prop · GX03116 · 2010-03-02 00:00:00 — kvinnan eller mannen kan uppleva välbefinnande även om hon eller han har omfattande omsorgs- och vårdbehov. Den äldre personen behöver känna igen sig i den vardagliga situationen och därför är det viktigt med Prop. 2009/10:116 kontinuitet och pålitlighet i hur omsorgen bedrivs och i dess vardagliga rutiner samt att den äldre personen slipper omständigheter som kan skapa ovisshet och oro. Trygghet kan också innebära sådant som information om förändringar, att ha trygghetslarm, att kunna påverka förändringar så långt det är möjligt, att veta att ingen oönskad kommer in i bostaden etc. Äldreomsorgen ska vara observant på att undvika förhållanden som ska- par oro och ovisshet. Till denna strävan att skapa en känsla av trygghet hör också ett bemötande med respekt, hänsyn, lyhördhet och vänlighet. Det är inte minst genom en observans på sådana förhållanden som om- sorgen kan bidra till en ökad livskvalitet, till ökat välbefinnande. Välbefinnande innebär även att den äldre personen känner menings- fullhet i tillvaron. Det bör vara fråga om att skapa förutsättningar för sådant som ger livsmod, livsglädje och en känsla av sammanhang. Att äldre personer ska kunna känna meningsfullhet i tillvaron kan också handla om att äldreomsorgen bidrar till att skapa olika former av sam- hörighet och att stärka personens självkänsla samt göra det möjligt att vistas i en god närmiljö. Meningsfullhet kan även innebära att den äldre kvinnan eller mannen kan leva enligt sin kultur, livsåskådning och tro. Ofta kan ett aktivt arbete med kultur bidra till att skapa en tillvaro som upplevs meningsfull och begriplig. Mening och sammanhang kan inne- bära att personalen stödjer den äldre personen i att upprätthålla kontakter och gemenskap, inte bara med sina närstående utan också med vänner eller föreningsliv m.m. Det kan också vara att ha möjlighet att utöva någon fysisk aktivitet som exempelvis att komma ut i friska luften , ta en promenad eller att träna olika förmågor. För att öka fokus på äldre personers välbefinnande bör biståndsbedömningen i större ut- sträckning uppmärksamma den enskildes behov av socialt innehåll. 6.2Arbeta efter den nationella värdegrunden Regeringens bedömning: För att den nya bestämmelsen om värde- grund ska få genomslag inom äldreomsorgen bör få i uppdrag att stödja utvecklingen av en utbildning i värdegrundsarbete för t.ex. arbetsledare inom och enskild äldreomsorg och för kommunala biståndshandläggare. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En tredjedel av remissinstanserna har yttrat sig i denna del. Av dessa tillstyrker de flesta utredningens bedömning. Läns- styrelsen i anför att det är positivt att stärka ledarna, det är viktigt att de också får förutsättningar för att hinna och kunna imple- mentera värdegrunden med tanke på tidsåtgång och kunskapsnivå. Läns- styrelsen i framhåller vikten av att ledarna inom äldre- omsorgen har den kompetens som krävs för att leda personalens arbete inom social omsorg exempelvis social omsorgsexamen på högskolenivå. 2009/10:116 anser att det är kommunens ansvar att den personal som anställs som biståndshandläggare uppfyller de rekommendationer som allmänna råd om personalens kompetens vid handlägg- ning och uppföljning av ärenden (SOSFS 2007:17) ger. kom- mun anför att implementeringen av en nationell värdegrund är ett mycket långsiktigt arbete som kräver stora resurser. Ett förslag är att det bör utgå ett investeringsbidrag till kommuner för implementeringsarbetet. kommun är tveksam till utredningens bedömning och anför att för att en värdegrund helt ska få genomslag behövs en kompetensutveck- ling för personal på alla nivåer och alla olika yrkeskategorier inte enbart för biståndshandläggare och arbetsledare. , kommun, samt () anser att de föreslagna stimulansbidragen för kompe- tensutveckling av ledare och biståndsbedömare är för lite pengar och att det är rimligare att genomföra mer omfattande och långsiktiga satsningar. Föreningen framför att ett nationellt stimulans- paket kan underlätta det nödvändiga samarbetet mellan kommuner, ut- bildningsanordnarna och FOU-enheter för att skapa kompetensutveckling för biståndsbedömarna. () anser att förslagen till vidareutbildning av arbetsledare är en viktig satsning men de täcker en mycket begränsad del av behoven. Bristande kunskap om åldersrelaterade sjukdomar leder till att personalen inte alltid vet vad som krävs av dem för att de ska kunna ge äldre en god och värdig om- sorg. Ett uppfyllande av kraven på en värdig äldreomsorg kräver en bety- dande satsning på kompetenshöjning av personalen. Akademikerför- bundet SSR gör ingen annan bedömning än särskilda yttrande att utredningen uppskattat antalet chefer till cirka 5 000 och att det enligt hans bedömning skulle behövas ett nettotillskott av cirka 2 000 chefer. Det är inte möjligt att möta behovet endast med utbildning. För- bundet ser allvarligt på chefsmedlemmarnas rapporter om stress och överbelastning. RFSL anför att det är viktigt att ett eventuellt kompetensutvecklingspaket innehåller utbildning om hbt-perspektivet så att biståndsbedömare ska kunna erbjuda rätt stöd till äldre hbt-personer. Skälen för regeringens bedömning Att göra den nationella värdegrunden känd Äldreomsorgen som verksamhet behöver ha strategier som även inne- Det krävs en väl fungerande organisation med flexibilitet och goda rutiner för att skapa ett arbetssätt som sätter den äldre som person i fokus, och för att anpassa verksamheten därefter. på kontinuitet och aktivt ledarskap kan utgöra hinder för att arbeta utifrån Kommuner och enskilda utförare arbetar under olika förutsättningar. Många kommuner och enskilda verksamheter har arbetat med verksamhetsnära kompetensutveckling kring bl.a. etik, bemötande och värdegrund. Det är angeläget att utförarna fortsätter att utgå från det arbete som redan pågår och sammanlänka detta med im- plementeringen av den nationella värdegrunden. som inte redan arbetar med värdegrundsfrågor kan implementeringen av Prop. 2009/10:116 den nationella värdegrunden påverka deras sätt att bedriva sin verksam- Kommuner och enskilda utförare får här göra en egen bedömning av behovet av kompetensutveckling när det gäller värdegrundsfrågor. För att den nationella värdegrunden ska få genomslag i verksamheterna bedömer regeringen att verksamheterna behöver ha stöd för att arbeta med värdegrunden. Ett effektivt sätt att få genomslag är att ge arbets- ledarna och biståndshandläggarna utbildning i dessa frågor. Värdegrunden medför att arbetsledarna behöver ha möjlighet att reflektera över olika frågor som t.ex. hur individens önskemål kan tillgo- doses inom ramen för beslutet om insatsen, hur individen kan göras fullt delaktig i varje insats och hur personalen ska agera för att den äldre per- sonen ska kunna upprätthålla sin värdighet när insatserna planeras och genomförs. Exempel på situationer där etiska frågor och förhållningssätt behöver diskuteras är möten mellan personal och äldre personer från olika kulturer eller olika sexuell läggning. Biståndshandläggarens yrkesroll är komplex. Handläggarna utsätts för förväntningar från flera olika håll. Handläggarna har ansvar gentemot den äldre personen, vilket medför omfattande kunskaps- och kompetens- krav. Det kan gälla kunskap om t.ex. relevant lagstiftning, om äldre och åldrande, om etik, förhållningssätt och bemötande, om utrednings- och samtalsmetodik, om att kunna analysera och bedöma situationer samt kunskaper om insatser och genomförande. Biståndshandläggaren behöver även förhålla sig till politiska beslut som rör t.ex. kommunala riktlinjer. Handläggarna behöver ha möjligheter till fortsatt kompetensutveckling genom fortbildning och handledning. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge i uppdrag att stödja utvecklingen av en utbildning i värdegrundsarbete för t.ex. arbetsledare inom och enskild äldreomsorg och för bistånds- handläggare. Syftet är att underlätta och stödja arbetet med den nationella värdegrunden så att dess innehåll får genomslag i äldreomsorgen. Regeringen har avsatt medel 2010 och avser att avsätta medel till dessa ändamål. 6.3Värdegrund handledning och information Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att i sam- råd med Kommuner och Landsting ta fram ett handlednings- och informationsmaterial för att berörda personer ska få kännedom och kunskaper om värdegrunden. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslog att regeringen ska uppdra åt den myn- dighet eller den organisation som regeringen träffar överenskommelse med att ta fram ett handledningsmaterial. Vidare föreslog utredningen att ett belopp om skulle avsättas för att ta fram ett informationsmaterial om den nya värdegrundsbestämmelsen. Informa- tionsmaterialet ska distribueras till samtliga berörda kommuner, lands- ting, företag och organisationer. Utredningen föreslog även att social- nämnden ska offentliggöra hur nämnden utvecklat och säkrat kvaliteten utifrån värdegrunden. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig är alla posi- tiva till förslaget om att ta fram ett handlednings- och informations- material. i anser att ett nationellt handled- ningsmaterial kan påskynda utvecklingen av ett gemensamt språk och värdegrund inom äldreomsorgen. Det är av vikt att det utformas i sam- klang med berörd personal så att det inte blir en centralt utformad kam- panj. Falu kommun anser att det kan behövas en satsning på handled- nings- och informationsmaterial om värdegrundsarbete. De föreslagna stimulansmedlen kan med fördel användas för att lyfta fram den värde- grund som finns i socialtjänstlagen och det vidare arbetet med den. anför att det är viktigt att informa- tionsmaterialet har ett handikapperspektiv. RFSL anser att hbt-perspek- tivet måste vara en del av informations- och handledningsmaterialet. Skälen för regeringens bedömning Ett handledningsmaterial behöver tas fram för att underlätta kännedomen och kunskaperna om värdegrunden. Sådant material bör stödja utförarnas arbete med värdegrunden och inspirera till samtal kring värdegrunds- frågor. Små kommuner och enskilda verksamheter med liten verksamhet har sällan erfarenhet av och kompetens att själva ta fram ett handled- ningsmaterial. Erfarenheter från andra verksamheter visar att nationella stödmaterial efterfrågas och används, t.ex. det stödmaterial för alfabe- tisering som Myndigheten för skolutveckling har, Alfa-portföljen (). Handledningsmaterialet bör redogöra för innebörden i de termer som används i värdegrunden, ge goda exempel på hur värdegrunden bör tillämpas, reflektions- och diskussionsunderlag samt förslag på uppfölj- ningar och självvärderingar av hur värdegrunden tillämpas i verksam- heten. Dessutom ska ett informationsmaterial tas fram, för att ytterligare underlätta kännedomen om den nationella värdegrunden och för att få en god spridning av innehållet och innebörden av den. Informations- materialet ska beskriva de olika aspekter som tillhör värdegrunden samt kunna ge konkreta exempel på hur värdegrunden kan tillämpas. Informa- tionsmaterialet bör vända sig till äldre personer, deras närstående och allmänheten. Regeringen avser att uppdra åt att i samråd med Kommuner och Landsting ta fram ett handlednings- och informationsmaterial. Utgångspunkten för uppdraget är förmågan att levandegöra värdegrunden och förutsätter därför kompetens i frågor om etik, konsten att vårda och ge omsorg, förutsättningar för förbättrings- arbete och ett synsätt som fokuserar på vilka faktorer som orsakar och vidmakthåller hälsa. Det kan vara lämpligt att handledningsmaterialet tas fram i samarbete med kommunerna, enskilda verksamheter, personal inom äldreomsorgen, pensionärs- och arbetstagarorganisationer och andra ideella organisationer. bör även finnas i webbaserad form. Regeringen avser att avsätta cirka Prop. 2009/10:116 till dessa ändamål. Information om den nationella värdegrunden Utredningen föreslog en ny bestämmelse i socialtjänstlagen (2001:453) om att socialnämnden ska offentliggöra hur nämnden utvecklat och säkrat kvaliteten i äldreomsorgen utifrån värdegrunden. Utredaren bedömde att genom den nya bestämmelsen skulle en del av kvaliteten inom äldreomsorgen bli tydligare. Regeringen anser inte att det behövs en ny bestämmelse i socialtjänst- lagen. Regeringen instämmer däremot med utredaren om vikten av en nära koppling mellan tillämpning av värdegrunden och att följa upp, utvärdera och säkra kvaliteten i äldreomsorgen utifrån dess värde- grundsinriktning. Det är också viktigt att medborgarna på ett enkelt och lättillgängligt sätt kan ta del av relevant information om hur kommuner och enskilda verksamheter tillämpar och arbetar med värdegrunden. En nationell värdegrund är en aspekt av kvaliteten i äldreomsorgen. I social- tjänstlagen finns bestämmelser om att socialnämnden ska informera om i kommunen (3 kap. 1 §) och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras (3 kap 3 §). har även utfärdat allmänna råd och föreskrifter om led- ningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2006:11) samt en handbok i . Enligt socialtjänstlagen får kommunen sluta avtal med någon annan part om att utföra kommunens uppgifter enligt (2 kap. 5 §). är dock ansvarig för att den äldreomsorg som utförs av enskild verksamhet på uppdrag av nämnden lever upp till socialtjänst- lagens krav. Detta gäller bl.a. lagens bestämmelser om mål samt den bestämmelse om värdegrunden som utredningen föreslår. är skyldig att följa upp och försäkra sig om att även den äldreomsorg som fullgörs av enskild verksamhet uppfyller dessa krav. Det pågår flera olika satsningar för att öka medborgarnas tillgång till information om äldreomsorgens kvalitet. har i uppdrag att tillsammans med Kommuner och Landsting ta fram så kallade öppna jämförelser av kommunernas äldreomsorg. har även tagit fram en äldreguide, ett hjälpmedel som ska ge vägledning för dem som vill jämföra kvaliteten mellan olika äldreomsorgsverksamheter. Information om verksamheters arbete med den nationella värdegrunden bör även ingå i kommande redovisningar. Regeringen anser att det är tillräckligt med redan befintlig bestämmelse om social- nämndens informationsskyldighet tillsammans med de satsningar som pågår. Någon ny bestämmelse behöver därför inte införas. Ökat inflytande för äldre 7.1Stärkt rätt till inflytande Regeringens förslag: En bestämmelse införs i socialtjänstlagen (2001:453) om att den äldre personen så långt det är möjligt ska kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet samt annan lättåtkomlig service ska ges. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte haft någon erinran mot förslaget. En fjärdedel av remissinstanserna tillstyrker förslaget. i tillstyrker men anser att bestämmelsen bör föras till bestämmelsen om genomförandeplan. Social- styrelsen tillstyrker och anser att det är viktigt att särskilt stödja och skapa förutsättningar för de svagaste personerna att utöva sin rätt att påverka. Förslaget kräver en lösning på hur företrädarskap ska lösas för de personer som inte själva kan företräda sina intressen. kommun anför att förslaget stärker den utveckling som redan pågår inom vård- och omsorgsverksamheterna. i anger att pro- blemet är att lagen inte tillämpas, den enskildes inflytande över insatser- nas innehåll framgår redan av befintliga föreskrifter. Kommuner och Landsting avstyrker med motiveringen att ytterligare detaljbestäm- melser riskerar att bidra till ytterligare otydlighet om vad den enskilde kan vänta sig. anför att en förändring av lagen skulle förespegla en större valfrihet än vad som kommer att kunna uppnås. Skälen för regeringens förslag Betydelsen av individanpassning framgår bl.a. av olika bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453). Verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § social- tjänstlagen). Av lagen följer bl.a. att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne (3 kap. 5 §). Regeringen anser dock att äldre personers inflytande över insatsernas utformning och genomförande behöver förtydligas. Förslaget innebär inte en utökad eller mer detaljerad reglering i förhållande till , utan snarare ett förtydligande av det som lagtexten avser. Regeringen anser därför att det i socialtjänstlagen bör införas en bestämmelse om att den äldre personen så långt möjligt, ska kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet samt annan lättåtkomlig service ska ges inom ramen för de beslutade insatserna. Syftet är främst att underlätta äldre personers inflytande över genomförandet av de beslutade insat- serna. Möjligheten att kunna påverka genomförandet av insatserna bör finnas oavsett om personen bor i ordinärt eller särskilt boende. Genom ett sådant tillägg i 5 kap. 5 § socialtjänstlagen vill regeringen stödja, på- skynda och förstärka en utveckling som redan pågår i olika kommuners hemtjänst. En sådan utveckling innebär att biståndsbeslut som rör hem- tjänst utformas utifrån en samlad tidsram för de insatser som beslutats, grundade på redovisade behov samt en bedömning av skälig levnadsnivå. Utifrån biståndsbeslutet om insatserna bör det finnas utrymme för att genomföra insatserna i samtal mellan den äldre personen och personalen som ska utföra den. Ett sådant arbetssätt ger äldre kvinnor och män större inflytande över insatsernas innehåll såväl som över hur och när de utförs. I detta sammanhang är det viktigt att personalens arbetsmiljö beaktas. En utgångspunkt är naturligtvis relevanta bestämmelser i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen m.m. Kravet på inflytande efterlevs inte i praktiken Socialtjänstlagen är en ramlag som skapar utrymme för individuell an- passning. Enligt regeringens uppfattning utnyttjas inte detta utrymme i tillräcklig omfattning i praktiken. Det är viktigt att kunna ha kvar infly- tandet över sitt vardagsliv även när man är äldre och behöver äldre- omsorg. Ändå finns brister ifråga om självbestämmande och inflytande inom äldreomsorgen. De flesta kommuner har antagit riktlinjer för biståndsbedömning och vad som ingår i äldreomsorgens uppdrag när det t.ex. gäller vilka hem- tjänstinsatser som utförs. För en rättssäker handläggning är det viktigt att den enskildes behov och önskemål om hjälp dokumenteras. I en gransk- ning som länsstyrelserna genomfört 2007 framgår att majoriteten av de intervjuade biståndshandläggarna talar om för den sökande vad rikt- linjerna anger när hon eller han ansöker om något utöver dessa. Enligt biståndshandläggarna anpassar då den sökande sina önskemål så att de stämmer överens med riktlinjerna. Många handläggare dokumenterar då inte den enskildes ursprungliga önskemål. I nästan alla akter var de insat- ser som beviljats identiska med dem som framgick av ansökan, som de överensstämde med de riktlinjer som fanns. Detta förfarande innebär att det inte är det individuella behovet som styr i första hand och att den enskildes inflytande begränsas. Under ett flertal år har rapporterat om att vård- och omsorgsresurser har prioriterats till de mest sjuka och hjälpbehövande. Allt fler får omfattande hjälpinsatser i det ordinära boendet och färre beviljas särskilt boende. Det har inte skett en motsvarande satsning på att utveckla stödinsatser i form av korttidsboende och dagvård. Det har med- fört att anhöriga fått ta ett ökat ansvar för vården och omsorgen om äldre närstående personer. Förskjutningen från omsorg till vård innebär att praktiska och medi- cinska behov tillgodoses medan psykiska och sociala behov inte beaktas i tillräcklig omfattning (). Det so- ciala innehållet och möjligheter till aktiviteter blir mycket begränsat. Promenader beviljas sällan och vid genomförandet av insatser prioriteras ofta andra uppgifter. Det sociala innehållet i äldreomsorgen och möjlig- heterna till aktiviteter är det som äldre personer är mest missnöjda med enligt den nationella brukarundersökning som genomfört . Undersökningen genomfördes bland äldre personer som bor i särskilt boende eller har hemtjänst. Generellt gav dock de äldre högt betyg till äldreomsorgen. Detaljerade biståndsbeslut om när beviljade insatser ska utföras kan Prop. 2009/10:116 vara ett hinder för den äldre personens självbestämmanderätt och rätt till integritet och riskerar att motverka ett öppet förhållningssätt till den äldre personens faktiska och dagsaktuella behov. Vidare kan beslut som exakt anger hur en insats ska utföras leda till samma konsekvenser. Flera kommuner tillämpar olika lösningar för att skapa flexibilitet för människor genom individuell anpassning av exempelvis när det gäller tilldelning av trygghetslarm, matdistribution m.m. En sådan mer eller mindre daglig anpassning stämmer med socialtjänstlagens intentioner som framgår av förarbetena (prop. 1979/80:1, del A, s. 275 och 287). Ökat inflytande för både brukare och personal Regeringen anser att ett rambeslut om tid grundat på den enskildes behov kan innebära ökad frihet för äldre kvinnor och män att avgöra när de beviljade insatserna ska utföras. Det kan t.ex. vara att i stället för en pla- nerad städning få hjälp till frisören eller att få en tidning eller bok upp- läst. Det viktiga vad gäller byte av insatser är att personalen och den äldre personen i sitt möte talar om vad som är möjligt att utföra inom ramen för biståndsbeslutet. Personalen måste utifrån ett professionellt perspektiv göra en bedömning av om bytet är lämpligt, med hänsyn till den enskildes hälsa och säkerhet. Det måste också vara möjligt att genomföra med hänsyn både till en rimlig planeringshorisont för utföra- ren och till arbetsmiljön för personalen. Äldre kvinnor och män får ett ökat inflytande över den dagliga hjälpen och personalen får ökat infly- tande över det dagliga arbetet. Det bygger på förtroende för att den äldre personen själv vet vad hon eller han behöver och på att den enskilde medarbetaren vill och kan ta ansvar. Arbetsgivaren har också ett ansvar för att den anställde ges förutsättningar att kunna ta ett sådant ansvar. Eftersom det också finns inbyggda risker i en sådan beslutskonstruktion så är det ur rättssäkerhetssynpunkt önskvärt att det tydligt framgår av dokumentationen att den enskilde och den som beslutar om insatsen är överens om att insatserna ska ges på ett flexibelt sätt. Biståndsbeslut är rättigheter och beslut kan överklagas om det går den enskilde emot. Genomförandeplan kontra individuell plan och Regeringens bedömning: Någon ny bestämmelse om genomförande- plan behövs inte. Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i socialtjänstlagen om att socialnämnden i en plan (genomförandeplan) ska beskriva vad som ska uppnås med insatsen för den äldre och hur den beslutade insat- sen ska genomföras. Remissinstanserna: Många är positiva till förslaget. De allra flesta har ingen åsikt. föreslår dessutom att en skyldighet att följa upp genomförandeplanen införs i lagen. I vissa delar är dock tveksam till förslaget. 2009/10:116 anser att det ligger närmast till hands att det är den verk- samhet som står för det praktiska genomförandet som ska upprätta genomförandeplanen. I de fall det är flera olika utförare som genomför insatsen bör biståndshandläggaren ha ett ansvar för att initiera att de olika utförarna samordnar insatserna. Ett detaljerat beslut kan vara positivt ur rättssäkerhetssynpunkt. Den enskilde får bl.a. möjlighet att få insatsens omfattning prövad i domstol. Den enskilde kan dock få det svårare att påverka hur insatsen genomförs om insatsens detaljer redan är fixerade i beslutet. anser därför att detaljer om när och hur insatsen ska genomföras bör tas upp i genomförandeplanen i stället för i beslutet. Skälen för regeringens bedömning Regeringen anser att det är angeläget att den äldre personens möjlighet att påverka utformning och genomförande av en insats stärks.