prop · GX03193 · 2010-04-01 00:00:00 — I vissa bestämmelser i görs en skillnad mellan befintlig och ny eller väsentligt ändrad radioanvändning. Det gäller särskilt bestämmelsen i 3 kap. 8 § LEK om när tillstånd ska fördelas efter allmän inbjudan till ansökan. En sådan distinktion har med tiden blivit allt svårare att göra. Det kan också ifråga- sättas vilken funktion detta rekvisit fyller i dagens läge. Det är angeläget att regelsystemet är utformat så att det bidrar till ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt. I dagens situation, med alltmer ökad efterfrågan på radiofrekvenser, finns det anledning att vidta åtgärder för att undanröja eventuella hinder. Ett led i en sådan utveckling är att se till att tillstånd så långt som möjligt fördelas i konkurrens när efterfrågan på radiofrekvenser överstiger utbudet. Det är också viktigt att tillstånds- processen understöder utvecklingen mot konkurrens även i slutkunds- ledet. Konkurrenstrycket är ett kraftfullt medel för att såväl företag som hushåll ska kunna erbjudas nya och bättre tjänster till rimliga priser. Låga inträdeshinder på marknaden bidrar till en fungerande konkurrens, vilket skapar en marknad som präglas av mångfald. Vidare finns det skäl att vidta åtgärder för att skapa en bättre andrahandsmarknad för tillstånd att använda radiosändare. Det råder viss oklarhet i fråga om vad som gäller när giltighets- tiden för ett tillstånd löper ut. Det är viktigt med klara och tydliga regler för hur en sådan situation ska hanteras, inte minst mot bakgrund av de stora investeringar som en tillståndshavare förmodas göra under till- ståndstiden. Tydliga regler i detta avseende skapar förutsebarhet för alla aktörer på marknaden. Sammanfattningsvis finns det ett behov av en moderniserad och mer ändamålsenlig lagstiftning som är anpassad till dagens behov. Det bör därför vidtas åtgärder för att effektivisera tillståndsgivningen och göra den mer förutsebar och rättssäker. 9.3Tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme Regeringens förslag: Tillstånd att använda radiosändare ska kunna avse rätt att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme. Sådana tillstånd ska kunna förenas med villkor i enlighet med vad som gäller för tillstånd att använda enskilda radiosändare, med undantag för sådana villkor som avser själva radiosändarens beskaffenhet. Dessutom ska villkor kunna meddelas om vilket geografiskt område som tillståndet omfattar och om tekniska krav som ska uppfyllas. Tillståndshavaren ska, inom ramen för ett tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme, inte behöva tillstånd för att få använda enskilda radiosändare. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. menar att förslaget ryms inom befintlig lagstiftning. anser att förslaget måste knytas till ett förbättrat skydd mot störning vid radiokommunikation. framhåller att tillstånden inte bör avse alltför små frekvensblock. menar att det bör klargöras vilka kriterier som ska gälla för geografiska begränsningar samt pekar på att en alltför långtgående geografisk begränsning utan särskilda skäl står i motsats till ett effektivt frekvensutnyttjande. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. ifrågasätter om inte 3 kap. 9 § LEK kan upphävas helt. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 1 § LEK krävs tillstånd för att här i landet använda en radiosändare. ska meddela tillstånd om sökanden uppfyller de krav som anges i 3 kap. 6 § LEK. Tillstånd att använda radiosändare för utsändningar som kräver tillstånd enligt annan lag, eller enligt bestämmelser meddelade med stöd av annan lag, får dock meddelas endast om sådant tillstånd föreligger. Tillstånd som meddelas ska enligt 3 kap. 9 § LEK avse en viss radio- användning. Tillstånd att använda radiosändare för viss radioanvändning och tillstånd att använda enskilda radiosändare inom denna användning får meddelas vid skilda tillfällen. Ett tillstånd får vidare förenas med de villkor som anges i 3 kap. 11 § LEK och ska enligt 3 kap. 12 § LEK beviljas för . Utvecklingen inom området för elektronisk kommunikation är dynamisk och ställer krav på kontinuerlig omvärldsbevakning inom PTS verksamhetsplanering och frekvensplanering. Det enskilda frekvens- bandets egenskaper, kravet på att tillgodose vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet samt de internationella intentioner som finns för frekvensbandet är avgörande för frekvensplaneringen och för hela frekvensförvaltningen. Kunskap om detta finns naturligtvis hos mark- nadens aktörer, men också hos PTS som har ansvar för att bl.a. delta i nationellt och internationellt samarbete inom området. myndigheten förutsättas ha den kompetens och framförhållning i sin radioplanering som fordras för en ändamålsenlig radiofrekvensförvalt- ning. När det gäller utbyggnad av radiobaserade nät, t.ex. mobilnät eller nät för trådlöst bredband, så krävs ett stort antal radiosändare inom samman- hängande block av radiofrekvenser. De frekvenser som används måste som regel ligga i närheten av varandra. är antalet sådana sammanhängande frekvensblock ytterst begränsat, eftersom det råder stor efterfrågan på radiofrekvenser för att kunna driva radiobaserade kommunikationsnät. När det gäller nätinfrastruktur skulle det således vara ohållbart att meddela tillstånd annat än för sammanhängande frekvensutrymmen. Inom dessa frekvensutrymmen planerar operatörerna själva de enskilda radiosändarnas placering, till skillnad från när det gäller tillstånd att använda enskilda radiosändare där radioplaneringen görs av PTS. Med tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme kan tillståndshavaren själv kontrollera alla sändare inom det tilldelade frekvensutrymmet. Det är då dessutom möjligt att planera användningen av de enskilda radiosändarna på ett sådant sätt att fler sändare kan placeras ut. Härigenom uppnås en effektivare frekvensanvändning. Om radioplaneringen i stället görs av PTS och det finns radiosändare som tillhör olika tillståndshavare inom frekvensutrymmet, måste myndigheten ta hänsyn till alla tillståndshavare och planera för de olika sändarna med större marginal för att skadlig störning ska undvikas. PTS fattar i vissa fall beslut om att en operatör får använda radio- sändare inom ett visst frekvensutrymme, s.k. blocktillstånd. Det finns i emellertid inte någon uttrycklig möjlighet i lagen att meddela tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme. För att kunna åstadkomma en så enkel och effektiv frekvensanvändning som möjligt bör en sådan möjlighet införas i LEK. Innan blocktilldelning görs krävs att PTS noggrant utreder förut- sättningarna för att tilldelningen ska bli så effektiv som möjligt. Myndig- heten måste ta ställning till bl.a. tillståndens frekvensmässiga och geografiska omfattning, men även koordinera tillståndsgivningen med grannländer. Ett tillstånd behöver inte nödvändigtvis ge tillståndshavaren en exklusiv rätt att utnyttja det tilldelade frekvensutrymmet. PTS kan i tillståndsvillkor föreskriva att tillståndshavaren ska dela frekvens- utrymmet med andra, t.ex. genom undantag från tillståndsplikt för låg- effektradioanvändning, om en sådan delning är förenlig med principen om en effektiv användning av frekvensutrymmet. Det behövs ingen specifik analys av skadlig störning inom det tilldelade frekvensutrymmet. Däremot krävs att man hanterar eventuella kompatibilitetsproblem. Detta kan exempelvis göras genom att skapa s.k. skyddsband i form av ett frekvensintervall som ingen tillståndshavare tillåts använda. Dessutom kan s.k. spektrummasker användas, dvs. tekniska krav som anger hur mycket utsändning tillståndshavaren får åstadkomma på angränsande frekvensband respektive hur mycket inkommande utsändningar som denne får acceptera från angränsande användare. Det krävs att den som har fått ett sådant blocktillstånd som beskrivits ovan även ansöker om tillstånd för varje radiosändare som ska användas inom ramen för detta tillstånd. Det kan röra sig om tusentals sändare, som var för sig också måste prövas formellt enligt de Prop. 2009/10:193 förutsättningar som anges i 3 kap. 6 § LEK. själv planerar frekvensanvändningen inom det tilldelade frekvens- utrymmet, och placerar sändare så att skadlig störning undviks, gör PTS endast en summarisk prövning i ärenden om tillstånd att använda radiosändare i dessa fall. Det finns inget starkt allmänt skäl att ha ett sådant dubbelt förfarande. Tvärtom skapar det onödig administration för såväl tillståndshavarna som för PTS. För den som har fått tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme bör det därför inte gälla något tillståndskrav för att använda enskilda radiosändare inom ramen för detta tillstånd. Däremot bör tillståndskravet gälla om någon annan vill använda radiosändare inom ett sådant frekvensutrymme. Tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme bör kunna förenas med villkor i enlighet med vad som gäller för tillstånd att använda en viss radiosändare, naturligtvis med undantag för sådana villkor som avser själva radiosändarens beskaffenhet. Det måste också säkerställas att skadlig störning inte uppstår på angränsande frekvens- band eller i angränsande geografiska områden. De tekniska krav som behövs för att säkerställa detta, t.ex. i form av s.k. spektrummasker, har tidigare meddelats i villkoren för tillstånd att använda radiosändare. I och med att sådana tillstånd inte ska krävas inom ramen för tillstånd att använda ett visst frekvensutrymme bör dessa tillstånd uttryckligen kunna förenas med de tekniska krav som behövs för att säkerställa ett faktiskt och effektivt frekvensutnyttjande. Det finns i vissa fall anledning att geografiskt begränsa tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensområde. Detta är möjligt med stöd av bestämmelserna i 3 kap. 11 § 5 LEK om upp- ställande av villkor om var en mobil radiosändare får användas och 3 kap. 11 § 12 LEK om uppställande av villkor som krävs för att säker- ställa ett faktiskt och effektivt frekvensutnyttjande. Av tydlighetsskäl bör det dock uttryckligen anges i lagen att sådana geografiska begränsningar kan uppställas avseende tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme. 9.4Förfarandet med allmän inbjudan till ansökan om tillstånd Regeringens förslag: När efterfrågan på tillstånd att använda radio- sändare överstiger utbudet, ska tillstånd som utgångspunkt alltid fördelas efter allmän inbjudan till ansökan. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser dock att allmän inbjudan till ansökan bara ska ske när det finns utrymme att dela ut ytterligare tillstånd och det är så att efterfrågan inte kan tillgodoses. PTS anser att det inte bör krävas något antagande om att det saknas tillgängligt frekvensutrymme för att ge tillstånd åt alla som vill och skulle kunna bedriva verksamhet för att ett urvalsförfarande ska få användas. Myndigheten anser vidare att bestämmelsen i 3 kap. 8 § första stycket andra meningen kan strykas om utredningens förslag genomförs. Justitiekanslern menar att utredningen borde ha belyst frågan huruvida förfarandet med allmän inbjudan till ansökan tillgodoser kravet i YGL på att tilldelning av frekvenser ska ske på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet. Vidare menar att det behövs mer utredning i frågan om det förhållandet att TV- och radioprogram i allt större omfattning sänds över mobilnätet gör att huvudsaklighetsrekvisitet i 3 kap. 8 § andra stycket LEK kan skapa gränsdragningsproblem när det gäller om tilldelning av frekvenser ska prövas enligt 3 kap. 8 § första stycket eller 3 kap. 6 § samma lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. avstyrker förslaget om det inte råder en stark presumtion för förlängning av tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme. Stiftelsen Den nya välfärden menar att rekvisitet särskilda skäl måste tolkas restriktivt. menar att hänsyn måste tas till glesbygdens förutsättningar vid tillstånds- givningen. menar att förslaget inte innebär någon nämn- värd förändring i sak. Justitiekanslern påpekar att bestämmelsen i 3 kap. 2 § YGL bör beaktas även då tilldelning av radiofrekvenser sker enligt 3 kap. 8 § LEK och frekvensanvändningen delvis avser utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Radio- och och framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: En ansökan om tillstånd att använda radiosändare ska alltid prövas enligt de bedömningsgrunder som finns i 3 kap. 6 § LEK. gäller att prövningen ska ha en positiv inriktning, dvs. göras med utgångspunkt från att ansökan normalt ska beviljas (se prop. 2002/03:110, s. 134 ff och prop. 1992/93:200, s. 105 och 193). I vissa fall ska dock tillståndsprövningen enligt 3 kap. 6 § LEK ske efter en allmän inbjudan till ansökan. Så är enligt 3 kap. 8 § första stycket LEK fallet när det uppkommer fråga om att meddela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radio- användningar och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd åt alla som vill och skulle kunna bedriva sådan verksamhet, om inte särskilda skäl föranleder annat. Detsamma gäller när det frekvensutrymme som kan avsättas för en viss radioanvändning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. Rekvisitet ny eller väsentligt ändrad radioanvändning har överförts oförändrat till LEK från 14 § telelagen (1993:597) och 9 a § lagen (1993:599) om radiokommunikation (se prop. 2002/03:110, s. 140 och 367 f). I förarbetena till 14 § telelagen anförs att det kan vara fråga om ny eller väsentligt ändrad radioanvändning vid införandet av ett nytt mobiltelefonsystem (se prop. 1992/93:200, s. 107). uttalanden om den närmare innebörden av kravet (jfr a. prop. s. 210 ff och prop. 1997/98:167, s. 10 f). Den pågående teknikutvecklingen och en mer marknadsbaserad syn på användningen av radiofrekvenser gör att man i allt lägre grad bör tilldela radiofrekvenser för särskilda tekniker eller typer av tjänster. Området kännetecknas av en tydlig konvergens mellan olika typer av elektroniska kommunikationstjänster, -nät och -tekniker. Det betyder att man i allt högre utsträckning kan använda olika typer av tekniker för att leverera samma typ av innehåll. Det är t.ex. möjligt att se på TV i en mobiltelefon och tala i telefon med hjälp av en dator. Möjligheten att definiera vad som är ny eller väsentligt ändrad radioanvändning blir som en följd av denna utveckling allt svårare. Tjänsteutvecklingen handlar inte heller bara om nya tjänster utan även om kvalitetsförbättringar av existerande tillämpningar som inte nödvändigtvis behöver innebära ny eller väsentligt ändrad användning. Syftet med förfarandet i 3 kap. 8 § LEK är att på ett effektivt sätt skilja sökande åt i en bristsituation. Kan man inte klart avgöra om en tilltänkt användning är ny eller väsentligt ändrad, och det inte är en sådan situa- tion där ytterligare tillstånd för en viss radioanvändning kan meddelas, kan ett inbjudningsförfarande inte användas, även om det är uppenbart att det finns fler intressenter än som kan beredas plats i systemet. Detta skulle kunna vara fallet i en situation där den användning som de sökande planerar endast innebär en vidareutveckling eller kvalitets- förbättring som inte är tillräckligt unik eller nyskapande att använd- ningen kan sägas vara ny eller väsentligt ändrad. Enligt nuvarande regler ska tilldelning av frekvenser då ske direkt med tillämpning av 3 kap. 6 § LEK. Den bestämmelsen ger dock inte någon ledning för hur ett urval mellan flera sökande ska göras. I en situation där ett sådant urval ändå måste göras är detta inte en acceptabel ordning från allmän synpunkt. Man kan inte utgå från att konkurrens endast uppstår inom vad som kan betecknas ny eller väsentligt ändrad radioanvändning. I dagens läge, med den teknik- och marknadsutveckling som har ägt rum, saknas skäl att ha olika regler för hur urvalet ska gå till när det finns fler intressenter än som kan beredas plats i systemet beroende på vilken radioanvändning som avses. I stället bör utgångspunkten vara att tillstånd att använda radiosändare i sådana fall alltid ska fördelas efter allmän inbjudan till ansökan. Mot bakgrund av det nu sagda bör 3 kap. 8 § första stycket LEK ändras så att utgångspunkten är att tillståndsgivning alltid ska ske efter allmän inbjudan till ansökan i en situation där det råder brist på antalet tillstånd som kan meddelas. Med anledning av vad bl.a. har anfört om vad som gäller för förlängning av tillstånd och den ovan angivna lösningens förenlighet med skyddet för äganderätten kan följande sägas. Radiofrekvenser är en statlig resurs, vars användning är förenad med ett krav på tillstånd enligt reglerna i 3 kap. Tillstånd gäller enligt 3 kap. 12 § LEK alltid för en bestämd tid. Det finns inte någon rätt till förlängning av ett tillstånd vid tillståndstidens utgång (se prop. 2002/03:110, s. 151). Någon sådan rätt fanns inte heller enligt lagen om radiokommunikation (se prop. 1992/93:200, s. 219 ff). Förslaget innebär alltså inte att någon drabbas av ett sådant tvångsövertagande som avses i 2 kap. 18 § regeringsformen. Det innebär inte heller någon inskränkning av enskildas användning av mark eller byggnad. Förslaget får mot denna bakgrund anses förenligt med skyddet för äganderätten i regerings- formen. Även vid bedömningen av regleringens förenlighet med egen- domsskyddet enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som svensk lag, måste det beaktas att giltighetstiden för ett tillstånd inte är obegränsad. Eftersom tillståndshavaren inte har någon rätt till förlängning av ett tillstånd, kan ett beslut som innebär att en begärd förlängning inte medges normalt inte anses utgöra ett ingrepp i egen- domsskyddet enligt . Förslaget bedöms således förenligt även med skyddet för äganderätten i . Regeln om att tillstånd ska fördelas efter allmän inbjudan till ansökan när efterfrågan på tillstånd överstiger tillgången behöver förses med vissa undantag. Till en början bör, liksom tidigare, ett urvalsförfarande inte äga rum om det finns särskilda skäl mot det. Urvalsförfarandet får enligt 3 kap. 8 § andra stycket 1 LEK inte heller användas för radioanvändning som huvudsakligen avser utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Utvecklingen har inneburit att audiovisuellt innehåll, såsom mobil-TV, ljudradio och överföring av ljud, bilder och texter, blivit ett vanligt förekommande inslag i utbudet i de mobila tele- och bredbandsnäten och att sådant innehåll åtminstone delvis måste anses riktat till allmänheten enligt vad som sägs i 1 kap. 6 § YGL. Genom de senaste årens konvergensutveckling är det på ett helt annat sätt än tidigare möjligt att sprida innehåll som utgör TV-sändningar eller ljudradiosändningar via andra former av elektroniska kommunikationsnät än traditionella rundradionät. Borttagandet av kravet på att det ska vara fråga om ny eller väsentligt ändrad radioanvändning för att urvals- förfaranden ska kunna tillämpas kan antas leda till jämförelsevis fler urvalsförfaranden . Huvudsaklighetsrekvisitet i 3 kap. 8 § andra stycket 1 LEK infördes för att sändare för digital-TV och digitalradio skulle omfattas av undantaget även om viss andel av den digitala kapaciteten används för annat än utsändning till allmänheten av radioprogram som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL (se prop. 2002/03:110, s. 140 f). Det finns inte skäl att överge principen att ett inbjudningsförfarande inte är lämpligt för denna typ av radioanvändning. De gränsdragningsproblem som kan upp- stå torde, trots den utveckling som varit, inte vara vanligt förekommande. Om det uppstår någon tvekan åligger det dock PTS att noggrant pröva om huvudsaklighetsrekvisitet är uppfyllt. Någon ändring i denna del torde därför inte behövas. Inte heller i övrigt finns det skäl att ändra de undantag från inbjudningsförfarandet som finns i 3 kap. 8 § andra stycket LEK. Enligt 3 kap. 2 § andra stycket YGL gäller att det allmänna ska efter- sträva att radiofrekvenser tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet. Vidare gäller enligt 1 kap. 1 § tredje stycket LEK att elektroniska kommunikationers betydelse för yttrande- och informationsfriheten särskilt ska beaktas vid lagens Att fördelningen av frekvenser i ökande utsträckning kan Prop. 2009/10:193 antas ske efter ett inbjudningsförfarande innebär därför inte i sig att de intressen som skyddas genom bestämmelsen i 3 kap. 2 § andra stycket YGL åsidosätts. Det förtjänar vidare att påpekas att tillgång till Internet för alla med- borgare är av stor betydelse för yttrande- och informationsfriheten. Tillgång till Internet främjar friheten att meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor respektive friheten att inhämta och motta upplysningar och att i övrigt ta del av andras yttranden. Inte minst den snabba tillväxten av användarskapat innehåll som bloggar m.m. är ett tecken på att medborgarnas efterfrågan på att presentera och ta del av olika typer av budskap till allmänheten via Internet är mycket stor. Inter- nettjänster och annan dataöverföring sker i allt större utsträckning över trådlösa nät. Antalet trådlösa bredbandsuppkopplingar har ökat lavinartat . Detta har bidragit till ökad konkurrens och ökad till- gänglighet genom att fler operatörer har tillkommit, att fler tjänster har utvecklats och att priserna har sjunkit. Datatrafiken i mobilnäten har mer än tiodubblats . Denna utveckling innebär att det finns ett ökande antal kommunikationskanaler där människor har möjlighet att hävda sin grundlagsskyddade yttrande- och informationsfrihet. Förslaget får mot denna bakgrund anses förenligt med 3 kap. 2 § andra stycket YGL. Som bl.a. Justitiekanslern har påpekat innebär dock det nu sagda inte att 3 kap. 2 § andra stycket YGL inte ska beaktas vid urvalsförfaranden enligt 3 kap. 8 § LEK. 9.4.2En ny bestämmelse om sekretess Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i ärende om meddelande av tillstånd att använda radiosändare efter allmän inbjudan till ansökan för uppgifter i ansökningar och bud eller som i övrigt hänför sig till ärendet, om det kan antas att syftet med förfarandet motverkas om uppgiften röjs. För uppgifter i en allmän handling ska sekretess gälla i högst . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslog att sekretess skulle gälla för uppgifter i ansökningar och bud eller som i övrigt hänför sig till ärendet, om det kan antas att intresset av konkurrens i auktionen motverkas om uppgiften röjs. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller läm- nar det utan erinran. PTS menar dock att förslaget enbart bör avse auk- tioner. Kammarrätten i förordar vissa lagtekniska justeringar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller läm- nar det utan erinran. Stiftelsen Den nya välfärden anser dock att sekretess bara ska gälla till dess att tillstånd meddelas. Skälen för regeringens förslag Allmänt om sekretess vid inbjudningsförfaranden Som nämnts tidigare är ett av huvudsyftena med LEK att främja konkurrensen på området för elektroniska kommunikationer.