prop · GX03200 · 2010-04-09 00:00:00 — Den regionala kollektivtrafikmyndigheten får själv avgöra om den ska överlämna befogenheten att ingå avtal till aktiebolag eller kommuner. Offentliggörande av rapport är det fjärde steget Enligt artikel 7.1 i EU:s kollektivtrafikförordning ska varje behörig myndighet en gång offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik och ska möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering. gäller, enligt trafikhuvudmannalagen, att det i varje län ska finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linje- trafiken för persontransporter. Länstrafikansvariga är och kommunerna i länet gemensamt. I är läns- trafikansvarig och i är kommunen länstrafikansvarig. och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen eller kommunerna ska vara länstrafikansvariga. De länstrafikansvarigas uppgifter ska handhas av ett gemensamt Prop. 2009/10:200 regionalt organ, kallat trafikhuvudman. Grundregeln är att trafikhuvud- mannen ska vara ett kommunalförbund. Ett landsting som ensamt är läns- trafikansvarig eller en kommun som är länstrafikansvarig, ska också vara trafikhuvudman. Om de länstrafikansvariga är överens om det, får dock trafikhuvudmannen i stället för ett kommunalförbund vara ett aktiebolag som har bildats för ändamålet. Hur det är ordnat i praktiken Trots huvudregeln i nuvarande lagstiftning är det endast ett län som valt att organisera trafikhuvudmannen i kommunalförbund. Det är där kommunalförbundet södra har denna uppgift. I län har kommunerna och lands- tinget själva kommit överens om att ska vara länstrafik- ansvarig och därmed även trafikhuvudman. I och är respektive kommunen utpekade som länstrafikansvarig och trafikhuvudman. I övriga 17 län har de länstrafikansvariga valt att organisera trafikhuvudmannen i aktiebolagsform. Trafikhuvudmännen kan anses ha två huvudsakliga roller. För det första handhar de det lagreglerade ansvaret för den lokala och regionala linjetrafiken. De beslutar i den rollen om trafikförsörjningsplanen och hur de ska agera med offentlig ersättning på marknaden för lokal och regional kollektivtrafik för att få till stånd en tillfredsställande kollektiv- trafikförsörjning. De fattar alltså beslut om önskat utbud, kvalitet och pris. I den rollen agerar trafikhuvudmannen som en behörig myndighet enligt kollektivförordningens definition. För det andra finns övrig verksamhet som används som medel för att de ska leva upp till sitt ansvar. En stor uppgift för trafikhuvudmännen är att vara transportör, det vill säga att ingå avtal om transporter med kunder som köper kollektivtrafiktjänster. De säljer och marknadsför resor under eget varumärke samt upphandlar underleverantörer som sköter driften av kollektivtrafik. Ett medel för trafikhuvudmännen är även att, i varierande utsträckning, äga regionala kollektivtrafikanläggningar såsom tunnel- bana, spårvägar och bussterminaler. I vissa län har trafikhuvudmannen beslutat att överlämna uppgiften att tillhandahålla linjetrafik till en eller flera av de länstrafikansvariga kommunerna för kollektivtrafik som berör dessa kommuners område. Den berörda kommunen ingår som regel i sin tur avtal med ett kollektiv- trafikföretag som den själv äger, men det har även förekommit att kommunen ingår avtal efter att ett konkurrensutsatt anbudsförfarande genomförts. Regional kollektivtrafikmyndighet i förvaltningsform Regeringens förslag: och kommunerna inom ett län ansvarar gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. tinget ensamt för den regionala kollektivtrafiken, om inte och kommunerna kommer överens om att gemensamt ansvara för denna trafik eller om att endast kommunerna ska utöva detta ansvar. I ansvarar kommunen för den regionala kollektiv- I varje län ska det finnas en regional kollektivtrafikmyndighet. län där kommunerna och gemensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ska den regionala kollektivtrafikmyndig- heten organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektiv- I de län där antingen kommunerna och gemen- samt eller endast kommunerna bär ansvaret för den regionala kollek- tivtrafiken i länet kan de ansvariga komma överens om att organisera den regionala kollektivtrafikmyndigheten som en gemensam nämnd i stället för ett kommunalförbund. I de län där ensamt bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken är i stället Begreppen trafikhuvudman och länstrafikansvariga avskaffas och ersätts med regional kollektivtrafikmyndighet respektive dem som ansvarar för kollektivtrafik i länet i alla de lagar där begreppen före- Likaså byts alla hänvisningar till trafikhuvudmannalagen ut mot hänvisningar till kollektivtrafiklagen. I lagarna (1997:735) om riksfärdtjänst och (1997:736) om färdtjänst upphävs vissa regler om trafikhuvudmän som är aktiebolag. Bestämmelserna i 1 § andra stycket, 3 §, 5 § andra stycket, 7 § första stycket och 812 §§ trafikhuvudmannalagen förs med några smärre ändringar och förtydliganden över till kollektivtrafiklagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Utredaren föreslår att och kommunerna i länet är gemensamt ansvariga för kollektivtrafiken om de är överens om att låta ett samverkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länet, vara kollektivtrafikansvarig myndighet. i länet inte kan komma överens om att låta ett samverkansorgan vara kollektivtrafikansvarig myndighet ska landstingen i varje län och kommunen i ha detta ansvar. En skatteväxling ska i sådant fall göras mellan kommuner och . ekonomiska utjämningssystemet ska justeras. Remissinstanserna: Ett antal kommuner, landsting och kommunal- förbund är kritiska till utredarens förslag att ett samverkansorgan ska vara förstahandsalternativet för att vara lokal kollektivtrafikansvarig De anser det vara en inskränkning av den kommunala själv- Kommuner och Landsting stöder förslaget att avskaffa nuvarande lagstiftning om en särskild trafikhuvudman och att det är det regionala perspektivet som bör vara utgångspunkten för samhällets ansvar för kollektivtrafiken. Enligt SKL:s uppfattning bör de ansvariga kommunerna och i respektive län själva få bestämma hur verksamheten ska organiseras. De menar dock att staten inte ska före- skriva en modell för alla delar av landet utan att det ska vara kommunerna och i respektive län som ska bestämma organi- sationsformen. Övriga remissinstanser är övervägande positiva till utredarens förslag då de anser att kollektivtrafiken är en fråga som ska beslutas på länsnivå. VTI, , , Konkurrens- verket, samt Svenska Buss- branschens tillstyrker utredningens förslag om att upp- gifterna ska bedrivas i förvaltningsform. Svensk Kollektivtrafik anser att möjligheten att bedriva verksamheten i aktiebolag bör finnas kvar. Tåg- kompaniet framför att aktiebolagsformen skapar bättre möjligheter till snabb information och snabba beslut samt att det även ger vissa friheter därutöver i jämförelse med förvaltningsformen. menar i sitt remissvar att det även fortsatt bör vara regional kollektivtrafikansvarig myndighet i . Det motiverar med att det är ägare av kollektivtrafikanlägg- ningar som tunnelbana, spårväg, lokalbanor för järnvägstrafik, depåer, terminaler och busshållplatser. till- styrker utredarens förslag, vilket innebär att det anser att dagens särlösning för bör tas bort. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting (SKL) anser att ansvarsfördelningen bör vara en fråga för kommuner och landsting att komma överens om och föreslår att det i 2 kap. 1 § lagen om kollektiv- trafik ska föreskrivas att och kommunerna får komma överens om att fördela eller överlåta ansvaret mellan parterna. Som en följd av det anser SKL att ett tillägg i 2 kap. 2 § i samma lag bör göras så att en gemensam nämnd är möjlig även i de fall där och några kommuner i länet är ansvariga för kollektivtrafiken. Östsam framför att kommunerna måste garanteras inflytande över den inomkommunala tätorts- och landsbygdstrafiken. Flera remissinstanser, bl.a. och , är positiva till regeringens förslag att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska vara i förvalt- ningsform. Länstrafiken i anser att kommunalförbund och gemensam nämnd riskerar att innebära höga administrativa kostnader och efterlyser någon annan organisationsform för den regionala kollektiv- trafikmyndigheten. anser att det föreslagna 2 kap. 12 § andra stycket ska utgå eller omformuleras. Verket menar att bestämmelsen numera kan ifrågasättas med hänsyn till upphandlingslag- stiftningen, framförallt i ljuset av avgörande C/448-01 och mot Republiken (2003 I-14527; hädanefter mål C/448-01). Tillämpningen av denna bestämmelse kan enligt verket leda till att lokala taxiföretag otillbörligen gynnas på bekostnad av andra leverantörer och till fördyringar p.g.a. minskad konkurrens. Skälen för regeringens förslag Gemensamt ansvar för kommuner och landsting Regeringen anser att ansvaret för regional kollektivtrafik även fortsätt- ningsvis ska vara gemensamt för och kommunerna i respek- tive län. Denna ordning har under visat sig vara lyckad. Det är viktigt att varje kommuns behov och ambitioner avseende kollektivtrafik tas om hand. Primärkommunerna har andra viktiga verk- samheter som har stark koppling till strategiska beslut om kollektivtrafik, främst beslut om bebyggelseplanering, skol- och näringslivsfrågor. har ett regionalt perspektiv och har ansvar för sjukvård. Genom finns även en möjlighet att fördela nettokostnaden för kollektivtrafik på ett annat sätt än vad som är kopplat till den direkta nyttan för respektive kommun. Tillsammans har de kommunala myndig- heterna en mängd olika verksamheter som påverkar kollektivtrafiken. ska man kunna överföra ansvaret till enbart eller kommunerna om alla är överens om detta. Regeringen delar inte Kommuner och Landstings åsikt att det bör vara möjligt att låta enskilda kommuner själva få ta ansvar för kollektivtrafikförsörjningen eftersom det skulle riskera att minska samordningen inom länet. Begreppet länstrafikansvarig för dem som är ansvariga för den regio- nala kollektivtrafiken förs inte in i den nya lagen och byts i existerande lagar som hänvisar till detta begrepp i trafikhuvudmannalagen ut efter- som regeringen inte anser att det behövs ett särskilt begrepp för detta och att det skulle kunna ge intryck av att de länstrafikansvariga är behörig myndighet enligt kollektivtrafiklagen. organiserat i ett gemensamt organ Det gemensamma interkommunala ansvaret för kollektivtrafik ska liksom organiseras i ett gemensamt organ som har ett regionalt helhetsperspektiv baserat på och de olika kommunernas behov och ambitioner. En organisation per län innebär goda möjligheter att möta de krav som ställs på kollektivtrafiken. Det integrerade nät av regional kollektivtrafik som det ansvariga organet har ansvar för att ombesörja sträcker sig ofta över kommungränser. Resenärens behov av resor i dagliga livet för att ta sig till och från arbete och utbildning samt för kortare resor har under inneburit allt fler resor över kommungränser. Det förklaras främst av ökad differentiering på arbetsmarknaden, valfrihetsreformer inom skolan och vården, förändrade sociala umgängesformer samt ett bättre utbud av regional kollektivtrafik. Eftersom de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna bör vara skyldiga att vid behov samverka med andra regionala kollektivtrafikmyndigheter skapas även förutsättningar för att åstad- komma en god regional kollektivtrafikförsörjning över länsgränser. Med begreppet regional kollektivtrafikmyndighet menas inte nödvändigtvis en ny organisation som enbart har till uppgift att handha kommuners och landstings ansvar för kollektivtrafik. I de flesta län kommer troligen myndighetsfunktionen att hållas samman med andra myndighetsuppgifter i en gemensam organisation. utredaren om att samverkansorgan, enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, är en organisationsform som kan vara lämplig för uppgiften att vara regional kollektivtrafikmyndighet i de län där ett sådant kommunalförbund är bildat. Det bör dock vara frivilligt för kommuner och landsting att välja en sådan organisationsform. Med samverkansorgan avses en beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Samtliga kommuner i ett län måste ingå i samverkansorganet. Samverkansorganen, liksom landstingen i de län där försöksverksam- heten med ändrad regional ansvarsfördelning pågår, har tagit över vissa uppgifter från länsstyrelserna om att besluta om statliga medel för regional tillväxt och besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruk- tur. Samverkansorganen kan även få uppgifter från sina medlemmar. Om den regionala kollektivtrafikmyndigheten inte läggs hos ett samverkansorgan kan det gemensamma ansvaret för kollektivtrafik i stället handhas av ett annat kommunalförbund eller av en gemensam nämnd som ingår i organisation. Är eller, som i kommuns fall, kommunen ensam ansvarig för den regionala kollektivtrafiken handhas ansvaret av naturliga skäl av respektive kommunen. Regional kollektivtrafikmyndighet bör vara i förvaltningsform Regeringen anser att de strategiska politiska besluten om regional kollektivtrafik bör fattas i förvaltningsform. Det innebär att dagens möjlighet att låta ett aktiebolag, som har bildats för ändamålet, handha de länstrafikansvarigas uppgifter i deras helhet bör avskaffas. Regional kollektivtrafikmyndighet ska besluta om länets trafikförsörjningsprogram som uttrycker målen för kollektivtrafikförsörjningen och den allmänna trafikplikten för regional kollektivtrafik i länet (se kapitel 6). Förvalt- ningsformen är den sorts organisation som är anpassad för beslut av det slaget. Remissinstanserna tillstyrker i stor omfattning förslaget om att beslut om kollektivtrafik ska fattas i förvaltningsform. Detta medför bl.a. att de särskilda regler som finns i lagarna (1997:735) om riksfärdtjänst och (1997:736) om färdtjänst och som rör det fallet att trafikhuvudman är aktiebolag inte längre behövs och kan tas bort. Kollektivtrafik verkar i en komplex omgivning där strategiska beslut om kollektivtrafik behöver samverka med andra beslut om t. ex. bebyggelseplanering, regional utveckling, miljöförbättrande åtgärder, åtgärder som minskar utanförskap och transportinfrastruktur- investeringar. Inte minst den samhällsomställning som krävs för att nå de klimatpolitiska målen innebär en stor utmaning. Detta talar för att de politiska besluten bör fattas i ett sammanhang där andra politiska frågor beslutas. Politikerna kan därmed väga åtgärder mot varandra i syfte att välja de effektivaste styrmedlen för att uppnå de politiska målen. Med andra ord finns det möjligheter att få ut mer av satsningar i kollektiv- trafik om de görs i samordning med andra beslut. En sådan samordning åstadkommes bäst om myndighetsuppgifterna för kollektivtrafik bedrivs i förvaltningsform. I praktiken är det ofta svårt att skilja trafikhuvudmännens två roller som behörig myndighet och kollektivtrafikföretag från varandra. Därför bör det, enligt regeringens mening, införas en ordning som gör det möjligt att urskilja strategiska beslut från beslut om den övriga verksam- heten som berör kollektivtrafik och därför behöver de först nämnda upp- gifterna bedrivas i förvaltningsform. Regeringen menar att det ökar möjligheterna för att de politiska besluten i första hand berör målen och de strategiska vägvalen för den regionala kollektivtrafikförsörjningen. Vidare bör det vara tydligt för alla marknadsaktörer när en organisation är myndighet och när den är ett kollektivtrafikföretag på en marknad där tillträdet är öppet inom alla trafikslag. Begreppet trafikhuvudman bör avskaffas och i den nya lagen ersättas med regional kollektivtrafikmyndighet. Begreppen huvudman, som det hette fram , och trafikhuvudman, som är begreppet efter 1998, är starkt förknippade med den verksamhet som har bedrivits . I dessa organ har myndighetsrollen varit integrerad med rollen som kollektivtrafikföretag utan att det gått att urskilja den ena rollen från den andra. Begreppet trafikhuvudman är också förknippat med att de flesta län har organiserat verksamheten i aktiebolag. Genom att ändra på begreppet blir det tydligt att sektor har ett ansvar som myndighet. Att vara kollektivtrafikföretag är inte en skyldighet utan ett medel som den ansvariga myndigheten väljer att använda sig av i fall den anser det vara ett lämpligt. I avsnitt 7.4 föreslår regeringen att den regionala kollektivtrafik- myndigheten ska kunna överlämna befogenheten att själv eller genom annan tillhandahålla kollektivtrafik till bl.a. en kommun eller ett aktie- bolag. Därmed kan den regionala myndigheten välja att låta den ekono- miska verksamheten finnas kvar i de existerande nuvarande aktiebolagen, med den viktiga skillnaden att de enbart får tillhandahålla kollektivtrafik på grundval av allmän trafikplikt som den regionala kollektivtrafik- myndigheten beslutat. Dessutom kan den nuvarande ordningen att vissa trafikhuvudmän har överlämnat befogenheten att tillhandahålla kollek- tivtrafik till kommuner inom sitt område finnas kvar. Särlösningen för bör ändras Redan före huvudmannareformen 1978 var ansvaret för såväl kollektiv- trafikförsörjningen som för regionplaneringen i placerat på . I både huvudmanna- och trafikhuvud- mannalagen har tilldelat ansvaret för kollektivtrafikförsörjning. Trots att är trafikhuvudman i sköts uppgiften i praktiken av två helägda företag för transporter på land och Ång- fartygs AB för kollektivtrafik på vatten. Regeringen anser att dagens särlösning för , som inne- bär att det är fastställt i lag att ensamt är ansvarig för kollek- tivtrafikförsörjningen och därför också är trafikhuvudman bör ändras. Staten bör inte bestämma för sektors del just i detta län vem som ska bära ansvaret för kollektivtrafik. Även i är det att föredra att kommunerna och aktivt tar ställning till om kommunerna ska vara med och ta ansvar för kollektivtrafikförsörjningen eller om det ska fortsätta att vara ett ansvar enbart för . menar att ett alternativ för är att , i enlighet med kommunallagens bestämmelser, samverkar med kommunerna inom länet i en gemensam nämnd inom . Regeringen anser att det möjligtvis kan vara ett bra alternativ, men att det bör vara och kommunerna själva som kommer fram till den lösning som passar bäst i detta län. Det faktum att äger kollektivtrafikanläggningar i länet av stora värden och betydelse kommer rimligen att påverka diskussionen av hur ansvar ska fördelas mellan kommuner och landsting. Vidare skulle en förändrad ansvarsfördelning i länet innebära att en skatteväxling mellan landsting och kommuner skulle behöva genomföras. Därför har regeringen valt att föreslå att ifall inte annat överens- kommes ansvarig för regional kollektivtrafik i även framöver ska vara . Men om kommunerna och är överens om det ska de ha möjlighet att, utan att hindras av lagstiftningen, låta ansvaret för regional kollektivtrafik i bäras av kommunerna och gemensamt eller av kommunerna ensamma. I sistnämnda fall får de själva ta ställning till om den regionala kollek- tivtrafikmyndigheten ska organiseras i form av ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Den särlösning som finns för behöver, enligt regeringens mening, finnas kvar eftersom det i detta län endast finns en kommun och inget landsting. kan därför aldrig komma i fråga i detta län. Regler om organisation, finansiering och samverkan m.m. behövs alltjämt I trafikhuvudmannalagen finns tvistlösningsregler som anger vad som ska gälla vid oenighet inom ett kommunalförbund i frågor om organisa- tion, representation och finansiering m.m. Vidare finns bestämmelser om föreskriftsrätt för regeringen för det fall trafikhuvudmän i olika län inte kommer överens i vissa samverkansfrågor. Det finns även bestämmelser om samarbete mellan trafikhuvudmän och landsting eller kommuner i länet i fråga om bl.a. transporttjänster samt om trafikhuvudmännens ansvar för frågor om handikappanpassning och taxiförsörjning i länet. Eftersom den regionala indelningen, liksom ansvarsfördelningen mellan län och kommun i fråga om transporttjänster, lämnas oförändrad, och då den regionala kollektivtrafikmyndigheten i likhet med trafikhuvud- männen som huvudregel ska organiseras som kommunalförbund i fler- talet län, har dessa bestämmelser fortfarande en funktion att fylla. Bestämmelserna bör därför överföras till kollektivtrafiklagen. Bestämmelsen om den regionala kollektivtrafikmyndighetens ansvar för att verka för kollektivtrafikens handikappanpassning behandlas särskilt i avsnitt 10.6. har föreslagit att regleringen i 2 kap. 12 § andra stycket i det remitterade förslaget till kollektivtrafiklag (motsvarande 7 § andra stycket trafikhuvudmannalagen) ska utgå eller omformuleras. 2009/10:200 Bestämmelsen tillåter att åtaganden om att hålla en god taxiservice åt allmänheten beaktas vid upphandling av taxitjänster. Bestämmelsens formulering innebär att vid upphandling av samhällsbetalda resor sådana åtaganden får beaktas som ett kriterium vid bedömningen av vilket anbud som ekonomiskt sett är mest fördelaktigt, för det fall att den upp- handlande enheten väljer att använda denna grund för sin kontrakts- tilldelning. Regeringen instämmer i bedömning att denna bestämmelse i ljuset av senare praxis inte torde kunna upprätthållas. har nämligen i bl.a. mål C-513/99 (2002, s. I-7213) och mål C/448-01 under- strukit att ett kriterium av det aktuella slaget, även om det inte behöver vara av rent ekonomisk art, måste ha ett samband med föremålet för kontraktet. Enligt regeringens mening torde det generellt sett inte finnas något samband mellan upphandling av taxitjänster och krav på att hålla en viss nivå på taxitjänster åt allmänheten som motiverar lagreglering. Bestämmelsen bör därför som föreslagit utgå. Regeringen vill emellertid erinra om att det är de upphandlande enheterna som bestämmer över omfattningen och sammansättningen av de upphandlingar som de genomför, inom de begränsningar som upphandlingsreglerna ställer upp. Den nu föreslagna regleringen medför ingen ändring i det avseendet. Regeringen vill i sammanhanget även framhålla att samhällsbetalda uppdrag för särskild kollektivtrafik i vissa glesbygdsområden utgör den övervägande delen av alla taxiresor. Detta medför att taxis medverkan i framförallt den särskilda kollektivtrafiken är helt avgörande för dess överlevnad i dessa områden. Det handlar om att privatresandet med taxi helt enkelt inte är tillräckligt omfattande för att ett taxiföretag ska kunna överleva. Villkoren för upphandling av samhällsbetalda resor avgör därför i mycket stor utsträckning om taxitjänster för privat bruk ska finnas tillgängliga i småorter och glesbygd. Om den upphandlande myndigheten eller enheten alltför hårt inskränker möjligheten för det taxiföretag som vinner en upphandling att också använda sina taxifordon i allmän taxitjänst, vilket har förekommit på vissa håll, så kommer den allmänna taxitjänsten att försvinna i det området. Regionala kollektiv- trafikmyndigheter och kommuner bör därför i samband med upphandling av särskild kollektivtrafik utforma anbudsunderlag på ett sådant sätt att marknaden för taxi för enskilt bruk inte förstörs. Statliga uppgifter på kollektivtrafikområdet Ansvaret för kollektivtrafik är delat mellan staten å ena sidan och kommunerna och landstingen å andra sidan. på kollektivtrafikområdet innefattar främst att: tillhandahålla övergripande transportinfrastruktur,