prop · GY031 · 2010-10-12 00:00:00 — I stället föreslog regeringen att skulle godkänna en beräkning av de kommunala utgifterna givet kommunernas ekonomiska förutsättningar och godkänna regeringens beräkning av ett utgiftstak för den offentliga sektorn (prop. 1995/96:150 s. 57). Regeringen har tidigare anfört att den är tveksam till om beräkningen av utgiftstaket för den offentliga sektorn fyller någon funktion och att takets existens ska utredas inom Finans- departementets översyn för det finanspolitiska ramverket. har rekommenderat att taket för offentlig sektor avskaffas (RiR 2007:22). Utgiftstaket för den offentliga sektorn är en summa av utgiftstaket för staten, som är en utgiftsbegränsning, och en prognos av utgifterna i kommuner och landsting. Taket är således endast en beräkning eftersom det förändras när de kommunala utgifterna räknas om. Därmed tillför inte taket för den offentliga sektorns ut- gifter någon ytterligare restriktion inom det budgetpolitiska ramverket, utöver utgiftstaket för staten. Vidare redovisas de delar som tillsammans utgör taket för den offentliga sektorns utgifter enligt olika definitioner. Utgiftstaket för staten redovisas enligt statsbudgetens uppställning, vilken till övervägande del är en kassamässig redovisning.71 Utgifterna i kommuner och landsting redovisas enligt NR, vilket är en mer kostnadsmässig redovisning. En studie av de totala offentliga utgifterna samt utgifterna i respektive delsektor görs bättre i jämförbara nationalräkenskapstermer. Regeringen anser mot denna bakgrund att det saknas behov av att beräkna ett särskilt utgiftstak för hela den offentliga sektorn. 71 Utom myndigheternas förvaltningsutgifter som budgeteras och redovisas på kostnadsmässig grund. Lån, garantier och bemyndiganden 11 Lån, garantier och bemyndiganden Den totala låneramen för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet föreslås uppgå till 2011, vilket är en ökning med jämfört med . Den totala kreditramen för rörelsekapital föreslås uppgå till , vilket är en ökning med 1,5 miljarder jämfört med . total låneram i för invester- ingar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet (20 §). Vidare fastställer riks- dagen en total kreditram i Riksgälds- kontoret för att täcka behovet av rörelsekapital i statens verksamhet (21 §). Regeringens förslag: Regeringen får föreslår regeringen beställnings- besluta om lån i för inve- bemyndiganden som uppgår till totalt , vilket är en ökning med jämfört med . I detta avsnitt redovisas lån, garantier och bemyndiganden. Avsnittet inleds med att regeringen lämnar förslag om en total låneram och räntekontokredit för statens egen verksamhet. Därefter redovisas övrig utlåning från , statliga garantier och beställningsbemyndiganden. Avslutningsvis läm- nar regeringen förslag om bemyndigande om överskridande av ramanslag. 11.1Finansiering av anläggningstillgångar och rörelsekapital Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) fastställer en steringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet intill ett belopp av 33 . I tabell 11.1 redovisas för varje utgiftsområde beräknade sammanlagda låneramar för invester- ingar i anläggningstillgångar i statens verksamhet . Den totala låneramen avser summan av lån för detta ändamål som regeringen via myndigheterna högst får ha i . Beloppen för respektive utgiftsområde är preliminära eftersom regeringen normalt fattar beslut om respektive myndighets låneram i samband med regleringsbreven. Summan per utgiftsområde innefattar också tidigare tagna lån. Regeringen beräknar att det behövs en total låneram på , varav ca initialt inte kommer att fördelas till myndigheterna. Jämfört med den låneram som beslutat innebär förslaget till låneram en ökning med Diagram 11.1 Myndigheternas investeringslån har uppgått till . Myndigheternas totala skuld avseende inve- steringar i anläggningstillgångar uppgick till vilket är ca mer än vid 30/6 2010 Skatt, tull och exekution Källa: och egna beräkningar. Diagram 11.1 visar utvecklingen av lånevolymen Tabell 11.2 Investeringslån och låneramar 20022010 Hälsovård, sjukvård och Lån 30/6 Kultur, medier, Källa: och egna beräkningar. Som framgår av tabell 11.2 har lånevolymen ökat upplåningen i regel ökar under det andra halvåret, varför nyttjandegraden som redovisas ovan i regel är lägre än nyttjandegraden vid utgången av respektive år. Anm.: Låneramen för Sjunde AP-fonden behandlas separat och ingår därför inte i sättning är att nyttjandegraden ska fortsätta att öka i förhållande till den begärda låneramen, i 1 Låneramarna har fördelats till de utgiftsområden som de tillhör i statsbudgeten enlighet med vad finansutskottet anfört (bet. 2 Exklusive och ombudsmän. 2009/10:FiU1). Källa: och egna beräkningar. Regeringens förslag: Regeringen får besluta om krediter för myndigheternas ränte- konton i intill ett belopp av 21 . Myndigheterna placerar överskottslikviditet och finansierar sitt behov av rörelsekapital i Riks- gäldskontoret. Respektive myndighet har för dessa ändamål ett räntekonto med kredit. Storleken på räntekontokrediten varierar, men ligger normalt i intervallet av summan av respektive myndighets anslag, bidrag och avgiftsinkomster. Beräknade kreditramar redovisas per utgiftsområde i tabell 11.3 tillsammans med totalt saldo och bruttoskuld på räntekontona per . Vid beräkningen av bruttoskulden ingår endast de myndigheter som hade ett negativt saldo på räntekontot och som därmed utnyttjat sin kredit. Regeringen föreslår att summan av kredit- ramarna för myndigheternas räntekonton får uppgå till högst , varav initialt inte kommer att fördelas till myndigheterna. Den föreslagna totala ramen är ökad med jämfört med den ram som beslutat . Av den första kolumnen i tabell 11.3 framgår att flera myndigheter under respektive utgifts- område hade en betydande inlåning på sina räntekonton. En anledning till att inlåningen är större än utlåningen är det anslagssparande som myndig- heterna har byggt upp. Det kan också bero på att det för den avgiftsfinansierade verksamheten uppstår en likviditet som placeras på ränte- kontot. Ett exempel på att det är vanligt att myndigheterna har större inlåning än utlåning är att endast 19 av de 217 myndigheter som har räntekonton med kredit i utnyttjade sin kredit per . Dock utnyttjade 56 myndigheter sin kredit och då särskilt strax före utbetal- ningarna till räntekontot. Merparten av myndig- heterna har dock stadigvarande överskotts- likviditet på sina räntekonton. 30/6 2010 Skatt, tull och exekution Hälsovård, sjukvård och Kultur, medier, Anm.: Räntekontokrediten för Sjunde AP-fonden behandlas separat och ingår därför inte i tabellen. 1Räntekontokrediterna har fördelats till de utgiftsområden som de tillhör i statsbudgeten . 2Ett negativt belopp för saldo innebär en behållning i . 3Exklusive och ombudsmän. Källa: och egna beräkningar. Av 23 § budgetlagen följer att för en viss myndighet eller för viss anskaffning kan besluta att finansiering ska ske på annat sätt än genom ovan beskrivna låne- och kreditramar. Totalt uppgick denna utlåning i Riksgälds- kontoret till . studie- och hemutrustningslån är störst och uppgick till . I tabell 11.4 presenteras en översikt av övriga kreditramar i . Utöver den utlåning som framgår av tabellen hade även lånat ut till för att tillgodose behovet av en valutareserv. Förslagen till beslut om nya eller ändrade ramar för övrig utlåning från återfinns inom respektive utgiftsområde. Tabell 11.4 Övriga kreditramar 2011 30/6 20101 Myndigheten för samhällsskydd och Anm.: har även möjlighet att låna utanför . 1Visar nettot av skulden för de myndigheter som har flera kreditramar. 2Kreditramen för Svensk-Danska broförbindelsen anges exklusive mervärdesskatt medan skulden anges inklusive mervärdesskatt (prop. 1996/97:161, bet. 1997/98:TU6, rskr. 1997/98:32). Källa: och egna beräkningar. Statens garantiåtaganden omfattar insättnings- garantin och investerarskyddet, garantier till banker, kreditgarantier, garantier om tillförsel av kapital samt pensionsgarantier. En samlad och utförlig redovisning av den statliga garanti- verksamheten ges i skrivelsen Årsredovisning för staten 2009 (skr. 2009/10:101). I tabell 11.5 redovisas omfattningen av de statliga garanti- åtagandena per och en över- siktlig sammanställning över begärda garanti- ramar 2011. Förslagen till beslut om garanti- ramar återfinns inom respektive utgiftsområde. Tabell 11.5 Garantiramar och utfärdade garantier 30/6 2010 Garantier till banker m.fl. för skuldförbindelser Kreditgaranti till AB för upplåning Kreditgarantier till företag i fordonsklustret för lån i Europeiska investeringsbanken för omställning till grön teknologi m.m. Kreditgarantier till Öresundsbrokonsortiets upplåning Nordiska investeringsbanken, garantier för projektinvesteringslån Nordiska investeringsbanken, garantier för miljöinvesteringslån Sidas biståndsgarantier och garantier för lån inom ramen för IV Bis och Kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder, av lösen av kommunala borgensåtaganden samt för lån som kooperativa hyresrättsföreningar tar upp vid förvärv av fastigheter för ombildning till kooperativ hyresrätt Kreditgarantier till kreditinstitut som lånar ut pengar till enskilda för förvärv av bostad (förvärvsgarantier) 1Regleras i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. 2Åtagandet för insättningsgarantin avser 2010. Maximalt ersättningsbeloppet per kund och bank. 3Regleras i lagen (1999:158) om investerarskydd. 4Regleras i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Regeringen har genom förordningen (2008:819) om statliga garantier till banker m.fl. beslutat en garantiram på . 5Av beslutad garantiram, regeringen har valt att inte vidarefördela garantin till . 6Gäller , uppgår till . Omräkningen till SEK är gjord med slutkursen för /6-2010, 9,5682. 7Garantiramen för projektinvesteringslån uppgår till och garantiramen för miljöinvesteringslån uppgår till (prop. 2003/04:162, bet. 2004/05:FiU15, rskr. 2004/05:16). Omräkningen till kronor är gjord med slutkursen för euro 30/6-2010, 9,5682. 8Åtagandet för pensionsgarantier avser 2010. Omfattar upparbetade avtalspensioner för de som var anställda när statliga myndigheter bolagiserats, t.ex. Posten, Akademiska hus och . 9Av det totala beloppet avser garantier för lån . Garantibeloppet för denna del ökar i takt med att bygget fortskrider. Det totala garantibeloppet för dessa garantier är . Differensen mellan utstående och utlovade garantibelopp är därmed . 10Utgörs av garantiåtaganden, i USD, SEK och SDR, gentemot Afrikanska , Asiatiska , utvecklingsbank, Europeiska , Europeiska investeringsbanken, Internationella återuppbyggnads- och , , Multilaterala investeringsgarantiorganet samt Nordiska investeringsbanken. Källor: Utfallsbeloppen är hämtade från , , och . Statens utestående garantiåtaganden, exklusive garantikapital, hade fram till ökat med jämfört med vad som redovisades i skrivelsen Årsredovisning för staten 2009. Ökningen är till stor del hänförlig till insättningsgarantin som ökat med och exportkreditgarantier som ökat med . En ny post är garantin för lån från Europeiska investerings- banken på . Garantier till banker m.fl. har minskat med . Att garantikapitalet (se tabell 11.5) inte inkluderas i jämförelsen beror på att det inte omfattas av garantimodellen (jfr skr. 2009/10:101 s. 217). ställs krav på kostnadstäckning i hanteringen av statliga garantier. Detta innebär att risken i varje garanti- engagemang eller grupp av engagemang ska beräknas. Utifrån detta bestäms en avgift för garantin som debiteras garantitagaren. kan emellertid besluta att en lägre eller ingen avgift ska debiteras för ett visst åtagande. Till den del full kostnadstäckning inte erhålls från garantitagaren är det fråga om en statlig subvention som ska belasta ett anslag. Avgifts- inkomster och i förekommande fall anslags- medel motsvarande subventionen förs till ett konto, en garantireserv, i . Till reserven förs också eventuella återvinningar från tidigare infriade garantier. Reserven finansierar garantiverksamhetens administration och utfall. Garantiverksamheten ska på lång sikt vara själv- bärande. Tillgångarna i garantiverksamheten, exklusive Exportkreditnämndes exportkrediter, bestod i huvudsak av avseende insättningsgarantin och avseende stabilitetsfonden. I tabell 11.6 presenteras en översikt avseende de anslag som finansierar avsätt- ningar till garantireserven eller infrianden av garantiåtaganden. Regeringens förslag återfinns under respektive utgiftsområde. Tabell 11.6 Anslag vars ändamål 2011 omfattar garantiverksamhet 1:14 Vissa garanti- och A/O dom Shvetsii Garantier för u-krediter, systemet för finansiering av 1:5 Garantier för vissa utländska Utländska instituts filialer i 1För garantier utställda till offentliga motparter, uttas av garantibeloppet av garantitagaren. Resterande belopp subventioneras från anslaget 1:1 Biståndsverksamhet. Enligt 12 § budgetlagen får regeringen, för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer, beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det statsbudgeten avser. Under de olika utgiftsområdena motiverar regeringen behovet av och föreslår att ska lämna nödvändiga bemyndiganden. I anslagsavsnitten för de olika utgiftsområdena redovisas tabeller med information om bl.a. nya och infriade åtaganden under 20092011. I tabell 11.7 görs en sammanfattning av begärda bemyndiganden . I kolumnen Ingående åtaganden redovisas de åtaganden som staten vid ingången av 2011 beräknas ha i form av beställningar av varor och tjänster, beslut om bidrag m.m. I nästa kolumn anges de nya åtaganden av denna typ som staten förväntas ikläda sig . Kolumnen Infriade åtaganden visar åtaganden som förväntas bli betalda och som regeringen ingått . Kolumnen Utestående åtaganden utgör summan av ingående och nya åtaganden minus infriade åtaganden. I den sista kolumnen, Begärda bemyndiganden, redovisas omfatt- ningen av de bemyndiganden som regeringen begär under de olika utgiftsområdena i denna Bemyndigandena innebär att riks- dagen medger att regeringen får ikläda staten åtaganden som innebär utgifter . Åtagandena innebär i många fall utgifter både 2012 och därefter. Av tabell 11.7 framgår att regeringen begär bemyndiganden om totalt . Jämfört med de beställningsbemyn- diganden som lämnat i enlighet med förslagen i budgetpropositionen , innebär förslagen en ökning med , eller , men i förändringen ingår både stora ökningar och minskningar. Merparten av ökningen kan hänföras till utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och utgiftsområde 22 Kommunikationer. Härutöver begär regeringen bemyndigande att ikläda staten högst det utgiftsåtagande som följer av EU-budgeten (se utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen, avsnitt 3). För anslaget 2:5 Gemensam radiokommunika- tion för skydd och säkerhet under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap begärs inget bemyndigande eftersom nya åtaganden inte kommer att ingås. Vid utgången av 2011 kommer det dock fortfarande att finnas utestående åtaganden som beräknas uppgå till . Tabell 11.7 Sammanfattande redovisning av beställningsbemyndiganden avseende 2011 Försvar och samhällets krisberedskap Hälsovård, sjukvård och social omsorg Ekonomisk trygghet vid sjukdom och Kultur, medier, trossamfund och fritid Samhällsplanering, bostadsförsörjning, Allmän miljö- och naturvård Areella näringar, landsbygd och livsmedel Anm: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 11.4Bemyndigande för ramanslag påverkbara EU-relaterade utgifter, infrianden av Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att besluta att ett ramanslag som inte avser förvaltningsändamål får överskridas om 1.ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggs- budget inte hinner inväntas, och 2.överskridandet ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. Enligt 6 § andra stycket budgetlagen får regeringen med bemyndigande besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. För de flesta ramanslag kan oundvikliga utgiftsökningar i förhållande till anvisade medel rymmas inom den högsta tillåtna anslagskrediten på som föreskrivs i 6 § första stycket budgetlagen. I fråga om ramanslag för förvalt- ningsändamål är det nästan aldrig aktuellt att överskrida anslaget mer än vad som ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Något särskilt bemyndigande som ger regeringen befogenhet att besluta om överskridande av ramanslag som anvisats för förvaltningsändamål behöver därför inte inhämtas. Vid behov kommer i stället ytterligare medel att begäras på tilläggsbudget. När det däremot gäller ramanslag som anvisats för regelstyrd verksamhet, icke garantier och oförutsedda utgifter kan så stora förändringar inträffa att utgifterna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Regeringen avser i sådana fall att i första hand återkomma till med förslag om anslag på tilläggsbudget. Förändringarna kan dock inträffa snabbt och betalningarna kan behöva göras utan dröjsmål. Regeringen bör därför bemyndigas att, om beslut på tilläggsbudget inte hinner inväntas, besluta om överskridande när de förutsättningar som anges i 6 § andra stycket lagen om statsbudgeten är uppfyllda, dvs. om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. Överskridandet får inte vara större än att det ryms inom det fastställda utgiftstaket för staten. Bemyndigandet begärs för ett budgetår i taget. Regeringens avsikt är att även fortsättningsvis på tilläggsbudget föreslå förändringar av berörda anslag som ersätter de medgivna överskri- dandena. I skrivelsen Årsredovisning för staten 2009 (skr. 2009/10:101 s. 153) lämnades en redovisning av vilka anslag som regeringen medgivit överskridanden för . Ett eventuellt utnyttjande av bemyndigandet senare kommer att redovisas i årsredovisningen för staten 2010. I anslutning till utgiftsområde 26 Statsskulds- räntor m.m. återkommer regeringen med förslag om bemyndiganden rörande överskridanden av vissa anslag. Granskning, kontroll och ekonomisk styrning 12 Granskning, kontroll och ekonomisk styrning har till uppgift att utvärdera måluppfyllelse och inriktning på finanspolitiken samt bedöma om finanspolitiken bidrar till en uthållig hög tillväxt och sysselsättning. Rådet ska också granska om grunderna för den ekonomiska politiken är tydligt presenterade i de ekonomiska propositionerna. Dessutom ska rådet bedöma kvaliteten i regeringens prognoser, underlag och beräkningsmodeller samt verka för en ökad samhällsdebatt om den ekonomiska politiken. lämnade sin årliga rapport till regeringen (Svensk finanspolitik 2010). I följande avsnitt redovisas rådets viktigaste synpunkter i korthet tillsammans med regeringens kommentarer till dessa. 12.1.1Mål och inriktning för finanspolitiken Rådet avråder starkt från ytterligare utfästelser om permanenta ofinansierade reformer i det osäkra läge som råder. Regeringen vill peka på att reformutrymmet bedöms i varje ekonomisk proposition utifrån den senast tillgängliga informationen. Prognoserna i denna proposition visar på både betydligt högre BNP-tillväxt och starkare offentliga finanser än vad prognoserna visade i Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns ett visst, men begränsat, utrymme för permanenta reformer . Utrymme för ytterligare permanenta, ofinansierade reformer finns bara om det sker en förbättring av det offentliga sparandet utöver överskottsmålet som är varaktig, dvs. om förbättringen beror på strukturella faktorer. Det är värt att notera att även med hänsyn tagen till föreslagna reformer är det prognostiserade sparandet som redovisas i denna proposition högre än vad det var ekonomiska vårproposition. Behov av stabiliseringspolitiska åtgärder Rådet anser att de finanspolitiska stimulanserna är av rimlig omfattning. Rådet gör vidare bedömningen att, beroende på vilken avvägning som görs mellan stabilisering av konjunkturen och återställning av buffertarna i de offentliga finanserna, ytterligare stabiliseringspolitiska åtgärder kan övervägas . Om det finns önskemål om att ge finanspolitiken en mer expansiv inriktning är den möjlighet som ligger närmast till hands att förlänga de extra statsbidrag till kommunerna som utgår . Det finns emellertid argument som talar emot en förlängning av de extra statsbidragen till kommunerna. Ett sådant argument är risken för att en förlängning skulle leda till att bidragen uppfattades som permanenta. göra det svårt att inte fortsätta betala ut dem när lågkonjunkturen är över. Regeringen anser att det ekonomiska läget har förbättrats sedan den ekonomiska vår- propositionen beslutades. Behovet av att förlänga det tillfälliga konjunkturstödet till kommunsektorn har därmed minskat. Trots den starkare ekonomiska utvecklingen bedöms dock kommunsektorns inkomster utvecklas relativt svagt . Regeringens samlade bedömning är därför att kommuner och landsting bör tillföras ett tillfälligt statsbidrag på 2011. Genom att tillfälligt höja det generella statsbidraget ges kommuner och landsting bättre förutsättningar att under krisen kunna värna och stärka kvaliteten i välfärdstjänster som äldreomsorg, sjukvård, skola och utbildning och hålla uppe den kommunfinansierade sysselsättningen. Oklart hur kostnaderna för ökande livslängd och högre kvalitet på välfärdstjänsterna ska finansieras Rådet välkomnar att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen har klargjort att överskottsmålet inte ska användas för att täcka de framtida kostnader som uppkommer till följd av en kontinuerligt ökad livslängd och kraven på kvalitetsförbättringar inom den offentliga produktionen. Rådet anser dock att det är en stor brist att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen inte redogör för vilka mekanismer som behövs för att säkerställa finansieringen av framtida utgiftsökningar till följd av längre medellivslängd och högre kvalitetskrav på välfärdstjänsterna. Enligt rådet är det inte sannolikt att de privatekonomiska incitament som finns inbyggda i pensions- systemet kommer att leda till från samhällsekonomisk synvinkel tillräckliga höjningar av åldern för utträde från arbetsmarknaden, eftersom de privatekonomiska incitament som den enskilde möter inte tar hänsyn till de ökade skatteintäkter som uppstår vid senare utträde. Det behövs därför enligt rådet regelbundet återkommande översyner av pensionsreglerna i syfte att tillse att den faktiska pensionsåldern verkligen ökar i takt med medellivslängden. I pensionssystemet finns en inbyggd incitamentsstruktur som, enligt regeringens mening, bör leda till att den effektiva pensionsåldern automatiskt ökar över tiden. Regeringen har även genomfört en rad åtgärder inom skatteområdet för att öka arbetskraftsdeltagandet bland äldre. Det är därtill regeringens ambition att höja åldersgränsen för rätten att kvarstå i anställning från dagens 67 till . 12.1.2Långsiktigt hållbar tillväxt och långsiktigt hög sysselsättning Det bör prövas om ROT-avdraget ska finnas kvar när konjunkturen vänder uppåt Rådet anser att de samhällsekonomiska argumenten är starkare för ett permanent RUT- avdrag än för ett permanent ROT-avdrag. Därtill motiverade regeringen tidpunkten för införandet av ROT-avdraget av konjunkturskäl. Rådet anser dock att ett permanent avdrag är mindre effektivt som konjunkturpolitik än ett tillfälligt avdrag, eftersom det inte skapar incitament till tidigareläggning av arbeten. Bruttokostnaden för ROT-avdraget har vidare blivit avsevärt högre än vad som prognostiserades av regeringen. Det finns därför enligt rådet skäl att pröva om ROT- avdraget bör finnas kvar även när konjunkturen vänder uppåt.