prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Syftet är att tydligare lägga fast att områdesbestämmelser är en annan regler- ingsform som enbart i vissa avseenden kan utgöra ett alternativ till den uttömmande detaljplanen. Skälen för denna ändring behandlas mer utför- ligt i avsnitt 10.8. Reglering av vattenområden i detaljplan I de nuvarande bestämmelserna i 1 kap. 2 och 3 §§ anges att det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten och att vägledningen för användningen av mark- och vattenområden ska ges i översiktsplanen. I nuvarande 1 kap. 3 § andra stycket anges att de- taljplaner är avsedda för reglering av markens användning. I detta avse- ende synes detaljplaner skilja sig från översiktsplaner som ska omfatta både mark- och vattenområden. framgår det av de nuvarande bestämmelserna att kommunen i detaljplanen ska bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Likaså framgår att kommunen i detaljplanen ska bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden. Det är osannolikt att någon skillnad avseende reglering av vatten i översiktplan och detaljplan har varit avsedd. Uttrycket mark i 1 kap. 3 § andra stycket samt 5 kap. 19 § har också tolkats som innefattande även vattentäckta områden. I den nya lagen bör det förtydligas att reglering med detaljplan kan avse både mark och vatten. Möjligheten att reglera vattenområden i detaljplan är dock avsedd främst för sådana fall då an- vändningen av vattenområdet har ett mer eller mindre nödvändigt sam- band med bebyggelse eller anläggning på land. har föreslagit att det bör införas en möjlighet att i detaljplan precisera vattenområden för allmänt respektive enskilt ändamål. En så- dan precisering av vattenområdena skulle möjliggöra för kommunen att lösa in erforderligt vattenområde för allmänt ändamål. Regeringen delar bedömning att en sådan reglering skulle kunna underlätta han- teringen av dessa områden. Frågan kräver dock ytterligare beredning in- nan ändringar i lagen kan föreslås. 10.3Huvudmannaskapet för allmänna platser Regeringens förslag: Inom en och samma detaljplan ska det vara möjligt med olika huvudmän för olika allmänna platser. förslag överensstämmer till viss del med regeringens. Förslagen skiljer sig åt på det sättet att föreslog att an- svaret för allmänna platser ska kunna varieras på fler sätt . Kommittén föreslog ändringar med innebörden att kommunen får välja att inte vara huvudman för allmänna platser i en detaljplan, om de all- männa platserna inte har en tydlig allmän karaktär. Kommittén föreslog även en mellanform av huvudmannaskap som innebär att huvudmanna- skapet för allmänna platser ska kunna delas i vissa situationer. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer delvis med reger- ingens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. (fastighetsdomstolen och miljödomstolen), länsstyrelserna i och län, Lantmäteriet, , Kommuner och Lands- ting, De små kommunernas samverkan samt Föreningen nadsinspektörer har tillstyrkt förslag om olika huvud- män för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan och anfört att det är bra att det får finnas flera huvudmän i en detaljplan. Ett antal re- missinstanser som har tillstyrkt möjligheten till ett s.k. uppdelat huvud- mannaskap för allmänna platser inom en och samma detaljplan menar att detta i första hand innebär en anpassning till praktiska behov, som ibland har tillgodosetts genom uppdelning på flera planer eller genom s.k. x- eller z- områden på kvartersmark. m.fl. har anfört att det är viktigt att det redan i detaljplanen anges vem som är huvudman för olika delar. Flera remissinstanser är positiva till förslaget med delat hu- vudmannaskap men har anfört att ytterligare utveckling av kommentar- erna kring delat huvudmannaskap förutses ske i det fortsatta lagstift- ningsarbetet. Några remissinstanser har avstyrkt förslaget, bl.a. Fastig- hetsägarna och . Flera remissinstanser har avstyrkt eller haft invändningar mot förslaget till en undantagsregel om att kommunen får välja att inte vara huvudman för allmänna platser som inte är av tydligt allmän karaktär, bl.a. läns- styrelserna i och län, , och kommun. Några har framfört att för- slaget medför en risk för att kommunerna i många fall väljer att undandra sig ansvaret för allmän plats. Flertalet remissinstanser, bl.a. länsstyrel- serna i , och har anfört att ut- trycket allmänna platser måste definieras. Enligt i län är den föreslagna undantagsregeln svårtolkad och kommer att leda till många tolkningsproblem i konkreta fall. Enligt i bör kommunen alltid vara huvudman för platser som har en tydlig allmän karaktär samt att det behöver förklaras vad som menas med allmän platsmark som inte alls har något allmänt intresse. Enligt i kan det bli problem med att tolka vad som menas med allmän platsmark som inte alls har något allmänt intresse samt vad som menas med tydlig allmän karaktär och omfatt- ning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om definitionen av allmän plats ska följa själva användningen eller benämningen i detaljplan. Flera remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag, bl.a. Länsstyr- elsen i och Föreningen och menat att det är bra att utredningen tydligt slår fast att områden som rym- mer allmänna nyttigheter eller ska nyttjas av allmänheten ska vara all- männa platser. har ifrågasatt om utredningens samlade förslag eliminerar problemen och anfört att huvudproblemet inte är att bestäm- melserna är otydliga utan att de tillämpas felaktigt vilket talar för att till- synen över hur kommunerna agerar bör bli mycket bättre. Skälen för regeringens förslag Enligt de nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 4 § och 6 kap. 26 § plan- och bygglagen är huvudregeln att kommunen ska vara huvudman för all- männa platser inom områden med detaljplan om det inte finns särskilda Kommunen kan emellertid besluta att kommunen inte ska vara hu- Med denna ordning måste det framgå av detaljplanen om kom- munen har beslutat att avstå från huvudmannaskapet för de allmänna Bestämmelserna avser alltså de allmänna platserna och den är inte tillämplig på vägar och grönområden m.m. på kvartersmark. med bestämmelserna är att kommunen inte utan vidare ska kunna avsäga Enligt den tidigare byggnadslagen (1947:385) skilde man på områden med stadsplaner och områden med byggnadsplaner. kommunalt huvudmannaskap och i byggnadsplaner enskilt huvudmanna- finns många sådana gamla planer kvar och de gäller tills de ändras eller upphävs. Avsikten när infördes (prop. 1986/86:1) var att ansvaret för gatu- och väghållningen i allt väsentligt skulle fördelas en- ligt samma principer som . Den nuvarande regeln innebär således att kommunen ska kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man tidigare använde byggnadsplan, t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse. Det gällande regelsystemet bygger på att kommunerna har ett stort och grundläggande ansvar för allmänna platser i en detaljplan. att kommunen ska vara huvudman kan enligt gällande rätt endast frångås om det finns särskilda skäl. förslag att slopa kravet på särskilda skäl har föreslagit att kravet på särskilda skäl ska slopas. Kommitténs förslag innebär att möjligheten för kommunen att helt över- låta huvudmannaskapet på fastighetsägarna ska kvarstå men att detta i princip endast ska gälla inom områden som har karaktären av fritidsbo- ende, dvs. områden där bebyggelsen generellt sett används endast under vissa delar av året. Enligt kommitténs förslag ska huvudmannaskapsfrå- gan regleras så att kommunen alltid ska vara huvudman för allmänna platser av s.k. tydligt allmän karaktär samt att kommunen aldrig ska be- höva vara huvudman för områden av tydlig enskild karaktär, såsom om- råden som har planerats och genomförts som s.k. fritidsbebyggelseom- föreslog kommittén att kommunen ska kunna delta i en Flera remissinstanser har avstyrkt eller haft invändningar mot kommitténs förslag om att kommunen ska få välja att inte vara huvudman för allmänna platser som inte är av tydligt allmän Flera menar att den föreslagna regeln är oklar, att begreppen inte är definierade och att förslaget kan leda till många tolkningsproblem. Enligt regeringens bedömning är konsekvenserna av förslag inte tillräckligt utredda. Därför bör kommunen även i fortsätt- ningen vara huvudman för en allmän plats om det inte finns särskilda Särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap Frågan är då vad som ska anses vara särskilda skäl för ett annat huvud- På uppdrag av regeringen har Lantmäteriet i samverkan med utrett huvudmannaskapsfrågor för allmänna platser i detaljplan. punkten för det arbetet är de slutsatser som framkom i betänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Uppdraget redovisades av Lantmäteriet (rapport 2008:6). Lantmäteriet har i denna rapport samt i ett tillägg till rapporten redovisat regeringsbeslut där regeringen har prövat överklaganden av detaljplaner där frågan om huvudmannaskap för allmänna platser var aktuell. med redovisningen var att ge en bredare och mer nyanserad bild av hur regeringen bedömt huvudmannaskapsfrågor. Studien gör inte anspråk på att vara fullständig, men det är möjligt att dra några slutsatser. Lantmäteriet konstaterade att enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan har accepterats även för bostadsområden avsedda för permanent boende, om det finns enskilt huvudmannaskap i samma område eller i angränsande områden. En enhetlig förvaltning av ett större område framhålls som en omständighet som talar för ett enskilt Detta har ansetts utgöra särskilda skäl för ett enskilt huvudmannaskap även vid ny eller kompletterande detaljplaneläggning. Särskilt tydligt framstår den situationen vid ett blandat boende, dvs. råden som består av både permanentboende och fritidsboende. även något fall som antyder att det borde vara möjligt att införa enskilt huvudmannaskap även i renodlade permanentbostadsområden. Lantmäteriet konstaterade vidare att flera av fallen även visar att områ- dets karaktär har haft betydelse för bedömningen av frågan om huvud- mannaskapet ska vara allmänt eller enskilt. Kommunens strävan att på olika sätt hjälpa till med uppbyggnaden av de allmänna platserna tycks vara faktorer som i någon mån har påverkat bedömningen. rer har i bland, tillsammans med andra faktorer, vägts in i bedömningen men det finns inga tydliga exempel på att dessa ensamt kan ligga till grund för ett avgörande med innebörden att ett enskilt huvudmannaskap Exempel på när enskilt huvudmannaskap har accepterats är när kommunen köper in eller byter till sig mark som ska utgöra allmän platsmark i en detaljplan och sedan överlåter denna utan ersättning till den samfällighetsförening som ska förvalta de allmänna platserna. tycks visst avseende fästas även vid möjligheterna att för förvaltningen av de allmänna platserna få driftbidrag från kommunen eller staten. kommunen varit positiv till detta har det talat för ett enskilt huvudmanna- skap, trots att detta är ett undantag från huvudregeln som säger att kom- munen ska vara huvudman för de allmänna platserna i en detaljplan, om det inte finns särskilda skäl för ett enskilt huvudmannaskap. förslag om delat huvudmannaskap har föreslagit en mellanform av huvudmannaskap, ett s.k. delat huvudmannaskap. Det delade huvudmannaskapet innebär att kommunen ingår i en gemensamhetsanläggning och bidrar till kostnad- erna för utförande och drift motsvarande den del som följer av det all- männas behov av områdena i fråga. Förslaget gäller i första hand allmän- na platser som ska förvaltas av kommunen och fastighetsägarna gemen- samt. Flera remissinstanser har varit positiva till förslaget med delat huvudmannaskap, däribland Lantmäteriet, flera länsstyrelser, domstolar samt kommuner. och Lantmäteriet har pekat på problematiken med det utbredda användandet av att reglera trafik- och väganläggningar på kvartersmark med en reglering av både allmänt och enskilt huvudman- naskap, s.k. gx-områden. För att i detaljplan reglera att ett område på kvartersmark i detaljplan ska vara tillgängligt för allmän gång och cykel- trafik respektive allmän körtrafik så anges det med bestämmelser för det berörda området som betecknas med ett x respektive ett z. Ett område be- tecknat med g betyder att marken ska vara tillgänglig för en gemensam- hetsanläggning. Det är vanligt att kommunen lägger ut gång- och cykel- vägar med enskilt huvudmannaskap (g-områden) men också anger att området ska hållas tillgängligt för det allmänna och därmed ett kommunalt huvudmannaskap (x-områden). Problemet är att sådana gx- områden inte har något stöd i dagens lagstiftning. När det gäller anlägg- ningar på kvartersmark har det i det praktiska genomförandet lösts på så sätt att gemensamhetsanläggningar har inrättats och att kommunen ge- nom en av sina kommunala fastigheter har gått in som delägare i dessa samfälligheter. Det har dock förekommit problem genom att det inte i alla lägen har ansetts finnas någon fastighet till vilken rättig- heten har kunnat knytas. För att en fastighet ska kunna tvinga sig in i eller bli intvingad i en gemensamhetsanläggning, måste delaktigheten vara av väsentlig betydelse för fastigheten som sådan (7 kap. 1 § fastig- hetsbildningslagen och 5 § anläggningslagen). Om det inte finns någon för ändamålet lämplig fastighet att tillgå återstår endast frivilliga lös- ningar eller att acceptera att planen i denna del inte kan genomföras. I lagtextpromemorian fanns ett förslag som innebar att kommunen skulle kunna delta i gemensamhetsanläggningar under vissa omständig- heter som skulle kunna gälla bland annat gång- och cykelvägar på kvar- tersmark. Förslaget var avsett att lösa de praktiska problem som förekommer när det gäller sådana anläggningar på kvartersmark i detalj- plan. Flera remissinstanser har varit positiva till förslaget, däribland flera länsstyrelser, domstolar samt kommuner. Lantmäteriet m.fl. har tillstyrkt att kommunen ska kunna medverka i en gemensamhetsanläggning som företrädare för det allmänna intresset. Det har dock framkommit syn- punkter som gör att frågan behöver utredas ytterligare innan en sådan ändring i lagen kan föreslås. Olika huvudmän för olika allmänna platser i en och samma detaljplan Enligt nuvarande bestämmelser är det inte möjligt att ha olika huvudmän för de olika allmänna platserna inom en och samma detaljplan. Enligt de nuvarande bestämmelserna måste kommunen i en och samma plan be- stämma att antingen vara eller inte vara huvudman. Detta har i en del fall lett till att man har tagit fram flera små detaljplaner i stället för en större plan. Plan- och byggutredningen behandlade frågan (SOU 1996:168 s. 123 f.) och fann att det huvudsakliga skälet till att delat huvudmannaskap inte tillåts enligt nuvarande bestämmelser i är att det skulle kunna uppstå oklarheter om vad som gäller i fråga om inlösen i Prop. 2009/10:170 olika delar av planen. har föreslagit att det ska vara möj- ligt att ha olika huvudmän för olika allmänna platser inom samma plan- område. Flera remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag om olika huvudmän för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan och anser att det är bra att det får finnas flera huvudmän i en detaljplan. Regeringen delar bedömningen att de allmänna platserna inom en och samma detaljplan bör kunna delas upp så att vissa har kommunalt huvud- mannaskap och andra enskilt huvudmannaskap. Det skulle göra det möj- ligt att anpassa huvudmannaskapet till de praktiska behoven utan att som behöva dela upp området i flera planer. Reglerna bör därför ändras i enlighet med detta. Huvudregeln bör även i fortsättningen vara att kom- munen ska vara huvudman för en allmän plats, om det inte finns sär- skilda skäl för ett annat huvudmannaskap. Regeringens förslag: Institutet med fastighetsplan slopas. kommunen i detaljplanen få bestämma om fastighetsindelning m.m. Det införs en delvis ny möjlighet att bestämma om minsta och största storlek på fastigheter samt en möjlighet att bestämma markreservat för förslag motsvarar delvis regeringens förslag. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , Stock- holms, , och tingsrätter, , Lant- mäteriet, länsstyrelserna i och , , Boll- näs, , , , , , , , , , , , , , Trane- mo, , , , , , Åre och Örkel- ljunga kommuner, Kommuner och Landsting, Allmän- nyttiga Bostadsföretag, och Bygg- nadsinspektörer har tillstyrkt förslaget att slopa fastighetsplaneinstitutet och i stället införa en möjlighet att reglera fastighetsindelningen i detalj- Några av dem har påtalat att det finns en risk för krångel om upp- hävande måste ske via ändring av detaljplan och att reglerna bör ge möj- lighet att upphäva inaktuella fastighetsplaner utan att detta måste ske ge- nom ändring av den detaljplan som de med förslaget blivit en delbestäm- melse i. och kommuner har anfört att förslaget bör komp- letteras så att de mindre planavvikelser som görs vid fastighetsbildning ska innebära att berörd detaljplan ändras i överensstämmelse med fastig- hetsbildningen så att man kan undvika problem vid efterföljande bygg- Några remissinstanser är tveksamma till om kommitténs förslag att ta bort fastighetsplaner kommer att effektivisera planhanteringen och har Dessa är bl.a. , Fastighetsägarna Sve- anser att de nu- varande bestämmelserna om fastighetsplan och samordning med fastig- hetsbildningslagstiftningen fungerar bra och att det därför inte finns an- Prop. 2009/10:170 ledning till någon ändring av fastighetsplaneinstitutet. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. Under PBL-kommitténs arbete har det kommit fram att användningen av fastighetsplanen som genomförandeinstrument har minskat . har därför föreslagit att fastighetsplaner inte längre ska utgöra en särskild planform. Att planformen tas bort innebär inte att det inte längre finns behov av att kunna reglera fastighetsindelningen. Kommittén konstaterade att det är viktigt att det finns en möjlighet att behandla frågor om fastighetsbildning i ett helhetsperspektiv. Genom en helhetssyn kan marken inom ett bebyggelsekvarter utnyttjas på ett både för det allmänna och för enskilda optimalt sätt (SOU 2005:77 s. 572 ). Enligt är det också nödvändigt att behålla möjligheten att med bindande verkan kunna besluta om fastighetsindelnings- och rättighetsfrågorna, t.ex. för att ge säkerhet åt de enskilda fastighetsägare vars fastighetsbildning aktualiseras i ett senare skede i plangenomföran- det. Att med bindande verkan lägga fast fastighetsindelningen är även i många fall lämpligt för att bestämmelserna i nuvarande 6 kap. 3138 §§ om gatukostnader ska kunna tillämpas. Den nya fastighetsindelningen bör läggas fast i en plan för att det ska vara möjligt att slå fast hur många grundavgifter som kan tas ut inom området. Enligt finns det fortfarande ett behov av att i vissa fall kunna påskynda genomförandet genom att medge vissa tvångsåtgärder när det gäller fastighetsindelningen. Det är visserligen inte vanligt att pla- ner genomförs med tvångsåtgärder med en fastighetsplan som grund. Å andra sidan uppstår det då och då situationer där tvångsåtgärder är nöd- vändiga för att en detaljplan överhuvudtaget ska kunna genomföras. Det gäller sådana åtgärder som går utöver vad som är möjligt att genomföra enligt förrättningslagstiftningen utan stöd av en fastighetsplan. I förarbetena till (prop. 1985/86:1) angavs att vissa frågor om fastighetssamverkan lämpligen bör prövas i ett planpoli- tiskt sammanhang. Före plan- och bygglagens tid hade det utvecklats ett system där man skiljde på gemensamhetsanläggningar som förutsatts i en stads- eller byggnadsplan och andra gemensamhetsanläggningar. För den förstnämnda kategorin var praxis att skyddsvillkoren i anläggnings- lagen ansågs prövade genom detaljplanen. Den andra kategorin av an- läggningar skulle prövas fullt ut vid lantmäteriförrättningen. I förarbetena till konstaterades att den nämnda ordningen inte var lämplig, främst eftersom den var otydlig. I stället infördes en annan ord- ning där det krävs en fastighetsplan för att kunna låsa utformningen av gemensamhetsanläggningar. En gemensamhetsanläggning som enbart behandlas i en detaljplan måste således prövas förutsättningslöst vid en efterföljande förrättning. Den ordning som infördes i och med tycks ha fungerat tillfredsställande för de fall där det har an- setts nödvändigt att säkerställa inrättandet av en gemensamhetsanlägg- ning redan i planprocessen. Således bör denna möjlighet bibehållas. Fastighetsplanen används för att kommunen efter genomförandetidens utgång ska kunna lösa in delar av fastigheter som enligt en fastighetsplan ska utgöra en fastighet. Enligt har bestämmelsen, så långt man känner till, aldrig tillämpats men enbart dess existens kan ses som ett påtryckningsmedel på fastighetsägarna att genomföra detaljpla- nens intentioner . Behovet av ett sådant på- tryckningsmedel är troligen numera tämligen begränsat och just denna egenskap hos fastighetsplanen bör därför i och för sig kunna undvaras. har dock funnit att fastighetsplanens rättsverkningar i allt väsentligt fortfarande behövs. Eftersom det i princip är samma slags frågor som regleras i fastighets- planen och i detaljplanen skillnaden är bara preciseringsgraden har kommittén kommit fram till att det som regleras i en fastighetsplan (fas- tighetsindelning m.m.) bör kunna regleras i detaljplanen när fastighets- planen som instrument slopas. Detta överensstämmer med Plan- och byggutredningens slutsatser . Enligt PBL-kommitténs förslag bör följande slag av bestämmelser få anges i detaljplanen i stället: bestämmelser om ett områdes indelning i fastigheter, bestämmelser om bildande, ändring och upphävande av ser- vitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter, bestämmelser om de anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar samt be- stämmelser om de fastigheter som ska delta i gemensamhetsanlägg- ningarna och de utrymmen som ska tas i anspråk för anläggningarna. Regeringen kan konstatera att i stort sett samma regler gäller beträff- ande planhandlingar, förfarande och rättsliga effekter för en detaljplan som för en fastighetsplan. är det en fördel om samtliga effekter som en plan innebär för en fastighetsägare redovisas i ett sammanhang, bl.a. för att undvika samordningsproblem. Om bestämmelserna om fas- tighetsindelning regleras i detaljplan i stället för i fastighetsplan undviker man dubbla förfaranden och samordningsproblem. Regeringen delar där- för uppfattning att fastighetsplanen inte längre bör ut- göra en särskild planform och att kommunen i stället bör ges en möjlig- het att inarbeta motsvarande bestämmelser direkt i en detaljplan. Att de båda planinstituten slås samman bör, enligt , inte medföra någon skyldighet för kommunen att i detaljplanen meddela bestämmelser om fastighetsindelningen. Tvärtom bör sådana bestämmel- ser införas endast när det, enligt samma kriterier som , är nödvän- digt, dvs. när det behövs för genomförande av en ändamålsenlig indel- ning i fastigheter eller om detaljplanens genomförande i andra fall under- lättas. I det sammanhanget kan det noteras att enligt gällande rätt (6 kap. 15 §) ska en fastighetsplan antas även när en fastighetsägare begär det och det inte är uppenbart onödigt. Om den bestämmelsen skulle över- föras till bestämmelserna om detaljplan skulle alltså en fastighetsägare ha rätt att kräva att vissa bestämmelser tas in i detaljplanen. Som Plan- och byggutredningen konstaterade är detta inte någon lämplig ordning. Den nuvarande bestämmelsen infördes mot bakgrund av bestämmelserna om tomtindelning byggnadslag som krävde indelning i tomter för nybyggande. Eftersom denna bestämmelse är tillämplig, bör bestämmelsen i nuvarande 6 kap. 15 § inte föras över till den nya lagen. Som en följd av införandet av möjligheter till bestämmelser om fastig- hetsindelning bör det även införas möjligheter att lägga till sådana be- stämmelser under detaljplanens genomförandetid.