prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — 2008/09:UbU9, rskr. 2008/09:18). beslut innebär bl.a. att det för var och en av skolformerna , obligatoriska särskolan, specialskolan och sameskolan ska finnas en läroplan som ska innehålla övergripande mål och riktlinjer samt respektive skolforms kursplaner. Regeringen bedömer att den bestämmelse om läroplaner som regeringen föreslår i den nya skollagen är väl förenlig med riksdagsbeslutet. Andra principer kan vara specifika för respektive skolform. De principer, som gäller alla skolformer och som ställt sig bakom berör värdegrund, uppdrag, mål och riktlinjer. Regeringen föreslår därför att dessa principer förs in i en gemensam bestämmelse i den nya skol- lagen. På så sätt kan dessa principer vara vägledande när läroplanerna ska revideras. Om beslutar enligt detta förslag upphävs också övriga riksdagsbindningar. Avsikten är att den närmare författnings- tekniska lösningen för en viss skolforms läroplan ska kunna anpassas till skolformens behov och förutsättningar. För vuxenutbildningens del gäller läroplanen för de frivilliga skol- formerna (Lpf 94) i sin helhet för vuxenutbildning och vuxen- utbildning för utvecklingsstörda (i regeringens förslag särskild utbildning för vuxna). När det gäller svenskundervisning för invandrare (sfi, i regeringens förslag utbildning i svenska för invandrare) ska den vila på de grundläggande värden som finns i Lpf 94. Det är lämpligt att frågan om läroplanens ställning i utbildning i svenska för invandrare övervägs vid en läroplansöversyn. I avvaktan på en sådan översyn föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att det för en viss skolform inte ska finnas en läroplan. 6 Huvudmän och ansvarsfördelning 6.1Skolhuvudmän och ansvaret för utbildningen Regeringens förslag: Huvudmän för utbildningen inom den del av skolväsendet som riktar sig till barn och ungdomar ska vara kommu- ner, landsting, staten och enskilda. För utbildning som riktar sig till vuxna ska kommuner och landsting få vara huvudmän. Staten ska vara huvudman för förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola. I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt den nya skollagen. Motsvarande ska gälla i fråga om uppgifter när är huvudman. Huvudmannen ska ansvara för att utbildningen genomförs i enlig- het med bestämmelserna i den nya skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Regeringens bedömning: Enskilda bör inte kunna vara huvudmän för specialskola. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har särskilt kommenterat detta förslag. Specialpedagogiska skolmyndigheten, Unga hörselskadade, , hörselskadade och språkstörda barn och instämmer i att specialskolan enbart ska kunna ha staten som huvudman. Detta avvisas däremot av , och som anser att enskilda förutom att kunna vara huvudman för specialskola även ska kunna vara huvudman för sameskola. Enligt Länsrätten i bör det anges huruvida en kommun är skyldig att vara huvudman för en viss form av verksamhet, eller om den kan låta all verksamhet drivas av enskild huvudman. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen anser att de principer som gäller för vilka som kan vara huvudmän för ut- bildning inom skolväsendet för barn och ungdomar i huvudsak ska ligga fast. föreslog att enskilda ska kunna godkännas som huvudmän även för specialskola och sameskola med motiveringen att alla skolformer, så långt som möjligt, ska behandlas lika. Det finns dock skäl som talar emot kommitténs förslag. Specialskolan har en specialist- kompetens och särskilt avpassade hjälpmedel som elevernas hem- kommuner i allmänhet inte har möjlighet att tillhandahålla på egen hand. Både specialskolan och sameskolan är skolformer med specifika särdrag, där ett statligt huvudmannaskap har ansetts motiverat. Det rör sig om undantagsregleringar och utgör därför skäl för att avvika från principen om lika reglering för alla skolformer. Frågan om enskild som huvudman för sameskola kommer dock att övervägas ytterligare. När det gäller specialskolan ställer sig saken annorlunda. Förslaget om att även enskild ska kunna vara huvudman för specialskolan är inte närmare utrett och behovet av flera aktörer, ekonomiska konsekvenser, konsekvenser för kvaliteten etc. är inte belyst. Det finns en teoretisk möjlighet att anordna fristående specialskolor och regeringens förslag innebär således en inskränkning i denna del. Eftersom det inte finns och aldrig har funnits några fristående specialskolor kan man dock bortse från detta. Det saknas även underlag för ett sådant förslag, t.ex. när det gäller hur bidragssystemet skulle utformas. Skäl att ändra regelverket saknas således. När det gäller vuxenutbildning är en utgångspunkt för samhällets sats- ningar att den enskildes önskemål och behov ska vara styrande. Ett större utbud av anordnare innebär större möjligheter för den vuxne att få den utbildning han eller hon eftersträvar. Möjligheten för kommunerna att lägga ut utbildning på entreprenad är viktig i det sammanhanget. Regeringen har i propositionen Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola (prop. 2009/10:68) lämnat förslag om ett utökat över- lämnande av myndighetsutövning vid entreprenad. Förslagen beskrivs Prop. 2009/10:165 närmare i avsnitt 27. Det lärande som sker inom ramen för andra politik- områden och personalutbildning som uppfyller vissa krav bör emellertid också kunna tillgodoräknas den enskilde inom ramen för de formella systemen. Nuvarande regler om sådana kommunala nämnder som ska fullgöra uppgifter enligt skollagen och huvudmannens ansvar för utbildningen ska ligga fast. 6.1.1Kommunalt ägande i fristående skolor Regeringens förslag: Kommuner och landsting ska få äga aktier eller andelar eller på annat sätt ha ett rättsligt inflytande i huvudmannen för en fristående skola. För detta ska det krävas 1.att bestämmanderätten i den fristående skolan inte enbart till- kommer kommunen eller , 2.att samverkan mellan kommunen eller och en enskild är en förutsättning för att verksamheten ska komma till stånd, och 3.att det med hänsyn till utbildningens innehåll och utformning finns särskilda skäl för att tillåta kommunen eller att vara delaktig. Förutsättningarna för en kommuns eller ett landstings delaktighet i en fristående skola ska prövas i samband med ansökan om god- kännande. För befintliga fristående skolor med kommunalt ägarinslag ska vissa övergångsregler gälla. Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska få återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsätt- ningarna för godkännandet i fråga om ägandet. Utredarens förslag i SOU 2008:122: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En övervägande majoritet är positiva till en reglering av kommuners möjlighet att ha ett inflytande i en fristående skola, däribland , , , , m.fl. kommuner, , Friskolornas riksför- bund, och i (LO). Kommuner och Landsting och i avstyrker förslaget med motiveringen att kommu- nerna själva ska kunna bestämma hur de vill organisera skolväsendet och att saken inte bör regleras närmare. Statskontoret, , samt anför att det kan uppstå motstridiga intressen om en kommun äger en fristående skola, t.ex. kan en kommun vid ett över- klagande av ett bidragsbelopp bli motpart till sig själv. , och Svenska Kommunalarbetareför- bundet () menar att det inte finns behov av ytterligare drifts- former. anför att ett samarbete mellan en kommun och en fristående skola kan komma att ses som ett stöd till näringsidkaren vilket strider mot kommunallagen. Verket menar även att upphandlingsregler- nas tillämpning bör utredas. Få remissinstanser har kommenterat utredarens förslag till övergångs- bestämmelser. kommun stödjer förslaget medan , av rättssäkerhetsskäl, föreslår att utredarens föreslagna övergångsbestämmelse kompletteras med att en huvudman för befintlig verksamhet får ansöka hos om att få fortsätta och att beslutet ska kunna överklagas. , Utbildnings- gruppen inom och Styrelsen för menar att man inte kan införa en retroaktiv lagstiftning och att befintliga tillstånd, givna av an- svarig myndighet, ska få löpa vidare. Skälen för regeringens förslag: Det är möjligt att bilda s.k. kommunala friskolor genom att styrelsen för en skola får status som egen nämnd i kommunen. Därigenom kan skolor ges större frihet att själva utforma sin verksamhet vilket i sin tur kan ge positiva effekter för kvaliteten i verksamheten. I likhet med utredaren anser regeringen att det därutöver finns behov av en möjlighet för kommuner att även kunna vara delaktiga i fristående skolor för att höja utbildnings- kvaliteten och skapa utbildningar som annars inte skulle ha kunnat er- bjudas eleverna. Med tillägg till utredarens förslag anser regeringen att det även ska finnas en möjlighet för landsting att utöva inflytande i fristå- ende skolor, på samma sätt som för primärkommuner. Det finns flera skäl till att det kan finnas behov av kommunalt infly- tande i en fristående skola. För det första kan kommunens eller delaktighet vara en förutsättning för att en särskild skolverk- samhet ska komma till stånd. Det ska emellertid inte finnas någon möj- lighet för fristående skolor att ha en ägarsammansättning som helt består av en eller flera kommuner. För sådan samverkan finns andra former, vilket bl.a. påpekat. Det ska alltså vara fråga om en samverkan mellan en kommun eller ett landsting och privata in- tressen som möjliggör att en viss utbildning kan genomföras. En sådan samverkan mellan kommunala och privata intressen kan avse en utbild- ning som till sitt innehåll och utformning höjer kvaliteten och utbudet på utbildning i kommunen eller regionen. Kommunalt delägande bör alltså bara tillåtas för utbildningar som saknar motsvarighet i utbildningsut- budet i kommunen eller regionen. Bland annat har pekat på att oklarheter och mot- stridiga intressen kan bli följden av att kommuner äger fristående skolor. Regeringen anser att möjligheten till kommunalt ägande ska begränsas till att omfatta sådana utbildningar som annars inte skulle ha kommit till stånd och att det ska finnas särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll och utformning. Att, som några remissinstanser föreslår, inte reglera frågan om kommunalt ägande är enligt regeringen inte aktuellt bl.a. av det skälet att verksamhet omfattas av reglerna för offentlig upphandling, något fristående skolor såsom enskilda juridiska personer inte gör. Det finns ett fåtal godkända fristående skolor på gymnasienivå som genom bolag helt eller delvis ägs av en kommun, ett kommunalför- bund eller ett landsting. Utredaren bedömer att skolorna i huvudsak upp- fyller de kriterier som ställs upp för att skolorna ska kunna godkännas. Regeringen menar att det är rimligt att huvudmännen för befintlig verk- Prop. 2009/10:165 samhet som påverkas av ett genomförande av förslaget under en över- gångstid ges möjlighet att utforma sin organisation och verksamhet så att de lever upp till de nya kraven. Befintliga godkännanden och rätt till bidrag ska fortsätta att gälla enligt skollag. Enligt övergångsbe- stämmelserna se avsnitt 35 ska de föreslagna reglerna i 2 kap. 6 § inte tillämpas förrän . Det ger huvudmännen för befintliga fristående skolor med kommunalt ägande tid att anpassa verksamheten till de nya kraven, i den mån det behövs. Om efter finner att en fristående skola inte uppfyller kriterierna för att få bedriva verksamheten, och därför fattar beslut om att återkalla godkännandet, kan beslutet enligt gällande regler överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Skolinspektionens önskan, att beslut som innebär att en fristående skola som inte uppfyller skollagens krav inte får fortsätta av rättssäkerhetsskäl ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, är således uppfylld. Enligt regeringens bedömning är det mest ändamålsenligt med en samlad reglering i skollagen av förutsättningarna för kommunalt in- flytande i fristående skolor. Därför föreslås att vad som anförts i detta avsnitt kommer till uttryck i en helt ny paragraf. En regel om att ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska få återkallas om den enskilde inte längre uppfyller för- utsättningarna för godkännandet i fråga om ägandet. 6.1.2Regleringen av den kommunala skolplanen avskaffas Regeringens bedömning: Det bör inte längre finnas ett krav på att det i alla kommuner ska finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan. När skolformsförordningarna revideras bör regleringen av den lokala arbetsplanen utgå. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Förslaget stöds av de flesta remissinstanser som valt att yttra sig över förslaget, bl.a. Statskontoret, , i (LO) och . ledarförbund, som också stödjer förslaget, konstaterar att ett slopat krav på skolplan sannolikt innebär att fokuseringen på nationella mål och styrdokument ökar. Endast kommun avstyrker förslaget, med hänvisning till att den kommunala skolplanen inneburit ett starkt engagemang från politiker Skälen för regeringens bedömning: finns ett krav på att det i alla kommuner ska finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan som visar hur kommunens skolväsende ska gestaltas och utvecklas. planen ska särskilt framgå de åtgärder som kommunen avser vidta för att uppnå de nationella målen för skolan. Kommunen ska kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Regleringen av den kommunala skolplanen infördes genom Prop. 2009/10:165 beslut med anledning av den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18). Den kommunala skolplanen har emellertid haft en diffus ställning i förhållande till målen i skollagen, läroplanerna, kursplanerna och de lokala arbetsplanerna. I skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet (skr. 2001/02:188) framförde regeringen att det skulle underlätta kvalitetsarbetet och tydlig- göra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun om staten koncentre- rar sina föreskrifter kring ett dokument, kvalitetsredovisningen. I avsnitt 8.1 Systematiskt kvalitetsarbete argumenterar regeringen för att kommuner och andra huvudmän ska bedriva ett systematiskt kvalitets- arbete som ska dokumenteras, även om kravet på ett specifikt dokument som heter kvalitetsredovisning föreslås utgå. Att en kommun ska planera sin verksamhet framgår av kommunal- lagen. I ett målstyrt system bör frågor om hur denna process går till och hur planeringsdokumentet ska se ut ankomma på den lokala nivån. För- skola, skola och vuxenutbildning skiljer sig dessutom från många andra kommunala verksamheter genom att det finns tydliga och detaljrika nationella styrdokument. Målen i dessa dokument behöver inte upprepas i en plan. Kravet på en skolplan bör därmed inte föras in i den nya skollagen. Den kommun som ändå vill ha ett lokalt planeringsinstrument kan naturligtvis fortsätta sitt arbete som . Många kommuner har goda erfarenheter av den process som lett fram till ett beslut om en skolplan och som har engagerat beslutsfattare, personal, föräldrar och elever på ett sätt som kan tas till vara även i fortsättningen. Den lokala arbetsplanen regleras i skolformsförordningarna för , sameskolan, specialskolan, den obligatoriska särskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och särvux. Även detta dokument har en diffus ställning i förhållande till läroplaner, kursplaner och lokal pedagogisk planering. Skolan har dessutom krav på sig att utarbeta en likabehandlingsplan och ordningsregler, som till vissa delar kan över- lappa arbetet med en lokal arbetsplan. Vid den revidering av skolforms- förordningarna, som blir en naturlig följd av att den nya skollagen införs, blir det därför aktuellt att utmönstra även den särskilda regleringen av den lokala arbetsplanen. 6.2Reglering av utbildning med enskild huvudman 6.2.1Skolor med enskild huvudman Regeringens bedömning: Regleringen av all offentligt finansierad verksamhet inom skolväsendet för barn och ungdomar och vuxna bör i princip vara gemensam, oavsett huvudmannaskap. Lika villkor bör gälla. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: (N 2008:05) avstyrker förslaget till ny skollag på den huvudsakliga grunden att den konsekvensutredning som upprättats inte tillräckligt tydligt tar upp de ekonomiska konsekvenserna för fristående skolor. Att regleringen för all verksamhet i princip blir gemensam oavsett huvudman får stöd av samtliga övriga remissinstanser som yttrat sig över förslaget. Även stödjer en gemensam reglering men menar att detaljnivån är alltför omfattande. Möjligheterna till undantag bör enligt förbundet i lagen, i stället för i förord- ning. När det gäller godkännande av enskild som huvudman instämmer i att villkoren ska omfatta huvudmannens förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, men de bör också omfatta huvudmannens förutsättningar att långsiktigt bedriva verksam- heten. betonar vidare vikten av att prövningen ska kunna omfatta redovisning av budget och elevprognoser. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har tidigare markerat att de fristående skolorna är en del av det totala utbildningsutbudet och därmed även av den nationella skolpolitiken samt att offentliga och fri- stående skolor tillsammans utgör skolväsendet för barn och ungdomar (se prop. 2001/02:35 Fristående skolor s. 29). Samhället har ansvar för att alla barn och ungdomar får en likvärdig utbildning oavsett huvudman. Eleverna har rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet i alla skolor. Fristående skolor har rätt till offentliga bidrag och får inte ta ut avgifter. Successivt har också regleringen av de fristående skolorna samordnats med de offentliga när det gäller t.ex. lärare, skolledning, kvalitetsarbete, åtgärdsprogram och avgiftsfrihet. Det är därför också rimligt att samma regelsystem i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för alla skolor. Målet med en för alla huvudmän gemensam reglering ska också nås genom att de offentliga huvudmännen får möjlighet att använda sig av det friutrymme som de fristående skolorna har. Den nya skollagen inne- bär en renodling av målstyrningen. De skolor som benämns fristå- ende skolor görs till en del av motsvarande skolform i skolväsendet för barn och ungdomar, vilket medför att den separata regleringen av fristå- ende skolor som funnits i 9 kap. skollag upphör. har genom riksdagsskrivelserna 2004/05:204 och 2005/06:240 för regeringen tillkännagett sin mening om lika villkor för skolor oavsett driftform. Utredningen om villkoren för fristående skolor (dir. 2007:33 och 2007:164), som tillsattes bl.a. med anledning av riks- dagens tillkännagivanden, lämnade i sitt delbetänkande Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8) och i slutbetänkandet Mer om fristående skolor och enskild förskoleverksamhet (SOU 2008:122) förslag till lagändringar i syfte att offentliga och fristående skolor ska kunna bedriva verksamhet på lika villkor. Förslagen i delbetänkandet har till följd av propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171) antagits av riks- dagen (bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280) och förslagen i slutbe- tänkandet har behandlats i propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157) och inarbetats i förslaget till ny skollag. Fristående skolor är en självklar del av det svenska skolväsendet och lika villkor ska gälla för kommunala och fristående skolor. Genom de förslag i prop. 2008/09:171 som antagits av och förslagen i prop. 2009/10:157 och nya skollagen kommer fristående skolor att få avsevärt stärkta förutsättningar att existera på lika villkor. Det är regeringens uppfattning att detta kommer att förbättra skolväsendet och stimulera till ökad konkurrens mellan olika huvudmän. Genom de nya reglerna om bidrag till fristående skolor som beslutas med anledning av förslagen i prop. 2008/09:171 säkerställs också att fristående skolor blir ekonomiskt kompenserade för de utökade krav på verksamheten som principen om gemensam reglering oavsett huvudman innebär för fristående skolor. Utbildningen i fristående skolor ska i fortsättningen inte bara väsentligen svara mot utan även vara likvärdig med den som ges i det offentliga skolväsendet. Som huvudregel ska alla skolor arbeta i enlighet med mål och riktlinjer i läroplan och kursplaner, vilket de flesta fristående skolor redan gör. För att bevara ett utrymme för frihet och nytänkande föreslår regeringen också att det blir möjligt att i förordning medge vissa undantag från vad som annars gäller enligt lagen. Regeringen ser inget skäl till att, såsom föreslår, göra sådana undantag direkt i skollagen. Genom detta lagförslag värnas det friutrymme som finns för och andra skolor med särskild pedagogisk inriktning. I lagens inledande och avslutande delar finns allmänna föreskrifter som gäller alla skolformer och fritidshemmet och därmed även inkluderar fristående förskolor och skolor. Exempelvis gäller detta bestämmelser om övergripande mål, läroplan, rektor, förskolechef, lärare, förskollärare samt kvalitetsarbete. I varje skolformskapitel finns allmänna bestämmel- ser som gäller utbildning med såväl offentlig som enskild huvudman. Exempel på sådana bestämmelser är undervisningens totala omfattning i timmar i , garanterad undervisningstid i gymnasieskolan, kurs- och ämnesplaner samt avgiftsfri utbildning. Även om regleringen i princip ska vara densamma oavsett huvudman, måste det finnas vissa bestämmelser som är specifika för skolor med offentlig huvudman, liksom vissa bestämmelser som är specifika för fristående skolor, t.ex. att fristående skolor ska vara öppna för alla och regler om kommunala bidrag. Godkännande av enskild som huvudman för grundskola, grundsärskola och förskoleklass ska lämnas om huvud- mannen bedöms ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. I det kravet måste anses ligga att t.ex. budget och andra planeringsdokument ger vid handen att verksamheten i praktiken har förutsättningar att följa föreskrifterna. såväl vid inrättandet som . Detsamma ska gälla fritidshem som kompletterar utbildningen och an- ordnas vid en skolenhet med någon av de nämnda skolformerna. har tillkännagett sin mening för regeringen när det gäller sista dag för besked om etableringstillstånd (rskr. 2004/05:204). Riks- dagen anför att huvudmannen för en fristående skola bör få besked innan läsåret startar och innan ansökningstiden går ut för nästa ansök- ningsomgång. Även besked om avslag i rimlig tid är viktigt för de fristå- ende skolornas möjligheter att överklaga beslutet. Regeringen anser att tidpunkten för när en ansökan ska vara inlämnad till Statens skolinspek- tion bör regleras i förordning i stället för i lag. Det ger bl.a. möjligheter att bestämma tidpunkten med hänsyn till mängden ansökningar. Tid- punkten för när en ansökan ska vara inlämnad till Skolinspektionen har också betydelse för myndighetens möjligheter att lämna besked om etableringstillstånd före en bestämd tidpunkt i enlighet med Regeringen har i propositionen Bidragsvillkor för fri- Prop. 2009/10:165 stående verksamheter (prop. 2009/10:157) bedömt att sista dag för an- sökan till Skolinspektionen om godkännande och rätt till bidrag för en fristående skola, förskola och andra enskilda verksamheter bör tidigare- läggas till kalenderåret innan verksamheten ska starta. Regleringen av ansökningstiden bör flyttas till förordning. Där bör också, enligt regeringens bedömning, en bestämmelse införas om att Skolin- spektionen om möjligt ska fatta beslut i tillståndsfrågan före . 6.2.2Godkännande av huvudmän för fristående skolor Regeringens förslag: ska pröva ansökningar om godkännande av enskild som huvudman för grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola samt förskoleklass både när det gäller sådana förskoleklasser som anordnas vid en skolenhet med grundskola eller grundsärskola och sådana som är anknutna till exempelvis en förskola.