prop · GY0342 · 2010-12-07 00:00:00 — Det kan vidare antas att behovet av att behandla känsliga och ömtåliga personuppgifter kommer att öka ytterligare med anledning av de beslutade reformerna för nyanlända invandrare och för de personer som har förbrukat sina dagar med sjukpenning eller månader med tidsbegränsad sjukersättning. Det är också viktigt att de arbetsmarknadspolitiska insatserna kan följas upp och utvärderas på ett bra sätt. Uppföljning och utvärdering underlättas naturligtvis om de uppgifter myndigheten behöver för detta ändamål kan behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas, även om uppgifterna i vissa fall kan avslöja känsliga eller ömtåliga person- uppgifter. Arbetsförmedlingen har bl.a. behov av att kunna följa upp insatser för personer som varit långtidssjukskrivna eller som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. De kan också behöva följa upp och utvärdera beslut om utskrivning ur program p.g.a. sjukdom. Problem med nuvarande krav på samtycke Kravet på skriftligt samtycke härstammar från den gamla lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister. I den promemoria som före- gick införandet av lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten föreslogs att kravet på skriftligt samtycke skulle tas bort och ersättas med ett krav på uttryckligt samtycke (se Ds 2001:67 s. 45 f.). Regeringen valde dock av integritets- hänsyn att behålla skriftlighetskravet även i den nya lagen (prop. 2001/02:144 s. 33). Som skäl angavs bl.a. att man ville undvika tvek- samheter om huruvida den enskilde hade samtyckt till behandlingen eller inte. Den fråga som framförallt diskuterades i förarbetena gällde således frågan om samtyckeskravet skulle vara förenat med ett krav på skriftlig- het eller inte. Redan då ansåg emellertid vissa remissinstanser att samtyckeskravet i stället skulle tas bort. Statskontoret ansåg att det räckte med att behandlingen hade uttryckligt författningsstöd. Om de känsliga eller ömtåliga personuppgifterna var nödvändiga för ett ärendes hand- läggning borde behandlingen också vara tillåten. påpekade att ett samtyckeskrav medför att hanteringen av känsliga eller ömtåliga personuppgifter blir beroende av den enskildes inställning och ifrågasatte det lämpliga i att det blir den enskilde som avgör med vilken teknik upp- gifterna behandlas. anförde att handlingar i stället borde hanteras på ett enhetligt och rationellt sätt. Kravet på samtycke ansåg man leda till merarbete, merkostnader, lokala variationer och ett svår- överskådligt system som försvårar insyn och kontroll. påtalade för sin del att ett krav på samtycke vid inhämtande av personuppgifter generellt sett leder till sämre datakvalitet för forskningsändamål. Kravet på skriftligt samtycke har alltmer kommit att innebära ett hinder för Arbetsförmedlingens möjligheter och ambitioner att utnyttja ny teknik för att åstadkomma effektivare och mer ändamålsenliga rutiner för verksamheten. Nuvarande krav på skriftligt samtycke gör det bl.a. svårt för Arbetsförmedlingen att i sina datasystem ta emot elektroniskt över- förd information från andra myndigheter. Som exempel kan nämnas att Arbetsförmedlingen inte i sina datasystem kan ta emot och registrera uppgifter om en nyanländ invandrare som överförs via en automatisk överföring från förrän den nyanlände har lämnat ett skriftligt samtycke till behandlingen hos Arbetsförmedlingen. I det material som ska skickas över från till Arbetsförmed- lingen kan nämligen känsliga eller i vart fall ömtåliga uppgifter om den nyanlände ingå, t.ex. uppgifter om hälsa eller sociala förhållanden. Tanken har varit att Arbetsförmedlingen ska kunna få del av vissa uppgifter i förväg genom en elektronisk överföring så att handläggaren hos förmedlingen kan förbereda sig inför etableringssamtalet och påbörja upprättandet av etableringsplanen. Detta är även viktigt för att handlägg- ningen av ärendena om bosättning ska kunna påbörjas. Ett annat exempel på när kravet på skriftligt samtycke ställer till problem gäller skyldighet att till Arbetsförmedlingen lämna uppgift om datum för anmälan av sjukdomsfall (24 c § aktivitets- stödsförordningen [1996:1100]). Arbetsförmedlingen behöver den uppgiften för att kunna fullgöra skyldigheten att skriva ut en deltagare från ett arbetsmarknadspolitiskt program när denne har varit frånvarande från programmet på grund av sjukdom (se bl.a. 10 § förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). En uppgift om datum för sjukdomsfall torde vara en känslig uppgift som rör hälsa. Om en enskild person inte har lämnat sitt skriftliga samtycke till behandling av känsliga personuppgifter, kan således en sådan uppgift inte överföras elektroniskt till Arbetsförmedlingens data- system utan måste överföras på annat sätt. Arbetsförmedlingen kan inte heller i sina datasystem särskilja vilka uppgifter som avser personer som har lämnat samtycke och vilka som avser personer som inte har lämnat samtycke. Arbetsförmedlingen tar därför inte emot dessa uppgifter elektroniskt från . Om samtycke inte lämnas kan uppgiften om datum för anmälan om sjukdomsfall inte heller registreras i datasystemet vilket gör det svårare för Arbetsförmed- lingen att kontrollera när de har passerat. Kravet på skriftligt samtycke för behandling av vissa personuppgifter gör det vidare svårt för Arbetsförmedlingen att handlägga och fatta beslut i vissa ärenden i ärendehanteringssystemen. Sådana ärenden måste därför handläggas manuellt enligt särskilda rutiner. Som exempel kan nämnas beslut om anvisning till vissa arbetsmarknadspolitiska program eller insatser, där själva grunden för beslutet avslöjar en känslig personuppgift om exempelvis hälsa, t.ex. beslut om anvisning till arbetslivsintroduktio- nen eller till någon form av arbetslivsrehabiliterande insats. Detsamma gäller för beslut i ärenden om nystartsjobb där grunden för beslutet är att den som ska anställas har fått sjukpenning, rehabiliteringspenning eller sjuk- eller aktivitetsersättning. Andra exempel är s.k. avaktualisering eller beslut om återkallelse på någon grund som avslöjar känsliga eller ömtåliga personuppgifter. Även i andra ärenden kan det förekomma känsliga eller ömtåliga personuppgifter som har betydelse för handläggningen och som skulle behöva behandlas i ärendehanteringssystemen. Detta gäller bl.a. ärenden enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för nyanlända invandrare med tillhörande förordningar. Handläggningen av dessa ärenden under- lättas naturligtvis om underlaget från och etablerings- planen kan registreras i ärendehanteringssystemet och om handläggning och beslutsfattande kan skötas i detta system. Detta gäller bl.a. ärenden om etableringsersättning och ärenden om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare. För det fall inget samtycke lämnas måste dock dessa ärenden handläggas manuellt. Om inget samtycke lämnas kommer Arbetsförmedlingen inte heller att i ärendehanteringssystemet kunna handlägga och fatta beslut i ärenden om sådana aktiviteter inom ramen för etableringsplanen som avslöjar en uppgift om hälsa. kommer inte heller att i systemet kunna handlägga och besluta i ärenden om ersättning i samband med sjukfrånvaro. Förmed- lingen kommer därmed inte heller att via datasystemet kunna skicka över nödvändig information i sådana ärenden till , som är den myndighet som betalar ut etableringsersättningen. Kravet på skriftligt samtycke kan således leda till att handläggningen av dessa ärenden fördröjs. Nuvarande krav på skriftligt samtycke är vidare administrativt betungande för Arbetsförmedlingen. Ofta måste den enskilde kallas in till ett särskilt möte på Arbetsförmedlingen för att skriva under en samtyckesblankett innan en känslig uppgift kan registreras. I många fall kan även den enskilde ha ett intresse av att vägra sitt samtycke. Detta gäller särskilt i de fall där Arbetsförmedlingen har för avsikt att fatta ett beslut om någon form av sanktionsåtgärd gentemot den enskilde, t.ex. ett beslut om en återkallelse av en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program eller om en underrättelse till arbetslöshetskassan. ser över sina rutiner för inhämtande av samtycke i syfte att förenkla och effektivisera hanteringen. Samråd i denna fråga har skett med Datainspektionen. Även med nya rutiner kommer dock administrationen kring denna hantering att vara betydande. Som framgått ovan har Arbetsförmedlingen också planer på att övergå till ett helt digitalt ärendehanteringssystem med inskannade handlingar och digitala akter. Ett sådant system är dock svårt att rent praktiskt kombinera med ett krav på skriftligt samtycke för digital behandling av känsliga och ömtåliga personuppgifter. Kravet på skriftligt samtycke för behandling av känsliga och ömtåliga personuppgifter leder slutligen till att det databaserade underlag som används för uppföljning, utvärdering och framställning av avidentifierad statistik inte blir fullständigt, eftersom det alltid finns personer som inte Prop. 2010/11:42 lämnar sitt skriftliga samtycke till behandlingen av uppgifterna. Skäl som talar för att kravet på samtycke bör tas bort Av det ovan anförda framgår att det finns starka sakliga skäl som talar för att samtyckeskravet bör tas bort. Det är också en bedömning som delas av flera remissinstanser. Förvaltningsrätten i anser att det i promemorian har anförts bärande skäl för att ta bort kravet på skriftligt samtycke för behandling av känsliga och ömtåliga person- uppgifter. Även Kammarrätten i bedömer att det i detta fall finns saklig grund för att göra avsteg från det grundläggande förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter. Arbetsförmedlingen välkomnar förslaget då samtyckeskravet försvårar för myndigheten att på ett rättssäkert och effektivt sätt fullgöra sitt utökade uppdrag. och anför att den föreslagna ändringen förefaller nödvändig för att göra lagen bättre anpassad till Arbetsförmedlingens nuvarande uppdrag och verksamhet, särskilt i de delar som uppdraget och verksamheten kommer att förändras till följd av den s.k. etableringsreformen. understryker behovet av att förslaget genomförs med ett par exempel på när samtyckeskravet i Arbetsförmedlingens registerlag medför problem även för egen verksamhet. politisk utvärdering anser att den föreslagna ändringen kan motiveras både utifrån ett behov av att effektivisera handläggningen och utifrån ett intresse av att förbättra förutsättningarna för att följa upp och utvärdera verksamheten. vidhåller den uppfattning myndigheten hade redan då Arbetsförmedlingens registerlag infördes, dvs. att handlingar bör hanteras på ett enhetligt och rationellt sätt samt att kravet på samtycke leder till merarbete, merkostnader, lokala variationer och ett svåröverskådligt system som försvårar insyn och kontroll. Myndigheten tillägger också att den föreslagna ändringen även skulle möjliggöra ett införande av e-förvaltning. Flera remissinstanser, även några av dem som av andra skäl avstyrker förslaget, delar uppfattningen i promemorian att ett borttagande av samtyckeskravet skulle förenkla och effektivisera arbetet hos , vilket i förlängningen även skulle komma den enskilde arbetssökanden till del i form av snabbare insatser och ett kvalitativt bättre stöd. Två av dessa remissinstanser är och Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa bedömer ändringen som nödvändig för att skapa en effektivare arbetsförmedling för organisatio- nens medlemsgrupper. vidhåller den uppfattning myndigheten hade vid lagens tillkomst att ett krav på samtycke generellt sett leder till en sämre datakvalitet. Institutet tillägger att även uppföljningar och utvärderingar i slutändan syftar till att kunna utveckla och effektivisera, både för att skapa kostnadseffektivitet och för att kunna erbjuda målgrupperna, i detta fall framförallt nyanlända flyktingar och utförsäkrade från sjukförsäkringen, bra och fungerande insatser. Regeringen har i tidigare lagstiftningsärenden tagit ställning för ett utökat elektroniskt utbyte eftersom det anses förebygga och minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Elektroniskt utbyte anses också leda till en effektivare förvaltning och en förbättrad service till enskilda (prop. 2007/08:160 s. 39). Liknande resonemang återfinns i förarbetena till den nya lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Där anges att informationsöverföringen mellan de samverkade myndigheterna så långt möjligt bör ske automatiserat. Därigenom anses ärendehanteringen kunna effektiviseras, kontrollen av utbetalningar av statliga medel tryggas och felaktiga utbetalningar före- byggas. Dessutom kan ett effektivt informationsutbyte bidra till att handläggningstiderna i etableringsärendena kortas och att antalet återkravsärenden reduceras (prop. 2009/10:60 s. 119 f.). Som framgått ovan är ett utökat elektroniskt utbyte av uppgifter svårt att förena med ett krav på skriftligt samtycke för behandling av vissa typer av uppgifter. Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att ett borttagande av kravet på samtycke kan motiveras utifrån viktiga allmänna intressen. Frågan är då om lagstiftningen i övrigt erbjuder ett sådant skydd för den enskildes integritet att man kan anse att tillräckliga skyddsåtgärder har vidtagits. Skyddet för den personliga integriteten om samtyckeskravet tas bort Justitiekanslern gör bedömningen att förslaget innebär en rimlig avväg- ning mellan kravet på effektivitet hos Arbetsförmedlingen och enskildas behov av skydd för den personliga integriteten. Enligt Datainspektionen har dock samtyckeskravet fram till varit en garant för den personliga integriteten. Om kravet på samtycke ska tas bort måste man fråga sig om övriga bestämmelser i registerförfattningen räcker till för att upprätthålla ett gott skydd för den personliga integriteten. En lämplig utgångspunkt för en sådan analys kan enligt inspektionen vara att jämföra hur skyddet utformats i andra registerförfattningar där digital behandling av känsliga personuppgifter inte bygger på samtycke från den registrerade. Även och Mental Hälsa anser att utredningen i promemorian är bristfällig när det gäller konsekvensanalysen utifrån den enskildes intresse av att känsliga och ömtåliga personuppgifter skyddas. Mental Hälsa anser för egen del att fördelarna i effektivitetshänseende måste vägas mot de nackdelar det kan innebära för den enskilde att alltid följas av informationsfiler med sjukdomshistoria, funktionsnedsättningar och tidigare tillkortakommanden när han eller hon försöker återhämta sig till ett självständigt liv ute i samhället. Omgivningens fördomar, rädsla och negativa attityder utgör ett stort hinder exempelvis när man söker arbete. Personer med psykisk funktionsnedsättning har i betydligt lägre utsträck- ning arbete än andra handikappgrupper. Erfarenheter av att känsliga uppgifter sprids och används mellan olika myndigheter och vårdgivare, i media och till allmänheten gör att förbundet slår vakt om kravet på samtycke. Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa, som visserligen till- styrker lagändringen, anser att förslaget måste kompletteras med ett bättre skydd för den enskildes integritet. Kravet på skriftligt samtycke särskiljer Arbetsförmedlingens register- lag från de registerlagar som gäller för andra jämförbara myndigheter. Normalt kopplas behandlingen av känsliga personuppgifter i stället till vissa specifika ändamål som anses berättigade och som är snävare angivna än de ändamål som gäller för myndigheternas behandling av personuppgifter i övrigt. Lagarna innehåller normalt också, liksom Arbetsförmedlingens registerlag, ett krav på att uppgifterna ska ha lämnats i ett ärende eller vara nödvändiga för handläggningen av det. Som exempel kan nämnas lagen (2006:469) om behandling av person- uppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, som är den lag som styr behandlingen av personuppgifter inom och verksamhet (denna lag kommer att upphävas i och med att socialförsäkringsbalken träder i kraft . Lagens bestämmelser kommer då i stället att vara införlivade i 114 kap. socialförsäkringsbalken). Som framgått ovan efterlyser Datainspektionen en jämförelse mellan Arbetsförmedlingens registerlag och andra registerlagar som inte har ett krav på samtycke för behandling av känsliga personuppgifter. Eftersom nu får ett ökat ansvar beträffande målgrupper som varit aktuella hos och , ligger det närmast till hands att göra jämförelsen i förhållande till dessa båda myndigheters personuppgiftsregleringar. Lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration med tillhörande förordning, förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen och Arbetsförmedlingens registerlag med tillhörande förordning är uppbyggda på liknande sätt och innehåller liknande uppsättningar regler till skydd för den personliga integriteten. De innehåller för det första en reglering av de ändamål för vilka behandling av personuppgifter är tillåten. Den förordning som styr bl.a. personuppgiftsbehandling innehåller även en uppräkning av de uppgifter som får behandlas för de olika ändamålen. Motsvarande uppräkningar finns för och Arbets- förmedlingens del i förordningen (2003:766) om behandling av person- uppgifter inom socialförsäkringens administration respektive i förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknads- politiska verksamheten. Specifika uppräkningar av de personuppgifter som får behandlas för ett visst ändamål anses utgöra ett grundläggande skydd för den personliga integriteten. Vid en jämförelse mellan vilka uppgifter som får behandlas hos de olika myndigheterna kan konstateras att regleringen i Arbetsförmedlingens registerförordning är minst lika detaljerad som i de andra myndigheternas regleringar och att de uppgifter som får behandlas sammantaget är av mindre känslig natur än de upp- gifter som får behandlas inom ramen för både och verksamhet. Det kan vidare konstateras att både och Försäkrings- kassan har möjlighet att under vissa förutsättningar behandla samtliga känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen, medan behandlingen för Arbetsförmedlingens del är begränsad till uppgifter som avslöjar etniskt ursprung eller som rör hälsa. del gäller dock att behandlingen ska vara oundgängligen nödvändig för vissa angivna ändamål. För och Arbetsförmedlingen del räcker det att behandlingen är nödvändig för vissa ändamål och att uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handlägg- ningen av det. Å andra sidan har de speciella restriktioner som gäller för behandlingen av känsliga personuppgifter för Arbetsförmedlingen utsträckts till att även omfatta uppgifter om sociala förhållanden samt omdömen, slutsatser eller andra värderande upplysningar om en enskild. Arbetsförmedlingens registerlag innehåller därtill, till skillnad från de andra två regleringarna, ett absolut förbud mot att i en arbetsmarknads- politisk databas behandla sådana uppgifter som avses i 21 § person- uppgiftslagen (lagöverträdelser m.m.) samt uppgifter om att den enskilde har vårdats med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (2005:716). Alla tre myndigheternas registerregleringar innehåller därutöver begränsningar av vilka sökbegrepp som får användas. reglering innehåller ett absolut förbud mot att använda känsliga person- uppgifter som sökbegrepp. sökförbud omfattar även uppgifter om lagöverträdelser m.m. I lagen görs dock undantag från sökförbudet beträffande uppgifter som rör hälsa om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Regeringen har meddelat sådana före- skrifter i förordningen om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration. Även i Arbetsförmedlingens registerlag är huvudregeln att känsliga personuppgifter inte får användas som sök- begrepp. Förbudet gäller även s.k. ömtåliga personuppgifter, sådana uppgifter om lagöverträdelser m.m. som avses i 21 § personuppgiftslagen samt uppgifter om att en enskild har vårdats med stöd av socialtjänst- lagen eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen. Ytterligare begränsningar av sökbegreppen görs också i den till lagen tillhörande förordningen. Från förbudet att använda vissa uppgifter som sökbegrepp medges dock vissa undantag. Kod för funktionshinder får användas som sökbegrepp för att underlätta förmedling av arbete åt personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga samt för att framställa avidentifierad statistik. I budgetpropositionen före- slås dessutom att möjligheterna att använda sökbegrepp ska vidgas för vissa specifika ändamål (prop. 2010/11:1, utgiftsområde 14, s. 82 f.). Samtliga regleringar innehåller vidare föreskrifter om direktåtkomst och Arbetsförmedlingens och regleringar innehåller även föreskrifter om förutsättningarna för utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling. Arbetsförmedlingens och regleringar innehåller därutöver bestämmelser om den interna behörighetstilldelningen i systemen. Enligt den lag som styr personuppgifts- behandling ska behörighet för åtkomst till socialförsäkringsdatabasen tilldelas genom en särskild handling i enlighet med vad som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det före- skrivs vidare att behörighet för åtkomst till uppgifter ska begränsas till vad som behövs för att den enskilde tjänstemannen ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Enligt Arbetsförmedlingens registerlag ska åtkomsten till personuppgifter som behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas vara förbehållen de personalkategorier som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna. I förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknads- politiska verksamheten bemyndigas Arbetsförmedlingen att meddela föreskrifter om vilka personalkategorier som på grund av sina arbets- uppgifter får ha tillgång till personuppgifter. Motsvarande bestämmelser saknas i egen personuppgiftsreglering. För samtliga tre myndigheter gäller dock personuppgiftslagens bestämmelser om säkerhetsåtgärder vid behandling av personuppgifter. Även gallringsreglerna har till syfte att skydda den personliga integriteten. Enligt den lag som styr behandling av personuppgifter ska personuppgifter som behandlas automatiserat gallras när de är nödvändiga för vissa angivna ändamål, t.ex. för att handlägga ärenden, göra uppföljningar och utvärderingar samt för att framställa statistik. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om att personuppgifter får bevaras för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål. Denna föreskriftsrätt är i förordning delegerad till . Uppgifter hos ska gallras när den registrerade blir svensk medborgare, dock senast efter det att uppgiften registrerades. Uppgifter om en arbetssökande i en arbetsmarknadspolitisk databas ska gallras efter utgången av det år då behandlingen av uppgifterna har avslutats i ett ärende. Uppgifter som avskiljts för statistikändamål får dock bevaras i längst . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får vidare meddela undantag från dessa regler om det behövs för forsknings- ändamål. har i förordning bemyndigats att meddela före- skrifter om sådana undantag. Jämförelsen mellan regelverken visar enligt regeringens mening att Arbetsförmedlingens personuppgiftsreglering, även utan ett krav på skriftligt samtycke för behandling av känsliga och ömtåliga person- uppgifter, erbjuder ett skydd för den personliga integriteten som får anses vara likvärdigt med det skydd som och Migrations- verkets regleringar ger. Såsom Justitiekanslern påpekar i sitt remissvar är det dock även viktigt att det sker en regelbunden utvärdering och uppföljning av hur regelverket tillämpas i praktiken.