prop · GX03179 · 2010-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:179 Förtydligande av uppdraget för (publ) Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Uppdraget för (publ) föreslås förtydligas i enlighet med följande. ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduk- tion. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Den europeiska och nordiska energimarknaden................. Värdeskapande och drivkrafter på utmaningar och framtida strategi.................................... Förtydligande av uppdraget för ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner att uppdraget för (publ), i stället för vad som tidigare beslutats, förtydligas enligt regeringens förslag (avsnitt 5). Ärendet och dess beredning beslutade att överföra huvuddelen av verksam- heten i till ett aktiebolag, (publ), nedan , och att avskilja verksamheten i storkraftnätet till en särskild organisation (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318 samt prop. 1991/92:49, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). I regeringens näringspolitiska proposition 1991 (prop. 1990/91:87) angavs att det viktigaste motivet till att föra över huvud- delen av verksamhet från affärsverk till bolag var att effek- tivisera förvaltningen av statens kapital. Genom bolagiseringen skulle bl.a. effektivisering och rationalisering av verksamhet under- lättas, liksom anpassningen till den fortgående internationaliseringen av elmarknaden. Bolagsformen skulle ge ökade möjligheter att ta till vara affärsmöjligheter i och utomlands samt att konkurrera på lika villkor med övriga företag på den europeiska elmarknaden. En avgörande förutsättning var att verksamheten har långsiktigt god lönsamhet och avkastningsförmåga. En god och stabil lönsamhet ansågs viktig för att säkra basen för investeringar, marknadssatsningar och utvecklingsarbete. beslutade (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) att som ett led i energipolitiken och omställningen till en hållbar svensk energiförsörjning förändra uppdrag så att bolaget inom ramen för kravet på affärsmässighet skulle ägna särskild uppmärksamhet åt utvecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en ekologiskt och ekonomiskt hållbar svensk energiförsörjning. kritiserade 2004 i sin rapport uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18) regeringen för att otydliga formule- ringar av eventuella bidrag till genomförandet av svensk miljö- och energipolitik skapat utrymme för olika tolkningar. På bolags- stämman 2005 genomfördes en ändring av bolagsordning så att ändamålsparagrafen fick tillägget att bolaget inom ramen för kravet på affärsmässighet ska vara ledande i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt hållbar svensk energiförsörjning. kritiserade 2007 ånyo regeringen i sin rapport fall med vind i ryggen? (RiR 2007:29) och konstaterade att flera av de begrepp som förekommer i bolagsordningens tillägg lämnar utrymme för olika tolkningar. Mot bakgrund av detta har regeringen tidigare aviserat sin avsikt att föreslå ett förtydligat uppdrag för (prop. 2007/08:1, utgiftsområde 24 Näringsliv). har sedan bolagiseringen 1992 vuxit kraftigt. omsatte då medan omsatte Tillväxten har i huvudsak kommit genom förvärv i (HEW, Bewag, Laubag, VEAG), (EW, GZE), (delar av Elsam) och (Nuon). har avsevärt Prop. förändrat profil, från ett svenskt bolag med starkt fokus på vattenkraft och kärnkraft, till ett av de peiska energibolagen med en diversifierad produktionsportfölj. är femte största elproducent och den största värme- producenten. huvudprodukter är el, värme och gas. Inom el agerar i alla delar av värdekedjan; produktion, transmission, distribu- tion och försäljning. Inom värme är aktivt inom produktion, distribution och försäljning. bedriver också gasutvinning och gasförsäljning, energihandel samt brunkolsbrytning. Verksamhet bedrevs i , , , , , Neder- länderna, och . Koncernen har ca 40 000 anställda. av medarbetarna finns utanför och av resultatet genereras utanför . producerade el och värme. Vatten- fall står för av den svenska elproduktionen (en minsk- ning från innan avregleringen), av den nordiska elproduktionen, av den europeiska elproduk- tionen och av den globala. resultat kommer till från el- och värmeproduktion. totala elproduktion bestod 2009 till drygt hälften, , av fossilkraft. Den fossilbaserade produktionen utgörs främst av värme och kraftvärmeproduktion i , och baserad på stenkol med mindre delar baserad på gas. äger också brunkolsgruvor och ett antal stora kondenskraftverk i sydöstra nära gränsen till . Produktionsportföljens andra halva består av lågutsläppande eller koldioxidneutral produktion. Kärnkraft stod 2009 för och vattenkraft för av den totala produktionen. Biomassa respektive vindkraft utgjorde vardera. har byggt upp en betydande kompetens inom havsbaserad vindkraft och bolaget är ledande i efter de senaste årens satsningar på detta område. Ägaren har ett avkastningsmål för om av eget kapital mätt över en konjunkturcykel. I genomsnitt har bolaget också haft en avkastning på eget kapital på . har haft en avkastning som inte når ägarens målsättning. Rörelseresultatet ökar men inte i proportion till tillgångsmassan vilket medför att avkastningen på eget kapital var lägre än avkastningsmålet . Detta beror delvis på en ökande investeringstakt i verksamheter med lägre lönsamhet. De driftsstörningar som varit i den tyska och svenska kärnkraftsverksamheten har bidragit till ett sämre resultat med totalt . har ett omfattande investeringsprogram då ungefär hälften av den befintliga installerade kapaciteten inom kärn- och fossilkraft kommer att behöva bytas ut . Rörelseresultat (EBIT) Avkastning eget kapital, % 3.2Den europeiska och nordiska energimarknaden Den europeiska energiindustrin har genomgått fundamentala förändringar. Avregleringar av energimarknaden har inne- burit en omstrukturering av industrin, ökat konkurrensen och därigenom medfört högre effektivitet. Utvecklingen har gått från väsentligen nationella marknader dominerade av offentligt ägda bolag som etablerats för att säkra en stabil nationell och lokal energiförsörjning, till en i många avseenden europeisk och konkurrensutsatt marknad. Av större energibolag är det enbart och franska EDF som har statligt majoritetsägande. I och med avregleringen ändrades energiförsörjningens marknadslogik. Den aktör som är mest effektiv har möjlighet att få en större andel av marknaden på bekostnad av en mindre effektiv leverantör. Avregleringen bygger på en uppdelning av värdekedjan i produktion, nätverksamhet1 respektive försäljning. Producenterna säljer sin produktion på en grossistmarknad där utbuds- och efterfrågesituationen skapar ett gemensamt referenspris. Prissättningen, som var baserad på genomsnittlig produktionskostnad, relateras nu till ett marknadspris, definierat som den rörliga produktionskostnaden för den sist producerade kilowattimmen. Nätverksamheten är fortfarande en reglerad verksamhet med ansvar för leveranssäkerheten i näten medan försäljningsverksam- heten drivs i konkurrens genom att kunderna har rätt att byta leverantör. Avregleringen i har lett till en kraftig konsolidering av energi- industrin och att ett antal större aktörer med etablering på flera mark- nader har vuxit fram. 2006 hade de tio största energibolagen i av sina intäkter utanför sina respektive traditionella hemma- marknader, vilket ska jämföras . Även elöver- föringskapaciteten har ökat mellan olika regioner och länder, vilket fått till följd att skillnaderna mellan elprisnivåer minskar. Internationaliseringen av energimarknaderna innebär att samarbetet inom EU spelar en central roll, inte minst inom klimatarbetet. Den centrala delen av detta arbete är EU:s klimat- och energipaket med tydliga mål (nedan EU2020-målen): minskade utsläpp av växt- husgaser jämfört med nivå, en andel på förnybar energi av den totala energianvändningen, samt 1 Innefattar både transmission, dvs. överföring av el via stamnätet, och distribution, dvs. överföring av el via lokala nät. har mot denna bak- Prop. 2009/10:179 grund beslutat om nya mål för den svenska klimat- och energipolitiken. Detta innebär bland annat att andelen förnybar energi ska vara av den totala energianvändningen. Beslutet innehöll även ett mål om effektivare energianvändning som uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet om . Vidare ska utsläpp av växthusgaser vara lägre 2020 än utsläppen . Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300, och prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301). Drygt hälften av all el i EU produceras genom förbränning av kol och gas. För basproduktion med hög tillgänglighet finns i flertalet euro- peiska länder, exempelvis och , få alternativ till fossila bränslen. Kärnkraft står för drygt en fjärdedel av EU:s elproduk- tion och är koldioxidneutral samt har hög tillgänglighet, men är kontro- versiell i många länder. Vattenkraft står för och är den mest utbyggda förnybara energikällan, men utrymmet för ytterligare expansion inom är begränsat. Vindkraft står för men har en oregelbunden produktion p.g.a. den varierande vindstyrkan. Resterande av EU:s elproduktion är mestadels förbränning av biomassa och olja. I avreglerades handeln med och produktionen av el 1996. I samband med avregleringen av den svenska elmarknaden avreglerades även prissättningen på fjärrvärmemarknaden. Fjärrvärmen svarar för omkring hälften av uppvärmningen i och en fortsatt utbygg- nad väntas ske framöver. Elproduktion och elhandel sker på en öppen och integrerad nordisk marknad, eftersom de nordiska ländernas elförsörjning är fysiskt sammanlänkad via stamnät och kablar. En utbyggnad pågår också för att ytterligare öka elöverföringskapaciteten i och . Elpriset på grossistmarknaden i det nordiska systemet sätts på , den nordiska elbörsen, som är största marknadsplats för kraftkontrakt. Totalt producerades på den nordiska elmarknaden . Den nordiska elproduktionen består till cirka hälften av vattenkraft. Kärnkraft står för cirka en fjärdedel. Fossilbaserad produktion står för knappt en femtedel av den totala produktionen, medan vindkraft står för . Totalt är av den nordiska elproduktionen därmed koldioxidneutral, till skillnad från i . Den svenska elproduktionen är i ännu högre grad koldioxidneutral då utgörs av vattenkraft och kärnkraft. Därutöver har andelen biokraftvärme och vindkraft ökat i . Den fossilbaserade elproduktionen i utgörs främst av reserv- och höglastkapacitet. 3.3Värdeskapande och drivkrafter på energimarknaderna Volymutvecklingen i den europeiska energiindustrin har under de senaste 20 åren uppgått till . Den lönsamhet som energi- industrin uppvisat kan till stor del härledas från ökande elpriser, vilka i sin tur beror på flera faktorer såsom avvecklade pris- regleringar, kostnader för utsläppsrätter och högre bränslepriser. Leden i värdekedjan har historiskt uppvisat varierande lönsamhet. Verksamheten inom elproduktion har varit mest lönsam med höga elpriser, dvs. Nätverksamheten är liksom produktion en mycket kapitalintensiv verksamhet som kräver omfattande investeringar. sätter regleringar en begränsning för lönsam- heten vilket reducerar möjligheterna att i det korta till medellånga perspektivet skapa värde inom nätverksamheten. Försäljningsverksam- heten karakteriseras av hög konkurrens och därmed låga marginaler. Värmeproduktion är på vissa marknader reglerad vilket på dessa mark- nader sätter en begränsning för lönsamheten. Efterfrågan väntas växa marginellt i (1,) och något mer i (2,). Energiindustrin präglas av långa ledtider och en investeringscykel sträcker sig normalt , där tiden från beslut till genomförande av projekt är beroende på projektets komplexitet och krav på tillstånd. Det tar tid innan investeringsplaner och satsningar på ny teknik får genomslag i den operativa verksamheten. Majoriteten av elproduktion är byggd under den kraftiga tillväxten . Flera länder byggde ny produktion baserad på kärnkraft för att minska beroendet av framförallt olja. Även kol- och gaskraft kom att spela en viktig roll. Dessa kraftverk närmar sig nu slutet av sin tekniska och ekonomiska livslängd, varför av den existerande kapaciteten i och i beräknas vara i behov av att bytas ut . Många kraftverk, framförallt i , saknar rening för svavel- och kväveoxider vilket påskyndar behovet att ersätta dessa verk med modern teknik i enlighet med gällande EU-lagstiftning. Utbytesbehovet gäller även transmissions- och distributionsnät för både gas och el. Betydande nyinvesteringar förväntas inom förnybar energi till följd av utbytesbehovet, EU2020-målen och politiska ambitioner att skapa ett mer hållbart energisystem. Även EU:s ambition att öka försörjningstrygg- heten utgör en drivkraft. IEA () beskriver i sitt huvudscenario för energiutvecklingen i EU hur användandet av fossila bränslen (främst kol) minskar från , även inom ramen för existerande regelverk, medan vind- och vattenkraft expanderar från för båda produktionsslagen sammanlagt till . Sammantaget innebär detta att det trots den begränsade ökningen av efterfrågan finns ett betydande investerings- och återinvesteringsbehov. Till följd av osäkerheten om framtida prisnivåer och de långa investeringscykler som karakteriserar energiindustrin väntas en diversifierad portfölj med geografisk spridning bidra till att hantera de affärsmässiga riskerna på ett fördelaktigt sätt. Möjligheter att förbättra äldre tillgångars intjäningsförmåga samt incitament till ökad effektivitet genom höjda koldioxidkostnader innebär att ny- och underhållsinveste- ringar driver värdeskapandet framöver. Tillgång till kapital kommer därför att vara viktigt för ett energibolag även , vilket ställer krav på kassaflödesoptimering och operationella förbättringar för att maximera avkastningen på tillgångarna. tillgångar inom koldioxideffektiva produktionsslag kan förväntas leda till Prop. 2009/10:179 ökat värdeskapande förutsatt att de politiska klimatambitionerna avspeg- las i verkningsfulla regleringar och styrmedel. 4 utmaningar och framtida strategi Strategin för har sedan bolagiseringen varit tillväxtbaserad, exempelvis har genomfört strategiska förvärv av den nederländska energikoncernen och vindkrafttillgångar i Stor- . har tagit en tydlig position i klimatfrågan i form av åtagandet att nå en klimatneutral verksamhet samt genom den ledande positionen inom vindkraft i . Vidare görs satsningar på utveckling av vågkraft, biomassa, samt avskilj- ning och lagring av koldioxid för att minska utsläppen från kol- och naturgasbaserad elproduktion. Större delen av dessa satsningar kan dock få fullt genomslag först . Tiden , då fler tekniker väntas vara tillgängliga i större skala, domineras av en kombination av åtgärder i nya och befintliga anläggningar. Effektivise- ring, sameldning av biomassa i kolbaserade anläggningar och en ökad andel kraftvärme kombineras med utbyggnad av vindkraft. Regeringen har tillsammans med styrelsen och ledningen genomfört en analys av framtid mot bakgrund av de drivkrafter och strate- gier för framtida värdeskapande som ovan beskrivits. De utmaningar bolaget står inför kräver nu fokus på konsolidering och effektivisering snarare än förvärvsdriven tillväxt för att därigenom skapa värde och nå ägarens avkastningsmål. Detta är nödvändigt för framtida lönsamhet samt för att generera tillräckliga medel för nödvändiga ny- och åter- investeringar på en marknad som styrs av EU:s klimatmål och mål om ökad andel förnybar energi. Både avyttringar och värdeskapande förvärv som stödjer den strategiska inriktningen kan dock bli aktuella framöver. kärnkompetens ligger inom produktionsområdet. En fram- gångsrik utveckling av kräver tillgång till en produktions- och tillgångsmassa av tillräcklig storlek och diversifiering. Detta ställer också höga krav på en kontinuerlig utveckling och förbättring av koncernens risk- och säkerhetshantering. Ambitionen att minska utsläppen av koldioxid kommer att leda till att el kommer att spela en allt större roll i den totala energiförsörjningen och till en kraftfull tillväxt för lågutsläppande elproduktion i ett längre tids- perspektiv. En ledande position i koldioxideffektiv teknik och hållbar energiproduktion är därför en viktig komponent för framtida värde- skapande för . Detta har också påverkan på varumärket, då bilden av drivs av företagets förmåga att leverera produkter och tjänster som står i enlighet med klimatambitionen. Dessa byggstenar lönsamhet och en ledande position inom hållbar energiproduktion är grundläggande för långsiktiga värde- skapande. De är också en förutsättning för att varumärke ska inge det förtroende som krävs av en internationell koncern med verk- samhet på många olika marknader. Ägaren kommunicerade detta vid årsstämman 2009 och återkommer i denna proposition till för Prop. 2009/10:179 att redovisa slutsatserna av sin analys samt för att förtydliga uppdraget. 5 Förtydligande av uppdraget för Regeringens förslag: godkänner att uppdraget för Vatten- fall förtydligas i enlighet med följande. ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energi- verksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utveck- lingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har tidigare aviserat att uppdrag behöver tydliggöras. Det gäller framför allt det tillägg som gjordes i bolagsordning 2005 om att bolaget inom ramen för affärsmässighet [ska] vara ledande i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt hållbar svensk energiförsörjning. Otydligheten gäller bland annat den geografiska avgränsningen. är ett internationellt bolag med mer än hälften av produktionen och intäkterna från marknader utanför . Den nordiska elmarknaden är dessutom så integrerad att det är svårt att definiera exakt vad som avses med svensk energiförsörjning. Rege- ringen anser att svenska staten ska vara en ansvarsfull ägare till koncernen och att bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet med utgångspunkt i rådande förutsättningar oavsett på vilken marknad som bolaget agerar. Därmed bör alla geografiska avgränsningar utgå ur bolagsordningen. Otydligheten manifesteras även i den avvägning mellan affärs- mässighet och ledande i omställningen som måste göras i det ovan nämnda tillägget, vilket bland annat har kritiserat. Regeringen anser att lönsamhet är grundförutsättningen för hela Vatten- falls verksamhet och överlevnad. Energiproduktion och distribution är dessutom verksamheter med mycket kapitalkrävande investeringar. En marknadsmässig avkastning måste därför vara utgångspunkten för all verksamhet i . Hotet om stora klimatförändringar är en av vår tids största utmaningar. Den var pådrivande i arbetet med att forma gemen- samma, legalt bindande, klimat- och energimål för den Europeiska Unionen . Dessa målsättningar kommer att omsättas i nationella handlingsplaner för att öka andelen förnybara energikällor i alla de länder där är verksamt. Det handlar om en minskning av utsläppen av klimatpåverkande gaser , andel förnybar energi samt effektivare energi- användning. Det är på dessa marknader i förändring som strategiska inriktning ska leda till förbättrad lönsamhet och konkurrens- kraft, vilket i sin tur är nödvändigt för framtida värdeskapande. Mot denna bakgrund anser regeringen att ägarens uppdrag till Vatten- fall bör vara att generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot miljömässigt hållbar energiproduktion. 2009/10:179 En sådan inriktning överensstämmer med regeringens strävan att de grundläggande värderingar om miljöhänsyn och globalt ansvar som väg- leder i klimatpolitiken och politiken för global utveckling också ska gälla när svenska staten uppträder i rollen som bolagsägare. Därför ska , bland jämförbara europeiska bolag, tillhöra de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Detta innebär inte någon kortsiktig omvandling av till ett nischbolag som enbart ska äga förnybar eller koldioxidfri produktion. startpunkt för förändringsprocessen är en internationell verksamhet och en bred produktionsportfölj. På så sätt speglar utmaning hela utmaning. Det förtydligande av uppdrag som ovan beskrivits måste på ett tydligt sätt kunna följas upp och redovisas till ägaren. Redovisningen av ekonomiska resultat följer de krav som formulerats i regeringens riktlinjer för extern rapportering, som bland annat innebär att statligt ägda företag ska följa samma riktlinjer och normer som börs- noterade företag avseende finansiell rapportering. En uppföljning av ägarens ekonomiska mål för och andra statligt ägda företag redovisas i regeringens årliga skrivelse till om företag med statligt ägande. Av regeringens ägarpolicy framgår att statligt ägda före- tag ska vara föredömen vad gäller miljömässigt och socialt ansvars- tagande. För att följa upp företagens samhällsansvar eller CSR (Corporate Social Responsibility), kräver den numera en årlig hållbarhetsredovisning av samtliga statligt ägda företag enligt Global Reporting Initiatives internationella riktlinjer för hållbarhets- redovisning. Klimatomställningens dimensioner, energisystemets samhällspåverkan och bolagets breda internationella verksamhet innebär att har en stor roll i utvecklingen mot en hållbar energiproduktion. De krav ägaren ställer på bolaget bör också kunna följas upp på ett tydligt sätt och redovisas för , så som påpekat. Det är först när ägarens förväntningar är tydliga som bolaget också tydligt kan rapportera hur dessa förväntningar infrias. Utifrån regeringens föreslagna förtydligande av uppdraget blir EU2020-målen en naturlig referenspunkt för rapportering vad avser utvecklingen mot hållbar energiproduktion. Det blir möjligt att utvärdera huruvida bland jämförbara bolag faktiskt tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot minskade utsläpp av klimatgaser och ökad andel förnybar energi, samt aktivt verkar för en effektivare energianvändning. På kan även andra utvärderingsmått än dessa tre bli aktuella för att följa upp arbete för att uppnå en hållbar energiproduktion. Förslaget har inte påverkan på statsbudgetens saldo, den konsoliderade statsskulden och det finansiella sparandet. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , , , . Föredragande: Statsrådet . Regeringen beslutar proposition 2009/10:179 Förtydligande av uppdraget för (publ).