prop · GX03149 · 2010-03-23 00:00:00 — De s.k. externa medlen utgör nu mer än hälften av lärosätenas totala intäkter för forskning och forskarutbildning. De svenska lärosätena är således i hög grad beroende av sådana externa medel för att klara av sina uppdrag. För de stora forskningsintensiva universiteten innefattar detta i ökande utsträckning medel via EU:s ramprogram som söks tillsammans med universitet och företag i övriga europeiska länder samt medel från stiftelser och andra utländska finansiärer. I takt med att finansieringsbilden blir mer mångfacetterad ökar lärosätenas behov av frihet att agera självständigt för att upprätthålla en god finansiering. Universitet och högskolor är utsatta för stark nationell och internationell En global utbildningsmarknad har utvecklats där svenska och utländska lärosäten konkurrerar om de bästa studenterna. konkurrerar också om de bästa lärarna och forskarna. där universitet och högskolor i allt högre grad konkurrerar med varandra gäller tilldelningen av resurser för såväl forskning som utbildning. gäller inte minst tillgången till extern forskningsfinansiering, där icke- statliga medel regelmässigt fördelas i konkurrens mellan olika Även statliga anslag fördelas till stor del i konkurrens genom forskningsråden och Verket för innovationssystem. 2009/10:149 mot ökad konkurrens är också likartad när det gäller de direkta statliga anslagen, där resursfördelning utifrån lärosätenas prestationer och kvalitet tydligt är i fokus för regeringens politik. För ett litet land som är det avgörande att den högre utbildningen och forskningen ligger i framkant. I en allt mer globaliserad värld behöver villkoren och möjligheterna för de svenska lärosätena bli mer likvärdiga med deras utländska motsvarigheter. I länder som och har de en handlingsfrihet och därmed utvecklingsmöjlighet som svenska lärosäten saknar. Det är viktigt att ta tillvara och underlätta dynamiken i samspelet mellan lärosäten, samhälle och företag. Inte minst måste möjligheten att omsätta kunskap och forskning till innovation och företagande bli ännu bättre i . På väg mot ökad frihet i och omvärlden Fler länder än arbetar för att ge sina universitet och högskolor bättre förutsättningar. Inom och , liksom i delar av övriga världen, pågår reformarbeten med mål och ambition att anpassa verksamheten vid universitet och högskolor till de nya förutsättningar och villkor som den globala utvecklingen för med sig. Regeringens ambitioner ligger också väl i linje med den vision som presenteras av lärosätena själva genom (). EUA uppmanar regeringarna att främja lärosätenas institutionella självständighet i fyra avseenden: akademiskt (läroplaner, program, forskning), finansiellt (sammanhållna anslag), organisatoriskt (lärosätenas inre struktur) och personalpolitiskt (eget ansvar för rekrytering, löner och befordran). Högskolereformen tog sikte på den akademiska och finansiella självständigheten. Förslagen och övervägandena i denna proposition tar sikte på den organisatoriska och personalpolitiska självständigheten. Universitet och högskolor vägar till ökad 5.1Ökad frihet inom myndighetsformen Regeringens bedömning: Självbestämmandet för statliga universitet och högskolor bör öka inom ramen för myndighetsformen. förslag: En särskild lag om självständiga lärosäten ersätter högskolelagen. Genom lagen införs en ny offentligrättslig organisationsform för universitet och högskolor, självständiga lärosäten. Den nya formen ska vara förbehållen de universitet och högskolor som har inrättats av som självständiga lärosäten. Vilka dessa lärosäten är ska framgå av en bilaga till lagen. De självständiga lärosätena är egna juridiska personer. Remissinstanserna: Hälften av universiteten och högskolorna anser att lärosätena ska fortsätta att vara en del av staten. Några instanser, bl.a. , föreslår fortsatt utredning. Ett par instanser behandlar de privaträttsliga alternativen. En övervägande del av remissinstanserna ställer sig positiva till grundtanken om ökad autonomi för universitet och högskolor. Alla anser dock inte att ökad autonomi förutsätter en ny verksamhetsform utan menar att det kan uppnås genom avreglering inom ramen för myndighetsformen. Det är dock inte skäl för att avstå från en mer genomgripande reform menar , Kungl. i och och kompetensutveckling. Utredningens förslag om en ny verksamhetsform tillstyrks av femton instanser, bl.a. , , , , Kungl. i och Stiftelsen , som bl.a. lyfter fram att det skulle underlätta lärosätenas samverkan med det omgivande samhället. De framhåller också att utredningens förslag ligger i linje med utvecklingen i och övriga världen och skulle ge svenska lärosäten en jämnare spelplan i den internationella konkurrensen. Flera remissinstanser, bl.a. , , , , , , , , , , , , , , , och , framför invändningar mot eller avstyrker förslaget. Majoriteten av de remissinstanser som inte är universitet eller högskola begränsar sitt yttrande till att avse sådana aspekter på utredningens förslag som kan kopplas till deras ansvarsområden och tar inte ställning till förslaget om en ny offentligrättslig verksamhetsform som sådant. Skälen för regeringens bedömning Universitet och högskolor måste ges de bästa förutsättningarna för att kunna bedriva sin verksamhet framgångsrikt. är flertalet universitet och högskolor statliga myndigheter. Det har varit naturligt, eftersom lärosätena väsentligen har bedrivit sin verksamhet i och varit finansierade med statliga, direkta anslag. I takt med att statsmakterna har utvecklat finansieringsformerna och att lärosätena fått nya uppgifter, t.ex. samverkansuppgiften, krävs emellertid ökad handlingsfrihet för universitet och högskolor. Inte minst behöver de kunna agera mer självständigt i en rad frågor för att kunna samverka med andra offentliga och privata aktörer inom och utom på ett tillfredsställande sätt. Holdingbolag knutna till universitet och högskolor, teknikbrostiftelser och andra försök att underlätta kunskapsöverföring och samverkan har varit steg på vägen för att finna nya och mer flexibla former för att bedriva verksamheten. Lärosätena behöver kunna delta i olika samverkansprojekt, inte minst i kontakterna med näringslivet. Dessutom har kraven på snabbt agerande ökat i takt med att den nationella och internationella konkurrensen har växt. Statligt huvudmannaskap i myndighetsform är en av flera möjliga verksamhetsformer för universitet och högskolor. Ett antal högskolor drivs i privaträttslig form. Organisatorisk mångfald var en bärande tanke högskolereform när de s.k. stiftelsehögskolorna, och , inrättades. En ambition med reformen var att skapa klara förutsättningar för en etableringsfrihet genom att införa tydliga regler för statens relation till fristående universitet och högskolor, som bygger på ett civilrättsligt avtal. Stiftelsehögskola är en beprövad form för högskoleverksamhet. När de två stiftelsehögskolorna tillkom var de ekonomiska förutsättningarna annorlunda än , eftersom löntagarfondsmedel då fanns att disponera till stiftelsekapitalet. Att inrätta fler stiftelsehögskolor skulle kräva att ett antal frågor utreds först, såsom de ekonomiska förutsättningarna och lämplig organisationsmodell. De skiftande villkor som råder inom högskolesektorn, t.ex. vad gäller lärosätenas storlek och verksamhetens inriktning, kan dessutom göra det svårt att överföra stiftelsehögskolemodellen på alla lärosäten. En mångfald av verksamhetsformer är därför viktig för att en heterogen sektors olika behov och förutsättningar ska kunna tillgodoses. Mot bl.a. denna bakgrund uppdrog regeringen åt en särskild utredare att lämna förslag till en eller flera verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor (dir. 2007:158). Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104). huvudförslag är att alla statliga universitet och högskolor ska övergå till en ny offentligrättslig organisationsform kallad Det är enligt förslaget en egen juridisk person Prop. 2009/10:149 och innebär därmed en formell frihet från staten. Det är en anpassad verksamhetsform som enligt utredningen syftar till att tillgodose lärosätenas behov och lösa ut de brister och problem som identifierats med nuvarande myndighetsform som statsmakternas legitima intresse av strategisk styrning och kontroll tillgodoses. Verksamhetsformen kan också enligt utredningen anpassas så att den garanterar en rimlig nivå av kollegiala beslutsstrukturer, studentinflytande och rättssäkerhet. Det är dock en komplicerad väg att gå. Förslaget innebär långtgående förändringar för universitet och högskolor med stora konsekvenser, inte minst vad gäller ekonomi och personal. Utredaren framhåller själv att han inte har lagt ett fullständigt förslag och lämnar en rad frågor öppna för fortsatta överväganden. I remissyttrandena finns betydande skillnader i uppfattning om utredningens förslag. och högskolor anser att ökad autonomi kan uppnås inom ramen för nuvarande myndighetsform och att det är en snabbare och mindre komplicerad väg till ökad frihet. Flera instanser pekar på att konsekvensanalysen är ofullständig och att många frågetecken återstår att utreda vidare. Regeringens uppfattning är att huvudförslag är intressant men kräver att en kompletterande konsekvensanalys först genomförs där olika alternativ beaktas. Flera delar av förslaget är oklara. De frågor och oklarheter som finns måste utredas vidare innan det kan bli aktuellt att införa en annan verksamhetsform än myndighet för statliga universitet och högskolor. Det återstår en mängd frågor av juridiskt, ekonomiskt och organisatoriskt slag att utreda innan slutlig ställning kan tas till förslaget. Det rör sig framför allt om olika ekonomiska konsekvenser, bl.a. effekter på statens förmögenhet, men också om förenlighet med grundlagen och andra centrala regelverk, om utformningen av ett regelverk för en ny associationsform samt om en övergång till en annan form skulle vara aktuell för alla eller vissa lärosäten. Alternativa verksamhetsformer för ökad frihet måste noga övervägas och dessas konsekvenser måste beaktas. Ökad frihet inom myndighetsformen Av ovan redovisade skäl föreslås inte någon ändring av verksamhetsformen för statliga universitet och högskolor i denna proposition. De överväganden och förslag som presenteras i syfte att öka lärosätenas självbestämmande i det följande utgår således från att lärosätena fortsatt är statliga myndigheter. Till viss del kan statliga universitets och högskolors särart beaktas genom att undanta lärosätena från de regelverk som gäller allmänt för statliga förvaltningsmyndigheter inom t.ex. det ekonomiadministrativa området. Lättnader kan också göras i de högskolespecifika regelverken. Regeringen har dessutom i andra propositioner presenterat förvaltningspolitiska förslag med inriktning mot en verksamhetsanpassad myndighetsstyrning och förslag till ändringar i regeringsformen som, om de genomförs, innebär att utländskt medborgarskap inte längre kommer att vara ett hinder för att anställas som rektor eller utses till ledamot i en statlig högskolestyrelse. Regeringen avser att följa hur universitet och högskolor använder Prop. 2009/10:149 möjligheterna till ökat självbestämmande i olika avseenden. De olika initiativen kan sammantaget ge en ökad frihet för statliga universitet och högskolor, men med de begränsningar som följer av att lärosätena fortsätter att vara en del av staten. Regeringen avser därför att återkomma till frågan om ytterligare åtgärder för ökad frihet för universitet och högskolor. 5.2Minskad styrning av universitet och högskolor Riksdag och regering styr förvaltningsmyndigheterna på olika sätt, bl.a. genom regler (normgivningsmakten), finansiella resurser (finansmakten) och utnämningar (utnämningsmakten). Regeringens förslag och bedömningar i denna proposition avser i huvudsak två av styrformerna, nämligen regelstyrning och resultatstyrning. Regelstyrning sker genom författningar, dvs. grundlag, lag, förordning och myndighetsföreskrifter. Det allmänna regelverk som statliga myndigheter har att följa gäller med vissa undantag även universitet och högskolor. Därutöver regleras högskoleverksamheten i särskilda författningar, bl.a. högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Resultatstyrning är en form av styrning som kan kopplas till budgetprocessen och vad regeringen formulerar i regleringsbrev och vad myndigheterna redovisar i årsredovisningarna. I avsnitt 5.3 redovisar regeringen sin övergripande syn på regelstyrningen av statliga universitet och högskolor. Regleringen inom vissa områden behandlas närmare i kapitel 69. I avsnitt 5.4 och kapitel 10 redovisas regeringens förslag och bedömningar när det gäller resultatstyrningen. När det i denna proposition talas om universitet och högskolor avses härefter statliga lärosäten, om inte något annat anges särskilt. Det finns även enskilda utbildningsanordnare som får utfärda statligt reglerade examina. Styrningen av dessa sker genom bl.a. lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina och de avtal som i vissa fall har ingåtts mellan staten och utbildningsanordnaren. Regeringen avser att i särskild ordning se över styrningen av verksamheten vid dessa utbildningsanordnare i syfte att minska den statliga styrningen. Det finns bl.a. ett behov av att se över befintliga avtal. 5.3.1 Bestämmelser om högskoleverksamheten Ur ett konstitutionellt perspektiv behöver statlig högskoleutbildning inte regleras i lag. I propositionen Universitet och högskolor frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, s. 25) framförde emellertid regeringen att de grundläggande målen och villkoren för högskoleverksamheten bör fastställas av genom en lag med tanke på att verksamheten vid statliga universitet och högskolor är av nationell betydelse och finansieras av skattemedel. beslutade i enlighet med propositionens förslag (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) och antog högskolelagen (1992:1434), som trädde i kraft , då den tidigare högskolelagen (1977:218) upphörde att gälla. Regeringen beslutade också en ny högskoleförordning (1993:100), som trädde i kraft , och en förordning (1993:221) för . En förordning (2007:1164) för Försvarshögskolan beslutades sedan Försvarshögskolan inrättats som en högskola som lyder under högskolelagen. En vägledande princip för författningsförslagen högskolereform var som nämnts att frihet är och att varje reglering kräver sin egen motivering (prop. 1992/93:1, s. 22). Det innebär att högskoleförfattningarnas reglering bör ha som utgångspunkt de frågor som statsmakterna finner ett behov av att reglera. Det utesluter därmed inte att universitet och högskolor kan besluta om egna, kompletterande riktlinjer i vissa frågor som t.ex. ytterligare krav för anställning av rektor än de som uppställs i högskoleförordningen och andra författningar. Utifrån grundinställningen att universitet och högskolor ska ges så stor självständighet som möjligt begränsades författningsförslag till att avse målen för utbildning, forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt organisatoriska bestämmelser som dels garanterar kvaliteten i verksamheten och rättssäkerheten för enskilda, dels fastlägger principer för ledningsansvaret. Därutöver fanns också ett behov av att möjliggöra särlösningar för högskoleverksamheten i förhållande till andra statliga föreskrifter, t.ex. vad gäller läraranställningar vid universitet och högskolor. Det regelverk som trädde i kraft i samband med högskolereform syftade till en kraftig avreglering för högskolesektorn jämfört med högskolelagstiftning. har det emellertid stegvis skett en återreglering inom många områden, framför allt genom att högskoleförordningen har ökat i omfattning. Många av föreskrifterna kan sett var för sig sakligt motiveras utifrån något särskilt intresse. Den samlade effekten för universitet och högskolor är dock entydig en alltför stor detaljreglering av verksamheten. Regeringens utgångspunkt är att högskoleregleringen bör begränsas till lärosätenas kärnverksamhet utbildning och forskning samt samverkan som är en integrerad del av verksamheten i frågor där staten har ett tydligt intresse att styra. Dit hör kvalitet i utbildning och forskning, ansvarsutkrävande samt rättssäkerhet för studenter. Sammanfattningsvis är utgångspunkterna för regeringens överväganden i propositionen att författningsregler för högskoleverksamheten kan vara motiverade när dessa syftar till att 1.garantera frihet i forskning och utbildning, 2.ange grundläggande mål och centrala begrepp för verksamheten, 3.säkra kvaliteten i verksamheten, 5.värna rättssäkerheten för studenter, 6.möjliggöra vissa särlösningar i förhållande till övriga statliga Prop. 2009/10:149 myndigheter, och 7.garantera öppenhet och insyn i offentligt finansierad verksamhet. Utgångspunkten är att högskolelagen, högskoleförordningen, förordningen för och förordningen för Försvarshögskolan ska finnas kvar. Med beaktande av de utgångspunkter för regelstyrningen som redovisats ovan har innehållet i bl.a. högskolelagen och högskoleförordningen prövats i syfte att minska bestämmelsernas omfattning och detaljeringsgrad. förslag till ny lag för självständiga lärosäten har också visat på möjligheter till avreglering inom vissa områden. I det följande redovisas översiktligt inom vilka områden av högskoleverksamheten som avregleringar bör ske. Universitets och högskolors organisation och anställning av lärare är två centrala områden där det finns omfattande och detaljerade bestämmelser men där lärosätena bör få ett ökat och avgörande inflytande. Regleringen av interna frågor för lärosätena, t.ex. intern ledning och organisation, bör begränsas. Förslag och bedömningar i dessa frågor behandlas närmare i kapitel 6. Även regleringen av läraranställningar vid universitet och högskolor bör bli mindre omfattande än . I kapitel 7 redovisas förslag och bedömningar på detta område. När det gäller utbildningen bör ett antal grundläggande bestämmelser finnas kvar i frågor som avser bl.a. kvalitet i utbildningen och studenternas rättssäkerhet. I de fall utbildningen utgör krav för behörighet att utöva ett särskilt yrke, som t.ex. läkar- eller lärarutbildningen, har regeringen ett legitimt behov att styra utbildningens struktur och innehåll samt krav för tillträde till utbildningen. I övrigt bör dock detaljregleringen av utbildningen minska. Utbildningsfrågorna behandlas närmare i kapitel 8. Även vissa andra regelförenklingar bör ske. Bestämmelser som endast upplyser om innehållet i eller hänvisar till andra författningar eller innebär en dubbelreglering bör så långt som möjligt utgå ur högskolelagen och högskoleförordningen. Förslag och bedömningar i dessa frågor lämnas i kapitel 8. Motsvarande överväganden bör gälla vid en översyn av förordningen för och förordningen för Försvarshögskolan. I såväl högskolelagen som högskoleförordningen finns även bestämmelser om kommuners och landstings högskoleutbildning. Någon utbildning som anordnas av kommuner och landsting finns dock inte längre. Regeringen avser att i särskild ordning behandla högskolelagens bestämmelser på området. Regeringen avser dock att upphäva de bestämmelser om sådan utbildning som finns i förordningar som ansluter till högskolelagen. och högskolor är som förvaltningsmyndigheter en del av rättssubjektet staten. De kan därmed inte agera som egna juridiska personer. Statliga myndigheters befogenheter att ikläda staten ekonomiska förpliktelser följer ytterst av bestämmelserna om finansmakten i 1 kap. 4 § andra stycket och 9 kap. regeringsformen. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten regleras regeringens befogenheter när det gäller hanteringen av statliga medel och möjligheten för regeringen att delegera befogenheter till de statliga förvaltningsmyndigheterna. I förarbetena till denna lag förutsätts det att regeringen i stor utsträckning kommer att delegera sina befogenheter till underlydande myndigheter (prop. 1995/96:220, s. 19). I t.ex. anslagsförordningen (1996:1189) har regeringen bemyndigat myndigheter under regeringen att göra vissa åtaganden i den löpande verksamheten. och högskolor har att tillämpa ett allmänt regelverk för myndigheter på det ekonomiadministrativa området, de s.k. EA- bestämmelserna. Lärosätena har dock medgetts vissa undantag eller fått vissa särskilda bemyndiganden i förhållande till EA-bestämmelserna. Ett exempel är de undantag som meddelas i lärosätenas regleringsbrev i fråga om bl.a. avräkning av anslagsmedel. Ett annat exempel är att universitet och högskolor till skillnad från andra myndigheter har möjlighet enligt 9 § förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning att ingå hyresavtal utan regeringens medgivande. Lärosätena har också möjligheter att bedriva uppdragsutbildning och uppdragsforskning med möjlighet att ta ut avgifter för dessa verksamheter. De undantag och särskilda bemyndiganden som universitet och högskolor har fått från EA-bestämmelserna är emellertid enligt regeringens bedömning inte tillräckliga för högskolesektorns behov. Villkoren måste därför ses över ytterligare i flera avseenden så att universitet och högskolor kan samverka med andra aktörer snabbare och mer flexibelt, inte minst också för att forskningsresultat bättre ska kunna omsättas i kommersiell verksamhet. Det måste även skapas bättre förutsättningar för universitet och högskolor att skaffa sig en mer mångsidig finansieringsbas. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 9. Universitet och högskolor frihet 1992/93:1, 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) I propositionen föreslog regeringen bl.a. en strategi för att förändra det svenska universitets- och högskolesystemet, en ny högskolelag och principer för dimensionering och resurstilldelning. När det gällde resultatstyrningen övergavs den detaljplanering som tidigare funnits av nybörjarplatser inom högre utbildning till förmån för ett system med mål- och resultatstyrning. Utgångspunkten var att finna vägar för en ökad frihet från det direkta statliga inflytandet för viktiga delar av den högre utbildningen och forskningen i syfte att åstadkomma en ökad kvalitet i verksamheten. Inledningsvis gavs varje lärosäte ett treårigt utbildningsuppdrag som bestod av dels det högsta antalet helårsstudenter och helårsprestationer som kunde berättiga till ersättning, dels kvantitativa mål för antalet examina som omfattade mer än 120 poäng, civilingenjörsexamina, läkar- och tandläkarexamina samt grundskollärar- och gymnasielärarexamina. 1997 övergick regeringen till att ange kvantitativa mål för antal helårsstudenter totalt per lärosäte och specifikt inom utbildningsområdena naturvetenskap och teknik. Förändringen utgjorde en tillbakagång till den princip för styrning som hade tillämpats före högskolereformen 1993 utan att återgå till det tidigare detaljerade beslutsfattandet. Målen för antal examina övergick 2001 till att sättas för fyraårsperioder. Regeringen konstaterade i budgetpropositionen (prop. 2008/09:01, bet. 2008/09:FiU15, rskr. 2008/09:30) att styrningen av den statliga förvaltningen har varit föremål för en omfattande och bitvis stark kritik. Kritiken har kommit till uttryck i bl.a. betänkande Att styra staten regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) som överlämnades till regeringen . (SOU 2008:104) menar också att den frihet universitet och högskolor fick i samband med högskolereform har kringskurits i flera avseenden. För att lärosätena ska kunna uppfylla sina uppdrag på bästa sätt och ha möjlighet att fatta strategiska långsiktiga beslut måste det enligt regeringens mening finnas en balans mellan lärosätenas självbestämmande och statsmakternas behov av styrning och kontroll. En viktig princip är enligt regeringens uppfattning att universitet och högskolor ska styras utifrån de specifika förutsättningar som gäller för högskolesektorn. Högskolesektorn skiljer sig från statliga myndigheter i allmänhet på flera sätt. Ett utmärkande drag för högskolesektorn är mångfalden inom sektorn och det faktum att den inkluderar både statliga och icke-statliga aktörer.