prop · GX03224 · 2010-06-02 00:00:00 — Sådana förutsättningar kan t.ex. vara att myndigheter åläggs vissa skyldigheter. Direktivet är, enligt artikel 2, subsidiärt i förhållande till andra direktiv som överlappas av Inspire (t.ex. direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation och 2003/98/EG om vidareutnyttjande av offentlig information hos offentliga myndigheter) och påverkar inte före- komsten av eller äganderätten till offentliga myndigheters immateriella rättigheter. Inspiredirektivet genomförs med en ny lag Regeringens förslag: De lagregler som behövs för att genomföra Inspiredirektivet tas huvudsakligen in i en ny lag om geografisk miljö- Lantmäteriets och lagtextpromemorians förslag innebär också att de lagregler som behövs för att genomföra Inspiredirektivet tas in i en ny Lagtextpromemorian har dock delvis en annan lagteknisk och språk- lig utformning då detta förslag innebar dels att lagen (2005:181) om mil- jöinformation hos vissa enskilda organ skulle tas in som ett eget kapitel i förslaget till ny lag, dels att den information som omfattas av Inspire- direktivet benämndes rumslig information. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget om en ny lag för genomförandet av Inspiredirektivet. vårdsverket har anfört att den nya lagstiftningen på området innebär ett stort steg framåt i genomförandet av den Nationella Geodatastrategin och uppbyggnaden av en nationell infrastruktur för geodata en infrastruktur som bidrar till genomförandet av miljöpolitiken, en hållbar samhällsut- veckling och e-samhället. Lantmäteriet har anfört att den tekniska karak- tären medför att det är svårt att placera direktivets regler i det nationella rättssystemet, men att förslaget innebär att direktivets regler på ett bra sätt har förenklats och förtydligats avsaknaden av sektorsövergripande regler inom området elektroniskt informationsutbyte i svensk rätt har hit- tills haft en bromsande verkan för utvecklingen inte minst av svensk e- Kartografiska Sällskapet har anfört att det föreslagna regel- verket bildar ett välutformat lagligt fundament för genomförandet. harmoniserar lagförslaget väl med Inspiredirektivets krav. Vissa remissinstanser, bl.a. Lantmäteriet, meteorologiska och hydrologiska institut (), , Kommuner och Landsting, kommun och geologiska undersökning (SGU), har haft synpunkter på förslaget att reglera Inspiredirektivet och lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ (som var en del av införandet av direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation Miljöinformationsdirektivet) i samma lag. Enligt Lantmäteriet leder förslaget att föra samman regleringen av Inspiredirek- tivet med lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ till att tillämpnings- och tolkningsproblem uppkommer samt att använd- ningen av geodata begränsas mer än nödvändigt. och har an- fört att de båda direktiven bygger på olika grunder och har olika syften, vilket gör att det finns en påtaglig risk för tillämpningssvårigheter. Skälen för regeringens förslag: Syftet med Inspiredirektivet är att fastställa allmänna bestämmelser för att inrätta en infrastruktur för rums- lig (geografisk) information i elektronisk form inom Europeiska unionen avsedd att användas för unionens miljöpolitik samt för politik och verk- samheter som kan påverka miljön (artikel 1.1). Den gemensamma infra- strukturen ska grundas på infrastrukturer för rumslig information som inrättas och drivs av medlemsstaterna. Utgångspunkten för de allmänna bestämmelserna är att de ska säkerställa att de infrastrukturer för rumslig information som skapas av medlemsstaterna är interoperabla och möjliga att använda på unionsnivå och i gränsöverskridande sammanhang. Infor- mationen bör göras tillgänglig på den mest lämpliga nivån. Information från olika källor inom unionen bör kunna kombineras på ett enhetligt sätt och delas mellan flera användare och tillämpningar. Information som samlas in av en offentlig myndighet på en nivå bör kunna delas av of- fentliga myndigheter på andra nivåer. Det ska vara lätt att hitta tillgänglig information, att avgöra om den kan användas för ett visst syfte och få reda på vilka villkor som gäller för utnyttjandet. I direktivets ingress, skäl 1, anges: Gemenskapens miljöpolitik måste syfta till hög skyddsni- vå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Information, inbegripet rumslig information, behövs ock- så för utformning och genomförande av denna politik och annan gemen- skapspolitik där miljöskyddskrav skall integreras enligt artikel 6 i fördra- get. Såsom redogjorts för i avsnitt 4.2 uppfyller svensk rätt inte direktivets krav som bl.a. innebär att myndigheter, kommuner (under vissa förutsätt- ningar) och enskilda organ åläggs olika skyldigheter. För att den infra- struktur för miljörelaterad geografisk information som direktivet ställer krav på ska finnas i behöver det i svensk rätt införas bestämmel- ser om att aktörer som har geografisk miljöinformation ska kunna åläg- gas ett informationsansvar, innebärande skyldigheter att ta fram metadata och informationshanteringstjänster, att anpassa och tillgängliggöra infor- mation och tjänster via sina hemsidor och via en geoportal. Vidare be- hövs bestämmelser om samarbete runt geografisk miljöinformation med andra offentliga myndigheter som har eller behöver information, bestäm- melser om vilken information som omfattas, bestämmelser om att det ska finnas ett sammanhängande system innehållande bl.a. informationshan- teringstjänster, en geoportal som länkar till informationsansvarigas hem- sidor och till EU:s Inspireportal. Det krävs även regler som gör det möj- ligt att ta ut avgifter och ställa upp andra villkor för tillgången till infor- mation, bestämmelser om möjlighet att tillåta frivillig medverkan i syste- met samt bestämmelser om samordning av infrastrukturen. Det har vid de inventeringar som gjorts visat sig att merparten av de aktörer som har sådan geografisk information i elektronisk form som omfattas av direktivet och därför bör åläggas informationsansvar är statliga myndigheter. Det är ett stort antal svenska myndigheter som be- rörs och som, när de åläggs informationsansvar, måste samverka med varandra på ett för nytt sätt. Direktivets genomförande innebär därför ett första genomförande av en e-förvaltning. Direktivet använder dock ett mer vidsträckt myndighetsbegrepp än vad som normalt brukas i . Det är organets uppgifter som är avgör- ande för om det ska betecknas som offentlig myndighet eller inte. Detta innebär att det finns ett antal aktörer i det svenska samhället som faller in under direktivets definition av offentlig myndighet men som inte betraktas som myndigheter i svensk rätt. Det rör sig bland annat om kommuner (om de har geografisk information som omfattas av direktivet som de är skyldiga att samla in enligt annan lag) och enskilda organ som bolag eller föreningar som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter. Flera svenska författningar på området, som gäller myndigheter, är inte tillämpliga på dessa organ, t.ex. avgiftsförordningen, förvaltningslagen eller författningar som rör allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Ålägganden för enskilda eller kommuner kräver lagform enligt 8 kap. 3 och 5 §§ regeringsformen. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen kan reger- ingen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter om bl.a. hälsoskydd (punkten 1) och natur- eller miljövård (punkten 4). De bestämmelser som behövs för att uppfylla Inspiredirektivet tar sikte på bättre tillgång till in- formation om miljön och faktorer som har påverkan på miljön och män- niskors hälsa. Syftet med offentlighetsprincipen är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det grundläggande syftet är med andra ord att ge allmänheten möjlighet att få insyn i och kontrollera myndigheternas verksamhet. Detta leder till effektivitet i förvaltningen och ger en garanti för enskildas rättsäkerhet (SOU 1997:39 s. 468 f). Offentlighetsprincipen fyller också ett syfte som informationsförsörjare i en vidare mening. Ge- nom att åberopa offentlighetsprincipen kan bl.a. forskare, privata företag, journalister få fram uppgifter som man sedan kan utnyttja för den egna verksamheten. Den information som en myndighet själv sprider är i förs- ta hand inriktad antingen på materiella frågor som myndigheten ägnar sig åt eller på myndighetens verksamhet i stort. Sådan informationsspridning har dock också betydelse för den offentliga insynen. Med hänsyn till att regleringen om handlingsoffentlighet inte innebär någon generell skyldighet för myndigheter att på eget initiativ sprida eller tillgängliggöra allmänna handlingar i elektronisk form via Internet, blir slutsatsen att nämnda reglering inte medför att svensk rätt uppfyller direktivets krav. Skyldigheten för myndigheter, kommuner och vissa en- skilda organ att göra geografisk miljöinformation tillgänglig elektroniskt via informationshanteringstjänster bör därför regleras i en särskild lag och tillhörande förordning. Skyldigheten bör inte påverka bestämmel- serna om handlingsoffentlighet. En annan sak är att den geografiska mil- jöinformation i elektronisk form som omfattas av direktivet kan vara att anse som allmänna handlingar hos de myndigheter och andra organ som har att tillämpa regleringen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i offent- Prop. 2009/10:224 lighets- och sekretesslagen om tillgång till allmänna handlingar. De bestämmelser som behövs bör således för såväl myndigheter, kom- muner och enskilda organ i huvudsak samlas i en ny lag om geografisk miljöinformation. Direktivet kommer att kompletteras av en mängd ge- nomförandebestämmelser som påverkar direktivets genomförande i svensk rätt. De mer detaljerade bestämmelserna som behövs för genom- förandet är lämpade för att meddelas i en förordning i anslutning till lagen. Lagen bör därför ha karaktär av ramlag. Flera remissinstanser har anfört att tolknings- och tillämpningsproblem kan uppkomma om lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa en- skilda organ tas in som ett kapitel i den nya lagen. Regeringen har tagit intryck av detta och den nya lagen bör därför enbart att ha de bestäm- melser som krävs till följd av Inspiredirektivet. Infrastrukturen, det sammanhängande systemet och samordning be- handlas i avsnitt 6.2. Definitionen av geografisk miljöinformation behandlas i avsnitt 6.3. Definitionen av informationshanteringstjänst behandlas i avsnitt 6.4. Informationsansvaret behandlas i avsnitt 6.5. Samarbete om geografisk miljöinformation behandlas i avsnitt 6.6. Upplysningar om geografisk miljöinformation metadata behandlas i Avgifter och andra villkor behandlas i avsnitt 6.8. Frivillig medverkan i det sammanhängande systemet behandlas i av- snitt 6.9. Svensk rätt behöver också anpassas beträffande regler om möjligheter att begränsa tillgängliggörandet och genom sekretess, vilket behandlas i avsnitt 7. Vidare behöver ändring ske i fastighetsregisterlagen vad gäller ända- mål och direktåtkomst, se avsnitt 8. 6.2En infrastruktur för tillgång till och utbyte av geografisk miljöinformation samordning Regeringens förslag: I lagtexten anges att det i ska finnas en infrastruktur med ett sammanhängande system för tillgång till och ut- byte av elektronisk geografisk miljöinformation som är användbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön. För att infrastrukturen ska fungera ska det finnas ett samman- hängande system som omfattar alla delar som behövs för att uppfylla direktivets krav. Det svenska systemet ska vara en del av det motsvar- ande informationssystem som finns inom Europeiska unionen. Reger- ingen utser den myndighet som ska ansvara för samordningen av det sammanhängande systemet. Lantmäteriets och lagtextpromemorians förslag innebär också att ett av syftena med lagen är en fungerande infrastruktur för utbyte och till- gång till geografisk information. Lagtextpromemorian har dock delvis en annan lagteknisk och språklig utformning då förslaget innebar att lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ skulle tas in i den nya lagen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har anfört att de är positiva till inrättandet av en infrastruktur för rumslig information i enlighet med Inspiredirektivet och att Lantmäteriet utses att ansvara för samordningen. har anfört att det är viktigt att får en väl fungerande infrastruktur för rumslig information och att det är myc- ket värdefullt att tillgängligheten till data som lagras hos de olika myn- digheterna ökar. har anfört att det är positivt att den aktuella informationen samlas och görs tillgänglig för andra samt att kommunen i sitt arbete kommer att ha nytta av informationen om den tillhandahålls på ett överskådligt sätt. kommun har anfört att det är positivt att lägesorienterad information med miljöanknytning görs enkelt tillgänglig då det kommer att underlätta i informationen till all- mänheten, för att kunna genomföra analyser av tillståndet i miljö och miljöfaktorers betydelse för människors hälsa. har anfört att syftet med direktivet och uppbyggnaden av infrastrukturen är oklart. Ett antal remissinstanser, däribland Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och (LRF), har ställt sig tveksamma till inrättande av infrastrukturen, då vissa problem från säkerhets- och sekretessynpunkt kan uppkomma med enk- lare tillgång till information och genom att information från olika källor lättare kan kombineras. Lantmäteriet, , och Kartografiska Säll- skapet har framfört synpunkter på användningen av uttrycket det sam- manhängande systemet. Enligt Lantmäteriet bör termen infrastruktur i enlighet med Inspiredirektivet användas. Lantmäteriet har anfört att ett införande av infrastruktur (för geodata) i svensk rätt skulle bekräfta en redan gällande, mångårig och internationellt erkänd användning av den termen. Kartografiska Sällskapet har anfört att det är viktigt att begrepp i lagen är tydliga och förståeliga. En del begrepp i lagförslaget, exempelvis det sammanhängande systemet, känns konstgjorda och omständliga och är sannolikt inte lättförståeliga för medborgaren. Flera remissinstanser, däribland , Lantmäteriet, länsstyrelserna i , Jönköp- ings, , , , och Väster- bottens län, , kommun, Kommuner och Landsting, , () och Sveri- ges geologiska undersökning (SGU) har anfört att lagstiftningen inte bör begränsas till att endast avse miljöändamål. Länsstyrelserna i , , , , , och har anfört att det är ett viktigt steg i riktning mot en fungerande infrastruktur för geodata att skapa ett nationellt regelverk, men att det är angeläget att inte begränsa detta till miljöinformation och användning för miljöändamål. Länsstyrelserna har anfört att samma re- gelverk skulle med fördel kunna utvidgas för att stödja hela bredden av den utveckling som pågår inom ramen för den nationella geodatastrategin och uppbyggnaden av e-förvaltningen samt att länsstyrelserna med sin bredd i verksamheter har stor nytta av enhetliga former för samverkan med många andra myndigheter. Även kommun ser uppbyggnaden av infrastrukturen för geodata som betydelsefull för fler verksamheter än det som kan klassificeras som miljöfrågor, även på den kommunala ni- vån, och har anfört att det är svårt, för att inte säga omöjligt, att avgränsa användningen med hänvisning till vad som kan påverka miljön det skulle t.ex. innebära att två skilda system för leverans respektive använd- ning av dessa data krävs och att informationsansvariga ställs inför svåra ändamålsprövningar. har föreslagit att den informations- infrastruktur som byggs upp får en mer generell utformning och att miljöområdet ses som ett exempel på ett område för vilket informations- infrastruktur för rumslig information kan användas. Kommuner och Landsting har anfört att det är olyckligt att det inte funnits tillräcklig tid att skapa ett mer framåtsyftande regelverk för geodata för samhällets behov samt att ett snävt miljö- och Inspire-fokus riskerar att fördyra och försena den framtida utvecklingen mot en sammanhållen e-förvaltning. har anfört att det finns många andra viktiga användningsområ- den för geodata i samhället än endast aspekten av skyddet för människors hälsa eller miljön samt att behov av att reglera tillgång till och delning av geodata som faller utanför Inspiredirektivets bilagor IIII finns och kommer att bli ännu starkare framgent. har anfört att i stället för miljösyftet bör infrastrukturens omfattning framgå av de specificerade temaområdena. Enligt Lantmäteriet bör lagen syfta till att ge en rättslig grund för en infrastruktur för geodata och använd- ningen av infrastrukturen bör inte begränsas till specifika områden eller verksamheter. Detta ger, enligt Lantmäteriet, bättre förutsättningar för att uppnå regeringens mål i e-förvaltningen, mål i regelförenklingsarbetet, samt målet att öka och bredda användningen av grundläggande geodata. En sådan grund medför också, enligt Lantmäteriet, att informationsinfra- strukturen i högre utsträckning får en utformning som är mer hållbar och beständig i förhållande till såväl den informationstekniska utvecklingen som den rättsliga utvecklingen på området. kommun har anfört att informationsbehovet och efterfrågan på miljödata är mycket stort samt att den föreslagna samordningen till Lant- mäteriet förefaller väl genomtänkt. har anfört att rådet och FORMAS bör vara representerade i den samordningsorganisation för myndigheter som avses upprättas. har föreslagit att Lant- mäteriet i en framtida samordningsroll också samråder med berörda myn- digheter när det gäller att utfärda föreskrifter för fullgörandet av ansvaret för informationshanteringstjänster och metadata. Lantmäteriet har till- styrkt förslaget att myndigheten ska samordna den svenska infrastruktu- ren, men framhållit att samordningsrollen måste avgränsas på ett tydligt sätt, att Lantmäteriet bör också ges möjlighet att utfärda verkställighets- föreskrifter samt att det också krävs regler för nationell samordning av hur tillgång till och utbyte av datamängder och informationshanterings- tjänster ska ske mellan och andra medlemsstater. lant- bruksuniversitet har anfört att det även behövs regler angående tematiskt samordningsansvar. () har anfört att Lantmäteriets samverkan med de informationsan- svariga bör ske på samarbetsbasis i och med att de informationsansvariga omfattas av direktivets regler om tillhandahållande av informationen. Skälen för regeringens förslag Inspiredirektivet syftar till att skapa en rättslig ram för hantering och till- gängliggörande av geografisk miljöinformation via Internet. Direktivet bidrar till att lösa flera problem som geografisk information i allmänhet förknippas med , bl.a. svårigheten att få tillgång till informationen, bristande kvalitet, problem vid informationsdelning mellan myndigheter. Direktivet innehåller därför regler om hur teknisk interoperabilitet ska uppnås, att myndigheter ska tillgängliggöra geografisk miljöinformation i elektronisk form via tjänster och dela den geografiska miljöinformation- en med andra myndigheter, kommuner och enskilda organ som behöver informationen i sitt miljöarbete samt med vissa organ inom EU och att en samordningsstruktur ska skapas i varje medlemsland. Behovet av en in- frastruktur för geografisk miljöinformation har närmare beskrivits i av- snitt 4. Av direktivets ingress, skäl 6, framgår: Infrastrukturen bör utformas i syfte att säkerställa att rumsliga data lagras, görs tillgängliga och under- hålls på den mest lämpliga nivån. Rumsliga data från olika källor inom gemenskapen bör kunna kombineras på ett enhetligt sätt och delas mellan flera användare och tillämpningar. Rumsliga data som samlas in av en offentlig myndighet på en nivå bör kunna delas av offentliga myndighe- ter på andra nivåer. Rumsliga data bör göras tillgängliga på villkor som inte i onödan begränsar en utökad användning. Det bör vara lätt att hitta tillgängliga rumsliga data, att avgöra om de kan användas för ett visst syfte och få reda på vilka villkor som gäller för utnyttjandet. I Inspiredirektivets artikel 1 anges att syftet med direktivet är att fast- ställa allmänna bestämmelser för att inrätta infrastrukturen för rumslig information i Europeiska unionen (kallad Inspire), avsedd att användas för unionens miljöpolitik samt för politik och verksamheter som kan på- verka miljön. Inspire ska grundas på infrastrukturer för rumslig information som in- rättats och drivs av medlemsstaterna. Enligt artikel 3.1 definieras infra- strukturen för rumslig information som metadata, rumsliga datamängder och rumsliga datatjänster, nättjänster och nätteknik, avtal om delning, tillgång och utnyttjande, samt mekanismer, processer och förfaranden för samordning och övervakning som är fastställda, i drift eller görs tillgäng- liga i enlighet med detta direktiv. Med rumsliga datamängder menas identifierbara samlingar av rumslig information, dvs. sådan informa- tion som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt område. Vilken rumslig information som direktivet omfattar framgår på ett indirekt sätt av dess tre bilagor som anger motsvarande rumsliga data- teman. Mer om vilken information som omfattas, i lagen benämnd geo- grafisk miljöinformation, finns i avsnitt 6.3. En infrastruktur för geografisk miljöinformation kan således beskrivas som en sammanhängande helhet av information tillsammans med olika förutsättningar för att göra informationen elektroniskt tillgänglig och an- vändbar, t.ex. lagstiftning och annat regelverk, tjänster för att söka, hitta och använda informationen elektroniskt samt system för samverkan mel- lan olika aktörer vilket inbegriper sådant som samordningsstrukturer och avtalslösningar. Lagens syfte är en fungerande infrastruktur för elektronisk tillgång till och utbyte av geografisk miljöinformation. För att infrastrukturen ska fungera behöver det i finnas ett sammanhängande system som ska vara en del av det motsvarande informationssystem som finns inom den Europeiska unionen. Det sammanhängande systemet består av alla de delar som behövs för att uppfylla Inspiredirektivets krav; informa- tionsansvar som åläggs aktörer som har geografisk miljöinformation in- nebärande skyldigheter att ta fram metadata och informationshanterings- tjänster, att tillgängliggöra informationen och tjänsterna via sina hemsi- dor på Internet, samarbete runt miljöinformation med andra som har eller behöver information, uppbyggnad av en geoportal som länkar till infor- mationsansvarigas hemsidor och till EU:s Inspireportal, avgifter och andra villkor för tillgången till information, avtal samt samordning av systemet. Direktivets begrepp interoperabilitet innebär förmågan hos ett sys- tem eller en komponent att fungera ihop med andra system eller kompo- nenter utan särskilda åtgärder. Definitionen av interoperabilitet enligt direktivet är möjlighet att kombinera rumsliga datamängder och få tjänster att samverka, utan regelbundet återkommande manuellt ingripan- de, så att resultatet blir sammanhängande och så att mervärdet hos dessa datamängder och tjänster ökar (artikel 3.7). Detta innebär att införandet av Inspiredirektivet ska bidra till att det går att kombinera information och informationshanteringstjänster från olika källor över Europeiska unionen på ett konsekvent sätt utan särskilda åtgärder. Interoperabilitet kan uppnås antingen genom att ändra och sedan lagra befintlig informa- tion i den nya formen eller genom att omvandla befintlig information med hjälp av särskilda omvandlingstjänster för använd- ning. Genom att myndigheten tillhandahåller harmoniserad information och tjänster väntas användarna använda mindre tid och ansträngningar till att förstå och integrera informationen när de bygger sina applikationer baserade på information som levereras genom infrastrukturen för Inspire.