prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — I tredje stycket samma paragraf föreskrivs att vissa kategorier av handlingar inte får återges, bl.a. kartor, tekniska före- bilder, datorprogram och verk som är resultat av vetenskaplig forskning. I 26 a § tredje stycket 9 undantas verk av vilka exemplar genom en myndighets försorg tillhandahålls allmänheten i samband med affärs- verksamhet från den fria återgivningsrätten. också tillämplig i förhållande till de till upphovsrätten närstående rättig- Lagens tillämpningsområde i stort Regeringens förslag: Lagen ska innehålla bestämmelser om villkor för vidareutnyttjande av handlingar som, med vissa undantag, tillhan- dahålls av statliga och kommunala myndigheter samt vissa organ som lyder under offentlig rätt utan att vara myndigheter. Lagen ska inte gälla för handlingar som omfattas av upphovsrätt eller en närstående rättighet som tillkommer tredje man. inte heller påverka utövandet av sådan ensamrätt som följer av varu- märkeslagen (1960:644), patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter eller växtförädlarrättslagen (1997:306). I lagen ska anges att den syftar till att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Vidare ska anges att den innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som Av lagen ska det också framgå att bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan Regeringens bedömning: Lagen bör inte reglera eller påverka frågor om tillhandahållande eller rätt att vidareutnyttja handlingar. Den redan gällande principen att handlingar som myndigheter tillhan- dahåller i regel också får vidareutnyttjas fritt behöver inte lagregleras. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i sak med I promemorian föreslogs dock en annan författningsteknisk Remissinstanserna: Flera remissinstanser påpekar att det i praktiken kan vara svårt att avgöra var gränsen går mellan den föreslagna re- gleringen och annan reglering, t.ex. bestämmelserna om handlings- offentlighet i tryckfrihetsförordningen. skolverk och kommun anser att lagens syfte bör anges i en be- stämmelse i lagen. anser att det bör förtydligas när lagen är tillämplig. ombudsmän (), Datainspektionen och anser att det bör klargöras att lagen inte kan åbe- ropas till stöd för att få ut handlingar. kommun och Kommuner och Landsting (SKL) anför Datainspektionen anser att det bör framgå lagen att den endast avser handlingar som myndigheterna har tillhandahållit för Prop. 2009/10:175 vidareutnyttjande och att det föreskrivs i lagen att den inte ska påverka skyddet för den personliga integriteten. Arbetsförmedlingen föreslår att det i lagen uttryckligen anges vilka andra författningar som kan påverka rätten att vidareutnyttja handlingar. anser att lagens tillämpningsområde i första paragrafen bör formuleras om så att det framgår att lagen omfattar mer än enbart vilka villkor som myndighet- erna får ställa för vidareutnyttjandet. Hovrätten över och och Statskontoret påpekar att 11 § lagförslaget, i de delar den avser handlingar som omfattas av en immateriell rättighet som tillkommer tredje man, är svårförenlig med det som sägs i författningskommentaren till 2 § andra stycket, där det sägs att lagen inte ska vara tillämplig på handlingar vars innehåll omfattas av upphovsrätt som tillkommer tredje man. Skälen för regeringens förslag och bedömning I promemorian har gjorts bedömningen att det inte finns någon anledning att ge de svenska bestämmelser genom vilka direktivet införlivas ett annat tillämpningsområde än direktivets. Det stora flertalet remissin- stanser har inte haft någon invändning mot denna bedömning, till vilken regeringen ansluter sig. Den föreslagna lagen bör därför så nära som möjligt ansluta till direktivets tillämpningsområde. I de avseenden direk- tivets tillämpningsområde bestäms av nationell rätt bör lagens bestäm- melser om tillämpningsområde bygga på den svenska reglering som di- rektivet förutsätter. Det bör av den föreslagna lagen framgå att den innehåller bestämmelser om villkor för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos statliga och kommunala myndigheter och andra organ som lyder under offentlig rätt. I avsnitt 14.4.3 och 14.4.4 behandlas begreppen handling och vidareutnyttjande. Vilka organ som ska omfattas utvecklas i avsnitt 14.4.5. Nationella bestämmelser ska enligt direktivet reglera såväl tillgången till handlingar som rätten att vidareutnyttja handlingar. Som redovisats ovan finns svenska tillgångsbestämmelser i bl.a. 2 kap. TF. Bestämmel- ser som reglerar rätten att vidareutnyttja handlingar finns bl.a. i upphovs- rättslagen, OSL och PUL. Den föreslagna lagen bör ges samma tillämpningsområde och innehålla samma begränsningar som PSI-direktivet. Det innebär, vilket flera remissinstanser ansett bör förtydligas, att lagen inte i något avseende ska påverka enskildas rätt att få tillgång till handlingar eller myndigheternas skyldighet att tillhandahålla handlingar. Lagen ska inte heller i något avseende påverka tillämpningen av sådana författningar som begränsar rätten att vidareutnyttja handlingar. Regeringen delar den uppfattning som framförs av bl.a. Statens skol- verk, om att lagen bör innehålla en syftesbestämmelse. Av lagen bör framgå att den syftar till att underlätta och främja enskildas användning av handlingar som finns hos myndigheterna på villkor som inte får användas för att begränsa konkurrensen. Efter påpekande från Lagrådet har förslaget utformats så att det framgår att lagen inte bara tar sikte på handlingar som tillhandahålls av myndigheter på villkor som inte får användas för att begränsa konkurrensen. Det ska därför anges att lagen innehåller bestämmelser som avser att förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Av lagen ska också framgå att bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning. Lagrådet har anfört att lagen i och för sig är uppbyggd på ett logiskt sätt, men har ändå ifrågasatt om det är lämpligt att dröja med definitionerna av handling och vidareutnyttjande, som har en speciell betydelse i lagen, ända till 6 §. Vid en samlad bedömning av lagens struktur stannar dock regeringen för den ordning av paragraferna som har föreslagits i lagrådsremissen. Förhållandet till bestämmelser om tillhandahållande av handlingar PSI-direktivet ska enligt artikel 1.3 inte påverka rätten att få tillgång till handlingar. Enskilda ska alltså inte kunna åberopa PSI-direktivet eller på direktivet grundad lagstiftning för att få tillgång till handlingar. Enligt regeringens bedömning är det rimligt att på motsvarande sätt avgränsa den föreslagna lagens tillämpningsområde. Det viktigaste skälet till detta är den centrala roll som om allmänna handlingars offentlighet har i den svenska förvaltningen. Detta innebär att den föreslagna lagen ska tillämpas när en myndighet i ett konkret fall tillhandahåller en handling eller delar av en handling, oavsett på vilken rättslig grund detta sker. Det saknar betydelse om myn- digheten är skyldig att lämna ut handlingarna eller om den gör det som en frivillig åtgärd. Det saknar också betydelse i vilken form handlingarna lämnas ut. Lagen ska inte ha någon påverkan på myndighetens bedöm- ning av om någon har rätt att få ut handlingar eller om myndigheten är skyldig att tillhandahålla dem. Den reglering som styr själva tillhanda- hållandet ska inte påverkas av lagen. Den föreslagna lagen ska alltså inte medföra att myndigheter får någon utökad skyldighet att tillhandahålla handlingar jämfört med vad som gäller . I likhet med vad bl.a. JO och Datainspektionen fört fram anser regeringen att det tydligt bör framgå av lagen att den inte kan åbe- ropas som grund för att begära ut handlingar från en myndighet. Reger- ingen anser, i likhet med flera remissinstanser, att promemorians lagför- slag är otydligt i detta avseende och kan uppfattas som att det omfattar även myndighetens tillgängliggörande av handlingar. Promemorians förslag bör enligt regeringens mening förtydligas i detta avseende. I promemorians lagförslag används lokutionen gjort tillgäng- liga för vidareutnyttjande. Regeringen föreslår i stället en annan lösning, som innebär att gränsdragningen gentemot bestämmelser om tillhanda- hållande av handlingar tydliggörs genom att det i en inledande paragraf med lagens syfte även införs en upplysning om att bestämmelser om tillhandahållande finns i annan författning. Därigenom tydliggörs att lagen inte kan åberopas som grund för att handlingar ska lämnas ut. Vidare föreslår regeringen att det i lagen anges att den inte är tillämplig på handlingar eller uppgifter i handlingar som inte får lämnas ut. den föreslagna lösningen tydliggörs att lagen är tillämplig när en myndighet i ett konkret fall tillhandahåller handlingar. Detta innebär också att sådana handlingar eller delar av handlingar som en enskild inte får tillgång till, t.ex. för att de omfattas av sekretess, inte omfattas av lagen. För sådana handlingar eller delar av handlingar som tillhandahålls ska lagen tillämpas, oavsett enligt vilken reglering handlingen tillhandahålls. På detta sätt tydliggörs gränsdragningen mot bestämmelser om tillhandahållande av handlingar, och det är enligt regeringens mening inte nödvändigt att, såsom Datainspektionen föreslår, ta med en särskild bestämmelse om att lagen enbart är tillämplig på sådana handlingar som faktiskt tillhandahålls. efterlyser ett tydliggörande av att lagen inte är till- lämplig på handlingar som lämnas ut enligt 2 kap. TF. Som framgått ovan är det emellertid regeringens avsikt att lagen ska omfatta handlingar som tillhandahålls, oavsett på vilken rättslig grund det sker. Förhållandet till bestämmelser om sekretess och skydd för den person- liga integriteten Det är enligt regeringens mening viktigt att främjandet av en marknad för offentlig information inte sker på bekostnad av den personliga integritet- en. Även PSI-direktivet bygger på denna förutsättning. Enligt artikel 1.4 ska direktivet inte påverka skyddsnivån för enskilda personer med av- seende på behandling av personuppgifter. Bestämmelser till skydd för den personliga integriteten kan begränsa både rätten att få tillgång till och rätten att vidareutnyttja handlingar. Sådana bestämmelser kan t.ex. innebära att uppgifter inte får behandlas för vissa ändamål eller att de inte får spridas. Utrymmet att vidareutnyttja handlingar kan begränsas genom att hand- lingar som omfattas av sekretess lämnas ut med förbehåll. Vissa hand- lingar, som omfattas av registerförfattningar, får bara tillhandahållas i elektronisk form under vissa förutsättningar. Sådana regler kan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. Integriteten skyddas just genom att möjligheterna till vidareutnyttjande är begränsade. Regeringen bedömer, i likhet med promemorian, att den föreslagna lagen, för att den inte ska påverka skyddet för den personliga integriteten, inte bör påverka tillämpningen av bestämmelser som föreskriver att myndigheten måste begränsa vidareutnyttjandet. Begränsningar som finns i författningar som är direkt tillämpliga i en vidareutnyttjares verk- samhet ska inte heller påverkas av lagen. Det bör därför föreskrivas att lagen inte är tillämplig på begränsningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av någon författning. Regis- terförfattningarna kan innehålla bestämmelser som kräver att myndighet- en gör en prövning av ändamålen med vidareutnyttjandet av handlingar- na. Myndigheten kan därvid vara skyldig att begränsa tillgången till upp- gifter i elektronisk form. I de delar en sådan prövning gäller rätten att få tillgång till handlingar berörs de inte av PSI-direktivet och den före- slagna lagen, eftersom direktivet inte påverkar rätten att få tillgång till handlingar. Regeringen bedömer dock, i motsats till Arbetsförmedlingen, att det inte är lämpligt att hänvisa till de författningar som kan vara aktuella. Antalet registerförfattningar är mycket stort och omfattar såväl reglering i lag som i förordning. En sådan hänvisning blir därför med nödvändig- het inte uttömmande och riskerar att bli missvisande, eftersom den antyder att det inte finns ytterligare begränsningar. I motsats till Data- inspektionen anser regeringen att det inte bör föreskrivas i lagen att den inte ska påverka skyddet för den personliga integriteten. Undantaget i artikel 1.4 i direktivet riktar sig till medlemsstaten och är inte avsett att tillämpas direkt av myndigheterna. En bestämmelse som genomför direktivbestämmelsen, såsom den här föreslagna, skulle därför ändå be- hövas. Ett generellt förtydligande av det slag som Datainspektionen före- slår skulle enligt regeringens bedömning i det sammanhanget inte vara ändamålsenlig. Den avsedda begränsningen bör åstadkommas genom att det i lagen anges att de begränsningar som myndigheten enligt lag eller författning är skyldig att ställa upp inte ska omfattas av lagen. Det bör också anges i lagen att begränsningar i rätten att vidareutnyttja handlingar, som följer av lag eller annan författning inte ska omfattas, även om det i det kon- kreta fallet inte har fattats något myndighetsbeslut om begränsningarna. Genom en sådan lösning tydliggörs att sådana begränsningar inte ska påverkas av lagen. Handlingar i myndighetens offentliga verksamhet Enligt artikel 2.4 ska myndigheters informationsutbyte inom ramen för deras offentliga uppgifter inte omfattas av begreppet vidareutnyttjande, och därmed inte av direktivet. När det gäller avgränsningen för myndigheters offentliga verksamhet föreslogs i promemorian en författningsteknisk lösning som ansluter till direktivets. Enligt regeringens mening är det dock mindre lämpligt att på detta sätt i en definitionsbestämmelse inskränka kretsen av subjekt som ska tillämpa lagen. Regeringen föreslår därför i stället att det i lagen tas med en bestämmelse som anger att lagen i princip inte gäller för hand- lingar som en myndighet tillhandahåller en annan myndighet. När en myndighet använder handlingar från en annan myndighet inom ramen för sin affärsverksamhet bör dock den myndighet som tillhandahåller hand- lingarna behandla den andra myndigheten som vilken vidareutnyttjare som helst. En myndighet ska alltså inte kunna ge fördelar till en annan myndighets affärsverksamhet i förhållande till andra kommersiella vida- reutnyttjare. När en myndighet tillhandahåller handlingar till en annan myndighet gör myndigheten normalt endast en sekretessprövning och eventuellt en prövning enligt en registerförfattning om handlingen får tillhandahållas i elektronisk form. Det är enligt regeringens mening inte lämpligt att den myndighet som tillhandahåller handlingar till en annan myndighet, därutöver ska behöva vidta en omfattande undersökning av vad den mottagande myndigheten avser använda handlingarna till. Kravet på likabehandling bör därför begränsas till de fall då det av sam- manhanget framgår att handlingarna ska användas i den mottagande myndighetens affärsverksamhet. Det bör därför framgå av den föreslagna bestämmelsen att lagen ska vara tillämplig när en myndighet tillhanda- håller en annan myndighet handlingar och det framgår att de ska använ- das i affärsverksamhet (se avsnitt 14.4.7 om myndigheters affärsverksamhet). Förhållandet till immaterialrättsliga bestämmelser Rätten att vidareutnyttja handlingar kan begränsas i immaterialrättsliga bestämmelser. Dessa kan begränsa enskildas rätt att förfoga över hand- lingar som omfattas av en immateriell rättighet, som tillkommer staten, en kommun eller en enskild, t.ex. den som har givit in en handling till en myndighet. I promemorian föreslås att lagen inte ska vara tillämplig på handlingar vars vidareutnyttjande myndigheten inte har befogenhet att tillåta. Därvid anges särskilt att detta ska omfatta handlingar som omfattas av en im- materiell rättighet som tillkommer tredje man. Statskontoret och Hov- rätten över och har påpekat att denna bestämmelse är svårförenlig med 11 § i promemorians lagförslag, som anger att ett av- slag som grundas på en tredje man tillkommande immateriell rättighet ska motiveras med hänvisning till rättighetshavaren. Detta återspeglar motsvarande reglering i PSI-direktivet (artikel 1.2 b och 4.3). Enligt regeringens uppfattning är direktivets reglering inte motsägande. Be- stämmelsen i artikel 4.3 innebär endast att myndigheten i en beslutsmoti- vering ska ange att handlingen omfattas av tredje mans upphovsrätt, och vem denna är. Det finns inte någon motsägelse i att det i motiveringen av ett beslut ska hänvisas till att en handling inte omfattas av vidare- utnyttjandebestämmelserna om beslutet fattas på denna grund. Regering- en delar därför promemorians bedömning att lagen inte bör vara tillämp- lig på handlingar som omfattas av en tredje man tillkommande rätt enligt upphovsrättslagen. Promemorians lagförslag är dock enligt regeringens uppfattning oklart, och regeringen föreslår därför att det i den föreslagna lagen tas med en bestämmelse som innebär att lagen inte gäller för hand- lingar som omfattas av en upphovsrätt eller närstående rätt som tillkom- mer tredje man. Regeringens lagförslag överensstämmer därför i sak med promemorians, men regeringen föreslår en tydligare författningsteknisk lösning. Utöver det upphovsrättsliga skyddet kan det i handlingar som finns hos myndigheter förekomma sådant som är föremål för annat immaterial- rättsligt skydd, såsom t.ex. skydd för varumärken eller mönster. Detta kan förekomma i såväl inkomna som upprättade handlingar och rättig- heterna kan tillkomma såväl myndigheten själv som tredje man. Som ovan angetts framgår av skäl 22 i direktivets ingress att med immateriell rättighet i direktivets mening avses endast upphovsrätt eller till upphovsrätten närstående rättigheter. För handlingar som omfattas av annan immateriell rättighet, såsom t.ex. varumärkes- eller patenträtt, framgår av samma skäl att direktivet inte är tillämpligt. Till skillnad från vad som gäller för handlingar som omfattas av myndighets upphovsrätt ska bestämmelserna i direktivet alltså inte på något sätt begränsa utövandet av dessa rättigheter. Bestämmelserna ska alltså inte påverka vare sig tredje mans eller en myndighets möjlighet att fullt ut göra dessa rättigheter gällande vid ett vidareutnyttjande. uppfattning bör detta komma till tydligt uttryck i författningstexten på så sätt att det där bör framgå att utövandet av dessa rättigheter inte påverkas av bestämmelserna i lagen. Regeringens förslag: Lagen ska gälla för vidareutnyttjande av hand- Begreppet handling ska ha i princip samma innebörd som i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. och hydrologiska institut () förordar att termen information an- vänds i stället för handling. Datainspektionen ställer sig också frågande till om hänvisningen till TF:s handlingsbegrepp går längre än vad som är nödvändigt enligt PSI-direktivet. , DirektMedia, PSI- Alliance, , SWEDMA samt IT- och Tele- komföretagen anför, utan att invända mot användningen av handlingsbe- greppet, att det är viktigt att vidareutnyttjare ges tillgång till handlingar i obearbetad form, s.k. rådata. anser att begreppet hand- lingar bör ersättas med allmänna handlingar. mun och efterlyser ett klargörande av vilka hand- lingar som kan omfattas av lagen. handlingar som sällan vidareutnyttjas ska undantas från lagens tillämp- Skälen för regeringens förslag: PSI-direktivet är enligt artikel 1.1 tillämpligt på handlingar. Handling definieras i artikel 2.3 som allt in- nehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form eller i form av ljudinspelningar, bildinspelningar eller audiovisuella in- spelningar) samt varje del av sådant innehåll. I skäl 11 i direktivets ingress anges att definitionen av handling ska vara i linje med informa- Handlingsbegreppet ska omfatta framställ- ningar oavsett vilken typ av information den gäller och oavsett medium. Såväl text som ljud- samt bildupptagningar omfattas. Av skäl 9 i direk- tivets ingress framgår att definitionen av handling inte ska omfatta dator- I 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF definieras handling som en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. tionen omfattar även datorprogram (RÅ 2004 ref. 74). bedöms att handlingsbegreppet i TF överensstämmer med, eller i vart fall inte är snävare , direktivets definition. handlingsbegrepp är också välkänt hos myndigheter och andra organ som omfattas av handlingsoffentligheten. Att använda detta begrepp kan där- för antas underlätta tillämpningen av den föreslagna lagen. har invänt att handlingsbegreppet är förlegat och i stället föror- dat begreppet information. Handlingsbegreppet kan, i likhet med andra begrepp som har funnits länge i lagstiftningen, ibland vara svårt att till- lämpa på nya medier. Enligt regeringens samlade bedömning har dock begreppet handling utvecklats i takt med myndigheternas informations- behandling, och det är därför väl ägnat att användas i detta sammanhang. Regeringen delar Datainspektionens uppfattning att det är viktigt att det är tydligt att den föreslagna lagen inte reglerar utlämnande av hand- lingar, och att det ska vara tydligt att den föreslagna lagens tillämpning inte förutsätter någon prövning enligt 2 kap. TF av om en handling ska lämnas ut eller inte. Som redovisats ovan är regeringens författnings- förslag på denna punkt förtydligat i förhållande till promemorians för- slag. Mot bakgrund av dessa förtydliganden bedömer regeringen att an- vändningen av begreppet handling inte medför någon risk för samman- blandning med bestämmelser om utlämnande av handlingar. Regeringen bedömer att en användning av begreppet allmän handling, som föreslås av , skulle öka risken för en sammanblandning mellan regelverken. Regeringen delar Datainspektionens bedömning att handlingsbegreppet enligt tryckfrihetsförordningen möjligen är vidare än direktivets hand- lingsbegrepp. I likhet med den bedömning som görs i promemorian anser regeringen dock att de två handlingsbegreppen i huvudsak överens- stämmer. En användning av detta begrepp uppfyller därför direktivets krav. Om detta i något avseende eventuellt kan innebära att den föreslag- na lagen ges ett något vidare tillämpningsområde än vad som krävs enligt direktivet, innebär det enligt regeringens mening inte någon olägenhet i sig. Sammantaget bedömer regeringen att det föreslagna handlingsbe- greppet är väl lämpat att använda i lagen. Lagens tillämpningsområde föreslås därför, på samma sätt som direktivet, begränsas till att gälla handlingar. Det föreslås även att det i en särskild definition tydliggörs att handlingsbegreppet i princip är detsamma i den föreslagna lagen som i 2 kap. TF. PSI-direktivets undantag för datorprogram föreslås införas i lagen genom en undantagsbestämmelse, som föreskriver att dator- program inte ska omfattas av den föreslagna lagens definition av hand- ling. Några remissinstanser, bl.a. PSI-Alliance och Handels- kammare, har påtalat att vidareutnyttjarna kan ha behov av att få tillgång till s.k. rådata, och anfört att myndigheter ibland erbjuder information som bearbetats i högre grad än vidareutnyttjarna önskar. Regeringen konstaterar att handlingsbegreppet täcker elektronisk information i alla olika grader av bearbetning, även rådata. Lagens bestämmelser är således tillämpliga när myndigheterna tillhandahåller handlingar, oavsett vilken grad av bearbetning de har. Det kan vara värdefullt för vidareutnyttjare att få tillgång till information i en obearbetad form.