prop · GX03135 · 2010-03-17 00:00:00 — I 3 § första stycket lagen om kriminalvård i anstalt finns en indelning i öppna och slutna anstalter. Kriminalvården har inom ramen för denna indelning utarbetat en anstaltsorganisation bestående av fem klasser (AE). Indelningen bygger bl.a. på anstalternas förutsättningar att motstå försök till rymningar och fritagningar. En effektiv och flexibel anstaltsorganisation förutsätter att den löpande kan justeras efter hand som behoven förändras. Den indelning i öppna och slutna anstalter som finns i lagen om kriminalvård i anstalt åter- speglar inte detta behov. Inte heller återspeglar indelningen den faktiska indelningen av anstalter i olika säkerhetsklasser. Mot bakgrund härav är det inte lämpligt att i lag dela in anstalterna i olika säkerhetsklasser, vilket vid förordat. En indelning av anstalter i olika grad av säkerhet bör i stället göras i förordning eller myndighetsföreskrifter. Det bör dock av lagen framgå att en intagen inte får placeras under mer ingripande övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt för att upprätthålla ordningen eller säkerheten. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 5. En verkställighet med individen i fokus förutsätter att hänsyn även kan tas till att det kan finnas skillnader i förutsättningar och behov hos olika grupper av intagna. Kvinnor i anstalt är en grupp av intagna som på flera sätt har särskilda behov. Kvinnor som tas in i anstalt har ofta levt i socialt utsatta situationer och varit utsatta för olika former av övergrepp. De har ofta sämre stöd från anhöriga än manliga intagna som det också är vanligare att de är ensamma vårdnadshavare. Det ankommer på Kriminalvården att utforma verkställigheten så att kvinnors särskilda behov så långt som det är möjligt kan tillgodoses under verkställigheten i anstalt och så att kvinnor ges förutsättningar till en individuellt utformad utslussning från livet i anstalt till livet i frihet (jfr /09 RFR9, Uppföljning av kvinnor intagna i kriminalvårds- anstalt). En central målsättning för regeringens politik för barn och unga är att ett barnperspektiv, utifrån andan och intentionerna i konventionen om barnets rättigheter (), ska genomsyra alla åtgärder som rör barn. Det innebär att det ställs särskilda krav på Kriminalvården, bl.a. när det gäller placering och verkställighetsinnehåll, för unga som avtjänar fängelse i anstalt. För att förebygga att den unge återfaller i brott är det av central betydelse att han eller hon inte placeras tillsammans med intagna som inverkar negativt på hans eller hennes möjlighet att leva ett liv utan kriminalitet och att Kriminalvården vidtar åtgärder som är ägnade att aktivt motverka att den unge utvecklar eller befäster en krimi- nell identitet. I enlighet med artikel 37 c i och vad som gällt enligt 8 § första stycket första meningen lagen om kriminalvård i anstalt bör det av den nya fängelselagen framgå att en intagen under inte får placeras med intagna , om det inte kan anses vara till hans eller hennes bästa. Kriminalvården ska också särskilt uppmärksamma ett barns behov och rättigheter i sin egenskap av nära anhörig till en intagen. Det kan avse såväl behovet hos ett barn av att upprätthålla kontakt med en förälder som är frihetsberövad som behovet av att ingripa till skydd för ett barn. Enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) är kriminalvårdspersonal skyldig att till lämna uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. Verkställigheten i anstalt bör så långt det är möjligt utformas så att en intagen inte utsätter ett brottsoffer för nya brott. Risken för att en intagen tar kontakt med ett brottsoffer kan således inverka på möjligheten att bevilja en intagen permission och annan vistelse utanför anstalt. risk kan också motivera att villkor ställs upp som förbjuder den intagne att under vistelsen utanför anstalten ta kontakt med brottsoffret eller vistas i närheten av hans eller hennes bostad. En annan viktig del i arbetet med att skydda brottsoffer är att Kriminal- vården bör underrätta en målsägande om vissa förhållanden som rör den intagne, t.ex. om placering, vistelser utanför anstalten och rymningar. sådan skyldighet föreskrivs i 35 § lagen om kriminalvård i anstalt och bör gälla även fortsättningsvis. Frågan är dock av sådant slag att den lämpligen bör regleras i förordning. En sådan ordning gäller redan enligt 6 a § förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. och 10 § förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () innehåller artiklar som är av betydelse för behandlingen av och rättighet- erna för den som berövats sin frihet. Bestämmelser som har betydelse för behandlingen av den som är frihetsberövad finns även i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling från 1984 och motsvarande konvention , liksom i den Vid sidan av dessa konventionsåtaganden finns ett flertal internationella rekommendationer som gäller behand- lingen av den som är intagen i fängelse, bl.a. minireglerna för fångvård som godkändes av FN:s ekonomiska och sociala råd och de europeiska fängelsereglerna som i reviderad form godkändes av En viktig utgångspunkt är att en ny fängelselag ska svara mot Lagens tillämpningsområde bör inte utvidgas har föreslagit en lag som samlar bestämmels- erna om verkställighet av fängelse, skyddstillsyn och samhällstjänst i en Regeringen har inlett en större översyn av påföljdssystemet (dir. 2009:60). Inom ramen för påföljdsöversynen kom- mer det bl.a. att övervägas om ett system med villkorligt fängelse ska införas och om intensivövervakning kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras. Det finns inte skäl att föregripa denna över- Bestämmelser om verkställighet av andra påföljder än fängelsestraff Prop. 2009/10:135 bör därför inte införas i den nya lagen. Det är enligt regeringens mening inte heller möjligt att redan nu sam- ordna bestämmelserna i den nya lagen med bestämmelserna om när verk- ställighet av fängelse får ske och hur tiden för verkställigheten ska beräk- nas. Som Länsrätten i län påtalat är det visserligen tänkbart att för- delar kan uppnås genom en samordning av dessa bestämmelser, men den måste i så fall föregås av en språklig och systematisk översyn av lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Regeringen avser att initiera en sådan översyn. Frågan om en samordning bör övervägas i det sammanhanget. Ett nivåindelat förmånssystem bör inte införas förslag vilar på ett nivåindelat förmånssystem, dvs. ett system som innebär att en intagen kan flyttas mellan olika nivåer beroende på hur han eller hon rättar sig efter de villkor som gäller för verkställigheten. Förslaget har ifrågasatts av ett flertal av remiss- instanserna, bl.a. med hänvisning till att ett förmånssystem riskerar att medföra misstänksamhet, obehag och försämrad rättssäkerhet samt att det saknas empiriskt underlag som visar på positiva effekter av ett sådant system. Med anledning av denna kritik gav regeringen i uppdrag att inom ramen för nuvarande lagstiftning bedriva en försöks- verksamhet från till . Försöksverk- samheten har bl.a. visat att ett förmånssystem är mycket resurskrävande, förutsätter en överkapacitet av anstaltsplatser och är svåradministrerat (Kriminalvårdens rapport , dnr Ju2008/4202/). Regeringen anser med hänvisning till genomförd försöksverksamhet och framförd remisskritik att det inte finns skäl att i den nya lagen införa ett nivåindelat förmånssystem. För att kunna påverka de intagnas beteende i positiv riktning är det emellertid enligt regeringens mening angeläget att Kriminalvården kan belöna skötsamhet och vidta åtgärder vid misskötsamhet. Även utan ett nivåindelat förmånssystem kan den intagnes motivation till förändring tas tillvara genom att en positiv utveckling förstärks och uppmuntras. En intagen som är skötsam och uppvisar motivation till förändring har t.ex. goda möjligheter att få lättnader i verkställigheten vartefter den fort- skrider, bl.a. genom att han eller hon placeras under allt öppnare former och slussas ut i samhället genom permission och andra särskilda utsluss- ningsåtgärder. En intagen som stör ordningen och säkerheten i en anstalt får å andra sidan ofta vidkännas en verkställighet som utmärks av kontroll och inskränkningar i rätten till t.ex. kontakt med omvärlden och gemensamhet. En övergripande reglering om placering Regeringen förslag: En intagen får inte placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Vid beslut om placering ska, i den utsträckning det är möjligt, hänsyn tas till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och en lämp- förslag överensstämmer i huvudsak med Kommitténs förslag innebär dock att det uttryckligen i lag anges att hänsyn också ska tas till den intagnes behov av att placeras i närheten av sin hemort. Remissinstanserna tillstyrker eller berör inte förslaget särskilt. ande föreslår att det i lag ska anges att platstill- gången styr placeringen av intagna. Skälen för regeringens förslag Nya regler om placering I 7 och 7 a §§ lagen om kriminalvård i anstalt regleras i vilken anstalt en intagen ska placeras. Regleringen utgår från att en intagen ska placeras i en öppen anstalt om inte placering i en sluten anstalt är nödvändig av Som närmare redovisats i avsnitt 4 bör den nya lagen vara oberoende av Kriminalvårdens anstaltsorganisation. Mot bakgrund härav och för att tydliggöra att en helhetsbedömning ska föregå varje beslut om placering, bör en ny övergripande reglering om placering införas. utgå från att det finns en effektiv och flexibel anstaltsorganisation som innebär att det finns såväl anstalter som avdelningar eller enheter med olika grad av övervakning och kontroll. För att Kriminalvården effektivt ska kunna vidmakthålla ett frihets- berövande och bedriva en verksamhet som är ägnad att förebygga återfall i brott, bör regleringen om placering ta sin utgångspunkt i att Kriminal- vården ska kunna upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalt. utsträckning det är möjligt ska hänsyn också tas till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och en lämplig frigivningsplanering. helhetsbedömning ska göras i varje enskilt fall. Det ligger i sakens natur att de intagna skiljer sig kraftigt åt i fråga om risken för t.ex. rymning, fritagning och fortsatt brottslighet under verk- Det finns en växande grupp av intagna inte sällan med medlemskap i kriminella gängbildningar eller annars med kopplingar till den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten som utgör ett avsevärt hot mot allmänheten, men också mot personal och medintagna. finns det intagna som utgör en begränsad om ens någon risk i nu angiven mening. För att ge Kriminalvården förutsättningar att effektivt vidmakthålla Prop. 2009/10:135 frihetsberövanden och tillförsäkra att verkställigheten sker under säkra former bör den nya regleringen om placering i anstalt, som angetts, ta sin utgångspunkt i kravet på ordning och säkerhet i anstalt. Grundläggande för en human kriminalvård är att intagna, inom de begräns- ningar av friheten som följer av att det är fråga om ett frihetsberövande, placeras under så öppna anstaltsförhållanden som möjligt. En sådan placering kan underlätta den intagnes utslussning från anstalt till frihet och motverka att han eller hon återfaller i brott. Den medför också att anstaltsbeståndet och Kriminalvårdens resurser kan utnyttjas effektivt. I fängelselagen bör det därför uttryckligen anges att en intagen inte får placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En ordnad sysselsättning under verkställigheten i form av t.ex. arbete, utbildning och deltagande i brotts- och missbruksrelaterad programverk- samhet är av avgörande betydelse för såväl det återfallsförebyggande arbetet som för att motverka de negativa följderna av ett fängelsestraff. I överensstämmelse med gällande rätt bör det därför uttryckligen anges i fängelselagen att den intagnes behov av sysselsättning, i den utsträckning det är möjligt, ska beaktas vid beslut om placering. I den mån särskilda resurser knyts till en viss anstalt, t.ex. i fråga om åtgärder mot narkotikamissbruk eller kriminalitet av visst slag, bör således en intagen som har behov av att ta del av sådana åtgärder, om möjligt, placeras där. Behovet av omvårdnad med anledning av t.ex. sjukdom kan på mot- svarande sätt behöva beaktas. Det bör uttryckligen framgå av lagen att hänsyn också ska tas till sådana behov. Det bör också av fängelselagen framgå att hänsyn, i den utsträckning det är möjligt, ska tas till den intagnes behov av en ändamålsenlig frigivning vid beslut om placering. Det innebär att det kan vara lämpligt att placera en intagen i närheten av sin hemort för att på så sätt underlätta hans eller hennes kontakter med familj eller andra personer på hemorten. torde dock frigivningen kunna förberedas också på en anstalt som inte ligger nära hemorten, i synnerhet som nya former för utslussning införts genom reform (prop. 2005/06:123). Det medför att den s.k. närhetsprincipen, som har gällt sedan 1974 års kriminalvårdsreform, inte längre har samma betydelse. Samhällsskyddet och behovet av att upprätthålla ordningen och säkerheten inom en anstalt väger tyngre än behovet av närhet till hemorten. Likaså väger behovet av viss syssel- sättning tyngre, eftersom det är viktigt att verkställighetstiden tas tillvara för att motverka återfall i brott. Till skillnad från anser regeringen därför att den intagnes behov av att placeras i närheten av sin hemort inte hör till de hänsyn som uttryckligen bör Prop. 2009/10:135 anges i lag. Ett beslut om placering ska, som framgått, utgå ifrån en helhetsbedöm- ning. Det innebär att det kan finns andra omständigheter än nu angivna som bör beaktas. Valet av anstalt kan t.ex. påverkas av behovet av att differentiera intagna som missbrukar narkotika och som inte kan förmås att gå igenom behandling mot sitt missbruk från andra intagna, liksom av behovet av att undvika kriminell gängbildning och konflikter mellan rivaliserande gäng. I enlighet med vad dåvarande har påpekat står det klart att den faktiska tillgången på anstaltsplatser i praktiken har stor betydelse vid beslut om placering av intagna. Lagrådet har också, med hänvisning till platstillgångens betydelse, anfört som sin mening att det bör övervägas om regleringens uppräkning av exempel bör komma till tydligare uttryck i lagtexten och om platstillgången uttryckligen bör nämnas som en omständighet som bör beaktas. Enligt regeringens mening är det med hänsyn till Kriminalvårdens uppdrag att förebygga återfall i brott angeläget att det av lag framgår att Kriminalvården ska ta hänsyn till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och en lämplig frigivningsplanering i den utsträckning det är möjligt. Det ligger i sakens natur att placeringen av en intagen också styrs av andra förhåll- anden som t.ex. resurs- och platstillgång. Det saknas skäl att hänvisa till förhållanden av detta slag i lag. Behovet av vissa skyddsregler för unga För att svara mot kraven i bör det, som regeringen framhållit i avsnitt 4, finnas vissa skyddsregler vid placering av unga intagna som inte har fyllt . Däremot saknas det skäl att från lagen om kriminalvård i anstalt till fängelselagen föra över nuvarande sär- reglering i fråga om den som har fyllt arton men inte tjugoett år (8 § andra stycket). Verkställigheten ska för varje intagen ges en individuell utformning och ett tydligt innehåll i syfte att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället och motverka negativa följder av frihets- berövandet. Det följer redan härav att varje intagen, oavsett ålder, inte bör placeras på ett sätt som gör att han eller hon kommer i kontakt med intagna som kan ha negativ inverkan på honom eller henne. Någon ändring i sak är alltså inte avsedd. Undantag från kravet på särskilda villkor för Regeringens förslag: För att upprätthålla samhällsskyddet ska kravet på beslut om särskilda villkor för långtidsdömda behållas. dock införas ett undantag. Sådana villkor ska i ett enskilt fall inte behöva beslutas om det är uppenbart obehövligt. förslag innebär att kravet på beslut om särskilda villkor för långtidsdömda inte längre ska gälla. Remissinstanserna berör inte kommitténs förslag särskilt. Skälen för regeringens förslag En grundtanke med kriminalvårdsreform var att anstaltsvistelsen redan från början skulle inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten, allt i den utsträckning det kan ske utan att kravet på samhällsskydd blir eftersatt (prop. 1974:20 s. 83). flertalet intagna innebar denna inriktning bl.a. vidgade möjligheter att vistas utanför anstalt. För en mindre kategori intagna medförde emellertid reformen strängare regler för verkställigheten när det gällde placering och möjligheten till vistelse utanför anstalt. särreglering har bestått, även om målgruppen för regleringen har ändrats 1978/79:62, 1981/82:141, 1983/84:148 och 1997/98:95). Enligt 7 § tredje stycket lagen om kriminalvård i anstalt gäller, sedan en lagändring , att särskilda villkor för verkställigheten alltid ska beslutas för den som avtjänar fängelse i lägst när det gäller anstaltsplacering, normalpermission, särskild permission och sär- Ett sådant beslut kan också fattas i fråga om en intagen som har dömts till fängelse i lägst , om det finns sär- Ett beslut om särskilda villkor sätter upp de säkerhetsmässiga ramarna för verkställigheten och är normerande på så sätt att ett beslut som strider mot villkoren inte får meddelas. Behovet av ett undantag Enligt regeringens mening bör den nuvarande särbehandlingen av lång- Genom regleringen markeras att Kriminalvården ska fästa särskilt avseende vid kravet på samhällsskydd när det gäller en intagen som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet, vilket bl.a. har betydelse för allmänhetens förtroende för Kriminalvårdens verksamhet. Ett beslut om särskilda villkor ger även den intagne en möjlighet till en mer förutsägbar inriktning av verkställighetens innehåll. ningen av nuvarande reglering om särskilda villkor har det emellertid visat sig att det kan vara uppenbart att en intagen, trots att han eller hon avtjänar ett långvarigt fängelsestraff, inte utgör någon sådan samhällsfara Prop. 2009/10:135 som motiverar inskränkningar i verkställigheten av det slag som särskilda I syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig reglering och en effektivare resursanvändning bör det därför införas en möjlighet att i ett enskilt fall underlåta att fatta beslut om särskilda villkor. Med tanke på den grupp av långtidsdömda som omfattas av regleringen bör denna möjlighet vara begränsad till fall där det är uppenbart att sådana villkor inte behövs. 7Placering på säkerhetsavdelning vid risk för fritagning eller rymning Regeringens förslag: Kravet på att en intagen, vid risk för fritagnings- försök eller rymning, ska ha dömts till fängelse i lägst för att placeras på en säkerhetsavdelning eller hållas avskild från andra intagna ska tas bort. förslag överensstämmer till viss del med regeringens. Enligt kommitténs förslag ska det räcka med antingen en risk för rymning alternativt fritagning eller en risk för allvarlig brottslig verksamhet under verkställigheten för att en intagen ska få placeras på en plats med särskilt hög säkerhet eller hållas i avskildhet från andra intagna. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser berör inte förslaget särskilt. Säkerhetspolisen tillstyrker förslaget om att det inte längre ska krävas att den intagne ska vara dömd till fängelse i lägst . Dåvarande framhåller att det är värdefullt att risken för rymning, fritagning och allvarlig brottslighet var och en för sig blir tillräckliga, liksom att tvåårskravet slopas. avstyrker förslaget och förordar att tvåårskravet behålls, eftersom det är möjligt att vid behov placera den intagne i en anstalt med högre grad av säkerhet. Skälen för regeringens förslag För placering av den kategori av intagna som, med hänsyn till samhälls- skyddet, kräver säkerhetsmässigt förstärkta resurser finns särskilda säker- hetsavdelningar inrättade. Sådana avdelningar finns vid anstalterna Kumla, och . Nuvarande reglering om placering av en intagen på en säkerhetsavdel- ning finns i 20 a § lagen om kriminalvård i anstalt. På en sådan avdelning får en intagen som har dömts till fängelse i lägst två och är placerad i en sluten anstalt placeras om det kan befaras att han eller hon planlägger rymning eller att någon annan planlägger fritagningsförsök och place- ringen är nödvändig för att hindra att en sådan plan sätts i verket. Det krävs också att det med hänsyn till den intagnes brottslighet eller annars kan befaras att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta brottslig verksamhet av allvarlig karaktär. Kriterierna för placering på säkerhetsavdelning motsvarar de kriterier som måste vara uppfyllda för att avskilja en intagen från andra intagna vid risk för fritagningsförsök eller rymning enligt 20 § andra stycket samma lag (se nedan). En förutsättning för att Kriminalvården ska placera en intagen som uppfyller kriterierna på en säkerhetsavdelning, i stället för att avskilja honom eller henne från andra intagna, är dock att det finns anledning att anta att risken kommer att bestå . En intagen får även placeras på en säkerhetsavdelning om det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra honom eller henne från brottslig verksamhet av allvarligt slag under vistelsen i anstalt (20 a § andra stycket). Vilka kriterier bör gälla? I förhållande till övriga anstalter och avdelningar innebär en säkerhets- avdelning en mycket högre grad av övervakning och kontroll. Det ligger också i sakens natur att placering på en säkerhetsavdelning kan innebära en mer begränsad gemensamhet än vad placering på en annan avdelning normalt innebär. Det är därför angeläget att kriterierna för placering på en säkerhetsavdelning preciseras i lag. Regleringen om placering på en säkerhetsavdelning bör ta sin utgångs- punkt i att samhället ska skyddas mot att grovt kriminella personer rym- mer från en anstalt eller fritas med hjälp utifrån. Regleringen bör också ta sin utgångspunkt i att samhället ska skyddas mot att sådana personer planerar och styr brottslig verksamhet inifrån en anstalt eller begår brott där. Den kategori av intagna som åsyftas har, bl.a. med tanke på den organiserade och gränsöverskridande brottslighetens utveckling, ökat i antal . Enligt regeringens mening finns det inte något behov av att grundlägg- ande ändra kriterierna för placering på en säkerhetsavdelning. I de flesta fall torde en intagen, som kräver den övervakning och kontroll som en säkerhetsavdelning innebär, kunna placeras där med stöd av nuvarande reglering. Det saknas därför anledning att, som föreslagit, ändra regleringen på så sätt att risken för fritagningsförsök eller risken för rymning i sig kan motivera placering på en säkerhets- avdelning, oberoende av om det kan befaras att den intagne är särskilt benägen att fortsätta brottslig verksamhet av allvarlig karaktär. I linje med vad kommittén föreslagit och i linje med den mobilisering mot grov organiserad brottslighet som regeringen bedriver finns det dock skäl att i detta sammanhang överväga kravet på att den intagne ska ha dömts till fängelse i lägst för att, vid risk för fritagningsförsök eller rymning, kunna placeras på en säkerhetsavdelning. Tvåårskravet motiveras med att det sällan är nödvändigt att placera en intagen med kortare strafftid under så pass ingripande övervakning och kontroll som en vistelse på en säkerhetsavdelning innebär.