prop · GY031 · 2010-10-12 00:00:00 — Förstärkningen av det finansiella sparandet sker främst i staten. Ålderspensionssystemets sparande går mot ett underskott 2014 när pensionsutbetalningarna stiger. Kommun- sektorn redovisar ett svagt negativt sparande samtliga år utom . Det förklaras bland annat av att kommunernas avsättningar till pensionsutfästelser numera påverkar det finansiella sparandet. Det ljusare läget på arbetsmarknaden och den förbättrade orderingången för svensk exportindustri medför att utvecklingen av de offentliga finanserna förväntas bli starkare än bedömningen ekonomiska vårproposition. Återhämtningen inom industrin innebär högre inkomstskatter från företagen. Den högre sysselsättningen, lägre räntor och förslaget om sänkt inkomstskatt för pensionärer medför att hushållens disponibla inkomster ökar mer. Det möjliggör en högre privat konsumtion och därmed högre intäkter från mervärdesskatt. Jämfört med prognosen ekonomiska vårproposition har sparandet i kommunsektorn försämrats med ca . Till stor del förklaras detta av att nationalräkenskapernas redovisning av kommunernas och landstingens pensionskostnader (se avsnitt 10.2.3) har ändrats. Tabell 1.4 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser -1,2 -1,3 -0,4 Källor: och egna beräkningar. Den konsoliderade bruttoskulden beräknas uppgå till av BNP 2010 och falla till 2014. Skuldnivån har reviderats ned jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition. Det finns stor osäkerhet i bedömningen av de offentliga finanserna. På kort sikt kan skatteintäkterna från kapital avvika både uppåt och nedåt. På lite utgör utvecklingen på arbetsmarknaden den största osäkerhets- faktorn eftersom av de totala skatteintäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster. En sämre utveckling på arbetsmarknaden innebär även ökade utgifter. Om den prognostiserade minskningen i ohälsotalen, främst i sjuk- och aktivitets- ersättningen, inte inträffar innebär även detta högre utgifter. Den sammantagna bedömningen är att riskerna för en sämre utveckling än i huvudscenariot överväger. Den goda offentligfinansiella utvecklingen gör att , till skillnad från de flesta andra EU- länder, inte är föremål för ett s.k. underskottsförfarande inom ramen för EU:s . har respekterat detta regelverk och uppfyllt målen samtliga år sedan det infördes och väntas också göra det . 1.5Reformutrymme och vägen till bedömning är att ekonomin närmar sig ett når det finansiella sparandet 1.5.1Betydelsen av att snabbt komma av BNP , trots att De offentliga finanserna förbättras snabbt i takt med att konjunkturen stärks. ser ut att kunna återgå till överskott i linje med överskottsmålet när konjunkturläget normaliseras utan att beslut om större förstärkningar av budgeten behöver vidtas. I jämförelse med många andra länder blir vägen tillbaka till överskott därför mindre dramatisk. Att komma tillbaka till överskott i de offentliga finanserna är viktigt av flera skäl. Som den senaste krisen illustrerat är ordning och reda i de offentliga finanserna en avgörande förutsättning för att kunna hantera de utmaningar som finanspolitiken ställs inför i en sådan situation. Det är viktigt att även kommande lågkonjunkturer kan mötas från en stark offentligfinansiell position. Att komma tillbaka till överskott inom en rimlig tidshorisont är också nödvändigt för att upprätthålla de budgetpolitiska målen och förtroendet för finanspolitiken, vilket i förlängningen krävs för att säkra långsiktigt hållbara offentliga finanser. Vid en bedömning av hur snabbt ett överskott bör uppnås igen, är det viktigt, i rådande läge med fortsatt svagt resursutnyttjande och hög arbetslöshet, att finanspolitiken inte är för åtstramande. Till följd av den djupa konjunkturnedgången har de offentliga finanserna försvagats påtagligt, även om underskotten i ett internationellt perspektiv har varit begränsade. De svenska underskotten är framför allt ett resultat av att de s.k. automatiska stabilisatorerna verkat fullt ut, vilket har varit avgörande för att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. Utöver det har regeringen genom stimulansåtgärder aktivt bidragit till att dämpa fallet i sysselsättningen och till att förhindra att arbetslösheten fastnar på en hög nivå. De offentliga finanserna kommer att stärkas igen när ekonomin återhämtar sig. Det gäller att finna en balans för finanspolitiken mellan behovet att stödja återhämtningen och kravet att nå tillbaka till överskott. Det offentliga sparandet ska uppvisa ett överskott i linje med överskottsmålet när ekonomin och resursutnyttjandet är normalt. resursutnyttjandet är fortsatt svagt det året (se diagram 1.7). ligger sparandet på av BNP i frånvaro av nya åtgärder utöver de skarpa som föreslås och aviseras i denna proposition. Diagram 1.7 Finansiellt sparande och BNP-gap Källor: och egna beräkningar. 1.5.2Utrymme för nya åtgärder Starkare offentliga finanser kan ge ett visst reformutrymme om förbättringen är strukturell Den nuvarande bedömningen pekar således på att det faktiska offentligfinansiella sparandet når av BNP och att det i frånvaro av nya reformer beräknas ligga väl av BNP (överskottsmålets nivå) åren därefter. Det innebär att det är möjligt att det kan finnas ett visst utrymme för permanenta reformer framöver vid sidan av de skarpa åtgärder som föreslås och aviseras i denna proposition. Ett utrymme för permanenta reformer kan dock bara uppstå om det sker en förbättring av det offentliga sparandet utöver överskottsmålet som är varaktig, dvs. om förbättringen beror på strukturella faktorer. Det är viktigt att en bedömning av reformutrymmet utgår från den analysram som presenterades ekonomiska vår- proposition (prop. 2008/09:100 s. 141146). Enligt den ska en avstämning göras både mot målen i det budgetpolitiska ramverket och mot konjunkturläget. Dessutom ska osäkerheten i bedömningen beaktas och hänsyn tas till den aktuella riskbilden (se vidare avsnitt 4). För att bedöma reformutrymmet på ett mer systematiskt sätt med hänsyn tagen till konjunkturläget, använder regeringen två indikatorer: strukturellt sparande och den s.k. sjuårsindikatorn. Strukturellt sparande justerar det finansiella sparandet direkt för konjunkturläget mätt med BNP-gapet. Strukturellt sparande indikerar hur stort det finansiella sparandet skulle vara om konjunkturläget vore normalt. Sjuårsindikatorn är ett glidande medelvärde av det finansiella sparandet det angivna året, de tre föregående åren, samt de tre efterföljande åren. Indikatorn beaktar på så vis konjunkturläget till viss del eftersom den är ett genomsnitt . Eftersom dessa år inte nödvändigtvis består av lika många hög- och lågkonjunkturår redovisas även en konjunkturjustering av sjuårsindikatorn, vilket görs via medelvärdet för BNP-gapet under de aktuella åren.7 Bedömningen av reformutrymmet, både på kort och , görs utifrån en sammantagen bedömning av dessa olika indikatorer med hänsyn tagen till konjunkturläget, osäkerheten i bedömningen och den aktuella riskbilden. Reformutrymmet på kort sikt Givet prognoserna för den offentliga sektorns finansiella sparande och för BNP-gapet kommer det strukturella sparandet att ligga av BNP 2011 (se tabell 1.5). Sjuårsindikatorn ligger marginellt under målet. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn ligger dock betydligt högre än målet 2011. På grund av osäkerheten i måttet och risken för en asymmetrisk konjunkturutveckling bör viss vikt även läggas vid den ojusterade sjuårsindikatorn. Bedömningen är då att sparandet förefaller vara i linje med eller något högre än överskottsmålet. enbart till indikatorerna bedöms det sammantaget inte finnas något ytterligare reformutrymme utöver de reformer som föreslås eller aviseras i denna budgetproposition eller som tidigare aviserats och beslutats med ikraftträdande . Försvagningen av det finansiella sparandet till följd av de skarpa åtgärder som föreslås eller aviseras i denna proposition, som uppgår till , bedöms vara väl 7 Se vidare avsnitt 4 för en utförligare beskrivning av dessa indikatorer. avvägd sett till behovet att relativt snabbt nå upp till överskott i de offentliga finanserna igen och undvika att finanspolitiken blir för åtstramande i en situation med fortsatt svagt resursutnyttjande. Tabell 1.5 Finansiellt sparande samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP -1,2 -1,3 -0,4 -5,7 -3,3 -2,5 -1,6 -1,1 -0,5 -1,2 -1,6 -2,0 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet multiplicerat med en antagen budgetelasticitet på 0,55. Anm.: är utfall. Tabellen inkluderar förslagen i denna budgetproposition. Källor: och egna beräkningar. Reformutrymmet sett över hela mandatperioden enbart till sjuårsindikatorn (som omfattar det finansiella sparandet även för åren 20122014) är det, som också konstaterades ovan, inte uppenbart att det uppstår ett tillkommande reformutrymme. Beräkningen av strukturellt sparande indikerar dock ett ökat reformutrymme över tiden. En sådan beräkning är dock osäker. Riskbilden talar för att reformutrymmet mot slutet av prognosperioden kan bli betydligt mindre än vad strukturellt sparande visar. Bedömningen av det strukturella sparandet är också osäker. Ett osäkert framtida bedömt reformutrymme bör därför inte intecknas på förhand utan stämmas av inför varje nytt budgetår. Det är mer ansvarsfullt att i efterhand korrigera ett för högt varaktigt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärdsreformer, än att tvingas till nedskärningar om exempelvis den negativa riskbilden skulle realiseras. De skarpa åtgärder som föreslås i denna proposition består i huvudsak av förslag till anslagsförändringar och förändringar av skatteregler , men också till viss del av aviseringar av vissa utgiftsreformer som träder ikraft och som därmed ingår i förslaget till preliminära utgiftsramar för åren efter 2011. Därutöver redovisar regeringen ett antal reformambitioner för åren efter 2011 som inte påverkar de i denna proposition beräknade inkomsterna och utgifterna. Dessa reform- ambitioner, och tidsplanen för dem, betingas av att ett tillräckligt stort överskott i de offentliga finanserna kan säkerställas och av att det faktiskt uppstår ett varaktigt reformutrymme. För att kunna skissa på dessa reformambitioner och ange prioriteringar för mandatperioden, har regeringen ändå gjort en preliminär bedömning av reformutrymmet för hela mandatperioden där osäkerheten i bedömningen har beaktats genom att reformutrymmet beräknats med en säkerhetsmarginal i förhållande till överskottsmålet. Sammantaget gör regeringen bedömningen att det är rimligt att upprätthålla en säkerhetsmarginal på av BNP i strukturellt sparande 2014, om hänsyn tas till den negativa riskbilden, att konjunkturcykeln normalt är asymmetrisk enligt de metoder som används och till osäkerheten i bedömningen av det strukturella sparandet. Med hänsyn tagen till behovet av en sådan säkerhetsmarginal, bedöms reformutrymmet för mandatperioden, utöver de skarpa reformer som föreslås eller aviseras i denna proposition eller som tidigare aviserats eller beslutats, preliminärt uppgå till . Detta utrymme kan senare visa sig bli mindre eller större. Budgetförstärkningar kan behövas för att öka utrymmet för angelägna strukturreformer Det går inte att utesluta att budgetförstärkande åtgärder kan behövas på inkomst- och/eller utgiftssidan. Sådana förstärkningar kan behövas för att skapa utrymme för angelägna strukturella reformer under innevarande mandatperiod. Förstärkningar kan också bli nödvändiga om exempelvis kostnaderna för socialförsäkringarna åter stiger. En viktig utgångspunkt är att den offentliga sektorns resurser ska användas på ett effektivt sätt. Potentialen för ökad effektivitet ska tas till vara. En annan viktig utgångspunkt är att samhällsekonomiskt effektiva skatte- höjningar kan användas för att finansiera en sänkning av samhällsekonomiskt skadliga skatter, men att skattehöjningar inte normalt ska användas för att finansiera ökade utgifter. Utgiftstaket ett viktigt styrmedel Regeringens förslag till utgiftstak tar sin utgångspunkt i en samlad bedömning av det finanspolitiska regelverket och i prognosen för de offentliga finanserna, samt i att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. Regeringens bedömning i 2010 års ekonomiska vårproposition var att utgiftstaket bör öka med 2013 och 2014. Regeringen anser att denna bedömning är väl avvägd. Den valda nivån på utgiftstaken innebär en återgång till utgiftstak som i högre grad är förenliga med överskottsmålet. Det leder till att budgeteringsmarginalen minskar jämfört med den förhållandevis stora marginalen 2012. Det innebär att utgiftstaket blir mer styrande för utgiftsutvecklingen. Tabell 1.6 Utgiftstak för staten 20102014 Miljarder kronor om inget annat anges Källa: Egna beräkningar. Budgeteringsmarginalen medger reformer om överskottsmålet gör det Det är viktigt att poängtera att budgeteringsmarginalen visar det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan med hänsyn till ett antal andra restriktioner. Utrymmet för reformer på utgiftssidan begränsas primärt av överskottsmålet. Även skattepolitiken under innevarande mandatperiod begränsar reformutrymmet på utgiftssidan eftersom en skattesänkning tar i anspråk delar av ett potentiellt reformutrymme. Slutligen begränsas utrymmet för reformer på utgiftssidan av behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Givet att samtliga ovanstående villkor är uppfyllda kan delar av budgeterings- marginalen användas för reformer. Nivån på utgiftstaken och 2014 medför att budgeteringsmarginalen minskar jämfört med . Trots det är marginalen 2014 större än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek för denna tidshorisont. är osäkerheten stor i utgiftsprognoserna. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek beaktar i första hand osäkerhet om den makroekonomiska utvecklingen och därmed de automatiska stabilisatorernas inverkan på utgiftsutvecklingen. Den kraftiga nedgången av volymerna i transfereringssystemen som utgiftsprognosen baseras på kan dock tala för ett behov av en något större osäkerhetsmarginal än vad som normalt är befogat. förutsättning för detta är att de temporära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtagits i nuvarande lågkonjunktur inte blir permanenta utan avvecklas. Det säkerställer att det finns ett stabiliseringspolitiskt manöverutrymme utan risk för att marknaden ska kräva en riskpremie 1.6Utmaningar för svensk ekonomi av som innebär höjda upplånings- Tillväxtutsikterna för har ljusnat och tecknen på återhämtning har blivit än tydligare jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition. Återhämtningen stöds av en fortsatt expansiv penningpolitik, fullt ut verkande automatiska stabilisatorer och ett antal finanspolitiska åtgärder. Regeringens bedömning är att det inte behöver vidtas några ytterligare stora stabiliseringspolitiska åtgärder i rådande konjunkturläge. Beredskap för sämre ekonomisk utveckling Trots tydliga tecken på en återhämtning av den svenska ekonomin, finns det betydande risker för en sämre utveckling än den som tecknas i huvudscenariot. Många länder har stora skulder och offentliga finanser som måste saneras som räntorna förväntas stiga över tiden. Om oron på de finansiella marknaderna åter sprider sig ökar risken för en svagare konjunkturuppgång eller till och med en andra ekonomisk nedgång. Det är därför viktigt att hålla en hög beredskap för både ny finansiell oro och behov av nya stimulansåtgärder. Om den svenska konjunkturen vänder kraftigt nedåt kan nya åtgärder för att möta utvecklingen på arbetsmarknaden behöva övervägas. Även om den internationella oron inte utmynnar i en allvarlig global kris riskerar den att medföra att den svenska konjunkturuppgången fördröjs. Detta ökar i så fall risken för att arbetslösheten biter sig fast på en permanent hög nivå. Ytterligare åtgärder för att förhindra en sådan utveckling kan då behöva övervägas. har i ett internationellt perspektiv ett gott offentligfinansiellt utgångsläge. Detta gör det möjligt att hantera förnyad finansiell oro, en mer utdragen återhämtning eller till och med en ny nedgång i konjunkturen. Det är mot denna bakgrund viktigt att snabbt nå tillbaka till överskott i de offentliga finanserna. Detta är särskilt viktigt eftersom de stora skulder som byggs upp i delar av omvärlden kan komma att pressa upp de globala upplåningskostnaderna vid en ny konjunkturnedgång. Även vid ett mer normalt konjunkturförlopp är detta viktigt. En utmaning för stabiliseringspolitiken är således att i lämplig takt, med hänsyn till behovet av att återvända till överskott och att understödja konjunkturåterhämtningen, avveckla de tillfälliga åtgärderna. Beredskap för att förhindra flaskhalsar och tendenser till överhettning när ekonomin tar fart I takt med att resursutnyttjandet ökar måste politiken också successivt anpassas för att motverka flaskhalsar och tendenser till överhettning. Det kan ske genom justeringar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och genom en förskjutning av tyngdpunkten från efterfrågestimulerande till utbudsskapande åtgärder. Säkerställa fortsatt fungerande finansiella marknader En viktig del i stabiliseringspolitiken är att säkerställa finansiell stabilitet och en väl fungerande kreditgivning. Även om situationen stabiliserats, måste utvecklingen på de finansiella marknaderna fortsättningsvis följas noga. Den finansiella stabiliteten och kreditgivningen till företag och hushåll måste säkerställas. Utfasningen av stödprogrammen ska därför genomföras på ett ansvarsfullt sätt och behov av nya åtgärder snabbt övervägas vid eventuell förnyad finansiell oro. För att skapa så hög välfärd som möjligt genom hög ekonomisk tillväxt krävs, , att strukturella åtgärder genomförs. Regeringens arbete har varit och kommer framöver att vara särskilt fokuserat på ökad varaktig sysselsättning, utbildning och ökade kunskaper, finansiering av välfärden, klimatutmaningen samt globalisering och konkurrenskraft. Den Europeiska unionen har också enats om en strategi för hållbar tillväxt och full sysselsättning, den s.k. 2020-strategin. Strategin innefattar till stor del ovannämna utmaningar för strukturpolitiken. Strategin innebär bl.a. att medlemsstaterna ska sätta upp mål inom de olika områden som innefattas i strategin. 2020-strategin beskrivs i en fördjupningsruta i slutet av detta avsnitt. 1.6.2.1 Ökad varaktig sysselsättning Struktur- och stabiliseringspolitiska utmaningar på arbetsmarknaden bör ses i ett sammanhang eftersom konjunkturella problem riskerar att leda till långvariga strukturella problem. Det finns t.ex. en risk att arbetslösheten fastnar på en hög nivå eller att människor som förlorar jobbet lämnar arbetsmarknaden. Sådana effekter av krisen innebär att sysselsättningen och ekonomins produktionskapacitet blir lägre . Det finns nu tydliga indikationer på att arbetsmarknaden har börjat att återhämta sig . Både arbetskraften och sysselsättningen har ökat och arbetslösheten har börjat falla tillbaka (se diagram 1.8 och 1.9). Den begynnande sysselsättningsuppgången tyder på att risken för tillväxt utan ökad sysselsättning i denna konjunkturuppgång är liten. Diagram 1.8 Arbetskraften och sysselsatta Tusental personer, säsongrensade kvartalsvärden, 15-74 år Källor: , och egna beräkningar. Arbetskraften minskade inte under krisen och har börjat öka igen vilket är positivt. På lång sikt är det främst utbudet av arbetskraft som bestämmer sysselsättningen och därmed också produktionsmöjligheterna i ekonomin. Det är därför mycket viktigt att arbetskraftsdeltagandet upprätthålls även i lågkonjunkturer även om det bidrar till högre arbetslöshet eftersom sannolikheten att komma tillbaka till arbete har visat sig vara större för en arbetslös än för en person som har lämnat arbetskraften. har sysselsättnings- uppgången varit så stark att arbetslösheten har börjat falla tillbaka trots att arbetskraften ökar. Procent av arbetskraften, 15-74 år Källor: , och egna beräkningar. Ytterligare ett positivt tecken är att antalet lediga jobb ökar. Det visar statistik från både Arbetsförmedlingen och SCB. Särskilt i den privata sektorn, men även i den offentliga, finns nu många lediga jobb (se diagram 1.10). Även företagens anställningsplaner är positiva (se diagram 1.11). Dessa framåtblickande indikatorer pekar på att sysselsättningen kommer att fortsätta att öka . Diagram 1.10 Lediga jobb per kvartal Anm.: Säsongrensade kvartalsvärden. Diagram 1.11 Anställningsplaner och sysselsättning Sysselsatta (vänster axel) Anställningsplaner (höger axel) Anm.: Säsongrensade kvartalsvärden. Anställningsplanerna är leadad med ett kvartal. Källor: (nationalräkenskaperna) och (Konjunkturbarometern). Långtidsarbetslöshet är ett allvarligt problem för den enskilde individen, men också för samhället eftersom sannolikheten att hitta ett jobb minskar med tiden som arbetslös. En ökad långtidsarbetslöshet riskerar således att minska produktionskapaciteten i ekonomin. Under krisen har långtidsarbetslösheten stigit kraftigt. finns det dock tecken på att den ökar långsammare. Risken för långtidsarbetslöshet skiljer sig åt mellan olika grupper vilket framgår av diagram 1.12. Personer födda utanför , äldre och personer med högst förgymnasial utbildning är långtidsarbetslösa i högre utsträckning än andra grupper. Diagram 1.12 Kvarstående arbetslösa och deltagare i program med en inskrivningstid Anm.: Säsongrensade månadsvärden. Källor: Arbetsförmedlingen och . Sammantaget finns således tydliga indikationer på att återhämtningen på arbetsmarknaden tar fart . Bedömningen är att sysselsättningen ökar och att arbetslösheten minskar (se avsnitt 1.3). Det relativt höga arbetskraftsdeltagandet tyder på att produktionskapaciteten i ekonomin är förhållandevis hög och att det finns en potential att varaktigt öka sysselsättningen. problem är emellertid att arbetslöshetstiderna förlängts till följd av krisen vilket riskerar att dämpa uppgången i den varaktiga sysselsättningen. Åtgärderna för att mildra krisens konsekvenser på arbetsmarknaden bör anpassas successivt efter det nya arbetsmarknadsläget. I krisens akuta skede inriktades politiken på att dämpa fallet i sysselsättningen samt på åtgärder som säkerställer att arbetslösa bibehåller sin motivation och anställningsbarhet. bör åtgärderna i allt större utsträckning inriktas mot att underlätta konjunkturuppgången. När arbetskraftsefterfrågan tar fart är det angeläget att arbetslösa söker jobb för att den ökande efterfrågan snabbt ska leda till sysselsättning utan att överhettning och flaskhalsproblem uppstår. Det är också viktigt att de arbetslösa står till arbetsmarknadens förfogande. Därför är det rimligt att minska nivåerna på arbetsmarknadspolitiska program riktade till korttidsarbetslösa i takt med att arbetskraftsefterfrågan växer och på så vis minska riskerna för inlåsningseffekter. Dessutom är det viktigt att bevaka arbetsmarknaden noga så att inte bristsituationer uppstår i vissa yrken eller regioner. Beredskap måste finnas för att snabbt sätta in insatser som motverkar en sådan utveckling. En utmaning för politiken är att säkerställa att även långtidsarbetslösa får del av konjunkturuppgången. Det är därför angeläget att även långtidsarbetslösa söker de jobb som skapas. För att öka deras konkurrenskraft om jobben är även fortsättningsvis löne- subventionerade anställningar ett viktigt instrument. Långtidsarbetslösa med kort utbildning kan också vara i behov av ytterligare utbildning för att vara konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. Den ekonomiska krisen har inneburit att regeringens åtgärder till stor del fokuserats på att mildra krisens effekter på arbetsmarknaden. När arbetsmarknadsläget normaliseras bör det långsiktiga arbetet med att öka den varaktiga sysselsättningen genom ett minskat utanförskap stå i fokus. Det finns vissa grupper som har en relativt svag förankring på arbetsmarknaden och för vilka arbetsmarknaden fortfarande inte fungerar