prop · GX0398 · 2010-01-01 00:00:00 — Det är därmed inte nödvändigt att den ersättnings- skyldige undertecknar någon särskild handling för att ersättningskravet ska kunna göras gällande. Däremot har för avsikt att i anslutning till lagens ikraftträdande vidta åtgärder för att informera allmänheten om den ersättningsskyldighet som en eventuell konsulär katastrofinsats kan medföra. Att en ersättningsskyldighet för enskilda kommer att medföra en resurskrävande administration är en självklarhet. Oavsett vilka kostnader som ska vara föremål för ersättningskrav, kommer detta att kräva dels en förhållandevis noggrann dokumentation under själva katastrofinsatsen, vilket säkerligen kan vara svårt i den kaotiska situation som kommer att råda, dels en omfattande arbetsinsats i efterhand för att sammanställa och kräva in aktuella kostnader. De argument som talar mot att den enskilde ska bära ett ansvar för vissa kostnader i händelse av en kris eller katastrof utomlands är, trots tyngden i dem, inte så starka att någon ersättningsskyldighet inte bör införas. Särskilt betonandet av den enskildes personliga ansvar är svår- förenligt med att staten skulle stå för kostnaderna vid en katastrofinsats. Regeringen finner vid en sammanvägning att övervägande skäl talar för att låta den enskilde bära ett visst ansvar för de kostnader som är hänförliga till honom eller henne vid en katastrofinsats. För att kunna ta ställning till hur kostnaderna för en katastrofinsats lämpligen fördelas måste emellertid också beaktas om det finns några alternativ till den enskildes kostnadsansvar, annat än att staten kan bära kostnaderna. Alternativa kostnadsfördelningsmetoder har varit uppe till diskussion (jfr bl.a. SOU 2001:70 s. 326, prop. 2002/03:69 s. 30 och 2007/08:138 s. 41 samt Ds 2007:51 s. 88 ff.). Ett införande av en obligatorisk reseförsäkring har inte tidigare ansetts vara en lämplig åtgärd dels eftersom en sådan försäkring skulle kräva uppbyggandet av en dyrbar administration, dels eftersom flera resenärer, t.ex. de som reser med bil, ändå inte skulle omfattas. Därtill kommer att en stor andel av de som reser redan har någon form av frivillig reseförsäkring. Avsättande av medel till en fond som skulle kunna bekosta katastrofinsatser är ett annat alternativ som tidigare diskuterats. Ett argument mot en sådan fond är att den riskerar att försvaga intresset för enskilda att vidta förebyggande åtgärder av olika slag; en sådan förebyggande åtgärd är att se till att ha ett rimligt försäkringsskydd. En ordning där den enskilde själv bär ansvaret för att vidta förebyggande åtgärder, förstärker betonandet av den enskildes grundläggande ansvar. Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning än vad som har gjorts i fråga om dessa alternativa kostnadsfördelningsmetoder. Statens kostnader för en katastrofinsats får med andra ord regleras i efterhand genom att den enskilde påförs ett visst kostnadsansvar. Det är den person som omfattats av en katastrofinsats som ska vara er- sättningsskyldig. Regeringen har emellertid i olika sammanhang fram- hållit att det är angeläget att motverka att barn skuldsätts (jfr prop. 2007/08:150 s. 30). Om någon som är vid insatsen har om- fattats av en katastrofinsats ska därför i enlighet härmed barnets förmyn- dare i stället vara ersättningsskyldig. Den förmyndare som på detta sätt ska vara ersättningsskyldig är den som var förmyndare när händelsen som föranledde ersättningsskyldigheten inträffade. Det kan emellertid finnas situationer då äldre barn reser och vistas utomlands på eget ansvar eller där en underårig har eget hushåll. Enligt regeringens uppfattning ska det i sådana fall vara möjligt att göra undantag från regeln att det är för- myndaren som är ersättningsskyldig enligt lagförslaget. Regeringen före- slår därför att ersättningskravet ska få framställas mot den underårige om det finns särskilda skäl. Avslutningsvis vill regeringen påpeka att denna lag reglerar kostnads- fördelningen mellan staten och enskilda. Statens ansvar är emellertid, som tidigare påpekats, sekundärt i förhållande till övriga aktörers ansvar; statens ansvar är att komplettera övriga tillgängliga resurser, bl.a. rese- företagens och försäkringsbolagens insatser. Det är således dessa aktörer som i första hand ansvarar för bl.a. de drabbades återresa till . Den omständigheten att statens ansvar för katastrofinsatser nu regleras medför därför inte att det skapas någon rättslig grund för att staten ska ersätta exempelvis reseföretagens extra kostnader i händelse av en kris eller katastrof utomlands. Även om de som omfattats av en katastrofinsats till viss del kommer att vara ersättningsskyldiga, kommer staten att behöva stå för betydande kostnader. Det är inte möjligt att i förväg beräkna hur stora dessa kostna- der kommer att bli, men det är ändå viktigt att ha klart för sig att en kata- strofinsats ofrånkomligen kommer att innebära en stor kostnad för staten. Enligt regeringens mening är emellertid detta oundvikligt då det är fråga om en humanitär insats som genomförs för att rädda liv och minska lidande; staten måste med andra ord acceptera vissa ökade kostnader i sådana situationer. Utgångspunkten är att de kostnader som den enskilde ska kunna vara ersättningsskyldig för vid en katastrofinsats är kostnader för åtgärder som kommer honom eller henne tillgodo. Sådana kostnader bör nämligen i enlighet med vad som anförts ovan angående försäkringsbranschens inställning till tolkningen av försäkringsvillkoren i kris- eller katastrof- situationer kunna täckas av den enskildes försäkring under förutsätt- ning att kostnaderna har varit nödvändiga och skäliga. Det är dock svårt att på förhand ange vilka kostnader som staten kan komma att ha för enskilda vid en katastrofinsats; det kan exempelvis vara fråga om kost- nader för transport, sjukvård, inkvartering, mat och kontant bistånd. Ut- redningen har emellertid föreslagit att endast kostnaderna för transport och sjukvård ska omfattas av ersättningsskyldigheten. har utredningen anfört att det är tillräckligt med en ersättningsskyldighet för dessa kostnader för att understryka den enskildes ansvar, eftersom det inte är fråga om att skapa kostnadstäckning för staten. Dessa kostnader är också de som typiskt sett ersätts av reseförsäkringar. Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning än den utredningen har gjort i denna del. Således är det kostnader för transport och sjukvård som ska omfattas av ersättningsskyldigheten. Den transportkostnad som den enskilde ska vara ersättningsskyldig för är statens kostnad för resan från kris- eller katastrofområdet till . Ersättningsskyldigheten enligt lagen avser endast kostnaden för trans- porten till dess att den ankommer till ; den behandlar alltså inte eventuella transportkostnader inom och lagen behandlar följakt- ligen inte heller ansvarsfördelningen mellan staten och den mottagande kommunen (se ang. denna ansvarsfördelning Ds 2007:51 s. 171 ff.). Kostnadsfördelningen mellan statliga myndigheter behandlas inte heller i lagen. Det ska emellertid särskilt påpekas att ersättningsskyldigheten omfattar transportkostnader för både oskadade och skadade personer; detta gäller oavsett om det är fråga om vanliga transporter eller särskilda sjuktransporter. De faktiska kostnaderna för hemtransport vid en evakue- ring kan bli betydande för den enskilde. Utredningen har därför föreslagit att de transportkostnader som ska bli föremål för ersättningsskyldighet beräknas enligt en schablon motsvarande den billigaste resan vid normal hemresa från det aktuella landet till . Principen om att staten ger bistånd för sådana kostnader som är nödvändiga för att möjliggöra för en nödställd att resa hem till på billigaste sätt kom till uttryck också i förarbetena till lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd (prop. 2002/03:69 s. 52). Enligt regeringen är det emellertid viktigt att konsta- tera att situationen vid en kris eller katastrof utomlands skiljer sig vä- sentligt från den då en enskild nödställd ges bistånd för att återvända till , och det är inte orimligt att den som drabbas av en kris eller kata- strof får räkna med att drabbas av högre kostnader i en sådan situation, t.ex. därför att situationen är sådan att hemresan inte kan ske med ordina- rie transportmedel. Avsikten är dessutom att kostnaden för transport ska kunna täckas av en enskilds försäkring. Mot den bakgrunden och då ersättningsskyldigheten är avsedd att manifestera den enskildes egna ansvar och betona vikten av reseförsäkringar, är det enligt regeringens mening rimligt att ersättningsskyldigheten avser den faktiska kostnaden för transport. Det kan inte heller uteslutas att den faktiska kostnaden för transport t.o.m. kan bli lägre än en schabloniserad kostnad, vilket ytterligare talar för att det är den faktiska kostnaden för transporten till som ska vara föremål för ersättningsskyldighet. Skulle en på detta sätt framräknad kostnad visa sig orimlig, finns det en möjlighet till jämkning eller eftergift av ersättningsskyldigheten, vilket regeringen återkommer till nedan. En annan transportkostnad som omfattas av ersättningsskyldigheten är kostnaden för transport av avliden. Även sådana transportkostnader omfattas i regel av reseförsäkringar och det är därför rimligt att de åter- förs på den enskilde. Kostnaden för transport av avliden är emellertid speciell, bl.a. såtillvida att kostnaden kommer att uppstå efter dödsfallet och belasta den avlidnas dödsbo. Det finns därför skäl att nämna dessa fall särskilt i lagtexten. I den utsträckning det är möjligt bör de närmast anhöriga tillfrågas om de samtycker till åtgärden innan transporten genomförs. Möjligheterna till jämkning och eftergift, vilka behandlas nedan, kan komma att aktualiseras bl.a. om det i efterhand visar sig att det råder oenighet bland de anhöriga angående genomförandet av transporten. Liksom vid övriga transporter är det här den faktiska kostnaden som ska vara föremål för ersättningsskyldighet. De sjukvårdskostnader som ska ligga till grund för ersättnings- skyldighet är enligt utredningens förslag kostnader för vård jämförlig med den som ges när någon är intagen på sjukhus. Regeringen delar denna uppfattning. Staten ska alltså kunna återföra nämnda sjukvårds- kostnader på enskilda, eftersom det är fråga om kostnader som den en- skilde i sin tur bör kunna utnyttja sin reseförsäkring för att täcka. Har staten stått för kostnaden då någon vårdats på ett lokalt sjukhus, ska denna kostnad med andra ord kunna återföras på den enskilde. På samma sätt ska staten kunna återföra sådana kostnader på enskilda som staten har haft för katastrofmedicinska insatser som genomförs inom ramen för konsulära katastrofinsatser. Om en katastrofmedicinsk insats genomförs har de landsting som deltar i insatsen rätt till ersättning av staten för utförda katastrofmedicinska insatser, enligt 7 § lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands. Staten ska därefter ha rätt att i sin tur kräva ersättning av de enskilda som mottagit sjukvård inom ramen för sådana insatser. Det är inte rimligt att den som vårdas på ett lokalt sjukhus ska behandlas annorlunda i fråga om ersättningsskyldighet än den som vårdas av svensk katastrofmedicinsk personal, särskilt inte som reseförsäkringar bör kunna täcka även dessa vårdkostnader. Det är i båda fallen fråga om sjukvårdkostnader som uppstår utomlands och någon skillnad ska därför inte heller göras mellan personer med hemvist i och personer utan sådan hemvist, utan alla som omfattas av en konsulär katastrofinsats är ersättningsskyldiga avseende sådana sjukvårdskostnader. Eftersom begreppet hälso- och sjukvård vanligtvis används i svensk lagstiftning bör detta begrepp an- vändas även i förevarande lag. Precis som i fråga om transporter är det de faktiska kostnaderna för hälso- och sjukvården som ska ligga till grund för ersättningsskyldig- heten. När lokala sjukhus har anlitats bör de ersättningskrav som sjuk- husen riktar mot svenska staten rimligen vara åtföljda av ett underlag med uppgifter om vilka som vårdats och kostnaderna för detta. Även landstingens ersättningskrav bör vara åtföljda av motsvarande underlag. Regeringen anser sammanfattningsvis att de faktiska kostnaderna ska ligga till grund för ersättningskraven. Om de faktiska kostnaderna för transport eller hälso- och sjukvård i ett enskilt fall inte skulle gå att fast- ställa, får ersättningsskyldigheten bestämmas till ett skäligt belopp. I lagrådsremissen benämns betalningsskyldigheten som en återbetal- ningsskyldighet. Enligt Lagrådet är begreppet återbetalningsskyldighet missvisande eftersom den betalningsskyldige inte har fått någon betal- ning av staten. Regeringen delar uppfattningen att begreppet ersättnings- skyldighet är lämpligare i sammanhanget. Det begreppet ska därför an- vändas som beteckning för den enskildes betalningsskyldighet. Ett flertal remissinstanser har påpekat att det tydligt bör framgå i lag- texten vilka kostnader den enskilde kan tvingas att ersätta. Eftersom det är fråga om en ersättningsskyldighet för enskilda, delar regeringen denna Det ska alltså framgå explicit av lagtexten att det endast är kostnaderna för transport respektive hälso- och sjukvård som är föremål för ersättningsskyldighet. I detta sammanhang kan det vara värt att på- peka att ekonomiskt bistånd som ges inom ramen för en konsulär kata- strofinsats inte är föremål för återbetalningsskyldighet enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Detta framgår uttryckligen av 10 § andra stycket i lagförslaget. Enligt regeringen kommer det vid en katastrofinsats, precis som vid tillämpning av det konsulära ekonomiska biståndet, otvivelaktigt att finnas fall i vilka omständigheterna framstår som så ömmande att en möjlighet att helt eller delvis efterge ersättningsskyldigheten är moti- verad. I detta sammanhang kan det konstateras att kostnaderna för att bistå en person som drabbats av en kris eller katastrof i vissa fall säker- ligen kan komma att uppgå till betydande belopp. Denna omständighet kan enligt regeringens mening emellertid inte ensam vara tillräcklig för att jämka eller efterge kravet på ersättningsskyldighet, utan det är just sådana situationer som den enskilde genom att teckna en reseförsäkring ska kunna skydda sig emot. Vid en prövning av om ersättningsskyl- digheten ska jämkas eller efterges ska i stället en helhetsbedömning göras av den ersättningsskyldiges ekonomiska och sociala situation. Hänsyn ska därvid tas inte bara till förhållandena vid själva kris- eller katastrofsituationen, utan också till förändringar som inträffar därefter. För en enskild som evakueras till kan det exempelvis uppkomma kostnader även vid mottagandet i och för dessa kan han eller hon vara betalningsskyldig. Så kan vara fallet för hjälp som ges enligt både socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). De kostnaderna kan uppgå till betydande belopp och i den mån kommuner och landsting inte ersätts på annat sätt, t.ex. genom att staten i samband med beslutet om insatser enligt denna lag avsatt pengar till kommuner och landsting för sådana kostnader, kan de beaktas vid fråga om jämkning eller eftergift av ersättningsskyldighet enligt denna lag. För att upprätthålla principen om den enskildes grundläggande ansvar, anser regeringen att möjligheten till jämkning eller eftergift måste användas restriktivt. Handläggning av ärenden om ersättningskrav Beträffande hur krav på ersättning ska hanteras kan det inledningsvis konstateras att krav på återbetalning enligt lagen om konsulärt ekono- miskt bistånd hanteras huvudsakligen på följande sätt. Utrikesdeparte- mentet tillställer den som mottagit ekonomiskt bistånd ett föreläggande som informerar om kommande beslut och möjligheten att yttra sig inför beslutet. Beslutet som därefter fattar kan innebära antingen att hela beloppet ska betalas eller att återbetalningsskyldigheten ska jämkas eller efterges. Om något yttrande eller underlag som säger annat inte inkommit förutsätts att den som mottagit ekonomiskt bistånd är återbetalningsskyldig. Sker betalning inom föreskriven tid är ärendet slutbehandlat. Vid utebliven betalning skickas däremot en påminnelse med uppmaning att betala. Om den återbetalningsskyldige därefter inte betalar, men inte heller överklagar beslut, överlämnas ärendet till kronofogdemyndigheten. Även då den återbetalningsskyldige Prop. 2009/10:98 överklagar utan att detta leder till att betalningsskyldigheten upphävs, överlämnas ärendet till kronofogdemyndigheten när domen vunnit laga kraft. En katastrofinsats skulle troligtvis generera en stor mängd ersätt- ningskrav. finns det inte en administration som är anpassad för en sådan masshantering. Kammarkollegiet har emellertid i sitt remissvar föreslagit att lagtexten formuleras så att Kam- markollegiet kan utnyttjas för att pröva ersättningsfrågor. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den myndighet som regeringen bestäm- mer ska pröva frågor om ersättningsskyldighet enligt denna lag. Detta skulle öka flexibiliteten och möjliggöra att Kammarkollegiet kan utnytt- jas för denna prövning. Staten kan inte som tredje part kräva ersättning direkt av försäkrings- bolagen, utan kraven måste riktas mot de enskilda personerna. Genom ersättningsskyldigheten skapas emellertid förutsättningar för att aktu- alisera reseförsäkringarna. Som utredningen påpekat bör staten i sina krav upplysa om detta, varefter den enskilde som är försäkrad kan invol- vera sitt försäkringsbolag och ge bolaget fullmakt att företräda honom eller henne vid regleringen. På så sätt kan både viss administration och uppslitande kontakter mellan staten och den enskilde undvikas. Krav måste självklart riktas också mot personer som är oförsäkrade, men möj- ligheterna till jämkning eller eftergift ska naturligtvis gälla även för dem. Belopp som inte betalas ska lämnas för indrivning på samma sätt som enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Det ska vara möjligt att överklaga ett beslut om att någon är ersätt- ningsskyldig enligt denna lag. Ett sådant överklagande ska rimligen prö- vas i samma ordning som överklaganden avseende beslut av i ärenden enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd och beslut av en utlandsmyndighet, jfr 7 § förordningen (1977:937) om all- männa förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Denna fråga har remiss- behandlats i särskild ordning. Någon invändning mot förslaget har inte framförts. Regeringens bedömning: Befintligt regelverk angående inresa och visering behöver inte ändras med anledning av den nu föreslagna lagen. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning (se betänkandet s. 97-98). Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört frågan om inresa och visering i samband med evakueringssituationer. Några har påpekat behovet av riktlinjer för den praktiska hanteringen av viseringar och identitetskontroller. anför att den föreslagna vida personkretsen som ska kunna omfattas av en katastrofinsats kan medföra oklarheter kring olika individers rätt att inresa i . Viseringar som utfärdas med stöd av bör i möjligaste mån undvikas i en evakuerings- Prop. 2009/10:98 situation, och i stället bör nationella viseringar användas. verket har vidare anfört att en evakuering av utländska medborgare som ingår i kärnfamiljen till en person som är svensk medborgare eller har uppehållstillstånd i inte torde innebära några problem under förutsättning att de evakueras tillsammans. En generös tolkning av förarbetena till utlänningslagens bestämmelser om avvisning kan möjlig- göra att även personer utanför den direkta kärnfamiljen kan tillåtas resa in i i en evakueringssituation. Här skulle emellertid en klar- görande författningsändring vara till stor hjälp. Skälen för regeringens bedömning Genom att svenska medborgares utländska familjemedlemmar ingår i den personkrets som ska kunna omfattas av en konsulär katastrofinsats, aktualiseras frågor om dessa personers rätt till inresa i . Viseringar för vistelse inom en sexmånaders- period och transitviseringar regleras i och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex). Viseringskodexen ska tillämpas från med undantag av bestämmelserna om överklagande av viseringar som ska tillämpas från . Bestämmelserna i viseringskodexen ska inte påverka rätten till fri rörlig- het för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmed- borgare eller tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar som enligt avtal mellan gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och tredjeland å andra sidan har samma rätt till fri rörlighet som unionsmed- borgare och deras familjemedlemmar. I viseringskodexen finns bl.a. bestämmelser om handläggning av vi- seringsärenden, upptagande av biometri, vilka handlingar som ska bifo- gas ansökan, avgifter, prövning av ansökan, utfärdande av visering samt överklagande av visering. Det finns inte några särskilda bestämmelser beträffande handläggning av viseringsärenden i katastrofsituationer. Viseringskodexen är bindande och direkt tillämplig i . Om det i svenska författningar finns bestämmelser som strider mot bestämmelser i viseringskodexen har viseringskodexen företräde. Vissa ändringar i utlänningslagen (2005:716) med anledning av viseringskodexen bereds i . Visering enligt viseringskodexen kan utfärdas som en enhetlig visering som gäller inom medlemsstaternas hela territorium (nedan enhetlig schengenvisering), som en visering med territoriellt begränsad giltighet (nedan territoriellt begränsad schengenvisering) som är giltig för en eller flera, men inte alla, medlemsstaters territorium eller som en visering för flygplatstransitering. Nödfallsviseringar, enhetliga eller territoriellt be- gränsade, kan också beviljas vid gränsen under vissa förutsättningar. För att en enhetlig schengenvisering ska kunna utfärdas krävs enligt viseringskodexens artikel 21 bl.a. att inresevillkoren i artikel 5.1 Europa- parlamentet och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) är uppfyllda, dock inte kravet på innehav av giltig visering. Detta innebär bl.a. att sökanden ska ha en giltig resehandling, kunna styrka syftet med och villkoren för vistelsen, ha tillräckliga medel för vistelsen samt återresa och inte finnas registrerad i SIS i syfte att nekas inresa. I artikel 22 i viseringskodexen finns bestämmelser som innebär att en medlemsstat är skyldig att konsultera andra medlemsstaters centrala myndigheter innan en visering utfärdas till medborgare, eller vissa kate- gorier av medborgare, från vissa tredjeländer. Om inte en enhetlig visering kan utfärdas kan en medlemsstat utfärda en territoriellt begränsad schengenvisering som bara är giltig för inresa och vistelse i den medlemsstaten (en eller flera, men inte alla medlems- stater). Förutsättningarna för att utfärda en sådan visering finns i artikel 25 i viseringskodexen. Det kan röra sig om humanitära skäl att frångå kravet på att inresekraven artikel 5.1 i kodex om Schengengränserna ska vara uppfyllda, eller att i brådskande fall frångå konsultationskravet i artikel 22. Bestämmelser om viseringar som lämnas in vid yttre gräns (nödfalls- viseringar) finns i artikel 35 i viseringskodexen. En sådan visering kan utfärdas antingen som en enhetlig schengenvisering eller, om inte kraven för en sådan är uppfyllda, som en territoriellt begränsad schengenviser- ing. En förutsättning för att bevilja en nödfallsvisering är att sökanden inte har varit i stånd att ansöka om visering på förhand och vid behov kan styrka att det finns oförutsedda och tvingande skäl för inresa. Territoriellt begränsade nödfallsviseringar får endast utfärdas i undantagsfall.