prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Det ligger i sakens natur att informationsutbytet till stor del avser upp- gifter som omfattas av sekretess, eftersom åtskilliga av de uppgifter som behandlas inom polisens brottsbekämpande verksamhet skyddas av någon typ av sekretess. En grundläggande förutsättning för att uppgifter ska få lämnas till en annan myndighet är att sekretess inte hindrar att uppgifterna lämnas ut. Detta gäller oberoende av om det rör sig om elek- troniskt lagrade uppgifter eller uppgifter på papper. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns ett antal bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar utbyte av uppgifter mellan nationella brottsbekäm- pande myndigheter. Enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen finns det möjlig- het att meddela sekretessbrytande föreskrifter i andra lagar och förord- ningar. I polisdatalagen (1998:622) och polisdataförordningen (1999:81) finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter som har sekretessbry- tande effekt. Frågan om sådana bestämmelser bör införas i den nya lagen behandlas i avsnitt 13. Informationsutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter sker fram- för allt manuellt. Uppgifter kan lämnas både i pappersform och elektro- niskt, t.ex. via e-post. I viss utsträckning förekommer elektroniskt utläm- nande genom att mottagaren ges rätt att själv söka efter information som den utlämnande myndigheten har tillgång till (direktåtkomst), men det gäller bara uppgifter i vissa register. En ordning som innebär att informationsutbytet i huvudsak sker genom behandling skapar praktiska problem, särskilt som brottsbe- kämpningen bedrivs dygnet runt. Uppgifter som en tjänsteman behöver för att kunna genomföra en tjänsteåtgärd måste vara lätt till- gängliga även utanför vanlig kontorstid. Direktåtkomst är således inte bara ett enkelt och arbetsbesparande sätt att lämna ut information utan ibland det enda i praktiken möjliga sättet att göra uppgifterna tillgängliga när de behövs. Det finns ett stort och växande behov av effektivt informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna och detta behov måste kunna tillgodoses genom ökad användning av elektronisk kommunika- tion. Regeringen har i ett annat lagstiftningsärende framhållit att ett ut- ökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter är ett nödvän- digt steg i samhällets IT-utveckling (prop. 2007/08:160 s. 49). En ny lag bör således underlätta sådant informationsutbyte och bidra till att ut- veckla samarbetet med andra brottsbekämpande myndigheter, som den värnar om enskildas integritet. Samma begrepp som i annan likartad lagstiftning Begreppet direktåtkomst har ingen legaldefinition. Den grundläggande innebörden av begreppet är att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databaser och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. För annat elektroniskt utlämnande än genom direktåtkomst används Prop. 2009/10:85 begreppet utlämnande på medium för automatiserad behandling. utlämnande kan innebära t.ex. att elektronisk information överförs via e- post, genom utlämnande av uppgifter på cd-rom, DVD, USB-minne eller genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via allmänna kommunikationsnät. Denna begreppsbildning, som används i många registerförfattningar, har kritiserats i olika sammanhang, vilket också de remissmyndigheter som är kritiska hänvisar till. påpekar i sitt delbetänkande (SOU 2007:22, Del 1, s. 462 f.) att uttrycket direktåtkomst ibland, men inte alltid, avser utlämnande på elektroniskt medium. Vidare framhåller utredningen att det finns olika uppfattningar om huruvida bestämmelser om direktåtkomst är sekretessbrytande eller inte. Utred- ningens slutsats är att skyddet för den personliga integriteten skulle för- bättras om regelverket var enhetligare och tydligare (s. 466). Både från verksamhets- och integritetsperspektiv är det att föredra om de begrepp som används är tydliga och används på ett enhetligt sätt. I propositionen Utökat elektroniskt informationsutbyte diskuterar reger- ingen om begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för auto- matiserad behandling bör användas, mot bakgrund av remisskritik i det lagstiftningsärendet (prop. 2007/08:160 s. 58). Regeringen konstaterar där bl.a. att den tekniska utvecklingen har lett till att skillnaderna mellan direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling har blivit så liten att det ibland kan vara svårt att dra en gräns mellan dessa former av utlämnande. Regeringen uttalar vidare att mycket står att vinna med en mer enhetlig och tydlig begreppsbildning, men att den frågan inte bör lösas inom ramen för det enskilda lagstiftningsärendet. Det är nödvändigt att reglera andra myndigheters tillgång till uppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet i den nya lagen, både därför att det kan förekomma ett relativt omfattande informationsutbyte med andra myndigheter och att polisen behandlar stora mängder information som uppfattas som känslig. Det skulle kunna leda till tolkningsproblem om man nu frångår den terminologi som används eller har föreslagits på närliggande områden. Det är vidare varken möjligt eller lämpligt att inom ramen för detta enskilda lagstiftningsärende avgöra den principiella frå- gan om vilken terminologi som bör användas i registerförfattningar. Mot den bakgrunden bör samma terminologi användas i den nya lagen som i annan likartad lagstiftning. Vidare bör uttrycket elektroniskt utlämnande användas som ett överordnat begrepp, som omfattar både direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling (se SOU 2007:64 s. 160; jfr prop. 2008/09:96 s. 8). Frågor om direktåtkomst behandlas i avsnitt 12.3 och frågor om elek- troniskt utlämnande på annat sätt i avsnitt 12.4. De föreslagna reglerna om direktåtkomst är inte sekretessbrytande. 12.2Utgångspunkterna för informationsutbyte i det internationella samarbetet Regeringens bedömning: Det internationella utbytet av information spelar en viktig roll för bekämpningen av framför allt allvarlig och gränsöverskridande brottslighet. Det arbetet bör kunna bedrivas i huvudsak på samma sätt som . Utredningen gör samma bedömning. Remissinstanserna har inte haft någon invändning eller inte kom- menterat saken närmare. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte frå- Datainspektionen påpekar att tillgänglighetsprincipen, som syftar till att förenkla informationsflödet mellan brottsbekämpande myndigheter inom EU, medför risk för att medlemsstaterna förlorar kontrollen över informationsflödet och att nationell lagstiftning inte längre räcker som instrument för att skydda informationen. Inspektionen efterlyser en de- taljerad genomgång av de regler som motverkar integritetsintrång. Skälen för regeringens bedömning: Av samma skäl som ett ökat in- formationsutbyte mellan svenska brottsbekämpande myndigheter bidrar till ett effektivare polisarbete gör internationellt samarbete i brottsbe- kämpande syfte det. Det är framför allt vid bekämpningen av allvarlig och gränsöverskridande brottslighet som det internationella informa- tionsutbytet har betydelse. Utan sådant informationsutbyte skulle exem- pelvis bekämpningen av grov narkotikasmuggling, människohandel, penningtvätt och många andra typer av allvarliga brott inte kunna bedri- vas lika effektivt. Dessutom har genom olika internationella överenskommelser åtagit sig att överlämna information som härrör från brottsbekämpande verksamhet dels till polismyndigheter i andra länder, dels till organisationer som och Europol. Hinder mot informa- tionsutbyte på nationell nivå riskerar naturligtvis att påverka även det internationella informationsutbytet negativt. har ådragit sig kritik avseende informationsutbyte såväl nationellt som internationellt vid utvärdering av Europols verksamhet (se SOU 2005:117 s. 153). Informationsutbytet inom EU bygger på principen om tillgänglighet. Den formuleras i Haagprogrammet om förstärkt frihet, säker- het och rättvisa i Europeiska unionen. Principen innebär att en tjänste- man, som sysslar med brottsbekämpning i en av unionens medlemsstater och som behöver information för att utföra sina uppgifter, ska kunna få denna från en annan medlemsstat som innehar informationen. Principen innebär också att de brottsbekämpande myndigheterna i den medlemsstat som har informationen ska göra denna tillgänglig. har det polisiära samarbetet mellan länderna inom EU utvecklats snabbt. Rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater har genomförts genom förordningen (2008:1396) om förenklat uppgifts- utbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen. Syftet med rambeslutet är att få till stånd ett snabbare och enklare infor- mationsutbyte, särskilt när det gäller allvarlig brottslighet. I avsnitt 4.4 Prop. 2009/10:85 redovisas även vissa andra EU-initiativ som syftar till att förbättra och förenkla informationsutbytet mellan medlemsstaterna. Ett ökat informationsutbyte över gränserna måste emellertid balanseras av effektivt skydd för den enskilde bl.a. mot att uppgifterna används för andra syften. antogs rambeslutet om skydd av person- uppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrätts- ligt samarbete (dataskyddsrambeslutet; EUT L 350, 30.12.2008, s. 60). Syftet med rambeslutet är att säkerställa en gemensam hög skyddsnivå för enskilda personer. Dataskyddsrambeslutet, som ska vara genomfört efter ikraftträdandet, innebär att det finns bindande förplik- telser om dataskydd mellan medlemsstaterna inom polisområdet. En redogörelse för rambeslutet finns i avsnitt 4.4.1. Med anledning av Datainspektionens påpekande bör erinras om att många av de internationella överenskommelser som har tillkommit innehåller särskilda dataskyddsbestämmelser. Som exempel kan nämnas rådsbeslutet om inrättande av Europol (artiklarna ), rådsbeslutet om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümråds- beslutet, artiklarna ), rambeslutet om förenklat informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen (artikel 8) och rambeslutet om utbyte av uppgifter ur kriminalregister (artikel 9). Inom vart och ett av dessa områden har man således tillskapat data- skyddsregler som är anpassade till det specifika informationsutbytet. Dessa regler kompletterar det generella skydd som Dataskyddsrambe- slutet syftar till. Det finns också anledning att i detta sammanhang framhålla att det polisiära samarbetet över gränserna i stor utsträckning sker som led i svenskt underrättelsearbete eller svensk förundersökning eller lagföring. Sammantaget innebär utvecklingen att polisen kommer att ha ett fort- satt stort behov av att kunna utbyta uppgifter med andra länder. En ny reglering av behandlingen av personuppgifter i polisens brottsbekäm- pande verksamhet bör inte ställa upp onödiga hinder för sådant informa- tionsutbyte. Möjligheterna att utbyta uppgifter bör i huvudsak motsvara vad som redan gäller. I avsnitt 12.3.5 diskuteras om utländska myndighe- ter bör kunna medges direktåtkomst till uppgifter i svenska register. I avsnitt 13.3 övervägs vilka sekretessbrytande bestämmelser om utläm- nande som lagen bör innehålla. I det sammanhanget diskuteras det inter- nationella informationsutbytet närmare. 12.3.1Regleringen av möjligheten till direktåtkomst Regeringens förslag: Utlämnande genom direktåtkomst ska vara till- låtet enbart i den utsträckning som följer av den nya lagen. Utredningen har inte behandlat frågan. Remissinstanserna har inte berört frågan. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men innehåller inte något förslag om att möjligheten till direktåtkomst ska regleras uttömmande. Remissinstanserna har inte tagit upp frågan. Skälen för regeringens förslag: I polisdataförordningen (1999:81) finns bestämmelser om direktåtkomst till särskilda register hos polisen. Den nya polisdatalagen medför krav på en mera generell reglering, efter- som lagen enbart sätter ramarna för behandlingen men inte, annat än i några specifika fall, anger vilka register som får föras. En generell regle- ring väcker i sin tur frågan om tillgången till uppgifter i polisens brotts- bekämpande verksamhet genom direktåtkomst bör regleras uttömmande i den nya lagen. Från integritetssynpunkt har det fördelar med en lösning där det i lagen framgår i vilken utsträckning direktåtkomst får medges. Det underlättar också för tillämparen att det anges i vilken utsträckning direktåtkomst kan förekomma. En särskild bestämmelse som anger att direktåtkomst ska vara tillåten enbart i den utsträckning det framgår av lagen bör därför införas. 12.3.2De brottsbekämpande myndigheternas behov av direktåtkomst Regeringens bedömning: Samtliga brottsbekämpande myndigheter har behov av att kunna få direktåtkomst till uppgifter som behandlas av polisen. Utredningen berör inte frågan om övriga brottsbekämpande myndig- heters allmänna behov av direktåtkomst till uppgifter som behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. dåvarande Riksåkla- garen, dåvarande , och , har påtalat att de har behov av att kunna ta del av uppgifter som behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet genom direktåtkomst. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är genomgående positiva till promemorian i denna del och välkomnar bättre förutsättningar för informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. De flesta av remissinstanserna har inte något att invända mot promemorians generella beskrivning av beho- vet av direktåtkomst. Skälen för regeringens bedömning Polisens nuvarande möjligheter att få direktåtkomst till uppgifter hos andra brottsbekämpande myndigheter I promemorian finns en ingående redogörelse för såväl polisens möjlig- het till och behov av tillgång genom direktåtkomst till uppgifter inom andra delar av polisverksamheten som andra brottsbekämpande myndig- heters möjlighet till och behov av sådan tillgång till uppgifter hos polisen (Ds 2007:43 s. 201 f.). Polisens möjlighet att ta del av uppgifter som behandlas hos andra Prop. 2009/10:85 brottsbekämpande myndigheter styrs genom de författningar som gäller för dessa myndigheter. Beträffande uppgifter som behandlas av föreskrivs i 6 § för- ordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brottsbe- kämpande verksamhet att , , polismyndigheter, och får ha direktåt- komst till sådana uppgifter i tullbrottsdatabasen som behandlas för ända- målen att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Enligt 7 § får , , och polismyndigheter ha direktåtkomst till sådana uppgifter som behandlas för ändamålen att utreda och beivra visst brott, om uppgifterna förekom- mer i en förundersökning som leds av åklagare. Enligt 18 § förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom får övriga brottsbekämpande myndigheter ha direktåtkomst till uppgifter hos . För vissa myndigheter, dock inte polisen, är tillgången till uppgifter begränsad. I betänkandet personuppgiftsbehandling Integritet Effektivitet (SOU 2006:18) föreslås att , , , polismyndigheterna, och ska kunna medges direktåtkomst till uppgifter som behand- lar i sin brottsbekämpande verksamhet. Betänkandet, som har remissbe- handlats, bereds inom (Försvarsdepartementet). I betänkandet Åklagarväsendets brottsbekämpning Integritet Effekti- vitet (SOU 2008:87) föreslås att , polismyndigheter, , och får medges direktåtkomst till uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet. Betän- kandet, som har remissbehandlats, bereds inom (Justi- tiedepartementet). Andra myndigheters nuvarande möjligheter att få direktåtkomst till uppgifter som polisen behandlar De övriga brottsbekämpande myndigheterna har redan i varierande ut- sträckning direktåtkomst till uppgifter som polisen behandlar i register. Åklagarväsendet (och ) har direktåtkomst till misstankeregistret och belastnings- registret samt till uppgift om huruvida en person förekommer i DNA- register. I den polisiära verksamheten vid har man direktåtkomst bl.a. till det centrala kriminalunderrättelseregistret och det allmänna spaningsregistret. Åklagarväsendet har också viss direktåt- komst till material i DurTvå vad avser förundersökningar som leds av åklagare. har direktåtkomst till misstankeregistret, belastningsregist- ret, Schengens informationssystem, beslags- och analysregister samt fin- geravtrycks- och signalementsregister. Vidare har enskilda tulltjänstemän fått behörighet att ta del av vissa uppgifter i det allmänna spaningsre- gistret, godsregistret och registret över efterlysta fordon. har direktåtkomst till Schengens informationssystem. kan , i likhet med övriga brotts- bekämpande myndigheter, medges direktåtkomst till misstankeregistret Prop. 2009/10:85 och belastningsregistret (prop. 2008/09:152). har direktåtkomst till misstankeregistret och belastnings- registret. Ökade möjligheter till direktåtkomst behövs I promemorian konstateras, något förenklat, att polismyndigheterna har behov av att få tillgång till varandras uppgifter, att Säkerhetspolisen har behov av att få tillgång till uppgifter som finns hos den övriga polisen, att åklagare har behov av framför allt tillgång till uppgifter i förundersök- ningar samt att , och i sin brottsbekämpande verksamhet har varierande behov av tillgång både till uppgifter i förundersökningar och till underrättelseinformation. Av de remissinstanser som uttalar sig i frågan bekräftar de flesta att andra brottsbekämpande myndigheter har ett uttalat behov av direktåt- komst till uppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Den brottsbekämpande verksamheten måste kunna bedrivas effektivt. Modern teknik ökar möjligheterna att skapa överblick och samordning i det brottsbekämpande arbetet och att utnyttja tillgänglig information på ett effektivt sätt. Det är angeläget att dessa möjligheter kan utnyttjas. En tjänsteman vid en myndighet som arbetar med en utredning eller något annat projekt som avser en misstänkt person eller viss misstänkt brottslig verksamhet bör på ett enkelt sätt kunna skaffa sig kunskap om existe- rande anmälningar och om huruvida det bedrivs brottsutredningar eller underrättelseprojekt riktade mot samma person eller samma företeelse av någon annan brottsbekämpande myndighet eller av samma myndighet i någon annan del av landet. De brottsbekämpande myndigheterna har därför ofta behov av att inte bara kunna på begäran få del av viss infor- mation utan att själva få omedelbar tillgång till denna genom direktåt- komst. För en sådan möjlighet talar också kostnads- och säkerhetsskäl. Det är inte kostnadseffektivt att myndigheter avsätter resurser för att ma- nuellt administrera ett informationsutbyte när behovet av sådant utbyte kan konstateras redan på förhand. Utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst, exempelvis via fax eller e-post, innebär också allmänt sett ett mindre säkert överförande av uppgifter, eftersom obehöriga då lättare kan få tillgång till dem. Verksamhetsskäl talar således för att utöka de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter till direktåtkomst. Vittgående möjligheter till direktåtkomst ökar emellertid riskerna för intrång i den personliga integriteten. Typiskt sett innebär direktåtkomst att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den ursprungliga myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. Även om det är möjligt att genom särskilda åtgärder motverka dessa risker är det likväl viktigt att myndigheternas behov av direktåt- komst övervägs noga och att behoven vägs mot integritetsriskerna. 12.3.3Direktåtkomst för svenska brottsbekämpande myndigheter Regeringens förslag: , polismyndigheter, Eko- brottsmyndigheten, , , Kustbevak- ningen och ska kunna medges direktåtkomst till person- uppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Polismyndigheter, , , och ska kunna medges direktåtkomst till register över DNA-profiler. Polismyndigheter, , , Kustbevak- ningen och ska kunna medges direktåtkomst till fingerav- trycks- eller signalementsregister. Säkerhetspolisen ska kunna medges direktåtkomst i samma ut- sträckning som gäller för i övrigt och för polismyn- digheter. En myndighet som medgetts direktåtkomst ansvarar för att tillgång- en till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Utredningens förslag: Polismyndigheter ska få ha direktåtkomst till det allmänna spaningsregistret och rium, polismyndigheter och åklagarmyndigheter ska få ha direktåtkomst till register med DNA-analyser i brottmål. Direktåtkomst till personupp- gifter ska förbehållas de personer inom polisen som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna. Remissinstanserna: Flera myndigheter, bl.a. dåvarande Riksåklaga- ren, dåvarande , och , har ansett att deras respektive myndigheter bör kunna medges direktåtkomst till uppgifter som behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian föreslår dock inte att och ska kunna få direktåtkomst till uppgifter i register över DNA-profiler. Remissinstanserna: och lyfter fram åklagarväsendets behov av att få direktåtkomst till underrät- telseinformation, men har inga invändningar mot utformningen av för- slaget. menar att åklagarväsendets tillgång till under- rättelseinformation är en principiellt viktig fråga som bör diskuteras vidare men att man bör avvakta bl.a. arbete innan slutlig ställning tas. vänder sig mot att det ska vara en förut- sättning för direktåtkomst att uppgifterna har gjorts gemensamt tillgäng- liga hos polisen. När det gäller tillgången till de register som föreslås regleras särskilt anser att och Kustbe- vakningen, på samma sätt som bl.a. åklagare, bör kunna medges direkt- åtkomst till uppgifter om huruvida en person förekommer i register över DNA-profiler, eftersom det skulle effektivisera samarbetet. efterfrågar inte direktåtkomst till register över DNA-profiler men där- emot information om huruvida en person har fått lämna DNA- prov enligt bestämmelserna i 28 kap. 12 a § . brottsmyndigheten anser att både myndigheten och polismyndigheterna Prop. 2009/10:85 bör få tillgång till uppgifter i penningtvättsregister. Skälen för regeringens förslag I vilken utsträckning bör andra brottsbekämpande myndigheter kunna I föregående avsnitt har konstaterats att andra brottsbekämpande myn- digheter behöver ha direktåtkomst till uppgifter i polisens brottsbekäm- I nästa avsnitt diskuteras frågan om, och i så fall i vilken utsträckning, myndigheter som biträder eller samarbetar med polisen, men som inte direkt har brottsbekämpande uppgifter, bör kunna Mot de brottsbekämpande myndigheternas verksamhetsbehov måste hänsynen till enskildas integritet vägas. mätas central betydelse vid bedömningen av i vilken omfattning sådana myndigheter bör kunna medges direktåtkomst till uppgifter i varandras I de databaser och register som förs av brottsbekämpande myndigheter finns det ofta stora mängder personuppgifter. dessa kan vara av känslig karaktär. Enbart det förhållandet att uppgifter om en enskild persons förhållanden samlas in och bevaras kan uppfattas som ett intrång i den personliga integriteten. Ju fler personer som har omedelbar tillgång till sådana uppgiftssamlingar, desto mera påtaglig är risken för intrång. Direktåtkomst kan också minska möjligheterna att kontrollera den vidare användningen av uppgifterna. utgör skäl för en restriktiv hållning i fråga om direktåtkomst till uppgifter som polisen behandlar. En viktig aspekt som bör beaktas vid den avvägning som måste göras är om det, när det är fråga om direktåtkomst till sekretessreglerade upp-