prop · GX03199 · 2010-03-31 00:00:00 — Regeringens bedömning: Tidningsföretagen bör i ansökan om ex- trastöd redovisa de nettokostnader som ska ligga till grund för extra- stödet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- Prop. 2009/10:199 slag och bedömning. I promemorian föreslås extrastödet få täcka upp till av de nettokostnader som följer av de krav som särskilt ställs på storstadstidningarna. Remissinstanserna: , , Annonsörer och Tidningsutgivarna tillstyrker eller är i huvudsak positiva till promemorians förslag. delar bedömningen att storstadstidningar bör få ett högre stöd än övriga hög- frekventa tidningar. , Föreningen , universi- tet och befarar att sänkningen av storstadsstödet kan leda till ekonomiska problem för berörda tidningar. universi- tet bedömer dock att den stegvisa nedtrappningen kan förhindra drastiska effekter. och anser att nedtrappningsperioden borde utsträckas ytterligare. AB Skånska Dag- bladet, Föreningen och förordar en ned- trappningsperiod samt att avstämningar sker under peri- oden för att säkerställa att förändringarna inte äventyrar tidnings- utgivningen. anser att det bör tydliggöras att ansökan om extra stöd endast kan behandlas för tidning som först har beviljats driftsstöd. Myndigheten anser vidare att det extra stödet bör baseras på de faktiska kostnaderna året innan, samt i likhet med , Fö- reningen Centerpress och att det tydligt bör anges vilka kostnader som ska kunna ligga till grund för extra stöd och hur stödet ska redovisas. understryker vikten av att extra- stödet är kopplat till konkreta netto- kostnadsunderlag . anser att extrastödet bör begränsas till av nettokostnaderna. och avstyrker förslaget, eftersom det inte anses vara belagt att storstadstidningarna behöver ett högre stöd än övriga tidningar. För det fall förslaget ändå genomförs är Konkurrens- verket positivt till kopplingen av det extra stödet till storstadstidningarnas specifika kostnader. Skälen för regeringens förslag och bedömning Extrastöd kopplat till storstadstidningarnas extrakostnader Som framgår av avsnitt 6.1 anför kommissionen i artikel 18-skrivelsen att stödbeloppet till högfrekventa storstadstidningar bör begränsas. Kommissionens uppfattning synes vara att en sänkning till samma stöd- belopp som för övriga hög- och medelfrekventa tidningar, dvs. maximalt , skulle medföra att stödet kan anses vara proportio- nerligt. Som anges i avsnitt 6.2 anför regeringen i skrivelsen till kommissionen att driftsstödet är nödvändigt även i storstads- områdena, och att ett högre stödbelopp till högfrekventa storstads- tidningar som (SvD) och (SkD) jämfört med övriga stödberättigade tidningar bör anses vara proportio- nerligt eftersom dessa tidningar har särskilda merkostnader som följer av konkurrenssituationen på aktuella tidningsmarknader. I skrivelsen analy- seras dessa merkostnader, särskilt med avseende på vikten av att nå upp till höga krav vad gäller redaktionell volym och utgivningsfrekvens. Det anförs bl.a. att storstadstidningarna enligt bestämmelserna i presstöds- förordningen ska ha en redaktionell volym som omfattar per kalenderår. Även om sjudagarsutgivning inte är ett krav enligt presstödsförordningen medför den särskilda konkurrens- situationen i storstäderna att storstadstidningarna måste ges ut , dvs. Dessa krav innebär merkostnader för att verka på den aktuella marknaden, kostnader som inte täcks av de extra intäkter som följer av att de högre kraven uppfylls. Det finns emellertid skäl att göra driftsstödet till högfrekventa stor- stadstidningar mer proportionerligt och därmed minska risken för att stödet påverkar konkurrensen och samhandeln negativt. Inledningsvis kan konstateras att högfrekventa storstadstidningar även fortsättningsvis bör vara berättigade till driftsstöd enligt samma bestämmelse som övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar, dvs. enligt 2 kap. 2 § andra stycket presstödsförordningen. Därutöver bör högfrekventa storstadstidningar kunna få ett extrastöd som till viss del täcker de extra kostnader som tidningarna har pga. kon- kurrenssituationen på aktuella tidningsmarknader och som återspeglas i de krav som särskilt ställs på storstadstidningarna i presstöds- förordningen. Stödet bör kopplas till de villkor som regeringen nu före- slår ska införas och till de merkostnader som högfrekventa storstads- tidningar har, men inte övriga stödberättigade hög- och medelfrekventa dagstidningar. Som anförs av bör extrastöd endast kunna komma i fråga för tidning som har beviljats driftsstöd enligt 2 kap. 2 § andra stycket presstödsförordningen. Som nämndes ovan är en årlig redaktio- nell volym på och söndagsutgivning två krav som särskiljer de högfrekventa storstadstidningarna från övriga tidningar. Kostnader som i detta sammanhang kan ge rätt till extrastöd bör vara sådana som är förknippade med dessa krav, och som de högfrekventa storstadstidningarna inte skulle ha haft om de inte hade varit verksamma på de nu aktuella marknaderna. Några remissinstanser, bl.a. , och , anser att det bör tydliggöras vilka kostnader som ska kunna ligga till grund för extrastöd. Regeringen anser att en viktig målsättning med det statliga engage- manget inom dagspressområdet är att bidra till mångfald inom nyhets- förmedling, debatt, opinionsbildning och granskning. Mot denna bak- grund bör stödet i första hand baseras på redaktionella kostnader för utgivning av den tidningstitel som har beviljats driftsstöd. Därutöver kan andra kostnader som är förknippade med utgivningen, t.ex. för tryckning, distribution, annonsorganisation, teknisk utrustning, lokaler och admi- nistration, ingå i underlaget för beräkning av extrastödet. Endast netto- kostnaderna, med vilket avses att de godkända kostnaderna minskas med eventuella kommersiella intäkter som följer av kraven, bör kunna täckas av stödet. För att komma i fråga för extrastöd bör tidningsföretagen, enligt reger- Prop. 2009/10:199 ingens bedömning, i sin ansökan lämna en redogörelse för nettokostna- Redogörelsen bör styrkas av en oberoende part, t.ex. en auktorise- rad revisor. Det ankommer på att närmare precisera vilka uppgifter som ska ingå i ansökan, t.ex. om redogörelsen av netto- kostnader ska baseras på faktiska eller prognostiserade kostnader. Vid framtagandet av riktlinjer för ansökan bör myndigheten sträva efter att tidningarnas administrativa merarbete blir så litet som möjligt. Bestäm- melsen om redovisning i efterhand av stödets användning (se avsnitt 7.4) bör även gälla extrastödet. I nuvarande bestämmelser för driftsstödet är utgivning av sju nummer , dvs. även söndagsutgivning, inte ett krav för att kunna få stor- stadsstöd. Som framgår ovan är söndagsutgivning emellertid ett mark- nadsbetingat krav . Mot bakgrund av detta, och som en följd av att kostnader för söndagsutgivning föreslås utgöra en väsentlig del av de godkända kostnaderna som ligger till grund för extrastödet, bör vill- koret om utgivningsfrekvens skärpas så att utgivning av sju nummer krävs för att berättiga till extrastöd. Det bör också införas en bestämmelse om hur stor andel av netto- kostnaderna som extrastödet får täcka. Som framgår av avsnitt 5.2 har kommissionen godkänt en begränsning av stödet till av kost- naderna som finansieringsnivå för det finska stödet till tidningspressen. Enligt promemorian har utgivning av dagstidningar ett demokratiskt och kulturellt värde i sig, och dagstidningar bör inte bara betraktas som massmedier, utan även som kulturbärare såväl till art som innehåll. Detta anses i synnerhet gälla storstadstidningarna som i regel tar ett stort ansvar för att upprätthålla den kulturella debatten och uppmuntra kulturlivet. Enligt promemorian torde det därför vara möjligt att dra paralleller mel- lan extrastödet till dessa tidningar och andra former av stöd som är mer direkt inriktade på att främja den kulturella mångfalden, t.ex. filmstöd. Enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till biografsektorn får statligt stöd till produktion av biofilm och tv-program i regel inte över- stiga av produktionsbudgeten i syfte att stimulera normala kommersiella initiativ. Mot denna bakgrund bedöms i promemorian att en högre maximal kostnadstäckning än i det finska exemplet bör kunna tillåtas och därför föreslås extrastödet få täcka av nettokostnaderna. Regeringen instämmer i promemorians bedömning om storstads- tidningarnas demokratiska och kulturella värde, men bedömer att kommissionens tidigare beslut om presstöd bör beaktas. Det gäller särskilt kommissionens beslut om det finska presstödet. Dessutom har kommissionen i artikel 18-skrivelsen uttalat att gränsen för stödnivån i förhållande till de totala driftskostnaderna för utgivning av storstads- tidningar bör sättas till . Mot denna bakgrund föreslår reger- ingen att extrastödet får täcka av nettokostnaderna. Minskning av maximibeloppet för stödet till storstadstidningar I nuvarande bestämmelser för driftsstödet finns angivet hur stort det årliga driftsstödet för en tidning får vara i absoluta belopp, s.k. maximi- För de högfrekventa storstadstidningarna är maximibeloppet för , för och för och åren därefter. Sänkningen om totalt beslutades av 2006 (prop. 2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367). Även om det införs en gräns för hur stor del av nettokostnaderna som stödet får täcka förefaller det rimligt att behålla ordningen med ett maximibelopp, i syfte att behålla kontrollen över den totala budgeten för presstödet. En alltför hög nivå riskerar även att påverka konkurrensen negativt. Maximibeloppet för övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar är . Det kan således noteras att skillnaden mellan maximibeloppet för storstadstidningar och för övriga tidningar är betydande. Regeringen anser, till skillnad från och , att det finns goda skäl för ett väsent- ligt högre stöd till storstadstidningarna, men att skillnaden mellan stöd- kategorierna är väl stor. Som ett exempel angav regeringen i propositio- nen som föregick beslut om ändringar i driftsstödet att det fanns skäl att reducera stödbeloppen i syfte att omfördela resurser inom press- stödssystemet (prop. 2005/06:201). Bland annat mot denna bakgrund föreslogs att maximibeloppet till storstadstidningarna skulle sänkas med totalt från dåvarande maximibeloppet på 65,4 miljo- ner kronor. I riksdagsbeslutet ändrades dock detta till 4,5 miljoner kro- nor. Som anförs i promemorian kan det också konstateras att storstadsstödet historiskt sett har höjts mer än stödet till övriga tidningar, bl.a. till följd av de särskilda insatser som gjordes för att stödja den nyetablerade Stockholms-Tidningen . Uppräkningen av stor- stadsstödet har inte varit knutet till den generella prisutvecklingen i Sve- rige, utan har genom politiska beslut räknats upp i en snabbare takt än inflationen. Om stödbeloppet i stället hade räknats upp i takt med kon- sumentprisindex skulle det ha legat ca lägre än dagens nivå. Därutöver framgår av kommis- sionens förslag till lämpliga åtgärder att en sänkning av maximibeloppet till storstadstidningarna skulle göra stödet mer proportionerligt. Mot bakgrund av det anförda delar regeringen den bedömning som görs i promemorian om att det är rimligt att sänka maximibeloppet till de högfrekventa storstadstidningarna. Stödet bör emellertid vara högt nog för att främja mediemångfalden som det inte får vara så högt att det framstår som oproportionerligt och ökar snedvridningen av konkur- rensen. En tänkbar utgångspunkt för bedömningen av vilken stödnivå som är rimlig kan vara stödet till landsortstidningarna som uppgår till maximalt . Om maximibeloppet för storstadsstödet skulle sättas till en nivå som ligger i närheten av landsortsstödet skulle stödet de facto täcka en påtagligt liten del av storstadstidningarnas netto- kostnader för större volym och söndagsutgivning. Risken för att någon av tidningarna inte kan leva upp till dessa krav och eventuellt tvingas lämna sin marknad ökar då markant. Ett tak på denna nivå förefaller därför för lågt för att uppnå syftet med stödet att främja mediemångfalden. Om maximibeloppet däremot bestäms till en nivå som motsvarar vad som föreslogs i proposition 2005/06:201, dvs. ca , skulle risken å ena sidan vara mindre att de tidningar som får storstadsstöd tvingas lägga ned. Å andra sidan förefaller en sänkning av taket till denna nivå inte vara stor nog för att minska storstadsstödets konkurrens- snedvridning i tillräcklig utsträckning. Det kan även ifrågasättas om den stödnivån är proportionerlig i förhållande till landsortsstödet. Regeringen anser i stället att en rimlig utgångspunkt för maximi- beloppet bör vara den nivå som storstadsstödet hade legat på om det historiskt sett hade räknats upp i takt med konsumentprisindex, och inte genom politiska beslut. Som framgår ovan skulle maximibeloppet vid en sådan uppräkning ha legat ca lägre än , dvs. Av dessa skäl och med beaktande av storleks- förhållandena mellan tidningar med driftsstöd i storstäderna respektive landsorten anser regeringen sammantaget att ett maximibelopp för driftsstödet till storstadstidningarna på är väl avvägt. Frågan som härefter behöver övervägas är rimlig nedtrappningstid. Kommissionen anför i beslutet om lämpliga åtgärder att den kan tillåta en gradvis utfasning, t.ex. , från det tidigare gränsvärdet till det nya. Som motiv anges att tidningarna behöver att anpassa sig till de ändrade stödbeloppen, mot bakgrund av den nuvarande finanskrisen och det faktum att presstödssystemet har funnits . Finanskrisen och den efterföljande konjunkturnedgången har inneburit ett stort inkomstbortfall för den svenska dagspressen, och i synnerhet för storstadstidningarna. Enligt () minskade dagspressens annonsintäkter och storstadspressens annonsintäkter minskade . Av Presstödsnämndens statistik kan utläsas att ned- gången har inneburit ett försämrat rörelseresultat för storstadstidningarna med driftsstöd: Svenska Dagbladets bruttomarginal föll från -4,2007 till -9,2008, medan tappade från -2,8 till -16,. Enligt IRM:s prognos kommer storstads- pressens annonsintäkter att fortsätta minska, jämfört med . I syfte att minska risken för finansiella problem hos tidnings- företagen i en period av minskande intäkter föreslås därför i prome- att driftsstödet till storstadstidningarna sänks gradvis och linjärt ner till den nya nivån. Några remissinstanser, bl.a. och , förordar en längre ned- trappningsperiod och att avstämningar görs för att säker- ställa att sänkningen av stödet inte äventyrar tidningsutgivningen. Reger- ingen bedömer emellertid att den period som föreslås i promemorian är väl avvägd och tillåter att driftsstödet till storstadstidningarna sänks i en takt som inte torde äventyra tidningsutgivningen. Något behov av sär- skilda avstämningar bedöms inte finnas. bör dock, inom ramen för sitt uppdrag att följa och analysera utvecklingen inom dagspressen, rapportera till regeringen om nedtrappningen skulle få oönskade effekter för de berörda tidnings- företagen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att driftsstödet till storstads- tidningarna sänks ner till den nya nivån. Re- geringen anser vidare, i likhet med SvD, att extrastödet redan under ned- trappningsperioden bör kopplas till årliga nettokostnadsunderlag i enlig- het med vad som föreslås ovan. Driftsstödets andel av tidningsföretagens kostnader Regeringens förslag: Gränser ska införas för hur stor del av tidnings- företagens kostnader som får täckas av driftsstödet. För hög- och me- delfrekventa tidningar ska gränsen sättas vid och för låg- frekventa tidningar vid . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , Annonsörer och Tidningsutgivarna instämmer i promemorians bedömning. anser att det bör preciseras att de rörelsekostnader som avses enbart gäller den stödberättigade tidningen. instämmer inte i bedömningen. Myndigheten bedö- mer att de föreslagna gränserna i praktiken får en mycket begränsad effekt för företagens incitament att effektivisera sin verksamhet. Skälen för regeringens förslag: I promemorian görs bedömningen att det förslag som lämnades i departementspromemorian Nya villkor för presstödet (Ds 2008:25) om att införa en bestämmelse om en begräns- ning av stödintensiteten, dvs. driftsstödets andel av tidningens kostnader, bör genomföras. Enligt förslaget ska gränsen för hög- och medel- frekventa tidningar sättas vid och för lågfrekventa tidningar vid . Som framgår av avsnitt 6.1 anför kommissionen i artikel 18-skrivelsen att det vore lämpligt att införa gränser för stödintensiteten, och att en lägre gräns borde fastställas för hög- och medelfrekventa storstads- och landsortstidningar (t.ex. ) jämfört med lågfrekventa dags- tidningar (t.ex. ). I avsnitt 7.1 har anförts att en möjlighet att stärka driftsstödets stimu- lanseffekt och proportionalitet skulle kunna vara att införa gränser för stödets andel av kostnaderna. Regeringen bedömer också att vetskapen om att stödet endast får täcka en viss andel av kostnaderna kan ge tid- ningsföretagen incitament att minska sitt beroende av driftsstödet. Stöd- intensiteten bör tillåtas vara högre för de lågfrekventa tidningarna efter- som dessa tidningar i regel är mer beroende av driftsstödet för sin utgiv- ning. Dessutom ges driftsstödet till dessa tidningar med små belopp och stödet torde därför ha en synnerligen begränsad påverkan på samhandeln. Regeringen föreslår därför att gränser ska införas för hur stor del av tidningsföretagens kostnader som får täckas av driftsstödet. För hög- och medelfrekventa tidningar bör gränsen sättas vid och för låg- frekventa tidningar vid . Det kan konstateras att inga eller få tidningar ligger över de föreslagna gränserna. Trots detta anser regeringen, till skillnad från , att de föreslagna gränserna är rimliga eftersom de för framtiden säkerställer att finansie- ringsnivån inte blir för hög i presstödssystemet. Enligt promemorian bör stödintensitet definieras som driftsstödets an- del av rörelsekostnaderna i det bolag som ger ut den stödberättigade tidningen. Regeringen noterar i likhet med att det finns bolag som ger ut flera tidningar, varav vissa utan driftsstöd, och att det finns en risk att stödintensiteten i vissa fall beräknas utifrån rörelse- kostnader som inte bara omfattar den stödmottagande tidningen utan Det är därför viktigt att precisera att beräkningen av stöd- Prop. 2009/10:199 intensiteten enbart får utgå från rörelsekostnader som är förknippade med utgivningen av den stödberättigade tidningen. För att kunna ta hänsyn till rörelsekostnaderna per helår bör beräkningen av stödintensiteten göras med utgångspunkt i förhållandena under de två kalenderår som föregår det år för vilket stöd söks, i syfte att kunna ta hänsyn till tidningarnas rörelsekostnader per helår. För nyetablerade tidningar bör dock det- samma gälla som , dvs. att uppgifterna får avse den tidsperiod för vilken de kan erhållas. I avsnitt 9 görs bedömningen att en övergångsbestämmelse bör införas med innebörden att underlaget för beräkningen av stödintensiteten får bestå av de totala rörelsekostnaderna i det bolag som ger ut den stödberättigade tidningen. 7.4Villkor om användningen av stödet Regeringens bedömning: Driftsstödet bör endast få användas för att täcka kostnader som är knutna till utgivningen av den tidning som stöd har beviljats för. Tidningsföretag vars tidning har beviljats driftsstöd bör i efterhand lämna in en redovisning till om hur stödet har använts och vilka kostnader det har täckt. bör kontrollera att stödet används i enlighet med vill- koren i presstödsförordningen och göra en sammanställning av redovisningarna som ges in till regeringen och Europeiska kommis- sionen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att tidningsföretagen endast ska lämna in en övergripande redovisning av användningen av stödet. Remissinstanserna: , Annonsörer och Tidningsutgivarna tillstyrker promemorians förslag. och är positiva till förslaget. anser att det är viktigt att tydliga riktlinjer tas fram för vad som ska redovisas och på vilket sätt det ska ske, samt att tidnings- företagen måste få möjlighet att anpassa sin redovisning till de krav som ställs. Myndigheten anser också att det bör klargöras om nämnden ska kunna återkräva eller begränsa stödet ifall tidningsföretagen inte lever upp till redovisningskravet. anser att det finns en risk att företag som ger ut flera tidningar, varav vissa inte får stöd, kan lockas att redovisa gemensamma kostnader som kostnader knutna till enbart den stödberättigade tidningen. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 6.1 dis- kuterar kommissionen i artikel 18-skrivelsen möjligheten att införa vill- kor i presstödsförordningen om att företag med stödberättigade tidningar skulle kunna bli skyldiga att inkomma med en årlig rapport med redogö- relse för hur stödet används. I promemorian analyseras ett antal beslut i vilka kommissionen har godkänt olika former av statligt stöd till bl.a. utgivare av dagstidningar och periodiska tidskrifter. Bland dessa beslut finns ett om det danska distributionsstödet och ett om det finska stödet till tidningspressen. Båda dessa stödordningar innehåller bestämmelser om att stödmottagarna ska dokumentera och redovisa hur stödet har använts. I det danska systemet ska utgivarna i efterhand skicka in dokumentation av hur många exem- plar och antal sidor som har distribuerats av den stödberättigade publika- tionen, och lämna upplysningar om de samlade utgifterna för distributio- nen. Om utgivarna inte kan lämna in den dokumentation som krävs kan stödet helt eller delvis återkrävas. Närmare regler om dokumentationen fastställs av Styrelsen for Bibliotek og Medier som är den statliga myn- dighet som administrerar distributionsstödet. Av myndighetens regler framgår bl.a. att dokumentationen ska vara underskriven av en auktorise- rad eller registrerad revisor. I det finska systemet ska utgivarna i efter- hand lämna in en utredning om användningen av understödet till kom- munikationsministeriet i enlighet med en av ministeriet fastställd blan- kett. Till utredningen ska också fogas den senast fastställda resultat- räkningen och balansräkningen för den sammanslutning som fått stöd. Det anges också att bokföringen för den tidning eller nätpublikation som fått stöd ska avskiljas från den publicerande sammanslutningens övriga bokföring. Som anförs i avsnitt 7.1 kan det finnas skäl att säkerställa att drifts- stödet används för den bidragssökande tidningens kostnader och för ändamålet att främja mediemångfalden. En möjlighet att kontrollera detta är, enligt promemorian, att införa villkor om att stödmottagarna i efter- hand måste redovisa övergripande hur stödet har använts. Regeringen anser i likhet med promemorian att ett krav på redovisning bör kunna bidra till att öka presstödets stimulanseffekt och minska dess negativa påverkan på samhandeln. I detta perspektiv torde den ökade administrati- va börda på tidningsföretagen och som kravet kan medföra ha en underordnad betydelse. Mot denna bakgrund gör regering- en bedömningen att det i presstödsförordningen bör tydliggöras att drifts- stödet endast får användas för kostnader som är knutna till utgivningen av den tidning för vilken stöd har beviljats. Dessutom bör det i förord- ningen regleras att företag vars tidningar har beviljats driftsstöd i efterhand ska lämna in en redovisning till om hur stödet har använts. anför i sitt remissvar på promemorian att tydliga riktlinjer bör tas fram för vad som ska redovisas och på vilket sätt det ska ske. I sammanhanget nämns att det finns tidningar med gemensam eko- nomi där någon särredovisning av intäkter och kostnader för enskilda tidningstitlar inte sker. Även nämner denna problema- tik, och bedömer att det finns en risk att gemensamma kostnader redovi- sas som enbart tillhörande den stödberättigade tidningen.