prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — utifrån medborgarnas och företagens behov och att hitta nya sätt att organisera produktionen av offentliga tjänster, den s.k. produktions- logiken, är grundläggande för att uppnå ökad kvalitet och produktivitet i offentlig förvaltning och en nyckel till den framtida tillväxtpotentialen i Det finns vid det här laget många exempel i offentlig sektor, bl.a. från vården, som visar vilka avsevärda kvalitets- och produktivitetsvinster som går att göra med förändrad produktionslogik. Det är därför angeläget att denna typ av innovativt arbete ges utrymme och sprids till flera delar i den offentliga förvaltningen. Målet är att få till stånd fler värdeskapande system som tillgodoser brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna, professionernas önskan att få bedriva ett framgångsrikt arbete och huvudmännens krav på god Formerna för detta övervägs i Renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta genom ytterligare omstruktureringar och omprövningar av det offentliga Regeringens inriktning är att värna om kärnverksamheterna. Uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Nytillkommande uppgifter bör noga prövas om de kan utföras av befintliga myndigheter. En del i detta arbete är fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. En annan del är att utveckla den statliga styrningen så att den i högre grad bidrar till samverkan mellan myndigheter utifrån medborgarnas och företagens behov (se avsnitt Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamåls- enlighet i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av föreslår att produktivitetstrycket vid pris- och löneomräkningen av ramanslagen ska utvidgas till att även omfatta hyror och övriga förvaltningskostnader. I budgetpropositionen (prop. 2007/08:1, Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 7.9) redo- visade regeringen principerna för pris- och löneomräkningen och regeringens syn på modellen. Några förändringar av dessa principer är föreslår att regeringen tilldelar myndigheten dispositionsrätt för anslag för en period av . anslagssparande m.m. behandlas i utredningen av budgetlagen som lämnade sitt betänkande (SOU 2010:18) till regeringen och behandlas därför inte i denna proposition. Högre effektivitet genom administrativ samordning Regeringens bedömning: För att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i statsförvaltningen bör myndigheterna pröva om den administrativa stödverksamheten ska utföras i samverkan eller i annan regi. Som ett första steg i ett långsiktigt utvecklingsarbete mot en mer koncentrerad hantering av administrativ stödverksamhet i staten avser regeringen att ge några av de statliga myndigheter som har inrättat interna servicecenter i uppdrag att utveckla dessa. Syftet är att genom ökad samordning inom staten öka kostnadseffektiviteten och kvaliteten och förbättra möjligheterna till konkurrensutsättning i takt med att marknaden utvecklas. Detta uppdrag bör samordnas av . Regeringen avser också att ge Ekonomi- styrningsverket ett allmänt uppdrag att stödja och samordna en utveckling mot en mer effektiv och koncentrerad administration i statsförvaltningen i sin helhet. Utredningens förslag: förslag (bilaga 7) överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: På ett övergripande plan tillstyrker remiss- instanserna förslag om gemensamma administrativa lösningar. Synpunkterna är dock något spridda och berör flera aspekter. Remissinstanserna håller med om att det inte är effektivt att alla myndigheter är självförsörjande på alla områden. Länsstyrelserna i och anser inte att utredningen tillräckligt uppmärksammat att gemensamma administrativa lösningar initialt brukar innebära ökade kostnader. Kriminalvården pekar på vikten av att tydliggöra gränsdragningarna mellan servicecentret och myndigheterna vid en övergång till administrativa servicecentra. , internationellt utvecklingssamarbete, och är kritiska mot den del av förslaget som innebär att riksdag och regering ska fatta ett generellt beslut. Även ett flertal andra remissinstanser framhåller att beslutanderätten om hur stödverksamheten ska organiseras måste ligga hos myndigheterna själva. framhåller att regeringens styrning är viktig. anser att en nackdel med stordrift är att varje myndighets respektive krav blir svåra att tillgodose. anser att goda exempel bör redovisas ifråga om gemensamma administrativa lösningar. pekar på att det finns få utvärderingar som påvisar besparingar genom förändrade administrativa lösningar. har goda erfarenheter av administrativa lösningar som kan bidra till ökad kvalitet och effektivitet i förvaltningen. ser det som positivt att stora myndigheter som redan skapat interna koncentrerade lösningar ska kunna ge service även till andra myndigheter. framhåller att stora myndig- heters behov kan skilja sig väsentligt från mindre myndigheters behov. kan se fördelar för stora myndigheter, Energi- myndigheten anser att förslaget kan vara bra för små och stora myndigheter, men ser ingen effektiviseringsvinst för medelstora. 2009/10:175 anser att utredningen inte funnit några belägg för att små myndigheter skulle vara mindre effektiva än stora. och ställer sig positiva till den organisationskommitté som föreslår att regeringen ger i uppdrag att stödja detta arbete. Enligt Datainspektionen kan gemensamma administrativa lösningar förbättra möjligheterna att behålla specialkompetens på områden som e- förvaltning. anser att E-delegationens arbete med en strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning bör avvaktas. anser att gemensam grundstruktur för myndig- heternas IT-system kan motverka problem som de flesta myndigheter drabbas av. Skälen för regeringens bedömning Det finns vinster, både när det gäller kostnadseffektivitet och kvalitets- synpunkt, med att koncentrera stödverksamheten. Standardisering och koncentration är ett steg på vägen att lösgöra stödfunktioner från kärn- verksamhet. Möjligheter med administrativ samordning har analyserats av () bl.a. i rapporten lösningar för effektivare administration (ESV 2007:33) och i E- delegationens delbetänkande Strategi för myndigheternas arbete med e- förvaltning (SOU 2009:86). Det är varje myndighetslednings ansvar att bedöma om stödverksamhet ska skötas i egen regi eller på entreprenad. Utgångspunkterna är myndighetsförordningens bestämmelser om att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Regeringen bedömer att det finns möjligheter till administrativ effektivisering inom det ekonomi- och personaladministrativa området i statsförvaltningen. ESV har uppskattat att det i statsförvaltningen exklusive de stora myndigheterna som redan har inrättat interna service- center finns en besparingspotential innebärande en årlig besparing på om den kan utnyttjas fullt ut. Om möjligheten till besparingar skulle motsvara den som har uppnåtts inom de stora myndigheter som redan har inrättat interna servicecenter, dvs. i storleksordningen , skulle den årliga besparingen för löne- administrationen kunna uppgå till . Detta förutsätter att möjligheterna att förenkla och standardisera arbetsrutiner m.m. tas till vara fullt ut. E-delegationen har uppskattat besparingspotentialen för gemensamma verksamhetsstöd till . Av drygt 218 000 anställda med månadslön är eller äldre. Av dessa är ca 19 000, dvs. en tredjedel, klassade som Generationsväxlingen tillsammans med nya lösningar Prop. 2009/10:175 inom det administrativa området, såsom koncentration av verksamhet och ökad samverkan, bör ses som en möjlighet till en kostnadseffektivare förvaltning och kompetensväxling. Detta bör sammantaget gynna såväl de offentliga finanserna som kompetensförsörjningen. Säkerhet och sårbarhet är ytterligare en viktig aspekt att ta hänsyn till. När små enheter sköter sin egen administration leder det till en ökad sårbarhet, t.ex. i ekonomiadministrationen. Hur ska den administrativa stödverksamheten organiseras? Eftersom den administrativa stödverksamheten inte är en del av en myndighets kärnverksamhet behöver den inte alltid utföras av myndigheten själv. Statliga myndigheter bör utnyttja möjligheterna att effektivisera administration och annan stödverksamhet genom att hitta andra lösningar än att utföra den i egen regi. För viss stödverksamhet, t.ex. lokalvård, finns ett brett utbud på marknaden som också nyttjas av många myndigheter. Regeringen instämmer emellertid i den bedömning som gjorts av i betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22) att möjligheterna att på kort sikt lägga över ekonomi- och personaladministrativa uppgifter på aktörer utanför statsförvaltningen inte bör överskattas. Det gäller inte minst den statliga ekonomistyrningen som kräver en specialiserad kompetens. Utredningen konstaterade att något brett marknadsutbud som alternativ till det inomstatliga inte finns . Dessutom bör alla möjligheter till samordning inom den statliga sektorn genom standardiserade arbetssätt m.m. först tas tillvara för att effekterna i form av kostnadsminskningar ska bli de maximala vid en eventuell utkontraktering till marknaden. Regeringen har i propositionen Upphandling från statliga och kommunala företag (prop. 2009/10:134) uttalat sig om lagen (2007:1091) om offentlig upphandling är tillämplig vid köp mellan statliga myndigheter. Regeringen konstaterar att rättsläget är något oklart, men anser inte att rättspraxis ger stöd för att upphandlingsrättsliga avtal normalt sett uppkommer mellan enheter inom en och samma juridiska person, vilket är fallet beträffande statliga myndigheter. Regeringen bedömer att det är viktigt att utvecklingen på marknaden följs parallellt med att samordningen i staten förbättras. Stats- förvaltningen bör tillvarata det kunnande som finns hos marknadsaktörer när det gäller utveckling av olika typer av tjänster, bl.a. administrativa stödtjänster. I takt med att en väl fungerande marknad utvecklas bör delar av verksamhetsstödet kunna utföras av tredjepartsleverantörer för att därigenom skapa maximala effektivitets- och kvalitetsvinster för staten. Det bör också vara en strävan att förenkla och anpassa regelverk och rutiner så att färre stödtjänster kräver specialiserad kompetens, och så att de i stället kan tillhandahållas av marknadsaktörer i konkurrens. 1 Stödkompetens: Personal med stödfunktion för lednings- och kärnkomptens, utan specifik sakområdeskomptens inom myndighetens verksamhetsområde. Kammarkollegiet har uppgiften att tillhandahålla administrativa tjänster inom statsförvaltningen. Administrativ service är en av Kammar- kollegiets kärnuppgifter och det finns möjlighet att där samla ytterligare specialiserad kompetens och erfarenhet kring dessa frågor. bättre erfarenhet för den fortsatta utvecklingen avser regeringen att ge några av de myndigheter som har samlat sina administrativa stöd- funktioner i s.k. interna servicecenter i uppdrag att utveckla dessa. uppdrag bör samordnas av ESV, som också avses få ett allmänt uppdrag att stödja och samordna en utveckling mot en mer effektiv och koncentrerad administration i statsförvaltningen i sin helhet. förvaltningskommittén som E-delegationen har förordat en sådan Det är dock viktigt att myndigheternas servicecenter utformas på ett sådant sätt att tillväxten av nya företag på denna marknad inte För framtida strategiska ställningstaganden är det viktigt att dokumentera erfarenheter från försök och att analysera hur besparings- och effektiviseringspotentialen realiseras i praktiken. i syfte att påskynda en effektivisering ges i uppdrag att undersöka de administrativa kostnaderna hos statliga myndigheter. Den utveckling av gemensamma servicecenter som vissa myndigheter avses få i uppdrag att genomföra är att anse som ett strategiskt utvecklingsprojekt som E-delegationen enligt sina direktiv ska följa och halvårsvis rapportera om till regeringen. Balans mellan förändringstryck och frivillighet Ett förändringstryck via styrningen av myndigheterna som driver på utvecklingen mot en mer koncentrerad administrativ hantering i staten Men det är också viktigt med en balans mellan förändringstryck och frivillighet. Att skapa incitament till förändring är en viktig del i utvecklingsarbetet. En viktig uppgift är att redan från början lägga grunden för återkommande uppföljningar och utvärderingar av de genomförda Detta är nödvändigt för att säkerställa att beräknade vinster I den mån det är lämpligt bör detta ske med hjälp av standardiserade gemensamma nyckeltal. Det bör ingå i det ovannämnda uppdraget till ESV att ge underlag för sådana nyckeltal. För att nå framgång krävs stöd till och samordning av processen. handlar om att identifiera, utveckla och sprida kunskap om olika lösningar, ge bra stöd till prövning och genomförande m.m. Genom en stegvis utveckling kan förändringsarbetet drivas vidare vartefter goda erfarenheter görs och resultat uppnås. upprätthålla god kvalitet i verksamheten under en förändringsprocess talar för en stegvis ansats. Ökad samordning av länsstyrelsernas interna Regeringens bedömning: Länsstyrelsernas interna administrativa verksamhet bör ges en mer ändamålsenlig organisation. Ökad samordning inom ramen för en utvecklad organisation kommer att leda till kvalitets- och effektivitetsvinster genom administrativa stordriftsfördelar. En utvecklad organisation kan också bidra till läns- styrelsernas utvecklingsarbete och utgöra ett stöd till regeringens styrning och uppföljning av länsstyrelsernas samlade verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Nödvändigheten av en ökad administrativ samordning mellan länsstyrelserna har behandlats av regeringen i budgetpropositioner och i regleringsbrev. En ökad sam- ordning ger bättre möjligheter att ta vara på administrativa stordriftsfördelar, vilka bedöms vara väsentliga genom att läns- styrelsernas verksamhet till stor del är likartad. Länsstyrelserna bedriver gemensamma utvecklingsprojekt inom främst IT-området och löne- och ekonomiadministration. Ytterligare områden för ökad samordning kan vara kompetensutveckling, information och arbete med föreskrifter, råd och anvisningar. Genom att skapa en effektivare organisation av länsstyrelsernas interna administrativa verksamheter ges bättre förutsättningar för hög kvalitet och rättssäkerhet i länsstyrelsernas myndighetsutövning. En tydligare och mer effektiv organisation kan också ge länsstyrelserna bättre möjligheter att samverka med andra myndigheter. Regeringen beslutade därför om ett uppdrag för att utreda hur länsstyrelsernas interna administrativa verksamheter kan organiseras på ett lämpligt sätt och vilka ytterligare verksamheter som kan samordnas (dnr Fi2009/6991). Uppdraget ska bedrivas i nära samverkan med länsstyrelserna och med utredningen om en översyn av den statliga regionala förvaltningen. 11.4Högre effektivitet genom samordnade inköp Regeringens bedömning: Det finns ett fortsatt behov av en centraliserad inköpssamordning. Vidare kan den statliga inköps- samordningen effektiviseras. Hur den statliga inköpssamordningen ska organiseras övervägs inom . Statskontorets förslag i rapporten effektivare statlig inköpssamordning analys och förslag (bilaga 17) överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Statskontoret föreslår att en ny myndighet för samordnad upphandling i staten inrättas. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i huvudsak med att det finns ett behov av att centralisera den statliga inköpssamordningen Även delar i huvudsak slut- satserna i rapporten, men föreslår en kompletterande utredning för att fastställa inom vilka områden den statliga inköpssamordningen bäst anser att frågan bör utredas vidare och framhåller att aspekter som att E-delegationens inriktning och samsyn i miljöfrågor bör tas med. Ett flertal remissinstanser tillstyrker förslaget om att inrätta en ny myndighet för den statliga inköpssamordningen. anser att myndigheten bör underindelas för att möta upp lokala och regionala behov. , , Verket för högskoleservice (VHS), , Lantmäteriet och, framhåller att inköpen i en centraliserad organisation kan komma att ske längre från slutanvändarna och därmed blir kunskaperna om brukarens behov mer begränsad. () och anser att verksamheten lika väl kan ingå i en existerande myndighet och att det krävs en djupare kostnadsanalys innan beslut om en ny myndighet kan tas. Kammarkollegiet ser för och nackdelar med en ny organisation i förhållande till att verksamheten inordnas i en befintlig myndighet. anser att Kammar- kollegiet eller ESV är lämpliga myndigheter om inköpssamordningen ska bildas inom en befintlig myndighet. () avstyrker förslaget att en ny myndighet inrättas men anser att inköps- samordningen behöver utvecklas under nya former. FMV är beredd att ta på sig uppgiften att sammanhålla den statliga inköpssamordningen till dess att en utvecklad eller ny myndighet inom försvarssektorn utvecklats. Vidare anser FMV att det finns förbättringsmöjligheter för små och medelstora företag som bör beaktas i samband med att den statliga inköpssamordningen utvecklas. IT & Telekomföretagen pekar på vikten av att små och medelstora företag bereds möjlighet att delta i upphandlingar. ESV, VHS och ställer sig bakom den föreslagna modellen avseende dimensionering av en ny myndighet. Enligt ESV kan ytterligare effektivitetsvinster uppnås om även det nationella upphandlingsstödet omfattas av den föreslagna sammanslagningen av Kammarkollegiets IKT-upphandling, VHS upphandling och inköpssamordningen inom ESV. är positiv till att fortsatt ansvara för ramavtalen inom sitt ansvarsområde. Bakgrund: Syftet med den statliga inköpssamordningen är att åstadkomma besparingar för staten genom att reducera myndigheternas administrativa kostnader för upphandling och skapa ekonomiskt mer förmånliga inköpsvillkor. Den statliga inköpssamordningen regleras i förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. I förordningen anges att för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden, ska det finnas ramavtal eller andra gemensamma avtal som effektiviserar upphandlingen. Vidare anges att små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingarna ska beaktas. Den statliga inköpssamordningen är fördelad på elva ramavtals- ansvariga myndigheter; ESV, , Kammarkollegiet, VHS, , Försvarsmakten, FMV, Riksgälden, Lant- mäteriet, och Arbetsförmedlingen. Myndigheterna upp- handlar och förvaltar ramavtal inom ett antal områden. Uppgiften att samordna de ramavtalsansvariga myndigheternas upphandlings- verksamhet ligger på ESV. Den verksamhet som bedrivs inom ramen för den statliga inköpssamordningen finansieras i huvudsak med avgifter som tas ut av leverantörerna. Skälen för regeringens bedömning: Statskontorets rapport visar att staten gör stora besparingar till följd av den statliga inköpssamordningen Statskontoret uppskattar besparingarna till ca . Statskontorets rapport visar emellertid att det finns brister i den nuvarande decentraliserade formen av statlig inköps- samordning med elva ramavtalsslutande myndigheter. Regeringen gör bedömningen att det finns ett fortsatt behov av en centraliserad inköpssamordning, eftersom verksamheten med största sannolikhet medför betydande besparingar för staten som helhet. En inköpscentral enligt EG-direktivens mening kan bidra till minskade kostnader för upphandlingsprocesserna. Vidare kan statsförvaltningen effektiviseras och medel sparas genom att centralisera vissa administrativa förfaranden. En centraliserad organisation innebär ökad tydlighet, enhetlighet och synlighet. Sannolikt kommer viljan att använda avtalen göra det enklare och mer attraktivt att bli ramavtalsleverantör. Regeringen gör även bedömningen att en centraliserad organisation kommer att medföra ökade förutsättningar för kompetensutveckling och kompetensförsörjning. Statskontorets undersökning visar att små företag inte stängs ute när det gäller den statliga inköpssamordningen. Dock föreligger stora variationer mellan olika produktområden. har i ett samrådsyttrande till rapporten (bilaga 5) uttalat att analysen och slutsatserna i rapporten om effekterna för små företag och aktuella marknader till följd av berörd inköpssamordning i vissa delar har ett otillräckligt underlag. Det bör, enligt regeringens mening, erinras om att det är givetvis viktigt att mindre företags deltagande i offentlig upp- handling främjas. Med en centraliserad organisation ökar emellertid, enligt regeringens mening, möjligheterna att vårda leverantörsmarknaden och se till att små och medelstora företag inte stängs ute från deltagande. Av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning framgår att små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingar ska beaktas. Statskontoret föreslår att en ny myndighet inrättas och bedömer att den nya myndigheten fullt utbyggd bör vara i storleksordningen 60 års- arbetskrafter. I rapporten förordas en successiv utbyggnad av den nya upphandlingsverksamheten. Den ramavtalsverksamhet som bedrivs vid bör, enligt Statskontoret, inte övertas av den nya myndigheten utan även fortsättningsvis vara ett ansvar för Riksgälds- kontoret. ESV anser att argumenten för en ny myndighet inte är övertygande och att de positiva effekterna bör kunna uppnås även i annan form av organisering. Även och anser att verksamheten kan ingå i en existerande myndighet. anser att Kammarkollegiet eller ESV är lämpliga myndigheter om inköpssamordningen ska bildas inom en befintlig myndighet. Sammantaget gör regeringen bedömningen att den statliga inköps- samordningen kan effektiviseras. Regeringen har ännu inte tagit ställning till om verksamheten bör bedrivas i en ny myndighet eller om den bör inordnas i en befintlig myndighet med ansvar för att upphandla statliga ramavtal. Verksamhetens huvudmål bör vara att upphandla ramavtal för statens räkning. Enligt ESV kan ytterligare effektivitetsvinster uppnås om även det nationella upphandlingsstödet omfattas av den föreslagna samman- Att innefatta det nationella upphandlingsstödet innebär, enligt ESV, en tydlighet för myndigheter, leverantörer och andra intressenter att ansvaret för upphandlingsfrågor, i huvudsak, ligger på en Regeringen tar inte nu ställning till om även annan verk- samhet ska ingå. Inte heller tar regeringen ställning till om den ramavtalsverksamhet som bedrivs vid ska Hur den statliga inköpssamordningen ska organiseras är för närvarande föremål för beredning inom . 11.5 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn Regeringens bedömning: För att bli mer effektiv och rättssäker bör tillsynen vara tydligare och mer enhetlig. Tillsynsregleringar bör som regel utformas utifrån de bedömningar som regeringen har redovisat i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Skälen för regeringens bedömning: Medborgare ska kunna vara säkra på att de lagar och regler som har beslutats av och regeringen också följs. Den offentliga tillsynen spelar här en viktig roll för att stärka regelefterlevnaden i hela samhället, både i offentlig och privat verksamhet. Tillsynen bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Genom tillsynen ska medborgare och företag kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara. En väl fungerande tillsyn ökar tryggheten i samhället. Brister i tillsynen kan leda till ett minskat förtroende för demokratiska beslut. Regeringen har genomfört reformer av regelverk och organisation för en bättre tillsyn. Regelverk för tillsyn har förändrats inom bl.a. områdena penningtvätt och värdepappersmarknad. Organisationsförändringar vad avser tillsyn har genomförts inom bl.a. områdena djurskydd, strålskydd, skola, socialtjänst och transport. Offentlig tillsyn består av många skilda verksamheter.