prop · GX03173 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringen har följt Lagrådets synpunkt att låta dessa bemyndiganden utgå ur förslaget. Regeringen får återkomma med ett förslag om det skulle behövas ytterligare bestämmelser om vad som avses med kärnämne, kärnavfall och kärnteknisk anläggning. Lag- rådet har vidare framhållit att definitionerna av kärnämne, kärnavfall och kärnteknisk anläggning i förslaget till lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor i viss mån avviker från definitionerna i kärn- Möjligheten att ytterligare harmonisera lagreglerna bör i för- Prop. 2009/10:173 sta hand vara en uppgift för , som har i upp- drag att utreda förutsättningarna för en samordnad reglering av verksam- heter på kärnteknikens och strålskyddets område. Regeringens bedömning: Innebörden av atomolycka i atomansva- righetslagen överensstämmer med den reviderade ändrade definition. bedömning överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: Atomolycka i konventionens mening avser en skadeorsakande händelse eller följd av händelser med samma ursprung som framkallats eller vars skadeverkningar helt eller delvis orsakats av radioaktiviteten hos ett atombränsle eller en radioaktiv produkt eller av radioaktiviteten i förening med giftiga, explosiva eller andra farliga egenskaper hos bränslet eller produkten. När nuvarande definition av atomolycka införli- vades med svensk rätt utformades bestämmelsen snarare utifrån den tek- nik som används i den inom ut- arbetade . Det fick till följd att atomskada (nuclear damage) definieras utförligt i atomansvarighetslagen trots att någon motsvarande särskild definition inte finns i , medan atomolycka (nuclear incident) definieras helt kort i anslutning till definitionen av atomskada. Med atomolycka avses enligt 1 § atomansvarighetslagen en sådan hän- delse eller serie av händelser med samma ursprung som orsakar atom- skada. Definitionen avser att skapa ett händelsebegrepp som i möjligaste mån tar hänsyn till de särskilda förhållandena på kärnenergiområdet och ger svar på frågan om en eller flera händelser har gett upphov till viss skada eller vissa skador (prop. 1968:25 s. 83). Genom ändringsprotokollet till införs en definition av atomolycka som innebär att definitionen knyts till atomskada. Det kan konstateras att definitionen av atomolycka i svensk rätt redan är kopplad till atomskada och därmed stämmer överens med den reviderade . Den del av konventionens definition av skada som beskriver den joni- serande strålning och de radioaktiva egenskaper som leder till skada bör dock redaktionellt placeras i lagens definition av radiologisk olycka. Regeringens förslag: Med radiologisk skada avses en skada som har orsakats av eller uppkommit till följd av en radiologisk olycka och är 1.en personskada eller sakskada, 2.en ekonomisk förlust som är en direkt följd av en personskada eller sakskada, 3.en inkomstförlust som inte omfattas av 1 eller 2 men till följd av en betydande försämring av miljön har orsakats av en skada på ett ekono- miskt intresse som är direkt knutet till miljön, och 4.en kostnad för att återställa miljön eller kompensera för förlorade miljövärden, om det är en miljöskada som inte är obetydlig och den eller de åtgärder som kostnaden avser har godkänts som rimliga av den myn- dighet som regeringen bestämmer. Med radiologisk skada avses också en kostnad för att, efter en radio- logisk olycka eller vid en allvarlig och överhängande fara för en sådan olycka, vidta rimliga åtgärder för att förebygga en skada som avses i första stycket 1, 2, 3 eller 4 och en skada till följd av sådana före- byggande åtgärder. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att den föreslag- na 4 § innehåller, utöver en förklaring av vad som avses med radiologisk olycka och radiologisk skada, ett tredje stycke som inte synes innehålla en definition av begrepp upptagna i lagen, utan förutsättningar för att en skada ska berättiga till ersättning. har anfört att det skadebegrepp som föreslås i 4 § avviker påtagligt från gängse skade- ståndsrättsliga begrepp och att punkterna 24 bör uttryckas med något klarare restriktiva formuleringar. har lämnat närmare syn- punkter på hur det kan ske. har anfört att åtgärder som vidtagits till följd av ett falskt alarm inte omfattas av be- greppet atomskada enligt . Detta är enligt högskolan problematiskt då avsaknaden av möjlighet till ersättning kan antas in- hibera omedelbara åtgärder för att lindra konsekvenserna av en radiolo- gisk olycka. Nordiska Kärnförsäkringspoolen har anfört att den inte har möjlighet att meddela försäkring som omfattar miljöskador enligt det ut- vidgade skadebegreppet och därmed inte heller förebyggande åtgärder i samband med skador enligt den ändrade definitionen. Enligt Nordiska Kärnförsäkringspoolen är begreppet miljöskada osäkert och därmed inte beräkningsbart, vilket medför att återförsäkring inte kan erhållas. Skadebegreppet i och ändringsprotokollet I den nuvarande lydelsen av definieras inte radiolo- gisk skada särskilt. Av artikel 3 framgår att radiologisk skada omfattar personskada och egendomsskada, men det preciseras inte vad som ingår i dessa skadetyper. Den närmare innebörden ges i stället i nationell rätt ge- nom utformningen av de bestämmelser som genomför konventionen och genom domstolsprövning i enskilda fall. En sådan utveckling har också förutsatts i förarbetena till konventionen (jfr , , punkt 39, Exposé des Motifs). I nationell rätt får t.ex. avgöras om personskada omfattar endast fys- iska defekter hos en person eller om också psykiska men utgör en radio- logisk skada. I nationell rätt får även avgöras i vilken utsträckning rena förmögenhetsskador och miljöskador ska ge rätt till ersättning som radio- logiska skador. En följd av att det i så stor utsträckning har överlämnats till konventionsstaterna att fylla ut skadebegreppet är att dess närmare innebörd varierar från stat till stat. Olyckan i kärnkraftsreaktorn i Tjernobyl ledde till att kärntek- niska verksamheter utsattes för en noggrann och kritisk granskning. Detta blev också fallet med de rättsregler som omgärdar sådana verksam- heter och de ersättningsrättsliga reglerna utgjorde inget undantag. Olyck- ans gränsöverskridande verkningar ledde till omfattande anspråk på er- sättning för bl.a. förmögenhetsskador och miljöskador. I den diskussion som fördes inom och hävdades att det rådande ersättningssystemet var bristfälligt, bl.a. till följd av de olika betydelser skadebegreppet har i konventionsstaterna. Den översyn av skadebegreppet som följde visade att utrymmet för tolkningar är stort i det nuvarande systemet, eftersom Wien- och Paris- konventionerna i gällande lydelse uttryckligen endast omfattar person- och sakskada. Det konstaterades också att nuvarande regler i praktiken innebär att platsen för olyckan och det behöriga domstolslandets lag styr i vilken utsträckning ersättning betalas vid en gränsöverskridande olycka (, Modernising the International Regime Governing Nuclear Third Party Liability, Presentation to , 2001 Session, s. 7). De skadelidande riskerar därför att behandlas olika beroende på var olyckan inträffat. De skadeståndsrätts- liga följderna blir därmed svåra att förutse. Att låta ett internationellt ersättningssystem i så hög grad överlämna åt nationella rättsordningar att precisera skadebegreppet har upplevts som otillfredsställande med hänsyn till att större radiologiska olyckor så gott som alltid kan få gränsöverskridande effekter. För en harmonisering av skadebegreppet har också ansetts tala att utvecklingen går mot ett ökat samarbete mellan stater, att människors och varors rörlighet ökar och att försäkringsmarknaden har internationaliserats alltmer (, Updating the concept of damage, particularly as regards environmental damage and preventive measures, in the context of the ongoing negotia- tions on the revision of the convention some comparative aspects, Nuclear Accidents, Liabilities and Guarantees, Sympo- sium 1992, s. 218). För att uppnå större enhetlighet och tydlighet innehåller den reviderade ett utvidgat och preciserat skadebegrepp. De ersätt- ningsgilla skadetyperna har samlats under radiologisk skada (nuclear damage). De skadetyper som omfattas av detta har ökat till antalet. Den nya innebörden av radiologisk skada följer den linje som valts ändringsprotokoll till . En liknande reglering inför- des på oljeskadeområdet genom ändringsprotokoll till internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förore- ning genom olja. Även i konventionen om supplerande ersättning för atomskada finns ett motsvarande skadebegrepp. utvidgade definition av radiologisk skada om- fattar personskada och sakskada samt i den omfattning som anges i den behöriga domstolens lag ekonomisk förlust som direkt har orsakats av person- eller sakskada, inkomstförlust som i annat fall direkt orsakats av skada på ett ekono- miskt intresse knutet till miljön till följd av att miljön i betydande mån försämrats, kostnader för att återställa miljön eller kompensera för förlorade mil- jövärden, om det är en miljöskada som inte är obetydlig och den eller de åtgärder som kostnaden avser har godkänts som rimliga av den myndig- het som regeringen bestämmer, och kostnader för rimliga förebyggande åtgärder och skada till följd av sådana åtgärder. Återställandeåtgärder, förebyggande åtgärder och rimliga åtgär- der definieras särskilt i den reviderade konventionen. Att skadebegreppet såvitt avser andra skadetyper än personskada eller sakskada är begränsat till att gälla i den omfattning som anges i den be- höriga domstolens lag betyder inte att en konventionsstat med stöd av nationell rätt kan undanta någon av skadetyperna från skadebegreppet, men staterna är fria att bestämma den närmare innebörden av begreppen. gällande skadebegrepp har införlivats med atom- skada i 1 § atomansvarighetslagen. Vad som är att betrakta som en er- sättningsgill atomskada framgår inte närmare av lagtexten. Helt klart är att i vart fall person- och sakskada omfattas av skadebe- greppet. I samband med tillkomsten av den provisoriska lagstiftningen om skadeståndsansvar och försäkring vid atomreaktordrift begränsades atomskada till att endast avse skada på person eller egendom (Atom- skadeutredningens betänkande Atomansvarighet I, SOU 1959:34). I mo- tiven till förslag till atomskadelag, som följde på den provisor- iska lagstiftningen, diskuterades frågan om även direkt tillfogad så kallad allmän förmögenhetsskada skulle omfattas av atomansvarighetslagens reglering (betänkande Atomansvarighet II, SOU 1962:14 s. 36). förordade att lagen skulle omfatta skada till följd av atomolycka utan någon i lagen angiven begränsning (SOU 1962:14 s. 36 och 37). När det gäller personskada får begreppet anses omfatta såväl fysiska som psykiska defekttillstånd. I sistnämnda hänseende krävs att skadan är medicinskt påvisbar för att ersättning ska betalas (jfr bl.a. SOU 1992:84 s. 97, SOU 1995:33 s. 61, prop. 2000/01:68 s. 69, NJA 1993 s. 41 I och II samt och , Skadeståndslagen En kommentar, 2002, s. 135). Om en personskada har lett till dödsfall bestäms ersättningen till efter- levande enligt 5 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Ersättning betalas i dessa fall för begravningskostnader och andra skäliga kostnader till följd av dödsfallet samt förlust av underhåll och personskada (främst psykiska besvär) som åsamkats någon nära anhörig till den döde. Med hänsyn till uttalanden i förarbetena omfattar atomansvarighets- Prop. 2009/10:173 lagens skadebegrepp inte bara person- och sakskada, utan även direkt till- fogad allmän förmögenhetsskada (jfr SOU 1966:29, Atomansvarighet III, promemoria med förslag till ny atomansvarighetslag, prop. 1968:25 s. 82 och 83). Uttrycket direkt tillfogad allmän förmögenhetsskada är syno- nymt med ren förmögenhetsskada, som definieras i 1 kap. 2 § skade- ståndslagen som sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada (prop. 1972:5 s. 451 och 452). Skadebegreppet enligt atomansvarighetslagen innebär att fler skador är ersättningsgilla som atomskador än vad som annars skulle vara fallet med stöd av allmänna svenska skadeståndsrättsliga regler. att få ersättning för ren förmögenhetsskada är nämligen begränsade enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen ersätts ren förmögenhetsskada om den vållats genom brott. ten i svensk rätt är att ren förmögenhetsskada utanför avtalsförhållanden i andra fall inte ersätts. Från denna princip förekommer dock undantag bl.a. i form av det längre gående ansvar som bärs av det allmänna och som följer av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Från den inskränkning av ansvaret för ren förmögenhetsskada som gäller enligt skadeståndslagen görs undantag bl.a. på miljöskaderättens Enligt 32 kap. 1 § kan skadestånd för vissa miljö- skador betalas inte bara för person- och sakskador utan också för ren för- mögenhetsskada under vissa omständigheter (m.fl. En kommentar, Del II, s. 32:14). Inte heller på oljeansva- righetsområdet är rätten till ersättning begränsad till rena förmögenhets- skador som orsakats genom brott. Skälen för regeringens förslag Ersättning till följd av person- och sakskada omfattas av artikel 3 i Paris- Någon ändring i dessa delar avses inte med ändringsproto- I svensk rätt finns en motsvarande reglering. Ekonomisk förlust direkt orsakad av person- eller sakskada Om någon till följd av person- eller sakskada också drabbas av en ekono- misk förlust, ersätts skadan antingen som person- eller sakskada eller som en särskild skada. Ett exempel på en ersättningsgill skada är en sådan ekonomisk förlust som ägaren till en fabrik lider till följd av att fabriksbyggnaden skadas av en radiologisk olycka och produktionen där- för måste stoppas. Ett annat exempel är att någon till följd av en olycka drabbas av nedsatt förvärvsförmåga med inkomstförlust som följd. Enligt 5 kap. 1 och 7 §§ skadeståndslagen ersätts sådana förluster och skador som person- eller sakskada. Eftersom kretsen av ersättningsberät- tigade enligt bestämmelserna är inskränkt till skadelidande som har rätt att kräva ersättning för person- eller sakskada omfattas inte tredjemans- skador, dvs. när den ekonomiska förlusten direkt drabbar någon annan än den som lidit person- eller sakskadan. Medan den som äger fabriken i exemplet ovan har rätt till ersättning åligger det inte den skadestånds- skyldige att ersätta de anställda som kanske måste permitteras till dess att produktionen återupptas eftersom de anställdas förluster är att betrakta som tredjemansskada. Med hänsyn till behovet av att i andra delar precisera skadebegreppet i lagen bör det i lagen även anges att person- och sakskada omfattas. Inkomstförlust orsakad av skador på miljön Skadebegreppet enligt den reviderade innebär en rätt till ersättning för ren förmögenhetsskada som orsakats av att miljön för- sämrats i betydande mån. Sådan skada ersätts inte uttryckligen enligt konventionens nuvarande skadebegrepp. Uttalanden som gjorts under revisionsarbetet talar för att atomskadan inte får vara alltför avlägsen för att ge rätt till ersättning. Detta uttrycks i konventionstexten på så sätt att inkomstförlusten direkt ska ha orsakats av skada på ett ekonomiskt intresse knutet till miljön. Enligt motiven till är en skada att betrakta som allt- för avlägsen om t.ex. en leverantör som levererar fiskeutrustning till en fiskare begär ersättning för den förlust som leverantören lider till följd av att inte längre kunna leverera till fiskaren. Bestämmelsen kan däremot ligga till grund för en fiskares krav på ersättning om denne är beroende av fisket i ett vattenområde som förorenats med radioaktiva ämnen och därför inte kan sälja sin fisk. En sådan skada kan inte betraktas som en sakskada. Eftersom fiskaren inte äger fisken har han inte drabbats av en sakskada. Ett annat typfall enligt motiven är att en hotellägare kan få ersättning för inkomstförlust till följd av en radiologisk olycka som kontaminerar en strand endast om hotellägaren kan visa att det finns ett geografiskt samband mellan hotellet och den skadade miljön och att hotellverksam- heten bygger på att gästerna har möjlighet att använda stranden. Avsikten är vidare att ersättning inte ska betalas för skada som orsakats enbart av rykten. Hotellägaren har inte rätt till ersättning om hotellets gäster avbokar sin vistelse på hotellet eller stannar hemma enbart på grund av ryktesspridningar om att stranden blivit kontaminerad till följd av en radiologisk olycka men faktiskt inte förorenats. I ett sådant fall brister redan de objektiva förutsättningarna för ersättningsrätten eftersom det inte finns någon skada på miljön. Dessutom är förlusten därmed inte orsakad av olyckan. Med hänsyn till att det svenska skadebegreppet på området har getts en tämligen vid tillämpning genom förarbetena är det något osäkert om den nya konventionsregleringen innebär att det nuvarande skadebegreppet utvidgas i detta hänseende. Skadebegreppet omfattar alla slags skador utan någon angiven begränsning. Det är dock inte troligt att lagstiftaren avsett att domstolarna skulle vara beredda att godta krav på ersättning utöver vad som gäller med stöd av allmänna skadeståndsrättsliga regler. I svensk rätt har enligt den allmänna skadeståndsrättsliga regleringen frågan om i vilken utsträckning ersättning kan medges för ren förmögen- hetsskada utöver när sådan skada vållats genom brott överlämnats till rättstillämpningen. Den begränsade rättspraxis som finns ger ingen enty- dig vägledning. Bilden kompliceras av att det enligt allmänna rättsgrund- satser endast är den som drabbats av en person- eller sak- skada eller en förmögenhetsskada som är berättigad till ersättning för Detta följer av den allmänna principen om så kallade tredjemans- skador och att indirekta förluster inte utgör en ren förmögenhetsskada. har i ett avgörande konstaterat att det inte är att be- trakta som en ersättningsgill förlust om en förmögenhetsförlust inte utgör en följdskada till en sakskada som drabbat samma skadelidande. Om- ständigheterna i målet var sådana att ett företags produkter skadats sedan en elkabel grävts av. Skadan på kabeln hade vållats av en tredje person och resulterade i att ett företags produktion helt avstannade på grund av ett längre strömavbrott. Företaget fick ersättning för vissa sakskador som strömavbrottet orsakade, men inte för ekonomisk förlust till följd av drift- stoppet. Det kan vidare konstateras att med stöd av svensk rätt skulle den hotellägare, som lidit en ekonomisk förlust sedan en badstrand förorenats och gästerna avbokat sin hotellvistelse, som huvudregel inte ha rätt till ersättning om hotellägaren inte har en mer kvalificerad rätt till området (t.ex. nyttjande- eller servitutsrätt). Möjligheten att få ersättning för en ekonomisk förlust som är hänförlig till brukandet av ett skadat område enligt allemansrätten är starkt begränsad (m.fl., Miljö- balken En kommentar, s. 32:9). För att svensk rätt fullt ut ska uppfylla den reviderade Pariskonventio- nen bör det i lagen införas en motsvarande precisering av den aktuella skadetypen. Som ersättningsgill skada bör även avses inkomstförlust som i annat fall direkt har orsakats av skada på ett ekonomiskt intresse knutet till miljön till följd av att miljön i betydande mån försämrats. I denna del kommer regleringen av vad som är ersättningsgill skada i mycket att likna vad som är ersättningsgill skada vid oljeutsläpp från fartyg enligt 10 kap. 1 § sjölagen (1994:1009). Den konventionsreglering som sjölagens bestämmelser bygger på och den praxis som utvecklats inom de internationella oljeskadefonderna har utgjort en viktig källa vid revisionsarbetet av konventionerna om ansvaret vid radiologiska olyckor. Oljeskadefonderna har ansetts i många fall ha godtagit krav på ersätt- ning för ren förmögenhetsskada som inte skulle ha godtagits av de natio- nella domstolarna (jfr , förmögenhetsskada i interna- tionellt perspektiv, till , s. 232). För att en ren förmögenhetsskada ska berättiga till ersättning i och för sig, har olje- skadefonderna slagit fast att det måste finnas ett rimligt samband mellan den påstådda ekonomiska skadan och kontamineringen (a reasonable degree of proximity). Detta innebär att ett ersättningsanspråk inte kan godtas enbart på den grunden att skadan inte skulle ha uppkommit om inte olyckan hade inträffat. För att bedöma om det finns ett tillräckligt samband mellan den ekono- miska förlusten och olyckan har det i internationella oljeskadefondernas praxis utvecklats ett antal kriterier som ligger till grund för bedömningen. Av betydelse är den geografiska närheten mellan den skadelidandes verk- samhet och föroreningen, i vilken utsträckning den skadelidandes verk- samhet var beroende av den förorenade naturresursen, i vilken utsträck- ning den skadelidande hade alternativa leverensmöjligheter och i vilken utsträckning den skadelidandes näringsverksamhet var en integrerad del av det oljeförorenade områdets ekonomi. De internationella oljeskadefonderna tar också hänsyn till i vilken ut- sträckning den skadelidande hade möjlighet att minska sin förlust, vilket för övrigt också är fallet enligt svensk rätt (Internationella oljeskadefond- Prop. 2009/10:173 ernas årsberättelse , s. 81). Med utgångspunkt i dessa kriterier har de internationella oljeskadefonderna beviljat ersättning för ren för- mögenhetsskada som bestått i förlorad inkomst för hotellägare, livsme- delshandlare, fiskare m.fl. Däremot har fonderna avslagit ersättningsan- språk från näringsidkare som t.ex. haft som verksamhet att försörja andra näringsidkare med olika varor och tjänster som i sin tur tillhandahållits turister och andra konsumenter. Den typen av ersättningsanspråk har inte ansetts uppfylla kravet på rimlig närhet mellan föroreningen och skadan (Internationella oljeskadefondernas årsberättelse , s. 82). De kriterier för ersättning som oljeskadefonderna antagit har på det hela taget accepterats av domstolarna i konventionsstaterna. Det är inte möjligt att dra några bestämda slutsatser om vilken betydelse som olje- skadefondernas praxis kan komma att få på de svenska domstolarnas syn på avgränsningen av skadebegreppet vid radiologiska olyckor när det gäller ersättning för ren förmögenhetsskada som orsakats av att miljön försämrats i betydande mån. Men det framstår som naturligt att söka någon ledning i oljeskadefondernas verksamhet. Det beror på att skade- begreppet och skadorna är relativt lika och att den praxis som utvecklats på området har fått god acceptans i konventionsstaternas domstolar. Under alla förhållanden bör oljeskadefondernas rättstillämpningar utgöra viktiga tolkningsdata eftersom det av motiven till det ändrade skadebe- greppet i uttryckligen anges att skadebegreppet i ansvarighets- och fondkonventionen tjänat som förebild. Flera frågor återstår att besvara i rättstillämpningen, bl.a. vad som av- ses med att miljön försämrats i betydande mån. Även när det gäller så- dana frågor kan oljeskadefondernas praxis komma att få betydelse, låt vara att skadebegreppet inte är helt överensstämmande. Regleringen om allvarliga miljöskador i 10 kap. , som införts för att genom- föra EU:s miljöansvarsdirektiv, bör också ge vägledning. Kostnader för rimliga återställandeåtgärder har inte ansetts ge rätt till ersättning för kostnader för åtgärder som annan än den enskilde fastighetsägaren eller det allmänna har vidtagit i syfte att återställa miljön. Även om skadebegreppets närma- re omfattning har avgränsats i de nationella rättsordningarna, kan det hävdas att en skadad miljö inte i sig utgör en sakskada och att kostnader som hänför sig till åtgärder för att återställa miljön därför inte omfattas av konventionens nuvarande skadebegrepp (, Updating the concept of damage, , , Sym- posium 1993, s. 218).