prop · GX0398 · 2010-01-01 00:00:00 — Avgränsningen av kretsen biståndsberättigade angavs vidare inte vara ett självändamål utan en väg att på ett rimligt sätt hushålla med begränsade resurser (prop. 2002/03:69 s. 37 f.). En konsulär katastrofinsats är däremot en extraordinär åtgärd som ska kunna genomföras i en situation med många drabbade där staten behöver agera för att rädda liv och minska lidande. De principer som var styrande vid utformningen av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd är därför inte i alla delar möjliga att överföra till förevarande lag. En sådan kris eller katastrof som kan aktualisera en konsulär katastrofinsats kommer troligtvis att vara svår att förutse och att skydda sig emot. Detta kommer säkerligen att bidra till att katastrofinsatsen kommer att genomföras under kaos- och panikartade förhållanden. När en humanitär insats genomförs i en sådan situation, är det inte rimligt att neka personer med anknytning till hjälp. En katastrofinsats kommer att ställa stora krav på att de operativa en- heterna kan fatta en mängd snabba beslut. Den omständigheten att en vid personkrets kan omfattas av en katastrofinsats kan, som några remiss- instanser påpekat, komma att underlätta en smidig evakuering från ett katastrofområde. Skälet att begränsa kretsen biståndsberättigade för att på ett rimligt sätt hushålla med statens resurser gör sig inte med samma styrka gällande i en kris- eller katastrofsituation. En katastrofinsats kommer endast att aktualiseras i extraordinära situationer då andra resurser, inklusive värd- landets, inte är tillräckliga för att bistå de drabbade. Att i en sådan situa- tion begränsa kretsen biståndsberättigade på grund av ekonomiska motiv är inte rimligt. Regeringen anser sammanfattningsvis att det finns starka skäl som talar för att en större personkrets ska kunna omfattas av en konsulär kata- strofinsats än vad som är fallet när det handlar om annat konsulärt stöd. Att en svensk medborgare har flyttat utomlands ska alltså inte ha någon betydelse för om han eller hon ska kunna omfattas av en katastrofinsats. Inte heller den omständigheten att en person har dubbelt medborgarskap ska innebära att han eller hon inte kan omfattas av en katastrofinsats; en annan sak är att det dubbla medborgarskapet kan få betydelse för om det är möjligt att lämna det land där personen har sitt andra medborgarskap om händelsen inträffat i det landet. Det kan antas att en kris eller katastrof kommer att drabba hela familjer. Enligt regeringen är det därför rimligt att en kata- strofinsats ska kunna omfatta svenska medborgares utländska familje- medlemmar, eftersom dessa måste anses ha en förhållandevis stark an- knytning till . Som några remissinstanser påpekat ser emellertid familjebegreppet inte likadant ut i alla länder. Även i förekom- mer det olika familjebegrepp, jfr bl.a. 7 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716) och 2 kap. 6 § socialförsäkringslagen (1999:799). Statens ansvar för svenska medborgares utländska familjemedlemmar vid en katastrofinsats måste enligt regeringen begränsas till en rimlig krets. Med familjemedlemmar enligt denna lag ska avses i första hand maka eller make, alternativt partner eller sambo, och barn . Det kan dock undantagsvis förekomma situationer då det skulle ge orimliga resultat att neka hjälp till personer utanför denna familjekrets. I sådana fall kan med familjemedlem tolkas personer även utanför den närmsta familjekretsen. De utlänningar som bor i och som följaktligen kan komma att vilja återvända hit bör, i enlighet med vad som gäller i lagen om konsu- lärt ekonomiskt bistånd, omfattas av en konsulär katastrofinsats. Något krav på att det ska föreligga särskilda skäl för att vissa av dessa utlän- ningar ska omfattas bör däremot inte uppställas. Frågan om en utlänning ska anses bosatt i får avgöras på samma sätt som enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Den lagen hänvisar till bestämmel- serna i 2 kap. socialförsäkringslagen om bosättning i . Bosätt- ningsprincipen är emellertid inte styrande för den föreslagna lagen på samma sätt som för lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Socialförsäkringslagen beräknas upphävas som socialförsäk- ringsbalken träder i kraft (prop. 2008/09:200). Någon särskild hänvisning i lagtexten till vägledning för hur begreppet bosätt- ning ska tolkas är enligt regeringens mening inte nödvändig. Genom att frågan om bosättning i får avgöras på samma sätt som enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, ska vissa familjemed- lemmar till utländska medborgare, som enligt socialförsäkringslagen är bosatta i , också anses vara bosatta här. Det rör sig i dessa fall om medföljande till bl.a. statsanställda och biståndsarbetare. De utländska familjemedlemmar som härigenom kan komma att anses som bosatta i är make eller sambo, om de har varit gifta eller gemen- samt har eller har haft barn, samt barn som inte fyllt . Som Försäk- ringskassan har påtalat innebär detta att en vidare krets kan komma att omfattas av en katastrofinsats när det handlar om en svensk medborgares utländska familjemedlemmar jämfört med vad som är fallet för en ut- ländsk medborgares, som är bosatt i enligt socialförsäkrings- lagens bestämmelser, familjemedlemmar. Detta förhållande är enligt regeringen i viss mån otillfredsställande. Det kan emellertid antas vara ett till omfattningen begränsat problem. Regeringen utgår därför från att denna diskrepans inte kommer att innebära några större praktiska pro- blem. För det fall att det i ett enskilt fall skulle ge ett uppenbart orimligt resultat att inte låta en sådan utländsk sambo som här avses omfattas av en katastrofinsats, kan emellertid även han eller hon omfattas av insatsen. Som framgått under avsnitt 4.2.1 har vissa konsulära skyldig- heter i förhållande till andra nordiska medborgare och EU-medborgare. Dessa skyldigheter innebär i huvudsak att en svensk utlandsmyndighet är skyldig att bistå även sådana medborgare om medborgarens eget land saknar representation. Regeringen föreslår att den rätt som nordiska med- borgare och EU-medborgare har i förhållande till kommer till uttryck direkt i lagtexten. Några remissinstanser har föreslagit att någon form av prioriterings- ordning för vilka personer som ska ges hjälp införs. Det är visserligen riktigt att de som ska kunna omfattas av en katastrofinsats har olika stark anknytning till , men regeringen anser inte att någon turordnings- lista för i vilken ordning de drabbade ska få hjälp bör göras utifrån an- knytningen till . Det är fråga om en humanitär insats och styrande för hur hjälpinsatserna ska fördelas bör därför vara faktorer som exem- pelvis de drabbades hjälpbehov och intresset av att hålla samman familjer vid evakueringar. Även här handlar det emellertid om frågor som ytterst måste avgöras inom ramen för de operativa beslut som fattas vid den specifika katastrofinsatsen. Lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands kan tillämpas endast om många människor med hemvist i drabbas av en allvarlig olycka eller katastrof i utlandet. Sedan en sådan insats påbörjats finns det emellertid inte något hinder mot att även andra människor får hjälp inom ramen för en sådan insats. Att det förekommer olika personkretsar i de båda lagarna torde därför inte medföra några problem. Den nämnda lagen är dessutom föremål för översyn inom , varvid dess personkrets kan komma att vidgas mot bakgrund av det ökade internationella samarbetet. Beslut om konsulär katastrofinsats Regeringens förslag: Regeringen ska besluta i fråga om en konsulär katastrofinsats ska genomföras. Regeringens bedömning: genom Utrikesdepar- tementet bör, i nära samverkan med övriga berörda myndigheter, leda och samordna konsulära katastrofinsatser och i övrigt besluta om hur resurserna ska användas vid sådana insatser. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning (se betänkandet s. 18 och 106-108). Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har berört frågan om vem som ska fatta beslut om en konsulär katastrofinsats. En av dessa är positiv till kravet på regeringsbeslut. Övriga antingen motsätter sig kravet på regeringsbeslut, till förmån för beslut på hög tjänstemannanivå, eller uttrycker farhågor kring att kravet på regeringsbeslut riskerar att fördröja eventuella insatser. En av remissinstanserna framför att kravet på regeringsbeslut är ett steg tillbaka i förhållande till den nu uppbyggda krisberedskapsorganisationen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen vill in- ledningsvis understryka det centrala i att en katastrofinsats snabbt kommer igång, oavsett vem som ska fatta beslut om insatsen. En av om- ständigheterna som ska styra bedömningen av om en katastrofinsats ska genomföras är huruvida människor har dödats eller skadats eller om det finns risk för detta. Det ligger i sakens natur att någon fördröjning av en insats inte kan accepteras då sådana värden står på spel. En kris eller katastrof är som regel till sin natur en oväntad händelse och informationen från katastrofområdet kommer säkerligen att präglas av den kaosartade situationen. Inledningsvis kan det därför antas att det kommer att råda brist på säker information om vad som faktiskt har in- träffat; händelsens omfattning och karaktär kommer med andra ord att vara svår att överblicka. Trots ett bristfälligt beslutsunderlag kommer det att vara av avgörande betydelse att snabbt kunna fatta beslut om akuta åtgärder. Dessa omständigheter kan anföras som skäl mot att behöva invänta regeringens ställningstagande i fråga om en katastrofinsats ska genomföras eller inte. är frågan om en katastrofinsats ska genomföras eller inte av stor principiell vikt. Beslutet kommer att få konsekvenser för många människor med anknytning till , inte bara för direkt drabbade utan också för exempelvis anhöriga. Detta medför att det kan antas komma att råda ett stort tryck från både allmänhet och media. Det finns således en politisk dimension som talar för att regeringen bör ha inflytande över ett beslut om att genomföra en katastrofinsats. En katastrofinsats kommer dessutom att kräva ett regeringsbeslut om att bevilja medel för insatsen. Ett krav på regeringsbeslut behöver inte heller innebära någon större risk för fördröjning, eftersom regeringen och har en helt annan beredskap för att hantera kriser . Övervägande skäl talar sammanfattningsvis för att det är regeringen som ska fatta det formella beslutet om en konsulär katastrofinsats enligt denna lag. Innan ett beslut om en konsulär katastrofinsats fattas av regeringen kommer en hel del åtgärder redan att ha vidtagits av bl.a. utlandsmyndig- heten på plats, och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Det finns en snabb och väl fungerande orga- nisation för att initiera och genomföra insatser i händelse av en kris eller katastrof utomlands då många människor med anknytning till drabbas. Denna krisberedskapsorganisation beskrivs i avsnitt 5 och in- volverar som framgår där inte bara utrikesförvaltningen, utan också en rad myndigheter och andra organisationer. Det tål emellertid att upprepas att en konsulär snabbinsatsstyrka och en för flera myndigheter och orga- nisationer gemensam stödstyrka med kort varsel kan sättas in för att stötta en utlandsmyndighet, samt att en konsulär beredskapsstyrka på samma sätt kan förstärka vid i händelse av en kris eller katastrof utomlands. Enligt regeringens mening bör denna ordning bestå, även om det är regeringen som ska fatta beslut om en katastrof- insats och därmed om tillämpningen av denna lag. Eftersom beslutsunderlaget inledningsvis kommer att vara bristfälligt, ankommer det på den uppbyggda krisberedskapsorganisationen att bilda sig en uppfattning om läget. Det inledande arbetet kommer säkerligen huvudsakligen att vara inriktat på att få en uppfattning om läget på katastrofplatsen, men det finns inte något som hindrar att utrikesförvaltningen och de inblandade myndigheterna påbörjar sina operativa åtgärder i linje med sina respektive instruktioner. Tvärtom är det önskvärt att så sker. När regeringen fattar sitt beslut kommer det alltså redan att pågå ett arbete. Det kommer således att vara fråga om en gradvis växande insats som när förutsättningarna är uppfyllda leder till ett formellt beslut om en katastrofinsats. Den gradvis växande insatsen kan tänkas se ut på följande sätt i händelse av en kris eller katastrof utomlands. Då situationen är sådan att den inte kan hanteras inom den ordinarie bemanningen kommer chefen för den berörda utlandsmyndigheten att begära stöd hos Utrikesdeparte- mentet. Chefen för och civil- rättsliga ärenden kan då om det bedöms nödvändigt dels fatta beslut om att aktivera snabbinsatsstyrkan, dels vända sig till MSB med en begäran om stöd, varefter stödstyrkan kan aktiveras. Beslut om detta fattas där- efter av MSB:s generaldirektör. En tillämpning av denna ordning innebär att ett beslut om en kata- strofinsats i praktiken kommer att fattas med ett beslut om finansiering av insatsen. Det är emellertid tänkbart att det snabbt kan framgå att läget är så prekärt att en katastrofinsats behövs; informationen från t.ex. utlandsmyndigheten kan vara helt entydig på den punkten. Ett regeringsbeslut bör då kunna fattas i ett mycket tidigt skede och redan innan snabbinsatsstyrkan eller stödstyrkan har aktiverats. Även om det är regeringen som har det yttersta ansvaret och fattar beslut om att en katastrofinsats ska genomföras samt om hur den ska finansieras bör det, på sätt som fallet är enligt nuvarande ordning och som beskrivs i avsnitt 5, vara genom Utrikesdeparte- mentet som har att besluta om hur resurserna ska användas. Det bör också vara som, i nära samverkan med berörda myndigheter, leder och samordnar sådana insatser. Den rådande prin- cipen mellan myndigheterna är därvid, som tidigare beskrivits, att be- rörda myndigheter fattar egna och självständiga beslut om att medverka i Prop. 2009/10:98 en insats samt om hur det egna stödet ska utformas och avges. ingen har emellertid en möjlighet att i enskilda fall fatta beslut som upp- drar åt en myndighet att medverka i en insats. På plats är det alltid av utsedd insatschef som ytterst leder och samordnar insatsens genomförande. har dessutom ett ansvar för den övergripande samordningen av en insats. Vid svåra avvägningar som gäller komplicerade prioriteringar som ytterst är politiska eller frågor som får stora internationella konsekvenser är det dock möjligt att även frågor om hur katastrofinsatsen ska genomföras slutligen måste avgöras av regeringen. Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att en rad åtgärder kan vidtas vid kriser utomlands både av genom Utrikesdeparte- mentet och av berörda myndigheter, utan att det är fråga om en konsulär katastrofinsats; det kan t.ex. vara fråga om situationer där förutsättning- arna för att genomföra en sådan insats inte föreligger. En utlandsmyndig- het kan exempelvis tillfälligt förstärkas med personal från Utrikesdepar- tementet. Ett sådant beslut fattas inte av regeringen. Detta hindrar emellertid inte att ett beslut om att genomföra en konsulär katastrofinsats kan fattas i ett senare skede när och om det finns sådana förutsättningar. MSB kan också genomföra insatser utomlands, både katastrofmedicinska insatser och andra insatser, utan att det behöver vara fråga om en konsu- lär katastrofinsats. Som framgått kommer alltså utrikesförvaltningen och berörda myndig- heter att kunna vidta en rad operativa åtgärder i linje med sina respektive instruktioner innan regeringen fattar ett formellt beslut om en katastrof- insats. Det är emellertid först genom regeringens beslut som bestämmel- serna i denna lag blir tillämpliga. Den ersättningsskyldighet för enskilda som behandlas i följande avsnitt kommer alltså inte att kunna göras gäl- lande om inte något formellt beslut om en katastrofinsats har fattats. En annan sak är att den enskilde kan vara återbetalningsskyldig för ekono- miskt bistånd som han erhållit enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd om förutsättningarna därför är uppfyllda. 6.5Fördelning av kostnader för en konsulär katastrofinsats Regeringens förslag: Den som har omfattats av en konsulär kata- strofinsats ska vara skyldig att ersätta staten för kostnader som upp- stått när han eller hon transporterats eller fått hälso- och sjukvård. Om den som omfattats av en katastrofinsats är vid insatsen ska den som var förmyndare när händelsen som föranledde ersättnings- skyldigheten inträffade vara ersättningsskyldig. Ersättningskravet ska få framställas mot den underårige om det finns särskilda skäl. Om en konsulär katastrofinsats omfattat transport av avliden är den avlidna personens dödsbo ersättningsskyldigt för transportkostnaderna. Det ska finnas en möjlighet att jämka eller efterge ersättnings- skyldigheten om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Frågor om ersättning till staten ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Frågor om indrivning och överklagande ska hanteras på samma sätt som enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Kommitténs förslag överensstämmer i stora delar med regeringens förslag (se betänkandet s. 86-91). Kommittén anger emellertid inte i lag- texten vad ersättningsskyldigheten ska kunna komma att omfatta, utan det framgår endast av motiven. Beträffande den som är vid insatsen har kommittén föreslagit att den underårige och dennes vårdnadshavare ska vara solidariskt ersättningsskyldiga. Slutligen har kommittén ansett att frågan om ersättning till staten ska prövas av . Remissinstanserna: Endast en remissinstans påpekar att det, ur ett operativt perspektiv, vore lämpligt om staten stod för alla kostnader i samband med en katastrofinsats. Flera remissinstanser påpekar emellertid att det av lagtexten bör framgå vad ersättningsskyldigheten ska kunna komma att avse, eftersom det är fråga om en ersättningsskyldighet för enskilda. Några remissinstanser förutser svårigheter med att i praktiken inkräva ersättningen. Ytterligare några remissinstanser anser att frågorna om obligatorisk reseförsäkring alternativt särskilda fonder för att bekosta katastrofinsatserna bör utredas vidare. Kammarkollegiet föreslår att lagtexten formuleras så att Kammar- kollegiet skulle kunna utnyttjas för att pröva ersättningsfrågor. Krono- fogdemyndigheten noterar med tillfredsställelse att beslut om återbetalning är direkt verkställbart enligt förslaget. Försvars- makten anser att utredningen bör kompletteras med tydliga bestämmelser rörande kostnadsfördelningen mellan statliga myndigheter för konsulära katastrofinsatser. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten för det konsulära stödet är, som tidigare beskrivits i avsnitt 4, att detta i första hand ska vara en hjälp till självhjälp. Principen om den enskildes grundläggande ansvar kommer som framgår där tydligt till uttryck i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Som fastslagits i avsnitt 6.1, är regeringens uppfattning att någon förändring av det grundläggande ansvaret inte är motiverad vid kriser eller katastrofer utomlands. Att staten i en sådan situation tar ansvaret för insatsen, hindrar därför inte att den enskilde ansvarar för kostnader som direkt kommer honom eller henne tillgodo. Enligt regeringen är det tvärtom rimligt att den enskilde får räkna med vissa ökade kostnader i en sådan situation. Denna omständighet talar alltså för att den enskilde bör ha ett ekonomiskt ansvar vid kriser eller katastrofer utomlands. Härigenom till- godoses dessutom syftet att regelverken för det konsulära stödet i större utsträckning blir samstämmiga. Den enskildes personliga ansvar innebär att den som väljer att resa ut- omlands måste planera för att vissa oväntade kostnader kan komma att uppkomma vid en utlandsvistelse. Det personliga ansvaret hänger också nära samman med möjligheten för den enskilde att försäkra sig mot hän- delser vid kriser eller katastrofer utomlands. I det sammanhanget är det viktigt att konstatera att reseförsäkringar som huvudregel täcker kostna- der för bl.a. sjukvård, hemresa för skadad person samt transport av avli- den person. Inom ramen för utredningens arbete har dessutom företrädare för försäkringsbranschen framfört till kommittén att reseskyddet kan aktualiseras i större omfattning än vad som framgår av villkorens ordaly- delse, bl.a. eftersom försäkringstagaren har en allmän skyldighet att mi- nimera sina skador; den som stannar i ett katastrofområde löper risk för att bli skadad, varför försäkringsbolagen har ett intresse av att personen lämnar området och kan förväntas ersätta resekostnaderna även för en oskadad person. Försäkringsbranschen har även redovisat en generös inställning till begreppet skadad. Det är alltså möjligt att ha en försäkring med ett skydd som är tämligen omfattande även i händelse av en kris eller katastrof utomlands. Företrädare för försäkringsbranschen har emellertid påtalat att en grundläggande förutsättning för att reseskyddet i hemförsäkringar och särskilda reseförsäkringar ska kunna aktualiseras för vård- och resekostnader är att det uppkommit en kostnad som direkt angår den försäkrade. Försäkringsbolagen tar alltså inte på sig något kollektivt ersättningsansvar, utan det måste vara möjligt att härleda en specifik kostnad till den försäkrade. För att försäkringsbolagen ska er- sätta en uppkommen skada förutsätts dessutom att den försäkrade är ersättningsskyldig för kostnaden. Om staten initialt tagit på sig vissa kostnader kan dessa inte utan vidare belasta försäkringen, även om de kan hänföras till den försäkrade. För detta krävs att det finns en rättslig grund för den enskildes ersättningsansvar. Mot bakgrund av att den enskilde alltjämt ska vara den som i första hand är ansvarig för sin person vid vistelse utomlands, bör incitamenten för den enskilde att själv skaffa en försäkring inte försvagas. Genom att den enskilde påförs ett ansvar för vissa av statens kostnader vid en katastrofinsats, understryks vikten av att den som reser eller vistas utomlands har ett försäkringsskydd. Att upprätthålla och ytterligare förstärka försäkringsbenägenheten är enligt regeringen ytterligare en omständighet som talar för att låta den enskilde bära ett visst ekonomiskt ansvar vid kriser eller katastrofer utomlands. Härigenom skapas dessutom en rättslig grund för att överföra statens kostnader via den enskilde på reseförsäkringarna. Det finns alltså å ena sidan starka skäl som talar för att låta den en- skilde bära ett visst ansvar för kostnaderna i händelse av en kris eller katastrof utomlands. Å andra sidan kan ett kostnadsansvar för den en- skilde vara negativt dels ur ett operativt perspektiv, dels då ett system där den enskilde krävs på ersättning kommer att bli resurskrävande. har således påtalat att en betalningsskyldighet för den enskilde medför att kontakten mellan företrädare för myndigheterna och den drabbade allmänheten kompliceras i det akuta krisläget. Detta skulle kunna inverka menligt på möjligheterna att effektivt genomföra insatsen och i förlängningen leda till säkerhetsproblem för personalen. Reger- ingen delar uppfattningen att en ersättningsskyldighet för den enskilde riskerar att medföra betydande operativa svårigheter. I en kris- eller katastrofsituation kan det säkerligen, med de krav på skynd- samhet som nödvändigtvis kommer att behöva ställas, vara svårt att samla in tillräckligt underlag för att i ett senare skede kunna göra gällande ett ersättningskrav. Detta gäller särskilt i förhållande till alla dem som inte är bosatta i och som ska kunna omfattas av en katastrofinsats. Det finns dessutom risk för att det väcker upprörda känslor om företrädare för myndigheter tar upp frågan om ersättning till diskussion i en kris- eller katastrofsituation. Möjligtvis kan dock det senare problemet begränsas genom att ersättningsskyldigheten uttryckli- gen fastställs i lag.