prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Underrättelsesektio- nen vid utgör således ett nationellt underrättelse- centrum. Av intresse här är del i samordningen av den nationella satsningen mot grov organiserad brottslighet i Samver- kansrådet och i det Operativa rådet. I departementspromemorian Nationell mobilisering mot den grova or- ganiserade brottsligheten överväganden och förslag (Ds 2008:38) läm- nas ett flertal förslag, bl.a. på hur organisationen av polisens underrättel- severksamhet kan utvecklas. Med anledning av promemorian gav rege- ringen i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig verksamhet för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (dnr Ju2008/5776/PO). I slutredovis- ningen av uppdraget framgår bl.a. att polisen har vidtagit följande åtgär- der (dnr Ju2009/5516/PO). Förutom att det har inrättats ytterligare fem regionala underrättelse- centrum har det tidigare Operativa rådet vid delats upp i ett samverkansråd och ett nytt operativt råd. Råden består av repre- sentanter för polisen, , , Tull- verket, , , Kriminalvården och Kronofog- demyndigheten. har som huvuduppgift att besluta om en gemensam nationell inriktning för insatserna mot grov organiserad brottslighet. Operativa rådet har till uppgift att fatta beslut om operativa insatser mot grov organiserad brottslighet som förutsätter medverkan från olika myndigheter. Inom polisen har det vidare inrättats en nationell strategisk ledningsgrupp för att fastställa en polisiär gemensam strategisk inriktning för arbetet mot den grova organiserade brottsligheten. I denna ingår, utöver representanter för , länspolismästarna vid de polismyndigheter som har regionala underrättelsecentrum. Inhämtning av underrättelseinformation sker på flera olika sätt. I stor utsträckning sker det genom öppna källor, men en inte obetydlig del av inhämtningen sker genom informatörer eller andra hemliga källor. En viktig del i underrättelsetjänsten utgörs av s.k. inre spaning, dvs. sökande efter information som redan finns tillgänglig inom polisen. I detta arbete ingår bl.a. sökning i register. Genom samarbete med andra myndigheter, företag och andra inhämtas också information. Även internationellt sam- arbete spelar en stor roll. Det gäller såväl organiserat polisiärt samarbete i multilaterala eller bilaterala former som mera informellt sådant samar- bete. Genom kontakter med bl.a. myndigheter i andra länder får polisen också information inom ramen för underrättelseverksamhet. Utifrån hur polisen organiserat sin underrättelseverksamhet kan, något förenklat, polisens underrättelsemodell beskrivas på följande sätt. Krimi- nalunderrättelsetjänsten samlar in information, både på egen hand och genom att ta emot information som samlas in av andra enheter inom Informationen bearbetas och analyseras och leder fram till underrättelser. Underrättelserna delges den operativa ledningen som med underrättelserna som underlag fattar beslut om prioriteringar och ade- kvata brottsförebyggande aktiviteter (planlagd linjeverksamhet och plan- lagd insats). Kriminalunderrättelsetjänsten avgör vilken underrättelse- information som ska delges de tjänstemän inom polisen som bedriver brottsbekämpande verksamhet. Vilka uppgifter som delges styrs av de prioriteringar som den operativa ledningen har beslutat och av över- väganden som tar sikte på integritetsskyddsintressen. Den aktuella modellen bygger således på ett flöde av information. Alla anställda inom polisen har ett ansvar för att inhämta information. Om en polisman gör iakttagelser som bedöms ha samband med misstänkt brottslig verksamhet ska informationen samlas in, dokumenteras och vidarebefordras till kriminalunderrättelsetjänsten. Informationsinhämt- ningen ska koncentreras till prioriterade problem. Kriminalunderrättelse- tjänsten ansvarar för att annan personal inom polisen ständigt hålls infor- merad om inom vilka områden uppgifter främst efterfrågas, dvs. vilka de prioriterade underrättelsebehoven är. Polismän i yttre tjänst ska känna till vilka företeelser eller personer som det är särskilt viktigt att vara upp- märksam på. Den information som delges polismän i yttre tjänst kan vara av mer generellt slag eller avse vissa utpekade personer, t.ex. några som misstänks för delaktighet i brottslig verksamhet. Merparten av under- rättelseinformationen stannar inom kriminalunderrättelsetjänsten. Det är i huvudsak slutsatserna av analys och bearbetning som förmedlas till andra delar av polisen. Den beskrivna modellen förutsätter att uppgifter som inte rör misstanke om något konkret brott men väl misstanke om brottslig verksamhet, får behandlas automatiserat. Sådan behandling behövs bl.a. för insamling, dokumentation, förmedling till kriminalunderrättelsetjänsten, bearbetning och analys samt för vidareförmedling av relevant underrättelseinforma- tion. Personuppgiftsbehandling behövs enligt regeringens mening både i verksamhet vid särskilda underrättelseenheter och i den operativa verk- samheten som i polisens underrättelsemodell beskrivs som planlagd linjeverksamhet och planlagd insats. Behoven av att behandla uppgifter och omfattningen av behandlingen skiljer sig dock åt. Brottsförebyggande arbete bedrivs ofta i projektform på lokal, regional och nationell nivå. Storleken på projekten varierar liksom varaktigheten. Projekt är inte sällan myndighetsöverskridande. Den verksamhet som bedrivs kan sägas vara underrättelsestyrd eftersom projekten ofta startas för att komma till rätta med någon typ av brottslighet som är prioriterad. Syftet med ett projekt kan bl.a. vara att ta fram modeller och metoder i arbetet med att förebygga brott inom ett visst område. Många projekt bedrivs utan att någon personuppgiftsbehandling är nödvändig. Andra projekt förutsätter sådan behandling. Som exempel på det senare kan nämnas projekt som syftar till att komma till rätta med ungdomsbrotts- ligheten i ett visst område. Sådana projekt bedrivs van- ligtvis inom ramen för en särskild undersökning. Sammanfattningsvis har polisen ett stort behov av att kunna behandla personuppgifter även i sådan brottsbekämpande verksamhet som inte avser utredning eller beivrande av ett bestämt brott. förutsättning bör vara att behandlingen ska behövas för att förebygga, Prop. 2009/10:85 förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. I sammanhanget är det viktigt att framhålla att underrättelseverksamhet i traditionell mening även fortsättningsvis kommer att bedrivas vid sär- skilda enheter med särskilt utbildade tjänstemän. Det är också en naturlig del i underrättelsearbete att begränsa antalet tjänstemän som får del av viss information, t.ex. när man kartlägger organiserad eller annan allvar- lig brottslighet. Det innebär allmänt sett en risk att sprida uppgifter av underrättelsekaraktär till en vidare krets. Den faktiska tillgången till uppgifter kommer alltså att variera beroende på hur känsliga uppgifterna är och behovet av tillgång till uppgifterna. Utvecklingen inom polisen går mot att öka kompetensen hos den personal som analyserar och bearbetar särskilt känslig information. Vidare utvecklas fortlöpande olika modeller för att värdera information. 7.3Utreda och beivra brott Regeringens förslag: Personuppgifter ska få behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet, om det behövs för att utreda eller be- ivra brott. Utredningens förslag: Personuppgifter ska alltid få behandlas, om det är nödvändigt för att bedriva utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Remissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag eller inte haft någon invändning mot det. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot promemorians förslag. Datainspektionen anser att den föreslagna ändamålsbestämmelsen har en låg grad av konkretion och att det torde krävas att det anges för vilket närmare slag av brott som behandling sker. Skälen för regeringens förslag: Att utreda och beivra brott är en cen- tral uppgift för polisen. Arbetet sker framför allt inom ramen för förun- dersökningar enligt 23 kap. . Exempel på sådant arbete är spaning, förhör, informationsbearbetning och olika former av besluts- fattande, bl.a. om tvångsmedelsanvändning. Till uppgiften att utreda och beivra brott hör också sådant arbete som sker inom ramen för förenklade förfaranden vilka kan mynna ut i utfärdande av strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Hit hör även utredningar som polisen gör enligt reglerna i 23 kap. med stöd av bestämmelser i särskilda författningar, t.ex. utredning enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, 9 § lagen (1988:688) om besöksförbud, 8 § lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarran- gemang, 16 § lagen (1957:668) om utlämning för brott, 10 § lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och och 4 kap. 3 § lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. I arbetet med att utreda och beivra brott innefattas också sådan behandling av personuppgifter som sker med Prop. 2009/10:85 stöd av 23 kap. 3 och 8 §§ innan förundersökning har inletts samt andra åtgärder som vidtas i syfte att samla in underlag för beslut om huruvida förundersökning ska inledas eller inte, s.k. förutred- ning. Till uppgiften att beivra brott hör främst föreläggande av ordnings- bot men också biträde åt åklagare bl.a. i ärenden om undanröjande av ordningsbot eller strafföreläggande, ändring av påföljd och utlämning för verkställighet av straff. Arbetet med att utreda och beivra brott skiljer sig åt från arbetet med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. I det förra fallet utförs arbetet med anledning av att ett konkret brott har eller miss- tänks ha begåtts, medan arbetet i det senare fallet utförs med anledning av misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkreti- seras eller allmänna misstankar om framtida brott. Det är självklart att personuppgifter måste få behandlas även inom ramen för arbetet med att utreda och beivra brott. En förutsättning är givetvis att behandlingen behövs för ändamålet. Datainspektionen anser att de i promemorian föreslagna ändamålen är för vaga och torde rymma de flesta uppgifter som skulle kunna samlas in. Som nämns i avsnitt 7.2 regleras emellertid polisens verksamhet av en mängd olika bestämmelser som gäller utöver regleringen av personupp- giftsbehandling. De bestämmelser som styr polisens verksamhet att ut- reda och beivra brott torde regelmässigt utesluta varje form av åtgärd i fall där koppling saknas till en specifik brottsmisstanke. Här kan bl.a. erinras om skyldigheten att fatta ett formellt beslut om att inleda förun- dersökning och att dokumentera detta enligt 1 a § förundersökningskun- görelsen (1947:948). Motsvarande krav gäller när en förundersökning utvidgas till att omfatta nya brott. Mot denna bakgrund kan det inte anses nödvändigt med några ytterligare begränsningar i fråga om vilka uppgif- ter som ska få behandlas för ändamålen utreda eller beivra brott. På samma sätt som föreslås i fråga om personuppgiftsbehandling för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet bör endast de grundläggande bestämmelserna i den nya lagen vara tillämpliga så länge uppgifterna inte görs gemensamt tillgängliga. Regeringens förslag: Personuppgifter ska få behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet, om detta krävs för att fullgöra ett internationellt åtagande. Utredningen föreslår inte några särskilda ändamålsbestämmelser för det internationella samarbetet. Remissinstanserna har inte yttrat sig i saken. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot promemorians förslag. påpe- kar att samarbetet inom sker på grundval av överenskommelser mellan medlemsstaterna och att det är tveksamt om det omfattas av pro- memorians definition av internationella åtaganden. Styrelsen anser där- för att Interpol-samarbetet bör kommenteras särskilt under den fortsatta beredningen. Styrelsen anser vidare att det bör klargöras att trafiköver- vakning inom ramen för EU-samarbetet omfattas av den föreslagna lagen. Skälen för regeringens förslag: Med ökad internationalisering och större rörlighet för såväl personer och kapital som varor och tjänster följer starkare krav på polisiärt samarbete över gränserna, särskilt om all- varlig och organiserad brottslighet ska kunna bekämpas effektivt. Det polisiära samarbetet regleras i stor utsträckning genom olika interna- överenskommelser, såväl multilaterala som bilaterala. En själv- klar utgångspunkt är att på bästa sätt ska fullgöra sina internatio- nella åtaganden i fråga om polisiärt samarbete över gränserna. Med inter- nationella åtaganden avses här folkrättsligt bindande förpliktelser. Så- dana åtaganden avser framför allt samarbete med utländska brottsbekäm- pande myndigheter och med mellanfolkliga organisationer. Samarbetet behöver inte avse brott eller brottslig verksamhet inom den svenska poli- sens ansvarsområde. Om det finns ett förpliktande åtagande för polisen att samla in, bear- beta eller lämna ut uppgifter till en utländsk myndighet eller en mellan- folklig organisation måste detta åtagande kunna fullgöras med hjälp av modern teknik. Den nya lagen bör därför ge möjlighet till personupp- giftsbehandling i internationellt samarbete. Mot bakgrund härav föreslås en särskild ändamålsbestämmelse som ger stöd för sådan behandling av personuppgifter. En stor del av det polisiära samarbetet över gränserna äger rum som ett led i förebyggande, utredning eller lagföring av svensk brottslighet, t.ex. när en svensk myndighet begär rättslig hjälp i en annan stat. Behand- lingen av personuppgifter och utlämnandet av information sker då med stöd av de primära ändamålen att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller att utreda eller beivra brott i . Polisens internationella samarbete regleras i en rad olika författningar. Några av de viktigaste är lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samar- bete i brottsutredningar och lagen (2000:344) om Schengens informa- tionssystem. Dessa lagar tar direkt sikte på polisiärt samarbete över grän- serna. För att fullgöra åtaganden om sådant samarbete måste polisen kunna behandla personuppgifter i den utsträckning som den konkreta arbetsuppgiften kräver det. Det som regleras i nyssnämnda författningar är främst vilka typer av samarbete som ska förekomma. Hur kommuni- kationen ska ske ägnas mindre utrymme. Lagar som reglerar rättslig hjälp, bl.a. lagen (2000:562) om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål, lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och och lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut, bygger också på folkrättsligt bindande överenskommelser. Indirekt ställs det samma krav på behand- ling av personuppgifter vid rättslig hjälp som vid polisiärt samarbete över gränserna. Enligt den svenska regleringen är det åklagare som ger rättslig hjälp, men i det praktiska utredningsarbetet och vid verkställighet av tvångsmedel anlitar åklagaren biträde av polisen på samma sätt som i en svensk brottsutredning. Det innebär att polisen måste kunna behandla personuppgifter i ett ärende om rättslig hjälp i samma utsträckning som i en förundersökning. Det internationella samarbetet äger i allt större utsträckning rum genom direktkontakter mellan polismyndigheter. En ökande del av det polisiära samarbetet sker dock via den internationella kriminalpolisorganisationen () eller det polisiära samarbetsorganet inom EU, Europol. Det finns inte några särskilda författningar som reglerar poli- sens samarbete med dessa organ. De författningsbestämmelser som reg- lerar samarbetet, och som är av intresse i detta sammanhang, rör infor- mationsutbyte och finns i polisdatalagen, lagen om belastningsregister, lagen om misstankeregister samt lagen om Schengens informationssy- stem. Det kan anmärkas att det utbyts stora mängder information i det inter- nationella samarbetet. Som exempel kan nämnas att tog emot 43 500 elektroniska meddelanden och skickade omkring 6 300 meddelanden. Till (Schengen/SIS) inkom ungefär 44 000 meddelanden och skickades omkring 5 000 formulär. Det är således fråga om material i sådan omfattning att det omöjligen kan hanteras manuellt. Åtagandena att lämna och ta emot information måste således kunna fullgöras med hjälp av modern teknik. Det sagda innebär att det krävs att den nya lagen medger behandling av personuppgifter för att fullgöra internationella åtaganden. Den behand- ling som åsyftas kan bestå i insamlande och sammanställning av skriftligt material, kontroll i register eller annat. I vissa fall kan det vara fråga om personuppgiftsbehandling som sträcker sig . kommer sannolikt en del av dagens informationsutbyte inom främst EU att ersättas av system där polismyndigheter i olika länder får direktåtkomst till vissa uppgifter i varandras register. En sådan föränd- ring inverkar dock inte på polisens behov av att kunna behandla uppgifter som ett led i internationellt samarbete. väcker frågan om Interpol-samarbetet utgör ett så- dant internationellt åtagande som avses i promemorians förslag. är en organisation för polissamarbete som av har erkänts som en mellanstatlig organisation. De förpliktelser för svenskt vidkommande som kan följa med medlemskapet i får anses vara ett sådant åtagande som, enligt den föreslagna lagen, medger behandling av personuppgifter. anser också att det bör klargöras att övervakning av vägtrafiken inom ramen för EU-samarbetet omfattas av den föreslagna lagen. Som redovisas i avsnitt 6.3 bör lagens tillämpningsområde omfatta endast den brottsbekämpande verksamheten medan personuppgiftsbe- handling i annan polisiär verksamhet ska regleras av personuppgifts- lagen. Då flera olika verksamheter inom polisen, däribland trafikövervak- ning, kan utgöra såväl brottsbekämpande som icke-brottsbekämpande verksamhet innebär en sådan gränsdragning att polisen i varje enskilt fall måste ta ställning till syftet med en viss åtgärd eller behandling. I den mån EU-samarbetet ålägger polisen att t.ex. lagra och utbyta trafiköver- vakningsinformation som innehåller personuppgifter får polisen avgöra om behandlingen sker inom ramen för brottsbekämpande verksamhet Är det fråga om brottsbekämpande verksamhet omfattas be- Prop. 2009/10:85 handlingen av den nya lagen. Behandling av uppgifter för diarieföring m.m. Regeringens förslag: Personuppgifter ska alltid få behandlas om be- handlingen är nödvändig för diarieföring eller om uppgifterna har lämnats till polisen i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med promemorians. redningen föreslår en särskild bestämmelse enligt vilken det alltid ska vara tillåtet att diarieföra personuppgifter och behandla dem i löpande text, om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Med löpande text avses enligt utredningen text som inte har strukturerats så att sökning av personuppgifter underlättas. Remissinstanserna har inte haft någon invändning mot förslaget. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. möjligen bör formuleras på ett annat sätt eftersom begreppet diariefö- ring inte återfinns i sekretesslagens (numera offentlighets- och sekre- tesslagen; 2009:400) bestämmelser om registrering och utlämnande av och anser bl.a., liksom , att det bör klargöras hur förslaget förhåller sig till de föreslagna bestämmelserna om gemensamt tillgäng- Skälen för regeringens förslag Det bör införas en särskild ändamålsbestämmelse för diarieföring m.m. och polismyndigheterna tar emot stora mäng- der information av vitt skilda slag, ofta i elektronisk form. mande uppgifterna kan utgöra en del av en allmän handling i tryckfri- Enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen gäller som huvudregel att allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en myndighet ska registreras, dvs. snart som möjligt. Syftet med bestämmelsen är bl.a. att garantera allmän- hetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. I 5 kap. 2 § offentlig- hets- och sekretesslagen uppställs vissa minimikrav beträffande upp- gifterna i ett register. När en handling registreras ska det av registret framgå (1) datum då handlingen kom in eller upprättades, (2) diarie- nummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen, (3) i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare och (4) i korthet vad handlingen rör. Utgångspunkten är att dessa upp- gifter ska vara tillgängliga för allmänheten. 3 och 4 ska utelämnas eller särskiljas, om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna företes för allmänheten. Vid sidan av skyldigheten att registrera allmänna handlingar ska enligt 5 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) en myndighet se till att det är möjligt för enskilda att kontakta myndigheten med hjälp av bl.a. e- post och att svar kan lämnas på samma sätt. Som framgår av avsnitt 7.1 föreslås att ändamålsregleringen utformas så att de primära ändamålen, dvs. de ändamål som ska tillgodose behovet av personuppgiftsbehandling i polisens egen verksamhet, anges uttöm- mande. Bestämmelserna ger polisen möjlighet att behandla personupp- gifter som behövs bl.a. för att förebygga, förhindra eller upptäcka brotts- lig verksamhet eller för att utreda eller beivra brott. När en personuppgift kommer in till en myndighet, t.ex. i ett e-postmeddelande, kan det vara svårt att avgöra för vilket ändamål, om något, som det finns behov av att behandla uppgiften. I den mån personuppgiften utgör en del av en allmän handling måste den ändå utan dröjsmål kunna behandlas för diarieföring. Därutöver måste myndigheten alltid kunna leva upp till de krav på kommunikation med enskilda som ställs i förvaltningslagen. Det måste alltså finnas en möjlighet att ta emot och diarieföra personuppgif- ter i elektronisk form, liksom att behandla dem i det ärende som hand- lingen föranleder, oavsett om myndigheten anser att dessa behövs eller inte. Mot denna bakgrund bör, som både och prome- föreslår, det införas bestämmelser som säkerställer att polisen alltid kan diarieföra allmänna handlingar samt ta emot och behandla personuppgifter i en handling i enlighet med förvaltningslagens bestäm- melser. Bestämmelserna bör endast ge utrymme för sådan behandling som krävs för en korrekt hantering av en inkommen handling, i huvudsak diarieföring eller mottagande och besvarande av en framställan. Det är således inte möjligt att med stöd av de aktuella bestämmelserna behandla uppgifter i en brottsutredning eller i underrättelseverksamhet. Sådan behandling ska i stället ske med stöd av någon av de övriga ändamåls- bestämmelserna. Bestämmelserna om diarieföring m.m. bör utformas i överensstämmelse med promemorians förslag. Uttrycket löpande text bör inte användas i författningstexten, eftersom informationstekniken medger att även texter som inte på förhand har strukturerats på ett visst bestämt sätt kan bli föremål för detaljerade och preciserade sökningar. Av bestämmelserna bör framgå att personuppgifter alltid får behandlas, dels om behandlingen är nödvändig för diarieföring, dels om uppgifterna har lämnats till polisen i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. pekar på att man i de aktuella bestämmelserna i sek- retesslagen inte använder begreppet diarieföring och väcker frågan om bestämmelserna om diarieföring m.m. möjligen bör formuleras om. Det finns enligt regeringens mening inte skäl att frångå promemorians for- mulering, som tydligt beskriver den behandling som avses.