prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — Den föreslagna definitionen av handling hindrar inte myndigheterna att lämna ut rådata. I vilken utsträckning myndigheterna är skyldiga att tillhandahålla information i en viss form eller viss grad av bearbetning är dock inte en fråga som ska regleras i den föreslagna lagen (se avsnitt 14.4.2 och 14.4.8). I anslutning till den synpunkt som framförts av bl.a. och kommun om att det bör tydliggöras vilka typer av handlingar som omfattas av lagen, vill regeringen framhålla följande. PSI-direktivet är inte begränsat till vissa typer av handlingar med avseende på innehåll, medium etc. Alla typer av handlingar kan komma i fråga för vidareut- De exempel på vissa typer av information som anförs i direk- tivets ingress är just exempel. För att korrekt genomföra direktivet ska lagen därför inte vara begränsad till vissa typer av handlingar. enligt regeringens bedömning inte heller möjlighet att, som Statens kul- turråd har föreslagit, undanta handlingar som sällan vidareutnyttjas. Regeringens förslag: Med vidareutnyttjande ska avses användning av handlingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. ska definieras i lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock att myndigheters användning av handlingar från en annan myndighet endast ska omfattas av begreppet vidareutnytt- jande om användningen sker inom myndighetens affärsverksamhet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. IT- och Telekomföretagen anser att det bör klar- göras att det ska anses vara vidareutnyttjande när enskilda behandlar handlingar för samma ändamål som en myndighet, men genomfört på anför att det bör förtydligas att det inte kan krävas förädling eller att det knyts villkor till vidareutnytt- jande som syftar till att skilja det från behandlingen i myndigheten. Kemikalieinspektionen anser att det är oklart om det är fråga om vidare- utnyttjande i lagens mening när en sökande till förmån för sin egen ansö- kan om godkännande använder uppgifter som har lämnats in till stöd för en annan ansökan om godkännande. Skälen för regeringens förslag I artikel 2.4 definieras vidareutnyttjande som personers eller rättssubjekts användning av handlingar som finns hos offentliga myndigheter för andra kommersiella eller icke-kommersiella ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna framställdes inom den offentliga verk- Utbyte av handlingar mellan offentliga myndigheter som en- bart sker i samband med deras offentliga verksamhet ska inte anses ut- I skäl 8 i ingressen anges att offentliga myndig- heter samlar in, framställer, reproducerar och sprider handlingar för att fullgöra sina offentliga uppgifter och att utnyttja sådana handlingar av andra skäl utgör vidareutnyttjande. Ett exempel på vidareutnyttjande kan vara att ett förlag ger ut en sam- ling domar i en rättsfallssamling som publiceras i tryckt form eller på Ett annat exempel kan vara att ett företag använder information från en myndighets register som utgångspunkt för informationstjänster till allmänheten, t.ex. genom att använda geografisk information i en Som anförts i promemorian utgör de ursprungliga ändamålen för vilka handlingarna behandlas sådana ändamål som ingår i fullgörandet av myndighetens offentliga uppgifter. All annan användning utgör vidareut- nyttjande. Detta innebär enligt regeringens mening att all användning av handlingar av andra än myndigheten, eller den organisation som har att fullgöra ett offentligt åtagande, är vidareutnyttjande i direktivets mening. Varje tillhandahållande av handlingar leder alltså till ett vidareutnytt- jande. Direktivet syftar främst till att främja förädling eller bearbetning, men täcker även ren vidareförmedling av information. Detsamma gäller även mer typisk användning av allmänna handlingar som lämnats ut med stöd av 2 kap. TF, t.ex. när en journalist använder en handling som un- derlag för en tidningsartikel, eller vad en enskild som fått del av en all- män handling än gör med den. De ändamål för vilka en myndighet behandlar information kan vara mycket vitt formulerade. Regeringen anser, i likhet med IT- och Tele- komföretagen och , att all behandling som sker utanför myndighetens offentliga uppgifter ska vara att anse som vidareutnyttjande, även om företag och andra vidareutnyttjare i och för sig har ett likartat ändamål med sin behandling, t.ex. att förse samhället med viss information. Att vidareutnyttjande innebär behandling för andra ändamål än de ursprungliga ska alltså inte innebära något hinder för enskilda att tillhandahålla information för samma generella ändamål som myndigheten behandlar och tillhandahåller informationen. Det kan heller inte, som har påpekat, anses innefatta något krav att vidareförädla informationen. Även ren vidareförmedling av information ska alltså omfattas av bestämmelserna. Regeringen be- dömer dock inte att detta behöver förtydligas i lagtexten, utan anser att promemorians förslag är tillräckligt klart i detta avseende. För att ges det avsedda tillämpningsområdet bör lagen enligt regering- ens mening begränsas till att avse villkor för vidareutnyttjande av hand- lingar. Begreppet vidareutnyttjande i den mening det används i direktivet saknar direkt motsvarighet i svensk rätt. Eftersom det inte finns någon svensk legaldefinition eller allmänt vedertagen definition av vidareut- nyttjande som överensstämmer med direktivets, bör en bestämmelse med en definition tas in i lagen. Vissa särskilda intressen för att få tillgång till handlingar PSI-direktivets artikel 1.3 föreskriver att direktivet inte är tillämpligt när medborgare eller företag måste visa att de har ett särskilt intresse för att få tillgång till handlingarna. Det finns flera situationer när en enskild måste ha ett särskilt skäl för att få tillgång till handlingar, eller när den krets som kan få tillgång till en handling är begränsad. Ett exempel på detta är parters rätt att få tillgång till handlingar enligt 16 § förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL. I det fallet får parten del av handlingarna som en del av en pågående ären- dehandläggning. Syftet med denna typ av reglering är att säkerställa partens möjligheter att ta till vara sin rätt i ärendet. När en part på detta sätt får tillgång till handlingar som en del av en ärendehanteringsprocess, sker detta enligt regeringens bedömning för samma ändamål som det för vilket handling- arna behandlas av myndigheten. Ett sådant utlämnande faller därför inte in under den föreslagna definitionen av vidareutnyttjande och omfattas därför inte av lagen. Ett annat exempel är, som Kemikalieinspektionen anfört, när t.ex. en sökande använder uppgifter som har lämnats in till myndigheten i ett annat ansökningsärende. Inte heller en sådan använd- ning bör omfattas av definitionen av vidareutnyttjande. Det finns också bestämmelser i författningar till skydd för den person- liga integriteten som ger registrerade rätt att få tillgång till den informa- tion om sig själva som finns hos myndigheten. Ett exempel på detta är bestämmelsen i 26 § PUL. I ett sådant fall kan handlingen enligt reger- ingens bedömning inte anses ha gjorts tillgänglig för vidareutnyttjande, eftersom kontrollen av uppgifters riktighet får anses vara en integrerad del av registerhållningen. Den registrerade behandlar alltså i dessa fall enligt regeringens bedömning handlingen för samma ändamål som myn- Inte heller i detta fall bör således den behandling som den regi- strerade eventuellt utför omfattas av definitionen av vidareutnyttjande. När handlingar lämnas ut till den som i direktivets mening har ett sär- skilt intresse kan detta ske utan att myndigheten tillämpar de villkor som den i övrigt tillämpar när den tillhandahåller handlingar till enskilda. en myndighet i sådana fall tillhandahåller handlingar innebär inte heller att andra kan kräva att få vidareutnyttja handlingarna på samma villkor. Organ som omfattas av lagen Regeringens förslag: Lagen ska med vissa undantag gälla för den krets av myndigheter och privaträttsliga organ som omfattas av be- stämmelserna om handlingsoffentlighet. Regeringens bedömning: och beslutande kommunala församlingar bör inte omfattas av lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig sär- skilt i frågan instämmer i eller har inget att invända mot promemorians förslag. ifrågasätter om det hos beslutande politiska församlingar kan finnas handlingar som kan vara av intresse för vidareutnyttjande, och som därför borde omfattas av lagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: PSI-direktivet gäller handlingar som finns hos offentliga myndigheter. Enligt artikel 2.1 avses med begreppet offentliga myndigheter statliga, regionala eller lokala myndigheter, organ som lyder under offentlig rätt samt sammanslut- ningar av sådana myndigheter eller organ. Organ under offentlig rätt är enligt artikel 1.2 varje organ som särskilt har inrättats för att tillgodose behov i det allmännas intresse, som inte är av industriell eller kommersiell karaktär, är en juridisk person, och vars verksamhet till största delen finansieras av statliga, regionala eller lokala myndigheter eller av andra organ som lyder under of- fentlig rätt eller som står under administrativ tillsyn av sådana organ eller vars förvaltning står under tillsyn av sådana organ eller i vars förvaltningsorgan, styrelseorgan eller tillsynsorgan mer än hälften av ledamöterna utses av statliga, regionala eller lokala myndigheter eller av andra organ som lyder under offentlig rätt. Denna definition är mycket vid. I praktiken begränsas dock tillämp- ningsområdet genom att direktivets tillämplighet förutsätter både att enskilda kan få tillgång till handlingar och att de får vidareutnyttjas. Båda dessa förhållanden ska regleras av nationell rätt. Direktivet omfattar alltså handlingar som finns hos organ som lyder under offentlig rätt, bara under förutsättning att nationella tillgångsbestämmelser ger tillgång till handlingarna och att nationella bestämmelser tillåter att de vidareut- nyttjas. Tryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentlighet omfattar statliga och kommunala myndigheter samt och beslutande kommunala församlingar. Vidare utsträcks regleringens tillämpnings- område genom bestämmelserna i 2 kap. 35 §§ OSL. I OSL:s bilaga anges ett antal enskilda organ som helt eller delvis omfattas av handlingsoffentligheten trots att de inte är myndigheter (2 kap. 4 § OSL). är tillämpliga även på handlingar hos kommunala bolag där kommuner och landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande (2 kap. 4 § OSL). Det kan finnas organ som faller under direktivets definition av organ under offentlig rätt, men som inte omfattas av några nationella svenska tillgångsbestämmelser. För handlingar som finns hos dessa organ är där- för direktivet inte tillämpligt. Direktivet uppställer nämligen inte något krav på tillgångsregler för handlingar som finns hos sådana organisa- tioner. PSI-direktivet omfattar handlingar som enligt nationell lagstiftning till- handahålls till vidareutnyttjare och som får vidareutnyttjas. Som beskrivits ovan i avsnitt 14.4.1 är den huvudsakliga regleringen av myndigheters tillhandahållande av handlingar i svensk rätt om allmänna handlingars offentlighet. Det är därför lämpligt att, med vissa undantag, låta den föreslagna lagens tillämpningsområde omfatta handlingar hos samma krets av organ som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF. Detta innebär att de statliga och kommunala myndigheterna bör omfattas av den före- slagna lagen. Dessutom bör lagen omfatta de enskilda organ som anges i bilagan till OSL samt sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser, över vilka en kommun eller ett landsting utövar ett bestämmande rättsligt inflytande. Detta bör framgå av en bestämmelse i lagen. Genom en sådan bestämmelse görs lagens tillämpningsområde tydligt på ett sätt som motsvarar PSI-direktivets krav. En sådan reglering som ansluter till redan befintliga och välkända svenska bestämmelser innebär också att myndigheter och andra organ lätt kan avgöra om de ska tillämpa lagen eller inte. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga på och de beslutande kommunala församlingarna även om de inte är myndigheter. Det kan dock ifrågasät- tas om den föreslagna lagens bestämmelser om villkor för vidareutnytt- jande av handlingar bör tillämpas på dessa organ. Offentlighetsprincipen, som kommer till uttryck i TF, och den föreslagna lagens regler om vill- vidareutnyttjande av handlingar fyller olika syften. omfattas de inte av PSI-direktivet. Regeringen anser, i linje med Stock- holms Handelskammares synpunkt, att de handlingar som finns hos be- slutande församlingar kan vara av intresse för vidareutnyttjande. med promemorian bedömer dock regeringen att dessa handlingar som regel i praktiken finns tillgängliga hos de beredande och verkställande myndigheterna, t.ex. och de kommunala nämnd- Den föreslagna avgränsningen, som överensstämmer med PSI- direktivets, innebär därför enligt regeringens bedömning inte att några handlingar i praktiken undantas från bestämmelserna. Vissa handlingar hos utbildnings-, forsknings- eller Regeringens förslag: Lagen ska inte gälla för handlingar hos utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitutioner. Regeringens bedömning: Någon bestämmelse om undantag för handlingar hos public serviceföretag på radio- och tv-området Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan erinran. IT- och Telekomföretagen, PSI-Alliance, SWEDMA och anser att lagen bör omfatta även utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner. mun anser att det är tveksamt om skolor är så självständiga enheter att de går att särskilja från övrig nämndförvaltning. att det måste förtydligas vad det i praktiken innebär att handlingar i en verksamhet är undantagna. anser att begreppet kulturinstitutioner behöver klargöras. vision (SVT) anser att det i propositionen bör förtydligas att public service-bolagen är undantagna från den nya lagens tillämpningsområde. framhåller kulturinstitutionernas behov av att ingå särskilda samverkansavtal för att kunna digitalisera samlingar. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I direktivets artikel 1.2 df undantas handlingar hos ett antal olika organ. Enligt artikel 1.2 e undantas handlingar hos utbildnings- och forskningsinstitutioner. exempel på sådana institutioner nämns skolor, universitet, arkiv, biblio- tek och forskningsinrättningar. Undantaget omfattar även organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat. Enligt artikel 1.2 f undantas även kulturinstitutioner från direktivet. Som exempel på sådana nämns museer, bibliotek, arkiv, orkestrar, , balettkårer och Handlingar hos sådana organ behöver alltså inte omfattas av bestämmelserna i den föreslagna lagen, även om de är myndigheter eller organ under offentlig rätt enligt direktivet. I förslaget till direktivet motiveras undantagen bl.a. med bedömningen att direktivets tillämpning skulle innebära en relativt sett större administrativ belastning jämfört med de fördelar som skulle vinnas. Vidare framhålls att mycket information vid sådana institutioner omfattas av tredje mans upphovsrätt, och därför faller utanför direktivet. Ett särskilt undantag på kulturområdet finns i artikel 1.2 d som undan- tar handlingar som finns hos public service-företag på radio- och tv- området. Det finns i svensk rätt inget undantag för utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitutioner, varken när det gäller tillhandahållande av handlingar eller rätten att vidareutnyttja dessa. Lagens tillämpningsområde föreslås enligt huvudregeln omfatta hand- lingar hos myndigheter och, med vissa undantag, sådana organ som om- fattas av bestämmelserna om handlingsoffentlighet i tryckfrihets- förordningen. Detta innebär att lagens bestämmelser skulle komma att omfatta handlingar hos ett stort antal utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner. Detta gäller t.ex. statliga universitet och museer samt kommunala skolor och teatrar. Det kan dock finnas anledning att över- väga om dessa institutioner ska omfattas av lagen. Hos dessa organ finns ofta handlingar som omfattas av tredje mans upphovsrätt. Att avgöra vilka dessa är och bedöma på vilka villkor och under vilka förutsättningar de eventuellt kan vidareutnyttjas kan bli tids- ödande och orsaka ett administrativt arbete som inte kan anses motiverat. På både kultur- och forskningsområdena kan det även, som framhåller, finnas behov av att finansiera verksamheter genom olika samarbeten med enskilda aktörer, t.ex. genom s.k. offentlig- privata partnerskap. Sådana arrangemang kan inbegripa att vissa en- skilda, som åtar sig att exempelvis bekosta digitaliseringen av material, får särskilda rättigheter att exploatera det digitaliserade materialet . Framför allt på kulturområdet kan sådana arrange- mang vara nödvändiga för att angelägna digitaliseringsprojekt över huvud taget ska äga rum. Regeringen delar dock den uppfattning, som framförs av några re- missinstanser, bl.a. IT- och Telekomföretagen, att den information som finns hos myndigheterna på bl.a. kulturområdet ofta kan vara av stort värde för olika former av vidareutnyttjande. I propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3 s. 46 f.) framhåller regeringen att den digitala utvecklingen ger de s.k. minnesinstitutionerna helt nya möjligheter att ge medborgare och forskare tillgång till kulturarvet, oberoende av fysisk lokalitet. Som särskilt viktigt nämns där också de möjligheter som den digitala tekniken ger att låta användaren att bli medskapande. Använd- aren kan t.ex. vidareutnyttja tillgänglig information och på egen hand kombinera ljud, bild och text för att skapa en egen presentation i nya sammanhang. Omvänt kan användaren också bidra till att beskriva och katalogisera det som institutionerna gör tillgängligt. Regeringen anser således att förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar bör förbättras även på kulturområdet. måste beaktas de i samman- hanget speciella förhållanden som finns på området. Av särskild vikt är i detta avseende är de upphovsrättsliga förutsättningarna, både vad gäller handlingar som omfattas av tredje mans upphovsrätt och handlingar som kulturinstitutionerna själva har upphovsrätt till. Det finns ett behov av att närmare belysa dessa frågor, liksom frågor som rör avgiftssättning för vidareutnyttjande av digitala handlingar (prop. 2009/10:3 s. 48). Mot denna bakgrund gör regeringen en annan bedömning än några remissinstanser som berört frågan, bl.a. , och anser att det inte har framkommit någon anledning att frångå direk- tivets huvudprincip att handlingar som finns hos en utbildnings-, forsk- nings- eller kulturinstitution helt ska undantas från den föreslagna lagens tillämpningsområde. Vad gäller den närmare avgränsningen av vilka som ska omfattas av undantaget instämmer regering dock i Statens kulturråds synpunkt att promemorian är otydlig avseende vilka typer av institutioner, bl.a. på kulturområdet, som ska omfattas av undantaget. De särskilda skäl som ligger bakom undantaget gör sig exempelvis inte gällande för sådana myndigheter som har typiska förvaltningsuppgifter, även om dessa verk- ar på utbildnings-, forsknings eller kulturområdet. Detta gäller alltså sådana myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att t.ex. utöva till- syn, bevilja tillstånd, bidrag eller anslag till olika verksamheter. Sådana myndigheter ska därför heller inte vara undantagna från lagens tillämp- ningsområde. Denna bedömning finner också stöd i den exemplifierande uppräk- ningen i PSI-direktivet av utbildnings-, forsknings- och kulturinstitu- tioner. Det är t.ex. tydligt att där avses kulturinstitutioner som har till uppgift att antingen samla in och tillgängliggöra kulturarvs- och forsk- ningsmaterial (såsom arkiv, bibliotek och museer) eller sådana institu- tioner som producerar utställningar eller föreställningar (såsom gallerier och scenkonstinstitutioner). Däremot bör det i detta sammanhang inte göra någon skillnad om t.ex. en rent bidragsfördelande myndighet verkar på kulturområdet eller något annat samhällsområde. För att ge lagen samma tillämpningsområde som direktivet bör den in- nehålla en generell regel som undantar de aktuella institutionerna. Det är i de flesta fall tydligt vad som är en utbildnings-, forsknings- eller kul- turinstitution i den mening som här angetts. Det bedöms därför att det inte finns behov av legaldefinitioner av dessa begrepp. En bestämmelse som generellt undantar handlingar hos utbildnings-, forsknings- och kulturinstitutioner ger tillräcklig klarhet och tydlighet. Handlingar hos sådana institutioner ska vara undantagna från samtliga bestämmelser i direktivet. Direktivet säger inget om att endast vissa kategorier av handlingar ska vara undantagna. Samtliga handlingar som finns hos en utbildnings-, forsknings- eller kulturinstitution ska alltså vara undantagna. Detta gäller både handlingar som hänför sig till den verksamhet som avser utbildning, forskning eller kultur och andra hand- lingar, t.ex. av administrativ eller förvaltningsrättslig karaktär. Att en myndighet är undantagen från den föreslagna lagen påverkar inte enskildas rätt att få tillgång till handlingar för vidareutnyttjande. Att en myndighet är undantagen från lagen innebär inte heller att rätten att vidareutnyttja dess handlingar i något avseende inskränks eller utvidgas. Public service-företagen i omfattas inte av offentlighetsprin- cipen. De omfattas därför inte heller av den föreslagna lagen. Någon särskild bestämmelse som undantar dessa företag från den föreslagna lagens tillämpningsområde behövs därför inte. Undantagna handlingar i affärsverksamhet Regeringens förslag: Den föreslagna lagen ska inte omfatta hand- lingar som tillhandahålls i myndigheters affärsverksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har, utan att invända mot gränsdragningen i sig, anfört att det behöver förtydligas vilka verksam- heter som ska anses vara affärsverksamhet i den mening som avses i lagen. (), , geologiska undersökning (SGU) och anför att skillnaden mellan myndighetsverksamhet och affärsverksamhet måste tydliggöras. ESV anser också att det bör klargöras om det är myndighet- en eller regeringen som ska avgöra om en viss verksamhet är affärsverk- samhet. Verket anför också att bestämmelsen är svårtillämpad bl.a. för att myndigheterna skulle kunna börja sälja handlingar, som då skulle om- fattas av undantaget. ESV och SGU anför att det i författningskommen- taren använda uttrycket författningsstyrt är otydligt. , och anser att begreppet affärsverk- samhet i upphovsrättslagen är otydligt och möjligen kan ges en vidare tolkning än vad som är avsett i den föreslagna lagen. Flera av remiss- instanserna, bl.a. , och ance, hänvisar till förvaltningskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:118) avseende begreppet affärsverksamhet i myndigheter. delar inte uppfattningen att handlingar i myndigheters affärsverksam- het ska undantas från bestämmelserna. Några remissinstanser, däribland , , DirektMedia, IT- och Tele- komföretagen och har lämnat synpunkter på om myndighet- erna över huvud taget bör tillhandahålla information på ett sätt som kon- kurrerar med privata företag. Några remissinstanser, bl.a. Konkurrens- verket, och , anför att det i den föreslagna lagen eller annan reglering bör anges ett krav på att affärs- verksamhet ska särredovisas. ESV anför att det inte bör krävas att de olika verksamheterna skiljs organisatoriskt. Hovrätten över och anför liknande synpunkter och efterlyser en analys av konse- kvenserna av ett krav på organisatorisk åtskillnad, om lagen är avsedd att uppställa ett sådant krav.