prop · GX03201 · 2010-04-01 00:00:00 — Skogsindustrierna och dess medlemmar samt LRF Skogsägarna anser att förslaget kommer att bli administrativt betungande för både markägare, samebyar samt för och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bestämmelser om redovisning av vad en markägare avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen vid avverkning finns i 21 § skogsvårdslagen. Bestämmelserna innebär att en ansökan om tillstånd till avverkning i svårföryngrad skog ska innehålla en redovisning av den hänsyn som ska tas till rennäringens intressen. har vidare utfärdat all- männa råd till 31 § skogsvårdslagen om hänsyn till rennäringen. De all- männa råden innehåller beskrivningar av vilka hänsyn som bör tas i samband med föryngringsavverkning, beståndsanläggning och skogsbil- vägar. Utredningen har föreslagit att redovisning av den hänsyn som ska tas till rennäringens intressen ska göras i den underrättelse om avverkning som ska lämnas till rörande hela renskötselområdet. Regeringen anser dock att det inte är tillräckligt utrett vilka kon- sekvenser som en sådan förändring skulle få för skogsägarna. Det som kan konstateras, enligt regeringens mening, är att utredningens förslag skulle innebära en ökad administrativ börda för ett stort antal markägare. Enligt beräkningar från finns det ca 29 000 bruknings- enheter som ägs av enskilda ägare i området utanför den svårföryngrade skogen inom renskötselområdet. De stora privata skogsbolagen, och äger tillsammans, utöver detta, ca 3 produktiv skogsmark i samma område. Genom att kravet på tillstånd till avverkning av skog inom området för svårföryngrad skog upphävs kommer lagens generella krav på att Skogs- styrelsen ska underrättas om planerade avverkningar att bli tillämpligt i likhet med vad som gäller i övriga landet. I 14 § skogsvårdslagen finns krav på vad en underrättelse om avverkning ska innehålla. Dessa innefattar inte krav på redovisning av den hänsyn som skogsägaren avser att ta till rennäringens intressen i samband med avverkningen på det sätt som krävs enligt en tillståndsansökan. Regeringens intention med att ta bort gränsen för svårföryngrad skog är som tidigare framhållits att genomföra en regelförenkling för skogsbruket utan att förändra skyddet för de värden som gränsen skyddar. För att skyddet av rennäringens intressen inte ska försvagas bör därför en underrättelse om att avverka skog inom rennäringens året-runt-marker utanför fjällnära skog i fortsätt- ningen innehålla ett krav på redovisning av den hänsyn som markägaren avser att ta till rennäringens intressen. är den markägare som har mark inom området för svårföryngrad skog skyldig att redovisa planerad hänsyn till rennäringens intressen i tillståndsansökan. En ordning som innebär att redovisning av den hänsyn som skogsägaren avser att ta till rennäringens intressen ska ske vid avverkningar inom året-runt-markerna framstår som mer logisk än ett system där redovisningsskyldigheten knyts till tillståndsplikten. Rege- ringens förslag innebär att det inte längre kommer att ställas krav på redovisning av hänsyn till rennäringens intressen för de markägare som har sitt innehav inom svårföryngrad skog men utanför året-runt- markerna. För de markägare som har sitt innehav inom året-runt- markerna men utanför gränsen för svårföryngrad skog kommer föränd- ringen däremot att innebära en utökning av kravet på vad underrättelsen ska omfatta. Därigenom kommer den administrativa bördan att öka för dessa skogsägare. har beräknat att det rör sig om ca 3 800 brukningsenheter som kommer att få lägre krav och ca 900 bruknings- enheter som får ett utökat krav i och med förslaget. Regeringen avser att ge i uppdrag att följa upp och utvärdera den hänsyn som skogsbruket tar till rennäringen. Därutöver avser regeringen att ge i uppdrag att efter samråd med se över behovet och utformningen av avtal om skogsbrukets hänsyn till rennäringen som allmänt intresse (renskogsavtal). 6.5Förbud mot avverkningar som har långtgående konsekvenser för rennäringen Regeringens förslag: Inom området för renskötselns året-runt-marker ska det vara förbjudet att avverka skog om avverkningen medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas eller om avverkningen omöjliggör sedvanlig sam- ling och flyttning av renhjord. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inte någon av remissinstanserna har kommenterat Skälen för regeringens förslag: Enligt 21 § skogsvårdslagen får inte lämna tillstånd till en avverkning om den medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas eller om avverkningen omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord. Regeringens avsikt med att upphäva tillståndskravet för avverkning av svårföryngrad skog är att genomföra en regelförenkling för skogsbruket utan att förändra skyddet för de värden som gränsen skyddar. Regeringen anser därför att bestämmelsen som anger när tillstånd inte får lämnas bör ersättas med ett uttryckligt förbud mot avverkning inom året- runt-markerna om avverkningen medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet antal renar påverkas eller om avverkningen omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord. Det innebär att förbudet kommer att omfatta vissa nya områden, dvs. de områden som ligger inom året-runt-markerna, men utanför den svår- föryngrade skogen. Regeringen anser dock att det är lämpligt att förbudet gäller inom året-runt-markerna. Till detta område är samrådsplikten knuten. Vidare föreslås, i avsnitt 6.4, att kravet på redovisning av hänsyn till rennäringens intresse ska gälla det området. Om förslaget inte genom- förs kommer det att innebära en tydlig försämring för rennäringen inom de delar av året-runt-markerna som inte omfattas av fjällnära skog. Den generella hänsynsregeln i 31 § skogsvårdslagen ger inte ett lika starkt skydd varför det är motiverat att införa ett förbud med hänsyn till rennäringen. I samband med en underrättelse om avverkning kan Skogs- styrelsen, som nämnts i avsnitt 6.2, förbjuda avverkning eller meddela förelägganden för att skydda rennäringens intressen. Med det föreslagna förbudet kommer att i praktiken ha samma möjlighet att förbjuda avverkning eller att ställa villkor för avverkning efter en under- rättelse som myndigheten har inom ramen för tillståndsprövningen. Skillnaden är att den tid som kommer att stå myndigheten till förfogande är begränsad , vilket kräver god planering och framför- hållning från myndighetens sida för att undvika olägenheter för ren- näringen. Bestämmelserna är enligt Lagrådets mening inte så tydliga och klara att de inte kan ge upphov till olika tolkningar i ett enskilt fall. Den vars intresse påverkas av en avverkning som avses i den föreslagna paragrafen har enligt nu gällande bestämmelser möjlighet att få ett meddelat tillstånd till avverkning prövat i domstol. Lagrådet påpekar vidare att med det föreslagna förfarandet kommer vederbörande visserligen att kunna fram- Prop. 2009/10:201 föra sina synpunkter men i övrigt få förlita sig på skogsmarksägarens eller tillsynsmyndighetens ställningstaganden. Lagrådet anser således att en sådan förändring kan medföra att den enskildes ställning försämras. Som Lagrådet har påpekat innebär förslaget i och för sig att samebyar som berörs av avverkningar inte kommer att kunna få frågan om förbudet är tillämpligt prövad av domstol om tillsynsmyndigheten gör bedöm- ningen att det inte finns skäl att ingripa mot en planerad avverkning. möjligheter att bedöma planerade avverkningars konse- kvenser för rennäringen har dock stärkts genom dels kravet på redovis- ning av vilken hänsyn som ska tas till rennäringen vid avverkning (avsnitt 6.4), dels utveckling av instrumentet renbruksplaner (avsnitt 6.3). Regeringen har, som redogjorts för i avsnitt 6.3, också för avsikt att ge ett gemensamt uppdrag till och att aktivt främja och stödja engagemang och initiativ på lokal och nationell nivå för en förbättrad dialog och samverkan mellan näringarna. Regeringen avser även, som nämnts i avsnitt 6.3, att ge i uppdrag att löpande följa upp och utvärdera samråd mellan skogsbruk och rennäring för att kvalitetssäkra dessa. Vidare avser regeringen att lämna ett uppdrag till om att följa upp och utvärdera den hänsyn som skogs- bruket tar till rennäringen vid avverkning av skog. Sammantaget gör regeringen bedömningen att de föreslagna förändringarna inte riskerar att leda till att den enskildes ställning försämras. 6.6Rennäringen som allmänt och enskilt intresse Regeringens bedömning: Några lagändringar i syfte att tydliggöra i vilka fall som hänsyn ska tas till renskötselrätten som enskilt intresse respektive rennäringen som allmänt intresse bör inte göras. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit ändringar av be- stämmelserna i skogsvårdslagen om hänsyn till rennäringen som allmänt intresse respektive till renskötseln, dvs. det enskilda intresset. De av utredningen föreslagna ändringarna avser att bemyndigandet i 30 § kompletteras med en rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till skydd för rennäringen som allmänt intresse vid skötseln av skog, ett tillägg till nuvarande 18 § som innebär att i tillstånd till avverkning ska besluta om vilka hänsyn som ska tas till rennäringen som ett allmänt intresse och att ersättning ska kunna lämnas enligt 19 § skogsvårdslagen för skada till följd av sådana beslut, att i tillstånd till avverkning ska besluta om vilka hänsyn som ska tas till renskötselrätten, dvs. det enskilda intresset, utan en begränsning till att sådana villkor inte får avse annat än vad som är uppenbart påkallat, samt att 31 § ändras för att tydliggöra att bestämmelsen dels endast avser anpassning vid skötsel av skog som påkallas med hänsyn till renskötsel- rätten, dvs. det enskilda intresset, dels att det inte ska krävas att anpass- ningen ska vara uppenbart påkallad. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över för- slagen avstyrker dem med undantag för i som tillstyrker förslaget att i lagen införa ett bemyndigande för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter till skydd för rennäringen som allmänt intresse. och anser att man bör avvakta med förändringar i regelverket som rör förhållandet skogsbruk-rennäring till dess att såväl renskötselområdets geografiska utsträckning och innebörd som betydelsen av rennäringen som allmänt respektive enskilt intresse har klargjorts. Myndigheterna anser att det torde vara svårt för såväl den enskilde som för myndigheter att hantera skillnaden mellan rennäringens intressen (allmänt intresse) och renskötselrätten (enskilt intresse). I prak- tiken torde det sannolikt vara svårt att överblicka mer än den berörda samebyns intressen (renskötselrätten). anser vidare att problemet finns redan nu (21 § skogsvårdslagen jämförd med 31 § samma lag) men om det i en ny lagstiftning kommer att accentueras att det ska göras skillnad mellan de båda intressena bör man bättre tydliggöra vad som är det ena och vad som är det andra. Vad gäller utredningens förslag att i lagen införa ett bemyndigande att meddela föreskrifter till rennäringens intresse (det allmänna intresset) pekar på att det torde vara svårt att meddela sådana föreskrifter utan att de i första hand kommer att tolkas som hänsyn till renskötsel- rätten (det enskilda intresset). uppmärksammar vidare att rätten att meddela föreskrifter om det enskilda intresset inte kan dele- geras till en myndighet. anser slutligen att borttagandet av ordet uppenbart i 31 § skogsvårdslagen kan tolkas som en stark förändring. anser att utredningen flyttar över regeln i 31 § skogsvårdslagen om hänsyn till rennäringen till 30 § som rubriceras om till hänsyn till andra allmänna intressen. I stället föreslås att 31 § blir en ny regel om anpassning till renskötselrätten. ändras rekvisitet uppenbart påkallas till påkallas, vilket förstärker anpassningskravet på markägaren. Med denna nya 31 § skulle renskötselrätten ges ett förändrat innehåll inom vinterbetesmarken, något som utredningen beskriver som ett bättre rättsläge. Med en grundsyn att vägen framåt bör vila på gällande rätt kan Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien inte stödja detta förslag. LRF Skogsägarna anser att utredningen föreslår en oacceptabel förskjutning av gällande rätt vad gäller förslagen knutna till bl.a. skogsbrukets hänsyn till rennäringen som enskilt och allmänt intresse. LRF Skogsägarnas uppfattning är att utredningens förslag utvidgar hänsynen till rennäringen som enskilt intresse till att gälla utanför året- runt-markerna. LRF Skogsägarna menar att de av utredningen föreslagna förändringarna av 30 och 31 §§ skogsvårdslagen innebär förskjutningar i gällande rätt. Hänsynen till rennäringen som allmänt intresse bör enligt LRF Skogsägarna fortsatt ligga i 31 § skogsvårdslagen. LRF Skogs- ägarna anser vidare att den av utredningen föreslagna utmönstringen av ordet uppenbart ur 31 § första stycket skogsvårdslagen inte kan anses vara redaktionell. LRF Skogsägarna menar att språkligt sett torde det vara ställt utom tvivel att formuleringen uppenbart påkallas i nuva- rande lydelse av 31 §, innebär att det inte kan ställas lika långtgående krav på anpassning till rennäringen som blir fallet om ordet uppenbart tas bort varför även det förslaget avstyrks. Skogsindustrierna anser att utredningen inte föreslår någon förändring av betydelse då det gäller omfattningen av den hänsyn som ska tas till renskötselrätten och rennäringen som allmänintresse. Frågan om Skogs- styrelsens roll gällande det enskilda intresset rennäring anser dock Skogsindustrierna har lämnats ouppklarat då utredningen efterlyser en genomgripande analys över dessa rättsförhållanden men har tvingats konstatera att inte någon sådan har gjorts. Grundläggande rättsliga principer har därmed inte blivit belysta. Skogsindustriernas uppfattning är att det finns en uppenbar risk att gränsen för vad som en markägare måste tolerera inom ramen för prövningen av allmänintresset och be- greppet pågående markanvändning kommer att lyftas till en nivå som innebär väsentligt kraftigare restriktioner för skogsbruket än . Vidare menar att utredningen har konstaterat att det finns ett påtagligt behov av en bättre reglering av de krav på hänsyn till rennäringen som ska ställas vid skogsbruk utan att några skäl för detta har anförts. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har förslagit ett antal lagändringar som syftar till att tydliggöra att den prövning som gör i olika sammanhang avser både renskötselrätten som enskilt intresse och rennäringen som allmänt intresse. Därvid har bl.a. föreslagits att bemyndigandet i 30 § skogsvårdslagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kompletteras med en möjlig- het att föreskriva om vilka hänsyn som ska tas till skydd för rennäringen som allmänt intresse. När det gäller det föreslagna bemyndigandet noterar regeringen att det motsvarar ett bemyndigande som föreslogs i den lagrådsremiss som föregick regeringens proposition 1990/91:3 om skogsbruket i fjällnära skogar. Lagrådet uttalade därvid, s. 180 i nämnda proposition, att en föreskrift om vilken hänsyn som ska tas till rennäringens intressen vid skötseln av skog är till sin karaktär privaträttslig, dvs. den berör väsent- ligen enbart förhållandet mellan den som driver rennäringsverksamheten och den som äger eller arrenderar skogsmarken. Lagrådet konstaterade att en sådan föreskrift hör till lagområdet enligt 8 kap. 2 § regerings- formen, att delegering inte var möjlig till regering eller myndighet samt att hänsyn till rennäringen också kan ha ett inslag av allmänintresse inte kan ändra detta förhållande. Vidare påpekade att det av ut- redningen föreslagna bemyndigandets exemplifiering av vad föreskrif- terna avsetts innehålla hyggens storlek och utläggning, skogsbilvägars utsträckning m.m. illustrerar att det är en fråga om ingrepp i en privat- ekonomisk sfär till förmån för en annan. Utredningens förslag innehåller samma exemplifiering över vilka föreskrifter som kan meddelas som det förslag som Lagrådet yttrade sig över. Regeringen konstaterar att skogsvårdslagen innehåller bestämmelser om hänsyn till rennäringen som allmänt intresse och som enskilt intresse för en viss sameby. Det allmänna och det enskilda intresset sammanfaller ofta och det är i praktiken svårt att avgöra vad som är att hänföra till det ena eller det andra. En uppdelning i lagstiftningen av renskötselrätten som enskilt intresse och rennäringen som allmänt intresse på det sätt som Prop. 2009/10:201 utredningen har föreslagit förutsätter en grundlig analys av skillnaden mellan de båda intressena och av vilka konsekvenser som föreslagna åtgärder kan få. En sådan analys saknas i ärendet. Regeringen anser därför i likhet med majoriteten av remissinstanserna att utredningens förslag i den här delen inte bör genomföras. Enligt 15 § skogsvårdslagen meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter om vilka delar av den svår- föryngrade skogen som ska anses utgöra fjällnära skog. I förarbetena framgår det att bestämmelsen, trots sin ordalydelse, ska förstås som ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter (prop. 1990/91:3, om skogs- bruket i fjällnära skogar, s. 73 och 178). Vad som utgör fjällnära skog framgår av förordningen om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1991:3). Som en följd av att den fjällnära skogen ingår i det område som omfattas av bestämmelserna om svårföryngrad skog omfattas avverkningar av fjällnära skog av det generella kravet på tillstånd till avverkning i 16 § skogsvårdslagen. Vissa särskilda regler för skogsbruket gäller för den fjällnära skogen, bl.a. att främmande trädarter inte får användas som skogsodlingsmaterial. De bestämmelserna finns i skogsvårdsförordningen och föreskrifter. Av förarbetena till den reglering som gäller för det fjällnära området framgår att avgränsningen av detta område har haft andra syften än att reglera skogsföryngring, även om särskilda krav ställs också i detta avseende. Det främsta syftet har varit att naturvårdens, kulturmiljö- vårdens och rennäringens intressen ska ges större tyngd i det fjällnära skogsområdet än i övriga delar av landet. Prioriteringsförhållandet i fråga om markanvändningen i det aktuella området är således ett annat än i övriga delar av landet och gränsen av det fjällnära skogsområdet är inte utvecklad utifrån strikta skogsbiologiska kriterier. Gränsen för fjällnära skog utgör också bas för statistiska redovisningar och analyser. har gränsen haft betydelse för Riksskogstaxeringen inom och i åtskilliga geografiska analyser från , och utgör området ovanför gränsen en geografisk enhet som särredovisas på grund av sina särskilda förhållanden. Gränsen har även betydelse för förståelsen av både bristanalyser och målsättningar för långsiktigt skydd av skog inom ramen för miljökvalitetsmålen Levande skogar respektive Storslagen fjällmiljö. Regeringens bedömning: Det bör även fortsättningsvis krävas till- stånd för att avverka skog som avgränsats som fjällnära skog. Regeringens förslag: Bemyndigandet för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka delar av den svårföryngrade skogen som ska utgöra fjällnära skog upphävs. Begreppet fjällnära skog definieras i lagen. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka områden som utgör fjällnära skog. Tillstånd till avverkning av fjällnära skog ska inte få ges för byggande av skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas in en vägnätsplan. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter upphävs. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att tillstånd till avverkning inte får ges i fråga om skog på mark som i genomsnitt inte kan producera minst en kubikmeter virke per hektar upphävs. Sökanden ska i ansökan om tillstånd för avverkning avseende fjällnära skog redovisa vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skog. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning och förslag. Utredningen föreslår dock att för- budet mot avverkning av skog i syfte att bygga skogsbilväg lagtekniskt ska uttryckas som ett till skogsägaren riktat direkt förbud och gälla skogliga impediment som är större än . Utredningen föreslår också en annan lagteknisk lösning för att peka ut vilka områden som ska anses som fjällnära skog. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , , i , i , , , , , , Till- växtverket, kommun, Kungliga Skogs- och Lantbruks- och Världsnaturfonden (WWF) är positiva till att gränsen för den fjällnära skogen finns kvar och anser att tillstånd för avverkning även fortsättningsvis bör gälla för det fjällnära skogsområdet. Statskontoret instämmer i att gränsen gör parterna extra uppmärksamma på vikten av skydd för natur- och kulturmiljövården men menar dock att utredaren inte på något övertygande sätt har redovisat varför fortsatt krav på tillstånd är lämpligare än anmälningsförfarande. anför även att utbyggnaden av skogs- bilvägar inom detta område bör ske mycket restriktivt då det är speciellt viktigt för att minska problemen för renskötseln men också för att skydda natur- och kulturvärden. Några remissinstanser, däribland LRF Skogsägarna, Skogsindustri- erna, och , anser att kravet på tillstånd till avverkning i fjällnära skog kan upphävas och ersättas med en Man menar att de värden som gränsen är satt att skydda kan hanteras inom ramen för ett anmälningsförfarande. Skälen för regeringens bedömning och förslag: I det fjällnära om- rådet finns huvuddelen av större sammanhängande naturskogar. De höga naturvärdena i detta område är ofta kopplade till områdenas storlek, deras relativa orördhet och långa skogliga kontinuitet. Det senare kan i vissa fall ge förutsättningar för hyggesfritt skogsbruk. års inventeringar och forskning har även visat att området hyser fler kulturmiljöer och fornlämningar än vad som har varit känt. Området är även av särskild betydelse för rennäringen. Skogsbruk i detta område bedrivs under särskilda förutsättningar eftersom det här råder förhållanden som avviker från övriga landet. Det gäller både klimato- logiskt och i fråga om ett högre kostnadsläge för bl.a. avverkning, skogsvård och transporter. Den fjällnära gränsen har, som redan tidigare nämnts, också stor betydelse för statistiska redovisningar. Sammantaget anser regeringen att naturvården, kulturmiljövården och rennäringens intressen bör tillmätas särskilt stort intresse i det fjällnära området. Regeringen delar därför den bedömning som utredningen och flertalet remissinstanser har gjort att det även fortsättningsvis bör krävas tillstånd för att avverka skog i detta område. Regeringen anser att möjlighet att avslå en ansökan om tillstånd till en avverkning med stöd av 17 och 18 §§ skogsvårds- lagen, dvs. om avverkningen leder till att en miljökvalitetsnorm överträds eller om den är oförenlig med natur- och kulturmiljöintressena, bör finnas kvar. Lagen innehåller en bestämmelse om att tillstånd inte får lämnas till avverkningar som medför vissa långtgående konsekvenser för ren- näringen inom året-runt-markerna inom fjällnära skog. Regeringen har i avsnitt 6.5 föreslagit att ett generellt förbud införs i lagen mot avverkning som medför sådana konsekvenser för rennäringen inom hela året-runt- markerna. Det behövs därför inte längre någon särskild bestämmelse om att tillstånd inte får lämnas inom året-runt-markerna inom fjällnära skog.