prop · GX03200 · 2010-04-09 00:00:00 — Behöriga myndigheter får, med beaktande av nämnda Prop. 2009/10:200 principer och inom ramen för det tillämpliga regelkomplexet, välja att organisera kollektivtrafiken genom att antingen utlysa ett anbudsför- farande eller att själva eller genom direkttilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafiktjänster. När bestämmelserna i kollektivtrafikförordning om tilldelning av avtal ska tillämpas får behöriga lokala myndigheter, om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning, besluta att själva tillhandahålla kollektivtrafik eller genom direkttilldelning uppdra åt en i rättsligt hänseende fristående enhet som myndigheten kontrollerar på samma sätt som sina egna avdelningar (internt företag), att göra detta.5 Villkoret för att en behörig lokal myndighet ska få direkttilldela ett avtal är att det interna företaget bedriver sin kollektivtrafik inom den behöriga myndig- hetens territorium. Det interna företaget får inte heller delta i konkurrensutsatta anbudsförfaranden som avser tillhandahållande av kollektivtrafik utanför detta territorium.6 Ett avtal om allmän trafik kan som ovan nämnts även tilldelas på grundval av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Detta förfarande ska vara öppet för alla företag, vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. Vid trafikstörningar eller överhängande risk för sådana får berörda myndigheter vidta kortfristiga nödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att infordra anbud. Likaså finns möjligheter för medlems- staterna att tillåta direkttilldelning för kontrakt under vissa gränsvärden liksom överhuvudtaget för alla kontrakt som avser järnvägstransport. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att garantera att behöriga myndigheters beslut om tilldelning av avtal eller beslut om att själva tillhandahålla kollektivtrafik kan prövas snabbt och effektivt på begäran av den som har eller har haft intresse av att få ett särskilt avtal och som har skadats eller riskerar att skadas av en påstådd överträdelse. Ersättning för allmän trafik Oberoende av hur avtalet tilldelas ska all ersättning vara förenlig med de bestämmelser som beskrivs ovan angående vad ett avtal ska innehålla. För direkttilldelade avtals och allmänna bestämmelsers del ska dessutom allt slags ersättning stämma överens med de särskilda regler för beviljande av ersättning som anges i en bilaga till förordningen. Dessa regler syftar till att undvika en alltför hög ersättning. Ett ytterligare steg i riktningen mot öppenhet och insyn är bestämmelsen om att varje behörig myndighet en gång ska offentliggöra en 5För det fall att tilldelning ska ske enligt något av upphandlingsdirektiven finns särskilda regler i och som inte närmare berörs här. Detsamma gäller f.ö. tjänstekontrakt avseende järnvägstrafik, eftersom och innehåller bestämmelser för sådana s.k. B-tjänster. 6Nu nämnda villkor är inte utan undantag; se art. 5.2 kollektivtrafikförordningen. samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighets- Prop. 2009/10:200 område, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik samt möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering. Myndigheterna ska offentliggöra föremålen för sina avtal, och de tilldelningsmetoder som planeras, i Europeiska unionens officiella tidning senast innan det fria anbudsförfarandet inleds respektive innan ett avtal direkttilldelas. Avtal som rör tillhandahållande av högst kollektivtrafik behöver inte offentliggöras. På begäran av berörd part ska de behöriga myndigheterna redovisa skälen för sina beslut angående direkttilldelning av avtal om allmän trafik. Kollektivtrafik tillhandahålls tveklöst på en marknad. Det finns efter- frågan och utbud av kollektivtrafiktjänster, dvs. människor köper rese- tjänster av någon som säljer dessa tjänster. Tjänsterna är prissatta även om priset ofta är subventionerat. Det går att dela in kollektivtrafik- marknaden i två huvudsakliga marknadssegment. Ett segment är det för relativt korta resor till och från arbete, skola, service, inköp och fritids- ändamål. Denna kollektivtrafik kallas i traditionellt för lokal och regional. Merparten av dessa resor är sådana som människor gör eller på annat sätt regelbundet, vilket även kan innefatta resor , och de flesta görs i städer eller mellan närliggande städer. Det andra marknadssegmentet innefattar längre resor och domineras av resor som görs i tjänsten eller sällanresor . Inom detta marknads- segment finns flyget som ett alternativ för vissa resor. Detta marknads- segment kallas interregional kollektivtrafik. Eftersom karaktären på de två marknadssegmenten skiljer sig från varandra finns det skäl att reglera dessa på olika sätt. fanns det en tydlig skillnad även mellan lokal och regional kollektivtrafik. Samhällsförändringarna har dock gjort att denna skillnad har minskat kraftigt. Likaså har det uppstått en större gråzon mellan lokal och regional kollektivtrafik å ena sidan och interregional kollektivtrafik å den andra sidan. har resandet med tågtrafik som initieras och subventioneras av trafikhuvudmännen ökat påtagligt. Detta har gjort att allt längre resor, t.ex. till arbetet, har blivit möjliga att passa in i vardagen. Lokal och regional kollektivtrafik I såväl som i andra delar av världen präglas kollektivtrafik som domineras av vardagsresande av ett kraftigt offentligt åtagande, även om metoderna skiljer sig åt länderna emellan. Detta agerande motiveras av marknadsimperfektioner som gör att det allmänna anses behöva planera, reglera och subventionera för att få till stånd en kollektivtrafik med önskad kvalitet, omfattning och prissättning. Det är vanligt i många länder, speciellt i städer, att det endast finns ett organ som, åtminstone på en övergripande nivå, planerar kollektivtrafik- tjänster. Likaså är det oftast endast ett företag eller en myndighet som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster genom att sälja dem till allmän- heten. Denna situation brukar förklaras med att den som reser i kollek- tivtrafik som domineras av vardagsresande ska kunna färdas i ett sammanhållet system där det ska vara lätt att byta mellan linjer, att få information och att betala för resan. En annat skäl är att det anses behövas beslut som syftar till långsiktighet i investeringar och planering. Långsiktigheten syftar i sin tur till att ge stabilitet och pålitlighet för resenärerna och att därmed göra kollektivtrafiken attraktiv samt att öka effektiviteten i användningen av offentliga medel. En offentlig planering av kollektivtrafikutbudet brukar även motiveras med att det behövs en nära koppling till fysisk planering som också utförs av en myndighet. Därmed skiljer sig denna marknad från många andra genom att konsumenten endast har en säljare att vända sig till. Den lokala och regionala kollektivtrafiken är av flera skäl i allmänhet subventionerad. Exempelvis menar myndigheter att det behövs ett större utbud av kollektivtrafik än vad som är företagsekonomiskt lönsamt, bl.a. för att ge även personer utan bil en god tillgänglighet i samhället och för att minska negativa effekter av biltrafik. Även om det enbart är ett organ i ett geografiskt område som säljer tjänster på marknaden för lokal och regional kollektivtrafik är det vanligt, åtminstone i vissa delar av EU, att det operativa utförandet av kollektiv- trafiken görs av kollektivtrafikföretag och att avtalen med dessa företag tilldelas efter ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Denna ordning, som bl.a. gäller i , är en annan aspekt av kollektivtrafikmarknaden än att sälja tjänster till resenärer. Den ansvariga myndigheten fattar i dessa fall ett antal beslut om rollfördelning mellan myndighet och kollektiv- trafikföretag. En grundläggande avvägning som myndigheten gör är vem av myndigheten och företaget som ska bestämma över tjänsteut- formningen, t.ex. över vilka fordon som ska användas och hur tid- tabellerna ska utformas. Dessutom fattar myndigheten beslut om hur riskfördelningen ska se ut mellan parterna. Det handlar om vem som ska ta intäkterna och vem som ska betala de faktiska kostnaderna . För den interregionala kollektivtrafiken förhåller det sig annorlunda. Där finns inte samma skäl för ett offentligt ingripande med subventioner. Det framhålls i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) att den interregionala kollektivtrafiken i så långt som möjligt bör drivas på kommersiella villkor. Med det menas att utbudet av interregional kollektivtrafik i första hand ska definieras och tillhandahållas av mark- nadsaktörerna och att staten endast ska komplettera det kommersiella utbudet där det finns tydliga tillgänglighetsbrister som marknaden inte Det gäller typiskt sett i glest befolkade områden. I detta marknads- Prop. 2009/10:200 segment är det mer ovanligt att allmän trafikplikt innefattar restriktioner med avseende på prissättningen. Subventioner begränsas därigenom som regel till att staten ska tillfredsställa önskemål om större utbud än vad som är företagsekonomiskt motiverat. I trafiksvaga områden är det vidare vanligt att statens insatser för att åtgärda brister i den interregionala tillgängligheten samordnas med trafikhuvudmännens trafik. En sådan samordning är central för att ge resenärerna i dessa områden tillgång till olika typer av resor och för att utnyttja samhällets resurser effektivt. Lokal och regional kollektivtrafik i gjordes 1,24 miljarder resor i trafikhuvudmännens kollektiv- trafik. Det var en ökning . Kollektivtrafiken har en marknadsandel på av det totala person- transportarbetet. Denna andel har varit ganska stabil över ett stort antal år som det totala personresandet har ökat . Resandet med kollektivtrafik har alltså ökat i samma takt som det totala resandet. Drygt hälften, , av kollektivtrafikresorna 2008 gjordes i , i och i län. De tre storstadslänen svarade alltså för av alla kollektivtrafikresor i . Drygt hälften av det totala antalet lokala och regionala resor i görs med buss. Sedan följer i storleksordning tunnelbana, järn- vägstrafik, spårväg och fartygstrafik. var kostnaderna för trafikhuvudmännens kollektivtrafik varav lite över hälften, , betalades av resenärerna eller bestod av andra affärsintäkter. Resten, , täcktes med skattepengar från kommuner och landsting. har kostnaderna för linjetrafiken ökat medan intäkterna endast ökat , vilket innebär att nettokostnaderna för kommuner och landsting har ökat. 4.4Branschens partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik inledde kollektivtrafikbranschen ett samarbete som syftar till att stärka kollektivtrafikens roll. Målsättningen med samarbetet är att fördubbla resandet med kollektivtrafiken och på lite även fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel. Bakom denna Partnersamverkan för fördubbling av kollektivtrafiken står Svensk Kollektivtrafik, , , och Kommuner och Landsting. Utgångspunkten för samarbetet är den enighet som finns inom branschen om behovet av ett nytt förhållningssätt inom kollektivtrafiken samt den problembild som ges i och . Den Affärsmodell för fördubblad kollektivtrafik som parterna tillsammans har tagit fram vilar på en gemensam vision och en gemen- Den gemensamma visionen är att kollektivtrafiken ska vara värdeskapande för resenärerna och en självklar del av resandet i det Prop. 2009/10:200 hållbara samhället. Visionen ska också vara en ledstjärna som inspirerar och entusiasmerar alla medarbetare inom kollektivtrafiken i det fortsatta utvecklingsarbetet. Den gemensamma värdegrunden ska ha sin utgångs- punkt i resenären. Oavsett i vilken organisation man arbetar eller vilken roll man har ska resenärens behov och värderingar stå i fokus. Kollektiv- trafiken ska, enligt inblandade organisationer, kännetecknas av en servicekultur som innebär att man är lyhörd för resenärernas varierande behov och att dessa kan vara föränderliga . Förslagen och bedömningarna i denna proposition utgår från de mål som beslutat ska gälla för transportpolitiken och de preciseringar av målen som regeringen fastställt (Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, 2008/09 TU14, rskr. 2008/09:257). Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Ett funktionsmål för tillgänglighet och ett hänsynsmål för säkerhet, miljö och hälsa ska bidra till att uppfylla det övergripande målet. Funktionsmålet för tillgänglighet slår fast att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors och mäns transportbehov. Hänsynsmålet för säkerhet, miljö och hälsa innebär att transport- systemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitets- målen uppnås och till ökad hälsa. Funktionsmålet respektive hänsynsmålet konkretiseras i form av preciseringar inom ett antal prioriterade områden. Kollektivtrafiken som medel i transportpolitiken Kollektivtrafiken, såväl den allmänna som den särskilda, utgör ett viktigt medel som på flera sätt kan bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen och därigenom åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt i hela En av preciseringarna för funktionsmålet om tillgänglighet berör - Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel Det finns även andra preciseringar för detta mål som i allra högsta grad Prop. 2009/10:200 berör arbetet med kollektivtrafik. De är främst följande: -Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. -Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan och andra länder. -Transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. En väl fungerande linjetrafik för personresor är nödvändig för att människor ska ha en god tillgänglighet. Det gäller för såväl städer som landsbygd fast på lite olika sätt. I stora städer är kollektivtrafik en förutsättning för att människor ska kunna förflytta sig och genom sina goda effekter bidrar den till att skapa den goda staden. Kollektivtrafik är ett yteffektivt färdmedel och om en större andel av resorna görs med kollektivtrafik, gång och cykel kan trängseln i städerna minska. På landsbygden är förutsättningarna annorlunda. Här handlar det om att ge invånarna ett alternativ till personbil och att skapa resmöjligheter för personer utan bil. Detta gäller särskilt för ungdomar och äldre. I utpräglade glesbygder finns ett relativt litet utbud av allmän kollektiv- trafik medan den särskilda kollektivtrafiken kan vara relativt omfattande i förhållande till befolkningen. Därför behövs en väl fungerande samordning av olika sorters kollektivtrafik för att utnyttja offentliga medel optimalt i syfte att skapa tillgänglighet. Kollektivtrafik är även relevant för hänsynsmålet. För det första är det viktigt att kollektivtrafiken utformas på ett sätt som tar hänsyn till viktiga miljö-, hälso- och säkerhetsmässiga aspekter. För det andra är det angeläget att transportpolitiken och transportsystemet utformas så att rese- och transportbehovet kan tillgodoses på ett sätt som stimulerar till och skapar goda förutsättningar för klimat- och energieffektivare samt säkrare lösningar. Här spelar kollektivtrafiken en viktig roll. En väl fungerande kollektivtrafik kan innebära en överflyttning från privat- bilismen, vilket kan bidra till att negativa effekter av personresandet kan minska. Som utgångspunkt för arbetet med att uppnå de transportpolitiska målen har beslutat om fem vägledande principer (Moderna transporter, prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Regeringen har i samband med prop. 2008/09:93 Mål för framtidens resor och transporter gjort bedömningen att de nuvarande transport- politiska principerna även fortsättningsvis bör vara vägledande när styrmedel ska väljas och ekonomiska medel prioriteras och anslås: - Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras. - Beslut om transportproduktionen bör ske i decentraliserade former. - Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas. - Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska - Trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt Prop. 2009/10:200 när transportpolitiska styrmedel utformas. Det är enskilda människor och företag som väljer hur de ska ordna sina resor och transporter. Transportsystemet behöver utvecklas för att ge goda förutsättningar att underlätta vardagen och ta till vara utvecklings- kraften i hela landet. För att detta ska fungera behöver planeringen utgå från resenärers och transportköpares olika behov och förutsättningar, dvs. från ett användarperspektiv. Transportsystemets funktion och förbättringsbehov varierar mellan olika delar av landet. På den regionala nivån finns god kännedom om lokala och regionala förhållanden och prioriteringar samt förmåga att sätta in transportsystemet i ett helhetssammanhang med koppling till regional tillväxt och fysisk planering. I planeringsprocesser är det därför väsentligt att regionala prioriteringar väger tungt för att skapa goda förut- sättningar för hållbar tillväxt och klimateffektiv utveckling. är det angeläget att uppfyllelsen av samtliga transportpolitiska mål och målpreciseringar följs och prioriteras även regionalt. Transportlösningar omfattar ofta flera olika färdmedel i res- och transportkedjor. Ett användarorienterat och trafikslagsövergripande synsätt bör därför bygga på hur hela resan eller transporten kan bli så bra som möjligt ur såväl effektivitets- som hållbarhetsperspektiv. Det behövs ett reellt utbud av konkurrenskraftiga, klimateffektiva och säkra transportalternativ. På en väl fungerande marknad leder konkurrens till snabb förnyelse, prispress och att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Den sistnämnda principen lyfter fram betydelsen av att genomförandet av transportpolitiken sker på ett kostnadseffektivt, resultatinriktat och måluppfyllande sätt vid utformningen av styrmedel. Modernisering av kollektivtrafiklagstiftningen i linje med transport- politiska mål och principer För att nå bästa möjliga resultat måste kollektivtrafiken anpassas till de förändringar som äger rum i samhället. Inte minst klimatutmaningen kommer att öka efterfrågan på effektiva kollektivtrafiklösningar. Ett ökat kollektivt resande sätter ökat fokus på behovet av en ny och trafikslags- övergripande samordning av kollektivtrafiken. En sådan måste tillgodose resenärernas behov av tillgänglighet och samhällets krav på ett effektivt utnyttjande av resurserna. Det är då särskilt viktigt att kollektivtrafiken ges sådana förutsättningar att den kan bedrivas på effektivast möjliga sätt. Dagens lagstiftning avseende kollektivtrafik är i vissa stycken otidsenlig och inte tillräckligt väl anpassad till dagens situation och framtida behov. Regeringen ser därför ett behov av att modernisera kollektivtrafiklagstiftningen så att den bättre svarar mot de transport- politiska målen och principerna. Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik Utbudet av lokal och regional kollektivtrafik bestäms av trafikhuvud- männen Lokal och regional kollektivtrafik är ett begrepp som vanligen används för den trafik som sträcker sig inom en kommun respektive mellan kommuner inom samma län. Denna kollektivtrafik domineras av resor till och från arbete och skola samt kortare resor till fritidsaktiviteter eller service. Det handlar enkelt uttryckt om vardagsresande. Nuvarande ordning, som har sitt ursprung huvudmannareform, gör det tydligt att denna typ av kollektivtrafik främst ska initieras av en huvudman genom att den bestämmer över trafikutbud och grunderna för prissättning. I praktiken har det inneburit att trafikhuvud- mannen även säljer kollektivtrafiktjänsterna under sitt varumärke. Lokal och regional kollektivtrafik tillhandahålls därför nästan uteslutande av respektive läns trafikhuvudman. I stor utsträckning upphandlar trafik- huvudmännen dock kommersiella kollektivtrafikföretag för utförandet av kollektivtrafiken. Lokal och regional kollektivtrafik är ändå, ur rese- närernas synvinkel, liktydigt med den trafik som etableras av trafik- huvudmannen i länet. Det stora offentliga åtagandet utgör grunden för en fungerande lokal och regional kollektivtrafik. När kommunpolitiker tar ställning till vilken kollektivtrafik de önskar ha för att uppnå olika samhällsmål och när de beslutar om vilka medel de ska använda för att åstadkomma denna kollektivtrafik är det sällan de tar ställning till vad de kommersiella kollektivtrafikföretagen kan bidra med. Det händer snarare att de i praktiken stoppar sådan kollektivtrafik på väg som företag önskar etablera. Resenärerna har därför ytterst begränsade möjligheter att välja lokal och regional kollektivtrafik etablerad i annan form än den som trafikhuvudmännen har bestämt. Ett kraftfullt offentligt åtagande är vanligt även i andra länder, speciellt i städer. I vissa fall är marknadstillträdet för kollektivtrafik som inte är initierad av den behöriga myndigheten reglerat medan det i andra fall är öppet för kompletterande kommersiell trafik. Kommersiell etablering av kollektivtrafik När kommersiella företag vill etablera kollektivtrafik gäller olika regler beroende på trafikslag. Sålunda finns i järnvägslagen (2004:519) bestämmelser om vem som får utföra och organisera persontrafik på järnväg. Regler för tunnelbana och spårväg finns i lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg. I fråga om sjötransport finns regler om rätten att etablera näringsverksamhet i rådets förordning (EEG) 3577/92 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage)7. När det gäller Prop. 2009/10:200 luftfart finns grundläggande bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen8. Kännetecknande för alla dessa verksamheter är att det, i den mån som tillstånd krävs, handlar om verksamhetstillstånd som syftar till att pröva grundläggande yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och dylika förut- sättningar hos den sökande. Tillstånd ska alltså meddelas om den sökande har de förutsättningar som krävs för att utöva verksamheten i fråga. Några hinder mot att etablera näringsverksamhet inom dessa grenar av kollektivtrafiken som syftar till att skydda annans motsvarande verksamhet finns däremot inte. Att etablera kollektivtrafik till sjöss och i luften är öppet för alla företag utan särskilda tillträdeshinder. Genom beslut (2008/09:TU18, rskr. 2008/09:293) om ett stegvis marknadsöppnande har etableringsmöjligheterna på järn- väg utvidgats till att omfatta först veckosluts- och helgtrafik, därefter internationell persontrafik och i princip hela marknaden för persontrafik. Denna tidtabell för marknadsöppning inne- bär att järnvägsföretag kan konkurrera om all tillgänglig spårkapacitet inför den tågplan som tar sin början . Några formella tillträdesbegränsningar som syftar till att ge eller upprätthålla exklusiva rättigheter finns därmed inte heller kvar inom denna gren av kollektiv- trafiken. När det gäller kollektivtrafik på väg kan sådan tillhandahållas som linjetrafik, varvid ett linjetrafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen (1998:490) krävs. Ett sådant tillstånd prövas av Transportstyrelsen och det sker på liknande sätt som redovisats ovan, dvs. med utgångspunkt i yrkeskunnande och ekonomiska förhållanden etc.. Därutöver gör emellertid Transportstyrelsen en s.k. skadlighetsprövning.