prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Högre statsbidrag innebär i sin tur att kommuner och landsting kan öka sin konsumtion utan att bryta mot kravet på god ekonomisk hushållning. Denna högre initiala utgiftsnivå skrivs sedan fram med demografin , dvs. utgiftsökningen antas vara permanent. Till viss del kommer de ökade utgifterna även att generera ökade inkomster eftersom t.ex. vissa transfereringar är skattepliktiga.141 I beräkningen har antagits att en ökning av utgifterna med ger upphov till en inkomstökning mot- svarande . En sådan permanent utgifts- ökning innebär att det offentliga sparandet blir lägre än i scenariot utan beteendeförändringar och att skuldkvoten därmed blir högre . S2 försämras till av BNP. Ett minskat utanförskap har stor betydelse för de offentliga finanserna. Regeringen har genom- fört omfattande reformer i syfte att öka antalet personer i arbete och minska utanförskapet. Det råder dock osäkerhet om storleken på effekterna. Även i avsaknad av reformer är det osäkert hur sysselsättningsgraden, jämvikts- arbetslösheten, sjukfrånvarograden och andelen i förtida pension, etc. utvecklas. I ett alternativt scenario antas att arbets- lösheten framöver blir en procentenhet högre än i scenariot med oförändrat beteende. Arbets- kraftsdeltagandet är en procent lägre och därmed blir sysselsättningsgraden lägre än vad ett oförändrat beteende skulle ge. Sjukfrånvaron och antalet personer i sjuk- och 140 Det genomsnittliga antalet arbetade timmar per person i åldern var , vilket minskade 20002009. 141 De högre utgifterna har dock inte antagits påverka BNP:s tillväxttakt. aktivitetsgaranti antas vara lägre än vad en demografisk framskrivning resulterar i. Förändringen antas ske gradvis . Antalet arbetade timmar blir ca 2,5 procent- enheter lägre i detta scenario. Färre personer i arbete och fler som är beroende av olika typer av inkomstbortfalls- försäkringar gör att det offentliga sparandet försämras. Skuldkvoten motsvarar av BNP 2090 i detta scenario, och S2 är lika av BNP. 12.4.3Faktorer som förbättrar finans- politikens långsiktiga hållbarhet I detta avsnitt analyseras ett antal potentiella alternativ för att mildra eventuella hållbarhets- problem. Först analyseras effekterna av produk- tivitetstillväxt i produktionen av de skatte- finansierade tjänsterna. Om antalet utbildnings- och omsorgstjänster kan ökas utan en lika stor ökning av antalet arbetstimmar skulle det vara mycket betydelsefullt när andelen äldre ökar. Därefter behandlas frågan om en förbättrad hälsa hos befolkningen kan minska trycket på de offentliga finanserna. Ett annat viktigt beräk- ningsantagande är hur priset på den offentliga konsumtionen utvecklas. Om prisutvecklings- takten är lägre än vad som antas i scenariot utan beteendeförändringar förbättras finanspolitikens hållbarhet, allt annat lika. Avslutningsvis beskrivs hur olika förbättringar på arbets- marknaden kan stärka hållbarheten. Produktivitetstillväxt i den skattefinansierade produktionen Högre ekonomisk tillväxt nämns ibland som en potentiell lösning på eventuella hållbarhets- problem. Ekonomisk tillväxt som uppkommer till följd av ökad produktivitet i näringslivet förbättrar dock i regel inte finanspolitikens hållbarhet, även om det leder till en högre välfärdsnivå. Högre produktivitet innebär att inkomsterna i samhället ökar och därmed även skatteinkomsterna. Men även de offentliga utgifterna ökar. Det är en följd av att löne- utvecklingen i den offentliga sektorn antas följa utvecklingen i näringslivet och att även transfereringarna i stor utsträckning följer löne- De offentliga välfärds- systemen bidrar således till att fördela ett ökat välstånd, till följd av produktivitetsförbättringar i näringslivet, på såväl förvärvsarbetande som icke-förvärvsarbetande. Det innebär emellertid att de offentliga finanserna inte för- bättras påtagligt av en snabbare produk- tivitetstillväxt i näringslivet. Om produktiviteten i stället ökar i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna skulle detta vara av stor betydelse för de offentliga finanserna. Det gäller både om den del av tjänsterna som produceras i näringslivet (privatproducerad vård och omsorg) kan produceras mer effektivt, och detta leder till lägre kostnader när dessa upphandlas, och om produktionen i offentlig regi kan effektiviseras. Diagram 12.17 Arbetade timmar i offentlig sektor Källor: och egna beräkningar. I ett alternativt scenario antas att produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna ökar . Det innebär att det kommer att vara färre personer sysselsatta inom exempelvis vård och omsorg, men att samma antal tjänster trots det kan produceras, vilket förbättrar de offentliga finanserna påtagligt. Diagram 12.17 visar att antalet arbetade timmar i den offentliga sektorn ökar med på lång sikt jämfört med om produktiviteten är oförändrad i den offentliga sektorn, medan de endast ökar med för att sedan åter minska om produktiviteten ökar. De offentliga netto- tillgångarna motsvarar då av BNP 2099 och S2-indikatorn är -0,. Mindre behov av vård och omsorg I scenariot utan beteendeförändringar antas att nyttjandemönstren för de offentliga tjänsterna är oförändrade över tiden. Det sätt på vilket exempelvis sjukvården nyttjas av en genom- snittlig individ av en given ålder och kön är därmed oförändrat. En invändning mot bedömningen att fler äldre och en högre förväntad medellivslängd leder till högre utgifter för vård och omsorg är att de äldre gradvis blir friskare. Kostnaderna för vård och omsorg ökar snarare mot slutet av livet än med ökande ålder. Att räkna med oförändrade utnyttjandemönster överdriver kostnadstrycket enligt detta synsätt. I scenariot förbättrad hälsa förskjuts de åldersspecifika kostnaderna för vård och omsorg uppåt i åldrarna i takt med att medellivslängden ökar. Medellivslängden för män väntas exempel- vis öka med . I scenariot antas därför att vård- och omsorgsbehovet för en 80- årig man 2090 är detsamma som för en 75-årig man 2009. Detta gör att S2-indikatorn är -0,av BNP i detta scenario. Det bör noteras att det inte är självklart att vårdbehovet vid olika åldrar minskar när medel- livslängden ökar. Medicinska landvinningar gör att fler uppnår en hög ålder trots dålig hälsa, vilket skulle kunna leda till att det genom- snittliga vårdbehovet vid olika åldrar ökar.142 En långsammare kostnadsutveckling inom den skattefinansierade produktionen I beräkningen utan beteendeförändringar antas kostnaderna för att producera de offentliga tjänsterna öka i takt med timlönerna i ekonomin. Eftersom även kostnaderna för den del av de skattefinansierade välfärdstjänsterna som produ- ceras i näringslivet (privata daghem, äldre- omsorg, etc.) antas öka i takt med timlönerna som avgiftsfinansieringsgraden hålls , betyder det att även priset på den offentliga konsumtionen ökar i takt med timlönen i detta scenario. I en alternativ beräkning antas att den offentliga sektorn kan dra nytta av en del av den genomsnittliga produktivitetstillväxten i eko- nomin i form av en mer gynnsam prisutveckling på de insatsvaror som används för att producera de offentliga tjänsterna. Om det är fallet, eller om prisökningstakten på de tjänster som upp- handlas från näringslivet är lägre än timlöne- ökningstakten, kommer kostnaderna för att producera de skattefinansierade tjänsterna att öka i långsammare takt än timlönerna. I det alternativa scenariot antas priset på den offentliga konsumtionen öka i takt med en kombination av löneutvecklingen och KPI, där löneutvecklingen bidrar till utvecklingen och KPI i kommunsektorn. I staten är motsvarande andelar . Om den lägre prisökningstakten är permanent leder detta antagande till betydligt lägre kostnader för att producera samma mängd skatte- finansierade tjänster som i scenariot med oförändrat beteende. Om skatteuttaget är detsamma leder det i sin tur till en mer gynnsam långsiktig sparandeutveckling. S2-indikatorn är -1,av BNP i detta scenario. Antalet arbetade timmar är centralt för finans- politikens långsiktiga hållbarhet. Regeringens strategi för att höja sysselsättningen och antalet arbetade timmar redovisas i avsnitt 5. Av den nedanstående analysen framgår att detta arbete är av stor vikt för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. väntas den återstående medellivs- längden öka med för män och med för kvinnor.143 En stigande medellivslängd och förbättrad hälsa bland de äldre möjliggör för människor att arbeta längre upp i åldrarna. 142 Se exempelvis Klevmarken och red., Simulating an Ageing Population A microsimulation approach applied to , Contributions to Economic Analysis 285, , 2008. 143 Enligt kan utträdesåldern beräknas öka med för män och för kvinnor när alla generationer omfattas av det nya pensionssystemet (, Svensk finanspolitik, 2009). marknaden kan därför förväntas öka. Till detta bidrar att pensionssystemet ger ekonomiska drivkrafter att senarelägga pensioneringen. Detta är dels en följd av att pensionen blir högre ju senare den tas ut, dels en följd av att fler år i arbete ger en större pensionsrätt. Det finns således skäl att tro att både utträdesåldern och pensionsåldern blir högre och att antalet år i arbete kommer att öka, vilket ger ett högre antal arbetade timmar.144 En högre utträdesålder med- för även lägre utgifter i olika sociala ersättnings- system. I alternativscenariot högre utträdesålder antas att utträdesåldern successivt ökar . Detta motsvarar hälften av ökningen i medellivslängden. Därmed ökar den effektiva äldrekvoten inte lika snabbt, utan ligger på 2090, jämfört i scenariot med oförändrat beteende. Detta innebär att S2-indikatorn är -1,3 i detta scenario. Det finansiella sparandet är starkare jämfört med scenariot utan beteende- förändringar och ligger 2090 på av BNP. Inträdesåldern på arbetsmarknaden blir allt högre.145 Detta beror till stor del på att fler personer utbildar sig längre, men även på att övergången från avslutad utbildning till arbete tar . Denna utveckling belastar de offentliga finanserna genom högre trans- fereringar och utgifter för utbildning, men även genom lägre skatteintäkter. Mot detta ska ställas att personer med högre utbildning har en högre produktivitet och anställbarhet, vilket höjer skatteintäkterna och sänker kostnaderna för de offentliga trygghetssystemen . 144Utträdesålder och pensionsålder är två olika begrepp. Utträdesåldern är den ålder då individen lämnar arbetskraften. Pensionsåldern är den ålder från vilken individen tar ut sin allmänna pension. Utträdesåldern sammanfaller med pensionsåldern för många individer. 145Av de som föddes hade ett första riktigt jobb (med ett riktigt jobb avses att årsarbetsinkomsten är minst hälften av årsinkomsten för en typisk 45- åring). För dem som föddes var motsvarande andel . (, , och , Ungdomars och invandrades inträde på arbetsmarknaden 19852003, IFAU Rapport 2007:18). En lägre inträdesålder kan uppnås genom att genomströmningen i utbildningen blir snabbare, genom att tiden mellan avslutad utbildning och arbete blir kortare eller genom att det blir vanligare att kombinera arbete och studier. I scenariot med lägre inträdesålder sänks den genomsnittliga inträdesåldern med , från till , genom en höjning av arbetskraftsdeltagandet och sysselsättnings- andelen i åldersgruppen 1529 år.146 Detta innebär att S2-indikatorn är -0,av BNP i detta scenario. Som framgick av beskrivningen av den för- väntade demografiska utvecklingen i avsnitt 12.3 skulle antalet personer i förvärvsaktiv ålder minska utan invandring. Personer som är födda utomlands har i genomsnitt en lägre sysselsättningsgrad och en högre arbetslöshet än de som är födda i . Även om an- knytningen till arbetsmarknaden förbättras med antalet år en individ lever i så består ofta skillnaderna. Bland de utrikes födda var sysselsättningsgraden 2008, medan arbetslösheten uppgick till . Mot- svarande siffror för svenskfödda var respektive . Det finns därför en stor potential att höja sysselsättningen och minska arbetslösheten genom förbättrad integration. Därmed skulle de offentliga inkomsterna stiga och vissa offentliga utgifter minska. I scenariot bättre integration antas att arbets- kraftsdeltagande och sysselsättningsgrad bland utrikes födda närmar sig nivåerna för de svenskfödda. Skillnaderna antas minska med drygt 1/3 . innebär det att sysselsättningen är högre än i scenariot med oförändrat beteende, och att antalet arbetade timmar är högre. En sådan utveckling leder till att hållbarheten mätt med S2-indikatorn är -0,av BNP i detta scenario. 146 Inträdesåldern beräknas som den åldern då en 31-åring (som redan deltar i arbetskraften) i genomsnitt skulle haft sitt första inträde på arbetsmarknaden, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar varit . Med inträde på arbetsmarknaden avses här deltagande i arbetskraften enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar. 12.5Är finanspolitiken långsiktigt (mer välfärd) har ett S2-värde som pekar på att Tabell 4.2 sammanfattar S2-indikatorns värde i samtliga scenarier och delar även upp den i tre delar utifrån när i tiden effekten på indikatorn uppkommer. Den första komponenten är effekten av den offentliga sektorns finansiella nettotillgångar 2011, som är densamma i alla beräkningar och motsvarar av BNP. Denna tillgångstock sänker S2-indikatorn med en tiondels procentenhet av BNP (se kolumn 2 i tabell 12.4), vilket kan tolkas som att denna förmögenhet motsvarar en möjlig per- manent budgetförsvagning om av BNP. Den tredje kolumnen visar effekten på S2 av de primärsaldon som beräknas i scenariot för åren 20112099 och den sista kolumnen effekten på S2 av antagandet att primärsaldot 2099 blir bestående under alla år därefter. Tabell 12.4 S2-indikatorn i de olika scenarierna -0,1 -0,3 -0,1 -0,1 -0,1 -0,9 -0,1 -0,5 -0,3 -0,6 -0,1 -0,5 -0,1 -1,9 -0,1 -0,7 -1,1 -1,3 -0,1 -0,7 -0,5 -0,7 -0,1 -0,6 -0,6 -0,1 -0,6 Källa: Egna beräkningar. Sammantaget visar tabell 12.4 att finans- politikens långsiktiga hållbarhet är god i . I scenariot med oförändrat beteende är S2-indikatorn 0, vilket indikerar att inkomster och utgifter är i långsiktig balans och att inga förändringar av finanspolitiken behöver göras för att denna ska vara långsiktigt hållbar i strikt mening. Efter detta scenario redovisas S2 i fyra scenarier med en mer ogynnsam offentlig- finansiell utveckling. S2 ökar i dessa med mellan av BNP. Framför allt scenariot med en ständigt ökande ambitionsnivå för de skattefinansierade tjänsterna utöver demografin en kraftig obalans uppstår vid oförändrade skatter. I detta och de andra scenarierna med ett högre S2-värde uppkommer merparten av effekten dock först på mycket lång sikt, dvs. det är värdet i den sista kolumnen i tabell 12.4 som drar upp S2-indikatorn. I den nedre delen av tabell 12.4 redovisas sedan S2:s värden i scenarierna med en mer gynnsam offentlig-finansiell utveckling. Av denna framgår att det är betydelsefullt om de möjligheter som finns att producera välfärds- tjänster mer effektivt utnyttjas (högre produk- tivitet), och att en gynnsam utveckling på arbetsmarknaden stärker de offentliga finanserna påtagligt. En ytterligare faktor som har stor betydelse för hållbarheten är i vilken takt den offentliga sektorns kostnader för tjänste- produktionen ökar. Ett antagande om en lägre prisökningstakt sänker S2-indikatorn påtagligt. En intressant iakttagelse är också att en större del av S2:s värde förklaras av utvecklingen i dessa scenarier, än i scenarierna i tabellens övre halva (tredje kolumnens värden är relativt sett större). Det övergripande budskap som framkommer från tabell 12.4 är känt . Finans- politikens hållbarhet förbättras om arbetskraft- utbudet ökar generellt, eller om kraven på den offentliga sektorn minskar. Ökad effektivitet och en lägre kostnadsutveckling i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna är också betydelsefullt. På motsvarande sätt försämras finanspolitikens hållbarhet om arbetskraft- utbudet minskar eller om kraven på det som produceras blir högre. Trots att finanspolitiken är hållbar i de flesta scenarierna (absolutvärdet på S2 är mindre än 1) så kvarstår ändå risker som kan äventyra hållbarheten. Hållbarhets- beräkningarna är känsliga för förändringar i utgångsläget och för regelförändringar som styr de framtida offentliga inkomsterna och ut- gifterna. Det är därför viktigt att fortsätta analysera dessa risker. Internationella bedömningar av finanspolitikens hållbarhet Slutsatsen att finanspolitiken är långsiktigt hållbar i stöds också av bedömningar som gjorts av internationella organisationer. löpande bedömningar av finanspolitikens lång- siktiga hållbarhet i ett antal länder.147 EU- kommissionen beräknade 2009 att S2-indikatorn för var av BNP, vilket innebär att en budgetkonsolidering motsvarande av BNP måste genomföras för att garantera finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (se tabell 12.5).148 Detta kan jämföras med ett genomsnitt för samtliga EU-länderna på av BNP. Tabell 12.5 visar också att många länder har ett S2-värde som ligger betydligt över det maximala värdet som rapporteras i det mest ogynnsamma alternativet i tabell 12.4. Baserat på S2-indikatorns värde och ett antal andra faktorer delar in medlemsländerna i tre grupper efter risken för att landets finanspolitik är långsiktigt ohållbar. hamnar då i gruppen där risken är lägst tillsammans med bl.a. och . och tar även fram hållbarhetsmått som baserar sig på att skulden ska stabilisera sig på en viss nivå vid ett givet framtida år.149 beräknar exempelvis att det räcker med en permanent budgetförstärkning motsvarande av BNP för att Maastrichtskulden i ska stabilisera sig på av BNP 2050. har på ett liknande sätt beräknat att om den offentliga skulden i ska hållas nivå är en permanent ofinansierad utgiftsökning eller skattesänkning på av BNP möjlig. I alla ovannämnda jämförelser tillhör de länder som är bäst rustade att möta de demo- grafiska utmaningarna. 147OECD, Economic Outlook Interim Report, , 2009 och EU- kommissionen, : Sustainability Report 2009, , 2009. 148EU-kommissionens beräkningar av S2-indikatorn skiljer sig på ett antal punkter från de beräkningar som görs i denna proposition. För det första använder den offentliga sektorns bruttoskuld i beräkningarna, och inte nettoställningen vilket görs i denna proposition. Det är teoretiskt sett mer korrekt att utgå från nettoställningen, då man i annat fall helt bortser ifrån den offentliga sektorns finansiella tillgångar. Vidare skiljer sig antaganden kring den offentliga sektorns och svensk ekonomis utveckling åt. Exempelvis antar att den ökade medellivslängden medför bättre hälsa och därmed lägre vård- kostnader vid given ålder. utgår också från befolkningsprognos för och inte SCB:s. En annan skillnad är att beräkningarna i denna proposition i större utsträckning beaktar det svenska regelverket samt aviserade reformer. 149Detta mått är den s.k. S1-indikatorn. Tabell 12.5 bedömning av S2 -0,2 -0,1 Anm.: Indikatorn anger den permanenta förbättring av ett lands finansiella sparande som krävs för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara. Ett negativt värde betyder att finanserna tål en budgetförsvagning och trots det är hållbara. Källa: , Sustainability Report 2009. Alla typer av långsiktiga obalanser är inte skäl för att lägga om finanspolitiken En stor del av de skattefinansierade välfärds- systemen kan liknas vid ett implicit kontrakt mellan medborgare i olika åldrar. När man är ung får man tillgång till barnomsorg och utbildning, när man blir äldre till olika typer av vård- och omsorgstjänster. De olika tjänsterna finansieras av skatteinbetalningar som till avgörande delen görs av personer . För att de som är ska vara villiga att betala i internationell jämförelse höga skatter krävs ett förtroende för att systemen kommer att finnas där även när de kommer att behöva utnyttja dem. Systemen måste uppfattas som långsiktigt hållbara. När olika åldersklasser varierar i storlek uppkommer spänningar. Om antalet personer minskar i relation till antalet äldre blir försörjningsbördan för de yrkes- verksamma tyngre, allt annat lika. Om en sådan förändring är känd i förväg kan den mötas genom ett högre sparande i den offentliga sektorn när många är yrkesverksamma och få äldre. När sedan den omvända relationen inträder kan sparandet i den offentliga sektorn minskas. Genom att hålla skatteuttaget och välfärdsutbudet och låta sparandet i den offentliga sektorn variera över tiden skapas förutsättningar för effektivitet och rättvisa.150 Detta betyder dock inte att alla framtida förändringar i förmågan att skattefinansiera välfärdstjänster bör mötas av finanspolitiska åtgärder . Syftet med en framåtblickande analys av finanspolitikens effekter är att ge framtida generationer samma möjligheter att tillhandahålla en skattefinansierad välfärd som vi har . som den offentliga skuld- kvoten ska tillåtas variera över tiden för att jämna ut demografiskt motiverade skillnader i betalningsförmågan, bör vi inte lämna efter oss en högre statsskuld och större räntebetalningar per framtida skattebetalare. Det är inte heller motiverat att lämna efter oss en förbättrad nettoställning som gör den framtida för- sörjningsbördan lättare än dagens. Den svåra frågan är således vilka framtida förändringar som bör beaktas när finanspolitiken utformas , och vilka vi kan lämna till framtida generationer att själva ta hand om. En utgångspunkt vid en sådan avvägning är ambitionen att olika åldersklasser ska ges likvärdiga förhållanden. Det är således inte rimligt att ta hänsyn till framtida ambitions- höjningar när dagens finanspolitik läggs fast. Om framtida generationer exempelvis efterfrågar en högre standard inom det skattefinansierade tjänsteutbudet, t.ex. fler läkartimmar för en given diagnos eller fler lärartimmar per barn i en viss ålder, motiverar inte detta en förändring av finanspolitiken . Det är inte heller rimligt att låta en framtida permanent ökning av medel- livslängden resultera i högre offentliga utgifter, och att försöka möta en sådan utveckling med ett högre offentligt sparande . Denna typ av utveckling är inte osannolik och försämrar som visas i utvecklingsscenarierna ovan finans- politikens hållbarhet. Det vore emellertid fel att möta detta genom högre skatter och ett högre offentligt sparande. Om framtida generationer vill ha en högre kvalitet på tjänste- utbudet eller mer fritid så får de finansiera det själva. De faktum att finanspolitiken blir ohållbar i dessa två räkneexempel är således inte ett skäl att lägga om finanspolitiken. Det pekar i stället på en grundläggande svårighet med att skatte- finansiera en ökad efterfrågan på både fritid och välfärdstjänster som inte kan lösas med ett högre sparande . 150 Se Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) för en mer utförlig diskussion av dessa motiv till ett överskottsmål för den offentliga sektorn. Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden 13 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden 13.1Ändrad fördelning av ändamål och effektivisera handläggningen och domstols- och verksamheter på utgiftsområden Enligt tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdags- ordningen ska beslut om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgifts- område fattas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen. I detta avsnitt redovisar regeringen förslag till sådana ändringar. Ändringarna bör tillämpas . De föreslagna ändringarna beaktas dock inte i de beräkningar för utgiftsområden som ingår i denna proposition. har regeringen följande förslag till sådana ändringar. 13.1.1Ny instansordning för vissa ärenden enligt Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser handläggningen av vissa ärenden enligt (1987:10) och som finansieras från det under utgiftsområde 1 uppförda anslaget 4:1 m.m. flyttas till utgiftsområde 4 Rättsväsendet.