prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — till utbildning, deltar i verksamheten på samma sätt som skolpliktiga Även om eleverna inte omfattas av skolplikten anser regeringen att det är rimligt att ställa krav på deras närvaro. skyldighet att delta i verksamheten bör således även omfatta elever som inte har skolplikt, t.ex. om de är eller om de inte är folk- Prop. 2009/10:165 bokförda i landet. I enlighet med detta resonemang bör även bestämmel- serna om ledighet från utbildningen omfatta dessa elever. finns det i skolformsförordningarna och i läroplanen bestämmelser om samarbete och information mellan skola och hem. Syftet med dessa bestämmelser är att tillsammans med reglerna om skolplikt och närvaro- plikt minska riskerna för att en elevs frånvaro inte ska fångas upp i ett tidigt skede. Det är ytterst viktigt att det finns kontinuerliga och täta kontakter mellan skola och hem om en elevs skolsituation. För att ytter- ligare betona detta anser regeringen att den bestämmelse i skolformsför- ordningarna för de obligatoriska skolformerna som förtydligar skyldig- heten att informera elevens vårdnadshavare om en elevs frånvaro, ska flyttas till skollagen. Rektor eller den som rektor utser bör ansvara för att informationsskyldigheten fullgörs som frånvaron upp- täcks. Om det finns särskilda skäl, t.ex. att frånvaron avser den sista lektionen eller att det överenskommits att all kontakt med hemmet ska ske via en person, t.ex. bara en av vårdnadshavarna, så behöver inte kontakten tas . Den föreslagna bestämmelsen innebär inte någon inskränkning av vad som i övrigt gäller om samarbete mellan skolan och hemmet. Ledighet och befrielse från obligatoriska inslag i undervisningen Rektor ska enligt den nya skollagen besluta om ledighet för elevers en- är beslutanderätten enligt skolformsförord- ningarna fördelad så att kortare ledigheter beslutas av rektor, medan styrelsen för utbildningen beslutar om ledigheter som är längre än tio dagar, vilket kräver synnerliga skäl. Regeringen föreslår att rektor alltid beslutar om ledighet utifrån sin kännedom om elevernas förhållanden och sitt ansvar för verksamheten. Enligt 3 kap. 12 § första stycket skollag ska på begäran av en skolpliktig elevs vårdnadshavare, eleven befrias från skyldighet att delta i annars obligatoriska inslag i verksamheten, om det med hänsyn till särskilda omständigheter inte är rimligt att kräva att eleven deltar. motiven till bestämmelsen (prop. 1985/86:10 s.89) sägs att en elev inte ska behöva delta i vissa, i det stora hela, mindre viktiga inslag i utbild- ningen om det med hänsyn till särskilda omständigheter framstår som orimligt att kräva att eleven deltar. Det anges bl.a. att det bör finnas ett utrymme för befrielse från inslag som är meningslösa för eleven, därför att han eller hon redan mer än väl behärskar det som ska uppnås med inslaget och från inslag som kan upplevas som utmanande mot bakgrund av elevens speciella inställning och hemmiljö. tillämpas med återhållsamhet. Enligt regeringens mening förekommer det att befrielse medges av hänsyn till elevens speciella inställning och hemmiljö på ett sätt som går längre än vad som varit lagstiftarens avsikt, och utan att försök gjorts att Av gällande skolförfattningar framgår att undervisningen i skolan ska vara allsidig och saklig samt utformas så att Prop. 2009/10:165 alla elever kan delta, oberoende av elevens och elevens vårdnadshavares religiösa eller filosofiska uppfattning. I skollagen och läroplanerna understryks vikten av en dialog mellan skola och vårdnadshavare. Genom en förtroendefull och fungerande dialog med hemmen kan skolan skapa förståelse för skolans verksamhet och för olika inslag i undervis- ningen. Skolan bör också tillfälligtvis, om det är rimligt, kunna använda gruppindelning eller andra organisatoriska och pedagogiska åtgärder för att undvika att känsliga situationer uppstår för enskilda elever eller grupper av elever. Det kan t.ex. avse simundervisning där flickor och pojkar skiljs åt. Undervisningen ska dock bedrivas i enlighet med den värdegrund som finns i läroplanerna. Därmed ska det inte förekomma inslag som kan uppfattas som kränkande för någon. Enligt regeringens uppfattning kan därför behovet av en bestämmelse om möjlighet till befrielse från undervisning på dessa grunder ifrågasättas. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa utpräglade undantagsfall kan behövas en möjlighet att medge en elev befrielse från enstaka obligatoriska inslag i undervisningen. Reglerna bör därför utformas väsentligt mer restriktivt . För att betona att befrielse bara ska komma i fråga i sådana undantagsfall ska befrielse bara kunna medges när det finns synnerliga skäl. Kravet på synnerliga skäl innebär att skälen för befrielse måste vara mycket starka. I enstaka fall kan det vara rimligt att en elev som ligger långt före i sin kunskapsutveckling och har nått kunskapskraven befrias från vissa inslag i undervisningen. I normalfallet ska dock en elev som har nått kunskapskraven, när det gäller ett specifikt inslag i undervis- ningen, gå vidare med ett mer avancerat och mer utmanande inslag. Det får överlämnas till rättstillämpningen att närmare klargöra när be- stämmelsen ska tillämpas. Befrielse bör endast kunna gälla enstaka in- slag i undervisningen. En elev får inte heller medges befrielse i sådan utsträckning att eleven riskerar att inte nå kunskapsmålen eller kunskaps- kraven i ett ämne. Ett beslut om befrielse ska därför kunna avse endast enstaka tillfällen under ett läsår. Det bör i sammanhanget även framhållas att den tidigare rätten till be- frielse från undervisning i religionskunskap för elever som tillhör vissa trossamfund, upphävdes fr.o.m. efter förslag i proposi- tionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:14). 11.4Ansvar för att skolplikten fullgörs Regeringens förslag: Reglerna om hemkommunens ansvar för att skolpliktiga elever fullgör sin skolgång ska förtydligas och förenklas. Hemkommunen ska få möjlighet att vid vite förelägga en elevs vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter, om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att vårdnadshavaren inte gjort vad denne är skyldig att göra för att så ska ske. Detta ska gälla oberoende av om eleven går i en skolenhet med offentlig huvudman eller i en fristående skola. Ett beslut om föreläggande ska gälla ome- delbart om inte annat beslutas. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag, ska huvudmannen lämna uppgift om detta till hemkommunen. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget stöds av , som dock understryker att ett vitesföreläggande måste vara den absolut sista utvägen. Även kommun instämmer i förslaget och menar dess- utom att skolor bör rapportera om elevernas närvaro och arbetet för att elever ska fullgöra sin skolplikt. Enligt och bör det klargöras ytterligare hur ansvaret för elevens skolplikt fördelas mellan vårdnadshavare, huvudman och hemkommun. kommun framhåller vikten av att det införs effektivare sanktioner för brott mot skolplikten och likaså att det finns effektiva former för samverkan mellan skola och socialtjänst. saknar ett resonemang som klargör vilka åt- gärder en kommun kan vidta när det gäller vad en fristående skola gör för att skolpliktiga elever fullgör sin studiegång. Skälen för regeringens förslag: Det är hemkommunen, dvs. den kommun där eleven är bosatt, som har ett ansvar för att se till att eleven fullgör sin skolgång. Om eleven inte kommer till skolan är kommunens skarpaste verktyg möjligheten att använda sig av vitesföreläggande. En- ligt gällande bestämmelser har kommunen möjlighet att vites- förelägga vårdnadshavare till elever i det offentliga skolväsendet. Detta inträffar om eleven inte fullgör sin skolgång och om orsaken är att elevens vårdnadshavare inte har fullgjort det som ankommer på dem för att så ska ske. Någon motsvarande möjlighet till föreläggande mot vård- nadshavare till en elev i en fristående skola finns emellertid inte . Här måste i stället kommunen först ålägga eleven skolgång i kommunens skola. I vissa fall kan det vara huvudmannen för specialskolan som ska pröva om eleven ska åläggas skolgång där. En av grundprinciperna i den nya skollagen är en reglering som så långt som möjligt är gemensam oberoende av vem som är huvudman. Med hänsyn till detta, och eftersom det saknas sakliga skäl för att denna fråga ska regleras olika för olika huvudmän, anser regeringen att hem- kommunen ska ha möjlighet att vitesförelägga vårdnadshavare till en elev i en fristående skola, utan att eleven i fråga först åläggs skolplikt i en skola med huvudman. När det gäller specialskolan och same- skolan är det respektive ansvarig skolmyndighet som har möjlighet att utfärda vitesföreläggande. Ett vitesföreläggande är en ingripande åtgärd som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut om vitesföreläggande bör föregås av en utredning av skälen till att eleven inte fullgör sin skolplikt. I utred- ningen bör eleven och föräldrarna komma till tals och ge sin syn på situ- ationen. Utredningen bör ske i samråd med personal inom elevhälsan. Det är också angeläget att elever och föräldrarna får information om innebörden av att skolplikten inte fullföljs. Vidare är det av stor vikt att vitesföreläggandet utformas på ett sådant sätt att det blir tydligt för elevens vårdnadshavare exakt vad hon eller han ska göra och vid vilken tidpunkt detta senast ska ske. Förelägganden bör alltid utformas så att Prop. 2009/10:165 elevens vårdnadshavare har en möjlighet att fullgöra sin skyldighet genom att eleven inställer sig vid en skola med offentlig huvudman, där skolplikten kan fullgöras. Elevens vårdnadshavare bör ges alternativa möjligheter att fullgöra sin skyldighet. Det kan antingen ske genom att senast visa att barnet fullgör sin skolplikt i en fristå- ende skola, eller att barnet senast inställer sig vid den kommunala skola, som anges i föreläggandet. På samma sätt som enligt dagens skollag ska ett beslut om före- läggande gälla om inte annat beslutas. Hemkommunen har alltid ett ansvar för en skolpliktig elevs skolgång, även om den sker i en skola med en annan huvudman än hemkommunen. Hemkommunen kan från till en annan bli skyldig att erbjuda en plats i sin skola, om en elev väljer att sluta i den skola där eleven tidigare gått. Hemkommunen behöver också få information från elevens skola om det finns en elev som utan giltiga skäl är frånvarande från obligatoriska inslag i undervisningen i en betydande omfattning. Det är sannolikt att hemkommunen får ta ansvar för en sådan elevs skolgång. Risken finns också att en sådan elev kan falla mellan stolarna och råka i svårigheter, som blir svårare att åtgärda ju de pågår. Den skola där eleven går ska därför anmäla till hemkommunen om eleven uppvisar ogiltig frånvaro som är av betydande omfattning. Det finns också anledning att i sammanhanget förtydliga att ansvaret för skolpliktsbevakningen när det gäller barn och ungdomar som är placerade vid särskilda ungdomshem åligger barnens och ungdomarnas hemkommuner. Samverkan krävs mellan hemkommun, och ungdomshemmen för att fullgöra detta. Förskolans pedagogiska uppdrag bör stärkas Regeringens bedömning: Förskolans pedagogiska uppdrag bör stär- Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Förslaget stöds av de allra flesta instanser som yttrat sig, bl.a. , och kommuner, Högsko- lan i samt . håller att det faktum att förskolan blir en egen skolform i utbildningssy- stemet, att förskolechefens ansvar regleras och att förskollärarnas peda- gogiska ansvar betonas kommer att bidra till en kvalitetshöjning. nas ser också positivt på förslaget men betonar att en för- stärkning av förskolans pedagogiska uppdrag måste innebära att de båda uppdragen omsorg och utbildning renodlas och avgränsas. Skälen för regeringens bedömning: Från att ha varit en del av familjepolitiken ingår förskolan som det första steget i ett sammanhållet utbildningssystem. Genom införandet av en läroplan för förskolan (Lpfö 98) har förskolans pedagogiska uppdrag Prop. 2009/10:165 förtydligats och verksamheten fått mer preciserade nationella mål. skolan har tillsammans med andra pedagogiska verksamhetsformer blivit en självklar del av det moderna välfärdssamhället, som gör det möjligt för föräldrar att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier. Ge- nom ett omfattande reformarbete har tillgängligheten ökat, avgifterna sänkts och nya grupper av barn fått del av verksamheten. I avsnitt 5 och 6 redogörs för regeringens förslag om att förskolan ska bilda en egen skolform, regleringen av förskolechefens ledningsansvar samt förskollärarnas pedagogiska ansvar. För att stärka kvaliteten och bättre ge uttryck åt den pedagogiska utveckling som präglar förskolan bör förskolans reglering i skollagen förstärkas ytterligare. Dessa förändringar behandlas i det följande. Regeringens förslag: Syftet med förskolan ska vara att stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda barnen en trygg omsorg. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets be- hov samt utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en Förskolan ska främja allsidiga kontakter och social gemen- skap och förbereda barnen för fortsatt utbildning. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , och är positiva till förslaget. att begreppen lek och skapande verksamhet bör skrivas fram tydligare och att fostransbegreppet ska behållas. tarförbundet () menar att förskolans fostrande uppdrag måste tydliggöras, speciellt vad gäller det kompensatoriska uppdraget för barn som lever i utsatta miljöer. Förslaget stöds också av , Vilhel- mina, och kommuner. märksammar att också barnen i förskolan bör erbjudas näringsriktiga Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 5 föreslår re- geringen att förskolan ska bilda en egen skolform inom utbildningsvä- sendet och ha samma övergripande mål som andra skolformer. får de olika skolformerna inom skolväsendet ett enhetligt och tydligt Avsikten är dock inte att förändra förskolans uppdrag som det uttrycks i förskolans läroplan (Lpfö 98). Uppdraget innebär även fort- sättningsvis att ge barn såväl en god omsorg som pedagogisk verksamhet och bidra till goda uppväxtvillkor. Förskolan är ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens utveck- ling och lärande. Samarbete med föräldrarna är därför ett utmärkande drag för verksamheten. Förskolan är till för barnets egen skull och har betydelse för barnets allsidiga utveckling. insatser för barnets utveckling och fostran bidrar förskolan till att lägga grunden för ett livslångt lärande. skapas en möjlighet för för- äldrar att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Omsorg, utveckling och lärande innebär att se till hela barnet och dess Prop. 2009/10:165 behov. I begreppet omsorg ingår även att barnen serveras måltider. turligtvis ska dessa måltider, så som vissa remissinstanser påpekat, lik- som i vara varierade och näringsriktiga. Vid bedömningen av vad som är näringsriktiga måltider bör de svenska näringsrekommen- dationerna vara en utgångspunkt. Den pedagogiska verksamheten i förskolan ska anpassas till varje barns behov och förutsättningar och vidareutvecklas utifrån förskolans upp- drag, mål, förutsättningar och traditioner. Detta innebär även att barn i förskolan ska vara delaktiga och ges möjlighet till inflytande. Verksamheten i förskolan har i sitt uppdrag en social dimension som innebär att främja och utveckla allsidiga kontakter och social gemenskap både mellan barnen och mellan barn och vuxna. Bästa möjliga förutsätt- ningar ska skapas för varje barn att utveckla lust och nyfikenhet och förbereda barnet för fortsatt lärande. Förskolans syfte och uppdrag bör även i fortsättningen framgå av de begrepp som används för verksamheten. Detta innebär att förskolan inte saklöst kan överta skolans terminologi. Definitionen av begreppet under- visning har i detta förslag kompletterats med utveckling och lärande och har därmed anpassats till såväl förskola som skola. Regeringen anser att begreppet barn ska behållas i stället för elever i förskolans verksam- het. Vissa remissinstanser har framhållit att begreppet fostran samt begrep- pen lek och skapande verksamhet bör ingå i förskolans uppdrag och syfte. Regeringen vill framhålla att det som anges i förskolans syftes- bestämmelse inte på något sätt är uttömmande för vad som ingår i för- skolans uppdrag. I läroplanen anges t.ex. att förskolans verksamhet ska präglas av en pedagogik där omvårdnad, omsorg, fostran och lärande bildare en helhet. Dessutom anges att verksamheten ska främja leken, kreativiteten och det lustfyllda lärandet. föreslog att kommunen skulle informera barnens vårdnadshavare om förskolan och dess syfte samt verka för att barn som har rätt till förskola deltar i denna. har antagit regeringens proposition Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115, bet. 2009/09:UbU11, rskr. 2008/09:220). Beslutet innebär bl.a. att kommunen ska informera barns vårdnadshavare även om andra verksamheter än förskola. Om barnets vårdnadshavare önskar pedagogisk omsorg i form av t.ex. familjedaghem, flerfamiljslösningar eller andra pedagogiska verksam- hetsformer i stället för förskola för sina barn bör kommunen sträva efter att tillgodose detta önskemål. Se mer om detta i avsnitt 29.2 Pedagogisk omsorg. 12.3Barngrupper och god miljö Regeringens förslag: Huvudmannen ska se till att barngrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen även i övrigt erbjuds en god miljö. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering- ens förslag. Arbetsgruppens förslag innehöll dock ingen bestämmelse om att huvudmannen även i övrigt skulle erbjuda barnen en god miljö. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, bl.a. Barnombuds- mannen (BO) och Statens skolinspektion¸ uppmärksammar att miljön för barnen i förskolan är dåligt reglerad då barnen varken omfattas av ar- betsmiljölagen eller bestämmelserna om trygghet och studiero. Mot denna bakgrund anser Skolinspektionen att förskolebarnens rätt till en trygg miljö ska skrivas fram i kapitlet om förskolan. BO menar också att förslaget om barngruppernas sammansättning och storlek bör regleras i enlighet med Statens skolverks allmänna råd, i vilka anges att en barngrupp inte får ha fler än 15 barn. Enligt bör det i bestämmelsen anges att barngruppernas storlek och sammansättning ska tillgodose det enskilda barnets och gruppens behov i relation till förskolans uppdrag. Skälen för regeringens förslag: Enligt dagens skollag ska barngrup- perna i förskolan ha en lämplig sammansättning och storlek. Bestämmel- sen är en viktig markering och bildar utgångspunkt i det dagliga pedago- giska arbetet och i det systematiska kvalitetsarbetet. Även för kommu- nernas övergripande planeringsarbete ska bestämmelsen kunna användas som riktmärke att utgå från för en flexibel resurstilldelning till olika verksamheter. har utfärdat allmänna råd för kvaliteten i förskolan, baserade på forskning och erfarenhet. Barngruppens storlek och perso- naltäthet framhålls i råden som viktiga kvalitetsfaktorer. Enligt Skolver- ket finns dock inga belägg för att det finns en gruppstorlek som är opti- mal i alla sammanhang. Förutsättningarna varierar från grupp till grupp och från tid till annan och det är alltid nödvändigt att anpassa gruppstor- lekar och personaltäthet till de förutsättningar som råder i varje förskola. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att i lagtext närmare ange gruppstorleken. Regeringen delar uppfattning att barngrup- pernas sammansättning och storlek bör tillgodose det enskilda barnets och gruppens behov i relation till förskolans uppdrag men anser att detta täcks av bestämmelsen och att det därför inte behöver räknas upp i lagen. Kommunerna avgör, utifrån lokala förhållanden, vilken gruppstorlek och vilken personaltäthet som är den lämpligaste. Enligt utvärderingar har det främst varit ekonomiska överväganden som avgjort gruppstorlekarna. Faktorer som upptagningsområdets sociala struktur, personalens utbildning och andelen barn i behov av särskilt stöd har haft mindre betydelse. Så som vissa remissinstanser har konstaterat omfattas barnen i försko- lan inte av arbetsmiljölagen (1977:1160), till skillnad mot elever från och med förskoleklassen och vuxna som arbetar i dessa skolformer. ansåg att en konsekvens av att förskolan blir en egen skolform borde vara att arbetsmiljölagen ska utvidgas till att även om- fatta barn i förskolan. Vilka förändringar som detta skulle föranleda har övervägts inom ramen för den utredning som tillsattes av regeringen (dir. 2004:91) för översyn av vissa delar av arbetsmiljölagen. Utredningen lämnade ett delbetänkande (SOU 2006:44) och ett slutbetänkande (SOU 2007:43). I utredningen framkom att det finns vissa brister i tillsynen över bl.a. barnens hälsa och säkerhet i Utredningen ansåg dock inte att det är lämpligt att åtgärda Prop. 2009/10:165 bristerna med en utvidgning av arbetsmiljölagen till barn i förskolan, utan menade att arbetsmiljö i förskolan kan regleras i skollagen. Med hänvisning till ovanstående föreslår regeringen att dagens be- stämmelse om barngruppernas sammansättning och storlek tills vidare ska bibehållas som en viktig del av de allmänna bestämmelserna om förskolan. I likhet med vissa remissinstanser anser regeringen att barnens rätt till en god miljö i förskolan ytterligare kan lyftas fram och föreslår därför att det tydliggörs att barnen även i övrigt ska erbjudas en god miljö. Som framgår av avsnitt 6 föreslår regeringen vidare att det i lag införs en bestämmelse som reglerar tillgängligheten av lokaler och ut- rustning så att syftet med verksamheten ska kunna uppfyllas. Sammanta- get verkar båda bestämmelserna för syftet att förebygga ohälsa och i övrigt skapa en god inne- och utemiljö för barnen i förskolan. Regeringens förslag: Förskola ska erbjudas barn som är bosatta i och som inte har börjat i förskoleklassen eller i någon ut- bildning för fullgörande av skolplikten. Förskola ska dock inte behöva erbjudas , nätter, veckoslut eller i samband med större . Förskola ska erbjudas barn från och med i den omfatt- ning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om barnet har ett eget behov på grund av familjens situa- tion i övrigt. Barn ska skyndsamt erbjudas förskola om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av för- skola. För dessa barn ska avgift få tas ut endast för den del av verk- samheten som överstiger . Regeringens bedömning: Regleringen om kommunernas skyldig- het att bedriva uppsökande verksamhet bör inte införas i den nya skollagen. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Kammarrätten i konstaterar att försla- get innebär att bestämmelserna om när förskola behöver erbjudas har förtydligats. anser att avgiftsfri allmän förskola ska erbjudas barn fr.o.m. . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det är viktigt att för- äldrar har valfrihet och möjlighet att välja förskola eller annan pedago- gisk verksamhet bland en mångfald av utövare, som passar barnets och familjens behov. Föräldrar ska kunna välja förskola på samma sätt som de kan välja skola. Föräldrar ska också kunna ansöka om plats i förskola i en annan kommun. Förskola ska erbjudas fr.o.m. i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier. I likhet med vad som gäller enligt dagens skollag föreslår regeringen att förskola ska er- bjudas barn om de är bosatta i landet och inte har börjat i förskoleklassen eller i någon utbildning för fullgörande av skolplikten. I avsnitt 33.2 redogörs för vilka barn som enligt den nya skollagen ska anses vara bo- satta i landet.