prop · GY031d2 · 2010-10-12 00:00:00 — 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 givna finansiella ramar, enligt uppställda kvalitetskrav och med goda kundomdömen. En orsak till avvikelserna är de speciella förutsättningar som har rått till följd av den finansiella oron. Verksamhet har fått prioriterats om, det har tagit än beräknat att bygga upp verksamhet bl.a. upphandlingsstödet och avvecklingen av Verket för förvaltningsutveckling har blivit både dyrare och mer tidskrävande än vad som ursprungligen beräknades. Regeringen bedömer dock sammantaget att myndigheterna i hög grad bidragit till måluppfyllelsen genom att effektivisera statsförvaltningen samt stabilisera och kontrollera finansmarknaderna. Det finns utrymme för fortsatta förbättringar av myndigheternas utvecklings- och kvalitetsarbete, t.ex. i form av tillskapande av nya e-tjänster och en mer utvecklad intern styrning och kontroll. har bedömt att de allra flesta av de årsredovisningar som upprättats av myndigheterna inom utgiftsområdet har varit i allt väsentligt rättvisande. De myndigheter som fått revisionsberättelser med invändningar är för Verket för förvaltningsutveckling, som inte kostnadsfört framtida lokalkostnader, och SCB, som inte redovisat vilka åtgärder som vidtagits med anledning av en revisionsrapport (se vidare nedan). Inom ramen för årliga revision har två revisionsrapporter tagits fram för dels Kammarkollegiets ramavtalsupphandlingar inom IT-området, dels SCB:s IT-miljö för statistikproduktion av konsumentprisindex och nationalräkenskaperna samt processen för intern styrning och kontroll (se vidare avsnitt 3.5.1 och 6.3.2). ställs det enligt 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag nya krav på innehållet i myndigheternas resultatredovisningar. har för tre myndigheter inom utgiftsområdet haft synpunkter på redovisningen av volymer och kostnader för prestationer (Arbets- 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 givarverket, och , se vidare avsnitt 5.4 och 9.3.2). har även bedömt att Kammarkollegiet kan utveckla sin tillämpning av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll . SCB och har, i likhet , erhållit revisorsrapport i enlighet med 7 § lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen). kostnadseffektiviteten, förbättra servicen för medborgarna och minska antalet felaktiga utbetalningar. genomför också en granskning kring fördyrade IT-utvecklingsprojekt. har även inlett granskningar av om statliga myndigheter gör en tillräcklig prövning av outsourcing av IT-verksamheten i syfte att säkerställa effektiviteten. 2.5.2Effektivitetsrevisionens granskningsrapporter och 2010 Ett tema i granskningar har varit effektiv förvaltning, särskilt omstrukturering av statlig förvaltning inklusive e-förvaltning. Följande revisionsrapporter behandlas i avsnitt 3.5.1: -Från många till en sammanslagningar av myndigheter (RiR 2010:3), -E-legitimation en underutnyttjad resurs (RiR 2009:26), och -IT-investeringar över gränserna (RiR 2009:18). Ett annat område för granskningar har varit risker i statens ekonomiska åtaganden och risker i tekniska system. Följande rapporter behandlas i avsnitt 2.6.1, 10.2.1 och 10.3: -Säkerheten i statens betalningar (RiR 2010:13), -Statens garantier i finanskrisen (RiR 2009:26), och -Krisberedskap i betalningssystemet Tekniska hot och risker (RiR 2007:28, 2007/08:RRS24, 2007/08:FiU31). Politikens inriktning för olika delområden redovisas i avsnitt 314. Nedan redovisas regeringens ambitioner inom finansmarknadsområdet. 2.6.1Regeringens ambitioner inom finansmarknadsområdet Initiativ för att minska risken för nya finansiella kriser Ett omfattande arbete pågår på internationell nivå för att finna lösningar och implementera åtgärder som såväl minskar risken för framtida finansiella kriser som dämpar skadeverkningarna när en kris inträffar. Under det svenska ordförandeskapet träffades en överenskommelse inom EU om att stärka tillsynen av finansiella institut. Bland annat kommer tre nya EU-organ att inrättas för tillsynen av gränsöverskridande institut. Ett nyinrättat råd kommer att bedöma systemrisker. Den nya tillsynen kan förhoppningsvis vara på plats . För att stärka motståndskraften inom de enskilda bankerna pågår det en process som syftar till att skapa högre kapitalkrav och strängare likviditetsregler. Beslut om nya regler har tagits i och förväntas lägga förslag om ändringar i kapitaltäckningsdirektiven (CRD IV) . 2.5.3Pågående effektivitetsrevisioner den globala finansmarknadsregleringen med Informationsutbytet mellan myndigheter inför utbetalningar till enskilda granskas av . Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen och myndigheterna utnyttjar den potential elektroniskt informationsutbyte har för att öka syfte att stärka institutens motståndskraft vid finansiell oro. Ökade kapitalkrav på vissa transaktioner och mer hållbara ersättnings- och incitamentsystem i den finansiella sektorn är redan på väg att genomföras (CRD II och III). Arbetet inriktas också på att förbättra hela ramverket för krishantering. väntas lägga fram förslag på de tre områdena policykoordinering, krisreglering samt finansiering av krisåtgärder. Syftet är att uppnå en effektivare och mer harmoniserad reglering av myndigheternas verktyg för dels tidiga ingripanden dels krislösningar. Som en viktig del av ett sådant regelverk har frågan om stabilitetsavgifter och stabilitetsfonder fått stor uppmärksamhet. har som första land i EU infört en stabilitetsfond som finansieras genom en stabilitetsavgift. Kommissionen har lagt fram riktlinjer om införande av harmoniserade nationella stabilitetsfonder. Det pågår ett fortsatt arbete inom EU och förslag väntas inom det närmsta året om hur de europeiska stabilitetsfonderna ska finansieras. har även ett förslag till ett nytt insättningsgarantidirektiv presenterats. Ansatsen i förslaget är att även insättningsgarantifondernas finansiering och användning ska harmoniseras inom EU. Det harmoniseringsarbete som pågår på EU-nivå avseende stabilitetsfonderna och insättningsgarantin kommer att påverka den svenska lagstiftningen. Regeringen har tidigare aviserat att stabilitetsavgiften ska riskdifferentieras och att en sammanslagning av stabilitetsfonden och insättningsgarantin bör övervägas. Det är emellertid inte lämpligt att på nationell nivå föregå den pågående processen inom EU. Regeringen fortsätter därför att aktivt delta i beredningen av frågorna inom EU. Medlemsstaterna i EU ska se till att täckningen för varje insättare sammanlagt uppgår till i enlighet med ett EU-direktiv 1. Regeringen förbereder därför ett förslag om att höja täckningsnivån för insättningsgarantin. Avsikten är att lagändringarna ska träda i kraft . En reglering på europeisk nivå bidrar till att de nationella tillsynsmyndigheterna i EU-länderna har likadana verktyg för krishantering. Därmed kommer det att vara lättare att hantera problem inom en internationell bankgrupp. 1 Europarlamentets och rådets direktiv /14/EG av om ändring av direktivet 94/19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 förbättra samordningen av det praktiska internationella krisarbetet har undertecknat en överenskommelse med de nordiska och baltiska länderna om att inrätta en internationell krishanteringsgrupp. Ett nordiskt-baltiskt samarbetsavtal har ingåtts och arbetet enligt detta kommer att inledas . Regeringen kommer att arbeta för att regelverket för banker utformas så att deras motståndskraft mot kriser stärks och riskkontrollen i instituten förbättras. Vidare avser regeringen verka för att metoder utvecklas som ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att upptäcka kriser tidigare. Myndigheterna bör ha verktyg för att dels kunna ingripa , dels kunna lösa uppkomna kriser effektivt. Insättare och andra konsumenter måste skyddas på lämpligt sätt vid en kris och instituten ska stå för finansieringen av krisåtgärder så att skattebetalarna kan hållas skadeslösa. En kommitté planeras som ska göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser bl.a. mot bakgrund av de lärdomar som kan dras av utvecklingen och hanteringen av den senaste finansiella krisen. Det övergripande syftet med översynen är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan förebyggas och i andra hand kan lösas på ett effektivt sätt som skattebetalarnas intressen värnas och allmänhetens förtroende för det finansiella systemets funktion kan säkerställas. Kommittén ska överväga hur den svenska lagstiftningen kan anpassas för att effektivt förebygga och omhänderta en finansiell kris i såväl ett rent nationellt institut som ett institut med gränsöverskridande verksamhet, som regelverket blir förenligt med det arbete som pågår inom EU, IMF och G20-gruppen. Erfarenheter av den finansiella krisen, i kombination med önskemål om att effektivisera värdepappersmarknadernas infrastruktur, har motiverat ett stort antal förslag till lagstiftningsåtgärder som förhandlas eller kommer att förhandlas i EU inom den närmsta framtiden och därefter genomföras i svensk rätt. Dessa åtgärder syftar bl.a. till att öka genomlysningen, förbättra tillsynen, mildra systemrisker och stärka investerarskyddet. I EU förhandlas ett direktivförslag om förvaltare av alternativa investerings- 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 fonder, såsom hedgefonder, riskkapitalfonder och fastighetsfonder. Förslaget innebär att sådana förvaltare ska stå under tillsyn och innehåller bl.a. regler om auktorisation, organisation och hantering av risker och intressekonflikter. Vidare förhandlas ett förslag till ändring av förordningen om kreditvärderingsinstitut (och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om kreditvärderingsinstitut 2) och ett förslag till ändring av direktivet om system för ersättning till investerare (och rådets direktiv /9/EG av om system för ersättning till investerare). förväntas lägga fram resterande förslag till lagstiftning vad avseende bl.a. handel med finansiella derivat, försäljning av värdepapper som säljaren inte äger (s.k. blankning), harmoniserade regler för kontoförda värdepapper och system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden samt regler mot marknadsmissbruk. Vad gäller genomförande i svensk lagstiftning pågår ett sådant arbete bl.a. avseende ett nytt direktiv om fondföretag, s.k. UCITS. Förslaget till direktiv innehåller regler om fonder som riktar sig till allmänheten och det kännetecknas av ett högt konsumentskydd. Regeringen välkomnar arbetet med att skapa en harmoniserad och konkurrenskraftig värdepappersmarknad i med ett bibehållet högt konsumentskydd för investerare. När det gäller försäkringsföretag har regeringen påbörjat en fullständig reformering av regelverket som sker i tre steg. I ett första steg har regeringen föreslagit en modernisering de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretagen (prop. 2009/10:246). Försäkringsrörelse ska enligt de föreslagna reglerna kunna bedrivas i tre associationsrättsliga former; försäkringsaktiebolag, ömsesidiga bolag och försäkringsföreningar. Reformen innebär att försäkringsaktiebolagen ska tillämpa aktiebolagslagen (2005:551) om inte annat föreskrivs i den föreslagna försäkringsrörelselagen. Ömsesidiga bolag ska även fortsättningsvis utgöra en egen 2 1 EUT L 302, 17.11.2009, s. 1 (Celex 32009R1060). associationsrättslig form men ska där så är lämpligt följa bestämmelserna i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Försäkringsföreningar blir en särskild form av ekonomisk förening som med vissa undantag ska tillämpa föreningslagen. Vidare innebär reformen att de näringsrättsliga reglerna för försäkringsföreningarna anpassas till de regler som gäller för bolagen, vilket innebär strängare regler för föreningarna, men också nya möjligheter att på lika villkor konkurrera med bolagen. Regeringens mål har varit att uppnå konkurrensneutralitet mellan de olika associationsrättsliga formerna. I ett andra steg kommer solvensreglerna för försäkringsföretagen att reformeras, dvs. de regler som syftar till att försäkringsbolag ska ha tillräckligt med tillgångar och likviditet för att uppfylla åtagandena gentemot de försäkrade. kommer att träda i kraft . En utredning har tillsatts som ska ge förslag på hur dessa regler ska genomföras i svensk rätt (dir. 2010:14). En viktig fråga som utredningen ska överväga särskilt är vilka solvensregler som bör gälla för tjänstepensionsinstitut. Regeringen har också som ett första steg i genomförandet av Solvens II lämnat förslag som ger möjlighet att förhandsgranska interna modeller som försäkringsföretag ska kunna använda för att beräkna sitt kapitalkrav (prop. 2009/10:240). I ett tredje steg kommer reglerna för livförsäkringsföretagen att ses över, däribland flytträttsreglerna. har det införts flytträtt i nytecknade individuella pensionsförsäkringar med vissa egenskaper och det har gjorts möjligt för branschen att införa flytträtt på frivillig väg i gamla försäkringsavtal. Endast ett fåtal av de större pensionsbolagen har dock frivilligt infört en rätt för försäkringstagarna att flytta sitt sparande. För att stärka försäkringstagarnas intressen har regeringen därför tillsatt en utredning med uppdrag att bl.a. lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för befintligt försäkringssparande (dir 2010:43). Därutöver ska utredningen titta på vissa andra frågor med syfte att stärka försäkringstagarnas intressen i livförsäkringsföretagen. Regeringens ambition är att även fortsättningsvis ska ha en effektiv, konkurrenskraftig och konsumentvänlig försäkringsmarknad. erbjuds konsumenterna ett brett utbud av finansiella tjänster, som krav ställs på genomtänkta beslut om t.ex. olika former av pensionssparande eller bostadslån. För att fullt ut kunna utnyttja valmöjligheterna krävs att konsumenterna har tillräckliga kunskaper om olika produkters kostnader, risker och förväntade avkastning. tillförs därför även resurser 2011 för att på regeringens uppdrag fortsätta att, i samverkan med olika berörda aktörer, leda konsumentsatsningen om ökad information och förbättrade kunskaper om finansiella tjänster. För att stärka utvecklingen inom det finansiella området finns det behov av att utveckla samverkan mellan finansbranschen, myndigheterna och regeringen. En kommitté, (dir. 2009:22) tillsattes därför och har i uppdrag att utgöra ett forum för dialog och samråd kring den finansiella sektorns villkor för att främja stabilitet, förtroende, effektivitet och utvecklingsmöjligheter. Kommittén har initierat ett antal gemensamma projekt, med fokus på bl.a. EU- området. Dessa omfattar t.ex. frågor som effekterna av de kommande kapitalkraven på banker och försäkringsföretag samt frågor om finansiell folkbildning. Inom ramen för kommitténs arbete träffar finansmarknadsministern koncerncheferna för de större finansiella företagen i för att diskutera aktuella regleringsfrågor. Bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering Regeringen kommer att fortsätta att aktivt delta i och driva det internationella samarbetet kring att sätta höga globala standarder för att motverka att de finansiella systemen utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, bl.a. i Financial Action Task Force (FATF). FATF är standardsättare inom ovan nämnda områden och har även i uppdrag att följa upp hur medlemsländerna följer och föreslå förbättringsåtgärder. har tilldelats särskilda resurser för att samordna tillsynen över de aktörer som är skyldiga att följa regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Det är viktigt att det finns en effektiv reglering om hur allvarliga kriser inom betalningssystemet ska hanteras och förebyggas. En utredare har därför getts i uppdrag att klargöra hur statens förmåga att hantera allvarliga kriser i betalningssystemet kan stärkas (Fi 2010/1619). Utredaren samarbetar med samverkansforumen mellan offentliga och privata aktörer i den finansiella sektorn (FSPOS och SOES), vilket gör att upparbetade erfarenheter kan tas tillvara. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Även har i granskningsrapporten i betalningssystemet tekniska hot och risker (RiR 2007:28) påtalat behov av klargöranden på området. Säkerheten i statens betalningar måste vara god och därför har ett arbete initierats för att ytterligare stärka säkerheten. Regeringen har gett , och i uppdrag att redogöra för vilka åtgärder de kommer att vidta för att öka säkerheten i statens betalningar (Fi 2010/3400). Redogörelsen ska också innehålla en tidsplan för insatserna. Uppdragen ska redovisas . har i en rapport, Säkerheten i statens betalningar (RiR 2010:13), också framfört synpunkter som är värdefulla i arbetet. har till uppgift att bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och till konsumentskyddet inom det finansiella området. Arbetet med att stärka regelverket för samt tillsynen av de finansiella företagen och marknaderna har intensifierats. Detta gäller också det arbete som bedrivs på internationell nivå och inom EU i syfte att minska risken för allvarliga finansiella kriser. Detta arbete medför ökade krav på att aktivt delta i arbetet inom såväl EU som globala standardsättande organ. ska genomföra reformer och övervaka att nya regler följs. har anslaget för ökats med . Av beloppet utgör en tillfällig förstärkning som också tillförs . Totalt har anslaget tillförts i resursförstärkning . Tillförseln av nya resurser måste dock alltid prövas mot befintlig verksamhet för att klargöra 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 möjligheterna till ökad samordning och ökad effektivitet inom myndigheten. Inom pågår ett förändringsarbete som syftar till att skapa en mer effektiv verksamhet. pågår ett arbete med att utveckla redovisningen av genomförda insatser. Regeringen ser positivt på dessa initiativ och avser att följa upp detta arbete innan ytterligare resurser tillförs. är statens centrala finansförvaltning med uppdrag att finansiera det som regering och riksdag beslutat. Myndigheten ansvarar också för statsskuldens förvaltning, statliga garantier och lån samt insättningsgarantin och investerarskyddet. ansvarar även för hanteringen av statligt stöd till banker och andra kreditinstitut enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Huvudinriktningen för statsskuldens förvaltning är att kostnaden för skulden ska minimeras som risken i förvaltningen beaktas. och beslutade regeringen om ändringar i de enskilda riktlinjerna . Ändringarna avsåg extra emissioner av statsskuldväxlar, upphävt löptidsriktvärde för nominell kronskuld samt utökat mandat för positioner avseende kronans växelkurs. Regeringen bedömer att statens upplåning och skuldförvaltning har fungerat väl. Regeringen har därför för avsikt att i stort bibehålla nuvarande styrsystem. Regeringen arbetar dock vidare med att utveckla några av styrsystemets enskilda delar. Regeringen avser att lämna förslag till om en ny budgetlag. Den statliga utlåningen föreslås regleras på ett liknande sätt som de statliga garantierna. Utlåningsmodellen skulle innebära att inkomster från räntor och avgifter förs till reservkonton, från vilka medel ska användas för att täcka konstaterade förluster i statens utlåning och åtaganden. De nya bestämmelserna kommer att öka effektiviteten i utlåningen. Regeringen har gett i uppdrag att senast redovisa hur en årlig bedömning av riskerna i de samlade statliga garantierna kan göras. Syftet är att förbättra regeringens underlag för bedömningen av statens risker för framtida kostnader inom garantiområdet. Regeringen har uppdragit åt Verket för innovationssystem () att, efter samråd med , genomföra en långsiktig satsning på finansmarknadsforskning. Syftet med satsningen är att stödja utvecklingen av forskning som är både internationellt konkurrenskraftig och har en hög relevans för den finansiella sektorns aktörer i såväl privat som offentlig verksamhet. En förutsättning för det program som ska tas fram är att finansmarknadsbranschen bidrar med en betydande del av satsningen, med målet att komma upp till motsvarande nivå som staten som helhet satsar. Medel motsvarande bör föras till denna forskning. Effektivisering av AP-fondernas verksamhet En översyn av AP-fondernas regelverk planeras. Översynen görs inom ramen för regeringens ordinarie arbete utifrån det mandat pensionsgruppen har givit. Regelverket för AP-fonderna har varit i bruk och det har mot den bakgrunden uppstått ett behov att se över reglerna. Syftet är att skapa så goda förutsättningar som möjligt för en god förräntning av fondkapitalet efter kostnader. Regeringen avser också att följa upp vilka initiativ FörstaFjärde AP-fonderna har tagit för att undersöka möjligheter till ytterligare samarbete i kostnadsbesparande syfte. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Den statliga förvaltningspolitiken omfattar främst principer som gäller generellt i förvaltningen. Det rör bl.a. organisering, styrning, ledning och utveckling av de statliga myndigheterna. Området omfattar även vissa frågor som berör den kommunala förvaltningen, ansvarsfördelningen och relationen mellan stat och kommun, samt frågor om landets indelning i län, landsting och kommuner. I detta avsnitt ingår myndigheterna (), Kammarkollegiet och Statskontoret. Myndigheternas verksamhet syftar till att upprätthålla och vidareutveckla en effektiv och rättssäker statsförvaltning, bl.a. genom att bistå regeringen med beslutsunderlag. Statliga arbetsgivarfrågor redovisas i avsnitt 5. Utvecklingen i den kommunala sektorn beskrivs under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Statliga myndigheters verksamhet inom olika sakområden behandlas inom respektive utgiftsområde. Vidare redovisas i bilagan utveckling en allmän beskrivning av organisationsförändringar och kompetensförsörjning i staten. I enlighet med förslag i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315), förkortad till förvaltningspolitiska proposition, beslutade ett nytt mål för den statliga förvaltningspolitiken. Målet är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. Målet för den statliga förvaltningspolitiken var att stärka statsförvaltningens förmåga att lösa sina uppgifter rättssäkert och effektivt till nytta för medborgare, näringsliv och beslutsfattare. Resultatredovisningen görs i förhållande till detta mål. Resultatredovisningen görs dels avseende vissa aspekter av statsförvaltningens utveckling som helhet (avsnitt 3.4), dels avseende vissa myndigheter inom utgiftsområdet (avsnitt 3.5). 3.3.1Den statliga förvaltningens organisation och kostnader har antalet statliga myndigheter minskat. Organisationsförändringar pågår kontinuerligt i statsförvaltningen. Enligt () myndighetsregister finns det 369 myndigheter under regeringen. Kostnaderna för statens egen verksamhet uppgick till , vilket utgör av statens totala kostnader. Fördelningen av statsförvaltningens driftskostnader och jämförelser med 2008 redovisas i tabell 3.1. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Källa: ESV. 1 Inkl. vissa garanti- och kreditkostnader. Kostnaderna har stigit med jämfört med , vilket motsvarar en ökning om . Ökningen beror bl.a. på en ökad användning av entreprenadtjänster, konsulter och andra externa tjänster. De största ökningarna av detta slag finns inom , och Försvarsmakten. En stor del av de ökade kostnaderna beror också på att de försäkringstekniska avsättningarna ökade jämfört med till följd av att prisbasbeloppet höjdes kraftigt . var ca 234 500 personer anställda i statsförvaltningen, vilket är en minskning med ca 1 500 anställda jämfört med . En redovisning av kompetensförsörjningen i staten finns i bilagan. En närmare redovisning av förvaltningens kostnader finns i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2009 (skr. 2009/10:101).