prop · GX03246 · 2010-09-15 00:00:00 — den mån hinder ej föreligger från allmän synpunkt och det är lämpligt med hänsyn till föreningens förhållanden. stöd av den bestämmelsen medgett åtskilliga understödsföreningar Dessa föreningar är till följd därav underkastade s.k. begränsad Sådan tillsyn innebär bl.a. att föreningen inte behöver ge in försäkringsteknisk utredning enligt 21 § UFL eller sända in sådana handlingar som anges i 67 § 2 UFL. EU:s direktiv för direktförsäkring och tjänstepension sätter en yttersta gräns för möjligheten till särbehandling av mindre försäkringsföretag. I svensk rätt kan särbehandling ske av sådan verksamhet som är undan- tagen från EU-direktiven. Det är däremot inte möjligt att särbehandla verksamhet som omfattas av EU-direktiven. 17 Rådets första direktiv (73/239/EEG) av om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring. det gäller EU-harmoniseringen av den Prop. svenska lagstiftningen om försäkringsföreningar är första skadeförsäk- (73/239/EEG), (2002/83/EG)18 och tjänstepensionsdirektivet (2003/41/EG)19. Första skadeförsäkringsdirektivet infördes i syfte att underlätta start och drivande av annan direktförsäkringsrörelse än livförsäkring genom att harmonisera lagstiftningen inom EU. Rätten att inleda och driva skadeförsäkringsrörelse ändrades i väsentliga delar genom tredje skadeförsäkringsdirektivet (92/49/EEG) som hade till syfte att genomföra den inre marknaden. Emellertid är första skadeförsäkringsdirektivet fortfarande av betydelse främst genom att det definierar de skade- försäkringsgivare som ska omfattas av EU:s försäkringsdirektiv på skadeförsäkringsområdet och anger den indelning i skadeförsäkrings- klasser som ska tillämpas. Enligt direktivets artikel 3 gäller inte direkti- vet och därmed inte heller övriga EU-direktiv på skadeförsäkrings- området för ömsesidiga institut som uppfyller samtliga nedanstående villkor: bolagsordningen innehåller bestämmelser som medger uttag av extra bidrag eller minskning av förmånerna, verksamheten får med undantag för viss underordnad försäkring inte omfatta ansvarsförsäkring eller kredit- och borgensförsäkring, den årliga premieinkomsten från de verksamhetsgrenar som omfattas av direktivet inte överstiger , och minst hälften av premieinkomsten från de verksamhetsgrenar som omfattas av direktivet kommer från personer som är medlemmar i det ömsesidiga institutet. I fråga om skadeförsäkringsrörelse framgår den för svenska för- hållanden relevanta EU-rättsliga ramen av de i avsnitt 10.1 återgivna undantagsbestämmelserna i 1 kap. 10 § andra stycket 1 och 2 FRL. Be- stämmelsen i punkt 1 svarar mot artikel 3 i första skadeförsäkrings- direktivet. När det gäller understödsföreningarna torde undantaget vara tillämpligt på föreningar som uteslutande meddelar s.k. kort sjuk- och olycksfallsförsäkring utan anknytning till livförsäkring, under förutsättning att dessa uppfyller samtliga villkor som ställs upp i artikel 3.Det EU-rättsliga undantaget är alltså relevant, förutom för mindre ömsesidiga försäkringsbolag, även för de svenska sjukkassorna. På livförsäkringsområdet föreligger numera ett konsoliderat livförsäkringsdirektiv. Direktivet tillämpas förutom på livförsäkring även på sjuk- och olycksfallsförsäkring i det fall sådan försäkring tecknas som tillägg till livförsäkring. Även i det konsoliderade livförsäkrings- direktivet finns ett undantag från direktivets tillämpningsområde för ömsesidiga institut om stadgarna innehåller bestämmelser som medger uttag av extra bidrag eller minskning av förmånerna och den årliga premieinkomsten inte överstiger under tre på varandra följande år (se artikel 3.6). 18Europaparlamentets och rådets direktiv (2002/83/EG) av om livförsäkring. 19Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/41/EG) av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut. är det inte längre möjligt att i ömsesidiga . 2009/10:246 livförsäkringsbolag göra gällande bristtäckningsansvar för delägarna. Någon särbehandling av mindre ömsesidiga livförsäkringsbolag är alltså inte möjlig enligt svensk rätt. Enligt UFL får dock stadgarna i en understödsförening medge särskild uttaxering (se 11 §). Det föreslås också i denna proposition att ett sådant bristtäckningsansvar fortsatt ska få förekomma i en försäkringsförening, vilket gör de EU-rättsliga undantaget för livförsäkringsrörelse tillämpligt på försäkringsföreningar. I det konsoliderade livförsäkringsdirektivet görs vidare undantag för organisationer som tillhandahåller försäkringsförmåner endast vid döds- fall och där storleken av förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden eller där förmånerna utgår in natura (artikel 3.5). Nämnda organisationer motsvarar de svenska begravnings- kassorna, vilka alltså är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Tjänstepensionsdirektivet, som är direkt tillämpligt på de svenska tjänstepensionskassorna, möjliggör undantag för vissa mindre institut. Enligt artikel 5 första stycket kan en medlemsstat välja att helt eller delvis underlåta att tillämpa direktivet på tjänstepensionsinstitut som förvaltar tjänstepensionsplaner som har färre än sammanlagt 100 medlemmar. Med hänvisning bl.a. till att det endast fanns två tjänstepensionskassor som bestod av färre än 100 medlemmar valde den svenske lagstiftaren att inte utnyttja denna möjlighet till undantag beträffande understödsföreningar (se prop. 2004/05:165 s. 112 f.). Rätt att omfattas av EU-direktiven Ytterligare en EU-rättslig bestämmelse måste beaktas i detta samman- hang. Av artikel 3.1 tredje stycket i första skadeförsäkringsdirektivet, i dess lydelse enligt artikel 1.1 i solvensskadedirektivet20, och artikel 3 andra stycket i konsoliderade livförsäkringsdirektivet följer att det som föreskrivs i direktiven om att dessa inte är tillämpliga på vissa företag inte ska hindra ömsesidiga företag från att ansöka om att få eller fortsätta ha licens enligt direktiven. Bestämmelsen har sin bakgrund i att försäkringsföretag som omfattas av direktiven kan utnyttja den inre marknaden med stöd av sitt hemlandstillstånd. Det innebär att de företagen har rätt att fritt saluföra sina försäkringsprodukter inom hela EES och att värdlandets tillsynsmyndigheter måste godta den finansiella tillsyn som utförs av hemlandets myndigheter. Med den rätten följer emellertid en förpliktelse, nämligen att företagen av konkurrensskäl är skyldiga att följa alla gemenskapsrättsliga regler och då i synnerhet de som gäller solvenskraven. För att inte utesluta små ömsesidiga företag, som uppfyller kraven på solvensmarginal, har nämnda bestämmelse in- förts. Bestämmelsen ger automatiskt dessa företag rätt till det angivna marknadstillträdet efter en anmälan till de behöriga myndigheterna, trots att företagets premieintäkter inte överstiger . Enligt FRL får således ett svenskt ömsesidigt försäkringsbolag, som uppfyller 20 och rådets direktiv (2002/13/EG) av om ändring av rådets direktiv /239/EEG när det gäller solvensmarginalkraven för skadeförsäkringsföretag. förutsättningarna för undantag enligt 1 kap. 10 tredje stycket FRL, men Prop. 2009/10:246 som ändå önskar driva gränsöverskridande verksamhet inom EES, avstå från att hos ansöka om dispens eller ansöka om att få ett beslut om dispens upphävt (se prop. 2002/03:94 s. 36). 10.3Bör små försäkringsföretag särbehandlas? Regeringens bedömning: EU-direktivens möjligheter till särbehand- ling av små försäkringsföretag bör utnyttjas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot bedömningen. understyrker vikten av att utnyttja de möjligheter till särbehandling av mindre försäkringsföretag som finns i EU:s försäkringsdirektiv. Skälen för regeringens bedömning: Frågan om lämpligheten i att särbehandla små försäkringsföretag bör bedömas utifrån de bakom- liggande motiven till särregleringen på försäkringsområdet. Särlagstiftningen för försäkringsföretag syftar till att skydda direkt- försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. Ett sådant skydd är motiverat av de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma om försäkringsföretag inte kan fullgöra sina åtaganden, men motiveras även av de särskilda förhållanden som hör samman med försäkringar. En särbehandling bör alltså kunna komma i fråga när behovet av skydd för försäkringstagare och andra ersättningsberättigade kan sägas vara mindre framträdande. Skyddsbehovet anses störst om försäkringstagarna är konsumenter. Det sagda innebär dock inte att en särbehandling inte kan komma i fråga för konsumentförsäkring (se 1 kap. 7 § sjätte stycket FRL). Även andra aspekter måste vägas in i bedömningen. En viktig aspekt är storleken på de försäkringsförmåner som företaget erbjuder. I många av de små försäkringsföretagen är förmånerna förhållandevis begränsade eller rent av blygsamma, vilket gör att kravet på försäkringstagarskydd inte är lika starkt. Verksamheten i de små försäkringsföretagen kännetecknas vidare av småskalighet och ömsesidighet, vilket kan sägas minska behovet av skyddsregler. Enligt regeringens mening bör de möjligheter som EU-direktiven ger till särbehandling av de mindre försäkringsföretag beaktas i den nya lagen. Möjligheten till särbehandling kan anses vara uttryck för en proportionalitetsprincip innebärande att kraven på mindre ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar bör stå i rimlig proportion till riskerna i verksamheten. Till detta kommer att de mindre försäk- ringsföretagens överlevnad kraftigt kan försvåras av en för dem onödig och betungande reglering. Här bör också lyftas fram det projekt om riskkategorisering som genomförde för . Detta projekt resulterade i ett förslag om indelning av tillsynsobjekten i fyra kategorier utifrån behovet av offentlig tillsyn. Den kategori där riskerna ansågs lägst utgjordes av de tillsynsobjekt för vilka en begränsad form av tillsyn bör råda och undersökningar företas endast i undantagsfall vid särskilt behov. Till denna kategori räknades Prop. 2009/10:246 kreatursbolagen och vissa begravningskassor. bedömning var att några aktiva tillsynsåtgärder beträffande dessa institut inte bör företas. Angivna kategorisering svarar också mot den indelning av tillsyns- insatser som diskuterades av Utredningen om roll och resurser 2003. Till en särskild kategori hänförde utredningen sådana företag där ingen finansiell tillsyn bör utövas och där myndighetsinsatsen skulle kunna begränsas till registrering av företagen. Denna kategori skulle omfatta bl.a. vissa begravningskassor, kreatursbolag och liknande små försäkringsföretag med begränsad verksamhet. En annan kategori ut- gjordes av företag där en begränsad tillsyn och rapporteringsskyldighet borde finnas, dock att från fall till fall bör kunna besluta att avstå från tillsyn och inrapporteringskrav. Till denna kategori räknades bl.a. mindre skadeförsäkringsbolag (se SOU 2003:22 s. 114 f.) I fråga om ömsesidiga skadeförsäkringsbolag framgår den för svenska förhållanden relevanta EU-rättsliga ramen av undantagsbestämmelserna i 1 kap. 10 § andra stycket 1 och 2 FRL. Dessa bestämmelser bör därför överföras oförändrade till den nya lagen. Även beträffande försäkrings- föreningarna bör motsvarande EU-rättsliga undantagsmöjligheter utnyttjas. I sammanhanget kan nämnas att nära hälften av under- stödsföreningarna bara är underkastade en begränsad tillsyn. Såvitt är känt har denna särbehandling inte medfört några allvarliga problem för försäkringstagare eller ersättningsberättigade. Regeringens förslag: Små ömsesidiga försäkringsbolag och försäk- ringsföreningar ska kunna särbehandlas genom ett dispensförfarande. Reglerna för detta ska utformas i nära överensstämmelse med EU- rätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: föreslår att mindre försäkringsföretag helt undantas från reglerna genom föreskrifter i lag eller genom ett bemyndigande till att föreskriva om generell dispens. och SRS (numera Far) förordar också en generell dispens för de minsta försäkringsföretagen. och efterlyser tydligare riktlinjer för under vilka omständigheter som dispenser ska kunna ges. Övriga remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: När det gäller frågan om hur sär- behandlingen av små försäkringsföretag ska komma till uttryck i den nya lagen, bör två alternativa sätt särskilt övervägas. Ett sätt att särbehandla små försäkringsföretag är att införa ett generellt undantag från lagens tillämpningsområde, knutet till vissa beloppsgränser för , försäkringstekniska avsättningar eller något liknande. Ett annat sätt är att från fall till fall pröva lämpligheten av undantag efter ett dispens- förfarande. I både FRL och UFL föreskrivs ett individuellt dispensförfarande. Gällande regler om dispens anses vara en arbetskrävande och kostsam process både för företagen och tillsynsmyndigheten. Systemet kritiseras därför av flera remissinstanser. För ett generellt undantag för de mindre försäkringsföretagen talar såldes den arbetsbesparing en sådan regel skulle medföra för både föreningarna och . För de minsta försäkringsföreningarna kan de ansökningsavgifter som måste betalas för en dispensansökan vara icke försumbara, särskilt eftersom enbart tidsbegränsade dispenser kan meddelas och undantag behöva hanteras fortlöpande. Det nuvarande dispensförfarandet anses inte heller avspegla det faktum att tillbaka gör en tydlig prioritering av myndighetens tillsynsuppgifter. Vissa tillsynsområden har därmed nedprioriterats. Med ett generellt undantag skulle det enligt bli tydligt vilka försäkringsföretag som de facto står under tillsyn och vilka som inte gör det. Ett generellt undantag skulle vidare, såsom föreslår, kunna kompletteras med att får föreskriva alternativa regler för dessa företag. Ett sådant särskilt regelverk finns för försäkringsföretag som fått dispens från bestämmelser i årsredo- visningslagen (1995:1560) för försäkringsföretag. För företagen skulle såväl förutsebarheten som rättssäkerheten kunna öka med ett sådant regelverk. Det finns emellertid skäl som talar emot en lösning som bygger på ett generellt undantag. Trots att det ovan konstaterats att skyddsbehovet för försäkringstagare och andra ersättningsberättigade i de små försäk- ringsföreningarna är mindre framträdande, kan det inge betänkligheter att utan individuella prövningar lämna försäkringstagare mer eller mindre helt utan de skyddsregler som gäller för övriga försäkringsföretag. Vidare måste EU-reglerna som ger små ömsesidiga institut rätt att driva sin verksamhet enligt de EU-regler som gäller för alla försäkringsföretag beaktas (se avsnitt 10.2). Även om ett ömsesidigt institut omfattas av en undantagsbestämmelse i skade- och livförsäkringsdirektiven får det enligt uttryckliga bestämmelser inte förhindras från att ansöka om att få eller fortsätta att ha sådant tillstånd som föreskrivs i direktiven. En liknande bestämmelse förekommer i tjänstepensionsdirektivet och har för svensk del föranlett en särskild bestämmelse i 9 a § lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Om små försäkringsföretag undantas från den nya försäkringsrörelselagen krävs en kompletterande regel om rätten att ansöka om tillstånd enligt den lagen. Ett alternativ till ett generellt undantag skulle kunna vara ett mer begränsat undantag, t.ex. i form av en bestämmelse som pekar ut vilka krav i den nya försäkringsrörelselagen som inte ska gälla för små försäkringsföretag. Det är emellertid en svår uppgift att i lag eller annan författning ange vilka bestämmelser som ska undantas för olika bolag och föreningar av varierande storlek och som driver verksamheter av olika slag. Eftersom det rör sig om en mycket heterogen grupp av företag anser regeringen att det finns starka skäl för en lösning som innehåller ett dispensförfarande som möjliggör en individualiserad särbehandling av både ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Inom ramen för en individuell dispensprövning kan tillsynsmyndigheten beakta de speciella förhållanden som finns i det enskilda företaget. I sammanhanget bör också nämnas att en översyn av undantagen för mindre försäkringsföretag kommer att ske i samband med införandet av Solvens II-direktivet. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren ska dels analysera arten, storleken och omfattningen av de försäkringsföretag på den svenska marknaden som undantas från direktivets obligatoriska tillämpning, dels föreslå hur man bör reglera verksamheten för dessa företag, särskilt när det gäller hur solvensreglerna och tillsynen över dem ska anordnas (dir. 2010:14). Mot denna bakgrund föreslås inte något generellt undantag från lagen beträffande mindre ömsesidiga försäkrings- företag och försäkringsföreningar. Små ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar ska således särbehandlas genom ett dispensförfarande. Det är vidare viktigt att förutsättningarna för att medge dispens från lagens regler utformas i nära överensstämmelse med EU-direktiven. Utöver de förutsättningar för undantag som fortsatt ska gälla beträffande ömsesidiga skadeförsäkringsbolag, ska införas regler för när undantag får medges försäkringsföreningar. Som framgår i avsnitt 10.2 är de EU-rättsliga undantagen tillämpliga på sjukkassor, begravningskassor och andra försäkringsföreningar vars verksamhet är av mindre omfattning och livförsäkringsrörelsens art inte hindrar det. I enlighet med nuvarande regler om dispens i FRL bör klargöras att undantag från lagen får medges helt eller delvis (se prop. 2002/03:94 s. 58). Därigenom möjliggörs för att ställa upp lämpligt avvägda krav med hänsyn till rörelsens omfattning och inriktning. En samlad bedömning får leda fram till om dispens bör komma i fråga och i så fall hur långtgående undantagen bör vara , och föreslår att bemyndigas att meddela föreskrifter om de närmare förutsättningarna för dispens. I likhet med remissinstanserna anser regeringen att det i viss utsträckning kan finnas anledning att ge sådan ytterligare vägledning. Det bör i föreskrifter slås fast vad som ska anses vara en genomsnittlig begravningskostnad. Sammanfattningsvis ska den nya lagen innehålla dispensregler för försäkringsföreningar som direkt vilar på de undantag som finns i EU- direktiven. Det innebär att dispensreglerna för direkt skade- försäkringsrörelse som gäller ömsesidiga försäkringsbolag utvidgas till att även omfatta försäkringsföreningar. Därutöver införs nya bestämmelser som möjliggör vissa undantag för direkt livförsäk- ringsrörelse av mindre omfattning. Dessa regler avser livförsäk- ringsföretag som erbjuder försäkringsförmåner endast vid dödsfall, där storleken av förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravnings- kostnaden för en avliden person eller där förmånerna utgår i natura. Möjlighet till undantag ges även för försäkringsföreningar om stadgarna innehåller bestämmelser som tillåter uttaxering för medlemmar och den årliga premieinkomsten från livförsäkringsrörelsen inte överstiger ett belopp motsvarande . Regeringens förslag: Den nya försäkringsrörelselagen ska träda i kraft . Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser tas in i en särskild lag om införande av den nya lagen. De koncessioner och stadfästelser för försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag som gäller vid den nya lagens ikraftträdande ska fortsätta att gälla. Styrelsen i ett försäkringsbolag ska till den första ordinarie bolagsstämman efter den nya lagens ikraftträdande lägga fram förslag om nödvändiga ändringar i bolagsordningen. Stämman i försäkringsbolag får redan före lagändringarna besluta om sådana ändringar. beslutade undantag från bestämmelser i försäkrings- rörelselagen ska avse motsvarande bestämmelser i den nya lagen. gällande övergångsbestämmelser om kapitalkrav och inlösen av minoritetsaktier ska ha fortsatt giltighet. I fråga om redan ingångna avtal om lån till närstående m.m. ska äldre bestämmelser gälla. En försäkringsförening som är registrerad enligt lagen om understödsföreningar ska före utgången av ansöka om tillstånd att driva försäkringsrörelse. Om en sådan ansökan inte görs eller om den avslås ska föreningen i likvidation. Fusions-, likvidations-, och konkursförfaranden som inletts före ikraftträdandet ska följa äldre bestämmelser. En fråga om ingripande från ska som huvud- regel bedömas enligt äldre bestämmelser, om de omständigheter som föranleder frågan om ingripande hänför sig till tiden före lagens ikraftträdande. Beslut som meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser. I lagen om årsredovisning i försäkringsföretag införs över- gångsbestämmelser om överkursfonden. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock ingen bestämmelse om hand- läggningen av ett konkursförfarande som inletts före ikraftträdande. I promemorian föreslås att den nya lagen träder i kraft . Remissinstanserna: och föreslår ett senarelagt ikraftträdande. anser vidare att det behövs bestämmelser om inspektionens prövning av nya bolagsordningar. ifrågasätter varför understödsföreningar, som har drivit sin verksamhet, måste ansöka om tillstånd. Förbundet anser att åtminstone föreningar som inte utvidgar sin verksamhet i förhållande till deras nuvarande bör kunna få fortsätta utan tillstånd. anser att det inte bör krävas att tjänstepensionsinstitut måste ansöka om tillstånd för sin verksamhet. I övrigt har remissinstanserna inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som framhållits i flera sammanhang är den nuvarande associationsrättsliga regleringen av de svenska försäk- ringsföretagen i stort behov av en modernisering. bör därför börja gälla utan dröjsmål. måste beaktas att de nyheter den föreslagna lagen innebär fordrar en viss anpassningstid. och anför båda att den nya lagen kräver omfattande anpassningsarbeten hos myndigheterna och att ikraftträdandet därför bör senareläggas. föreslår att reglerna träder i kraft . Som skäl härför anför inspektionen i huvudsak dels branschens behov av tid för anpassning, dels inspektionens eget behov av regelarbete. Enligt vår mening är en så långt framskriden justering av ikraftträdandet inte lämpligt med avseende på det pågående arbetet med genomförandet av Solvens II-direktivet i svensk rätt. Mot denna bakgrund torde en mer lämplig tidpunkt för lagens ikraftträdande vara . Med denna senareläggning av ikraftträdandet ges särskilt berörda myndigheter möjlighet att klara sitt anpassningsarbete. Så långt möjligt bör den nya regleringen tillämpas fullt ut på samtliga försäkringsföretag. Genom den nya lagen upphävs försäkringsrörelse- lagen (1982:713), FRL, och lagen (1972:262) om understödsföreningar, UFL, med undantag för föreningar som är verksamma vid den nya lagens ikraftträdande. Det är tydligt att övergången från den gamla regleringen till den nya lagen kräver åtskilliga övergångsbestämmelser. De erforderliga övergångsbestämmelserna bör tas in i en särskild lag om införande av den nya försäkringsrörelselagen. Därutöver fordras särskilda övergångsbestämmelser i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL). verksamma försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag har i enlighet med gällande bestämmelser beviljats koncession och fått sina bolagsordningar stadfästa. De bestämmelser mot vilka sådana beslut fattas har i denna proposition inte föreslagits ändrade i sak. De koncessioner och stadfästelser som gäller vid ikraftträdandet av den nya lagen bör följaktligen inte påverkas. Det behövs därför övergångsregler som medger att dessa beslut fortsätter att gälla enligt den nya ordningen. Förslaget medför emellertid att delvis nya regler kommer att gälla om vad ett försäkringsbolags bolagsordning ska innehålla.