov av säkerhetskontroller (t.ex. kroppsvisitation med metalldetektor) medan 57 kommuner och fyra landsting fann behov av övervakning med hjälp av övervakningskameror. I de båda grupperna önskade emellertid närmare hälften både möjlighet till säkerhetskontroll och kameraövervakning. I övrigt önskade ett par kommuner mera ändamålsenliga sammanträdeslokaler med bättre möjlighet att separera förtroendevalda och åhörare. Ytterligare ett par kommuner efterlyste förbättrad tillgång till polisiära resurser och någon önskade att trösklarna för förordnande av ordningsvakter sänks. I sammanhanget bör framhållas att enkätsvaren också visar att de flesta av landets kommuner och landsting inte ansett det vara påkallat att införa nya former av säkerhetshöjande åtgärder. Flera svar ger också uttryck för ett mycket gott säkerhetsläge i den egna kommunen och en önskan om att i första hand förmå fler människor att på plats ta del av de offentliga sammanträdena. 4.3Andra utredningar om hot och våld mot förtroendevalda Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda redovisade i sitt betänkande Jakten på makten (SOU 2006:46) en enkätundersökning där förtroendevalda i kommuner och landsting själva fått uppge omfatt- ningen av trakasserier, hot och våld. För perioden 19992005 visade undersökningen att av de förtroendevalda utsatts för någon form av trakasserier, att utsatts för hot och att utsatts för våld i någon form. Motsvarande siffror för perioden 19881998 var något lägre, vilket antyder att en svag ökning av mängden trakasserier, hot och våld hade skett. Skillnaderna låg emellertid inom den statistiska felmarginalen. I övrigt visade undersökningen att det fanns vissa geografiska skillnader. I de fyra nordligaste länen samt i och var det en högre andel av de förtroendevalda som angav att de blivit utsatta för trakasserier, hot eller våld än i övriga delar av landet. I de flesta fall hade de förtroendevalda utsatts av missnöjda medborgare (). Därefter hade av de förtroendevalda utsatts av psykiskt sjuka personer följt av lokala aktionsgrupper (), höger- extrema grupper () och rasistiska grupper (). Av enkätsvaren i en undersökning av dåvarande framkom att av ordförandena i kommunala nämnder själva eller någon dem närstående hade utsatts för våld eller hot om våld på grund av det politiska uppdraget . I en närmare analys framkom att storstäderna var markant överrepresenterade och att de vanligaste angreppen utgjordes av verbala hot, skrik eller aggressioner (och , Ett hot mot demokratin, 2002). genomförde i sam- verkan med en uppföljande undersökning riktad till samma målgrupp (och , Ett hot mot demokratin, 2004). Undersökningen vidgades till att också omfatta ordförande i kommunstyrelser och kommunfullmäktige samt till presidier i styrelser och nämnder i samtliga landsting. Av enkätsvaren framgick bl.a. att av de som svarade i kommunerna och i landstingen antingen själva eller någon dem närstående hade utsatts för våld eller hot om våld på grund av det politiska uppdraget . Relativt stora förändringar hade emellertid skett mellan de olika tidpunkterna för undersökningarna. I storstäderna, som vid den tidigare undersökningen var markant överrepresenterade, hade det skett en minskning av andelen förtroendevalda som utsatts för hot eller våld. Den största ökningen hade skett i gruppen förortskommuner. Även i gruppen större kommuner hade det förekommit en ökning. Den tendens som kunde skönjas när det gällde kommungrupperingarna var att andelen utsatta tycktes ha blivit jämnare fördelad mellan de olika grupperna. Inom pågick september 2007mars 2008 en undersökning av omfattningen av hot mot förtroendevalda på lokal och regional nivå i . Undersökningen baserades dels på granskning av polisanmälningar omfattande perioden januariseptember 2007, dels på intervjuer. I sin rapport om undersökningen konstaterade . 2009/10:117 Säkerhetspolisen att hot mot förtroendevalda är ett förekommande men begränsat problem (Hot mot förtroendevalda, Säkerhetspolisen, ). I genomsnitt gjordes 4,5 polisanmälningar . De mest förekommande brottsrubriceringarna var olaga hot, ofredande och skadegörelse. Det fanns vid tiden för undersökningen inga tecken på något omfattande hot från organiserade kriminella miljöer mot riksdagspartiernas representanter i kommuner och landsting, utan hot från missnöjda medborgare stod för en stor andel. Hot framfördes främst genom e-post, brev och telefon. Grova hot var ovanliga. Politiker exponerade i media eller politiker med ansvar för känsliga eller politiskt kontroversiella frågor var mer utsatta än andra. Vissa förtroendevalda, vars partier bara var representerade i de kommunala och landstings- kommunala beslutande organen, utsattes för omfattande och systematiska hot. Även våldsbrott förekom mot dessa, vilket hade lett till att flera förtroendevalda lämnat sina politiska uppdrag. 5Rättsliga regler om säkerhetskontroll och offentlighet regeringsformen (RF) regleras de grundläggande fri- och Kapitlet inleds med vad som brukar benämnas opinionsfriheterna (13 §§), till vilka informationsfriheten räknas. informationsfrihet avses enligt 1 § 2 frihet att inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. tionsfriheten ger därmed uttryck åt offentlighetsprincipen och kan också sägas utgöra en spegelbild av den för en demokrati så fundamentala yttrandefriheten (1 § 1). Ett sätt att utöva sin informationsfrihet är att närvara vid beslutande församlingars sammanträden. att göra det utgör en grundläggande princip i ett demokratiskt statsskick. Principen är dock inte grundlagsfäst. Opinionsfriheterna följs av de s.k. kroppsliga fri- och rättigheterna (48 §§), vilka i stor utsträckning anses fungera som skydd för de Enligt 6 § åtnjuter varje medborgare skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, liksom mot kroppsvisitation, husrannsakan och Med kroppsvisitation menas enligt förarbetena till RF undersökning av en persons kläder eller av det som någon bär med sig, handväska (prop. 1975/76:209 s. 147). seras i 28 kap. 11 § tredje stycket som en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Såväl skyddet mot kroppsvisitation som informationsfriheten får emellertid i viss utsträckning begränsas genom lag för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 12 § RF). Sådana begränsningar får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Denna s.k. Prop. 2009/10:117 proportionalitetsprincip innebär att varje begränsning som anses nödvändig, och som i övrigt uppfyller grundlagskraven för att vara tillåten, måste utformas på ett sådant sätt att den innebär ett så litet ingrepp i medborgarnas fri- och rättigheter som möjligt. En sådan begränsning får vidare aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare får begränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I 2 kap. 13 § RF anges de ändamål för vilka begränsningar av yttrande- och informationsfriheten får ske. Dessa friheter får begränsas med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller före- byggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Av 2 kap. 23 § RF följer att en begränsning genom lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot åtagande på grund av den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). I Europa- konventionen återfinns skyddet för informationsfriheten i artikel 10.1. Artikeln anger bl.a. att var och en har rätt till yttrandefrihet och att denna rätt även innefattar frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentliga myndigheters inblandning. Något uttryckligt skydd mot åtgärder motsvarande kroppsvisitation återfinns emellertid inte i . I första hand anses emellertid artikel 8.1 om rätt till respekt för privat- och familjeliv, hem och sin korrespondens kunna ge ett visst skydd mot sådana mindre allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts i artikel 3 om skydd mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. tillåter inskränkningar genom lag av informationsfriheten i artikel 10 och skyddet för den fysiska integriteten i artikel 8 om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller till förebyggande av oordning eller brott. Enligt 5 kap. 38 § KL är fullmäktiges sammanträden som huvudregel offentliga. Fullmäktige får dock enligt bestämmelsen besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Om fullmäktige inrättar fullmäktigeberedningar för beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden ska dessa som huvudregel hålla sina sammanträden inom stängda dörrar. En beredning får dock besluta att dess sammanträden ska vara offentliga, om fullmäktige har medgett det (3 kap. 7 § KL). Motsvarande gäller enligt 6 kap. 19 a § KL för En nämnds sammanträden ska dock alltid hållas inom stängda Prop. 2009/10:117 dörrar i ärenden som avser myndighetsutövning, eller i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). För gemensamma nämnder gäller som huvudregel det som gäller för nämnder (3 kap. 3 b § KL). Följaktligen kan även gemensamma nämnder hålla offentliga sammanträden. Inom sådana kommunalförbund som kommuner och landsting får bilda kan också offentliga sammanträden hållas. Det följer av att bestämmelserna om kommuner och landsting i KL som regel även ska (3 kap. 21 §§ KL). (8 kap. 22 § KL). Det ankommer på ordföranden att ansvara för ordningen under sammanträdet. Enligt 5 kap. 39 § KL har fullmäktiges ordförande rätt att visa ut den som uppträder störande och inte rättar sig efter tillsägelse. Bestämmelsen gäller såväl åhörare som ledamöter och ersättare. Uppstår det under sammanträdet sådan oordning att sammanträdet inte på ett meningsfullt sätt kan fortsättas, får ordföranden bestämma att sammanträdet ska ajourneras eller som en sista utväg upplösas. För nämnder och andra organs sammanträden saknas uttryckliga bestämmelser om ordningen vid sammanträdena. Ordförandens ställning och uppgifter i dessa organ bestäms bl.a. genom reglementen, som ofta utformas med utgångspunkt i de regler som gäller för fullmäktige. 5.3Säkerhetskontroll i annan lagstiftning Lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i infördes mot bakgrund av en rad våldsdåd med politisk karaktär . Utredningen som föreslog lagen lyfte fram att ett lands parlament är en utsatt plats för terrorism och att det även förekommit hot mot den svenska . Utredningen konstaterade dock att vålds- handlingar i samband med kammarens sammanträden aldrig hade inträffat (förs. 1987/88:9 s. 13 och 21). Säkerhetskontroll får äga rum i syfte att förebygga att det i förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.