prop · GX03130 · 2010-05-27 00:00:00 — De nuvarande fonderna kommer att läggas ner och två nya fonder inrättas, en aktiefond och en räntefond, med vilka sex nya produkter kommer att erbjudas. Frågan är vilka krav den nya förvaltningsmodellen ställer på Sjunde AP-fonden för att vara framgångsrik och vilka krav som ställs på uppföljning och styrning av fondens verksamhet. Nya relevanta mål och riktmärken behöver sättas för att kunna följa upp fondens förvaltning av de nya produkterna. Skälen för regeringens bedömning: Sjunde AP-fonden förvaltar två fonder inom premiepensionssystemet, varav Premiesparfonden intar en särställning. Till denna förs premiepensionsmedel för premiepensions- sparare som inte har valt någon annan fond. Vid utgången av 2009 motsvarade Premiesparfonden av det totala premiepensions- kapitalet och var systemets klart största fond med drygt 2,5 miljoner andelsägare. Premievalsfonden, däremot, är en valbar fond som konkurrerar fritt med privata alternativ inom premiepensionssystemet. Vid utgången av 2009 motsvarade Premievalsfonden av premiepensionskapitalet med 94 482 andelsägare, vilket placerade Premievalsfonden som nummer 26 bland systemets knappt 780 valbara fonder. har Premiesparfondens och Premievalsfondens andelar av totala premiepensionskapitalet minskat med 3,5 procent- enheter. Detta är bl.a. en följd av att premiepensionssparare som gör aktiva val i genomsnitt har högre pensionsrätter och att de som byter från Premiesparfonden har högre premiepensionskapital än de som väljer att ligga kvar. Sjunde AP-fondens uppdrag är att uteslutande förvalta premiepensions- medlen i pensionsspararnas intresse, med målet att uppnå en långsiktigt hög avkastning till låg risk. Kravet på låg risk gäller inte för Premievalsfonden. Sjunde har fastställt att fondens övergripande mål ska vara att avkastningen för Premiesparfonden över rullande femårsperioder ska överträffa genomsnittet av alla fonder som kan väljas aktivt i premiepensionssystemet (PPM-index) och att detta ska ske till lägre risk. Målet för Premievalsfonden är att avkastningen ska överträffa PPM-index . Tabell 5.9 Sjunde AP-fondens avkastning i förhållande till PPM-index (procent ) -2,2 -1,6 -0,4 Avkastningen är beräknad efter kostnader enligt NAV-kursmodellen, vilket innebär att avkastningen har justerats för fondernas bruttoavgift. uppgick avkastningen för Premie- sparfonden till (tabell 5.9), vilket är en tydlig förbättring jämfört med föregående år när avkastningen för den senaste femårsperioden var . Avkastningen var dock klart sämre än PPM-index under båda perioderna, differensen uppgick 2009 till -2,. Styrelsens mål om en avkastning som minst ska motsvara PPM-index över rullande femårsperioder har således inte uppnåtts. När det gäller kravet på låg risknivå i Premie- sparfonden har styrelsen gjort följande tolkning. Risken i fonden ska vara lägre än genomsnittet för samtliga fonder som kan väljas aktivt i premiepensionssystemet och risk har definierats som volatiliteten i avkastningen. Sjunde AP-fonden utvärderar målet om risk baserat på det antal år som Premiesparfondens volatilitet understigit genomsnittet i PPM-index. Med hänvisning till att så skett under tre av (åren 20052007) anser Sjunde AP-fonden att målet är uppfyllt. , däremot, redovisar volatiliteten i Premiesparfonden och konstaterar att den överstigit volatiliteten i PPM-index. kompletterar analysen med en jämförelse med premiepensionssystemets fem största fonder och 2009 när Premiesparfondens risk var högre än PPM-index. Under båda åren hade Premiesparfonden en lägre volatilitet än de fem största fonderna. Det är tveksamt om PPM-index är ett rättvisande sätt att mäta den genomsnittliga risken i samtliga valbara fonder, eftersom det uppstår avsevärda diversifieringseffekter mellan de knappt 780 valbara fonderna i premiepensionssystemet. Ett alternativt sätt skulle vara en jämförelse med medianfonden, i termer av volatilitet. Denna uppgift saknas dock . Avkastningen för Premievalsfonden Skr. 2009/10:130 uppgick till , vilket var sämre än PPM-index (tabell 5.9). Marginalen mot PPM-index har minskat (skillnaden var -2,2004 2008) men är fortfarande betydande. Skillnaden i förhållande till målet att överträffa PPM-index är dessutom större (1,). En viktig förklaring till fondernas svaga resultat i förhållande till PPM- index är resultaten från fondernas operativa förvaltning (se nästa avsnitt). Det är inte klart vilken period som ska anses vara lämplig vid utvärdering av strategisk måluppfyllelse, bortsett från att den bör vara längre än den femåriga horisont som regeringen tillämpar vid utvärdering av operativ förvaltning. Sjunde har likväl valt den femåriga horisonten även för det strategiska målet, vilket kan ha fördelen att underlätta kommunikationen med fondens intressenter. Emellertid riskerar den att bli alltför kort i förhållande till strategins egentliga syfte, att tillförsäkra andelsägarna en så bra pension som möjligt i förhållande till risken i placeringarna. I ett längre perspektiv, sedan utgången av 2000, motsvarar avkastningen i Premiesparfonden alltjämt PPM-index (0,bättre än PPM-index ). Premievalsfonden har ett sämre resultat även , fondens avkastning understiger PPM- index (dvs. sämre än styrelsens mål). Regeringens bedömning: Trots en återhämtning är resultatet av Sjunde AP-fondens operativa förvaltning fortfarande otillfredsställande. Ett förändringsarbete i syfte att renodla förvaltningen har slutförts , som det dock är för tidigt att utvärdera. Regeringens skrivelse för perioden : Genom ett mycket svagt utfall har det skett en påtaglig försämring av det ackumulerade resultatet av Sjunde AP-fondens operativa förvaltning. Genom finanskrisens effekter har även passiv förvaltning visat sig kunna ge upphov till betydande förluster. Sjunde AP-fonden har initierat en översyn av den operativa förvaltningen, vilket är tillfredsställande. : Både Premiesparfonden och Premievalsfonden har genererat negativ aktiv avkastning under de tre senaste femårsperioderna. Premiesparfonden genererade 2009 en aktiv avkastning på men över perioden 20052009 har fonden igenom- snitt uppvisat en aktiv avkastning på -1,, vilket i hög grad förklaras av resultatet 2008. en aktiv avkastning på . avkastningen 2009 har Premievalsfonden uppvisat en genomsnittlig aktiv avkastning för perioden 20052009 på -0,, även här drivet av resultatet . Den aktiva avkastningen för båda fonderna förklaras i hög utsträckning av investeringar i strukturerade produkter med exponering mot tillväxtmarknader, vilka också visade sig medföra en exponering mot kreditrisk avseende produkternas emittenter. Produkterna bidrog starkt negativt men har slutförde Sjunde AP-fonden den s.k. alfa- och betasepareringen som påbörjades (se beskrivning under Mot bakgrund av resultatet under de senaste femårsperioderna och de genomförda förändringarna är frågan om Sjunde AP-fonden har förutsättningar att långsiktigt skapa aktiv avkastning efter kostnader. Skälen för regeringens bedömning: Sjunde AP-fondens operativa AP-fonderna, dvs. med hjälp av fondernas avkastning i förhållande till jämförelseindex, mätt . har fastställt målet att fondernas aktiva avkastning ska bidra till det övergripande målet , vilket också Styrelsens mål för aktiv förvaltning har varken av Premiesparfonden eller Premievalsfonden uppnåtts (tabell Resultatet är i hög grad drivet av resultatet 2008. Tabell 5.10 Sjunde AP-fondens avkastning före kostnader i förhållande till jämförelse- index 20052009 (procent ) -3,96 -0,23 -1,16 -5,63 -0,76 Avser avkastning före kostnader enligt stängningskursmodellen (se avsnitt 4.3). Sjunde AP-fondens förvaltningsstrategi är att förvalta tillgångarna med ett stort inslag av extern och indexnära (passiv) förvaltning. fondkapitalet förvaltas dock aktivt, främst genom kapitallösa mandat av fondkapitalet i aktivt och i Resultaten för fondernas operativa förvaltning har påverkats av särskilda omständigheter. AP-fondens investeringar i strukturerade produkter med exponering mot AP-fondens sida att åstadkomma en kostnadseffektiv exponering mot framför allt tillväxtmarknader. Under finanskrisen uppstod dock betydande förluster i dessa placeringar på grund av marknadens värdering av emittenternas kreditrisk. har värderingen av de strukturerade produkterna återhämtats. Effekten är större i Premievals- fonden än i Premiesparfonden. Som noterades i förra årets utvärdering är Sjunde AP-fonden inte ensam om att i finanskrisens spår råka ut för den här typen av effekter. Däremot ansågs det vara mer anmärkningsvärt att en så pass stor exponering tagits mot samma typ av instrument (tio procent av fondkapitalet i och av kapitalet i Den andra faktorn som kan belysas är bidraget till resultatet för aktiv förvaltning från investeringar i riskkapitalfonder (private equity). aktiv förvaltning hänförs vanligtvis likvida tillgångar som regelbundet Skr. 2009/10:130 omsätts på en marknad. Riskkapitalfonder värderas vanligen två till fyra Eftersom Premiesparfonden och Premievalsfonden handlas värderas investeringarna i riskkapitalfonder däremellan med hjälp av en schablonmetod mellan dessa värderingstillfällen. Premiesparfondens aktiva avkastning 2009 på förklaras av ett bidrag på från strukturerade produkter mot tillväxtmarknader och -2,från riskkapitalfonder. Premievalsfondens aktiva avkastning 2009 på förklaras av ett bidrag på från strukturerade produkter mot tillväxtmarknader och -1,från riskkapitalfonder. Det kan således noteras att resultatet från Sjunde AP-fondens aktiva förvaltning i hög grad påverkats av effekter som normalt inte ingår i den aktiva förvaltningen. Sjunde AP-fonden har i princip slutfört arbetet med att ersätta traditionella mandat för aktiv förvaltning med en kombination av kostnadseffektiv passiv förvaltning och renodlat aktiva mandat som inte får tillgodogöra sig marknadens underliggande utveckling utan måste prestera ett positivt resultat i kronor och ören. Vid utgången av 2009 fanns ett traditionellt mandat kvar, i vilket investeringar sker i under- liggande tillgångar. Det bör vara angeläget att verksamheten renodlas och att inslaget av aktiv förvaltning granskas kritiskt, bl.a. mot bakgrund av fondens historik. Regeringens bedömning: FörstaFjärde AP-fonderna bör, såsom konstaterades , vidareutveckla sin värdegrund i arbetet med miljö och etik. Det finns också skäl att upprepa betydelsen av trovärdighet som är en förutsättning för allmänhetens förtroende och de krav på bl.a. öppenhet från fondernas sida som detta medför. Den bolagsstyrning som bedrivs av FörstaFjärde AP-fonderna bedöms fungera väl, jämfört med ett urval av svenska och utländska pensionsbolag och pensionsfonder. Ersättningar till anställda i AP-fonderna bedöms, med något undantag, vara i linje med regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Regeringen konstaterar att fonderna, i rollen som ägare av börsbolag, har vidtagit åtgärder med anledning av regeringens riktlinjer men att fonderna har agerat för ersättningsvillkor som inte är i enlighet med dessa riktlinjer. FörstaFjärde AP-fonderna har inlett ett samarbete för att sänka fondernas administrativa kostnader, i enlighet med det utrymme som lämnas av lag och förarbeten. Resultaten av samarbetet bör redovisas . Regeringens skrivelse för perioden : FörstaFjärde och Sjunde AP-fonderna har genomfört riktlinjerna för miljö och etik på ett bra sätt. Det hindrar inte att arbetet med miljö och etik kan utvecklas ytterligare, bl.a. genom en tydligare värdegrund som lämpligen utformas med stöd av det för FörstaFjärde AP-fonderna gemensamma . Riktlinjerna för miljö och etik är emellertid inte ensamt avgörande för att upprätthålla allmänhetens förtroende för verksamheten. AP-fonderna har därför, i likhet med andra institutionella investerare, skäl att närmare uppmärksamma också andra förutsättningar som främjar trovärdighet och, i förlängningen, förtroende, bl.a. kompetens, öppenhet och integri- tet. Ersättningsvillkor har viktiga förtroendedimensioner. Regeringen har funnit det lämpligt att fastställa särskilda riktlinjer för AP-fondernas styrelser i frågor som rör anställningsvillkor. AP-fonderna ska vara inbördes oberoende och konkurrera med varandra när det gäller placeringsverksamheten. Det utesluter inte samarbete inom andra områden, med syfte att sänka kostnaderna. Första Fjärde AP-fonderna, i första hand, bör inleda ett gemensamt arbete för att närmare undersöka inom vilka områden som kostnader för bl.a. IT och administration kan sänkas genom samarbete, i enlighet med lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och dess förarbeten. Det är angeläget att de möjligheter till samarbete som lagen medger också utnyttjas, till nytta för pensionssystemet. : FörstaFjärde AP-fonderna tillhör kategorin institutionella investerare som placerar i globala aktier och som äger mindre andelar av aktierna i noterade bolag. Denna kategori av investerare fokuserar på bolagsstyrning och socialt ansvarsfulla investeringar genom att delta i valberedningar, rösta vid bolagsstämmor, bedriva dialog med bolagen och genom att samarbeta med andra marknadsaktörer. I jämförelse med andra liknande pensionsfonder äger AP-fonderna i allmänhet mindre andelar av den inhemska aktiemarknaden. AP-fonderna omges också av fler regler som begränsar ägandet. Ett undantag är norska utland (SPU) som är uttryckligen förhindrad att investera på hemmamarknaden. drar slutsatsen att FörstaFjärde AP-fondernas bolagsstyrning fungerar väl, både jämfört med svenska pensionsbolag och jämfört med utländska pensionsfonder. AP-fonderna har väl utvecklade policyer, både för miljö och etik och för bolagsstyrning. Bolagsstyrning bedrivs i en omfattning som inte skiljer sig väsentligt, varken mellan AP-fonderna själva eller i förhållande till de svenska pensionsbolag eller utländska pensionsfonder som utgjort jämförelse- norm vid granskningen. FörstaFjärde AP-fonderna använder arbetssätt och verktyg som är lämpade för en institutionell investerare med deras profil. De resurser som läggs på bolagsstyrning motsvarar 23 heltidstjänster, vilket kan jämföras med 12 heltidstjänster vid och . Motsvarande resurser vid utländska pensionsfonder varierar mellan 4 och 20 anställda. Mätt i förhållande till förvaltat kapital har dock FörstaFjärde AP-fonderna fler anställda som arbetar med bolagsstyrning. FörstaFjärde AP-fonderna, liksom och , fokuserar på direkt röstning i ett begränsat antal bolag med fysisk närvaro på bolagsstämmor på hemmamarknaden. AP-fonderna, liksom , röstar även indirekt i utländska bolag genom en röstningsplattform. Det innebär att FörstaFjärde AP-fonderna under stämmosäsongen 2009 röstade för av aktieinnehaven, medan utländska pensionsfonder ofta röstar för av innehaven, dock främst indirekt. FörstaFjärde AP-fonderna arbetar gemensamt med frågor som rör miljö och etik genom som bildades . fonderna gemensamt identifierar brott mot fondernas riktlinjer för miljö och etik och följer upp sådana avvikelser genom dialog med berörda bolag med syfte att få till stånd en förändring. Om detta inte ger resultat fattar respektive fond individuellt beslut om försäljning av bolagets aktier, på basis av en rekommendation från . fem åren har FörstaFjärde AP-fonderna uteslutit tio bolag, vilket är jämförbart med AMF, holländska ABP eller franska FRR, men mindre än danska ATP och norska SPU som har uteslutit 20 respektive 40 bolag. : AP-fondernas revisorer har haft Finans- departementets uppdrag att granska AP-fondernas riktlinjer för ersättningar till ledande befattningshavare, vilket inkluderade en bedömning av hur riktlinjerna har genomförts. fondernas organisation för och dokumentation av ersättningsfrågor, fondernas egna riktlinjer, ersättningar till ledande befattningshavare och andra anställda, styrelsens övergripande bedömning av ersättningarnas förenlighet med regeringens riktlinjer, fondernas ägarpolicyer samt lämnade upplysningar i fondernas årsredovisningar. Revisorerna bedömer att AP-fonderna successivt har anpassat sin ersättningspolicy till regeringens riktlinjer, med undantag för Sjätte AP-fonden som har beslutat att genomföra anpassningen successivt Fondernas avtal med ledande befattningshavare har omförhandlats med vissa undantag som har motiverats i fondernas Första och Andra AP-fonderna har bedömt att tidigare gällande avtal med ledande befattningshavare om 12 månaders upp- sägningstid skulle bli alltför dyra att omförhandla. menar att 12 månaders uppsägningstid för ledande befattningshavare, som inte har rätt till avgångsvederlag, innebär en lägre sammanlagd kostnad för fonden än sex månaders uppsägningstid som kombineras avgångsvederlag, vilket däremot skulle vara förenligt med regeringens riktlinjer. Eftersom regeringens riktlinjer ger AP-fonderna en möjlighet att avvika från riktlinjerna i förhållande till bolag som fonden äger, om detta kan bedömas vara till fördel för fonden, anser revisorerna att fondernas ägarpolicyer inte står i direkt strid med regeringens riktlinjer. Skälen för regeringens bedömning Fondernas riktlinjer för miljö och etik I fjolårets skrivelse redovisades resultatet av en genomgripande utvärdering av FörstaFjärde och Sjunde AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik i form av ett betänkande som har lagts fram av kommittén om AP-fondernas etik- och miljöansvar (SOU 2008:107). uttalade , i samband med utskottets behandling av skrivelsen, att regeringen borde undersöka möjligheten att ta fram metoder för en återkommande utvärdering av fondernas arbete med riktlinjer för miljö och etik i den årliga skrivelsen (bet. 2009/10:FiU6). Att fondernas arbete med miljö och etik ska utvärderas regelbundet var för övrigt ett av kommitténs förslag. I det följande redovisas metoder för en sådan återkommande utvärdering. Förslagen kan sammanfattas enligt följande: AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik motiveras av kravet att uppbära allmänhetens förtroende. Förväntade svårigheter att få till stånd en rättvisande och allsidig bedömning av dessa frågor utgjorde motiv för att den genomförda utvärderingen hade formen av en offentlig utredning. En sådan utredning bör inte initieras innan den föregående har förlorat i aktualitet eller relevans. till dess en ny större utvärdering genomförs bör identifierade brister följas upp och, vid behov, särskilda frågor analyseras. Metodiken kan sammanfattas enligt följande: 1.En rättvisande och allsidig utvärdering, t.ex. i form av en offentlig utredning, genomförs när föregående utvärdering har förlorat aktualitet eller relevans. 2.Mellan sådana tillfällen för en genomgripande utvärdering sker en årlig uppföljning av hur fonderna har arbetat med förslag som redan har lagts fram. 3.I förekommande fall uppmärksammas exempel på tillfällen eller händelser som har utgjort risker för allmänhetens förtroende, med utgångspunkt i den utvärdering som föreligger. 4.I tillägg till processen ovan kan avgränsade uppdrag vid lämpliga tillfällen lämnas till den konsultfirma som har uppdrag att lämna underlag till regeringens utvärdering. Förväntade svårigheter att få till stånd en rättvisande och allsidig utvärdering av AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik motiverade att den genomförda utvärderingen fick formen av en offentlig utredning. En sådan utredningen kan inte upprepas alltför ofta. Detta bör inte heller vara motiverat, under förutsättning att den utvärdering som har genomförts fortsätter att vara relevant. Inget tyder på att utredningen har förlorat i aktualitet. Det återstår också förslag som ännu inte har genomförts fullt ut. Utvärderingar av denna omfattning bör därför förekomma endast med längre tidsmellanrum. Däremellan är det lämpligt att bevaka fondernas uppföljning av förslag som kan genomföras direkt, inom ramen för gällande regelverk. Det kan också vara lämpligt att, i relevanta fall, uppmärksamma konkreta exempel som innebär att allmänhetens förtroende för fondernas verksamhet har prövats och att granska dessa i ljuset av utredningens bedömningar. Bland utredningens förslag som kan genomföras inom ramen för gällande regelverk ingick följande rekommendationer: -fondernas arbetssätt, organisation och kommunikation bör utformas med ledning av faktorer som främjar fondernas trovärdighet och i förlängningen förtroende, -utveckla och tydliggör den värdegrund som ska ligga till grund för verksamheten, -miljö och etik hanteras bäst genom att integreras i den löpande analysen och förvaltningen, -miljö och etik kan integreras med fondernas ägarpolicyer, -sådana ägarpolicyer bör övervägas för alla typer av tillgångar, inte enbart börsnoterade aktier, -extern utvärdering av styrelsernas arbete bör göras regelbundet, -det bör avsättas tillräckliga resurser för att säkerställa kvalitet i arbetet med miljö och etik, -AP-fonderna kan utveckla samarbetet inom miljö och etik, -principerna för bolagens ersättningsvillkor har viktiga förtroende- dimensioner och är därför en viktig uppgift för fonderna och -fondernas arbete med miljö och etik bör utvärderas regelbundet. Ett antal av utredningens förslag har fonderna genomfört. I enlighet med sista punkten ovan finns det skäl att återkomma i samband med de årliga utvärderingarna till hur fonder har hanterat dessa förslag. Detta blir delvis beroende av vilket underlag som föreligger vid utvärderingstillfället. uppmärksammas två faktorer som lyftes fram som särskilt betydelsefulla i förra årets utvärdering, dels förslaget om en utvecklad och förbättrad värdegrund, dels behovet av trovärdighet som en förutsättning för allmänhetens förtroende. Fondernas hantering av ersättningsvillkor i portföljbolagen behandlas i avsnittet nedan om regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna. Fonderna har valt att tolka internationella konventioner som har undertecknat som ett uttryck för statens värdegrund (s. 7). Detta är emellertid endast delvis korrekt eftersom konventionerna inte sällan är ett uttryck för politiska kompromisser. Det faktum att en konvention har undertecknats av behöver inte innebära att konventionen fullt ut motsvarar statens värdegrund. Det kan däremot inte bestridas att konventionerna är en utmärkt grund för samverkan med andra institutionella investerare. Konventionsgrunden bör därför inte ersättas, utan endast kompletteras av en övergripande värdegrund som vid behov kan läggas till grund för kommunikation med allmänheten. Regeringen uttalade att AP-fonderna, inom ramen för , bör utveckla en gemensam värdegrund enligt kommitténs förslag och att Sjunde AP-fonden kunde involveras i arbetet. Denna bedömning kvarstår. Kravet att fonderna ska upprätta riktlinjer för miljö och etik i placeringsverksamheten motiveras av behovet att uppbära allmänhetens förtroende (prop. 1999/2000:46 s. 76 f.). Detta bör också vara utgångspunkten för regeringens utvärdering. De krav som kan ställas på fondernas riktlinjer för miljö och etik är att de ska bidra till att upprätthålla trovärdigheten för fondernas verksamhet, vilket i sin tur är en förutsättning för förtroende. Å andra sidan klargjorde kommittén att också fondernas arbetssätt, organisation och kommunikation har betydelse för trovärdigheten och, i förlängningen, allmänhetens förtroende. Detta gällde mer precist frågor om kompetens, öppenhet, integritet och välvilja (skr. 2008/09:130 s. 76 f.). Bland dessa faktorer finns det skäl att något uppehålla sig vid kravet på öppenhet. Mot bakgrund av AP-fondernas offentliga uppdrag och roll inom pensionssystemet är det önskvärt att fonderna tillhandahåller rättvisande information om sin verksamhet och sitt resultat. redovisningen bör stå i rimlig proportion till verksamhetens omfattning. Redovisningen bör också vara någorlunda lätt att följa och förstå. Det kan konstateras att fondernas årsredovisningar inte alltid innehåller fullständiga upplysningar om resultatens bakomliggande orsaker.