prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringens förslag: Väsentliga termer och uttryck som förekommer på flera ställen i lagen definieras i första kapitlet. Nya definitioner i lagen är allmän plats, bebygga, bebyggelse, byggherre, byggnad, byggnadsverk, , byggprodukt, genomförandetiden, kvartersmark, miljönämnden, nybyggnad, ombyggnad, planläggning, sammanhållen bebyggelse, tillbyggnad, tomt, underhåll och ändring av en byggnad. förslag överensstämmer delvis med reger- ingens. Utredningen föreslog definitioner av byggherren, byggnads- verk, nybyggnad, tillbyggnad, ändring av byggnadsverk, under- håll och ombyggnad. Av dessa är det främst definitionen av ombygg- nad som skiljer sig från regeringens förslag. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- geringens. I promemorian föreslogs även en definition av detaljplan, fritidshus, områdesbestämmelser, men inte av planläggning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att väsent- liga termer och uttryck i lagen definieras i första kapitlet. Några har dock haft invändningar och synpunkter på vad som ska definieras och hur de- finitionerna ska formuleras. , i län, Bo- verket och Lantmäteriet har anfört att det kan finnas en risk med s.k. legaldefinitioner eftersom de kan bli för vida eller för snäva och därige- nom leda till tillämpningsproblem. har föresla- git att tillsynsmyndighet definieras för att underlätta tillämpningen av det föreslagna 11 kap. , samt , och kommuner har anfört att listan be- höver kompletteras med definitioner av översiktsplan, bygglov, re- gionplan och villkorsbesked. , , Lantmäteriet, Åre kommun och Kommuner och Landsting har avrått från att införa en definition av fritidshus. Kommuner och Landsting har vidare anfört i huvudsak följande. Definitionerna bör i vissa delar utgå, i andra delar ändras och på några punkter kompletteras. Uttrycket allmänna platser avser ett begrepp som bara är tänkt att före- komma inom detaljplan men denna viktiga förutsättning framgår inte av den föreslagna definitionen. Termen byggnad anknyter någorlunda till vad som enligt förarbeten och rättspraxis anses vara en byggnad, men de- finitionen är inte heltäckande bl.a. genom att konstruktioner på vatten (t.ex. husbåtar) eller ovan mark inte täcks in av definitionen. Det är olämpligt att ha med termerna detaljplan, områdesbestämmelser och genomförandetiden eftersom definitionerna ändå bara hänvisar till and- ra bestämmelser. Uttrycket sammanhållen bebyggelse har sitt främsta tillämpningsområde utanför detaljplan och då är det mindre relevant att tala om gata eller parkmark. Vissa termer förekommer upprepade gånger i lagen utan att en definition föreslås, t.ex. anläggning, markreservat och prövning. Skälen för regeringens förslag Definitioner i en författningstext fyller funktionen att på ett ställe i texten förklara den närmare innebörden av en viss term eller ett visst uttryck som förekommer på flera ställen i författningen. Detta för att undvika att på varje plats där termen eller uttrycket förekommer i texten behöva upp- repa den avsedda innebörden. Definitionerna gör att man på ett kortfattat sätt med ett eller ett fåtal ord kan utforma lättlästa bestämmelser utan att tappa den utvecklade innebörd som beskrivs i definitionen. Definitio- nerna kan alltså sägas vara förkortningar som gäller enbart för förståelsen av den författningstext som definitionerna finns i. Enbart det förhållandet att en term eller ett uttryck förekommer på flera ställen i texten gör det dock inte nödvändigt att införa en definition. En term eller ett uttryck be- höver inte heller definieras om innebörden är klar eller om det av någon annan anledning inte behövs fler ord för att beskriva det begrepp som termens eller uttryckets ord beskriver. Om definitionerna utformas med angivelsen i denna lag avses med eller liknande blir det också tyd- ligt att plan- och bygglagens definitioner bara har betydelse för tolkning- en av plan- och bygglagens bestämmelser. Mot denna bakgrund är det svårt att förstå invändningen att en defini- tion skulle försvåra tillämpningen mer än vad avsaknaden av en defini- tion kan medföra. En annan sak är att det kan vara svårt att skriva den definition som bäst återspeglar lagstiftarens mening. Beredningen har visat att utformningen och förståelsen av den före- slagna nya underlättas om vissa begrepp beskrivs med korta termer eller uttryck i de olika bestämmelserna och att dessa termer och uttryck förklaras mer utförligt i en s.k. definitionsparagraf i lagens inledande kapitel. Mot bakgrund av vad Lagrådet har anfört bör den föreslagna para- grafen dels kompletteras med en ny definition av termen planläggning, dels kortas ner genom att de definitioner i lagtextpromemorian som endast innehöll en hänvisning till en viss bestämmelse på annan plats i lagtexten tas bort. De termer och uttryck som bör förklaras mer utförligt i eller via en in- ledande definitionsparagraf är de som beskrivs i det följande. När ett område exploateras för bebyggelse är det vanligtvis nödvändigt att vissa delar av området måste användas för gemensamma ändamål som rymmer allmänna nyttigheter eller ska nyttjas av allmänheten. Det gällan- de regelverket bygger på att kommunen har ett grundläggande ansvar för sådana allmänna platser inom en detaljplan. Som en remissinstans har på- pekat bör definitionen återspegla att det begrepp som uttrycket allmänna platser beskriver endast förekommer inom områden som omfattas av en detaljplan. Detta är den normala situationen. förekommer ut- trycket enligt nuvarande 5 kap. 16 § även i samband med reglering med områdesbestämmelser. Till skillnad mot vad som gäller för uttrycket i en detaljplan är det dock inte förenat med några rättsverkningar i områdesbestämmelser. Denna skillnad och då uttrycket har olika funktion och innebörd i reglering med detaljplan och områdes- bestämmelser bör det enligt regeringens bedömning förbehållas reglering med detaljplan. I samband med reglering med områdesbestämmelser bör uttrycket allmän plats bytas ut mot mark för gemensam användning (se författningskommentaren till föreslagna 4 kap. 42 §). Ändringen överensstämmer med vad Lagrådet har anfört. Uttrycket allmän plats bör mer utförligt beskrivas som en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Uttrycket förekommer i 1, 4, 6, 811 och 14 kap. i den föreslagna nya lagen. Termen bebygga i olika böjningsformer förekommer på några ställen i den föreslagna nya lagen. Med termen avses att ett område förses med ett eller flera byggnadsverk. Termen återfinns i bl.a. den föreslagna 8 kap. 9 § där den ersätter det tidigare uttrycket tas i anspråk för bebyggelse för att undvika tillämpningsproblem i förhållande till de bestämmelser i lagen där termen bebyggelse har en annan innebörd. Termen bebyggelse är ett vanligt uttryck i dagens plan- och bygglag- stiftning och även i dagligt tal. Problemet med termen är att den i både den gällande lagen och i dagligt tal har två olika betydelser. För det första kan termen ta sikte på att ett markområde är bebyggt eller ska bebyggas. För det andra kan termen ha innebörden en samling av byggnader och andra anläggningar. Det är dock oklart hur stor denna samling av byggnader och andra anläggningar ska vara och huruvida en- Prop. 2009/10:170 dast en samling med andra anläggningar än byggnader kan anses vara be- byggelse i lagens mening. Enligt förarbetena till den nuvarande lagen innefattar termen bebyggelse bl.a. byggnader, vägar, parker och andra anläggningar som ligger i nära anslutning till och sammanhänger med byggnaderna, såsom lekplatser, men inte friluftsområden eller utrymmes- krävande anläggningar som t.ex. golfbanor och skidliftar. För att undvika tillämpningsproblemet med den dubbla innebörden av termen bebyggelse bör termen i den nya lagen begränsas till innebör- den en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra an- läggningar än byggnader. Med en samling avses då minst tre byggnader. I de fall där de nuvarande bestämmelserna tar sikte på mark som ska bebyggas bör termen bebygga användas i den nya lagen. För att undvika att exempelvis ett antal framöver anses utgöra en bebyggelse som ska leda till planering för grönområden etc. bör defi- nitionen formuleras så att man med bebyggelse avser en samling bygg- nadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Det förhållandet att man i definitionen inte preciserar att det handlar om bygglovspliktiga byggnadsverk skulle, som har invänt, kun- na leda till att ett antal verktygsbodar anses utgöra bebyggelse och där- med leda till krav på torg och gator m.m. Definitionen behöver dock vara så generell att den passar i samtliga bestämmelser där termen förekom- mer i lagen. För att undvika den problematik som har pekat på, bör de aktuella bestämmelserna vid behov förses med ytterligare krite- rier. I den bestämmelse (föreslagna 2 kap. 7 §) som avser planläggning för gator, torg, grönområden m.m. inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse bör det t.ex. förtydligas att hänsyn ska tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till bebyggelsen finns gator, torg, grönområden etc. Detta innebär att sådan planläggning ska ske endast om det finns behov av gator, torg, grönom- råden etc. Termen bebyggelse förekommer i 16, 8, 9, 11, 12 och 16 kap. i den föreslagna nya lagen. Se också det som sägs om uttrycket sammanhållen bebyggelse senare i detta avsnitt. Definitionen av byggherre i nuvarande i 9 kap. 1 § plan- och byggla- gen bör med endast språkliga ändringar flyttas till den föreslagna nya definitionsparagrafen. Med byggherre avses den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markar- beten. Byggherren är en fysisk eller juridisk person. Termen återfinns i 1 och 911 kap. i den föreslagna nya lagen. är en byggnad i plan- och bygglagstiftningen att se som en slags anläggning. ställs i plan- och bygglagstiftningen ofta olika krav på byggnader och andra anläggningar. I den nuvarande lagen finns ingen definition av termen byggnad. I allmänt språkbruk avses med byggnad en varaktig konstruktion av tak och väggar som står på marken och är så stor att människor kan uppe- hålla sig i den. En sådan definition är dock lite för snäv i förhållande till den praxis som har vuxit fram. De fall som har vållat störst tillämpnings- problem är små och enkla konstruktioner, lätt flyttbara konstruktioner och vissa konstruktioner för speciella ändamål. Exempelvis har tropik- hyddor, lekstuga, campingvagn, transformatorbyggnad och sol- och vind- skydd bedömts som byggnader (RÅ 1953 K 154, NJA 1950 s. 387, NJA 1955 s. 446, NJA 1927 s. 598 och RÅ 1963 K 183). Många exempel finns på att har betraktats som byggnad och i några fall också husbåtar. Däremot har inte en båtkran eller en underjordisk cistern an- setts vara byggnader (RÅ 1979 2:27 och RÅ 1947 s. 77). Vid bedöm- ningen har Regeringsrätten tagit hänsyn till användningssättet, utform- ningen och varaktigheten i användningen. En användning för bostadsän- damål på samma ställe än en normal campingsemes- ter har oftast medfört en klassificering som byggnad. I vissa delar kan den praxis som har vuxit fram anses väl långtgående i förhållande till de krav på byggnader som ställs i . För att underlätta tillämpningen av termen byggnad i plan- och bygg- lagen bör därför en definition av termen införas. Termen anläggning behöver däremot inte definieras. I enlighet med rättspraxis får termen anläggning i anses täcka de flesta konstruktioner i samhället dock inte skyltar och ljusanordningar som regleras särskilt i . Normalt ställs i endast krav på sådana andra anläggningar än byggnader som är lovpliktiga. Eftersom det uttömmande, på förordningsnivå, kommer att regleras vilka dessa anläggningar är uppkommer inte samma behov av definition av termen anläggning. I lagtextpromemorian förslogs att termen byggnad skulle definieras som en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som står på mark eller är placerad helt eller delvis under mark samt är så stor att människor kan uppehålla sig i den. och har konstaterat att det funnits en oklarhet om innebörden av termen byggnad. har påpekat att det får anses finnas en tillräcklig praxis för vad som ska betraktas som en byggnad och att den i promemorian föreslagna definitionen väcker frågor om hur t.ex. husbåtar och långtidsuppställda ska bedömas. har också påpekat att vissa små och enkla konstruktioner som är bygg- lovspliktiga, exempelvis en transformatorstation, inte uppfyller kravet på att människor ska kunna vistas i dem. Liknande synpunkter har framförts av Lantmäteriet och Kommuner och Landsting. Trots de nu redovisade påpekandena är det rimligt som utgångspunkt att en byggnad bör vara konstruerad så att avsikten är att människor ska kunna vistas i den för att konstruktionen ska kunna betraktas som en byggnad i lagens mening. Denna bedömning överensstämmer med vad Lagrådet har anfört. Långtidsuppställda täcks av definitionen genom att en sådan uppställning kan bedömas som en varaktig placering. För att täcka in fast förankrade husbåtar bör det av definitionen framgå att konstruktionen också kan vara varaktigt placerad i vatten. Även var- aktigt placerade lekstugor omfattas av definitionen. Termen byggnad finns i 1, 4, 6, 812 och 1416 kap. i den före- Prop. 2009/10:170 slagna nya lagen. Liksom i 1 § första stycket lagen (1994:847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. bör termen byggnadsverk vara ett samlingsnamn för byggnader och andra anläggningar. Termen bör använ- das i den nya lagen när samma krav ska ställas på byggnader och andra anläggningar. I förslaget finns termen i 15, 711, 14 och 16 kap. I några av de föreslagna nya bestämmelserna används termen bygg- nadsverk i stället för byggnad och lovpliktiga anläggningar. Detta gäller i första hand i det föreslagna 2 kap. som avser hänsynstagande till allmänna och enskilda intressen vid planläggning och annan prövning en- ligt den nya lagen. Bytet av term för med sig att man vid planläggning och annan prövning ska ta hänsyn även till icke-lovpliktiga anläggningar. Denna utökning bedöms endast få en begränsad effekt i praktiken, efter- som alla bestämmelser i 2 kap. är begränsade till prövningen enligt . Planläggning för och placering och lokalisering av exem- pelvis vägar och broar som sker enligt annan lagstiftning påverkas alltså inte. I vissa av de föreslagna nya bestämmelserna kompletteras termen be- byggelse med termen byggnadsverk. Anledningen till detta är att den nya definitionen av bebyggelse exkluderar enstaka byggnadsverk. För att enstaka byggnadsverk ska omfattas av den nya regleringen behöver detta framgå direkt av den aktuella bestämmelsen. Någon ändring i sak är inte avsedd. I nuvarande 1 kap. 7 § sägs dels att det i varje kom- mun ska finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens upp- gifter inom plan- och byggnadsväsendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten, dels att det som i lagen sägs om byggnads- nämnd ska avse denna eller dessa nämnder. I den nya lagen bör termen definieras som den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt den nya lagen. Termen byggprodukt finns i lagen (1994:847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. och tas i den föreslagna nya lagen in i 8 kap. Termen byggprodukt bör mer utförligt beskrivas som en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk. Liksom ska kommunen enligt den föreslagna nya lagen ange den tid inom vilken detaljplanen ska genomföras genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än och inte längre än . Flera bestämmelser i den nya lagen har samband med och refererar till I lagens inledande definitionsparagraf bör därför Prop. 2009/10:170 termen genomförandetiden förklaras som den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 2125 §§. Termen bör anges i bestämd form eftersom den i den föreslagna nya lagen endast förekommer i bestämd form. Enligt de nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 3 § liksom enligt den föreslagna nya lagen ska allmänna platser, kvarters- mark och vattenområden redovisas i detaljplanen. Uppräkningen är ut- tömmande. Frågan är dock vad som avses med kvartersmark. I nuvarande 5 kap. 3 § ges exemplen bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begrav- ningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden. Eftersom termen allmän plats föreslås få en särskild definition i den nya lagen och då innebörden av termen vattenområde får anses förhåll- andevis självklar bör termen kvartersmark definieras som sådan mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde. Detta innebär alltså att all annan mark är kvartersmark. exemplifieringen ovan finns normalt bostäder samt byggnader för handel och annan service eller industriändamål på kvartersmark. Termen kvartersmark finns i 1, 4, 6 och 9 kap. i den föreslagna nya I konsekvens med att definieras bör också termen avses den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskydds- Termen finns i 9 kap. i den föreslagna nya lagen. I den nuvarande lagstiftningen finns inga uttryckliga definitioner vare sig för uppförande av byggnad eller för ändring av byggnad. emellertid ändå av lagstiftningen, inte minst mot bakgrund av de ändring- ar som gjordes i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (prop. 2006/07:62, bet. 2006/07:CU28, rskr. 07:189) och som innebär att flyttning av byggnad ska betraktas som upp- För att underlätta tillämpningen av den föreslagna nya lagen (främst 8 kap.) bör termen nybyggnad definieras. I en sådan definition bör såväl nyuppförande som flyttning ingå. förklaras som uppförande av en ny byggnad och flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats. Frågan är då vad som avses med flyttning inom ramen för termen Det första man tänker på är s.k. volymflyttning, dvs. byggnadsverket flyttas i en eller flera delar som hela volymer. dan flyttning kommer det dock troligen att behövas en ny grundläggning. En annan förekommande metod vid flyttning är demontering, dvs. byggnadsverket demonteras sektorsvis och flyttas som platta paket för att sedan byggas upp igen på ny plats. Tanken att leverans av prefabri- cerade byggelement skulle betraktas som flyttning (från husfabriken till hustomten) borde inte bli aktuellt eftersom bestämmelserna om flyttning bör utformas så att de avser flyttning av ett tidigare uppfört byggnads- verk. I vissa fall kan det vara svårt att dra gränsen mellan flyttning av bygg- nadsverk och en rivning som följs av återanvändning av byggnadsdelar. En byggnad kan innehålla en viss andel återanvänt byggnadsmaterial. Så- dana fall bör betraktas som nyuppförande. En ny byggnad kan också innehålla återanvänt material från flera byggnadsverk. Inte heller de fal- len bör betraktas som flyttning. Man kan också tänka sig att man på en byggnad som ska flyttas måste byta ut en eller flera byggnadsdelar, t.ex. på grund av att byggnadsdel- arna är angripna av fukt eller mögel. Det kommer alltid att finnas fall där gränsen är flytande mellan nyuppförande av byggnadsverk som innehål- ler en större eller mindre andel återanvända byggnadsdelar och en ren flyttningssituation. I sådana fall får kommunen göra en bedömning av vilken slags nybyggnad det handlar om. Det bör dock krävas att byggna- den på den nya platsen nästan uteslutande består av flyttade byggnadsde- lar för att det ska betraktas som flyttning av ett byggnadsverk och inte uppförande av ett nytt byggnadsverk. Kraven för att åtgärden ska anses som en flyttning bör således vara höga. Vid tillkomsten av den nuvarande användes termen ombyggnad. Enligt den dåvarande lydelsen av lagen avsågs med om- byggnad åtgärder som fordrar bygglov och som dessutom avsevärt för- länger brukstiden för en byggnad eller en del av den. Till ombyggnad hänfördes också en ändring som utfördes i avsikt att väsentligt ändra byggnadens eller byggnadsdelens användning. Ombyggnader skulle upp- fylla nybyggnadskraven i den utsträckning som angavs i plan- och bygg- förordningen (1987:383) och i tillämpliga myndighetsföreskrifter. Andra ändringar, som inte var lovpliktiga, skulle uppfylla nybyggnadskraven i skälig utsträckning. förekommer inte längre termen ombyggnad i plan- och bygglagstiftningen. Anledningen till detta är bl.a. att det var svårt att vid en ombyggnad urskilja åtgärder som var en följd av eftersatt underhåll och därmed att anse som underhållsåtgärder. Dessutom fram- fördes att definitionen av ombyggnad var olämplig, eftersom den grunda- des på svåra bedömningar av åtgärdens effekt och syfte. En definition av termen ändring bedömdes som obehövlig med hänvisning till att var- ken nybyggnad eller tillbyggnad definierades (prop. 1993/94:178 s. 96 och 99). I samband med att de tekniska egenskapskraven överfördes till lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. överfördes dock uttrycket avsevärt förlängd brukstid till förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Uttrycket kom att användas som ett kriterium för huruvida följdkraven blir aktuella vid ändringar. I den proposition som föregick lagen om tekniska egenskaps- krav på byggnadsverk, m.m. (prop. 1993/94:178, bet. 1993/94:BoU18, 1993/94:372) antyddes inte att någon förändrad innebörd av avse- värt förlängd brukstid eftersträvades. Stor osäkerhet har därför rått, både bland byggnadsnämndernas handläggare och bland byggherrar, om hur detta krav ska tolkas. Även rättsinstanserna har haft svårt att tillämpa principerna i praktiken. Det visar bl.a. två uppmärksammade rättsfall om dessa frågor vid Kam- marrätten i (mål nr 4122-1998, dom ) och Kam- marrätten i (mål nr 362-07, dom ). En fråga som är oklar i gällande lagstiftning är frågan huruvida andra delar av en byggnad än de som omfattas av en ändring också ska uppfylla de tekniska egenskapskraven, som s.k. följdkrav. ett ställningstagande till flera oprecisa bestämmelser i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. gäller för det första bedömningen av antingen uttrycket avsevärt för- längd brukstid eller uttrycket väsentligt ändrad användning. andra ska en bedömning göras av vilka delar av byggnaden som, utan att omfattas av ändringen, indirekt berörs av denna. Hänsyn ska också tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar. gäller dock för tillgänglighetskravet i 12 § förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. som ska tillämpas i den utsträck- ning det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard. Uttrycket avsevärt förlängd brukstid ingick i den ursprungliga lydel- sen av som ett led i definitionen av ombyggnads- Uttrycket avsevärt förlängd brukstid är otydligt och har tol- kats olika i praxis. Vid plan- och bygglagens införande uttalade departementschefen sin syn på hur man bör se på ombyggnadskraven (prop. 1985/86:1 s. 502) och förnyelsen av den befintliga bebyggelsen. fen ett långt resonemang om hur kraven vid ombyggnad skulle tillämpas. De resurser som kan avdelas för förbättringar inom den befintliga be- byggelsen måste sättas in på att undanröja sådana brister eller missför- hållanden som inte kan accepteras, om en byggnad eller en del av den Nivån på kraven i de föreskrifter som gäller ombyggnad måste avvägas med hänsyn till om kraven är motive- rade av hänsyn till hälsa och säkerhet eller om de i huvudsak syftar till att främja en god funktion. I vissa hänseenden finns knappast skäl att formu- lera kraven vid ombyggnad på ett sätt som avviker från kraven på nya Jag tänker då närmast på sådana tekniska krav som är nöd- vändiga för att garantera säkerhet och hälsa för dem som vistas i eller Exempel på detta är kraven på skydd av personer vid