prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — Eftersom överprövningen av detaljplaner och områdesbestämmel- ser hos och miljödomstolen avses att begränsas i enlighet med vad som är rådande praxis, kommer en ändrad instansordning för överprövning av detaljplaner inte innebära någon skillnad jämfört med beträffande vilka frågor i ett detaljplaneärende som kan bli föremål för överprövning. Det förekommer att beslutar att överpröva kommunens beslut att lämna lov eller förhandsbesked även om det är ovanligt. Om efter en överprövning avstår från att upphäva kommunens beslut kan en enskild i ett överklagande enligt 13 kap. av samma kom- munala beslut åberopa sådana allmänna intressen som anges i 11 kap. 10 §. Sammantaget kan den situation som i har redogjort för uppkomma . Det finns dock inget som tyder på att det inneburit något problem. Det finns därför inte anledning att reglera samordningen mellan 11 och 13 kap. utöver vad som före- slås. Det kan förekomma att en enskild anför andra grunder i sitt överklag- ande enligt 13 kap. än vad har att pröva enligt 11 kap. Då skulle en samtidig prövning i olika instanser inte innebära några egent- liga nackdelar. Bestämmelsen bör därför utformas som en möjlighet, inte en skyldighet, för att skjuta upp prövningen av överklag- andet. Prövningen av A- och vattenverksamheter Regeringens bedömning: Prövningen i första instans av en ansökan om tillstånd till en stor miljöfarlig verksamhet, s.k. A-verksamhet, eller en vattenverksamheter bör tills vidare ske hos domstol. Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning genom att utredningen har föreslagit att förstainstansprövningen av ansökan om till- stånd till en stor miljöfarlig verksamhet, s.k. A-verksamhet, eller vatten- verksamhet ska ske hos fem självständiga förvaltningsmyndigheter. Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland Justitiekans- lern, (), , , och tingsrätter, Försvarsmakten, Kammarkollegiet, Socialstyrel- sen, , , , Mannhei- mer Swartling Advokatbyrå, Bergmaterialindustri och Advokatsamfund, har varit positiva till förslaget att överföra förstain- stansprövningen av A-verksamheter och vattenverksamheter till en för- Även flera kommuner, bl.a. , Linköp- ings, och kommuner, har tillstyrkt förslaget. missinstanser som har tillstyrkt utredningens förslag har flertalet särskilt betonat vikten av att de nya prövningsmyndigheterna blir helt självstän- diga i förhållande till länsstyrelserna. Flera remissinstanserna har därför avstyrkt utredningens förslag om att personal ska kunna bereda ärenden vid de nya prövningsmyndigheterna. ser, bl.a. , , samt och kommuner, har påpekat att förslaget innebär en förlängning av in- stansordningen och att handläggningstiderna kan komma att förlängas vilket inte är en acceptabel ordning eftersom ambitionen bör vara att reformen ska leda till en effektivare och snabbare handläggning. En majoritet av länsstyrelserna har tillstyrkt en överföring av förstain- stansprövningen av A- och vattenverksamheter, men avstyrkt förslaget att prövningen ska ske hos en annan myndighet än . länsstyrelser har framfört att utredningens förslag till ny organisation föregriper den slutliga hanteringen av förslag om regional indelning och fördelningen av uppgifter mellan stat, region och Mot bakgrund av den kommande om länsstyrelsernas framtida uppgifter och indelning bör, enligt dessa läns- styrelser, ställningstagandet avseende miljöprövningens slutgiltiga orga- nisation anstå till dess att regeringen tagit ett helhetsgrepp över länsstyr- elsernas framtida arbetsuppgifter och organisation. har också påpekat att ett genomförande av utredningens förslag kommer att leda till en utarmning av länsstyrelsernas möjligheter att företräda all- männa intressen och att lämna kvalificerad vägledning i samrådspro- cesserna om miljökonsekvensbeskrivningar. Ett antal remissinstanser, bl.a. , Kommuner och Landsting, Advokatfirman , Alrutz´ Advokatbyrå, Plast- och Kemi- företagen, Skogsindustrierna och , har helt avstyrkt utred- ningens förslag och förordat att prövningen av A- och vattenverksam- heter även fortsättningsvis ska ske vid miljödomstolarna. och tingsrätter (miljödomstolarna) har anfört att den nuvarande prövningsorganisationen fungerar väl och att den föreslagna ordningen innebär en längre instanskedja, vilket kan medföra längre handläggningstider och dyrare process. att Statskontoret i sin rapport 2004:9 har pekat på problem med nämnd- myndigheter i frågor om självständighet från värdmyndigheten, reger- ingens styrning och tydligheten i ansvar. anfört att de verksamheter som anges i 17 kap. 1 § även fort- sättningsvis bör prövas av miljödomstol som första instans. Näringsliv och har anfört att det är ett oavvisligt krav att prövningen sker under full självständighet och kan en sådan oberoende myndighet inte skapas måste prövningen i första instans ske i domstol. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund och gällande rätt Ärenden och mål om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. prövas av kommuner, länsstyrelser, miljödomstolar, Miljööverdom- I mål som rör Försvarsmakten, Fortifika- tionsverket, eller ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för Vilken myndighet som är första respektive sista instans beror på hur den miljöfarliga verksamheten är klassad. farliga verksamheter klassas som A- eller B-verksamheter. samhet är en A- respektive B-verksamhet framgår av bilagan till förord- ningen (1998:899) om en miljöfarlig verksamhet. Det är de fem miljö- domstolarna, placerade vid tingsrätterna i , , , och , som är första instans vid prövning av ansökan om tillstånd till A-verksamheter. B-verksamheter prövas i första instans av miljöprövningsdelegationer som är knutna till länsstyrelserna. också anmälningspliktiga C-verksamheter som i första instans prövas av Mål om vattenverksamhet enligt 11 kap. prö- vas av miljödomstol som första instans. Vilken instans som är den sista är beroende av var ärendet inleds. ärendet inleds vid en kommun eller förvaltningsmyndighet är Miljööver- domstolen sista instans. Om ärendet i stället inleds vid en miljödomstol är det som är sista instans. fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om till- ståndsprövning enligt bör inledas direkt hos miljödomstol eller om domstolen ska pröva tillståndsfrågan först efter överklagande av I slutbetänkandet , miljökva- litetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter ska tillståndsprövas av en förvalt- ningsmyndighet som första instans. Kommittén ansåg att miljöprövning principiellt är en uppgift av förvaltningsrättslig karaktär. drar ett brett kunskapsunderlag från många områden, där bland annat de tekniska och naturvetenskapliga frågorna har stor betydelse och där in- slaget av samhällsplanering ofta är stort. Kommittén menade vidare att förvaltningsmyndigheter är väl lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möjliga beslut. Kommittén konstaterade att en prövningsorganisation där mål om miljöfarliga A-verksamheter och vattenverksamheter prövas av en läns- styrelse som första instans innebär en önskvärd renodling av domstolar- nas tvistelösande roll. bedömde kommittén att det fanns behov av fortsatt utredning. Vid remitteringen fick kommitténs förslag stöd av en majoritet av remissinstanserna. Mot bakgrund av att förslag att överföra första- instansprövningen från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter i huvudsak togs emot positivt av remissinstanserna, gav regeringen processutredningen i uppdrag att föreslå de organisations- och författ- ningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för mål om A- verksamheter och vattenverksamheter. Utredningen skulle överväga möj- ligheten att koncentrera dessa ärendegrupper till ett färre antal länsstyr- elser och analysera miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller. Utredningens förslag om tillståndsprövning hos nämndmyndigheter vid länsstyrelserna har ansett att det är angeläget att den admini- strativa myndighet som ska pröva tillståndsärenden som första instans får en sådan organisation och kompetens att den respekt för prövningsför- farandet som länsstyrelseprövningen har haft kan bevaras även när ärendena blir mer omfattande och komplicerade. Mot den bakgrunden har föreslagit att det inrättas fem nya miljö- prövningsmyndigheter som ska vara nämndmyndigheter vid länsstyrel- sen och ha en egen instruktion. Beredningen av ärenden vid de myndig- heterna ska enligt utredningens förslag utföras av dels myndighetens egna anställda personal, dels personal hos enligt ett särskilt avtal mellan och prövningsmyndigheten. Länsstyrelserna ska vara värdmyndigheter med ansvar att tillhandahålla lokaler och admi- nistrativ service. Utredningen har ansett att prövningsmyndigheterna, såsom nämndmyndigheter, ska vara självständiga i förhållande till läns- styrelserna. Utgångspunken i regeringens direktiv till utredningen var att en över- föring av miljöprövningen av A- och vattenverksamheter skulle ske till länsstyrelserna som miljöprövningsdelegationernas och läns- styrelsernas olika roller skulle analyseras närmare. Remitteringen av ut- redningens förslag visar att även om remissinstanserna är splittrade i frå- gan om vilken myndighet som bör vara första instans, har flertalet re- missinstanser uttalat krav på att förstainstansprövningen ska utföras av en självständig myndighet. Mot bakgrund av de överväganden som har legat till grund för utred- ningens förslag om självständiga nämndmyndigheter och med hänsyn till remissutfallet, bedömer regeringen att det inte är lämpligt att överföra tillståndsprövningen av A- och vattenverksamheter till en de- legation, nämnd eller myndighet som är knuten till den nuvarande läns- styrelseorganisationen. Tillståndsprövning vid nya självständiga myndigheter Den statliga regionala förvaltningen är just nu föremål för en översyn. har i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorgani- sation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) föreslagit att nya större län och landsting bildas. rapporten av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28). rapporten har man föreslagit att verksamhet inom drygt tjugo områden koncentreras till sju länsstyrelser. Utgångspunkten för förslaget om en koncentration till sju länsområden, var bland annat kriterier för en ny geografisk indelning med färre och större län och Regeringen beslutade vid regeringssammanträdet 2009 att låta en särskild utredare genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen (dir. 2009:62). Regeringen har beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2010:12). Utredaren ska ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredaren ska också ge förslag på en ändrad länsindelning i de fall en ändrad landstingsindelning kan bli ak- Uppdraget ska redovisas . Mot bakgrund av den översyn som pågår i fråga om länsindelning och länsstyrelsernas framtida uppgifter anser regeringen att det inte bör inrättas nya myndigheter på regional nivå. Det finns inte skäl för att ytterligare splittra den statliga regionala förvaltningen. del av remissinstanserna dessutom har ansett att den nuvarande pröv- ningen av A- och vattenverksamheter fungerar väl bör den tillsvidare ske på samma sätt som . Dessutom har det under utredningens arbete och vid remitteringen av utredningens förslag från flera håll förts fram att det är viktigt att även fortsättningsvis kan pröva A- En överföring av förstainstansprövningen till förvaltningsmyndighet innebär, om ska fortsätta att vara högsta instans, att instanskedjan förlängs vilket inte överensstämmer med regeringens ambition om att åstadkomma en effektivare och snab- 6.2 Prövningen av B-verksamheter Regeringens bedömning: Prövningen av ansökan om tillstånd till mindre miljöfarliga verksamheter, s.k. B-verksamheter, bör koncen- treras till färre länsstyrelser än . En sådan koncentration bör ske till miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna i , , , , , och . Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning genom att utredningen har föreslagit att prövningen av ansökan om tillstånd till B- verksamheter ska ske hos fem självständiga prövningsmyndigheter lokaliserade i , , , och . Remissinstanserna: En majoritet av länsstyrelserna har anfört att prövningen av B-verksamheter även fortsättningsvis bör ske hos samtliga Länsstyrelserna i och län har anfört att formerna Prop. 2009/10:215 för miljöprövningsdelegationernas självständighet gentemot länsstyrel- sen bör kunna ges en striktare utformning i länsstyrelseinstruktionen och att det ur effektivitetsskäl kan vara lämpligt att operativt skilja på pröv- ning och tillsyn. i län har anfört att det är mest ända- målsenligt att ett färre antal förvaltningsmyndigheter prövar tillstånds- frågor som rör tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter och anser att prövning bör ske vid fem länsstyrelser. Plast- och Kemiföretagen har anfört att arbetet bör fortgå med inriktningen att koncentrera prövningen av B-verksamheterna till ett mindre antal regio- nala och helt självständiga prövningsmyndigheter. Skälen för regeringens bedömning Det är länsstyrelserna som första instans prövar ansökan om tillstånd till B-verksamheter. Prövningen vid länsstyrelserna sker av särskilda miljö- prövningsdelegationer och beredningen sker av personal anställd vid . En miljöprövningsdelegation består av en ordförande och en miljösakkunnig. Ordförande ska vara jurist med domarerfarenhet och ska ha särskild erfarenhet av miljöfrågor och andra frågor som behandlas i . En miljösakkunnig ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av frågor om skydd för människors hälsa och miljön. sker prövningen av ansökan om tillstånd till B-verksam- heter vid samtliga 21 länsstyrelser. avgjorde miljöprövnings- delegationerna vid länsstyrelserna totalt 1 398 ärenden, varav cirka hälf- ten var tillståndsärenden. Delegationerna prövar också ansökan om upp- hävande eller ändring av villkor eller andra bestämmelser i tillstånd. För- delningen av antalet inkommande och avgjorda ärenden varierar mycket mellan olika länsstyrelser. Länsstyrelserna i och är de länsstyrelser som har flest inkommande och avgjorda ärenden. 2007 avgjorde dessa länsstyrelser 184 respektive 173 ärenden. Läns- styrelserna i och län är bland de länsstyrelser som får in minst antal ärenden och 2007 avgjorde dessa länsstyrelser 18 respek- tive 29 ärenden. Den ändring av bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som trädde i kraft innebar att miljöprövningsdelegationernas ärendeunderlag minska- de ytterligare. Även om ungefär 50 A-verksamheter blev B-verksam- heter, blev ungefär 1 0001 300 B-verksamheter anmälnings- pliktiga C-verksamheter. Även handläggningstiderna varierar mycket mellan länsstyrelserna. Behovet av att koncentrera prövningen av B-verksamheter till färre länsstyrelser Enligt regeringens proposition (2009/10:155) Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete svarar länsstyrelserna för det regionala arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. De regionala målen och arbetet med åtgärdsstrategier och åtgärdsprogram är en del i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Länsstyrelserna har ansvar för att ta fram Dessa bör tas fram i bred förankring bl.a. i samråd med kommunala samverkansorgan. Sådana program ger också ett tydligt och anpassat underlag för länsstyrelsernas arbete med prövning och tillsyn enligt . Tillståndsprövningen och tillsynen enligt är viktiga beståndsdelar i länsstyrelsernas samlade arbete för att nå de av beslutade miljömål. Behovet av att bibehålla och utveckla ett samlat regionalt miljöarbetet har framhållits av Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor i betänkandet En myndighet för havs- och vattenmiljö (SOU 2010:8). Av betänkandet framgår bl.a. att ett bibehållande av vattenmyndigheternas verksamhet i anslutning till befintlig regional organisation, länsstyrelserna, har ett starkt stöd och är det alternativ som utredningen förordar som huvud- alternativ. Länsstyrelserna har enligt betänkandet viktiga uppgifter i det samlade miljöarbetet på regional nivå, med en rad verksamhetsuppgifter som är nära kopplade till vatten och anknytande miljöfrågor. Sammantaget finns det klara fördelar med att ha en prövning av B- verksamheter på regional nivå som är knuten till den nuvarande läns- styrelseorganisationen. Vissa remissinstanser har uttryckt tveksamhet mot att låta eller en delegation knuten till pröva B-verksamheter. Tvek- samheten grundar sig i den koppling som finns mellan och miljöprövningsdelegationen och att handläggarna på kan arbeta med tillsyn och tillståndsprövning av samma verksamhet. Som utredningen konstaterat har det inte framkommit några konkreta exempel på att vid sin tillståndsprövning tar hänsyn till några ovid- kommande intressen. I och med att miljöprövningsdelegationens ord- förande och miljösakkunnige är beslutande i tillståndsärendena, utan deltagande från andra delar av , uppfylls kraven på själv- ständighet. Det finns dock anledning att överväga möjligheterna att inom ramen för den nuvarande organisationen ytterligare tydliggöra miljöpröv- ningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller och åstadkomma en mer effektiv och ändamålsenlig prövningen av B-verksamheterna. Antalet tillståndsärenden vid vissa delegationer är få vilket försvårar möjligheterna att bygga upp kompetens. Ordföranden och den miljösak- kunnige kan ofta inte arbeta med tillståndsprövning på heltid. En koncen- tration av tillståndsprövningen av B-verksamheter till ett färre antal miljöprövningsdelegationer skulle medföra att ordförande och den miljö- sakkunnige kan arbeta heltid med tillståndsprövning vilket i sin tur kan bidra till en mer kvalificerad och effektiv prövning. Sker prövningen av olika typer av verksamheter, som till exempel vindkraft eller täkter, hos färre miljöprövningsdelegationer kommer erfarenheten av att pröva olika typer av verksamhet att öka. En prövning hos färre miljöprövningsdele- gationer ger också bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Vid en samlad bedömning överväger fördelarna med att samla till- ståndsprövningen av B-verksamheter hos ett färre antal miljöprövnings- delegationer än . Vikten av erfarenhetsåterföring mellan tillstånds- prövning, tillsyn och annat miljöarbete kommer att vara fortsatt stor. Genom att verksamheten även fortsatt knyts till länsstyrelserna finns möjligheten för gemensam kompetensförsörjning och tjänsterotation. En koncentrationen kan genomföras utan hinder av den utredning om över- syn av den regionala statliga förvaltningen (Fi 2009:07) som för när- varande pågår. Regeringen bedömer att en koncentration av miljöpröv- ningsdelegationernas verksamhet till ett färre antal länsstyrelser bör ske Prop. 2009/10:215 till de sju länsstyrelser som föreslås i (Ds 2007:28), dvs. länsstyrelserna i , , , , , och . Flera länsstyrelser har anfört att de länsstyrelser som inte längre ska tillståndspröva B-verksamheter kommer att få sämre förutsättningar att bedriva tillsyn, lämna tillsynsvägledning, företräda allmänna intressen och lämna kvalificerad vägledning i samrådsprocesserna om miljökon- sekvensbeskrivningar. Sedan regeringen beslutade lagrådsremissen har flera länsstyrelserna också framfört att det vid en koncentration av till- ståndsprövningen är viktigt att beredningen av tillståndsärenden även fortsättningsvis sker hos samtliga länsstyrelser. finns bestämmelser om miljöprövningsdelegationer i förordning- en (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Regeringen avser att i stället reglera miljöprövningsdelegationernas verksamhet i en särskild förord- ning. Regeringens ambition i arbetet med en ny förordning är att tydlig- göra vilken roll länsstyrelserna respektive miljöprövningsdelegationerna ska ha vid tillståndsprövningen och beredningen av tillståndsärenden. Målsättningen är att skapa en tydlig organisation som medger en effektiv och rättssäker prövning av B-verksamheterna. I arbetet med en ny förord- ning kommer de synpunkter som länsstyrelserna framfört att övervägas och länsstyrelserna kommer också ges möjlighet att komma med syn- punkter på förordningens utformning. 7Samorganisation av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna Miljödomstolarna inrättades 1999 i samband med att trädde i kraft. Domstolarna övertog den roll som skydd och vattendomstolarna haft som tillståndsmyndigheter. Miljödom- stolarna fick också till uppgift att pröva överklaganden i tillsynsärenden av beslut från ett antal myndigheter som har tillsynsuppgifter inom miljö- balkens tillämpningsområde. I dessa delar övertog miljödomstolarna uppgifter från de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vidare fick miljö- domstolarna till uppgift att avgöra ersättningsfrågor av skadeståndsrätts- lig och intrångsrättslig karaktär på område. Miljödomstolarna är särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna. Fem av landets tingsrätter är miljödomstol: , Öster- sunds, , och tingsrätter. Utmärkande för särskilda domstolar är att de avgör mål i en speciell egenskap. För särskilda domstolar kan också gälla en särskild, i lag be- stämd, sammansättning. Miljödomstolen består enligt huvudregeln av en ordförande som ska vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Som huvudregel gäller reglerna i om rättegången i tvistemål vid handläggningen av mål enligt . Vid handlägg- ningen av överklaganden tillämpas bestämmelserna i förvaltningspro- cesslagen. Detsamma gäller vid prövning av utdömande av vite efter sär- skild ansökan av myndighet och vid överklagande av sådana mål till Mil- jööverdomstolen. ska dock tillämpas när Högsta dom- stolen prövar mål om utdömande av vite. Fastighetsdomstolarna inrättades 1969. Även fastighetsdomstolarna är särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna. Liksom miljödomstolarna avgör de mål i en särskild sammansättning. Enligt lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål ska det finnas en fastig- hetsdomstol i varje län. Regeringen kan dock föreskriva att annat område än länet ska utgöra domkrets för fastighetsdomstol eller att flera fastig- hetsdomstolar ska finnas för samma område. Den tingsrätt som regering- en bestämmer ska vara fastighetsdomstol. Det finns 25 fastighetsdomstolar. Bestämmelser om handläggningen av mål och ärenden vid fastighets- domstolarna finns i lagen om domstolar i fastighetsmål. Vidare finns handläggningsregler i vissa speciallagar. Vid sidan av dessa lagar gäller regler. Rätten består enligt huvudregeln av två lagfarna ledamöter, en teknisk ledamot (fastighetsråd) och två nämndemän. Fastighetsdomstolarnas prövning omfattar dels prövning av mål där domstolen är första instans, dels prövning av överklagade ärenden. Som första instans dömer fastighetsdomstolarna i bl.a. tomträttsmål, expro- priationsmål, av stämmobeslut och vissa mål och ärenden enligt . Dessa mål avgörs genom dom. Som överklagande- instans handlägger fastighetsdomstolen bl.a. mål enligt fastighetsbild- ningslagen, anläggningslagen, ledningsrättslagen samt lagen om ägande- rättsutredning och legalisering. Dessa mål avgörs genom utslag. Mål och ärenden som rör fastigheter I lagen om domstolar i fastighetsmål finns inte någon uppräkning av vilka måltyper som omfattas av lagens tillämpningsområde. I stället an- ges i respektive lag att frågan ska prövas av fastighetsdomstol. Uttrycket fastighetsmål i den lagen har alltså en snävt legal betydelse. Lagstiftning som rör fastigheter över huvud taget är mer omfattande. Mål och ärenden om fastigheter prövas av allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, fastighetsdomstol och miljödomstol. Den grundläggande regleringen om fastigheter och rättigheter till fas- tigheter m.m. finns främst i jordabalken. Det är i allt väsentligt privat- rättsliga regler.