prop · GX03212 · 2010-04-30 00:00:00 — Om kommissionen inte inom utsatt tid kan tillstyrka eller avstyrka program och planer för avrinningsdistriktet ska berörda myndigheter underrättas. I den administrativa stadgan finns bestämmelser om hur kommiss- ionens arbete ska organiseras och om ersättningar och tjänstevillkor för kommissionens ledamöter och sakkunniga samt för personalen. Kommissionen ska till och lämna ett förslag till budget för nästkommande kalenderår. Revisionsberättelse och årsberättelse ska lämnas . ska vara öppet för allmänheten på bestämda tider. Handlingar som lämnas in till kommissionen ska vara på ett språk som enskilda har rätt att använda i kontakter med myndigheter i respek- tive land. Kommissionen ska ansvara för de översättningar av handlingar som behöver göras. Vid behov ska kommissionen upprätta protokoll på såväl svenska som finska. En arbetsordning ska fastställas av kommissionen själv. Fiskestadgan utgör en integrerad del av gränsälvsöverenskommelsen och har således samma traktaträttsliga status som denna. Den innehåller reg- ler för fisket inom fiskeområde. Fiskeområdet utgör huvudsakligen enskilt vatten i vilket fisket tillhör fastighetsägaren. I likhet med annan reglering av fiske innebär överens- kommelsen i denna del att fiskerätten i området inskränks i bestånds- vårdens intresse. Inskränkningarna bedöms stå i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser om egendomsskyddet. I den inledande bestämmelsen anges att syftet med regleringen är att med hänsyn till ett skäligt nyttjande av gränsälvarna på ett sätt som främjar hela gränsregionens intressen åstadkomma en rimlig och rättvis balans ur beståndssynpunkt och nyttjandesynpunkt mellan de samman- tagna fiskeintressena i fiskeområdet. Bestämmelserna i stadgan och be- slut som har meddelats med stöd av den får inte tillämpas i strid med det angivna syftet eller med ländernas övriga internationella åtaganden, sär- skilt EU:s gemensamma fiskeripolitik. Härigenom sätts en ram som ska beaktas vid framtida beslut som meddelas med stöd av stadgan. Utgångs- punkten är att, med hänsyn tagen till fiskbestånden, det fiske som bedrivs i området ska kunna fortgå och ges goda och stabila förut- sättningar som nya fiskerelaterade verksamheter ska kunna etableras och utvecklas till nytta för hela . Fiskeområdet delas i stadgan upp i två delar, älvområdet, som utgörs av området norr om en bestämd linje, och havsområdet, som ligger söder om linjen. I havsområdet finns fredningszoner, vars läge närmare anges genom koordinater i bilaga 1 till fiskestadgan. I fredningszonerna gäller sär- skilda restriktioner vid fiske. Nationella regler om fiskevårdsavgift gäller enligt stadgan vid fiske i fiskeområdet. Fiskevårdsavgift tas inte ut i Sve- rige. Stadgans bestämmelse om fiskevårdsavgift innebär inte ett åtagande för att införa en sådan avgift. I stadgan finns ett antal detaljbestämmelser om fisket. Sålunda anges vilka fiskeredskap som får användas vid fiske efter lax, öring och andra fiskarter och vilka fiskeredskap och fiskemetoder som det råder totalt förbud mot. Vidare finns bestämmelser om utformningen av fiskeredskap beträffande garnmaterial, maskstorlek och längden på garnredskap samt om märkning av fiskeredskap. I stadgan återfinns vidare det grundläg- gande förbudet mot fiske efter lax och öring samt de undantag som gäller från förbudet och övriga bestämmelser om fiskesäsongen i älvområdet och havsområdet. Genom nationella bestämmelser får senare startdatum än som anges i stadgan fastställas för de olika fiskarkategoriernas fiske med fasta red- skap i havsområdet. Yrkesfisket eller annat fiske med fasta redskap ska dock inledas . De nationella bestämmelserna får även avse redskapsbegränsningar. Syftet är att göra det möjligt att anpassa fiskestarten för yrkes- och binäringsfiskare i området efter de motsvaran- de datum som gäller i respektive land i övrigt. I förhandlingarna om en ny överenskommelse har särskilt fiskesä- songens början med avseende på lax varit en väsentlig fråga. En begräns- ning i tiden av användningen av fasta redskap för fiske efter annan fisk än lax och öring bidrar till att trygga uppgången av tidig lax i älven. Reglerna för öringsfiske har diskuterats under förhandlingarna utifrån det särskilda skyddsbehov som konstaterats för öringen. Länderna är ense om att reglerna kan behöva ses över ytterligare. a. har förslag övervägts om att införa förbudstid för fiske med förankrade nät inom 3- meterskurvan oktoberdecember och att ersätta minimi- mått med ett längdintervall i syfte att freda könsmogen öring i älven. Länderna har dock inte kunnat enas om dessa åtgärder, utan har för av- sikt att följa frågan inom ramen för det gemensamma forskningsarbetet. För vissa fiskarter anges minimimått. Det finns också särskilda bestäm- melser om spöfiske, om fiske från förankrad båt och om förbud mot fiske från båt med motor. Fiske från förankrad båt efter lax och öring får inte störa andras fiske. och Närings-, trafik och miljöcentralen i får var för sig, om det finns särskilda skäl, besluta om undantag i det enskilda fallet från det grundläggande förbudet mot att fiska från båt med användning av motor. Möjligheten tar främst sikte på de behov av undantag som kan finnas inom turistnäringen och i andra särskilda fall. Det följer direkt av stadgan att förbudet inte gäller den som har en funk- tionsnedsättning som försvårar användningen av båt utan motor. Denna kategori av fiskande behöver således inte ansöka om undantag. Vidare anges att regeringarna eller de myndigheter som respektive regering utser får avtala om från stadgan avvikande bestämmelser om tillåtna fisketider och fiskemetoder, tillåtna redskap, det antal redskap som får användas eller andra tekniska regler samt under vilka förutsättningar detta får ske. Överenskommelser får också ingås om vilka fångstplatser i älvområdet som ska omfattas av bilaga 2 till fiskestadgan. Bilagan har utformats med utgångspunkt i en förteckning över traditionella fångstplatser som förts av gränsälvskommissionen. På dessa fångstplatser gäller särskilda be- stämmelser om tillåtna fiskeredskap och fisketider. Detta sammanhänger med fisket med not, flytnät och håv som utgör en tradition bland befolk- ningen längs älven och även har betydelse för turismen. Särskilt stor traditionell betydelse har laxfisket . Reglerna om tillåten fiskestart ska ses över . Översynen förut- sätts ske på ett av länderna gemensamt framtaget underlag om bestånds- situationen. Företrädare för lokala intressen ska höras innan beslut fattas, eftersom den lokala förankringen av bestämmelserna är av stor betydelse. I stadgan anges vilka nationella myndigheter som i övrigt ska ansvara för förvaltningen av fisket i området, nämligen i och i och i Närings-, trafik- och miljöcentralen i . Fiske efter lax och öring i älvområdet i och kommuner omfattas av statens s.k. regalrätt. Staten kan upplåta rätt till fiske efter lax och öring i dessa områden. Staten kan även upplåta fiske- rätt på statens mark. och Närings-, trafik och miljöcentralen i får enligt fiskestadgan ingå avtal med övriga innehavare av fiskerätt i älvområdet om gemensamt fisketillstånd för fiske utan hinder av . Intäkterna ska sättas in på ett för länderna gemensamt konto. Medlen ska fördelas mellan de deltagande fiskerättshavarna i proportion till deras andel i fisket. Återstående medel ska användas till att finansiera gemensamt beslutade åtgärder för fiskekontroll och forsk- ning i området. Tillstånd till fiskeuppvisningar och fisketävlingar samt fiske för veten- skapliga ändamål får, beroende på vilket slag av bestämmelser tillståndet avser, beviljas av eller i . I prövas sådana tillståndsfrågor av Närings-, trafik och miljöcen- tralen i efter överenskommelse med det andra landets myn- dighet. För övervakning av fisket ansvarar i och Närings- trafik- och miljöcentralen i samt de övriga nationella organ som kontrollerar fisket. För den fysiska kontrollen i till sjöss svarar . ansvarar för landningskon- trollen. Tillsynen ska vara riskbaserad. Det får inrättas gemensamma övervakningspatruller, bestående av be- höriga kontrollanter från de båda länderna. När övervakningen sker i det ena landet har det andra landets behöriga personal observatörsstatus. Kontrollmyndigheterna ska vid behov utbyta information. Nationell fiskelagstiftning gäller i fiskeområdet, om inte särskilda reg- ler finns i stadgan. Lag om gränsälvsöverenskommelse mellan Regeringens förslag: godkänner den nya gränsälvsöver- enskommelsen mellan och . Överenskommelsen ska, utom fem artiklar om fiske och fiskestad- gan, införlivas i svensk rätt genom en särskild lag som innebär att överenskommelsen gäller som lag i . Utredningens förslag i fråga om den nya gränsälvsöverenskommel- sens innehåll överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. direktivet för vatten ingick inte i förutsättningarna för utredningen, varför dess förslag inte omfattade de nu föreslagna bestämmelserna om för- djupad samordning och en ny gränsälvskommission. Remissinstanserna är eniga om att en revidering av gränsälvsöverens- kommelsen är nödvändig. De flesta har förordat den av utredningen re- kommenderade formen för en ny gränsälvsöverenskommelse. svenska gränsälvskommissionen, kommun och Torne-Lainio- har dock anfört att man inte behöver avskaffa Den sistnämnda åsikten har upprepats under den fortsätta handläggningen av ärendet, senast av som har anfört att kommissionen är viktig för såsom en garant för obyråkratisk, snabb och likvärdig behandling av tillståndsfrågor på båda sidor om och därför bör ha kvar sina befogenheter kom- pletterade med ett system för överprövning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några in- vändningar mot promemorians förslag. kommun, kommun och Vuono och skifteslags samfällighetsförening har framfört att prövningsrätten inte bör övergå från den nuvarande gränsälvskommissionen till nationella pröv- däremot har välkomnat en överflyttning eftersom det innebär ett enhetligt och likformigt förfarande i hela landet. i har anfört att den nya gränsälvskom- missionen inte bör ha rätt att överklaga beslut i tillståndsärenden samt att kommissionens rätt till information är alltför vid. har bl.a. påpekat att de gränser för kustområdet som definierats i förslaget inte anpassats efter de gränser som fastställts för rapportering till Europeiska unionen enligt ramdirektivet för vatten. Kammarrätten i har påtalat att det som regleras i artikel 11 i överenskommelsen inte är intervention enligt regler. Hovrätten för har framfört att bestämmelserna om offent- lighet i artikel 13 möjligen kan ge upphov till cirkelresonemang och öppnar för valmöjligheter när det gäller behöriga domstolar och myndig- Både Hovrätten för övre och Kammarrätten i har haft synpunkter på hur prövningen i och ska kunna sam- har framfört att de stödjer att merparten av överens- kommelsen införlivas genom inkorporation. har bl.a. anfört att domstolar och myndigheter, ska tillhan- Prop. 2009/10:212 dahålla information på svenska, finska och samiska och att det nya sam- arbetsorganet bör vara trespråkigt. Skälen för regeringens förslag Den nu gällande gränsälvsöverenskommelsen har varit oförändrad sedan tillkomsten 1971, förutom mindre ändringar i fiskestadgan. Den natio- nella lagstiftningen i frågor som överenskommelsen reglerar har i både och ändrats betydligt. Det gäller också det interna- regelverket. Gränsälvsöverenskommelsen är därför omodern och strider i vissa avseenden mot internationell rätt, främst . Därtill kan överenskommelsen innebära hinder för att tillämpa den nationella lagstiftningen om det i samma fråga finns bestämmelser i överenskom- melsen. Vad gäller frågor om såväl byggande i vatten och vattenföro- reningar som fiske finns det nationella föreskrifter som är mer långt- gående än gränsälvsöverenskommelsens motsvarande bestämmelser. Dessa omständigheter, särskilt nödvändigheten att fullt ut genomföra EU:s lagstiftning i gränsälvsområdet, gör att en ändring av överenskom- melsen är angelägen. Regeringarna i och är överens om detta. Regeringen delar bedömning att det också framgent behövs någon form av överenskommelse mellan med gemensamma bestämmelser för gränsälvsområdet. Det är dock svårt att hålla ett detaljerat särskilt regelverk för gränsälvsområdet levande i förhållande till den utveckling som sker inom de berörda rätts- områdena. Detta gäller såväl i förhållande till nationella bestämmelser som fortlöpande tillkommer som i förhållande till internationella åtagan- den som respektive förbinder sig att uppfylla. Lagstiftningen om och synen på de frågor som gränsälvsöverenskom- melsen omfattar har blivit mer samstämd mellan och än vad som var fallet när överenskommelse kom till. Det är en följd av bland annat internationella överenskommelser och konventioner där både och är parter. och blev båda EU-medlemmar 1995. Särskilt har inom såväl miljö- som fiskeområdet i hög grad påverkat förutsättningarna för den nationella lagstiftningen. Det kan förväntas att EU-lagstiftningen även i fortsätt- ningen kommer att medföra att bestämmelserna i de bägge länderna inom berörda rättsområden blir alltmer likvärdiga. De sålunda ändrade förutsättningarna innebär ett mindre behov av sär- skilda regler för gränsälvsområdet i frågor som är av gemensamt intresse för de båda länderna. En gemensam utgångspunkt för och har varit att den nya överenskommelsens övergripande syfte ska vara att främja samar- betet mellan länderna för att trygga nyttjandet av gränsälvarna så att båda länderna kan tillgodogöra sig vattendragen på ett skäligt sätt och så att gränsregionens intressen främjas. Detta är i linje med den gällande gräns- älvsöverenskommelsen. Vidare ska förutsättningar skapas för att sam- ordna de åtgärder som kan behövas för att i gränsälvsområdet uppnå an- givna mål för vattnets kvalitet och hållbara nyttjande. För sådana frågor som rör byggande i vatten och vattenföroreningar är lagstiftningen i respektive i hög grad likvärdig. Reger- ingen bedömer att det kommer att vara fallet även i fortsättningen. Pröv- ningen av en åtgärd eller verksamhet bör därför, på respektive lands sida i gränsälvsområdet, kunna göras i huvudsak med tillämpning av de natio- nella bestämmelserna och av en nationell domstol eller myndighet. Detta innebär att det inte längre finns behov av att överlåta någon beslutande- rätt i dessa frågor till ett särskilt organ, såsom fallet har varit med den nuvarande gränsälvskommissionen. Den nuvarande gränsälvskommissionens beslut kan överklagas endast vad avser frågor om ersättning. Beslut i övriga frågor vinner laga kraft. Någon sådan inskränkning gäller inte för motsvarande beslut meddelade i övriga landet. En överföring av prövningen till nationella instanser innebär ett enhetligt och likformigt förfarande i hela landet med oinskränkta möjligheter att överklaga beslut till högre instans, vilket för- enklar för allmänheten och ökar förutsägbarheten. Prövningen blir också mer allsidig eftersom all miljöpåverkan prövas i ett sammanhang. Av- ståndet mellan allmänheten och beslutsfattarna minskar då prövnings- ärenden i första instans förs över till kommuner eller . Regeringen delar således inte kommuns och kom- muns bedömning att prövningsrätten bör ligga kvar hos gränsälvskom- missionen. Hovrätten för övre och Kammarrätten i har fram- fört att regleringen i artikel 21 när det gäller samordning av mål och ärenden är bristfällig. Eventuella samordningsregler när det gäller hand- läggning av mål och ärenden måste dock tas fram i samarbete med Fin- land. Om det visar sig att ytterligare samordningsregler be- hövs kan detta tas upp vid en eventuell översyn i enlighet med artikel 31. har framfört att konventionen om miljökon- sekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, SÖ 1992:1 (Esbokonventionen), innebär en dubblering av prövningsprocessen i vissa delar. Regeringen konstaterar att propositionens förslag när det gäller överflyttning av mål och ärenden till nationella myndigheter och domstolar innebär att ett enhetligt regelverk framöver kommer att gälla för verksamheter i med gränsöverskridande miljöeffekter. utgör inte en myndighet och omfattas därmed inte av offentlighetsprincipen såsom den kommer till uttryck i tryckfri- hetsförordningen, TF, och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Syftet med regleringen i artikel 13 har varit att ändå garantera sam- ma öppenhet hos det gemensamma samarbetsorganet som hos nationella myndigheter. I artikel 13.2 och 13.3 föreskrivs därför att en begäran om att få ta del av en handling som finns hos kommissionen ska överlämnas till en angiven myndighet för prövning enligt den lagstiftning som gäller för myndigheten ifråga. För det fall då den angivna myndigheten är be- lägen i kommer därmed prövningen att ske i enlighet med be- stämmelserna i TF och OSL. Följaktligen avses med begreppet hand- ling i artikel 13 en sådan framställning eller upptagning som enligt TF kan utgöra en allmän handling. Lagrådet har beträffande artikel 13 anfört att det bör övervägas att genom lagstiftning, förslagsvis inom ramen för bestämmelserna i 2 kap. OSL ge stöd för en tillämpning av denna lag. Såsom framgår ovan med- för emellertid den ordning för att säkerställa offentlighet som föreskrivs i överenskommelsen att det saknas behov av att genom lagstiftning ut- sträcka OSL:s tillämpningsområde till att avse handlingar hos gränsälvs- kommissionen. Regeringen lämnar därför inga sådana lagstiftningsför- slag. Genom den i artikel 13 föreskrivna ordningen säkerställs en möjlighet att överklaga beslut om utlämnande av handlingar som finns hos det gemensamma samarbetsorganet. Hovrätten för har fram- fört farhågor om att bestämmelserna om offentlighet i artikel 13 kan öppna upp för valmöjligheter när det gäller behöriga domstolar och myn- digheter. Mot bakgrund av att de särskilda bestämmelserna i artikel 13.2 och 13.3 anger vilken myndighet som i det enskilda fallet ska vara be- hörig att pröva en begäran om utlämnande av handling torde dock dessa farhågor vara obefogade. För att i gränsälvsområdet reglera förhållanden av gränsöverskridande karaktär behöver det finnas vissa för och gemensamma bestämmelser såsom t.ex. om att verkningar av en viss verksamhet eller åtgärd beaktas på samma sätt på båda sidor om nationsgränsen och att sakägare, oberoende av land, har samma rättigheter. Även om gränsälvskommissionen inte behöver finnas kvar som ett till- ståndsgivande organ, är och överens om att ett gemen- samt samarbetsorgan bör finnas för gränsälvsområdet. En avsikt med ett sådant organ är att säkerställa att gränsbygdens intressen kan föras fram. Samarbetsorganet bör därför ges rätt att yttra sig i ärenden som motsvarar dem som handläggs av gränsälvskommissionen och att överklaga de nationella domstolarnas och myndigheternas beslut i sådana ärenden. Regeringen delar således inte i synpunkt att samarbetsorganet, med hänsyn till det nya samarbetsorganets uppgifter i övrigt enligt den nya överenskommelsen, inte bör ges rätt att överklaga beslut och ärenden. Samarbetsorganet bör även bevaka tillämpningen av gränsälvsöverenskommelsen och följa upp bestämmelser och tillstånd på miljöområdet som gäller inom gränsälvsområdet. Några beslutsfunk- tioner behöver det nya organet däremot inte ha, till skillnad från den nu- varande gränsälvskommissionen. När det gäller fiske ska kommissionen dock endast beredas tillfälle att yttra sig i de fall där ansvarig myndighet saknar erforderlig kompetens. Av den administrativa stadgan för Finsk-svenska gränsälvskommiss- ionen följer att handlingar som lämnas in till kommissionen ska vara skrivna på ett språk som enskilda har rätt att använda i sin kommunika- tion med myndigheter i respektive land. Det finns dock ingenting i över- enskommelsen som kräver att det nya samarbetsorganet ska vara tre- språkigt, såsom förordat. En utgångspunkt i arbetet med den nya gränsälvsöverenskommelsen har varit att den ska vara anpassad till gjorda internationella och EU-rättsliga åtaganden och inte utgöra något hinder för tillämpningen av tillkomman- de direktiv och konventioner. Enligt ramdirektivet för vatten (se avsnitt 4.2) ska ett avrinningsom- råde som täcker mer än ett medlemslands territorium hänföras till ett Direktivets krav beträffande Torne- älvens avrinningsområde förutsätter därmed ett mera omfattande samar- bete än mellan och . I förhandlingsarbetet har det varit en för och gemensam utgångspunkt att i en ny gränsälvsöverenskommelse reglera vad som enligt ramdirektivet för vatten rör ländernas särskilda skyldigheter i det internationella avrin- ningsdistriktet. Det tidigare nämnda gemensamma samarbetsorganet bör ha som uppgift att medverka i den samordning mellan länderna av åt- gärdsprogram och förvaltningsplaner som följer av direktivet. Natur- vårdsverket har framfört att det är oklart om det nya samarbetsorganet ska ha en självständig roll eller om det ska ha en till vattenmyndigheten endast kompletterande roll när det gäller den samordning som ska ske enligt ramdirektivet för vatten. Av artikel 10 följer att kommissionen ska främja samordningen mellan parternas myndigheter, inte att kommission- en ska ta över det arbetet. har även i övrigt haft syn- punkter på terminologin i överenskommelsen i förhållande till miljö- balken. Det kan dock konstateras att terminologin i en bilateral överens- kommelse inte alltid kan överensstämma helt med övriga begrepp i svensk lagstiftning. I artikel 5 används begreppet nationella kvalitets- mål. Denna term omfattar de inom vattenförvaltningen använda be- greppen miljökvalitetsnormer och kvalitetskrav. Ett nära anknutet direktiv, det s.k. översvämningsdirektivet, antogs av och rådet (och rådets direktiv /60/EG av om bedömning och hantering av översvämningsrisker, EUT L 288, 6.11.2007, Celex 32007 L0060). Syftet med översvämningsdirektivet är att upprätta en ram för bedömning och hantering av översvämningsrisker i syfte att minska de ogynnsamma följderna för människors hälsa, miljön, kulturarvet, ekono- misk verksamhet och infrastruktur i samband med översvämningar i gemenskapen. För att uppnå detta syfte ålägger direktivet medlemsstater- na att göra en preliminär bedömning av översvämningsrisker, med ut- gångspunkt i den preliminära bedömningen för varje vattendistrikt redo- visa i vilka områden betydande översvämningsrisker finns, samt utarbeta kartor över översvämningshotade områden och över översvämnings- risker. På grundval av kartorna ska planer för hantering av översväm- ningsrisker (riskhanteringsplaner) utarbetas. Den preliminära bedöm- ningen av översvämningsrisker ska vara slutförd , kartorna över översvämningshotade områden och över översväm- ningsrisker ska vara färdigställda och risk- hanteringsplanerna ska vara färdigställda och offentliggjorda . Dokumenten ska därefter ses över och vid behov uppdateras inom vissa tidsintervall. I har direktivet bl.a. genom- förts genom förordningen (2009:956) om översvämningsrisker. I förord- ningen ges Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt läns- styrelser i uppgift att ta fram de bedömningar, kartor och planer som direktivet kräver. Arbetet enligt förordningen ska, i den utsträckning det är lämpligt, samordnas med arbetet enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Förordningen ålägger vidare de aktuella svenska myndigheterna att samordna sitt arbete med den eller de myndigheter som har motsvarande uppgifter i och , när dessa länder berörs. Det tidigare nämnda gemensamma samarbetsorganet mellan och bör ha som uppgift att medverka i den sam- ordning mellan länderna som kan krävas med anledning av översväm- ningsdirektivet, i likhet med ansvarsfördelningen när det gäller ram- direktivet för vatten. Enligt artikel 2 är överenskommelsen tillämplig även på vissa kust- vattenområden utanför baslinjen.