prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påver- kan på förslaget, förtydligas i lagtexten. Nuvarande regler om att samråd ska ske kring ett konkret planförslag slopas. Huvudsaken är att lagstift- ningen säkerställer att det ges möjlighet till en offentlig debatt i det tidiga skedet av översiktsplaneringen. Bestämmelserna bör ge stöd för att sam- rådet kan ske såväl i ett tidigt programskede genom diskussioner om mål och förutsättningar som kring ett mer utvecklat planförslag. Det finns inga skäl att ställa krav på en särskild samrådsredogörelse. Även i fort- sättningen bör ha till uppgift att företräda och samordna de statliga intressena. Tyngdpunkten bör ligga på att tillhandahålla underlag och råd i tidiga skeden av planprocessen. Utöver det generella kravet på samråd med berörda kommuner ska berörda kommuner ges tillfälle att samverka om och lämna synpunkter på underlag och förslag som gäller frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kom- munens gränser. Kommunerna bör ta det fulla ansvaret för mellankom- munal samverkan. Bestämmelserna om granskningsyttran- de ändras så att ansvaret för frågor av mellankommunal betydelse över- går till berörda kommuner. Bestämmelserna bör betona vikten av samråd med såväl myndigheter som medborgare. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Länsstyrelserna i och samt , håller med om att ett stegvis och mer flexibelt samråd är bra och har an- fört att detta arbetssätt redan tillämpas på flera håll med goda erfarenhe- ter. Det finns ett starkt stöd bland remissinstanserna för förslaget att tyd- ligare betona behovet av samråd med såväl myndigheter som allmänhe- ten. Flertalet remissinstanser hyser dock farhågor om samrådstiden för- kortas, däribland i , och har anfört att en förkortad samrådstid har marginell nytta för att snabbare få fram över- siktsplanen samt kan leda till minskad delaktighet med följd att planen inte uppfattas som tillräckligt förankrad. Ett antal remissinstanser, bl.a. Regionförbunden i , Östergöt- lands och län samt Kommuner och Landsting och Blek- inge tekniska högskola, har anfört att regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan bör involveras tydligare i samrådet för att stärka kopp- lingen till det regionala sammanhanget. Flera remissinstanser delar kommitténs åsikt att behovet av mellan- samverkan har ökat och att kommunerna i första hand ska an- svara för den mellankommunala samordningen. Många remissinstanser, däribland Statskontoret, , , nikationsanalys samt och kommuner anser dock att även fortsättningsvis bör ha ett bevakningsansvar för mellankommunala frågor, vissa anser att den dessutom behöver för- stärkas. Som skäl har följande anförts. Kommunerna kan ha svårt att fullt ut ta över detta ansvar, bl.a. beroende på bristande överblick och resurser. Det kan också vara svårt att dra en gräns mellan mellankommunala och regionala frågor. är en garant för att det överhuvudtaget sker någon mellankommunal samordning. Mellankommunala frågor är ofta komplexa och har stor betydelse för en hållbar utveckling t.ex. handelsetableringar, transportinfrastruktur, energiförsörjning, grönområ- den och miljöfrågor och är därmed även en statlig angelägenhet. Läns- styrelsens ansvar för de mellankommunala frågorna är också avgörande för att kunna verka för den statliga politiken och samordna de statliga in- tressena i regionen. En annan synpunkt är att enskilda kommuner inte all- tid har resurser eller drivkrafter att prioritera det regionala perspektivet framför lokalt viktiga frågor. Det finns därmed en risk för att väsentliga statliga intressen som behöver samordnas i ett regionalt sammanhang äventyras. , samt Länsstyrelserna i , och har i sina synpunkter på lagtextprome- förslag föreslagit en modernisering av samrådsförfarandet där Internet används i ökad utsträckning samt anfört att man genom att kun- göra på kommunens webbsida kan öka tillgängligheten väsentligt och att ett bekräftat e-postmeddelande bör vara ett formellt giltigt sätt att lämna synpunkter på planen. Enligt i bör det i lagtexten framgå om det är kommunen eller som ansvarar för att skicka ut handling- arna till statliga myndigheter. har förordat att ges rollen att både skicka ut och ta emot synpunkter från statliga myndig- heter. Kommuner och Landsting och Åre kommun har anfört att förutom att samordna de statliga intressena även bör sam- manväga eller avväga överlappande intressen. tut har anfört att bestämmelserna om vad ska ta upp i sam- rådet respektive granskningsyttrandet bör ha samma utformning samt att förorenade områden bör tas upp i bägge sammanhangen. i län har anfört att vid samrådet bör ta upp säkerhet och hälsa. har anfört att kommunen vid samrådet bör redovisa även det planeringsunderlag som har betydelse för nationella intressen. har med hänvisning till Århuskonventionen anfört att medborgarna bör nämnas explicit i lagtexten och menat att medborgarnas aktiva deltagande är viktigt för demokratiaspekten. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna inne- bär att kommunen måste genomföra offentliga förfaranden i två skeden, dels vid samrådet, dels vid utställningen inför kommunfullmäktiges anta- gande. Regeringen delar inte syn att processkraven för samrådet bör ändras så att kommunen ges större frihet att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. En sådan förändring kan uppfattas som att kravet på samråd reduceras. Det är tvärtom viktigt att bestämmelserna om samråd garanterar att behoven av förankring och inflytande tillgodo- ses för att ge översiktsplanen demokratisk legitimitet. Redan med de nuvarande bestämmelserna finns det möjligheter för kommunen att utveckla formerna för samrådet genom att komplettera det traditionella samrådet med s.k. hearings, Internet-dialoger och liknande. Detta sker också i många kommuner som ett komplement för att kommu- nicera underlaget, såväl vid samrådet som vid utställningen. Det är bra att kommunerna utvecklar nya sätt att öka intresset för och delaktigheten i planeringsprocessen. är det viktigt att processen bedrivs så att även svaga befolkningsgrupper kommer till tals. Det finns inget behov av att i lagtexten ytterligare förtydliga syftet med samrådet. Även fortsättningsvis bör anges vilka kommunen ska samråda med och vilka som ska ges möjlighet att delta i samrådet. I likhet med kommittén och ett antal remissinstanser anser regeringen att bestämmelserna bör be- tona behovet av ett brett samråd med både myndigheter och kommun- innevånare för att säkra en ökad delaktighet, transparens och demokrati i planprocessen. Av bestämmelserna bör framgå att samråd liksom alltid ska omfatta , regionplaneorgan och kommuner. Dess- utom bör kommunen samråda med de berörda kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Det bör säkerställas att dessa organ blir involverade i översiktsplanepro- cessen så att det blir en ömsesidig dialog mellan den kommunala och regionala nivån och att kopplingen till de regionala frågorna stärks. För att stärka det demokratiska inslaget i översiktsplaneprocessen bör vidare kommunens medlemmar ges tillfälle att delta i samrådet. Redan av de nuvarande bestämmelserna framgår att berörda myndigheter och sam- manslutningar som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen ska ges möjlighet att delta i samrådet. Med sammanslutningar avses såväl bransch- och intresseorganisationer som lokala föreningar och grupper. Regeringen delar kommitténs uppfattning om den ökade betydelsen av mellankommunala och regionala frågor för översiktsplanen. Detta synsätt stöds dessutom av den nya bestämmelsen om att kommuner ska visa hur de tar hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program. Det bör förtydligas i lagtexten att planeringsunderlag av mellankommunal, regional och nationell betydelse ska redovisas. Berörda kommuner bör ges möjlighet till en reell mellankommunal samverkan i tidiga skeden kring övergripande och gemensamma frågor. Detta behöver dock inte regleras genom en särskild bestämmelse utan handlar snarare om att utveckla tillämpningen av lagen. har i sin tur ansvar för att förmedla samrådshandlingarna till berörda statliga myndigheter samt för att inhämta synpunkter från dessa för samordning. Ett antal remissinstanser har framfört att länsstyr- elsen inte bara bör samordna statliga intressen utan även bör samman- väga och prioritera mellan dessa inför kommunens planläggning. Reger- ingen gör bedömningen att det i samordning ligger ett visst mått av sam- manvägning och att ytterligare reglering inte är lämplig eftersom detta skulle kunna uppfattas som en inskränkning av kommunens ansvar för den slutliga avvägningen av de statliga intressena vid den aktuella plan- läggningen. ansvar att hålla berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet är reglerat i plan- och byggförord- ningen (1987:383). Även fortsättningsvis bör ha ett bevakningsansvar för mellankommunala frågor vid såväl samrådet, granskningen och vid ak- tualitetsprövningen. Eventuella invändningar bör framgå av länsstyrel- sens granskningsyttrande. Det utesluter inte ett ökat engagemang för samverkan mellan berörda kommuner i mellankommunala och regionala frågor, tvärtom är det önskvärt då de mellankommunala frågorna får en allt större betydelse. Det är också naturligt att de regionala självstyrelse- organ och samverkansorgan som finns i de flesta län blir en given samverkanspart även i dessa frågor. Kommunernas eventuella invänd- ningar bör framgå av samrådsredogörelsen. har dock en större möjlighet till regional överblick över och helhetssyn på viktiga strategiska frågor och bör fortsatt ha ett övergripande ansvar för de mel- lankommunala frågorna. Det kan dels handla om att bevaka rent statliga intressen på mellankommunal nivå, dels om en granskande funktion i Prop. 2009/10:170 frågor som berör två eller flera kommuner. De förändringar som föreslås i detta ärende om att öka drivkrafterna för en mer aktiv och strategisk översiktsplanering innebär ökade krav på att sammanställa och tillhandahålla underlag om skilda na- och regionala mål och intressen. Dialogen om hur riksintressena ska avgränsas och tillgodoses behöver utvecklas. Även i dessa avseenden förutsätts att både och berörda centrala myndigheter tar ansvaret för att precisera och aktualisera underlaget om riksintressen. Regeringen delar några remissinstansers synpunkt om behovet av att det av lagtexten tydligt ska framgå att behandlar samma as- pekter vid samrådet som inför granskningsyttrandet. Bestämmelsen om samråd bör därför kompletteras med en ny punkt om hälsa, säkerhet och risken för översvämningar och erosion. Det innebär i själva verket ingen ny uppgift för utan innebär enbart att det som redan får anses gälla förtydligas i lagtexten. De flesta länsstyrelserna tar upp frågan om hälsa och säkerhet vid samrådet. Frågor om förorenade områden måste naturligtvis anses ha ett så nära samband med frågorna om hälsa och säkerhet att det inte är möjligt att behandla det ena utan att behandla det andra. Till skillnad från kommittén, anser regeringen att kravet på att en sär- skild samrådsredogörelse ska sammanställas efter samrådet bör behållas. Detta för att säkra en transparent och demokratisk process. Samrådsredo- görelsen bör dock ses som en del av planförslaget. 9.4Utställning och granskning av kommunens förslag till översiktsplan Regeringens förslag: Det nuvarande kravet på att gällande översikts- plan ska redovisas tillsammans med planförslaget vid utställningen tas bort. Kommunen ska skicka, inte bara planförslaget, miljökonsekvens- beskrivningen och samrådsredogörelsen utan även kungörelsen om ut- ställning till samt till de regionplaneorgan och kom- muner som berörs. Handlingarna ska även skickas till de kommunala organ som svarar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastruk- tur. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén föreslog ett antal förenklingar av bestämmelserna vid utställ- ning. Enligt kommittén innebär utställningen en avsevärd resursåtgång och om planen ändras väsentligt efter utställning kan planen behöva stäl- las ut på nytt innan antagande. Kommittén föreslog en slopning av kravet på att en samrådsredogörelse ska åtfölja planförslaget när det skickas ut till de som berörs innan utställning. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. Remissinstanserna: , och kommuner samt i har ifrågasatt om reglerna om utställ- ning över huvud taget ska behållas och anfört att eftersom översikts- planen inte är bindande borde kommunen själv kunna avgöra om en for- mell utställning behövs. Enligt i kan man ändå i ett särskilt granskningsyttrande ta ställning till de statliga intresse- nas behandling. har hänvisat till att behandlingen av andra informella dokument och strategier som kommunen arbetar fram enbart föregås av samråd innan de godkänns av kommunfullmäktige samt att ett slopat krav på utställning inte utesluter att man behåller möj- ligheterna för och övriga instanser att yttra sig över den slutgiltiga planprodukten före antagandet. Enligt kommun bör det vara möjligt att uppdatera översiktsplanen med ett nytt faktaunderlag, t.ex. om nya naturreservat eller ny kunskap om radon, utan att ett särskilt samråd, en utställning eller beslut i kommunfullmäktige behöver ske. i län har i svaret på lagtextpromemorians förslag anfört att planförslagets sociala, ekonomiska och ekologiska konsekven- ser bör redovisas i utställningen. Enligt bör det dessutom förtydligas att såväl samrådsredogörelsen som miljökonsekvensbeskriv- ningen ska fogas till handlingen. har föresla- git att det i lagtexten förtydligas att behovsprövningen av miljökonse- kvensbeskrivningen ska finnas med vid utställningen samt att länsstyrel- sens granskning även bör avse frågan om en godtagbar miljökonsekvens- beskrivning har redovisats. Länsstyrelserna i , och län samt Bo- verket har uppfattat uttrycket en ortstidning som en begränsning till en- bart en enstaka tidning och menat att det bör ändras till ortstidning då det ofta kan vara befogat att annonsera i flera ortstidningar. i har anfört att det av lagtexten bör framgå att kommunen även ska skicka kungörelsen, tillsammans med handlingarna, till länssty- relsen innan utställningen. Skälen för regeringen förslag: Det är önskvärt att förenkla utställ- ningsförfarandet. Därför föreslås i avsnitt 9.2 att kravet på att en planbe- skrivning ska utgöra en särskild handling tas bort. Den breda konse- kvensbeskrivningen, som behandlar hela hållbarhetsbegreppet och som vid behov inkluderar miljökonsekvensbeskrivningen, ingår som en del i planförslaget och bör självklart redovisas vid utställningen. Även behovs- prövningen bör redovisas i planärendet och göras tillgänglig för allmän- heten. Bestämmelser om detta finns i förordningen (1998:905) om miljö- konsekvensbeskrivningar. Delaktigheten och transparensen i översiktsplaneprocessen bör öka. Till skillnad från anser regeringen därför att det är vik- tigt att bibehålla kravet på att en samrådsredogörelse finnas i planför- slaget. Regeringen delar i synpunkt att kungörelsen om utställningen bör åtfölja planförslaget när det skickas till och berörda kommuner och andra berörda kommunala or- gan. Vid utskicket av planförslaget innan utställning bör adressatkretsen justeras så att även andra berörda kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering finns med. Kravet på att gällande översiktsplan ska redovisas vid utställningen bör tas bort. I avsnitt 9.2 har å andra sidan föreslagits att planförslagets kon- sekvenser ska redovisas tydligt. Med planförslagets konsekvenser avses alla konsekvenser och inte bara miljökonsekvenser. För att garantera en bred och demokratisk process bör kravet på två månaders utställningstid Prop. 2009/10:170 behållas. Det valda uttrycket en ortstidning är enbart en modernisering av språket och innebär inte en begränsning på så sätt att kungörelsen bara får göras i en av flera ortstidningar. Om det är lämpligt, bör naturligtvis kungörelsen ske i de ortstidningar som medför att läsarna på orten kan anses ha nåtts. Regeringen delar inte den framförda synpunkten att granskning bör omfatta frågan om huruvida det har redovisats en godtag- bar miljökonsekvensbeskrivning. kommer in som samråds- part redan när kommunen ska göra en behovsbedömning och tillhanda- hålla planeringsunderlag, ge stöd, lämna synpunkter på miljökonsekvens- beskrivningen. Om ska ha någon specifik roll i frågan om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och innehåll, bör det i stället regleras i regelverk om miljökonsekvensbeskrivningar. Den frågan behandlas i ett annat lagstiftningsärende. Regeringens förslag: Även ett beslut att anta eller ändra en plan ska skickas till de kommunala organ som berörs, inklusive de berörda kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt kommitténs förslag ska de nuvarande bestämmelserna om kom- munens utställningsutlåtande kompletteras med kravet att utlåtandet ock- så ska innehålla en redogörelse för samrådet och för hur hänsyn har tagits till inkomna synpunkter. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslagen har inte kommenterats av remissinstan- Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar bedömning att kommunfullmäktige även fortsättningsvis bör anta över- siktsplanen med hänsyn till planens karaktär av långsiktigt handlingspro- gram och funktion som beslutsunderlag vid efterföljande planläggning Regeringen delar dock inte kommitténs syn på att en redogör- else av samrådet bör ingå i utställningsutlåtandet. samrådsredogörelsen bör finnas kvar och bifogas planen inför antagan- En remissinstans har framfört att översiktsplanen bör kunna gälla ome- delbart oavsett om den har vunnit laga kraft eller inte. bedömning är det en fördel om bestämmelserna om laga kraft för över- siktsplaner är desamma som för detaljplaner. Så är fallet med gällande bestämmelser och tillräckliga skäl för att ändra detta förhållande har inte Liksom vid samrådet och utskicket av handlingar inför utställningen bör beslut om en ny plan eller en ändring av en plan sändas till de berörda kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering och inte bara till regionplaneorganen. att beslutet om planen ska nå ut till allmänheten och bekräfta slutet på Prop. 2009/10:170 planprocessen, kan det vara lämpligt att kommunen dessutom kungör den i en ortstidning eller lägger ut den på kommunens webbsida. Andra metoder för att sprida kännedom om beslutet är artiklar i ortspressen, inslag i lokalradion och informationsmöten. 9.6Ändring för en viss del av kommunen eller genom tillägg för ett särskilt intresse Regeringens förslag: Förslag till ändring av en översiktsplan som endast avser viss del av kommunen får, i stället för att ställas ut, kun- göras för granskning. Av kungörelsen ska det framgå var området för ändringen ligger, var förslaget finns tillgängligt för granskning, att den som vill granska förslaget och lämna synpunkter får göra det inom (granskningstid) som ska vara minst , hur lång granskningstiden är samt till vem synpunkter på förslaget ska lämnas. med kungörelsen ska kommunen sända ett meddelande om innehållet i kungörelsen till och de berörda kommu- ner, regionplaneorgan och andra kommunala organ med ansvar för re- gionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Kommunen ska skicka planförslaget till . Under gransk- ningstiden ska kommunen se till att förslaget finns tillgängligt för den som vill granska det. Om förslaget ändras väsentligt efter gransknings- tiden ska det ställas ut eller kungöras på nytt. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt kommittén skulle utställningstiden kunna förkortas när ändringen avser en geografisk fördjupning eller ett tematiskt tillägg. För ändringar som i sina huvuddrag stämmer överens med de övergripande ställnings- tagandena i den gällande översiktsplanen kan utställningen ersättas med en underrättelse till berörda med möjlighet att lämna skriftliga synpunkter. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- geringens. Remissinstanserna: Ett stort antal instanser har kommenterat PBL- kommitténs förslag till förkortad utställningstid i vissa fall. Flertalet stat- liga myndigheter, såsom och samt majorite- ten av länsstyrelserna har gjort invändningar med hänvisning till att för- slaget kan komma i konflikt med önskemål om insyn och inflytande samt att det begränsar möjligheter att hinna lämna samord- nade synpunkter i ett granskningsyttrande. Några remissinstanser har ifrågasatt om en kortare utställningstid ger någon nämnvärd tidsbespar- ing i förhållande till den långa översiktsplaneprocessen. i har anfört att det finns tveksamheter beträffande förenlighe- ten med bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. mil- jöbalken. Flertalet kommuner och ett antal länsstyrelser är dock uttryck- ligen positiva till en förkortning av utställningstiden i vissa fall. Länsstyr- elsen i och har dock före- slagit att , som ska samordna statliga intressen, ges en något i har anfört att möjlig- heten till förkortad utställningstid vid geografiska fördjupningar är bra men ifrågasatt om de föreslagna åtgärderna räcker för att kommunerna ska intensifiera arbetet med den översiktliga planeringen. i har anfört att tre veckors granskningstid är för kort för att hinna stämma av och samordna statliga intressen i området och att mini- mitiden bör vara en månad. och kommuner har an- fört att huvuddelen av synpunkterna lämnas vid samrådet och att det är viktigare att det finns tillräckligt med tid för att lämna synpunkter i sam- rådsskedet än i utställningsskedet. i län, Lantmäteriet och stadsarkitekter har i sina svar på lagtextpromemorians förslag anfört att de etablerade ut- trycken fördjupad översiktsplan och tematisk översiktsplan bör an- vändas. Lantmäteriet och Arkitekter har önskat ett förtydligande i 23 § att det handlar om ett särskilt allmänt intresse då risken annars finns att det tolkas som ett enskilt allmänt intresse. i Upp- sala län, och Kommuner och Landsting har anfört att formuleringen om kommunens samlade översiktliga planering är otydlig och kan uppfattas som att flera översiktsplaner gäller för samma område eller att det även handlar om annan lagstiftning. Enligt Kom- muner och Landsting bör i stället effekterna för översiktsplanen som helhet redovisas. vill ändra effekterna till konsekvenserna. , Byggherrarna i , Åre kommun och stadsarkitekter har tillstyrkt ett förenklat planförfarande medan , , länsstyrelserna i , och , och Föreningen spektörer har avstyrkt ett förenklat förfarande och anfört motiv som rätts- säkerhet, vikten av medborgardialog och demokrati samt att behöver för att samordna de statliga intressena. Kommuner och Landsting är positiv till möjligheterna med ett kortare förfarande men har anfört att utställningen bör behållas. vill ha minst sex veckors yttrandetid. kommun har anfört att det visserligen är en vällovlig ambition att förkorta planprocesser genom enklare planförfarande men om över- siktsplanen ska hantera frågor av överordnad och strategisk karaktär är det svårt att hävda att endast en mindre krets av intressenter är berörda och att utställningen ska ersättas med en kungörelse. Enligt kommun medför den föreslagna förenklingen sannolikt ingen tidsbesparing då många aktörer, däribland länsstyrelser och politiska or- gan har stora svårigheter att leverera remissyttranden . Kommunen har också anfört att det behövs ett förtydligande då ett för- slag som kungörs i stället för att ställas ut inte ska sändas till länsstyr- elsen som ska yttra sig över förslaget även vid ändringar.