prop · GY034 · 2010-11-03 00:00:00 — Genom att substanser som används inom industrin förklaras som narkotika och den föreslagna lagen om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser ökar dessutom, enligt Lagrådet, komplexiteten. Regeringen delar Lagrådets uppfattning men anser att uppdelningen i flera lagkomplex är motiverad. Författningarna som reglerar narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor är utformade på olika sätt och definitionerna av respektive grupp skiljer sig åt. Som utred- ningen framhållit är det viktigt att upprätthålla den stora respekt som narkotikabegreppet åtnjuter i . Ansvar för narkotikabrott regleras i en särskild straffrättslig lag och straffmaximum för grovt narkotikabrott är högt Om författningarna för narkotika och hälsofarliga varor skulle slås samman riskerar narkotikabegreppet att urvattnas. Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen att det finns sakliga skäl för att lagstiftningskomplexen i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är likartade. Det finns därför inte skäl för att ändra systematiken i dessa. Regeringens bedömning: Arbetsfördelningen mellan Läkemedels- verket och när det gäller att utreda och föreslå regeringen att en substans bör bli föremål för kontroll i bör inte ändras. Ansvarsfördelningen bör tydligt framgå av respektive myndighets instruktion. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte haft något att invända i denna del. Skälen för regeringens bedömning: och Statens folkhälsoinstitut ansvarar för att utreda om en substans, som inte är nar- kotika enligt internationell överenskommelse, ska förklaras som narko- bereder ärenden som rör narkotikaförklaring av nya läkemedel och av redan godkända läkemedel. Verket bereder även ären- den om narkotikaförklaring av andra substanser som har potentiell medi- Om substansen inte har potentiell medicinsk använd- ning är det som bereder ärendet. 2010/11:4 som har berett ärendet anmäler sedan till regeringen att narkotikaför- har till uppgift att bevaka och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälso- farliga varor. Arbetet ska genomföras i samarbete med andra myndig- heter, däribland , t.ex. när det gäller att ta fram fakta- underlag om oreglerade missbrukssubstanser. Enligt regeringens bedömning fungerar samarbetet och arbetsfördel- ningen väl mellan och när det gäller att utreda om en substans bör kontrolleras som narkotika eller hälsofarlig vara i . Arbetsfördelningen mellan myndigheterna är också logisk och funktionell. Några förändringar av de båda myndig- heternas ansvarsområden i detta avseende behöver därför inte göras. Däremot bör myndigheternas instruktioner anpassas så att de korrekt återger den rådande arbetsfördelningen myndigheterna emellan när det gäller bevakning och utredning av behovet av narkotikaklassificering av varor. Regeringens bedömning är vidare att och i huvudsak fungerar väl som tillståndsmyndigheter för legal hantering av narkotika eller hälsofarliga varor. Det finns därför inte heller i denna del anledning att göra någon förändring. 5.2Hantering av narkotika för industriella ändamål Regeringens förslag: I lagen om kontroll av narkotika införs en be- stämmelse som gör det möjligt att hantera narkotika för industriella ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om narkotika som används för industriella ändamål med- dela undantag från föreskrifter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, däribland , , Rättsmedi- cinalverket, Kriminalvården, , Statens institu- tionsstyrelse samt flertalet landsting, kommuner och länsstyrelser, till- styrker utredningens förslag att omklassificera GBL och 1,4-butandiol från hälsofarliga varor till narkotika. avstyrker utredningens förslag då det enligt leder dels till ökade administrativa kost- nader, dels till att företagen måste betala avgifter för tillstånd att hantera dessa substanser. Flera remissinstanser har synpunkter på utformningen av bestämmelsen som gör det möjligt för företagen att hantera narkotika för industriella ändamål. söker ett klargörande i fråga om vad som ska anses vara tillståndspliktig GBL och 1,4-butandiol. efterfrågar en definition av begreppet industriellt ändamål. Verket anser också att det är otydligt vad det är för typ av undantag verket ska föreskriva om samt menar att ett tillägg bör göras i 7 § lagen om kontroll av narkotika för att möjliggöra innehav av narko- tika för industriella ändamål även om vissa kriterier inte är uppfyllda. saknar en diskussion om alternativa lösningar för företagen. 2010/11:4 Plast- och kemiföretagen understryker vikten av att de undantag som gäller för beredningar kommer till stånd samt att de utformas på ett för företagen enkelt och tydligt sätt. Skälen för regeringens förslag har kemikalien gammahydroxibutyrat (GHB) använts som berusningsmedel av ungdomar. GHB narkotikaklassades i och av FN året därpå. har två substanser som i människans kropp kan omvandlas till GHB gammabutyrolakton (GBL) och 1,4-butandiol dykt upp som berusningsmedel. GBL och 1,4- butandiol är industrikemikalier som bl.a. används som lösningsmedel och rengöringsmedel samt vid plasttillverkning. Ämnena hanteras industriellt i mycket stora mängder. GBL och 1,4-butandiol ger samma berusningseffekt som GHB och är lika farliga att använda som berusningsmedel. klassades har missbruket av GBL och 1,4-butandiol ökat. stävja detta missbruk och förhindra skador föreslår regeringen att också GBL och 1,4-butandiol klassificeras som narkotika. Det är dock ange- läget att den omfattande industriella användningen av GBL och 1,4- butandiol inte försvåras i onödan. Enligt lagen om kontroll av narkotika får narkotika endast hanteras för medicinska och vetenskapliga ändamål. Därför krävs en ändring av lagen som gör det möjligt att inneha och hantera narkotika också för industriellt Lagens bestämmelser om tillståndskrav, tillsyn och hantering gäller självklart även narkotika som används industriellt. ens mening bör det dock ges en möjlighet att underlätta hanteringen inom industrin, om det inte medför en ökad risk för missbruk av en viss pro- Därför bör regeringen ges en möjlighet att föreskriva undantag från lagens allmänna bestämmelser när det gäller GBL eller 1,4-butandiol som är i en sådan form att det inte kan missbrukas, t.ex. en fullständigt Allmänt om GHB, GBL och 1,4-butandiol GHB är ett organiskt lösningsmedel och ett derivat av karboxylsyran GHB, som är en kroppsegen substans som förekommer i de flesta av kroppens vävnader, var ursprungligen ett narkosmedel med primärt lugnande egenskaper. Det kom också till användning vid insom- nia (svårighet att somna) och narkolepsi (plötsliga attacker av sömn). GHB kan syntetiseras som en flytande kemisk substans. GHB introducerades bland kroppsbyggare på gym och på fester. Akut förgiftning med GHB har under de senaste tio åren varit ett allvarligt medicinskt och socialt problem i , framför tilltog missbruket av GHB i vårt land. Detta ledde till att substansen nationellt kom att regleras som narkotika beslutade the Commission on Narcotic Drugs under FN att reglera GHB som narkotika enligt förteck- ning IV psykotropkonvention. GBL och 1,4-butandiol är, som nämnt, industrikemikalier som bl.a. används som lösningsmedel och rengöringsmedel samt vid plasttill- verkning. Båda ämnena är miljövänliga och inget av dem kan ännu ersättas med likvärdiga ämnen med samma skonsamma effekt för miljön. De ger samma berusningseffekt som GHB och är lika farliga att använda som berusningsmedel. Sedan GHB narkotikaklassades har missbruket av GBL och 1,4-butandiol ökat. GBL och 1,4-butandiol är reglerade som hälsofarliga varor. Eget bruk av GBL och 1,4-butandiol är därför inte kriminaliserat. Eftersom det är svårt att se om det är GHB, GBL eller 1,4-butandiol som intagits av en person är det svårt att lagföra någon för bruk av GHB. beslag av GBL har varit både fler och större . Sammanlagt beslagtogs närmare GBL . Det största beslaget avsåg GBL. Något beslag av 1,4-butandiol gjor- des inte . GBL och 1,4-butandiol omfattas både av förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Kemikalieinspektionen är som regel förvaltningsmyndighet för ären- den som rör hälso- och miljörisker med kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt, och biotekniska organismer. När det gäller kemiska produkter och biotekniska organismer är huvud- regeln att det inte krävs tillstånd för tillverkning eller införsel till . Endast de kemiska produkter som är särskilt farliga kräver tillstånd. Be- dömningen görs endast utifrån hälsofaran. Det tas alltså inte hänsyn till om det finns fara för miljö eller arbetslivsmiljö. Tillverkning eller inför- sel till av GBL respektive 1,4-butandiol kräver inget tillstånd av nu angivet slag. Av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor (se avsnitt 5.1) fram- går att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer () får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål. Tillstånd får förenas med de villkor som be- hövs, såväl i samband med beslutet om tillstånd som senare under till- ståndstiden (3 § andra stycket lagen). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd (3 § fjärde stycket lagen). har med stöd av bemyndigande meddelat före- skrifter (FHIFS 2007:01) om undantag från kravet på tillstånd enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Undantaget avser endast GBL och 1,4-butandiol och innefattar inte övriga ämnen som anges i bilagan till förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor (1 §). Undantag från kravet på tillstånd enligt 3 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor gäller enligt 2 § föreskrifterna för den som hanterar en beredning som uppfyller följande tre kriterier: - innehåller GBL och/eller 1,4-butandiol -hanteras för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål -är beredd på ett sådant sätt att GBL och/eller 1,4-butandiol inte lätt kan användas eller utvinnas genom metoder som är lättillämpliga eller ekonomiskt fördelaktiga. Ansvaret för bedömningen om en beredning innehållande GBL eller 1,4-butandiol uppfyller kraven för undantag från tillståndsplikt åligger den som hanterar beredningen, enligt information från Statens folk- hälsoinstitut. Enligt 3 § nämnda föreskrifter gäller vidare att om det framkommer att en beredning som avses i 2 § missbrukas, eller om det föreligger risk för missbruk, krävs ett tillstånd enligt 3 § lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor. Enligt 4 § i Statens folkhälsoinstituts föreskrifter kan institutet meddela undantag (dispens) från bestämmelserna i föreskrifterna. Enligt sin instruktion ska särskilt svara för till- ståndsgivning och tillsyn i enlighet med vad som anges i lagen om för- bud mot vissa hälsofarliga varor. Några bestämmelser om tillsyn finns dock inte i denna lag. I förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor finns en rubrik som lyder Tillstånds- och tillsynsmyndighet. I för- ordningen finns emellertid inga bestämmelser om tillsyn. Den industriella användningen av GBL och 1,4-butandiol Det finns ingen internationell statistik över hur mycket GBL och 1,4- butandiol som är i omlopp i EU eller världen. Den GBL och 1,4-butan- diol som används i industrin i härrör från och . Ingen tillverkning av de rena kemikalierna sker i . Det förekom- mer dock att man blandar produkter som innehåller GBL respektive 1,4- butandiol, vilket räknas som tillverkning, enligt gällande regler i . Enligt Kemikalieinspektionen används GBL och 1,4-butandiol i första hand för att tillverka andra organiska baskemikalier. Övriga använd- ningsområden är tillverkning av elektriska artiklar, färg, tvättmedel och polermedel, plaster, gummiartiklar m.m. Kemikalieinspektionen bedömer att användningen i av GBL och 1,4-butandiol har ökat . Detta gäller enligt uppgift både som råvara och i blandade produkter. Enligt Statens folkhälsoinstituts rapport , som publicerades före den tidpunkt då GBL och 1,4-butandiol blev kontrollerade substan- ser, fanns det då cirka 25 företag i som hanterade ren GBL och/eller 1,4-butandiol i mängder över . Enligt Folkhälsoinstitu- tet hade substanserna för merparten av dessa företag en viktig roll i före- tagens verksamhet och det uppgavs vara svårt att hitta likvärdiga sub- stanser med samma goda miljö- och arbetsmiljöegenskaper. Enligt hade merparten av de kontaktpersoner vid olika företag, som institutet varit i förbindelse med, stor förståelse för att någon form av reglering av GBL och 1,4-butandiol var nödvändig, sam- tidigt som de var mycket angelägna om att denna reglering inte skulle inkräkta alltför mycket på deras verksamhet. Enligt fanns det fyra offentliga organ och 20 bolag som hade tillstånd att hantera de aktuella hälsofarliga Av bolagen hanterade 10 enbart 1,4-butandiol, sju enbart GBL Prop. 2010/11:4 och tre både 1,4-butandiol och GBL. När det gällde ändamål för hante- ring av de aktuella hälsofarliga varorna hade nio bolag tillstånd för enbart industriellt ändamål, två för enbart vetenskapligt ändamål och nio för både industriellt och vetenskapligt ändamål. Medger att narkotika även får hanteras för industriellt ändamål? I 1961 och på narkotikaområdet regleras ett antal uppräknade substanser. Tillstånd till hantering av de reglerade sub- stanserna får enligt konventionerna endast meddelas för vetenskapligt eller medicinskt ändamål. Enligt konvention kan narkotika som allmänt används inom industrin för andra än medicinska och vetenskap- liga ändamål dock under vissa förutsättningar undantas från konventio- nens bestämmelser (artikel 2.9). Det gäller t.ex. om det narkotiska ämnet, genom denaturering eller på annat sätt, har gjorts omöjligt att missbruka eller orsaka skadeverkningar (artikel 3, paragraf 3) och de skadliga ämnena i praktiken inte kan återvinnas. Även konvention (artikel 4 b) finns en reglering av industriell användning. Mot bakgrund av detta konstaterar regeringen att inte utgör hinder mot att narkotika får hanteras även för industriellt Det skulle därmed inte strida mot att klassi- ficera GBL och 1,4-butandiol som narkotika. GBL och 1,4-butandiol bör förklaras som narkotika Oavsett om GBL och 1,4-butandiol klassificeras som hälsofarliga varor eller narkotika krävs ett väl fungerande kontrollsystem. För narkotika finns ett kontrollsystem. tillstånd och tillsyn m.m. återfinns i lagen (1992:860) om kontroll av Där anges bl.a. att är tillståndsmyndighet, att tillstånd får förenas med de villkor som behövs och att tillstånd under vissa förutsättningar får återkallas etc. Lagen anger också att Läke- medelsverket är tillsynsmyndighet, med rätt att begära de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och meddela de förelägganden och förbud som behövs. Lagen föreskriver också att polismyndigheten ska lämna det biträde som behövs för tillsynen. Enligt förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika får Läke- medelsverket meddela ytterligare föreskrifter om narkotika om det gäller tillverkning, handel, förordnande, utlämnande, förande av anteckningar och, efter samråd med , om import och export. verket har beslutat föreskrifter om kontroll av narkotika (LVFS 1997:11) som bl.a. innehåller bestämmelser om tillstånd till införsel eller utförsel i varje särskilt fall (certifikat), tillverkning, partihandel, förvaring och Som framgår är det kontrollsystem som finns i fråga om Om GBL och 1,4-butandiol förklaras som narkotika kommer dessa substanser att omfattas av föreskrifter. skulle då, med stöd av bemyndigande, behöva med- dela särskilda föreskrifter eller undantag för att den mycket omfattande industriella användningen av GBL och 1,4-butandiol inte ska försvåras i Även skulle behöva motsvarande möjlighet. Alternativ till att förklara GBL och 1,4-butandiol som narkotika kan Man skulle t.ex. kunna höja påföljden för olovlig hantering av hälsofarliga varor och införa ett effektivt tillsynssystem. innebära att straffskalan skulle höjas till en nivå som knappast är motive- rad för andra hälsofarliga varor än GBL och 1,4-butandiol. även kunna kriminalisera eget bruk av hälsofarliga varor rent generellt eller enbart i fråga om GBL och 1,4-butandiol. bruk av andra hälsofarliga varor än GBL och 1,4-butandiol, som knap- past har ett högre straffvärde än fängelse , har inte ansetts aktuellt. Att ha en särreglering som enbart kriminaliserar eget bruk av GBL och 1,4-butandiol visar enligt regeringens mening på att GBL och 1,4-butan- diol avsevärt skiljer sig från de övriga substanser som är reglerade som hälsofarliga varor. Det måste därmed ifrågasättas om de fortsätt- ningsvis bör regleras som sådana varor. Om så är fallet skulle en ändring av lagen om straff för vissa trafikbrott behöva övervägas, så att det t.ex. blir möjligt att ådöma ansvar för rattfylleribrott även efter intag av en En narkotikaförklaring av GBL och 1,4-butandiol kommer att innebära förändringar för de företag som får tillstånd att hantera narkotika i form av GBL eller 1,4-butandiol, jämfört med vad som gäller . ringen avser emellertid att föreslå en tillsynsreglering även när det gäller Skillnaderna i fråga om kontroll torde därmed inte bli I lagen om kontroll av narkotika (1992:860) införs en bestämmelse som gör det möjligt att hantera narkotika för industriella ändamål För att GBL och 1,4-butandiol ska kunna narkotikaförklaras behöver ändringar göras i lagen om kontroll av narkotika. det i 2 § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika anges att narkotika även får hanteras för industriellt ändamål när regeringen särskilt före- De narkotiska substanser som regeringen bestämmer får hanteras för industriellt ändamål bör anges i en särskild bilaga till förord- ningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. Det bör införas ett bemyn- digande i 12 § för regeringen att meddela föreskrifter om vilken narko- tika som får användas för industriellt ändamål. Det torde endast bli aktu- ellt att ange ett fåtal substanser i denna bilaga. har i sitt remissyttrande efterlyst en definition av begreppet industriellt ändamål. är begreppet mycket vitt och skulle kunna omfatta ett otal olika verksam- heter både av skyddsvärd och icke skyddsvärd art. I proposition 2004/05:127 (sid. 24 f.) uppmärksammades frågan om ett förtydligande av begreppet vetenskapligt eller industriellt ändamål i samband med att GBL och 1,4-butandiol föreslogs klassificeras som hälsofarliga varor: Det går inte att i förväg förutse alla situationer där det kan vara lämpligt att medge tillstånd. Utvecklingen i samhället, bl.a. vad gäller ny teknik, medför också att även de situationer som är möjliga att förutse kan förändras och kanske till och med helt för- svinna medan andra tillkommer. Det är därför ett område som läm- par sig väl för en ramlagstiftning med möjligheter för tillstånds- givande myndighet att använda sina expertkunskaper och rättstill- lämparen att utveckla rättspraxis för att klargöra vad som skall avses med vetenskapligt eller industriellt ändamål. Även grunderna för att inte medge tillstånd är något som huvud- sakligen får lämnas upp till rättstillämparen. Risken för missbruk av ett ämne ökar dock om det är mera allmänt förekommande i sam- hället. Det är därför inte meningen att ett tillstånd skall medges så snart en sökande hävdat att ett vetenskapligt eller industriellt ända- mål är för handen. Det kan begäras att användningen kan anses nyttig och önskvärd i samhället, och att det föreligger ett faktiskt behov av att använda ämnet för att tillstånd skall beviljas. Kan ämnet på ett fullgott sätt ersättas av en annan, mindre farlig, sub- stans kan tillstånd vägras. Vid en bedömning måste det tas stor hän- syn till behov av t.ex. forskning, teknikutveckling och användning för såväl ett företags som landets nuvarande och framtida konkur- renskraft. Tillstånd kan givetvis vägras på den grunden att det kan antas att den sökande inte kommer att använda ämnet på det sätt han sökt tillstånd för. Vid tillståndsprövningen måste hänsyn tas till både den enskildes behov av ämnet och risken för att ämnet kan komma att missbrukas eller meddelade villkor inte att följas. Mot bakgrund av ovan återgivna resonemang vidhåller regeringen att det inte finns skäl att ytterligare definiera begreppet industriellt ändamål utan att det bör lämnas till tillståndsgivande myndighet och rättstillämparen att klargöra vad som ska avses med industriell användning och när ett tillstånd ska beviljas. Härutöver föreslås ett tillägg i 12 § lagen om kontroll av narkotika där det framgår att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela undantag från föreskrifter om det gäller narkotika som används för industriellt ändamål. Det är viktigt att kontrollen av GBL och 1,4-butandiol inte blir mer resurskrävande för företagen än vad som kan anses vara befogat. Hänsyn måste självfallet så långt möjligt tas till att GBL och 1,4-butandiol är industrikemikalier som har omfattande legal användning. Detta är inte fallet med de substanser som reg- leras som narkotika. I 7 § lagen om kontroll av narkotika anges vilka som får inneha narko- tika. Denna bestämmelse är utformad mot bakgrund av att narkotika endast får hanteras för medicinska och vetenskapliga ändamål. I och med att GBL och 1,4-butandiol kommer att få hanteras för industri- ella ändamål kan det uppkomma situationer då någon behöver inneha dessa varor på en annan grund än de som finns uppräknade i 7 §. Så som bestämmelsen är utformad blir det i princip inte möjligt för den som inte har tillstånd till införsel, tillverkning eller handel att inneha varan. Det är dock inte uteslutet att det kan finnas situationer då någon kan behöva inneha dessa varor för ett industriellt ändamål utan att det rör sig om tillverkning, införsel eller handel. I 7 § bör det därför läggas till att narkotika får innehas för industriellt ändamål av den som fått särskilt tillstånd till det. Om ett sådant tillägg görs i 7 § bör ett tillägg även göras i 9 § i lagen. Det bör av 9 § framgå att även den som har särskilt tillstånd till innehav av narkotika för industriellt ändamål ska föra sådana anteck- ningar som behövs för att kontrollera efterlevnaden av lagen och före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen. Eftersom GBL och 1,4-butandiol hanteras industriellt i mycket stora mängder krävs att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan anpassa gällande bestämmelser till dessa särskilda förhållanden. I förordningen om kontroll av narkotika bör det därför införas ett bemyn- digande som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen före- skriver får meddela undantag från föreskrifter i fråga om narkotika som används för industriellt ändamål. Enligt regeringens mening bör det endast krävas tillstånd när det gäller GBL eller 1,4-butandiol som har euforiserande effekt och kan missbru- kas. Tyngdpunkten ligger självfallet på den rena GBL och 1,4-butandiol som förs in i landet och som före denaturering eller inblandning av andra ämnen säljs vidare eller används i industriell verksamhet. Rengöringsmedel som i liten mängd innehåller GBL, men som vid intag inte kan medföra berusning, bör t.ex. inte kräva tillstånd. Det- samma bör gälla produkter som innehåller GBL eller 1,4-butandiol, men som på grund av inblandning av andra produkter inte kan användas för missbruksändamål. Det kan t.ex. gälla produkter som målarfärg. Den myndighet som regeringen bestämmer bör i föreskriftsform ange närmare bestämmelser för när en vara kan undantas från kravet på tillstånd. Ut- redningen har i lagtexten inte föreslagit någon möjlighet att göra undan- tag från kravet på tillstånd. Detta torde dock bero på förbiseende från utredningens sida.