prop · GY0335 · 2010-11-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:35 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) till utgången av december månad 2011, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. kommer den svenska planerade militära insatsen på plats i att vara cirka 500 personer. Ett tillskott för att förbättra säkerheten genom två räddningshelikoptrar sker dessutom. Därutöver ingår i den begärda personalramen om 855 personer resurser för förstärknings- och oförutsedda evakueringsbehov. I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i och för det internationella samfundets och engagemang i landet. Vidare beskrivs den internationella säkerhetsstyrkan i samt det svenska deltagandet i denna styrka. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Politisk, ekonomisk och social utveckling ......................... Den humanitära situationen.............................................. Det internationella samfundets civila engagemang i ..11 Den internationella säkerhetsstyrkan ISAF .................................... Den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF..................... 6.1Strategi för stöd till det internationella 6.2Civila insatser, inklusive den seniora civila representanten Utvecklingsinsatser och humanitära insatser ................... Nuvarande och fortsatt svenskt deltagande i den internationella Regeringens överväganden om fortsatt svenskt deltagande i den Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...31 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF) till utgången av december månad 2011, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd (avsnitt 8). 2 Ärendet och dess beredning godkände () säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka (Assistance Force, ISAF) i enlighet med , för att under kapitel VII bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan till att omfatta hela territorium samt stöd för uppbyggnad av de afghanska säkerhetsstyrkorna. Detta har skett genom resolutionerna (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004), 1623 (2005), 1707 (2006), 1776 (2007), 1833 (2008) och 1890 (2009). Den senaste resolutionen, 1943 (2010) grundar sig på mandatet i resolutionerna (2001) och 1510 (2003) och sträcker sig till och med . Det svenska deltagandet inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2001/02:60 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140), 2001/02:179 (bet. 2001/02:UFöU3, rskr. 2001/02:323), prop. 2002/03:21 (bet. 2002/03:UFöU1, rskr. 2002/03:71), i bet. 2003/04:UU8 (rskr. 2003/04:100), i prop. 2003/04:71, (bet. 2003/04: UFöU2, rskr. 2003/04:245) i prop. 2005/06:34 (bet. 2005/06:UFöU1, rskr. 2005/06:83) i prop. 2006/07:83, (bet. 2006/07:UFöU3, rskr. 2006/07:192), i prop. 2008/09:69 (bet. 2008/09:UFöU1, rskr 2008/09:146) samt i prop. 2009/10:38 (bet. 2009/10:UFöU1, rskr 2009/10:60). I proposition 2009/10:38, överlämnad till , föreslog regeringen att fortsatt skulle bemyndiga regeringen att bidra till den internationella säkerhetsstyrkan, inklusive ledningsansvar för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e samt stöd till uppbyggnaden av de afghanska säkerhetsstyrkorna. biföll regeringens förslag (bet. 2009/10:UFöU1, rskr. 2009/10:60) och medgav att regeringen ställde en väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i fram till utgången av december månad 2010 under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Regeringen antog en strategi för stöd till det internationella engagemanget i . På uppdrag av (Försvarsdepartementet) har Försvarsmakten redovisat nuvarande truppbidrag och förslag på förändringar av bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan. Framtagandet av regeringens förslag har föregåtts av överläggningar med Socialdemokraterna och de gröna. 3.1Politisk, ekonomisk och social utveckling Den senaste tidens politiska utveckling i har präglats av förberedelserna inför och genomförande av valen till parlamentets underhus (Wolesi Jirga). Valet till underhusets 249 platser ägde rum . Vissa förbättringar i afghanska myndigheters planering och genomförande kunde noteras inför och under valet i förhållande till presidentvalet . Antalet säkerhetsincidenter var dock större än vid förra årets val, även om antalet allvarliga tillbud var färre. De afghanska valmyndigheterna är i färd med att sammanställa valresultatet och hantera ett stort antal klagomål på processens genomförande från organisationer, kandidater och enskilda medborgare. Det finns uppgifter om oegentligheter och manipulation av valresultatet från flera provinser. Enligt preliminära beräkningar uppskattas valdeltagandet uppgå till 30- av uppskattat antal väljare. av väljarna beräknas vara kvinnor. Antalet kvinnliga valdeltagare varierar stort från provins till provins, och även mellan distrikt. Trots processens tillkortakommanden var valet, som var det första parlamentsvalet som organiserades av afghanerna själva, ett viktigt led i processen för att stärka demokratiska institutioner och utvecklingen av demokratisk kultur på central och lokal nivå. Arbetet med att stärka och förbättra valsystemet, som är en betydelsefull del av slutsatserna från såväl London- som Kabulkonferenserna (januari respektive ), har ännu endast inneburit begränsade framsteg. vallag, inklusive inrättande av ett register över väljarna, bör också ses över. Det är därför angeläget med fortsatta reformansträngningar i en process under afghansk ledning, med stöd av det internationella samfundet. Beträffande relationen mellan presidenten och parlamentet kan noteras att parlamentet har agerat på ett mer självständigt sätt . Detta har bl.a. tagit sig uttryck i underkännande av flera av de ministerkandidater som har presenterats av presidenten för parlamentets godkännande. utropades till president för en andra mandatperiod , efter det första presidentvalet under afghanskt ledarskap . Som ett resultat av den mycket bristfälliga processen följde av osäkerhet om valutgången och nästa steg. Efter att valmyndigheten hade kommit fram till att ingen kandidat hade vunnit av rösterna, fattades beslut om att genomföra en andra valomgång för att åstadkomma ett mer representativt och rättvist valresultat. Den andra valomgången ställdes dock in efter det att den sittande presidentens huvudmotståndare i den första valomgången, , dragit sig ur processen. Karzai utropades därefter till valets vinnare av den oberoende , med motiveringen att han fick flest röster i den första omgången och var den enda kandidaten i den andra. President installationstal utgjorde början på det som har kommit att kallas Kabulprocessen. har två internationella konferenser ägt rum i syfte att bygga vidare på de åtaganden som gjordes av presidenten i installationstalet. Den första ägde rum i och den andra i . Kabulprocessen tar på ett tydligt sätt utgångspunkt i en sammanhållen ansats, där utmaningarna inom områdena politik, ekonomi, utveckling och säkerhet ses i ett helhetsperspektiv. En successiv övergång till afghanskt ägarskap och ledarskap, i enlighet med säkerhetsrådsresolutionerna om , utgör en hörnsten i denna process. Lokalt ägarskap är en förutsättning för att åstadkomma långsiktighet och hållbarhet i de insatser som genomförs för att åstadkomma säkerhet, utveckling och ett mer demokratiskt samhälle, inklusive eliminerandet av grogrunden för terrorism. behöver det internationella samfundet fortsätta att stödja denna process. Detta bör ske på ett mer samordnat sätt och tydligt i linje med de afghanska prioriteringarna, vilket också tydliggörs i kommunikéerna från både London- och . När det gäller det regionala perspektivet blir det alltmer uppenbart att utvecklingen i är nära kopplad till utvecklingen i angränsande länder, inte minst i . Detta lyfts tydligt fram i Kabulprocessen. I samband med presenterade den afghanska regeringen konkreta förslag på hur den afghanska nationella utvecklingsplanen skulle kunna genomföras, inklusive förstärkta mekanismer för samordning mellan berörda ministerier. Den afghanska regeringen tydliggjorde även ett antal nationella prioriteringar inom ramen för den övergripande strategin. Bland huvudprioriteringarna - och därtill kopplade åtgärdsplaner - som presenterades i samband med , kan nämnas rättssektorn, gott samhällsstyre på central och lokal nivå, mänskliga rättigheter (inklusive jämställdhetsfrågor och barns rättigheter), ekonomisk och social utveckling, försoningsåtgärder, säkerhet, regionalt samarbete samt kamp mot narkotika. Vidare offentliggjordes en plan för uppföljning av dessa målsättningar, inklusive årliga konferenser med deltagande av den afghanska regeringen, internationella samfundet, civila samhället m.fl. Vid uttalades även stöd för president ambition att låta nationella säkerhetsstyrkor ta huvudansvaret för att planera och leda militära insatser i samtliga provinser vid slutet av 2014. Det internationella samfundet bekräftade sitt åtagande att även därefter ge det stöd som behövs för att öka säkerheten i landet samt att fortsatt stödja uppbyggnaden av de afghanska nationella säkerhetsstyrkorna genom att bidra med utbildning, utrustning och finansiering. Målet med stödet är att de afghanska säkerhetsstyrkorna själva ska kunna ansvara för säkerheten i landet. Det är angeläget med fortsatta och intensifierade ansträngningar för att stärka förvaltningen på central och lokal nivå. Gott samhällsstyre och framsteg i kampen mot korruption, som alltjämt är mycket utbredd på alla nivåer i samhället, är angeläget för att åstadkomma effektivitet i arbetet med att främja säkerhet och utveckling. Kampen mot korruptionen är också avgörande för förtroendet för förvaltningen på central och lokal nivå. rankades 2009 av organisationen som världens näst mest korrumperade land (en försämring ). Vissa positiva tecken kan dock noteras, som upprättande av en myndighet för översyn samt en strategi mot korruption, men det saknas alltjämt resurser och tillräckligt stöd i befintlig lagstiftning för att dessa ska kunna verka effektivt. Beträffande indikatorer för utveckling kan noteras att i FN:s index för mänsklig utveckling hamnade på näst sista plats. Överlag är situationen för kvinnor mycket svår. Enligt FN lever av befolkningen i extrem fattigdom och strax över denna gräns. Vissa förbättringar kan dock noteras . hade av afghanerna tillgång till någon form av sjukvård. uppskattas den siffran till av befolkningen. Kvaliteten är dock fortsatt mycket låg. Tillgången till sjukvård för kvinnor beräknas vara än lägre då det råder stor brist på kvinnlig sjukvårdspersonal, speciellt barnmorskor och gynekologer, och kvinnor ofta har svårigheter att komma till de kliniker och sjukhus som finns. gick färre än en miljon barn i skolan och ytterst få flickor kunde få ordinarie undervisning. är nästan sju miljoner barn inskrivna i , varav är flickor. Även vad det gäller utbildningssektorn är kvaliteten låg. När det gäller den ekonomiska utvecklingen kan konstateras att trenden av snabb tillväxt har fortsatt , även om utvecklingen har varit ojämn, särskilt inom jordbrukssektorn. Skatteintäkterna har ökat dramatiskt tack vare en förbättrad administration. Förbättringarna sker dock från en mycket låg nivå. En stor del av ekonomin utgörs av den informella sektorn. Säkerheten i landet, liksom bekämpningen av korruption, kommer att vara avgörande för den långsiktiga utvecklingen inom gruvnäring, transportsektorn och inom jordbruket. Förmågan att ställa om från odling av opium till andra grödor kommer också att ha stor betydelse för utvecklingen inom jordbrukssektorn. De stora problemen kring största bank, , har visat att det finansiella systemet är mycket bräckligt och präglas av korruption och bristande insyn. Den illegala narkotikahanteringen utgör fortsatt ett mycket stort problem i och för omvärlden. Merparten () av världsproduktionen av opium har sitt ursprung i . Odling och produktion av opium motsvarar av De södra delarna av landet, där talibaner och regeringsfientliga grupper förhindrar effektiv kontroll från regeringens sida, står för huvuddelen av denna produktion. Afghanska myndigheter, tillsammans med det internationella samfundet, har vidtagit åtgärder för att begränsa produktionen. Dessa åtgärder har haft viss framgång och antalet provinser fria från produktion av opiumvallmo ökade enligt , , från 6 till 20 . produceras även stora mängder hasch och UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) anger i sin rapport att landet är världens största producent. Det ekonomiska värdet är ca 10- av opiumproduktionen. Situationen beträffande respekten för de mänskliga rättigheterna i är allvarlig och reformtakten har avtagit efter maktövertagandet från . Rättssystemet uppvisar stora brister och straffriheten är utbredd. En stor del av befolkningen lever i extrem fattigdom, utan tillgång till grundläggande samhällstjänster. Diskrimineringen av kvinnor är omfattande. Vissa förbättringar har skett beträffande lagstiftning, även om efterlevnaden av denna oftast är mycket bristfällig. I sammanhanget bör dock noteras antagandet av en familjelagstiftning för personer tillhörande shiainriktningen av islam, som strider mot åtaganden i och . Denna utveckling kan bl.a. förklaras med att religiöst och politiskt konservativa strömningar har stärkts på bekostnad av mer liberala samhällskrafter. Vidare är det oroväckande att rättsskipning baserad på traditionell tolkning av islamisk lag (sharia) har återupptagits i områden som domineras av talibanerna. har flera fall av spöstraff och avrättningar genom stening förekommit. Säkerhetssituationen i har fortsatt försämrats men också förändrats . godkände de dåvarande ISAF- länderna en ny militär strategi som i första hand syftar till att förbättra skyddet av civilbefolkningen från regeringsfientliga gruppers attacker och påskynda utbildningen av de afghanska säkerhetsstyrkorna (ANSF). Genomförandet av denna strategi samt en ökad förmåga hos de afghanska säkerhetsstyrkorna har inneburit att ISAF, tillsammans med de afghanska styrkorna, i större utsträckning genomför gemensamma insatser för att öka säkerheten för civilbefolkningen och i nya områden som präglas av en större närvaro av motståndsgrupperingar. Detta har sammantaget inneburit att antalet allvarliga säkerhetsincidenter har ökat jämfört med . Utvecklingen ska ses mot bakgrund av att de regeringsfientliga grupperna nu i större utsträckning utmanas. Den interna väpnade konflikten i mellan den afghanska regeringen med stöd av internationell militär närvaro och talibaner samt andra regeringsfientliga grupper, är fortsatt tydligast i de södra och östra delarna av landet, där 30-40 distrikt (av totalt knappt 400 distrikt) är särskilt hårt drabbade. Det är också i detta område som de flesta av dödsfallen som de internationella styrkorna drabbats av har inträffat, och det område där den humanitära tillgängligheten för FN och andra aktörer är som mest begränsad. Antalet civila dödsoffer som orsakats av afghanska och internationella styrkor har enligt FN minskat betydligt i förhållande till , vilket bl.a. kan förklaras av ändrade riktlinjer för ISAF:s agerande. Enligt FN:s bedömningar har 1 271 civila fallit offer för attentat och stridigheter , en stor ökning i förhållande till . De allra flesta av dödsfallen har inträffat till följd av regeringsfientliga gruppers attentat, en utveckling som har förstärkts . Antalet civila dödsfall och skadade orsakade av ISAF minskade enligt Nato . ökade antalet civila dödsfall och skadade orsakade av regeringsfientliga grupper , vilket bekräftar FN:s statistik. Situationen i norra skiljer sig fortfarande från den som råder i södra där läget präglas av en mer utbredd våldsanvändning. Skillnaden är också markant i förhållande till de områden i östra, västra och centrala där våldsdåd utförda av talibaner och andra regeringsfientliga grupper är mer omfattande. I norra har dock en geografisk utökning skett av det område som omfattas av en högre nivå av våldsanvändning som en följd av att kriminella nätverk och motståndsgrupperingar känner sig mer pressade och att ISAF aktivt söker upp dessa områden. I de provinser i norra där har ledningsansvar för den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e liksom i övriga delar av norra är den långsiktiga trenden att säkerhetsincidenterna ökat och att motståndsgruppernas förmåga samt våldsanvändning ökat. Motståndsgrupper har också uppvisat förmåga att genomföra koordinerade eldöverfall, attacker med improviserade sprängladdningar och benägenhet att utföra självmordsattacker. Den sammantagna förmågan hos dessa grupper bedöms dock som begränsad i förhållande till motsvarande grupper i de södra delarna av landet. Även i norra har emellertid aktiva talibangrupperingar etablerat sig. Dessa grupper bedöms dock inte stå under lika stark kontroll av talibanrörelsen som sina motsvarigheter i söder. I provinser som gränsar till PRT (Provincial Reconstruction Team) Mazar-e samt i vissa distrikt som ingår i det svenska ansvarsområdet har utvecklingen varit oroväckande då aktiva talibangrupper har etablerat sig där. Den försämrade säkerhetssituationen kan förklaras av flera olika faktorer. Såsom nämnts ovan finns ett större fokus från ISAF och de afghanska säkerhetsstyrkornas sida på områden där säkerhetsläget är särskilt svårt i syfte att skydda lokalbefolkningen och att understödja afghanska myndigheters möjligheter att upprätthålla kontrollen över Ytterligare en faktor är att de regeringsfientliga grupperingarna har förbättrat sin förmåga. En betydande del av oroligheterna i norra härrör fortsatt från en blandning av kriminella, maktpolitiska, ekonomiska eller personliga mellanhavanden. Beredskap måste dock finnas för att hantera utvecklingen mot en fortsatt försämrad säkerhetssituation i de provinser i norra som har ledningsansvar för. Förutsättningarna för ett omfattande ideologiskt motiverad motstånd kommer dock, av skäl som har att göra med regionens etniska och politiska sammansättning, att fortsätta vara mindre i det för aktuella området än i de flesta andra områden. En ökning av det ideologiskt motiverade motståndet har dock kunnat skönjas. tillkännagav president att privata säkerhetsföretag skulle upplösas . Ikraftträdandet av beslutet har dock skjutits upp. Vidare har undantag gjorts för företag som skyddar diplomatiska och internationella militära beskickningar och personal. En dialog pågår mellan ISAF, det internationella samfundet och afghanska företrädare om genomförandet av presidentens beslut, mot bakgrund av att behovet av skydd och bevakning för den dagliga verksamheten är stort och att de nationella säkerhetsstyrkorna är under uppbyggnad. Den humanitära situationen i har försämrats som en följd av fortsatt ökade stridigheter och av naturkatastrofer. Mest utsatta är kvinnor och barn. Den försämrade säkerhetssituation har inneburit att antalet internflyktingar har ökat med nästan 100 000 jämfört med , till ca 328 600 personer. I ett läge där ett stort antal människor är i fortsatt behov av internationellt stöd för att tillgodose sina grundläggande behov av skydd, mat, vatten och husrum är den försämrade säkerhetssituationen mycket oroande eftersom den begränsar de humanitära aktörernas möjligheter att nå de behövande. På grund av det begränsade humanitära tillträdet är det svårt att fastställa det totala antalet som är i behov av humanitärt stöd. Vad gäller livsmedelssäkerheten bedömer dock FN att mer än två tredjedelar av den afghanska befolkningen har svårigheter att klara livsmedelsförsörjningen. Trots bedömningar om goda skördar kommer även i fortsättningen att vara extremt utsatt när det gäller livsmedelsituationen givet naturkatastrofer och stridigheter. FN:s kontor för humanitär samordning, (Office for the Coordination of Humanitarian , OCHA), återetablerade en närvaro i för att stärka koordineringen av den humanitära verksamheten. Utmaningarna har dock varit många och det finns behov av att stärka OCHA för att de ska kunna utföra sitt uppdrag till fullo. Den positiva trenden för den nationella afghanska kapaciteten att möta de humanitära behoven fortsätter, både vad gäller berörda myndigheter, den afghanska röda halvmånerörelsen och frivilligorganisationer. Den norra regionen är såsom lyftes fram i förra propositionen, utöver konsekvenserna av vissa stridigheter, särskilt utsatt när det gäller naturkatastrofer. Översvämningar, torka och stränga vintrar i kombination med korta återhämtningsperioder där emellan innebär att den fattiga och redan utsatta befolkningen är i mer eller mindre behov av stöd och assistans. Regionen härbärgerar även en övervägande del av de flyktingar som återvänt från samt internflyktingar från andra mer konfliktdrabbade delar av landet. Detta innebär sammantaget en fortsatt utmaning avseende samordningen av det humanitära stödet till behövande i regionen. 4Det internationella samfundets civila engagemang i Det stora antalet internationella organisationer och bilaterala aktörer som verkar i ställer höga krav på samordningen av olika insatser. Ansträngningar har gjorts i nära samarbete med den afghanska regeringen för att förbättra denna samordning och öka det afghanska ägarskapet. Det internationella samfundets civila insatser i ökar kontinuerligt och det sker en förbättrad samordning på marken. I denna del har FN ett övergripande ansvar. FN verkar i landet främst genom stödmissionen UNAMA (United Nations Assistance Mission in ), som leds av den svensk-italienske diplomaten . FN-missionen kommer även fortsättningsvis att spela en viktig roll. Dess fokus har justerats för att återspegla London- och Kabulkonferensernas inriktning på en fortsatt förstärkning av afghanskt ägar- och ledarskap i arbetet med utveckling och säkerhet. UNAMA ska i ökande utsträckning understödja den afghanska regeringen, och arbetet ska följa de prioriteringar som den satt upp. FN-missionen ska också samordna bistånd från olika internationella aktörer, snarare än leda detsamma. Den gemensamma styrelsen för samordning och övervakning (Joint Coordination and , JCMB) spelar en central roll för samordningssamarbetet. Ordförandeskapet i JCMB delas av UNAMA:s chef och en representant för den afghanska regeringen. Inom styrelsens ram samlas regelbundet företrädare för ett trettiotal länder och organisationer för att samordna insatser och följa upp genomförandet av den afghanska utvecklingsstrategin (Development Strategy, ANDS) som baseras på den s.k. Compact, ett resultat av , samt delmålen som identifierades i samband med London- och Kabulkonferenserna . fokus på koordinering syftar delvis till att stärka denna verksamhet. Förhoppningsvis kan stabiliseringen och återuppbyggnaden av också i fortsättningen involvera många internationella aktörer, men med bättre koherens mellan deras respektive aktiviteter. UNAMA:s mandat förlängdes genom FN:s säkerhetsråds resolution (2010) .