prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Frågan om bestämmelserna om särskilda upplysningar ska gälla retro- aktivt behandlas i avsnitt 18 om ikraftträdande och övergångsbestäm- melser. 11Sökbegränsningar för gemensamt tillgängliga uppgifter Regeringens bedömning: För att värna den personliga integriteten bör den nya lagen innehålla bestämmelser som reglerar polisens möj- ligheter att göra sökningar i gemensamt tillgängliga uppgifter. Utredningen gör inte någon särskild bedömning i denna del. Remissinstanserna har inte berört frågan närmare. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot promemorians bedömning. Åklagarmyndighe- ten är dock tveksam till att införa begränsningar som inskränker urvalet av de uppgifter som presenteras vid en sökning, eftersom en ofullständig redovisning kan vara mer skadlig än en fullständig. Myndigheten anser att man, mot bakgrund av de övriga instrument som föreslås till skydd för integriteten, helt eller till övervägande del kan avstå från bestämmelser om sökbegränsningar. Enligt myndigheten bör en rimlig utgångspunkt vara att uppgifter som har samlats in för tillåtna syften därefter som huvudregel fullt ut ska få behandlas i enlighet med ändamålen intill dess att uppgifterna ska gallras. kritiserar förslaget om sökbegränsningar och anser att bestämmelserna på ett allt för detaljerat sätt reglerar polisens arbetsmetoder. Styrelsen hävdar att det i den före- slagna lagen finns andra bestämmelser än de om sökbegränsningar som bör anses utgöra ett tillräckligt skydd för den personliga integriteten. Styrelsen anför vidare att det IT-stöd som polisen avser att använda är uppbyggt så att varje informationsobjekt ska registreras endast en gång, vilket innebär att polisen måste kunna söka och få fram uppgifter om ett informationsobjekt redan förekommer i systemet. Det innebär enligt styrelsen i sin tur att det för detta syfte måste gå att söka och få fram uppgifter om andra personer än de som räknas upp i förslaget. pekar på behovet av att genomlysa hur bestämmelser om sökbegränsningar förhåller sig till reglerna i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen. Skälen för regeringens bedömning Den nya lagen bör, som redovisas närmare i avsnitt 6.1, ge polisen möj- lighet att utveckla och bygga upp sina system på ett friare sätt. Lagen ska därför vara teknikneutral och endast fastställa ramarna för personupp- giftsbehandlingen. Ett av syftena med den nya lagen är att polisen ska kunna dra nytta av insamlad information på ett bättre sätt. Den nya lag- stiftningen kommer således att medge ett ökat informationsflöde inom polisen. och invänder mot de föreslagna reglerna om sökbegränsningar och anser att de i alltför stor ut- sträckning begränsar tillgången till relevanta uppgifter. från integ- ritetssynpunkt är en av de viktigaste aspekterna med behandling av per- sonuppgifter i vilken utsträckning uppgifter kan sökas och sammanstäl- las. Ju större möjligheter det finns att på olika sätt sammanställa uppgif- ter om enskilda, desto större blir riskerna för intrång i enskildas integ- ritet. I lagstiftning som rör personuppgiftsbehandling finns därför i regel olika bestämmelser som begränsar möjligheten att söka och samman- ställa information, t.ex. bestämmelser om vilka sökbegrepp som får användas eller andra typer av sökbegränsningar. De möjligheter som den nya lagen ger polisen att behandla personuppgifter och mängden infor- mation, skulle om det inte fanns några sökbegränsningar skapa ut- rymme för kvalificerade former av kartläggning av enskildas personliga förhållanden, vilket i sig kan utgöra ett intrång i den personliga integri- teten. Mot denna bakgrund bör det i lagen finnas bestämmelser om sökbegränsningar när det gäller sådana uppgifter som är gemensamt tillgängliga, dvs. som fler än ett fåtal tjänstemän har tillgång till. Från dessa bestämmelser föreslås dock vissa generella undantag. anser att de föreslagna sökbegränsningarna innebär en alltför detaljerad styrning av polisens sätt att arbeta. Enligt regering- ens mening bör begränsningar av detta slag vara tydliga och konkreta för att ge nödvändig vägledning, som de inte i onödan hindrar utvecklingen av nya metoder för polisarbetet eller begränsar möjlighe- terna att hantera nya former av kriminalitet. Det kan antas att de före- slagna begränsningarna på något sätt kommer att integreras i polisens IT- system, på samma sätt som exempelvis behörigheten för tjänstemännen. Om så blir fallet kommer den enskilde tjänstemannen inte att behöva ta ställning till om begränsningarna är tillämpliga eller inte. pekar på att sökbegränsningar kan skapa problem vid den tekniska uppbyggnaden av polisens IT-stöd, eftersom detta är tänkt att fungera så att varje informationsobjekt ska registreras endast en gång. Det förutsätter att det går att få fram uppgifter om att ett infor- mationsobjekt redan finns inlagt i systemet. När det gäller frågan om den tekniska uppbyggnaden av polisens IT-stöd bör det enligt regeringens bedömning göras skillnad mellan att registrera nya uppgifter i systemet och att söka efter information. De sökbegränsningar som föreslås torde inte utgöra hinder mot att det i polisens IT-stöd finns en teknisk funktion som hindrar att samma uppgift registreras . Utgångspunkter vid utformningen av sökbegränsningar Eftersom den nya lagen ger utrymme för att samla in och lagra en mängd olika personuppgifter i samma system kan det finnas uppgifter om samma individ i flera olika sammanhang. Det kan röra sig om allt ifrån ren underrättelseinformation till uppgifter om att personen i fråga har gjort en stöldanmälan eller förekommer som vittne i en förundersökning. En utgångspunkt vid utformningen av sökbegränsningar bör vara att inte alla tjänstemän inom polisen vid varje form av sökning ska kunna göra en sammanställning av all den information som finns i polisens system om en viss person. Polisens allmänna informationsbehov motiverar inte att polisen ges så stora möjligheter att sammanställa och få tillgång till Såväl sekretessregleringen som integritetsintressen talar också mot en sådan lösning. Dessutom står det inte i rimlig proportion till det integritetsintrång som det skulle kunna innebära för den enskilde att låta den som t.ex. gör en rutinmässig sökning när någon har ertappats för fortkörning få tillgång till all information om den kontrollerade. finns det situationer där vissa tjänstemän inom polisen måste kunna göra mer omfattande sökningar. Den nya lagen måste ge utrymme för en Vidare bör lagen medge att en polisman som har fått fram en grunduppgift, t.ex. om att den sökta personen är misstänkt för brott, söker efter ytterligare information, i den utsträckning det finns skäl I lagen bör även införas bestämmelser som begränsar användningen av känsliga personuppgifter som sökbegrepp. I avsnitten 11.2 och 11.3 redo- görs närmare för hur sökbegränsningarna bör utformas. Förhållandet mellan sökbegränsningar och offentlighetsprincipen efterfrågar en analys av hur förslagen om sök- begränsningar förhåller sig till reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Varje sammanställning av personuppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgänglig teknik och rutinbetonade åtgärder är i princip att anse som en allmän handling hos myndigheten, oavsett om sammanställ- ningen behövs för myndighetens egen verksamhet eller inte. sammanställningar utgör s.k. potentiella handlingar. handlingar som har ett fixerat innehåll som går att återskapa gång på gång, t.ex. e-brev eller protokoll i elektronisk form, utgör s.k. färdiga Om den myndighet som förvarar elektroniskt lagrade personuppgifter är förbjuden att göra sammanställningar med hjälp av vissa sökbegrepp har inte allmänheten rätt att begära ut en sådan Detta framgår av 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihets- förordningen (begränsningsregeln). Bestämmelsen är inte tillämplig på s.k. färdiga elektroniska handlingar (prop. 2001/02:70 s. 38). Bestämmelser om förbud mot att använda vissa sökbegrepp är alltså av betydelse även för bedömningen av vilka handlingar som utgör allmänna handlingar hos en myndighet. Bestämmelser om för vilka ändamål per- sonuppgifter får behandlas i en myndighets verksamhet, s.k. ändamåls- begränsningar, inskränker dock inte en myndigheters skyldighet enligt offentlighetsprincipen att sammanställa personuppgifter (se bl.a. SOU 2004:6 s. 246 och prop. 2007/08:160 s. 69 f.). I det följande föreslås ett förbud mot att använda känsliga personuppgifter som sökbegrepp. 2009/10:85 sådant förbud får genomslag vid tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsför- Däremot får förslaget om begränsningar vid sökning på per- sonnummer och liknande identitetsuppgifter inte den effekten. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen kompletteras av offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400), som innehåller bestämmelser om bl.a. sekretess i polisens verksamhet. Sådana bestämmelser finns bl.a. i lagens 35 kap., som innehåller bestämmelser till skydd för enskildas integritet. 11.2Känsliga personuppgifter som sökbegrepp Regeringens förslag: Känsliga personuppgifter ska inte få användas som sökbegrepp vid sökning i gemensamt tillgängliga uppgifter. Det ska dock inte finnas något hinder mot att använda brottsrubriceringar eller uppgifter som beskriver en persons utseende som sökbegrepp. Utredningen lämnar inte några förslag i denna del. Remissinstanserna har inte berört frågan närmare. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian förtydligas inte att det är tillåtet att använda brottsrubrice- ringar som sökbegrepp. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot promemorians förslag. anför att det är viktigt att polisen i vissa fall kan använda känsliga per- sonuppgifter som sökbegrepp för att kartlägga vissa typer av brottslig verksamhet, t.ex. hatbrott och sexualbrott. Styrelsen anser därför att frå- gan om känsliga personuppgifter som sökbegrepp bör analyseras när- mare. Skälen för regeringens förslag: Vissa slag av uppgifter är till sin natur särskilt integritetskänsliga, i synnerhet uppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening och uppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Detta kommer till uttryck bl.a. genom bestämmelser i dataskyddsdirekti- vet och i dataskyddsrambeslutet (se avsnitt 4.2.5 och 4.4.1) om särskilda begränsningar i rätten att behandla känsliga personuppgifter. I avsnitt 8 föreslås därför att känsliga personuppgifter som huvudregel inte ska få behandlas, men att uppgifter om en person som behandlas på annan grund ska få kompletteras med känsliga personuppgifter när det är abso- lut nödvändigt för syftet med behandlingen. Det innebär att det i polisens olika uppgiftssamlingar kommer att finnas känsliga personuppgifter. Sökning på känsliga personuppgifter inger särskilda betänkligheter. Sådana sökningar skulle kunna möjliggöra exempelvis kartläggning av personer med viss politisk ståndpunkt eller religiös inriktning. Mot den bakgrunden har det i 20 § lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet föreskrivits förbud mot att använda känsliga personuppgifter som sökbegrepp. Bestämmelser med motsvarande förbud finns även i förslagen till lag om behandling av upp- gifter i verksamhet i betänkandet personuppgiftsbehandling Integritet Effektivitet (SOU 2006:18) och lag om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verk- samhet i betänkandet Åklagarväsendets brottsbekämpning Integritet Effektivitet (SOU 2008:87). framhåller att det är vik- tigt för polisen att i vissa situationer kunna använda sig av känsliga per- sonuppgifter som sökbegrepp. Det kan, enligt regeringens mening, i och för sig finnas situationer då en sådan möjlighet skulle vara av värde för det brottsbekämpande arbetet, t.ex. vid utredningen av ett sexualbrott eller ett våldsbrott med stark koppling till politisk eller religiös fanatism samt vid kartläggning av hatbrott. Normalt bör dock andra möjligheter till sökningar i t.ex. belastnings- och misstankeregistren eller i andra uppgiftssamlingar hos polisen utgöra ett tillräckligt stöd i det brottsbe- kämpande arbetet. Vidare bör framhållas att bestämmelsen inte hindrar sökning på brottsrubriceringar, t.ex. våldtäkt eller sexuellt utnyttjande av person i beroendeställning. Detta bör tydliggöras i lagtexten. Sammantaget väger enligt regeringens mening integritetsintresset över. I den nya lagen bör det därför finnas en bestämmelse som föreskriver att känsliga personuppgifter inte får användas som sökbegrepp i polisens brottsbekämpande arbete. Signalementsuppgifter har stor betydelse i brottsbekämpningen. Vid exempelvis sökandet efter misstänkta gärningsmän behöver polisen kunna använda sig av uppgifter om t.ex. kroppsbyggnad, ansiktsform, hår- eller hudfärg, klädsel och fysiska kännetecken som födelsemärken, tatueringar och synbara fysiska defekter. Förbudet mot att använda käns- liga personuppgifter som sökbegrepp bör därför inte hindra att uppgifter som beskriver en persons utseende används som sökbegrepp. Detta som överensstämmer med vad som gäller enligt lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet bör komma till uttryck i den nya lagen. 11.3Sökning på namn, personnummer eller samordningsnummer Regeringens förslag: Vid sökning på namn, personnummer, samord- ningsnummer eller andra liknande identitetsbeteckningar i uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga, får sådana uppgifter tas fram som anger att den sökta personen 1.är anmäld för brott, 2.är eller har varit misstänkt för brott, 3.är misstänkt för att ha utövat eller komma att utöva viss brottslig verksamhet, 4.övervakas på grund av allvarlig kriminell belastning eller för att personen kan antas utgöra ett hot mot andras personliga säkerhet, 5.har anmält ett brott, 6.är målsägande i ett ärende som rör ansvar för brott, 7.förekommer i ett ärende som vittne eller annan som lämnar eller har lämnat uppgifter eller yttrande, 8.har gett in eller tillhandahållits en handling, 9.är anmäld såsom försvunnen, 10.har bedömts kunna komma att möta ett polisingripande med grovt våld, eller De nu angivna begränsningarna ska dock inte gälla vid sökning i en viss handling eller i ett visst ärende. De ska inte heller gälla vid sök- ning i en uppgiftssamling som har skapats för att undersöka viss brottslighet eller vissa kriminella grupperingar och som enbart de som arbetar i undersökningen har åtkomst till. Begränsningarna ska inte heller gälla vid sökning som utförs av sär- skilt angivna tjänstemän och som görs a)för att förebygga, förhindra eller upptäcka särskilt allvarlig brotts- lig verksamhet, b)för övervakning av personer som kan antas komma att begå brott och som är allvarligt kriminellt belastade eller kan antas utgöra ett hot mot andras personliga säkerhet, eller c)för att utreda särskilt allvarliga brott. Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om ytterligare undantag från bestämmelserna om sökbegränsningar. Utredningen lämnar inte något förslag i denna fråga. Remissinstanserna har inte berört frågan närmare. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller dock inte något förslag om att uppgifter om personer som har bedömts kunna komma att möta ett polisingripande med grovt våld eller personer som är efterlysta får tas fram vid sökning i gemensamt tillgängliga uppgifter. Den innehåller heller inte någon be- stämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer kan meddela föreskrifter om begränsning av tillgången till vissa kategorier av uppgifter eller någon bestämmelse som ger möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om ytterligare undantag från bestäm- melserna om sökbegränsningar. I promemorian föreslås att sökbegräns- ningarna ska gälla även vid sökning på firma och organisationsnummer. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. anför att utformningen av de föreslagna begränsningarna väcker osäkerhet om de helt eller delvis avser endast personuppgifter som är aktuella, alltså uppgifter i öppna, aktiva ärenden. Vidare bör enligt myndigheten klargöras om förslaget ska tolkas så att namn eller personnummer inte ska kunna användas för att identifiera en förundersökning som bör återupptas eller som utgör skäl för att inte inleda en ny förundersökning om samma sak. Rikspolisstyrel- sen anser att de föreslagna bestämmelserna på ett alltför detaljerat sätt kommer att reglera polisens arbetsmetoder och omöjliggöra det normala arbetssättet vid bekämpning av bl.a. grov organiserad brottslighet. Styrel- sen ifrågasätter också om förslaget, vars grundmotiv är att skydda den personliga integriteten, verkligen bör gälla juridiska personer. Enligt styrelsen kommer även det internationella polisiära samarbetet, bl.a. när det gäller Europols informationssystem EIS, att avsevärt försvåras av de föreslagna begränsningarna avseende juridiska personer. Det finns enligt ett stort behov av att kunna söka på personnummer eller liknande identitetsbeteckningar och få besked om personen före- kommer i polisens uppgiftssamlingar eller inte. Styrelsen pekar bl.a. på att det enligt förslaget inte ges någon möjlighet att flagga upp för den som söker information att den person som är föremål för sökningen är av intresse i t.ex. ett underrättelseprojekt. För att arbetet på kommunika- tionscentralerna ska fungera är det enligt viktigt att det på ett enkelt och effektivt sätt går att få fram uppgifter om att en person är farlig eller är efterlyst samt anledningen till efterlysningen. Styrelsen anser därför att förslaget bör kompletteras med bestämmelser som möj- liggör att sådan information tas fram. I syfte att göra författningstexten mer enhetlig föreslår vidare att formuleringen av den föreslagna bestämmelsen om särskilt angivna tjänstemän med vissa upp- gifter anpassas till den formulering som föreslagits när det gäller till- gången till personuppgifter. anser att ett annat begrepp än ordet misstänkt bör användas i relation till uppgifter som rör en person som har någon form av samband med misstänkt brottslig verksamhet. instämmer i promemorians bedömning att det behövs begränsningar som hindrar att alla uppgifter om en fysisk person kan sökas fram i alla lägen. Uppgifter om juridiska personer och fysiska personer knutna till en juridisk person bör däremot enligt verket få tas fram. Enligt uppfattning bör det dessutom alltid vara möjligt att bekräfta om en uppgift förekom- mer eller inte bland de personuppgifter som får göras gemensamt till- gängliga. Datainspektionen anser att förslaget inte är tillräckligt genom- arbetat då det bl.a. saknas en analys av de effekter som utformningen av sökbegränsningarna kan väntas ge. Datainspektionen anför bl.a. att be- gränsningarna enbart gäller den initiala sökningen och endast vissa typer av sökningar. De relativt omfattande undantagen från sökbegränsning- arna kommer enligt inspektionen sannolikt att medföra att avancerade sökmöjligheter utan de föreslagna sökbegränsningarna kommer att byggas in i polisens system. Enligt Datainspektionen kommer de före- slagna begränsningarna med stor sannolikhet att sakna större betydelse Skälen för regeringens förslag Får sökning göras på personnummer och liknande uppgifter? Som framgår av avsnitt 11.1 är utgångspunkten att polisen inte vid varje tillfälle och i varje situation ska kunna göra en sökning som kan leda till en kartläggning av om en viss person förekommer i den polisiära verk- Frågan är då hur polisens informationsinhämtning ska begrän- Det är självklart att polisen gör sökningar med hjälp av bl.a. person- Namn och personnummer är viktiga för identifieringen av en person och kontrolleras regelmässigt i samband med brottsutredningar och annat brottsbekämpande arbete. mer, dvs. sådana identitetsbeteckningar som enligt 18 a § folkbokfö- ringslagen (1991:481) kan tilldelas personer som inte är eller har varit Personuppgifter av nu aktuellt slag måste i stor utsträckning användas i brottsutredningar för att undanröja risken för per- Det är uppenbart att möjligheten att göra sökningar på sådana uppgifter även kan vara av betydelse vid underrättelseverksamhet. Det bör t.ex. vara möjligt att inom ramen för det arbete som bedrivs i en undersökning som avser viss misstänkt brottslig verksamhet, söka fram uppgifter om huruvida personer som figurerar i det ärendet också är misstänkta i andra ärenden. Den nya lagen bör således ge utrymme för sökningar på namn, personnummer och andra liknande identitetsbeteck- Användandet av detta slag av uppgifter som sökbegrepp kan emellertid ge upphov till särskilda risker från integritetssynpunkt. exempelvis ett personnummer kan, i vart fall om den sker i den samlade informationsmängd som polisen har tillgång till, ge möjlighet till kart- läggning av en persons privata förhållanden. tiv är sådana sökningar ägnade att inge betänkligheter. den bör en obegränsad möjlighet att göra sökningar med hjälp av detta slag av uppgifter inte införas. I promemorian övervägs om det i den nya lagen bör tas in en bestäm- melse motsvarande 21 § lagen om behandling av uppgifter i Enligt den bestämmelsen får namn, per- sonnummer och samordningsnummer användas som sökbegrepp bara om uppgifterna avser en person som är misstänkt för något visst brott eller för viss brottslig verksamhet. I promemorian görs dock bedömningen att en sådan bestämmelse inte är ändamålsenlig på polisområdet. delar den bedömningen, särskilt mot bakgrund av att en sådan bestäm- melse inte tillåter att det görs vissa sökningar som kan vara nödvändiga inom ramen för ett underrättelseprojekt. I ett sådant projekt kan det vara av vikt att kunna klarlägga om personer som har anknytning till den undersökta verksamheten men som inte är miss- tänkta förekommer som misstänkta i andra underrättelseprojekt eller i brottsutredningar som gäller liknande brott. allvarliga brott, där det inte finns någon misstänkt person, måste polisen också ha möjlighet att göra mer omfattande sökningar. Uppgifter om andra personer än misstänkta kan också satta i ett större sammanhang vara viktiga pusselbitar vid utredningen av ett brott eller i ett underrättel- seprojekt. Mot bakgrund härav bör möjligheten att söka på namn, person- nummer och liknande identitetsuppgifter också omfatta andra än miss- tänkta personer i vissa fall. I promemorian föreslås att möjligheten att söka på identitetsbeteck- ningar som avser juridiska personer ska begränsas på samma sätt som när det gäller fysiska personer. Detta ifrågasätts av och , som anför att det inte finns samma behov av integritets- skydd för juridiska personer som för fysiska personer. Uppgifter om juridiska personer behandlas ofta i polisens verksamhet bl.a. på grund av att t.ex. aktiebolag inte sällan används som brottshjälp- medel. Vid utredning och kartläggning av exempelvis organiserad ekono- misk brottslighet är sökning på firma eller organisationsnummer för att hitta samband och kopplingar mellan olika personer en viktig del i det polisiära arbetet. Det finns således ett tydligt polisiärt behov av att kunna söka på uppgifter om juridiska personer. Behovet av integritetsskydd, exempelvis skydd mot kartläggning, är inte heller lika stort för juridiska personer som för fysiska personer. Till detta kommer att uppgifter om juridiska personer i stor utsträckning redan förekommer i offentliga register, bl.a. hos . Som påpekar kan promemorians förslag i denna del också skapa svårigheter i det inter- nationella samarbetet. Det bör därför inte införas några bestämmelser som begränsar möjligheten att göra sökningar beträffande juridiska per- soner.