prop · GY0341 · 2010-11-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:41 Integritetsskydd vid signalspaning i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redogörs för de åtgärder som regeringen , i enlighet med tillkännagivande, vidtagit för att förstärka skyddet för den enskildes integritet vid signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet. Vidare redogörs för de lagstiftningsförslag som regeringen lämnat, för de tillstånds- och kontrollorgan som regeringen instiftat samt för den uppföljning och utvärdering av lagstiftningen som regeringen beslutat. Ärendet och dess beredning.............................................................. Förutsättningar för regeringens redovisning..................................... Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet .............. beslut och tillkännagivande ............................ Regeringens initiativ för att stärka skyddet för den enskildes integritet vid signalspaning............................................................... 4.1Ändringar i lagstiftningen om signalspaning i Skapande av tillstånds- och kontrollorgan ......................... Kommittéer och myndighetsuppdrag............................... Uppdrag till Datainspektionen ........................ 5 Avslutande kommentar................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den Ärendet och dess beredning Vid slutbehandling av regeringens proposition En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (prop. 2006/07:63, bet. 2007/08:FöU15, rskr. 2007/08:266) tillkännagav som sin mening vad Försvars- utskottet anfört om ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer (bet. 2007/08:FöU15). anförde bland annat att regeringen en gång ur ett integritetsskyddsperspektiv ska redovisa den granskning av verksamheten som gjorts enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. I enlighet med tillkännagivande lämnar regeringen med denna skrivelse den första årliga redogörelsen om integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. 2 Förutsättningar för regeringens redovisning De senaste ändringarna i lagstiftningen om signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet trädde i kraft . De tillstånds- och kontrollorgan som skapats påbörjade också sin verksamhet . Detta innebär att lagstiftningen och de nya myndigheterna hunnit verka då denna skrivelse lämnas. När det gäller möjligheterna att fullt ut kunna bedöma lagstiftningens effekter krävs utvärdering . I denna skrivelse kan däremot med tydlighet redogöras för de åtgärder inom lagstiftning, tillståndsgivning och kontroll som regeringen vidtagit för att stärka skyddet för den enskildes integritet vid signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet. Den parlamentariska kommitté som tillsatts för att granska lagstiftningen ur ett integritetsperspektiv lämnar sin rapport först och berörs därför inte i denna skrivelse. Försvarsunderrättelseverksamhet ska enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Försvarsunderrättelseverksamhet får endast avse utländska förhållanden och ska bedrivas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Försvarsunderrättelseverksamheten får inte syfta till att lösa uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande eller brottsförebyggande arbete. Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser får dock de Skr. 2010/11:41 myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet lämna stöd till andra myndigheters brottbekämpande och brottsförebyggande verksamhet. Inhämtning av information genom signalspaning har i bedrivits enbart i eterburen kommunikation och har ansetts tillåten utan lagstöd. Den tekniska utvecklingen när det gäller överföring av alla typer av signaler, som utgör målet för Försvarets radioanstalts kommunikations- spaning har dock inneburit att överföringen numera till övervägande del sker genom tråd (kabel). Det har saknats lagstöd för () att inhämta information som förs i tråd, vilket utgjort en avgörande begränsning för att kunna bedriva en ändamålsenlig inhämtningsverksamhet. 3.2Propositionen En anpassad försvarsunderrättelse- verksamhet Regeringen beslutade propositionen En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (2006/07:63). I propositionen föreslog regeringen ändringar i lagen om försvars- underrättelseverksamhet vilka innebär att mandatet för försvarsunder- rättelseverksamheten anpassas från yttre militära hot till yttre hot och att det uttryckligen anges att verksamheten endast får avse utländska förhållanden. Vidare förtydligades gränsdragningen mellan polisiär verksamhet och försvarsunderrättelseverksamhet. Det föreslogs också tydligare regler avseende inriktning och rapportering av underrättelser samt att sam- hällets funktioner för inriktning och kontroll av försvarsunderrättelse- verksamheten ska förstärkas. I propositionen föreslogs en ny lag om signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet. Lagförslaget omfattade signalspaning för försvars- underrättelseändamål, oavsett om signalerna befinner sig i etern eller i tråd. Förslaget innehöll flera regler till skydd för den enskildes integritet. Signalspaning föreslogs få ske efter inriktning från regeringen eller berörda myndigheter. Ett särskilt tillståndsförfarande föreslogs för myndigheternas inriktningar. Vidare föreslogs regler om när uppgifter ska förstöras och hur rapportering ska ske. Det lämnades också förslag om särskild kontroll av de sökbegrepp som används, liksom att förstöring och rapportering ska ske i enlighet med lagens bestämmelser. Den myndighet som kontrollerar verksamheten föreslogs också få möjlighet att besluta att inhämtning ska upphöra och att inhämtat material ska förstöras. Vidare lämnades förslag om att ett integritetsskyddsråd ska inrättas vid . För att möjliggöra inhämtning av signaler i elektronisk form föreslogs vissa nya regler i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. I propositionen föreslogs också bestämmelser som innebär att sekretess Skr. 2010/11:41 ska gälla hos Försvarsmakten och hos för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Lagstiftningen föreslogs träda i kraft . 3.3Riksdagens beslut och tillkännagivande beslutade att anta de lagförslag i propositionen En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet som avsåg sekretess samt ändringar i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. beslutade att förslagen till lag om signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet och lag om ändring i lagen om elektronisk kommunikation, såvitt avser 6 kap. 21 §, skulle hänvisas till försvarsutskottet för att där vila . Efter ny behandling i försvarsutskottet biföll regeringens förslag till lag om signalspaning i försvarsunder- rättelseverksamhet (prop. 2006/07:63, bet. 2007/08:FöU15, rskr. 2007/08:266). I samband med beslutet tillkännagav som sin mening vad försvarsutskottet anfört om ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer (bet. 2007/08:FöU15). I denna del anförde försvars- utskottet bl.a. att regeringen skulle återkomma med vissa förslag till ändringar i den antagna lagen. Utskottet anförde att regeringen ska meddela närmare föreskrifter i förordningsform om ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer när det gäller: -en precisering av för vilka ändamål signalspaning ska få bedrivas inom ramen för den föreslagna lagstiftningen, -hur tillämpningen av tillståndsgivningen (inriktning, behov, proportionalitetsbedömning, uppdragsgivare och sökord) ska ske, -hur förstöring av uppgifter ska genomföras. Utskottet anförde vidare att lagen om signalspaning ska kompletteras på följande sätt: -att tillstånden enligt signalspaningslagen beslutas av en ny domstolsliknande nämnd, -att den domstolsliknande nämnden ska fatta beslut om tillstånd för användande av sökbegrepp hänförliga till fysiska personer, -att regeringen och ska ta integritetshänsyn vid sina beslut om inriktningen. Utskottet anförde också att regeringen senast ska återkomma med förslag till ändringar i signalspaningslagen i dessa delar. Därutöver ska regeringen: -lämna årliga rapporter till , -redovisa en kontrollstation 2011. Enligt försvarsutskottet ska vidare ett särskilt uppdrag lämnas till Data- Skr. 2010/11:41 inspektionen om att fram till kontrollstationen 2011 följa verksamheten vid ur ett integritetsskyddsperspektiv. Till Datainspektionen ska en särskild referensgrupp knytas med personer som nomineras av riksdagspartierna. Regeringen ska också tillsätta en kommitté som ska följa verksamheten vid ur ett integritetsperspektiv fram till kontroll- stationen. Kommittén ska bestå av parlamentariker. Kommittén ska tillsätta ett integritetsombud som har till uppgift att vid tillstånds- prövningen bevaka integriteten för personer bosatta i . Utskottet anförde slutligen att utskottet avser att fortsatt noggrant följa tillämpningen av signalspaningslagen. Regeringen bör därför i en kontrollstation lämna en redovisning till om hur lagen fungerat ur ett integritetsskyddsperspektiv. 4Regeringens initiativ för att stärka skyddet för den enskildes integritet vid signalspaning 4.1Ändringar i lagstiftningen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet träffade regeringspartierna en politisk överenskom- melse om åtgärder för att ytterligare stärka integritetsskyddet vid signal- spaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Som ett resultat av den politiska överenskommelsen utarbetades inom (Försvarsdepartementet) promemorian Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (Ds 2009:1). Förslagen i denna prome- moria kom att ligga till grund för propositionen (2008/09:201) Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning, som regeringen beslutade . I propositionen föreslogs ändringar i lagen (2008:717) om signal- spaning i försvarsunderrättelseverksamhet, en ny lag om Försvarsunder- rättelsedomstol samt ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och säkerhetsskyddslagen (1996:627). beslutade att anta regeringens förslag (bet. 2009/10:FöU3, rskr. 2009/10:3). Ändringarna trädde i kraft och innebär att lagen kompletterats med regler som ytterligare stärker skyddet för den enskildes integritet på sådant sätt som anfört. Bland annat har skälen för vilka ändamål signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet får bedrivas tydligt preciserats i lagtexten. Vidare har antalet myndigheter som får inrikta verksamheten begränsats till regeringen, och Försvarsmakten. Ytterligare en viktig precisering är att inhämtning inte får avse signaler mellan en avsändare och mottagare som båda befinner sig i . När det gäller sökbegrepp så fastställs att dessa ska utformas och användas med respekt för den enskildes personliga integritet. Även tillståndsgivningen har förtydligats genom att det är signal- Skr. 2010/11:41 spaningsmyndigheten som ska ansöka om tillstånd hos Försvarsunder- rättelsedomstolen, oavsett vilken myndighet som är inriktande. stiftningen finns också tydliga regler om förstöring av insamlade uppgifter samt regler för rapportering och underrättelseskyldighet. 4.2Skapande av tillstånds- och kontrollorgan Som en följd av beslut att bifalla regeringens förslag om ändringar i lagstiftningen inrättades två nya myndigheter, Försvarsunderrättelsedomstolen och Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (SIUN). I samband med slutbehandling av regeringens proposition En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (2006/07:63), anförde riks- dagen att lagen om signalspaning ska kompletteras så att tillstånden enligt signalspaningslagen ska beslutas av en ny domstolsliknande nämnd. I den politiska överenskommelse som sedan slöts mellan regerings- partierna enades man om att tillstånd till signalspaning ska prövas av domstol. Regeringen föreslog därför i propositionen Förstärkt integritets- skydd vid signalspaning (2008/09:201) att tillgång till signaler i tråd ska prövas av en ny domstol, Försvarsunderrättelsedomstolen. I avvaktan på de legala förutsättningarna för att skapa denna domstol inrättades med ansvar för prövningen av tillstånd till signalspaning. avvecklades i och med att domstolen inrättades. Regeringen beslutade om direktiv för en särskild utredare med uppgift att förbereda och genomföra bildandet av Försvars- underrättelsedomstolen. Utgångspunkten för arbetet var att den nya dom- stolen skulle kunna inleda sin verksamhet vilket också skedde. Försvarsunderrättelsedomstolen har till uppgift att pröva signalspanings- myndighetens ansökningar om tillstånd för verkställighet av signal- spaning. Det är signalspaningsmyndigheten som söker tillstånd oavsett vem som inriktar verksamheten och en ansökan om tillstånd ska inne- hålla uppgifter om -det inhämtningsuppdrag som ansökan avser, med en närmare redogörelse för det underrättelsebehov som föranleder ansökan och uppgift om vilken inriktning uppdraget hänför sig till, vilken eller vilka signalbärare avseende signaler i tråd som Skr. signalspaningsmyndigheten behöver ha tillgång till för att -de sökbegrepp eller kategorier av sökbegrepp som är avsedda att användas vid inhämtningen, -vilken tid tillståndet ska gälla, och -de förhållanden i övrigt som myndigheten vill åberopa till stöd för sin ansökan. Utgångspunkt för domstolens beslut är att tillstånd lämnas endast om: -inhämtningsuppdraget är förenligt med lagen om försvars- underrättelseverksamhet och lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, -syftet med inhämtningen inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt, -inhämtningsuppdraget beräknas ge information vars värde är klart större än det integritetsintrång som inhämtning i enlighet med ansökan kan innebära, -de sökbegrepp eller kategorier av sökbegrepp som är avsedda att användas är förenliga med lagens särskilda bestämmelser om sökbegrepp, och -ansökan inte avser endast en viss fysisk person. Sökbegreppen ska utformas och användas med respekt för den enskildes personliga integritet och så att signalspaningen medför ett så begränsat integritetsintrång som möjligt. Sökbegrepp direkt hänförliga till en viss fysisk person får användas endast om det är av synnerlig vikt för verksamheten. Efter domstolens beslut om tillstånd säkerställer kontrollmyndigheten (Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten) att signal- spaningsmyndigheten endast får tillgång till de signalbärare som omfattas av tillståndet. Domstolen är organiserad så att ordföranden är anställd som ordinarie domare. Vid ordförandens sida finns en eller högst två vice ordförande som liksom ordföranden ska vara lagfarna domare, samt minst två och högst sex särskilda ledamöter med specialistkompetens. Vid prövningen ska ett integritetsskyddsombud bevaka integritets- intresset. Integritetsskyddsombudet som ska vara eller ha varit advokat eller ordinarie domare utses av regeringen för . 4.2.2Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten Som en följd av tillkännagivande och den politiska överens- kommelsen lämnade regeringen i propositionen Förstärkt integritets- skydd vid signalspaning (2008/09:201), förslag till en ny kontroll- Förslagen innebar att () fick nya uppgifter, en tydligare rättslig prägel och ett tydligare uppdrag Skr. 2010/11:41 att utöva tillsyn. Mot bakgrund av myndighetens nya uppgifter och ansvar samt för att tydliggöra att försvarsunderrättelseverksamhet inte enbart är en angelägenhet för Försvarsmakten, föreslogs myndigheten få ett nytt namn, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (SIUN). I och med beslut om de ändringar i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet som Statens inspektion för försvarsunderrättelse- Uppgifter för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (SIUN) har i uppgift att kontrollera försvarsunderrättelseverksamheten hos de myndigheter som enligt förordningen (2000:131) om försvarsunder- rättelseverksamhet bedriver sådan verksamhet. Inspektionen är också kontrollmyndighet enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet och har de uppgifter som framgår av den lagen. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har ett tydligare tillsynsmandat än vad hade och ska utöva sin kontroll genom inspektioner och andra undersökningar hos de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet. Inspektionen har i detta arbete rätt att av andra myndigheter få de upplysningar och det biträde som behövs för verksamheten. Ytterligare en viktig uppgift är att Statens inspektion för försvarsunder- rättelseverksamheten ska granska behandlingen av personuppgifter enligt lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst samt enligt lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet. Om kontrollverksamheten föranleder förslag till åtgärder ska Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten lämna dessa syn- punkter till den granskade myndigheten. Om det behövs ska inspektionen också lämna dessa synpunkter och förslag om åtgärder till regeringen. Om inspektionen i sin verksamhet uppmärksammar förhållanden som kan utgöra brott ska detta anmälas till () eller annan behörig myndighet. Om Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten uppmärksammar felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot en fysisk eller en juridisk person ska detta anmälas till Justitiekanslern och om inspektionen finner omständigheter som Datainspektionen bör uppmärksammas på ska detta anmälas till Datainspektionen. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten ska samråda med den berörda myndigheten innan en sådan anmälan lämnas. att anmälan har gjorts ska inspektionen lämna myndigheten det biträde Skr. 2010/11:41 som behövs. En viktig ny uppgift är att myndigheten enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska verkställa de beslut om tillgång till signalbärare som Försvarsunderrättelsedomstolen beslutat. I denna uppgift ingår att myndigheten ska utöva rådighet över de signaler som operatörerna överför till samverkanspunkter och säkerställa att signalspaningsmyndigheten endast får tillgång till de signalbärare som omfattas av tillstånd från domstolen. Utredning av enskilda fall Enligt lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet har den enskilde möjlighet att begära kontroll av om hans eller hennes meddelanden har inhämtats i samband med signalspaning. Det ingår i uppgifterna för inspektionen att på begäran genomföra en sådan utredning. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har genom regeringens förslag fått en tydligare rättslig prägel vilket bland annat återspeglas i myndighetens ledning. Myndigheten ska ledas av en nämnd vars ledamöter utses av regeringen för en bestämd tid om . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter ska utses bland personer som föreslagits av partigrupperna i . Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av ledamöterna är närvarande. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har genomfört sex inspektioner, varav fyra vid , en vid Försvarsmakten samt en vid . Eventuella påpekanden som inspektionen gör med anledning av sina inspektioner ställs i normalfallet direkt till den granskade myndigheten. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten har vid de inspektioner som genomförts inte funnit några oegentligheter som givit anledning att lämna påpekanden till de granskade myndigheterna. Vad gäller kontroll på enskilds begäran så har inspektionen genomfört fem sådana kontroller. Kontrollerna har inte i något fall visat på otillbörlig inhämtning eller behandling. 4.3.1Kommittén för uppföljning av lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet beslutade regeringen i enlighet med tillkännagivande om direktiv (dir. 2009:10) för en parlamentarisk kommitté med uppdrag att följa upp lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Regeringen framhåller i utredningsdirektivet att eftersom lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet dels innebär att signalspaningen lagregleras, dels för med sig konsekvenser för integritetsskyddet, är det viktigt att lagen följs upp och att dess konsekvenser analyseras noggrant. Det är också viktigt att största möjliga insyn ges i vilka effekter lagstiftningen har för enskilda personer i . Den parlamentariska kommitténs uppdrag Kommittén har fått i uppdrag att följa signalspaningen vid i den utsträckning det är nödvändigt för att kunna redovisa och bedöma verksamhetens konsekvenser för den enskildes integritet. Kommitténs arbete ska förutom verksamheten vid också omfatta den tillståndsprövning som utförs av den nya myndighet som inrättats för detta syfte. I denna del ska kommittén följa hur integritetsskyddet för personer bosatta i säkerställs. I syfte att följa verksamheten vid tillståndsmyndigheten ska kommittén inom sig utse ett integritetsombud med rätt att närvara vid tillståndsprövningen hos myndigheten. I uppdraget anges att det av den politiska överenskommelsen följer att tillståndsprövningen ska överföras till domstol. När denna förändring genomförs (vilket skedde ) omfattar kommitténs uppdrag inte längre tillståndsprövningen. Vidare ska kommittén inte bara bedöma verksamheten vid utifrån rättsliga aspekter utan också med utgångspunkt från om verksamheten bedrivs på ett etiskt riktigt sätt. Utredningen ska i det sammanhanget analysera vilka etiska problem som aktualiseras i verksamheten och bedöma om de rutiner som finns för att hantera sådana frågeställningar är tillräckliga. Kommitténs arbete ska resultera i en utvärdering av lagstiftningens konsekvenser för integritetsskyddet. I uppdraget anges också att kommittén ska fungera som referensgrupp till Datainspektionen i inspektionens uppgift att fram till kontroll- stationen 2011 följa verksamheten vid ur ett integritetsskyddsperspektiv med fokus på personuppgiftsbehandling. Uppdraget ska redovisas och det är kommittén själv som avgör formerna för redovisningen. Datainspektionen har en viktig roll när det gäller att bevaka integritetsskyddet vid behandlingen av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelseverksamhet. Den rollen har blivit än mer betydelsefull i och med att lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet delvis förändrat förutsättningarna för inhämtning genom signalspaning. För att få ett fullgott underlag för den kontrollstation som ska genom- föras 2011 är det viktigt att personuppgiftsbehandlingen hos följs upp med större noggrannhet än vad det finns utrymme för inom ramen för ordinarie tillsynsverksamhet. Med anledning av detta gav regeringen Datainspektionen ett särskilt uppdrag (Fö2009/355/) att följa personuppgiftsbehandlingen vid . Datainspektionens uppdrag kompletterar den parlamentariska kommitténs arbete i de delar där myndighetens specifika kompetens i fråga om integritetsskyddet vid personuppgiftsbehandling särskilt bör tillvaratas. Datainspektionen har fått i uppdrag att analysera vilka integritetsproblem som kan uppstå i samband med personuppgiftsbehandling i Försvarets radioanstalts signalspaningsverksamhet. Vidare ska Datainspektionen utreda om de rutiner och riktlinjer som tillämpar är tillräckliga för att hantera sådana eventuella integritetsproblem samt bistå vid utarbetandet av de ytterligare rutiner och riktlinjer som kan vara nödvändiga för att tillgodose integritetsskydds- behovet. Datainspektionen biträds i uppdraget av en referensgrupp som utgörs av den parlamentariska kommittén. Uppdraget ska redovisas till regeringen och redovisningen ska så långt möjligt vara öppen.