prop · GY0320 · 2010-10-18 00:00:00 — I promemorian Legitimation för lärare och förskollärare (/2818/S) föreslogs detsamma. Regeringen har ingen annan uppfattning. Den lösning som regeringen bedömer vara lämpligast är att inrätta inom . ska enligt förslaget i denna proposition meddela legitimationer, men ska för den skull inte vara part i samband med anmälan till nämnden och verket kommer inte heller att ha något inflytande över nämnden som sådan. kommer att i sitt beslutsfattande vara helt självständig i förhållande till . I stället kan vinster göras genom att nämnden naturligt kan få del av verkets kansliresurser och verket kan vidare t.ex. ha ett visst samordningsansvar. Vid kommer det dessutom, mot bakgrund av regeringens övriga förslag i denna proposition, att finnas personal som är väl insatt i legitimationsfrågorna och vid behov kan bistå nämnden med expertkunskap. Denna lösning påminner om hur frågor om registrering av lärare hanteras i en del andra länder, t.ex. och (). I dessa länder har systemet enligt ovan nämnda be- tänkande visat sig fungera väl. Skillnaden är att det inte skapas en helt egen fristående organisation för ärenden som rör legitimering av lärare och förskollärare. Med vårt svenska system som har nationella skolmyn- digheter finns det heller inga skäl som talar för att det behövs en egen, kostsam organisation. framför i sitt remissvar att det bör anges i Prop. 2010/11:20 skollagen att en av ledamöterna i ska vara rektor. Det är av stor vikt att nämnden är allsidigt sammansatt och att leda- möterna har särskild kunskap om skolan och förskolan samt lärares och förskollärares uppdrag, men det saknas enligt regeringens uppfattning skäl att i skollagen ange mer detaljerade bestämmelser om nämndens sammansättning. I arbetet med promemorian Legitimation för lärare och förskollärare (/2818/S) övervägdes om en enskild elev, ett barn, deras föräldrar, någon annan medborgare, en kollega eller arbetsgivaren skulle kunna göra en anmälan om en lärare eller förskollärare direkt till nämnden. Det är viktigt att t.ex. elever, barn, kolleger, föräldrar och i förekommande fall arbetsgivare anmäler om de upplever att en enskild lärare eller för- skollärare har agerat oskickligt i sin yrkesutövning, eller gjort sig skyldig till förseelser som kan göra personen olämplig som lärare eller förskol- lärare. är ansvarig tillsynsmyndighet för skolan och förskolan och bör vara den myndighet som tar emot och utreder sådana anmälningar. Barn- och elevombudet som är en del av , men med ett självständigt uppdrag, tar också emot an- mälningar som i förlängningen kan leda till att lärares eller förskollärares lämplighet kan komma att ifrågasättas. Mot bakgrund av ovanstående föreslås i promemorian att det ska vara som avgör om ett ärende ska anmälas till . Regeringen delar den bedömningen. betonar i sitt remissvar vikten av information om hur en anmälan går till bl.a. till föräldrar och elever. infor- merar om hur man kan anmäla missförhållanden till myndigheten. Regeringen utgår från att denna information kommer att uppdateras när legitimationssystemet träder i kraft. Möjlighet att få legitimation på nytt Regeringen bedömer att den som fått sin legitimation återkallad ska kunna få en ny legitimation om de förhållanden som föranlett åter- kallelsen ändrats eller om läraren eller förskolläraren på nytt visat sig lämplig att utöva sitt yrke. Detta ska prövas av . Det vore orimligt om en lärare eller förskollärare skulle straffas , eftersom förhållandena kan ha förändrats så att läraren eller förskolläraren åter kan anses ha förutsättningar för att utöva sitt yrke på ett professionellt sätt. Naturligtvis måste läraren respektive förskolläraren ansöka på nytt om en legitimation och ärendet måste prövas noggrant. Det bör, i överensstämmelse med förslagen i promemorian Legitima- tion för lärare och förskollärare (/2818/S), inte finnas någon lag- stadgad tid som anger när en ny prövning kan göras. Som riktmärke hänvisas i promemorian till Regeringsrätten som i en dom (RÅ 2000 ref. 10), som gäller en legitimerad sjuksköterska, slagit fast att en rimlig utgångspunkt kan vara en treårsperiod. Regeringen delar den uppfatt- ningen men anser att omständigheterna i det enskilda fallet måste vara Prop. 2010/11:20 avgörande. Det kan således innebära att en något kortare, men också en kan komma att krävas, under vilken läraren respektive förskolläraren kan visa att han eller hon åter blivit lämplig för yrket. 4.11Varning och återkallelse av legitimation Regeringens förslag: ska meddela en legitimerad lärare eller förskollärare en varning om han eller hon varit oskicklig i sin yrkesutövning, i eller i samband med yrkesutövningen gjort sig skyldig till brott som gör att hans eller hennes lämplighet att verka som lärare eller förskollärare kan sättas i fråga, eller på annat sätt visat sig mindre lämplig att bedriva undervisning. ska återkalla en legitimation om den legitimerade har varit grovt oskicklig i sin yrkesutövning, i eller utan- för yrkesutövningen har gjort sig skyldig till ett allvarligt brott som gör att hans eller hennes lämplighet att verka som lärare eller förskollärare kan sättas i fråga, på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande, på annat sätt är särskilt olämplig att bedriva undervisning, inte följt ett föreläggande om läkarundersökning eller begär att legitimationen ska återkallas. Om det finns särskilda skäl i fall då den legitimerade gjort sig skyl- dig till brott, ska få avstå från att meddela en varning eller återkalla legitimationen. meddelar en varning eller beslutar att återkalla en legitimation, ska och den legitimerades arbetsgivare underrättas om detta. Detsamma ska gälla om en allmän förvaltningsdomstol efter överklagande beslutar att meddela en var- ning, återkalla legitimationen eller undanröja nämndens beslut om varning eller återkallelse. Förslagen i promemorian: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser pekar på att ett antal be- grepp behöver klargöras. menar t.ex. att begreppet oskicklig i sin yrkesutövning behöver klargöras. be- dömer att gränsen måste klargöras när det gäller mindre lämplig och olämplig samt oskicklig och grovt oskicklig. och är tveksamma till påföljden varning. anser att det är ett trubbigt verktyg där ord ofta står mot ord och sällan leder till varning. Båda instanserna pekar på huvudmannens ansvar att ingripa mot förseelser från lärares eller förskollärares sida. och är tveksamma till ett system där sjukdom är grund för varning eller återkallelse av legitima- tion. Myndigheten för handikappolitisk samordning framför att en psykisk sjukdom inte i sig ska vara skäl för varning och anser att det är ytterst olämpligt att nämna brottslighet och sjukdom i samma stycke så som görs i promemorian. kommun anser att det behöver tydliggöras på vilka grunder Prop. 2010/11:20 lärare och förskollärare kan varnas eller få sin legitimation återkallad. bedömer att lagtexten måste kontrolleras bl.a. i för- hållande till arbetsrättsliga åtgärder. Skälen för regeringens förslag Om den legitimerade visar sig vara olämplig att utöva yrket bör det finnas en möjlighet att återkalla legitimationen eller, i lindrigare fall, utdela en varning. Därför bör någon form av disciplinära åtgärder införas. Som redogjorts för tidigare i denna proposition syftar införandet av legitimation för lärare och förskollärare till att höja kvaliteten i skol- väsendet. Ett system där alla som en gång fått legitimation kan behålla den oavsett vad som inträffar vore stötande. Mot detta måste ställas de legitimerades berättigade krav på att eventuella åtgärder mot legiti- mationen ska präglas av rättssäkerhet och vara förutsebara. Ett liknande system finns sedan ett flertal år inom hälso- och sjukvårdens område (jfr prop. 2009/10:210). Även om systemet med legitimation för lärare och förskollärare är likartat kan det finnas skäl att delvis göra andra överväganden när det gäller dem än beträffande hälso- och sjukvårdspersonal. Å ena sidan uppkommer t.ex. inte livshotande situationer på grund av en lärares eller förskollärares oskicklighet på det sättet som en läkares oskicklighet kan medföra. Å andra sidan ställs det t.ex. inte lika höga krav på en läkares pedagogiska förmåga som på en lärares eller förskollärares. Syftet med nu aktuell reglering är att ställa upp ett system med disciplinpåföljd för lärare och förskollärare. Ledning kan dock ges av den praxis som utvecklats inom de allmänna förvaltningsdomstolarna med anledning av disciplinärenden på hälso- och sjukvårdens område. Både varning och återkallelse Enligt förslaget som lämnades i promemorian Legitimation för lärare och förskollärare (/2818/S) ska legitimation som huvudregel vara en förutsättning för att få utöva läraryrket respektive förskolläraryrket. För att systemet ska vara trovärdigt kan legitimationen dock inte vara något som innehavaren har rätt till oberoende av hur han eller hon sköter sina arbetsuppgifter. Från det allmännas sida måste det vara möjligt att vidta åtgärder mot en lärare eller förskollärare som missköter sitt uppdrag, även om detta är en grannlaga uppgift. Regeringen gör samma bedömning som gjordes i promemorian, näm- ligen att ska kunna utfärda en varning till lärare eller förskollärare för mindre förseelser. Om det visar sig att läraren eller förskolläraren i sin yrkesutövning vid upprepade tillfällen handlat på ett sätt som lett till flera varningar, bör detta också innebära att nämnden särskilt överväger om det är lämpligt med ytterligare varningar eller om legitimationen ska återkallas. Det är däremot inte nödvändigt att införa ytterligare disciplinära påföljder såsom erinran eller prövotid, vilket bl.a. förordar i sitt remissvar. Ett större antal alternativa Prop. 2010/11:20 disciplinpåföljder skulle kunna medföra onödig gränsdragnings- En uttömmande beskrivning av när varning respektive åter- kallelse kommer att aktualiseras är svår att ge, men det går att ange ett antal fall där varning respektive återkallelse kan komma i fråga. Dessa återges nedan. Därutöver måste det utvecklas en praxis (jfr vad som ovan sägs om praxis på hälso- och sjukvårdens område). Varje enskilt fall måste också prövas individuellt, där en helhetsbedömning av lärarens eller förskollärarens personliga förhållanden görs. Förhållandet till arbetsrättsliga åtgärder Några remissinstanser, bl.a. , har efterlyst förtydliganden i förhållande till arbetsrättsliga åtgärder. Med anledning av detta kan sägas att en statlig legitimation inte påverkar anställningsförhållandet alls. En enstaka varning rubbar således inte anställningsförhållandet. Inte heller ett återkallande av en legitimation innebär med automatik att en lärare eller förskollärare kan sägas upp då ett återkallande kan vara aktuellt i situationer som inte i övrigt skulle motivera arbetsrättsliga åtgärder. Det utesluter dock inte att arbetsgivaren kan se sig föranledd att vidta arbetsrättsliga åtgärder och exempelvis se över möjligheten till omplacering eller i vissa fall uppsägning. Arbetsgivaren måste också vidta sådana åtgärder som normalt följer av arbetsgivaransvaret såsom t.ex. rehabiliteringsåtgärder och åtgärder enligt arbetsmiljölagens be- stämmelser. En lärare eller förskollärare vars legitimation återkallats får inte längre självständigt ansvara för undervisningen eller besluta om betyg. En arbetsgivares möjlighet att för undervisning använda en lärare eller för- skollärare som inte längre har legitimation är således begränsad. Det bör i sammanhanget också sägas att om en lektor delegitimeras så kan han eller hon inte längre använda titeln lektor. Det är självfallet inte lämpligt att fortfarande kunna anses vara särskilt kvalificerad som lärare, sam- tidigt som man fått sin legitimation återkallad. Som framgår ovan får huvudmännen i ett fåtal fall göra undantag från bestämmelserna om legitimerade lärare, t.ex. för lärare i modersmål eller yrkesämne. Lärare som undervisar i dessa ämnen, men som inte är legi- timerade, kan naturligtvis också visa sig vara olämpliga för att utöva yrket. Sådana fall får helt och hållet hanteras av arbetsgivaren med hjälp av arbetsrättsliga regler. Allmänt om varning och återkallelse Vid återkallelse av legitimation aktualiseras en rad frågor. För det första aktualiseras frågan om förhållandet mellan behovet av att skydda elever mot oskickliga eller på annat sätt olämpliga yrkesutövare och för det andra den legitimerades rättssäkerhet. Det är en given utgångspunkt att elever och barn inte ska behöva riskera att få undermålig undervisning eller på annat sätt riskera att utsättas för risker i samband med undervis- ningen, därför att en yrkesutövare är oskicklig eller på annat sätt olämp- lig. ska en yrkesutövare inte kunna bli fråntagen sin legitima- tion något som i praktiken skulle kunna jämföras med ett yrkesförbud Prop. 2010/11:20 utan att det finns tydliga belägg för att yrkesutövaren verkligen är oskicklig eller på annat sätt olämplig. Det torde dock vara näst intill ogörligt att i lagstiftningen ange exakt hur många och vilken grad av försummelser, brott eller kränkningar som ska krävas för att en varning eller återkallelse ska kunna komma i fråga. En sådan ordning skulle bli stelbent och kunna leda till stötande resultat i enskilda fall. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv för den enskilde legitimerade kan en rad krav ställas upp för att varning och återkallelse ska kunna aktualiseras. Endast de omständigheter som direkt går att styrka bör kunna läggas till grund för bedömningen av om en disciplinpåföljd ska utdelas (jfr RÅ 1989 ref. 67). Det bör även finnas en ventil som gör det möjligt att avstå från att meddela varning eller återkalla legitimationen i fall då det finns särskilda skäl. När det gäller nivån på de brott och andra handlingar som ska ligga till grund för disciplinpåföljd anser regeringen att viss ledning kan hämtas från hälso- och sjukvårdens område med beaktande av den skillnad som finns mellan de olika verksamheterna och yrkeskategoriernas olika upp- gifter inom respektive verksamhet. Systemet med disciplinpåföljd utgår från anmälningar av Statens skolin- spektion. Inom ramen för sin ordinarie tillsynsverksamhet och genom anmälningar från skolor, elever och föräldrar kommer Statens skolin- spektion att få ett mycket omfattande material som kan ligga till grund för den fortsatta handläggningen av eventuella disciplinärenden. I denna hantering kan välja att inhämta brottmålsdomar och andra offentliga handlingar till stöd för sina bedömningar. Något behov av registerkontroll kommer således inte att uppkomma. I detta sammanhang finns dock anledning att erinra om det krav på utdrag ur belastningsregistret som gäller för vissa former av anställning inom skolväsendet. Oskicklig eller grovt oskicklig Med oskicklig i sitt yrke avses att en lärare eller förskollärare inte förmår vidmakthålla sin professionella förmåga, t.ex. genom kompetensutveck- ling, trots insatser från huvudmannen. Det kan också innebära att en lärare eller förskollärare inte förmår leva upp till yrkesrollen. I denna ingår undervisning och sådant som hör till denna. Det kan t.ex. handla om förmågan att förmedla kunskaper och stödja alla elever eller barn i deras lärande, föra utvecklingssamtal, upprätta individuella utvecklings- planer eller studieplaner och åtgärdsprogram samt bedömning och be- tygssättning. I begreppet oskicklig ligger också att en lärare eller för- skollärare uppvisar brister i sitt yrkesansvar. Legitimerade lärare och förskollärare har ansvar för undervisningen, vilket bland annat innebär ett ansvar för att undervisningen bedrivs i enlighet med vetenskap och be- prövad erfarenhet, att mål och riktlinjer i läroplaner följs m.m. I den nya skollagen (2010:800) tydliggörs vidare lärares och förskollärares skyl- dighet att anmäla om en elev upplever sig kränkt eller är i behov av sär- Prop. 2010/11:20 skilt stöd. En bedömning av hur en lärare eller förskollärare hanterar det som in- går i det professionella åtagandet kan leda till att han eller hon bedöms som oskicklig och därför ska varnas. Innan det blir en fråga för måste läraren eller förskollärarens chef naturligtvis, inom ramen för sitt ordinarie arbetsgivaransvar, ha fört en dialog med läraren eller förskolläraren och också gett förutsättningar för förändring. Det bör framhållas att det är viktigt att en prövning av lärares och förskollärares oskicklighet görs genom ett rättssäkert förfarande utifrån väl dokumen- terade förhållanden. För att en lärare eller förskollärare ska anses ha betett sig grovt oskick- ligt ska bristerna i den professionella yrkesutövningen vara såväl allvar- liga som ha fortsatt upprepade gånger efter det att huvudmannen påtalat detta för den legitimerade och vidtagit åtgärder i syfte att förbättra situa- tionen. Brottslighet eller allvarlig brottslighet Det är en viktig markering att åtgärder ska kunna vidtas mot en lärare eller förskollärare som inte fungerar i sin yrkesroll, även om det inte handlar om att läraren eller förskolläraren är oskicklig. Lärare och förskollärare kan ha begått brott, riktade mot barn, ung- domar eller vuxna, som gör att lärarna eller förskollärarna inte bör tillåtas fortsätta undervisa i skolväsendet. måste en avvägning göras mellan intresset av att hindra personer som dömts för brott att verka som lärare eller förskollärare och av att den som dömts och avtjänat sitt straff har en möjlighet att komma tillbaka in i samhället och att arbeta inom sitt kompetensområde. Det förhållandet att en person begått ett brott medför dessutom inte med automatik att dennes kompetens att verka som lärare eller förskollärare påverkas negativt. En för avvägningen avgörande omständighet måste därför vara om den gärning den dömde begått kan antas menligt påverka dennes förmåga att vid en viss senare tidpunkt verka som lärare eller förskollärare. Brottslighet kan både påverka bedömningen om en person är lämplig vid ansökan om legitimation och aktualisera disciplinpåföljd om ett brott begås efter det att legitimation meddelats. De disciplinpåföljder som föreslås, dvs. varning och återkallelse av legitimation, är åtgärder som tar sikte på lärarens eller förskollärarens lämplighet att verka inom yrket. Enbart det förhållandet att en person har begått ett brott bör inte heller leda till en disciplinpåföljd för lärare och förskollärare utan det måste krävas att brottsligheten gör att hans eller hennes lämplighet att verka som lärare eller förskollärare kan sättas i fråga. För att varning ska aktualiseras på grund av brott bör brottsligheten ha skett i eller i samband med yrkesutövningen. Varning bör således inte förekomma för brott av denna beskaffenhet om de inte har en tydlig koppling till yrkesutövningen. Ett exempel på brottslighet som skett i eller i samband med yrkesutövningen kan vara försäljning av alkohol till elever i eller kring skolan. För återkallelse av legitimation bör kraven sättas påtagligt högre än för Prop. 2010/11:20 varning. Endast allvarliga brott bör därför kunna medföra återkallelse. Vid prövningen av om ett brott ska anses allvarligt i nu aktuellt avseende ska en helhetsbedömning av alla relevanta omständigheter göras. Det ska inte vid denna prövning vara brottstypen som sådan som är avgörande utan brottsligheten i det enskilda fallet. Det innebär att brottslighetens art, brottets straffvärde, påföljden, omständigheterna kring brottet, dvs. förmildrande eller försvårande omständigheter, gärningsmannens motiv för brottet och andra aspekter ska vägas in. Brott som generellt sett kan sägas vara allvarliga i detta sammanhang inkluderar grova våldsbrott, sexualbrott och narkotikabrott. Vid bedömningen bör också kunna vägas in om brottet riktat sig mot elever eller barn. Vid allvarliga brott bör något krav på att brottet begåtts inom eller i samband med yrkesutövningen inte ställas upp. En förutsättning för att ska kunna pröva en fråga om varning och återkallelse av legitimation på grund av brott är att den tar del av relevant material om den aktuella brottsligheten. En lärare eller förskollärare kan ha en sjukdom eller liknande problem som starkt negativt påverkar lärarens eller förskollärarens möjlighet att undervisa på ett tillfredsställande sätt, t.ex. psykiatriska problem eller missbruksproblem. Sådana omständigheter ska inte utgöra grund för varning utan enbart för återkallelse av legitimation. Bedömningen ska utgå från om den legitimerades sjukdom eller andra personliga omstän- digheter omöjliggör ett tillfredsställande utövande av lärar- eller förskol- läraryrket. Det är således inte den eventuella diagnosen som sådan som ska ligga till grund för beslutet. Det kan dock finnas behov av en diagnos eller psykosocial utredning som underlag för att kunna göra en relevant helhetsbedömning av lärarens eller förskollärarens möjlighet att utöva yrket. Det bör även nämnas att sjukdom och liknande i sig inte är en grund för uppsägning, utan arbetsgivaren har ett långtgående ansvar för arbetstagaren som t.ex. innefattar rehabiliteringsåtgärder. Mindre lämplig eller särskilt olämplig Utöver vad som redovisats ovan kan det finnas andra skäl att pröva om en legitimerad lärare eller förskollärare ska meddelas en varning eller få sin legitimation återkallad. En lärare eller förskollärare som kränker, trakasserar eller på annat sätt agerar olämpligt mot elever och barn ska kunna tilldelas en varning eller fråntas legitimationen, även om beteendet inte är brottsligt. Agerande som uppenbart strider mot vad som anges i skollagen (2010:800) eller läroplanerna när det gäller skolans värdegrund och kränkande beteende mot elever och barn kan medföra att en lärare eller förskollärare bedöms som mindre lämplig att inneha legitimation. Arbetsgivaren bör dock självfallet, på samma sätt som nämnts ovan, också vidta andra åtgärder så snart det uppdagas att en lärare eller förskollärare har ett mindre lämpligt beteende. Som särskilt olämplig ska den anses som upprepade gånger, och efter Prop. 2010/11:20 att detta påtalats av den legitimerades huvudman, fortsätter med det Det krävs således ett olämpligt beteende och att läraren eller förskolläraren getts möjligheter till rättelse, efter det att olämpligheten påtalats, för att det ska bedömas som särskilt olämpligt. Återkallelse i övriga fall Om den legitimerade vägrar att genomgå en föreskriven läkarundersök- ning och därigenom obstruerar mot den fortsatta handläggningen av legitimationsärendet måste det finnas en möjlighet att återkalla legitima- tionen. Även den enskilde legitimerade ska ha möjlighet att själv ansöka om att legitimationen ska återkallas. Det kan t.ex. vara en person som inte har tjänstgjort som lärare eller förskollärare och inte längre vill finnas kvar inom yrkena. Möjlighet att avstå från att återkalla legitimation eller meddela varning Det bör i vart fall när det gäller disciplinåtgärder på grund av brott finnas en ventil som gör det möjligt för att om det finns särskilda skäl avstå från att meddela varning eller återkallelse. Det bör t.ex. vara möjligt att beakta om det förflutit så från det att händelsen inträffade till dess att frågan om legitimation prövas att bedömningen då görs att brottet inte har inverkan på förtroendet för yrkesutövaren och dennes förutsättningar att utöva yrket. Exakt hur som ska ha passerat låter sig dock svårligen anges i lagtext utan måste bli en fråga för och domstolarna att avgöra utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Utifrån allmänna överväganden uppkommer också en fråga av krimi- nalpolitisk karaktär som gäller hur man ska se på det tidsmässiga sam- bandet mellan allvarlig brottslighet och möjligheten till återkallelse av legitimation. Bristande tillit kan nämligen uppkomma på grund av hän- delser som ligger utanför den egentliga yrkesutövningen och långt till- baka i tiden. Exempel på sådana händelser kan vara särskilt allvarliga brott mot annans liv eller hälsa.