prop · GY0320 · 2010-10-18 00:00:00 — Regeringen föreslår därför att nya sekretessbestämmelser med sådan utformning införs. Regeringen föreslår även att motsvarande sekretess ska gälla hos i ärenden som avser prövning av en ansökan om en ny legitimation till en lärare eller för- skollärare som har fått sin legitimation återkallad. Sekretess för uppgifter hos domstol samt vid muntlig förhandling hos Som nämns ovan kan beslut som fattas av och överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om en sekretessbestämmelse gäller för en uppgift i en viss typ av ärende eller i en viss typ av verksamhet och ett beslut av en myndighet i ett sådant ärende eller i en sådan verksamhet överklagas till en allmän förvaltnings- domstol, ska sekretessbestämmelsen som huvudregel tillämpas som om den vore en primär sekretessbestämmelse även hos förvaltningsdom- stolen (43 kap. 1 § OSL). Det innebär bl.a. att de sekretessbestämmelser som föreslås gälla hos kommer att bli direkt tillämpliga hos förvaltningsdomstolen när beslut över- klagas dit. När det gäller domstolar finns det särskilda regler om offentlighetsdop för uppgifter som förebringas vid muntlig förhandling. Av 43 kap. 5 § OSL framgår nämligen att en sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ärende i en domstols rättskipande eller rätts- vårdande verksamhet som huvudregel upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften läggs fram vid en förhandling i samma mål eller ärende. I avsnitt 4.12 föreslås att särskilda regler ska införas i skol- lagen (2010:800) när det gäller muntlig förhandling hos Lärarnas ansvar- nämnd. De föreslagna reglerna innebär att en muntlig förhandling som huvudregel ska vara offentlig, men att ordföranden får besluta att för- handlingen ska hållas inom stängda dörrar om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att lämnas någon uppgift för vilken det gäller sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen. Någon bestämmelse motsvarande bestämmelsen i 43 kap. 5 § OSL om offentlighetsdop före- slås dock inte. Det innebär att de sekretessbestämmelser som gäller hos kommer att vara tillämpliga på uppgifterna även efter en muntlig förhandling i . Däremot kan det ha betydelse vid prövningen av om en sekretessreglerad uppgift ska lämnas ut om den har lagts fram vid en offentlig förhandling och därmed, eventuellt, kan anses ha blivit känd i en vidare krets. Det ska vidare beaktas att sekre- tessen enligt såväl 23 kap. 7 § OSL som de föreslagna nya bestämmel- serna inte gäller för uppgifter som tas in i beslut. Sekretessbestämmelsen i 23 kap. 7 § OSL gäller till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden och har, i likhet med många andra liknande bestämmelser, en maximal sekretesstid . slagna nya sekretessbestämmelserna tar dock sikte på enskilda i verk- samhet som har koppling till arbetslivet. gäller sekretessen ofta (se t.ex. de ovan nämnda föreslagna 25 kap. 8 a och b §§ samt 28 kap. 11, 13 och 14 §§ OSL). här föreslagna nya sekretessbestämmelserna bör således gälla i högst 50 En uppgift för vilken sekretess gäller får inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i offentlighets- och sekre- tesslagen eller i annan lag som denna lag hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Sekretess kan även gälla mellan olika verksamhetsgrenar inom en myn- dighet, om de olika verksamhetsgrenarna är att betrakta som självstän- diga i förhållande till varandra (8 kap. 2 §). För att två delar av en myndighets verksamhet ska vara att betrakta som olika verksamhetsgrenar i offentlighets- och sekretesslagens mening krävs att de har att tillämpa sinsemellan helt olika uppsättningar av sekretessbestämmelser (prop. 2008/09:150 s. 356 f.). För att en sekre- tessgräns ska uppstå inom en myndighet räcker inte att det s.k. olikhets- kriteriet är uppfyllt. Det krävs därutöver att de olika verksamhetsgrenarna har organiserats på ett sådant sätt att de förhåller sig självständiga till Frågan om när två olika verksamhetsgrenar inom en myndighet är att anse som självständiga i förhållande till varandra får bedömas med ledning av förarbetsuttalandena till självständighetskriteriet i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (a. prop. s. 357). Som framgår av avsnitt 4.10 avser regeringen att Lärarnas ansvars- nämnd ska vara en del av , men nämnden kommer att vara helt självständig i sitt beslutsfattande i ärenden om legitimationer. Mot bakgrund av självständiga ställning såvitt gäller sådana ärenden och de nya sekretessbestämmelser som föreslås gälla i ärendena hos , kommer det att uppstå en intern sekretessgräns mellan och Statens skolverks övriga verksamhet i detta avseende på det sätt som anges i 8 kap. 2 § Sekretessen enligt de föreslagna nya bestämmelserna hos Lärarnas ansvarsnämnd kommer således att gälla inte bara mot enskilda och andra myndigheter, utan även i förhållande till andra delar av Statens skolverks Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt, (1 kap. 1 § och 3 kap. 1 § OSL). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen. Det kan således vara till- Prop. 2010/11:20 låtet att t.ex. muntligen lämna en sekretessbelagd uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till t.ex. en jour- nalist eller t.ex. själv publicera denna handling. I ett antal fall har vidare även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är regle- rade direkt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag, offentlighets- och sekretesslagen (se 13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärdesjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). De föreslagna nya bestämmelserna om sekretess för uppgifter om en legitimerad lärare eller förskollärare i ärenden hos och är försedda med ett rakt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Sekretessen om- fattar vidare uppgifter som förekommer i myndighetsutövning. Dessa två omständigheter talar starkt för att den tystnadsplikt som följer av be- stämmelserna inte bör inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Den tystnadsplikt som följer av de nya sekretessbestämmelserna i 25 kap. 8 a och 8 b §§ OSL om sekretess för uppgifter om sökandens respektive hälso- och sjuk- vårdspersonalens personliga förhållanden i ärende enligt 4 kap. 10 § respektive 7 och 8 kap. patientsäkerhetslagen, inskränker inte heller rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Någon bestämmelse av innebörd att den tystnadsplikt som följer av de nya sekretessbestämmel- ser som föreslås i denna proposition ska inskränka nämnda rätt föreslås därför inte. 5 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna i skollagen (2010:800) ska träda i kraft . Kravet på att inneha legitimation för att vara behörig att undervisa ska tillämpas , liksom kravet på legitima- tion för att självständigt få besluta om betyg. När det gäller lärare eller förskollärare som saknar legitimation för att bedriva undervisning i skolväsendet enligt 2 kap. 13 § nya skol- lagen och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före ska för anställ- ningen 2 kap. 3 § första och andra stycket eller 2 a kap. 3 § andra stycket skollag tillämpas i stället för bestämmelserna i 2 kap. 13, 17 och 18 §§ i den nya skollagen, dock längst till utgången av . Den som har anställts som lärare utan tidsbegränsning före den 1 ska, även om denne inte har en lärarexamen och legitima- tion, självständigt få besluta om betyg t.o.m. . Kravet på genomförd introduktionsperiod ska inte gälla lärare eller förskollärare som har avlagt behörighetsgivande examen eller har fått ett behörighetsbevis av och före arbetat sammanlagt minst ett läsår eller motsvarande i en eller flera anställningar som lärare eller förskollärare, varvid den senaste anställningen inte får ha upphört mer än han eller hon ansökte om legitimation. Förslagen i promemorian: Överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: stöder förslagen om tid- punkten för ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. ser däremot svårigheter med den föreslagna tidsplanen bl.a. av skälet att skolor och förskolor behöver för att utforma en Myndigheten anser att en rimligare Gymnastik- och ställer sig frågande till att genomföra legitimationssystemet med andra stora skolreformer. enligt högskolan komma att uppstå problem som är svåra att över- Även anser att regeringen bör över- väga att avvakta med att införa systemet, så att man kan se konsekvenserna av andra reformer t.ex. införandet av den nya skollagen Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna i skollagen medför bl.a. att kommer att behöva upprätta rutiner, kompetensprofiler m.m. inför den nya uppgiften att ansvara för legitimering av lärare och förskollärare. Mot bakgrund av detta måste en förflyta mellan det att ändringarna träder i kraft och att kravet på legitimation kan tillämpas fullt ut. Ändringarna i skollagen föreslås därför träda i kraft . Bestämmelserna om kravet på legitimation för att bedriva undervisning enligt 2 kap. 13 § nya skollagen ska dock tillämpas först från och med , liksom bestämmelsen om att det ska krävas legitimation för att självständigt få besluta om betyg (3 kap. 16 §). kommer mot bakgrund av detta att ha möjlighet att ta emot och behandla ansökningar från de lärare och för- skollärare som vill bli legitimerade lärare eller förskollärare innan kraven på att inneha legitimation fullt ut börjar tillämpas. förskollärare fortlöpande kommer att meddelas legitimation måste Lärarnas ansvarsnämnds verksamhet även starta detta datum. Reglerna om introduktionsperiod träder visserligen i kraft , men de lärare och förskollärare som får en anställning och har arbetat motsvarande ett läsår den omfattas enligt övergångsbestämmelserna inte av kravet på Till skillnad mot vad som förslås i promemorian Legitimation för lärare och förskollärare (/2818/S) behöver en lärare eller förskollärare vars senaste anställning upphört högst sex månader innan ansökan om legitimation, inte heller genomföra en Prop. 2010/11:20 introduktionsperiod. Med det ovan beskrivna successiva införandet av legitimationssystemet bedömer regeringen att det finns skälig tid för förberedelser såväl för huvudmän och skolor som för berörda statliga skolmyndigheter. När det gäller införandet av legitimation måste en ändring även göras i lagen om införande av skollagen (2010:801). Kravet på utbildning för att bedriva undervisning ska bytas ut mot krav på legitimation och behörighet för den aktuella undervisningen. Regeringen anser, i motsats till Gymnastik- och och , att det är bra att legitimationssystemet genomförs med andra skolreformer. Det är lämpligt att systemet börjar tillämpas med den nya skollagen. Såväl redan beslutade reformer som legitimationssystemet syftar till att förbättra skolans och förskolans kvalitet och elevernas möjligheter att nå goda resultat. Med hänvisning till att det finns en beaktansvärd andel lärare i de svenska skolorna som i vart fall initialt inte kommer att upp- fylla kraven för att ges legitimation finns det skäl som talar för att tillämpa delvis andra bestämmelser än de som föreslås i denna proposition. För att bereda huvudmännen skälig tid att strukturera om sin verksamhet för att anpassa den till de nya be- stämmelserna, föreslås att lärare som vid lagens ikraftträdande har en anställning utan tidsbegränsning som lärare, men som saknar legitima- tion, medges rätt att besluta om betyg t.o.m. . 6.1Syftet med en reglering om legitimation för lärare och förskollärare Regeringen bedömer att det behövs ett legitimationssystem för lärare och förskollärare. Syftet med att lärare och förskollärare ska ha en legitimation är att det medför större rättssäkerhet för elever, barn och föräldrar genom att det ställs krav på såväl lämplighet som kompetens. Elever och barn befinner sig i en beroendeställning och det är viktigt att de får en trygg och utvecklande lärandemiljö så att de kan åtnjuta sina rättigheter till utbildning. Legitimationssystemet innebär också ett skydd för elever och barn om läraren eller förskolläraren visar sig olämplig i sin yrkesroll, eftersom det är möjligt att meddela varning eller återkalla en legitimation. Legitimationssystemet kan därigenom bidra till högre status i yrkena och leda till att det blir attraktivare att vara lärare eller förskollärare än . 6.2Alternativ till en ny reglering Det har övervägts om det som ett alternativ till ny reglering skulle räcka med förslagen i propositionen Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) och det bemyndigande som där gavs Prop. 2010/11:20 till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om att utfärda föreskrifter om vilken utbildning en lärare eller förskollärare ska ha för att bedriva viss undervisning. Lärare och förskollärare skulle då förvisso inte kunna anställas utan tidsbegränsning utan att ha adekvat utbildning, vilket i sig skulle borga för att undervisningens kvalitet skulle öka. Men för att nå längre i ambi- tionen att förbättra skolan och förskolan för elever och barn behövs mer. Det finns ett väl inarbetat legitimationssystem inom hälso- och sjukvården, ett område som liksom skolan och förskolan handlar om människor och deras livsöden. Inom dessa sektorer är det av yttersta vikt att människor har tillit till dem som utövar yrkena och att de vet att det finns möjlighet att vidta kraftfulla åtgärder om en person inte fungerar i sitt yrke. Följderna för både den enskilde och samhället, om lärare och förskollärare som inte fungerar i sitt yrke får fortsätta att undervisa elever och barn, är alltför allvarliga för att ignoreras. Det bedöms därför som lämpligt att skapa ett legitimationssystem för lärare och förskollärare. Huvudmän i det offentliga skolväsendet och fristående skolor, förskolor och fritidshem berörs av regleringen. Dessutom berörs de statliga myndigheterna , och . Förslagen om ett legitimationssystem kommer att leda till vissa ökade kostnader bl.a. för huvudmännen och skolmyndigheterna och dessa bör således kompenseras. Kostnaderna beräknas totalt sett uppgå till . kommer uppbyggnaden av systemet att starta och kostnaden beräknas då uppgå till . Bestämmelserna ska börja tillämpas fullt ut , vilket innebär en halvårs- effekt, dvs. kostnaden beräknas till . Införandet av en introduktionsperiod för nyutexaminerade lärare och förskollärare medför vissa kostnader för huvudmannen. Läraren eller förskolläraren ska få stöd av en under sin introduktionsperiod och rektorn eller förskolechefen ska se till att det finns en plan för perioden. Rektorn eller förskolechefen ska även bedöma den nye lärarens eller förskollärarens lämplighet inför ansökan om legitimation. Det går inte i detalj att avgöra hur mycket tid som bör tas i anspråk i varje enskilt fall, varför en schablonersättning bör ges till huvudmännen. När det gäller yttranden inför redan verksamma lärares och förskollärares ansökan om legitimation handlar det om en mycket begränsad administration från huvudmännens sida, vilket medför en obetydlig kostnad. Kostnaden för huvudmännen beräknas uppgå till Prop. 2010/11:20 och är baserad på att de berörda avsätter för uppgiften. Meddelande av legitimationer för lärare och förskollärare kommer fram- gent att avgiftsfinansieras. Inga statliga kostnader kommer därför att uppstå utan kostnaden kommer att belasta den enskilde. Enligt avgifts- förordningen (1992:191) ska avgifter beräknas så att full kostnadstäck- ning uppnås, om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats. ska i enlighet med förordningen samråda med om avgifternas storlek. Noteras bör att beträffande den avgift som tar ut för prövning av ansökan om behörighetsbevis för lärare med utländsk utbildning finns inte något krav på full kostnadsteckning. En legitimerad lärare eller förskollärare som genom vidareutbildning blivit behörig som speciallärare eller för att få undervisa i ytterligare verksamheter, skolformer, årskurser eller ämnen, ska efter ansökan få sin legitimation kompletterad så att den nya behörigheten framgår. Detta gäller även lärare och förskollärare som fått utnämningen lektor. Även för detta ändamål ska få ta ut en avgift i enlighet med avgiftsförordningen. Utbildade lärare och förskollärare som är, eller har varit, verksamma när legitimationssystemet träder i kraft bör undantas från avgiftsskyldigheten, eftersom de gått in i yrket under andra förutsättningar. De har genom utbildning fått behörighet att utöva yrket och anställas utan tidsbegränsning och det vore inte skäligt att retroaktivt ålägga dem en skyldighet att betala en avgift för att fullt ut anses behöriga att undervisa och anställas utan tidsbegränsning. Dessa lärare och förskollärare kan så snart lagen träder i kraft ansöka om legitimation hos . Cirka 180 000 lärare och förskollärare beräknas ansöka om legitimation. Det är Statens skolverks uppgift att bedöma vilken behörighet som ska framgå av varje enskild legitimation, dvs. i vilken verksamhet eller skolform, årskurser och ämnen läraren eller förskolläraren är behörig att undervisa. Kostnaderna för detta beräknas uppgå till , vilket utgör en engångskostnad. I dessa medel ingår även kostnaderna för att utarbeta kompetensprofiler för bedömning av lärares och förskollärares lämplighet, och särskilda kompetensprofiler för pedagogisk skicklighet för utnämningen av lektorer, samt för att upprätta ett register över legitimerade lärare och förskollärare. Vidare bedöms att kostnaden för att uppdatera lärarregistret och övrigt material uppgår till . För prövning av lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legi- timation, frågan om varning och meddelande av ny legitimation föreslås att en särskild nämnd, , ska inrättas. Kostnaden för detta beräknas uppgå till . Statens skol- verks kostnader bedöms öka med som en följd av den enskildes rätt att överklaga ett avslag i ett legitimationsärende. Statens skolinspektions kostnader förväntas också öka med till följd av möjligheten att yrka på varning eller återkallande av legitimation. Med rätten att överklaga Statens skolverks och Lärarnas ansvarsnämnds beslut följer att måltillströmningen i de Prop. 2010/11:20 allmänna förvaltningsdomstolarna kan förväntas öka. sig dock om ett begränsat antal ärenden . domstolar ska kompenseras för den ökade ärendemängden med . Ärendemängden bör senare följas upp och kompensationen anpassas om utfallet markant avviker från det beräknade. Endast legitimerade lärare ska enligt förslaget få besluta om betyg. Lärare som inte är legitimerade ska fatta beslut om betyg tillsammans med en lärare som är legitimerad. Lärare i yrkesämnen och modersmål, som saknar både legitimation och lärarexamen, föreslås dock självständigt få sätta betyg även . Den som i övrigt har anställts som lärare utan tidsbegränsning, även om han eller hon inte har en lärarexamen och legitimation, ska självständigt få besluta om betyg t.o.m. . Detta för att ge huvudmännen en skälig tid att anpassa sig till det nya regelverket. Eftersom lärare oftast arbetar tillsammans med andra kolleger i någon form av arbetslag finns det ett naturligt forum där frågor om betyg och bedömning kan diskuteras. Förslaget kommer dock att medföra en viss ytterligare arbetsinsats för den legitimerade lärare som ska sätta betyget tillsammans med den lärare som inte självständigt får sätta betyg. Där- med uppstår vissa nya kostnader för huvudmännen i form av perso- nalkostnader vilka beskrivs nedan. De lärare som t.o.m. inte självständigt kommer att få sätta betyg är lärare som saknar legitimation och har en tidsbegränsad anställning, såvida de inte undervisar i yrkes- ämnen, modersmål, vissa tvåspråkiga skolor eller vissa fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning. Den andel av lärarna som inte kommer att självständigt få sätta betyg bedöms uppgå till i och i gymna- sieskolan. Kostnaderna för huvudmännen i form av ökade personal- kostnader beräknas utifrån detta öka med . De lärare som efter att övergångsbestämmelserna har upphört att gälla, dvs. , inte kommer att få sätta betyg självständigt är lärare som saknar legitimation. Lärare som undervisar i yrkesämnen eller modersmål, vissa två- språkiga skolor, eller vissa fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning får dock självständigt besluta om betyg även om de inte har legitimation. Avsikten med de skärpta behörighetsreglerna är att andelen obehöriga lärare ska minska. Detta kan ske antingen genom att huvudmännen i högre grad än anställer utbildade lärare eller genom att personer som arbetar som lärare men som saknar pedagogisk högskoleexamen Prop. 2010/11:20 uppnår en sådan genom att vidareutbilda sig. I vilken utsträckning som merkostnader uppstår hos huvudmännen för betygssättning på grund av de ändrade bestämmelserna, är därför beroende av i vilken mån huvudmannen följer och kommer att lyckas uppfylla de bestämmelser om att anställa behöriga lärare som föreslås i denna proposition. Den mer- kostnad som kan uppstå kan således huvudmannen påverka och kostna- den kan minska i den takt som behöriga lärare anställs i stället för obehö- riga. En förutsättning för att huvudmännen ska kunna anställa utbildade lärare i högre utsträckning än är att tillgång finns till sådan perso- nal. uppskattar i sin senaste lärarprognos för examina- tionsbehov och examination av lärare från lärarutbildningen att det be- räknade antalet lärare inom senare del och inom gymnasie- skolan kommer att vara tillräckligt för att täcka be- hovet. I verkets prognoser ligger också en successiv ambitionshöjning som innebär att andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen ska öka. Även om det på nationell nivå råder balans mellan tillgången på nyut- examinerade lärare och efterfrågan, så gör lokala och regionala skillnader att det i vissa kommuner kan råda brist på utbildade lärare medan nyut- examinerade lärare i andra kommuner har svårt att få jobb. I denna proposition görs bedömningen att det inte är troligt att alla lärare kommer att vara legitimerade vid tiden för övergångsbestämmel- sernas upphörande. Den andel lärare som saknar legitimation efter över- gångsbestämmelsernas upphörande bedöms dock ha sjunkit i sådan ut- sträckning att kostnadsökningen efter övergångsperiodens slut kommer att ligga kvar på de som beräknas gälla . I bedömningarna ovan har beaktats att regeringen har föreslagit att betyg ska införas i , sameskolan samt i grundsärskolan, när betyg ges, fr.o.m. årskurs 6. Betyg ska också införas i specialskolan fr.o.m. årskurs 7 (prop. 2009/10:219). 6.5Sveriges medlemskap i unionen För medborgare i en medlemsstat i EU liksom för medborgare inom EES, som vill utöva ett yrke som är reglerat i en annan medlemsstat gäller och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer (yrkeskvalifika- tionsdirektivet). Enligt direktivet är den mottagande medlemsstaten skyl- dig att bedöma de kvalifikationer som medborgaren har förvärvat i en annan medlemsstat och erkänna dessa om de motsvarar de kvalifikationer som gäller i den mottagande medlemsstaten. Lärare i det offentliga skolväsendet är ett reglerat yrke. Kravet för anställning utan tidsbegränsning som lärare är som huvudregel en lärar- examen.