prop · GX03149 · 2010-03-23 00:00:00 — Utredningen, som antog namnet , överlämnade sitt betänkande Självständiga Prop. 2009/10:149 lärosäten (SOU 2008:104) . 7.2Översikt över nuvarande bestämmelser Personalen vid statliga universitet och högskolor är statsanställd. Grundläggande bestämmelser om statliga anställningar finns i regeringsformen. Av 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen framgår att vid tillsättning av statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. För arbetstagare hos staten gäller den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen. Därutöver finns kompletterande bestämmelser om statlig anställning i bl.a. lagen (1994:260) om offentlig anställning och lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Till lagen om offentlig anställning finns tillämpningsföreskrifter i anställningsförordningen (1994:373). De regler som därutöver gäller för anställning som lärare inom den statliga högskolesektorn återfinns i högskolelagen, högskoleförordningen, förordningen (1993:221) för och förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Dessa bestämmelser gäller i stora delar i stället för flera av föreskrifterna i de övriga offentligrättsliga författningarna och i vissa fall även i stället för lagen (1982:80) om anställningsskydd. I 3 kap. högskolelagen regleras en lärares arbetsuppgifter (1 §), anställning som professor (2 §), professors anställningsform (3 §), lektorer (5 §), andra lärare (6 §), bisysslor (7 §) och anställning som lärare förenad med anställning vid sjukvårdsenhet (8 §). I 4 kap. högskoleförordningen finns det närmare föreskrifter om anställning som lärare i högskolan. Bestämmelserna är utformade som en uttömmande reglering av de lärarkategorier som får finnas i högskolan. 7.3 Ökad frihet när det gäller läraranställningar Anställning av lärare vid statliga universitet och högskolor är till skillnad från vad som gäller inom andra delar av den statliga sektorn starkt detaljreglerat genom bestämmelser om vilka lärarkategorier som får finnas, behörighetskrav och anställningsförfarande. högskolesektorn mer än någon annan statlig sektor kommit att utsättas för nationell och internationell konkurrens även på personalområdet. Anställning av den undervisande och forskande personalen är en av de mest strategiska frågorna för ett lärosäte, men nuvarande regelverk lämnar endast ett begränsat utrymme för anpassning till lokala Det är enligt regeringens mening ett av skälen till att dagens reglering av anställningar vid universitet och högskolor inte Universitetens och högskolornas anställnings- och karriärstruktur har varit föremål för åtskilliga reformer . Målsättningarna har varit att bl.a. skapa en struktur som är internationellt jämförbar, skapa ändamålsenliga karriärvägar inom sektorn, förbättra möjligheterna till fortsatt vetenskaplig meritering efter doktorsexamen, öka andelen disputerade lärare, stimulera rörligheten mellan lärosäten, Prop. 2009/10:149 minska visstidsanställningarna och öka andelen kvinnor bland lärosätenas lärare och forskare. Åtgärderna har ofta bestått av nya regler för vad universitet och högskolor ska, får eller inte får göra. Långt ifrån alltid har några djupgående förändringar uppnåtts. Detaljstyrningen har dock fått ett antal inte önskvärda bieffekter där ordningen går stick i stäv mot vad som uppfattas som ändamålsenligt för universitet och högskolor. En av de viktigaste faktorerna för att åstadkomma de förbättringar i universitetens och högskolornas karriärstruktur som har eftersträvats och fortfarande eftersträvas är ett modernt strategiskt arbetsgivaransvar hos lärosätena. Ett sådant låter sig dock inte regleras fram. Tvärtom utgör detaljstyrningen i högskoleförordningen kring rekrytering och anställningsförfarande, enligt regeringens bedömning, ett hinder för ett aktivt arbetsgivaransvar. Nuvarande ordning kan medföra att personalfrågorna blir en fråga för specialister på ett detaljerat regelverk i stället för den centrala strategiska fråga det egentligen är. Det detaljerade regelverket tar inte heller hänsyn till de skilda förutsättningar och behov som finns vid olika universitet och högskolor eller till behovet av att kontinuerligt anpassa regelverket till en allt mer föränderlig omvärld. Enligt regeringens bedömning är en och samma ordning i fråga om läraranställningar helt enkelt inte optimal för alla lärosäten. Regeringen anser mot denna bakgrund att universitets och högskolors frihet och ansvar när det gäller läraranställningar bör öka. Syftet är att öka flexibiliteten i systemet så att lärosätena kan finna lösningar som passar deras förutsättningar och behov och som dessutom kan förändras i takt med förändringar i omvärlden. Med en ökad frihet följer också krav på ett ökat ansvarstagande men också större möjligheter till ett aktivt arbetsgivaransvar. Möjlighet att inrätta egna lärarkategorier som är avpassade för de lokala förhållandena och de lokala ambitionerna med verksamheten är en viktig del i detta sammanhang och kan utgöra en central komponent i en samlad strategi för högre kvalitet på ett lärosäte. Universitet och högskolor kan då själva, genom attraktiva villkor och karriärvägar, konkurrera om och attrahera kvalificerade lärare och forskare. Regeringen anser att perioden efter doktorsexamen är av grundläggande betydelse för den framtida möjligheten till vidare meritering och karriär. Ur såväl nationella som lokala aspekter är det angeläget med goda och tydliga karriärmöjligheter för unga forskare. Det bör framöver ankomma på universiteten och högskolorna att utforma tydliga ingångsanställningar och bra möjligheter till meritering och utveckling för denna grupp. Det bör även ligga i lärosätenas intressen att trygga rekryteringen av unga forskare. Ur ett nationellt perspektiv är det viktigt att befattningsstrukturerna vid universitet och högskolor säkerställer utbildning och forskning av högsta kvalitet. Regeringens utgångspunkt är dock sammanfattningsvis att det är universiteten och högskolorna själva som är bäst lämpade att avgöra vad som krävs för att säkerställa personalförsörjningen inom undervisning och forskningsverksamhet. Regeringens förslag: För utbildning och forskning ska det finnas professorer och lektorer anställda som lärare vid universitet och högskolor. Professor ska vara den främsta anställningen som lärare. En professor som anställs för adjungering vid en högskola ska ha benämningen adjungerad professor. Regeringens bedömning: Universitet och högskolor bör, utöver professorer och lektorer, själva få bestämma vilka kategorier av lärare som bör anställas vid lärosätet. förslag: Vid varje lärosäte ska det finnas lärare för undervisning och forskning. Lärosätena bestämmer själva vilka kategorier av lärare som ska anställas. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som kommenterat förslaget ställer sig positiva till att regleringen av befattningsstrukturen i högskoleförordningen ska upphöra. , , och och kompetensutveckling tillstyrker förslaget. anser att den samordning av befattningsstruktur och rekrytering som krävs för jämförbarhet och rörlighet nationellt och internationellt med fullt förtroende kan överlämnas till lärosätena själva. nämner att i debatten kring har farhågor ventilerats från den berörda personalens sida om att befattningsstrukturen i stor utsträckning kan komma att skilja sig mellan olika universitet och högskolor. gör för sin del bedömningen att det finns en stor samstämmighet bland de svenska lärosätena i dessa frågor. Farhågor om alltför disparata befattningsstrukturer tror även Kungl. Tekniska högskolan är överdrivna. anser att det är viktigt att universitet och högskolor tar det fulla arbetsgivaransvaret oavsett finansieringskälla för all egen personal. anser att det är angeläget med tydliga nationella karriärvägar för unga forskare för att svenska universitet och högskolor med trovärdighet ska kunna göra forskarbanan attraktiv. Några remissinstanser, däribland , () och , avstyrker att befattningsstrukturen helt avregleras och överlämnas till varje lärosäte. Dessa anser att förslaget minskar förutsebarheten i karriären för de anställda och försvårar mobiliteten mellan lärosätena. En grundläggande bestämmelse om att disputerade lärare ska både undervisa och forska bör enligt SULF finnas i lagen. Gymnastik- och anser att utformningen och fastställandet av befattningsstrukturen bör ske på en nationell nivå för att undvika att A- och B-lag bildas inom och mellan ämnen eller lärosäten. Ett flertal lärosäten anser att det är nödvändigt att i lag peka ut att den främsta anställningen som lärare vid ett lärosäte är professor. förslag: En heltäckande, tydlig karriärgång och befattningsstruktur regleras fortsatt i högskoleförordningen. Universitet och högskolor bemyndigas att i sina anställningsordningar utfärda föreskrifter om andra lärarkategorier, med undantag av professor, än de som anges i 4 kap. 1 § första stycket högskoleförordningen. Vidare ska föreskrifterna om lärares arbetsuppgifter utgå ur högskole- förordningen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Kungl. Tekniska högskolan, och , ställer sig positiva till förslaget om att i vissa avseenden själva få besluta om befattningskategorier. Skälen som anförs är bl.a. att förslaget möjliggör en anpassning av lärarrekryteringar till universitetens och högskolornas särskilda inriktningar och krav. Inte minst lärosäten med stor professionsutbildning, t.ex. , välkomnar förslaget. Även de konstnärliga högskolorna stöder förslaget och konstaterar att det inom det konstnärliga området är ytterst viktigt att tillskapa egna lärarkategorier utifrån sina specifika behov och förutsättningar. understryker ett antal remissinstanser, däribland och , att lärosätenas frihet måste balanseras mot behovet av en nationell samordning som främjar transparens och rörlighet. anser att någon form av samordning när det gäller reglering av kategorier av lärare bör ske baserad på en europeisk harmonisering för att underlätta rörligheten mellan lärosäten och för att inte statusen hos de akademiska befattningarna ska urholkas. och välkomnar också utredarens förslag men menar att förslaget likväl innebär avsevärda låsningar i fråga om de kategorier av läraranställningar som ingår i utredarens modell. Ett relativt stort antal av remissinstanserna, bl.a. , , och , uppger att de ser negativa konsekvenser med förslaget. Några remissinstanser pekar på det förhållandet att om lärosätena tillåts ha olika lärarkategorier kan det leda till sämre överblickbarhet och jämförbarhet samt att systemet kommer att försvåra både nationell och internationell rörlighet, eftersom meritvärdet blir oklart. SULF avstyrker förslaget, eftersom förbundet inte ser något behov av att lärosätena själva inrättar ytterligare kategorier av läraranställningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning Av 3 kap. högskolelagen framgår att professor är den främsta anställningen som lärare (3 kap. 2 §). Vidare framgår att det utöver professorer ska finnas lektorer anställda vid högskolorna (3 kap. 5 §). Av lagen framgår också att det i både professorers och lektorers arbetsuppgifter normalt ska ingå både utbildning och forskning. Lagen medger att lärosätena, om inte regeringen föreskriver annat, själva beslutar om vilka lärarkategorier utöver professor och lektor som ska anställas där (3 kap. 6 §). Regeringen har i 4 kap. högskoleförordningen meddelat föreskrifter om lärarkategorier. Av nämnda kapitel framgår att högskolorna får anställa lärare som: professorer (inbegripet adjungerade professorer), lektorer (inbegripet adjungerade lektorer), adjunkter (inbegripet adjungerade adjunkter), Högskolorna får enligt högskoleförordningens bestämmelser inte anställa andra kategorier av lärare. Högskolorna får dock inom ramen för en försöksverksamhet anställa lärare som biträdande lektorer (4 kap. 1 §). har föreslagit att regleringen av alla lärarkategorier, inklusive anställning som professor, ska utgå. Som inledningsvis har anförts är det regeringens uppfattning att universitetens och högskolornas frihet och ansvar när det gäller läraranställningar bör öka. Regeringen anser dock i likhet med och flera remissinstanser att anställning som professor även fortsättningsvis ska regleras som den främsta anställningen som lärare i högskolelagen. Professor är en välkänd befattning och titel med stor tyngd. Det är angeläget att den inte urholkas. Det är därför av vikt att den främsta befattningens benämning och de grundläggande kraven på den är likartad vid statliga universitet och högskolor. I vissa länder kan benämningen professor, i kombination med någon bestämning, användas på fler lärarkategorier än den främsta. Vid vissa amerikanska lärosäten kan man t.ex. befordras från s.k. assistant professor via s.k. associate professor till s.k. (full) professor. Regeringen avser inte med den fortsatta regleringen av den högsta lärarbefattningen att förhindra att andra lärarkategorier skapas som använder professor som en del i benämningen, såsom t.ex. biträdande professor. Det är dock viktigt att benämningen professor (utan förled) alltid avser den främsta anställningen. Av samma skäl föreslår regeringen att det görs ett förtydligande i högskolelagen om att en professor som anställs för adjungering till en högskola ska ha benämningen adjungerad professor. Detta framgår inte klart av lagstiftningen . Lektorer är en annan viktig lärarkategori och bildar tillsammans med professorer kärnan i lärarkåren vid universitet och högskolor. Regeringen föreslår mot denna bakgrund en fortsatt reglering i högskolelagen om att det för utbildning och forskning ska finnas professorer och lektorer anställda som lärare vid högskolorna. Regleringen av lektorer syftar till att bl.a. säkerställa att det finns vetenskapligt kompetenta lärare utöver professorer för att upprätthålla kvaliteten och forskningsanknytningen i undervisningen. Härigenom tryggas också befattningens betydelse vid universitet och högskolor. Regeringen återkommer i det följande i fråga om arbetsuppgifter och behörighetskrav för dessa anställningar. Motsvarande överväganden gör sig även gällande för anställning som professor och lektor inom det konstnärliga området. De förslag som lämnas i fråga om professorer och lektorer föreslås således gälla även för professorer och lektorer inom konstnärlig verksamhet. Till skillnad från vad som gäller inom andra delar av den statliga sektorn styrs fortfarande anställningar av lärare vid universitet och högskolor genom bestämmelser i lag och förordningar om t.ex. vilka lärarkategorier som får finnas. Syftet med nuvarande detaljreglering har varit att bl.a. garantera viss samstämmighet mellan lärosäten och ämnen för undervisande och forskande anställningar. Regeringen anser dock, som har angetts, att nuvarande reglering av läraranställningarna innebär stora begränsningar för universitet och högskolor att skapa en anställningsstruktur som är anpassad till det specifika lärosätets behov Lärosäten som konkurrerar med utländska universitet om de bästa lärarna och forskarna kan behöva göra anpassningar av sin karriärstruktur till internationella förhållanden. Mot denna bakgrund anser regeringen att statliga universitet och högskolor, utöver professorer och lektorer, själva bör få bestämma vilka lärarkategorier som ska finnas vid lärosätet. lärarkategorierna biträdande lektor, adjungerad lektor, adjunkt (inbegripet adjungerad adjunkt), forskarassistent, timlärare och gästlärare med undantag av gästprofessor bör utgå ur högskoleförordningen. universiteten och högskolorna beslutade lärarkategorierna bör regleras i En möjlighet att inrätta egna lärarkategorier som är avpassade för den lokala situationen och de lokala ambitionerna med verksamheten ger lärosätena möjligheten att skräddarsy en ordning som passar de egna ambitionerna bäst. regeringen är universiteten och högskolorna bäst lämpade att skapa befattningsstrukturer som säkerställer utbildning och forskning av högsta kvalitet och säkerställer god rekrytering till forskarbanan. ökade möjligheter till ett aktivt arbetsgivaransvar och en framåtsyftande planering av verksamheten. Ett ökat arbetsgivaransvar stärker också förutsättningarna för en mer framgångsrik personalpolitik. Det ligger i ett lärosätes eget intresse att ha en befattningsstruktur som kan attrahera de Några remissinstanser pekar på att förslag innebär att det kan beslutas om olika lärarkategorier vid olika lärosäten och att det kan leda till sämre överblickbarhet och jämförbarhet. Regeringen är emellertid övertygad om att universitet och högskolor även framöver kommer att vara måna om att de befattningsstrukturer som beslutas vid de olika lärosätena är jämförbara med varandra och med sådana befattningsstrukturer som finns vid utländska universitet och Flera remissinstanser understryker att det finns en stor samstämmighet när det gäller befattningsfrågorna mellan de svenska Regeringen ser det som naturligt att universitet och högskolor vid behov samordnar sig i fråga om befattningsstrukturen i syfte att kunna vara attraktiva arbetsgivare såväl nationellt som internationellt. Utbildning och forskning av god kvalitet främjas av en god rörlighet av forskare, både mellan olika lärosäten inom landet och internationellt, vilket i sin tur kan främjas av samstämmighet i befattningsfrågor och medvetenhet om dessa frågor. Det är dock universiteten och högskolorna själva som bäst bedömer behovet av sådan samordning. Av högskolelagen framgår att i en lärares arbetsuppgifter får ingå att ha hand om utbildning, forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete samt administrativt arbete (3 kap. 1 §). Detta är moment som staten som arbetsgivare kan lägga in i en läraranställning. Det förhållandet att de angivna momenten får ingå i en läraranställning innebär emellertid inte att alla måste ingå i varje anställning (prop. 1992/93:1, s. 85). Till en lärares uppgifter hör också, enligt nämnda paragraf, att följa utvecklingen inom det egna ämnesområdet och den samhällsutveckling i övrigt som har betydelse för lärarens arbete vid högskolan. Som inledningsvis har nämnts i detta avsnitt framgår det av högskolelagen att det i professorers och lektorers arbetsuppgifter normalt ska ingå både utbildning och forskning. Därutöver finns det i högskoleförordningen en bestämmelse om fördelning av lärares arbetsuppgifter (4 kap. 3 §). Fördelningen av arbetsuppgifter är normalt en arbetsledningsfråga och utgår från verksamhetens behov. Enligt regeringen bör det ankomma på varje universitet och högskola att, liksom övriga statliga arbetsgivare, utifrån gällande författningar, kollektivavtal eller enskilda avtal leda och fördela arbetet. Det är universitet och högskolor som arbetsgivare som bäst känner till vilka arbetsuppgifter som ska utföras vid lärosätet. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det i högskolelagen ska slås fast att professorer och lektorer ska anställas för utbildning och forskning så att ramen för dessa lärares anställningar klargörs och att bestämmelserna i lagen om vilka arbetsuppgifter som normalt ska ingå i en professors och en lektors arbetsuppgifter ska utgå ur lagen. Den närmare fördelningen av arbetsuppgifterna får däremot avgöras från fall till fall. Av samma skäl bör också bestämmelserna om arbetsuppgifter för lärare i högskoleförordningen utgå. 7.5Behörighet, bedömningsgrunder och befordran Regeringens förslag: Regeringen meddelar föreskrifter om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av professorer och lektorer. tidigare ställningstagande om att en tillsvidareanställd lektor som är behörig att anställas som professor ska anställas som professor ska inte längre gälla. Regeringens bedömning: Det bör inte längre i förordning ställas krav vid anställning av lektorer att han eller hon har genomgått en högskolepedagogisk utbildning eller på annat sätt ha förvärvat motsvarande kunskaper. Universitet och högskolor bör, utöver de bedömningsgrunder som regeringen föreskriver, själva få besluta om de bedömningsgrunder som bör gälla vid anställning av professorer och lektorer. Universitet och högskolor bör också själva få besluta om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som bör gälla vid anställning av andra lärare än professorer och lektorer. Universitet och högskolor bör själva få besluta om vilka möjligheter Prop. 2009/10:149 till befordran som bör finnas för de lärare som är anställda vid lärosätet. förslag: Lärosätena bestämmer själva om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av lärosätet beslutade kategorier av lärare. Rätten till befordran tas bort. Remissinstanserna: En lika stor andel tillstyrker som avstyrker förslaget om behörighets- och bedömningsgrunder. Av de som tillstyrker förslaget, t.ex. och , framförs att det enskilda lärosätet är bäst lämpat att avgöra vilka krav som ska ställas och att det är positivt att kraven kan anpassas till verksamheten. , och () avstyrker förslaget. Som motiv anförs att vissa nationella ramar bör finnas av kvalitetsskäl, att jämförbarheten mellan lärosätena undergrävs och att rörligheten försvåras. TCO betonar vikten av tydlighet och förutsägbarhet för högskolans forskare och lärare. När det gäller utredningens förslag om att rätt till befordran inte längre ska gälla är bl.a. Kungl. Tekniska högskolan positiv och framhåller att lärosätet verkat för en akademisk karriärstege . Gymnastik- och är tveksam till förslaget och betonar vikten av att skapa större flexibilitet och effektivitet. förslag: Universitet och högskolor bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av de lärarkategorier som avses i 4 kap. 1 § högskoleförordningen. När det gäller bestämmelser om befordran föreslås att rätt till befordran bör finnas kvar och utökas till nya lärarkategorier såsom att en biträdande lektor normalt bör prövas för befordran och anställning som biträdande professor. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. , och , delar utredarens uppfattning att universitet och högskolor bör bemyndigas att själva utfärda föreskrifter om behörighetskrav och bedömningsgrunder. Förslaget bedöms som en mycket värdefull möjlighet till profilering och verksamhetsanpassning. Gymnastik- och anser att förslaget kan få negativa konsekvenser, eftersom behörighetskraven kan komma att variera från lärosäte till lärosäte. En majoritet av instanserna, såsom , , och , tillstyrker utredningens förslag till en utökad rätt till befordran. Flera remissinstanser, bl.a. , och , understryker dock att rätten till befordran bör ersättas med en möjlighet. Tekniska högskolan framhåller att nuvarande ordning inverkar negativt på rörligheten mellan lärosäten, såväl nationellt som internationellt. Vidare framhåller flera instanser, t.ex. och , att det bör vara verksamhetens behov av olika lärarkategorier och inte individens rätt till befordran som bör vara avgörande. Skälen för regeringens förslag och bedömning I 3 kap. högskolelagen anges att bara den som visat vetenskaplig och pedagogisk skicklighet får anställas som professor och att regeringen får utfärda närmare föreskrifter om de behörighetskrav och bedömningsgrunder som ska gälla vid anställning av professorer. Därutöver anges att i fråga om anställning som professor inom konstnärlig verksamhet gäller i stället för vad som anges i lagen de föreskrifter som regeringen meddelar (3 kap. 2 §). När det gäller lektorer framgår av 3 kap. högskolelagen att en lektor, utom i de fall lektorn anställs för arbete inom konstnärlig verksamhet, ska ha vetenskaplig kompetens eller annan yrkesskicklighet samt pedagogisk skicklighet (3 kap. 5 §). Regeringen har i högskole- förordningen meddelat föreskrifter om behörighet för både professorer och lektorer (4 kap). Dessa bestämmelser är i stort sett identiska med vad som anges i högskolelagen.