prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — Regeringen begärde ett bemyndigande att själv få besluta om kapitalinsatser i brådskande fall och i fråga om mindre belopp. I ett yttrande till finansutskottet anförde (yttr. 2002/03:KU6y) att i varje enskilt fall borde besluta om kapitalinsatser. var av samma uppfattning som (bet. 2002/03:FiU21 s. 25). godkände utskottets förslag (rskr. 2002/03:235). , finansutskottet och gjorde motsvarande ställningstaganden när finansieringsfrågorna åter behandlades (bet. 2003/04:FiU21 s. 24 ff., yttr. 2003/04:KU5y, rskr. 2003/04:273 och 274). Även om det inte är uttryckligt reglerat i någon författning har regeringen handlat i enlighet med de ovan redovisade ställningstagandena, dvs. ställningstagande har inhämtats i varje enskilt fall innan beslut om kapitalinsatser har fattats och detta även när det varit fråga om förhållandevis blygsamma belopp och t.o.m. när några anslagsmedel inte behövt tillskjutas. För att ärenden av detta slag med säkerhet ska komma till regeringens kännedom infördes en bestämmelse i 10 a § kapitalför- sörjningsförordningen (1996:1188) som föreskriver att en myndighet inte utan regeringens medgivande får använda statens medel eller övriga tillgångar till att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt, eller förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt. Avslutningsvis kan nämnas att i samband med finanskrisen genom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut gav regeringen rätt att under vissa förutsättningar bl.a. göra kapitaltillskott till samt förvärva och tvångsinlösa aktier i ett kreditinstitut. Sådana aktier får också säljas (prop. 2008/09:61, bet. 2008/09:FiU10, rskr. 2008/09:17). Skälen för regeringens förslag: Frågor om statens köp och försäljning av aktier i bolag gäller hur befogenheterna på finansmaktens område bör fördelas mellan regeringen och . Regeringens möjligheter att bilda eller förvärva aktiebolag är inte bara en fråga om befogenheter att förfoga över statens tillgångar. Det är också en fråga om rätt att besluta om i vilka former som statens verksamhet ska bedrivas, dvs. om en verksamhet ska bedrivas av en myndighet eller ett aktiebolag. Eftersom möjligheter till inflytande över en verksamhet i väsentlig grad påverkas av den verksamhetsform som väljs, är det naturligt att medverkar vid beslut om förvärv av aktier och bildande av aktiebolag m.m. Insatser i aktiebolag kan göras på andra sätt än genom att staten köper aktier. Kapital kan tillskjutas genom förvärv av konvertibler samt genom ovillkorade och villkorade aktieägartillskott m.m. Sådana kapitaltillskott har behandlats på samma sätt som förvärv av aktier. Det kan också noteras att finansieringskällan (anslag, vinstmedel etc.) inte har varit avgörande för frågan om en åtgärd ska beslutas av . Ett skäl till detta är att det i praktiken är fråga om att använda tillgångar som på ett eller annat sätt tillhör staten. Det är emellertid inte bara kapitalinsatser i bolag som är av intresse för , utan även förändringar av statens röstandel kan vara intressanta. Budgetlagens reglering av regeringens befogenheter i fråga om försäljning av aktier avser förändringar av såväl kapital- som röstandelar. Förändringar av relativa ägar- och maktförhållanden kan ske på andra sätt än genom förvärv eller försäljning av aktier i ett bolag. Exempelvis kan röststyrkan för olika aktieslag ändras, riktade ny- eller fondemissioner göras och incitamentsprogram som innefattar aktier för personalen kan införas. Även om en praxis i dessa frågor nu synes ha etablerats är regeringens befogenhet att öka statens ägande eller röstandel i aktiebolag fortfarande inte reglerad. Regeringen anser att det nu är lämpligt att budgetlagen kompletteras med bestämmelser om regeringens befogenhet att öka statens kapital- eller röstandel i aktiebolag. Med hänsyn till att många olika slags metoder kan användas för att åstadkomma detta är det inte möjligt att i lagtext ange de aktuella åtgärderna. Det är i stället resultatet Prop. 2010/11:40 av åtgärderna som bör vara avgörande. Mot denna bakgrund bör det i budgetlagen föreskrivas att regeringen endast efter bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens ägar- eller röstandel i ett företag. Det bör vidare föreskrivas att regeringen inte utan bemyndigande får tillskjuta kapital till ett företag. Bestämmelser med denna innebörd har tagits in i 8 kap. 3 § första stycket i förslaget till budgetlag. Regeringen har i propositionen En akademi i tiden ökad frihet för universitet och högskolor (den s.k. autonomipropositionen, prop. 2009/10:149) aviserat en översyn av bl.a. universitetens och högskolornas möjligheter att bilda bolag och göra kapitaltillskott till bolag. De överväganden som görs i autonomipropositionen avviker i vissa delar från de föreslagna bestämmelserna i budgetlagen. Regeringen avser att närmare utreda vilka bemyndiganden och andra ställningstagan- den från som behövs för bl.a. bildande av bolag och andra associationsformer inom universitets- och högskolesektorn. Utredningen har inte gjort någon översyn av budgetlagens bestämmelse om regeringens befogenheter att sälja aktier och andelar, vilket innebär att regeringen inte lämnar något förslag till ändring på det området. Regeringen har inhämtat bemyndigande från innan avyttringar av aktier eller andelar skett även i de fall där statens ägarandel understigit . Regeringens bedömning är att det finns skäl att göra en översyn av 8 kap. 4 § förslaget till budgetlag utifrån de erfarenheter som vunnits. Regeringen avser att återkomma till i denna fråga senast . 11.2Särskilda bemyndiganden om förvärv av aktier Regeringens förslag: ska bemyndiga regeringen att förvärva aktier och andelar som utgör en minoritetsandel i ett företag som ska verka för att främja ägarnas eller medlemmarnas gemen- samma intressen, om engagemanget inte medför några ekonomiska åtaganden utöver utgiften för förvärvet och denna inte överstiger ett prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken. ska bemyndiga regeringen att avstå från att utnyttja ett återköpserbjudande som riktats till samtliga aktieägare från ett publikt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, där staten äger aktier även om detta kan innebära att statens kapital- och röstandel ökar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslagen utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att staten till ett försumbart belopp behöver förvärva en eller flera aktier i ett företag där engagemanget närmast kan ses som en medlemsavgift i en sammanslutning som främjar medlemmarnas intresse på något område. Regeringen har alltid begärt bemyndigande att få göra Prop. 2010/11:40 sådana förvärv. Enligt regeringens mening bör dock regeringen få ett bemyndigande att besluta om t.ex. mycket små förvärv av aktier eller andelar. En för- utsättning bör då vara att det är fråga om en utpräglad minoritetspost och att engagemanget inte är förenat med några åtaganden utöver utgiften för förvärvet av aktier och denna inte överstiger ett prisbasbelopp enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken. Regeringen föreslår att ger regeringen ett sådant bemyndigande. Staten äger aktier i några få publika aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad. Ett sådant bolag får, enligt bestämmelser i 19 kap. aktiebolagslagen (2005:551), under vissa förutsättningar och i viss utsträckning förvärva egna aktier. Skulle ett sådant bolag besluta om ett återköpserbjudande riktat till samtliga aktieägare skulle staten med de regler som förordas i avsnitt 11.1 vara tvungen att delta fullt ut för att statens ägarandel inte skulle öka. Det kan finnas situationer där ett återköpserbjudande framstår som ekonomiskt ointressant för staten och därför inte bör utnyttjas även om detta skulle kunna leda till att det statliga ägandet i bolaget ökar något. Eftersom ett publikt aktiebolag inte får förvärva mer än en tiondel av samtliga aktier i bolaget medför en sådan möjlighet inte att några större ägarförändringar sker. Regeringen bör därför få ett bemyndigande från att avstå från att delta i ett sådant erbjudande. 11.3Placering av donationsmedel i aktier Regeringens förslag: Den nya lagen ska innehålla en bestämmelse om att regeringen får förvärva aktier eller andelar i företag som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva. Bestämmelsen ska utformas som ett undantag från bestämmel- sen om att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier i eller tillskjuta kapital till ett företag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. () frågar sig dock om bestämmelsen om placeringsåtgärder står i konflikt med den föreslagna bestämmelsen om att förvärv av aktier och andelar ska finansieras med anslag. Enligt ESV ger vidare resonemanget i motivtexten angående bestämmelsen i 8 kap. 3 § första stycket intryck av att regleringen tar sikte på förvärv av långsiktig karaktär, t.ex. förvärv av dotterbolag samt ökning av statens innehav av aktier i stora bolag. I andra stycket talas om förvaltning av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva, alltså, enligt ESV, en placeringsåtgärd. Om paragrafen även avser att reglera regeringens möjligheter att placera medel uppkommer, enligt ESV, frågan om bestämmelsen inte även borde reglera placeringsåtgärder av andra finansiella instrument. Bakgrund: tar staten emot egendom i form av gåvor och testamentariska förordnanden från enskilda (donationer). donationerna består framför allt av likvida medel, värdepapper eller fastigheter. Den huvudsakliga delen av donationerna till förmån för staten utgör tillgångar som avskiljts för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. De utgör alltså stiftelser enligt stiftelselagen (1994:1220). Stiftelserna är egna juridiska personer och tillgångarna i dessa är därför inte statens. Sådan donationsegendom som är avsedd att förbrukas under förhållandevis begränsad tid tillfaller dock ofta staten. Det förekommer också att donationer tillfaller staten, trots att donatorn föreskrivit att kapitalet inte får förbrukas, utan endast avkastningen. Budgetlagen saknar bestämmelser som särskilt tar sikte på egendom som staten förvärvat genom testamente eller gåva. Regeringen har dock i förhållande till myndigheterna under regeringen meddelat föreskrifter om donationer i donationsförordningen (1998:140). Enligt 11 § donations- förordningen ska likvida medel sättas in på myndighetens räntekonto eller på annat konto i . Medel som inte ska förbrukas får myndigheten uppdra åt Kammarkollegiet att förvalta enligt förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets förvaltning. Efter medgivande från regeringen får en myndighet placera donationsmedel som inte ska förbrukas i svenska statsobligationer och statsskuldväxlar, i värdepappersfonder enligt lagen (2004:46) om investeringsfonder eller i aktier registrerade vid en reglerad marknad i . Regeringen kan också medge att myndigheten får uppdra åt någon annan att placera medlen på dessa sätt. Inom staten är det huvudsakligen universiteten och högskolorna som tar emot gåvor och testamenterad egendom. Universiteten i , och samt har medgivande från regeringen att enligt 12 § donationsförordningen under vissa i paragrafen angivna förutsättningar placera donationsmedel i statsobligationer, statsskuldväxlar, värdepappersfonder eller aktier. Skälen för regeringens förslag: De flesta gåvor, bidrag och donationer till staten är avsedda att förbrukas under förhållandevis begränsad tid. Att binda sådana medel i aktier eller långsiktiga räntepapper kan innebära att likviditeten blir låg och att risken för förluster vid påtvingad försäljning blir hög. Om inte gåvogivaren ställt särskilda villkor bör egendomen normalt förvaltas på det sätt som i allmänhet gäller för statens medel. Om medlen sätts in på ett konto i säkerställs en god och säker avkastning. Detta sker också i praktiken. Ett fåtal myndigheter har dock av regeringen getts befogenhet att vidta placeringsåtgärder avseende donationsmedel, även om de utgör statens egendom. Att sådana placeringar får ske kan vara motiverat i fråga om medel som inte ska förbrukas . Kammarkollegiet och några universitet och högskolor har som nämnts getts befogenhet att förvalta donationsmedel på detta sätt. Det rör sig om placeringar i statsobligationer, statsskuldväxlar, värdepappersfonder och aktier. Innehavet omfattar endast obetydliga andelar av kapitalet och röstvärdet i ett och samma bolag. Det saknas skäl att begränsa denna placeringsrätt och den ordning som har gällt i detta avseende har varit accepterad. Med hänsyn till vad som föreslås om att regeringen inte bör ha godkännande förvärva aktier eller andelar i företag bör dock möjligheten att placera kapital i aktier och andelar, som ett led egendom som tillfallit staten genom donation, regleras. Det bör givetvis inte komma i fråga att regeringen med stöd av bestämmelsen förvärvar aktier som representerar en så stor andel av aktierna att det motsvarar hälften eller mer än hälften av röstvärdet i bolaget. Enligt regeringens mening bör en bestämmelse införas i budgetlagen som klargör att regeringen får besluta om placering av kapital i aktier eller andelar i företag som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 8 kap. 3 § andra stycket förslaget till budgetlag. Regeringen anser inte att en sådan bestämmelse kan anses stå i konflikt med den föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 2 § om att förvärv av aktier ska finansieras med anslag. Det får anses vara självklart att den sistnämnda bestämmelsen inte hindrar att förvärv av aktier i placeringssammanhang sker med donationsmedel. Skälen för att reglera regeringens möjligheter att placera donationsmedel i aktier eller andelar har redovisats i det föregående. Något behov av att därutöver i budgetlagen reglera regeringens placeringsmöjligheter i andra finansiella instrument har inte framkommit. Bestämmelser om respektive Kammarkollegiets placeringar finns i deras instruktioner. För av medel i egenskap av garantimyndighet och stödmyndighet finns bestämmelser i lagar om insättningsgaranti, investerarskydd och bankgaranti. 11.4Finansiering av förvärv av aktier och kapitaltillskott Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska finansieras med anslag. ska dock ha möjlighet att för en viss anskaffning besluta om annan finansiering. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans framför någon synpunkt på Bakgrund: Staten innehar aktier i ett stort antal hel- och delägda bolag. Detta aktieinnehav har ibland tillkommit genom att tillgångar och skulder i ett affärsverk eller en annan myndighet förts över till ett aktiebolag där staten inledningsvis ägt alla aktier. I en del fall har kapital därvid behövt tillskjutas från anslag på budgeten för att nå en tillfredsställande soliditet. I andra fall har ett bolag bildats för att bedriva en viss verksamhet. Kapital till bolaget har därvid i allmänhet tillskjutits från ett anslag. Huvuddelen av statens aktieinnehav förvaltas av . Det bokförda värdet av innehavet uppgick vid utgången av 2009 till Det uppskattade sammanlagda marknadsvärdet av de av förvaltade statligt ägde bolagen uppgick till ca . Sammantaget rör det sig om innehav i 57 företag. Tre av innehaven avser börsnoterade företag. Staten mottar utdelningar från de hel- och delägda företagen. uppgick dessa utdelningar till . Regeringen lämnar en skrivelse till med en redogörelse för förvaltningen och verksamheten i företag med statligt ägande (senast skr. 2009/10:140). Det övergripande målet för förvaltningen är att företagen ska skapa värde och i förekommande fall se till att de uttryckta samhällsintressena med verksamheten infrias. När staten förvärvar aktier eller lämnar ett tillskott av kapital skulle detta kanske i en del fall kunna betraktas som en anskaffning av en finansiell anläggningstillgång som används i statens verksamhet. Det betyder att regeringen med stöd av 20 § budgetlagen skulle få besluta att en sådan investering eller att anskaffningen ska finansieras med lån i inom en låneram som fastställer. Sedan budgetlagen trädde i kraft har dock inte någon varaktig finansiering av aktieförvärv eller tillskott av kapital skett med lån i . godkände att extra utdelningar från statliga aktiebolag skulle kunna användas för att finansiera kapitaltillskott till av staten ägda företag (prop. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235). Det tillvägagångssätt som beslutade om var följande. Ett konto inrättades i dit extra utdelningar i statliga bolag fördes. beslutade i taget om hur stort belopp som fick tillföras kontot. var beloppet högst . Kontot belastades med utgifter för kapitaltillskott i den statliga företagssfären. beslutade om tillskotten i varje särskilt fall. Om behoven av kapitaltillskott översteg tillgängliga medel på kontot skulle skillnaden tillskjutas genom att anslag anvisades. Underskott fick inte uppkomma på kontot. Förfarandet innebar således att medel enligt dåvarande 9 kap. 2 § andra stycket RF togs i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdestination. Denna finansieringslösning användes för att omfinansiera tillskottet av riskkapital till () och för ett tillskott till (). godkände var och en av dessa åtgärder (prop. 2002/03:86, bet. 2002/03:NU13, rskr. 2002/03:243 respektive prop. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235). återkom regeringen med ett delvis nytt förslag (prop. 2003/04:100). Behållningen på kontot i vid utgången av 2003 skulle även få användas för en återstående del av kapitaltillskottet till . Regeringen föreslog vidare en höjning av den sammanlagda ramen för extra utdelningar som fick tillföras kontot till totalt . Regeringen föreslog också att kontot skulle ha en kredit på högst . Om krediten utnyttjades skulle den återbetalas inklusive ränta med extra utdelningar från statligt ägda bolag före utgången av 2004. avvisade förslaget om en kredit på kontot med hänvisning till ställningstagandet 2003 att något underskott inte fick uppkomma på kontot. I syfte att klara situationer då behov av kapitaltillskott uppstod men medel ännu inte hunnit inlevereras, föreslog utskottet att ett anslag med ett formellt belopp på skulle anvisas. Anslaget skulle endast belastas om det vid tillfället för en kapitalinsats inte fanns medel på kontot i . Med stöd av 6 § budgetlagen bemyndigade vidare regeringen att överskrida anslaget med högst . Endast om anslaget överskridits skulle medel från kontot i föras till anslaget. Anslaget skulle således nettoredovisas (bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:273). Utöver kapitalinsatser i de två ovan nämnda företagen har kapi- talinsatser med medel från kontot även gjorts i () och (). Den finansieringsordning för kapitalinsatser i statliga företag som beskrivits har haft fortsatt formell tillämpning under 20052008. Till kontot i fördes sammanlagt nästan i form av extra utdelningar. Därefter har inga extra utdelningar tillförts kontot. Dessa utdelningar ha använts för kapitaltillskott till bolag. Behållningen på kontot har ökat genom att ränta utgår på dess behållning. På kontot fanns vid utgången av 2009 en behållning på . och finansutskottet har uttalat att om regeringen anser att det ska finnas en permanent ordning för hur omfördelning av kapital mellan statliga bolag ska gå till, bör den återkomma till med förslag om hur en sådan ordning bör regleras (bet. 2002/03:FiU21, yttr. 2002/03:KU6y och bet. 2003/04:FiU21, yttr. 2003/04:KU5y). har vidare gett regeringen till känna att ordningen med ett särskilt konto i inte kan accepteras efter 2008 (bet. 2007/08:NU1 s. 6 och 34). Även om kontot i finns kvar har några extra utdelningar inte förts till kontot . Anslaget Kapitalinsatser i statliga bolag har anvisats med ett formellt belopp på i den ursprungligen beslutade statsbudgeten. slopades möjligheten att överskrida anslaget. När behov uppkom att göra kapitalinsatser i AB () och () finansierades detta i stället genom att anvisades till anslaget på tilläggsbudget. Motsvarande ordning tillämpades när staten deltog i SAS AB:s nyemissioner med 2009 och . Skälen för regeringens förslag: För alla bolag bör ägaren och bolaget ta ställning till det enskilda bolagets behov av kapital och kapitalstruktur. Bolaget bör vara så effektivt och kapitaliserat som möjligt för att med hänsyn till bolagets rörelserisk kunna bedriva sin verksamhet. Hänsyn måste också tas till enskilda kapitalbehov. Det är helt naturligt att statliga aktiebolag behöver en för verksamheten lämplig kapitalstruktur, dvs. varken för mycket eller för litet eget kapital i förhållande till verksamhetens förutsättningar. Kapitalbehovet och den lämpliga kapitalstrukturen varierar mellan företagen. Ett led i ägandet av de statliga företagen är att löpande följa hur finansieringssituationen utvecklas för de olika företagen. Vid en sådan uppföljning uppdagas fall då det finns onödigt mycket kapital i ett bolag i förhållande till den verksamhet bolaget ska bedriva. Det kan t.ex. bero på att utdelningen varit för låg. Det förekommer också fall då ett bolag är Detta uppstår vanligen till följd av att verksamheten under en följd av år inte har kunnat drivas med ett tillfredsställande resultat. I samband med att ett sådant företags verksamhet anpassas kan det vara nödvändigt med ett kapitaltillskott. Några av de kapitaltillskott som lämnats har haft denna bakgrund. Ett företag kan också vara otillräckligt finansierat för att kunna genomföra en avsedd expansion, t.ex. ett större förvärv. Kapitaliseringsfrågor behöver prövas löpande och kapitalminskningar göras genom ordinarie eller extra utdelningar, återköp av aktier eller på annat lämpligt sätt när det är motiverat. Överskjutande kapital i bolagen bör återföras till ägaren staten, om det inte inom överblickbar framtid ska investeras i värdeskapande verksamhet (prop. 2009/10:1, utg.omr. 24 s. 50). När ett statligt ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott är det regeringens mening att medel för ändamålet som regel ska anvisas med ett anslag på budgeten. Behov av kapitaltillskott till följd av förlustbringande verksamhet kan antas inträffa ganska sällan. Det kan också inträffa att kapitaltillskott behövs för att genomföra investeringar inom befintlig verksamhet, för att en verksamhet ska kunna expandera eller för att en ny verksamhet ska kunna startas. Budgetlagen föreskriver intern lånefinansiering i som huvudalternativ för att finansiera anskaffning av anläggningstillgångar som används i statens verksamhet. Bestämmelsen gäller materiella, immateriella och finansiella anläggningstillgångar (prop. 1995/96:220 s. 96). I förarbetena nämns en rad skilda slag av anläggningstillgångar, men förvärv av aktier eller tillskott av kapital behandlas inte. Vidare beskrivs i förarbetena vad som avses med att en anläggningstillgång används i statens verksamhet. Budgetlagen bör anpassas till den praxis som har utvecklats och som innebär att förvärv av aktier eller andelar i företag och andra former av tillskott av kapital i första hand finansieras med anslag. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 7 kap. 2 § förslaget till budgetlag. Skulle det finnas skäl att göra avsteg från den ordning som föreslagits, kan detta ske enkelt och utan dröjsmål.