prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — Detta gäller även de här aktuella bestämmelserna om behandling av begäran om vidareutnyttjande, motivering av beslut, överklagande m.m. Med anledning av vad som anförts av CSN vill regeringen därför framhålla att en begäran om att få ut kopior av allmänna handlingar är alltså inte att anse som en begäran om vidareutnyttjande. Tillämpning av sekretessbestämmelser eller bestäm- melser i en registerförfattning om tillhandahållande av information ur register ska inte heller omfattas av lagens krav. Hur en begäran om vidareutnyttjande i praktiken ser ut kan, beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet, skilja sig åt mellan olika myn- digheter. Om en myndighet har till uppgift att tillhandahålla information mot avgift, och denna information omfattas av en immaterialrätt, kan en begäran om vidareutnyttjande t.ex. innebära att ett företag framställer en fråga om att ingå ett licensavtal för att använda informationen som underlag för en kommersiell tjänst. I ett annat fall kan någon framställa en förfrågan om att få trycka och publicera t.ex. en karta, som omfattas av en immateriell rättighet och som lämnats ut enligt bestämmelserna i 2 kap. TF. Det finns inga generella bestämmelser om formerna för en begäran om vidareutnyttjande. Mot bakgrund av att dessa kan skilja sig väsentligt finns det enligt regeringens mening inte skäl att, såsom kommun har föreslagit, föreskriva om sådana former. Konsekvenserna av en sådan bestämmelse skulle bli svåröverskådliga, och något konkret behov av sådan reglering har inte framkommit. Behandling av en begäran om vidareutnyttjande Direktivet föreskriver i artikel 4.1 att en begäran om vidareutnyttjande ska behandlas inom en bestämd tidsfrist. Fristen ska stämma överens med den tidsfrist som gäller för tillhandahållande av handlingar, om det finns en sådan tidsfrist. Enligt 2 kap. 12 § första stycket TF ska en allmän handling lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. En begäran att få ut en kopia av en allmän handling ska enligt 2 kap. 13 § andra stycket TF behandlas skyndsamt. Några tidsramar i form av ett angivande av ett visst antal dagar finns inte. Enligt väletablerad praxis bör dock besked i en utläm- nandefråga normalt ges , men någon eller några dagars fördröjning kan godtas om det är nödvändigt för myndigheten att ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål kan också vara ofrånkomligt om en begäran t.ex. avser eller fordrar genomgång av ett omfattande aktmaterial (se bl.a. JO 1986/87 s. 221 och JO 1996/97 s. 496). Kravet på skyndsamhet innefattar inte en i författningstexten bestämd tidsfrist i den meningen att en viss bestämd tidsrymd anges. Den omfat- tande praxis som finns på detta område innebär dock i praktiken att skyndsamhetskravet är att likställa med en tidsfrist. Mot denna bakgrund gör regeringen sammantaget bedömningen att bestämmelsen i 2 kap. 12 första stycket TF är en sådan tidsfrist som avses i artikel 4.1 i PSI-direk- tivet. Under alla omständigheter innebär skyndsamhetskravet i TF ett krav på behandling inom rimlig tid. Den föreslagna bestämmelsen upp- fyller därför enligt regeringens bedömning kravet i artikel 4.2. Några remissinstanser, bl.a. , Lantmäteriet och SGU, har förordat att en konkret tidsfrist föreskrivs eller att skyndsamhetskravet villkoras. Regeringen instämmer dock i promemorians bedömning att direktivet inte ger något utrymme att föreskriva en annan tidsfrist än den som gäller enligt 2 kap. TF. Att helt avstå från att föreskriva en tidsgräns, såsom föreslagits av Hovrätten över och , är således enligt regeringens uppfattning inte heller det förenligt med direktivet. Sammanfattningsvis gör regeringen samma bedömning som gjorts i promemorian, dvs. att direktivets krav endast kan uppfyllas om den tids- frist för att lämna ut en handling enligt TF ska gälla för behandling av en begäran om vidareutnyttjande. Därför föreslås en bestämmelse om att en begäran om vidareutnyttjande ska behandlas skyndsamt. Lantmäteriet anför att det är oklart när en myndighet ska anses ha full- gjort sina skyldigheter enligt den föreslagna bestämmelsen. Regeringen vill i det sammanhanget anföra följande. Slutpunkten i en behandling av en begäran om vidareutnyttjande bör enligt regeringens mening anses inträffa när den sökande fått ett svar på sin begäran i enlighet med lagens reglering. Exakt vad detta innebär kan variera beroende på förutsättning- arna från fall till fall. I direktivet nämns att myndigheten, när licenser används, ska färdigställa ett licenserbjudande inom den angivna tids- fristen. I den mån vidareutnyttjandet förutsätter ytterligare överens- kommelser, ska myndigheten föreslå sådana inom den föreskrivna tids- fristen. I den mån en begäran är otydlig eller av annan anledning behöver kompletteras, ska myndigheten uppmana den sökande att komplettera sin begäran. Tillhandahållande av handlingar omfattas inte av direktivet och ska Prop. 2009/10:175 inte omfattas av den föreslagna lagen. Att handlingarna faktiskt tillhan- dahålls kan alltså inte krävas för att myndigheten ska anses ha fullgjort sina åligganden enligt den föreslagna bestämmelsen. I de fall som hand- lingarna lämnas ut med stöd av 2 kap. TF gäller samma skyndsamhets- krav för både tillhandahållande av handlingarna och för behandling av begäran om vidareutnyttjande. I de fall då handlingarna lämnas ut enligt reglering i annan författning bör de tidsfrister som eventuellt finns i den aktuella regleringen beaktas. I sammanhanget bör emellertid framhållas att det sagda inte innebär att de båda tidpunkterna måste sammanfalla. Kravet på skyndsamhet innebär inte att samma tidsfrist ska gälla för behandling av alla förfrågningar om vidareutnyttjande. Det innebär inte heller att alla moment av verkställigheten av en sådan begäran måste ta lika . Innebörden i kravet på skyndsamhet varierar beroende på förutsättningarna i olika fall. Regeringen bedömer, i likhet med bl.a. Statskontoret och Lantmäteriet, att det ibland kan krävas mer eller mindre omfattande arbete innan en myndighet fullständigt har till- mötesgått en begäran om vidareutnyttjande. Detta kan gälla även när det inte föreligger några hinder för vidareutnyttjande. Att handläggningen ska ske skyndsamt betyder att en begäran om vidareutnyttjande ska han- teras så snabbt som möjligt med hänsyn till de förutsättningar som gäller i det enskilda fallet och för den berörda typen av handlingar. Även om behandlingen av en begäran om vidareutnyttjande är komplicerad och måste ske i flera steg ska den inledas utan dröjsmål och genomföras utan avbrott. Eftersom villkor och avgifter ska vara kända i förväg, bör det normalt inte vara några problem för en myndighet att leva upp till kraven på att skyndsamt behandla en begäran om vidareutnyttjande. Det bör normalt vara möjligt för en myndighet att skyndsamt bedöma om den berörda informationen får vidareutnyttjas på det sätt som avses och på vilka villkor detta kan ske. Handlingar kan i praktiken tillhandahållas på olika sätt beroende på vilken typ av handlingar det är fråga om. Frågor om bl.a. format, lagring och datamängd påverkar vilken arbetsinsats och tidsåtgång som krävs för leverans av data. För t.ex. viss registerinformation och information från olika databaser sker tillhandahållandet för vidareutnyttjande ofta i form av abonnemang där ett första uttag följs av periodiska eller händelse- styrda uppdateringar. För viss efterfrågad information är också såväl den hanteringen av uttag som den maskinella körningstiden mycket omfattande, vilket innebär att leveranstiderna kan variera i stor utsträck- ning. I de fall där någon del av hanteringen av en begäran om vidareutnytt- jande kräver mer arbete, bör myndigheten skyndsamt meddela den sökande i vilka delar begäran inte kan behandlas . Skyndsam- hetskravet får därför olika innebörd från fall till fall. Det väsentliga är att behandlingen alltid ska ske utan onödig tidsutdräkt. Behandling av en begäran på elektronisk väg Enligt 5 § andra stycket FL ska myndigheterna se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av bl.a. elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt. Dessa krav innebär att en begäran om vidareutnyttjande som kommer in till en myndighet med elektronisk post måste beaktas av myndigheten på samma sätt som om den kommit in på annat sätt. Det bedöms att detta generella krav är tillräckligt för att tillgodose direktivets krav på att en begäran ska kunna behandlas elektroniskt. Det står myndigheterna fritt att underlätta för den som vill framställa en begäran om att vidareutnyttja information. Detta kan ske genom att tillgängliggöra formulär m.m. I likhet med anser regeringen att det kan vara lämpligt att myndigheterna på olika sätt underlättar vidareutnyttjar- nas kontakter med myndigheterna. Om och hur detta sker i praktiken är beroende av förutsättningarna i det enskilda fallet, t.ex. vilka uppgifter myndigheten har enligt sin instruktion. Det är därför, som handelskam- maren också kommenterar, frågor som inte bör regleras i lag. Samma bestämmelser om hanteringen av en begäran om vidareutnyttjan- de och om förfarandet i övrigt bör gälla oavsett om handlingarna finns hos en statlig eller myndighet eller hos ett privaträttsligt organ som omfattas av lagen. Förvaltningslagens förfarandebestämmelser bör därför vara tillämpliga även för de senare organen. Detta bör gälla bestämmelserna i 11 och 12 §§ om jäv, 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen, 15 § om anteckning av uppgifter samt 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter. Det bör även gälla om beslut och överklagande, dvs. 21 § om underrättelse av beslut, 22 § och 2325 §§ om överklagande, 26 § om rättelse av skrivfel och liknande, 27 och 28 §§ om omprövning av beslut samt 30 § om överklagande av avvisningsbeslut. Frågor om motivering av beslut och om överklagande utvecklas nedan. För att direktivets krav på att en begäran ska kunna hanteras elektro- niskt ska gälla även för enskilda organ som omfattas av lagen, behöver det också föreskrivas att 5 § andra stycket FL ska gälla även för dessa. Regeringens förslag: Beslut om avslag på en begäran om vidare- utnyttjande ska vara motiverade, dvs. innehålla de skäl som bestämt utgången i ärendet. Om beslutet grundas på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på ett upphovsrättsligt skydd, ska myndigheten i beslutet bl.a. ange vem som är innehavare av rätten eller vilken licensgivare som myndigheten har fått informationen från. Regeringens bedömning: Bestämmelsen i 21 § andra stycket förvaltningslagen bedöms också uppfylla kraven i artikel 7 i PSI- direktivet om att personer som har begärt att få vidareutnyttja handlingar ska informeras om hur beslut eller förfaranden kan överprövas. Någon ytterligare reglering behöver därför inte tas med i den föreslagna lagen för att genomföra direktivet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. () uppmärk- sammar att utformningen av promemorians föreslagna 11 § inte till fullo avspeglar motiveringen. kommun anser att det finns skäl att över- väga att lägga till en bestämmelse som anger att även villkor för ett vida- reutnyttjande ska motiveras. Skälen för regeringens förslag: Myndigheterna ska enligt artikel 4.3 i PSI-direktivet underrätta sökanden om skälen för avslag på en begäran om vidareutnyttjande med hänvisning till relevanta bestämmelser om tillgång till handlingar i medlemsstaten eller till bestämmelser som an- tagits enligt direktivet. Om ett avslag är grundat på artikel 1.2 b i direk- tivet ska myndigheten även lämna en hänvisning till den fysiska eller juridiska person som är rättighetshavare, om denna är känd, eller till den licensgivare från vilken myndigheten har fått det aktuella materialet. Myndigheterna ska också enligt artikel 4.4 i direktivet i alla avslags- beslut ange vilka möjligheter som finns till överprövning. Enligt direk- tivets bestämmelser om öppenhet i artikel 7 ska myndigheterna också säkerställa att personer som har begärt att få vidareutnyttja handlingar informeras om hur de kan få beslut eller förfaranden som kan påverka dem överprövade. I 20 § FL finns en bestämmelse om skyldighet för statliga och kommu- nala myndigheter att motivera beslut. Bestämmelsen gäller endast om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats, bör myndigheten på begäran av parten i efterhand upplysa denne om skälen när så är möjligt. Om ett beslut är slutligt och avser myndighetsutövning mot någon enskild samt går parten emot och kan överklagas, ska denne enligt 21 § andra stycket FL underrättas om hur beslutet kan överklagas. Under- rättelsen kan ske muntligt men ska ske skriftligt om parten begär det. Förvaltningslagens bestämmelse om skyldighet att motivera beslut medger att myndigheterna i vissa fall inte anger skälen för ett beslut. I PSI-direktivets artikel 4.3 ges inget utrymme för sådana undantag. Ett korrekt genomförande av direktivet på denna punkt kräver att den före- slagna lagen innehåller en villkorslös bestämmelse om att myndigheterna i händelse av avslag ska underrätta sökanden om skälen för avslaget. Direktivets bestämmelser om, i förekommande fall, upplysning om kända rättighetshavare eller licensgivare bör också tas in i den föreslagna lagen. Vad gäller frågan om hänvisning till relevanta författningsbestämmel- ser anser regeringen att detta följer av kravet på att beslutet ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Någon uttrycklig reglering om detta behövs därför inte. Besked om vilka möjligheter det finns till överprövning ska enligt arti- kel 4.4 i PSI-direktivet lämnas i alla beslut om avslag. Detta är en rättig- het för den enskilde, som måste komma till tydligt uttryck. melse om överklagandehänvisning i 21 §, som även de organ som inte är förvaltningsmyndigheter ska tillämpa, uppfyller det krav som direktivet Någon särskild bestämmelse om detta behöver därmed inte tas in i den föreslagna lagen. Bestämmelsen i 21 § FL bedöms också uppfylla kraven i artikel 7 i direktivet om att personer som har begärt att få vidareutnyttja handlingar ska informeras om hur beslut eller förfaranden kan överprövas. kommun har framfört att det bör övervägas om även beslut om villkor för ett vidareutnyttjande ska motiveras. skulle en sådan skyldighet, som inte föreskrivs i direktivet, sträcka sig för långt och riskera att leda till tillämpningsproblem. ställas upp i form av avtal och en motiveringsskyldighet kan i vissa fall Det bör dock i sammanhanget framhållas att ett beslut av en myndighet inte behöver ha en viss form för att vara överklagbart (se t.ex. RÅ 2004 ref. 8). 14.9 Överklagande av beslut Regeringens förslag: Beslut enligt lagen av en annan myndighet än regeringen, , Regeringsrätten eller ombudsmän i ett enskilt fall ska få överklagas hos förvaltningsrätten. Överklagande hos kammarrätten i fråga om beslut av en förvaltningsrätt avseende ett dit överklagat beslut ska omfattas av systemet med prövningstillstånd. Vissa domstolars beslut ska överklagas i särskild ordning. Ett privaträttsligt organ, som enligt den föreslagna lagen är att jämställa med en myndighet, ska när dess beslut överklagas vara den enskildes motpart. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att beslut av ombudsmän ska kunna överklagas. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig särskilt i frågan har många synpunkter på den föreslagna ordningen för överkla- gande. Länsrätten i och kommun anser att beslut enligt PSI-lagen bör överklagas på samma sätt som beslut i fråga om utlämnande av allmän handling. Hovrätten över och framhåller att tveksamheter i fråga om tillämpligt överklagandeför- farande bör undanröjas. Justitiekanslern () anför att förslaget tycks innebära att det i många fall kommer att vara två olika instansordningar som blir tillämpliga vid överklagande av ett beslut om att få tillgång till en handling för vidareutnyttjande och att det kan bli svårt att avgöra om det är TF eller den nya lagen som är tillämplig. anser att det behöver förtydligas i vilken ordning beslut kan överklagas och att det är problematiskt att en icke kommunmedlem inte har möjlighet att överklaga t.ex. en avgiftstaxa. anser att förslaget att JO:s beslut ska kunna överklagas hos allmän för- Prop. 2009/10:175 valtningsdomstol innebär en principiell nyordning och att det inte redo- visas några överväganden varför den gällande principen ska genombrytas på just detta område. () anser att överklagande av utlämningsbeslut bör ske till allmän domstol. (), , SWEDMA och framhåller vikten av att det finns tydliga anvisningar om möjligheten till överklagande. Statskontoret anser att behovet av sank- tioner mot en myndighet som överträder bestämmelserna i lagen, i likhet med vad som gäller enligt konkurrensrätten, bör utredas. anser att möjligheten att överklaga bör övervägas ytterligare och att den föreslagna ordningen synes dessutom skapa problem genom en dubbelreglering med den som redan gäller för beslut om utlämnande av allmän handling. IT- och Telekomföretagen, och Handels- kammare framhåller att det inte bör vara förbehållet kommuninvånare att kunna överklaga beslut från kommunen. tillstyrker förslaget, men anför att det bör ges bättre möjligheter för vida- reutnyttjare att bevaka sina rättigheter, t.ex. genom snabbare former av konfliktlösning. Skälen för regeringens förslag En bestämmelse om överklagande Det är angeläget att det finns en effektiv och rättssäker ordning för att enskilda ska kunna få myndigheters beslut enligt lagen överprövade. PSI- direktivet innehåller inte något uttryckligt krav på nationella bestämmel- ser om rätt att överklaga myndigheters beslut på PSI-området men synes förutsätta att medlemsstaterna har ett system för överprövning av be- sluten. Hur detta system ska vara utformat lämnar direktivet åt medlems- staterna. En ny lag bör innehålla tydliga bestämmelser om hur beslut enligt lagen kan överklagas. Vilka beslut överklagas enligt den föreslagna lagen? De beslut som kan överklagas är beslut som fattats enligt den föreslagna Det är alltså beslut som avser de frågor som regleras i de materi- ella bestämmelserna i 710 §§ som kan komma i fråga för överklagande enligt de föreslagna bestämmelserna. Som framgått ovan (avsnitt 14.4.2) ska den föreslagna lagen inte i något avseende reglera rätten att få tillgång till handlingar. föreslagna överklagandeordningen ska därför inte heller tillämpas på ett beslut som avser tillämpningen av någon bestämmelse som ger rätt till tillgång eller som begränsar tillgången till handlingar. Ett exempel på det är när allmänna handlingar begärs ut enligt . någon reglering ger en rätt att få tillgång till handlingar, ska ett beslut överklagas enligt den ordning som föreskrivs i den aktuella regleringen, t.ex. enligt 2 kap. 15 § TF och 6 kap. 7 § OSL eller 5153 §§ PUL. I de fall då en myndighet tillhandahåller handlingar utan att det finns en rätt att få tillgång till handlingar, som kan åberopas, så ger den före- slagna lagen som nämnts i avsnitt 14.4.2 ingen ny rätt att få tillgång till handlingar. Den ger följaktligen inte heller någon rätt att i ett sådant fall överklaga en myndighets beslut att inte tillhandahålla handlingar. I promemorian har gjorts bedömningen att överprövning av myndig- hetens beslut enligt lagen så långt som möjligt bör ske inom ramen för det befintliga systemet för överklagande av myndighets beslut. I prome- har därför föreslagits att överklagande som huvudregel bör ske hos förvaltningsrätten. Några remissinstanser, däribland Justitiekanslern och Länsrätten i , har ansett att det bör övervägas om den ordning som gäller för överprövning av en begäran om att få ut en allmän handling borde gälla även för en begäran om vidareutnyttjande enligt lagen. En sådan ordning skulle visserligen, som remissinstanserna har påpekat, eventuellt underlätta för enskilda och för berörda myndigheter. har dock gällt principen om att tyngdpunkten i förvaltnings- rättskipningen ska vara att första instans ska vara förvaltningsrätten (prop. 1992/93:100, bil. 3, s. 24, bet. 1992/93:Ju 024). Enligt regeringens mening har inte de frågor enligt lagen som kan bli föremål för domstols- prövning, t.ex. avgifter och andra villkor, sådan särskild karaktär som medför att avsteg från den principen bör göras. Sammanfattningsvis anser därför regeringen att överklagande av beslut enligt den föreslagna lagen ska ske i den för förvaltningsbeslut normala ordningen. Detta inne- bär att en myndighets beslut överklagas till förvaltningsrätten, vars beslut kan överklagas till kammarrätten. Av konstitutionella skäl är det inte lämpligt att de högsta statsorganens avgöranden underkastas en prövning av domstol enligt den ordning som här föreslås. Det bör därför framgå av den nya lagen att beslut av reger- ingen inte kan överklagas. ombudsmän () har påpekat att förslaget om att JO:s beslut ska kunna överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol innebär en principiell nyordning. För överklagande av beslut om utlämnande av handling gäller samma ordning för JO som för regeringen, se 4 § andra stycket lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och myndig- heter. Det finns ingen anledning att se annorlunda på JO:s beslut enligt den föreslagna lagen. Även JO bör alltså tas med i uppräkningen av de myndigheter vars beslut inte kan överklagas enligt lagen. Av bestämmelsen i 11 kap. 1 § regeringsformen om att Högsta dom- stolen är högsta allmänna domstol och Regeringsrätten högsta förvalt- ningsdomstol följer att dessa domstolars avgöranden inte kan överklagas. Högsta domstolens och Regeringsrättens eventuella beslut enligt den nya lagen ska inte heller kunna överklagas. Att tillämpa den vanliga överklagandeordningen i fråga om ärenden som har inletts hos en allmän domstol eller en allmän förvaltnings- domstol är inte heller lämpligt. Detta skulle nämligen innebära att en kammarrätts beslut skulle överklagas hos en förvaltningsrätt, att en för- valtningsrätts beslut skulle överklagas hos samma förvaltningsrätt, och att en hovrätts beslut skulle överklagas hos en förvaltningsrätt. Mot denna bakgrund förslås att dessa domstolars beslut ska överklagas hos kammarrätten, i likhet med vad som gäller för beslut om utlämnande av Prop. 2009/10:175 handling i domstolarnas administrativa verksamhet enligt offentlighets- och sekretesslagen enligt 6 kap. 8 § OSL. I likhet med vad som är huvudregeln för överklagande av förvaltnings- beslut bör överklagande av förvaltningsrättens beslut omfattas av syste- met med prövningstillstånd i kammarrätten, utom i fråga om ett ärende som har inletts hos en förvaltningsrätt, tingsrätt eller hovrätt. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska en myndighet, vars beslut överklagas av enskild, vara den enskildes motpart sedan handling- arna i ärendet överlämnats till domstolen. organ, som omfattas av den föreslagna lagen, ska jämställas med myn- digheter bör detsamma även gälla dessa organ. Det föreslås därför att det införs en bestämmelse om att ett sådant organ som enligt 2 § andra stycket i den föreslagna lagen jämställs med myndighet, ska vara den enskildes motpart när dess beslut enligt lagen överklagas. Talerätt i vissa fall, överklagandehänvisning m.m. Några remissinstanser, bl.a. Statskontoret och , anser att den föreslagna regleringen ger för dåliga möjligheter för företag att Det anförs bl.a. att även andra än den sökande i ett enskilt fall kan ha intresse av att kunna överklaga ett beslut.