prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — i har anfört att frågans dignitet bör vara avgörande för ärendets hantering, inte dess rubricering. Länsstyr- elsen i är inne på samma linje och menar att en fördjupad översiktsplan kan vara väl så komplex och av särskilt intresse för allmän- heten att ta del av. Enligt bör man hellre använda Internet för att förkorta handläggningstider. Länsstyrelserna i och har anfört att planförslaget Prop. 2009/10:170 med tillhörande handlingar, inte enbart kungörelsen, bör sändas till läns- Skälen för regeringens förslag: har föreslagit att ett förenklat förfarande med underrättelse till berörda ska gälla vid små ändringar av översiktsplanen, dvs. sådana ändringar som står i överens- stämmelse med de övergripande ställningstagandena i den gällande över- siktsplanen. Eftersom det kan vara svårt både att avgöra var gränsen går för en sådan liten ändring av den gällande översiktsplanen och att av- gränsa vilka som är berörda av en sådan ändring i synnerhet om över- siktsplanernas strategiska karaktär förstärks gör regeringen i stället be- dömningen att ett förenklat förfarande bör tillämpas om ändringen avser viss del av kommunen, dvs. de ändringar som ofta benämns fördjup- ningar. I stället för en utställningstid bör då en granskningstid gälla. Granskningstiden bör vara minst . På samma sätt som för en utställning bör en kungörelse om gransk- ningen göras. Kungörelsen bör utformas på samma sätt som en kungör- else om utställning med den skillnaden att det av kungörelsen om gransk- ning bör framgå var området för ändringen ligger, var förslaget finns tillgängligt för granskning, att den som vill granska förslaget måste göra detta inom av minst samt till vem synpunkter på försla- get ska lämnas. Kommunen bör se till att förslaget till plan finns tillgäng- ligt . För att underlätta för kommunens invånare bör planen dessutom, om möjligt, redovisas på kommunens webbsida. I samband med kungörelsen bör ett meddelande om innehållet i kun- görelsen skickas till och de berörda kommuner, regionpla- neorgan och andra kommunala organ med ansvar för ett regionalt till- växtarbete och transportinfrastrukturplanering. med meddelandet om kungörelsen bör få en kopia av planförslaget. Detta är lämpligt då även ska yttra sig över förslag till ändringar. Tillägget överensstämmer med Lagrådets förslag. Om förslaget ändras väsentligt efter granskningstiden bör det ställas ut eller kungöras på nytt. Det finns inte förutsättningar för ett förenklat förfarande för sådana ändringar av översiktsplanen som innebär ett tillägg för ett särskilt all- mänt intresse, s.k. tematiskt tillägg till översiktsplanen. De tematiska tilläggen är kommuntäckande och ofta av överordnad, strategisk karaktär och av stort allmänintresse. Översyn av översiktsplanens aktualitet Regeringens förslag: ska minst en gång under mandat- tiden till kommunen redovisa sina synpunkter inte bara avseende stat- liga utan också avseende mellankommunala intressen som kan ha be- tydelse för översiktsplanens aktualitet. sådan redogörelse även då kommunen begär det. förslag överensstämmer delvis med regeringens. kommitténs förslag bör nuvarande bestämmelser kompletteras med krav på att inhämta synpunkter från berörda kommuner. Syftet med det är att kommunerna ska ges tillfälle att lämna synpunkter på översikts- planens behandling av frågor som har intresse för flera kommuner eller som kan ha effekter utanför kommunens gränser. förslag överensstämmer med regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hos bl.a. , och länsstyrelserna i och finns ett stöd för att syftet och inne- börden av aktualitetsprövningen förtydligas då det endast är ett begränsat antal kommuner som har en aktuell översiktsplan. Däremot tvivlar flera remissinstanser, däribland Länsstyrelserna i och län, på att förslag kommer att innebära någon nämnvärd för- bättring. kommun har föreslagit att översiktsplanens giltighets- tid tidsbegränsas. i har förklarat bristen på aktuella översiktsplaner med att det för kommuner med svag tillväxt är svårt att se nyttan av att ta fram en aktuell plan som det kräver stora resurser. De flesta remissinstanserna anser att förbättringar främst behövs genom ändrade arbetssätt och kompetensutveckling. Av remissvaren på förslag framgår att en tydlig majoritet av remissinstanserna tillstyrker att länsstyrelserna på eget initiativ ska lämna en redogörelse över statliga intressen av betydelse för kommunens aktua- litetsprövning. i län, Byggherrarna i samt och Åre kommuner har tillstyrkt lagtextpromemorians förslag att länsstyrel- sen minst en gång per mandatperiod ska yttra sig över översiktsplanens aktualitet. Kommuner och Landsting har anfört att inte bara ska samordna utan även sammanväga de statliga intressena. Bo- verket har anfört att samordningsroll och proaktiva arbets- sätt inom staten bör förstärkas men att det bör begränsas hur kommunen kan begära en redogörelse från . Lantmä- teriet vill ha en tidsangivelse för hur ska ha på sig att lämna svar till kommunen. kommun har anfört att kravet på är befogat men menar att det måste avsättas resurser då inte klarar av sina uppgifter . har anfört att det i lagtexten bör anges att redogörelse ska omfatta hur översiktsplanen hanterar kon- sekvenserna av klimatförändringarna. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser ska översiktsplanens aktualitet prövas av kommunfullmäktige minst en gång varje mandatperiod. Trots det finns det många kommuner som brister i detta och har inaktuella översiktsplaner. Resultatet är att många över- siktsplaner varken utgör ett politiskt aktuellt och väl förankrat dokument eller fungerar som ett vägledande instrument för kommunens beslut och planering. Det har under utredningen framförts att bestämmelserna om kommunens ställningstagande till översiktsplanens aktualitet är oklara och att prövningen inte fyller sin funktion. har därför föreslagit ett förtydligande om att prövningen syftar till ett ställningstag- ande i frågan om huruvida den gällande översiktsplanen och dess olika delar sammantaget speglar kommunens aktuella syn på utvecklingen. För att göra denna bedömning behövs det, enligt kommittén, ett relativt om- fattande underlag, särskilt i större kommuner ett underlag som visar hur den nuvarande översiktsplanen tillämpas och om det finns nya förutsätt- ningar och anspråk. Enligt kommittén bör det i bestämmelserna ställas krav på att ställningstagandet grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger den vägledning för beslut med hänsyn till de förut- sättningar och anspråk som kan förutses. Regeringen håller med kommittén om att reglerna behöver förtydligas angående syftet med aktualitetsprövningen. Översiktsplanens aktualitet har stor betydelse med anledning av dess vägledande funktion vid be- slutsfattande enligt och andra lagar som exempelvis . Ställningstagandet bör grundas på en samlad bedömning av om översiktsplanen verkligen speglar kommunens aktuella politiska vilja och ger vägledning i förhållande till de krav som ställs på en översikts- plan eller om planen behöver ses över. Det finns utrymme för förbätt- ringar genom ändrade arbetssätt och kompetensutveckling. Som Bover- ket har föreslagit, bör minst en gång under varje mandat- period redovisa sina ställningstaganden för kommunen i fråga om statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktspla- nens aktualitet. Dessutom bör lämna en sådan redogörelse till kommunen även när kommunen begär det. För att bl.a. stödja kommunerna och sammanställa planeringsunderlag för översiktsplanering har länsstyrelserna fått en resursför- stärkning med . I samordningen av statens intressen ligger ett visst mått av samman- vägning, men reglerna bör inte utformas så att de skapar osäkerhet om kommunens ansvar att göra den slutliga avvägningen vid en aktuell plan- läggning. Till skillnad från anser regeringen inte att det bör in- föras ett krav på kommunen att inhämta synpunkter från andra berörda kommuner. Det räcker att redovisar synpunkter om statliga och mellankommunala frågor av betydelse för översiktsplanens aktuali- tet. Det bör självklart vara möjligt för berörda kommuner att lämna syn- punkter på mellankommunala frågor, men det bör inte ställas krav på detta vid aktualitetsprövningen. Det är naturligtvis viktigt att aktualitetsbedömningen omfattar hur kom- munen i översiktsplanen hanterar konsekvenserna av klimatförändring- arna. Det skulle dock leda för långt att i bestämmelsen räkna upp alla in- tressen som man bör ta hänsyn till. Bestämmelsen bör hållas generell och endast hänvisa till sådana intressen som avses i den föreslagna 3 kap. 5 §. Kommunens rätt att begära en redogörelse bör inte begränsas till ett visst antal gånger per mandattid. Det är inte heller lämpligt att i lagtexten precisera den tid som bör få på sig att svara. De senaste årens insatser och initiativ till kompetensutveckling och förbättring av den uppföljande verksamheten inom myndigheterna bör kunna utgöra en god grund för ett genomförande även av de nya bestäm- melserna. 10 Detaljplan och områdesbestämmelser 10.1Bakgrund och gällande bestämmelser Detaljplanen reglerar i första hand hur mark- och vattenområden och be- byggelse ska användas, utvecklas och bevaras och innefattar ett i princip uttömmande ställningstagande till de allmänna intressena enligt 2 kap. samt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. . Planen medför en rätt att bygga i enlighet med bestämmel- serna under en särskild angiven genomförandetid och har bindande ver- kan mot enskilda vid prövningen av lov. Detaljplanen reglerar med bind- ande verkan även andra rättigheter och skyldigheter, inte bara mellan markägarna och samhället utan också markägarna emellan. För kommu- nen medför planen en rätt och även skyldighet att lösa in mark som är avsedd för allmänna platser liksom en skyldighet att ställa i ordning och underhålla dessa. Bestämmelserna i anger att detaljplaneläggning ska ske dels för ny sammanhållen bebyggelse, dels för ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för be- byggelse samt dels för bebyggelse som ska förändras eller bevaras och regleringen behöver ske i ett sammanhang. Bestämmelserna gäller också i fråga om andra anläggningar än bygg- nader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §. När det är fråga om en ny enstaka byggnad eller annan anläggning finns det ett undantag som medger att lämpligheten ska kunna prövas di- rekt i samband med prövningen av ansökan om bygglov. behöver inte heller upprättas om en tillräcklig reglering har skett genom För vindkraft gäller särskilda regler , där pröv- ningen i stället främst sker vid tillståndsprövning enligt . krävs emellertid detaljplan när vindkraft avses att uppföras i områden där det finns en stor efterfrågan på mark för bebyggelse eller anläggningar. I detaljplanen ska kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. För kvartersmark och vatten- områden ska också användningen anges. Planen ska vidare ange utform- ningen och användningen av sådana allmänna platser som kommunen är För kvartersmark ska också användningssättet för enskilt eller allmänt ändamål anges. Om inte kommunen ska vara huvudman för allmänna platser måste detta anges i detaljplanen. I planen ska bestäm- mas en genomförandetid på mellan fem och . Utöver det obligatoriska innehållet, medges även att andra åtgärder och aspekter får regleras i detaljplanen. Det gäller exempelvis skyldigheten att söka bygglov, precisering av användningssätt (t.ex. bostäder eller Prop. 2009/10:170 verksamheter), bebyggelsens omfattning, placering och utförande samt bestämmelser om högsta tillåtna störning. Detaljplanen får även reglera befintliga byggnaders karaktärsdrag genom s.k. varsamhetsbestämmelser eller skyddsbestämmelser och rivningsförbud för kulturhistoriskt värde- full bebyggelse. Slutligen får kommunen med planbestämmelser ange vissa villkor för bygglov som innebär en väsentligt ändrad markanvänd- ning. Det gäller bl.a. att en viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energian- läggning som kommunen inte ska vara huvudman för ska ha uppförts eller att en markförorening ska ha avhjälpts, om detta kan säkerställa att marken blir lämplig för byggande. Huvudmannaskap för allmänna platser Med införandet av infördes en enda planform för byggande detaljplan. fanns stadsplan och byggnadsplan och den grundläggande skillnaden mellan båda dessa planformer var hu- vudmannaskapet som ankom på kommunen för stadsplanelagda områden och på fastighetsägarna inom områden med byggnadsplan. Det är nor- malt kommunen som ska vara huvudman för allmänna platser inom om- råden med detaljplan. Det måste framgå av detaljplanen om kommunen har beslutat att avstå från huvudmannaskapet för de allmänna platserna. Enligt de nuvarande reglerna kan en fastighetsplan användas för områden som omfattas av en detaljplan. Fastighetsplanen kan användas bl.a. för att genom planpolitiska beslut låsa den blivande fastighetsindelningen eller tillkomsten av gemensamhetsanläggningar. Fastighetsplanen kan omfatta både kvartersmark och allmänplatsmark. Detaljplanen består av en plankarta och en särskild handling med planbe- stämmelser. Planen får dock bestå av endast endera av dessa handlingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestämmelser, om planens innehåll ändå framgår tydligt. Av plankartan ska det framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmel- ser som gäller för olika områden. Till detaljplanen ska fogas en planbe- skrivning som bl.a. ska redovisa planens syfte och skälen för planens ut- formning samt en särskild genomförandebeskrivning som anger de orga- nisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som be- hövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen. Områdesbestämmelser kan i vissa fall användas som ett alternativ till de- taljplan men kan endast reglera vissa i lagen angivna frågor. Syftet med områdesbestämmelser är att säkerställa att intentionerna i en översikts- plan uppnås eller att ett riksintresse tillgodoses. Det ställs därför ett ut- tryckligt krav på att det ska finnas ett stöd för områdesbestämmelserna i Regleringen i områdesbestämmelserna är inte uttöm- Prop. 2009/10:170 mande och ger inte någon direkt rätt att använda marken på angivet sätt. Byggandets omfattning såsom byggnadshöjd och våningsantal får inte regleras med områdesbestämmelser. Detta gör att områdesbestämmelser inte ger någon garanterad byggrätt. Det som framförallt skiljer områdes- bestämmelser från en detaljplan är att de saknar ett obligatoriskt minsta innehåll och att det inte finns regler om genomförande och inlösen av mark för allmän plats. Krav på reglering med detaljplan Regeringens förslag: Det tydliggörs att detaljplanen är avsedd för reglering av både mark- och vattenområden. gelse behöver regleras med en detaljplan endast om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyg- Utöver de nuvarande kraven på reglering med detaljplan införs ett förtydligande om att en detaljplan krävs om ett byggnadsverk får en betydande miljöpåverkan. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Mot bakgrund av kommitténs förslag att begränsa användningsområdet för områdesbestämmelser föreslog kommittén även vissa preciseringar i bestämmelserna om krav på detaljplan. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har kommen- terat förslag om ändring av bestämmelserna om krav på detaljplan stödjer förslagen, bl.a. , flertalet länsstyrelser samt ett Ett par kommuner har dock efterlyst stöd för tillämp- Några remissinstanser, däribland , är kritiska till förslaget att koppla kravet på detaljplan till byggnadsverkets miljöpå- verkan och anser att ändringen innebär en utvidgning av detaljplanekravet. I svaret på lagtextpromemorians förslag har konstaterat att de nya definitionerna innebär att en samling anläggningar inte längre kom- mer att omfattas av krav på detaljplan och ifrågasatt om det är avsikten. anser att bestämmelserna om vindkraftverk har blivit otydliga, bl.a. genom att kraven inte är samordnade och att ordalydelsen ändrats något i förhållande till de regler som trädde i kraft . Lantmäteriet och i har ifrågasatt förslaget att placera bestämmelserna om krav på detaljplan för vindkraftverk i en Skälen för regeringens förslag Bestämmelserna om krav på detaljplan, som i princip är oförändrade sedan trädde i kraft , innebär formellt sett att staten ställer krav på att kommunen i vissa situationer ska använda en detaljplan för prövning av markens lämplighet för bebyggelse. melserna ger emellertid ett förhållandevis stort utrymme för kommunen att bedöma det enskilda fallet med utgångspunkt från de fördelar som en detaljplaneläggning oftast innebär. En prövning genom detaljplanelägg- ning ger möjligheter till en samlad bedömning av samband och konse- kvenser av avsedda förändringar i ett större sammanhang. Genom plan- processen garanteras att berörda myndigheter, allmänheten och olika in- tressenter får inflytande i processen. Den slutligt antagna detaljplanen ger den enskilde markägaren rätt att bygga enligt planen byggrätt och tydliga spelregler för ansvarsfördelningen mellan kommunen och enskil- da fastighetsägare, byggherrar m.fl. vid genomförandet, som de s.k. grannerättsliga förhållandena ut. Även om innebörden av uttrycket sammanhållen bebyggelse har vål- lat vissa tillämpningsproblem är dagens detaljplanekrav för en ny sam- manhållen bebyggelse entydigt. Detaljplan upprättas också så gott som regelmässigt vid större exploateringar och mer omfattande anspråk på förändringar av mark- och vattenanvändningen. Som en följd av de nya definitionerna av sammanhållen bebyggelse och bebyggelse i avsnitt 7 behöver dock regleringen av kravet på de- taljplan i detta avseende modifieras något jämfört med förslaget i lagtext- promemorian. För att undvika situationen att en mindre samling icke-lov- pliktiga byggnader och andra anläggningar ska leda till ett krav på reg- lering med detaljplan, bör ett behovsrekvisit föras in. Det bör således endast ställas ett krav på reglering med detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse om en sådan reglering behövs med hänsyn till omfattningen av lovpliktiga byggnadsverk i bebyggelsen. Avseende kravet på detaljplan för sådan bebyggelse som ska förändras eller bevaras och som behöver regleras i ett sammanhang har det inte kommit fram några uppgifter om tillämpningsproblem. Precis som gör regeringen därför bedömningen att detta krav bör kvarstå oförändrat i den nya lagen. ansåg dock att de nuvarande bestämmelserna inte är tillräckligt tydliga i fråga om krav på detaljplan för ett nytt byggnadsverk som kan få betydande inverkan på omgivningen eller som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Enligt de nuvarande bestämmelserna behövs ingen detaljplan om bedöm- ningen kan av i samband med prövningen av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Det kan t.ex. vara fallet vid en komplettering med bebyggelse på obebyggda s.k. lucktomter eller nya bostäder i samband med ett generationsskifte i ett jordbruksföretag (jfr. 1985/86:1 s. 553). Om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan gäller emellertid ett ovillkorligt detaljplanekrav som en följd av bestäm- melserna om miljökonsekvensbeskrivningar i nuvarande 5 kap. 18 §. Be- stämmelserna, som infördes i , föranleddes av det s.k. MKB-direktivet, dvs. rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och pri- vata projekt (EGT L 175, , s. 40, Celex 31985L0337). I förarbe- tena till bestämmelsen uttalades att det inte kan råda någon tvekan om att en åtgärd som har en betydande miljöpåverkan ska prövas genom en de- taljplan och inte med stöd av undantagsbestämmelsen i 5 kap. 1 § 2 som medger att prövning kan ske i samband med pröv- ning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked i vissa fall (prop. 1992/93:60 s. 22 och prop. 2004/05:59 s. 17). Mot denna bakgrund före- slog att det nuvarande uttrycket betydande inverkan på omgivningen ersätts med uttrycket betydande miljöpåverkan. Regeringen delar bedömning att de nuvarande be- stämmelserna om krav på detaljplan inte är helt entydiga i detta avse- ende. finns det inte tillräckligt underlag för att helt ersätta kra- vet på detaljplan vid en betydande inverkan på omgivningen med ett krav på detaljplan endast vid en betydande miljöpåverkan. Utöver miljöpåver- kan får uttrycket betydande inverkan på omgivningen även anses om- fatta betydande inverkan på landskapsbilden eller på den arkitektoniska stadsmiljön eller på förutsättningarna för trafiken eller på förutsättningar- na för friluftslivet. Uttrycket en betydande inverkan på omgivningen får således anses omfatta mer än uttrycket en betydande miljöpåverkan. Bestämmelserna bör dock förtydligas så att det framgår att kravet på de- taljplan aldrig kan ersättas av en prövning i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked om byggnadsverket kan antas medföra en betydande mil- jöpåverkan. Ett förtydligande av bestämmelserna i detta avseende inne- bär inte en skärpning av kravet på detaljplan, utan ger tvärtom en uttryck- lig möjlighet att på ett enklare sätt pröva enstaka byggnadsverk direkt i samband med bygglovsprövningen, så länge planen inte medför en bety- dande miljöpåverkan. Därmed ges stöd för en rationell hantering av bygglovsprövningen och en tydlig samordning med bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. Sammanfattningsvis anser regeringen att detaljplanekravet i huvudsak bör vara formulerat som . En detaljplan ska således också fortsätt- ningsvis upprättas för ny sammanhållen bebyggelse, för bebyggelse som ska förändras eller bevaras och som behöver regleras i ett sammanhang liksom för nya enstaka, bygglovspliktiga byggnadsverk vars användning får en betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efter- frågan på området för bebyggande. Som har redovisats, behövs det dock ett förtydligande av bestämmelserna om undantag från kravet på detalj- plan för enstaka byggnadsverk, i syfte att anpassa lydelsen till de bestäm- melser som gäller om krav på miljökonsekvensbeskrivning. Genom ett nytt sista stycke i den nya bestämmelsen bör det därför anges att till- komsten av enstaka byggnadsverk ska kunna prövas i samband med bygglovsansökan endast om användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som en följd av de nya definitionerna för bebygga, byggnad och byggnadsverk i 1 kap. 4 § bör även vissa redaktionella ändringar göras i bestämmelserna om krav på detaljplan. Vidare bör bestämmelserna om krav på detaljplan ändras språkligt på så sätt att uttrycket stor efter- frågan på mark för bebyggelse ersätts av uttrycket stor efterfrågan på området för bebyggande. De särskilda bestämmelserna om krav på detaljplan för bygglovsplik- tiga vindkraftsanläggningar bör, utan ändringar i materiellt avseende, flyttas till en egen paragraf för att underlätta läsbarheten av de nya be- stämmelserna. Utformningen bör också ändras något med anledning av förslaget i avsnitt 6.2 att flytta regleringen av vilka anläggningar som ska vara bygglovspliktiga till förordningsnivå. Med anledning av de syn- punkter som har framfört bör bestämmelsen också justeras så att det tydligt framgår vad som gäller för anmälningspliktiga anlägg- ningar. De nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 1 § tredje stycket som innebär Prop. 2009/10:170 att en detaljplan inte behöver upprättas om tillräcklig reglering har skett med områdesbestämmelser bör slopas och ersättas med regler med mot- svarande innebörd i en egen paragraf tillsammans med de inledande be- stämmelserna om områdesbestämmelsernas användningsområde.