prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Betänkandet är nu föremål för remiss. En sammanfattning av utredningens förslag redo- visas i fördjupningsrutan nedan. Anpassningarna av budgetlagen till en ändrad regeringsform och de övriga ändringar av be- stämmelserna i lagen som det kan finnas skäl att 4.3.4Ett finanspolitiskt råd har inrättats göra bör träda i kraft som ändringarna Som ett led i arbetet med att öka transparensen i finanspolitiken och förbättra möjligheten till extern uppföljning och utvärdering inrättade regeringen ett särskilt finanspolitiskt råd. Rådet ska, med utgångspunkt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen: -Följa upp om de grundläggande målen för finanspolitiken nås samt hur finans- politikens inriktning förhåller sig till dessa mål och till konjunkturutvecklingen, -Bedöma om utvecklingen ligger i linje med god långsiktigt uthållig tillväxt samt leder till långsiktigt hållbar hög sysselsättning, i regeringsformen, dvs. Regeringen avser därför att återkomma till riks- dagen med förslag till ändringar i budgetlagen . Sammanfattning ur betänkandet En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) Lagen om statsbudgeten (budgetlagen) antogs av 1996 och reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. -Granska tydligheten i den ekonomiska vår- budgetlagen var att ge en sammanhållen och klar propositionen och budgetpropositionen, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder, och -Granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna. Rådet består av 8 ledamöter och redovisar sin utvärdering i en årligt återkommande rapport som lämnas till regeringen. efter att rådet presenterat sin rapport hålls en hearing i finansutskott där rådets ordförande presenterar rapporten och finansministern kom- menterar rådets synpunkter. Finansministern och rådets ordförande svarar också på frågor från finansutskottets ledamöter. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) mot bakgrund av det pågående arbetet med en reglering på finansmaktens område och att stärka budgetdisciplinen. Införandet av budget- lagen innebar att ett tydligt regelverk skapades på finansmakten område som på flera sätt har gett förutsättningar för ett mera effektivt beslutsfattande avseende resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. Sam- arbetet mellan och regeringen har förenklats på så sätt att kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen har vidare bidragit till en fasthet i budgetprocessen, som den utformats så att har haft möjlighet att fatta särskilda beslut som avviker från huvud- principerna. Det finns en bred politisk uppslutning kring de värderingar i fråga om betydelsen av god budgetdisciplin och sunda statsfinanser som budgetlagen ger uttryck för. Lagen är nu väl etablerad i det allmänna och det politiska medvetandet. Det är budgetlagen trädde i kraft. Det är naturligt att lagen, som när den infördes var helt ny, behöver ses över mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts och de förändringar som skett. En viktigt steg i att strama upp budgetprocessen var att det i budgetlagen infördes bestämmelser om ett tak för statens utgifter (utgiftstak). är det dessutom obligatoriskt för regeringen att lämna förslag till om ett utgiftstak. Utredningen har i en rapport föreslagit att ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmålet) blir obliga- toriskt. Sammantaget innebär detta betydelse- fulla förstärkningar av det finanspolitiska ram- verket. Grundläggande bestämmelser om befogenhets- fördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område finns i 9 kap. regerings- formen (RF). Budgetlagen utgör en komple- ment till dessa bestämmelser. Regeringen har som ett led i en övergripande översyn av grundlagen i en proposition föreslagit vissa ändringar i 9 kap. RF (prop. 2009/10:80). Översynen har lett till att bestämmelserna i kapitlet delvis har fått en annan ordningsföljd. Vissa uttryckssätt har tagits bort eller ersatts med andra. Bestämmelserna har också delvis fått ett annat innehåll än de som gäller. Regeringen har föreslagit att ändringarna i RF träder i kraft . Förslaget till ändrad RF medför behov av följdändringar i budgetlagen. Budgetlagens bestämmelser har utformats för att utgöra en rimlig avvägning mellan fasthet i budgetprocessen och behovet av flexibilitet i denna. Behovet av flexibilitet tillgodoses bl.a. genom vissa bestämmelser som ger rätt att besluta om annat än det som lagens huvudregler föreskriver. Erfarenheterna tyder på att den avvägning som gjorts mellan dessa intressen i huvudsak har fungerat väl sedan lagen infördes. Likväl har det riktats kritik mot hur vissa bestämmelser har tillämpats. Kritiken gäller bl.a. tillämpningen av principen om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget, den s.k. bruttoprincipen. Avstegen har bl.a. ansetts beskära möjlighet att utöva sin finansmakt. I första hand synes dock kritikerna ha gjort gällande att avsteg från bruttoredovisning har skett i syfte att kringgå den restriktion som utgiftstaket utgör. har betonat vikten av att bruttoprincipen upprätthålls när det gäller inkomster från betungande avgifter.26 Trots detta har det kommit att bli vanligare att just sådana avgiftsinkomster specialdestineras till en viss verksamhet än att de redovisas mot inkomsttitel. När inkomster specialdestineras till en verksamhet redovisas de antingen vid sidan av statens budget eller netto under anslag. Enligt utredningens mening kan det i många fall finnas goda skäl att besluta om specialdestination av avgiftsinkomster. För att uppnå en mera enhetlig tillämpning och för att undvika att sådana beslut fattas i syfte att kringgå utgiftstaket föreslår utredningen riktlinjer för när specialdestination av betungande avgifter ska kunna komma i fråga. En förutsättning bör t.ex. vara att utgiftstaket tekniskt justeras vid omläggningar av betungande avgifter så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. Ett annat avsteg från bruttoredovisning på budgeten som uppmärksammats i den politiska debatten är att regeringen och i vissa fall har beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras mot en skattskyldigs skattekonto. Därmed uppkommer nettobudgetering på budgetens inkomstsida. Detta har tidigare före- kommit i stor omfattning för främst syssel- sättningsfrämjande åtgärder samt för energi- och miljöinvesteringar. Utredningen förslår därför att det i budgetlagen införs en ny bestämmelse om att utgifter inte får redovisas mot inkomsttitel. En sådan bestämmelse hindrar dock inte att genom särskild lag beslutar att krediteringar av skattekonton ska ske. Utredningen föreslår därför att riktlinjer ska läggas fast för när finansiering av utgifter genom krediteringar av skattekonto kan komma i fråga. Regeringen bör också, enligt utredningens mening, åläggas att för lämna en redovisning av skatteutgifter. Ytterligare ett avsteg från bruttoprincipen som uppmärksammats i debatten var när det beslutades att extra utdelningar från statliga företag skulle tillföras ett konto i Riksgälds- kontoret i syfte att underlätta kapital- omstruktureringar i den statliga företagssfären. De medel som tillförts kontot skulle special- 26 Avgifter som innebär ett ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden. destineras för insatser i av staten hel- och delägda företag. Utredningen anser att när ett av staten ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott bör medel för ändamålet anvisas på ett anslag och förslår att en ny bestämmelse införs i budgetlagen om detta. bör dock ha en möjlighet att besluta om annan finansiering. I några avseenden återspeglar inte längre bestämmelserna i budgetlagen den utveckling som skett i den praktiska tillämpningen. Som en anpassning till utvecklingen behöver därför en del ändringar i lagen göras. Den nuvarande budgetlagen föreskriver t.ex. att anslagstyperna obetecknat anslag, reser- vationsanslag och ramanslag ska användas när anslag anvisas till angivna ändamål. I praktiken är det emellertid endast ramanslaget som används. Som en anpassning till den praxis som utvecklats föreslår utredningen att reservationsanslaget och det obetecknade anslaget slopas. Utredningen föreslår vidare att villkoren för ramanslaget stramas upp bl.a. så att möjligheten till anslagssparande begränsas till högst av anvisat anslag. inhämtar regeringen från ett bemyndigande som innebär att ett ramanslag, med undantag av anslag anvisade för för- valtningsändamål, får överskridas om ett riks- dagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom utgiftstaket. Utredningen föreslår att detta bemyndigande nu tas in i lagen. Vidare föreslår utredningen vissa förändringar när det gäller grunderna för redovisning av inkomster och utgifter mot inkomsttitel och anslag. Bestämmelserna ändras så att för- valtningsutgifter ska redovisas det år som kostnaderna hänför sig till, och att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas intäktsmässigt. Detta motsvarar i huvudsak den praxis som etablerats med stöd av beslut. Även om erfarenheterna har visat att budgetlagen har bidragit till en fasthet i budgetprocessen kan det finnas behov av att göra vissa förenklingar i regelverket. Ut- redningen har t.ex. funnit att hanteringen av små beställningsbemyndiganden varit alltför admi- nistrativt betungande. Enligt utredningens mening skulle antalet bemyndiganden begränsas, och därmed den administrativa bördan lättas, om regeringen i lagen ges ett bemyndigande att besluta om åtaganden som uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst . Utredningen lämnar därför ett föreslag med en sådan innebörd. Enligt budgetlagen får regeringen besluta att sälja fast egendom om värdet av egendomen inte överstiger och om staten inte alls eller endast i ringa utsträckning behöver egendomen och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Regeringen får dock besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Sedan budgetlagens tillkomst har en kraftig prisutveckling skett på fastighetsmarknaden. Som en anpassning till denna prisutveckling föreslår utredningen att beloppsgränsen höjs till . Höjningen är enligt utredningens mening, inte större än att intresse av insyn i de viktigare försäljningsärendena ändå kan upprätthållas. Vid tillämpningen av bestämmelsen om försäljning till kommuner har det visat sig vara oklart vad begreppet samhällsbyggnadsändamål innebär. För att undanröja dessa oklarheter föreslås i stället att försäljning till en kommun ska kunna ske om egendomen är av väsentlig betydelse för utvecklingen i kommunen på lång sikt. Bestämmelser på nya områden Utredningen har vidare identifierat ett antal områden där det nu saknas en reglering, men där det finns skäl att införa bestämmelser i budgetlagen. Den nuvarande budgetlagen innehåller flera bestämmelser som reglerar regeringens befogen- het att överlåta egendom. Däremot saknas helt bestämmelser om regeringens befogenhet att förvärva egendom. Ett behov av en sådan reglering får emellertid anses ha uppkommit när det gäller förvärv av aktier och andelar i företag. Enligt uttalanden från behövs alltid medgivande för att staten ska kunna förvärva aktier eller bilda ett aktiebolag. Detta synsätt har tillämpats även när det gäller obetydliga belopp och vederlagsfria förvärv. Utredningen förslår nu att en ny bestämmelse införs i lagen om att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringens befogenhet att förvärva aktier som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva bör också läggas fast i lagen. Staten ställer ut garantier och ger lån till andra rättssubjekt än staten. Garantierna och lånen avser sammantagna mycket stora belopp. I regeringsformen och i budgetlagen finns bestämmelser om regeringens befogenheter att ställa ut garantier. Såväl lånen som garantierna är förknippade med inte obetydliga risker för förluster. Trots att riskerna för förluster ofta är desamma vid utlåning som då garantier ställs ut saknas det bestämmelser om utlåning som motsvarar bestämmelserna om garantier. Utredningen föreslår att en sådan reglering införs i budgetlagen och att bestämmelserna för garantiverksamheten och för utlåningsverksamheten får ett likartat innehåll. Utredningens förslag syftar till att utlåning och garantier ska få en lika noggrann budgetprövning som stöd finansierade med anslag. Utredningen föreslår att lån där den förväntade förlusten är låg ska få finansieras med lån i Riksgälds- kontoret. Vidare innebär den föreslagna regleringen att en ränta eller avgift ska tas ut för ett lån eller en garanti som motsvarar den förväntande kostnaden för lånet eller åtagandet. kan dock besluta att en ränta eller avgift inte ska tas ut eller att räntans storlek ska vara en annan än den som anges i lagen. Den del av räntan eller avgiften som avser förväntad förlust bör föras till konton i . De medel som tillförts kontona bör användas för att täcka konstaterade förluster vid statens garanti- och långivning. är bestämmelserna i budget- lagen om årsredovisningen för staten kort- fattade. Regeringen beslutar själv närmare om årsredovisningens innehåll, vilka verksamheter den ska omfatta och hur resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ställas upp. har påtalat att den anser det olämpligt att regeringen på detta sätt själv kan besluta om hur den egna redovisningen till ska utformas. Utredningen föreslår därför att vissa grund- läggande bestämmelser införs i budgetlagen om innehållet i årsredovisningen för staten. Vid behandlingen av regeringens proposition om budgetlagen tog konstitutions- utskottet upp frågan om huruvida vissa av de föreslagna bestämmelserna borde placeras i budgetlagen eller riksdagsordningen. Kon- stitutionsutskottet ansåg att vissa bestämmelser i den föreslagna budgetlagen påverkade formerna för handlade och att det var olämpligt att budgetlagen innehöll bestämmelser som direkt riktade sig till . Utredningen har så långt det varit möjligt beaktat dessa synpunkter och föreslår att aktuella be- stämmelser formuleras om så att de riktar sig till regeringen, och inte som tidigare till . De föreslagna ändringarna är så omfattande att de motiverar att en ny lag införs. Lagen om statsbudgeten har kommit att i dagligt tal benämnas budgetlagen. Ut- redningen anser att den nya lagen bör införas och att den ges namnet budgetlag. Den nya lagen kommer att innehålla närmare 70 paragrafer och utredningen har därför funnit skäl att dela in lagen i kapitel. Utredningen föreslår vidare att budgetlagen inte bara ska omfatta tidigare bestämmelser i lagen om statsbudgeten, utan också bestämmelserna i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Den nya lagen bör träda i kraft . 5 Uppföljning av sysselsättningspolitiken Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen som ska öka. Läget på arbetsmarknaden är allvarligt, men det finns nu tydliga tecken på att krisen varken blir lika djup eller långvarig som bedömdes i budgetpropositionen . Regeringen bedömer att sysselsättningen börjar öka igen , som arbetslösheten börjar falla. Vändningen kommer således ungefär än vad som tidigare bedömdes. Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift under lågkonjunkturen är att motverka att krisen får långvariga effekter på arbets- marknaden. Den långsiktiga sysselsätt- ningspolitiken har därför kompletterats med i huvudsak tillfälliga åtgärder som stimulerar efterfrågan, dämpar sysselsättningsfallet och motverkar en varaktigt hög arbetslöshet. Regeringen bedömer att det inte finns något behov av ytterligare stora stabili- seringsåtgärder. Det är dock motiverat med vissa insatser för att underbygga åter- hämtningen och fånga upp dem som står längst från arbetsmarknaden. Regeringen bedömer att den förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig. Politikens inriktning ligger därmed fast. 5.1Högre sysselsättning leder till ökad välfärd Den ekonomiska politiken ska bidra till en så hög välfärd som möjligt, som välfärden ska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Den bidrar till högre välfärd genom åtgärder som leder till att människors kunskaper, kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt. Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt, dvs. det är den varaktiga sysselsättningen som ska öka. Något förenklat finns det två över- gripande skäl till varför sysselsättningspolitiken kan bidra till högre välfärd för alla: den under- lättar finansieringen av den offentliga sektorn och den minskar utanförskapet. Den offentliga sektorns finansiering kräver en hög sysselsättningsnivå En generös och offentligt finansierad välfärd kräver att en stor andel av befolkningen arbetar, eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skatte- basen i ekonomin.27 När fler arbetar frigörs dessutom resurser i den offentliga sektorn efter- som utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning och ekonomiskt bistånd (socialbidrag) minskar. Detta skapar i sin tur utrymme för att förbättra kvaliteten i exempelvis skolan eller äldre- 27 Det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn. Det totala antalet timmar kan öka dels genom att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar fler timmar. omsorgen och bidrar till att skatteuttaget kan minskas. Eftersom alla i samhället drar nytta av de tjänster som den offentliga sektorn tillhanda- håller, så som rättsväsende, infrastruktur, barn- omsorg, utbildning och olika försäkringar vid inkomstbortfall, är det viktigt att så många som möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till för- sörjningen upprätthålls också viljan hos med- borgarna att bidra till den gemensamma sektorns finansiering. Argumentet att många ska bidra till finansie- ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas som att andra aktiviteter än arbete är utan värde för individen eller samhället i stort. Två uppen- bara exempel är utbildning och att ta hand om barn. Även om de allra flesta människor värderar offentlig välfärd positivt, värderar de också möj- ligheterna att kunna anpassa hur mycket de vill arbeta beroende på vilken fas i livet de befinner sig i. Men ju större omfattning på den offentliga välfärden som efterfrågas, desto större blir också kraven på att delta i arbetslivet. Dessutom kommer den demografiska utveck- lingen med en större andel äldre att medföra en ökad belastning på de offentliga finanserna, bl.a. genom att kostnaderna för äldreomsorg och sjukvård ökar. För att nivån på den offentligt finansierade välfärden ska kunna upprätthållas utan höjd skatt på arbetsinkomster (eller andra skatter) är det därför nödvändigt att det totala antalet arbetade timmar ökar.28 Utanförskapet är det andra viktiga skälet Det omfattande utanförskapet indikerar att betydligt fler än de som räknas som arbetslösa kan ha arbetsmarknadsrelaterade problem. Utanförskapet är kostsamt för samhället, efter- som värdefull produktion och skatteintäkter går förlorade när arbetskraften inte tas i anspråk. För de personer som drabbas tillkommer kostnader i form av risk för ohälsa, brist på gemenskap och den stress som kan vara förknippad med att sakna ett arbete. Att försörja sig själv skapar också ökade möjligheter för enskilda och famil- jer att bestämma över den egna vardagen. 28 Sambandet mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och hållbarheten i de offentliga finanserna diskuteras närmare i avsnitt 12. varaktigt högre sysselsättning genom ett minskat utanförskap leder därför till ökad välfärd. Ett ramverk för sysselsättningspolitiken Det finns många vägar att gå för att varaktigt öka sysselsättningen. För att bedöma vilka åtgärder som är prioriterade eller rimliga att vidta är det viktigt att ha ett väl underbyggt beslutsunderlag. Regeringen måste ha kunskap om vilka de väsentliga problemen på arbetsmarknaden är som bidrar till att hålla ner den varaktiga sysselsättningen. Dessutom behövs information om vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på bästa sätt. Därtill är det viktigt att veta huruvida de åtgärder som regeringen har genom- fört är framgångsrika eller om politikens inriktning behöver läggas om. Regeringen anser att prioriteringar inom sysselsättningspolitiken ska bygga på en grundlig analys av dessa frågeställningar. Därför har regeringen utvecklat ett ramverk för sysselsätt- ningspolitiken som syftar till att politiken på ett så effektivt sätt som möjligt ska bidra till varak- tigt högre sysselsättning och därmed högre väl- färd. Centrala delar i arbetet med ramverket är att diskutera målen för sysselsättningspolitiken och att skapa indikatorer som tidigt identifierar väsentliga problem på arbetsmarknaden och som kan användas för att följa upp om politiken har avsedd effekt. Regeringen bedömer att en politik för en var- aktigt högre sysselsättning kräver ett brett åt- gärdsprogram som minskar såväl arbetslösheten som sjukfrånvaron och som ökar arbetskrafts- deltagandet. Det är också nödvändigt med åtgär- der som speciellt ökar sysselsättningen bland unga, äldre, utrikes födda, personer med funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga och personer med kort utbildning. Regeringens långsiktiga sysselsättningspolitik fokuserar på åtgärder som stärker utbudet av arbetskraft. Erfarenheterna visar att det är utbudet av arbetskraft som bestämmer sysselsättningen. Men det är också viktigt att komplettera åtgärder som stärker utbudet med åtgärder som ökar efterfrågan på personer med en svag förankring på arbetsmarknaden. Regeringens krisstrategi är att värna jobben genom åtgärder som både dämpar fallet i syssel- sättning och motverkar att arbetslösheten biter sig fast på höga nivåer. En uppföljning av sysselsättningspolitiken används i detta avsnitt för att följa upp regeringens sysselsättnings- politik. Utvecklingen på arbetsmarknaden redo- visas i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 beskrivs de strategier regeringen valt för att öka den varaktiga sysselsättningen och för att motverka den ekonomiska krisens negativa effekter på den varaktiga sysselsättningen. I avsnittet beskrivs även hur arbetsmarknadspolitiska program ska anpassas när arbetsmarknaden börjar återhämta sig från krisen. I avsnitt 5.4 presenteras indikatorer som beskriver om de åtgärder regeringen vidtagit faktiskt bidrar till varaktigt högre sysselsättning. I avsnitt 5.5 redogörs för de åtgärder regeringen aviserar i denna proposition. I avsnitt 5.6 redovisas hur arbetet med att varaktigt öka sysselsättningen kan fortsätta. I ett appendix till detta avsnitt redovisas regeringens slutsatser gällande målen för sysselsättningspolitiken samt de satsningar på arbetsmarknadsstatistiken som regeringen gjort. I detta avsnitt fokuseras på utvecklingen på arbetsmarknaden sedan den djupa lågkonjunk- turen inleddes . Avsnitt 5.2.1 inleder med en analys av de konsekvenser som den ekonomiska krisen haft på aggregerad nivå. I avsnittet diskuteras konsekvenserna av långvarigt hög arbetslöshet och hur krisen har drabbat olika yrkesgrupper och regioner. I avsnitt 5.2.2 analy- seras hur krisen har påverkat grupper med en svag förankring på arbetsmarknaden och i avsnitt 5.2.3 analyseras hur arbetskraftsefterfrågan har förändrats. 5.2.1Allvarligt läge på arbetsmarknaden men en vändning i sikte till och med ut- vecklades arbetsmarknaden mycket positivt.29