prop · GX03160 · 2010-03-23 00:00:00 — Efter insatsen vid Suez följde den fredsfrämjande insatsen i och därefter en rad insat- ser som främst var koncentrerade till regionen kring . grundar sig Försvarsmaktens internationella engagemang till stor del på samarbete inom olika internationella organ såsom , Europeiska Unionen, försvarsalliansen inom ramen för Partnerskap för fred och . Dessa organisationer genomför såväl insatser och övningar som kurser och inspektioner. Regler om när svensk trupp får sändas utomlands finns i 10 kap. reger- ingsformen. Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får regeringen sätta in rikets försvarsmakt eller delar av den i strid för att möta ett väpnat an- grepp mot riket. I övrigt får svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast om medger det, om det är tillåtet enligt en lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldigheten att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av . har beslutat om två lagar där regeringen bemyndigas att besluta i sådana frågor. Den ena är lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Enligt den lagen får regeringen på begäran av eller () ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet. Den andra är lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Enligt den lagen får regeringen sända en väpnad styrka till utlandet i den mån den ska delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Den sistnämnda lagen kom till främst för att ge regeringen befogenhet att sända väpnad styrka till övningar inom ramen för samarbetet inom Partnerskap för fred. Fredsfrämjande verksamhet är inte något entydigt begrepp. De freds- främjande insatserna bygger i regel på beslut av , men någon enhetlig definition av sådana insatser finns inte i . I stället har en avgränsning av vad som anses höra till fredsfrämjande verksamhet vuxit fram efterhand. I har begreppet fått inkludera konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande, fredsframtvingan- de och fredsförebyggande insatser. Avväpning och avrustning har också ansetts kunna ingå som en fredsfrämjande åtgärd. Fredsbevarande insatser i traditionell bemärkelse avser insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflikten. Våldsanvänd- ning kan förekomma inom ramen för självförsvar. Det använda våldet ska då vara ett direkt svar på en motsvarande åtgärd från någon av par- terna, våldet ska stå i proportion till vad angriparen använt och våldet ska inte förorsaka onödig skada eller onödigt lidande. Fredsframtvingande insatser utförs för att med militärt våld, eller hot om militärt våld, upp- rätthålla eller återställa fred i ett område. Denna typ av insatser kan alltså innebära våldsanvändning utöver vad som kan anses vara självförsvar. Både våldsanvändningen och själva insatsen i sig kan ske utan medgi- Prop. 2009/10:160 vande från parterna i konflikten. 5.4En ny lag med bestämmelser för Försvarsmaktens personal Regeringens förslag: Lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom För- svarsmakten upphävs och ersätts av en ny lag om Försvarsmaktens per- sonal vid internationella militära insatser. I den nya lagen finns vissa bestämmelser om vad som särskilt ska gälla för Försvarsmaktens perso- nal vid tjänstgöring i internationella militära insatser i fråga om: anställning av personer som inte redan är anställda i Försvarsmakten, Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar och ansvar att vidta stödåtgärder, stöd och ersättning till anhöriga. Någon reglering av vad som ska gälla för Polisens utlandsstyrka görs inte i den nya lagen. Upphävandet av lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvars- makten innebär att utlandsstyrkan inom Försvarsmakten avvecklas som organisatorisk enhet. Med tjänstgöring i en internationell militär insats avses motsvarande verksamhet som fullgörs av utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Lagen om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insat- ser är tillämplig på av Försvarsmakten anställd personal, dock endast vid tjänstgöring i en internationell militär insats. Lagen ska inte tillämpas på den som är lokalt anställd av Försvarsmakten i insatsområdet. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen har dock föreslagit ett annat namn på den nya lagen. Utred- ningen har vidare inte föreslagit någon övergångsbestämmelse avseende tillämpningen av lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten (LUF) i fråga om Polisens utlandsstyrka. Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till ut- redningens förslag till ny lag. Kammarrätten i och Länsrätten i län har dock pekat på att lagförslaget innehåller en del otydliga gränsdragningar och att det kan vara svårt att uttyda vad lagstiftningen innebär för den enskilde. Försvarsmakten framhåller bl.a. att lagstift- ningen i stora delar motsvarar nu gällande lag. En mer grundlig problem- inventering efterlyses i de delar förändringar föreslås. Några sakskäl till att förändra LUF har inte framkommit i utredningens betänkande. Ge- nom upphävandet av LUF rycks grunden för regelverket för Polisens utlandsstyrka bort. har bl.a. framhållit att det är vik- tigt att det förtydligas vilken roll respektive myndighet ska ha vid utred- ning och beslut om arbetsskada i de fall där personen ifråga tjänstgör i internationella militära insatser. Kammarkollegiet framhåller att alla statligt anställda som tjänstgör utomlands i kris- och konfliktområden ska ha samma försäkringsskydd och samma möjlighet till stöd vid rehabili- Prop. 2009/10:160 tering. Det är frågor som borde samordnas, förslagsvis genom kollektiv- Även framhåller i sitt yttrande att pro- blemen för utsänd personal, oavsett vilken myndighet som är arbetsgiva- re, till stora delar är likartade. En samlad svensk veteranpolitik bör inne- fatta även den civila personalen. Försvarshögskolan ser det bl.a. som positivt att begreppet utlandsstyrkan avvecklas. Skälen för regeringens förslag Avgränsning till Försvarsmaktens personal Utredarens uppdrag har varit att se över LUF och ta ställning till ansvaret för Försvarsmaktens personal före, under och efter en internationell mili- tär insats. Det är således Försvarsmaktens personal som fallit inom ramen för detta arbete. Motsvarande utredningsarbete avseende rättsväsendets personal har genomförts av Utredningen om svenskt rättsväsende i inter- nationella uppdrag. Utredningens betänkande Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m. (SOU 2009:76) har remissbehandlats och bereds nu inom . Försvarsmaktens personal har dock en särskild lagstiftning på området, LUF. Verksamhe- ten är av en sådan art att det är mycket angeläget att nödvändiga juster- ingar på detta område kan genomföras möjligt. Regeringen ser därför att det inte finns anledning att, i enlighet med vad bl.a. framhållit, i detta sammanhang invänta övriga förslag och ta ställning till behovet av en för statliga myndigheter samlad politik på området omhändertagande av personal före, under och efter interna- insatser. Såsom påpekats av Försvarsmakten innebär ett upphä- vande av LUF att grunden för tillämpning av den lagens bestämmelser för Polisens utlandsstyrka försvinner. Mot bakgrund av att polisens verk- samhet behandlats av Utredningen om svenskt rättsväsende i internatio- nella uppdrag och därmed kommer att hanteras inom ramen för det fort- satta arbetet med den produkten finns dock ett behov av övergångsregler i fråga om polisens verksamhet. Detta för att undvika att grunden för det förstärkta skyddet för polisens utlandsstyrka ska försvinna. Regeringen anser därför att LUF även fortsättningsvis ska tillämpas i fråga om Poli- sens utlandsstyrka, i enlighet med vad som gäller , fram till dess att annat beslutas (se även avsnitt 5.19). Försvarsmaktens deltagande i internationella militära insatser ställer stora krav på personalen. Tjänstgöringen utövas i insatsområden under svåra och komplexa förhållanden. Utredningen har funnit att det finns ett fort- satt behov av särskild lagstiftning med bl.a. ett förstärkt omhändertagan- de vad gäller personal i Försvarsmakten som tjänstgör i internationella militära insatser. Utredningen har föreslagit en ny lag som ska ersätta LUF. Innehållet i den nya lagen är, i förhållande till LUF, delvis något förändrat. Den nya lagen har sin utgångspunkt i den reglering som finns i LUF. Även fortsättningsvis ska det finnas särskilda bestämmelser om anställning, arbetstid, semester, arbetsmiljö, arbetsskador, m.m. Bestäm- melserna i den nya lagen anpassas till förhållandet att begreppet utlands- Prop. 2009/10:160 styrkan avskaffas i lagstiftningen och att det i stället enbart är verksam- hetens art som anger lagens tillämpningsområde. I LUF samt i förord- ningen till LUF finns även bestämmelser om rehabilitering, något som i utredningens förslag inbegrips i stödåtgärder och föreslås regleras samlat. Den nya regleringen i utredningens förslag avser bl.a. att: Försvarsmakten får ett utökat uppföljningsansvar för anställda som tjänstgjort i internationella militära insatser, Försvarsmakten får ett kvarstående men begränsat uppföljningsan- svar även efter det att gått från insatsen, ska lämna ett så kallade servicebeslut efter ansö- kan av den person som skadats under en internationell militär insats, dvs. ta ställning till om det är fråga om en arbetsskada oavsett om inkomstför- lust uppstått, och Försvarsmakten ska ge visst stöd till anhöriga till personalen i en in- ternationell militär insats. Regeringen återkommer till de specifika förslagen till ny reglering i de olika delarna i avsnitten 5.55.8. Allmänt kan dock konstateras att det är viktigt att lagstiftningen på området, som i grundläggande delar blir en rättighetslagstiftning med syfte att förbättra omhändertagandet av perso- nalen, är tydlig och att det eftersträvas att dess tillämpning blir förutsebar för den enskilde. Vikten av detta är också något som framkommer i Kammarrättens i , Länsrättens i läns och Försäkrings- kassans remissvar. Mot bakgrund härav har vissa justeringar gjorts i det lagförslag som lämnats av utredningen i de delar som avhandlas i de kommande avsnitten. I fråga om en ny lag om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser konstaterar dock regeringen inledningsvis att en sådan lagreglering även fortsättningsvis behövs. Detta är även något som re- missutfallet i stort indikerar. Det är dock viktigt att komma ihåg att den aktuella lagen är avsedd att komplettera de allmänna regler som gäller ifråga om skador i arbetslivet och arbetsgivarens ansvar, arbetsmiljö m.m. De grundläggande reglerna om t.ex. arbetsskada och vissa myndig- heters ansvar gäller även i fortsättningen. Den hittillsvarande socialför- säkringslagstiftningen, såsom bl.a. lagen (1962:381) om allmän försäk- ring, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd ska ersättas av socialförsäkringsbalken enligt förslag som överlämnats till (prop. 2008/09:200 och 2009/10:69). Socialförsäkringsbalken föreslås träda i kraft . Hänvisningarna till socialförsäkringslagstiftningen görs därför i denna del till socialförsäkringsbalken. Detta innebär dock ingen ändring i sak i förhållande till nu gällande socialförsäkringslagstiftning. Den lag- stiftning som föreslås i denna proposition av regeringen är avsedd att på vissa områden förbättra skyddet för den enskilda mot bakgrund av den mycket speciella, komplexa och farliga verksamhet som utförs av Försvarsmaktens personal i ett insatsområde under en interna- tionell militär insats. Som grund finns dock alltid det arbete i fråga om rehabilitering och stöd m.m. som ska utföras av , alla arbetsgivare, sjukvården med flera aktörer vid skador m.m. i arbetslivet. Avsikten med denna lagstiftning är att vid behov möjliggöra visst ytterli- Begreppet utlandsstyrkan inom Försvarsmakten Bestämmelserna i gäller den som tjänstgör i utlandsstyrkan inom Det innebär att lagens tillämpningsområde är kopplat till den enskildes anställning eller tjänstgöring i utlandsstyrkan som or- ganisatorisk enhet inom myndigheten . ser i lagen gäller oavsett om tjänstgöringen äger rum i eller ut- Andra bestämmelser gäller endast vid tjänstgöring utomlands. Ett borttagande av begreppet utlandsstyrkan ligger i linje med de nya krav på operativ förmåga och en insatsorganisation med stående förband och kontraktsförband som har redovisats i proposition 2008/09:140. Utredningens förslag innebär en omarbetning av LUF, där bl.a. begreppet Försvarsmaktens utlandsstyrka avskaffas. Detta är något som även fram- hållits som positivt av Försvarshögskolan, då det understryker att För- svarsmakten är en myndighet och att internationella insatser är en natur- lig del av den samlade försvarsverksamheten. Regeringen anser därför att det inte ska göras någon reglering om en utlandsstyrka inom Försvarsmakten, på motsvarande sätt som i LUF, i den nya lagen. Detta får i sin tur till följd att den verksam- het som ska träffas av bestämmelserna i den nya lagen måste avgränsas på annat sätt än genom att hänvisa till en organisatorisk enhet. träffar, såsom nämnts ovan, personal som tjänstgör i utlandsstyrkan som enhet. I och med att begreppet utlandsstyrkan inom Försvarsmakten upphör genom den nya lagen måste avgränsningen av i vilken verksamheten det särskilda skyddet ska aktualiseras ske på annat sätt än genom organisationsformen. Utredningens förslag innebär att den nya lagens tillämpningsområde kopplas till tjänstgöring i en internationell militär insats. internationell militär insats avses verksamhet som Försvarsmakten bedri- ver i ett insatsområde utomlands i syfte att avvärja risk för en väpnad konflikt, hejda en pågående väpnad konflikt, övervaka överenskommel- ser om fred och vapenstillestånd, eller skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet genom humanitärt arbete i samband med en väpnad En internationell militär insats kan omfatta ett eller flera av de ändamål som anges ovan. Det är , eller i de fall som anges i lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands, regering- en, som beslutar om att en militärt väpnad styrka ska sändas utomlands för en sådan insats. Den verksamhet som avses med begreppet internationell militär insats motsvarar den verksamhet som Försvarsmaktens utlandsstyrka har haft Genom utredningens förslag införs även begreppet insatsområde i la- Syftet med detta är att det tydligt ska framgå att det förstärkta om- händertagandet inte ska gälla generellt vid tjänstgöring i utlandet utan endast vid tjänstgöring kopplad till insatsområdet. området utgör det geografiska område inom vilket det kan anses förelig- ga ökade risker och en ökad hotbild mot Försvarsmaktens personal. ket geografiskt område som utgör insatsområdet i en specifik insats följer av Försvarsmaktens verkställighetsbeslut, som ligger till grund för den militära insatsen. Detta område kan utgöras av hela eller delar av det operationsområde som FN, EU, Nato eller annan insatsansvarig aktör, såsom t.ex. Afrikanska unionen, fattar beslut om i varje särskilt fall och som därmed anger de geografiska gränserna inom vilka den internatio- nella styrkan får genomföra den internationella militära insatsen. Ett insatsområde kan även innefatta ett annat geografiskt område som är beläget på avstånd från det huvudsakliga insatsområdet, t.ex. ett område inom vilket en särskild militär enhet ur insatsen är grupperad. Regeringen anser att det av utredningen föreslagna sättet att avgränsa tillämpningsområdet för lagen medför att den verksamhet som är av särskild och utsatt karaktär i Försvarsmaktens verksamhet, dvs. anställ- das verksamhet vid tjänstgöring i en internationell militär insats, träffas av lagstiftningen. Avsedd effekt uppnås därmed och den verksamhet som i LUF ansetts vara i behov av det särskilda regelverket, omfattas även fortsättningsvis. Genom att använda sig av avgränsningen anställda i Försvarsmakten vid tjänstgöring i en internationell militär insats omfattas de anställda i myndigheten som tar del i den aktuella verksamheten. Ingen åtskillnad görs mellan militära och civila befattningsinnehavare inom myndigheten. Något krav på särskild organisatorisk tillhörighet inom myndigheten uppställs inte, vilket är fallet i LUF. Utredningen har framhållit att det kan förekomma att personal som visserligen är anställd av Försvars- makten, men inte organisatoriskt hör till utlandsstyrkan, har uppgifter i insatsområdet. Det kan vara fråga om såväl militära som civila befatt- ningshavare i Försvarsmakten som normalt har sin ordinarie verksam- hetsplats i men tillfälligt stödjer verksamheten på plats i insats- området. Dessa personer verkar då i många avseenden under samma förutsättningar som den personal som organisatoriskt är placerade i ut- landsstyrkan men faller utanför LUF:s tillämpningsområde. Försvars- makten har ansett att det är angeläget att det uttrycks explicit i lagtexten om lagstiftningen även ska gälla personal från myndigheten som verkar i insatsområdet genom att lämna understöd, t.ex. vid uppförande av bygg- nader i insatsområdet och vid inspektionsresor. Regeringen delar utred- ningens bedömning att det bör vara det faktum att en person som är an- ställd i Försvarsmakten utför uppgifter inom ramen för myndighetens verksamhet i insatsområdet som ska avgöra att lagen blir tillämplig. Det får förutsättas att av Försvarsmakten utsänd personal till insatsområdet åker dit av skäl som faller inom ramen för verksamhet som behövs för genomförandet av insatsen. Skäl att behandla av Försvarsmakten anställd personal olika i dessa situationer har inte framkommit. Genom den re- glering som föreslagits av utredningen får det dock anses framgå direkt av ordalydelsen att så blir fallet. Detta då det är fråga om i Försvarsmak- ten anställd personal som utför för insatsens genomförande nödvändiga uppgifter i insatsområdet. Således bör detta falla inom det som avses med vid tjänstgöring i en internationell militär insats. Detta innebär att också den som är anställd i Försvarsmakten utan att ha en formell placering i insatsförbandet (motsvarande) och i tjänsten reser till eller från insatsom- rådet samt tjänstgör där får samma förstärkta skydd som den personal som tjänstgör i förbandet i insatsområdet. Utredningen har framhållit att lokalt anställd personal i insatsområdet i Prop. 2009/10:160 dag inte är anställd i Försvarsmaktens utlandsstyrka och därmed inte faller inom tillämpningsområdet för LUF. Regeringen anser att detta förhållande bör bibehållas i den nya lagen. I syfte att klarlägga lagens tillämpningsområde, med beaktande av den nya terminologin som inte inkluderar begreppet utlandsstyrkan, har därför en uttrycklig bestämmel- se som anger att lagen inte ska tillämpas på den som är lokalt anställd av Försvarsmakten i insatsområdet lagts till. Därmed uppnås effekten att tillämpningen blir densamma som enligt LUF i dessa fall. Det skulle visserligen kunna hävdas att en lokalt anställd utsätter sig för samma risker som den personal som omfattas av den nya lagen, och att den nya lagens skydd därför borde gälla även lokalanställda. Det har också före- kommit att lokalt anställda skadats eller dödats i den svenska internatio- nella militära verksamheten. Regeringen anser emellertid att de principi- ella förhållandena inte ändrats sedan LUF trädde i kraft . Regeringen anser vidare att det skulle vara mindre lämpligt att generellt tillämpa svenska socialförsäkringsbestämmelser m.m. på utländska med- borgare i en verksamhet utanför gränser. Den nuvarande re- gleringens tillämpningsområde bör därför bibehållas i detta avseende. 5.5Försvarsmaktens ansvar för uppföljning och stöd Regeringens förslag: Försvarsmakten ska ha ett särskilt uppföljnings- ansvar för anställda som tjänstgjort i internationella mili- tära insatser. Därefter har myndigheten ett kvarstående, men begränsat uppföljningsansvar. Försvarsmakten ska ge stöd till anställda som drabbats av fysiska eller psykiska besvär i en internationell militär in- sats. Beslut om stödåtgärder får överklagas på motsvarande sätt som i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Regeringens bedömning: Försvarsmakten bör ha ett ansvar för att kunna lämna extra hjälp eller vägledning till en enskild veteransoldat i särskilt svåra fall som kräver omfattande åtgärder och resurser. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Ut- redningen har dock sammanfattat de stödåtgärder som Försvarsmakten enligt LUF ska ge på ett annat sätt i sitt lagförslag. Vidare har utredning- en använt en delvis annan vokabulär såsom sjukdom eller skada, uppfölj- ning och utredning, information och råd. Utredningen har inte lämnat några förslag i fråga om Försvarsmaktens ansvar att lämna extra hjälp i särskilt svåra fall. Remissinstanserna: Utöver de synpunkter av generell karaktär avse- ende lagförslaget som återgivits i avsnitt 5.4 och som även träffar be- stämmelserna i denna del, har även andra remissinstanser haft synpunkter på förslaget om uppföljningsansvar och stödåtgärder. Bland annat och Fredsbaskrarna tillstyrker utredningens för- slag. Försvarsmakten delar utredningens förslag i fråga om att förstärka och införa ett mer personligt uppföljningsansvar och ser detta som något mycket positivt. Myndigheten uppfattar dock att detta är något som framgår redan i den befintliga lagstiftningen och snarare är en verksam- Det är dock viktigt att klargöra Försvarsmaktens Prop. 2009/10:160 ansvar i förhållande till andra aktörer och skapa tydliga arbetsmetoder. Rollspelet mellan olika aktörer måste göras tydligare så att det undviks att parallella strukturer upprättas i samhället. Myndigheten ställer sig vidare tveksam till borttagandet av en bortre tidsgräns för de stödåtgärder som ska utföras. Detta då svårigheter i bevisfrågor blir fallet och att da- gens tidsgränser enligt utredningen inte medför några problem. Tidsgrän- sen har också ansetts rimlig i nu gällande regelverk. tillstyrker utredningens förslag i fråga om uppföljningsansvar och stödåtgärder men ifrågasätter om inte perspektivet borde vara ännu mer långsiktigt. Styrelsen för psykologiskt försvar (numera nedlagd, verksamheten övertagen av Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap) framhåller att en väl genomförd uppföljning, innefattande en per- sonlig kontakt med den anställde efter tjänstgöringen, bidrar till ett ökat förtroende för Försvarsmakten. konstaterar att lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring gäller när personer deltar i interna- insatser och skadar sig. Utredningen föreslår att Försvarsmakten ska utreda om den som tjänstgjort i en internationell insats har drabbats av skada eller sjukdom. Att utreda och bedöma en arbetsskada och rätt till ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring är en uppgift för . Det är viktigt att det förtydligas vilken roll respektive myndighet ska ha vid utredning och beslut om arbetsskada för de som tjänstgör vid internationella militära insatser. och Kammarkollegiet konstaterar att när det gäller övergripande frågor om försäkrings- och rehabiliteringsfrågor är det något som ska gälla lika för alla statligt anställda. Det är frågor som bäst hanteras genom kollektivav- tal. Försvarshögskolan ser att utredningens förslag kan stärka möjlighe- terna för den enskilde att få adekvat hjälp, men pekar på att det alltid finns risk att den enskilde inte väljer att vända sig till sin forne arbetsgi- vare, då detta kan upplevas som om man stänger dörren för eventuella framtida insatser. Såväl Kammarkollegiet som Försvarsmakten har pekat på det kompletterande ersättningssystem vid arbetsskada som finns ge- nom det statliga personskadeavtalet (PSA). anser att Försvarsmaktens ansvar för uppföljning av soldater som deltagit i internationella insatser bör innefatta stöd och hjälp till veteraner i deras kontakter med den civila hälso- och sjukvården.