prop · GX03216 · 2010-05-07 00:00:00 — 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253). Enligt regeringens bedömning saknas det skäl att, på sätt som sker enligt den nuvarande postlagen, utse en eller flera postoperatörer att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, om den tillgodoses av marknadens aktörer i konkurrens på kommersiella grunder. En förut- sättning är då att tillståndsmyndigheten inte längre ser något behov av att utöva tillsyn över att kraven på den samhällsomfattande posttjänsten i postlagen som endast gäller om någon tillhandahållare har utsetts, är uppfyllda. Regeringen anser därför att postlagstiftningen bör inta samma principiella utgångspunkt som kommer till uttryck post- direktiv. Om tillhandahållarna på en fungerande marknad tillgodoser samtliga aspekter av den samhällsomfattande posttjänsten ska staten inte behöva vidta några åtgärder för att tjänsten ska säkras. Tillgodoser marknaden endast en del av den samhällsomfattande posttjänsten, behöver denna del inte omfattas av statliga åtgärder. En förutsättning för att inte utse någon tillhandahållare är alltså att alla krav på den samhälls- omfattande posttjänsten enligt postlagen uppfylls. Regeringen anser dock att tillståndsmyndigheten, bl.a. i avsaknad av en sådan marknadssituation, bör ges möjlighet att vid behov utse en eller flera tillhandhållare av samhällsomfattande posttjänst. Kraven på den samhällsomfattande posttjänsten inrymmer flera olika komponenter såsom krav rörande kvalitet, rikstäckning, tillgänglighet, prissättning och redovisning. En förutsättning för att kunna avstå från att utse en till- handahållare är att tillståndsmyndigheten bedömer att marknaden säker- ställer att samtliga krav tillgodoses, bl.a. ska den föreslagna omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten som närmare anges i avsnitt 8.1 upprätthållas. Detta innebär t.ex. att posttjänsten ska vara av god kvalitet, tillhandahållas till rimliga priser och att alla användare ska kunna ta emot postförsändelser. Vidare ska bl.a. prissättningen vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad enligt vad som behandlas i avsnitt 8.3.2 och 8.3.3. När det gäller postförsändelser hanteras de av den eller dem som svarar för den samhällsomfattande posttjänsten i ett och samma produktions- system oavsett om det avser kontorspost, brevlådepost eller sändningar. Vid sådant förhållande är det mot bakgrund av skyddsintressena svårt att skilja ut en viss typ av brev från den samhällsomfattande posttjänsten. Denna omständighet ska beaktas vid bedömningen om det finns skäl att garantera hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten genom att utse en tillhandahållare. En direkt följd av att någon postoperatör inte utses att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten blir, som berörts tidigare, att de bestämmelser som föreslås i avsnitt 8.3.2 vad gäller särskilda priser och andra särskilda villkor inte blir tillämpliga. Detsamma gäller de före- slagna redovisningsbestämmelserna, som behandlas i avsnitt 8.3.4. Dessa bestämmelser som har sin grund i postdirektivet gäller nämligen endast för en utsedd tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänst. Detta följer av artikel 2.13 postdirektiv enligt vilken tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster definieras som den offentliga eller privata tillhandahållare av posttjänster som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster eller delar därav och vars identitet har meddelats Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 4. En konsekvens av att någon tillhandahållare av den samhällsom- fattande posttjänsten inte utses blir alltså, som också berörts av vissa remissinstanser, att tillståndsmyndighetens tillsyn inskränks eftersom ett antal av bestämmelserna i postlagen för att bli tillämpliga förutsätter att en tillhandhållare är utsedd. Detta gäller, vilket nämnts, redovisnings- bestämmelserna som måste anses vara nödvändiga för att tillstånds- myndigheten ska kunna utöva tillsyn över prissättningen. Denna tillsyn är en förutsättning för att kvalitets-, prissättnings- och redovisnings- kraven på den samhällsomfattande posttjänsten ska kunna upprätthållas. Regleringen rörande redovisningsbestämmelserna kan därför komma att utgöra ett viktigt skäl för PTS att utse den eller de som ska tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten trots att tjänsterna som sådana kan bedömas bli utförda i utan att någon viss aktör har utsetts. Som också behandlats i avsnitt 8.1 ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande följa utvecklingen på postområdet samt bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns till- gänglig för alla. Regeringen kommer att följa utvecklingen och om till- ståndsmyndigheten bedömer att en aktör inte längre behöver utses kan vidare utredning behövas av vilka effekter detta kan få, t.ex. för konkurrensen. Ytterligare en konsekvens av att någon tillhandahållare inte utses är effekterna på pristaket i postlagen och postförordningen. Regeringen har i 7 b § postlagen bemyndigats att föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. I 8 och 9 §§ post- förordningen har regeringen avgränsat pristaket att gälla priser för enstaka övernattbefordrade brev befordrade av den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst. I enlighet med tillkänna- givande bör förändringar av prisregleringen inom postområdet bli föremål för prövning (rskr. 2005/06:141). För det fall någon tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänst i fram- tiden inte kommer att utses kan regeringen i enlighet med bemyndigandet i postlagen anpassa villkoren för när pristaket ska gälla utifrån de nya omständigheterna. Bemyndigandet i postlagen vad gäller pristaket är relativt omfattande då det gäller alla försändelser inom postverksamheten. Som redogjorts för ovan har regeringen utnyttjat bemyndigandet genom att endast låta priser för enstaka övernattbefordrade brev befordrade av den Prop. 2009/10:216 som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst omfattas av pristaket. enlighet med vad som tillämpats föreslår regeringen att bemyndigandet att meddela föreskrifter endast ska omfatta att priser för tjänster som ingår i postverksamhet och som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten inte får överstiga vissa nivåer, då det inte föreligger några skäl att ha ett vidare bemyndigande. Prissättning artikel 12 i postdirektivet och postlagen I artikel 12 i postdirektivet anges principerna för prissättning av de Enligt artikel 12, i dess lydelse enligt postdirektiv, måste priserna vara rimliga och ge samtliga användare möjlighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls. Vidare framgår att priserna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna ska grunda sig på Medlemsstaterna får besluta att en enhetlig taxa ska gälla inom hela det nationella territoriet. Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder. Avgifterna måste vara klara och tydliga och icke-diskriminerande. Artikel 12 kompletterades genom och rådets direktiv /39/EG av om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemen- skapen (EGT L 176, , s. 21, Celex 32002L0039) med bestämmelserna att när de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster använder sig av specialavgifter, t.ex. gentemot stor- och före- tagskunder eller förmedlare av post från olika kunder, ska de tillämpa principerna om insyn och icke-diskriminering både på specialavgifterna och tillhörande villkor. Postlagens bestämmelser med syfte att skydda mot alltför kraftiga pris- ökningar av de samhällsomfattande tjänsterna grundar sig delvis på post- direktivet men motiveras även, vad gäller kravet på enhetliga priser som får ställas av medlemsstaterna enligt postdirektivet, av postpolitiska skäl. Då postdirektivets krav på prissättningen inte har ansetts tillräckliga i för att skydda postkunderna mot alltför höga portokostnader, har dessa krav kompletterats med en särskild prisreglering. Kraven gällande prissättningen i postlagen utgår från skyddsintressen både vad gäller konsumenter och konkurrenter. Det finns ett generellt prisskydd i postlagen genom kraven att den samhällsomfattande post- tjänsten i landet ska erbjudas alla till rimliga priser (1 §), att enstaka postförsändelser som ingår i tjänsten ska befordras till enhetliga priser samt att tjänsten ska tillhandahållas till priser som grundar sig på kost- naderna (7 a § första stycket 1). Som redan nämnts i avsnitt 8.2.2 finns också ett specifikt skydd, det s.k. pristaket, enligt vilket regeringen bemyndigats att föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverk- samhet inte får överstiga vissa nivåer (7 b §). Regeringen har i post- förordningen (8 och 9 §§) avgränsat pristaket att gälla priser för enstaka Prop. 2009/10:216 övernattbefordrade brev befordrade av den som tillhandahåller samhälls- I postlagen finns vidare en bestämmelse, som grundas på postdirektivet, om en skyldighet för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga (7 a § första stycket 3). Redovisning artikel 14 i postdirektivet och postlagen Av artikel 14 i postdirektivet följer att de som tillhandahåller samhälls- omfattande tjänster ska sköta sin redovisning i enlighet med bestäm- melserna i direktivet. Tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster ska bl.a. i den interna redovisningen ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Bestämmelserna om redovisning i postdirektivet har genomförts i postlagen genom 7 a § första stycket 2 enligt vilken den som tillhanda- håller samhällsomfattande posttjänst ska redovisa verksamheten för tillståndsmyndigheten i enlighet med postdirektivet. Enligt tredje stycket samma paragraf får närmare föreskrifter om krav enligt första stycket, t.ex. på kostnadsredovisningssystem, meddelas av regeringen eller tillståndsmyndigheten. 8.3.2Icke-diskriminerande prissättning och insyn Regeringens förslag: Prissättningen av den samhällsomfattande post- tjänsten ska vara öppen för insyn samt icke-diskriminerande. För den som utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhälls- omfattande posttjänsten ska gälla att prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget, nämligen Statskontoret, , i , kommun, (), , SDR Svensk Direkt- reklam AB, och . Även PTS tillstyrker förslaget och anför att det är särskilt viktigt att särskilda priser/rabatter och villkor tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt mellan kunder med likartade förutsättningar avseende volymer, eventuellt förarbete och övriga parametrar som normalt vägs in vid prissättningen. Kunderna ska på förhand självständigt kunna beräkna vilka priser och eventuella rabatter de är berättigade till under vissa givna förutsättningar. Vidare anförs att det tydligare bör framgå vad som avses med insyn. SDR Svensk Direkt- reklam AB och framhåller att det behövs bättre tillsyn av kraven på prissättning. Statskontoret tillstyrker förslagen om förtyd- liganden av prissättningen och insyn för att dessa förslag sannolikt gör det enklare att uppskatta nettokostnaderna eller netto- intäkterna för den samhällsomfattande posttjänsten. anser att insynen bör vara offentlig för att skapa transparens och för att säkerställa att intäkter från posttjänsten inte subventionerar andra konkurrensutsatta tjänster som tillhandahålls av postföretaget. Posten avstyrker utredningens förslag att införa en bestämmelse om icke-diskriminering i postlagen då det som ska regleras redan omfattas av konkurrenslagens förbud mot missbruk av domine- rande ställning och då införandet av konkurrensregler i postlagen leder till dubbelreglering och samtidig prövning av konkurrensrättsliga frågor utifrån olika regelverk. Skälen för regeringens förslag: Kraven enligt artikel 12 postdirektiv på att priserna för de samhällsomfattande tjänsterna ska vara klara och tydliga och icke-diskriminerande genomfördes delvis genom en uttrycklig bestämmelse i postlagen om att villkoren för tjänsten ska hållas allmänt tillgängliga. Något motsvarande krav på att priserna ska vara icke-diskriminerande infördes inte i postlagen. På uppdrag av regeringen redovisade PTS att artikel 12 i postdirektivet genomförts i svensk rätt på ett ändamålsenligt sätt. Kravet i direktivet på icke-diskriminerande priser bedömdes vara uppfyllt genom konkurrens- lagen och till viss del av EU:s motsvarande konkurrensregler. Post- och kassaserviceutredningen konstaterade (SOU 2005:5 s. 289 f.) däremot att genomförandet av artikel 12 i svensk rätt inte var ändamåls- enligt. För att artikel 12 och dess icke-diskrimineringskrav skulle vara genomfört i svensk rätt måste nämligen konkurrensrättens förbud mot missbruk av dominerande ställning vara tillämpligt. Både postdirektivet och postlagen förutsätter att samhällsomfattande posttjänster kan till- handahållas av flera postoperatörer och att det inte bara behöver vara en enda aktör som tillhandahåller en riksomfattande tjänst. Utredningen påpekade att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte behöver ha en dominerande ställning på en relevant marknad, även om det sannolikt var fallet . Slutsatsen blev att om den eller de aktörer som tillhandahöll den samhällsomfattande posttjänsten inte hade en dominerande ställning på den relevanta marknaden blev konkurrens- rättens förbud mot missbruk av en sådan ställning inte tillämpligt. Kravet i artikel 12 postdirektiv på att priserna ska vara klara och tydliga uttrycks postdirektiv i stället som att priserna ska vara öppna för insyn. Principen om insyn post- direktiv uttrycks postdirektiv som principen om öppenhet. I alla de tre postdirektiven används i den engelska versionen begreppen transparent och principle of transparency. Genom postdirektiv kom ett förtydligande om specialavgifter och tillhörande villkor för vissa kundkategorier att läggas till i artikel 12. Förtydligandet innebär att principerna om insyn och icke-diskriminering ska iakttas vid tillämpning av dessa särskilda priser och villkor. Av skäl 29 till postdirektiv framgår närmare vad gäller bestämmelsen om specialavgifter och tillhörande villkor att de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster normalt erbjuder tjänster, t.ex. till stor- och företagskunder samt förmedlare av post från olika kunder (användare postdirektiv), vilka ger dem möjlighet att gå in i postkedjan i olika led och på andra villkor jämfört med vad som gäller för vanliga brevtjänster. När detta sker ska principerna om insyn och icke- Ändringarna genom postdirektiv bedömdes inte kräva några ändringar i postlagen. postdirektiv har bl.a. en förändring gjorts i artikel 12 femte strecksatsen som klargör att icke-diskriminerande priser ska vara tillgängliga särskilt för enskilda användare samt små och medelstora företag. användes formule- ringen konsumenter. Övergången till begreppet användare i stället för konsumenter poängterar att icke-diskrimineringen är viktig inte enbart för slutkunder, utan även för alla som på olika sätt köper tillträde till distributionskedjan i någon del av denna. Regeringen anser att artikel 12 i postdirektivet på ett tydligare sätt bör införlivas i postlagen och att det bör framgå att prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara öppen för insyn samt icke- diskriminerande. Den som utsetts att tillhandahålla den samhällsom- fattande posttjänsten ska även tillämpa principerna om öppenhet och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor. Priser och andra villkor ska tillämpas lika i förhållande till olika avtalsparter, såväl faktiska som möjliga sådana. Sådana avtals- parter kan exempelvis vara företagskunder, förmedlare av post från olika användare och andra postoperatörer. De särskilda priserna och villkoren ska även gälla för användare, t.ex. enskilda användare och små och medelstora företag, som använder posttjänster på liknande sätt. Priserna och villkoren ska sålunda även gälla för de användare som uppfyller villkoren för de särskilda priserna, dvs. om användarna uppfyller villkoren för när tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster använder sig av särskilda avgifter gentemot stor- och företagskunder samt förmedlare av post från olika användare ska de ha rätt till de särskilda avgifterna. Regleringen om att prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor innebär att de principer som ligger till grund för prissättningen och villkoren ska vara öppna för insyn. Kravet på insyn medför inte att alla avtal ska redovisas öppet i detalj, men däremot att en tydlig redovisning ska ske av de principer som ligger till grund för beräkningen av priser och rabatter samt övriga villkor i avtal som avviker från de officiella villkoren. Posten har anfört att bestämmelser om icke-diskriminering inte kan införas i postlagen eftersom det leder till dubbelreglering och samtidig prövning av konkurrensrättsliga frågor utifrån olika regelverk. Av skälen till postdirektiv (skäl 59) framgår att direktivet inte påverkar tillämpningen av bestämmelserna om konkurrens i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det innebär att fördragets konkurrensregler om t.ex. förbud mot missbruk av dominerande ställning i artikel 102 i EUF-fördraget kan tillämpas utan hinder av reglerna i postlagen när handeln mellan medlemsstater påverkas. Förbudet i 2 kap. 7 § konkurrenslagen (2008:579) mot missbruk av dominerande ställning bygger på förbudet i artikel 102 i EUF-fördraget. Förbudet förutsätter för sin tillämpning att ett företag missbrukar sin dominerande ställning på marknaden. Här måste alltså fastställas om företaget har en sådan ställning på marknaden att det kan agera utan att ta nämnvärd hänsyn till reaktioner från t.ex. konkurrenter eller konsumenter. Dessutom måste det bedömas om marknadsbeteendet är av sådant slag att det direkt kan skada kunderna eller konsumenterna eller om det indirekt kan skada dem genom att påverka strukturen för en effektiv konkurrens. 2009/10:216 krav uppställs inte för att tillämpa de föreslagna reglerna om icke- diskriminering i postlagen. Reglerna om icke-diskriminering i postlagen gäller för den postoperatör som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst, oavsett om operatören har en dominerande ställning på marknaden eller ej. Därför torde det inte vara fråga om någon dubbel- reglering som medför att regler om icke-diskriminering inte kan införas i postlagen. När det gäller frågan om en samtidig prövning kan det inte uteslutas att både postlagen och konkurrenslagen kan vara tillämpliga i ett enskilt fall när en operatör kan anses ha en dominerande ställning på marknaden. En prövning kan ske enligt postlagen av tillståndsmyndig- heten. Även , som är behörigt att tillämpa förbudet mot missbruk av dominerande ställning i såväl EUF-fördraget som konkurrenslagen, kan inleda en prövning. Vid sådant förhållande bör myndigheterna vidta åtgärder i samråd med varandra för att lösa det uppkomna problemet på ett ändamålsenligt sätt. Den omständigheten att prövningen enligt de olika regelverken i någon mån kan sammanfalla utgör enligt regeringens mening inte något hinder mot att införa regler om icke-diskriminering i postlagen. I det sammanhanget bör också noteras att det i postlagen finns bestämmelser som hindrar att någon åläggs att betala vite enligt postlagen när denne redan har ålagts att betala vite eller konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen. Vad som avses med att priserna ska vara öppna för insyn och icke- diskriminerande, berörs närmare i skälen till postdirektiv. I skäl 14 i direktivet framgår att de som utnyttjar de samhällsomfattande tjänsterna måste ges tillräcklig information om utbudet av de tjänster som erbjuds, leverans- och användarvillkor, kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls samt priser. Vidare framgår av skäl 26 samma direktiv att priserna för de samhällsomfattande tjänsterna bör vara objektiva, öppna för insyn, icke-diskriminerande och grunda sig på kostnaderna för att säkerställa en fullgod förvaltning av de samhällsomfattande tjänsterna och förhindra snedvridning av konkurrensen. Kraven gäller för alla tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. I avsnitt 8.3.3 finns förslag som ger befogenhet att meddela föreskrifter i detta avseende. Regeringens förslag: Prissättningen av den samhällsomfattande post- tjänsten ska vara kostnadsorienterad och främja ett effektivt tillhanda- hållande av tjänsten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om kraven på prissättningen, vilket inbegriper kraven att den samhällsomfattande posttjänsten ska vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad, att den ska främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten samt att vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig särskilt över utredningens förslag tillstyrker förslaget, däribland , , , Statskontoret, kommun, och . anför att målkonflikter kan uppstå såvitt avser kravet att den samhällsomfattande posttjänsten ska tillhandahållas till kostnadsorienterade priser och kravet att priserna ska främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten, dvs. ett effektivt resursutnyttjande. Därför är det viktigt att klargöra vilka principer som ska gälla för prissättningen samt vilka kostnads- och intäktsuppgifter som Posten ska redovisa till PTS, för att myndigheten ska kunna utöva en effektiv tillsyn. PTS understryker vikten av att särskilda villkor tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt mellan kunder med likartade förutsättningar. Kunderna ska på förhand kunna beräkna vilka priser de är berättigade till under vissa givna förutsättningar. konstaterar att båda begreppen kostnads- relaterade priser och kostnadsorienterade priser saknar vedertagen ekonomisk innebörd, men att kostnadsrelaterade priser på språkliga grunder är att föredra. Dock anser verket, samt även Fria Postopera- törers förbund, att det bästa vore att behålla den gällande skrivningen i postlagen om priser som grundar sig på kostnaderna. Posten avstyrker förslaget att använda begreppet kostnadsorienterade priser i stället för kostnadsrelaterade priser. Någon avgörande skillnad kan inte anses före- ligga mellan begreppen, men den språkliga överensstämmelsen med postdirektivet är viktig. Även avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som behandlats har post- direktivets krav i artikel 12 på att priserna ska grunda sig på kostnaderna förts in i 7 a § första stycket 1 postlagen. I artikel 12 andra strecksatsen postdirektiv har dock lydelsen att priserna ska grunda sig på kostnaderna ändrats till att priserna ska vara kostnadsrelaterade. Av direktivet framgår inte att det finns någon egentlig betydelseskillnad mellan dessa formuleringar, och så bedöms heller inte vara fallet, dock att begreppet kostnadsrelaterade, vilket i den engelska versionen av direktivet uttrycks som cost-oriented, får anses vara mer väldefinierat. Postlagen bör ändras i enlighet med postdirektiv. Någon avgörande skillnad synes inte föreligga mellan tillämpningen av begreppen kostnadsrelaterade priser och kostnadsorienterade priser.