prop · GX03153 · 2010-03-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:153 Redovisning av verksamheten i Internationella valutafonden, och de regionala Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för verksamheten inom , och de regionala utvecklingsbankerna under 200809. Tyngdpunkten läggs vid de ställningstaganden regeringen har gjort i de policyfrågor som präglat såväl styrelsearbetet som institutionernas verksamhet. Inledningsvis behandlas institutionernas övergripande roll, hur den finansiella och ekonomiska krisen har påverkat olika grupper av länder samt hur institutionerna på ett övergripande plan har hanterat krisens utmaningar inom ramen för sina respektive mandat. Därefter redovisas arbetet med en rad centrala policyfrågor i institutionerna. De frågor som tas upp är institutionernas roll som övervakare av den globala ekonomin och enskilda länders ekonomiska politik, förändringar i institutionernas utlåningsramverk, resurs- förstärkning, styrnings- och inflytandefrågor, miljö och klimat samt resultatstyrning. Avslutningsvis redogörs för den förväntade inriktningen av institutionernas verksamhet . De internationella finansiella institutionernas roll och den finansiella och ekonomiska krisen.................................................... 2.1De internationella finansiella institutionernas Den finansiella och ekonomiska krisen.............................. Övervakning av den globala ekonomin och enskilda länders IMF:s översyn av ekonomi.................................. Förändringar i institutionernas låneramverk..................................... Koncessionella bidrag och utlåning ................................. Resursförstärkning av institutionerna ............................................. Styrnings- och inflytandefrågor...................................................... Miljö och klimat ............................................................................. Viktiga framtida frågor i institutionerna......................................... Beskrivning av de internationella finansiella institutionerna .. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... har beslutat (bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) att regeringen, med regelbundna intervall, i en särskild skrivelse ska redovisa hur arbetet inom (), och de regionala utvecklingsbankerna Asiatiska (AsDB), Afrikanska (AfDB), () och Europeiska () har bedrivits samt regeringens prioriteringar i arbetet med dessa institutioner. redovisade regeringen i en särskild skrivelse verksamheten i de aktuella institutionerna under /04 (skr. 2004/05:54). har regeringen redovisat frågorna i flera olika sammanhang. Exempelvis har kontinuerligt informerats inför IMF:s och års- och vårmöten och regeringen har överlämnat en skrivelse om biståndets resultat (skr. 2008/09:189). kommer ytterligare en skrivelse om biståndets resultat att överlämnas. Sammantaget innebär detta att denna skrivelse inte kommer vara en komplett redovisning av de internationella finansiella institutionernas verksamhet. Den period som redovisas är 200809. har den finansiella och ekonomiska krisen präglat såväl världsekonomin som de internationella finansiella institutionernas verksamhet. Detta innebär att skrivelsen även behandlar krisen och dess effekter. I enlighet med detta inleds skrivelsen med ett avsnitt om krisen och institutionernas olika roller i hanteringen av denna. Valet av period innebär att hela perioden från överlämnandet av förra skrivelsen om verksamheten i de internationella finansiella institution- ernas inte täcks av förevarande skrivelse. Detta är motiverat dels eftersom frågorna numera redovisas i flera olika sammanhang, dels eftersom perioden delvis är inaktuell då krisen inneburit stora förändringar. Den här skrivelsen blir därmed en uppdatering av verksamheten i institutionerna och regeringens prioriteringar. Skrivelsen är uppdelad i tematiska områden. Dessa är valda med utgångspunkt i centrala policyfrågor och processer som har präglat institutionernas verksamhet . Frågornas utveckling i institutionerna och regeringens ståndpunkter redovisas. och Sida har getts möjlighet att lämna synpunkter under utarbetandet av skrivelsen. prioriteringar i institutionernas löpande arbete baseras på den politik som slagits fast av mot bakgrund av propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3). prioriteringar redovisade i skrivelsen politik för global 2007/08:89), regeringens Strategi för multilateralt utvecklingssamarbete och i Policy för ekonomisk tillväxt inom svenskt Skr. 2009/10:153 utvecklingssamarbete 20102014 (UF2010/6949/UP). gripande prioriteringar som regeringen driver är bland annat makro- ekonomisk och finansiell stabilitet, ekonomisk tillväxt och hållbar utveckling samt institutionell effektivitet. Regeringen har för innevarande mandatperiod tre tematiska prioriteringar för utvecklingssamarbetet: miljö och klimat, mänskliga rättigheter och demokrati samt jämställdhet. Därtill prioriteras stärkt resultatstyrning och biståndseffektivitet. Regeringen har för avsikt att fatta beslut om organisationsstrategier som ytterligare specificerar prioriteringar och fastställer mål för samarbete med och AfDB. 2De internationella finansiella institutionernas roll och den finansiella och ekonomiska krisen 2.1De internationella finansiella institutionernas övergripande roll De internationella finansiella institutionerna fyller en grundläggande funktion i det internationella samarbetet. Kärnan i deras verksamhet är förmånliga lån och bidrag till sina medlemsländer. För utvecklingsländer fyller institutionerna en viktig roll i övergången från att vara bistånds- mottagare till att kunna söka lån på de finansiella marknaderna. I institutionernas mandat ingår även att övervaka den globala ekonomin. Sammanfattningsvis har de stor betydelse för att främja ekonomisk tillväxt, global ekonomisk och finansiell stabilitet samt bekämpa fattigdom. Verksamheten varierar från ekonomisk rådgivning och jämställdhetsfrågor till finansiering av jordbruksutveckling och stora infrastrukturprojekt. Genom sin bredd har de internationella finansiella institutionerna en överblick som få andra institutioner. För att sätta omfattningen av deras verksamhet i perspektiv kan nämnas att institutionerna respektive 2009 godkände lån, garantier och bidrag om 117 respektive , något som kan jämföras med världens totala bistånd som uppgick till . Även om de internationella finansiella institutionerna tillsammans har en tydlig roll i det internationella samarbetet skiljer sig mandaten åt mellan institutionerna. Till exempel är IMF:s och verksamhet global medan de regionala utvecklingsbankerna arbetar inom olika geografiska områden. Den finansiella och ekonomiska krisen stark global ekonomisk utveckling utbröt den finansiella och ekonomiska krisen . Krisen som uppstod i var startskottet för en händelseutveckling som haft långtgående effekter i det globala finansiella och ekonomiska systemet. Bland annat drabbades den globala ekonomiska aktiviteten och världshandeln av de kraftigaste minskningarna sedan . Generellt sett har höginkomstländer1 drabbats både tidigt och hårt av krisens effekter. Detta är delvis ett utslag av att många av de finansinstitut som själva bidragit till att orsaka krisen har starkt fäste i dessa länder, men också av att länderna präglas av en hög finansiell och ekonomisk integration. Två av de europeiska länder som drabbats hårdast, och , är medlemmar i valkretsar i IMF och . Båda dessa länder har tvingats vända sig till bland annat IMF och sina nordiska grannländer för att försäkra sig om tillräckliga externa resurser. bidrar med lån på till i ett finansieringspaket som omfattar totalt ca för att täcka det externa finansieringsbehovet och stödja genomförandet av ekonomiska reformprogram i samarbete med IMF. De sammanlagda nordiska lånen uppgår till och en första utbetalning av de nordiska lånen på totalt (andel var ) genomfördes . När det gäller bidrar med i ett finansieringspaket som omfattar totalt . De sammanlagda nordiska lånen uppgår till . lån kommer att betalas ut . För att komma tillrätta med krisen har utformat ett ekonomisk- politiskt program i samråd med EU och IMF. har spelat en aktiv roll i diskussionerna om programmet. Även flera länder i , till exempel , , och har drabbats särskilt hårt av krisen, med lån från bland annat IMF, och Europeiska unionen som följd. Medel- och låginkomstländer har generellt drabbats senare av krisens effekter och inte i lika hög omfattning som höginkomstländer. Detta har till stor del att göra med deras lägre grad av integration i den globala ekonomin. Många medel- och låginkomstländer har dock ändå påverkats kraftigt av den finansiella och ekonomiska krisen, och därtill ofta haft ett sämre utgångsläge. är flera medel- och låginkomstländer betydligt känsligare för ekonomiska fluktuationer, inte minst eftersom de i regel har små offentliga sektorer med begränsade sociala skyddssystem. Dessa länder har bland annat påverkats genom minskad export, minskade direktinvesteringar och minskade transaktioner från personer som skickar pengar till sina ursprungsländer (remitteringar). 1 Skrivelsen utgår från klassificering av medlemsländer. Enligt definitionen hade låginkomstländer 2008 BNI per capita , medelinkomstländer och höginkomstländer eller mer. skiljer på undre () och övre medelinkomstländer (). I skrivelsen görs ingen sådan uppdelning. beräknar att låginkomstländerna 2009 drabbades av Skr. 2009/10:153 minskad export om , minskade direktinvesteringarna om knappt och minskade remitteringar om . Ett ofta bristfälligt statistiskt underlag har försvårat bedömningen av krisens effekter och behovens omfattning. beräknar att 43 låginkomstländer drabbats hårt av krisen med följden att stora budgetunderskott uppstått i deras ekonomier. Hårdast har krisen slagit mot de fattiga länder som redan drabbats av höga priser på energi och livsmedel. Den finansiella och ekonomiska krisen har också inneburit ett starkt uppsving för G202 som politisk aktör i globala ekonomiska frågor. Gruppens möten har haft en påtaglig påverkan på den världsekonomiska dagordningen, inklusive frågor som behandlar de internationella finansiella institutionernas arbete. Till följd av krisen har institutionernas medlemsländer krävt att institutionerna snabbt ska anpassa sig efter rådande förutsättningar och bidra till att minska krisens negativa effekter. Störst förändring har sannolikt IMF genomgått. Från att före den finansiella krisen ha varit en delvis ifrågasatt institution, med låg efterfrågan på dess resurser från medlemsländerna, betraktas IMF:s roll i det globala samarbetet som central. IMF har exempelvis reviderat sina lånevillkor, fått kraftigt ökade resurser och förändrat sina prioriteringar för övervakning av den globala ekonomin. IMF har dessutom tilldelat sina medlemsländer så kallade särskilda dragningsrätter (Special Drawing Rights) till ett totalt värde om ca . Dragningsrätterna har fördelats till medlemsländerna i förhållande till deras ägarandel i IMF och innebär att ländernas valutareserver ökar. Tilldelningen av dragningsrätter tillför det globala systemet likviditet genom att medlemsländerna kan växla dem till likvida medel mot en låg ränta. Såväl som de regionala utvecklingsbankerna har till följd av krisen upplevt en stor ökad efterfrågan på lån från medel- och låginkomstländer. Utvecklingsbankerna har agerat kontracykliskt genom att kraftigt öka sin utlåningsvolym. Som en följd av den finansiella och ekonomiska krisen har institutionernas betydelse i det globala finansiella systemet ökat. Lån och gåvomedel från de internationella finansiella institutionerna har i viss mån fått ersätta uteblivna privata kapitalflöden till såväl medel- som låginkomstländer. Efterfrågan på institutionernas resurser väntas kvarstå på en hög nivå . Regeringen anser att de internationella finansiella institutionerna fyller en grundläggande roll i det globala samarbetet. Detta har tydliggjorts i och med den finansiella och ekonomiska krisen. Institutionerna har generellt sett hanterat krisens stora utmaningar på ett gott sätt. 2 De permanenta medlemmarna i G20 är , , , , , , , , , , , , , , , , , och . visat prov på en betydande anpassningsförmåga inom ramen för sina Skr. 2009/10:153 respektive mandat. Anpassningsförmåga är en viktig egenskap i den har målmedvetet drivit, och driver fortsatt, att institutionerna ska ha tillräcklig kapacitet för att kunna hantera nya utmaningar. Det är viktigt att verksamheten utvecklas med beaktande av komparativa fördelar och i enlighet med institutionernas mandat. Regeringen verkar för en tydlig rollfördelning institutionerna emellan för att främja ett effektivt utnyttjande av resurser. En stor del av den anpassning som de internationella finansiella institutionerna har gjort för att möta den finansiella och ekonomiska krisen har drivits av G20. Regeringen välkomnar resultatet av flera av de frågor G20 drivit, men understryker att frågor som berör de internationella finansiella institutionerna ska diskuteras på ett substantiellt sätt och beslutas i institutionernas respektive styrorgan. Detta är viktigt ur ett representationsperspektiv, eftersom i princip alla världens länder, direkt eller indirekt, är representerade i institutionernas styrelser, vilket inte är fallet i G20. Insatserna i och är en viktig del av det arbete institutionerna genomfört i vår region. Genom internationellt samarbete kan effekterna av den finansiella krisen i närområde mildras och spridning av en finansiell kris i en stat till andra stater kan motverkas. 3Övervakning av den globala ekonomin och enskilda länders ekonomiska politik Internationella valutafondens övervakning av den globala ekonomin och enskilda medlemsländers ekonomiska politik är central för att främja den globala ekonomiska och finansiella stabiliteten. Arbetet sker genom övervakning både på det ekonomiska och det finansiella området varvid sårbarheter identifieras och rekommendationer ges om ekonomisk politik. IMF:s övervakning av enskilda länder rapporteras genom regelbundna så kallade Artikel IV-rapporter och mindre frekventa Financial Sector Assessment Program-rapporter. De senare tas, vid utvärderingar av tillväxt- och utvecklingsländer, fram tillsammans med . Den globala övervakningen fokuserar på trender i den globala ekonomin och de globala finansmarknaderna och presenteras i IMF:s rapporter World Economic Outlook och Global Financial Stability Report, som publiceras halvårsvis. Även , vilken utkommer en gång och fokuserar på utvecklingspolitik, är en viktig publikation i sammanhanget. IMF genomför regelbundet översyner av sin övervakning, något som senast gjordes . Vid styrelsediskussionen om 2008 års översyn noterades att IMF:s övervakningsarbete har förbättrats , bland annat med ett tydligare multilateralt perspektiv och ökat fokus på övervakning av den finansiella sektorn. Vidare betonades vikten av att förstärka övervakningen av den finansiella sektorn och dess kopplingar till den reala ekonomin. har fått ökad aktualitet i och med den finansiella och ekonomiska krisen. I och med denna fördes kritik fram att IMF:s övervakning är otillräcklig Skr. 2009/10:153 och att särskilt övervakning av den finansiella sektorn bör stärkas så att IMF:s förmåga och verktyg för att förebygga och förhindra finansiella kriser förbättras. har IMF, tillsammans med ()3, utvecklat en metod för att uppmärksamma systemrisker på global nivå på ett tidigt stadium. Metoden (s.k. ) lyfter fram risker med låg sannolikhet att inträffa, men där kostnaderna skulle bli stora om så sker, och föreslår åtgärder för att undvika eller mildra dessa risker. Det förs även en diskussion om hur IMF:s roll som övervakare av den finansiella sektorn ska kunna stärkas, bland annat vad gäller övervakningen av finansiella flöden. I praktiken är IMF aktiv på området, men diskussioner förs om att utöka verksamheten och att formalisera arbetet genom en breddning av IMF:s formella mandat. reviderade IMF sina prioriteringar för övervakningsarbetet. I prioriteringarna ingår nu övervakning av de samordnade strategier som planeras för att dra tillbaka de extraordinära stimulansåtgärder som satts in under krisen. På begäran från G20 kommer IMF och också att göra en analys av G20- ländernas ekonomiska politik. 3.1IMF:s översyn av ekonomi IMF:s senaste översyn av den svenska ekonomin slutfördes . I rapporten och i styrelsediskussionen noterades att har drabbats hårt av konjunkturnedgången men att väl avvägda stabilitets- åtgärder hjälpt till att minska de negativa effekterna av krisen. IMF förde fram att den strikta budgetdisciplinen bör bibehållas. Institutionen påpekade att de etablerade indikatorerna för att utvärdera uppfyllelse av överskottsmålet blir svårare att tolka vid den rådande konjunktur- nedgången. Med anledning av detta menade IMF att det är viktigt att fortsätta respektera utgiftstaket och förtydliga hur det bestäms. Det är angeläget att IMF har en helhetssyn för att kunna upptäcka risker i det globala ekonomiska och finansiella systemet. Det är också viktigt att den bilaterala övervakningen håller hög kvalitet som den anpassas till medlemsländernas specifika problem och sammanhang. Särskilt fokus bör läggas på att öka övervakningen av den finansiella sektorn och att bättre integrera denna i övrig övervakning. Även den regionala övervakningen behöver utvecklas för att bättre identifiera gränsöverskridande effekter. Regeringen verkar för ökad transparens och öppenhet inom IMF. driver exempelvis att det bör vara obligatoriskt att publicera alla 3 FSB:s syfte är att främja internationell finansiell stabilitet genom att utveckla regelverk och standarder för finansmarknader. Institutionen kontrollerar också enskilda länders efterlevnad av dessa regler och standarder. landrapporter och att uppföljningen av Skr. 2009/10:153 bör förbättras. Detta är viktigt för att IMF:s övervakning ska få större Regeringen har i huvudsak ställt sig bakom IMF:s bedömningar av den globala ekonomiska situationen, inklusive dess rekommendationer för olika regioner och länder. Regeringen delar också i många avseenden IMF:s syn på ekonomi, särskilt vad gäller att bibehålla en strikt budgetdisciplin och att stärka den finansiella sektorn. Vad gäller utgiftstaket anser regeringen att det har fungerat väl. Regeringen delar IMF:s uppfattning att det kan förtydligas hur utgiftstaket bestäms. Frågan är en del av den pågående översynen i av det finanspolitiska ramverket. Förändringar i institutionernas låneramverk före den ekonomiska och finansiella krisen präglades det globala finansiella systemet av överskottslikviditet. Detta ledde, särskilt i medelinkomstländerna, till ett ifrågasättande av de internationella finansiella institutionernas mervärde. Den finansiella och ekonomiska krisen, och den därmed ökade efterfrågan på institutionernas resurser, innebär att diskussionen i stället har kommit att präglas av huruvida institutionerna har tillräckliga resurser. För att motverka krisens negativa effekter i sina medlemsländer intog de multilaterala utvecklingsbankerna en kontracyklisk roll. att utlåningen ökade kraftigt och i flera fall översteg den långsiktigt I vissa fall mer än fördubblades utlåningen utökade sin utlåning till 54 miljarder US-dollar 2009, vilket är en ökning med jämfört med året innan. För är generellt budgetstöd den typ av lån som ökat mest under krisen, främst då det varit ett effektivt instrument för att bekämpa krisens effekter genom att tillföra betydande resurser direkt till stats- expanderade de regionala utvecklingsbankerna sin långivning: AfDB mer än fördubblade sin långivning, från 5,4 miljarder US-dollar till ca ; IDB ökade sin utlåning från till ; AsDB ökade sin utlåning ; utlåning ökade med från 2008 till 11,4 miljarder US- En stor del av utvecklingsbankernas utlåningsökning möjliggjordes genom tidigareläggning av redan planerade utbetalningar av gåvor och lån från fonderna. Helt nya resurser har tillförts bankerna i betydligt mindre omfattning. Institutionerna har även genomfört förändringar i de interna regelverken som möjliggjort en effektivare användning av existerande De internationella finansiella institutionernas låneramverk är uppdelade i koncessionell och icke-koncessionell utlåning. koncessionella utlåningen är helt eller delvis finansierad av biståndsmedel och erbjuds huvudsakligen låginkomstländer. koncessionella utlåningen sker i stället på marknadsmässiga villkor och ges i regel till medel- och höginkomstländer. Även den icke- Skr. 2009/10:153 koncessionella utlåningen innebär dock att låntagarländerna erhåller lägre räntor än de skulle ha erhållit på den privata marknaden. Eftersom den koncessionella och icke-koncessionella utlåningen har olika utlånings- och finansieringsvillkor behandlas de här var för sig. Som en följd av problemen på finansmarknaderna drabbade krisen generellt hög- och medelinkomstländer först. följde delvis nya mönster där rikare länder framför allt behövde garantier snarare än lån. IMF genomförde en omfattande översyn av sitt icke-koncessionella låneramverk. En av de främsta förändringarna var introduktionen av ett nytt instrument, s.k. FCL (Flexible ). Genom FCL tillhandahåller IMF garantier om finansiering till länder som av IMF bedöms föra en god ekonomisk politik utan de makroekonomiska policykrav IMF regelmässigt ställer på låntagarländer. hade , och FCL-program, vilka sammanlagt stod för av IMF:s totala godkända lån och garantier. IMF:s icke-koncessionella låneramverk innebar också att låneinstrument som det inte funnits efterfrågan på, eller som ansågs överlappa andra låneinstrument, avskaffades. Dessutom höjdes lånetaken, vissa låns löptider förlängdes och policykraven lättades. utlåning och garantier ökade till års nivå om . fokus på medelinkomstländerna har ökat sedan finanskrisen bröt ut. Detta märks inte minst genom den ökade utlåningen från Internationella återuppbyggnads- och (), icke-koncessionella utlåningsfönster, främst till Latin- samt och dess närområden. utlåning till från 22,6 miljarder US- Delvis som följd av en kapitalhöjning kunde AsDB öka sin utlåning med till länder i akut behov av extern (Countercyclical Support Facility). AfDB inrättade ett liknande instrument (Emergency Lending Facility) om . Efterfrågan på resurser från detta instrument har dock inte varit särskilt hög på grund av en högre lånekostnad. Också IDB har inrättat ett liknande instrument (Liquidity Program for Growth and Sustainability) om totalt , som möjliggjorde åtaganden verksamhet är främst icke-koncessionell. ska enligt dess regelverk vara additionell, något som innebär att den inriktas på relativt höga risknivåer som kommersiella aktörer inte Detta har varit särskilt tydligt under krisen då ett stort antal projekt genomförts på risknivåer som banken normalt inte skulle Under krisen har åter ökat verksamheten i Central- och , regioner som banken tidigare var på väg att dra sig situationen i en rad länder såsom , , , , Skr. 2009/10:153 och . Utvecklingsbankerna inrättade dessutom särskilda instrument för att stödja bortfallet av finansiering av global och regional handel. AsDB och AfDB avsatte snabbt vardera för ökad handels- finansiering och AfDB bidrog med ca till Internationella finansieringsbolagets (IFC)4 s.k. Facility. I flera fall har utvecklingsbankerna dessutom ökat sin finansieringsandel av investeringar när inhemska och utländska privata finansiärer dragit sig ur. Sammanlagt tillhandahöll de internationella finansiella institutionerna icke-koncessionella lån och garantier om ca och ca 2009. 4.2Koncessionella bidrag och utlåning Låginkomstländerna drabbades hårt av finanskrisen, men på grund av deras jämförelsevis låga grad av integration i världsekonomin skedde detta med en eftersläpning. Utvecklingsbankerna och IMF har genom sina fonder ett stort engagemang i låginkomstländer.