prop · GX03230 · 2010-06-09 00:00:00 — Transportstyrelsen har i sin rapport angett att tillsynen bör inriktas på s.k. systemtillsyn och krav på egenkontroll, och att fördelen med sådan tillsyn är att det blir tydligare att ansvaret för säkerheten ligger hos väghållaren. Enligt regeringens uppfattning är det väghållaren som har det ansvaret oavsett i vilken form tillsynen utövas, men håller med om att systemtillsyn och liknande former är bäst lämpade i förevarande sammanhang. Väghållaren, som med nu aktuellt förslag till allra största delen utgörs av , torde i sin organisation ha sådana verktyg och resurser som krävs för att säkerställa en korrekt uppfyllelse av bestämmelserna. Genom stickprovsvis tillsyn kan tillsynsmyndigheten kontrollera att systemet fungerar. Det går emellertid inte att komma ifrån att tillsynens utformning naturligtvis ändå till viss del beror på vilken enskild bestämmelses efterlevnad som kontrolleras. Den närmare utformningen av tillsynen bör överlämnas till tillsyns- myndigheten att besluta om. Ett bemyndigande föreslås därför tas med i lagen. rätt till upplysningar och handlingar För att säkerställa att myndigheten kan fullgöra sina uppgifter bör den, i likhet med vad som gäller för tillsynsmyndigheten inom t.ex området för tunnelsäkerhet, ha rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det kan handla om dokumentation över genomförda säker- hetsinspektioner eller vidtagna säkerhetsåtgärder. Förelägganden, villkor och viten I Transportstyrelsens rapport föreslås att tillsynsmyndigheten ska få meddela de förelägganden, förbud och villkor som behövs för att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. har i sitt remissvar till förslag undrat vad för slags förelägganden och förbud det kan bli frågan om, vitets storlek,i vilka situationer dessa medel skulle användas och hur en överprövning i så fall kan ske. kommun har ifrågasatt möjligheten att använda vite. Regeringen konstaterar till en början att för att kunna bedriva en effektiv tillsyn måste en tillsynsmyndighet kunna förfoga över vissa medel till sin hjälp. Sådana medel står till buds inom de allra flesta områden där tillsyn bedrivs. är det fråga om möjligheten att genom beslut om föreläggande eller förbud förenade med vite förmå tillsynsobjektet att agera på visst önskvärt sätt. Frågan är om det i före- varande fall finns skäl att underlåta att införa sådana möjligheter för Det faktum att regeringen föreslår ett smalt tillämpningsområde i form av enbart TEN-T-vägar, medför att det i huvudsak endast blir Trafik- verket som, i sin egenskap av väghållare för allmänna vägar, blir föremål Detta innebär att sannolikheten för att tillsynsmyndigheten skulle behöva ingripa med särskilda åtgärder för att få väghållaren att efterleva aktuella bestämmelser måste anses som tämligen liten. torde eventuella brister i de allra flesta fall kunna åtgärdas utan sådana Mot detta förhållande ska dock ställas det faktum att lagstiftningen syftar till att uppnå högre trafiksäkerhet. därför att inte frångå gängse ordning i tillsynssammanhang, utan föreslår en bestämmelse enligt vilken tillsynsmyndigheten får meddela de före- lägganden och villkor som myndigheten finner nödvändiga för lagens och övriga föreskrifters efterlevnad. När det gäller möjligheten att kunna förena föreläggandet med vite har emellertid Lagrådet ansett att det inte förebringats övertygande skäl för en sådan möjlighet när det gäller den dominerande väghållaren, dvs. Lagrådet anför också att för det fall en vitesmöjlighet ändå införs, det bör beaktas att rättsläget är osäkert när det gäller frågan om staten som väghållare kan vara adressat i ett föreläggande som staten som Regeringen är i och för sig medveten om problematiken och redovisade i lagrådsremissen också att stor försiktig- het är påkallad i dylika fall. Mot bakgrund av Lagrådets yttrande väljer regeringen dock att nu inte fullfölja förslaget i denna del. sättas att en möjlighet att förena ett föreläggande med vite inte är en nödvändighet i förevarande fall. I motsats till rapporten föreslår regeringen inte heller att bestämmelsen ska innefatta möjligheten att meddela förbud. Bestämmelsen bör i övriga delar utformas i nära anslutning till 13 § lagen om säkerhet i vägtunnlar. Liksom inom många andra områden finns det avgifter för tillsyn även på transportområdet. Inom sjöfarten är t.ex. tillsynen av sjöfarts- och hamnskydden avgiftsbelagd och inom luftfarten gäller Prop. 2009/10:230 detsamma för t.ex. tillsyn av luftvärdighet. På vägområdet finns det avgiftsbemyndigande när det gäller tillsyn av yrkestrafiklagstiftningen. Regeringen har uttalat sin ambition att för hela Transportstyrelsens tillsynsverksamhet tillämpa ett enhetligt finansieringssystem oavsett transportslag, (prop. 2009/10:1, utgiftsområde 22, s. 79), och har som ett led i detta för avsikt att lägga fram en proposition med sådant innehåll . Som förslaget ser ut i denna proposition omfattar lagen endast TEN-T- vägar vilket innebär att tillsynsobjekten till allra största delen består av statliga väghållare. Enligt vad som redovisats i det närmast föregående avsnittet förutser regeringen därmed en hög efterlevnad av gällande bestämmelser vilket i sin tur torde leda till ett förhållandevis begränsat tillsynsbehov. Ett avgiftsuttag borde därför inte innebära någon större belastning på väghållaren. Regeringen föreslår därför en bestämmelse med bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter. När det gäller beloppen för avgifterna har påpekat att dessa bör framgå på förordningsnivå. Regeringen konstaterar att synpunkten inte rör något förslag på lagnivå. kommun har haft synpunkter på förslaget att avgifter ska tas ut från skattefinansierade objekt. Regeringen instämmer i att förslaget om en avgiftsfinansierad tillsynsverksamhet med statliga tillsynsobjekt främst innebär en omfördelning av kostnader inom det offentliga kollektivet. I avsnitt 8 behandlas frågan om avgifter ytterligare. Även har motsatt sig avgiftsfinansiering från kommunerna. Med nuvarande förslag på tillämpningsområde kommer dock inte det förslaget att aktualiseras annat än högst marginellt, se avsnitt 8.5. Regeringens förslag: Väghållaren ska genomföra regelbundna säker- hetsinspektioner av vägar, kartlägga vägarnas säkerhetsstandard och upprätta en plan för åtgärder som bör vidtas för att öka säkerheten på vägarna. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter med mer detaljerade bestämmelser. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: anser att det kan finnas behov av att införa kravet på rangordning/kartläggning även utifrån olyckstäthet och inte bara säkerhetsstandard. Motormännen anför att säkerhetsinspektioner är en viktig metod för att kunna förebygga säkerhetsrisker för trafikanterna. Skälen för regeringens förslag I artikel 5.1 föreskrivs följande: Medlemsstaterna ska se till att rang- ordningen av vägsträckor med hög olyckstäthet och rangordningen av vägnätens säkerhet sker på grundval av undersökningar av driften av vägnätet, som ska utföras minst . I det sammanhanget ska medlemsstaterna sträva efter att uppfylla kriterierna i bilaga III. Vidare i artikel 5.2: Medlemsstaterna ska se till att vägsträckor med högre prioritet enligt resultaten av rangordningen av vägsträckor med hög olyckstäthet och av rangordningen av vägnätets säkerhet bedöms av expertgrupper genom besök på plats och på grundval av de faktorer som anges i punkt 3 i bilaga III. I artikel 6.1 föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att säkerhets- inspektioner görs av vägar som är i bruk för att kartlägga trafiksäkerhets- relaterade aspekter och förebygga olyckor. I artikel 6.2 anges slutligen att säkerhetsinspektionerna ska omfatta regelbundna inspektioner av vägnätet och undersökningar av vägarbetens eventuella inverkan på säkerheten med avseende på trafikflödet. I artikel 6.3 föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att det behöriga organet gör regelbundna inspektioner. Vidare att sådana inspektioner ska göras så ofta som behövs för att säkerställa att de berörda vägarna håller en tillfredsställande säkerhet. Genomförande av direktivets bestämmelser Enligt rapportens förslag benämns den undersökande aktiviteten genom- Det kan konstateras att i 12 § lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar används i stället kontroller avseende samma företeelse. Det valet har emellertid sin grund i det bakomliggande direktivets terminologi. Regeringen ser därför inte skäl att i nu aktuella bestämmelser använda något annat begrepp än det före- Vem som har ansvaret Det finns i direktivet ett flertal bestämmelser när det gäller under- sökningar och andra liknande aktiviteter. Vissa bestämmelser som synes syfta på samma företeelse är dessutom disponerade på ett sådant sätt att direktivet, enligt regeringens uppfattning, blir svårtolkat. delar emellertid i huvudsak rapportens tolkning och förslag till genom- förande av de bestämmelser som handlar om undersökningar och inspek- De säkerhetsinspektioner som artikel 6 handlar om anses således höra till väghållarens ansvar. Mot bakgrund av vad som anförts under avsnittet om tillsyn, avsnitt 6.1.6, förefaller det dessutom olämpligt att med det behöriga organet i artikel 6.3 förstå att det även är tillsynsmyndigheten som ska företa dessa inspektioner av mer fysiskt slag. Tillsynen har i nämnda beskrivits som av administrativ art, huvudsakligen inriktad på s.k. Prop. 2009/10:230 systemtillsyn. Lagrådet har kommenterat frågan i sitt yttrande. Regelbundna inspektioner av en väg torde vara en grundläggande förut- sättning för att kunna konstatera eventuella risker och brister och därmed kunna förebygga olyckor. Inspektionerna bör göras i den utsträckning det behövs för att garantera att vägen håller en tillfredsställande säkerhets- standard. Efter att inspektionerna utförts ska, enligt artikel 6.1, en rangordning av vägsträckor med hög olyckstäthet och vägnätets säkerhet ske. I bilaga III specificeras vad som ska ingå i denna verksamhet som för övrigt där benämns kartläggning. I såväl rapporten som denna remiss bedöms detta begrepp som lämpligare att använda. har påtalat att kartläggning utifrån även olyckstäthet och inte bara säkerhetsstandard bör införas i nationell rätt. Enligt regeringens uppfattning ingår emellertid båda de i artikel 5.1 angivna kraven på kartläggning utifrån dels olyckstäthet, dels vägnätets säkerhet i det valda begreppet säkerhetsstandard. Upprättande av en plan för åtgärder Upprättande av en plan för åtgärder har ingen uttrycklig motsvarighet i direktivet, men har i rapporten föreslagits ingå i väghållarens skyldig- heter. Syftet med att upprätta en plan är att efter vidtagna säkerhets- inspektioner och kartläggning av vägens säkerhetsstandard det måste ske en uppföljning eller summering av eventuellt behov av åtgärder. Väghållaren bör kunna visa att den har förslag på hur den ska komma till rätta med konstaterade brister och lämpligt är att befästa detta i en plan. Eftersom lagen är av övergripande slag bör de mer detaljerade kraven komma till uttryck på lägre föreskriftsnivå. Bestämmelsen i lagen bör därför ha den lydelsen att väghållaren ska genomföra regelbundna säker- hetsinspektioner av vägen, kartlägga vägens säkerhetsstandard och upprätta en plan för åtgärder. I en särskild bestämmelse lämnas bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förfarandet vid säkerhetsinspektioner och kartläggningen av vägens säkerhetsstandard. Regeringens förslag: Väghållaren ska systematiskt och fortlöpande vidta de åtgärder som behövs för att förebygga allvarliga personskador till följd av användningen av vägarna. Åtgärder för att avhjälpa den omedelbara risken för sådana skador ska vidtas först. Väghållarens kyldighet gäller i den utsträckning som det kan anses Nyttan av skyddsåtgärder jämförd med kostnaderna för sådana åtgärder liksom frågan om risken för skador kan minskas genom andra åtgärder ska särskilt beaktas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om säkerhetskrav. Rapportens förslag: Enligt rapporten ska åtgärderna vidtas i den utsträckning det inte kan anses orimligt. Härutöver skiljer sig förslagen åt Remissinstanserna: Hovrätten över och anför att begreppet (inte) orimligt framstår som främmande i lagtext och före- slår i stället skäligt. anför sammanfattningsvis följande. Verket tillstyrker förslaget om att Transportstyrelsen ska få föreskriva om säkerhetskraven endast om det handlar om krav på ett systematiskt arbetssätt, och motsätter sig följaktligen om föreskrifterna ställer detalj- Verket har anfört att vid en detaljreglering riskerar den före- skrivande myndigheten att betraktas som säkerhetsansvarig och att incitamentet hos väghållaren att ständigt förbättra vägars säkerhetsnivå inskränker sig till att uppnå detaljkraven. Dessutom skulle en detalj- reglering stå i strid med ambitionerna om regelförenkling. även haft synpunkter på utformningen av bestämmelsen, bl.a. att inte orimligt bör bytas ut mot skäligt och att det framgår att hänsyn ska tas till samtliga transportpolitiska mål. (SKL) avstyrker förslaget till utformning av säkerhetskrav med motive- ringen att kraven ger olika effekter i olika kommuner och att det strider mot den kommunala självstyrelsen. SKL har lämnat förslag på alternativ formulering av säkerhetskravet för att sätta fokus på det systematiska För det fall den i rapporten föreslagna formule- ringen ändå väljs bör begreppet inte orimligt bytas ut mot skäligt. kommun har framfört att den delar de synpunkter som SKL kommun föreslår en ändrad formulering av den före- slagna bestämmelsen om säkerhetskrav och hänvisat till risken för alltför kommun ser inte positivt på att tillsyns- myndigheten ska kunna detaljreglera valet av bästa åtgärd. ser mycket positivt på förslaget att införa ett allmänt säkerhetskrav, men har betonat att det måste innefatta krav på såväl systematiskt arbete som att åtgärder vidtas för att kravet ska få reell effekt på trafiksäkerheten. Fokus bör ligga på de åtgärder som väghållaren själv råder över, i stället för t.ex. ökad trafikövervakning. Motormännen stöder också förslaget att utgå från vägens säkerhetsstandard i stället för olycksdrabbade ansvara för den närmare detaljregleringen till följd av lagen. finns det skäl att bevaka att säkerhetskraven får en likformig tillämpning över landet. påpekar att en väg inte bara används för transporter och resor utan även andra företeelser som t.ex. däckverkstädernas insatser, vilka inte får Prop. 2009/10:230 förbises vid lagens användning. Skälen för regeringens förslag Artikel 5.3 lyder: Medlemsstaterna ska se till att åtgärderna koncentreras till de vägsträckor som avses i punkt 2. De åtgärder som avses i punkt 3 e i bilaga III ska prioriteras, varvid de som uppvisar det bästa kostnads- nyttoförhållandet ska uppmärksammas. De åtgärder som avses i artikel 5.3 är de åtgärder som identifierats som behövliga vid de genomförda undersökningarna som i sin tur koncentrerats till de vägsträckor som identifierats vid kartläggningen av vägsträckor med bl.a. hög olyckstäthet, se närmast föregående avsnitt. För en sammanhållen förståelse bör således artikel 5.3 läsas tillsammans med artikel 5.12. Eftersom det sammantaget dock rör sig om flera olika skyldigheter för väghållaren, väljer regeringen en uppdelning i hanter- ingen av artikelns bestämmelser. Valet grundar sig även på det faktum att bestämmelsen om säkerhetskrav är av central betydelse och att flera remissinstanser haft synpunkter på den. Dåvarande , , kommun, kommun, kommun och Motormännen har i varierande ordalag påtalat vikten av att säkerhetskraven ställs på en företrädesvis systematisk nivå och att detaljerade krav därmed ska undvikas. Transportstyrelsen behandlar frågan om åtgärder på systematisk och övergripande nivå relativt utförligt i sin rapport. att utgångspunkten är att väghållaren ska vidta alla de åtgärder som behövs för att förebygga skador till följd av användningen av vägen, men att det är orimligt att med omedelbar verkan ställa detta krav på alla slags vägar. Avsikten är därför inte att i ett slag ställa praktiskt och ekonomiskt omöjliga krav på väghållarna utan i stället att skapa en bas utifrån vilken stegvisa förändringar kan byggas. punkten bör därför förenas med två villkor. För det första att arbetet med att vidta åtgärderna ska ske systematiskt och fortlöpande vilket ger väghållaren ett tidsmässigt utrymme för planering, men också ställer krav på en fortlöpande aktivitet. För det andra ska en skälighetsbedömning göras som ger möjlighet till en avvägning i förhållande till andra intressen än det rena säkerhetsintresset. Den valda formuleringen inne- bär, fortfarande enligt Transportstyrelsen, varken att det ställs krav på omedelbara åtgärder eller att det begränsar valet av åtgärder. Regeringen ser ingen motsättning mellan det i rapporten lämnade förslaget och vad remissinstanserna framfört härvidlag. regeringen att genom den föreslagna lydelsen om att systematiskt och fortlöpande vidta de åtgärder etc, är förutsättningarna för arbetet med åtgärder liksom för anslutande föreskrifter fastslagna. uppfattning innebär formuleringen att åtgärderna ska planeras och vidtas med ett tidsperspektiv som medför såväl flexibilitet som långsiktigt sett Prop. 2009/10:230 högre trafiksäkerhet. Några krav på omedelbara eller specifikt utformade åtgärder framgår inte. Regeringen delar också denna uppfattning att ett systematiskt arbete är ett lämpligt tillvägagångssätt och ansluter sig därför till rapportens förslag. Några remissinstanser Hovrätten över och , dåvarande och har dessutom velat byta ut inte orimligt mot skäligt. Regeringen är av samma åsikt. Visserligen återfinns det förra begreppet i t.ex. , men det senare bedöms mer lämpligt att använda i förevarande sammanhang bl.a. eftersom det torde vara en skillnad i möjligheten att visa att en vidtagen åtgärd är skälig jämfört med att den inte skulle vara rimlig. Lagrådet har för sin del haft synpunkter på paragrafens lydelse och anfört att den fått en utformning som de facto gör det möjligt för väghållaren att bedöma att han inte har någon skyldighet att vidta åtgärder. Lagrådet har också ansett att paragrafen bör utformas så att den bättre ansluter till den direktivtext den avser att genomföra och har därvid lämnat förslag på alternativ lydelse av paragrafen. Regeringen delar Lagrådets uppfattning såvitt avser synpunkten att texten bör omformuleras för att bättre överensstämma med direktivets. När det däremot gäller Lagrådets synpunkt avseende innebörden av väghållarens skyldighet har regeringen en annan uppfattning. Med hänsyn till Lagrådets yttrande härvidlag anser regeringen emellertid att ett förtydligande av paragrafen är nödvändigt och föreslår därför en lydelse som är såväl tydligare som mer direktivenlig än den som remitterades till Lagrådet. har påpekat att vägarna används även av t.ex. däckverkstäderna vid deras insatser och att dessa inte får förbises vid lagens användning. Regeringen vill härvid framhålla att varken begreppet användningen av vägarna i den nu behandlade bestämmelsen eller begreppet vägtrafikant i 1 § utesluter de nämnda aktörerna från lagens tillämpningsområde. Regeringens förslag: Väghållaren ska upprätta en olycksrapport för varje dödsolycka som inträffat på en väg som ingår i TEN-T-vägnätet. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens i sak. Remissinstanserna: Datainspektionen påtalar att känsliga person- uppgifter kommer att behandlas och att det därför bör finnas behörig- hetskontrollsystem på individnivå för att förhindra obehörig användning och åtkomst. Inspektionen har också önskat att få frågor kring offentlig- het och sekretess belysta. och Motormännen tycker att rapporteringskravet ska omfatta även trafikolyckor som medfört allvarligt skadade. Skälen för regeringens förslag Av artikel 7 följer att medlemsstaterna ska se till att det behöriga organet upprättar en olycksrapport för varje dödsolycka som inträffat på en väg som avses i artikel 1.2 och att medlemsstaterna ska sträva efter att inkludera alla punkter i bilaga IV. Vidare att den genomsnittliga samhällskostnaden per dödsolycka och svår olycka ska beräknas. Kostnadsuppgifterna ska uppdateras minst . Enligt bilaga IV handlar uppgifterna om bl.a. olycksplats, datum och klockslag för olyckan, vägen och om inblandade personer. Genomförande av direktivets bestämmelser Det finns ingen skyldighet för väghållare att upprätta rapporter eller att rapportera inträffade trafikolyckor till någon. Däremot har polisen en författningsreglerad skyldighet att rapportera inträffade vägtrafikolyckor till Transportstyrelsen, 12 §§ kungörelsen (1965:561) om statistiska uppgifter angående vägtrafikolyckor. I och med bestämmelsen i artikel 7 måste dock även väghållaren åläggas en skyldighet. Artikeln handlar emellertid endast om en skyldighet att upprätta en olycksrapport, inte nödvändigtvis skicka rapporten vidare. Att väghållaren verkligen utfört denna uppgift blir en del av tillsyns- myndighetens verksamhet att kontrollera. Regeringen ser skyldigheten att upprätta olycksrapporter som ett insamlande av statistiska uppgifter som sedan sammanställs. Det kan tilläggas att i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar finns det ett liknande krav på tunnelhållare, dock med den skillnaden att de rapporterna senare ska ligga till grund för en rapport som ska lämnas till Europeiska kommissionen. Datainspektionen har påtalat behovet av behörighetskontrollsystem hos väghållaren liksom att få offentlighets- och sekretessfrågor belysta. Regeringen konstaterar härvid följande. De uppgifter som enligt bilaga IV till direktivet ska ingå i olycksrapporterna är sådana som samlas in av i dess uppgift att utföra s.k. djupstudier eller haveri- undersökningar inom vägtrafikområdet med stöd av 2 § förordningen (2010:185) med instruktion för . Dessa undersökningar avser vägtrafikolyckor som medfört att någon har avlidit. Uppgifterna är sekretesskyddade som statistiska uppgifter enligt 24 kap. 8 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) jfr med 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). När det gäller frågan om behörighets- kontrollsystem kan konstateras att utfört denna verksamhet . Regeringen förutsätter därför att den praktiska hante- ringen innefattande bl.a. behörighetskontrollsystem är väl utvecklad inom myndigheten. Med nuvarande förslag är det dock inte bara den statliga väghållaren som omfattas av lagens tillämpningsområde, utan även och den enskilde väghållaren Konsortiet. Frågan är om även dessa väghållare kommer i kontakt med uppgifter som behöver sekretesskydd. Bilagorna till direktivet är inte tvingande att genomföra i svensk rätt. Samtliga de uppgifter som anges i bilaga IV behöver således inte ingå i olycksrapporterna. Regeringen ser Prop. 2009/10:230 det därför inte som nödvändigt att samtliga väghållare ska samla in och hantera alla angivna uppgifter, utan kan inskränka sig till uppgifter som gör att rapporten kan hållas på en sådan avidentifierad nivå att behov av sekretesskydd inte uppkommer. och Motormännen har velat utöka kravet till att omfatta även trafikolyckor med allvarligt skadade. Mot bakgrund av vad som anförts om sekretesskyddet för haveriundersökningar finner regeringen att den föreslagna bestämmelsen bör ha likadan omfattning, dvs. gälla olyckor med dödlig utgång. Eftersom de närmare bestämmelserna om olycksrapporternas innehåll bör framgå av föreskrifter på lägre författningsnivå föreslås även en bestämmelse med bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. Vad som slutligen föreskrivs i direktivet om beräkning av genom- snittlig samhällskostnad ingår i myndigheten verksamhet och föreslås därför inte regleras i vägsäkerhetslagen.