prop · GX03185 · 2010-03-30 00:00:00 — Eftersom hyrorna för de lägenheter som ägs och förvaltas av kommunala bostads- företag är normerande för det övriga lägenhetsbeståndet, har de regler som gäller för de kommunala bostadsföretagen också betydelse för hyressättningen. Sådana regler finns bl.a. i allbolagen. Utgångspunkten är att hyrans storlek ska vara bestämd i hyresavtalet. Om hyran är bestämd i hyresavtalet, kan den ändras genom en överens- kommelse mellan hyresvärden och hyresgästen eller, om de inte kan enas, genom beslut av hyresnämnden. Det är även möjligt att reglera hyrans storlek kollektivt genom en överenskommelse mellan hyresvärden och en hyresgästorganisation. Hyrorna för de flesta lägenheter fastställs vid kollektiva hyresförhand- lingar. Om hyresvärden eller hyresgästen vill att hyresvillkoren ska ändras, ska han eller hon meddela motparten detta. Om överenskommelse inte kan träffas, kan den som har begärt ändring ansöka om ändring av hyres- villkoren hos hyresnämnden. En sådan ansökan får göras tidigast efter det att meddelandet har lämnats till motparten (54 § hyres- lagen). Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyres- nämnden fastställa hyran till skäligt belopp (55 § hyreslagen). Hyran är inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägen- heter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga (bruksvärdesprinci- pen). Vid prövningen ska främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av kommunala bostadsföretag (allmännyttans hyresnor- merande roll). En lägenhets bruksvärde bestäms av bl.a. dess storlek, modernitets- grad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan vara tillgång till hiss, sopned- kast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kommunikationer påverkar bruksvärdet (se prop. 1983/84:137 s. 72). Däremot ska inte byggnadsår eller produktions-, drifts- eller förvaltningskostnader påverka hyran. Inte heller ska hyresgästens individuella värderingar och behov beaktas. Om ett hyresavtal gäller för obestämd tid och frågan om villkorsänd- ring hänskjuts till hyresnämndens prövning, är utgångspunkten att ett beslut om ändring av hyresvillkoren inte får avse tiden före det månads- skifte som inträffar närmast för ansökan. Beslut om ändring av hyresvillkoren får i detta fall normalt inte heller Prop. 2009/10:185 avse tiden innan har förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas (55 d § hyreslagen). För nybyggda lägenheter gäller särskilda regler . Om hyran för en planerad eller nybyggd lägenhet har bestämts i en för- handlingsöverenskommelse, ska hyran presumeras vara skälig. En för- utsättning för att hyran ska presumeras vara skälig är att den hyresgäst- organisation som är part i överenskommelsen är etablerad på orten. En annan förutsättning är att förhandlingsöverenskommelsen omfattar samt- liga bostadslägenheter i huset och har ingåtts innan det har ingåtts hyres- avtal för någon av lägenheterna. Där- efter ska hyran bestämmas enligt de vanliga bruksvärdereglerna (55 c § hyreslagen). Vid prövning av hyrans skälighet ska, som nämnts, främst beaktas hyran för lägenheter som ägs och förvaltas av kommunala bostadsföretag (55 § hyreslagen). De kommunala bostadsföretagen är alltså i praktiken hyres- normerande. Ett kommunalt bostadsföretag definieras i allbolagen som ett aktiebo- lag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som en kommun har det bestämmande inflytandet över och som drivs utan vinstsyfte och huvud- sakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt (se 1 kap. 1 och 2 §§). De kommunala bostadsföretagens hyror bestäms utifrån en självkost- nadsprincip som innebär att hyrorna ska täcka kostnader och inbegripa en skälig förräntning på insatt kapital (se avsnitt 4.4). I hyressättningstvister åberopas i regel jämförelser med lägenheter som ägs och förvaltas av kommunala bostadsföretag. I förarbetena till hyres- lagen har uttalats att det självfallet måste krävas att hyressättningen i de allmännyttiga jämförelselägenheterna är korrekt och representativ för det allmännyttiga lägenhetsbeståndet (prop. 1974:150 s. 471). I vissa hyres- sättningstvister har det gjorts gällande att de kommunala bostadsföre- tagens hyressättning inte varit korrekt, bl.a. gjordes det gällande i det s.k. S:t Eriksmålet (RH 1999:90). I det målet beaktade vid sin jämförelseprövning inte hyror för lägenheter i nyproducerade hus på en viss fastighet som ett kommunalt bostadsföretag ägde, eftersom hyrorna väsentligt avvek från rimliga självkostnader för fastigheten. Enligt hyresförhandlingslagen förs förhandlingar om hyresförhållanden i fråga om bostadslägenheter på grundval av en förhandlingsordning. En förhandlingsordning ingås av en hyresvärd, ensam eller tillsammans med en organisation av fastighetsägare i vilken hyresvärden är medlem, och en organisation av hyresgäster. En förhandlingsordning kan också beslu- tas av hyresnämnden. Om ett hyresavtal innehåller en förhandlingskla- usul som hänvisar till en förhandlingsordning blir de förhandlingsöver- enskommelser som träffas på grundval av förhandlingsordningen bin- Prop. 2009/10:185 dande för hyresgästen (se 1 och 2 §§ hyresförhandlingslagen). En förhandlingsordning omfattar samtliga bostadslägenheter i ett eller flera hus. Om hyresvärden och hyresgästen har träffat en skriftlig över- enskommelse om att hyresavtalet för en viss lägenhet inte ska innehålla någon förhandlingsklausul eller om hyresnämnden har fattat ett beslut om detta, omfattar förhandlingsordningen dock inte den lägenheten. En överenskommelse om att hyresavtalet inte ska innehålla någon förhand- lingsklausul kan träffas tidigast sedan hyresförhållandet har varat i följd. En motsvarande tidsgräns gäller för hyresnämndens beslut (se 3 § hyresförhandlingslagen). I en förhandlingsöverenskommelse kan hyran bestämmas. Därvid ska samma hyra bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses finnas skillnader mellan dem i fråga om bruksvärdet, den s.k. likhetsprincipen (21 § hyresförhandlingslagen). Det sagda gäller inte för lägenheter vars hyra bestäms i en förhandlingsöverenskommelse som har presumtionsverkan (55 c § hyreslagen). Har en förhandlingsöverenskommelse träffats om hyran eller något an- nat hyresvillkor för en hyresgäst, har hyresgästen rätt att hos hyresnämn- den ansöka om ändring av överenskommelsen i den del den avser honom eller henne. En sådan ansökan ska ha kommit in till hyresnämnden inom viss angiven tid. Ett beslut om ändring träder i stället för förhandlings- överenskommelsen i den delen och gäller alltså från samma tidpunkt som förhandlingsöverenskommelsen skulle ha börjat gälla (22 § hyresför- handlingslagen). En förhandlingsordning inskränker inte en hyresgästs rätt att begära prövning av hyran enligt bestämmelserna i hyreslagen. Har en förhandling enligt förhandlingsordning avslutats utan att någon överenskommelse har träffats, har såväl hyresvärden som en hyresgäst rätt att hos hyresnämnden ansöka om ändring av hyresvillkoren i den del som förhandlingen har avsett. Någon motsvarande rätt har inte hyres- gästorganisation (se 24 § hyresförhandlingslagen). En förhandlingsöverenskommelse gäller så länge parterna kommit överens om det eller tills vidare. 5 Behovet av en reform Regeringens bedömning: Det bör skapas en ny reglering för de all- männyttiga kommunala bostadsföretagen och hyressättningen på bo- stadshyresmarknaden. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens övergripande mål är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efter- frågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Det finns tydliga tecken på att dagens bostadshyresmarknad inte motsvarar den målsättningen. Den växande bostadsbristen i särskilt storstadsregionerna har inneburit ökade spänningar på hyresmarknaden, bl.a. i form av s.k. svarthandel med hyreskontrakt och en växande sektor med olagliga andra- och tredjehandsboenden. har bostäder i andra delar av landet där befolkningen minskar stått tomma. De allmännyttiga bostadsföretagen står för närmare hälften av utbudet av hyreslägenheter i . De villkor som styr dessa företags agerande på marknaden får därför ett mycket stort genomslag på hela marknadens funktionssätt. Regelverket kring de allmännyttiga och kommunala bo- stadsföretagen har ändrats över åren. Uppbyggnaden av företagen skedde med särskilt förmånliga finansieringsvillkor. är dock alla sådana villkor desamma för alla bostadsföretag, liksom skattereglerna. Det som återstår av särskilda regler är förbudet mot att driva företag i vinstsyfte och begränsningen av utdelningar till ägarna och rollen som normgivare för hela hyresmarknaden. De allmännyttiga och kommunala bostadsföretagens verksamhet har kommit att ifrågasättas från olika håll, om än på olika grunder. Före- trädare för hyresgästerna har fört fram kritik mot att kommuner som ägare av allmännyttiga bostadsföretag bryter mot syftet med förbudet mot att driva företag i vinstsyfte, och därigenom låter hyresgästerna svara för kostnader som det finns ett vidare kollektivt ansvar för. Kritik från de privata fastighetsägarna har utgått från EU-rättsliga regler om statsstöd och konkurrensbegränsning och frågan om hur dessa ska tillämpas på bostadssektorn. Frågan är om det över huvud taget behövs någon särskild reglering av de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen. De kommunala bostadsföretagen ägs av kommuner och för att deras agerande säkert ska vara förenligt med såväl kommunallagen (1991:900) som EU:s konkur- rensregler behövs en särskild reglering, oavsett om företagen ska agera affärsmässigt eller i enlighet med självkostnadsprincipen. Därutöver talar enligt regeringens mening två skäl särskilt för behovet av en fortsatt reglering. För det första behövs det lagstöd för att skydda hyresgästerna som den svagare parten på hyresmarknaden. För det andra har kommun- erna som ägare av bostadsbolagen även fortsättningsvis ett intresse av att använda dessa som verktyg för att fullgöra det kommunala bostadsför- sörjningsansvaret. Vid sidan av dessa motiv för fortsatt reglering har regeringens strävan varit att skapa så stort utrymme som möjligt för befintliga och tillkom- mande företag på bostadsmarknaden att agera, för att därigenom öka utbudet av hyreslägenheter i de delar av landet där det finns en stark efterfrågan. Det har gjorts gällande att dagens regelverk för de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen är oförenligt med unionsrättens regler om statsstöd i de fall företag har kommuner som ägare. Regeln om utdel- ningsbegränsning i allbolagen fungerar som en indirekt självkostnads- princip (prop. 2001/02:58 s. 20). Regeln medför att lägre avkastnings- krav kan ställas på allmännyttiga bostadsföretag än bostadsföretag som inte är allmännyttiga. Sådant avstående från marknadsmässig avkastning skulle kunna innebära att de aktuella företagen får en ekonomisk fördel i förhållande till andra bostadsföretag. Eftersom det stora flertalet allmän- nyttiga bostadsföretag ägs av kommuner skulle det kunna innebära en form av statsstöd. De hyror som de kommunala bostadsföretagen förhandlar fram blir en- Prop. 2009/10:185 ligt dagens system normerande för hela hyresmarknaden. sett i vilken utsträckning det sker någon överföring av offentliga medel till kommunala bostadsbolag och detta i sin tur påverkar hyressättningen på marknaden, bör de nuvarande reglerna ersättas med en ny reglering. Det är enligt regeringens mening av särskild vikt att värna den svenska modellen med allmännyttiga bostadsföretag som vänder sig till alla hus- håll på bostadsmarknaden, inte endast till personer med låga inkomster eller som av andra skäl behöver hjälp att få en bostad. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör skapas en ny reglering för de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen som är klart förenlig med och som ger kommunerna möjlighet att använda sina bostadsbolag som verktyg för bostadsförsörjningen. Som en konsekvens av detta bör även reglerna för hyressättningen reformeras. 6.1Bostadsförsörjningen och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Regeringens bedömning: Bostadsförsörjningen bör inte i lag definie- ras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Utredningens förslag: I utredningens modell med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag föreslås att dessa anförtros uppdraget att tillhandahålla hyresbostadstjänster i syfte att motverka segregation och gynna integration som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget. Utredningen har inte analyserat en modell där affärsmässigt bedrivna kommunala bostadsföretag av kommunen direkt skulle kunna anförtros att utföra vissa uppdrag, vilka skulle defini- eras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting (SKL) för- ordar en alternativ modell där kommunala bostadsbolag av sina ägare kan ges uppdragen att främja integration och social sammanhållning, främja ett varierat utbud av bostäder, tillgodose bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar, samt främja trygga och hållbara boendemiljöer. Denna uppräkning är enligt SKL avsedd att vara en ut- tömmande beskrivning av kommunernas bostadsförsörjningsansvar, eller möjligen de delar av ansvaret som kan anförtros en annan part. Bolagen förutsätts få ersättning i form av minskade avkastningskrav och SKL anser att uppdragen ska anses utgöra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ett stort antal kommuner, bl.a. kommun, stödjer SKL:s modell och menar att en svensk generell modell som syftar till att möj- liggöra synergier mellan bostadspolitiken och målen i EU:s Lissabon- strategi, såväl som konkurrenskraft som social sammanhållning med framgång kan definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. delar utredningens bedömning att de allmännyttiga företagens verksamhet till del skulle kunna definieras som tjänster av allmänt eko- nomisk intresse, men att utredningens förslag till uppdragsformulering är alltför snäv. Fastighetsägarna (Fastighetsägarna) anser med hänvisning till SKL:s modell att genom att ge ett sådant tydligt uppdrag till kommunala bostadsföretag anger man att andra fastighets- företag inte har något sådant uppdrag. Det är enligt Fastighetsägarna knappast en önskvärd ordning om man har en politisk ambition att både kommunala och privata fastighetsägare ska ha en roll i arbetet med att minska segregationen och öka integrationen. () kommenterar att utredningens slutsatser om hur preciserat ett uppdrag till ett allmännyttigt företag behöver vara för att kunna godkännas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse bygger på kontakter med tjänstemän i kommissionen, vilket inte behöver avspegla hur den samlade kommissionen skulle bedöma en framställan. Departementspromemorians bedömning överensstämmer huvud- sakligen med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Några remissinstanser, bl.a. i , , och Fastighetsägarna, delar departementspromemorians bedömning. för europapolitiska studier (Sieps) framhåller att rättsläget när det gäller nationell bostadspolitik och inremarknadsregel- verket är långt ifrån fixerat. menar att departements- promemorians tolkning av möjligheterna att definiera den svenska bostadspolitiken som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan ifrågasättas eller åtminstone utmanas. SKL med stöd av många kommuner, bl.a. , och , samt i anser att möjligheterna att definiera vissa uppdrag som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bör utredas vidare. (), (), , kommun och Kommuninvest argumenterar för att det bör införas en bestämmelse i bostadsförsörjningslagen som ger utrymme för enskilda kommuner att definiera avgränsade uppdrag som tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse. anser att även om det inte införs någon reglering med möj- lighet för kommuner att definiera en eller flera delar av bostadsförsörj- ningsansvaret som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse så bör varje kommun ha möjlighet att fullt ut utnyttja de möjligheter som EU- fördraget ger. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått ovan (avsnitt 4.2) finns begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omnämnda i EUF-fördraget, men utan att där närmare avgränsas eller definieras. Medlemsstaterna har stort utrymme att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och stöd för att utförandet av sådana tjänster kan lämnas i enlighet med statsstödsreglerna. Det skönsmässiga utrymmet att definiera sådana tjänster är dock inte obegränsat och det får inte utövas på ett godtyckligt sätt för att undandra en särskild sektor från tillämp- ningen av konkurrensreglerna. Bostadsföretag som vänder sig till hushåll som behöver stöd på bostadsmarknaden har uttryckligen undantagits från kravet på förhandsanmälan till Europeiska kommissionen. De är dock inte därmed undantagna från statsstödsreglerna som sådana. Bostadsför- sörjningsfrågor definieras inte i svensk rätt i någon del som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Utredningen har gjort bedömningen att bostadsförsörjningsfrågor inte uppfyller kraven för att kunna betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Utredningen anser dock att det kan vara möjligt att utforma bostadspolitiken på ett sätt som gör att bostadsförsörjningsfrågor skulle kunna uppfylla krav på att definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt utredningen sker detta lättast med en modell med bostadsföretag vars uppgift är att tillhandahålla bostäder för individer och grupper som har svårt att själva klara sig på bostadsmark- naden. Utredningen har inte analyserat en modell där affärsmässigt be- drivna kommunala bostadsföretag av kommunen skulle kunna direkt anförtros att utföra vissa uppdrag, vilka skulle definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I departementspromemorian har gjorts bedömningen att bostadsför- sörjningen och kommunernas ansvar för denna vare sig i sin helhet eller i olika delar bör definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Om hela eller delar av bostadsförsörjningstjänsten ändå anses utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska EUF-fördragets bestämmelser, inklusive upphandlingslagstiftningen (som har sin rättsliga grund i för- draget) tillämpas såvida dessa bestämmelser inte hindrar att tjänsten utförs. Det innebär att allmänintresset kan rättfärdiga nödvändiga be- gränsningar av bestämmelserna om exempelvis offentlig upphandling och statligt stöd. Vidare gäller att under förutsättning att kriterierna i Altmarkdomen (se avsnitt 4.2.1) är uppfyllda blir över huvud taget inte tillämpliga. Utgångspunkten bör vara att de allmän- nyttiga kommunala bostadsföretagen, tillsammans med ett stort antal privata aktörer, ska vända sig till alla på boendemarknaden. Alternativet att reducera de kommunala bostadsföretagen till s.k. social housing- företag, dvs. företag vars uppgift är att tillhandahålla bostäder för individer och grupper som har svårt att själva klara sig på bostadsmark- naden, är inte en önskvärd utveckling. Regeringen ser i grunden nackdelar med en ordning där offentliga åtaganden utförs exklusivt av en aktör på marknaden som givits vissa fördelar. Tvärtom är regeringens uppfattning att det bör finnas konkur- rens mellan olika aktörer på marknaden. Regeringen är mot den bakgrunden tveksam till en ordning där det skulle vara upp till respektive kommun att på grundval av i lagstiftningen inskrivna övergripande mål överlåta exklusiva fördelar till sina egna företag. Därmed skulle inte heller den av regeringen eftersträvade stabiliteten i regelverket uppnås. Flera instanser bl.a. Sieps, och anser att departementspromemorian kan tolkas som att unionsrätten endast ger utrymme att tillämpa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på någon form av social housing, och ifrågasätter detta. Bostadsföretag med ett brett definierat uppdrag, innebärande fokus på olika former av integration och social sammanhållning skulle, menar nämnda remissinstanser, också kunna falla inom ramen för vad som kan utgöra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Likartade resonemang förs av SKL, och som argumenterar för att brett definierade upp- gifter kan betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Som remissinstanserna är inne på anser regeringen att det inte går att utesluta möjligheterna att använda reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsförsörjningsområdet. I ett avgjort ärende har kommissionen i överenskom- Prop. 2009/10:185 melse med fattat ett beslut om den nederländska modellen för social housing14. Beslutet innebär att för att främja social integration och social sammanhållning av bostäderna i varje sådant företag måste hyras ut till en fördefinierad grupp av personer med behov av särskilt stöd. Regeringen delar departementspromemorians bedömning att en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i vart fall inte kan definieras på det vida sätt som föreslagits av olika organisationer. Sammanfattningsvis gör regeringen mot denna bakgrund bedömningen att bostadsförsörjningen varken generellt eller i delar bör definieras i lag som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. 6.2Offentlig upphandling och ersättning för bostadsför- sörjningsåtgärder Regeringens bedömning: I de fall en kommun väljer att inte utföra en bostadsförsörjningsåtgärd i egen regi ska uppdraget att utföra åtgärden lämnas med iakttagande av bestämmelserna i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Någon reglering om detta behövs inte. Ersättning för bostadsförsörjningsåtgärder som har uppdragits åt ett kommunalt bostadsaktiebolag bör inte lämnas genom att kommunen avstår från eller begränsar sitt avkastningskrav på det kommunala bostadsföretaget. Utredningens förslag: Det förhållningssätt som redovisas i utredning- ens modell med affärsmässiga kommunala bostadsföretag överensstäm- mer i princip med regeringens bedömning. Utredningen föreslår i sitt alternativ med självkostnadsstyrda kommunala bostadsaktiebolag att samtliga företag i sin helhet ges ett uppdrag i enlighet med artikel 86.2 i dåvarande EG-fördraget, dvs. som ett undantag enligt reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att företagen ersätts genom att kommunerna avstår från marknadsmässig avkastning. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting (SKL) med stöd av en stor mängd kommuner liksom m.fl., anför att de allmännyttiga företagens verksamhet helt eller delvis ska definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Därmed kan, anser SKL, anför- troendet ske direkt, utan föregående upphandling, och enbart till ett kommunalt bostadsföretag genom att det skrivs in i bolagsordningen. Därutöver ska kommunen besluta om särskilda åtgärder som ska utföras inom ramen för något av dessa mål. SKL argumenterar också för att ersättningen till bolagen ska ges i form av minskade avkastningskrav. framhålls att en ersättning ska beräknas som täcker företagets kostnad med en viss vinst. Departementspromemorians bedömning överensstämmer i sak med regeringens. 14 Kommissionens beslut C (2010) 26 final : State aid No E 2/2005 and N 642/2009 The Existing and special project aid to housing corporations. Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat. för europapolitiska studier (Sieps), Kammarkollegiet, , (), Fastighetsägarna (Fastig- hetsägarna) och (SBC) delar departe- mentspromemorians bedömningar att bostadsförsörjningsåtgärder bör upphandlas och ersättning bör utgå i annan form än genom avstående från avkastning. Ett par av dessa remissinstanser vill se bedömningarna uttryckta som författningskrav. () instämmer i att ett system där ersättning lämnas genom avstå- ende från avkastningskrav riskerar att inte bli helt transparent.