prop · GX03238 · 2010-07-14 00:00:00 — 4.5Natur för friluftsliv långsiktig planering och hållbart brukande Regeringens bedömning: Friluftsliv är ett allmänt intresse. Förutsätt- ningen för friluftsliv är tillgång till naturmiljöer. Hänsyn behöver där- för tas till friluftslivets behov av tillgång till attraktiva naturmiljöer vid samhällsplanering och markanvändning. Skälen för regeringens bedömning Naturen en grund för friluftslivet Många typer av naturmiljöer är betydelsefulla för friluftsliv. Det är vik- tigt att det finns natur lätt tillgänglig i tätorterna, en angelägen fråga för den kommunala planeringen. En varierad natur med en rik biologisk mångfald och med bevarade kulturmiljöer bidrar till upplevelsevärden. Markanvändningen är i många fall avgörande för hur friluftslivet kan be- drivas och för de upplevelser och aktiviteter som är möjliga. Att bibehålla attraktiva områden för friluftslivet berör många olika aktörer. Markägare och andra som bedriver verksamheter som kan påver- ka naturmiljön måste ta miljöhänsyn enligt bl.a. hänsynsbestämmelserna i 2 kap. eller bestämmelser i andra lagar, t.ex. skogsvårds- lagen. Stat och kommun bevakar friluftslivets intressen vid planering, prövning av ärenden, tillsyn och i egenskap av markförvaltare. Den som vistas i naturen har att rätta sig efter begränsningarna i allemansrätten och ta hänsyn till såväl markägaren, brukare av marken som naturmiljön. Allemansrätten behandlas vidare i avsnitt 4.4. Friluftslivet ska beaktas i samhällsplaneringen så att friluftslivets intres- sen vägs in i beslut som berör användningen av mark- och vattenområ- den. Detta uttrycks övergripande i hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. . Enligt 3 kap. 6 § ska mark- och vatten- områden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän syn- punkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Enligt samma bestämmelse ska områden som är av riksintresse för bl.a. friluftslivet skyddas mot åtgärder som kan Prop. 2009/10:238 påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. I 4 kap. 2 § anges särskilda hushållningsbestämmelser för vissa geografiska områden som i sin helhet är av riksintresse, där turism- ens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt ska beaktas. Regeringen har i propositionen En ny plan- och bygglag föreslagit ändringar gällande bl.a. översiktsplaneringen (prop. 2009/10:170, bet. 2009/10:CU25, rskr. 2009/10:366). Det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen i den fysiska planeringen avser ta hänsyn till och sam- ordna planeringen med avseende till nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling av kommunen. Syftet är att översiktsplanen ska vara mer strategisk. Det betyder att kommunen i sin översiktsplan ska visa hur bl.a. friluftslivet tas till vara och hur det planeras att utvecklas vad gäller tillgång och tillgänglighet till områden som är lämpliga för friluftsliv. Översiktsplanen ska aktualitetsprövas minst en gång per mandatperiod, vilket ska säkra att planen hålls aktuell inte minst när det gäller friluftslivets intressen. I förslaget till ny plan- och bygglag förtydligas också kravet på behov av grönområden och tätortsnära natur. När detaljplaner tas fram och när andra beslut ska tas kring byggande ska det göras med hänsyn till att det i närheten av bebyggelse ska finnas parker och andra grönområden. Det ska även finnas lämpliga friytor och platser för lek och motion och annan utevistelse. Regionala underlag är viktiga som underlag för bl.a. den kommunala planeringen. har tagit fram en metod för att arbeta med regionala friluftsplaner efter en modell från län. Rapporten är tänkt att kunna användas som idéskrift i övriga län. Områden av riksintresse för friluftsliv I propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214) aviserade regeringen ett uppdrag till om en översyn av riksintressena för friluftsliv. Vi avser att återkomma med detta uppdrag. Riksintressena är en viktig del av hushållningsbestäm- melser, som har betydelse vid prövning av frågor om mark- och vatten- användning enligt såväl som och andra lagar. Enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska lämna uppgifter till länsstyrel- serna om vilka områden verket bedömer är av riksintresse för dels natur- vården, dels friluftslivet. har bedömt att 215 om- råden är av riksintresse för friluftslivet. Det är av stor vikt att utpekade riksintresseområden har en god aktu- alitet genom att ny kunskap och nya bedömningar kan tillföras. Som konstaterades i propositionen bör en av utgångspunkterna för områden av riksintresse för friluftsliv vara att områdena är viktiga för många männi- skors friluftsliv och att de kan nyttjas ofta och mycket. Det bör inte vara avgörande varifrån besökarna till ett visst riksintresseområde kommer utan det viktiga är områdets faktiska betydelse för ett stort antal männi- skors friluftsliv. Av 3 kap. 6 § framgår att behovet av grön- områden i tätorter och i närheten av tätorter särskilt ska beaktas. neringsunderlag har tillkommit , t.ex. regio- Prop. 2009/10:238 nala grönstruktur med de gröna kilarna. (M 2007:04) har i sitt slutbetänkande Områ- den av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) bl.a. lämnat förslag till översyn av bestämmelser om riks- intressen. Ärendet bereds i . Strandskyddets är till för att värna allmänhetens tillgång till stränder för friluftsliv och rekreation samt att bevara goda livsvillkor för djur och växter i de strandnära områdena. Skyddet omfattar land- och vattenområ- den intill från strandlinjen vid hav, sjöar och vattendrag i hela . Strandskyddsområdet kan utvidgas till högst efter be- slut av . Det är förbjudet att bl.a. uppföra nya byggnader i strandskyddsområdet. Undantag kan dock ges om det finns särskilda skäl. beslutade om ändrade strandskyddsbestämmelser (se prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). De ändrade bestämmelserna har inriktningen att utveckla ett ändamålsenligt strand- skydd som beaktar behovet av utveckling i hela , särskilt i många landsbygder, som ett långsiktigt skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte äventyras. Detta innebär en ökad samordning av och . Med utgångspunkt från ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet får kommunerna ansvaret för att i översiktsplanen redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet avses att gälla. Redovisningen ska vara vägledande vid prövningar av upphävande- och dispensfrågor. Ett av syftena är att strandskyddet bättre ska anpassas till lokala förhållanden och förutsätt- ningar genom att det i dessa utpekade områden ska vara lättare att få dispens från och upphäva strandskyddet för både bostäder, verksamheter och anläggningar som främjar utvecklingen av landsbygderna. Sådana etableringar kan också underlätta för friluftslivet genom en ökat tillgång till logi och annan service. Flera förtydliganden görs i i syfte att uppnå en mer enhet- lig rättstillämpning. Dessa avser bl.a. strandskyddets syften, förutsätt- ningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet och bibe- hållande av en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen. Ändringarna syftar till att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet. Kommunerna får huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. stärks länssty- relsens roll genom nya bestämmelser om att ska bevaka strandskyddets intressen vid och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser. yta består till av skog. Skogspromenader och bär- och svampplockning hör till sinnebilden av friluftslivet för många män- Rådande skogspolitik grundar sig på de två jämställda målen pro- duktion och miljö. Skogen tillgodoser många olika önskemål från sam- hället. Regeringen uttalade i propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108) att skogens sociala värden värderas högt av en bred allmänhet och är ur folkhälso- och rekreationsperspektiv viktiga för hela samhället samt att kunskapen hos markägare och andra yrkesverksamma om hur skogsbruk kan bedrivas med hänsyn till sociala värden bör öka. Enligt 1 § skogsvårdslagen (1979:429) är skogen en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god av- kastning som den biologiska mångfalden behålls. I paragrafen anges vidare att vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna in- tressen. Bestämmelser om hänsyn till natur- och kulturmiljöns intressen vid skogsbruksåtgärder finns i 30 § skogsvårdslagen och föreskrifter. I föreskrifter finns hänsynsbestämmelser som också är av betydelse för friluftslivet. Exempelvis ska skador på mark och i vatten undvikas och framkomligheten på allmänt nyttjade sti- gar, stigar av kulturhistoriskt intresse samt permanenta spår och leder får inte försvåras genom att avverkningsrester lämnas kvar eller genom att det uppstår körskador. Markberedning och plantering får inte utföras på sådana stigar och leder. har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska målen kan uppnås, vilket även inklu- derar sociala frågor. pågår ett arbete inom med att identifiera skogar med höga sociala värden. Arbetet görs i sam- verkan med kommuner och andra aktörer. Dessutom pågår flera andra verksamheter, t.ex. dialog mellan kommuner och berörda markägare, sta- tistikproduktion samt framtagandet av särskilda s.k. tätortsnära skogs- bruksplaner. I områden med höga värden för friluftslivet är det särskilt viktigt med sådana insatser och det kan finnas anledning att anpassa skogsbruket till allmänhetens behov. En nyckel till ett bra resultat är att det finns intresserade och engagerade skogsägare. Inom landsbygdsprogram 20072013 har markägare möjlig- het att söka stöd för att bevara och utveckla skogens mångfald. Stödet syftar till att stimulera skogsägare att utföra åtgärder som ska gynna natur- och kulturmiljövärden. Sådana åtgärder kan även vara betydelse- fulla för skogens sociala värden. Vidare bedriver ett kom- petensutvecklingsprojekt som erbjuder skogsägare fri rådgivning om lämpliga skötselåtgärder för att bevara, utveckla och restaurera miljövär- den inklusive kulturmiljö och sociala värden på fastigheten. Kommunerna har en viktig roll i fråga om sociala värden i tätortsnära skogar, både som markägare och som ansvarig myndighet för den fysiska planeringen. De skogar som utnyttjas mest av allmänheten ligger av för- klarliga skäl ofta nära tätorter och inte sällan äger kommunen skogsmark i dessa områden. Det är viktigt att kommunerna tar ansvar för att de tät- ortsnära kommunala skogarnas stora värde för hälsa och välbefinnande, rekreation samt bär- och svampplockning och andra aktiviteter uppmärk- sammas och prioriteras. Kommunerna kan även ta initiativ till dialog och samarbete med andra aktörer som äger tätortsnära skogar. Vi ser positivt på att kommuner sluter naturvårdsavtal med skogsägare som har skogar med särskilt in- Prop. 2009/10:238 tressanta sociala värden. Odlingslandskapet är viktigt för friluftsliv trots de begränsningar i alle- mansrätten som odlingen medför. Miljömålet Ett rikt odlingslandskap har i propositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbe- te kompletterats med friluftslivets värden (prop. 2009/10:155). I propo- sitionen understryks odlingslandskapets betydelse för rika möjligheter till naturupplevelser och friluftsliv. Lantbrukaren är den viktigaste aktören för att bevara odlingslandska- pet. Ett ekonomiskt lönsamt jordbruk är förutsättningen för bevarandet av landskapet med dess höga natur- och kulturmiljövärden och dess möj- ligheter till ett rikt friluftsliv. Särskilt ängs- och betesmarker uppfattas av många som en omistlig del i landskapet. Genom landsbygdspro- gram 20072013 erbjuds lantbrukare ersättning för miljöbevarande åtgär- der, t.ex. vård av landskapselement som åkerholmar, gärdesgårdar, alléer, ängsslåtter, bete av naturbetesmarker, skapande av våtmarker, skydds- zoner mot vattendrag med mera. De tätortsnära jordbruken skapar ett odlingslandskap som ger möjlig- het till rika friluftslivsupplevelser för människor i tätorterna. Den tätorts- nära jordbruksmarken riskerar emellertid att tas i anspråk för bebyggelse och andra exploateringsändamål när tätorten växer. Det är därför väsent- ligt att kommunerna uppmärksammar och tar tillvara jordbrukets värden och beaktar avstånd mellan bostadsbebyggelse och jordbruksverksamhet i den fysiska planeringen. I de intensivt uppodlade jordbruksbygderna främst i , Östergöt- land och är det ont om mark som är tillgänglig för frilufts- liv. Flera kommuner arbetar för att skapa nya tätortsnära friluftsområden och för att göra jordbrukslandskapet mer tillgängligt och attraktivt med hjälp av bl.a. cykel- och ridvägar. Fjällen och landskapet som brukas av rennäringen Fjällvärlden har betydande förutsättningar för friluftsliv genom dess höga natur-, kultur- och upplevelsevärden. Fjällen har varit ett nationellt turistmål och blir alltmer också ett internationellt mål för turis- men. Hela fjällkedjan är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, av riksintresse enligt 4 kap. . Enligt miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö ska fjällen ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Det statliga ledsystemet är ett väl utbyggt nät av vandrings-, skid- och skoterleder av hög kvalitet. Det omfattar och når flertalet fjällområden i samtliga fjällän. är huvudman för led- systemet. Länsstyrelserna ansvarar för att sköta och underhålla lederna. Betydande delar av fjällområdet är skyddade som nationalpark, natur- reservat eller Natura 2000-område. Av landarealen i fjällområdet är mer Fjällsäkerheten samordnas genom Naturvårds- verkets fjällsäkerhetsråd. Vi anser att dessa statliga insatser för friluftsliv och turism i fjällen är viktiga och ska fortsätta. Fjällen och de övriga delarna av renskötselområdet är viktiga för fri- luftslivet. Renskötsel är en multifunktionell näring som är en naturlig del av ekosystemet i skog och fjäll och därmed utgör en förutsättning för att bevara landskapets betespräglade karaktär och mångfald. Det betespräg- lade landskapet har länge varit attraktivt för friluftslivet. Renskötsel förekommer på av yta och den är genom sin karaktär en förvaltare av stora natur- och kulturmiljövärden. Renskötselns brukande av stora markarealer, och rätt att nyttja såväl en- skild som statligt förvaltad mark, innebär många kontakter mellan ren- näring och friluftsliv. Då tillgången på betesmark blir allt mer begränsad uppstår det i många fall ett konkurrensförhållande mellan renskötseln och annan markanvändning. Friluftslivet kan medföra störningar under käns- liga perioder i renskötseln. Betesmarker styckas sönder av friluftsanlägg- ningar för t.ex. turism och skoterleder. Nöjesåkning med snöskoter har blivit ett allvarligt problem under . Vi anser att kunskap och hänsyn till rennäringen som brukare av land- skapet och ett ömsesidigt hänsynstagande mellan friluftsliv och rennä- ringen är en förutsättning för en långsiktigt hållbart friluftsliv i fjäll- och renskötselområdet. Kust- och skärgårdsområdena har stor betydelse för friluftsliv och turism. Många aktiviteter är knutna till kust och skärgård, t.ex. båtliv, bad, fri- tidsfiske, paddling och vinteraktiviteter som långfärdsskridskoåkning. Båtlivet är en av de stora folkrörelserna. Det beräknas finnas en miljon fritidsbåtar i . Kust och skärgård är natursköna men känsliga naturmiljöer och land- skap. Stora delar av kusten är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, av riksintresse enligt 4 kap. . Strand- skyddsreglerna i har vidare stor betydelse för att säkerställa strandmiljöer för friluftslivet. Strandskyddsfrågorna behandlas i avsnitt 4.5 ovan. Enligt beslut innebär miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård att och ska ha en lång- siktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mång- fald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en håll- bar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot in- grepp och andra störningar (prop. 2000/01:130). I regeringens proposition om en sammanhållen svensk havspolitik utpekas havet som en oumbärlig resurs och anges att en helhetssyn på nyttjandet av havet är nödvändig (prop. 2008/09:170). Övergödning, hårt fisketryck och utsläpp av miljögifter har fått allvarliga konsekvenser för miljön. En samlad svensk havspolitik har därför föreslagits för att möjlig- göra en helhetssyn på hur havet och dess resurser nyttjas och bevaras. I skrivelsen Åtgärder för levande hav (skr. 2009/10:213) anger regeringen ytterligare åtgärder för att värna och förbättra havsmiljön. Ett exempel på Prop. 2009/10:238 åtgärder för att minska störningar i kustområden är arbetet med s.k. hän- synsområden, som har bildats i kust- och skärgårdsområden i fem län. Hänsynsområden är inte någon lagreglerad skyddsform utan ett om- råde där allmänheten genom information uppmanas visa särskild hänsyn för att minimera buller och störningar. Enligt vad vi framförde i skrivel- sen Åtgärder för levande hav bör länsstyrelsernas arbete med att inrätta hänsynsområden fortsätta. Sjöar och vattendrag har på samma sätt som när det gäller kust och skär- gård mycket stor betydelse för friluftsliv och turism. Vattenmiljöerna och stränderna nyttjas för bad, fritidsfiske, båtliv, paddling med mera. Enligt beslut innebär miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag att sjöar och vattendrag används och nyttjas på ett ekologiskt hållbart sätt och att deras variationsrika livsmiljöer bevaras. Naturlig pro- duktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden och landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion bevaras som förut- sättningarna för friluftsliv värnas. Bakgrunden redovisas i kapitel 13 i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130). Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag är mycket nära kopplat till ramdirektivet för vatten (och rådets dir- ektiv 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område). Ramdirektivet för vatten omfattar inlandsvatten, dvs. sjöar, vattendrag och grundvatten samt kustvatten och vatten i övergångszon (ytvatten i närheten av flodut- lopp vid kusten). Huvudprincipen är att i dessa vatten upprätthålla eller uppnå god vattenstatus till 2015. Syftet med regionala landskapsstrategier är att i ett landskapsavsnitt se helheten för den biologiska mångfalden, kulturmiljövärden, friluftslivet och ett hållbart nyttjande. Bevarandeinsatser ska kompletteras med ut- vecklings- och planeringsinsatser för ett hållbart nyttjande av biologiska resurser utifrån en helhetssyn på landskapet. Arbetet med regionala land- skapsstrategier bör fortsätta utifrån den generella vägledning som Natur- vårdsverket har tagit fram. Det bör ske i en öppen process där markägare, representanter från jord- och skogsbruket, rennäringen samt andra berör- da organisationer och intressenter inbjuds att delta. För att arbetet ska komma i gång har vi därför angett i regleringsbrevet för Naturvårdsver- ket att medel ska anvisas till länen för detta. Landskapsstrategierna kan också utgöra ett värdefullt underlag för olika typer av åtgärder och planer som t.ex. översikts- och detaljplaner, bildande av naturreservat, kulturreservat eller upprättande av naturvårds- avtal, skötselåtgärder eller genomförande av åtgärder inom åtgärdspro- gram för hotade arter, vattenmyndigheternas åtgärdsprogram eller åtgär- der för att förebygga t.ex. översvämningar och ras. De utgör också ett värdefullt underlag för regionala utvecklings- och tillväxtprogram, för landsbygdsprogrammets regionala genomförandestrategier och för Life+- Prop. 2009/10:238 projekt och biosfärområden. Landskapsstrategierna kan kombineras med bredare tvärsektoriella frågeställningar, exempelvis landsbygdsutveck- ling. Regeringens bedömning: Den tätortsnära naturen är särskilt viktig för friluftslivet för den stora andel av befolkningen som bor i tätorter. Kommunerna bör särskilt verka för att tillgodose behovet av tätorts- nära natur i den kommunala planeringen. Det är viktigt att kommuner- na behandlar bevarande av och tillgång till tätortsnära natur i den kommunala översiktsplaneringen, särskilt i tätorter där konkurrensen om mark är hög. Vid sidan av bevarande och tillgång till natur kan frågor om skötsel och tillgänglighet behandlas i dessa sammanhang. Skälen för regeringens bedömning bor en majoritet av befolkning i Bara de tre storstadsområdena , och har cirka 3,5 miljoner invånare eller en dryg tredjedel av landets befolk- Den tätortsnära naturen har därför stor betydelse för möjligheten till friluftsliv i vardagen för många människor. Den tätortsnära naturen är inte bara värdefull för friluftslivet utan också för bevarandet av den bio- logiska mångfalden och kulturmiljövärden. Såväl landområden som sjöar och vattendrag är betydelsefulla för friluftslivet. Naturen gör också tätortsmiljön sundare genom flera ekosystem- Parker och grönområden dämpar buller från trafik och industrier. fungerar deras växtlighet som filter för en del luftföroreningar. Dammar och våtmarker renar dagvatten från näringsämnen och en del föroreningar innan det släpps vidare ut i vattendrag och sjöar. våtmarkerna lockar till sig ett rikt fågelliv, blir de också ofta populära Tätortsnära natur brukar definieras geografiskt som en zon med minst en kilometers radie runt tätorten. Ju större ort desto större zon, eftersom fler då besöker den kringliggande naturen. tätortsnära zonen ett område med 30 kilometers radie runt centrum. och tillgänglighet kan också användas för att definiera vad som är tätorts- Exploateringstrycket på den tätortsnära naturen är ofta stort. konkurrerar bl.a. med ortens behov av bostäder och vägar. behov av en strategisk planering och säkerställande av tätortsnära natur. hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 6 § anges att behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter särskilt ska beaktas. regeringens förslag till en enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) förtydligas kommunernas ansvar för att planera för tätortsnära natur och grönområden (jfr avsnitt 4.5). Länsstyrelserna i de tre storstadslänen har på uppdrag av regeringen tagit fram särskilda program för skydd av tätortsnära natur. grammen kommer viktiga tätortsnära naturområden att få ett långsiktigt skydd i storstadsområdena, där konkurrensen om mark är som störst. Regeringen har i länsstyrelsernas regleringsbrev gett länssty- relserna i , och län i uppdrag att fort- sätta genomförandet av skyddet av tätortsnära natur i enlighet med pro- grammen med inriktningen att de ska vara genomförda 2015. Vi anser att den tätortsnära naturen är av stor betydelse. Det är angelä- get att framför allt kommunerna i sin planering tar ansvar för den lång- siktiga tillgången till naturområden i alla tätorter. Strategier för bevarande av och tillgång till tätortsnära natur behöver tas fram också i andra områden än storstadsregionerna. Det gäller särskilt kring tätorter där konkurrensen om mark är hög. Vid sidan av bevarande av och tillgång till natur kan frågor om skötsel och tillgänglighet behand- las i sådana strategier. Det är viktigt att kommunen i översiktsplanering- en behandlar frågor hur den tätortsnära naturen kan säkerställas.