prop · GX03139 · 2010-03-22 00:00:00 — Prövningar av lärosätenas ansökningar om examenstillstånd fortsatte på samma sätt som . beslutade med anledning av ovan nämnda proposition att införa bestämmelser i högskolelagen om förutsättningarna för ett statligt lärosäte eller en enskild utbildningsanordnare att utfärda examina inom grundläggande högskoleutbildning. Vidare infördes med anledning av budgetpropositionen bestämmelser i högskolelagen om förfarandet vid återkallelse av ett examenstillstånd (prop. 2000/01:1, utgiftsområde 16, bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:99). I utbildnings- utvärderingarna inkluderades därmed en prövning av lärosätenas examenstillstånd genom att ett lärosäte kunde få sitt examenstillstånd ifrågasatt om en utbildning uppvisade stora brister. När samtliga utbildningar i sexårscykeln 20012006 hade utvärderats införde en ny modell för utvärdering av utbildningar för perioden 20072012. Den avbröts dock på grund av kritik från universiteten och högskolorna om att systemet inte hade tonvikt på kvaliteten i utbildningarnas resultat och att systemet hade metodproblem. Verkets intention med den nya modellen var att ett större ansvar skulle läggas på varje lärosäte att på egen hand utvärdera kvaliteten. Modellen innebar att alla ämnen skulle granskas översiktligt och efter en riskbedömning skulle fördjupade granskningar av utbildningarna göras. Huvudsyftet var att på detta sätt hitta de utbildningar som riskerade att hålla för låg kvalitet. avsikt var också att i högre grad återigen granska kvalitetsarbetet vid varje lärosäte. Vidare införde Högskoleverket utmärkelsen miljö för att uppmärksamma utbildningsmiljöer med särskilt hög kvalitet. ansvarade fortsatt för prövningar av examenstillstånd. Regeringen anser att kvalitetssäkringssystemet nu behöver ges en ny inriktning som svarar mot ökad frihet för universitet och högskolor. Det nationella kvalitetssäkringssystemet bör bestå av dels kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, dels prövning av ansökningar om examenstillstånd. Utvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå bör avse utbildningens resultat från kvalitetssynpunkt och ligga till grund för dels omprövning av examenstillstånd, dels kvalitetsbaserad resurstilldelning. har även uppgiften att granska universitetens och högskolornas kvalitetsarbete. Regeringen menar att utformningen av det interna kvalitetsarbetet är en fråga som universiteten och högskolorna själva bör förfoga över. uppgift bör därför gå från att genomföra granskningar av lärosätenas kvalitetsarbete till att utvärdera utbildningsresultat. Verkets instruktion bör ändras i enlighet med detta. Regeringen vill betona vikten av att universiteten och högskolorna även fortsättningsvis bedriver ett systematiskt internt kvalitetsarbete och att lärosätets verksamhet kvalitetssäkras. En extern granskning av det interna kvalitetsarbetet kan vara kvalitetsdrivande, men det bör vara varje lärosäte som avgör om och i så fall hur en sådan granskning bör ske. En utveckling som är värd att uppmärksamma är att lärosäten har börjat samverka kring granskning av intern kvalitet och kvalitetssäkrings- system. Ett exempel på detta är ett samarbete mellan och i frågor om kvalitetsgranskning. I för lärande förslag till nya kvalitetsutvärderingar för högskole- utbildningar föreslås bl.a. att de lärandemål som lärosätena har formulerat i kursplanerna och utbildningens examinationsformer ska granskas (U2009/3620/UH). Det innebär enligt regeringens bedömning en inriktning och en granskningsnivå som inte stämmer överens med regeringens politiska inriktning om ökad autonomi för universitet och högskolor. Denna del av verkets förslag innebär ett fokus på under- visningens planering och genomförande som riskerar att begränsa universitetens och högskolornas självständighet och som kan skapa fel drivkrafter för arbetet med att öka utbildningarnas kvalitet. En sådan granskning bör därför enligt regeringens uppfattning inte ingå i utvärderingarna. Erfarenheterna från tidigare utvärderingssystem visar att utvärderingarna är ett starkt styrinstrument. Bedömningsgrunder som tar sikte på hur de interna processerna är utformade för att nå målen riskerar att få oönskade styrningseffekter, varför sådana bedömningsgrunder inte bör vara en del av det nationella utvärderingssystemet. Det hindrar självfallet inte att sådana aspekter är mycket viktiga i lärosätenas egna system för kvalitetssäkring. De nationella utvärderingarna bör i stället utgå från ett lokalt ansvar för utbildningens planering och genomförande. Bedömningen bör således huvudsakligen avse faktiska utbildningsresultat och inte utgå från dokument som visar lärosätets planer för hur man avser att genomföra utbildningen för att uppnå goda resultat. En konsekvens av att styrningen av universiteten och högskolorna minskar är att behovet av nationell kvalitetssäkring och tillsyn ökar. Regeringen framhåller i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) att den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av gällande föreskrifter i lag och förordning. Det behöver finnas en fungerande balans mellan universitetens och högskolornas självbestämmande och statsmaktens behov av styrning och kontroll. Ökad frihet ställer alltså ökade krav på en effektiv och ändamålsenlig tillsyn och kvalitetssäkring. I ett högskolesystem som blir alltmer Prop. 2009/10:139 decentraliserat och autonomt är en viktig myndighet. huvuduppdrag bör vara att ha en tydlig roll som granskande myndighet med ansvar för kvalitetssäkring. Utgångspunkter för kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå Diskussionerna om ett nytt kvalitetssäkringssystem har engagerat hela högskolesektorn och skett i olika forum. En genomgående fråga i diskussionerna har handlat om vilket fokus i fråga om förutsättningar, genomförande och resultat som kvalitetsutvärdering av utbildningar bör ha. I de utvärderingar av utbildningar som genomfördes 20012006 granskades kvaliteten i fråga om såväl förutsättningarna för utbildningen som genomförandet och resultaten av utbildningarna. Kritik mot ett sådant fokus framkom i lärosätenas remissvar över både betänkande och det förslag som lämnade i anslutning till verkets remissvar över betänkande. Även universitets- och högskoleförbund riktade stark kritik mot de tidigare utvärderingarna och förordade att fokus skulle läggas på utbildningarnas resultat. överlämnades en promemoria till () från en arbetsgrupp bestående av representanter för , , och med förslag till kvalitetsutvärderingar som grund för kvalitetsbaserad resurstilldelning (U2009/723/UH). Dessa förslag innebar en väsentlig förskjutning av tyngdpunkten mot kvaliteten i utbildningsresultaten. Promemorian utgjorde utgångspunkt för regeringens uppdrag till att föreslå ett nytt system för kvalitetsutvärdering i fråga om resultat. Ett ökat fokus på resultat är i enlighet med de europeiska riktlinjer för kvalitetsutveckling som tagits fram inom Bolognaprocessen. Enligt regeringens mening bör kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå huvudsakligen avse utbildningens resultat från kvalitetssynpunkt. Ansvaret för kvalitetssäkring av utbildningens förutsättningar och genomförande bör universitet och högskolor svara för. Med utbildningens resultat avses här att de olika utbildningarna upp- fyller de mål som anges i högskolelagen och kraven för de examina som utbildningarna leder till som anges i de s.k. examensordningarna, bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100), bilagan till förordningen (1993:221) för och bilagan till förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Detta beskrivs närmare i det följande. Vidare bör enligt regeringens uppfattning ambitionsnivån höjas så att samtliga utbildningar som leder till examina på grundnivå och avancerad nivå granskas inom en fyraårs- period i stället för som tidigare . Regeringen avser att ge i uppdrag att genomföra utvärderingar av utbildningar på grundnivå och avancerad nivå utifrån de bedömningar som regeringen gör i denna proposition. föreslår i rapporten för lärande Högskole- Prop. 2009/10:139 verkets förslag till nya kvalitetsutvärderingar för högskoleutbildningar (U2009/3620/UH) ett antal bedömningsgrunder som bör ingå vid utvärdering av utbildningar. Dessa ligger också i huvudsak till grund för regeringens bedömningar. De bör dock i vissa delar omformuleras för att anpassas till strävan mot ökad autonomi för universiteten och högskolorna. Även detta resonemang utvecklas i det följande. Utbildningens resultat kan fångas upp på olika sätt. Regeringen anser att tre bedömningsunderlag bör ingå vid en kvalitetsutvärdering: studenternas självständiga arbeten, universitetens och högskolornas självvärderingar i kombination med platsbesök, och enkäter till tidigare studenter. Bedömningarna bör göras av externa, oberoende sakkunniga. Utvärderingarna bör resultera i ett samlat omdöme om den granskade utbildningen vid lärosätet. Utvärderingar bör präglas av relevans, likvärdighet, transparens och förutsägbarhet. Detta förutsätter att det finns tydligt formulerade kvalitetsaspekter som är väl kända innan utvärderingar påbörjas. Det bör finnas dels kvalitetsaspekter som är gemensamma för alla utbildningar, dels kvalitetsaspekter som tar hänsyn till olika utbildningars särart. Det ställer höga krav på att inför en granskning av en utbildning organisera arbetet så att det skapas en gemensam grund för bedömningar av utbildningar vid olika lärosäten. Verket måste också inför varje granskning, tillsammans med bedömargruppen, tydliggöra hur kvalitetsaspekterna kommer att tillämpas för den aktuella utbildningen. Det är av stor vikt att universiteten och högskolorna involveras i utvärderingsprocessen och ges möjlighet att både redovisa och förklara sina resultat. Utvärderingarna bör därför, förutom självständiga arbeten och enkäter till tidigare studenter, baseras på värderingar av utbildningarnas resultat som genomförs av lärosätena själva, s.k. självvärderingar, inklusive platsbesök på lärosätena av externa, oberoende sakkunniga. Detta gjordes även i de utvärderingar som genomförde 20012006 och är en väl beprövad modell för granskning av kvalitet i högre utbildning såväl i som internationellt. Det är också den modell som förespråkas i de riktlinjer för nationellt kvalitetssäkringsarbete, European Standard and Guidelines, som har tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen av den europeiska sammanslutningen för utvärderingsorganisationer, in Higher Education (ENQA). Regeringen anser att utvärderingar har bidragit till en viktig kvalitetshöjning vid universitet och högskolor, inte minst genom att lärosätena har genomfört självvärderingar för all utbildning och genom att de har granskats av oberoende, externa sakkunniga. Arbetsmetodiken med självvärderingar har blivit en reguljär del i kvalitetsarbetet vid lärosätena. Detta har inneburit en viktig kompetenshöjning och ett synliggörande av kvalitetsfrågor inom universiteten och högskolorna. Valet av sakkunniga är centralt i den utvärderingsmodell som regeringen bedömer bör användas vid kvalitetsutvärdering av Vid de utvärderingar som genomfördes av Prop. 2009/10:139 20012006 bestod bedömargrupperna av ett antal ämnesexperter, en student och, där så bedömdes relevant, företrädare för arbetslivet inom det aktuella området för utbildningen. Ämnesexperterna kom från såväl svenska som utländska lärosäten. Regeringen anser att de sakkunniga i bedömargrupperna även fortsättningsvis bör ha en liknande sammansättning. För att belysa utbildningarnas relevans för arbetsliv och samhälle är det av vikt att arbetslivsföreträdare involveras i utvärderingarna. Det bör ske dels genom att organiserar forum för samråd med arbetslivsföreträdare inför utvärderingarna, dels genom att de deltar i bedömargrupperna. Studenter bör även fortsättningsvis ingå i bedömargrupperna. Utbildningsresultat som bör utvärderas Vid examensreformen , som presenterades i propositionen Ny värld 2004/05:162, 2005/06:UbU3, 2005/06:160), beslutades att högre utbildning ska ges på grundnivå, 1 kap. 8-9 a §§ högskolelagen. Där beskrivs respektive nivå i form av vilka tidigare kunskaper som nivån ska bygga på och vilka övergripande färdigheter och förmågor som respektive nivå ska utveckla. Krav för vad som ska uppnås för att få en viss examen, dvs. studieresultat, anges som har redovisats i examens- beskrivningarna i de s.k. examensordningarna, bilaga 2 till högskole- förordningen, bilagan till förordningen för och bilagan till förordningen för Försvarshögskolan. Samtliga examensbeskrivningar har en struktur som är gemensam för de tre utbildningsnivåerna och anger vilka krav som ska uppfyllas för Kraven uttrycks i form av mål som anger vilken kunskaps- och kompetensnivå som studenten ska ha uppnått för Examensbeskrivningarna är således resultatinriktade genom de mål som anges för studenternas lärande. studenterna uppfyller de mål som anges i examensbeskrivningarna I propositionen Ny värld ny högskola (prop. 2004/05:162) framfördes att kopplingen mellan examensordningen och det nationella kvalitetssäkringssystemet bör vara tydlig och att examens- ordningen ska ge ett mer ändamålsenligt instrument för beslut om examenstillstånd. Det är därför nödvändigt att utvärdera en viss utbildnings resultat mot de krav som ställs för den examen som utbildningen leder till. Därmed sker en naturlig anpassning till respektive Självständiga arbeten som mått på utbildningsresultat Regeringen anser att en god bild av utbildningsresultatens kvalitet ges genom att granska de självständiga arbeten som studenterna ska ha fullgjort inom ramen för kursfordringarna för examen. 2007 ingår självständiga arbeten i samtliga examensbeskrivningar som kandidatexamen och magisterexamen samt för några få yrkesexamina. Däremot ställdes det ibland lokala krav på självständigt arbete även för övriga examina. I propositionen Ny värld ny högskola gjorde regeringen bedömningen att det för samtliga examina på grundnivå och avancerad nivå bör ställas krav på ett självständigt arbete, eftersom sådana arbeten är ett viktigt tillfälle för studenten att tillämpa vetenskaplig eller konstnärlig metod och visa sin vetenskapliga eller konstnärliga självständighet och mognad för yrkeslivet. Det självständiga arbetet är således viktigt för att visa om en student har uppnått kraven för en examen. Av det självständiga arbetet framgår om studenten har fått de kunskaper som han eller hon kan tillämpa och vidareutveckla med den grad av självständighet som krävs för att utöva det yrke som utbildningen förbereder för eller för att påbörja studier på nästa nivå. Detta inbegriper självständiga arbeten som är såväl tvärvetenskapliga som inriktade mot ett enda ämne, liksom arbeten som är både yrkesinriktade och forskningsförberedande. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi inom gav 1998 i uppdrag åt professor vid att undersöka vilka krav som ställdes för examen vid olika universitet och högskolor. I sina slutsatser i rapporten akademisk fråga en om ranking av C-uppsatser (Ds 1999:65) pekade han på att det självständiga arbetet integrerar en rad ämnesanknutna kunskaper och metodologiska färdigheter med sådant som tillhör högskolestudiernas allmänna mål när det gäller självständigt arbete, kritisk förmåga och effektiv kommunikation. Utvärderingsenheten vid har inom ramen för sitt kvalitetsutvecklingsarbete tagit fram en modell och genomfört en försöksverksamhet med granskningar av självständiga arbeten. Resultaten av det arbetet presenterades i rapporten kvalitets- säkring Bedömning av utbildningens resultat och relevans (rapport nr 2009:255). Självständiga arbeten vid tio utbildningar fördelade på samtliga utbildningsområden ingick. Därigenom kom såväl mer traditionella uppsatser som teknisk produktutveckling och konstnärliga produktioner att ingå. I studien konstaterades att den nya examensordningens krav på självständiga arbeten har påskyndat utvecklingen inom utbildningar där dessa arbeten tidigare hade en svag ställning. Erfarenheterna från visade också att det är möjligt att identifiera kvalitetsaspekter som är gemensamma för högskoleutbildningar av mycket olika karaktär. Regeringen anser mot denna bakgrund att de självständiga arbetena är ett viktigt resultat av en högskoleutbildning och bör utgöra en central del vid den kvalitetsbedömning som de sakkunniga gör vid utvärdering av utbildning. Detta gäller oavsett om det självständiga arbetet har formen av en vetenskaplig uppsats, ett konstnärligt uttryck eller en teknisk produktutveckling. En granskning av självständiga arbeten bör enligt regeringens mening kunna ge en bild av kvaliteten på utbildningens samlade produktion av arbeten och inte vara fråga om en överprövning av den enskilda studentens prestation. De sakkunnigas bedömningar bör således inte innebära en förnyad granskning av samma typ som examinatorn redan Bedömningen bör i stället syfta till att få en överblick av Prop. 2009/10:139 utbildningens samlade resultat med hänsyn till olika kvalitetsaspekter. Utgångspunkten bör vara de krav som högskolelagen ställer på de olika examensnivåerna och de examensmål som återfinns i de s.k. examensordningarna. Genom att granska olika kvalitetsaspekter på utbildningens samlade självständiga arbeten kan en väl underbyggd resultatbedömning göras och i de fall brister förekommer kan dessa motiveras och förklaras på ett tydligt sätt. Granskningen av de självständiga arbetena bör alltid relateras till lärosätets självvärdering där till exempel information om studenternas förutsättningar bör ingå för att belysa utbildningens resultat från kvalitetssynpunkt. Detta beskrivs ytterligare längre fram. I det tidigare nämnda uppdrag som regeringen avser att ge åt att genomföra utvärderingar av utbildningar i enlighet med bedömningarna i denna proposition bör det ingå att utarbeta generella kvalitetsaspekter för självständiga arbeten. Inför varje utvärdering bör verket anpassa och konkretisera kvalitetsaspekterna för den utbildning som ska utvärderas. Det är av största vikt att det blir förutsägbart och transparent vad de självständiga arbetena bör värderas i klassen en ny 2009/10:89) yrkeslärarexamen bör göras ett undantag från kravet på självständigt arbete. För denna examen behöver därmed andra resultatmått användas. Lärosätenas självvärderingar och platsbesökens roll En granskning av de självständiga arbetena ger, för merparten utbildningar, en god men likväl inte en fullständig bild av utbildningens sammantagna resultat, eftersom kraven för respektive examen omfattar mer än vad som kan förväntas framgå av ett självständigt arbete. Det är därför viktigt för de sakkunniga att få kompletterande information som underlag för att bedöma utbildningens samlade resultat. För flera yrkesinriktade utbildningar utgör t.ex. laborativa och kliniska färdigheter viktiga delar av målen för utbildningarna. Lärosätenas självvärdering har, i kombination med platsbesök av sakkunniga vid lärosätena, två syften. Det ena syftet är att redovisa utbildningsresultat i relation till examensmål som inte visas genom studenternas självständiga arbeten eller enkäter till tidigare studenter. Det andra syftet är att redovisa och förklara förutsättningar som har en mer påtaglig betydelse för utbildningens resultat. När det gäller lärosätenas redovisning av resultat bör bedömar- grupperna inför varje utvärdering precisera vilka examensmål som de anser är särskilt relevanta för att bedöma resultat som avser utbildningens särart och som bedömargrupperna bör ges möjlighet att värdera i förväg och i samband med platsbesök vid universitet och högskolor. Hur utbildningarna kan visas tillgodose högskolelagens och examens- beskrivningarnas krav på anställningsbarhet bör också ingå i lärosätenas redogörelse av utbildningens resultat. Den blir då ett komplement till den bedömning av anställningsbarhet som bör ske genom en granskning av självständiga arbeten och enkäter till tidigare studenter. Studenternas och tidigare studenters erfarenheter är också viktiga resultat som bör användas för att relatera till målen i högskolelagen och examensbeskrivningarna och som bör redovisas i lärosätenas självvärde- ringar. Resultat från kursvärderingar kan vara ett underlag för att redovisa studenternas erfarenheter, men även nationella studentenkäter kan utgöra ett sådant underlag, om så bedöms som ändamålsenligt. De flesta lärosäten genomför också studentbarometrar och liknande undersökningar för att ta del av studentsynpunkter på utbildningen. Dessa kan utgöra ytterligare ett underlag för lärosätenas självvärdering i de delar de avser utbildningens resultat. Studenternas erfarenheter bör även framgå vid de platsbesök som bör göras av bedömargrupperna och då kompletterande information kan ges till underlag i självvärderingar. En viktig gränsdragning vid granskningen måste, enligt vad som har redovisats, ske mellan att ställa krav på att lärosätena uppnår målen och att inte ställa krav på hur de arbetar. Lärarnas och forskarnas frihet att välja arbetsmetoder och processer för att nå målen måste värnas. Det är en viktig del av den akademiska friheten. Lärosätena bör kunna redovisa och värdera den information som de anser väsentlig för att förklara kvaliteten på utbildningsresultaten. Till exempel kan det vara relevant för lärosätena att redogöra för specifika förhållanden av betydelse för utbildningens resultat. Det andra syftet med självvärderingen, att redovisa och förklara vissa förutsättningar för utbildningens kvalitet, är viktigt för att belysa utbildningens resultat från kvalitetssynpunkt. Genom att efterfråga viss information från samtliga utbildningar blir det möjligt att göra jämförelser mellan liknande utbildningar på olika lärosäten. Regeringen ser framför allt ett par kvalitetsaspekter som ett lärosäte i självvärderingen bör redovisa och värdera i relation till utbildningsresultaten: lärarkompetensen och tillgång till lärare samt studenternas förutsättningar. Det är relevant att bedömargrupperna ber lärosätena redovisa och förklara den samlade lärarkompetensen och tillgången till lärare som finns för utbildningen, eftersom den är en viktig förutsättning för att uppnå mål som avser att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet. Den vanligaste kritiken mot de utbildningar som utvärderades 20012006 gällde den kritiska och kreativa miljön. Det handlade om brist på tillräcklig lärarkompetens eller en alltför liten eller splittrad miljö. Kritik riktades också mot bristande forskningsanknytning i utbildningen. Lärarsituationen vid lärosätena har således varit föremål för återkommande kritik i samtliga utvärderingar (Hur har det gått? En slutrapport om kvalitets- granskningar åren 20012006, Rapport 2007:31 R). Vidare refererade regeringen i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:UbU1, rskr. 2007/08:70) till att det i de flesta av Högskole- verkets ämnes- och programutvärderingar beskrivs hur bristen på ekonomiska resurser har lett till kvalitetsproblem i form av allt färre antal timmar lärarledd undervisning. Regeringen vill dock betona att bedömningen av lärarkompetensen måste anpassas till respektive utbildning och bör inte värderas isolerat. Om generella krav på t.ex. antal disputerade lärare ställs för samtliga utbildningar, riskerar utvärderingen att blir alltför normerande och styrande. En del av universitetens och högskolornas kritik mot tidigare genomförda utbildningsutvärderingar har handlat om detta. Regeringen menar att lärarkompetensen och tillgången till lärare bör bedömas i relation till de mål som utbildningen ska uppnå och till de faktiska utbildningsresultaten. Studenternas förutsättningar att uppnå kraven för examen kan vara en annan viktig information i självvärderingen för att belysa utbildningens resultat från kvalitetssynpunkt.