prop · GX03224 · 2010-06-02 00:00:00 — Dessa bestämmelser kommer således att kunna tillämpas både hos den myndighet som svarar för en viss infor- mationshanteringstjänst som hos myndigheter som har direktåtkomst till samma tjänst och uppgifterna i densamma. Motsvarande gäller för vissa bestämmelser som kan ha betydelse i detta sammanhang och som finns i 17 kap. (sekretess till skydd för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn) och 18 kap. (sekretess till skydd främst för intresset av att förebygga eller beivra brott) liksom i 21 kap. (sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer). Sekretessen enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (sekretess till skydd för intresset av att bevara djur- eller växtart) är generellt tillämplig hos alla myndigheter. Sekretessbestämmelserna i övrigt till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden enligt 2240 kap. offentlighets- och sekretess- lagen är i regel utformade på så sätt att de gäller i viss verksamhet hos en myndighet eller i en viss ärendetyp. De kommer alltså i många fall inte att vara tillämpliga på uppgifter som ingår i en informationshanterings- tjänst. Flera remissinstanser har gett uttryck för farhågor om att uppgifter som är känsliga och som kan användas vid exempelvis planering av sabotage kan komma att bli offentliga och spridas bland allmänheten genom de informationshanteringstjänster som ska inrättas. Som nämnts i avsnitt 4.2.2 och 7.2 innehåller säkerhetsskyddslagen bestämmelser som innebär att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säker- het ska ges ett säkerhetsskydd, även då de hanteras i register och data- baser. Utöver detta finns bestämmelser i lagen om skydd för landskaps- information som syftar till att förhindra framställning, lagring och sprid- ning av landskapsinformation som kan antas medföra skada för totalförsvar. Sådan framställning och lagring kan dock få ske sedan så- dana säkerhetsåtgärder som beslutas med stöd av förordningen om skydd för landskapsinformation har vidtagits. Som nämnts ovan kan myndig- heter tillämpa såväl utrikes- som försvarssekretessen för att begränsa all- mänhetens tillgång till sådana informationshanteringstjänster som avses i art 11.1 i direktivet. Här kan särskilt 15 kap. 4 § offentlighets- och sekre- tesslagen uppmärksammas. Enligt den bestämmelsen ska, vid tillämp- ningen av försvarssekretessen, en begäran att få del av en handling som har upprättats av Lantmäteriet eller och som innehåller kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur myndighetens geodetiska arkiv, prövas av den myndighet som har upp- rättat handlingen. Som framgår av avsnitt 7.2 är adresser och fastighetsbeteckningar de enda personuppgifter som kan bedömas omfattas av direktivet. Uppgifter om de personer som bor på dessa platser eller äger dyl. omfattas således inte av direktivet. Regeringen kon- Prop. 2009/10:224 staterar att uppgifter om adresser och fastighetsbeteckningar utan sådan ytterligare information som har nämnts nästan undantagslöst kan be- traktas som harmlösa, vilket innebär att det förhållandet att de offentlig- görs inte bör kunna anses leda till skada eller men för den enskilde som berörs. Mot denna bakgrund behöver det inte införas någon ny sekretessbe- stämmelse i offentlighets- och sekretesslagen för att skydda sådana upp- gifter som myndigheter, kommuner och sådana enskilda organ som om- fattas av regleringen i offentlighets- och sekretesslagen gör tillgängliga i informationshanteringstjänsterna. Som framgår av avsnitt 6.5 och 6.6 kan regeringen meddela föreskrif- ter om att enskilda organ ska vara informationsansvariga. Uppgifter som myndigheter och sådana enskilda organ som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen får tillgång till hos andra enskilda organ genom infor- mationshanteringstjänster kommer att utgöra allmänna handlingar hos de förstnämnda organen. ökar kännedomen om vilka enskilda organ som blir informationsansvariga och vilka uppgifter som de kom- mer att tillgängliggöra genom informationshanteringstjänsterna. Då kan det bli nödvändigt att överväga om nya sekretessbestämmelser behövs som gör det möjligt för myndigheter och enskilda organ som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen att hemlighålla känsliga uppgifter som de får tillgång till hos enskilda organ som inte omfattas av den lagen. Regeringens förslag: I offentlighets- och sekretesslagen införs en be- stämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att såväl metadata som geografisk miljöinformation görs tillgänglig för allmänheten ge- nom en informationshanteringstjänst om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän känne- dom om uppgiften bör ha företräde framför det intresse som sekretes- sen ska skydda. Lantmäteriets och lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men regeringens förslag har fått en annan lagteknisk utformning då bestämmelsen om intresseavvägning vid sekre- tessprövning som utförs av myndigheter, kommuner och sådana enskilda organ som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen förs in i sist- nämnda lag i stället för i lagen om geografisk miljöinformation. Remissinstanserna: Se redovisningen av remissinstansernas synpunk- ter i avsnitt 7.1. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 7.4.1 ska en- ligt direktivet grunderna för att begränsa tillgången till såväl metadata som geografisk miljöinformation genom informationshanteringstjänster tolkas restriktivt och med beaktande av allmänhetens intresse av att få del av tjänsten i det enskilda fallet. I varje enskilt fall ska också allmänhetens intresse av öppenhet vägas mot intresset av att begränsa eller villkora till- gången. När det finns anledning att överväga att föra in en ny sekretessbestäm- melse i offentlighets- och sekretesslagen ska alltid allmänhetens och me- dias intresse av insyn i myndigheternas verksamhet vägas mot de intres- sen som talar för att införa sekretessbestämmelsen (prop. 1979/80:2, Del A, s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan sekretessintresset och allmänhetens intresse av insyn därutöver i de flesta fall till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Om in- synsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vil- ket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpnings- område får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess. Detta innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i be- stämmelsen angiven skada inträffar. I dessa fall brukar man säga att be- stämmelsen är försedd med ett omvänt skaderekvisit. På vissa områden har sekretessbestämmelserna även försetts med sär- skilda undantagsbestämmelser. Dessa innebär att sekretessen inte gäller om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut (30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen jämförd med bl.a. punkterna 27, 29, 40, 44, 57, 82, 107 och 110 i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641] samt 30 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen, jfr även 31 kap. 12 § samma lag). I dessa fall ska således, utöver de intresseav- vägningar som redan har gjorts vid ställningstagandet att det överhuvud- taget ska införas en sekretessbestämmelse och vid valet av skaderekvisit, det även göras en bedömning i varje enskilt fall av om allmänintresset av geografisk miljöinformation har sådan vikt att uppgiften ska lämnas ut. Om så är fallet ska uppgiften göras tillgänglig genom en informations- hanteringstjänst enligt lagen om geografisk miljöinformation. Det finns dock inte någon generell bestämmelse som gör det möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till allmänhetens intresse av att ta del av geo- grafisk miljöinformation. Mot bakgrund av regleringen i direktivet är en sådan bestämmelse nödvändig. En lämplig förebild för en generell intresseavvägningsbestämmelse är 10 kap. 5 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen. Den bestäm- melsen tar sikte på miljöinformation enligt 2 § lagen (2005:181) om mil- jöinformation hos vissa enskilda organ och tillkom som en följd av mot- svarande krav på intresseavvägning i det enskilda fallet i miljöinforma- tionsdirektivet, se prop. 2004/05:65 s. 106 f. Försvarsmakten har pekat på att intresseavvägningen kan medföra praktiska svårigheter. Avvägningen mellan intresset av allmän kännedom om miljöinformation och intresset av att ge offentlighet åt uppgifter som kan antas skada totalförsvaret eller rikets säkerhet, kan inte ske utan kun- skap om sakförhållanden som de olika intressena avser att skydda. Denna sakkunskap finns inte hos samtliga instanser som kan bli utsedda till informationsansvariga. Försvarsmakten har därför understrukit vikten av att informationsansvariga instanser konsulterar berörda myndigheter med sakkunskap inom området. Regeringen konstaterar att huvudregeln inom svensk rätt är att den myndighet som har uppgiften också ska hantera och pröva de sekretess- frågor som kan uppstå kring uppgiften. Som nämnts i avsnitt 7.4.3 gäller dock enligt 15 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen att en begäran att få del av en handling som har upprättats av Lantmäteriet eller Sjö- fartsverket och som innehåller kart- eller flygbildsmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur myndighetens geodetiska arkiv ska prö- vas av den myndighet som har upprättat handlingen. På motsvarande sätt bör en bedömning av om hela eller delar av en sådan handling ska göras tillgänglig genom en informationshanteringstjänst prövas av den myndig- heten. För annan information, t.ex. sådan som gäller s.k. kritisk infra- struktur, kan det vara nödvändigt att de informationsansvariga konsulte- rar de myndigheter som har sakkunskap i frågan inför bedömningen av om viss information ska göras tillgänglig. har framfört vikten av att statistiksekretessen vidmakt- hålls. Regeringen, som inte har någon annan uppfattning, konstaterar att den intresseavvägning som ska göras enbart avser uppgifter som ska ingå i sådana informationshanteringstjänster som avses i direktivet. Reger- ingen delar i det här sammanhanget () upp- fattning att de uppgifter som kan komma i fråga för SCB:s räkning utgörs av statistiska tal, inte de bakomliggande enskilda uppgifterna. Det är visserligen ännu inte klart vad informationsansvaret beträffande de olika fastställda temana ska omfatta, bl.a. när det är fråga om statistikuppgifter. Av vad som framgått av beskrivningen till temat om hälsa och säkerhet i direktivets bilaga III kan det dock komma att bli fråga om att informationsansvaret omfattar redovisningar av information kring män- niskors hälsa och säkerhet fördelat på administrativa enheter (län, kom- mun), statistiska enheter (som tätorter eller postnummerområden) och rutor. Vid tillgängliggörandet av informationen ska hänsyn tas till att den administrativa enhet eller liknande som redovisningen sker i förhållande till inte blir så liten eller omfattar så få människor att det blir något problem från integritetssynpunkt. Direktivet tar sikte på befintliga upp- gifter som utgör geografisk miljöinformation hos de informationsansvar- iga organen och ålägger inte myndigheterna att samla in eller skapa nya uppgifter. Av den inventering av vilken information som kan komma att omfattas av informationsansvar som skett har det visat sig att den minsta enhet som information vad gäller människors hälsa finns på är per kommun. Det mesta talar således för att det inte kommer att förekomma känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden i informations- hanteringstjänsterna. 7.4.5Undantag från sekretess för uppgift om utsläpp i miljön Regeringens förslag: I offentlighets- och sekretesslagen införs en be- stämmelse som innebär att sekretessen enligt 1940 kap. inte gäller för uppgift om utsläpp i miljön som utgör geografisk miljöinformation eller metadata och som ingår i en informationshanteringstjänst. Lantmäteriets och lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men regeringens förslag har fått en annan lagteknisk utformning då bestämmelsen om undantag från sekretess för uppgift om utsläpp i miljön vad gäller myndigheter, kommuner och en- skilda organ som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen förs in i sistnämnda lag i stället för i lagen om geografisk miljöinformation. Remissinstanserna: Se redovisningen av remissinstansernas synpunk- ter i avsnitt 7.1. Skälen för regeringens förslag: Tillgången till information om ut- släpp i miljön genom sådana informationshanteringstjänster som anges i artikel 11.1 i direktivet får enligt artikel 13.2 inte begränsas med hän- visning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller in- dustriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fy- sisk person, skyddet för tredje part eller skyddet av den miljö som infor- mationen avser. En begäran om information om utsläpp i miljön får enligt miljöinfor- mationsdirektivet inte avslås på motsvarande grunder. För sådan infor- mation har en bestämmelse om undantag från sekretess enligt 1940 kap. offentlighets- och sekretesslagen införts i 10 kap. 5 § samma lag (prop. 2004/05:65 s. 109 f. och 2008/09:150 s. 324 f.). I offentlighets- och sek- retesslagen bör en motsvarande bestämmelse tas in för uppgift om ut- släpp i miljön som ingår i en sådan informationshanteringstjänst som av- ses i artikel 11.1 i Inspiredirektivet. 7.4.6Sekretessbrytande regel för samarbete om geografisk miljöinformation Regeringens förslag: I offentlighets- och sekretesslagen införs en bestämmelse som innebär att sekretess enligt 1940 kap. offentlighets- och sekretesslagen inte hindrar att en myndighet fullgör samarbete om geografisk miljöinformation, informationshanteringstjänster och meta- data som en myndighet vid samarbete ska dela med myndigheter, kommuner och enskilda organ inom Europeiska unionen samt med Europeiska unionens institutioner och organ. Lantmäteriets och lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men regeringens förslag har fått en annan lagteknisk utformning då den bestämmelse som begränsar den sekretess myndigheter, kommuner och sådana enskilda organ som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen kan åberopa vid fullgörande av deltag- ande i samarbete förs in i sistnämnda lag i stället för i lagen om geogra- fisk miljöinformation. Remissinstanserna: Se redovisningen av remissinstansernas syn- punkter i avsnitt 7.1. Skälen för regeringens förslag: När en myndighet deltar i samarbete enligt lagen om geografisk miljöinformation och delar information med andra myndigheter, kommuner och enskilda organ inom Europeiska unionen samt med unionens institutioner och organ, får informationsdel- ningen enligt direktivet bara begränsas för att skydda domstolsförfaran- den, allmän säkerhet, nationellt försvar och nationella förbindelser. Som framgår av avsnitt 7.4.2 gör regeringen bedömningen att de tre sistnämn- da begränsningsgrunderna motsvarar den sekretess som kan gälla enligt 15 kap. samt 18 kap. 13, 8, 11 och 13 §§ offentlighets- och sekretess- lagen. Som framgår i avsnitt 7.1 används termen domstolsförfaranden (the course of i den engelska språkversionen) både i artikel 13.1 andra stycket c och i artikel 17.7. I avsnitt 7.1 anförs vidare att det som i direktivets artikel 13.1 andra stycket c anges om personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en offentlig myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art närmast får anses utgöra en exemplifiering avseende sådana intressen som typiskt sett kan behöva skyddas för att the course of inte ska påverkas negativt. Som framgår i avsnitt 7.4.1 svarar artikel 13.1 andra stycket c mot sekretessgrunderna i 2 kap. 2 § 3 och 4 tryckfrihetsförordningen, dvs. myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, samt intresset att förebygga eller beivra brott. Sekretessbestämmelser som kan hänföras till dessa sekretessgrunder finns i 17 och 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Sammantaget anser således regeringen att myndigheter, kommuner och sådana enskilda organ som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen ska kunna begränsa samarbete om geografisk miljöinformation och infor- mationshanteringstjänster enbart i den mån någon bestämmelse i 15, 17 eller 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen är tillämplig på den aktu- ella uppgiften. Det torde inte bli aktuellt att tillämpa bestämmelserna i 16 kap. nämnda lag vilka avser sekretess till skydd för rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik på uppgifter som utgör geografisk miljöinformation. Sammantaget innebär detta att sekretess en- ligt 1940 kap. offentlighets- och sekretesslagen inte bör kunna åberopas vid sådant samarbete. När en myndighet genom direktåtkomst har tillgång till uppgifter hos andra myndigheter blir följden att uppgifterna blir att betrakta som all- män handling hos den förstnämnda myndigheten. Motsvarande gäller för uppgifter som en myndighet har direktåtkomst till hos ett enskilt organ (jfr avsnitt 6.5 och 6.6). Lantmäteriet har föreslagit att det ska införas en bestämmelse om överföring av sekretess mellan informationsansvariga myndigheter eller andra organ som deltar i samarbetet. Enligt 11 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen gäller att om en myndighet hos en an- nan myndighet har elektronisk tillgång till en upptagning för automatise- rad behandling och en uppgift i denna upptagning är sekretessreglerad, blir sekretessbestämmelsen tillämplig även hos den mottagande myndig- heten. Detta gäller dock som huvudregel inte om en sekretessbestämmel- se till skydd för samma intresse är tillämplig på uppgiften hos den mot- tagande myndigheten (11 kap. 8 §). Som framgår ovan är det endast sek- retess enligt 15, 17 och 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen som kan komma i fråga vid nu aktuellt samarbete. De flesta av bestämmelserna i dessa kapitel är konstruerade så att sekretessen gäller oavsett hos vilken myndighet uppgiften finns. Sammantaget gör regeringen bedömningen att det inte behöver införas någon ny bestämmelse om överföring av sekretess i offentlighets- och sekretesslagen för att skydda uppgifter som myndigheter, kommuner och sådana enskilda organ som omfattas av regleringen i nämnda lag gör tillgängliga i informationshanteringstjänst- erna. Det kan dock i det fortsatta arbetet behöva övervägas om det finns skäl att införa en bestämmelse om tystnadsplikt för personer hos sådana enskilda organ som inte omfattas av regleringen i offentlighets- och sek- retesslagen och som regeringen kommer att förordna som informations- ansvariga. En sådan bestämmelse kan eventuellt behövas eftersom dessa personer genom informationshanteringstjänsterna kommer att få tillgång till fler uppgifter hos de organ som omfattas av offentlighets- och sekre- tesslagen än vad allmänheten kan få tillgång till. Datainspektionen, Säkerhetspolisen och har tagit upp frågan om integritetsskyddet för de personuppgifter som kan förekomma i informationshanteringstjänsterna. Sekretess till skydd för enskilda reg- leras i 2140 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Som framgått kom- mer det att saknas möjlighet att åberopa sekretess enligt dessa kapitel vid samarbete mellan informationsansvariga och andra organ som avses i artikel 17.7 i direktivet. Som framgår av avsnitt 7.4.3 förefaller det dock vara så att de enda personuppgifter som kommer att ingå i informationshanteringstjänsterna är adresser och fastighetsbeteckningar. Som nämnts tidigare får sådana uppgifter, som inte är kopplade till t.ex. uppgifter om dem som är bosatta på fastigheterna eller adresserna eller äger fastigheterna, i allt väsentligt anses vara harmlösa. I fråga om stati- stikuppgifter om människors hälsa som kommer att ingå i den geogra- fiska miljöinformationen kan det konstateras, som framgår i avsnitt 7.4.4, att den minsta enhet som sådana uppgifter redovisas för är per kommun. Som () framhållit är det beträf- fande SCB bara statistiska tal, inte de bakomliggande enskilda uppgifter- na, som omfattas av åliggandena enligt direktivet. Det mesta talar således för att det inte kommer att förekomma känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden i informationshanteringstjänsterna. har påpekat att kan finnas behov av att kunna upprätthålla skyddet för den miljö som informationen avser även vid delning av informationshanteringstjänster mellan myndigheter samt i förhållande till tredje part. Regeringen konstaterar att direktivet enbart medger att ett sådant skydd upprätthålls för informationshanteringstjäns- ter enligt artikel 11.1 första stycket be som görs tillgängliga för allmän- heten (artikel 13.1 andra stycket h). Det kan dock konstateras att mot- svarande sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (20 kap. 1 §) är utformad på ett sådant sätt att den är tillämplig hos alla myndighe- ter och således gäller fullt ut när det gäller uppgifter som ska ingå i nämnda informationshanteringstjänster som görs tillgängliga för allmän- heten. Någon grund för motsvarande begränsning när det gäller samarbe- te och delning av tjänster mellan informationsansvariga finns emellertid inte i direktivet. Lantmäteriet och har anfört att regler- na om begränsning i informationsansvaret bör utformas på samma sätt Prop. 2009/10:224 oavsett om informationen tillhandahålls för allmänheten eller för myn- Regeringen konstaterar att en sådan lösning inte är möjlig om man ska uppfylla kraven i direktivet och knappast heller ändamålsenlig. Syftet med samarbetet och delningen av informationshanteringstjänster mellan informationsansvariga är delvis ett annat än syftet som ligger bakom att allmänheten ska ha tillgång till geografiska miljöinformation. En sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör det nu behandlade samarbetet mellan såväl svenska som mellan svenska och utländska or- gan bör således införas i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen bör ha de begränsningar som behandlats ovan. Av 8 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen framgår att en uppgift för vilken sekretess gäller inte får röjas för enskilda eller andra myndigheter om inte annat anges i den lagen eller i lag eller förordning som den lagen hänvisar till. På mot- svarande sätt framgår av 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen att en uppgift för vilken sekretess gäller inte får röjas för en utländsk myn- dighet eller en mellanfolklig organisation annat än under vissa förutsätt- ningar. Så får bl.a. ske om utlämnande sker i enlighet med särskild före- skrift i lag eller förordning. Som nämnts i avsnitt 6.5 och 6.6 bör reger- ingen få meddela föreskrifter om kommuners och enskilda organs infor- mationsansvar, om hur informationsansvaret ska fördelas mellan dem och om skyldigheter för kommuner och enskilda organ att samarbeta med varandra och andra som deltar i systemet för geografisk miljöinfor- mation. Vidare kommer regeringen, med stöd av 8 kap. 13 § regerings- formen, att meddela föreskrifter om statliga förvaltningsmyndigheters informationsansvar och samarbetsskyldigheter.