prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 6 kap. 1 § tredje stycket förslag till budgetlag. har även anfört att årliga beloppsgränser bör anges för anslagsbehoven i de fall bemyndigandet är stort i relation till anslaget s. 185). där bemyndigandebeloppet överstiger anslags- Endast för åtta av dessa innehåller beslutet begränsningar av årliga utgifter olika år. Om de årliga utgifterna inte beräknas finns det en risk att bemyndigandet blir utgiftsdrivande på ett icke önskvärt sätt. Detta gäller särskilt om bemyndigandet är stort i förhållande till anslaget. Det kan dock vara svårt att med precision ange årliga beloppsgränser för de utgifter som en beställning medför. Beställningen kan innehålla osäkerheter om valutakurser och om leveranstidpunkter som gör det svårt att ange utgiftsnivåerna och därmed blir det en för hård restriktion att binda dem med . Svårigheterna torde öka med det antal år som beställningen omfattar. Regeringen bör dock redovisa en beräkning av det framtida anslagsbehovet. En sådan beräkning redovisas i budgetpropositionen för de kommande två åren. Beräkningen av det framtida anslagsbehovet kan redovisas samlat. Det är dock viktigt att det framgår om infriandena ryms inom anslagets nivå eller om nivåhöjningar kan förutses till följd av de ekonomiska åtagandena. Enligt regeringens mening innebär detta inte att budgetlagens bestämmelser om ändamål och belopp behöver ändras. Regeringen avser däremot att utveckla tabellerna för bemyndiganden i budget- propositionen. Detta gäller särskilt när bemyndigandebeloppet överstiger anslagsbeloppet. Beställningsbemyndiganden avser kommande års utgifter Enligt 12 § budgetlagen måste regeringen ha bemyndigande för att beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än det år statens budget avser. Bestämmelsens ordalydelse utesluter inte att bemyndiganden används för utgifter under det innevarande budgetåret. Den tillämpning som utvecklats , och som redovisats i det föregående, innebär att beställningsbemyndiganden endast begärs för åtaganden som medför utgifter under senare budgetår och inte för åtaganden som medför utgifter under det år budgeten avser. För dessa används i stället anslag. Denna ordning är i överensstämmelse med 9 kap. 8 § andra stycket RF. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att ordet även tas bort ur lagtexten för att markera att bestämmelsen gäller beställningar eller beslut som medför utgifter under senare budgetår än det som den aktuella budgeten avser. 10 Utlåning och garantier Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att reglera den statliga utlåningen. Det finns även ett behov av en mer fullständig och till rådande praxis anpassad reglering av garantigivningen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser delar bedömningen eller lämnar den utan erinran. Omfattningen av statens utlåning och garantier Staten ställer ut garantier och ger lån till verksamheter som den finner det är angeläget att stödja. Vid utgången av uppgick de statliga garantiåtagandena till sammanlagt och omfattade insättningsgarantin och investerarskyddet, bankgarantier, kreditgarantier, garantier om tillförsel av kapital samt pensionsgarantier. Den statliga utlåningen utgör ett komplement till vad kreditmarknaden kan erbjuda. och regeringen beslutar om all statlig utlåning, antingen genom särskilda beslut för enskilda lån eller genom lagar och förordningar om låneprogram, till exempel för studielån. Vid utgången av uppgick statens utestående lånefordringar till . har, efter förslag i budgetpropositionen , bemyndigat regeringen att besluta om krediter till andra rättssubjekt än staten (bl.a. till studerande, företag och stater) inom en ram om . Merparten av statens utlåning finansieras genom upplåning i . Endast en mindre del av utlåningen finansieras med anslag på statens budget. Enligt 9 kap. 8 § andra stycket RF får regeringen inte ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten utan att har medgett det. I 1 § lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning föreskrivs att, efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder, regeringen eller efter regeringens bestämmande , får ta upp lån till staten för att tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om. På samma sätt gäller att, efter särskilt bemyndigande som lämnas av för ett budgetår i sänder, regeringen eller efter regeringens bestämmande ett affärsverk får ta upp lån till staten för affärsverkets verksamhet (2 §). I 1214 §§ budgetlagen finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Bestämmelserna avser beställningsbemyndiganden och garantier. I 11 § andra stycket budgetlagen finns en hänvisning till lagen om statens upplåning och skuldförvaltning avseende under vilka förutsättningar regeringen får ta upp lån till staten. I 14 § föreskrivs att det är som bestämmer till vilka ändamål och belopp som regeringen får ställa ut kreditgarantier eller göra andra liknande åtaganden. Enligt 15 § ska en avgift tas ut för garantiåtagandena. Avgiftens storlek ska motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte för ett visst åtagande beslutar annat. Statliga garantier ställs även ut med stöd av särskild lagstiftning t.ex. lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, lagen (1999:158) om investerarskydd och lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinsitut. Några särskilda bestämmelser om utlåning till enskilda eller andra rättssubjekt än staten finns inte i budgetlagen. Bland annat saknas det bestämmelser om hur utlåning till utomstatliga rättssubjekt ska finansieras. har finansieringen av utlåning till olika infrastruktur- projekt beslutats med stöd av 23 § budgetlagen, enligt vilken kan besluta att finansiering ska ske på annat sätt än vad som i övrigt föreskrivs i lagen. Utlåning till andra länder har skett med stöd av särskilda beslut av . I årsredovisningen för staten lämnar regeringen en redovisning över den statliga utlåningen med kreditrisk, dvs. statens utlåning till enskilda och andra utomstatliga rättssubjekt. Av Årsredovisningen för staten 2009 (skr. 2009/10:101) framgår att de utestående lånen per uppgick till före nedskrivning för osäkra fordringar. Den dominerande posten var studielånen från () på , vilka motsvarade av statens utlåning med kreditrisk. CSN hade också utestående fordringar avseende hemutrustningslån till flyktingar på . hade utestående fordringar på , vilka främst avsåg olika infrastrukturprojekt. Dessutom hade följande myndigheter utestående lånefordringar: (Sida) (biståndskrediter och villkorslån), (lokaliseringslån m.m.), Energimyn- digheten (Baltikumlån och villkorslån), länsstyrelserna (lantbrukslån m.m.) och Kammarkollegiet (näringslån m.m.). Sammantaget uppgick denna utlåning till . De långivande myndigheterna uppskattade de osäkra fordringarna till eller av det utlånade beloppet. CSN:s studielån stod för eller av de osäkra fordringarna. Statens utlåning kan delas in i följande tre kategorier. De lån som lämnas av Sida, , , Kammarkollegiet och länsstyrelserna kan benämnas näringslån. De syftar till att stödja olika näringar (t.ex. fiske och jordbruk) och projekt (t.ex. såddlån). Utlåningen har stora likheter med bidrag då i genomsnitt mer än hälften av lånen bedöms som osäkra fordringar. Karaktäristiskt för denna utlåning är således att kreditriskerna är betydande och att den är I redovisningen och i förhållande till låntagarna . 2009/10:243 hanteras dock stödet som lån. Det betyder att återbetalningar krävs när förutsättningar finns för detta. Återbetalningar av sådana lån och räntor redovisas i huvudsak mot inkomsttitlar. Kreditförluster innebär utebliven inleverans av medel. Näringslånen svarar för en liten del av den statliga utlåningen, 2009. Sidas utlåning, som utgjorde av detta belopp, håller därtill på att fasas ut och ersättas med statliga garantier. Utlåningen från CSN kan sägas utgöra en egen kategori. Studielånen och hemutrustningslånen finansieras med lån i . Kreditförlusterna belastar ett anslag det år förlusten konstateras och avskrivning av lånet sker. Avskrivning av kapitaliserade räntor sker dock mot myndighetskapital. Inbetalda räntor för studielån redovisas mot inkomsttitel medan inbetalda räntor för hemutrustningslån redovisas mot ett anslag som således nettoredovisas. CSN redovisar befarade förluster på av utlåningen avseende studielånen och avseende hemutrustningslånen. Slutligen utgör utlåning en egen lånekategori. Utlåningen finansieras med lån i och omfattar vitt skilda typer av låneobjekt. Inkomster från den del av räntan som ska täcka statens upplåningskostnad redovisas mot anslaget Räntor på statsskulden under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Någon fastställd ordning för finansiering av kreditförluster finns inte. har för några lån gjort vissa avsättningar till en kreditriskreserv för hantering av förluster. är det endast den avgift AB betalar för den beviljade låneramen som förts till reserven. Jämförelse mellan garantier och lån Ett lån med kreditrisk innebär en ekonomisk risk för staten på samma sätt som om en garanti ställts ut för lånet. Skillnaden är att när staten lämnar ett lån sköts finansieringen av staten medan en bank eller annat kreditinstitut sköter finansieringen av lånet om staten ställer ut en garanti. Utlåningen påverkar, till skillnad från en garanti, statens lånebehov och budgetsaldot. Vid garantigivning påverkas statens lånebehov bara om det blir aktuellt att infria en garanti. Varken utlåning eller garantier påverkar statens finansiella sparande enligt nationalräkenskaperna. Att utlåningen inte påverkar detta beror på att den motsvaras av en fordran. Det finansiella sparandet påverkas först när garantier behöver infrias och när kreditförluster konstateras. De avgifter som tas ut vid garantigivning sätts in på konton hos eller i en bank eller placeras i värdepapper. Avgifterna ska täcka förväntade kostnader, vilka består av förväntade förluster samt administrationskostnader för garantierna. I den mån någon avgift inte tas ut av garantitagaren följer av beslut om garantimodellen att medel motsvarande den beräknade avgiften ska täckas från anslag (prop. 1996/97:1 avsnitt 5.3, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). Garantiverksamheten blir på så sätt självfinansierad på lång sikt. har framgått finns det inte några motsvarande regler för statens Prop. 2009/10:243 utlåning. Av årsredovisningen för staten framgår bl.a. vilka tillgångar som byggts upp i garantiverksamheten genom avgifter m.m., respektive vilka de förväntade kostnaderna är. Någon sådan redovisning finns inte för statens utlåningsverksamhet eftersom det endast är som för vissa av sina lån tar ut en ränta som beräknas med hänsyn till kreditrisken. CSN:s utlåning finansieras genom upplåning i , men några medel avsätts inte för förväntade förluster. Konstaterade förluster finansieras i stället direkt från anslag. De övriga långivande myndigheterna gör värderingar av befarade förluster, men eftersom utlåningen redan är finansierad med anslag behöver inga medel reserveras för att hantera kreditförluster. Uppkomna förluster påverkar dock statens budget genom att återbetalningar och räntor inte levereras in på inkomsttitel. Vid statlig garantigivning och utlåning till företag eller viss produktion måste hänsyn tas till om statligt stöd, vilka är en del av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, och dess bestämmelser om unionens politik och inre åtgärder. Den grundläggande statsstödsregeln finns i artikel 107 (1) i EUF-fördraget. I artikeln föreskrivs följande: Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. om statsstöd bygger således på en förbudsprincip där statsstöd som utgångspunkt är otillåtet. I EUF-fördraget anges dock ett antal undantag från denna förbudsprincip. Förenligt med den inre marknaden är bl.a. stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Det finns även omfattande riktlinjer och i vissa fall sekundärlagstiftning rörande undantagen från statsstödsreglerna. Generellt finns anledning att betrakta statliga garantier och utlåning med statliga medel till företag som statligt stöd. Som utgångspunkt är det därför nödvändigt att beakta vid utformning av villkor för statliga garantier och lån. Vid bedömningen av om det är fråga om statligt stöd med hänsyn till är den avgörande frågan huruvida lån- eller garantitagaren får en ekonomisk fördel som inte hade uppstått om marknadsmässiga villkor skulle ha tillämpats. Finns en sådan ekonomisk fördel spelar det inte någon roll om stödet kallas lån, garanti eller bidrag. Skälen för regeringens bedömning Den statliga kreditgivningen till enskilda och andra utomstatliga rättssubjekt är omfattande sett i relation till statens budget och de av beslutade kreditramarna har ökat väsentligt , till följd av den globala finanskrisen. Den statliga utlåningen innefattar en mängd olika lån som till sin karaktär är mycket olika. någon tydlig bild av de risker som är förknippade med utlåningen eller av hur förluster ska hanteras och finansieras. Vidare saknas till stora delar föreskrifter om utlåningsverksamheten, utom för studielånen och Detta innebär att det finns risk för att det i beslutssituationen inte framgår klart att utlåningen i vissa fall kan förväntas leda till förluster som belastar statens budget . Regleringen av statliga garantier är, som ovan framgått, mer utvecklad. Eftersom utlåning till utomstatliga rättssubjekt innebär samma risker som vid utfärdandet av garantier för motsvarande ändamål bör även utlåningen regleras i budgetlagen. På motsvarande sätt som för garantier bör det enligt regeringens uppfattning därmed i budgetlagen införas bestämmelser som reglerar den statliga utlåningen och som anknyter till de grundläggande bestämmelserna om statens upplåning i regerings- formen och i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. med regleringen bör vara att undanröja de oklarheter som finns kring hanteringen av den statliga utlåningen och de kreditrisker som är förknippade med denna, samt att klargöra befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på detta område. Budgetlagens bestämmelser om statliga garantier motsvarar inte fullt ut den praxis som vuxit fram när det gäller fastställande av avgifter för Det behövs därför en mer fullständig och till rådande praxis anpassad reglering även för garantigivningen. Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att utlåning för vilken den förväntade förlusten är låg får finansieras med lån i . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinsatser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. anser dock att det är olyckligt att i motivtexten ange ett tröskelvärde om för när en förlust ska anses vara låg eftersom hänsyn även behöver tas till lånets löptid. Lämpligare vore enligt att sätta en gräns för den årliga förlustrisken på exempelvis , eller att sätta en gräns relaterad till anser vidare att det i budgetlagen bör införas en bestämmelse om att stöd till projekt med hög förväntad förlust inte får ges med garantier. I annat fall finns det, enligt myndigheten, risk att garantier väljs som stödform i stället för utlåning om risken för förluster är hög. påpekar att de befarade förlusterna beräknats utifrån den återstående i balansräkningen och inte i förhållande till lånens För att ge en rättvisande bild av lånens verkliga Prop. 2009/10:243 kreditrisk bör, enligt CSN, även låntagare som återbetalat sina lån vägas in i bedömningen. CSN anser att om en övergång sker till anslagsfinansiering av hemutrustningslån bör samma princip gälla för alla sådana lån oavsett tidigare finansiering. Medel bör då, enligt CSN, avsättas för att amortera av den nuvarande skulden till . Skälen för regeringens förslag: Den statliga utlåningen kan budgettekniskt finansieras på två sätt, med anslag eller med interna lån i . Valet av finansieringsform påverkar inte statens lånebehov. Den anslagsfinansierade utlåningen är av betydligt mindre omfattning än den lånefinansierade. Kännetecknande för den anslags- finansierade utlåningen är att det finns en hög risk för förluster. Den lånefinansierade utlåningen omfattar lån med lägre kreditrisk, men även lån som har en mycket svårbedömd kreditrisk. Enligt regeringens mening är det viktigt att lån som inte förväntas till helt övervägande del bli återbetalda belastar det utrymme som finns tillgängligt på statens budget i form av anslag. Det kan annars befaras att användningen av lån som stödform ökar, utan att utgifterna för stöden tar i anspråk utrymme under utgiftstaket. En tydlig skiljelinje mellan den anslagsfinansierade utlåningen och den internt lånefinansierade utlåningen bör således vara storleken på den förväntade kreditförlusten. En sådan ordning innebär att utlåning som till helt övervägande del förväntas bli återbetald bör få finansieras med lån i , medan utlåning som förväntas ge betydande kreditförluster bör finansieras med anslag. Frågan är då var gränsen mellan de olika finansieringsformerna bör gå. En referenspunkt kan vara de förväntade förlusterna avseende studielån och hemutrustningslån. De förväntade förlusterna i studielånen uppgår till . Med en antagen genomsnittlig löptid för studielånen skulle det krävas ett påslag på räntan med för att finansiera de förväntade förlusterna. För hemutrustningslånen är den förväntade förlusten dubbelt så hög, . Den genomsnittliga löptiden för hemutrustningslånen är därtill kortare, . Det skulle då krävas ett räntepåslag med för att finansiera de förväntade förlusterna i hemutrustningslånen.3 Som framgått i det föregående överstiger den förväntade förlusten för de statliga näringslånen . Den risktäckande delen av räntan skulle då behöva uppgå till för löptider på fem eller . Sådana räntesatser är oftast inte möjliga eller rimliga att ta ut av låntagarna, särskilt inte när syftet med dessa lån vanligen är att stödja verksamheten i fråga. Utredningen har föreslagit att en förlustrisk om ska användas som ett riktmärke för gränsen mellan lånefinansiering och anslagsfinansiering. Utgångspunkten för utredningens resonemang rörde 3 Räntorna har beräknats genom att anta att respektive lån kan uttryckas som en annuitet där betalningarna sker i slutet av . Diskonteringsräntan har satts till den s.k. nollkupongsräntan för svenska statspapper. För att täcka den förväntade förlusten har de diskonterade betalningsströmmarna summerats och sedan har en beräkning skett av hur stor ränta som krävs för att täcka de förväntade förlusterna. bl.a. studielånen som beräknades ha en genomsnittlig löptid , vilket skulle motsvara ett årligt räntepåslag på . Riksgälden har i sitt remissvar pekat på att även en förlustrisk understigande måste betraktas som oacceptabelt hög om löptiden är kortare exempelvis innebär ett lån med 10-procentig förlustrisk ett räntepåslag på . Regeringen anser därför, i likhet med , att hänsyn också måste tas till lånets löptid när bedömningen av förlustrisken ska göras. En rimlig referenspunkt bör därför även vara den årliga förlustrisken. Någon exakt gräns bör dock inte fastslås. I stället bör en bedömning kunna göras utifrån de rådande omständigheterna. Bedömningen av förväntad förlust görs när ett nytt lån ska ställas ut. Det är då självklart att det är det totala lånebeloppet som ska utgöra grunden för bedömningen. Mot denna bakgrund anser regeringen att sådana lån eller låneprogram där den årliga förväntade förlusten på goda grunder bedöms som låg oftast bör kunna betraktas som en finansiell transaktion som inte bör belasta utrymmet under utgiftstaket när lånet lämnas. De bör därför kunna finansieras med ett lån i . En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 7 kap. 3 § förslaget till budgetlag. Utlåning med högre kreditrisk bör däremot som regel anslags- finansieras. Bedömningen av nivån på förlustrisken, och således vilken finansieringsform som bör väljas bör slutgiltigt ske då lånet betalas ut. Självfallet måste regeringen dock göra en preliminär bedömning av förlustrisken då den begär ett bemyndigande av med stöd av 6 kap. 3 § i förslaget till ny budgetlag. Det kan tänkas att det kan finnas fall då det med hänsyn till särskilda omständigheter framstår som lämpligt att helt eller delvis välja en annan finansieringsform än den som skulle följa av nivån på den förväntade förlusten. bör därför ha möjlighet att besluta om en finansiering som avviker från den ovan förordade ordningen. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 7 kap. 6 § förslaget till budgetlag. Något underlag som skulle motivera en bestämmelse om en begränsning för utfärdande av garantier baserat på förlustrisken, på det sätt som förordat, föreligger inte. Det bör noteras att frågan om utlåning ska finansieras med interna lån i eller finansieras via anslag inte påverkar den bedömning som måste göras i varje enskilt fall av hur utlåningen förhåller sig till . De föreslagna principerna för anslagsfinansiering respektive intern lånefinansiering motsvarar i huvudsak den ordning som tillämpas . Även om de förväntade förlusterna avseende studielån är betydande i absoluta belopp antas lånen ändå i huvudsak bli återbetalda. Lånefinansieringen av hemutrustningslånen följer dock inte de principer som redovisats ovan, eftersom förlustriskerna överstiger . Därmed kan lånefinansieringen ifrågasättas. Frågan bör övervägas ytterligare och regeringen avser att återkomma till i frågan i samband med budgetpropositionen . Regeringen föreslår en övergångsbestämmelse som innebär att föreskrifterna i 7 kap. 3 § ska tillämpas första gången i fråga om budgeten . Beslut om ändamål och belopp Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla enhetliga bestämmelser om beslut om ändamål och belopp för garantier och utlåning. Dessa innebär att regeringen för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för ett eller flera budgetår får besluta om utlåning som finansieras med lån i , ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, däribland , och (), tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. föreslår att begreppet krediter ersätter begreppet utlåning i lagtexten. () anför att i fråga om studielån kan räntor läggas till lånet i form av s.k. kapitaliserad ränta som alltså betalas till staten som en amortering i stället för som ränta. För sådana fall behöver, enligt ESV, frågan om i vad mån låneramar ska täcka också sådan långivning som inte motsvaras av någon utbetalning från staten avgöras. Skälen för regeringens förslag: I budgetlagen föreskrivs att regeringen får ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och högst det belopp som bestämmer. En sådan ordning tillämpas i praktiken även för den lånefinansierade utlåningen. I syfte att uppnå en enhetlig reglering av garanti- och utlåningsverksamheten, och skapa klarhet i regeringens befogenheter, anser regeringen att det även bör föreskrivas att fastställer ändamål och belopp för utlåningen. Bestämmelsen bör omfatta utlåning till utomstatliga rättssubjekt, såväl fysiska och juridiska personer som andra stater. Den beslutade låneramen bör avse den utlåning som finansieras med lån i .