prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — Med den utgångspunkten att nuvarande sammansätt- ningsregler i miljödomstolarna ska föras över till den nya lagen och gälla även för fastighetsmålen kommer för dessa mål antalet lagfarna domare generellt att minska om de avgörs vid huvudförhandling. Regeringen gör dock bedömningen att fastighetsmålens koncentration till fem domstolar kommer att leda till ökad fastighetsrättslig kompetens hos de lagfarna domarna. Målen bör därför kunna handläggas med bibehållen kvalitet även med den nya sammansättningen. vill gå längre och har anfört att ett flertal av de mål som med nuvarande regler handläggs av fastighetsdomstol som första instans borde kunna prövas av en ännu mindre sammansätting, nämligen en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Med hänsyn till att nämndemännens medverkan föreslås avskaffas i dessa mål, varigenom ledamotsantalet redan minskas från fem till fyra, och då ingen annan remissinstans har gjort samma påpekanden, anser regeringen att det saknas såväl tillräckliga skäl som underlag för att från- gå förslaget i det remitterade remissutkastet. kan det fortfarande finnas skäl att i fastighetsmålen an- vända sig av två lagfarna domare. Även i andra mål som prövas av mark- och miljödomstol kan det i enstaka fall finnas anledning att stärka det lagfarna inslaget i sammansättningen, t.ex. när det gäller prövning i mål där det i stor utsträckning är rättsfrågor som ska prövas. Regeringen före- slår därför att det införs en regel om att det ska vara möjligt att byta ut en av de särskilda ledamöterna mot en lagfaren domare. Med hänsyn till att det bl.a. i fastighetsmålen kan förekomma frågeställningar som motiverar att flera tekniska råd med olika inriktning ingår i rätten, bör det som har föreslagit i sitt remissvar över remissutkastet också vara möjligt att en av de särskilda ledamöterna byts ut mot ett tekniskt råd om målets beskaffenhet föranleder det. Regeln om en sammansättning med fyra ledamöter bör som utgångs- punkt gälla vid avgörande i sak oavsett om detta sker vid huvudförhand- ling eller vid annan handläggning. I det senare fallet, dvs. när målet av- görs på handlingarna, kan situationen dock vara sådan att det saknas be- hov av en så stor sammansättning. I fastighetsmålen finns enligt nuvar- ande regler en möjlighet att i mål som avgörs i sak utan huvudförhand- ling använda en mindre sammansättning, nämligen utan medverkan av nämndemän (4 § första stycket lagen om domstolar i fastighetsmål). En- ligt den gällande regeln i 20 kap. 5 § får rätten vid avgöran- de i sak utan huvudförhandling bestå av en lagfaren domare och ett tek- niskt råd om parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaff- enhet. Denna möjlighet bör enligt regeringens mening behållas och gälla för samtliga mål som ska handläggas i mark- och miljödomstolarna. Enligt gäller att rätten, utöver de fyra ledamöter som följer av huvudregeln, kan förstärkas med ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd. Enligt regeringens mening bör denna förstärkningsmöjlighet finnas även i mark- och miljödomstolarna. Det kan dock konstateras att oklarhet har rått när det gäller tillämpningen av bestämmelsen. Av orda- lydelsen synes följa att förstärkning måste ske med två ledamöter och inte kan göras med bara en, som vissa domstolar enligt uppgift har utgått från att bestämmelsen medger valfrihet i detta avseende. hänsyn till att behovet av förstärkning kan begränsa sig till kompetens t.ex. inom ett visst sakområde framstår det som lämpligt att rätten i en sådan situation kan förstärkas med endast ett tekniskt råd eller en särskild ledamot. Att i ett sådant fall tvinga rätten att förstärka med två ledamöter kan knappast ha varit lagstiftarens syfte. Det skulle också motverka strä- van mot effektivitet i dömandet. Enligt regeringens mening bör det därför i lagtexten i förhållande till nuvarande reglering tydligare anges att rätten kan förstärkas med en eller två ledamöter och att det är upp till rätten att vid förstärkning med en ledamot välja en lagfaren domare, ett tekniskt råd eller en särskild ledamot. Om förstärkning sker med två ledamöter ska dock en av dessa ledamöter vara lagfaren. En konsekvens av de regler som regeringen nu föreslår är att antalet lagfarna domare i mark- och miljödomstolarna kan uppgå till högst tre, vilket stämmer överens med vad som gäller i allmän domstol för disposi- tiva tvistemål. Sammansättningsregler för mål som överklagas till mark- och miljödomstolen I de mål som överklagas till miljödomstolen sker enligt nuvarande regler avgörande i sak utan huvudförhandling. Detta föreslås gälla även i mark- och miljödomstolarna och kommer då, förutom i fråga om miljömålen, att gälla även de överklagade målen enligt och de överklagade lantmäteriförrättningar som handläggs av fastighetsdomstol (se närmare avsnitt 13.2.1). , som inte lade fram några egna förslag till ändringar i , gjorde bedöm- ningen att sammansättningen när mål enligt flyttas över och avgörs i miljödomstol bör vara densamma som när överklagade miljöbalksärenden avgörs. I många fall torde det enligt vad utredningen anförde vara tillräckligt att miljödomstolen i dessa fall består av en lag- faren domare och ett miljöråd med sådan kompetens som är lämplig vid prövning av mål enligt . (SOU 2005:77). För fastig- hetsmålens del gör regeringen bedömningen att ett generellt minskat in- slag av lagfarna ledamöter i huvudförhandlingsmålen, med hänsyn till koncentrationen av dessa mål till fem domstolar och den därmed ökade möjligheten till specialisering hos domarna, inte bör innebära att kvalite- ten i dömandet minskar. Mot den bakgrunden anser regeringen att rätten vid avgörande i sak utan huvudförhandling som utgångspunkt bör bestå av två ledamöter. För miljömålen gäller enligt nuvarande ordning att rätten kan välja stor sammansättning med fyra ledamöter om målets svårighetsgrad eller om- fattning föranleder det. Enligt regeringens mening bör även motsvarande gälla för samtliga måltyper som ska handläggas i mark- och miljödom- stolarna. Det innebär att det blir möjligt att, som har efterlyst, när det behövs tillämpa regeln om den större sammansättningen för de överklagade fastighetsmål som är omfattande och komplexa. An- vändande av stor sammansättning kan därvid antas bli relativt vanligt också i överklagade planärenden enligt . Därmed kommer, som har efterlyst, behovet av särskilda ledamöter med erfarenhet av frågor inom verksamhetsområde att kunna till- godoses i dessa mål. I andra mål enligt , t.ex. lov- ärendena, kan det antas att stor sammansättning kommer att behövas i långt mindre omfattning. Stor sammansättning är enligt nu gällande regler obligatorisk när mil- jödomstolen avgör en överklagad tillståndsfråga i sak. Det bör gälla även i fortsättningen. Som har påpekat bör det i lagtexten anges att det är tillståndsfrågor enligt som avses. I fråga om sammansättningen med två ledamöter en lagfaren domare och ett tekniskt råd finns samma skäl som för de mål där mark- och miljödomstolen är första instans att låta rätten vid behov förstärka det lagfarna inslaget. En bestämmelse som gör det möjligt att byta ut det tek- mot en lagfaren domare bör därför införas även för de över- klagade målen. Som Lantmäteriet har anfört bör det endast i mycket spe- ciella fall bli aktuellt att använda den bestämmelsen i de överklagade fas- tighetsbildningsmålen. Enligt Kammarkollegiet bör regeringen överväga en möjlighet att under vissa förutsättningar förordna notariemeriterade beredningsjurister att på eget ansvar handlägga mål som har överklagats till miljödomstol- en. Eftersom detta är en fråga som ska regleras i förordning tar regering- en inte ställning till den i denna proposition. Sammansättningsregler för Mark- och I ska rätten enligt nu gällande bestämmelser normalt bestå av fyra ledamöter. Av dessa ska tre vara lagfarna. Enligt reger- ingens mening saknas det anledning att ändra denna huvudregel, även om mark- och miljödomstolarna kommer att få en annan målsammansättning än de nuvarande. Regeringens förslag till sammansättningsregler för mark- och miljö- domstolarna medför att det i rätten i första instans undantagsvis kan ingå tre lagfarna domare. För att inte rubba principen om att fler lagfarna domare alltid bör ingå i rätten i den högre instansen än i den lägre, före- slår regeringen att rätten i Mark- och i sådana fall ska bestå av minst fyra lagfarna domare. är det i regel tre lagfarna domare och ett miljöråd som dömer i . Inget hindrar dock att fyra lagfarna domare ingår i rätten. Även två miljöråd kan ingå om målet kräver olika slags teknisk kompetens. I 13 § lagen om domstolar i fastighetsmål föreskrivs att, med något undantag, ett fastighetsråd ska ingå i hovrätten om det inte är uppenbart obehövligt. För att betona behovet av teknisk kompetens även i Mark- och och för att undanröja den oklarhet som den nuvarande lydelsen kan ge upphov till, finns det nu anledning att i lagtexten tydligare ange att tekniskt råd regelmässigt ska ingå i sammansättningen. Liksom enligt nuvarande ordning bör inte fler än fem ledamöter kunna ingå i rätten. Regeringen anser att den nuvarande regeln om att vid prövning av frågor om prövningstillstånd ska bestå av tre lagfarna domare, med möjlighet att byta ut en av de lagfarna domarna mot mot- svarande ett tekniskt råd, bör föras över till den nya lagen. Enligt reger- ingens mening bör det tekniska rådets medverkan vid sådana prövningar inte göras obligatorisk, som bl.a. Hovrätten för och Mal- mö tingsrätt har föreslagit i sina remissvar över remissutkastet. strävade flexibilitet som regeln med nuvarande lydelse innebär skulle Prop. 2009/10:215 därmed minska. Regeringens förslag: I mål eller ärenden där mark- och miljödomsto- len är första instans får rätten vid handläggning som inte innebär att ett mål avgörs i sak bestå av en lagfaren domare. huvudförhandling i förenklad form eller när rätten i annat fall anser det vara tillräckligt med en lagfaren domare vid huvudförhandling och parterna samtycker till det eller målet eller ärendet är av enkel beskaf- Om det finns skäl för det får rättens sammansättning utökas med en lagfaren domare eller ett tekniskt råd. dock inte gälla i mål om utdömande av vite på särskild talan av myn- I mål som har överklagats till mark- och miljödomstol får rätten vid handläggning som inte innebär att målet avgörs i sak eller vid av- görande i sak av sådana mål som är av enkel beskaffenhet bestå av en Avgörande i sak ska dock inte kunna ske med en lag- faren domare vid prövning av en tillståndsfråga enligt . Mark- och får vid beslut om avskrivning efter återkallelse bestå av en lagfaren domare. Utredningens förslag: Ensamdomarbehörighet i mål där talan väckts vid de nya domstolarna ska i huvudsak motsvara bestämmelserna i 4 § andra stycket lagen om domstolar i fastighetsmål. För mål som över- klagats till domstolen ska bestämmelser om sådan behörighet utformas med 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som förebild. Utredningens förslag överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt ut- redningens förslag eller inte haft några invändningar mot det. och tingsrätter har tillstyrkt att det införs regler om ensam- har anfört att det bör göras tyd- ligt vilka avgöranden som kan tas av ensamdomare. Förslagen i remissutkastet överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: och Aspect har anfört att reglerna bör utformas så att en teknisk ledamot alltid bör ingå i rätten, i vart fall när målet avgörs i sak. Skälen för regeringens förslag: Miljödomstolen är enligt nuvarande bestämmelser aldrig domför med en lagfaren domare ensam. måste alltså alltid bestå av minst en lagfaren domare och ett miljöråd, även om beslutet endast avser en processuell fråga eller avskrivning på grund av en återkallelse. Av lagen om allmänna förvaltningsdomstolar följer att en lagfaren domare ensam kan besluta i vissa frågor i målen en- Detsamma gäller för fastighetsdomstolarna, även om förutsättningarna för en domare att ensam fatta beslut där är snävare än vad som gäller enligt och lagen om allmänna Enligt förslaget ska mål enligt och huvuddelen av fastighetsmålen handläggas av mark- och miljödomstolarna. målgrupper kommer att vara av relativt stor omfattning. Det är inte minst av denna anledning av stor betydelse att sammansättningsreglerna inte är mer omständliga och resurskrävande än de som gäller för dessa mål i förvaltningsrätterna och kammarrätterna respektive fastighetsdomstolar- na och hovrätterna. Regeringen anser därför att det i mark- och miljö- domstolarna bör finnas möjligheter för en lagfaren domare ensam att fatta beslut i vissa frågor. Ensamdomarbehörigheten bör främst avse frå- gor utanför mark- och miljödomstolarnas centrala dömande uppgifter. Ensamdomarbehörigheten bör vidare endast omfatta frågor som är av enkel beskaffenhet. En ensamdomarbehörighet bör alltså införas för enklare mål där det regelmässigt inte behövs någon teknisk expertis. Enligt regeringens mening kan det, i motsats till vad några remissin- stanser har anfört, finnas anledning att avvara teknisk expertis även när ett mål i vissa fall avgörs i sak. En bestämmelse om ensamdomarbehörighet bör för mål och ärenden där mark- och miljödomstolen är första instans utformas på så sätt att den omfattar handläggning som inte sker vid huvudförhandling eller hand- läggning som inte innebär att ett mål eller ärende avgörs i sak. Den bör vidare omfatta huvudförhandling i fall som avses i 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena , det vill säga vid huvudförhandling i förenklad form eller när rätten i annat fall anser det vara tillräckligt med en lagfaren domare vid huvudförhandling och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet. Om det finns skäl för det bör rättens sammansättning i ensamdomarfallen kunna utökas med en lagfaren dom- are eller ett tekniskt råd. Även vid handläggning och avgörande i sak av mål om utdömande av vite på särskild talan av myndighet bör rätten, på samma sätt som gäller enligt nuvarande ordning, kunna bestå av en lagfaren domare. Någon för- stärkningsmöjlighet bör inte finnas för dessa fall. För överklagade mål bör bestämmelsen utformas på så sätt att den om- fattar handläggning som inte innebär att målet avgörs i sak. Rätten bör vidare kunna bestå av en lagfaren domare vid avgörande i sak av sådana mål som är av enkel beskaffenhet. Någon sådan möjlighet bör dock inte finnas när en tillståndsfråga enligt avgörs i sak. Lantmäteriet har påpekat att reglerna om ensamdomarbehörighet, i kombination med förslaget om att avskaffa nämndemannamedverkan (avsnitt 11.2.5), kan leda till att överprövningen av en lantmäteriförrätt- ning görs med färre antal ledamöter än det antal som deltagit vid förrätt- ningen, om gode män har ingått i lantmäterimyndigheten enligt 4 kap. 1 § första stycket fastighetsbildningslagen. Regeringen vill i detta sam- manhang understryka att regeln om ensamdomarbehörighet bör användas relativt sparsamt för avgöranden i sak och då endast i mål av enkel be- skaffenhet. Det bör också påpekas att principen om fler ledamöter i högre instans framför allt gäller mellan domstolar och då främst avser det lag- farna inslaget. Enligt regeringens mening utgör därför den av Lantmäte- riet beskrivna situationen inte något hinder mot den nu föreslagna regeln. Vad slutligen gäller Mark- och handläggning gör regeringen bedömningen att motsvarande regler som gäller i kammarrätt om avskrivning av återkallade mål bör gälla. I fråga om beslut om av- skrivning efter återkallelse bör alltså Mark- och vara domför med en lagfaren domare. Förhinder för ledamot i mark- och miljödomstol Regeringens förslag: För mark- och miljödomstolarna införs en regel som innebär att domstolen, om den inledningsvis har bestått av fler än två ledamöter, är domför även i de fall någon ledamot får förhinder sedan handläggningen inletts. För Mark- och överförs befintliga regler till den nya lagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i Förslaget i remissutkastet: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i Skälen för regeringens förslag: Särskilda regler om domförhet vid förhinder för ledamöterna i rätten finns för både allmän domstol och all- män förvaltningsdomstol. I tingsrätt gäller i brottmål att rätten är domför med en lagfaren domare och två nämndemän om en av nämndemännen får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats (1 kap. 3 b § första stycket ). Om tingsrätten i brottmål har förstärkt sam- mansättning gäller samma regel om domförhet om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats (1 kap. 3 b § tredje stycket). I tvistemål gäller, om rätten består av tre domare, att rätten är domför med två domare om förfall inträffar för någon domare sedan huvudförhandlingen har påbörjats (1 kap. 3 a § fjärde stycket). Likartade bestämmelser gäller för hovrätt. För förvaltningsrätt gäller att rätten är domför med en lagfaren domare och två nämndemän om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats (17 § första stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). I fastighetsdomstol gäller att, om det sedan huvudförhandling har påbörjats inträffar förfall för en av de lagfarna ledamöterna eller för en av nämndemännen, eller om två fastighetsråd deltar, för en av dem, rätten ändå är domför (3 § femte stycket lagen om domstolar i fastighetsmål). Det finns inte någon bestämmelse som reglerar domförheten vid för- hinder för ledamöterna i miljödomstol. För gäller att domstolen är domför även om en av de lagfarna ledamöterna får för- hinder sedan huvudförhandling har påbörjats (20 kap. 11 § andra stycket ). När det gäller domförhet vid förhinder för någon ledamot anser reger- ingen, i enlighet med den bedömning som görs av utredningen, att det bör finnas regler om att handläggningen får fortsätta om förhinder inträf- far för en av ledamöterna sedan handläggningen påbörjats. Enligt reger- ingens uppfattning är det dock viktigt att sammansättningen inte blir alltför begränsad på grund av ett inträffat förhinder. Regeln om att dom- förheten kvarstår bör därför kunna tillämpas endast om rätten från början har bestått av fler än två ledamöter. I övrigt bör regeln inte göras be- roende av hur många ledamöter som rätten bestod av vid handläggning- ens inledning. En ytterligare förutsättning för fortsatt domförhet bör dock vara att minst en av de kvarvarande ledamöterna är lagfaren domare. Regeringens förslag: För de miljömål som handläggs av mark- och miljödomstol i första instans samt för de mål enligt som överklagas till mark- och miljödomstol och de mål som prövas av mark- och miljödomstol enligt bestämmelser i ska forumbestämmelserna vara oförändrade i förhållande till nuvaran- de regler och samlas i en bestämmelse. För de mål som handläggs av fastighetsdomstol behålls nuvarande forumbestämmel- Utredningens förslag: Ett mål eller ärende ska handläggas vid den miljödomstol inom vars domsområde den fastighet, byggnad, anlägg- ning, verksamhet eller åtgärd som målet eller ärendet gäller i huvudsak är belägen, bedrivs eller vidtas eller ska bedrivas eller vidtas. , anläggnings, verksamhets eller åtgärds geografiska belägenhet ska avgöra vilken domstol som är behörig även vid mål om ersättning vid skada eller intrång enligt 28 kap. 25 §§ och vid ingripande av det Utredningens förslag överensstämmer i övrigt i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte uttalat sig i denna del. och tingsrätter har tillstyrkt de före- såvitt avser fastighetsmålen. Förslaget i remissutkastet: När det gäller de mål som i fortsättningen kommer att överklagas till mark- och miljödomstol ska fastighetens, byggnadens, anläggningens, verksamhetens eller åtgärdens geografiska belägenhet vara avgörande för vilken domstol som är behörig. överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: har påpekat att all prövning inte kan anknytas till en viss verksamhet, t.ex. där verksamheten består av utsläppande på marknaden. En bestämmelse som täcker in beslut där det ansökande bolaget inte bedriver någon verksamhet i behövs ock- har föreslagit att den tingsrätten blir reservforum för bl.a. dessa fall. har anfört vad gäller forumbestämmelser för målen enligt i den föreslagna 3 kap. 1 § femte stycket lagen om miljödomstolar att de rättsverkande planerna i all- mänhet omfattar större områden än en enstaka fastighet. kan en komplettering med begreppet planområdet göras i bestämmel- i har tillstyrkt att forumfrågan i de överklagade målen bestäms av platsen för verksamheten eller åtgärden. Skälen för regeringens förslag I 20 kap. 8 § finns forumbestämmelser för mål som hand- läggs i miljödomstol som första instans. Enligt första stycket prövas mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanlägg- ningar och ersättning vid vattenverksamhet samt utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet av den miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller ska bedrivas. Mål om utövande av verksamhet vid anläggningar som ingår i ett samman- hängande system för hantering, bearbetning, lagring och slutförvaring av använt kärnbränsle eller kärnavfall prövas av en miljödomstol inom vars område någon av anläggningarna är belägen eller är avsedd att vara belä- gen. I andra stycket i samma paragraf finns forumbestämmelser för er- sättningsmål. Avgörande för dessa mål är var skadan eller intrånget i hu- vudsak har skett eller kommer att ske. I tredje stycket regleras forum för miljöskademålen i 32 kap. . Avgörande för forumfrågan är i dessa mål var den skadegörande verksamheten bedrivs eller har bedrivits. Vid överklagande till miljödomstol ska enligt 20 kap. 9 § första stycket det överklagade ärendet prövas av den miljödomstol inom vars område den myndighet som först har prövat det överklagade beslutet är belägen. Den nuvarande forumregeln för de allmänna förvaltningsdomstolarna, som enligt gällande ordning tillämpas för målen enligt plan- och bygg- lagen, innebär att ett beslut överklagas till den domstol inom vars dom- krets ärendet först prövats (14 § andra stycket lagen om allmänna för- valtningsdomstolar). Enligt 1 § andra stycket lagen om domstolar i fastighetsmål upptar fas- tighetsdomstol mål eller ärende enligt vad som föreskrivs i särskild lag eller annan författning. Sådant mål eller ärende benämns i lagen fastig- hetsmål. Om flera domstolar ska finnas för samma område, bestämmer regeringen hur skilda slag av fastighetsmål ska fördelas mellan domsto- larna. Det finns alltså ingen allmän forumregel för alla fastighetsmål. I varje specialförfattning som anvisar en prövning i fastighetsdomstol finns det i stället särskilda forumregler. Till exempel anges i 15 kap. 1 § fastighetsbildningslagen att fastighetsbildningsmål ska prövas av den fastighetsdomstol inom vars domkrets den eller de berörda fastigheterna är belägna. Ligger fastigheterna under flera fastighetsdomstolar, ska talan tas upp av den domstol under vilken huvuddelen av fastigheterna ligger. I 5 kap. 2 § expropriationslagen anges att expropriationsmål tas upp av den fastighetsdomstol inom vars område fastigheten är belägen. Ska expro- priation ske av fastigheter som är belägna inom olika fastighetsdom- stolars områden och bör fastigheterna vid bestämmandet av expro- priationsersättningen lämpligen behandlas som en enhet, upptas frågan om expropriation av den av fastighetsdomstolarna som regeringen eller, efter regeringens förordnande, annan myndighet bestämmer. Mål som mark- och miljödomstolen ska handlägga som första instans Utredningen betonar vikten av att forumreglerna för de nya domstolarna är enhetliga. Enligt regeringens uppfattning finns det i och för sig skäl som talar för enhetliga forumregler.