prop · GX03131 · 2010-03-15 00:00:00 — Regeringen vill framhålla att även om rapporteringsskyldigheten en gång fullgjorts genom att rapport lämnats till någon som med fog kunde antas föra rapporten vidare till någon ansvarig inom organisationen, kan rapporteringsskyldigheten återuppstå om det står klart att rapporten inte kan ha nått fram. Regeringen vill i detta sammanhang även framhålla att en rapport om missförhållanden som regel inte bör utredas av den närmast berörda chefen eller arbetsledaren. Den som gör en sådan utredning bör uppfattas så neutral och opartisk som möjligt. Det är dock verksamhetens lednings ansvar att organisera detta på bästa sätt. I s.k. lex Sarah- föreskrifter enligt SoL (SOSFS 2008:10) respektive enligt LSS (SOSFS 2008:11) ges närmare vägledning för bl.a. utredning av anmälan av allvarliga missförhållanden i och enskild verksamhet. Flera remissinstanser har framfört synpunkter på skrivelsens förslag att den som fullgjort rapporteringsskyldigheten till den som bedriver en yrkesmässig enskild verksamhet även ska skicka en kopia på rapporten till socialnämnden. Det åligger kommunen såsom ytterst ansvarig för att följa upp verksamheten. Som en del i uppföljnings- arbetet bör socialnämnden hålla sig informerad om vilka åtgärder den enskilda verksamheten vidtagit med anledningen av rapporten om missförhållanden. Regeringen ser det som angeläget att den ytterst ansvariga nämnden hålls informerad om rapporterade missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. Däremot kan det ifrågasättas om ansvaret för detta bör läggas på enskild personal inom den enskilda verksamheten. Regeringen anser att detta ansvar istället bör åvila den som bedriver den yrkesmässiga enskilda verksamheten, dvs. den som ska ta emot rapporterna, varför han eller hon bör vara skyldig att informera berörd nämnd om rapporten. Det är viktigt att de som fullgör uppgifter inom känner till rapporteringsskyldigheten och skyldigheten att medverka till att den verksamhet som bedrivs och att de insatser som genomförs är av god kvalitet. Därför bör en informationsskyldighet gentemot de som är rapporteringsskyldiga införas för den som är mottagare av rapporter om missförhållanden. 5.3.3Rapporteringsskyldigheten gäller i den egna verksamheten och bör fullgöras oberoende av den enskildes uppfattning Regeringens bedömning: Den rapporteringsskyldighet som personal m.fl. har bör begränsas till den egna verksamheten. Rappor- teringsskyldigheten bör inte vara beroende av den enskildes uppfattning. Den bör dock fullgöras på ett sådant sätt att respekten för den enskildes integritet upprätthålls. Skrivelsens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över förslaget att rapporteringsskyldigheten bör begränsas till den egna verksamheten. är positiv till detta klargörande då denna fråga länge diskuterats. Dock är det viktigt att förtydliga vad som avses med den egna verksamheten. Det är oklart om det finns stöd i gällande bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt för att rapportera miss- förhållanden till en annan nämnd än den till vilken den egna verksamheten hör, mellan verksamhet och enskilt bedriven verksamhet eller mellan olika enskilt bedrivna verksamheter. Om det ska vara möjligt att rapportera missförhållanden över nu gällande gränser för sekretess och tystnadsplikt behövs ett uttryckligt lagstöd. Några remissinstanser anser att personalens rapporteringsskyldighet bör inbegripa den egna verksamhetens samspel med andra vård- och omsorgsaktörer och pekar på gränsdragningsproblem mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst. påpekar att det i den egna verksamheten kan finnas hälso- och sjukvårdspersonal som inte fullgör uppgifter inom . Detta innebär att de inte omfattas av rapporteringsskyldigheten vilket är en förändring i förhållande till . i påtalar att det i många ärenden där statlig assistansersättning utgår saknas beslut om insats enligt LSS som grund. anser att det borde göras tydligt att personliga assistenter, oavsett vem som är ansvarig för utförandet, har en rapporteringsskyldighet. Enligt bedömning omfattar 24 a § LSS endast de fall när en anställd m.fl. fullgör uppgifter enligt LSS och när en enskild får en insats enligt samma lag. Det saknas en uttrycklig hänvisning mellan LSS och som skulle göra att 24 a § LSS även blir tillämplig vid utförande av personlig assistans där den enskilde får ersättning enligt . anser att den enskilde måste ha samma rätt till skydd vid eventuella missförhållanden oberoende av vilken lag som utgör grund för den personliga assistansen. Skälen för regeringens bedömning Rapporteringsskyldigheten gäller i den egna verksamheten Det kan förekomma att en person har flera olika insatser, t.ex. enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, och att dessa genomförs av flera olika utförare. Fråga uppkommer därmed om personal m.fl. har en skyldighet att rapportera även sådana missför- hållanden som inte hänför sig till den egna verksamheten. Syftet med lex Sarah-bestämmelsen är, och kommer även fort- sättningsvis att vara, att komma till rätta med brister i den egna verksamheten, att utveckla denna och att förhindra att liknande missförhållanden uppkommer igen. I detta syfte föreslår regeringen nu att enskilda anställda m.fl. får ett personligt ansvar att medverka till att den verksamhet som bedrivs och de insatser som genomförs inom , vid SiS och enligt LSS är av god kvalitet. De anställda m.fl. åläggs också ett personligt ansvar att rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden som förekommer. Som framgår av avsnitt 5.3.2 omfattas såväl handläggare som personliga assistenter av skyldigheten. Enligt regeringens mening bör ett sådant personligt ansvar begränsas till den egna verksamheten eftersom möjligheten att höja kvaliteten i en verksamhet som inte är ens egen är begränsad. Det bör dock understrykas att möjligheten alltid finns att vända sig till den ansvariga nämnden, till SiS ledning, till den yrkes- mässigt bedrivna enskilda verksamheten eller direkt till tillsynsmyn- digheten () och påtala missförhållanden som har upp- märksammats utanför den egna verksamheten. I de fallen är det inte fråga om en i lag stadgad skyldighet utan en möjlighet som står öppen för envar som upptäcker missförhållanden inom t.ex. . Natur- ligtvis finns även möjlighet att påtala bristerna för personal i den aktuella verksamheten och när sådan personal gjorts uppmärksamma på bristerna kan de ha en skyldighet att rapportera inom sin verksamhet. Eftersom rapporteringsskyldigheten endast kommer att gälla inom den egna verksamheten, bör därmed inte heller den som handlägger ärenden eller utför assistentuppgifter enligt åläggas någon rapporterings- skyldighet avseende missförhållanden i en annan verksamhet än den egna, dvs. Det står dock naturligtvis även personal på fritt att vända sig direkt till tillsyns- myndigheten vid misstanke om missförhållanden i verksamhet som inte är kassans egen. Med tanke på vikten av att missförhållanden eller risker för sådana kan undanröjas och att kvaliteten i verksamheten höjs ska med brister i den egna verksamheten förstås även tecken på brister som upptäcks i den egna verksamheten, även om det redan vid uppmärksammandetillfället tycks stå klart att de inte ursprungligen uppstått i verksamheten. Till exempel kan det då någon som beviljats insats i form av ett boende flyttar in eller flyttar mellan beviljade boenden uppmärksammas att den enskilde visar tecken på att ha blivit utsatt för vanvård. Vanvård är en brist som måste uppmärksammas och utredas i den verksamhet där den upptäcks, även om utredningen snabbt kan visa att vanvården inte förekommit i den egna verksamheten. Genom att rapporteringen sker direkt till nämnden, till ledning eller når socialnämnden som information från den som yrkesmässigt bedriver enskild verksamhet finns ändå goda förutsättningar att bristerna uppmärksammas och åtgärdas. Regeringen instämmer i synpunkt att om rappor- teringsskyldigheten gäller den egna verksamheten behöver man upp- märksamma att när representanter för den beslutande nämnden, främst handläggarna, får kännedom om missförhållanden som enskilda utsatts Prop. 2009/10:131 för behöver rapporteringen göras till den nämnd eller enskilda verk- samhet som svarar för genomförandet av insatser för enskilda. Mellan beslutande nämnd och den som genomför insatsen finns det möjligheter att lämna uppgifter utan att det i sekretesshänseende anses att de lämnats obehörigen. Att lämna uppgifter av vikt för att komma till rätta med missförhållanden eller risker för missförhållanden och därigenom kunna höja kvaliteten i verksamheterna får anses ingå i det normala arbetet för socialnämnden och dess tjänstemän. Rapporteringsskyldigheten bör fullgöras oberoende av den enskildes inställning men med respekt för den enskildes integritet I förarbetena till den nuvarande lex Sarah-bestämmelsen i SoL anförs bl.a. att lex Sarah-regleringen inte får utformas så att den i något läge kan komma i konflikt med en äldre människas rätt till självbestämmande. Om den enskilde har förmåga att själv ta ställning och uttryckligen motsätter sig att en viss anmälan görs så bör detta respekteras. Anmälnings- skyldigheten tar således principiellt sikte på den situationen att den enskilde inte själv förmår eller vågar göra anmälan eller ta ställning till detta (prop. 1997/98:113 s. 87). Enligt förarbetena till LSS sägs i stället att skyldigheten att anmäla inte ska vara beroende av den enskildes uppfattning men att fullgörandet av anmälningsplikten måste ske på ett sådant sätt att respekten för den enskildes integritet i största möjlighet upprätthålls (prop. 2004/05:39 s. 48). Enligt regeringens mening ska skyldigheten att rapportera miss- förhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden betraktas som ett led i kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling i verksamheten. Rappor- teringsskyldigheten bör därför inte vara beroende av den enskildes uppfattning. Arbetet med kvalitetssäkring omfattar verksamheten som sådan och berör därmed även andra personer som ges insatser inom och . Regeringen vill dock understryka att skyldig- heten även fortsättningsvis bör fullgöras på ett sådant sätt att respekten för den enskildes integritet upprätthålls. 5.3.4Rapporteringsskyldighet även i förhållande till den som kan komma i fråga för insatser inom Regeringens förslag: Rapporteringsskyldigheten ska gälla även då någon kan komma ifråga för insatser inom . Detsamma ska gälla då någon kan komma ifråga för insatser enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade. LSS kompletteras med en upplysning om att SoL innehåller ytterligare bestämmelser om rapporteringsskyldighet. Skrivelsens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I skrivelsen föreslogs att den som kan komma ifråga för LSS- insatser ska omfattas av bestämmelserna i . Remissinstanserna: Tretton remissinstanser har lämnat synpunkter. Många framför tveksamheter. Länsstyrelserna i , , och , och kommuner samt Kommuner och Landsting anser att begreppet komma ifråga för är otydligt, kan skapa tolkningssvårigheter, ger upphov till svåra avvägningar när skyldighet att rapportera föreligger eller ej, är alltför vidsträckt då i princip nästan alla personer avses samt att preciseringar krävs. Flera instanser anser att tidpunkten när rappor- teringsskyldigheten inträder måste tydliggöras. Att den ska aktualiseras som när utredningsskyldigheten enligt 11 kap. 1 § SoL infaller ifrågasätts. Enligt gäller den endast enskilda ärenden medan lex Sarah-ärenden istället gäller eventuella bristfälligheter i verksamheten som sådan. Rapporter av det senare slaget ska inte förvaras i enskildas personakter. anser att en utredning av lex Sarah-ärenden istället regleras i förvaltningslagen och genom allmänna förvaltningsrättsliga principer. i anser att rapporteringsskyldigheten även ska gälla vid serviceinsatser som inte föregås av någon utredning enligt 11 kap. 1 § SoL. anser att den gamla formuleringen att skyldig- heten också gäller dem som handlägger ärenden bör stå kvar. Flera remissinstanser, bl.a. och Kommuner och Landsting, är tveksamma till eller avstyrker förslaget att den som kan komma i fråga för insatser enligt LSS ska omfattas av 14 kap. 2 § SoL. Istället bör LSS konstrueras för att fånga händelser före beslut. JO anser att vid en uttrycklig ansökan enligt LSS bör den bestämmelse om rapporteringsskyldighet som finns i den lagen tillämpas oavsett om skyldigheten har uppkommit före eller efter det att den enskilde erhållit en insats. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Till kommunens uppgifter hör t.ex. att svara för omsorg och service, upplysningar och råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd. När det finns ett behov av stöd och hjälp som inte kan tillgodoses på annat sätt än via är kommunen skyldig att bistå med insatser motsvarande en skälig levnadsnivå. Till uppgifterna hör också att i uppsökande verksamhet upplysa om och erbjuda enskilda sin hjälp. Den nu föreslagna rapporteringsskyldigheten utgår från de krav verksamheterna har vad gäller utredning och dokumentation. Dock tydliggörs att personalen även ska rapportera sådana miss- förhållanden eller risker för missförhållanden som rör någon som kan komma ifråga för en insats. Detta tydliggörs nu i lagstiftningen. Missförhållanden förekommer inte bara när det gäller människor som är föremål för olika insatser inom . Även i uppsökande verk- samhet eller under handläggning av ett ärende kan missförhållanden eller risker för missförhållanden uppstå. För att ge socialnämnden kännedom om dessa förhållanden bör rapporteringsskyldigheten omfatta inte bara de som får insatser inom utan också de som kan komma i fråga för sådana insatser. Detta innebär inte att kommunens ansvar för uppsökande verksamhet och informationsarbete utökas. Uttryckssättet komma i fråga avser att markera att rapporteringsskyldigheten inträder på ett tidigt stadium, redan under prövningen av om någon är berättigad Prop. 2009/10:131 till en insats som kan falla inom ansvarsområde. Rapporteringsskyldigheten kommer därigenom att ligga i linje med kommunens yttersta ansvar för stöd och hjälp enligt 2 kap. 2 § SoL. har en utredningsskyldighet enligt 11 kap. 1 § SoL. Enligt denna bestämmelse aktualiseras utredningsskyldigheten genom ansökan, anmälan eller på annat sätt. Det saknar således betydelse på vilket sätt nämnden får kännedom om någons eventuella behov av insats. Den av regeringen föreslagna utformningen av 14 kap. 3 § SoL medför att rapporteringsskyldigheten aktualiseras som utredningsskyldigheten enligt 11 kap. 1 § SoL. När någon väl har tillerkänts och erhåller insatser enligt LSS gäller i stället den lagens motsvarande bestämmelse om rapporteringsskyldighet. LSS är en s.k. rättighetslag. Detta betyder att rättigheten är preciserad i lag och utkrävbar. Lagen är en speciallag i förhållande till bl.a. SoL och annan kommunalrättslig lagstiftning. SoL ger med sin konstruktion av ramlag inte den enskilde absolut rätt till en viss bestämd biståndsinsats. I LSS anges däremot konkret vilka insatser den som omfattas av lagens personkrets kan ansöka om. I departementsskrivelsen (Ds 2009:33) föreslogs att det är först när det är klarlagt att någon är berättigad och erhåller en insats enligt LSS som vakande- och rapporteringsskyldig- heterna skulle inträda. Flera remissinstanser avstyrker förslaget och förespråkar i stället att rapporteringsskyldigheten enligt LSS ska omfatta även händelser . Regeringen föreslår därför att rappor- teringsskyldigheten enligt LSS i likhet med SoL inträder redan när utredningsskyldigheten enligt LSS aktualiserats. Detta sker normalt när den som är behörig att ansöka om insatser enligt LSS gjort en ansökan. Det kan ändå finnas situationer när rapporteringsskyldigheten enligt LSS inte inträtt. Därför föreslås en ny § i LSS med en upplysning om att SoL innehåller ytterligare bestämmelser om rapporterings- skyldighet i förhållande till personer som inte gynnas av rappor- teringsskyldigheten enligt LSS, t.ex. personer som ansökt om insatser enligt LSS men där det är uppenbart att de inte tillhör den personkrets som kan komma ifråga för insatser. 5.4Avhjälpande, undanröjande och anmälan till Regeringens förslag: Ett missförhållande ska avhjälpas och en påtaglig risk för ett missförhållande ska undanröjas utan dröjsmål. Ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande ska av nämnden, av Statens institutions- styrelses (SiS) ledning eller den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet anmälas till . Till anmälan ska den utredning som gjorts med anledning av det inträffade bifogas. Skrivelsens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har lämnat synpunkter på förslaget om avhjälpande och undanröjande. Några instanser anser att de olika tidsbegreppen såsom genast, , utan dröjsmål och skyndsamt bör förtydligas. En instans kräver att det ska finnas en tidsgräns, ett bestämt datum när missförhållanden och risker ska vara undanröjda. anser att det av lagtexten bör framgå vem som är ansvarig för att ett missförhållande eller risk för sådant ska avhjälpas eller undanröjas. Tretton remissinstanser har framfört synpunkter på förslaget om anmälan till tillsynsmyndigheten. Länsstyrelserna i , och anser att det bör tydliggöras hur lex Sarah- anmälningarna ska handläggas hos och att nationella riktlinjer behövs. Några instanser betonar vikten av att alla miss- förhållanden, även de som åtgärdats, anmäls till tillsynsmyndigheten. Kommuner och Landsting (SKL) anser att det bör vara en prioriterad uppgift för tillsynsmyndigheten att samla, systematisera och sprida kunskap om inträffade allvarliga missförhållanden och hur dessa avhjälpts. SKL anser vidare att skyldigheten att anmäla bör inträda när nämnden vidtagit åtgärder och missförhållandet eller risken för sådant är undanröjt. Anmälan till tillsynsmyndigheten kommer därmed att innehålla hela händelseförloppet. anser att en enskild verksamhet respektive SiS ledning ska vara skyldig att informera berörd nämnd när ett allvarligt missförhållande anmäls till tillsynsmyndigheten. Detta bör framgå av lagtexten. Det bör för utredningens avslutande finnas en lagreglerad skyldighet att informera berörd nämnd istället för att skicka kopior av rapporter. saknar också ett klargörande av hur tillsynsmyndigheten ska hantera lex Sarah- anmälningar som avser sådana allvarliga missförhållanden som ligger utanför huvuduppgifter, t.ex. stölder eller allvarliga brister i bemötandet av enskilda som främst kan få arbetsrättsliga konsekvenser. Exempelvis hanteras bemötandefrågor inom hälso- och sjukvården främst av patientnämnderna. Skyldigheterna enligt den föreslagna lex Sarah-bestämmelsen är således vidare än gällande bestämmelser inom hälso- och sjukvården. påtalar vidare att man inte automatiskt får kännedom om sådana allvarliga händelser som inträffar, och som efter utredning inte bedöms vara ett allvarligt missförhållande. Därmed kan inte information spridas till berörda verksamheter. Ett klargörande efterfrågas. Föreningen ifrågasätter den föreslagna skyldigheten för den som bedriver privat assistansverksamhet att anmäla ett allvarligt missförhållande till tillsynsmyndigheten. Assistans utförd av en privat assistansanordnare på uppdrag av den enskilde omfattas inte av kommunens eller tillsyn. Skälen för regeringens förslag Avhjälpande respektive undanröjande av missförhållanden Regeringen vill betona vikten av att missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden åtgärdas så snart det kan ske. Miss- förhållanden eller påtagliga risker för sådana bör därför avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål, vilket innebär att detta ska ske så snart det är Prop. 2009/10:131 möjligt. Vissa missförhållanden kan och ska åtgärdas omgående medan andra kanske behöver analyseras och utredas innan ett avhjälpande kan ske. Det är svårt att ange någon exakt tidsgräns för när missförhållandet ska ha åtgärdats eller risken ha undanröjts, men det ska alltid ske med den skyndsamhet som situationen kräver. Regeringen anser att förslaget innebär en klar förbättring i förhållande till dagens bestämmelse då anmälningsskyldigheten inte, som , ska vara avhängig av att ett avhjälpande sker. Alla allvarliga missförhållanden ska anmälas till . Samtliga allvarliga missförhållanden eller påtagliga risker för allvarliga missförhållanden ska enligt förslaget anmälas till (tillsynsmyndigheten). Anmälan ska göras . Till anmälan ska den utredning som gjorts av berörd nämnd, SiS ledning eller den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet, med anledning av det inträffade, bifogas. En utredning behöver inte vara avslutad när anmälan skickas in. Det är viktigt att anmälan om allvarliga missförhållanden görs och för det fall utredningen inte kunnat avslutas kan den avslutade utredningen ges in . har, för det fall den anser att utredningen inte är tillfyllest, i sin egenskap av tillsynsmyndighet bl.a. möjlighet att efter begäran få ta del av även annan dokumentation som kan ha gjorts i verksamheten. Av nuvarande s.k. lex (SOSFS 2008:10 och SOSFS 2008:11) framgår hur den yrkesmässigt bedrivna enskilda verksamheten ska informera den nämnd som har beslutat om insatsen för den enskilde som berörs av en anmälan. detta är det lämpligt att närmare föreskriver i vilken ordning socialnämnden ska informeras om anmälan som gjorts i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. Regeringen vill därutöver med anledning av Föreningen Assistans & Gemenskaps remissyttrande om anmälningsskyldighet påtala har i sitt delbetänkande På den assistans- berättigades uppdrag (SOU 2005:100) föreslagit att tillståndsplikt införs även för insatsen personlig assistans (9 § 2 LSS). Det har rått delade meningar om ifall tillsynsansvaret omfattar assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter. menar att dessa ska omfattas av samma tillsyn som anordnare som beviljats tillstånd, men att tillsynen bör vara mer begränsad. till grund för den remiss, Personlig assistans m.m. åtgärder för ökad kvalitet och trygghet, som regeringen beslutat överlämna till Lagrådet. och mottagare av lex Sarah-anmälningar Förslaget att alla allvarliga missförhållanden eller påtagliga risker för allvarliga missförhållanden ska anmälas till innebär ett viktigt komplement av kunskaper och erfarenheter i myndighetens Lärdom kan dras av tidigare missförhållanden Prop. 2009/10:131 eller risker. Informationen och de åtgärder som vidtagits kan på så sätt spridas till andra liknande verksamheter och förhindra att liknande miss- förhållanden uppstår någon annanstans. Regeringen vill här också hänvisa till det uppdrag som regeringen gett till att bl.a. utarbeta bedömningskriterier för tillsynen utifrån 3 kap. 3 § SoL (S2009/5080/ST). Regeringen anser att det måste råda transparens i tillsynen, dvs. det måste vara tydligt vilka krav som ställs och kan ställas på tillsynsobjekten, t.ex. när det gäller kravet på god kvalitet i verksamheten. Dessa krav bör vara dokumen- terade och kända i förväg i t.ex. bedömningskriterier för tillsynen. Kriterierna är en operationalisering av den lagstiftning och andra normerande dokument m.m. som utgör grunden för tillsynen och som ger möjlighet till en mer enhetlig tillsyn över landet. Enligt regeringens mening bör detta kunna bidra till att bl.a. lex Sarah-anmälningar utreds och bedöms på ett likvärdigt och enhetligt sätt av tillsynsmyndigheten. Regeringens bedömning: Var och en kan rapportera och anmäla missförhållanden anonymt till såväl socialnämnden som Social- styrelsen.