prop · GX03131 · 2010-03-15 00:00:00 — För att den som är skyldig att rapportera eller anmäla ska kunna anses ha fullgjort dessa skyldigheter behöver det dock framgå vem som står bakom rapporten eller anmälan. Skrivelsens bedömning: Det är viktigt att den som fullgör uppgifter inom verksamheterna vågar påtala missförhållanden utan risk för påföljder. När sådan öppenhet inte råder ska det ändå vara möjligt att rapportera missförhållanden anonymt. Remissinstanserna: Ett 20-tal remissinstanser har berört frågan om anonymitet. Åtta tillstyrker med vissa reservationer. Det optimala är att alla öppet vågar stå för sin rapportering men viktigast är ändå att missförhållanden rapporteras så att de kan undanröjas. Tolv remiss- instanser, bl.a. , Kommuner och Landsting och Länsstyrelserna i , , , och , är tveksamma eller avstyrker och menar att anony- mitet inte är förenlig med personalens lagstadgade rapporte- ringsskyldighet samt att öppenhet motverkas, utredningar kompliceras, kvalitetsarbetet försvåras och bestämmelsens legitimitet undergrävs om anonyma anmälningar tillåts. Om personal inte vågar påtala miss- förhållanden, är detta ett problem som bör lösas på annat sätt. anser att rättssäkerhetsproblem kan uppstå då en anonym rapport kan bli omöjlig att bemöta. har tidigare tagit ställning för att anmälningar inom hälso- och sjukvården inte ska göras anonymt. Det är oklart om det finns stöd för att genom en anonym rapportering lämna ut uppgifter som omfattas av bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. Om det ska vara möjligt att rapportera Prop. 2009/10:131 missförhållanden anonymt över nu gällande gränser för sekretess och tystnadsplikt behövs det ett uttryckligt lagstöd för detta. Enligt måste dock de som fullgör uppgifter enligt SoL och LSS beakta även en anonym rapport eftersom de då får kännedom om ett missförhållande. Kommuner och Landsting menar att i de fall anonyma anmälningar sker ska de inte hanteras inom lex Sarah-systemet. Skälen för regeringens bedömning Enligt regeringens mening är det angeläget att ökade ansträngningar görs för att förebygga försummelser, fel, brister och missförhållanden i insatser och verksamheter för enskilda. För att kunna bedriva ett effektivt och systematiskt förbättringsarbete där fel rappor- teras och åtgärdas och kvaliteten utvecklas är det nödvändigt att det råder en öppenhet i verksamheten så att personal m.fl. verkligen kan rapportera inträffade missförhållanden. Det är därför viktigt att den som fullgör uppgifter inom verksamheterna vågar påtala uppkomna missförhållanden eller risk för sådana utan rädsla för påföljder. Det är bl.a. mot denna bakgrund som regeringen föreslagit förändringar i nuvarande lex Sarah-bestämmelse. Förslaget innebär bl.a. att alla missförhållanden ska rapporteras, inte bara allvarliga sådana, och att enskilda anställda m.fl. inte själva behöver ta ställning till om ett missförhållande är allvarligt eller ej. Förslaget innebär att anonyma lex Sarah-anmälningar i princip omöjliggörs eftersom de enda som kan göra lex Sarah-anmälningar till är berörd nämnd, SiS ledning och den som yrkesmässigt bedriver enskild verk- samhet. Den rapporteringsskyldighet för personal m.fl. som föreslås ersätta den nu gällande anmälningsskyldigheten, bör ingå i det systematiska kvali- tetsarbetet. Detsamma gäller skyldigheten för personal m.fl. att medverka till god kvalitet. Enligt regeringens bedömning innebär förslaget en normalisering och avdramatisering av skyldigheten att rapportera miss- förhållanden. Avsikten är att denna förändring ska kunna bli ett stöd för alla yrkesverksamma inom att i det dagliga arbetet bidra till att utveckla och säkerställa kvaliteten i de insatser som förmedlas och den verksamhet som bedrivs i såväl regi som i enskild regi. En avgörande faktor för hur väl dessa intentioner kan uppfyllas är bl.a. det stöd och aktiva förhållningssätt som chefer och arbetsledare i verksamheten kan bidra med. Anonyma rapporter/anmälningar Flera remissinstanser har varit negativa till skrivelsens bedömning att det ska vara möjligt att göra anonyma rapporter enligt lex . Som skäl har anförts att det blir svårigheter att utreda händelser och att rättssäkerhetsproblem kan uppstå. Regeringen delar denna uppfattning och utgångspunkten måste vara att personal m.fl. bör följa den ålagda rapporteringsskyldigheten och öppet fullgöra den enligt de rutiner som bör säkerställas av ledningssystemet för kvalitet inom . För det fall en sådan öppenhet inte råder är det ändå möjligt att rapportera missförhållanden anonymt. Det har tidigare rått vissa oklarheter när det gäller rätten att anonymt påtala missförhållanden. Det finns dock inte något som hindrar en anställd att anonymt rapportera missförhållanden eller risker för sådana, varken till socialnämnden, till den som bedriver yrkesmässig enskild verksamhet, till SiS ledning eller direkt till till- synsmyndigheten (). Denna möjlighet står öppen för envar som upptäcker missförhållanden inom t.ex. , dvs. även för anhöriga, enskilda brukare, frivilligarbetare, allmänheten etc. Denna typ av anmälan eller rapportering innebär dock inte att personen fullgjort sina skyldigheter enligt lex Sarah-bestämmelserna, eftersom denna anmälan eller rapport inte behandlas inom ramen för lex Sarah-systemet och det inte går att avgöra om den som rapporterat eller anmält tillhör en personkrets som har en skyldighet att göra detta. I de fall den anonyma rapporteringen ställs till nämnden eller till den som bedriver en enskild verksamhet eller till SiS ledning ska en rapport givetvis utredas och om denna instans bedömer att missförhållandet är allvarligt så ska detta resultera i en (lex Sarah-) anmälan till tillsyns- myndigheten. I de fall den anonyma rapporteringen om ett missförhållande ställs direkt till tillsynsmyndigheten, så är inte denna att ses som en lex Sarah- anmälan. Däremot har tillsynsmyndigheten enligt sin allmänna till- synsskyldighet att följa upp att åtgärder vidtas för att avhjälpa bristerna. Om namnet på den som rapporterat ett missförhållande finns intaget i en allmän handling, t.ex. i en anmälan som kommit in till tillsyns- myndigheten, kan namnet inte hemlighållas utan stöd i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Ett visst sekretesskydd gäller inom social- tjänsten för enskild som gjort en sådan anmälan (26 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen). Denna bestämmelse är dock inte tillämplig på en offentlig funktionär som har gjort en anmälan i tjänsten (jfr JO 1983/84 s. 231). För det fall den verksamhetsansvarige inte fullgör sina åligganden enligt bestämmelsen, eller om det finns skäl att tro att så inte skulle vara fallet, finns alltid en möjlighet att göra anmälan direkt till tillsyns- myndigheten. Inom gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden om ett utlämnande kan vara till men för den enskilde (26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Motsvarande tystnads- plikt gäller inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen för uppgift om enskilds personliga förhållanden (15 kap. 1 § socialtjänstlagen och 29 § LSS). Sekretess utgör dock inte hinder mot att uppgifter lämnas till en myndighet, om uppgifterna behövs där för tillsyn hos den myndighet där uppgifterna förekommer, 10 kap. 17 § offentlighets- och sekretesslagen. Det bör således i de flesta fall vara möjligt för t.ex. en anställd inom social- tjänsten att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheten utan att bryta mot någon sekretess- eller tystnadspliktsbestämmelse. 5.6Utredningsskyldighet och bevarande av dokumentation i enskild verksamhet Regeringens förslag: I socialtjänstlagen (2001:453) och i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade införs bestämmelser dels om utredningsskyldighet, dels om dokumentations- skyldighet i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet avseende rapporter om missförhållanden eller påtagliga risker för missför- hållanden. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet införs också krav på att rapporter, utredningar och annan dokumentation angående missförhållandena ska bevaras och därefter gallras efter det att sista anteckningen gjordes. Den nämnd som har beslutat om en insats som genomförs i en enskild verksamhet får möjlighet att träffa avtal om att anmälningar om missförhållanden med tillhörande dokumentation ska överlämnas till nämnden när gallringsskyldigheten inträder. Skrivelsens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Fem remissinstanser har kommenterat förslaget. Tre tillstyrker och menar att det är väsentligt att beställande myndighet har insyn i och kan följa verksamheten, att lagstiftningen nu kan innefatta även de (fåtal) fall där en kommun köper enskilda platser i enskilda verksamheter, dvs. åtgärda ett möjligt mörkertal vad gäller verksam- hetens kvalitet på grund av att upphandling och avtal inte finns. En instans anser att det är angeläget att tydliggöra vem som avses med den som bedriver verksamheten i 7 kap. 6 § SoL vid entreprenader, kundval/valfrihetssystem, auktorisation etc. så att vem som är utred- ningsansvarig klargörs. En annan ifrågasätter lämpligheten i att små enskilda verksamheter ska utreda sig själva och göra bedömningar om att missförhållandet ska anmälas till tillsynsmyndighet. Risk finns att utredning och anmälan inte görs alls eller att alla uppgifter inte kommer fram i utredningen. Flertalet instanser instämmer i att rapporter bör sparas . påtalar att dokumentationsskyldigheten i 11 kap. 5 § SoL och 21 a § LSS är en skyldighet att dokumentera i individärenden, dvs. Om avsikten är att utsträcka dokumentationsskyldigheten till att omfatta lex Sarah-ärenden som inte är en del av personakten behöver detta tydliggöras. En nytolkning av dessa bestämmelser kan även få konsekvenser för dokumentation inom och i verksamhet enligt LSS i andra situationer. Om 11 kap. 5 § SoL och 21 a § LSS inte ska omfatta ärenden enligt lex behöver en dokumentationsskyldighet införas. Skälen för regeringens förslag I förvaltningsmyndigheternas verksamhet finns enligt gällande rätt en skyldighet att se till att ärenden blir tillräckligt utredda. För social- nämndens del finns, enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, en särskild lagstadgad utredningsskyldighet som gäller inom nämndens verksamhetsområde. I regel gäller dock bestämmelser om handläggning endast ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om insatser, se t.ex. 11 kap. 5 § SoL och 21 a § LSS angående dokumentationsskyldighet. Missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden är dock ofta generella till sin natur, dvs. de uppkommer inte endast i förhållande till en viss enskild person. En dokumen- tationsskyldighet behöver därför införas avseende rapporter enligt lex Sarah-bestämmelserna. Även om 11 kap. 1 § i sig är tillräcklig för att reglera socialnämndens utredningsskyldighet gäller bestämmelsen inte för t.ex. SiS och yrkesmässigt bedrivna enskilda verksamheter. Regeringen anser därför att även en utredningsskyldighet behöver införas. För tydlighets skull bör denna omfatta även socialnämnderna. Det är viktigt att missförhållanden eller påtagliga risker för miss- förhållanden utreds, dels för att så långt som möjligt klarlägga händelseförloppet och påverkande faktorer, dels för att ge tillsyns- myndigheten underlag i de fall det rör sig om ett allvarligt miss- förhållande. Hur långt utredningsskyldigheten sträcker sig är beroende av sakförhållandenas beskaffenhet. Den utredning som företas ska kunna leda fram till ett beslut, t.ex. till ett konstaterande av att missförhållandet är allvarligt och därför ska anmälas till tillsynsmyndigheten. Kan det snabbt konstateras att det inte är fråga om ett missförhållande eller att den rapporterade risken är oklar eller avlägsen kan utredningen stanna vid detta. Dokumentation i enskild verksamhet I 11 kap. 5 § SoL och 21 a § LSS stadgas en allmän dokumentations- skyldighet som i tillämpliga delar även gäller inom enskild verksamhet som står under tillsyn (7 kap. 3 § SoL och 23 a § LSS). Däremot finns inga särskilda bestämmelser om bevarande av handlingar på lex Sarah-området utöver de som finns i arkivlagen (1990:782). Arkivlagen gäller emellertid, med vissa undantag, endast för myndigheter. Detta innebär att det i enskild verksamhet inte finns någon skyldighet att bevara anmälningar eller rapporter om missförhållanden. Därför föreslås bestämmelser som precist anger hur länge rapporter och övrigt material med anledning av rapporter ska bevaras. Rapporter om missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden utgör i allmänhet inte handlingar som ska hänföras till enskildas personakter, eftersom de rör bristfälligheter i verksamheten (jfr. JO 2000/01 s. 522). Med personakt avses en akt med handlingar rörande en eller flera enskilda personer. Med den definitionen är det dock inte uteslutet att en anmälan om missförhållanden dessutom kan komma att dokumenteras i en enskilds personakt, t.ex. om anmälan avser bristfälligheter i förhållande till en viss person. För dokumentation som sparas i enskildas personakter stadgas som tidigare nämnts en bevarandetid i det allmännas verksamhet och i enskild verksamhet. Skillnaderna i bevarandetid moti- verades särskilt av integritetsskyddssynpunkter och av det offentligas behov av att ha tillförlitligt underlag för utredningar i nya ärenden som rör samma person eller familj, vilket inte gör sig gällande på samma sätt i den enskilda verksamheten, som huvudsakligen har att genomföra en av kommunen beslutad insats. Enligt regeringens mening är det angeläget att tillsynsmyndigheten ges rimlig möjlighet att följa upp, utvärdera och kontrollera rapporter om missförhållanden i verksamhet och inom LSS-området. För rapporter om missförhållanden gör sig inte integritetssynpunkter gällande på samma sätt som dokumentation som hänförs till enskildas personakter. Det finns risk för att en bevarandetid , med den utvidgade skyldighet att rapportera som föreslås inom , är alltför knapp för att tillsynsmyndigheten ska kunna klara av sin uppgift på ett fullgott sätt. Därför föreslås att rapporter om missförhållanden, utredning och övrig dokumentation med anledning av det inträffade ska bevaras i enskild verksamhet. Bestämmelser om tystnadsplikt gäller. När det gäller nämndernas verksamhet behövs inga särskilda regler för bevarande av rapporter. Sådana handlingar som kommer in till en myndighet ska diarieföras om de innehåller sekretessbelagda uppgifter. Enligt allmänna råd (RA-FS 2002:3) bör en sådan diarieförd handling bevaras. Alla rapporter om missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden kommer inte till tillsynsmyndighetens kännedom. Det är först när missförhållandet eller en påtaglig risk för ett sådant bedöms som allvarligt som den ansvarige blir skyldig att anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten. När det gäller enskild verksamhet bör det, liksom när det gäller handlingar i personakter, därför vara möjligt för social- nämnden att träffa avtal med den som bedriver verksamheten om att handlingar ska överlämnas till nämnden när gallringsskyldigheten in- träder. På så sätt ges nämnden en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten (jfr 3 kap. 19 § kommunallagen [1991:900]). När anmäl- ningar överlämnas till den nämnd som har beslutat om en insats är de att betrakta som inkomna till nämnden och ska därmed diarieföras. För de överlämnade handlingarna kommer därefter arkivlagens regler att gälla. Missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden är ofta generella till sin natur och uppgifter om dem förekommer därför normalt inte i enskildas personakter. Om flera nämnder har beviljat insatser vid en viss verksamhet kan därför uppstå oklarheter om vilken nämnd som bör få handlingarna överlämnade till sig. Detta är dock lämpligen något som löses från fall till fall, beroende på vad som i varje enskilt fall bedöms vara bäst av avtalsparterna. I de fall handlingarna rör enskilda måste dock även bestämmelser om tystnadsplikt beaktas eftersom ett avtal varken bryter tystnadsplikt eller bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Tillsyn över vissa elevhemsboenden Regeringens förslag: ska ha tillsyn över elev- hemsboende vid Rh-anpassad utbildning och specialskolor, samt vid viss utbildning för elever med utvecklingsstörning som bedrivs enligt avtal med staten. Skrivelsens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga invändningar har framförts mot förslaget. tillstyrker att tillsynen över vissa elevhemsboenden förs Skälen för regeringens förslag: har enligt skollagen (1985:1100) den centrala tillsynen över elevhemsboende vid Rh- anpassad utbildning och specialskolor, samt vid utbildning för elever med utvecklingsstörning som bedrivs enligt avtal med staten. styrelserna har tillsyn över verksamheten vid sådant elevhemsboende och har rätt att inspektera verksamheten. Tillsynsansvaret inom det sociala området överfördes från och med den i sin helhet från länsstyrelserna till (prop. 2008/09:160). Den tillsyn som länsstyrelserna utför vid de nämnda elevhemsboendena utgör en del av den sociala tillsynen och bör därför även den övergå till att i sin helhet bli ansvar och i styrelsens verksamhet samordnas med övrig social tillsyn och tillsyn över hälso- och sjukvården. Ekonomiska och andra konsekvenser Enligt regeringens bedömning medför förslagen inga nämnvärda För finns redan ett krav på att arbeta med systematisk hantering av fel och brister. Detta följer av de s.k. kvalitetsparagraferna, dvs. 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) och 6 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade som bl.a. stadgar att insatser ska vara av god kvalitet. Lagstiftningen förtydligas i föreskrifter (SOSFS 2006:11) och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS. Av föreskrifterna följer bl.a. att ledningssystemet ska säkerställa att det finns rutiner för att identifiera, dokumentera, analysera och åtgärda fel och brister i verksamheten samt följa upp vidtagna åtgärder. Kravet på ett systematiskt kvalitetsarbete gäller för såväl som yrkesmässigt bedriven enskild verk- Enligt nuvarande lex Sarah-bestämmelse får tillsynsmyndigheten endast de anmälningar som rör allvarliga missförhållanden som inte Enligt förslaget ska nu alla allvarliga missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden anmälas till , dvs. oavsett av om de redan avhjälpts eller ej. Det innebär att tillsyns- myndigheten kommer att få samma antal ärenden som tidigare när det gäller ej avhjälpta missförhållanden. heten få ett antal nya ärenden, vilka dock redan är åtgärdade. taget kommer dessa ärenden enligt regeringens bedömning att bidra till Prop. 2009/10:131 en kunskapsutveckling då tillsynsmyndigheten kan analysera och systematiskt förbättra kunskapen om kvalitetsarbete. Detta medför i sin tur att fel, brister och missförhållanden kan förebyggas och därigenom medföra att verksamheterna bedrivs med bättre kvalitet och säkerhet och därmed mer kostnadseffektivt. Även om förändringarna kommer att medföra viss ökning av antalet ärenden för tillsynsmyndigheten att utreda så bedömer regeringen att kostnaderna för genomförandet av förslagen bör rymmas inom befintliga anslagsramar för tillsynsmyndigheten . Den av bifallna propositionen Samordnad och tydlig tillsyn av (prop. 2008/09:160, bet. 2008/09:SoU22, rskr. 2008/09:260) ger enligt regeringen goda förutsättningar för en effektiv och tydlig tillsyn av såväl som hälso- och sjukvården. Den resursförstärkning som därigenom tillskjutits bör täcka även de eventuella kostnadsökningar som den ändrade lex Sarah-bestämmelsen medför. Att den blir mer lik de regler som gäller inom hälso- och sjukvården gör också att en samordnad tillsyn blir mer effektiv och underlättas rent administrativt. Förslagen om att rapporter om missförhållanden, den utredning som har gjorts och övrig dokumentation i ärendet ska bevaras och därefter gallras efter det att sista anteckningen gjordes anses inte medföra några nämnvärda kostnadsökningar. Genomförandet av förslagen anses i övrigt inte medföra några nämnvärda ekonomiska eller andra konsekvenser för stat, kommun eller företag. Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen Förslaget behandlas i avsnitt 5.6. Bestämmelsen motsvaras av förslaget till 23 e § lagen (1993:397) om stöd och service till vissa funktions- I första stycket åläggs den som bedriver enskild verksamhet en skyldighet att utreda rapporterade missförhållanden och påtagliga risker Utredningsskyldighetens omfattning är, liksom i offentlig verksamhet, beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Bestämmelser om bevarande av handlingar inom lex Sarah-systemet saknas när det gäller enskild verksamhet. tjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns endast bestämmelser om bevarande när det gäller personakter i enskild verksamhet. rör verksamheten och bör därför som huvudregel inte bevaras i enskildas I andra stycket föreskrivs därför en skyldighet att bevara rapporter om missförhållanden eller risker för sådana, utredning samt dokumentation med anledning av det som inträffat. (tillsynsmyndigheten) ska ges rimlig möjlighet att följa upp, utvärdera och kontrollera rapporter om missförhållanden och hur dessa har hanterats inom den socialtjänst som utförs i enskild verksamhet bör handlingarna bevaras från det att den sista anteckningen gjordes och därefter gallras. För myndigheter gäller arkivlagens (1990:782) regler om bevarande och gallring. Någon särskild reglering om bevarande i offentlig verk- samhet bedöms därför inte behövas. Den socialnämnd som har beslutat om en insats som genomförs i en enskild verksamhet får enligt tredje stycket träffa avtal med den som bedriver verksamheten om att anmälningar om missförhållanden med tillhörande dokumentation ska överlämnas till socialnämnden när gallringsskyldigheten inträder. Detta ger nämnden en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten enligt 3 kap. 19 § kommunallagen (1991:900). I de fall handlingarna rör enskilda måste dock beaktas att ett sådant avtal inte bryter bestämmelser om tystnadsplikt. Handlingar som överlämnas med stöd av denna paragraf betraktas som inkomna hos socialnämnden. Arkivlagens regler kommer därmed att gälla för handlingarna. Förslaget behandlas i avsnitt 5.3.1. Bestämmelsen motsvaras av förslaget till 24 a § lagen (1993:397) om stöd och service till vissa funktions- hindrade. I paragrafen anges att var och en som fullgör uppgifter inom eller vid (SiS) har en skyldighet att medverka till att den verksamhet som bedrivs och de insatser som genomförs är av god kvalitet. Med en sådan skrivning omfattas även den som handlägger ärenden enligt SoL av skyldigheten. Med den som fullgör uppgifter avses den som är yrkesverksam inom den verksamhet som omfattas av bestämmelsen, dvs. den som får ersättning utöver ren kostnadstäckning för sina insatser. Frivilligarbetare faller utanför be- stämmelsens tillämpningsområde. Utanför tillämpningsområdet faller även den som endast tillfälligt utför uppgifter om dessa uppgifter inte tillhör områdets kärnverksamhet. T.ex. bör en elektriker som tillkallas för att göra mindre omfattande reparationsarbeten som tar endast i anspråk inte omfattas av skyldigheten. Däremot omfattas personer som inte endast tillfälligt arbetar i verksamheten, även om det är med uppgifter utanför kärnverksamheten, av bestämmelsen; t.ex. ordinarie vaktmästare och ekonomiansvarig personal. Även familjehem faller utanför bestämmelsen. Skyldigheten motsvarar den vakandeplikt som finns i nu gällande lex Sarah-bestämmelse, men som är inskränkt till omsorger om äldre personer och personer med funktionshinder. Skyldigheten att medverka till god kvalitet utvidgas således till att omfatta hela , inräknat den verksamhet som äger rum vid SiS.