prop · GX03135 · 2010-03-17 00:00:00 — har ansvaret för sådana lokaler. ansvaret för sådana lokaler. har ansvaret för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar. För behandlingen av en utlänning som enligt 10 kap. 20 § placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Utlänningen skall, utöver vad som följer av nämnda lag, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och häktet eller arresten. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller inom kriminalvården för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut av Sekretessen gäller inte beslut av Kriminalvården, Kriminalvårds- Kriminalvården eller en över- nämnden, en övervakningsnämnd vakningsnämnd. och inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt brotts- balken eller lagstiftningen om kriminalvård i anstalt. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade dåvarande chefen för en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utarbeta ett förslag till en lag som reglerar verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder (dir. 2002:90). Kommittén skulle dels göra en översyn av kriminalvårdslagstiftningen i sak, dels se över den lagtekniska och språkliga utformningen. Syftet var att skapa en ny modern kriminalvårdslag. Kommittén, som antog namnet (Ju 2002:13), överlämnade sitt betänkande Fram- tidens kriminalvård (SOU 2005:54). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Justitiedeparte- mentet (Ju2005/5429/). Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade dåvarande chefen för en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny häkteslag (dir. 2005:5). I likhet med uppdrag omfattade översynen dels lagstift- ningen i sak, dels den lagtekniska och språkliga utformningen. Den nya häkteslagen skulle utformas så att den kunde utgöra en del av Kriminal- vårdskommitténs förslag till kriminalvårdslag. Utredningen, som antog namnet (Ju 2005:01), överlämnade sitt betänkande Ny häkteslag (SOU 2006:17). En sammanfattning av betänk- andet finns i bilaga 4. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 5. Betänk- andet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En remissammanställning finns tillgänglig i Justitiedeparte- mentet (Ju2006/2565/). beslutade dåvarande chefen för att ge en utredare i uppdrag att biträda departementet med att överväga Kriminalvårdens behov av att tillfälligt kunna förbjuda personer tillträde till ett område utanför en anstalt eller ett häkte. Promemorian Tillträdes- förbud m.m. inom kriminalvården överlämnades till Justitiedeparte- mentet (Ds 2007:24). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 7. Promemorians lagförslag finns i bilaga 8. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9. En remissammanställning finns tillgänglig i Justitiedeparte- mentet (Ju2007/3744/). Vissa delar av förslag har redan behandlats av regeringen. Nya regler om utslussning från anstalt och villkorlig frigivning trädde i kraft (prop. 2005/06:123, bet. 2005/06:JuU33, rskr. 2005/06:292). Nya och skärpta regler om bl.a. brevgranskning och innehav av tillhörigheter i anstalt trädde i kraft (prop. 2006/07:127, bet. 2007/08:JuU6, rskr. 2007/08:129). Regeringen tar nu slutlig ställning till Kriminalvårds- kommitténs förslag. I propositionen behandlas också förslag och de förslag som lämnas i promemorian Tillträdesförbud inom kriminalvården. har även behandlat frågan om häkteslagens tillämp- lighet i fråga om en intagen som har förts över till en inrättning för psykiatrisk vård eller rättspsykiatrisk undersökning. Förhållandet mellan Prop. 2009/10:135 fängelse- och häkteslagstiftningen respektive lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård och, när det gäller häkteslagen, lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk under- sökning kommer att behandlas inom ramen för den översyn av den psyk- iatriska tvångsvårdslagstiftningen som pågår (dir. 2008:93 och 2009:93). Regeringen avser att återkomma till frågan. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande finns i bilaga 11. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 samt i författnings- kommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt förslagen. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. 4 En ny fängelselag Regeringens förslag: En ny fängelselag ska ersätta lagen om kri- minalvård i anstalt. Lagen ska förena humanitet med högt ställda krav på säkerhet och effektivitet. Den nya fängelselagen ska ge Kriminalvården bättre förutsättningar att med bibehållen säkerhet och utan att sätta individens eget ansvar åt sidan förebygga återfall i brott genom att anpassa innehållet i verkställigheten till den intagnes individuella förutsättningar och behov. I enlighet härmed ska i lagen anges såväl att de åtgärder som Kriminalvården vidtar ska vara ägnade att förebygga återfall i brott som att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för varje intagen. Den nya fängelselagen ska kodifiera den grundläggande principen om proportionalitet och ge Kriminalvården de kontrollmöjligheter som behövs. Lagen ska vara oberoende av den nuvarande indelningen i öppna och slutna anstalter. Regeringens bedömning: förslag om ett nivåindelat förmånssystem i lag bör inte genomföras. förslag överensstämmer delvis med rege- ringens. Kommittén föreslår en ny kriminalvårdslag som reglerar verk- ställighet av fängelse, skyddstillsyn och samhällstjänst. I fråga om verk- ställighet av fängelse bygger förslaget på att ett nivåindelat förmåns- system införs, dvs. ett system som innebär att en intagen kan flyttas mellan olika nivåer beroende på hur han eller hon rättar sig efter de villkor som gäller för verkställigheten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller berör inte förslaget om att samla delar av verkställighetslagstiftningen i en kriminalvårdslag. Länsrätten i län anser att lagen om beräkning av strafftid, efter en eventuell översyn, bör arbetas in i den nya lagen. Statskontoret anser att samordningen bör omfatta även andra lagar som Prop. 2009/10:135 reglerar verkställighet av straff. När det gäller kommitténs förslag om ett förmånssystem i anstalt är Flertalet ställer sig avvisande eller kritiska till ett sådant system, bl.a. Justitiekanslern, , Brottsförebygg- ande rådet, , vid , Skyddsvärnet och Förtroenderådens riksorganisa- Till de remissinstanser som tillstyrker förslaget, åtminstone i delar, När det gäller utgångspunkterna för lagen i övrigt tillstyrker eller berör inte flertalet remissinstanser förslaget. universitet ifrågasätter dock att begreppen öppen och sluten anstalt utgår och anser att indelningen av anstalter i olika säkerhetsklasser bör framgå Statskontoret anser att den s.k. normaliseringsprincipen, som styr ansvarsfördelningen mellan Kriminalvården och andra myndigheter, bör Skälen för regeringens förslag och bedömning Med utgångspunkt i förslag har i två etapper genomförts reformer av kriminalvårdslagstiftningen som varit av betyd- else för en mer individuellt utformad verkställighet av fängelsestraff och för upprätthållandet av ordningen och säkerheten i kriminalvårdsanstalt. Den första etappen innebär en ny och samlad reglering av de särskilda utslussningsåtgärderna och en ökad grad av fakultativ prövning vid vill- korlig frigivning, i syfte att åstadkomma en förbättrad, mer strukturerad och individuellt utformad övergång från livet i anstalt till livet i frihet 2005/06:123). Den andra etappen innebär skärpta regler när det gäller den intagnes rätt att inneha personliga tillhörigheter i anstalt, men också utökade möjligheter till brevgranskning och avskiljande (prop. 2006/07:127). Regeringen avslutar nu behandlingen av Kriminalvårds- kommitténs betänkande genom att göra en samlad översyn av lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Lagen om kriminalvård i anstalt I lagen om kriminalvård i anstalt finns grundläggande bestämmelser om verkställighet av fängelsestraff som avtjänas i anstalt, bl.a. om placering av intagna, sysselsättning, permission och annan vistelse utanför anstalt, fritidssysselsättning, den intagnes rätt att inneha personliga tillhörigheter och dennes möjlighet att ha kontakt med omvärlden genom brev, telefon I lagen finns också bestämmelser om disciplinära åtgärder och Lagen om kriminalvård i anstalt tillkom som ett resultat av 1974 års kriminalvårdsreform, vilken föregicks av en intensiv debatt om behovet av en liberalisering av kriminalvården. Lagen tar sin utgångspunkt i att den intagnes anpassning i samhället ska underlättas och negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Behandlingen i anstalt ska, i den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, redan från början inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten. Denna behandlingstanke utgör fortfarande en utgångspunkt för lagen. Den har också legat till grund för Kriminalvårds- kommitténs arbete. Kriminalvården har i uppdrag att verkställa ett av domstol utdömt fängelsestraff, i regel genom att ta in den dömde i anstalt. Det ställer krav på att Kriminalvården effektivt vidmakthåller det frihetsberövande som dömts ut och att verkställigheten utformas så att det reella innehållet i straffet inte urholkas. måste verkställigheten ta sin utgångs- punkt i en human och meningsfull kriminalvård. Det förutsätter att tiden i anstalt används så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. För att bättre kunna hantera detta uppdrag är det enligt regeringens mening angeläget att lagen om kriminalvård i anstalt ersätts med en ny verkställighetslag, som ger Kriminalvården förutsättningar att förena humanitet med högt ställda krav på säkerhet och effektivitet. Den nya verkställighetslagen bör innehålla de principiella riktlinjerna för verkställigheten i anstalt, ramarna för verkställighetens innehåll och utformning och de materiella bestämmelser som rör de intagnas rättig- heter och i vilken utsträckning dessa kan inskränkas. Lagen bör också innehålla bestämmelser om de kontroll- och tvångsåtgärder som kan riktas mot intagna och, i förekommande fall, mot andra personer samt grundläggande bestämmelser om överklagande av beslut. Lagen bör inte onödigtvis tyngas med bestämmelser som kan meddelas i författningar på lägre nivå. Den nya verkställighetslagen utgör en språklig och systematisk modernisering av nuvarande lagstiftning. För att lagen ska vara enkel att förstå är det viktigt att den ges en överskådlig och tydlig struktur. Ett sådant regelverk minskar risken för godtyckliga beslut och ökar förutse- barheten, och därmed också rättssäkerheten. Lagen bör, så långt möjligt, utformas köns- och teknikneutralt. Den nya verkställighetslagen bör ges benämningen fängelselag. På så sätt kommer det klart till uttryck att ingen döms till fängelse för att han eller hon är i behov av vård, utan därför att han eller hon har begått ett brott som leder till straff. Det förhållandet att ett fängelsestraff i vissa fall får avtjänas i den dömdes bostad enligt lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll utgör enligt regeringens mening inget hinder mot benämningen. I detta avsnitt behandlar regeringen vissa grundläggande utgångs- punkter för den nya fängelselagen. De förslag till materiella ändringar som föreslås i förhållande till lagen om kriminalvård i anstalt behandlas särskilt (avsnitt 518). De bestämmelser som i sak oförändrade flyttas över till den nya lagen behandlas i allt väsentligt endast i författnings- kommentaren (avsnitt 25). Ett aktivt återfallsförebyggande arbete med individen i fokus Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka männi- Det innebär att verkställigheten i anstalt, i den utsträck- ning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, ska inriktas på att minska risken för återfall i brott. Enligt den officiella kriminalstatistiken återfaller av dem som har lagförts för brott i ny brottslighet . allra största utmaningen för framtidens kriminalvård är således att finna de rätta formerna för att bedriva ett verkningsfullt återfallsförebyggande arbete, med bibehållen trovärdighet i verkställigheten och utan att kraven på samhällsskydd och rättssäkerhet eftersätts. byggande arbete förutsätter såväl att den intagnes motivation till för- ändring som hans eller hennes behov och förutsättningar kan tas tillvara på ett professionellt sätt och att de åtgärder som vidtas under verk- ställigheten grundas på väl underbyggd kunskap om vad som är verk- Med hänvisning till att Kriminalvården har i uppgift att bedriva ett aktivt återfallsförebyggande arbete bör det i fängelselagen anges att verk- ställigheten, i den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhälls- skydd eftersätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att före- bygga återfall i brott. En individuellt utformad verkställighetsplan Utan att sätta den intagnes eget ansvar åt sidan ska den intagnes verk- ställighet utformas så att den verkar återfallsförebyggande och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Det förutsätter en god kunskap om den intagne och att Kriminalvården i ett tidigt skede av verkställigheten upprättar en individuellt utformad verkställighetsplan, baserad på en sammanställning och bedömning av identifierade risker, behov och förutsättningar. Först genom en individuellt utformad och väl planerad verkställighet kan verkställigheten i anstalt och utslussningen i samhället utformas på ett sätt som tillgodoser såväl samhällsskyddet, ordningen och säkerheten i anstalt som den intagnes behov av åtgärder mot kriminalitet och missbruk. Härigenom skapas också förutsättningar för den intagne att ta mer aktiv del i och ökat ansvar för arbetet med att förändra sin situation. Risken för återfall i kriminalitet och missbruk är särskilt stor i samband Det är därför angeläget att planeringen av frigivningen förbereds och att en strukturerad och individuellt utformad över- gång från livet i anstalt till livet i frihet kommer till stånd. utslussningsreform ska ses mot denna bakgrund. infördes nya utslussningsåtgärder i form av s.k. utökad frigång och vist- else i halvvägshus. Vidare utökades möjligheten till vårdvistelse. utvärdering som (Brå) gjort av reformen visar bl.a. att fler intagna har beviljats utslussning jämfört med reformen (rapport 2009:18). Bestämmelser om att Kriminalvården för varje intagen ska upprätta en verkställighetsplan finns i 6 § första stycket förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt, där benämnd behandlingsplan. betydelsen av att verkställigheten och frigivningsförberedelserna i syfte att minska risken för återfall i brott får en individuell utformning bör kravet på att det för varje intagen ska upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan anges i lag. Kravet på att en individuellt utformad verkställighetsplan ska upprättas för varje intagen innebär att det från effektivitets- och resurssynpunkt är nödvändigt att anpassa planeringen till förhållandena i varje enskilt fall och vidta de största insatserna i de fall där de kan förväntas leda till ett positivt resultat. I vissa fall kommer således utformningen av planen att vara förhållandevis schematisk, t.ex. om den intagne är dömd till ett mycket kort fängelsestraff. I andra fall krävs ett omsorgsfullt arbete. Detta gäller särskilt en intagen som har ett stort behov av stöd och upp- visar en vilja till förändring. Kriminalvårdens samverkan med andra Kriminalvårdens verksamhet kan inte ses som en isolerad del av sam- hället. Ett effektivt återfallsförebyggande arbete och meningsfulla fri- givningsföreberedelser förutsätter en målinriktad och effektiv samverkan mellan Kriminalvården och berörda myndigheter, framför allt social- tjänsten, hälso- och sjukvården, Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan. Det är först om Kriminalvårdens åtgärder genom en sådan samverkan kan fullföljas och följas upp efter verkställighetens slut, som åtgärderna har förutsättningar att bli riktigt verkningsfulla. Omvänt kan åtgärder som påbörjats av någon av nämnda myndigheter innan verk- ställigheten har inletts kräva samverkan med Kriminalvården för att möjliggöra att åtgärderna kan fullföljas under verkställigheten eller efter att den avslutats. Kriminalvårdens ansvar är således att i samverkan med andra myndig- heter, utan att i det enskilda fallet sätta den intagnes eget ansvar åt sidan, aktivt verka för att den intagnes behov identifieras och, så långt som det är möjligt, tillgodoses. I ansvaret ingår att förmedla och stödja kontakter mellan de intagna och berörda myndigheter. Däremot är Kriminalvårdens ansvar för att tillgodose de intagnas behov av stöd- och vårdinsatser begränsat av den s.k. normaliseringsprincipen (prop. 4 s. 90 och 1974:20 s. 85, 117, 150). Denna princip som även fortsättningsvis bör vara vägledande vid ansvarsfördelningen innebär att det är de ord- inarie myndigheterna som primärt ansvarar för de intagnas behov av t.ex. sysselsättningsfrämjade åtgärder och hälso- och sjukvård. Endast i de fall där den intagne omhändertagits på ett sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters medverkan eller där stödinsatserna uteslutande har sin grund i Kriminalvårdens uppdrag bör det vara motiverat att göra avsteg från denna princip. Kriminalvårdens skyldighet att samverka med andra myndigheter är av sådan vikt att den även fortsättningsvis bör framgå av lag (jfr 5 § första stycket lagen om kriminalvård i anstalt). Vid sidan av myndighetssamverkan är det, för att det återfallsförebygg- ande arbetet ska lyckas, viktigt att Kriminalvården samverkar med organisationer i den ideella sektorn, näringslivet och andra resurser i det omgivande samhället. En sådan samverkan kan också motverka den isolering från samhället som frihetsberövandet innebär, t.ex. på sätt att Prop. 2009/10:135 frivilligorganisationer, trossamfund och andra under lämpliga former ges tillträde till anstalter för att besöka de intagna. Det saknas skäl att reglera denna form av samverkan i lag. Den intagnes frihet är i flera avseenden begränsad Fängelselagen bör ta sin utgångspunkt i att det är frihetsberövandet i sig som är straffet och att livet i anstalt så långt som möjligt ska efterlikna samhället i övrigt. Inte desto mindre är det, för att ett frihetsberövande ska kunna verkställas under kontrollerade och säkra former, nödvändigt att förena frihetsberövandet med ytterligare begränsningar i den frihet som den intagne annars skulle ha. I vissa fall måste Kriminalvårdens befogenhet att vidta en åtgärd som innebär en begränsning i den intagnes frihet regleras uttryckligt och uttömmande i lag. Det avser t.ex. åtgärder som omfattas av grundlags- skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen mot bl.a. kroppsvisitation och undersökning av förtroliga försändelser. ningar i den intagnes frihet måste dock, utan att de regleras särskilt, med nödvändighet följa av att Kriminalvården har i uppdrag att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalt. Det kan t.ex. avse vissa former av övervakning av den intagne i anstalt (jfr prop. 2004/05:34 s. 37 f.), men också den intagnes skyldighet att följa de rutiner som gäller i en anstalt och de anvisningar som ges av kriminalvårdspersonal. en human och rättssäker kriminalvård bör det nu anförda komma till uttryck i fängelselagen på så sätt att det anges att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna Behovet av ändamålsenliga kontrollmedel Det är av central betydelse för tilltron till Kriminalvårdens insatser och till straffsystemet i stort att ett frihetsberövande effektivt vidmakthålls och att verkställigheten sker med högt ställda krav på säkerhet. angeläget såväl att rymningar och återfall i ny brottslighet i anstalt förhindras som att aktiviteter i kriminella nätverk och allvarliga Denna Kriminalvårdens uppgift, att i anstalt upprätthålla ordningen och säkerheten, har förändrats och blivit mer komplicerad. intagna med långa strafftider, inte minst antalet livstidsdömda, liksom andelen intagna med narkotikamissbruk och intagna med olika former av psykisk ohälsa har ökat. Kriminella gängbildningar har blivit vanligare och den internationella och organiserade brottsligheten har fått en mer De fyra uppmärksammade rymningar som ägde rum från anstalter med hög säkerhet har också visat att Kriminal- vården måste kunna möta risken för omfattande fritagningsförsök och andra sabotageliknande angrepp. Kriminalvården har vidtagit ett antal åtgärder för att höja säkerhets- nivån i anstalt, t.ex. förstärkt det s.k. perimeterskyddet samt, där så har varit möjligt, flyttat stängsel och larm längre ut från anstaltsbyggnaderna. 2009/10:135 Investeringar har gjorts i bl.a. inpasseringshinder, skalskydd och över- Även i övrigt har Kriminalvården vidtagit åtgärder för att utveckla den s.k. dynamiska säkerheten, t.ex. genom utbildning av personal, underrättelsearbete, aktiv klientplacering och insatsberedskap. En viktig del i säkerhetsarbetet är också det utökade samarbetet mellan kriminalvård och polis på lokal och central nivå. Med hänvisning till Kriminalvårdens uppgift, att i anstalt upprätthålla ordningen och säkerheten, föreslås att det inte längre ska krävas att den intagne har dömts till fängelse i lägst för att kunna placeras på en säkerhetsavdelning (avsnitt 7) och att ett besök hos en intagen ska kunna äga rum i ett besöksrum som omöjliggör att föremål överlämnas (avsnitt Vidare föreslås att Kriminalvården ska få befogenhet att kontrollera in- och utpasserande fordon (avsnitt 16) samt avvisa och avlägsna obehöriga personer (avsnitt 17). Vid varje åtgärd som innebär att kontroll eller tvång riktas mot en enskild gäller att en sådan åtgärd endast får vidtas om åtgärden kan anses nöd- vändig för att uppnå syftet med den och om åtgärden står i rimlig proportion till vikten av vad som ska uppnås. Det krävs också att den kontroll- eller tvångsåtgärd som avses utgör det lindrigaste ingreppet för Vad som sagts kan sammanfattas i en proportionalitetsprincip, som knyter an till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsformen. regeringens mening angeläget att denna proportionalitetsprincip kommer till generellt uttryck i den nya fängelselagen på så sätt att det i lagen uttryckligen anges att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och om en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Det innebär att det i varje enskilt fall ska ske en prövning av om kontroll- eller tvångsåtgärden över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna och om syftet kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd. avvägning kan leda till att en mindre ingripande åtgärd ska användas. Den kan också leda till att åtgärden inte alls ska vidtas, om den skulle få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som efter- En effektiv kriminalvård förutsätter att det inom anstaltsorganisationen finns anstalter och avdelningar med olika grad av övervakning och