prop · GX03155 · 2010-03-23 00:00:00 — Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte konstruktivt att miljömålsuppfölj- ningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvalitetsmålen trots att betydande resurser läggs ned på miljöarbetet och att tillståndet i mil- jön har förbättrats. För att nå den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen anger krävs för flertalet mål än en generation, oavsett om kraftfulla åtgärder vidtas, eftersom återhämtningstiden i naturen är lång. Vi föreslår därför att bedömningsgrunden ändras till att det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation. Detta innebär inte någon förändring av målnivån, dvs det är fortfarande det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker som ska nås. Förändringen innebär inte heller att behovet av kraftfulla åtgärder eller ansvaret för att implementera sådana åtgärder blir mindre. Förändringen syftar till att ta hänsyn till att naturen i flera fall har lång återhämtningstid, dvs. det tar än en generation innan insatta åtgärder ger effekt. Det nuvarande systemet med miljökvalitetsmål infördes efter förslag i propositionen Svenska miljömål Miljöpolitik för ett hållbart samhälle 1997/98:145). En utgångspunkt var det övergripande målet för miljöpolitiken att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. I den propositionen finns inget tydligt svar på frågan vad begreppet en generation innebär. skäl till sin bedömning angav den dåvarande regeringen tidsintervallet omkring 20202025 (s. 1920). I propositionen Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, s. 14) konstaterar den då- varande regeringen att dess strävan är att de stora miljöproblemen ska vara lösta efter det att fastställde systemet med miljö- Det är dock inte redovisat som regeringens bedömning. Därmed har det saknats tydlig vägledning i vilket tidsperspektiv som miljökvalitetsmålen ska ses. använder 2020 som utgångspunkt för sin bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Ett skäl är att rådet i samband med arbetet med den fördjupade utvärderingen såg behov av ett bestämt målår i samband med att nya och reviderade delmål togs fram. I ett målstyrningssystem är mål vanligtvis tidsbestämda. Vi ser att det i arbetet med uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen finns behov av en definierad tidpunkt att bedöma måluppnåelsen mot. har utvecklats till praxis i det arbetet och kan med fördel användas även Bedömningar av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen bör göras Bedömningarna om möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och genera- tionsmålet ska ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom Hur bedömningen görs behöver utvecklas vidare så att miljömålsuppföljningen sänder adekvata signaler. Med den förändrade bedömningsgrunden tas hänsyn till att naturen har lång återhämtningstid, vilket medför att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga att nå. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen är till stora delar också internationellt beroende, dvs. den nationella rådigheten är Betydande insatser krävs inom EU och internationellt för att nå Framförallt är de utsläppsrelaterade målen internationellt bero- ende jämfört med målen för naturtyper där den nationella rådigheten är När miljökvalitetsmålen följs upp behöver den nationella rådigheten i förhållande till det internationella beroendet synliggöras. Bedömningarna om miljökvalitetsmålen nås bör bygga på en värdering av hur genomförda insatser inom miljöpolitiken i dess helhet påverkar Ett mål bör bedömas som möjligt att uppnå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda. Stora delar av den svenska lagstiftningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. samarbete samordnas ofta inom FN. Resultatet av sådant samarbete bör således ingå i bedömningen, liksom hur internationella överenskom- Prop. 2009/10:155 melser följs. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen är dessutom beroende av var- andra och bör därför bedömas i ett sammanhang. Det innebär t.ex. att det i bedömningen av målen för naturtyper bör framgå hur de påverkas av t.ex. klimateffekterna. Detta förhållande är särskilt tydligt beträffande miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv som är beroende av utveck- lingen för flera miljökvalitetsmål, men framför allt av Begränsad klimat- påverkan. Den förändrade bedömningsgrunden innebär inga större förändringar av metod för bedömning av måluppnåelse I det nuvarande miljömålssystemet bedöms möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen i två delar. Dels bedöms utvecklingen i miljötillståndet, dels görs en prognos över möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. I prognosen ingår en bedömning om tillräckliga åtgärder förväntas vidtas så att den önskade miljökvaliteten kan nås. I de riktlinjer som används för att bedöma om målen nås finns kriterier för hur bedöm- ningarna ska göras. Förslaget till förändrad bedömningsgrund innebär ingen större skillnad i metodiken att bedöma miljökvalitetsmålen. Miljötillståndet, dvs. miljö- kvaliteten, ska även fortsättningsvis följas upp och bedömas. Miljö- kvalitetsmålens formuleringar med preciseringar blir fortsatt viktiga som kriterier att bedöma vilken miljökvalitet som ska vara uppnådd. Även en bedömning om förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen görs i det nuvarande systemet i samband med att man gör en prognos för om miljö- kvalitetsmålen kan nås. Den avgörande skillnaden mellan den nuvarande bedömningen och den föreslagna förändringen är att det inte finns en uttalad tidpunkt för när själva miljökvaliteten ska vara uppnådd. Tiden gäller i stället när förut- sättningarna ska vara uppnådda, dvs. då ska tillräckliga åtgärder ha ge- nomförts eller beslutats för att miljökvalitetsmålet kvalitet ska bedömas kunna nås. De strecksatser som hör till generationsmålet bör ingå som kriterier vid bedömningen om förutsättningarna för att miljökvaliteten kommer att nås. Med anledning av att vi inför en ny bedömningsgrund behöver bedöm- ningarna av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen anpassas till de nya förutsättningarna. I kapitel behandlas alla miljökvalitetsmål. Vi använder där den nya bedömningsgrunden. Den behöver dock utvecklas vidare i den fortsatta miljömålsuppföljningen. I avsnitt 4.2.1 behandlas samverkansformerna för miljömålsuppföljningen. 3.5Etappmål anger steg på vägen till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen Regeringens bedömning: För att underlätta möjligheterna att nå ge- nerationsmålet och miljökvalitetsmålen bör regeringen fastställa etappmål inom prioriterade områden. fastställda delmål bör upphöra att gälla när nya etappmål beslutas. bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ser positivt på förslaget om att delmål ersätts av etappmål. Delade meningar råder dock om etappmålen ska vara kopplade till respektive miljökvalitetsmål eller om de också kan vara målövergripande och hur etappmål kan tillföras systemet. Flera instanser anser dock att det inte är tydligt i utredningen hur arbetet med att forma om delmålen till etappmål ska gå till och hur det kommer att falla ut rent praktiskt. Flera instanser befarar att systemet riskerar att bli osystematiskt. Statskontoret anser att miljömålssystemet blir tydligare om delmålen ersätts av etappmål. Begreppet etappmål ger enligt Statskontorets mening en tydlig bild av att dessa mål ska vara just steg på vägen för att inom en generation skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitets- mål. i framför att beslut om etappmål bör, som det framförs i utredningens förslag, kopplas till de styrmedel som antas inklusive uppdrag och medel för åtgärder. SNF anser att det oavsett typ av mål är viktigt att de utformas som steg på vägen mot att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Det viktigaste i sammanhanget är att målen formuleras progressivt och på ett sätt som ger ordentlig dragkraft i miljöarbetet. Plast- & Kemiföretagen (P&K) och menar att det behövs en fullständig översyn av själva delmålen. P&K ser gärna att arbetet bedrivs förutsättningslöst och inte nödvändigtvis med de gamla delmålen i tankarna och att man anger tydliga och avgränsande kriterier för hur etappmål ska vara formulerade. Flera instanser, bl.a. kommun, , i , och ser det som en fördel att etappmålen kan vara frikopplade från enskilda miljökvali- tetsmål och på så sätt ta hand om målövergripande problem. Social- styrelsen tycker också att det är positivt att ett etappmål kan baseras på generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. De menar dock att strukturen med etappmål behöver tydliggöras eftersom de anser att det behöver finnas en tydlig struktur att arbeta efter och följa upp. Även i menar att nya mål och strategier bör omfatta flera miljökvalitetsmål och föreslår att de nuvarande tre strategierna skulle kunna knyta tydligare an till miljökvalitetsmålen. Flertalet länsstyrelser, och anser att etapp- målen bör vara kopplade till miljökvalitetsmålen och inte ha en egen struktur. Förslaget om vad etappmål ska kopplas till och hur de ska tas fram bör enligt inte införas utan en konsekvensbeskrivning. avstyrker även förslaget om etappmål till strecksatserna i generationsmålet som de menar skulle innebära att mål av samma dig- nitet som miljökvalitetsmålen tillförs systemet bakvägen. Länsstyrel- serna befarar att det finns risk att tappa synergieffekter om man väljer ett system där etappmålen beslutas löpande och oberoende av varandra och att arbete med målrevideringar tar kraft från åtgärdsarbetet. i län framför att det är viktigt att ha en överblick över vilka etappmål som gäller. De anser att även om etappmål har effekt på flera miljökvalitetsmål kan de sannolikt inordnas under ett huvudsakligt miljö- kvalitetsmål eller delas upp i olika delar. () anser att ett miljömålssystem där man kontinuerligt fyller på med nya etappmål har två negativa konsekvenser. Dels blir det svårt för kommuner, länsstyrelser, landsting och näringsliv att hålla reda på alla nya tillägg, dels kan det utmynna i en oöverskådlig mängd av etappmål där stort och smått blandas därför att ingen ser till helheten i hela systemet. FHI anser att det kan medföra att trovärdigheten för miljömålssystemet urholkas. framför att den flexibilitet som beskrivs för hur etappmål kan föras in i systemet är värdefull men innebär en risk genom att antalet mål i systemet kan tendera att bli alltför många. Förslaget att införliva mål som beslutats inom EU eller i andra interna- överenskommelser ses av flertalet remissinstanser som positivt. Skälen för regeringens bedömning har fastställt sammanlagt 72 delmål till de 16 miljökvalitets- målen (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49). Fler- talet av de nu gällande delmålen har målår 2010. I nu är det bråttom, föreslås dels revideringar av befintliga delmål, dels helt nya delmål, med målår 20152020. Etappmål förtydligare fokus på samhällsomställning Delmålen i miljömålssystemet togs i huvudsak fram när systemet utveck- lades och har därefter endast ändrats i begränsad utsträckning. Miljö- målsutredningen ifrågasatte om de nuvarande delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Eftersom delmålen inte är målövergripande utan kopplade till enskilda miljökvalitetsmål har de mest effektiva åtgärderna, som bidrar till att nå flera miljökvalitets- mål, inte utvecklats i tillräcklig omfattning. Delmålen har dessutom inte alltid en uttalad funktion och har olika karaktär. pekar på att ca 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att uppnå miljökvalitetsmålet och är av karaktären etappmål. Delmålens olika karaktär och målgrupper gör att det inte går att generellt säga vem delmålen är till för och hur de kan användas eftersom de har olika syften. Vi föreslår att delmålen ersätts av etappmål som ska vara steg på vägen för att inom en generation skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen ska i större utsträckning vara målöver- gripande och mer inriktade på den samhällsomställning som behövs i ett Prop. 2009/10:155 generationsperspektiv. De kan även utgå från generationsmålets streck- satser och ange att en viss omställning ska vara genomförd eller att en viss kvalitet ska vara uppnådd. När etappmål beslutas behöver det framgå av beslutet vilken myndighet som får ansvar för att följa upp etappmålet. Systemet kommer även fortsättningsvis att ha en systematik i uppfölj- ningen, eftersom alla mål ska följas upp genom sam- ordningsansvar och presenteras på miljömålsportalen. Etappmål utvecklas av en parlamentarisk beredning I avsnitt 4.3.1 aviserar vi att en parlamentarisk beredning ska tillsättas med uppgift att på beställning av regeringen ta fram beslutsunderlag med förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. De etappmål som utvecklas i miljömålssystemet framöver kommer därmed att bli föremål för politisk diskussion och förankring. Genom att regeringen prioriterar områden och ger riktade beställningar till beredningen kom- mer etappmålen, och det följande åtgärdsarbetet, tydligare att fokusera på de områden där insatser bedöms vara mest angelägna. De nu gällande delmålen bör upphöra att gälla när nya etappmål finns på plats. Vi föreslår dock att det delmål som finns under Begränsad klimatpåverkan redan nu benämns etappmål (se vidare avsnitt 7.1). Mål inom EU eller genom internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet Etappmål kan även tillföras miljömålssystemet genom att mål som be- slutas inom EU eller genom internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet. Det gäller t.ex. mål eller normer för utsläpp av kväveoxider och partiklar som härrör från EU:s direktiv om nationella ut- släppstak för vissa luftföroreningar som är bindande för medlemslän- derna. Direktiv från EU som innehåller bestämmelser om att ett visst resultat ska uppnås ska på lämpligt sätt införlivas i den nationella rättsordningen. Detta sker antingen genom riksdagsbeslut eller genom att regeringen be- slutar om att föra in bestämmelsen i förordningar eller föreskrifter. Genom att införliva mål som härrör från EU eller internationella överens- kommelser i miljömålssystemet ges målet en systematiserad uppföljning och ingår på ett naturligt sätt i miljöarbetet. Det innebär dock inte att de etappmål som tillförs miljömålssystemet blir rättsligt bindande. Vår bedömning är att miljöarbetet blir än mer systematiserat genom att alla de olika mål och åtaganden som har att efterleva, oavsett om de är nationella eller beslutas inom EU eller internationella sammanhang, ingår i ett samlat system. Uppföljning och utveckling av strategier skiljs åt Miljömålssystemet ger en bra uppföljning och redovisning av tillståndet i miljön. Systemet behöver däremot utvecklas till att ge en tydligare vägledning i hur miljökvalitetsmålen mest effektivt ska kunna nås. Vi avser därför att göra vissa förändringar i miljömålssystemet. Miljömåls- systemet kan bli effektivare genom att och i organisation skilja på uppgifterna att regelbundet följa upp tillståndet i miljön och att utvärdera möjligheterna att nå målen med redan beslutade insatser, från uppgiften att utveckla strategier. Strategierna ska innehålla konsekvensanalyserade etappmål med styr- medel som syftar till att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålen ska visa hur miljötillståndet utvecklas. Den ska både visa framgångar och ge signaler om inom vilka områden det finns behov av fortsatta insatser. Uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen är en uppgift för myndigheterna. får ett samlat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning. En parlamentarisk beredning utvecklar strategier med etappmål Uppgiften att ta fram förslag till nya styrmedel och åtgärder har succes- sivt vuxit in i det myndighetsbaserade miljömålssystemet. Det har sam- mantaget utvecklats till en omfattande uppgift. För att få fram och hantera ett mer utvecklat beslutsunderlag med förslag till prioriteringar och styrmedel krävs ofta politiska avvägningar. Sådana prioriteringar ligger utanför myndigheternas mandat. Vi avser därför att tillsätta en parlamentarisk beredning som på reger- ingens uppdrag ska ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Den bör i första hand hantera miljöproblem som är särskilt ange- lägna. Det kan t.ex. vara inom områden som karaktäriseras av konflikter mellan olika samhällsintressen som därigenom kräver svåra politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den parlamentariska beredningen ska i samverkan med myndigheter inom miljömålssystemet ta fram förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden i enlighet med regeringens direktiv till beredningen och myndigheterna. Till de strategier som utvecklas ska det finnas en samhällsekonomiska Prop. 2009/10:155 konsekvensanalys där olika intressen blir belysta. En oberoende utvärdering säkerställer effektiva åtgärder Ett effektivt miljömålssystem behöver en oberoende utvärderingsfunk- tion. Sådana utvärderingar ska göras både av styrmedels kostnadseffek- tivitet och av myndigheters miljöarbete. Formerna för hur sådana ut- värderingar ska göras behöver utvecklas. Det finns även behov av att samordna och utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska konse- kvensanalyser i miljömålssystemet. får ansvar för att svara för en sådan samordning. På så skapas förutsättningar både för en kvalitativt god uppföljning och utvärdering och ett effektivare åtgärds- arbete. Bättre förutsättningar för delaktighet för icke-statliga aktörer Miljökvalitetsmålen är ett stöd för aktörernas miljöarbete. De används av många icke-statliga aktörer i det egna miljöarbetet. Att har be- slutat om miljökvalitetsmålen ger kontinuitet och långsiktighet i miljö- arbetet. framförs önskemål om större möjligheter att delta i arbetet inom miljömålssystemet. Den nya arbetsfördelningen med uppföljning respektive utveckling av åtgärder uppdelat både och i organisation ger bättre förutsättningar för att involvera icke-statliga aktörer. Bättre förutsättningar ges för enga- gemang i arbetet med miljökvalitetsmålen även genom att strategierna tar utgångspunkt i politiska prioriteringar. De förändringar i miljömålssystemet som vi nu genomför förväntas sammantaget ge icke-statliga aktörer bättre möjligheter till delaktighet i miljömålssystemet. Regeringens bedömning: får samordningsansvar för miljömålsuppföljningen med tillhörande rapportering. Miljömåls- rådet avvecklas som ett råd inom . redovisar en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång varje mandatperiod redovisar en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. redovis- ningar görs i samråd med berörda myndigheter. bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar utredningens för- slag att ges samordningsansvar för miljömålsuppfölj- Några instanser förordar att även fortsättningsvis Prop. 2009/10:155 samordnar miljömålsuppföljningen, bl.a. och . Flera icke-statliga organisationer, bl.a. Gröna Bilister, och Världsnaturfonden WWF avstyrker eller är skeptiska till förslaget att läggs ned och att uppgifterna övertas av . De anser att har bidragit till en mer enhetlig syn av myndigheternas arbete med miljöfrågor. WWF framför att det fortfarande kommer att vara angeläget för icke-statliga aktörer att delta i diskussioner kring uppföljning och det finns en risk för att det blir mycket resurskrävande att delta i två olika sorters processer. Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag som gäller den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen. Några instanser, bl.a. flera kommuner, anser att den årliga uppföljningen även fortsättningsvis bör vara skriftlig eftersom den används i den egna organisationen. Några instanser anser att man inte ska vänta till 2014 med nästa fördjupade utvärdering. Skälen för regeringens bedömning Uppföljning och utvärdering skiljs från uppgiften att utveckla strategier Uppgifterna att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs åt och i organisation från uppgiften att utveckla framåtriktade förslag. Ansvaret för uppföljning och utvärdering bör bli en tydligare myndig- hetsuppgift. Det har i uppgift att vara ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Rådet har ansvarat för att ta fram samlade bedömningar om möjlig- heterna att nå miljökvalitetsmålen. Rådet har också i uppgift att sam- ordna och göra en samlad bedömning avseende behov av nya styrmedel och åtgärder. Detta har sammantaget utvecklats till en omfattande uppgift. Vi anser att miljömålsuppföljningen fungerar förhållandevis bra. För att få fram ett mer utvecklat beslutsunderlag med förslag till priori- teringar och nya styrmedel krävs ofta politiska avvägningar. Sådana pri- oriteringar ligger utanför myndigheternas mandat. infördes som ett råd inom med en tillhörande kanslifunktion. Den organisatoriska placeringen av Miljö- målsrådet har medfört en del oklarheter mellan och i fråga om ansvar och uppgifter. Vi anser att det forum för samverkan mellan myndighetschefer som utgjort har varit en tillgång för miljöarbetet och gett miljöfrågorna en större tyngd inom berörda myndigheter. Det har också varit värdefullt med företrädare för kommuner, näringsliv och ideella organisationer som har deltagit i rådets arbete. Vi avser därför att inrätta ett forum med myndighetschefer (inklusive en landshövding) som har till uppgift att ge råd till miljöministern (se vidare avsnitt 4.3.1). Därmed kan upphöra som ett råd inom . Uppgiften att ansvara för att samordna miljömålsuppföljningen övertas av . Därutöver avser vi att inrätta en parlamentarisk bered- ning som får i uppgift att ge råd till regeringen om hur arbetet med att nå Prop. 2009/10:155 miljökvalitetsmålen bör bedrivas (se vidare avsnitt 4.3.1). Miljömålsuppföljning och rapportering görs i samråd ska som samordningsansvarig myndighet för miljö- målsuppföljningen redovisa en årlig uppföljning av miljökvalitetsmålen och etappmålen till regeringen liksom en fördjupad utvärdering en gång per mandatperiod. Med rapporteringen som underlag ger regeringen information till . Underlag för uppföljning och utvärdering ska precis som tidigare tas fram av myndigheterna med ansvar i miljö- målssystemet och av länsstyrelserna samt vid behov av andra organisa- tioner. behöver samverka med och få underlag från de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet, liksom övriga myndigheter som har ansvar för officiell statistik inom miljöområdet och myndigheter som har näraliggande miljöstatistik. I de berörda myndigheternas instruktioner eller andra styrdokument ska det framgå att dessa ska bistå med det underlag som verket behöver för miljömålsuppföljningen (se vidare avsnitt 5.1). Det är fortsättningsvis viktigt att bedömningarna om målen nås görs samordnat och med gemensamma kriterier. för att utforma kriterier för att göra bedömningar om målen kan nås och ge vägledning för hur bedömningen ska genomföras bl.a. mot den för- ändrade bedömningsgrunden (se avsnitt 3.4.3). även inhämta och särskilt redovisa icke-statliga aktörers synpunkter. Ansvariga myndigheter behöver vara överens om såväl kriterier för hur bedömningen ska göras samt de underlag och prognoser som ligger till grund för bedömningen om målen kan nås. göras i samråd mellan berörda myndigheter. bör som samordningsansvarig myndighet ansvara för en myndighetsgemensam samverkansgrupp för miljömålsuppföljningen.