prop · GX03176 · 2010-03-23 00:00:00 — Det gäller beslut om tilläggsdirektiv (dir. 2004:179) om analys av förutsättningarna för att införa krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans, beslut om tilläggsdirektiv (dir. 2005:66) om översyn av timbeloppet för den statliga assistansersättningen, beslut om tilläggsdirektiv om en bred översyn av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, inklusive frågan om vem som ska vara huvudman för LSS, beslut om tilläggsdirektiv (dir. 2007:84) om meningsfull sysselsättning som ryms i insatsen daglig verksamhet enligt LSS för personer med psykiska funktionsnedsättningar som ingår i personkretsgrupp 3 enligt denna lag, beslut om tilläggs- direktiv (dir. 2007:109) om författningsförslag som innebär att assistans- ersättning bara får användas till kostnader för personlig assistans samt beslut om tilläggsdirektiv om förlängning av utred- ningstiden. Tilläggsdirektiv (dir. 2007:109) avrapporterades till regeringen genom delbetänkandet Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning (SOU 2007:73). Direktiv (dir. 2004:107), tilläggs- direktiv (dir. 2004:179) och tilläggsdirektiv (dir. 2005:66) har behandlats i delbetänkandet På den assistansberättigades uppdrag. God kvalitet i personlig assistans ändamålsenlig användning av assistansersättning (SOU 2005:100). Vad gäller delbetänkandet Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistanser- sättning så har detta legat till grund för regeringens förslag till för- fattningsändringar i propositionen Kostnader för personlig assistans (prop. 2007/08:61). Ändringarna trädde i kraft . har i rapporten assistans till funktions- hindrade (RIR 2004:7), lämnat förslag att genomföras på såväl kort som lång sikt. anser att det finns behov bl.a. av att tillsyn av verksamheten personlig assistans bör införas för alla assistansanordnare och att tillstånd bör krävas för privata assistansanordnare. Vad gäller åtgärder som föreslås på lång sikt anser att förändringar bör övervägas vad gäller bl.a. assistansens utformning, finansiering och avvägning gentemot andra stödformer. I denna proposition behandlar regeringen i huvudsak förslag som har lämnats i kommitténs slutbetänkande Möjlighet att leva som andra Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning (SOU 2008:77). En sammanställning av remissyttrandena finns tillgäng- Prop. 2009/10:176 lig i (dnr S2008/7126/ST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.4 och i författ- ningskommentaren. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Några redaktionella ändringar har även gjorts i förhållande till lagråds- remissen. I slutbetänkande Möjlighet att leva som andra Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning (SOU 2008:77), föreslås en ny lag som ska ersätta nuvarande lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, och lagen (1993:389) om assistansersättning, förkortad . Dessutom lämnas ett antal förslag om lagens tillämpning samt insatser för att utveckla verksamheter med stöd och service enligt LSS i syfte att lagen ska fungera som ett effektivt redskap för att uppnå de nationella målen för handikappolitiken. Betänkandet omfattar också vissa bedömningar och förslag om hur handikappolitiken i stort bör utvecklas så att generella och individuella insatser kompletterar och stärker varandra. Regeringen behandlar i denna proposition i första hand de förslag som handlar om tillståndsgivning m.m. och att förbättra förutsättningarna för tillsyn i syfte att säkerställa kvalitet i den personliga assistansen. Vidare behandlas förslag som syftar till att förstärka barnperspektivet i LSS och förtydliga det kommunala ansvaret för vissa insatser. Dessutom redovisas överväganden för att dämpa kostnader för personlig assistans, förtydliga assistansersättningens användningsområde i förhållande till hjälpmedel och förbättra möjligheterna till meningsfull sysselsättning m.m. för personer med psykisk funktionsnedsättning. lämnade sitt slutbetänkande har den lågkon- junktur som uppstod påtagligt förändrat förutsätt- ningarna för genomförandet av reformer. De förslag som regeringen nu föreslår syftar således till att förbättra förutsättningarna för ökad kvalitet och trygghet inom personlig assistans och att effektivisera resursutnyttjandet inom dessa och närliggande områden. 4.1Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, är en rättighetslag med tio angivna insatser som den enskilde har rätt till under vissa förutsättningar. LSS trädde i kraft och hade en införandeperiod som sträckte sig fram till . Med LSS har personer med mer omfattande och varaktig funktionsnedsättning fått en starkare ställning i samhället och ökade möjligheter att själva styra över sin vardag. Kommunerna är huvudman för merparten av den verksamhet som regleras i LSS. Landstingen har som regel ansvar för insatsen rådgivning och annat personligt stöd. Kommunerna har också enligt social- tjänstlagen (2001:453) ansvar för insatser till personer med funktionsned- sättning. LSS är inte en lag som i detalj styr verksamheten, utan syftar till att definiera rättigheter med avsikt att ge den enskilde möjligheter att till- sammans med exempelvis kommunen utforma stödet och servicen på bästa möjliga sätt. Viktiga utgångspunkter i lagstiftningen är valfrihet, integritet, delaktighet och jämlikhet, självbestämmande och kontinuitet. Lagens utformning som en rättighetslagstiftning och intentionerna i lagen innebär att det individuella stödet fått en central betydelse för att nå de handikappolitiska målen. Personkretsen i LSS framgår av 1 § och utgörs av tre grupper: 1.personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funk- tionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, samt 3.personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktions- hinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livs- föringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Personkretsgrupperna 1 och 2 identifieras utifrån ett diagnostiskt perspektiv och motsvarar i stort sett samma personkrets som omsorgslag. I personkretsgrupp 3 är det framför allt individens behov som styr bedömningen, dvs. om det finns ett omfattande och varaktigt behov av stöd och service. De tio insatser som enligt 9 § LSS kan beviljas är: 1.rådgivning och annat personligt stöd (råd och stöd), 2.personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, 5.avlösarservice i hemmet, 6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7.korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, 8.boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdomar, 9.bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna samt 10.daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Daglig verksamhet beviljas endast personer som ingår i person- Prop. 2009/10:176 kretsgrupperna 1 och 2, enligt 7 § första stycket LSS. svarar i huvudsak för insatsen råd och stöd. 4.2Lagen (1993:389) om assistansersättning, socialförsäkringsbalken samt övrig reglering Den statliga ersättningen för den personliga assistansen regleras genom en särskild lag, lagen (1993:389) om assistansersättning, förkortad . Denna lag trädde ikraft . Assistansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans och lämnas till de personer som behöver i genomsnitt mer än 20 timmars personlig assi- stans för sina grundläggande behov. innehåller inte några bestämmelser om syften, mål eller personkrets utan bygger i dessa delar på vad som föreskrivs i LSS. LSS och kompletteras av förordningar som beslutats av regeringen. Det gäller förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt förordningen (1993:1091) om assistans- ersättning. För tillämpning av dessa lagar och förordningar finns på myndighets- nivå föreskrifter och allmänna råd. utfärdar sådana före- skrifter när det gäller LSS och när det gäller . har antagit regeringens proposition 2008/09:200, Social- försäkringsbalk (bet. 2009/10:SfU11, rskr. 2009/10:194, SFS 2010:110) varigenom upphävs och reglerna i stort sett oförändrade överförs till den nya socialförsäkringsbalken. Socialförsäkringsbalken träder i kraft . Omfattning och inriktning av insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (1993:389) om Insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Enligt officiell statistik 2008 var 58 700 personer beviljade insatser enligt LSS, exklusive insatser för råd och stöd. Av dessa var kvinnor Enligt en mer jäm- ställd sjukvård och socialtjänst (2008, sid. 74) framgår också att män beviljats genomgående LSS-insatser i högre grad än kvinnor, oavsett insats. De största könsskillnaderna finns bland unga personer, där pojkarnas andel motsvarar knappt två tredjedelar av samt- liga beviljade insatser. Det är enligt oklart vad denna könsskillnad beror på. Av det totala antalet personer som var beviljade insatser tillhörde personkretsgrupp 1, dvs. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. gruppen i personkretsgrupp 1 var barn och unga i åldrarna Sammanlagt beviljade kommunerna cirka 102 000 insatser enligt LSS Prop. 2009/10:176 , exklusive insatsen råd och stöd. dessa insatser gick till barn och unga upp till och av insatserna till vuxna . De vanligaste insatserna bland barn och unga var korttidsvistelse och korttidstillsyn. Vanligast bland vuxna upp till var daglig verksamhet, särskilt boende och kontakt- person. Det finns betydande variationer inom landet när det gäller antal personer med beslut om stöd- och serviceinsatser enligt LSS. som haft vårdhem för personer med utvecklingsstörning har en hög andel personer med insatser enligt LSS. En stor del av de skillnaderna som finns mellan kommunerna har dock inte kunnat förklaras fullt ut. var enligt cirka 15 800 personer Av dessa var män och 47 pro- Av det totala antalet personer som var beviljade assistans- ersättning tillhörde personkretsgrupp 3, person- kretsgrupp 1 och resterande tillhörde personkretsgrupp 2. Beträffande åldersfördelningen var andelen i befolkningen med assistansersättning störst i åldersgruppen . cent av samtliga som nybeviljades assistansersättning eller äldre. Även i åldrarna var nybeviljandet jämförelsevis högt, framförallt Det genomsnittliga antalet beslutade assistanstimmar var 110 (109 för kvinnor och 112 för män). Det är enligt kommittén stora skillnader mellan vuxna och barn när det gäller antalet beviljade timmar, vilket beror på dels att föräldrarna har ett ansvar för sina barn och tar hand om dessa, dels på att assistansersättning inte beviljas för tid i skola och barnomsorg om inte särskilda skäl föreligger. Vid en jämförelse mellan de olika personkretsgrupperna när det gäller antalet beviljade timmar, så beviljades personer i personkretsgrupp 2 i genomsnitt fler assistanstimmar än personer i personkrets- grupperna 1 och 3. Andelen assistansberättigade i befolkningen varierar mellan olika län. Andelen assistansberättigade i befolkningen var störst i och lägst i , , , Västra Även när det gäller antalet beviljade timmar finns det betydande variationer mellan länen. högst i landet med i genomsnitt , medan län ligger lägst med i genomsnitt . Kostnadsutveckling för insatser enligt LSS och Kommunernas kostnader för insatser enligt LSS (inkl. kommunernas kostnader för ), uppgick till . hällets totala kostnader för assistansersättning uppgick till cirka Kommunerna stod för och Den ökande kostnaden för LSS beror främst på att antalet personer som Prop. 2009/10:176 beviljas insatser har ökat . Den största ökningen gäller unga personer i personkrets 1, som har svarat för av den totala ökningen i antalet personer med LSS-insatser . En viktig förklaring till detta är att nya diagnosgrupper tillkommit. Det har skett en betydande kostnadsutveckling inom assistans- ersättningen sedan den infördes . Kostnaderna har ökat från 1995 till 2009. De ökade kostnaderna för assistansersättningen beror dels på att antalet assistans- berättigade har ökat, dels på att genomsnittligt antal timmar per person har ökat . Enligt LSS-kommitténs bedömning är rätten att få behålla personlig assistans troligtvis det beslut som har höjt kostnaderna mest . I detta avsnitt redovisas de principiella utgångspunkter som förslagen i propositionen utgår ifrån. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, bör finnas kvar som rättighetslag Det finns samma grundläggande skäl till att reglera rättigheter till stöd och service för vissa personer med funktionsnedsättningar som när lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade till- kom. Det handlar ytterst om att tillförsäkra personer med omfattande och varaktiga stödbehov insatser som de behöver för sitt dagliga liv. Detta kräver ett stabilt och långsiktigt ansvarstagande från samhällets sida. Om denna reglering inte är tillräckligt effektiv, finns det risk för att behoven skulle komma att prioriteras ned. Nuvarande huvudmannaskap för stöd och service ändras inte Huvudmannaskapet måste ytterst utgå från hur LSS ska fungera som redskap för att uppnå de nationella målen för handikappolitiken. Huvud- mannaskapet måste också väljas och utformas så att centrala värden för flera intressenter så långt möjligt kan säkerställas. En ändring av huvudmannaskapet medför ändrade förutsättningar dels för de personer som behöver stöd eller service, dels för de huvudmän som svarar för insatser och finansiering. Regeringen anser därför att det återstår mycket arbete innan alla frågor som aktualiseras vid en större huvudmannaskapsförändring är lösta. Konsekvenserna av ett förändrat huvudmannaskap är svåra att överblicka och remiss- utfallet ger heller inte tillräckligt säker vägledning i denna fråga, vilket gör att regeringen inte anser att det finns möjligheter att ändra någon del av huvudmannaskapet. Åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen för personlig assistans bör Den personliga assistansen är en uppskattad insats bland de assistans- berättigade och deras stöd och självbestämmande i dagligt liv har förbättrats genom den personliga assistansen. Det finns dock skäl att uppmärksamma kostnadsutvecklingen för bl.a. den personliga assistan- sen så att inte dess långsiktiga hållbarhet hotas. Det finns också skäl att även fortsättningsvis överväga åtgärder för att skapa ökad tydlighet beträffande vilka behov som ska tillgodoses med personlig assistans och beakta skillnader i bedömning och beräkning av behoven. Möjligheterna att dämpa kostnadsutvecklingen måste därför övervägas. Tillsyn och kontroll måste förstärkas för att öka kvalitet och trygghet En väl fungerande tillsyn är en del av det ramverk som krävs för att säkerställa att LSS tillämpas så att lagens syften och mål uppnås. Såväl den enskilde som huvudmän och utförare har intresse av att tillsynen är aktiv, tydlig och systematisk. För regering och riksdag är tillsynen en viktig förutsättning för att dess intentioner omsätts i praktiken och bidrar till att eventuella brister blir kända. En väl reglerad och organiserad social tillsyn är en nödvändig förutsättning för att säkerställa god kvalitet inom LSS-området. 5 Tillsyn och kontroll 5.1Ansvar för tillsyn över personlig assistans Regeringens förslag: Bestämmelsen om tillsyn i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade förtydligas så att det klart framgår att tillsyn ska omfatta all verksamhet enligt lagen, även personlig assistans som utförs av enskilda. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: I princip samtliga instanser som har yttrat sig i frågan, bl.a. , , i och i delar utredningens uppfattning. Skälen för regeringens förslag Brister i tillsynen inom LSS-området har konstaterat oroande brister i tillsynen inom LSS- området. Det handlar om bristande resurser i den sociala tillsynen men också att tillsynen inte bedrivs på ett likvärdigt sätt över hela landet. I delbetänkandet På den assistansberättigades uppdrag (SOU 2005:100) uppmärksammades särskilt oklarheter när det gäller tillsynen av verk- samheter med personlig assistans. Det har också enligt kommittén fram- kommit problem med tillsynen inom andra delar av LSS-området. I betänkandet Samordnad och tydlig tillsyn av (SOU 2007:82) konstaterades att den sociala operativa tillsynen som då sköttes av 21 självständiga länsstyrelser inte utövats på ett enhetligt sätt över landet. 2008/09:160, Samordnad och tydlig tillsyn av social- tjänsten, föreslog regeringen nya bestämmelser om tillsyn bl.a. i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. De nya reglerna antogs av och innebär bl.a. att läns- styrelsernas tillsyns- och tillståndsverksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) och LSS har förts över till och samordnats med tillsyn över hälso- och sjukvården. Vidare har bestämmelser införts i socialtjänstlagen och LSS om att vid tillsyn kan höra barn utan att vårdnads- havaren har samtyckt eller är närvarande. Dessutom har begreppet tillsyn renodlats och förtydligats i Socialtjänstlagen och LSS men också i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. I LSS har också införts möjligheter att utfärda föreläggande med vite om att avhjälpa sådana missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till, samt möjligheter till återkallelse av tillstånd. I de fall då verksamheten inte är tillståndspliktig kan tillsynsmyndigheten förbjuda fortsatt verksamhet. har också fått rätt att enligt LSS utfärda förelägganden med vite för att få upplysningar, inhämta handlingar och annat material. Enligt de nya reglerna i LSS har rätt att inspektera verksamhet som myndigheten har tillsyn över. tillsyn omfattar även enskilt driven verksamhet. Regeringen gör bedömningen att med de nya bestämmelserna skapas goda förutsättningar för att många av de problem som funnits, bl.a. avseende ansvarsfördelningen för tillsynen, ska kunna undanröjas. I och med att tillståndsplikt nu föreslås för personlig assistans (se avsnitt 5.2) försvinner också ett av skälen till att tillsynen av personlig assistans varit bristfällig. Mot bakgrund av de i betänkandet beskrivna olika tolk- ningarna av vilka verksamheter som omfattas av tillsynsansvaret, och den avgörande betydelse för kvalitet i verksamheten som ligger i en fungerande tillsyn, föreslår regeringen ändå, i likhet med , att det klargörs i lagen att ansvar för tillsyn avser all verksamhet enligt LSS. Regeringen föreslår också en ändring i socialförsäkringsbalken (se avsnitt 5.5) som innebär att det tydligt fram- går att den assistansersättning som beviljas bara kan användas till sådan personlig assistans som regleras i LSS. Därmed kommer det att tydlig- göras att personlig assistans som utförs åt någon som beviljats statlig assistansersättning omfattas av reglerna i LSS, även tillsynsreglerna. Det har även rått delade meningar om ifall tillsynsansvaret omfattar assistansberättigade som är arbetsgivare för sina assistenter. menar att dessa ska omfattas av samma tillsyn som anordnare som beviljats tillstånd, men att tillsynen bör vara mer begränsad och avse bl.a. administrativa rutiner, former för stöd och kompetensutveckling och assistenternas arbetsförhållanden. Regeringen delar kommitténs bedöm- ning att assistansberättigade som är arbetsgivare åt sina egna assistenter ska omfattas av tillsynen och att nämnda förhållanden bör beaktas vid Regeringen vill dock betona att tillsynen i första hand ska Prop. 2009/10:176 bedrivas utifrån den assistansberättigades intresse, och med utgångs- punkten att den enskilde ska få de behov som ligger inom ramen för insatsen tillgodosedda genom den personliga assistansen. Regeringen vill också understryka att den assistansberättigades möjligheter att som arbetsgivare styra verksamheten inom ramen för insatsen innebär ett väsentligt inflytande över kvaliteten i den assistans som ges. Detta i kombination med anmälningsplikt och förtydligat tillsynsansvar, borde ge goda förutsättningar för att kvaliteten även i denna form av personlig assistans ska kunna säkerställas och utvecklas. 5.2Tillståndskrav och anmälningsplikt för verksamhet med personlig assistans Regeringens förslag: Det ska krävas tillstånd för att enskilda ska få bedriva yrkesmässig verksamhet med personlig assistans. De be- stämmelser som avser tillståndsmyndighet, sanktionsmöjligheter och rätten att överklaga som gäller för övrig tillståndspliktig verksamhet ska gälla även i fråga om tillstånd för verksamhet med personlig assistans. En assistansberättigad som är arbetsgivare åt sina assistenter ska vara skyldig att göra en anmälan till . I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ändras 28 § så att hänvisningen till första meningen i 23 § första stycket tas bort. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. Social- styrelsen tillstyrker förslaget och anser att det ska vara möjligt att återkalla tillstånd att anordna personlig assistans men ifrågasätter att det ska gå att återkalla interimistiskt. () tillstyrker att den statliga sociala tillsynen även ska gälla assistansanordnare. Länsstyrelserna i och i tillstyrker förslaget och i anser att en resurs- förstärkning krävs. Kommuner och Landsting tillstyrker liksom flertalet av kommunerna. Assistans välkomnar förslaget gällande tillstånd och tillsyn och anser att det bör införas . Privata Assistansanordnares () stöder förslaget och anser att kollektivavtal och dokumenterad grundutbildning ska vara viktiga delar i tillståndsgivningen. Svenska kommunal- arbetareförbundet är negativt till att assistansberättigade som avser att själva anställa sina personliga assistenter ska vara undantagna från tillståndsplikt och enbart ha anmälningsplikt. I övrigt är förbundet positivt till förslagen. Skälen för regeringens förslag Tillståndsplikt för personlig assistans Att införa tillståndsplikt för viss näringsverksamhet innebär en begräns- ning av rätten att fritt driva näring. Sådana begränsningar får bara införas för att skydda angelägna allmänna intressen (2 kap. 20 § regerings- formen). Tillståndsplikt har införts på flera områden, bl.a. inom området med insatser för stöd och service till personer med funktionshinder och på område. De yrkesmässiga insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, som är tillståndspliktiga är korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom, boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller ungdom, bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad samt daglig verksamhet, 9 § 610 LSS. har i sitt delbetänkande På den assistansberättigades uppdrag (SOU 2005:100) föreslagit att tillståndsplikt införs även för insatsen personlig assistans (9 § 2 LSS). I betänkandet redovisas upp- gifter från flera länsstyrelser att frånvaron av tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare är ett centralt skäl för att det i många fall inte utövas någon tillsyn över dessa. har dock framhållit att tillståndsplikt för enskilda assistansanordnare skulle kunna innebära en allvarlig inskränkning i den assistansberättigades valfrihet.