prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Lagen bör därför innehålla de grundläggande reglerna om uppgiftslämnande, medan kompletterande regler liksom nu kan finnas i förordning. Bindande åtaganden om att lämna uppgifter Den nya lagens bestämmelse om utlämnande av uppgifter till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer bör omfatta folkrättsligt bindande åtaganden om att lämna viss information till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation. I promemorian diskuteras huruvida denna bestämmelse ska möjliggöra utlämnande av uppgifter oberoende av vem som har ingått de internationella överenskommelserna, mot bak- grund av att , efter bemyndigande från regeringen, har ingått bilaterala avtal om polisiärt samarbete med vissa stater. Regeln om uppgiftslämnande till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organi- sation bör i likhet med gällande lagstiftning och i enlighet med vad som föreslås i promemorian endast omfatta internationella åtaganden som har godkänts av . Informationsutbyte med polis- och åklagarmyndigheter m.m. på begäran Det förhållandet att uppgiftslämnande till utländska polis- och åklagar- myndigheter sker frekvent talar enligt promemorian för att man bör reglera detta direkt i lagen, i stället för att som ha ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om utlämnande. bedömningen att den sekretessbrytande regeln för informationsutbyte på begäran av utländska polis- och åklagarmyndigheter bör finnas i lag. Förutsättningen för att lämna uppgifter till utländska brottsbekämpande myndigheter eller organisationer bör vara att uppgifterna behövs för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. utlämnandet vara förenligt med svenska intressen. har förbundit sig att på begäran lämna vissa uppgifter till andra stater som är anslutna till Europol. Det följer således redan av den före- slagna regeln om folkrättsligt bindande åtaganden att information kan lämnas på begäran av en sådan stat, men en tydlig reglering av vilken det framgår att uppgifter alltid får lämnas till stater som tillhör Europol, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, underlättar för tillämparen. ringen bör också omfatta uppgiftslämnandet till själva organisationen. har även förbundit sig att inom ramen för lämna andra stater bistånd med information, men dessa åtaganden är inte lika långtgå- ende som när det gäller åtagandena i förhållande till stater som är med- lemmar i Europol. Likaså har förbundit sig att lämna viss infor- mation till i dess egenskap av samarbetsorganisation. lagen bör därför ge utrymme för att uppgifter kan lämnas både till en annan stat som är medlem i och till organisationen som sådan. Bestämmelsen bör utformas så att det direkt framgår att personuppgif- ter får lämnas till polis- och åklagarmyndigheter i stater som är anslutna Därmed täcks även motsvarande uppgiftslämnande till stater som ingår i Europol, eftersom staterna inom EU är medlemmar i båda. Vidare bör utlämnande få ske till båda organisationerna. Frågor om Prümsamarbetet behandlas närmare i avsnitt 15. Ett flertal konventioner och andra internationella överenskommelser som rör brottsbekämpning och som har undertecknat, innehåller be- stämmelser om spontant uppgiftslämnande. I den mån sådana bestäm- melser hänvisar till nationell rätt betraktas de inte som obligatoriska I promemorian lämnas ett flertal exempel på sådana åtagan- den (Ds 2007:43 s. 250). Det finns emellertid även överenskommelser som ålägger svenska myndigheter en uttrycklig skyldighet att, utan före- gående begäran, informera en annan stat om uppgifter som den kan ha nytta av i sin brottsbekämpning. I de fallen förutsätts den svenska myn- digheten, om den har tillgång till information som bedöms ha betydelse för den andra statens brottsbekämpning, självmant kontakta sin motsva- righet i en annan stat. Prümrådsbeslutet innehåller sådana bestämmelser. Den nya lagen måste ge utrymme för att den svenska polisen spontant lämnar ut information till en annan stats brottsbekämpande myndighet, om informationen är värdefull för den statens brottsbekämpning. exempel kan nämnas information om nya tillvägagångssätt vid allvarlig gränsöverskridande brottslighet eller upplysningar om konkreta brott. 2009/10:85 Om uppgifter lämnas spontant kan informationen som regel förses med villkor att den mottagande staten bara får använda den på visst sätt eller för visst ändamål. Ett sådant villkor, som är bindande för mottagaren, kan underlätta informationsutbytet i enskilda fall. Ett villkor angående användningen kan bl.a. skydda mot att uppgifterna sprids vidare och utgör därför ett integritetsskydd för den enskilde. Uppgifter bör alltså även i fortsättningen kunna lämnas till en utländsk polis- eller åklagarmyndighet, eller till eller Europol, utan före- Det enda krav som bör ställas i den nya lagen, utöver att uppgifterna ska behövas i mottagarens brottsbekämpning, är att upp- giftslämnandet ska vara förenligt med svenska intressen. Utlämnande till utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst Internationellt informations- och erfarenhetsutbyte utgör en viktig del av Den brottslighet som Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och avslöja är nämligen i många fall gränsöver- skridande till sin natur. Terrorism bedrivs t.ex. ofta av terrornätverk med omfattande internationella förgreningar. Spioneri och andra brott mot rikets säkerhet har av naturliga skäl normalt utländska kopplingar. som utbyte av underrättelseinformation är en viktig förutsättning för Säkerhetspolisens arbete, bör uppgifter i samma utsträckning som nu kunna lämnas till en utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst, om det är förenligt med svenska intressen. Bestämmelsen om detta bör tas in i den nya lagen i stället för i förordning, eftersom det är fråga om frekvent Någon annan begränsning än att utlämnandet ska vara förenligt med svenska intressen bör inte uppställas för dessa fall. Utlämnande i andra fall Uppgifter kan även lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation efter en sekretessprövning enligt 8 kap. 3 § offentlighets- Det kan t.ex. vara fråga om uppgiftslämnande till någon annan mottagare än de som anges i lagen eller utlämnande för något annat ändamål. Det bör tydliggöras i lagen att regeringen har möjlighet att meddela sekretessbrytande föreskrifter om utlämnande av uppgifter för andra ändamål eller till andra utländska mottagare än de som angetts i det före- Överföring av uppgifter till tredjeland Vid utlämnande av personuppgifter till utlandet måste polisen också göra en bedömning av om reglerna i personuppgiftslagen hindrar utlämnande. Enligt 33 § personuppgiftslagen (1998:204) är det förbjudet att föra över personuppgifter till tredjeland, dvs. ett land utanför Europeiska unionen och EES-området, om landet inte har en adekvat nivå för skydd av per- Trots förbudet i 33 § är det enligt 34 § tillåtet att under vissa förutsättningar föra över uppgifter till tredjeland, bl.a. om den regi- strerade ger sitt samtycke till överföringen. I avsnitt 6.4.2 föreslås att Prop. 2009/10:85 reglerna i personuppgiftslagen om överföring av uppgifter till tredjeland även fortsättningsvis ska tillämpas på polisens personuppgiftsbehandling i den brottsbekämpande verksamheten. De stater som tillhör Europol har samtliga tillträtt dataskyddskonven- tionen, vilket innebär att reglerna i 33 § personuppgiftslagen inte hindrar överföring av personuppgifter (34 § andra stycket personuppgiftslagen). Motsvarande gäller organisationen . När det gäller stater som enbart är anslutna till har vissa av dessa också tillträtt dataskyddskonventionen och har således en data- skyddsnivå som medger överföring av personuppgifter utan någon sär- skild bedömning. Även många andra stater har i och för sig en tillräcklig dataskyddsnivå, men det kräver en bedömning i det enskilda fallet. Inter- pol som organisation anses också uppfylla kraven på tillräcklig data- skyddsnivå. Uppgiftslämnande till en polis- eller åklagarmyndighet i en annan stat som enbart är medlem i förutsätter alltså en noggrannare be- dömning, eftersom den utlämnande myndigheten då utöver att bedöma om det ligger i svenskt intresse att lämna uppgiften alltid måste avgöra om den andra staten har en tillräcklig dataskyddsnivå för att överföring av personuppgifter ska vara tillåten enligt personuppgiftslagen. 14 Bevarande och gallring 14.1Allmänt om bevarande och gallring Regeringens förslag: Personuppgifter får inte bevaras än vad som behövs för något eller några av de i lagen angivna ändamålen. Denna generella bestämmelse om längsta tid för beva- rande ska kompletteras med bestämmelser som anger tidpunkter för när uppgifter senast måste gallras eller inte längre får behandlas i den brottsbekämpande verksamheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter trots bestämmel- ser om gallring får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskap- liga ändamål. Vidare kan regeringen, för vissa kategorier av uppgifter, meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras än vad som anges i lagen. Regeringens bedömning: Personuppgifter som inte längre får be- handlas för brottsbekämpande ändamål och som bevaras automatiserat för arkivändamål bör avskiljas. Utredningens förslag överensstämmer delvis med promemorians. I de fall där inga särskilda gallringsregler gäller ska enligt utredningen gall- ring ske om personuppgifterna inte längre behövs för ändamålet med be- handlingen. Personuppgifter får dock bevaras längre för historiska, sta- tistiska och vetenskapliga ändamål. Bestämmelserna om gallring föreslås inte vara tillämpliga på uppgifter i förundersökningar. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredning- ens förslag eller inte haft någon invändning mot det. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Promemorian har dock inte föreslagit någon uttrycklig bestämmelse om att uppgifter aldrig får bevaras längre än vad som behövs för något eller några av lagens ändamål. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna ställer sig bakom promemorians förslag eller har inget att invända mot det. Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig dock inte särskilt angående bevarande och gallring. Några remissinstanser, däribland , Eko- brottsmyndigheten och , anser att bestämmelserna är komplicerade och svårtillgängliga och efterlyser förenklingar. Enligt kommer det att vara både praktiskt och tekniskt svårt att tillämpa den föreslagna mängden gallringsregler. Styrelsen anser vidare att gallringsbestämmelserna i vissa fall är för snävt tilltagna. Sty- relsen framhåller att polisen har ett eget intresse av att gallra sådan information som inte längre behövs, eftersom överskott av infor- mation ger svårigheter att hitta rätt information och är belastande för informations- och analysarbetet. framhåller att styrelsen gör bedömningen att utgall- rade uppgifter torde kunna föras över till ett digitalt arkiv och där be- handlas för de ändamål som anges i arkivlagen (1990:782) samt gallras enligt bestämmelserna där. Styrelsen, liksom Datainspektionen och , anser att frågan om förutsättningarna för digital arkive- ring av uppgifter och vad som ska gälla för behandlingen av sådana upp- gifter bör klargöras i den fortsatta beredningen. Datainspektionen anser att den föreslagna regleringen av bevarande och gallring inte uppfyller kraven i artikel 5 e i dataskyddskonventionen. Enligt inspektionens bedömning krävs enligt konventionen antingen ett generellt lagstadgande av innebörd att uppgifter ska gallras när de inte längre behövs för det ändamål för vilket de samlades in eller att en be- hovsprövning görs på förhand genom meddelande av mer preciserade gallringsbestämmelser. Datainspektionen anser inte att de föreslagna gallringsbestämmelserna eller bestämmelserna om längsta tid för beva- rande i den brottsbekämpande verksamheten är tillräckligt preciserade. Bestämmelserna medför enligt Datainspektionen att samma fasta tider ska tillämpas beträffande situationer i vilka polisen måste anses ha vitt skilda behov av att bevara uppgifterna. Inspektionen hänvisar bl.a. till artikel 7:1 andra stycket i rekommendation No. R (87) 15 om användning av personuppgifter inom polissektorn, där det anges att behovet av bevarande av personuppgifter bör övervägas utifrån olika kriterier, bl.a. behovet av att bevara uppgifter i ljuset av utgången i ett ärende; ett slutligt domstolsutslag; särskilt ett frikännande; upprättelse; avtjänat straff; benådning; den registrerades ålder och skilda kategorier av data. Sammantaget anser Datainspektionen att den föreslagna regle- ringen inte bör ligga till grund för lagstiftning. godtar inte promemorians antagande att det ligger i den registrerades intresse att personuppgifter gallras. Integritetskänsliga upp- gifter bör i stället skyddas och integritetsintrång motverkas genom be- stämmelser om sekretess och om att uppgifterna inte görs tillgängliga. Enligt bör arkivlagens regler gälla så att gallring kan ske när uppgifterna inte behövs i verksamheten och behovet av insyn avtagit. möjliggör för att i samarbete med myndigheten föreskriva om gallring och säkerställa en rationell arkivhantering och bevarande av uppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. går den föreslagna lagstiftningen bara delvis på den av myn- digheten förordade linjen. framhåller att det är viktigt att regeringen utnyttjar möjligheten att bemyndiga att meddela föreskrifter om att uppgifter, som enligt lagen ska gallras, får bevaras för Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänt om bevarande och gallring När stora mängder uppgifter om enskilda personer samlas hos myndig- heter uppstår oundvikligen integritetsrisker, i synnerhet som dagens tek- nik tillåter att avancerade sammanställningar av information görs på ett En metod att minska integritetskänsligheten är att se till att uppgifter som inte längre behövs för en myndighets verksamhet avlägs- nas från myndighetens databaser eller register. För att uppnå detta krävs bestämmelser om gallring av uppgifter eller bestämmelser som föreskri- ver begränsningar i möjligheten att behandla uppgifterna i myndighetens Med gallring avses att handlingar eller uppgifter sorteras ut och för- När det gäller gallring av elektroniska upptagningar innebär detta normalt att viss information raderas från databäraren, dvs. Den egentliga informationen som finns på ett elektroniskt medium behöver dock inte förstöras för att det ska vara fråga om gallring i traditionell mening. Material kan gallras genom att den elektroniskt lagrade informationen överförs till en pappersutskrift, varefter den rade- ras från det elektroniska mediet. Vid utformningen av gallringsbestämmelser måste det beaktas att vissa uppgifter behöver bevaras för framtiden för att offentlighetsprincipen inte ska bli verkningslös. Uppgifter får i princip aldrig gallras i sådan omfatt- ning att det äventyrar arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre huvudändamålen med arkivverksamheten. genomförd gallring måste arkiven kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättsskipningens och förvaltningens behov samt Det går alltså inte att undantagslöst föreskriva att samt- liga uppgifter ska gallras när de inte längre behövs för verksamheten. Tvärtom behövs en avvägning mellan integritets- och offentlighetsintres- Detta är viktigt inte minst i då mängder av uppgifter endast finns i elektronisk form. Att utplåna samtliga uppgifter i ett dataregister eller ett ärendehanteringssystem kan omöjliggöra en senare rekonstruk- tion av ett händelseförlopp. föreskrivs i 2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar ska med- delas i lag. Bestämmelser om bevarande och gallring finns framför allt i arkivlagen (1990:782) men även i författningar som reglerar behandling Handlingsoffentligheten bärs upp av arkivsystemet som innebär att allmänna handlingar ska bevaras i arkiv. Enligt 3 § arkivlagen ska myn- digheters arkiv bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rätts- skipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Allmänna hand- lingar får enligt 10 § samma lag gallras, men vid gallringen ska det be- aktas att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 §. Enligt 14 § arkivförordningen (1991:446) får statliga myndigheter gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrif- ter eller beslut av , eller enligt särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning. Arkivlagens utgångspunkt är att allmänna hand- lingar ska bevaras. Syftet med arkivering är att spegla verksamheten som den såg ut. Helst ska inget förändras. Att uppgifter arkiverats hindrar inte att uppgifterna på samma sätt som tidigare är sökbara och tillgängliga i verksamheten. Gallring enligt föreskrifter görs för att begränsa arkivens omfattning och för att arkiven inte ska tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde, dvs. gallring görs av både ekonomiska skäl och hanteringsskäl. Gallring görs även för att skydda den enskildes integritet. Sådana före- skrifter finns vanligtvis i de författningar som reglerar myndigheters personuppgiftsbehandling, s.k. registerförfattningar. Som gallring räknas enligt föreskrifter förstöring av all- männa handlingar och uppgifter i allmänna handlingar (se t.ex. 2 kap. 1 § RAFS 2003:3). All överföring av uppgifter som medför informations- förluster för användaren betraktas därmed också som gallring. Överfö- ring till annan databärare räknas enligt som gallring om över- föringen medför: förlust av sökmöjligheter, eller förlust av möjlighet att fastställa informationens autenticitet. Offentlighets- och sekretesskommittén gav i betänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97 s. 73) en liknande be- skrivning av gallring i elektronisk miljö. Gallringsbestämmelserna i den nya lagen bör syfta till att skydda den personliga integriteten för de personer vilkas uppgifter behandlas auto- matiserat. När information överförs från elektronisk form till pappers- form måste detta skydd anses ha uppnåtts och uppgifterna anses gallrade. Varje mindre förändring av den elektroniskt lagrade informationen, t.ex. ändrade sökmöjligheter, kan emellertid inte anses utgöra gallring enligt den nya lagen. Uppgifter kan inte heller anses gallrade enbart genom att de överförts till ett annat datamedium för digital arkivering, eftersom uppgifterna då fortfarande kan bli föremål för olika slag av sammanställ- ningar. Innebörden av de gallringsbestämmelser som föreslås bör vara att uppgifter inte längre ska vara digitalt åtkomliga i verksamheten efter utförd gallring. Uppgifter bör anses gallrade även om de fortfarande förekommer i säkerhetskopierat material eftersom det, som konstateras i betänkandet Säkerhetskopiors rättsliga status, kan vara svårt att åstad- komma att information tas bort i såväl verksamhets- som säkerhetskopiemiljön (SOU 2009:5 s. 143). Innebörden av gallring berörs även nedan i avsnittet om digital arkivering. I personuppgiftslagen (1998:204) saknas uttryckliga regler om gallring. 2009/10:85 Däremot anges i 9 § första stycket i personuppgiftslagen att personupp- gifter inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. anges i 8 § andra stycket personuppgiftslagen att myndigheternas bevarande av allmänna handlingar inte hindras av lagen. Personuppgiftslagens reglering innebär alltså i den meningen en prioritering av intresset att bevara allmänna handlingar framför integritetsskyddsintresset. En sådan ordning medges också genom punkt 72 i ingressen till dataskyddsdirektivet, som anger att direktivet gör det möjligt att vid genomförandet av bestämmelserna i direktivet ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Polisdatalagen (1998:622) innehåller flera olika slag av bestämmelser om bevarande och gallring. I 13 § polisdatalagen föreskrivs att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål ska gallras om inte annat anges i lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål. För de särskilda register som förs med stöd av lagen gäller särskilda gallringsfrister. Lagens bestämmelser om gallring gäller inte uppgifter i förundersökningar. Förundersökningar ska i stället bevaras och gallras i den utsträckning som följer av arkivla- gen. För de register som förs med stöd av övergångsbestämmelserna till polisdatalagen gäller 12 § i den upphävda datalagen och, i förekomman- de fall, de särskilda gallringsfrister för respektive register som beslutats av Datainspektionen. Hur bör regleringen av bevarande och gallring utformas? Om inga särskilda gallringsbestämmelser föreslås i lagen kommer arkiv- lagens huvudregel om bevarande att gälla. De bestämmelser om gallring som finns i eller följer av arkivlagen anger när gallring får ske och framtvingar alltså inte gallring. När sådana gallringsbestämmelser med- delas är det intresset av offentlighet och insyn som styr frågan om gall- ring. Arkivlagens bestämmelser om bevarande och gallring syftar således inte till att tillgodose integritetsskyddsintressen. I polisens brottsbekämpande verksamhet behandlas en stor mängd per- sonuppgifter automatiserat. Som nämnts finns det vid sådan behand- ling helt andra möjligheter att söka och sammanställa information än när uppgifter behandlas i pappersbaserade system. Detta ökar typiskt sett risken för integritetsintrång. Sekretessbestämmelser och bestämmelser om begränsningar i tillgången till uppgifter kan inte, som hävdar, fullt ut tillgodose integritetsskyddet och ersätta bestämmelser om bevarande och gallring i polisens brottsbekämpande verksamhet. Det bör således finnas regler om bevarande och gallring i den nya lagen. Vid utformningen av sådana bestämmelser bör dock vägas in vilka övriga integritetsskyddande bestämmelser som är tillämpliga, t.ex. begräns- ningar i fråga om behandling och tillgång till uppgifter. Vidare måste en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av skydd för den personliga integriteten och å andra sidan intresset av offentlighet och insyn i myn- Som framhåller är det inte alltid till fördel för en enskild att behandlade personuppgifter gallras. En första fråga att ta ställning till är om det bör införas en generell be- stämmelse i den nya lagen som anger att uppgifter ska gallras när de inte längre behövs för ändamålet med behandlingen. I promemorian över- vägdes att införa en sådan bestämmelse men man valde i stället att före- slå särskilda gallringsfrister som anger när gallring senast måste ske. Det konstaterades att en generell bestämmelse om att gallring ska ske då uppgifterna inte längre behövs för ändamålet ger föga ledning i det en- skilda fallet, särskilt som en uppgift, insamlad i en viss underrättelse- verksamhet eller en viss brottsutredning, kan visa sig ha betydelse i annan underrättelseverksamhet eller brottsutredning. Datainspektionen anser att en generell bestämmelse bör införas av innebörd att uppgifter ska gallras när de inte längre behövs för det ända- mål för vilket de samlades in och åberopar artikel 5 e i dataskyddskon- ventionen. Enligt den artikeln får personuppgifter inte bevaras än vad som behövs for the purpose for which those data are stored. Datainspektionen anser att uttrycket ska översättas med ända- målet för vilket uppgifterna samlades in och att det torde vara det när- mare preciserade ändamålet som avses, till exempel en viss utredning, ett underrättelseprojekt eller liknande.