prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringen instämmer i att defini- tionen inte är uttömmande men menar ändå att det är viktigt att i lagen definiera dessa begrepp. I den nya skollagen avses med begreppet skola en skolenhet om inte annat anges. kan dock en mer vidsträckt och abstrakt betydelse förekomma i motivtexten, t.ex. skolans uppdrag. Någon definition av undervisning finns inte skollag. Regeringen anser att det är angeläget att begreppet undervisning definie- ras på ett sådant sätt att alla skolformer kan omfattas. I förskolans läro- plan talas inte om undervisning. I stället beskrivs den process som syftar till utveckling och lärande. Begreppet undervisning ska enligt regeringens uppfattning ges en definition som är anpassad för såväl för- skola och fritidshem som skola och vuxenutbildning. Termen undervisning är central i de författningar som reglerar skolan. Även i avtalssammanhang har definitionen av vad som är undervisning och annat arbete i skolan haft stor betydelse. Begreppet undervisning har fått en särskild värdeladdning, när det förknippats med en viss form av undervisningsmetod, t.ex. katederundervisning. Den syn på kunskapsin- hämtning och undervisning som funnits i läroplanerna är dock mycket bredare och utgår från att människor är aktiva och själva strävar efter att lära sig. Detta innebär varierande arbetssätt med inslag av både förmedlande och undersökande undervisningsmetodik. I de nu gällande läroplanerna förs ett resonemang om fyra olika kunskaps- former som alla ställer krav på olika former av undervisning: fakta, färdighet, förståelse och förtrogenhet. Definitionen av undervisning måste vara relevant för alla skolformer. Det är centralt i den kunskapssyn som genomsyrar skolans samtliga styr- dokument att undervisningen syftar till att eleverna ska inhämta samt utveckla både kunskaper och värden. Värdena ska utgå från skolans vär- degrund som vilar på grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Undervisning blir med regeringens förslag ett nytt begrepp i förskolan och fritidshemmet. Det är därför viktigt att klargöra att undervisnings- begreppet ska ges en vid tolkning i dessa verksamheter. I förskolan bildar omsorg, utveckling och lärande en helhet i undervisningen. Det är för- skollärares och annan personals uppgift att följa, stimulera och utmana barnens utveckling och lärande. Motsvarande resonemang är även rele- vant för den pedagogik som används i fritidshemmet. Att förskolan och fritidshemmet omfattas av begreppet undervisning förändrar inte verk- samhetens uppdrag och innebär inget ifrågasättande av den pedagogik som används där. Användandet av begreppet undervisning i dessa verk- samhetsformer syftar således inte på något sätt till att förändra verksam- heterna eller arbetssätten. Även i vuxenutbildningen och till viss del i gymnasieskolan har be- greppet en vid betydelse. Vid t.ex. arbetsplatsförlagt lärande eller vid distansutbildning kan lärarrollen mer vara inriktad mot handledning och mentorskap än i de skolförlagda delarna av ungdomsskolan, som undervisningsbegreppet i andra utbildningsmodeller innebär en mer traditionell lärarroll. För att definitionen ska kunna omfatta alla skolformer föreslår regeringen följande definition av undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till ut- veckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Undervisningsbegreppet har också betydelse för regleringen av den personal som finns för undervisning i förskola och fritidshem respektive skola. Det finns anledning att markera att undervisning ska ske under ledning av lärare eller förskollärare. Av avsnitt 6.6 framgår att all under- visning, även i förskola och fritidshem, ska ledas av förskollärare respektive lärare. Dessutom kan det även finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens utveckling och lärande främjas. Barnskötarna är en viktig personalgrupp i förskolan och fritids- hemmen och de kommer även att ha en stor betydelse för verksamheten och utgör ett betydelsefullt komplement till förskollärarna och lärarna. Begreppet utbildning är i nu gällande skollag i första hand en samlings- beteckning för olika verksamhetsformer i skolan. Även i den nya skol- lagen finns behov av en övergripande term som beskriver all den verk- samhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna. Denna term bör vara utbildning, vilket därmed blir ett vidare begrepp än undervisning och även kan omfatta annan verksamhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skolgården och i matsalen eller organi- serat lärande förlagt till en arbetsplats. Utbildning kan dessutom omfatta annan verksamhet som äger rum t.ex. vid lägerskolor, utflykter eller olika former av praktik eller annan verksamhetsförlagd verksamhet. I för- skolan har utbildningsbegreppet ett brett pedagogiskt perspektiv där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. I det vidare begreppet utbildning omfattas också de frivilliga konfessionella inslag i verksam- heten som förskolor och skolor med enskild huvudman kan ha. Begreppet är således centralt för lagstiftningen. Begreppet kommer i den nya skollagen att omfatta hela skolväsendet och vissa särskilda utbildningsformer. Ordet utbildning behöver emellertid även kunna användas i en annan betydelse i lagtexten. Det gäller t.ex. i bestämmelser som föreskriver krav för att få anställning som rektor eller lärare, dvs. vilken utbildnings- bakgrund eller kvalifikationer som krävs. Detta behöver inte innebära någon risk för oklarhet eller missförstånd, eftersom det av sammanhanget framgår i vilken betydelse begreppet används. Ett antal remissinstanser har framfört att det finns otydligheter i gräns- dragningen mellan begreppen undervisning och utbildning. är medveten om svårigheten att i lag exakt definiera och särskilja be- Prop. 2009/10:165 greppen. Ambitionen har varit att så långt som möjligt försöka beskriva vad begreppen innebär och hur de förhåller sig till varandra. Även om en exakt gränsdragning inte går att göra anser regeringen att värdet av att begreppen definieras i lag motiverar att de föreslagna lydelserna behålls. 5.3.2Organisatoriska eller ekonomiska svårigheter I den nya skollagen såväl som skollag förekommer uttrycket betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter på ett antal ställen. Uttrycket används för att ange i vilka situationer en elevs möjlig- het att välja skola direkt eller indirekt begränsas, t.ex. genom att en kommun kan frångå ett önskemål om placering eller genom att elevens hemkommun inte är skyldig att ersätta huvudmannen för den skola där eleven vill gå för kostnaden för särskilt stöd på grund av att eleven har ett omfattande stödbehov. Lagrådet har ställt sig frågande till att ordet svårigheter i de aktuella fallen på ett adekvat sätt beskriver vilka organisatoriska problem eller ekonomiska kostnader som ska uppstå för att en kommun inte ska behöva bidra till en elevs särskilda stöd. Regeringen instämmer med Lagrådet i att uttrycket i och för sig kan anses mindre adekvat från rent språklig synpunkt. Uttrycket betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter är emellertid ett i skollag- stiftningen etablerat begrepp som använts utan att några tillämpningsproblem uppmärksammats. Det är svårt att förutse hur till- lämpningen skulle påverkas av en ändrad terminologi, om denna inte är tillräckligt övervägd. Regeringen anser därför att uttrycket betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter bör användas även i den nya skollagen. 5.4.1Syftet med utbildningen inom skolväsendet Regeringens förslag: Utbildningen inom skolväsendet ska syfta till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demo- kratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbild- ningen ska också syfta till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: , och , och ställer sig alla positiva till förslaget. välkomnar att det införts tydliga hänvisningar till mänskliga rättigheter och demokratiska värderingar. Ett antal remissinstanser, bl.a. Högskolan på , Svenska , och Världsnaturfonden WWF, riktar kritik mot att en formulering liknande den nuvarande skollagens respekt för vår gemensamma miljö saknas i den nya skollagens portalparagraf. Svenska anför höga ambitioner inom området hållbar utveckling och klimat, både internationellt och nationellt, samt de överenskommelser om utbildning för hållbar utveckling som ingåtts som skäl för att begreppet hållbar utveckling införs i skollagen. i (LO) menar att syftesparagrafen är allt- för vag och att det redan i denna paragraf bör slås fast att alla ska nå de grundläggande mål och krav som finns. Elevråds Centralorga- nisation () ifrågasätter kopplingen mellan personlig utveckling och utbildning. Skälen för regeringens förslag Bestämmelsen om syftet med utbildningen ersätter 1 kap. 2 § skollag som allmänt har gått under benämningen skollagens portalparagraf när det gäller utbildning för barn och ungdomar. I bestämmelsen om syftet med utbildningen finns de viktigaste fundamenten för skolverksamheten fastlagda, såsom lika tillgång till utbildning, likvärdighet, utbildningens syfte och värdegrund. Dessa övergripande syften har betydelse både för den enskilda individens utveckling och för samhällsutvecklingen. De är förhållandevis allmänt formulerade och avser vid sidan av symbolvärdet främst att tjäna som grundval för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser. Portalparagrafen kompletteras också av bestämmelser om syfte för respektive skolform, för fritidshemmet och för vissa andra utbildningsformer och verksamheter. Grundläggande mål för utbildningen utvecklas och kompletteras också i läroplanerna. Flera remissinstanser riktar kritik mot att det saknas en formulering om respekten för vår gemensamma miljö bland de övergripande målen. Regeringen vill framhålla att avsikten med portalparagrafen i skollagen inte är att lägga fast utbildningens kunskapsmål. Regeringen anser att utbildningens övergripande syfte och grund- läggande värderingar ska fastställas i skollagen. Skolans kunskapsupp- drag är visserligen det viktigaste bland de övergripande målen och en självklar utgångspunkt för hela detta lagförslag, men regeringen anser ändå att den typen av mål bäst beskrivs i läroplanerna samt i kurs- och ämnesplanerna. Där kan de pedagogiska grunderna för verksamheten i förskola, skola och vuxenutbildning bättre förklaras och utvecklas. Vad gäller t.ex. miljö anger läroplanerna att miljöperspektivet ska vara ett av de övergripande perspektiven i all undervisning. ska belysa hur samhällets funktioner och vårt sätt att leva och arbeta kan Prop. 2009/10:165 anpassas för att skapa hållbar utveckling. Mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska värderingar Regeringen föreslår att det i portalparagrafen görs ett tillägg om de mänskliga rättigheterna och ett förtydligande om att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Att förmedla och förankra de mänskliga rättigheterna och grund- läggande demokratiska värderingar innebär att det måste finnas kunskap om vad dessa värderingar och rättigheter innebär och hur de kan förverk- har internationella förpliktelser när det gäller de mänskliga rättigheterna som bör vara vägledande för och genomsyra hela skol- I första hand ligger ansvaret för att de mänskliga rättigheterna respekteras och tillgodoses på varje stats regering men även de statliga och kommunala förvaltningarna har ett ansvar. Detta innebär att den svenska skollagstiftningen och verksamheten inom skolväsendet ska överensstämma med förpliktelser enligt dessa överenskommel- Tillägget om de mänskliga rättigheterna som nämns i bestämmelsen Skolväsendets gemensamma mål kompletteras av särskilda syftes- paragrafer i de olika skolformskapitlen. Där återfinns t.ex. de syften som avser att utbildningen i gymnasieskolan ska ge en god grund för delta- gande i samhälls- och arbetslivet. Merparten av de gemensamma målen gäller även för övriga verksamheter enligt skollagen. För vuxenutbildningens olika skolformer föreslås specifika gemen- samma övergripande mål och syften som utgår från det beslut fattade (prop. 2000/01:72) om mål och strategier för hela området vuxnas lärande. Dessa mål och syften betonar det breda uppdrag som vuxenutbildningen har och den särart den ska uppvisa. Barns och elevers olika behov och förutsättningar I förskolans och skolans uppdrag ligger att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. ligger att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de barn och elever som har sämre förutsättningar. Förskolan och skolan ska också ge varje flicka och pojke lika möjlighet att utveckla sin fulla potential som Dessa är viktiga aspekter som bör tillföras förskolans och skolans övergripande mål. I den nya skollagen uttrycks detta med orden att i utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov, där strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar samt att varje barn och elev ska ges stöd och stimulans så att de kan utvecklas så långt som möjligt. sikten är att uppmärksamma det ansvar huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och Förutom formuleringen i syftesparagrafen finns också på andra ställen i den nya skollagen bestämmelser som ger uttryck för samma synsätt. sådan är bestämmelsen om utbildningens likvärdighet där det anges att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och i fritidshemmet, varhelst i landet den anordnas. stämmelser som klart anger att barn och elever som är i behov av stöd också har rätt till detta. Därutöver föreslår regeringen att kunskapsbegreppet ges en bred inne- börd så att utbildningen också ska främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvars- kännande individer och medborgare. Sådan allsidig personlig utveckling kan bl.a. handla om utvecklande av den kreativa förmågan, lusten att skapa, förmågan att ta initiativ och omsätta idéer till handling. förmågor och färdigheter är centrala för att utveckla ett entreprenöriellt Det övergripande målet för utbildningen stödjer strävan att entreprenörskap ska löpa som en röd tråd genom hela utbildnings- Regeringens förslag: Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behand- Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfaren- Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna: Förslaget stöds av bl.a. , Hög- skolan i och kommun. ser positivt på att alla former av kränkande behandling ska motverkas. Delegationen för jämställdhet i skolan (U 2008:08) har inga invänd- ningar mot förslaget, men anser att motivuttalanden om jämställdhet bör har heller inga invändningar mot förslaget som sådant, men anser att hänvisningen till tradition i författningskommentaren är olycklig och bör strykas. Delegationen för mänskliga rättigheter i (Ju 2006:02). sation () är positiv till att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet, men påpekar att frågan om hur det ska få genomslag i det dagliga arbetet förblir obesva- hävdar att även begreppet konstnärlig grund användas i skollagen, en synpunkt som delas av Waldorfskolefedera- Prop. 2009/10:165 tionen Elevråds () anser att bestämmel- sens två första stycken inte fyller någon funktion, eftersom det som åsyftas där kan uppnås med hänvisningar till annan lagstiftning och till Skälen för regeringens förslag I dagens reglering finns två områden uppräknade som särskilt ska be- aktas av den som verkar inom skolan; att främja jämställdhet mellan könen samt att aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. I kapitel 6 återfinns be- stämmelser om åtgärder mot kränkande behandling. Regeringen anser dock att en mer omfattande uppräkning av olika for- mer av kränkande behandling är svår att göra helt uttömmande. räkning kan leda till osäkerhet om andra beteenden är kränkande eller Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. utbildningen i sig och de som verkar inom den aktivt och medvetet ska förmedla till barnen och eleverna vårt samhälles gemensamma värde- ringar så som demokrati och mänskliga rättigheter och stimulera barnen och eleverna att förverkliga värderingarna. Detta ska också komma till uttryck i praktisk och vardaglig handling. Enligt Lpo 94 sker detta genom individens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvars- tagande i överensstämmelse med den etik som förvaltats av tradi- tion och västerländsk humanism. Häri ingår också att utbildningen ska syfta till att förverkliga barnets specifika rättigheter enligt barnkonven- tionen, bl.a. respekt för barnets kulturella identitet och språk. Vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet skollag finns ingen bestämmelse med denna innebörd. skolelagen (1992:1434) finns dock en bestämmelse om att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfaren- Innebörden av begreppet vetenskaplig grund finns utvecklad i förarbetena till högskolelagen. Däremot finns ingen motsvarande analys av begreppet konstnärlig grund. Regeringen anser att de krav som ställs på skolan att ge eleverna förut- sättningar att erövra kunskaper blir alltmer omfattande och att det är nödvändigt att ta ställning i etiska frågor inom alla kunskapsområden. Informationsteknikens utveckling ger snart sagt obegränsad tillgång till information men denna måste ordnas, granskas, värderas och omvandlas Att ta ställning i politiska och moraliska frågor kräver också en god kunskapsgrund. De nationella styrdokumenten ger läraren utrymme att välja innehåll och metoder för att nå målen. Detta kräver ett vetenskapligt förhållnings- sätt i bemärkelsen att kritiskt granska, att pröva och att sätta enskilda faktakunskaper i ett sammanhang. Arbetet i skolan med att välja innehåll och metod och att värdera resultatet ska därför präglas av ett vetenskap- Prop. 2009/10:165 ligt förhållningssätt och kunskaper som grundar sig på relevant forskning och beprövad erfarenhet. Utbildningen, och de läroplaner och kursplaner som styr den, vilar självklart på forskningsbaserad grund och beprövad erfarenhet. Detta bör markeras i lagen. Regeringen föreslår formuleringen att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Både utbildning- ens innehåll och den pedagogik som används omfattas av bestämmelsen. Formuleringen tydliggör också lärares ansvar att bedriva en undervisning som vilar på vetenskaplig grund. Regeringen anser däremot inte att formuleringen från högskolelagen avseende begreppet konstnärlig grund bör användas i skollagen. I hög- skolan används detta begrepp för att täcka in utbildningar som inte främst vilar på vetenskaplig grund, nämligen konstnärliga utbildningar med fokus på konstnärlig produktion, t.ex. musik-, konst- eller teaterutbild- ningar. De skäl som finns för att i skollagen införa skrivningar om att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund gäller inte i samma utsträck- ning för begreppet konstnärlig grund. Estetisk och konstnärlig verksam- het är en viktig del av förskolans och skolans uppdrag. I många ämnen är elevens eget skapande i bild, text och form centrala moment i undervis- ningen. I läroplaner och kursplaner är dessa dimensioner väl företrädda. I skolarbetet ska de intellektuella såväl som de praktiska, sinnliga och estetiska aspekterna uppmärksammas. Förmågan till eget skapande till- hör det som eleverna ska tillägna sig. Ett antal av skolans ämnen vilar således till en del på vad som kan betecknas som konstnärlig grund. Som angetts ovan anser regeringen dock att detta inte behöver anges i skol- lagen. Beträffande formuleringen om att utbildningen ska vila på veten- skaplig grund och beprövad erfarenhet, så gäller den, som ovan redo- visats, utbildningen i vid mening och utgör en del av grunden för verk- samheternas styrdokument. 5.5Förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning Regeringens förslag: Utbildningen vid en skolenhet eller förskole- enhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell. Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fri- stående fritidshem ska vara icke-konfessionell. Utbildningen i övrigt vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska dock få ha en konfessionell inriktning. Del- tagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget får stöd av i (LO), , (Barnens rätt i samhället), samt som menar att för- slaget innebär ett välkommet förtydligande. också förslaget, men bedömer att tillämpningen och tolkningen av be- stämmelsen kommer att bli svår mot bakgrund av den oklara gränsdrag- ningen mellan utbildning och undervisning. Framför allt kan problem uppstå inom förskolan där undervisning och utbildning sammanfaller mer än inom skolan, något som också framförs av Elevråds (). har inga invändningar mot förslaget, men konstaterar att det förekommer inslag i förskolor och skolor med offentlig huvudman som kan uppfattas som konfessionella och efterlyser därför ett förtydligande av vad det innebär att utbildningen är icke-konfessionell. kommun och efterfrågar ett förtydligande om att alla konfessionella inslag i utbildningen måste ligga utanför skoltid. Söder- tälje kommun är av uppfattningen att en förändring av utbildningsbe- greppet skulle förenkla bestämmelsens tillämpning. Friskolornas riksför- bund anser att dagens bestämmelser fungerar väl och väl uttrycker vad den konfessionella inriktningen får omfatta. ställer sig positiv till den huvudsakliga inne- börden i förslaget, men menar att bestämmelserna bör gälla lika oavsett huvudman, något som också framförs av . anser att utbildningen vid skolor och förskolor med offentlig huvudman ska kunna ha konfessionella inslag som exempelvis skolavslutning i kyrka eller krishantering i samverkan med kyrkan. Vidare anser föreningen att så länge undervisningen i fristå- ende skolor och förskolor är allsidig, bör den kunna ha konfessionella inslag. Kristna menar att bestämmelsen om att undervis- ningen vid fristående skolor ska vara icke-konfessionell inte uppfyller krav. Dessutom framhålls att innebörden i be- greppet konfessionell gör att det i de flesta ämnen inte går att bedriva icke-konfessionell undervisning över huvud taget. och kommun avvisar förslaget och menar att all utbildning, oavsett huvudman, ska vara icke-konfessionell.