prop · GX03203 · 2010-04-20 00:00:00 — Tillstånd enligt första eller andra stycket behövs inte för verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel till svenska statliga myn- digheter eller sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmate- riel av det slag tillhandahållandet gäller. Inte heller behöver innehavare av tillverkningstillstånd ha tillstånd enligt första eller andra stycket, om verksamheten avser tillhandahållande av krigsmateriel som tillhör till- ståndshavaren och som finns inom landet eller tillhandahållande av upp- finning eller metod för framställning av krigsmateriel till svenska statliga myndigheter eller sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigs- materiel av det slag tillhandahållandet gäller. Regeringen får meddela före- Regeringen får meddela före- skrifter om undantag från till- skrifter om undantag från till- andra styckena i fråga om sådan andra styckena i fråga om sådan handel med skjutvapen som regle- handel med skjutvapen som regle- ras genom föreskrifterna i vapen- ras genom föreskrifterna i vapen- lagen (1996:67) eller sådan hanter- lagen (1996:67) eller sådan hanter- ing av ammunition eller annan ing av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom explosiv vara som regleras genom om brandfarliga och explosiva Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1997:689. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utreda- re med uppgift att göra en översyn av lagen (1988:868) och förordning- en (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. Huvudsyftet var att förenkla och modernisera regelverket. Utredningen, som antog namnet Utredningen om brandfarliga och ex- plosiva varor (), överlämnade sitt betänkande Ny re- glering om brandfarliga och explosiva varor (SOU 2006:16) . föreslog bl.a. en ny lag om brandfarliga och explosiva varor. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Lagförslagen i betänkandet framgår av bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2006/632/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttran- de över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringens lagförslag har i huvudsak utformats i enlighet med vad Lagrådet förordat. När det gäller straffbestämmelserna har dock regeringen föreslagit en något annorlunda utformning. Lagrådets syn- punkter behandlas i avsnitt 8.1, 8.2, 9.1, 12 och i författningskommenta- ren. Därutöver har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4 Huvuddragen i nuvarande reglering 4.1Internationella konventioner, rekommendationer och EU-direktiv Den i ingångna konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte (prop. 2006/07:22) är den enda internationella konventionen eller överenskommelsen som direkt reglerar det som i avses med hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Konventionen är en följd av det s.k. 1988 då ett passagerarplan sprängdes i luften och är en del i det interna- samarbetet mot terrorism. Genom märkningen av sprängämnen ska dessa lättare kunna upptäckas och personer bakom illegala aktioner kunna spåras. Konventionen behandlar bl.a. märkning och förstöring av omärkta sprängämnen samt nödvändiga och effektiva åtgärder för att förbjuda och hindra tillverkning eller förflyttning av omärkta sprängäm- nen inom en stat eller från dess territorium. FN:s ekonomiska och sociala råd har tillsatt en expertgrupp som ger ut rekommendationer i fråga om transport av farligt gods. Rekommendatio- nerna, som uppdateras kontinuerligt, inbegriper transport av brandfarliga och explosiva varor och innehåller grunder för klassificering och be- stämmelser om samhantering m.m. Det finns ett flertal EU-direktiv som har betydelse på området. Två av dessa är av särskild betydelse för hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Dessa är och rådets direktiv /142/EG av om tillnärmning av medlemssta- ternas lagstiftning om anordningar för förbränning av gasformiga bräns- len (gasapparatdirektivet, EUT L 330, 16.12.2009, s. 10, Celex 32009L0142) och rådets direktiv /15/EEG av om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (explosivvarudirektivet, EGT L 121, , s. 20, Celex 31993L0015). Gasapparatdirektivet gäller för sådana anordningar som är avsedda bl.a. för matlagning, upp- värmning, varmvattenberedning, kylning, belysning eller tvätt. Medlems- staterna åtar sig i direktivet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att anordningarna får släppas ut på marknaden och tas i bruk endast om de inte äventyrar säkerheten för personer, husdjur eller egendom. Direktivet ändrades genom rådets direktiv /68/EEG av om ändring av bl.a. direktiv /396/EEG om anordningar för för- bränning av gasformiga bränslen (EGT L 220, 30.8.1993, s. 1, Celex 31993L0068). Ändringen var föranledd av en harmonisering av bestäm- melserna om anbringande och användning av CE-märkning. Explosivva- rudirektivet innebär att medlemsstaterna inte får förbjuda, begränsa eller hindra att explosiva varor som omfattas av direktivet släpps ut på mark- naden om de uppfyller de krav som ställs upp enligt direktivet. Dessutom är följande direktiv av betydelse i sammanhanget. Europa- parlamentets och rådets direktiv /23/EG av om utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar (EGT L 154, 14.06.2007, s. 1, Celex 32007L0023). I detta direktiv regleras förutsätt- ningarna bl.a. för när pyrotekniska artiklar såsom fyrverkerier ska få släppas ut på marknaden. Kommissionens direktiv /43/EG av om inrättandet av ett system för identifiering och spårning av explosiva varor för civilt bruk i enlighet med rådets direktiv /15/EEG (EUT L 94, , s. 812, Celex 32008L0043). Genom detta direktiv inrättas ett harmoniserat system för identifiering och spårning av explo- siva varor för civilt bruk. Rådets direktiv /324/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande aerosolbehål- lare (EGT L 147, , s. 40, Celex 31975L0324), det s.k. aerosoldi- rektivet. Medlemsstaterna får enligt direktivet inte begränsa, hindra eller förbjuda att aerosolbehållare som uppfyller kraven i direktivet släpps ut på marknaden. och rådets direktiv /12/EG av om avfall (EUT L 114, 27.4.2006, Celex 32006L0012) det s.k. avfallsdirektivet. Syftet med avfallsdirektivet är att få till stånd en till- närmning av medlemsstaternas lagstiftning om kontrollerad hantering av farligt avfall. Direktivet behandlar utrangerade sprängämnen i den ut- sträckning de inte redan omfattas av annan EU-lagstiftning. och rådets direktiv /23/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om tryckbärande an- ordningar (EGT L 181, , s. 1, Celex 31997L0023), det s.k. Direktivet gäller för konstruktion, tillverkning, märkning och kontroll av tryckbärande anordningar och aggregat. Med- lemsstaterna åtar sig i direktivet att vidta de åtgärder som krävs för att anordningarna och aggregaten inte ska kunna släppas ut på marknaden och tas i bruk om de utgör en risk för människors hälsa och säkerhet och, i förekommande fall, för husdjur eller egendom när de installeras, underhålls och används ändamålsenligt. och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av , om klassificering, märkning och förpackning av äm- nen och blandningar (EUT L 353, 31.12.2008, s. 1, Celex 32008R1272), den s.k. CLP-förordningen. Förordningen trädde i kraft . CLP står för classification, labelling and packaging. De nya regler- na i förordningen införs stegvis. måste dock företagen ha klassificerat enligt CLP när det gäller ämnen och när det gäller blandningar. Förordningen ska successivt ersätta rådets direktiv /548/EEG av om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (EGT 196, , s. 1, Celex 31967L0548), det s.k. farliga ämnesdirektivet, samt och rådets direktiv /45/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, för- packning och märkning av farliga preparat (EGT L 200, 30.7.1999, s. 1, Celex 31999L0045), det s.k. preparatdirektivet. Dessa direktiv innehåller också bestämmelser om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen och preparat. och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet (EGT L 11, , s. 4, Celex 32001L0095), det s.k. produktsäkerhetsdirektivet. Direktivet syftar till att säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden och som är av- sedda för konsumenter, eller som under vissa förutsättningar kan komma att användas av konsumenter, är säkra. Rådets direktiv /55/EG av om gemensamma reg- ler för den inre markanden för naturgas (EGT L 176, , s. 57, Celex 32003L0055), det s.k. naturgasdirektivet. I direktivet fastställs gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Direktivet innehåller regler om naturgassektorns organisation och funktion, tillträde till marknaden och de kriterier och förfaranden som ska tillämpas vid beviljande av tillstånd till överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas samt drift av system. Kommissionens direktiv /57/EG av om identifi- ering av pyrotekniska artiklar och viss ammunition för rådets direktiv /15/EEG om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och kontroll av explosiva varor för civilt bruk (EGT L 127, 29.4.2004 s. 73, Celex 32004L0057). Direktivet föreskriver vissa skydds- krav för där aktuella varor och innehåller regler om till exempel CE- märkning av ifrågavarande artiklar. Kommissionens beslut /388/EG av om ett do- kument om överföring av explosiva varor inom gemenskapen (EGT L 120, 24.4.2004, s. 43, Celex 32004D0388). Beslutet syftar bl.a. till att upprätthålla säkerhetskraven för överföring av explosiva varor. Det före- skriver ett krav på ett överföringsdokument som ska stämplas och skrivas under av berörda myndigheter i dels mottagarlandet, dels transitländerna. 2009/10:203 Denna procedur måste genomföras innan en transport av explosiva varor Det finns dessutom flera direktiv som rör arbetsmiljöområdet och på- verkar utformningen av de nationella reglerna om hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Dessa direktiv är bl.a. följande. och rådets direktiv /92/EG av den 16 decem- ber 1999 om minimikrav för förbättring av säkerhet och hälsa för arbets- tagare som kan utsättas för fara orsakad av explosiv atmosfär (femtonde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktivet 89/391/EEG) (EGT L 23, 28.1.2000, s. 57, Celex 31999L0092), det s.k. Atex 137 direktivet. och rådets direktiv /9/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om utrustning och säkerhetssystem som är avsedda för användning i explosionsfarliga om- givningar (EGT L 100, , s. 1, Celex 31994L0009), det s.k. Atex 100 direktivet. Rådets direktiv /82/EG av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farli- ga ämnen ingår (EGT L 10, , s. 13, Celex 31996L0082), det s.k. Seveso II direktivet. Direktiven, som redovisats ovan, omfattar inte transport av farligt gods. Dock bör den internationella IMDG-koden (International Dangerous Goods Code) nämnas i detta sammanhang. Det är en rad föreskrifter om transport av farligt gods till sjöss som är utarbetade av IMO (Internationella sjöfartsorganisationen). Dessa har översatts till svenska av och gäller för transport av farligt gods till sjöss. Föreskrifterna handlar till viss del även om brandfarliga och explo- siva ämnen. Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor trädde i kraft den 1987/88:101, Ds 1987:4). Avsikten var att med bibe- hållande av skyddsnivåerna skapa ett modernt och lättillgängligt regelsy- Lagen är en allmänt hållen ramlag och regelverket får sitt konkreta innehåll genom bestämmelser som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Lagen reglerar hantering och import av brandfarliga och explosiva va- Begreppet hantering har en vid innebörd och omfattar till exempel även användning och innehav. Avsikten är att allt som går att göra med en brandfarlig eller explosiv vara ska omfattas av begreppet (jfr prop. 1987/88:101 s. 29). Lagens syfte är att hindra att brandfarliga och explo- siva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att före- bygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor (1§). utgör en avgränsning i förhållande till annan lagstiftning. förebygga andra skador som kan uppkomma vid hantering av dessa varor ska regleras genom någon annan för ändamålet avsedd lagstiftning (prop. 1987/88:101 s. 16 ff.). I förtydligande syfte finns en uttrycklig hänvis- ning till annan lagstiftning i 4 §. Lagen innehåller vidare allmänna bestämmelser som anger skyddsprin- Prop. 2009/10:203 ciperna för hantering av varorna (610 §§), märkning av explosiva varor som består av plastiska sprängämnen (10 a §), bestämmelser om tillstånd (1115 §§) och tillsyn av lagens efterlevnad (1619 §§) samt ett stort antal bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Lagen avslutas med bestämmelser om avgifter (20 §), ansvar m.m. (2125 §§), sekretess (26 §) och överklaganden m.m. (2729 §§). 4.3Förordningen om brandfarliga och explosiva varor och myndighetsföreskrifter I förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor medde- las kompletterande föreskrifter. I de inledande bestämmelserna görs ytterligare avgränsningar av lag- stiftningens tillämpningsområde (14 §§). Därefter följer bestämmelser som definierar brandfarliga och explosiva varor, viss reglering avseende hantering samt ett bemyndigande för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att meddela föreskrifter som rör plastiska sprängämnen (512 §§). I 1319 §§ föreskrivs skyldigheter avseende hanteringen av brandfarliga och explosiva varor. Därefter följer regler om tillstånd (20 och 21 §§), tillståndsmyndigheter (2224 §§), handläggning av till- ståndsärenden (2531 §§), särskilda villkor (3235 §§), föreståndare (36 och 37 §§), tillsyn (37a39 §§), avgifter (40 och 40a §§), vissa bemyndi- ganden m.m. (4145 §§) samt bestämmelser om vissa äldre tillstånd (46 §). Detaljbestämmelser av utpräglat teknisk karaktär har undvikits på för- ordningsnivå. Den typen av bestämmelser har i stället utfärdats på myn- dighetsnivå, där den tekniska kompetensen finns. Nödvändiga detaljbe- stämmelser med utpräglat tekniskt innehåll har meddelats i föreskrifter av samt, efter 2001 och fram till utgången av 2008, av . föreskrifter har kungjorts i () och Statens räddningsverks föreskrifter har kungjorts i Statens rädd- ningsverks författningssamling (SRVFS). Statens räddningsverks verk- samhet på området har fr.o.m. övertagits av Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap kungör sina föreskrifter i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps författningssamling (MSBFS). Även andra statliga myndigheter har meddelat föreskrifter med anled- ning av de EU-direktiv och EU-förordningar som är av betydelse för hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Arbetsmiljö- verket har till exempel meddelat föreskrifter som kungörs i Arbetsmiljö- verkets författningssamling (AFS). Likaså har Kemikalieinspektionen (KEMI) meddelat föreskrifter av betydelse på området i Kemikaliein- spektionens föreskrifter, (KIFS). Tillsyn i form av marknadskontroll Med marknadskontroll avses enligt förordningen (2005:893) om mark- nadskontroll av varor en myndighets åtgärder för att säkerställa att en vara som gjorts tillgänglig på marknaden uppfyller gällande krav. Reger- ingen beslutade att tillkalla en utredning med uppdrag att utreda den framtida organisationen och finansieringen av marknadskon- troll av varor. har lämnat ett betänkande, Tillsyn för säkrare varor och öppna marknader (SOU 2004:57). Betän- kandet har remissbehandlats och regeringen har överlämnat en proposi- tion till , Riktlinjer för marknadskontroll av produkter m.m. (prop. 2004/05:98). har fattat beslut i enlighet med regering- ens förslag (bet. 2004/05:NU15, rskr. 2004/05:296). Därefter har även en EU-förordning antagits som anger vilka närmare krav som ställs på med- lemsstaternas marknadskontroll (och Rådets förord- ning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävan- de av förordning (EEG) nr 339/93). Se mer om detta i avsnitt 9.2. 5Ny lagstiftning om brandfarliga och explosiva varor Regeringens förslag: Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosi- va varor ska upphävas och ersättas av en ny lag om brandfarliga och explosiva varor. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till en ny reglering om brandfarliga och explosiva varor och till de principer som utredningen presenterat som utgångspunkter för den nya lagstift- ningen. Skälen för regeringens förslag: I det moderna samhället är brandfar- liga och explosiva varor ett vanligt inslag i olika typer av verksamhet. Hanteringen av sådana varor är förknippad med faror för människor, egendom och miljö. Sådan verksamhet måste därför omgärdas av säker- hetskrav så att risken för skador minimeras. måste verksamhet i vilken brandfarliga och explosiva varor hanteras kunna bedrivas på ett effektivt och rationellt sätt. Mot behovet av ett så heltäckande och full- ständigt skydd som möjligt mot de faror som brandfarliga och explosiva varor medför står alltså intresset av att inte i onödan försvåra och fördyra verksamhet. Regelverket måste således balanseras så att kostnaderna för uppfyllandet av säkerhetskrav står i rimlig proportion till det ekonomiska utfallet av verksamheten med varorna. Hantering av brandfarliga och explosiva varor har betrak- tats som ett problem som kräver lösningar över nationsgränserna. Detta har bidragit till att regelverket inte är helt lättillgängligt. finns det ett värde i att detaljerade regler fastställs på internationell nivå, efter- som skyddsnivån då blir likartad över nationsgränserna. viktigt att lagstiftningen är avpassad för de särskilda behov och problem Prop. 2009/10:203 som finns just på detta område såväl nationellt som internationellt. mot det nuvarande nationella regelverket har framförts för att det inte i tillräcklig utsträckning anpassats till utvecklingen på området. Behovet av en ny lag De lösningar som finns i den gällande lagstiftningen om brandfarliga och explosiva varor är anpassade efter de förutsättningar som rådde vid till- komsten av lagen och förordningen. Mycket har hänt inte minst på det internationella planet sedan nuvarande lagstiftning trädde i kraft. Sve- riges medlemskap i ställer krav på en löpande anpassning av det nationella regelverket till det detaljrika regelkomplex som med tiden utarbetats inom EU. Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att det krävs en omarbetning av regelverket för att det ska stå i bättre överensstämmelse med de krav på förändringar som löpande ställs och kommer att ställas på det. Det finns också ett allmänt behov av att modernisera och förenkla reglerna. Dessutom bör ökad överskådlighet eftersträvas. Utgångspunkter för en ny reglering Regeringen anser att en ny lag i stort bör bygga på nu gällande regelverk. Oklar och överflödig reglering måste dock tas bort. De nya reglerna ska vara väl avvägda och ge en så hög säkerhet som möjligt. Regleringen bör utformas så att tillämpningen underlättas för de berörda företagen. Ut- gångspunkten är att den svenska lagstiftningen ska överensstämma med de krav som EU ställer på området. Särreglering ska endast finnas där den verkligen behövs och får finnas. Slutligen måste det vara möjligt att på ett funktionellt sätt genomföra ändringar i det aktuella re- gelverket till följd av EU-direktiv på området. 6 Lagens syfte och tillämpningsområde Regeringens förslag: Den nya lagen om brandfarliga och explosiva varor ska syfta till att hindra, förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av brandfarliga eller explosiva varor. Lagen ska även förebygga obehörigt förfarande med varorna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen om brandfarliga och Prop. 2009/10:203 explosiva varor bör, liksom den nu gällande lagen på området, innehålla en inledande och övergripande bestämmelse om lagens syfte. En klar och tydlig redogörelse för lagens syfte är av pedagogisk och upplysande betydelse. Härigenom ökar förståelsen för regelverket. Flera andra lagar, vars område angränsar till den lagstiftning som föreslås, innehåller en angivelse av syftet, se t.ex. 1 kap. 1 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, 1 § lagen (2006:263) om transport av farligt gods och 1 § lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följder- na av allvarliga kemikalieolyckor. I den nu gällande lagen om brandfarliga och explosiva varor anges att syftet är att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa ska- dor på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Man kan således säga att lagens syfte är att hindra, förebygga och begränsa skador och olyckor. Detta syfte bör naturligtvis gälla även fortsättningsvis. En liknande beskrivning ska således finnas i den nya lagen. Den gällande lagen saknar emellertid en uttrycklig bestämmelse om att lagen även har ett brottsförebyggande syfte. Lagen innehåller dock an- svarsbestämmelser som tar sikte på den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot vissa angivna regler. Det finns också möjlighet att förverka bl.a. brandfarliga eller explosiva varor eller hjälpmedel som varit föremål för brott enligt lagen. Syftet med detta är att samhället vill försäkra sig om att föremålen inte kommer till användning på felaktigt sätt på nytt. Regeringens uppfattning är att därför att lagen har och även ska ha, ett brottsförebyggande syfte. Detta syfte bör också tydliggöras i den nya lagen. Påpekas ska dock att det brottsförebyggande syftet inte sträcker sig så långt att tillstånds- och tillsynsmyndigheterna åläggs poli- siära uppgifter. Sådan uppgifter ska även fortsättningsvis vara förebe- hållna polisen. 6.2Den nya lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagen ska gälla hantering, överföring och import av brandfarliga och explosiva varor samt sådana förberedande åtgärder som behövs med hänsyn till brand- och explosionsrisken samt konse- kvenserna av en brand eller en explosion. Lagen ska inte tillämpas på sådan transport av brandfarliga och explosiva varor som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods, på transporter av brandfarliga varor som sker som bulklast i fartyg i den mån transporten sker i dess fasta tankar, när brandfarliga varor används som drivmedel i fartyg eller luftfar- tyg, eller i fråga om pyrotekniska artiklar som utgör en del av ett fordon eller sådana delar i ett fordons bränslesystem för vilka föreskrifter finns i annan författning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen har föreslagit att vissa angivna bestämmelser i den nya lagen om brandfarliga och explosiva varor ska tillämpas på sådana bygg- nader och andra anläggningar som används i samband med transport av farligt gods och för den hantering som sker där. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller läm- nar utredningens förslag utan erinran.