prop · GX03212 · 2010-04-30 00:00:00 — I vissa avseenden får kommissionen besluta om föreskrifter på fiskeom- rådet. För del innebär detta att kommissionen i gränsälvsom- rådet svarar för uppgifter som annars åligger miljödomstol, , med dess miljöprövningsdelegation eller nämnd. Kommissionen ska utöva tillsyn i samråd med vederbörande nationella myndigheter. Kommissionen har även vissa administrativa funktioner, bland annat beträffande fisket. klagas endast i ersättningsfrågor. Beslut i övriga frågor vinner omedel- Prop. 2009/10:212 bart laga kraft. Kommissionens befogenheter inskränks av regler om underställning till båda regeringarna av viktigare tillstånds- och fiskefrå- gor och om att vissa beslut i fiskefrågor ska stadfästas av båda reger- ingarna. Kommissionens ärendetyper är av två slag, mål och ärenden. Till målen hör frågor om byggande i vatten, frågor om vattenförorening och frågor om utsättande av fasta fiskeverk. Detsamma gäller frågor om er- sättning för ianspråktagen egendom, skada, förlust eller intrång. Andra frågor som kommissionen ska pröva behandlas som ärenden. Till ären- dena hör främst frågor om fiske. Den till gränsälvsöverenskommelsen fogade fiskestadgan för älvs fiskeområde ändrades 1987 genom en överenskommelse mellan regeringarna. Ändringen innebar att rätten att föreskriva om visst fiske- förbud och förbud mot vissa fiskeredskap överläts till gränsälvskom- missionen. Ändringen genomfördes genom förordningen (1987:976) om ändring i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom älvs fiskeområde. Sedan förklarat att förfarandet stred mot regeringsformens föreskrifter om överlåtelse av be- fogenhet till mellanfolklig organisation suspenderades tillämpningen av den ändrade bestämmelsen (se NJA 1996 s. 370). Regeringen har utfärdat föreskrifter av det ifrågavarande slaget med stöd av lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiske- område. 4.2Krav i ramdirektivet för vatten Enligt och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000 L0060), det s.k. ramdirektivet för vatten, ska ett avrinningsområde som täcker mer än ett medlemslands territorium hänföras till ett internationellt avrinningsdistrikt. Inom avrinningsområden där vattenanvändningen kan få gränsöverskridande effekter bör berörda medlemsländer samordna arbetet för att nå de miljömål som har ställts upp genom direktivet. De berörda länderna ska se till att i synnerhet åtgärdsprogram för att uppnå miljömålen enligt direktivet samordnas för hela det internationella avrinningsdistriktet. Länderna ska också säkerställa samordning i syfte att utarbeta en gemensam förvaltningsplan för det internationella avrin- ningsdistriktet. För dessa frågor ska lämpliga administrativa arrange- mang säkerställas. För att ramdirektivets krav ska uppfyllas med avseende på internationella avrinningsdistrikt, behövs ett mer omfattande samarbete än tidigare mellan och i frågor om vattenmiljö och vattenhushållning. De svenska och finska förhandlingsgrupper som ar- betade med frågan om en ny finsk-svensk gränsälvsöverenskommelse föreslog att det i avvaktan på att förhandlingarna slutfördes skulle ingås ett särskilt avtal mellan och om inrättandet av ett gemen- samt svensk-finskt avrinningsdistrikt enligt ramdirektivets krav. dant avtal ingicks genom skriftväxling mellan och den Prop. 2009/10:212 (SÖ 2003:26). Ramdirektivet i övrigt har genomförts i (se prop. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7, rskr. 2003/04:56 och prop. 2003/04:57, bet. 2003/ 04:MJU17, rskr. 2003/04:174 samt förordningen [2004:660] om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön). 4.3.1Den finska Arbetsgruppen för älv I har en arbetsgrupp, Arbetsgruppen för älv, haft i uppdrag att förbereda åsikter inför förhandlingar med om en re- formering av gränsälvsöverenskommelsen. Fiskefrågorna i gränsälvs- överenskommelsen ingick dock inte i arbetsgruppens uppgifter. De har beretts av företrädare för i och Jord- och skogsbruksministeriet i samt de svenska och finska fiskemyndig- heterna. Arbetsgruppen har, i en särskild samarbetsgrupp, haft informella överläggningar med företrädare för svenska departement, främst Miljöde- partementet, och i (se avsnitt 4.3.2). Arbetsgruppen har redovisat sitt arbete i en promemoria (Arbetsgrupps- promemoria JSM 2002:1 b, Slutrapport av arbetsgruppen för älv, 2002, Jord- och skogsbruksministeriet). Med anledning av de förändringar som har skett av den finska och svenska lagstiftningen samt för att leva upp till nya internationella be- stämmelser måste enligt arbetsgruppen en ny gränsälvsöverenskommelse utarbetas. Gränsälvssamarbetet bör utvecklas och fördjupas varvid spe- ciell uppmärksamhet ska fästas vid lokala möjligheter att delta i gräns- älvssamarbetet. Genom en ny överenskommelse bör enligt arbetsgruppen skapas förut- sättningar för att i avrinningsområde uppfylla de krav som ställs av ramdirektivet för vatten. Att genomföra de av direktivet ålagda uppgifterna inom det gemensamma avrinningsområdet lämpar sig enligt arbetsgruppen inte för gränsälvskommissionen i dess nuvarande form. Det bedöms inte heller motiverat att behålla en kommission för till- ståndsfrågor och inrätta en annan för andra vattenfrågor. Arbetsgruppens slutsats var att den tillståndsprövning som görs av gränsälvskommissionen bör övertas av de nationella prövningssystemen. Man bör så långt möjligt säkerställa att medborgarna på bägge sidor av gränsen behandlas jämlikt i tillståndsfrågor. Arbetsgruppen ansåg det motiverat att som behandla vatten- och fiskefrågor i samma överens- kommelse. Sambandet mellan fiskefrågor och vatten- och miljöskydds- frågor har förstärkts genom EU-lagstiftningen. I den nya överenskomm- elsen bör enligt arbetsgruppen också skapas förutsättningar för gemen- samma åtgärder för översvämningsbekämpning. Genom den nya gränsälvsöverenskommelsen bör enligt arbetsgruppen inrättas ett samarbetsorgan som ska ha till uppgift att utveckla gränsälvs- samarbetet. Organet bör inom avrinningsområde samordna de uppgifter som följer av ramdirektivet för vatten. behandlas i nationell ordning och påverkar gränsälvarna bör samarbets- Prop. 2009/10:212 organet ges rätt att avge utlåtanden och att överklaga. Vid remissbehandlingen av den finska arbetsgruppens förslag lämnades synpunkter av justitieministeriet, inrikesministeriet, miljöministeriet, miljöcentral, , Norra miljötill- ståndsverk, , , Finsk-svenska gränsälvs- kommissionen och . Yttrandena var allmänt sett mycket positiva. underströk betydelsen av att en ny gränsälvsöverenskommelse innehåller bestämmelser som i gränsälvsområdet säkerställer information och hörande samt att synpunkter av betydelse för gränsbygden beaktas. I remissvaren betonades behovet av att inleda förhandlingar med Sve- rige om att revidera gränsälvsöverenskommelsen. De informella överläggningar i en särskild samarbetsgrupp som Arbets- gruppen för älv hade med svenska tjänstemän från främst Miljö- departementet och i sammanfattas i en bi- laga till arbetsgruppens rapport. I samarbetsgruppen var man överens om att det är möjligt att avvara den särskilda regleringen i gränsälvsområdet av frågor om byggande i vatten och vattenföroreningar. Sådana frågor bör kunna prövas i de nor- mala nationella förfarandena och gränsälvskommissionen bör avvecklas som tillståndsgivande organ. Samarbetsgruppen slog fast att samarbete mellan länderna i dessa frågor kommer att vara viktigt även om prövningen förs över till nationella förfaranden. Mot bakgrund av de krav på samordning som ställs i ramdirektivet för vatten enades man i samarbetsgruppen om att någon form av samarbets- organ bör inrättas. Huvuduppgiften för samarbetsorganet skulle vara att säkerställa samordning av arbetet i och med en förvalt- ningsplan för det internationella avrinningsdistriktet, som ramdirektivet kräver. Samarbetsorganet bör också ges rätt att yttra sig i tillstånds- ärenden motsvarande dem som handläggs av gränsälvskommissionen. Vidare bör samarbetsorganet få möjlighet att yttra sig i övriga ärenden som kan komma att påverka miljöförhållandena inom de områden som överenskommelsen omfattar. Samarbetsgruppen inhämtade synpunkter på arbetet från berörda parter vid ett möte i . 5Den nya finsk-svenska gränsälvsöverenskommelsen och regeringar har fört förhandlingar om att ersätta gränsälvsöverenskommelse med en ny överenskommelse. handlingarna har skett mot bakgrund av grundliga utredningar i båda länderna och har haft som mål att anpassa gränsälvssamarbetet till den utveckling på miljö-, vattenrätts- och fiskeområdet som har ägt rum . Resultatet av förhandlingarna är en ny gränsälvs- överenskommelse. Gränsälvsöverenskommelsen inleds med hänvisningar till de principer och rättsakter inom den internationella vattenrättens område som bedöms vara av särskild betydelse för de frågor som behandlas i överenskom- melsen. Överenskommelsens bestämmelser redovisas i avdelningar som innehåller allmänna bestämmelser, bestämmelser om samarbete mellan länderna, bestämmelser om det mellanstatliga samarbetsorganet (Finsk- svenska gränsälvskommissionen), bestämmelser om verksamheter och åtgärder som kan orsaka gränsöverskridande verkningar och grundläg- gande bestämmelser om fiske. Avslutningsvis finns en avdelning med slutbestämmelser. En administrativ stadga för gränsälvskommissionen är en integrerad del av gränsälvsöverenskommelsen. En stadga med närmare bestämm- elser om fisket är likaså en integrerad del av överenskommelsen. De enskilda artiklarna i gränsälvsöverenskommelsen och bestämmel- serna i de två stadgorna kommenteras närmare i det följande. De allmänna bestämmelserna grundas på de allmänna stadganden som finns gränsälvsöverenskommelse. Vidare skapar de allmänna bestämmelserna förutsättningar för att uppfylla de krav som ställs i ram- direktivet för vatten. Det avrinningsområde inom vilket gränsälvsöverenskommelsen ska tillämpas har i stort sett samma avgränsning som enligt gräns- älvsöverenskommelse. Kustvattenområdet är dock större än det som av- gränsas i den nuvarande överenskommelsen och har anpassats till den definition av kustvattenbegreppet som finns i ramdirektivet för vatten. Områdenas huvudsakliga avgränsning illustreras av en karta som bifogas överenskommelsen. De avgränsade områdena på land och till havs utgör tillsammans ett finsk-svenskt avrinningsdistrikt i enlighet med vad som föreskrivs i ramdirektivet för vatten. För fisket gäller ett särskilt tillämp- ningsområde. I överensstämmelse med vad som sägs gränsälvsöverens- kommelse ska den nya överenskommelsen för såväl som trygga ett skäligt nyttjande av gränsälvarna på ett sätt som främjar gräns- regionen. Ett nytt syfte med överenskommelsen är att förebygga över- svämnings- och miljöolyckor. Ett nytt syfte är också att mellan länderna samordna det arbete som behövs för att i avrinningsdistriktet uppnå de mål som bestäms för vattnets kvalitet och nyttjande. Syftet är vidare att också i övrigt främja samarbetet i fiske- och vattenfrågor. Genom över- enskommelsen ska vidare inrättas ett för och gemensamt organ för det samarbete som behövs för att uppnå överenskommelsens syfte. I likhet med vad som stadgas gränsälvsöverenskommelse finns i den nya överenskommelsen bestämmelser för gränsälvarna om ländernas lika rätt till vattnet, om nyttjande av vattenområde för vissa an- ordningar oberoende av , om rätt att ta vatten och is för hus- behov och om rätt att färdas fritt. Svenska och finska myndigheter ska ha som målsättning att upprätta gemensamma program och planer för att uppfylla gränsälvsöverenskom- melsens syften. De nationella kvalitetsmålen för gränsälvarna ska sam- ordnas så långt möjligt. Företrädare för myndigheter som deltar i översvämningsbekämpning får, efter samtycke av det andra landet, överskrida när det är nödvändigt för att avvärja överhängande risk för skador vid gränsälvarna. I likhet med vad som gäller enligt gränsälvsöverenskommelse ska vattenföringen övervakas där lämnar . För att fullgöra uppgifter i enlighet med gränsälvsöverenskommelsen upprättas genom överenskommelsen ett mellanstatligt samarbetsorgan. Samarbetsorganet ges samma namn som den nuvarande kommissionen, Finsk-svenska gränsälvskommissionen. En administrativ stadga för kom- missionen är en integrerad del av överenskommelsen. Liksom nu ska respektive utse tre ledamöter till kom- missionen. Ordförandeskapet ska växla kalenderårsvis. Till kommis- sionen kan knytas sakkunniga för att biträda kommissionen. Den nya gränsälvskommissionen ska, till skillnad från den nuvarande, inte ha någon beslutanderätt i miljö- eller fiskefrågor, utan ska i stället svara för en rad uppgifter i syfte att stärka samarbetet mellan länderna i sådana frågor som omfattas av gränsälvsöverenskommelsen. Sålunda ska kommissionen utveckla samarbetet i avrinningsdistriktet och främja sam- verkan mellan de båda ländernas myndigheter för att samordna de pro- gram, planer och åtgärder vars syfte är att uppnå fastlagda mål för vatten- kvaliteten och följa vattenstatusen. Vidare ska kommissionen främja samordningen av arbete med planer för att förebygga översvämnings- och miljöolyckor i gränsälvarna och arbete med naturskyddsplaner för gränsälvarna. Beträffande program och planer som rör avrinningsdistrik- tet ska kommissionen ansvara för att det lämnas för länderna gemensam information och för att det hålls gemensamma informationsmöten. På kommissionen läggs en skyldighet att antingen tillstyrka eller av- styrka sådana program och planer som upprättas för avrinningsdistriktet. Kommissionen ska uppmärksamma regeringarna på behov av sådana ändringar i gränsälvsöverenskommelsen som tillämpningen av överens- kommelsen och praxis i tillståndsärenden hos de nationella domstolarna och myndigheterna kan ge upphov till. I frågor som hör till vatten- och miljölagstiftningen och som kan på- verka gränsälvarnas eller kustvattenområdenas status eller nyttjande ges kommissionen rätt att yttra sig i tillståndsärenden, överklaga beslut i så- dana ärenden och framställa om rättelse av överträdelse av tillståndsbe- slut eller bestämmelse i författning. Kommissionen ges också rätt att lämna förslag och utlåtanden i andra ärenden som rör vattenfrågor i av- rinningsdistriktet. Vad gäller fisket ska yttrande inhämtas från kommiss- ionen i de fall där ansvarig myndighet saknar erforderlig och tillräcklig kompetens i frågan. Kommissionen ges rätt till information från myndigheterna i och om arbetet med program och planer för avrinningsdistriktet. Vidare åläggs domstolar och myndigheter att lämna information till kommissionen om sådana ärenden och beslut beträffande vilka kommiss- ionen har givits befogenheter. För handlingar som finns hos kommissionen gäller att handlingarna kommer att omfattas av handlingsoffentlighet på så sätt att myndigheter i de båda länderna ska pröva framställningar om att få del av kommission- ens handlingar. Kostnaderna för kommissionens verksamhet ska delas lika mellan och . Verksamheter med gränsöverskridande verkningar För verksamheter och åtgärder i avrinningsdistriktet som kan orsaka gränsöverskridande verkningar för vattnets status eller nyttjande ersätter bestämmelser i överenskommelsen bestämmelserna i den s.k. nordiska miljöskyddskonventionen (se lagen [1974:268] med anledning av miljö- skyddskonventionen mellan , , och ). När tillåtligheten eller tillstånd för en sådan verk- samhet eller åtgärd prövas ska verkningar på den andra sidan nations- gränsen beaktas på samma sätt som motsvarande verkningar i det egna landet. Den som berörs eller kan beröras av en sådan verkning ska ha samma rättigheter som sakägare i landet där verksamheten eller åtgärden utförs. Detsamma gäller för talan om ersättning för skada. Även andra som har rätt att i det egna landet föra talan eller yttra sig i ifrågavarande slag av ärenden ska ha motsvarande rätt i det andra landet, i enlighet med det landets lagstiftning. I varje land ska utses en myndighet som i det andra landet ska bevaka de allmänna intressena i ärenden om verksamheter eller åtgärder som kan orsaka gränsöverskridande verkningar. Denna s.k. bevakningsmyndighet ges rätt att begära utredning samt att bli hörd, föra talan och överklaga i samma utsträckning som myndighet eller annan företrädare för allmänna miljöintressen i det andra landet. Domstol eller myndighet som prövar verksamhet eller åtgärd som kan ha gränsöverskridande verkningar för vattnet ska underrätta bevaknings- myndigheten i det andra landet om ärende som kommer in och informera om domar och beslut. ska svara för kungörelse, delgivning och kallelse i det egna landet. Om det är nödvändigt för att i ett ärende bedöma de gränsöverskridan- de verkningarna får en domstol eller myndighet förrätta syn i det andra landet efter medgivande av och i samverkan med det landets bevaknings- myndighet. Tillstånd får inte ges till vattenföretag som väsentligt kan påverka vattenförhållandena i en gränsälv utan föregående överläggningar mellan den svenska och den finska regeringen. När tillstånd för en verksamhet eller åtgärd i en gränsälv krävs i både och ska respektive domstol eller myndighet sträva efter att behandla ansökningarna samt informera varandra om hand- läggningen och om beslut i ärendet. Verksamheten eller åtgärden får inte påbörjas i något av länderna förrän alla för ett tillstånd nödvändiga domar och beslut finns och har vunnit laga kraft i minst ett av länderna. Tillståndsprövande domstol eller myndighet ska ansvara för att de som berörs under handläggningens gång ges tillräcklig information på såväl svenska som finska samt svara för att sammanfattningar av tillstånds- ansökan och dom eller beslut finns på bägge språken. Domstolen eller myndigheten ska också svara för att ansökningshandlingarna i nödvändig utsträckning finns på svenska och finska. Överenskommelsens och fiskestadgans bestämmelser om fiske gäller i ett särskilt tillämpningsområde, benämnt fiskeområde. Detta omfattar såväl de s.k. gränsälvarna som ett område i havet. Såvitt gäller fiskeområdets utsträckning i gränsälvsområdet har båda länderna gjort bedömningen att utsträckningen inte behöver förändras i förhållande till vad som har gällt enligt överenskommelse. Fiskeområdet kommer därför i denna del även att omfatta gränsälvarna Könkämä och Muonio och den del av och de sjöar som utgör riksgräns, vattendrag som är sidogrenar till gränsälvarna, samt Torneälvens mynningsgrenar. I överenskommelsen förtydligas att biflöden till gränsälvarna inte ingår i fiskeområdet. Så är inte heller fallet enligt överenskommelse, men detta har ansetts inte framgå tillräckligt klart. Med en sidogren till en älv avses en förgrening av älven som efter att på en sträcka ha löpt avskilt från älven åter förenas med denna. Ett biflöde till en älv är ett vattendrag som mynnar i älven. Den del av fiskeområdet som ligger i på den svenska sidan av är däremot betydligt mindre i den nya överenskommelsen än överenskommelse. Tillämpningsområdet för fiskebestämm- elserna i havet kommer därför att vara ungefär lika stort i båda länderna. Koordinater för de brytningspunkter som avgränsar fiskeområdet i havet anges i bilaga 1. Denna bilaga har upplysningskaraktär och är avsedd att underlätta tillämpningen av stadgan. Bilagan överensstämmer såvitt av- ser en del av definitionen av (punkt 444, brytpunkt IV) inte helt med den gränsöversyn som genomförts (Prop. 2008/09:188, bet. 2009/10:UU8, rskr. 2009/10:15, se även förordning [2010:241] om mellan och ). Den fastställda gränsöversynen har företräde framför bilagan till stadgan. I överenskommelsen finns de grundläggande bestämmelserna om reg- leringen av fisket i fiskeområde. Närmare bestämmelser om fisket finns i en bilaga till överenskommelsen, Fiskestadga för Torne- älvens fiskeområde, som är en integrerad del av överenskommelsen. I överenskommelsen finns en från svensk rätt avvikande bestämmelse om fiskådra. Genom överenskommelsen förpliktar sig parterna att även utanför fiskeområdet upprätthålla ett regelverk med syfte att främja fisk- bestånden. Detta gäller bl. a. de delar av de s.k. fredningszonerna på svenskt vatten i havsområdet som genom överenskommelsen övergår i svensk förvaltning. I en särskild artikel hänvisas till att det i fiskestadgan anges vilka myn- digheter som ska förvalta fisket och utfärda ytterligare föreskrifter m.m. Parterna åtar sig att samarbeta om forskning och statistik samt att skydda fiskbestånden mot sjukdomar och inplantering av fisk som är främmande för området. Vidare föreskrivs att nationella bestämmelser om brott mot fiskelagstiftningen ska tillämpas på brott mot överenskommelsens och stadgans fiskebestämmelser och på bestämmelser som givits med stöd av överenskommelsen. Tvist mellan länderna om tolkningen eller tillämpningen av överens- kommelsen ska lösas på det sätt som länderna enas om. Om ett av länder- na begär förhandling ska förhandlingar inledas . På begäran av ett av länderna ska man, senast , mötas för att se över överenskommelsens tillämpning. Överenskommelsen med bilagor kan ändras genom överenskommelse mellan länderna. Vartdera landet kan säga upp överenskommelsen. En uppsägning träder i kraft efter det att ett skriftligt meddelande om uppsägning har mot- tagits av det andra landet. I händelse av uppsägning ska länderna säker- ställa att de kan uppfylla sina internationella förpliktelser. När överenskommelsen träder i kraft upphör Överenskommelsen mellan Republiken och om flottningen i och gränsälvar av , Gränsälvsöver- enskommelsen mellan och av (överenskommelse) och Avtalet mellan Republiken och om inrättandet av ett gemensamt avrinningsdistrikt av (SÖ 3003:26). När överenskommelsen träder i kraft ska de ärenden som är anhängig- gjorda hos den nuvarande gränsälvskommissionen överlämnas till dom- stol eller myndighet i det land som berörs. I ärenden där underrättelse och kungörelse har skett enligt bestämmelserna överenskom- melse när den nya överenskommelsen träder i kraft ska de materiella reg- lerna överenskommelse gälla. I övrigt ska nationella bestäm- melser tillämpas. Tillstånd som har meddelats med stöd av överenskommelse ska fortsätta att gälla som om de var meddelade med stöd av nationell lagstiftning. Bestämmelserna i den lagstiftningen ska tillämpas vid om- prövning och tillsyn. Den som bryter mot bestämmelser i tillstånd meddelade med stöd av överenskommelse innan den nya överenskommelsen har trätt i kraft ska dömas till ansvar enligt då gällande lag. Den som bryter mot bestämmelser i ett sådant tillstånd efter det att den nya överenskommel- sen har trätt i kraft ska dömas till ansvar enligt gällande lag. De medel som influtit från försäljning av fiskekort enligt beslut av Finsk-svenska gränsälvskommission ska överföras till Närings- trafik- och miljöcentralen i och när överenskom- melsen träder i kraft. Övriga tillgångar ska med avdrag för skulder över- föras till den nya kommissionen när överenskommelse träder i kraft. Från samma tidpunkt ska i tillståndsbeslut fastställda avgifter till Finsk- svenska gränsälvskommission betalas till den nya kommissionen. De handlingar som finns hos Finsk-svenska gränsälvskomm- ission ska överlämnas till den nya kommissionen. Fiskenät som inte uppfyller de nya bestämmelserna i fiskestadgan om fiskeredskapens konstruktion får användas under en övergångstid från överenskommelsens ikraftträdande. Avslutningsvis framgår av slutbestämmelserna att överenskommelsen träder i kraft efter det att och har underrättat varandra om att nödvändiga konstitutionella krav är uppfyllda. Den administrativa stadgan för den Finsk-svenska gränsälvskommission- en innehåller bestämmelser om hur kommissionens verksamhet ska orga- niseras. ska ligga i gränsbygden. Kommissionen ska ha en sekreterare och kan anlita biträdande sekreterare och annan kansli- personal. Kommissionen är beslutför när samtliga sex ledamöter är närvarande. För att kunna fatta ett beslut måste minst två ledamöter från vartdera landet vara eniga.