prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — ställer sig dock tveksamt till att beslut av en fristående skola om avstängning ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, då förbundet menar att det behövs ytterligare belysning av hur fristående huvudmäns beslut kan anpassas till en förvaltningsrättslig reglering. Förslag i departementspromemorian U2009/5552/G: Överens- stämmer delvis med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag Kommunens godkännande av en enskild som huvudman för utbildning och andra verksamheter samt beslut om bidrag till vissa verksamheter Beslut av en kommun avseende godkännande av en enskild som huvud- man för förskola och fritidshem enligt 2 kap. 5 § i förslaget till denna lag kan, liksom , överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och ska av rättssäkerhetsskäl kunna överklagas i samma ordning även enligt denna lag. Enligt regeringens förslag ska en enskild huvudman som erbjuder pedagogisk omsorg i stället för förskola eller fritidshem eller som har godkänts som huvudman för fritidshem och som i stället erbjuder öppen fritidsverksamhet till barn i åldern , under vissa förutsättningar, ha rätt till kommunalt bidrag för verksamheten (jfr avsnitt 29.6.3). Kommunens beslut om rätt till bidrag ska vara möjliga att överklaga. En kommuns godkännande av en enskild som huvudman för förskola, fritidshem eller öppen fritidsverksamhet som alternativ till fritidshem innebär att kommunalt bidrag också måste lämnas till den enskilde Bidraget ska bestämmas för varje barn och elev efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten (se avsnitt 6.2.5). Genom beslut med anledning av propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171, bet. 2008/09;UbU13, rskr. 2008/09:280) infördes bestämmelser i skollagen som innebär att även kommunala beslut om bidragets storlek kan överklagas av huvudmannen för en fristående skola eller en enskilt bedriven förskola, fritidshem och förskoleklass till allmän förvaltningsdomstol och bli föremål för en fullständig prövning. De nya bestämmelserna i skollagen trädde i kraft och tillämpades första gången på bidrag för . I enlighet med förslaget i propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157) ska även hemkommunens beslut om bidragets storlek till en enskild huvudman för pedagogisk omsorg kunna överklagas. Regeringen föreslår också att beslut om bidrag till en enskild huvudman för gymnasieskola som anordnar vissa introduktionsprogram ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, i enlighet med vad som föreslås i departementspromemorian Särskilda program och behörighet till yrkesprogram (U2009/5552/G). Kommunens beslut om återkallelse av godkännande och rätt till bidrag, tillfälligt verksamhetsförbud och vitesföreläggande Enligt regeringens förslag ska det införas utökade sanktionsmöjligheter för tillsynsmyndigheten mot såväl offentliga som enskilda huvudmän. En kommun är tillsynsmyndighet över sådan pedagogisk verksamhet som den själv har godkänt, dvs. fristående förskola och fri- stående fritidshem samt en enskild huvudman som har godkänts som huvudman för fritidshem och som i stället erbjuder öppen fritidsverk- samhet till barn i åldern . När det gäller fristående förskole- klasser föreslås, som tidigare nämnts, att såväl godkännande som tillsyn ska åvila . I likhet med vad som föreslås för sanktionsbeslut fattade av den statliga tillsynsmyndigheten föreslås att de beslut av den kommunala tillsyns- myndigheten som ska kunna överklagas är de som rör återkallelse av godkännande av en enskild huvudman, tillfälligt verksamhetsförbud och vitesföreläggande. Innebörden av och formerna för överklagande i dessa tre avseenden har redovisats utförligt i avsnitt 32.2.1. Dessa beslut inne- bär skarpa sanktionsåtgärder som kan få påtagliga, direkta och kännbara konsekvenser för alla som berörs av dem. Därför måste de också kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, oavsett om sanktionsåtgär- den har beslutats av Skolinspektionen eller kommunen. Även en kommuns beslut om återkallelse av rätt till bidrag till enskild huvudman för pedagogisk omsorg och till enskild som har godkänts som huvudman för fritidshem som i stället erbjuder öppen fritidsverksamhet till barn i åldern , föreslås på motsvarande sätt vara möjligt att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Beslut av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman om avstängning finns bestämmelser om avstängning eller förvisning, liksom om överklagande av dessa beslut, i gymnasieförordningen (1992:394), i förordningen (1994:741) om gymnasiesärskolan och i förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning. Den senare är i dessa av- seenden även tillämplig vad gäller särvux enligt förordningen (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda. Beslut om avstängning eller förvisning ska enligt gällande bestämmelser fattas av styrelsen för ut- bildningen. Enligt regeringens förslag ska det ålderdomliga begreppet förvisning utmönstras ur skollagen. föreslås att bestämmelserna om av- stängning ska gälla samtliga frivilliga skolformer, dvs. även utbildning i svenska för invandrare, att besluten ska kunna överklagas och att be- stämmelserna flyttas från förordning till den nya skollagen (jfr avsnitt 9.3). När det gäller utbildning i svenska för invandrare är således dessa bestämmelser helt nya. För att rättssäkerheten inte ska försämras föreslås att besluten, i likhet med motsvarande beslut enligt nu gällande förord- ningar, ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen har även föreslagit att det ska finnas möjlighet till avstäng- ning utan tidsbegränsning från utbildningar i samtliga frivilliga skolfor- mer där det ingår praktik eller där delar av utbildningen är arbetsplats- förlagd, och där eleven har visat sig vara uppenbart olämplig för den praktiska tjänstgöringen (jfr avsnitt 9.3). Denna bestämmelse avser situationer som bara torde inträffa i undantagsfall, exempelvis att en person som missbrukar narkotika inte bör få praktisera på en vårdinrätt- ning där det finns tillgång till receptbelagda preparat. Sådana avstäng- ningsbeslut ska vara möjliga att överklaga hos allmän förvaltningsdom- stol. Även i detta fall föreslås att rätten att överklaga i fortsättningen ska gälla oavsett om huvudmannen för utbildningen är en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman. Det införs också en bestämmelse om att den enskilde huvudmannen är den enskildes motpart i domstolen när ett beslut överklagas dit. Anled- ningen till detta är att 7 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) om vem som ska vara klagandens motpart i ärenden hos förvaltningsdomstol inte gäller där beslutsinstansen är en enskild. Kommunens eller beslut om skolskjuts Hemkommunen är enligt regeringens förslag skyldig att anordna kost- nadsfri skolskjuts för en elev i , grundsärskolan eller gymna- siesärskolan om det behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikför- hållandena, funktionsnedsättning hos eleven eller någon annan särskild omständighet. Även har i vissa fall motsvarande skyldighet när det gäller elever i gymnasiesärskolan. Rätten till skolskjuts behandlas i avsnitten 14.8 och 23.11. En kommuns eller ett landstings beslut om skolskjuts för elever i , obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan kan enligt dagens skollag endast bli föremål för laglighetsprövning hos allmän förvaltningsdomstol. Laglighetsprövningar av beslut om skolskjuts är En elev som går i en grundskola i en annan kommun än hemkommunen har emellertid normalt inte rätt till laglighetsprövning av den andra kommunens beslut om skolskjuts, eftersom eleven måste vara medlem av den andra kommunen för att ha rätt till laglighetsprövning. Den nya skollagens bestämmelser om skolskjuts har utformats som en rättighet för eleven. Det bör därför finnas en rätt till domstolsprövning av beslut rörande skolskjuts. Besluten föreslås kunna prövas hos allmän förvaltningsdomstol och inte av , eftersom något behov av särskild sakkunskap avseende skolverksamhet inte föreligger vad gäller denna typ av ärenden. Eftersom frågor om skolskjuts ofta är av stor principiell betydelse för en kommun är det viktigt med en möjlighet till prejudicerande avgöranden från Regeringsrätten på området. Även beslut enligt den nya skollagen om skolskjuts för elever som går i en annan kommuns grund-, grundsär- eller gymnasiesärskola eller i förekommande fall i en gymnasiesärskola i ett annat landsting än hem- ska få överklagas på det föreslagna viset. Elever som går i dessa skolformer i en annan kommun eller annat landsting än hem- kommunen respektive hemlandstinget, har som ovan nämnts normalt inte någon rätt till laglighetsprövning avseende beslut om skolskjuts, eftersom de inte är medlemmar i den kommun eller det landsting där de går i skolan. Att just i detta specifika fall tillåta överklagande för prövning i sak av hemkommunens beslut, medan motsvarande beslut av en annan kommun inte skulle kunna överklagas, skulle emellertid te sig märkligt. Kommunens beslut om stöd till inackordering Till elever i gymnasieskola med offentlig huvudman som behöver in- ackordering till följd av skolgången ska hemkommunen i vissa fall lämna ekonomiskt stöd. Skyldigheten gäller till och med det första kalender- halvåret det år då eleverna fyller . Stödet ska avse boende, för- dyrat uppehälle och resor till och från hemmet. Bidragsnivån är knuten till prisbasbeloppet. Hemkommunens beslut om inackorderingsstöd kan endast bli föremål för laglighetsprövning. Elever i gymnasieskola med en enskild huvudman kan ansöka om stat- ligt inackorderingstillägg enligt studiestödslagen (1999:1395). Det stat- liga inackorderingstillägget lämnas med ett belopp som beror på avstån- det mellan hemmet och skolan. En elev som är missnöjd med Centrala () beslut om statligt inackorderingstillägg kan enligt studiestödslagen överklaga beslutet hos . Nämndens beslut med anledning av ett överklagande dit får dock inte överklagas. Rätten till överprövning av CSN:s beslut är således i viss mening mer vidsträckt än det som gäller för motsvarande kommunala beslut. Genom att införa en rätt att överklaga en kommuns beslut om stöd till inackorde- ring jämställs i detta avseende förutsättningarna för elever i gymnasie- skolor med olika huvudmän att överklaga beslut om inackorderingsstöd eller inackorderingstillägg. Att beslut om inackorderingsstöd ska kunna överklagas för prövning i sak överensstämmer också med förslagen som gäller möjligheterna att överklaga beslut om skolskjuts, samt beslut om resor och åtgärder för elever i specialskolan och sameskolan som inte bor Prop. 2009/10:165 hemma. Eftersom beslut av inte kan över- klagas, skulle det innebära en försämring av rättssäkerheten jämfört med vad som gäller att föra dessa ärenden dit. Beslut om inackorde- ringsstöd föreslås därför få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut av en kommun om skolpliktens fullgörande Övriga beslut av en kommun som kan överklagas enligt dagens skollag ska av rättssäkerhetsskäl kunna överklagas i samma ordning enligt den nya skollagen. Det är för det första fråga om beslut om föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter att göra vad på henne eller honom ankommer för att en skolpliktig elev ska fullgöra sin skolgång. För det andra ska en kommuns beslut avseende medgivande att full- göra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen, och återkallelse av sådant medgivande, kunna överklagas enligt samma ordning som i dagens skollag. 32.2.3Beslut av Specialpedagogiska skolmyndigheten eller Sameskolstyrelsen Regeringens förslag: Bestämmelserna i dagens skollag om över- klagande av beslut om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och om återkallelse av sådant medgivande ska föras över till den nya skollagen. Detsamma ska gälla de beslut om föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter för att en skolpliktig elev ska fullgöra sin skolgång. I den nya skollagen ska också införas bestämmelser om att beslut om elevers resor får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Rätten att överklaga beslut om resor, inklusive skolskjuts, ska vara lika oavsett skolform eller vilken huvud- man som ansvarar för utbildningen. Elever i specialskolan respektive sameskolan har rätt till resor som behövs för utbildningen utan kostnad. Dessa beslut, som fattas av Specialpedagogiska skol- myndigheten respektive Sameskolstyrelsen, ska fortsättningsvis få över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Att de aktuella besluten går att överklaga överensstämmer med det som föreslås gälla avseende skol- skjuts för elever i grund-, grundsär- och gymnasiesärskolan. Laglighets- prövning är inte möjlig när det gäller specialskolan och sameskolan eftersom dessa skolformer är statliga. Genom att i den nya skollagen införa möjligheter att överklaga beslut om resor för elever i specialskolan och sameskolan blir överklagandebestämmelserna enhetliga för resor i alla obligatoriska skolformer och i gymnasiesärskolan. Elevernas rätt till Prop. 2009/10:165 resor regleras i samma bestämmelser som deras rätt till tillfredsställande förhållanden om de måste bo utanför det egna hemmet. Beslut om boen- det kan och ska kunna överklagas till . Lagrådet har ifrågasatt om det är befogat att besluten om boende och besluten om resor överklagas till olika instanser. Regeringen anser emellertid att det finns skäl för att överprövningen av de olika besluten ska göras hos olika instanser. I den nya skollagen införs en rätt för elever i flera skolformer att överklaga beslut om skolskjuts till allmän förvaltningsdomstol. Enligt regeringens uppfattning finns det ett värde i att frågor om elevresor prövas av en och samma instans oavsett vilken skolform det handlar om. Domstolarna har hunnit skaffa sig värdefull erfarenhet av måltypen genom laglighetsprövning. Beslut om tillfredsställande förhållanden vid boende utanför hemmet innehåller däremot enligt regeringens mening frågor av sådan art att prövningen kräver sådana expertkunskaper som finns hos ledamöterna i . Vidare föreslås att möjligheterna att överklaga beslut om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen och om återkallelse av sådant medgivande ska överföras till den nya skollagen. Dessa beslut fattas enligt gällande regler av Specialpedagogiska skol- myndigheten. Detsamma gäller bestämmelserna om möjligheterna att överklaga beslut om föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter att göra vad på honom eller henne ankommer för att en skol- pliktig elev ska fullgöra sin skolgång, vilka fattats av Specialpedagogiska skolmyndigheten respektive Sameskolstyrelsen. 32.2.4Beslut av en rektor Regeringens förslag: En rektors beslut om avstängning i de frivilliga skolformerna ska, liksom , få överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Även rektorns beslut om avstängning av en elev i de obligatoriska skolformerna ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Dagens möjlighet att överklaga en rektors beslut om befrielse från skyldighet att delta i viss obligatorisk undervisning ska föras över till den nya skollagen. Om det överklagade beslutet har fattats av en rektor i en fristående skola, ska den enskilde huvudmannen vara den enskildes motpart. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker att beslut om av- stängning i de obligatoriska skolformerna ska kunna överklagas till all- män förvaltningsdomstol. är tveksamt till att beslut om avstängning fattat av rektor i fristående skola ska kunna prövas av allmän förvaltningsdomstol. Skälen för regeringens förslag I de olika skolformsförordningarna finns bestämmelser som ut- tryckligen anger att det är rektor som ska fatta beslut i vissa ärenden. Regleringen av rektorns ansvar och befogenheter omfattar uppgifter av flera olika slag, t.ex. faktiskt handlande, administrativa verkställighets- beslut och myndighetsutövning. Utöver de uppgifter som regleras i skol- författningarna, har rektor ansvar för frågor som rör administration, personal och ekonomisk förvaltning. På dessa områden är rektor under- ställd den ansvariga kommunala nämnden. Enligt vissa bestämmelser i skolförfattningarna har rektor således en självständig beslutanderätt. Bestämmelserna innebär en begränsning av den kommunala nämndens befogenheter enligt kommunallagen. Om rektorns beslut grundas direkt på skolförfattningarna gäller inte kommunallagens regler om delegering, och därmed saknas i allmänhet möjlighet att överklaga. Beslut som rektor fattar efter delegering från nämnden kan däremot bli föremål för laglighetsprövning, om det inte särskilt har föreskrivits att överklagande kan ske på annat sätt. De grundläggande bestämmelserna om rektorer i denna lag finns i den nya skollagens andra kapitel. Utgångspunkten för förslaget har varit att de grundläggande principer för ansvarsfördelningen, som lagts fast i förarbetena till dagens skollag, alltjämt ska gälla (se vidare avsnitten 5 och 6). För beslut som rör enskilda elever kräver rättssäkerheten att behörig- heten att fatta beslut läggs på en rimlig nivå, och att det är fullständigt klart vem som ska fatta besluten och därmed ansvara för dem. Enligt förslaget till den nya skollagen ska därför rektorns beslutanderätt alltid framgå av lagen. Genom detta förslag kommer således vissa beslut som anges i denna lag att kunna överklagas i särskild ordning. Beslut om avstängning och om befrielse från skyldighet att delta i viss obligatorisk undervisning Enligt regeringens förslag kan rektor fatta beslut om avstängning av elev i samtliga skolformer (jfr avsnitt 9.3). Dessa beslut ska av rättssäkerhets- skäl kunna överklagas. Här avses sådan avstängning , sammanlagt högst och inte heller fler än två gånger under en termin, som kan behövas för att lösa akuta situationer i avvaktan på en tillfredsställande lösning av skolsituationen. finns bestämmelser om avstängning med omedelbar verkan, lik- som om överklagande av dessa beslut, i gymnasieförordningen (1992:394), förordningen (1994:741) om gymnasiesärskolan och förord- ningen (2002:1012) om vuxenutbildning. Den senare är i dessa avseenden även tillämplig för särvux enligt förordningen (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda. Sådana beslut ska enligt gällande bestämmelser fattas av rektor i avvaktan på att styrelsen ska avgöra ärendet om avstängning. De nuvarande bestämmelserna före- slås således flyttas från förordning till lag och ska även i fortsättningen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller , specialskolan, sameskolan och utbildningen i svenska för invandrare är Prop. 2009/10:165 bestämmelserna om rektorns beslut om avstängning, liksom möjlig- heterna att överklaga ett sådant beslut, helt nya. Eftersom rektorns beslut om avstängning är att betrakta som en akut åtgärd i undantagsfall, gäller det som regel , dvs. beslutet gäller även om det överklagas. Möjlighet finns då för den klagande att begära inhibition, dvs. ett avbrytande av verkställigheten av den avstäng- ningen, i samband med att beslutet överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Rektorns beslut i ärenden om en elevs befrielse från skyldighet att delta i viss obligatorisk undervisning ska även i fortsättningen kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Överklagandebestämmelserna ska gälla oavsett om huvudmannen för utbildningen är en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman. Även i detta sammanhang införs en bestämmelse om att den enskilde huvudmannen är motpart under handläggningen i domstol när beslutet fattats av en rektor i en fristående skola, se vidare avsnitt 32.2.2. 32.3.1Beslut av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman Regeringens förslag: Följande beslut fattade av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman ska få överklagas hos Skol- väsendets överklagandenämnd. mottagande av en elev i grundsärskolan, uppskjutande av skolplikten, skolpliktens förlängning eller skol- pliktens upphörande, mottagande av en elev från en annan kommun i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola (ska få överklagas endast av eleven eller elevens vårdnadshavare), åtgärder för elever som till följd av skolgången måste bo utanför det egna hemmet, placering av en elev vid en annan skolenhet än den som elevens vårdnadshavare önskar inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola eller gymnasiesärskola, behörighet eller mottagande i gymnasieskolan till utbildning som utformats för en grupp elever, tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan, mottagande till, upphörande av eller att på nytt bereda utbildning för en elev i vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och svenska för invandrare, åtagande att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning inom vuxenutbildning på gymnasial nivå som anordnas av annan kommun (ska få överklagas endast av den sökande eller den studerande), och rätt till utbildning eller annan verksamhet för en person som har rätt till utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag till följd av , avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES) eller avtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan. Regeringens bedömning: Beslut i ärenden om fullföljande av ut- bildning i efter skolpliktens upphörande bör inte längre kunna överklagas. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: ifrågasätter om beslut i ärenden om fullföljande av utbildningen efter skolpliktens upphörande även i fortsättningen bör kunna överklagas, eftersom prövningen om eleven bedöms ha förmåga att slutföra utbild- ningen tas bort. tillstyrker att beslut om förlängd skolplikt ska kunna överklagas till . anser att alla beslut tagna i fristående skolor som kan överklagas, bör prövas av . Skälen för regeringens förslag och bedömning Beslut av en kommun om skolpliktens påbörjande och upphörande En kommuns beslut om att, på begäran av ett barns vårdnadshavare, skjuta upp skolplikten till senast höstterminen det kalenderår som barnet fyller ska, liksom enligt nu gällande skollag, kunna överklagas till . Regeringen har föreslagit att skolplikten ska upphöra för en elev som inte har slutfört den högsta årskursen när skolplikten i eller grundsärskolan annars skulle ha upphört. Detta innebär att skolplikten inte upphör vid i för dessa elever. Frågan om förlängd skolplikt ska prövas av hemkommunen. I den slut- liga bedömningen kan i enstaka fall finnas individuella omständigheter, som gör att en tvångsvis förlängning av skolplikten inte är lämplig. Kommunen kan då fatta ett beslut som innebär att eleven inte behöver vara kvar i . Rätten att få fullfölja utbild- ningen i under kvarstår dock, om eleven ändrar sig. De föreslagna bestämmelserna om senare upphörande av skolplikten och möjligheten att överklaga dessa beslut till , är nya i förhållande till nu gällande skollag. Beslut om att en elevs skolplikt i och grundsärskolan kan upphöra tidigare än vad som annars sägs i skollagen, ska liksom tidigare kunna överklagas till . Regeringen har föreslagit att en elev i , för vilken skol- plikten har upphört, alltid har rätt att slutföra utbildningen under ytter- ligare om eleven inte har nått upp till gällande kunskapskrav. En- ligt nuvarande bestämmelse krävs också, för att få den möjligheten, att eleven bedöms ha förmåga att fullfölja utbildningen. Om det kravet tas bort finns något behov av att kunna överklaga ett beslut enligt bestämmelsen. Beslut av en kommun om mottagande av en elev från en annan kommun i Prop. 2009/10:165 förskoleklass, grundskola eller grundsärskola