prop · GX03113 · 2010-02-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:113 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redovisas regeringens bedömning av hur frågan om att upprätthålla effektbalansen i det svenska nationella elsystemet ska hante- ras i ett längre perspektiv. En successiv övergång till en marknadslösning bör ske genom en stegvis nedtrappning av den centralt upphandlade effektreservens omfattning med början 2011 och fram till och med . För att möjliggöra en sådan nedtrappning föreslås att giltighetstiden för lagen (2003:436) om effektreserv förlängs till och med sistnämnda datum. Regeringen avser att meddela föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad elförbrukning. I propositionen föreslås vidare att den systemansvariga myndigheten ska kunna ingå avtal om minskad elförbrukning även med elleverantörer och inte endast med elanvändare. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag ....................................... Ärendet och dess beredning.............................................................. Behovet av en effektreserv................................................. Lagen om effektreserv ....................................................... Övergång till en marknadslösning .................................................... En successiv övergång ....................................................... Formerna för övergången................................................. Avtal med elhandelsföretag.............................................. Bilaga 1 Sammanfattning av rapport en centralt upphandlad Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag. 2Förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:436) om effektreserv, som gäller till och med , dels att lagen ska fortsätta att gälla till och med , dels att 1 § ska ha följande lydelse. Den myndighet som enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857) har systemansvaret för el (den systemansvariga myndig- heten), har ansvaret för att en effektreserv om högst 2 000 mega- watt finns tillgänglig. Effekt- reserven skall skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produk- tionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbrukning. Effektreserven skall vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden. Den myndighet som enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857) har systemansvaret för el (den systemansvariga myndig- heten), har ansvaret för att en effektreserv om högst 2 000 mega- watt finns tillgänglig. Effekt- reserven ska skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produk- tionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare och elleveran- törer om minskad elförbrukning. Effektreserven ska vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden. Regeringen meddelar före- skrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad förbrukning. Denna lag träder i kraft . 1 Lagens giltighetstid senast förlängd 2008:18. Ärendet och dess beredning Lagen (2003:436) om effektreserv trädde i kraft och skulle enligt sin ursprungliga lydelse upphöra att gälla . Lagens giltighetstid har förlängts till och med genom lagen (2008:18) om fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effekt- reserv. Regeringen gav , i regleringsbrevet för budget- , i uppdrag att i samråd med och efter samråd med redovisa ett förslag till långsiktig lösning av effektfrågan (dnr N2007/10083/E). Uppdraget omfattade fråge- ställningar kring ansvar och incitament att upprätthålla effektbalansen, förbrukarflexibilitet, om marknadslösning baserad på prisbildning på den öppna elmarknaden var möjlig eller om det fanns ett fortsatt behov av en centralt upphandlad effektreserv samt det nordiska perspektivet. överlämnade sin rapport en centralt upphandlad effektreserv? (EI R2008:15), nedan kallad rapporten. En sammanfattning av rapportens förslag finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr N2008/8295/E). Utöver att giltighetstiden för lagen om effektreserv förlängs till och med ändras lagen i sak endast genom att kretsen av möjliga parter vid avtal om förbrukningsreduktion utökas något. Vidare förs en upplysning in i lagen om att regeringen meddelar vissa föreskrifter. Regeringen bedömer att lagförslaget författningstekniskt och även i övrigt är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 4.1Behovet av en effektreserv I ett elsystem måste tillförseln av el vara lika stor som uttaget av el. Produktionen i ett elsystem kan dock begränsas av den tillgängliga produktionskapaciteten. Importmöjligheterna är också begränsade dels genom tillgänglig överföringskapacitet i det svenska elnätet och på utlandsförbindelserna, dels genom den aktuella effektbalansen i det angränsande landet. Det finns därför alltid en risk för att elförbrukningen ska bli så stor att det inte finns tillräcklig momentan produktions- och importkapacitet. Det är i sådana situationer som brist på el vid ett givet ögonblick, s.k. effektbrist, uppstår. En följd av omregleringen av elmarknaden var att olönsam elproduk- Prop. 2009/10:113 tion lades ned. Till följd av en svag effektbalans och den risk för effektbrist som där- med bedömdes föreligga i extrema situationer infördes, som en över- gångslösning, lagen (2003:436) om effektreserv, där () gavs i uppdrag att upphandla en effektreserv. I motiven (prop. 2002/03:85 s. 22) angavs att frågan om att upprätt- hålla effektbalansen måste lösas av marknadens aktörer. För att markera att Svenska kraftnäts ansvar endast gällde , i avvaktan på att en marknadsbaserad lösning skulle växa fram, gjordes lagen tidsbegränsad. Lagen skulle därför upphöra att gälla . Sedan lagen trätt i kraft utvecklades emellertid inte marknaden i riktning mot att hantera effektbrist på marknadsmässiga grunder. I bud- getpropositionen (prop. 2007/08:1 utg.omr. 21 s. 86) konsta- terade regeringen att effektfrågan behövde utredas ytterligare. Rege- ringen bedömde att en treårig förlängning av lagen skulle ge rimliga förutsättningar för utredning av den fortsatta hanteringen av effektfrågan. Genom lagen (2008:18) om fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv förlängdes lagens giltighetstid till och med . Av 1 § första stycket lagen om effektreserv framgår att den myndighet som enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857) har system- ansvaret för el (den systemansvariga myndigheten) har ansvaret för att en effektreserv om högst finns tillgänglig. Effektreserven ska skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbruk- ning. Enligt paragrafens andra stycke ska effektreserven vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmark- naden. Att är systemansvarig myndighet framgår av 1 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el. Av 2 § lagen om effektreserv framgår att kostnaden för effektreserven finansieras genom en avgift från dem som har ingått avtal om balans- ansvar med . Avgiften bestäms av . I 3 § lagen om effektreserv finns ett bemyndigande till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den systemansvariga myndigheten att meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för att den systemansvariga myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen. I 4 § finns bestämmelser om överklagande. Övergång till en marknadslösning Regeringens bedömning: En successiv övergång till en marknads- lösning bör ske genom en stegvis nedtrappning av effektreservens omfattning med början 2011 och fram till och med . Regeringens förslag: Giltighetstiden för lagen (2003:436) om effektreserv förlängs till och med . Rapportens bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig stödjer rapportens förslag att successivt avveckla effektreserven och tillstyrker även förslaget att åtgärder vidtas för att öka förbruknings- flexibiliteten. Statskontoret har avstyrkt förslaget med hänvisning till att motiven för en utfasning av den centralt upphandlade effektreserven inte har analyserats på ett tillfredsställande sätt i rapporten. Statens energi- myndighet och Svensk Näringsliv har förordat en snabbare avveckling. Skälen för regeringens bedömning och förslag I ett elsystem finns det alltid en viss risk för effektbrist. En strävan efter fullständig försörjningstrygghet i fråga om eleffekt skulle betyda att produktionsreserver hålls i beredskap även för de mest extrema situa- tionerna utan att detta är motiverat ur samhällsekonomisk synvinkel eller från ett kundperspektiv. Det är således inte rimligt att sträva efter en fullständig försörjningstrygghet. Det finns emellertid goda skäl till att staten garanterar en god försörjningstrygghet. Avbrutna elleveranser är förenade med stora samhällsekonomiska kostnader, såsom välfärdsförluster för hushålls- kunder och störda industriella processer med minskad produktion som följd. är också genom det EU-rättsliga regelverket förpliktat att säkerställa en god elförsörjning med tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan. Utgångspunkten för hanteringen av effektfrågan bör sålunda vara en god försörjningstrygghet. Frågan blir då om den eftersträvade försörj- ningstryggheten kan uppnås utan en statlig intervention på elmarknaden. Med en marknadslösning förstås att marknadsaktörernas självständiga beslut med hänsyn till prisutvecklingen på elmarknaden genererar till- räckligt med effekt såväl generellt som i höglastsituationer. En marknadslösning förutsätter sålunda att prisets förmåga att signalera knapphet på elmarknaden säkerställer att det finns tillräcklig produk- tionskapacitet för att täcka förbrukningen av el. Genom detta kan effekt- brist undvikas. Vid en marknadslösning finns alltså inte något organ med övergripande ansvar för att tillhandahålla effekt. Behovet av en centralt upphandlad effektreserv Regeringen bedömer att ordningen med en centralt upphandlad effekt- reserv i det korta perspektivet fungerar bra. Syftet med effektreserven är att minska risken för otillräcklig produktionskapacitet i situationer där den momentana elförbrukningen är hög. Genom att staten garanterar att en viss kvantitet reserver finns tillgängliga för en situation med effekt- brist uppnås en högre försörjningstrygghet avseende effekt än vad som skulle ha varit fallet utan en central intervention på elmark- Denna kortsiktigt förbättrade försörjningstrygghet utgör också fördelen med en centralt upphandlad effektreserv. inverkar emellertid också negativt på elmarknadens funktion. ningar som är upphandlade som effektreserv kommer, i händelse av att de blir aktiverade, att påverka den kortsiktiga prisbildningen. oavsett om effektreserven skapas genom produktion eller förbruknings- Konsekvensen av detta kan bli att kundernas incitament att minska sin förbrukning vid knapphet inte till fullo slår igenom på riskerar producenterna att inte erhålla det korrekta värdet på sin produktion, dvs. så mycket som kunderna är villiga att betala för de sista producerade enheterna el. Vidare är upphandlingen förenad med kostnader som genom avgifter belastar de balansansvariga företagen och ytterst elkunderna. naderna för effektreserven har visserligen varit relativt låga. Huvudanledningen till detta är emellertid att det har funnits möjlighet för att upphandla kapacitet från äldre kraftverk, som inte har något alternativt användningsområde. emellertid att utrangeras eller moderniseras. Det är därför sanno- likt att kostnaden för en centralt upphandlad effektreserv kommer att öka Sammanfattningsvis bedömer regeringen att en centralt upphandlad effektreserv i ett längre perspektiv är förenad med sådana kostnader för elkunderna att en annan lösning för att undvika effektbrist bör efter- Den svenska försörjningstryggheten avseende effekt Försörjningstryggheten i det svenska elsystemet är generellt sett god. frånkoppling av konsumtion, som är den metod som Svenska kraftnät enligt ellagen ska använda i händelse av att det inte är möjligt att på annat sätt uppnå balans mellan inmatning och uttag i elsystemet, har aldrig behövt tillämpas. Inför kartlägger den svenska kraft- balansen samt bedömer den förväntade effektsituationen framåt. Detta utmynnar i en rapport som översänds till regeringen. /2009 har konstaterat att om det blir en så kallad tioårsvinter finns risk för ett underskott på . bedömer vidare att den svenska effektbalansen på några års sikt kommer att förstärkas genom ökad kapacitet i kärnkraftverken och ökad produktionskapacitet i biobränsleeldad och industriell kraft- bedömer att den kondenskraft som finns kommer att finnas kvar i samma utsträckning . innebära att den svenska kraftbalansen kommer att vara betydligt starkare Prop. 2009/10:113 2011 än vad som är fallet . /2010 har kännetecknats av kall väderlek i hela landet. Sträng kyla i kombination med reducerad kärnkraftsproduktion till följd av underhåll och moderniseringsarbeten har föranlett att aktivera delar av effektreserven för att hålla den önskade marginalen på i den svenska effekt- balansen. Med vidtagna åtgärder har effektsituationen hanterats. Som en följd av kylan och reducerad kraftproduktion steg elpriset på den gemensamma nordiska elbörsen kraftigt, vilket i sin tur ledde till att de kunder som har timvis mätning av sin förbrukning minskade sin elkonsumtion. Kraftsystemet kan därmed sägas ha hanterat de ansträngda situationerna på ett effektivt sätt med en säker elförsörjning utan att drastiska åtgärder som bortkoppling av förbrukning har behövt vidtas. /2010 har dock visat på ett fortsatt behov av att bredda elproduktionen till flera kraftslag och att skapa förutsättningar för ökad förbrukningsflexibilitet, så att hushåll och andra elanvändare har möjlig- het och incitament att reagera på priset och minska sin elförbrukning och därmed aktivt kan bidra till att avlasta i höglastsituationer. Mot bakgrund av erfarenheterna av /2010 kan konstateras att effektreserven utgör ett väsentligt bidrag till den svenska försörjningstryggheten. Ett borttagande av effektreserven utan åtgärder som medför en ökad utbuds- eller förbrukningsflexibilitet riskerar att innebära en försämrad försörjningstrygghet. Omfattningen av effekt- reserven har inneburit att den förväntade tillgången på effekt i princip varit tillräcklig också under en s.k. tioårsvinter, vilket är att betrakta som ett värsta tänkbara scenario eftersom det innebär en än mer ansträngd situation än vad som blir fallet om det enbart blir ovanligt kallt. Regeringen instämmer i bedömning att ett rimligt krav på en eventuell framtida marknadslösning är att balans mellan inmatning och uttag i elsystemet i princip ska råda också vid en s.k. tioårsvinter. Regeringen delar bedömning att strävan i första hand bör vara mot en effektiv marknadslösning. En sådan lösning garanterar en god försörjningstrygghet genom att marknadens aktörer har ansvar för att också vid effekttoppar (förbrukningstoppar) se till att utbud och efterfrågan balanseras och leverera el i enlighet med sina avtalade åtaganden gentemot elkunderna. En övergång till en marknadslösning måste emellertid ske under former som är förenliga med försörjnings- trygghetens krav. Frågan är om det är möjligt att introducera en effektiv marknadslösning. Vidare måste en bedömning göras av hur övergången kommer att ta. Förutsättningarna för en effektiv marknadslösning på kort sikt En förutsättning för en effektiv marknadslösning är att det finns flexi- bilitet på såväl utbuds- som efterfrågesidan. har bedömt att huvudproblemet i effektfrågan är bristen på förbruknings- Enligt inspektionens bedömning finns det bättre förutsätt- ningar för en marknadslösning nu än när en central effektreserv började Exempel på förbättringar är en ökad aktivitet bland de stora förbrukarna, en ökad andel timavräknade elkunder samt en fördjupad nordisk och europeisk integration. har bedömt att det är möjligt att bibehålla en ur effekthänseende hög försörjningstrygghet också utan en centralt upphandlad effektreserv genom incitamenten på elmarknaden och att en effektiv marknadslösning uppnås främst genom en ökad En tillräcklig förbrukningsflexibilitet medför att kundernas efterfrågan inte kommer att överstiga det aktuella utbudet på har emellertid konstaterat att det skulle vara förenat med en försämrad försörjningstrygghet att avskaffa den centralt upphandlade effektreserven , eftersom den förbrukningsflexibilitet som då kan antas finnas på marknaden är Det krävs således förändringar på elmarknaden för att en väl fungerande marknadslösning ska komma till stånd. Förutsättningarna i ett längre perspektiv har pekat på ett antal förändringar som på kan ha en positiv inverkan på marknadens möjligheter att En omständighet som måste antas bidra till ökad priskänslighet är att förbrukningen av el mäts . Av de elanvändare som har timvis mätning har många fått sådan först som en följd av införandet av krav på avläsning fr.o.m. . en rimlig utveckling att priskänsligheten hos dessa elkunder kommer att bli mer påtaglig över tiden. Även bortsett från detta kan prisvolatiliteten på elmarknaden antas växa , vilket främjar utvecklingen av exempelvis anpassade avtal och prissäkrings- och effektsäkrings- De nordiska energiministrarna gav systemopera- törerna i uppdrag att dela in i ytterligare elspotområden. innebär att kommer att utgöra mer än ett elspotområde. ökade prisvolatiliteten som detta skulle innebära på regional nivå kommer att förstärka marknadsaktörernas incitament att anpassa produk- tion och förbrukning till rådande fysiska förutsättningar. Genom att blir mer sammanlänkat med andra länder kan det finnas ökade möjligheter att minska behoven av nationella produktions- reserver och reserver i form av förbrukningsflexibilitet utan att försörj- I vilken mån en förbindelse med ett annat land bidrar till en förbättrad försörjningstrygghet utifrån effekthänseende beror på de faktiska möjligheterna till överföring mellan de olika länderna vid de tillfällen då behovet är som störst, dvs. Potentialen för och del ligger här framförallt i Prop. 2009/10:113 en ökad integration av överföringsnäten med det kontinentala . har framhållit att långsiktighet och trovärdighet är essentiellt för marknadens effektivitet och funktion. Regeringen delar uppfattning att en tids- plan för effektreservens utfasning bör fastställas för att en effektiv mark- nadslösning ska kunna införas efter 2011. har bedömt att en nedtrappning av effekt- reserven kan påbörjas , främst med hänvisning till elmark- nadens hittillsvarande utveckling . innebär att effektreservens storlek minskas i fem steg för att hänsyn ska kunna tas till marknadens successiva utveckling. Det sista steget ska tas /2020, då effektreserven föreslås avskaffas helt. har framhållit att en utfasning av effekt- reserven inte bör ske helt utan att det säkerställs att marknaden utvecklas i önskvärd riktning. Detta ställer krav på en kontinuerlig övervakning av effektbalansen från såväl som Svenska En viktig faktor att bedöma och analysera är efterfråge- sidans utveckling när det gäller priskänslighet. Regeringen delar i huvudsak bedömning i fråga om förutsättningarna för en nedtrappning av effektreserven. Etapperna för nedtrappningen, liksom den gradvisa ökningen av andelen förbrukningsreduktioner, bör fastställas i förväg för att så långt som möjligt säkerställa att berörda myndigheter och aktörerna på elmark- naden kan anpassa sig till de nya förutsättningarna. Regeringen delar bedömning att det mot bakgrund av elmarknadens utveckling inom en överskådlig framtid kommer att vara möjligt att bibehålla en ur effekthänseende hög försörj- ningstrygghet utan en centralt upphandlad effektreserv. /2010 och gjorda erfarenheter av effektreservens bidrag till den svenska försörjningstryggheten finns dock skäl att inte fasa ut effekt- reserven alltför hastigt. Regeringen bedömer därför att en snabbare avveckling än vad har föreslagit inte är På lite bedömer regeringen emellertid att något organ med övergripande ansvar för att tillhandahålla effekt inte kommer att Regeringen uppfattar att det är viktigt att de långsiktiga förutsätt- ningarna och roll- och ansvarsfördelningen på elmarknaden nu slås fast. förslag gagnar en sådan långsiktighet bättre än dagens regelverk som har en treårig tidshorisont. Statskontoret har anfört att motiven för en utfasning av den centralt upphandlade effektreserven inte har analyserats på ett tillfredsställande Statskontoret har dock ställt sig principiellt positivt till marknadslösningar av det slag som en utfasning av den centralt upphandlade effektreserven skulle medföra. 2009/10:113 Regeringen bedömer, inte minst mot bakgrund av att remissinstanserna i stort varit positiva till förslaget, att det finns förutsättningar att nu inleda en avveckling av den centralt upphandlade effektreserven. För att minimera risken för en försämrad försörjningstrygghet bör övergången till en marknadslösning ske successivt. Genom att över- gången får pågå blir det också möjligt att hantera oförutsedda händelser på elmarknaden utan att försörjningstryggheten sätts i fara. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att avvecklingen bör vara avslutad i enlighet med förslag. I avsnitt 5.2 utvecklas närmare vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda en marknadslösning. Regeringen finner inte skäl att, som och har förordat, välja en snabbare avvecklingstakt. Regeringens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad elförbrukning. Rapportens förslag: Följande ska föreskrivas i lagen om effektreserv. Effektreserven ska få uppgå till högst till och med , varav ska utgöra kapacitet som möjliggjorts genom avtal med elanvändare om rätt att begränsa deras elförbrukning. till och med ska effektreserven få uppgå till högst , varav ska utgöra kapacitet som möjliggjorts genom avtal med elanvändare. till och med ska effektreserven få uppgå till högst , varav ska utgöra kapacitet som möjliggjorts genom avtal med elanvändare. till och med ska effektreserven få uppgå till högst 750 mega- watt, varav ska utgöra kapacitet som möjliggjorts genom avtal med elanvändare. Remissinstanserna: och Ekonomistyrnings- verket har ställt sig tveksamma till om en ökad andel förbruknings- reduktioner verkligen uppfyller syftet med att öka förbrukningsflexi- biliteten på elmarknaden. och Oberoende Elhandlare har betonat nödvändigheten av att krav på timvis mätning för alla elanvän- dare införs . har framfört att det är viktigt att respektera marknadens funktion och att alla aktörer har lika förutsättningar och anser att om en ökad andel timmätta kunder eftersträvas bör alla elhandelsföretag ges tillgång till mätvärden på lika villkor. Detta för att kunna erbjuda kunderna specifika produkter. Hovrätten över och och har ställt sig tveksamma till att i lag reglera formerna för avvecklingen av den centralt upphandlade effektreserven. De har pekat på de svårigheter