prop · GX0398 · 2010-01-01 00:00:00 — Beträffande viseringar i katastrofsituationer till svenska medborgares familjemedlemmar torde i vissa fall enhetliga eller territoriellt begrän- sade schengenviseringar eller nödfallsviseringar kunna utfärdas, särskilt om den sökande omfattas av rätten till fri rörlighet då i princip endast sökandens familjeförhållande till en EU-medborgare behöver visas för att visering och/eller inresa ska beviljas. Bestämmelserna i viseringskodexen om bl.a. biometri gäller dock enligt sin lydelse även under dessa omständigheter. Viseringskodexens bestämmelser omfattar inte viseringar än . Om villkoren för en enhetlig eller en territoriellt begrän- sad schengenvisering eller nödfallsvisering inte är uppfyllda kan i stället, enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen, en nationell visering beviljas. En sådan visering kan beviljas bl.a. om det är nödvändigt av humanitära skäl, och den ger endast tillstånd att resa in i och vistas i . Övriga Schengenstater ska underrättas om en nationell visering utfärdas. En sådan visering får, när det finns särskilda skäl, beviljas än , dock högst . Den får beviljas än utlän- ningens pass gäller endast när det finns särskilda skäl. Viseringen får inte föras in i ett pass som inte är giltigt. Av förarbetena till utlänningslagen framgår att en nationell visering kan beviljas i undantagsfall även om det framstår som sannolikt att sökanden kommer att stanna i efter viseringstidens utgång, om skälen för att få komma hit ändå är tillräckligt starka. Ju högre sannolikheten är för att sökanden kommer att stanna kvar, desto starkare humanitära skäl bör krävas för att visering ska beviljas. För den som har mycket starka humanitära skäl för sitt besök bör det framstå som uppen- Prop. 2009/10:98 bart att sökanden inte har för avsikt att återvända till hemlandet för att visering inte ska beviljas. En generell utgångspunkt vid bedömningen är att risken för att sökanden ska stanna kvar i landet efter viseringstidens utgång får vägas mot besökets angelägenhetsgrad (prop. 2004/05:170 s. 272 f.). , som enligt 3 kap. 5 § utlänningslagen beslutar om visering, har genom ett generellt bemyndigande gett samtliga utlands- myndigheter möjlighet att besluta i ärenden om viseringar. där saknar representation förekommer det att ett annat Schengen- I en kris- eller katastrofsituation finns det, utöver problematiken kring olika personers rätt till inresa i , också en risk för att många av dem som ska omfattas av en katastrofinsats inte kommer att ha tillgång till ett pass; det kan handla om personer som har blivit av med eller inte har tillgång till sitt pass i den situation som råder, men också om personer som t.ex. inte hade för avsikt att lämna det drabbade landet innan kris- eller katastrofsituationen uppstod och som därför inte hade För dem som inte har tillgång till ett pass, finns det möjlighet att med kort varsel utfärda provisoriska pass eller främlingspass. Ett provisoriskt pass får, enligt 11 § passförordningen (1979:664), ut- färdas av passmyndighet utom riket i huvudsak beskickningar och karriärkonsulat dels för sökande som inte kan styrka sitt svenska med- borgarskap eller har förlorat det utan att förvärva medborgarskap i annan stat, dels när annat särskilt skäl för utfärdande av provisoriskt pass före- Särskilda skäl torde kunna anses föreligga t.ex. när sökanden förlorat sitt vanliga pass och behöver pass för hemresa. Ett provisoriskt främlingspass kan, enligt 2 kap. 12 och 14 §§ utlän- ningsförordningen (2006:97), utfärdas om en utlänning har ett omedel- bart behov av att resa till och inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling. synnerliga skäl får ett främlingspass utfärdas, utan vårdnadshavares medgivande, för den som är . beslut av i varje enskilt fall, utfärda provisoriskt I sammanhanget kan det också nämnas att det finns en möjlighet för att, i enlighet med 2 kap. 22 § utlänningsförordningen, efter samråd med , besluta att en handling som inte uppfyller förutsättningarna i utlänningsförordningen ska godtas som pass samt att, om det finns särskilda skäl, efter samråd med Utrikesdeparte- mentet, i ett enskilt fall godta att en annan handling ska gälla som pass. I händelse av en kris eller katastrof utomlands kommer situationen i det drabbade området med största säkerhet att vara kaotisk. kommer troligtvis att sakna resedokument och identitetshandlingar. ovan redovisade instrumenten vad gäller viseringar och passhandlingar Prop. 2009/10:98 erbjuder emellertid möjligheter för personer som saknar nödvändiga handlingar att resa in i och på så sätt alltså omfattas av kata- strofinsatsen. Sådana nödvändiga handläggnings- och kontrollåtgärder som krävs för att enhetliga eller territoriellt begränsade schengenviser- ingar ska kunna utfärdas kommer dock troligtvis inte att kunna eller hinna vidtas. I sådana situationer bör emellertid, som påpekat, nationella viseringar kunna användas. Under evakueringen från aktualiserades frågor om inresa och visering. Utredningen har utifrån dessa erfarenheter, och efter särskilda kontakter med personer som var på plats i och med företrädare för , gjort bedömningen att regelverket fungerade under den evakueringen och att det därför inte är nödvändigt att nu föreslå några lagändringar. Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning. De problem som i sitt remissvar pekat på, och efterlyst en klargörande författningsändring kring, tar sikte på situa- tioner då utländska medborgare utanför den direkta kärnfamiljen evakue- ras till . Mot bakgrund av att utländska medborgare, som inte tillhör kärnfamiljen, inte ska omfattas av en konsulär katastrofinsats annat än i undantagsfall finns det enligt regeringen inte anledning att i detta sammanhang föreslå några ändringar i befintligt regelverk om inresa och visering. Som utredningen och några remissinsatser påpekat finns det emellertid ett behov av att utarbeta riktlinjer för den praktiska hanteringen av viseringar och identitetskontroller i en evakueringssituation. Dessa frågor kommer att uppmärksammas inom ramen för det befintliga krisbered- skapsarbetet. Regeringens förslag: Lagen ska träda i kraft . Den nya lagen ska träda i kraft möjligt. Regeringen föreslår därför att lagen träder i kraft . En konsulär katastrofinsats är en extraordinär åtgärd som kommer att genomföras då andra resurser inte är tillräckliga för att bistå de drabbade. Statens kostnader för en katastrofinsats kommer att bero av bl.a. krisens eller katastrofens natur och omfattning, antalet drabbade med anknytning till , vilka behov de drabbade har och vilka resurser övriga aktörer har för att möta dessa behov. Mot denna bakgrund är kostnaderna för framtida katastrofinsatser svåra att uppskatta. Att en konsulär katastrofinsats kommer att innebära ansenliga kostna- der för staten är emellertid ofrånkomligt. Även upprätthållandet av en beredskap för en insats kommer att innebära stora kostnader för staten. Vid flodvågskatastrofen belastades anslaget under dåvarande utgifts- område 5 Internationell samverkan, 5:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet med . Vid Libanonkrisen belastades anslaget med . Vid Libanonkrisen avsåg större delen av beloppet transportkostnader, medan det är svårare att ange någon närmare fördelning av kostnaderna för flodvågskatastrofen. Det är rimligt att anta att motsvarande kostnader kan uppstå vid kommande insatser. Med hänsyn till att kostnaderna för en katastrofinsats är beroende av omständigheterna och behoven i det enskilda fallet, är det emellertid inte uteslutet att kostnaderna vid fram- tida händelser kan bli betydligt högre. Som redogjorts för är tendensen att turismen till nya och avlägsna resmål ökar. Det kan därför dessutom antas att katastrofinsatser kan komma att aktualiseras oftare. Kostnaderna för staten är också beroende av vilka belopp som staten kan komma att få åter med stöd av den enskildes ersättningsskyldighet, men även dessa belopp är vanskliga att värdera. återbetalas om- kring av det konsulära ekonomiska biståndet. Ett rimligt anta- gande är emellertid att det konsulära ekonomiska biståndet i första hand ges till personer med svagare ekonomisk ställning. Vid kriser eller kata- strofer utomlands bör dessutom reseförsäkringar kunna tas i anspråk för de kostnader som ska omfattas av ersättningsskyldigheten. Betalnings- procenten bör därför bli betydligt högre i händelse av att staten genomför en konsulär katastrofinsats. föreslås inte alla kostnader som kan uppstå för staten vara föremål för den enskildes ersättningsskyldig- het. Ersättningskraven kommer dessutom att innebära inte obetydliga administrativa kostnader. Till skillnad för hur de hanteras inom ramen för lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, ska ersättningskraven admini- streras av den myndighet som regeringen bestämmer. Den myndighet som kommer att administrera framtida ersättningskrav kommer troligtvis, i händelse av en kris eller katastrof, att behöva tillföras medel för att kunna hantera dessa. Försäkringsbolagens roll i denna hantering kommer också att få viss betydelse för hur stora statens kostnader kommer att bli. Ett stort antal ersättningskrav kan slutligen komma att få begränsad eko- nomisk betydelse för de allmänna förvaltningsdomstolar som besluten om ersättningsskyldighet ska kunna överklagas till. Vid beslut om en konsulär katastrofinsats bör eventuella konsekvenser för andra berörda delar av det svenska samhället beaktas. Regeringen har i avsnitt 6.5 redogjort för några alternativa kostnads- fördelningsmetoder. Som framgår där är regeringens uppfattning alltjämt att dessa inte är att föredra framför den nu föreslagna ordningen där sta- tens kostnader för en katastrofinsats regleras i efterhand genom att den enskilde påförs ett visst kostnadsansvar. Utredningen har uppskattat att den totala kostnaden för en katastrofin- sats i varje fall kan komma att uppgå till . Reger- ingen finner inte anledning att göra någon annan bedömning i denna del. Under utgiftsområde 5 Internationell samverkan används nuvarande anslag 1:4 huvudsakligen för konsulärt ekonomiskt bistånd samt för arbetet med bortförda och kvarhållna barn i utlandet. kunna användas för initiala utgifter för insatser vid en kris eller katastrof Prop. 2009/10:98 utomlands, jfr avsnitt 6.4. överskridande av anslaget krävs ett regeringsbeslut. Förslaget till lag om konsulära katastrofinsatser 1 § Staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda när många människor med anknytning till drabbas vid en kris eller en katastrof utomlands och behoven av evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händelsens karaktär, följder och omständigheterna i övrigt inte kan tillgodoses på annat sätt och insatsen inte heller av något annat skäl möter särskilda hinder. Paragrafen har behandlats i avsnitt 6.2. Genom bestämmelsen införs en rättslig grund för staten att effektivt agera konsulärt vid kriser eller katastrofer utomlands. Staten ska agera vid sådana händelser om förutsättningarna enligt lagen är uppfyllda. Det är här viktigt att påpeka att det kan finnas hinder mot att genomföra en katastrofinsats, även om de formella förutsättningarna härför är upp- fyllda. Statens skyldighet att genomföra en konsulär katastrofinsats är med andra ord inte villkorslös. Det finns flera definitioner av kris och katastrof. Exempelvis kan med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga och att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer (prop. 2007/08:92 s. 77). En katastrof kan t.ex. definieras som en allvarlig påverkan på samhället som orsakar omfattande mänskliga, materiella, ekonomiska eller miljömässiga förluster, vilka överstiger samhällets möjligheter att hantera situationen med egna resurser (jfr UN/ISDR, 2006 och EEA, 2006). Lagen tar sikte på kris- eller katastrofsituationer som kräver insatser som går utöver det vanliga konsulära biståndet. Statens insatser i dessa situationer benämns i lagen konsulär katastrofinsats för att skilja in- satserna från det konsulära ekonomiska biståndet och annat konsulärt stöd. Motsvarande stöd kan emellertid ges inom ramen för den konsulära katastrofinsatsen, då med tillämpning av denna lag. En grundförutsättning för att staten ska kunna genomföra en konsulär katastrofinsats vid en kris eller katastrof utomlands är att många människor med anknytning till drabbas. Det kan här vara fråga om människor som har dödats eller skadats, men också om människor som riskerar att dödas, skadas eller på annat sätt orsakas ett inte Det är inte möjligt eller önskvärt att fastställa en numerär gräns för vad som avses med många drabbade människor. Att det måste handla om ett betydande antal är emellertid uppenbart. Vad som enligt bestämmelsen avses med anknytning till framgår av 3 § 1-3 som behandlar frågan om vem som kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. Staten ska med andra ord inte inleda en konsulär katastrofinsats enligt denna lag om endast de personkategorier som avses i 3 § 4 och 5 har drabbats. Genom att paragrafen stadgar att en katastrofinsats endast ska genomföras om behoven inte kan tillgodoses på annat sätt, understryks att statens ansvar är sekundärt och att det kompletterar övriga aktörers insatser. Härigenom skapas alltså inte någon rättslig grund för att staten ska ha ett ansvar för exempelvis reseföretagens extra kostnader. Ett krav på att behoven inte ska kunna tillgodoses på annat sätt förekommer även i 6 § lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Med uttrycket förstås enligt den nu föreslagna bestämmelsen detsamma som enligt den lagen. Bedömningen av om de drabbades behov kan tillgodoses på annat sätt ska emellertid göras utifrån de drabbades kollektiva behov, dvs. staten förväntas inte i varje enskilt fall pröva om den enskilde kan få hjälp på annat sätt. I ett operativt hänseende kommer det inte att vara möjligt att skilja mellan försäkrade och oförsäkrade personer och inte heller mellan personer som har hamnat i den aktuella situationen utan eget vållande och de som självförvållat har hamnat där. De händelser som kan aktualisera en katastrofinsats kan exempelvis vara naturkatastrofer, terrorism, krigstillstånd, tekniska olyckor och smitta. Det är dock inte möjligt att förutse alla de situationer som i fram- tiden kan komma att utlösa en katastrofinsats. Avgörande för om en katastrofinsats ska genomföras är emellertid inte själva händelsen, utan vilka följder händelsen får. Det humanitära syftet bör i varje situation vara avgörande för om en konsulär katastrofinsats ska genomföras. Vid denna bedömning ska därför bl.a. beaktas om människor har dödats eller skadats eller om det finns risk för detta, om många människor med an- knytning till har drabbats eller riskerar att drabbas, vilka behov de drabbade har, vilka möjligheter de drabbade har att själva eller med andra tillgängliga resurser möta dessa behov, samt vilka möjligheter det drabbade landet har att möta behoven. Även andra omständigheter kan komma att påverka bedömningen av om en katastrofinsats ska genomföras. Det kan bl.a. finnas hinder mot att staten genomför en sådan insats, trots att de formella förutsättningarna härför är uppfyllda. Det kan t.ex. vara fråga om situationer då det drab- bade landet inte medger att svenska staten genomför en katastrofinsats, där säkerhetsläget eller infrastrukturen i det drabbade området omöjlig- gör en insats eller där de drabbade självförvållat har hamnat i den aktu- ella situationen. Det måste göras en helhetsbedömning av samtliga kända omständig- heter för att kunna avgöra om en katastrofinsats ska genomföras eller inte. Omfattningen av insatserna kommer att styras av den specifika händel- sen, de drabbades behov och om behoven kan mötas på andra sätt. Själv- fallet gäller att kommunikation och samarbete i dessa frågor med det drabbade landet samt med bl.a. reseföretag, försäkringsbolag och frivil- ligorganisationer är av stor betydelse. Mot bakgrund av att evakuering Prop. 2009/10:98 med stor sannolikhet kommer att vara det centrala inslaget under en kata- strofinsats omnämns den åtgärden särskilt i lagtexten. Andra åtgärder kan också komma att behövas för att möta de drabbades behov av t.ex. sjuk- vård, mat, inkvartering, utdelning av kläder, utbetalning av kontanter, eftersökning av skadade, omhändertagande av ensamma barn och utdel- ning av skyddsutrustning. Denna uppräkning är emellertid inte avsedd att vara uttömmande. Styrande för omfattningen av statens insats i varje enskilt fall bör i stället vara vilka behov de drabbade har som inte kan tillgodoses på annat sätt. Frågan om vart en eventuell evakuering ska ske får avgöras inom ramen för de operativa beslut som kommer att fattas vid katastrof- En naturlig utgångspunkt är emellertid att en evakuering bör ha som slutlig destination. Någon rätt att få medföra bagage vid en evakuering ska inte finnas. Däremot kan enskilda erbjudas att medföra visst bagage om utrymme finns i de transporter som står till buds. Även denna fråga bör avgöras inom ramen för katastrofinsatsens operativa beslut. En katastrofinsats genomförs för att bistå enskilda. en katastrofinsats är således att vidta åtgärder för att rädda enskildas liv och för att minska lidande. Härav följer att en katastrofinsats som ut- gångspunkt ska vara humanitär. I lagrådsremissen är den aktuella paragrafen uppdelad i två paragrafer. Lagrådet föreslår att innehållet i dessa anges i en paragraf, eftersom ett av syftena med lagen är att klargöra att statens bistånd är begränsat och att de som reser eller bosätter sig utomlands gör det på egen risk och måste vara beredda att hjälpa sig själva om de drabbas av en kris eller en Enligt Lagrådet kommer detta syfte till tydligare uttryck om innehållet samlas i en paragraf. Regeringen har inte någon invändning Det är tvärtom lämpligt att paragrafen utformas på detta sätt, eftersom den enskildes grundläggande ansvar härigenom framgår tydli- 2 § Bestämmelser om katastrofmedicinska insatser utomlands finns i lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser Paragrafen har behandlats i avsnitt 6.2. Lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands möjliggör för landsting att bedriva hälso- och sjukvård utom- lands i vissa situationer. Katastrofmedicinska insatser kan genomföras som konsulära katastrofinsatser och de omnämns därför särskilt En katastrofmedicinsk insats kan emellertid också genomföras utan något samband med en konsulär katastrofinsats. Vem som omfattas av en konsulär katastrofinsats 3 § En konsulär katastrofinsats kan endast omfatta 1. svenska medborgare, 2. svenska medborgares utländska familjemedlemmar, 3. i bosatta utlänningar, 4.medborgare i , , och samt deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen mellan , , , och (SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31), och 5.medborgare i länderna inom Europeiska unionen, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med EUF-fördraget. Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 6.3, anger vilka som kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. En konsulär katastrofinsats kommer att aktualiseras i extraordinära situationer och ha ett humanitärt syfte. En större personkrets ska därför kunna omfattas av en katastrofinsats än vad som är fallet när det handlar om annat konsulärt stöd. Svenska medborgare och svenska medborgares utländska familjemedlemmar ska således kunna omfattas oavsett om de bor i eller utomlands. Med familjemedlem enligt denna lag avses i första hand maka eller make, alternativt partner eller sambo, och barn . I de fall då det skulle ge orimliga resultat att tillämpa denna snäva familjekrets, kan med familjemedlem tolkas personer även utanför den närmsta familje- kretsen. I bosatta utlänningar ska kunna omfattas av en katastrofinsats. Härmed avses flyktingar och statslösa personer, men också andra utlän- ningar. Flykting eller statslös är den som har rätt till ett resedokument enligt angående flyktingars rätts- liga ställning (SÖ 1954:55, 1966:27 och 1970:62 samt ett därtill anslutet protokoll [SÖ 1967:45]), respektive New York- konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54, 1966:28 och 1979:63). Frågan om vilka som ska anses vara bosatta i ska avgöras på samma sätt som enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Den lagen hänvisar till 2 kap. i socialförsäkringslagen (1999:799). Det blir härigenom en vidare krets som kan omfattas av en katastrofinsats när det handlar om en svensk medborgares utländska familjemedlemmar jämfört med vad som gäller för en utländsk medborgares, som är bosatt i enligt socialförsäkringslagens bestämmelser, familjemedlemmar. Detta bör emellertid inte innebära några större praktiska problem, men om det i ett enskilt fall skulle leda till ett uppenbart orimligt resultat att tillämpa den snävare familjekretsen i förhållande till utländska medborgare, bör emellertid det vidare familjebegreppet enligt denna lag användas även i dessa fall. Nordiska medborgare och EU-medborgare bör omfattas av en konsulär katastrofinsats i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder. Det innebär i huvudsak att , när staten genomför en konsulär katastrofinsats enligt denna lag, ska bistå nämnda medborgare om medborgarens eget land saknar repre- sentation på den ifrågavarande orten. Författningskommentaren har utformats med beaktande av Lagrådets Prop. Beslut om konsulär katastrofinsats 4 § Regeringen beslutar i fråga om en konsulär katastrofinsats ska Paragrafen har behandlats i avsnitt 6.4. Bestämmelsen innebär att det är regeringen som formellt beslutar om att en katastrofinsats ska genomföras. Ett beslut om katastrofinsats kommer dessutom att kräva ett regeringsbeslut om att bevilja medel för Det är troligt att dessa båda beslut kommer att fattas Eftersom en katastrofinsats genomförs för att rädda liv och minska lidande, är det av central betydelse att katastrofinsatsen snabbt kommer Beslutsunderlaget kommer emellertid säkerligen att vara brist- fälligt i inledningsskedet av en kris eller katastrof. beredskapsorganisationen kommer därför att behöva skaffa fram en lägesbild av situationen. myndigheterna har i samband därmed möjlighet att, i enlighet med sina respektive instruktioner, påbörja sina operativa åtgärder före ett beslut; en annan ordning vore orimlig mot bakgrund av vilka värden som står på När regeringen fattar sitt beslut kommer det med andra ord redan att pågå ett arbete. Det kommer alltså att vara fråga om en gradvis växande insats som när förutsättningarna är uppfyllda leder till ett formellt beslut om en katastrofinsats. Det kan emellertid inte uteslutas att informationen är otvetydig redan från början och att regeringen då kan fatta ett beslut om en katastrofinsats. Även om det är regeringen som har det yttersta ansvaret och fattar beslut om att katastrofinsatsen ska genomföras samt om hur den ska finansieras är det viktigt att understryka att det sedan bör vara Reger- ingskansliet () som har att besluta om hur resur- serna ska användas. med övriga berörda myndigheter att samordna insatserna, varvid berörda myndigheter fattar egna och självständiga beslut om att medverka i en insats samt om hur det egna stödet ska utformas och avges. kesdepartementet som har ett ansvar för den övergripande samordningen av en insats. Vid svåra avvägningar som gäller komplicerade priorite- ringar som ytterst är politiska eller frågor som får stora internationella konsekvenser är det dock möjligt att även frågor om verkställighet slut-