prop · GX03173 · 2010-03-23 00:00:00 — Ett sådant skadeståndsansvar innebär att reaktorinnehavaren i ökad utsträckning får ta ansvar för kärnkraftens risker. Kravet på höjd finansieringsnivå stämmer väl överens med reger- ingens bedömning i fråga om ett obegränsat ansvar. Den konkurrens- mässiga påverkan bedöms vara försumbar. Regeringens förslag innebär att kravet på reaktorinnehavare att garan- tera ersättning sätts högre än vad som följer av den reviderade Pariskon- ventionen och högre än vad som gäller i och flertalet EU-länder som är parter till konventionen. Däremot är det föreslagna ansvarsbe- loppet lägre än vad som gäller i . Förslaget innebär sammantaget en väsentlig förbättring av skyddet för skadelidande i händelse av en radiologisk olycka jämfört med gällande Den sammanlagda garanterade ersättningen höjs från 6 mil- Prop. 2009/10:173 jarder kronor till , . utom får anläggningshavaren ett obegränsat skadeståndsansvar även om skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet är begränsad till ett visst belopp. Av den garanterade ersättningen kommer staten att ansvara endast för en liten del i intervallet mellan och , vilket är obligatoriskt enligt den reviderade . Reaktorinnehavarna svarar för ersättningen . Enligt regeringens bedömning är det inte motiverat, vid en jämförelse med de ekonomiska och rättsliga förhållandena i , att bestämma ett högre ansvarsbelopp än . Den ansvarsnivå som har bestämts i , , måste ses mot bakgrund av att den totala installerade effekten i är mer än dubbelt så hög som i , att den tyska aktiebolagsrätten till skillnad mot den sven- ska medger ansvarsgenombrott inom en koncern och att detta har använts för att ingå ett särskilt solidaritetsavtal mellan alla ägarbolagen inom den tyska kärnkraftsindustrin. Finansieringsnivån för innehavare av andra kärntekniska anläggningar Risken för mycket omfattande skador till följd av en radiologisk olycka är betydligt mindre när det gäller andra slag av kärntekniska anläggning- ar än kärnkraftsreaktorer. För innehavare av dessa anläggningar bör skyl- digheten att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet be- gränsas till , vilket motsvarar miniminivån enligt den reviderade . En högre ansvarsnivå skulle enligt reger- ingens bedömning innebära att anläggningshavarna i alltför stor utsträck- ning tvingas att binda upp medel för händelser som bedöms mycket osan- nolika. Den finansieringsnivå som behandlas här avser t.ex. Studsvik Nuclear AB:s och AB SVAFO:s anläggningar för behandling av kärnämne och kärnavfall samt Svensk kärnbränslehantering AB:s (SKB) verksamhet vid mellanlagring av använt kärnbränsle (Clab) och låg och medelaktivt radioaktivt driftavfall (SFR). Detsamma gäller kärnbränslehantering. För dessa anläggningar kommer huvudregeln vara att ansvara för ersättning . Möjligheten att begränsa kravet på ekonomisk säkerhet till lägre belopp för anläggningar som kan anses mindre riskfyllda behandlas i avsnitt 7.5. Ansvar för annan än anläggningshavaren Innehavaren av den kärntekniska anläggning där en radiologisk olycka har inträffat är i regel ansvarig för skador som olyckan medför. Att en olycka kan leda till mycket omfattande skador är inte en omständighet som sätter allmänna regler för ansvarets bestämmande ur spel. Det har tidigare övervägts om det på miljörättens område bör införas bestämmelser om visst ansvar för annan än verksamhetsutövaren. Några sådana regler har inte införts, eftersom det inte har bedömts finnas behov av det (prop. 2006/07:95 s. 99101). Bestämmelse om höjt försäkringsbelopp behövs inte längre Enligt 22 § atomansvarighetslagen är anläggningshavaren skyldig att teckna och vidmakthålla en försäkring för att täcka ansvaret enligt lagen. Bestämmelserna medger att försäkring kan tecknas antingen som en för- säkring per händelse (varje inträffad radiologisk olycka) eller som en försäkring som gäller för en anläggning . Det har inte ansetts möjligt att teckna en försäkring som gäller per hän- delse, eftersom det kan innebära att försäkringsgivaren ska svara för för- säkringsbeloppet ett obegränsat antal gånger. I realiteten har man använt sig av alternativet med en försäkring som gäller för anläggningen under En sådan försäkring gäller alla skador som inträffar under försäkringsperioden, men endast upp till det angivna försäkringsbeloppet, 300 miljoner särskilda dragningsrätter. För ett sådant fall gäller enligt 23 § första stycket andra meningen atomansvarighetslagen att försäkringsbeloppet ska uppgå till av ansvarsbelop- Om det vid anläggningen inträffar en skada, ersätts maximalt 300 mil- joner särskilda dragningsrätter. Om ytterligare skador orsakas under för- säkringsperioden, kan återstående av försäkringsbeloppet tas i Efter ett första skadefall återstår alltså ett försäkringsbelopp om 60 miljoner särskilda dragningsrätter. Därutöver gäller att anläggnings- havaren är skyldig att köpa en tilläggsförsäkring så att försäk- ringsbeloppet återigen motsvarar den ursprungliga nivån. Det enda krav som anges i den reviderade är att det belopp som ska vara täckt av en försäkring eller annan ekonomisk säker- het inte får understiga . Konventionen ställer inte krav på en sådan reglering som finns i 23 § atomansvarighetslagen och som i realiteten innebär att försäkringsbeloppet ska uppgå till minst 120 pro- cent av ansvarsbeloppet. En sådan regel skulle innebära ett litet överskott i händelse av en allvarlig olycka och därmed en extra trygghet för de gör sig en sådan regel inte lika starkt gällande om man inför ett obegränsat ansvar och ett krav på finansiell säkerhet för kärnkraftsreaktorer i drift som går längre än referensbeloppet 700 miljo- ner euro i . Ett ytterligare skäl som talar mot en sådan regel är att om en olycka inträffar i en svensk anläggning så är Strål- säkerhetsmyndigheten under alla förhållanden skyldig att se över all drift i anläggningen med hänsyn till eventuella brister i säkerheten. det ytterst osannolikt att en ny olycka skulle kunna inträffa i samma an- läggning och ett nytt försäkringsfall inträffa efter det först inträffade försäkringsfallet. På grund av det anförda bör det i den nya lagen inte anges ett krav på ett försäkringsbelopp som motsvarar av ansvarsbeloppet. 7.4Alternativ för att finansiellt garantera ersättning Regeringens bedömning: Det finns förutsättningar för anläggnings- havarna att med en ansvarsförsäkring och en kompletterande ekono- misk säkerhet täcka ett ersättningsansvar för de skador som omfattas av . Den kompletter- ande säkerheten bör ställas av anläggningshavarna och deras ägarbo- lag. En lösning inom ramen för den statliga garantimodellen bör kom- ma i fråga endast i undantagsfall. Regeringens förslag: Regeringen får i fråga om ansvaret vid radio- logiska olyckor göra ekonomiska åtaganden för staten. Det ska göras genom att statliga garantier i form av återförsäkringsåtaganden ställs ut. För statens åtaganden ska anläggningshavare betala en avgift för den ekonomiska risk som staten bär för kostnader som kan uppkomma i händelse av radiologiska olyckor. bedömning överensstämmer med rege- ringens. Utredningen har inte tagit ställning till om regeringen bör be- myndigas att göra ekonomiska åtaganden för staten. Remissinstanserna: Remissutfallet har varit blandat när det gäller alternativen för att finansiellt garantera ersättning . , och har föredragit en statlig försäkringslösning där kärnkraftföretagen erlägger en riskpremie och som alternativ föreslagit att säkerheter ska kunna ställas genom t.ex. borgensåtagande eller annan liknande säkerhet. De har mot- satt sig förslaget med ömsesidig och solidarisk försäkring. E.ON Kärn- kraft AB, och har ansett att borgensför- bindelser är ett godtagbart alternativ. har ansett att en gemensam försäkring skulle innebära ytterligare starka bindningar mel- lan ägarna till kärnkraftsreaktorer, vilket går stick i stäv mot regeringens ambition att upplösa samägandet inom svensk kärnkraft. Kom- muner och Landsting har förordat en lösning som bygger på ett solida- riskt ansvar mellan ägare till de svenska kärnkraftsreaktorerna. har förordat en statlig försäkringslösning genom att staten garanterar ersättning i intervallet mellan 700 miljoner och . har i fråga om ömsesidig försäkring anfört att det inte rör sig om en försäkring i ordets verkliga mening efter- som den inte bygger på de grundläggande verksamhetskrav om främst solvens, reservsättning och återförsäkring som gäller för privat försäk- ringsverksamhet enligt gällande rätt (främst försäkringsrörelselagen) och tillsynskrav. Industrikraft har ansett att man inte bör låsa sig för ett visst alternativ för det ekonomiska ansvaret. Skälen för regeringens förslag och bedömning Nordiska Kärnförsäkringspoolen har uppgett att nuvarande kapacitet på försäkringsmarknaden överstiger och sannolikt kom- mer att successivt höjas för att klara även det andra förklarat att ansvarsförsäkringen tills vidare inte kan gälla för vissa av de Prop. 2009/10:173 skador som omfattas av den reviderade . gäller sådana miljöskador som avses i konventionen och så kallade sena skador, dvs. personskador som uppkommer senare än efter en olycka (konventionen anger preskriptionstid för personskador). Det behövs annan ekonomisk säkerhet än ansvarsförsäkring för att gar- antera ersättning i intervallet mellan 700 miljoner och och för sådana skador som försäkringsbranschen har aviserat undan- tag för, bl.a. miljöskador. har övervägt fyra alternativa finansieringslösningar, nämligen fondering, statlig försäkring, ömsesidig ansvarsförsäkring och ställande av säkerheter, t.ex. borgen. Redovisningen här utgår från att det kan behövas kompletterande eko- nomisk säkerhet för det andra steget i Paris- och tilläggskonventionen, dvs. i intervallet mellan 700 miljoner och , och för miljöskador och sena skador. Fondering innebär att anläggningshavarna bygger upp en fond genom avgifter till staten. Det skulle innebära att var och en av innehavarna ska fondera en fast summa motsvarande , . Det kan ske genom att en avgift om ett fast belopp per levererad kilowattimme elström löpande betalas in till fonden. En solidarisk fond- användning förutsätter att fondmedlen tas in i form av en skatt som riks- dagen beslutar om. En statlig försäkringslösning eller en statlig kreditgaranti En statlig försäkringslösning innebär att staten agerar som återförsäk- ringsgivare i intervallet mellan 700 miljoner och . För detta skulle anläggningshavarna löpande betala en avgift till staten. Av- giften skulle fastställas antingen på marknadsmässiga grunder eller uti- från statens ekonomiska risk motsvarande den förväntade kostnaden (självkostnadspris) för staten som försäkringsgivare. En marknadsmäs- sigt bestämd avgift innebär att avgiften utöver förväntad kostnad även innehåller en riskpremie, dvs. marknadens pris för att bära risken att stora oförväntade kostnader trots allt ska uppstå. En försäkringslösning i statlig regi skulle ligga i linje med hur staten enligt lagen (1996:1059) om stats- budgeten hanterar statliga garantier. Regeringen får för det ändamål och med högst det belopp som riks- dagen bestämmer ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtag- anden. När särskilda skäl finns får åtagandet enligt bestäm- mande göras utan att beloppet begränsas, jfr 14 § lagen om statsbudge- ten. Regeringen ska för redovisa de garantier m.m. som ställts ut. En kreditgaranti innebär att regeringen gör ekonomiska åtaganden för staten genom att gå i borgen för ett lån. Dessa förpliktelser medför nödvändigtvis inte att det uppstår en faktisk kostnad för staten, däremot medför den alltid en förväntad kostnad som är betingad av lån- tagarens återbetalningsförmåga av lånet. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftast gäller såsom för egen skuld. Ställande av säkerhet kan ske i form av t.ex. borgen, bankgaranti eller I fråga om vilka säkerheter som allmänt godtas i svensk rätt kan regleringen i fråga om kvarstad m.m. i 15 kap. 6 § rätte- gångsbalken ge viss ledning. När det gäller säkerhet för skada som kan tillfogas motparten hänvisar reglerna i till utsöknings- balkens reglering i fråga om säkerheter för verkställighetsåtgärder som sker med stöd av balken. En sådan säkerhet ska bestå av pant eller bor- Bankgaranti räknas i allmänhet som borgen. kan ett borgensåtagande utformas så att ett moderbolag tecknar borgen för ett dotterbolags räkning. Ett företag kan teckna kreditförsäkringsvtal med ett försäkringsbolag som innebär att detta går i borgen för en viss Jämfört med en ansvarsförsäkring innebär ett kre- ditförsäkringsavtal att försäkringsbolaget tar på sig ett andrahandsansvar för företagets betalningsförpliktelse medan en ansvarsförsäkring innebär att försäkringsbolaget tar på sig ett primärt betalningsansvar. En ömsesidig försäkring innebär att ägarna till kärnkraftsreaktorerna i kommer överens om en frivillig ansvarsöverenskommelse som bygger på ett solidariskt ansvar att betala ersättning för skada som upp- kommer för någon av reaktorinnehavarna. Det har stora likheter med ställande av säkerheter i form av borgensåtagande från moderbolagen. Finansiering upp till ansvarsnivån är möjlig I regeringens proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik 2008/09:163) anges beträffande kärnkraften bl.a. att reaktorägarna i ökad omfattning får ta ansvar för kärnkraftens risker. ansvarsfrågan är vidare att den finansiella säkerhet som behövs i ökad utsträckning tillhandahålls på ett marknadsmässigt sätt. analys av alternativen visar att det för reak- torinnehavarna finns flera tänkbara lösningar för att säkerställa ersättning till skadelidande i intervallet mellan 700 miljoner och 1 200 miljoner En utgångspunkt för finansieringen bör vara att så långt det är möj- ligt inneha en ansvarsförsäkring. Sådan försäkring har till- handahållits på försäkringsmarknaden och underlaget visar att markna- den är beredd att successivt anpassa sig till förändringarna i kärnkrafts- industrins ansvar vid radiologiska olyckor. lösning har betydande fördelar för skadelidande, kärnkraftsindustrin och Underlaget i ärendet visar att det finns brett stöd för alternativet med ställande av säkerhet som komplettering till en ansvarsförsäkring, i första hand genom att reaktorinnehavarens ägarbolag ställer borgen så som för egen skuld upp till ansvarsnivån , inklusive ersättning för miljöskador och sena skador. En fördel är att bolagen då de ställer ut säkerheter inte binder upp några resurser i form av kassaflöden, såsom fonderingsalternativet, även om det vid krav på mycket starka säkerheter får ekonomiska konsekvenser för ägarbolaget. med förslaget är att det kan vara svårt att bedöma om en säkerhet är till- räcklig för att garantera ersättning till skadelidande som är berättigade till skadestånd. En allvarlig olycka skulle ha en stor inverkan på tillstånds- havarens ägarbolag och risken är att ägarbolaget inte längre har ekono- miska förutsättningar att infria en borgensförbindelse. Förutsättningarna för en borgensförbindelse kan också variera över tiden, vilket gör att prövningen av säkerheten behöver uppdateras med vissa intervall. har bedömt att en ömsesidig försäkring mel- lan ägarbolagen i kärnkraftsindustrin är den mest effektiva lösningen med hänsyn till att det solidariska upplägget gör att åtagandet baseras på flera företags resurser och att det ger särskilt goda förutsättningar för att det är kärnkraftsindustrin som står för kostnaderna i händelse av en all- varlig olycka. Det som kan tala emot en gemensam försäkring är, som framhållit, att den skulle innebära ytterligare bindning- ar mellan reaktorägarna, vilket motverkar ambitionerna att upplösa sam- ägandet inom svensk kärnkraft. I realiteten bör dock finansieringen i an- svarsfrågan ha en liten betydelse från konkurrenssynpunkt. Den långt- gående försäkringslösning som är utgångspunkt för regeringens bedöm- ning gör att kostnaderna för den kompletterande säkerhet som behövs för att finansiellt garantera ersättning enligt förslaget är marginella. Det gäl- ler oavsett om en tillståndshavare använder sig av en ömsesidig försäk- ring eller exempelvis en godtagbar borgensförbindelse. Fördelarna med en gemensam försäkringslösning får dock anses väga tyngre än nackdelarna. Det har framförts vissa invändningar av praktisk natur mot en lösning av detta slag men enligt regeringens mening bör det inte finnas några avgörande hinder för moderbolagen till de svenska reaktorbolagen att nå en överenskommelse om en ömsesidig försäkran. För reaktorinnehavarnas del bör det, vid en jämförelse med alternativet med att ägarbolaget eller ägarbolagen ställer borgen som är begränsad till en av reaktorinnehavarna, vara enklare att visa att den säkerhet som be- hövs är betryggande för sitt ändamål. Lös- ningen med en ömsesidig försäkran bör därför vara ett alternativ även i den fortsatta hanteringen av finansieringsfrågan. Den kompletterande säkerhet som tillståndshavaren behöver prestera har betydelse för staten, eftersom staten ansvarar för ersättningen i andra hand om åtagandet enligt ställd säkerhet inte skulle infrias. Detta har betydelse för vem som bör pröva om en gemen- sam försäkring, borgensförbindelse eller annan säkerhet kan godtas. Den frågan behandlas i avsnitt 7.6. Regeringen delar bedömning att en statlig försäkringslösning eller statliga kreditgarantier bör komma i fråga endast i undantagsfall för att komplettera ansvarsförsäkringen upp till 1 200 mil- joner euro. En betydande nackdel med detta alternativ är att staten, i stäl- let för reaktorinnehavaren, skulle få ansvar för att betala ersättning i den händelse en allvarlig olycka inträffar. Det är också förenat med svårig- heter att prissätta de avgifter som bör betalas för den statliga garantin. En lösning som innebär att reaktorinnehavarna i förväg fonderar ersätt- ningsmedel genom inbetalning av avgifter får anses vara det minst lämp- liga av de fyra alternativen. har ansett att fon- dering innebär ett ineffektivt resursutnyttjande som blir dyrt att genom- föra. Sammantaget finns det förutsättningar för anläggningshavarna att med Prop. 2009/10:173 en ansvarsförsäkring och en kompletterande ekonomisk säkerhet täcka ett ersättningsansvar för de skador som omfattas av . Den kompletterande säkerheten bör ställas av anläggningshavarna och deras ägarbolag. En lösning inom ramen för den statliga garantimodellen bör komma i fråga endast i undantagsfall, dvs. om det ändå skulle visa sig att privat finansiering saknas i någon del av ansvaret . 7.5Finansieringsnivån för mindre riskfyllda anläggningar och transporter Regeringens förslag: Regeringen får i det enskilda fallet besluta att en säkerhet som krävs enligt lagen inte behöver täcka 1. mer än för varje radiologisk olycka, om beslutet inte gäller en kärnkraftsreaktor i drift för utvinning av kärnenergi och begränsningen är lämplig med hänsyn till slaget av anläggning och den sannolika omfattningen av en radiologisk olycka, eller 2. mer än för varje radiologisk olycka, om beslutet gäller en transport av kärnämne eller kärnavfall och begränsningen är lämplig med hänsyn till ämnenas eller avfallets karaktär och de risker som transporten innebär. Utredningarnas förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningarna har dock föreslagit att det lägsta ansvarsbeloppet för min- dre riskfyllda anläggningar ska vara , samma belopp som för transporter. Remissinstanserna: () har ansett att förslaget innebär att en utbildningsreaktor faller inom kategorin forskningsreaktor eller annan kärnteknisk anläggning och att det där- med krävs en ansvarsförsäkring på ett belopp om . KTH har anfört att ett sådant belopp inte alls står i proportion till den tänkbara radiologiska konsekvens en olycka i en utbildningsreaktor kan leda till och att kravet på ansvarsförsäkring för denna kategori bör be- gränsas till ett belopp som står i proportion till tänkbara radiologiska konsekvenser. har anfört att den be- tydande höjning av försäkringspremie som de som lågriskanläggning kan komma att belastas med inte alls står i relation till den skada de kan åstadkomma. Den nuvarande atomansvarighetslagen är enligt bolaget tydlig genom skrivningen i 17 § som uttryckligen begränsar bolagets låg- riskanläggning till ett visst belopp. har in- vänt mot höjningen av försäkringsnivå från till 80 mil- joner euro med hänvisning till att en sådan höjning påverkar inte bara premienivån utan även deltagande försäkringsbolags kapacitet att med- dela försäkringar av annat slag. Skälen för regeringens förslag Enligt den reviderade får parterna med hänsyn till sla- get av anläggning och de sannolika följderna av en olycka som härrör från anläggningen bestämma ett lägre ansvarsbelopp för anläggningen. Beloppet får inte understiga . För transporter finns en motsvarande bestämmelse med den skillnaden att den lägsta ansvarsnivå som godtas är . Ansvaret för mindre riskfyllda anläggningar I 17 § första stycket andra meningen atomansvarighetslagen finns en undantagsregel som medger lägre ansvarsnivåer endast för anläggningar som enbart hanterar obestrålat uran. Om denna begränsning ska gälla även i fortsättningen kommer flera anläggningar att omfattas av kravet på finansiell säkerhet . Ett sådant krav innebär ökade kostnader för den ansvarsförsäkring eller annan finansiell säkerhet som behövs för att garantera ersättningen. För att inte belasta anlägg- ningshavare med onödiga krav på finansiering finns det anledning att överväga i vilken utsträckning ansvarsnivån bör gälla vid vissa mindre riskfyllda anläggningar. Bedömningen av om en kostnadsökning är motiverad och om alla inne- havare av anläggningar ska ha samma ansvar för radiologiska skador bör göras på grundval av en helhetsbedömning av hur farlig verksamheten vid anläggningen är och i belysning av eventuella olycksförlopp. Det kan finnas skäl att föreslå en ny reglering som gör det möjligt att differentiera nivån på försäkring eller annan säkerhet. Närmast får det anses ankomma på anläggningshavaren att i varje enskilt fall ange omständigheter till grund för påståendet att riskerna med verksamheten vid anläggningen är så låg att den motiverar ett avsteg från huvudregeln. Det kan ske i form av en riskanalys. Det bör i lagen införas en möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet besluta att kravet på finansiell säkerhet ska vara lägre än 700 miljo- ner euro, om begränsningen är lämplig med hänsyn till slaget av anlägg- ning och den sannolika omfattningen av en radiologisk olycka. Atom- ansvarsutredningen har föreslagit att det lägsta ansvarsbeloppet bestäms till , trots att medger en begränsning till lägst . Enligt regeringens bedömning har det inte kommit fram tillräckliga skäl för att frångå konventionens reglering. Om det skulle finnas fall där det är motiverat med en ansvarsbegränsning till , kan kostnaden för en ansvarsförsäkring komma att minska. Någon ytterligare begränsning av ansvarsbeloppet för exempel- vis forskningsreaktorer är inte möjlig enligt konventionen. Det bör framgå av lagtexten att möjligheten för regeringen att begränsa ansvarsbeloppet för en anläggning inte gäller för en kärnkraftsreaktor som är i drift för utvinning av kärnenergi. I atomansvarighetslagen är möjligheten att begränsa ansvaret inskränkt till att gälla enbart transporter av obestrålat uran. Detta har sin huvudsak- liga förklaring i att det för lagstiftningsarbetet i princip enbart förekom sådana transporter. Situationen är nu annorlunda. I Sve- rige sker många transporter av låg- eller medelaktivt kärnavfall. I de flesta fall rör det sig om fartygstransporter med av kondi- tionerat driftsavfall, t.ex. filtermassor, sopor och skrot, från de kärntek- niska anläggningarna till slutförvaret av låg och medelaktivt avfall (SFR) Prop. 2009/10:173 i Forsmark. Det kan också röra sig om transporter av styrstavar och härd- komponenter till mellanlagret för använt kärnbränsle (Clab) i Oskars- hamn.