prop · GX03224 · 2010-06-02 00:00:00 — I artikel 3.4 definieras rumsliga datatjänster som operationer som med hjälp av ett datorprogram kan utföras på de rumsliga data som ingår i rumsliga datamängder eller tillhörande metadata. Under rubriken anges i artikel 11 en skyldighet för medlemsstaterna att inrätta och driva ett nät med ett antal uppräknade tjänster för de rumsliga datamängder och datatjänster som omfattas av direktivet. Det framgår vid närmare läsning inte någon av- görande skillnad mellan direktivets två begrepp rumsliga datatjänster och nättjänster. De nättjänster som räknas upp i artikel 11 kan även ses som operationer som med hjälp av ett datorprogram kan utföras på den information och de upplysningar om informationen (metadata) som omfattas av direktivet, i enlighet med definitionen av rumsliga datatjäns- ter. Inget av de två uttrycken är vedertagna i svensk lagstiftning. I lagen om geografisk miljöinformation bör därför informationshanteringstjänst införas som en samlad term för alla de elektroniska tjänster som omfattas av direktivet och lagen. För att geografisk miljöinformation ska kunna tillgängliggöras gente- mot allmänheten och delas mellan olika myndigheter, kommuner och en- skilda organ på olika nivåer inom unionen krävs tillgång till informa- tionshanteringstjänster. De informationshanteringstjänster som närmare anges i direktivets artikel 11 är: söktjänster som gör det möjligt att med utgångspunkt i innehållet i Prop. 2009/10:224 metadata söka efter geografisk miljöinformation och informationshanter- ingstjänster (det ska också vara möjligt att visa innehållet i metadata), visningstjänster som gör det möjligt att visa, navigera, zooma in och ut i visningsbar geografisk miljöinformation och visa förklarande infor- mation och relevant innehåll i metadata, nedladdningstjänster som gör det möjligt att ladda ned och, när så är möjligt, få direkt åtkomst till kopior av geografisk miljöinformation, omvandlingstjänster som gör det möjligt att omvandla geografisk miljöinformation i syfte att uppnå interoperabilitet (användbarhet i det sammanhängande systemet), och förbindelsetjänster som gör det möjligt att sätta sig i förbindelse med informationshanteringstjänster. Mot bakgrund av de olika typer av informationshanteringstjänster som angetts ovan bör informationshanteringstjänst i lagen definieras som en funktion för att elektroniskt söka, visa eller ladda ned information, att elektroniskt omvandla eller bearbeta informationen eller att elektroniskt koppla ihop olika sådana funktioner med varandra. Informationshanteringstjänsterna ska enligt direktivet ta hänsyn till re- levanta användarkrav och vara lättanvända, tillgängliga för allmänheten och åtkomliga via Internet eller något annat lämpligt telekommunika- tionsmedel. Direktivet anger också vilka andra sökkriterier som ska kun- na användas för dessa tjänster. Medlemsstaterna ska se till att offentliga myndigheter har teknisk möjlighet att sammanlänka sin geografiska mil- jöinformation och sina informationshanteringstjänster (artikel 12). Det finns dock ett antal undantag genom vilka allmänhetens eller de offentli- ga myndigheternas tillgång till information och tjänster kan begränsas (artikel 13 och 17). Begränsningarna kan göras med hänsyn till olika skyddsvärda intressen, bl.a. allmän säkerhet eller nationellt försvar, sek- retessfrågor och immateriella rättigheter, vilket behandlas närmare i av- snitt 7. På EU-nivå ska kommissionen inrätta och driva en Inspire-geoportal på Internet med tillgång till medlemsstaternas tjänster (artikel 15). En geo- portal tillhandahåller webbaserade tjänster som underlättar för användar- na att söka, hitta, titta på och ladda ner geografisk information från olika källor som fysiskt ligger lagrade i olika miljöer. Portalen ska enligt kom- missionens tidsplan finnas på plats . Hur de olika tjänsterna ska utformas och minimikriterier för prestanda regleras närmare i ett antal genomförandebestämmelser. Genomförande- bestämmelserna avseende sök- och visningstjänster antogs den 19 okto- ber 2009 (kommissionens förordning (EG) nr 976/2009 av den 19 okto- ber 2009 om genomförande av och rådets direktiv /2/EG med avseende på nättjänster) och ska vara i drift senast . För nedladdningstjänster och omvandlingstjänster, fattade beslut om genomförandebestämmelser- na . Genomförandebestämmelser avseende förbin- delsetjänster ska enligt plan antas . Regeringens förslag: Myndigheter som har geografisk miljöinforma- tion eller informationshanteringstjänster som omfattas av lagen ska medverka i det sammanhängande systemet för geografisk miljöinfor- mation genom att göra informationen och tjänsterna tillgängliga för dem som medverkar i eller använder systemet. enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter och kom- För kommuner gäller skyldigheten endast i fråga om uppgifter som de är skyldiga att samla in eller informera om enligt annan lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av annan lag eller till följd av medlemskap i unionen. Regeringen får meddela föreskrifter om kommuners och enskilda organs informationsansvar och om hur informationsansvaret ska för- delas mellan dem. Lantmäteriets och lagtextpromemorians förslag överensstämmer Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte haft några synpunkter på utformningen av informationsansvaret eller bemyn- digandet att meddela föreskrifter. Ett antal remissinstanser, främst kom- muner, har framfört synpunkter på informationsansvarets fördelning. ligt Kammarkollegiet bör utgångspunkten för informationsansvarets för- delning vara myndigheternas redan befintliga ansvarsområden enligt lag eller annan författning. kommun stöder att informationsansvaret läggs på olika statliga myndigheter. har anfört att det är viktigt att kommunerna inte åläggs direkt informationsansvar för några datamängder och att kommuner ska medverka på frivillig basis med sin kommun har anfört att det finns en del oklarheter i förslaget, t.ex. anges inte kommunen som informationsansvarig i någon del, utan detta ansvar har ålagts en del statliga myndigheter eftersom kommunen i praktiken är källan till många av de informationsslag som omfattas av förslaget kommer kommunens roll i informationsspridningen därigenom att bli oklar. har anfört att det är rim- ligt att även kommunerna bidrar med viss information, t.ex. avslutade avfallsanläggningar och deponier. stödjer förslaget om att staten tar det fulla informationsansvaret samt har anfört att om det skulle visa sig att kommuner eller landsting har enstaka datamängder som omfattas av direktivet, är det inte ändamålsenligt att tilldela informationsansvaret till som mest 290 kommuner eller 20 lands- ting och regioner och att det i sådana fall är mer samhällsekonomiskt effektivt att en statlig myndighet samlar in befintligt elektroniskt material och tilldelas informationsansvaret för dessa datamängder. ner, däribland Falu, , , , , , , , , och kommu- ner har framfört att kommunerna måste få ekonomisk kompensation för de merkostnader som Inspiredirektivet medför för kommunerna. Kommuner och Landsting har anfört att en del av den information som omfattas av Inspiredirektivet härrör från kommuner och i någon utsträck- ning från landsting eller regioner, att det är viktigt att staten uppmärk- sammar de kostnader som nödvändiga omstruktureringar av data, liksom tillskapande av metadata, kommer att generera samt att kommunerna levererar i huvudsak på avtalsmässig grund och mot viss ekonomisk ersättning geodata till samhället, såväl direkt till använ- dare som via det statliga Lantmäteriet och andra myndigheter. Skälen för regeringens förslag Direktivet innehåller inte någon enskild artikel där tillämpningsområdet definieras. Tillämpningsområdet framgår i stället indirekt, på ett förhål- landevis svårförståeligt sätt, främst av artikel 3 och 4 som innehåller de- finitioner och villkor som avgränsar tillämpningsområdet. Enligt artikel 3 tillämpas Inspiredirektivet på infrastrukturen för rumslig information, vilken definieras som rumsliga data och datamängder, rumsliga data- tjänster med tillhörande nättjänster, nätteknik, avtal samt förfaranden för samordning och övervakning. Infrastrukturen har närmare behandlats i avsnitt 6.2. Med rumsliga datamängder menas identifierbara samlingar av rumslig information, dvs. sådan information som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt område. Vilken information som direktivet omfattar, i lagen angiven som geografisk miljöinforma- tion, framgår på ett indirekt sätt av direktivets tre bilagor som anger mot- svarande rumsliga datateman. Begreppet geografisk miljöinformation har närmare behandlats i avsnitt 6.3. Enligt artikel 4 tillämpas direktivet på sådana rumsliga datamängder, i elektronisk form, som rör ett eller flera teman i direktivets bilagor och som innehas av eller förvaras för a)en offentlig myndighet, har framställts eller tagits emot av en offent- lig myndighet, eller underhålls och uppdateras av den myndigheten, och faller inom ramen för dess offentliga arbetsuppgifter, eller b)en tredje part som uppfyller de tekniska förutsättningarna för att dela data med offentliga myndigheter och har fått tillgång till nätet i enlighet med artikel 12 (tredje parters medverkan behandlas i avsnitt 6.9 om fri- villig medverkan). Av bestämmelserna om att information ska innehas av, förvaras för, ha framställts eller tagits emot av, eller underhålls och uppdateras av en s.k. offentlig myndighet framgår att den information som omfattas hos myn- digheter endast är den som förekommer i allmänna handlingar. Direktivet ställer inga krav på insamling av geografisk miljöinformation utan avser sådan information som vid varje given tidpunkt finns tillgänglig. Direktivet använder ett mer vidsträckt myndighetsbegrepp än vad som normalt används i . Det är myndighetens eller organets uppgifter som är avgörande för huruvida det ska betecknas som offentlig myndig- het eller inte. Förutom statliga myndigheter och kommuner omfattas fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag, inbegripet särskilda uppdrag, verksamheter eller tjäns- ter som rör miljön, eller som har offentligt ansvar eller offentliga uppgif- ter eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av en offentlig myndighet (artikel 3.9). Enligt artikel 4.6 kan en offentlig myndighet på den lägsta förvaltningsnivån (kommuner i ) åläggas informationsansvar endast om det finns nationella lagar eller bestämmelser som innebär krav på insamling eller spridning av information som omfattas av direktivet. I direktivets artikel 4.2 sägs att om flera identiska kopior av informa- tion förekommer hos olika myndigheter, ska direktivet tillämpas på re- ferensversionen från vilken kopiorna härrör. Det är alltså inte meningen att samma information ska behöva tillgängliggöras i infrastrukturen av flera olika myndigheter. Enligt direktivets ingress, skäl 6, bör infrastruk- turerna för rumslig information i medlemsstaterna utformas i syfte att säkerställa att information lagras, görs tillgänglig och underhålls på den mest lämpliga nivån, vilket ger medlemsstaterna ett visst tolkningsut- rymme vid bedömningen. Vid bedömningen av vilken information som utgör referensversion bör hänsyn tas till om den aktuella myndigheten har ett informationsförsörjningsansvar enligt en författning eller om den av andra skäl är mest lämpad att åläggas informationsansvar. För att i största möjliga mån undvika de tillämpnings- och tolkningspro- blem som kan bli följden av de nämnda artiklarna i direktivet, bör de skyldigheter som följer av direktivet anges tydligt i lagstiftningen om geografisk miljöinformation. Eftersom genomförandet av Inspiredirekti- vet är det första steget på en svensk e-förvaltning finns inte några lik- nande myndighets- och sektorsövergripande bestämmelser och begrepp i svensk lagstiftning . Ett sådant nytt begrepp som införs i lagen är informationsansvar som innebär att myndigheter, kommuner och enskilda organ som har geografisk miljöinformation eller informationshanterings- tjänster ska medverka i det sammanhängande systemet för geografisk miljöinformation genom att hålla informationen och hanteringstjänsterna elektroniskt tillgängliga för dem som medverkar i eller använder syste- met. Kommuner bör endast kunna åläggas ett informationsansvar avseende uppgifter som utgör geografisk miljöinformation och som kommunerna är skyldiga att samla in eller informera om enligt annan lag eller före- skrifter som har meddelats med stöd av annan lag eller till följd av Sveri- ges medlemskap i unionen. Vilka myndigheter, kommuner och enskilda organ som ska ha informa- tionsansvar samt hur informationsansvaret ska fördelas mellan de infor- mationsansvariga bör framgå av en förordning, bl.a. av skäl som anges i avsnitt 7.4.6. Regeringen bör därför få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om kommuners och enskilda organs informationsansvar och hur informationsansvaret ska fördelas mellan dem. Regeringen kan, med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen, meddela föreskrifter om statliga för- valtningsmyndigheters informationsansvar och hur informationsansvaret ska fördelas mellan myndigheterna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan därutöver meddela tillämpningsföreskrifter t.ex. om hur informationsansvaret närmare ska fullgöras. Under det inventeringsarbete som har gjorts (och fortfarande pågår) för att utröna vilken geografisk miljöinformation som finns i Sve- rige har det visat sig att den absoluta merparten av de som kommer att åläggas informationsansvar är statliga myndigheter. kan dock komma att åläggas informationsansvar, liksom kommuner för Prop. 2009/10:224 viss information som de är skyldiga att samla in eller informera om enligt Direktivets tre bilagor anger översiktligt vilken geo- grafisk miljöinformation som omfattas. Dessa kommer att kompletteras av genomförandebestämmelser för varje bilaga. Dataspecifikationer för bilaga I i form av en EU-förordning var föremål för kommittébeslut , men har ännu inte publicerats i Europeiska unionens officiella tidning. Dataspecifikationer för bilaga II och III ska beslutas av kommittén senast . Det är inte förrän genomförandebestäm- melserna är antagna som man kan fullt ut veta vilken information som omfattas. Andra direktiv, som t.ex. och rådets direk- tiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi), hänvisar till Inspiredirektivet vad gäller tillgång till information. Flera remissinstanser har lyft frågan att den kommunala sektorn i många fall förser myndigheterna med information som sedan lagras i na- register och därför indirekt kommer att beröras av Inspiredirek- tivet, vilket gör att merkostnader kan uppkomma för kommunerna. Frå- gan om kommunernas kostnader och inblandning är befogad och rele- vant, men ligger till stor del utanför Inspiredirektivet. Kommunerna kom- mer endast i de fall som anges i lagen, nämligen när de har information som de enligt annan lag eller författning är skyldiga att samla in eller in- formera om, att pekas ut som informationsansvariga. Dessa fall kommer att vara få, vilket innebär att kommunerna i de flesta fall inte behöver ta fram metadata, tillgängliggöra information m.m. i enlighet med Inspire. Dock är kommunerna i många fall leverantörer av information till statliga myndigheter, exempelvis Lantmäteriet, när det gäller adresser och i vissa fall fastigheter. Det ligger då i de informationsansvariga myndigheternas intresse att påverka sina informationsleverantörer så att materialet de får av leverantören är i sådant skick att myndigheten inte behöver lägga ned alltför mycket arbete på det själv och därmed bl.a. undvika dubbelarbete och totalt sett hålla kostnaderna för informationshanteringen så låga som möjligt. I praktiken kommer den informationsansvariga myndigheten att vilja komma överens med kommunerna om att deras information, när den levereras till nationella register, är anpassad och utformad på ett visst sätt, bl.a. i fråga om metadata och dataspecifikationerna. Informations- hanteringen blir då mer rationell i hela försörjningskedjan vilket bidrar till en effektiv informationsförsörjning och minskade kostnader för både användare och leverantörer. Detta innebär att kommunerna själva har möjlighet att bestämma om sitt deltagande och bidrag till infrastrukturen. 6.6Samarbete om geografisk miljöinformation Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om skyl- digheter för kommuner och sådana enskilda organ som fullgör offent- liga förvaltningsuppgifter att samarbeta om geografisk miljöinforma- tion, informationshanteringstjänster och metadata. och lagtextpromemorians förslag överensstämmer Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har haft synpunk- ter på förslagen angående samarbete. Falu kommun har anfört att det är bra att myndigheter som har nytta av miljöinformation får ta del av all tillgänglig information. Länsstyrelserna i , , Norr- bottens, , , och och har framhållit att det är av största bety- delse att man i enlighet med direktivets intentioner så långt möjligt un- danröjer hinder av praktisk, teknisk, ekonomisk och juridisk karaktär mot en effektiv delning av data myndigheter emellan. Enligt länsstyrelserna är det utvidgade regelverket i den del som avser samarbete (datadelning) mellan myndigheter och myndigheternas interna användning av informa- tionen särskilt viktigt länsstyrelserna har med sin stora bredd i verk- samheter stor nytta av enhetliga former för samverkan med många andra myndigheter. har anfört att det bör framgå att forsk- ningens tillgång till geodata måste förenklas och att forskningens tillgång är kraftigt begränsad på grund av avgifter för information och be- gränsningar av datatillgång. Kommuner och Landsting (SKL) har anfört att förslaget till lag innehåller vissa termer och uttryck som inte är entydigt definierade. Detta gäller t.ex. samarbete som enligt SKL måste tydliggöras för att undvika oklarheter kring vad och vilka som omfattas av reglerna, t.ex. bör enbart informationsansvariga myndig- heter, kommuner eller enskilda organ kunna åläggas en skyldighet att samarbeta. Skälen för regeringens förslag: Med datadelning enligt direktivets artikel 17 avses myndigheters, kommuners eller vissa enskilda organs möjlighet att få tillgång till sådan information och sådana tjänster som omfattas av direktivet samt att utbyta och utnyttja dessa vid utförandet av offentliga uppgifter som kan påverka miljön. Detsamma gäller s.k. offentliga myndigheter enligt artikel 3.9 ab i övriga medlemsstater inom EU samt EU:s institutioner och organ. De s.k. offentliga myndigheter som omfattas av direktivets krav på datadelning är enligt 3.9 a statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå och enligt 3.9 b fysiska eller juri- diska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag, inbegripet särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som rör mil- jön. De s.k. offentliga myndigheter som inte omfattas av direktivets krav på datadelning är de som avses i artikel 3.9 c fysiska eller juridiska per- soner med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhanda- håller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinse- ende av en myndighet, annan offentlig förvaltning eller ett organ som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag. I lagen om geografisk miljöinformation bör inte termen datadelning an- vändas utan i stället bör formuleringen samarbete om geografisk miljö- information, informationshanteringstjänster och metadata användas. De som kommer att delta i samarbetet är dels de som tillgängliggör geogra- fisk miljöinformation, informationshanteringstjänster och metadata (vil- ket i huvudsak är desamma som de som är informationsansvariga), dels de som enbart får tillgång till information, tjänster och metadata samt dels de som både tillgängliggör och får tillgång, dvs. informationsansvariga myndigheter, enskilda organ och kommuner enligt lagen om geografisk miljöinformation, de som är informationsansvariga enligt motsvarande bestämmelser i . 2009/10:224 andra länder i Europeiska unionen (artikel 17.4), Europeiska unionens institutioner och organ som har inrättats genom internationella avtal där Europeiska unionen och Europeiska unionens medlemsstater är parter (artikel 17.5), och myndigheter, kommuner och enskilda organ inom Europeiska unio- nen som utan att vara informationsansvariga fullgör offentliga uppgifter som kan påverka miljön (artikel 17.1 och 17.4). Som redogjorts för ovan omfattas inte offentliga myndigheter enligt ar- tikel 3.9 c av kravet på samarbete enligt artikel 17. Distinktionen mellan vilka enskilda organ som omfattas av direktivets krav på samarbete och de som inte gör det är inte helt enkel. Det är fråga om skillnaden mellan fysiska eller juridiska personer enligt artikel 3.9 b som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag, inbegripet särskilda uppdrag verksamheter eller tjänster som rör miljön, och enligt artikel 3.9 c med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av en myndighet, annan offentlig förvaltning eller ett organ som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag. Den avgörande skillnaden torde vara om den fysiska eller juridiska personen självständigt har offentliga förvaltningsuppgifter enligt natio- nell lag eller om de utför sådana eller liknande uppgifter under överin- seende av någon myndighet, kommun eller enskilt organ som har offent- liga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag. I båda fallen ska det finnas en koppling till miljön. De fysiska eller juridiska personer som avses i artikel 3.9 c kan dock åläggas informationsansvar enligt direktivet och det kan vara så att dessa därför bör få del av möjligheter till samarbete. När det gäller tillgång till information och tjänster för EU:s institutioner och organ, ska medlemsstaterna ge sådan tillgång enligt harmoniserade villkor. Genomförandebestämmelser avseende dessa villkor antogs . Direktivet innebär i praktiken att myndigheter, kommuner och enskilda organ som omfattas av artikel 17 ges både rättigheter och skyldigheter. De är skyldiga att aktivt tillgängliggöra geografisk miljöinformation (och metadata) via nättjänster gentemot andra myndigheter. Detta utgör en form av tvingande myndighetssamverkan. Inspiredirektivet ställer också krav på och reglerar vissa förutsättningar för denna samverkan krav för nyttjande (offentliga uppgifter för miljöändamål), datamängder, tjänster, leverans (utan praktiska hinder), samt förutsättningar för att ta ut avgif- ter. I sammanhanget bör också nämnas att ytterligare krav och förutsätt- ningar uppställs genom PSI-direktivet krav på villkoren för nyttjande av allmänna handlingar till annat ändamål än för offentliga uppgifter. Även dessa krav måste tas i beaktande vid genomförandet av samarbetet. Tillgången till och utbytet av information kan och bör ske i det sam- manhängande systemet när detta finns på plats. får det ske med geografisk miljöinformation i befintligt skick genom befintliga tjänster eller på annat lämpligt sätt. Tillgängliggörandet får dock begrän- sas enligt artikel 17.7 på vissa grunder vilket beskrivs i avsnitt 7. Skyl- digheten för myndigheter, kommuner och enskilda organ att tillgänglig- göra information, tjänster och metadata sinsemellan innebär inte att detta måste ske kostnadsfritt. Enligt artikel 17.3 får medlemsstaterna tillåta Prop. 2009/10:224 offentliga myndigheter som tillhandahåller information och tjänster att licensiera till och kräva betalning från de offentliga myndigheter eller unionsinstitutioner och unionsorgan som använder dessa.