prop · GX03228 · 2010-06-01 00:00:00 — Utvecklingen påverkas i hög grad av hur den mark- nadsdominerande biografägaren agerar. har digitaliserat ett mindre antal salonger, enligt internationell standard, för digitala 3D-visningar. Vid digitala visningar av biofilm är det vanligast att filmen distri- bueras till biografen på en minihårddisk. Filmen laddas sedan ned på biografens server, från vilken filmen senare spelas upp för publiken via projektor. Därmed kan i princip en hårddiskkopia användas för visning av samma film i flera biografsalonger , medan man med analog teknik måste distribuera en filmkopia vardera till alla biografsalonger där filmen ska visas. kan emellertid leveransen av filmer till biograferna komma att ske genom elektronisk överföring, t.ex. via bredband. En fördel med digital bio är att det är billigare att framställa digitala kopior av en film jämfört med kopior på 35 millimeters film. Distributionskostnaderna är också låga eftersom fraktkostnaden för de hårddiskkopior som används är låg. Dessa kostna- der torde bli än lägre när distributionen sker genom elektronisk överfö- ring. De lägre kostnaderna medför att det är möjligt att visa aktuell, at- traktiv film på fler biografer i landet . Genom att distributionen blir billigare och enklare kan den också bli mer flexibel. Förutsättning- arna förbättras för ett mer varierat och lokalt anpassat filmutbud. Digital bio innebär dessutom ökade möjligheter att anpassa filmvisningen för personer med hörsel- eller synnedsättning. I och med utvecklingen av digital bio har systemet med avgift per till- ståndskort kritiserats av delar av filmbranschen och av vara otidsenligt. Digitaliseringen innebär en förenklad hantering, men kravet på tillståndskort vid varje offentlig visning medför en onödig byråkrati, anser branschföreträdare. Det bedöms kunna bli svårt att upp- rätthålla systemet med tillståndskortsavgifter när filmdistributionen är digital. 8.3Det nuvarande avgiftssystemet bibehålls för begrän- sad tid Regeringens förslag: Det nuvarande avgiftssystemet med tillstånds- kort bibehålls för en begränsad tid, för finansieringen av fastställande av åldersgränser för film. Det innebär att de nuvarande bestämmel- serna om granskningsavgifter i filmgranskningslagen förs in i den nya lagen om fastställande av åldersgränser för film. Utredningens förslag: Det nuvarande avgiftssystemet med tillstånds- kort avskaffas och ersätts av ett nytt system där en avgift för åldersklassi- ficeringen tas ut som är baserad på framställningens speltid. Avgiften beräknas till i syfte att uppnå full kostnadstäckning av verksamheten. Remissinstanserna: , Stiftelsen . 2009/10:228 stitutet, Folkets Hus och Parker, Våra Gårdar, Biografägare- förbund och är kritiska till införandet av en avgift baserad på speltid, då den innebär att filmer med osäkra kom- mersiella förutsättningar som distribueras i få kopior får högre avgift än . Detta får negativa konsekvenser för distributörer av s.k. smal kvali- tetsfilm. Det finns också, enligt remissinstanserna, en risk att distributö- rer av kostnadsskäl väljer att inte låta åldersklassificera smala filmer, som därmed automatiskt får 15-årsgräns. Flera av de kritiska instanserna delar uppfattningen att det nuvarande avgiftssystemet bör reformeras, men förordar en statlig finansiering av filmgranskningen i stället för speltidsavgift. anser det positivt att det föreslagna systemet blir lättöverskådligt, men menar att man bör beakta att det kan komma att få viss inverkan på små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga. efterlyser en konsekvensutredning med närmare redogörelse för olika typer av företag och eventuella kon- kurrenseffekter. Skälen för regeringens förslag Effekter av det nuvarande avgiftssystemet Det nuvarande avgiftssystemet är konstruerat så att film som inte når en bred publik, dvs. film som visas på få biografer, får en relativt sett lägre avgift eftersom det krävs färre tillståndskort. De kommersiellt mer fram- gångsrika filmerna, som visas på många biografer, bär merparten av kostnaderna för granskningsverksamhet. Smala filmer distribueras ofta av små filmdistributörer. De små filmdistributörernas distribution subventioneras alltså i avgiftssystemet av de stora publikfil- merna. Som tidigare nämnts anser vissa aktörer att det kan bli svårt att upp- rätthålla systemet med tillståndskortsavgifter när filmdistributionen är digital. har även framfört att avgiften per tillståndskort utgör ett ekonomiskt hinder för vidare spridning av bl.a. lågbudget-, kort- och dokumentärfilmer. Effekter av en avgift baserad på speltid Det speltidsbaserade avgiftssystem som föreslås av utredningen har för- delarna av att vara mer överskådligt och i vissa avseenden bättre anpassat efter den digitala biografdistributionens förutsättningar. När en film en gång har lämnats in för åldersklassificering och avgiften betalats är det fritt att visa filmen på flera ställen, utan att behöva betala ytter- ligare avgifter. Speltidsbaserad avgift ger också ett mer direkt samband mellan avgift och kostnader för varje enskilt ärende. En annan konsekvens av det föreslagna avgiftssystemet, som även ut- redningen påtalar, är dock att avgiftskostnaderna för smala filmer ökar. Det finns då en risk att filmdistributörer avstår från att låta åldersklassifi- cera vissa filmer på grund av de ökade kostnaderna, trots att det kan bedömas att de inte är skadliga för barn . Beräkningar utifrån Statens biografbyrås uppgifter om avgiftsärenden bekräftar att det föreslagna avgiftssystemet skulle få stora ekono- miska konsekvenser för många filmdistributörer. För barnfilmen och räven exempelvis, som distribuerades i fem kopior, betalades en granskningsavgift på . Med det föreslagna systemet skulle avgiften öka till . För , som distribuerades i 149 kopior, betalades i avgift. Här skulle avgiften sänkas till . Av de totalt 266 långa spel- och do- kumentärfilmer (pornografiska filmer ej inräknade) som granskades 2008 och för vilka avgifter erlades lämnades 235 filmer in med en ansökan om åldersgräns lägre än . Av dessa skulle 169 filmer få ökade avgifter, medan 66 filmer skulle få minskade avgifter. ansökte samman- lagt 30 långfilmsdistributörer om en lägre åldersgräns än . Av dessa skulle 23, i huvudsak små eller mycket små distributörer, få ökade av- gifter, medan sju större distributörer skulle få sänkta avgifter. För en av de mindre distributörerna, med tydlig inriktning på smala kvalitetsfilmer, skulle kostnaderna för avgifter öka med sammanlagt cirka 500 000 kro- nor, medan avgifterna för den största kommersiella distributören skulle minska med totalt nära . Även om mycket talar för att det nuvarande systemet med avgifter för tillståndskort bör reformeras när biograferna digitaliseras skulle den förändring som utredningen föreslår få stora negativa konsekvenser för distributörer av smal film tillåten för en publik under . Det finns en risk att det leder till ett minskat utbud av smalare filmer för den yngre biografpubliken. Konsekvenserna riskerar att bli särskilt kännbara om en avgiftsförändring genomförs när distributionen fortfarande till stor del kan förväntas vara analog, eftersom distributörer som får ökade avgifts- kostnader inte kommer i åtnjutande av den billigare distribu- tionstekniken. Som utredningen visar är det svårt att åstadkomma ett nytt avgiftssy- stem som tar större hänsyn till distributörer av smal film utan att ett så- dant system får andra nackdelar. En avgift baserad på antalet biografbe- sök skulle bl.a. sannolikt kräva en omfattande administrativ hantering. Det torde gälla även för avgifter baserade på antalet biografpremiärer eller antalet visningar. Sådana lösningar skulle i praktiken inte heller skilja sig mycket från det nuvarande, kritiserade avgiftssystemet. Utred- ningen påtalar vidare möjligheten att genom en högre speltidsavgift som ger ett intäktsöverskott finansiera ett särskilt stöd till t.ex. barnfilm. Det finns dock flera skäl som talar emot ett sådant alternativ, bl.a. att avgiften i princip enbart bör finansiera kostnaderna för åldersklassificeringen, inte andra ändamål. Barns och ungas rätt till kultur är en av regeringens övergripande kul- turpolitiska prioriteringar (se även prop. 2009/10:3, s. 19 f.). En utgångs- punkt för regeringens arbete är även att skydda barn och unga mot skad- ligt medieinnehåll. Konventionen om barnets rättigheter, barnkonventio- nen, föreskriver att barn ska ha en generell rätt till yttrande- och infor- mationsfrihet, men skyddas mot information och material som är till skada för deras välfärd. Mot bakgrund av konsekvenserna för dis- tributörer av smal film tillåten för en yngre publik, anser regeringen att det finns skäl att avvakta med en förändring av avgiftssystemet. Det innebär att det nuvarande avgiftssystemet med tillståndskort behålls för en begränsad tid för finansieringen av fastställande av åldersgränser för film. Regeringen föreslår därför att de nuvarande bestämmelserna om granskningsavgifter i filmgranskningslagen förs in i den nya lagen om åldersgränser. Kravet på tillståndskort bör omfatta filmer som har grans- kats och godkänts för barn . I övrigt bör avgiftssystemet vara oförändrat jämfört med . Regeringens förslag innebär att även gällande regler om reducerad av- gift för väsentligen dokumentära framställningar består, liksom den nu- varande möjligheten till avgiftsbefrielse för filmer som endast ska visas vid en filmfestival eller ett annat konstnärligt eller ideellt evenemang. Inom ramen för de filmpolitiska insatserna fördelas flera olika stöd till biografdistribution, i syfte att främja spridning och visning av värdefull film. En stor del av stöden finansieras genom filmavtal, som med förlängningsavtal gäller t.o.m. . Frågan om utformningen av avgiftssystemet för åldersklassificering bör ingå i be- redningen av en ny filmpolitik som ska gälla . Regeringen avser därför att återkomma i denna fråga. Den speltidsavgift som utredningen föreslår beräknas till . Beräkningen av avgiftsnivån bygger på antagandet att antalet ärenden minskar till följd av att verksamheten övergår från förhands- granskning av all biograffilm till enbart åldersklassificering av filmer som är avsedda att visas offentligt för barn . Därmed minskar också underlaget för avgiftsuttag. Utredningen uppskattar att intäktsbort- fallet inom nuvarande avgiftssystem skulle bli ca 700 000900 000 kro- nor. bedömer utredningen att kostnaderna för verksamheten förblir oförändrade. Regeringen bedömer att intäktsbortfallet i avgiftssystemet kan bli nå- got större än vad utredningen uppskattar. Regeringen anser också att en minskad ärendemängd bör leda till minskade kostnader för gransknings- verksamheten. Även förslaget om undantag från kravet på fastställande av åldersgräns för enkla framställningar som är skapade av barn eller unga amatörer för festivalvisningar bidrar till en minskning av antalet ärenden (se avsnitt 7.2.5). Förslaget påverkar i detta fall inte avgiftsin- täkterna, eftersom dessa framställningar är avgiftsbefriade. Det är svårt att helt förutse såväl utvecklingen av antalet ärenden som utvecklingen av avgiftsintäkter. Såväl intäkter som kostna- der påverkas också av utvecklingen generellt på biografmarknaden. Utan att avgifterna har höjts har avgiftsintäkterna ökat med nära , från 2007 till 2009. Mot denna bakgrund gör regeringen den samlade bedömningen att nå- gon förändring av avgiftsnivåerna i det nuvarande avgiftssystemet inte bör göras . Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen av verksamhetens avgiftsintäkter och kostnader. Den framtida myndigheten och dess uppgifter Prop. ska enligt 1 § lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram (filmgranskningslagen) granska och godkänna framställningen i en film eller ett videogram innan den får visas vid allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Statens bio- grafbyrå är en enrådighetsmyndighet. Biografbyråns direktör är myndig- hetschef. Vid myndigheten finns det filmcensorer och ersättare för dem till det antal som regeringen bestämmer. Även direktören är filmcensor. Censorerna prövar granskningsärendena. Vid ingången av 2009 fanns det fyra censorer och en ersättare vid Biografbyrån. Deras sammanlagda arbetstid som censorer utgjorde ca 1,8 årsarbetskrafter. Under var tio personer anställda vid , censo- rerna oräknade. Antalet anställda motsvarade 7,72 årsarbetskrafter. Biografbyrån har specialanpassade lokaler med biograf och filmutrust- ning i . Enligt 10 § första stycket filmgranskningslagen ska Biografbyrån utöva tillsyn över efterlevnaden av filmgranskningslagen och av straffbestäm- melserna i 16 kap. 10 b § (olaga våldsskildring) och 10 c § (otillåten utlämning av teknisk upptagning) . Bestämmelserna 16 kap. 10 b och 10 c §§ föreslås i prop. 2009/10:70, bet. 2009/10:KU34, rskr. 2009/10:274 benämnas 16 kap. 10 c och 10 d §§. 10 § filmgranskningslagen föreslås också ändras så att Biografbyråns tillsyn gäller dessa bestämmelser. Biografbyrån har också en plikt att anmäla vad den bedömer som överträdelser av bestämmelserna till polis- eller åklagarmyndighet (prop. 1989/90:70 s. 69). Myndigheten ska även pröva frågor om medgivande till åtal och lämna yttrande enligt 16 kap. 19 § . Enligt 10 § andra stycket filmgranskningslagen får Biografbyrån upp- dra åt därtill lämpade personer att utöva tillsyn för byråns räkning. För tillsynsverksamheten får det finnas en eller flera kontrollörer i varje län (4 § förordningen [2007:1182] med instruktion för ). Vid utgången av 2009 fanns det 13 aktiva kontrollörer. När samtliga förordnanden löpte ut valde Biografbyrån att inte förnya dem. Detta skedde utifrån bedömningen att tillsynsuppdraget kan utföras både rationellt och betydligt mindre resurskrävande med den personal som finns anställd på , och var ett led i Biografbyråns åtgär- der för att uppnå en anslagsförbrukning som håller sig inom tilldelade medel 2010. uppdrag är att minska riskerna för skadlig mediepåverkan på barn och unga. (tidigare ) är en kom- mitté under (U 1990:03, dir. 1990:40, 1998:110, Prop. 2009/10:228 2003:75 och 2009:103). Rådet består av en ordförande och sex ledamö- Rådet har även fyra sakkunniga och tre experter knutna till sig. Le- damöterna bestämmer över budgeten och i stora drag vad rådet ska arbeta med . Det dagliga arbetet utförs av rådets kansli. Antalet an- ställda på kansliet, inklusive kanslichefen, uppgick per till sju stycken eller 6,5 årsarbetskrafter. Kansliet finns i i . 9.1.4Justitiekanslerns uppgifter när det gäller filmer och videogram Justitiekanslern () är ensam åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott (7 kap. 1 § YGL, jfr med 9 kap. 2 § TF). JK får emellertid överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av bl.a. olaga våldsskildring. JK har också till uppgift att genom granskning i efterhand övervaka om sända program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § radio- och TV-lagen (1996:844). Enligt regeringens proposition 2009/10:115 med förslag till en ny radio- och tv-lag övervakar JK även om program som tillhandahållits i beställ-tv innehåller våldsskildringar eller pornografiska skildringar i strid med lagen (16 kap. 1 § radio- och tv-lagen). JK:s övervakning initieras i praktiken genom anmälningar från och TV eller annan anmälare. 9.2.1Avveckling av och inrättande av en ny myndighet Regeringens förslag: avvecklas. Statens biograf- byrås anslag får disponeras för att genomföra föreslagna organisatoriska förändringar. Regeringens bedömning: En ny myndighet, , bör inrättas med uppdrag att skydda barn och unga mot skadlig mediepå- verkan och att stärka dem som medvetna medieanvändare. Det innebär att den verksamhet som utförs av överförs till den nya myndigheten samt att kommittén upphör. Den verksamhet vid som avser åldersgränser för film övertas av den nya myndigheten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. Barnombudsman- nen, , Stiftelsen , , och , till- styrker eller har ingen invändning mot förslaget (se avsnitt 9.2.2). Flera instanser har synpunkter när det gäller den nya myndighetens uppdrag. i län samt tillstyrker inte förslaget om att bilda en ny myndighet, utan menar att arbetsuppgifterna Prop. 2009/10:228 kan lösas av andra befintliga myndigheter eller branschorganisationer. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Förslaget om att för- handsgranskningen av all film som ska visas offentligt ska ersättas med åldersprövning av filmer som ska visas för barn kommer sannolikt att innebära att antalet filmgranskningsärenden hos minskar. Det är emellertid svårt att förutse i vilken omfatt- ning ärendemängden kommer att påverkas av förslaget. Antalet ärenden påverkas dessutom också av utvecklingen generellt på biografmarknaden. Sammantaget torde dock regeringens förslag innebära att mindre resurser kommer att krävas för filmgranskningen. Förslaget om fastställande av åldersgränser i stället för allmän förhandsgranskning innebär också att filmgranskningen helt kommer att vara inriktad på att skydda barn och unga. De uppgifter som har bör finnas kvar. Rådet har arbetat i kommittéform, vilket inte är ändamålsenligt. Kommittéformen är heller inte avsedd att användas för permanenta förvaltningsuppgifter. verksamhet bör enligt regeringens uppfattning därför över- föras till en permanent förvaltningsmyndighet. och har olika uppgifter, men målet med deras respektive verksamhet är, när det gäller skydd av barn och unga mot skadlig mediepåverkan, till stor del detsamma. och utgör var för sig små organisationer med begränsade resurser. Små organisationer är ofta sårbara, och det kan vara svårt för en liten organisation att försäkra sig om tillgång till nödvändig kompetens. En relativt sett större andel av en liten organisations resurser måste an- vändas till administrativa funktioner, vilket riskerar att påverka kärnverk- samheten och utvecklingen av denna negativt. Av dessa skäl föreslår regeringen att avvecklas. Statens biografbyrås anslag får disponeras för att genomföra föreslagna organisatoriska förändringar. Regeringen avser att inrätta en ny myndighet med uppdraget att skydda barn och unga mot skadlig me- diepåverkan och att stärka dem som medvetna medieanvändare. Det innebär att verksamhet överförs till den nya myndigheten och att kommittén upphör. Statens biografbyrås kvarvarande verksamhet övertas av den nya myndigheten. 9.2.2Den nya myndighetens huvudsakliga uppgifter Regeringens bedömning: Huvuduppgiften för den nya myndigheten bör vara att medverka till att skydda barn och unga mot skadlig me- diepåverkan och till att stärka dem som medvetna medieanvändare. Den nya myndigheten bör samarbeta med andra myndigheter, institu- tioner och forskarsamhället i sådana frågor. I den nya myndighetens uppgifter bör också ingå att fastställa åldersgränser för film som är avsedd att visas offentligt för barn . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: som det finns ett brett stöd för utred- ningens förslag menar flera remissinstanser att utredningen betonar skyddet av barn och unga på ett alltför ensidigt sätt. universi- tet anser att ett användarperspektiv bör beaktas vid sidan av åtgärder för skydd av barn. För att minimera risker på t.ex. Internet krävs ökad med- vetenhet och kunskap hos medieanvändare, det som ryms i begreppet media and information literacy. Samarbete med relevanta aktörer inom stat, mediebransch och det civila samhället är viktigt. Det ställer emeller- tid också krav på uppföljning. I frågan om den nya myndighetens expert- funktion anser att det är viktigt med nära samver- kan mellan myndigheten och högskolor och universitet. Statens biograf- byrå anser att den nya myndigheten bör fokusera på att stärka barns och ungas förmåga att använda och förstå medierna. Ett betraktelsesätt med huvudsaklig inriktning på skadlighet och skydd håller alltmer på att er- sättas av ett synsätt som lägger tonvikt vid de ungas rätt och möjligheter till deltagande i medielandskapet. Stiftelsen anser att medieutbudets skadliga verkningar betonas starkt i den nya myndig- hetens uppdrag. För att få en samlad bild av ungas förhållande till medi- erna är ett konstruktivt förhållningssätt som betonar utveckling och möj- ligheter av väsentlig betydelse. vill understryka att ett nära samarbete mellan den nya myndigheten och institutet är angeläget, mot bakgrund av institutets arbete med bl.a. film i skolan. anser att begreppet skadlig mediepåverkan är vagt och komplicerat och att formuleringen är problematisk som grund för en ny myndighet samt att den nya myndighetens uppdrag bör vara att stärka och skydda barn och unga i deras medievardag. Skälen för regeringens bedömning: Syftet med uppdrag enligt tilläggsdirektiv (dir. 2003:75) är att minska riskerna för skadlig mediepåverkan på barn och unga. Det arbete som bedrivit har varit framgångsrikt. Skyddet av barn och unga mot skadlig mediepåverkan är viktigt, inte minst mot bakgrund av att medier blir en allt större del av barns och ungas vardag. finns det skäl att beakta de synpunkter som framförts av flera remissinstanser. Barn, unga och medier bör också ses utifrån ett användarperspektiv. Det är väsentligt att öka medvetenheten och kunskapen hos barn och unga som mediean- vändare. Perspektivet att stärka barn och unga som medvetna mediean- vändare ryms redan i nuvarande uppdrag, men kan behöva betonas ytterligare. Det är då också angeläget att se att barn och unga inte enbart är mediekonsumenter, utan i många fall också aktörer och medskapare, t.ex. i datorspel och sociala medier på Internet. anser att begreppet skadlig mediepåverkan förutsätter en mätbar negativ effekt, vilken inte har kunnat bekräftas. Regeringen har förståelse för synpunkter, men anser likväl att begreppet har relevans. Även om graden av skadlighet kan vara svår att mäta, finns det i samhället en relativ samsyn kring behovet av att skydda barn och unga mot bl.a. visst medieinnehåll. Det är från den utgångspunkten som ål- dersgränserna för filmer som visas offentligt har upprättats. Den nya myndighetens övergripande uppgift bör således vara att medverka till att barn och unga skyddas mot skadlig mediepåverkan och till att stärka dem Prop. 2009/10:228 som medvetna medieanvändare. har ett gott samarbete med andra berörda aktörer, så- som myndigheter, föreningar, ideella organisationer och branschorgani- sationer. En tidigare uppgift att vara samarbetsorgan för en rad berörda myndigheter (jfr dir. 1990:40) upphörde . Samarbetet med andra myndigheter har dock återigen kommit att bli en omfat- tande uppgift för rådet. Ett flertal myndigheter, t.ex. Barnombudsman- nen, Datainspektionen, , och har tagit kontakt med rådet för att ta del av rådets kunskaper, men också samarbeta i olika frågor. Det finns också berör- ingspunkter mellan uppdrag och filmpedago- giska arbete. Eftersom barn och unga är målgrupp är även skolmyndig- heterna viktiga samarbetspartner för . En viktig grund för den nya myndigheten i dess uppdrag ska vara aktu- ell kunskap om medieutvecklingen i relation till barn och unga. Här är samverkan med forskarsamhället av stor vikt för att uppnå hög kvalitet och en effektiv användning av samhällets resurser. I nuvarande uppdrag ingår att driva på mediebranschernas självreglering. Självreglering har visat sig vara en framgångsrik metod för skydd av barn och unga när det gäller vissa branscher, främst data- spel.