prop · GX03241 · 2010-06-28 00:00:00 — Enligt särskilda övergångsbestämmelser ska reglerna om begränsning av ett samtyckes giltighet till visst ärende inte gälla bl.a. vid skaderegleringsfall som har inletts före ikraftträdandet eller i fall när ett äldre samtycke redan har inhämtats och det inte är möjligt att inhämta ett nytt samtycke på grund av t.ex. dödsfall eller sjukdom (p. 5Ett förstärkt integritetsskydd i försäkringssammanhang 5.1Behovet av åtgärder och inriktningen på en reform Regeringens bedömning: Den finns skäl att vidta lagstiftningsåtgär- der för att stärka integritetsskyddet på försäkringsområdet. Åtgärderna bör främst ta sikte på formerna för inhämtande av hälso- uppgifter och syfta till att säkerställa att lämnade samtycken till sådant inhämtande är frivilliga och bygger på tillräcklig information. Skyddet bör utformas så att det omfattar uppgifter om enskildas hälsotillstånd, oavsett i vilken egenskap den enskilde förekommer i försäkringssammanhanget. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. 2009/10:241 promemorian görs bedömningen att de närmare materiella bestämmel- serna bör meddelas genom en särskild förordning (se s. 145 f.). Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser delar prome- bedömning av reformbehovet. Vissa företrädare för försäkrings- branschen, bl.a. , anser dock att promemorians be- dömning är grundad på antaganden snarare än på en väl genomarbetad analys. Hovrätten för och är av uppfatt- ningen att frågan om försäkringsbolagens användning av samtycken till att inhämta hälsouppgifter bör regleras i lag och inte i förordning. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser delar bedöm- ningen eller har inte någon invändning mot den. Några remissinstanser, bl.a. Datainspektionen och , framhåller dock att ett viktigt problemområde, som inte innefattas i den föreslagna reforminriktningen, är att försäkringsbolagen får del av s.k. överskottsinformation. Skälen för regeringens bedömning Kritik mot integritetsskyddet på försäkringsområdet Det har i olika sammanhang framförts att det finns brister i integritets- skyddet på försäkringsområdet. Likartad kritik har kommit till uttryck i bl.a. skrivelse till regeringen , i en rapport från (rapporten i försäkringssammanhang En uppföljning av lagen [2006:351] om gene- tisk integritet som infördes ), i den politiska debatten såväl i som i övrigt samt i remissvaren på departements- promemorian och på utkastet till lagrådsremiss. Kritiken har för det första handlat om utformningen och omfattningen av samtyckena till in- hämtande av hälsouppgifter. Samtyckena anses vara otydliga, och det anses därför finnas en risk för att den som lämnar ett samtycke inte inser konsekvenserna av det. I det sammanhanget har det även gjorts gällande att försäkringsbolagen får tillgång till irrelevant information (överskotts- information). För det andra har det hävdats att det förekommer att för- säkringsbolagen över- eller misstolkar informationen i journalerna med följd att försäkringstagare obefogat får sämre villkor eller helt nekas för- säkring. För det tredje har vissa kritiker menat att den nuvarande ord- ningen medför risker för patientsäkerheten. Genom att vårdpersonalen anpassar sin journalföring till att försäkringsbolag kan komma att få del av journalen finns det enligt kritikerna en risk för att viktiga uppgifter inte journalförs. Denna kritik har särskilt gällt de journaler som förs inom barn- och skolhälsovården. Slutligen, och för det fjärde, har det gjorts gällande att försäkringsbolag sparar den inhämtade informationen för länge och att informationen inte är skyddad eftersom det inte finns någon författningsreglerad tystnadsplikt för anställda i försäkringsbolag. De problemområden som har framhållits rör alla i någon mening den personliga integriteten. Den hälsoinformation som försäkringsbolagen får del av är i de allra flesta fall av sådant slag att den ligger inom den per- sonliga sfär där ett oönskat intrång bör kunna avvisas (jfr Integritets- utredningens betänkande Personlig integritet i arbetslivet [SOU 2002:18] s.52 f.). Att inhämtandet av hälsouppgifter redan enligt dagens regler förut- sätter den enskildes samtycke utesluter inte att det finns brister i skyddet för den personliga integriteten. Ett samtycke kan lämnas t.ex. utan till- räcklig insikt i vad samtycket innebär eller till följd av att den enskilde upplever sig sakna reell möjlighet att vägra lämna samtycke på grund av att försäkringsskydd annars inte kan uppnås. En central utgångspunkt för regeringen är att de samtycken som förekommer i försäkringssamman- hang ska vara frivilliga och bygga på tillräcklig information. Betydelsen av skydd för den personliga integriteten har framhållits i många sammanhang, såväl i som internationellt. I artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen) anges t.ex. att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Regeringen har i proposi- tionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) föreslagit en grund- lagsbestämmelse som syftar till att stärka integritetsskyddet och som tar sikte på att skydda information om enskildas personliga förhållanden. Reformbehovet på försäkringsområdet bör bedömas mot denna bak- grund. I det sammanhanget kan det konstateras att det inte finns något regelverk som säkerställer att de sekretessbrytande sam- tycken som lämnas är frivilliga och att de bygger på tillräcklig informa- tion. Samtyckena är ofta utformade på ett sätt som gör det svårt för enskilda att inse vilka befogenheter de ger försäkringsbolagen. Privata försäkringar fyller en viktig funktion som komplement till de allmänna trygghetssystemen. Det är viktigt att regelverket är uppbyggt på ett sätt som ger försäkringstagarna förtroende för försäkringssystemet. I annat fall finns det risk för att anslutningsgraden till sådana försäkringar kommer att minska. Vid beredningen av ärendet har klart framgått att det finns brister i förtroendet för försäkringsbolagens hantering av hälsouppgifter, avseende såväl mängden inhämtad information som användning, lagring och gallring av informationen. Även om det inte i undersökningar har kunnat konstateras att försäkringsbolagen agerar olämpligt i dessa avseenden, är förtroendebristen i sig problematisk. En annan aspekt som bör beaktas är patientsäkerheten. För vårdperso- nalen är patientjournalen ett viktigt arbetsredskap, bl.a. för dokumen- tation och information till kolleger som deltar i vården. Det har i departe- mentspromemorian och i lämnade remissvar framkommit att vård- personal i många fall inte hyser förtroende för försäkringsbolagens hante- ring av journaluppgifter. Denna förtroendebrist kan i förlängningen innebära risker för patientsäkerheten genom att relevanta uppgifter inte journalförs. Den kritik som har framförts från skilda samhällssektorer är samman- taget av sådan art att det enligt regeringens uppfattning finns skäl att vid- ta åtgärder som stärker skyddet för den personliga integriteten i försäk- ringssammanhang. Parternas förpliktelser enligt försäkringsavtalsrätten kännetecknas av en rad speciella drag som delvis särskiljer avtalstypen från andra rättsliga relationer. Det finns ett antal försäkringsrättsliga principer som karaktäri- serar försäkringsavtalet. Av stor betydelse är att försäkringspremien ska motsvara risken för försäkringsfall (den s.k. ekvivalensprincipen). Felak- tiga beräkningar eller riskantaganden kan medföra att försäkringen går med förlust eller att försäkringstagaren får betala en högre premie än vad motprestationen egentligen är värd. Det råder bl.a. av detta skäl ett sär- skilt förtroendeförhållande mellan försäkringsavtalets parter. Försäk- ringsbolaget är ofta hänvisat till motpartens uppgifter t.ex. om en för- säkrad persons hälsa för att få en uppfattning om riskens storlek. På motsvarande sätt är försäkringstagaren i behov av information om vad försäkringsbolagets åtagande egentligen innebär och är värt, vilket torde vara mycket svårt för den enskilde försäkringstagaren att själv ha insikt i. En annan betydelsefull försäkringsrättslig princip är att det måste råda ovisshet om försäkringsfall kommer att inträffa. Kan man med säkerhet säga t.ex. att en person kommer att drabbas av en viss sjukdom, saknar en försäkring rörande den sjukdomen mening. Försäkringsavtalsrätten ska även ta de sociala hänsyn som följer med försäkringarnas samhälleliga betydelse. Försäkringstagaren har i många situationer ett starkt och legitimt behov av att skaffa sig trygghet mot oförutsedda händelser. Sådana sociala hänsyn kommer till uttryck bl.a. i reglerna om försäkringsbolagens skyldighet att erbjuda försäkring, den s.k. kontraheringsplikten. Regeringens utgångspunkt är att åtgärder för att stärka integritets- skyddet på försäkringsområdet måste utformas på ett sätt som i så stor utsträckning som möjligt tillgodoser dessa grundläggande, och i delar motstridiga, försäkringsrättsliga principer. Den kritik som har framförts är, som framgått, av skiftande slag och tar sikte på tämligen olikartade problem även om alla kan sägas ha koppling till integritetsfrågan. Att den enskilde inte fullt ut inser vad ett lämnat samtycke innebär kräver t.ex. andra åtgärder än en lösning av att försäk- ringsbolagen misstolkar den information som inhämtas med stöd av sam- tycket. Farhågor om att försäkringsbolagen får del av överskottsinformation och att de misstolkar hälsouppgifter har framförts i olika sammanhang, bl.a. i skrivelsen från och i departe- mentspromemorian . Risken för misstolkningar skulle enligt kriti- kerna minska om försäkringsbolagen får tillgång till mindre information genom att informationen helt undanhålls försäkringsbolagen eller att information som av vårdpersonalen uppfattas som irrelevant sorteras Detta är dock inte någon invändningsfri utgångspunkt. Det finns till att börja med inte någon systematisk undersökning som tyder på att personer nekas att teckna försäkringar på grund av miss- eller övertolk- ningar av hälsouppgifter. I vilken utsträckning detta är ett praktiskt problem är alltså oklart. Det ligger förstås även i försäkringsbolagens eget intresse att tolka inhämtad information korrekt i syfte bl.a. att kunna bestämma en korrekt premie. Eftersom det är svårt att i det enskilda fallet skilja relevant från irrelevant information, kan åtgärder i den riktningen dessutom leda till fler felaktiga beslut genom att försäkringsbolagens beslutsunderlag försämras. Förhållandena har vidare delvis förändrats sedan kritiken framfördes genom att en ny försäkringsavtalslag trätt i kraft. Genom lagen har det in- förts en kontraheringsplikt som innebär att ett försäkringsbolag är skyl- digt att ingå ett avtal om personförsäkring om det inte finns särskilda skäl som talar emot. Försäkringsbolagen har ålagts att motivera sina avslags- beslut. Den som anser att ett försäkringsbolag har miss- eller övertolkat hälsouppgifter har genom den nya lagen möjlighet att få frågan om rätt till försäkring prövad i domstol. Den enskilde är alltså inte längre hän- visad till att endast acceptera ett försäkringsbolags avslagsbeslut. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att nu föreslå ytterligare åtgärder som tar sikte på risken för över- eller misstolkning av inhämtad hälsoinformation. I förarbetena till försäkringsavtalslagen uttalas dock att kontraherings- plikten bör följas upp så att den tillämpas på avsett sätt. Avsikten med en översyn angavs vara att säkerställa att de sociala skyddsaspekterna kring skyldigheten att erbjuda personförsäkring verkligen fick genomslag. I det sammanhanget skulle även övervägas om det bör införas en skyldighet för bolagen att rapportera om sina avslagsbeslut (prop. 2003/04:150 s. 250). Det finns alltjämt skäl att genomföra en sådan översyn och det framstår som naturligt att i det sammanhanget undersöka vilka problem som försäkringsbolagens tolkning av inhämtad hälsoinformation kan ge upphov till. Regeringen avser alltså att, som bl.a. efterlyser, på detta sätt ta fortsatta initiativ på området. De övriga problemområden som lyfts fram har gällt formerna för inhämtande och hantering av hälsouppgifter. Dessa områden är för när- varande delvis oreglerade för försäkringsbolagens del. En rekommenda- tion som behandlar vissa av frågorna har dock antagits av (se avsnitt 4.5). Den rådande ordningen innebär att sam- tycken inhämtas utan behovsprövning redan vid försäkringsansökan, att de gäller utan tidsbegränsning och att det inte finns några krav på hur samtyckena ska utformas. Dessa förhållanden kan starkt ifrågasättas från integritetssynpunkt. Denna ordning torde även vara av stor betydelse för den brist på förtroende som många upplever när det gäller försäkrings- bolagens hantering av hälsouppgifter. Diskussionen kring försäkringstagares och andra berördas integritet har främst handlat om försäkringsbolagens tillgång till patientjournaler. Liknande hälsouppgifter förekommer dock även i andra sammanhang, t.ex. inom ramen för verksamhet och hos arbets- givare. Om åtgärder endast riktas mot användandet av patientjournaler, kan ett försäkringsbolag genom samtycken i många fall få tillgång till samma uppgifter från andra källor. En sådan ordning är knappast lämp- Åtgärderna bör i stället syfta till att säkerställa att enskilda har kon- troll över egna hälsouppgifter oavsett i vilket sammanhang de förekom- mer. Vidare bör enskilda personers integritetsskydd stärkas oavsett i vilken egenskap de förekommer i försäkringssammanhanget. En skadelidande tredje man som får ersättning genom skadevållarens ansvarsförsäkring (konsument- eller företagsförsäkring) har principiellt sett samma skydds- behov som en försäkringstagare som tecknar en sjukförsäkring (person- försäkring) avseende sin egen hälsa. Integritetsfrågan är lika aktuell vid individuella som vid kollektiva försäkringar. Regeringen anser av dessa skäl sammanfattningsvis att ett förstärkt integritetsskydd främst bör ta sikte på formerna för inhämtande av hälso- uppgifter och syfta till att säkerställa att lämnade samtycken är frivilliga och bygger på tillräcklig information. Skyddet bör utformas så att det omfattar uppgifter om enskilda personers hälsotillstånd, oavsett i vilken egenskap den enskilde förekommer i försäkringssammanhanget. Åtgär- der med denna inriktning bör genomföras på ett sätt som inte minskar försäkringsbolagens möjligheter att erbjuda försäkringar. Detta skulle kunna bli följden om de försäkringsrättsliga principer som berörts, t.ex. ekvivalensprincipen, inte beaktas i tillräcklig grad. Om anslutnings- graden till privata försäkringar minskar i samhället, eller om försäkrings- bolagen upphör att meddela vissa typer av försäkringar, skulle reformens syfte inte uppnås. Lag, förordning eller självreglering? Av den redogörelsen framgår att avsaknaden av regler för försäk- ringsbolagens användning av samtycken till att inhämta hälsouppgifter har medfört brister i integritetsskyddet. Försäkringsbranschen, genom , har antagit en rekommendation som syftar till att förbättra den rådande situationen. Rekommendationen inne- håller regler om bl.a. hur samtycken ska utformas, giltighetstid samt krav på information. Att privata aktörer genom självreglering inskränker sin handlingsfrihet förekommer även på andra områden. Syftet är ofta att undvika lagstift- ning. Fördelen med självregleringsinitiativ är att innehållet snabbt kan anpassas till förändrade förhållanden. Rekommendationer av det slag som är i fråga kan även vara mer detaljerade än vad som ofta är ända- målsenligt i lagstiftningssammanhang. Det finns dock även nackdelar från ett samhälleligt perspektiv. Ett självregleringsinitiativ kan inte bli föremål för samma noggranna beredning som ett lagstiftningsärende. Innehållet i reglerna bestäms av privata aktörer och det ligger i sakens natur att dessa inte fullt ut kan beakta andra, kanske motsatta, intressen eller göra mer generella samhällsöverväganden. Även om självreglering- en kan vara väl förankrad hos berörda aktörer, får den inte den demokra- tiska legitimitet som följer med regeringens och ställnings- taganden. Om statsmakterna vill införa mer långtgående krav än bran- schen är villig att acceptera, krävs författningsåtgärder. Det är även svårare att få till stånd sanktioner för bristande efterlevnad av självregle- ringsinstrument, t.ex. i form av civilrättsliga påföljder som kan göras gällande av enskilda. Däremot kan i vissa fall marknadsrättsliga påföljder Prop. 2009/10:241 tänkas följa genom att bristande efterlevnad av en branschrekommenda- tion kan bedömas stå i strid mot lagstadgade krav på god sed eller liknande. I detta fall gäller det regler till skydd för den personliga integriteten. Området har nära anknytning till grundläggande principer om skydd för enskildas privatliv. Starka skäl talar för att sådana regler bör utformas och beslutas av regeringen och . Detta är även en förutsättning för att kunna utforma bindande civilrättsliga regler som enskilda kan åberopa i domstol. Regeringen anser därför att grundläggande bestäm- melser angående enskildas integritetsskydd i försäkringssammanhang bör meddelas genom författning. Detta utesluter inte värdet av att integritets- skyddets närmare innehåll och reglernas praktiska tillämpning preciseras genom branschrekommendationer. Ett effektivt genomslag för regler om integritetsskydd minskar naturligtvis behovet av framtida lagstiftnings- åtgärder. Föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes ska enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas genom lag. Inskränkningar i avtalsförhållandet mellan försäkringstagare och för- säkringsbolag är typiskt sett av sådant slag att denna grundlagsbestäm- melse är tillämplig. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Hovrätten för och , att bestämmelser om försäkrings- bolags användning av samtycken till att inhämta hälsouppgifter bör med- delas genom lag. 5.2Försäkringsbolagens möjlighet att begära samtycke till att inhämta hälsouppgifter inskränks Regeringens förslag: Försäkringsbolaget ska vid en ansökan om indi- viduell personförsäkring få begära samtycke till att inhämta hälso- uppgifter endast om det är nödvändigt för prövningen av ansökan. Samtycke ska alltså få begäras först efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. Försäkringsbolagets påstående att samtycket är nöd- vändigt ska vid avslag på en försäkringsansökan kunna prövas i domstol. Motsvarande ska gälla i samband med förnyelse av försäk- ring. Vid gruppersonförsäkring och kollektivavtalsbaserad personförsäk- ring ska samtycke till att inhämta hälsouppgifter få begäras först när det har uppkommit ett behov av sådana uppgifter för att bedöma om uppställda hälsokrav är uppfyllda. Vid skadereglering ska försäkringsbolaget få begära samtycke till att inhämta hälsouppgifter först när det har uppkommit ett behov i det enskilda fallet. Samtycke ska alltså inte få begäras innan ett försäk- ringsfall har inträffat eller redan i skadeanmälan. Ett samtycke för skadereglering enligt en individuell eller kollektiv personförsäkring i anledning av den försäkrades död ska dock få begäras redan innan ett försäkringsfall har inträffat. Regeringens bedömning: Det bör inte införas något förbud mot att försäkringsbolagen inhämtar kompletta patientjournaler. Promemorians förslag och bedömning skiljer sig från regeringens. I promemorian föreslås att försäkringsbolagen ska få begära samtycke till att inhämta hälsouppgifter i form av intyg eller s.k. bearbetade journal- utdrag. Med bearbetade journalutdrag avses en sammanställning av rele- vanta journalanteckningar eller annan information i journalerna. Däremot ska ett försäkringsbolag inte få begära samtycke till att inhämta komplet- ta patientjournaler. Bestämmelserna ska gälla vid nyteckning, utvidgning eller förnyelse av en personförsäkring samt vid skadereglering enligt såväl skade- som personförsäkring. Ett avgiftssystem bör införas för att täcka hälso- och sjukvårdens kostnader för att bearbeta journalutdrag och att utfärda intyg. Något förslag på hur ett sådant avgiftssystem skulle kunna utformas lämnas inte (s. 145 f.). Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker den lösning som föreslås i promemorian. Ett tämligen stort antal remissinstanser pekar dock på brister i förslagets utformning. Den kritik som framförs gäller främst de konsekvenser som förslaget skulle få på dels hälso- och sjukvårdens resursanvändning, dels försäkringsmarknadens funktion. När det gäller resursanvändningen pekar bl.a. och flera lands- ting på att vårdpersonalens arbetstid i viss mån skulle styras om från direkta vårdinsatser till att redigera journalutdrag. fram- håller att det inom många specialiteter råder läkarbrist och att det således inte går att med ett avgiftssystem ersätta den arbetstid som går åt till att bearbeta journalutdrag. Ett antal remissinstanser, bl.a. Handikappför- bundens samarbetsorgan, anmärker att det kan uppstå oklarheter i ansvarsfrågan när en, som det i efterhand visar sig, relevant journal- uppgift inte har tagits med i ett bearbetat journalutdrag. Beträffande försäkringsmarknadens funktion anser flera remissinstanser att förslaget skulle leda till negativa konsekvenser för försäkringstagarkollektivet. avstyrker förslaget bl.a. med motiveringen att det skulle leda till negativa effekter på , villkor och tillgänglighet, men även på återförsäkring och solvenskrav. , som också avstyrker förslaget, menar att den föreslagna modellen skulle leda till att den enskildes möjlighet att få ett fullgott försäkringsskydd för- sämras genom höjda , inskränkande klausuler samt ökad avslags- frekvens. När det gäller effekterna på skaderegleringen anser bl.a. och att det finns en risk för att skaderegleringen blir osäkrare med följd att den enskilde kan få för låg ersättning eller ingen ersättning alls. Även Riks- avstyrker förslaget med hänvis- ning bl.a. till negativa effekter vid skaderegleringen. Enligt förbundet finns det en risk för subjektiva urval ur journalerna samt risk för mer schabloniserade ersättningsbelopp. Förslagen och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överens- stämmer med regeringens med undantag för att det inte föreslås särskilda regler vid personförsäkring för samtycken som ska användas vid skade- reglering i anledning av den försäkrades död. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker för- slagen och delar bedömningen eller har i vart fall inte någon invändning mot förslagen eller bedömningen. Det gäller ombudsmän (), , , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , Statens folk- Prop. 2009/10:241 hälsoinstitut, , , Diskriminerings- ombudsmannen, , , , Kommun, , , , , , Kommuner och Landsting, , , , (), , , , , , , och . Några remissinstanser, bl.a. Hovrätten för , Datainspektionen, och , ifrågasätter dock om åtgärderna är tillräckliga för att i realiteten stärka integritetsskyddet. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Försäkringar, () och , avstyrker förslaget att försäk- ringsbolagen vid skaderegleringen inte ska få begära samtycke till att inhämta hälsouppgifter innan ett försäkringsfall har inträffat eller redan i skadeanmälan. De menar bl.a. att de föreslagna reglerna skulle försena skaderegleringen i onödan. , och motsätter sig bedömningen att det inte bör införas särskilda regler vid personförsäkring för in- hämtande av samtycken som ska användas vid skadereglering i anledning av den försäkrades död. De framhåller att detta skulle leda till betydande problem för framför allt förmånstagare till vissa livförsäkringar. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det bör inte införas något förbud mot att inhämta kompletta patient- journaler