prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Det skulle i och för sig ha ett visst praktiskt värde om all personuppgiftsbehandling inom polisen reglerades av en och samma lag, eftersom man därigenom skulle undvika vissa gränsdragningsproblem. Något mer påtagligt behov av en sådan samlad reglering har dock inte framkommit. Det är inte heller säkert att de begränsningar i personuppgiftsbehandlingen som bör finnas i den nya lagen skulle vara ändamålsenliga för all polisiär verksamhet. Polisdatalagen utgår från 2 § polislagen vid beskrivningen av lagens tillämpningsområde. I den paragrafen finns en uppräkning av polisens uppgifter som tar sin utgångspunkt i polisens funktioner. Vid tillkomsten av 2 § polislagen var målsättningen att beskriva uppgifterna på ett sätt som bättre skulle överensstämma med den verksamhetsplanering som tillämpades inom polisväsendet (prop. 1983/84:111 s. 52). Då indelades polisens arbetsuppgifter i huvuduppgifterna brottsförebyggande verk- samhet, övervakningsverksamhet, utredningsverksamhet och service- verksamhet. Serviceverksamheten kom till uttryck i 2 § 4 och 5 och övrig verksamhet i 2 § 13 polislagen. Även om polisens arbetsuppgifter fortfarande i allt väsentligt är de- samma som vid polislagens tillkomst så har beskrivningen av uppgifterna förändrats. Som påtalar nämns inte övervakningsverk- samhet längre som ett självständigt verksamhetsområde i polisens verk- samhetsplanering. Det kan således konstateras att 2 § polislagen bygger på en indelning av polisens verksamhet som polisen delvis har frångått. Detta talar mot att i den nya lagen beskriva lagens tillämpningsområde genom att återge punkterna i 2 § polislagen. Eftersom behovet av särregler i förhållande till personuppgiftslagen är tydligast när det gäller den brottsbekämpande verksamheten bör lagens tillämpningsområde vara behandling av person- uppgifter i sådan verksamhet. Motsvarande lösning har valts för Tullver- kets brottsbekämpande verksamhet. Med brottsbekämpande verksamhet avses här verksamhet som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller till att utreda eller beivra brott. Detta bör komma till uttryck i den nya lagens ändamålsbestämmelser. Frågan är då vilka polisuppgifter som ryms inom dessa ändamål och därmed bör anses utgöra brottsbekämpande verksam- het i detta sammanhang. När denna bedömning görs finns det skäl att utgå från beskrivningen av polisens uppgifter i 2 § polislagen, trots att polisen numera tillämpar en något annan indelning av arbetsuppgifterna. Till de uppgifter som avses i 2 § 4 och 5 polislagen hör bl.a. hjälpåt- gärder inom trafiken, medverkan vid katastrofer och liknande händelser, t.ex. biträde enligt räddningstjänstlagen (punkten 4). Hit hör också ålig- ganden av skilda slag inom området för offentlig förvaltning, t.ex. till- stånds- och tillsynsärenden av olika slag (avseende exempelvis vapen, sprängämnen, offentliga tillställningar och nyttjande av offentlig plats), passärenden och ärenden om delgivning eller annan handräckning (punkten 5). Hit räknas även vissa verkställighetsåtgärder på kriminalvår- dens och område. Både och prome- anser att det i dessa fall inte finns något tydligt behov av särregler i förhållande till personuppgiftslagen. Några skäl att göra en annan be- dömning har inte framkommit. De nämnda verksamheterna kan inte heller i egentlig bemärkelse anses utgöra brottsbekämpande verksamhet och bör således inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Nästa fråga är om personuppgiftsbehandling i anslutning till alla de uppgifter som omfattas av 2 § 13 polislagen, i likhet med vad som gäller enligt polisdatalagen, bör omfattas av den nya lagen eller om punkterna inrymmer uppgifter som inte bör betraktas som brottsbekäm- pande i detta sammanhang. I 2 § 1 och 2 polislagen används begreppet allmän ordning och säker- het. Begreppet, som har använts i polisförfattningar, är vittomfattande och svårdefinierat. Enligt bestämmelserna kan den all- männa ordningen och säkerheten störas både genom brott och på andra sätt. Sådana polisuppgifter som innebär att polisen förebygger, hindrar och ingriper mot andra störningar av den allmänna ordningen och säker- heten än som innefattar brott kan inte anses utgöra brottsbekämpande verksamhet i det här sammanhanget. Detsamma gäller övervakning av den allmänna ordningen och säkerheten som inte syftar till att förebygga brott. framhåller att polisen inte längre bedriver någon allmän övervakningsverksamhet utan att all yttre verksamhet antingen är planlagd brottsförebyggande eller brottsutredande verksamhet. Trots att polisen inte längre har en särskild verksamhetsgren som be- nämns övervakning eller ordningshållande verksamhet ingår sådana upp- gifter likväl i polisens arbetsuppgifter. De renodlade ordningsuppgifterna är inte lika tydliga som förut. Det åligger visserligen polisen att förebygga och ingripa mot störningar av den allmänna ordningen vid stora evenemang, men sådana störningar utgör inte sällan olika straffbara beteenden. Vidare har polisen till uppgift att utföra trafikövervakning, men då i regel med fokus på regelefterlevnad i fråga om bl.a. hastig- hetsbegränsningar. Utanför det brottsbekämpande området faller däremot uppgiften att planera och övervaka särskilda transporter, t.ex. i samband med statsbesök. Det ligger i sakens natur, som påpekar, att det är svårt att dra en tydlig gräns mellan ordningshållande uppgifter och brottsbekämpning. Detta beror på att övervakning och ordnings- hållande verksamhet även kan syfta till att förebygga och ingripa mot brott samt att sådan verksamhet ofta kan övergå i brottsbekämpning. Vid en slumpvis utförd trafiknykterhetskontroll, som ju i någon mening också är brottsförebyggande, kan exempelvis misstanke om brott eller brottslig verksamhet uppstå liksom vid polisens ordningshållande arbete under stora evenemang. Det skulle dock föra för långt att hävda att den mer renodlade övervakning och ordningshållande verksamhet som polisen bedriver ska betraktas som brottsbekämpande och därmed omfattas av den nya regleringen av behandlingen av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Av det sagda framgår att vissa gräns- dragningsproblem mellan brottsbekämpande och icke brottsbekämpande verksamhet kan uppstå, men dessa ska inte överdrivas. Polisen måste alltid i sitt arbete i det enskilda fallet ta ställning till syftet med pågående verksamhet eftersom detta har betydelse för vilka befogenheter polisen har enligt bl.a. bestämmelserna i 1024 d §§ polislagen. Vissa uppgifter som omfattas av 2 § 13 polislagen kan således inte anses utgöra brottsbekämpande verksamhet och bör därmed inte omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Personuppgiftsbehandling med stöd av särskilda författningar Utgångspunkten är att den nya lagen ska omfatta all behandling av per- sonuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Undantag bör emellertid göras för vissa register. Som både och promemorian föreslår bör den nya polisdatalagen inte omfatta personuppgiftsbehandling som sker med stöd av lagarna om belastningsregister, misstankeregister, Schengens informa- tionssystem samt passagerarregister. Dessa lagar har väl avgränsade tillämpningsområden och några påtagliga tillämpningssvårigheter eller problem med en särreglering har inte framkommit. Inte heller den nuva- rande polisdatalagen omfattar personuppgiftsbehandling med stöd av nämnda författningar. Varken eller promemorian behandlar frågan om den nya lagens tillämpning på polisens vapenregister som förs med stöd av 2 kap. 1721 §§ vapenlagen (1996:67). Enligt 2 kap. 20 § vapenlagen ska vapenregistren ha till ändamål att dels ge information om sådana uppgifter som behövs för att förebygga, upptäcka och utreda brott med anknytning till skjutvapen, dels att underlätta handläggningen av frågor om tillstånd enligt vapenlagen. Registren förs således delvis för brottsbe- kämpande ändamål. I förarbetena till bestämmelserna gjordes därför be- dömningen att utöver personuppgiftslagen polisdatalagens allmänna bestämmelser skulle gälla för behandlingen av personuppgifter i registren (prop. 1998/99:36 s. 12 och 20). I propositionen uttalades att detta i prak- tiken endast skulle innebära att vissa av polisdatalagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet och utlämnande av uppgifter skulle bli tillämpliga (a. prop. s. 20). Det saknas skäl att föreslå någon materiell förändring av regleringen av vapenregistren. En annan och tydligare lagteknisk konstruktion bör dock väljas. De huvudsakliga bestämmelserna om vapenregistren bör även fortsättningsvis finnas i vapenlagen och kompletteras av bestämmelserna i personuppgiftslagen. Den nya polisdatalagen bör inte gälla för behand- lingen av personuppgifter i vapenregistren annat än om en särskild hän- visning till den lagen görs i vapenlagen. För att åstadkomma en överens- stämmelse med vad som redan gäller bör det i vapenlagen tas in en sådan hänvisning till de bestämmelser i den nya polisdatalagen om uppgifts- skyldighet och utlämnande av uppgifter som motsvarar gällande regle- ring. Andra register som inte heller behandlas av eller promemorian är registret över förelägganden av ordningsbot och registret över uppbörd i ärenden om strafförelägganden. Dessa register förs av med stöd av förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot respektive förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden och utgör huvudsakligen ett stöd för polisen vid verkställighet av påföljderna föreläggande av ordningsbot och strafföreläggande. Registren har således primärt ett annat ändamål än brottsbekämpning och faller därmed utanför den nya lagens tillämp- ningsområde. Den nya lagen bör inte heller omfatta behandling av personuppgifter i polisens allmänna spaningsregister. Den frågan behandlas i avsnitt 19. Insamling genom bild- och ljudupptagning Promemorian föreslår ett undantag från den nya lagens tillämpningsom- råde vad gäller insamling av personuppgifter genom hemlig teleavlyss- ning, hemlig teleövervakning, hemlig rumsavlyssning samt allmän och hemlig kameraövervakning. Bl.a. Kammarrätten i och Tull- verket efterlyser skälen för undantaget. anser att un- dantaget bör utsträckas till att gälla all insamling av personuppgifter i form av bild och ljud och hänvisar till att föreslår ett sådant generellt undantag. Styrelsen pekar särskilt på några bestäm- melser i promemorians förslag som skulle bli svåra att tillämpa vid sådan insamling. Som exempel nämner styrelsen att personuppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga ska förses med en särskild upp- lysning om det närmare ändamålet med behandlingen och om personen som uppgiften avser inte är misstänkt för visst brott eller för att ha utövat eller för att komma att utöva allvarlig eller systematisk brottslig verk- samhet. Inledningsvis kan det konstateras att promemorians förslag skiljer sig från bl.a. vad gäller uppdelningen mellan gemen- samt tillgängliga uppgifter och andra uppgifter. Enligt promemorians för- slag torde insamlingen av uppgifter och den initiala lagringen av materi- alet i regel komma att omfattas endast av de grundläggande data- skyddsbestämmelserna och inte av de mer begränsande bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter. Starka skäl talar för att de grund- läggande dataskyddsbestämmelserna bör gälla även vid insamling av uppgifter. Uppgifter bör t.ex. bara få behandlas om det är lagligt, om det sker på ett korrekt sätt och fler uppgifter bör inte få samlas in än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Det ökade integritetsskydd som uppnås genom att låta lagens bestämmelser också gälla för insamlingen av uppgifter uppväger de eventuella problem som kan uppstå för polisen i fråga om polisens möjligheter att använda digital teknik. Något generellt undantag för insamling av uppgifter genom bild- och ljudupptagning bör således inte införas. Som förordar bör dock bestämmelsen i 23 § personuppgiftslagen (1998:204), som föreskriver en skyldighet att informera den person som uppgifter samlas in från om behandlingen, inte gälla vid sådan insamling. Den frågan behandlas i avsnitt 6.4.2. anför även synpunk- ter på svårigheten att tillämpa bestämmelserna om särskilda upplysningar och gallring på bild- och ljudupptagningar. Dessa frågor tas upp i avsnitt 10 och 14.3. När det gäller insamling av personuppgifter genom hemlig teleavlyss- ning, hemlig teleövervakning, hemlig rumsavlyssning samt allmän och hemlig kameraövervakning finns särskilda bestämmelser i rättegångsbal- ken, lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhind- ra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2008:854) om åtgärder för att Prop. 2009/10:85 utreda vissa samhällsfarliga brott. Särskilda bestämmelser finns dess- utom i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Nämnda författningar reglerar framför allt förutsättningarna för insamlingen av uppgifter men det finns även bestämmelser som begränsar användningen av de insamlade uppgifterna, bl.a. användningen av överskottsinforma- tion. Bestämmelserna i de aktuella lagarna syftar till att värna den enskil- des integritet vid användningen av hemliga tvångsmedel och allmän kameraövervakning. Det behövs dock kompletterande integritetsskyd- dande bestämmelser som tar sikte på behandlingen av personuppgifter. Behovet av sådana kompletterande bestämmelser synes emellertid inte vara särskilt stort vad gäller den del av behandlingen som avser insam- lingen av uppgifter, eftersom bestämmelserna i den särskilda lagstift- ningen är detaljerade i detta avseende. Detta talar i och för sig för att undanta insamlingen från den nya lagens tillämpningsområde, vilket också föreslås i promemorian. Eftersom den särskilda lagstiftningen på området har andra syften och inte i alla avseenden beaktar de integritets- aspekter som den nya lagen ska värna, bör emellertid även insamlingen av uppgifter genom hemliga tvångsmedel och, i förekommande fall, allmän kameraövervakning omfattas av den nya lagen. Insamlingen av uppgifter genom hemlig teleövervakning, hemlig teleavlyssning, hemlig rumsavlyssning samt allmän och hemlig kameraövervakning bör därför inte undantas från den nya lagens tillämpningsområde. Något sådant undantag finns inte heller i lagen om behandling av uppgifter i Tullver- kets brottsbekämpande verksamhet. I promemorian föreslås att behandling av uppgifter om juridiska personer ska omfattas av vissa grundläggande bestämmelser i den nya lagen, bl.a. bestämmelserna om tillåtna ändamål, sökbegränsningar och gallring. Motsvarande bedömning gjordes vid tillkomsten av lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet (se prop. 2004/05:164 s. 55). Några remissinstanser ifrågasätter dock om ett av huvudsyftena med den nya lagstiftningen, nämligen att skydda den per- sonliga integriteten, verkligen gör sig gällande i fråga om juridiska per- soner. pekar på att juridiska personer ofta används som brottshjälpmedel och att det därför bl.a. är viktigt att kunna söka på firma eller organisationsnummer för att hitta företag som kan antas ha samband med brottslig verksamhet. Även om juridiska personer inte har samma behov av integritetsskydd som fysiska personer bör enligt rege- ringens mening vissa grundläggande bestämmelser tillämpas även på juridiska personer. Det kan dessutom vara svårt att i den elektroniska hanteringen skilja uppgifter om juridiska personer från uppgifter om fy- siska personer som är ägare av eller ställföreträdare för dessa. Starka verksamhetsskäl talar dock för att undanta juridiska personer från be- stämmelserna om sökbegränsningar. Den frågan tas upp i avsnitt 11. Den nya lagen och personuppgiftslagen Regeringens förslag: Den nya lagen ska gälla i stället för personupp- giftslagen. I lagen hänvisas till de bestämmelser i personuppgiftsla- gen som ska gälla vid behandling av personuppgifter i polisens brotts- bekämpande verksamhet. Utredningens förslag: Den nya lagen ska vara heltäckande och upp- repa de bestämmelser i personuppgiftslagen som ska tillämpas i polisens verksamhet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte haft någon invändning mot det. Dåvarande Kriminalvårdssty- relsen har ställt sig tveksam till förslaget och menat att det är lämpligare att den nya lagen endast hänvisar till personuppgiftslagen. Statskontoret har uttalat att förhållandet mellan personuppgiftslagen och den föreslagna polisdatalagen inte är tillräckligt utrett. har ansett att bestäm- melserna i personuppgiftslagen, som riktar sig mot en stor krets av be- handlingar inom skilda verksamhetsgrenar, kan bli missvisande om de rakt av överförs till en så speciell verksamhet som polisens. Dåvarande har ansett att lagen bör hänvisa till bestämmelserna i personuppgiftslagen, i stället för att upprepa dem. Kammarrätten i och har förordat en lagstiftnings- teknik som innebär att de bestämmelser som avviker från personuppgifts- lagen regleras särskilt i den nya lagen och att det tydligt i denna hänvisas till de lagrum i personuppgiftslagen som är tillämpliga. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Personuppgiftslagen bygger, som nämnts i avsnitt 4.2.5, på EG:s dataskyddsdirektiv och är generellt till- lämplig på behandling av personuppgifter. Eftersom direktivet bl.a. inte omfattar behandling av personuppgifter som utförs på området för statens brottsbekämpande verksamhet, finns det ur EG-rättslig synvinkel i och för sig inte något som hindrar att den nya lagen utformas på annat sätt än vad som anges i dataskyddsdirektivet. I sammanhanget kan dock påpekas att direktivet i huvudsak bygger på och vidareutvecklar de bestämmelser som finns i dataskyddskonventionen. Konventionen gäller även i statens brottsbekämpande verksamhet. är folkrättsligt bundet av kon- ventionen med dess tilläggsprotokoll. Vidare bör beaktas att dataskydds- rambeslutet, som ska genomföras, i stora delar liknar dataskydds- direktivet. Trots att EG:s dataskyddsdirektiv formellt inte är tillämpligt i fråga om behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten bör enligt regeringens mening en reglering som avviker från de grundläggan- de reglerna i personuppgiftslagen införas bara om det finns goda skäl för det. Systematiska skäl talar också för att den nya regleringen bör ansluta till personuppgiftslagen. Det är således önskvärt att de bestämmelser till skydd för enskilds integritet som uppställs i personuppgiftslagen så långt möjligt tillämpas även vid personuppgiftsbehandling inom polisens brottsbekämpande verksamhet. Med hänvisning till det som sagts ovan bör personuppgiftslagens be- stämmelser i väsentliga delar gälla även i polisens brottsbekämpande verksamhet. I denna verksamhet finns emellertid särskilda behov av att kunna behandla personuppgifter automatiserat och verksamhetens sär- drag gör dessutom att personuppgiftslagens bestämmelser inte alltid är ändamålsenliga. I vissa delar bör det därför införas bestämmelser som avviker från den lagen. Hur bör då de regler i personuppgiftslagen som ska gälla även i poli- sens brottsbekämpande verksamhet infogas i det nya regelverket? I tidi- gare lagstiftningsärenden, där motsvarande fråga har uppkommit, har olika lösningar valts. En modell har varit att i den författning som reg- lerar behandling av personuppgifter i en viss verksamhet över huvud taget inte nämna personuppgiftslagen. Det innebär att personuppgiftsla- gens bestämmelser utan vidare kommer att vara tillämpliga, i den mån den särskilda författningen inte innehåller avvikande bestämmelser (se 2 § personuppgiftslagen). En liknande modell, som ger samma effekt, är att i den särskilda författningen ange att den gäller utöver personupp- giftslagen. Den modellen används i bl.a. polisdatalagen. Nackdelen med båda dessa lösningar är att det kan vara svårt att överblicka vilka be- stämmelser i personuppgiftslagen som är tillämpliga. föreslår en annan modell. Förslaget innebär att den nya lagen ska vara heltäckande och upprepa de bestämmelser i per- sonuppgiftslagen som ska gälla för polisen. En liknande lösning har valts för personuppgiftsbehandling hos Försvarsmakten och Försvarets radio- anstalt (prop. 2006/07:46; SFS 2007:258 och 2007:259). Fördelen med en sådan lösning är att tillämparen snabbt får klart för sig vilka bestäm- melser som gäller utan att behöva gå till personuppgiftslagen. En nackdel är dock att det i viss mån blir fråga om en dubbelreglering, eftersom per- sonuppgiftslagens bestämmelser ändå gäller om inget annat anges. En annan nackdel är att lagen blir omfattande. Ytterligare en annan lösning har valts i lagen om behandling av upp- gifter i brottsbekämpande verksamhet. Lagen innehåller, utöver de bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen, en hän- visning till de lagrum i personuppgiftslagen som är tillämpliga. Lagrådet hade inte några invändningar mot den valda metoden. Samma lösning har också föreslagits för personuppgiftsbehand- ling (SOU 2006:18) och för åklagarväsendets personuppgiftsbehandling (SOU 2008:87). Fördelarna med en sådan lösning är att lagstiftningen blir mer överskådlig, tydlig och lättillämpad jämfört med om inga hän- visningar görs till personuppgiftslagen. undviks en omfattande dubbelreglering. Utvecklingen går mot ökat samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Det ligger därför ett värde i att så långt möjligt använda samma lagstiftningsteknik för all behandling av personuppgifter inom den brottsbekämpande verksamheten, oavsett myndighet. Den nya polis- datalagen bör, mot bakgrund av det sagda, gälla i stället för personupp- giftslagen och innehålla tydliga hänvisningar till tillämpliga lagrum i den lagen. 6.4.2Tillämpliga bestämmelser i personuppgiftslagen Regeringens förslag: Följande bestämmelser i personuppgiftslagen ska vara tillämpliga vid behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet: definitioner (3 §), förhållandet till offentlighetsprincipen m.m. (8 §), grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter (9 §, med undantag för paragrafens första stycke i och tredje stycket), behandling av personnummer (22 §), information till den registrerade (23 och 2527 §§), rättelse (28 §), säkerheten vid behandling (30 och 31 §§ samt 32 § första stycket), överföring av personuppgifter till tredjeland (3335 §§), personuppgiftsombudets uppgifter m.m. (3841 §§), upplysningar till allmänheten om vissa behandlingar (42 §), tillsynsmyndighetens befogenheter (43, 44 §§, 45 § första stycket och 47 §), skadestånd (48 §), och överklagande (51 § första stycket, 52 § första stycket och 53 §). Bestämmelserna i 8 § andra stycket personuppgiftslagen ska dock inte tillämpas om personuppgifter ska gallras enligt bestämmelser i den nya lagen eller enligt föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. Bestämmelserna om informationsskyldighet i 23 § personuppgifts- lagen behöver inte tillämpas om uppgifterna samlas in 1.genom bild- eller ljudupptagning eller 2.i samband med larm och det med hänsyn till omständigheterna inte finns tid att lämna informationen. ska inte kunna förena ett förbud att utföra viss behandling med vite. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med promemorians. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte haft några invändningar mot det. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian föreslår dock inte något undantag från informationsplikten i 23 § personuppgiftslagen i fråga om insamling genom bild- eller ljud- upptagning. Promemorian föreslår inte heller att någon hänvisning görs till 9 § första stycket c eller d, eller till andra och fjärde styckena.