prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — 3.Hur bör överskottsmålet följas upp? 4.Bör överskottsmålets ställning stärkas och i så fall hur? Varför behövs ett överskottsmål? I den finanspolitiska beslutsprocessen görs avvägningar och prioriteringar när det före- kommer målkonflikter mellan finanspolitikens olika mål. Ett väl fungerande budgetpolitiskt ramverk, där överskottsmålet utgör en viktig del, är ett stöd för politiken när det gäller att göra dessa avvägningar. Därigenom är det budgetpolitiska ramverket centralt för att de övergripande målen för den ekonomiska politiken ska kunna nås på ett sätt som säkerställer långsiktigt hållbara offentliga finanser. Innan den ekonomiska krisen fanns det inte något motsvarande budgetpolitiskt ramverk, vilket bidrog till bristande utgiftskontroll och till att det ofta uppstod underskott i de offentliga finanserna. Överskottsmålet är ett ankare för politiken I ett väl utformat budgetpolitiskt ramverk behövs ett övergripande ankare för finans- politiken i form av ett målsatt medelfristigt offentligt sparande. Ett sådant mål bidrar till att den kortsiktighet som präglade finanspolitiken , och som bidrog till en trendmässigt ökande offentlig skuldsättning, Det bidrar därmed till att finanspolitiken blir långsiktigt hållbar. Slutsatsen i departementspromemorian är att det finns starka skäl som talar för att ett överskottsmål bör vara ett stående inslag i det budgetpolitiska ramverket även framöver. Motiven till ett överskottsmål En förutsättning för att målen för den ekonomiska politiken ska kunna nås är att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Det finns dock skäl att skilja på offentligfinansiell hållbarhet och en långsiktigt hållbar finans- politik. För att de offentliga finanserna ska vara hållbara räcker det att den initiala offentliga nettoskulden täcks av (nuvärdet) av alla framtida genomsnittliga primära överskott i de offentliga finanserna.22 Det finns som regel flera olika utformningar av finanspolitiken som kan bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser. Vissa är dock inte att föredra ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. En hållbar finanspolitik är även inriktad på att målen för den ekonomiska politiken ska nås. Offentligfinansiell hållbarhet bör därför nås på ett sådant sätt att det bidrar till rättvisa mellan generationer och till ekonomisk effektivitet. Exempelvis skulle den nuvarande generationen kunna öka upplåningen och i stället tvinga framtida generationer att betala av skulden. Det skulle dock inte bidra till rättvisa mellan generationerna. Att överskottsmålet inte bara ska bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser utan också till rättvisa mellan genera- tioner och ekonomisk effektivitet, är således välgrundande motiv till överskottsmålet. I bedömningen av offentligfinansiell hållbar- het tas inte hänsyn till de samhällsekonomiska kostnader som ett kraftigt varierande sparande kan ha. En välavvägd finanspolitik måste därför även ta hänsyn till behovet av tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i en lågkonjunktur, även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer. 22 Detta innebär att den offentliga sektorns s.k. intertemporala budgetrestriktion är uppfylld. Med primärt överskott avses överskott i det offentliga sparandet, exklusive inkomst- och utgiftsräntor. Mål om rättvisa och effektivitet talar för ett tidsvarierande mål för sparandet Motivet om att skapa rättvisa mellan genera- tioner utgår från att det finansiella sparandet tillåts variera över tiden i takt med demografin, detta för att upprätthålla en standard i skola, vård och omsorg vid givna skattesatser. Att standarden i det offentliga åtagandet kan upprätthållas bidrar till rättvisa mellan generationerna. Att skattesatserna inte behöver höjas bidrar till effektivitet. Motiven till det nuvarande överskottsmålet vad avser intergenerationell rättvisa och effektivitet är med andra ord konsistenta. Sett utifrån dessa motiv kan målet för det offentliga sparandet tillåtas bli negativt, så länge det är säkerställt att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Ett överskottsmål bör endast användas för att hantera temporära demografiska problem, dvs. främst förändringar i födelsetalen. Den kon- tinuerliga ökningen av medellivslängden som förväntas även ger däremot upphov till en permanent förändring i demografin och bör hanteras på annat sätt än genom över- skottsmålet. Därtill bör inte eventuella framtida önskemål om ökad kvalitet i välfärden hanteras genom överskottsmålet. Stabiliseringspolitiska motiv talar för ett beständigt överskottsmål Ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv kan ett mer beständigt mål för det offentliga sparandet som inte sätts för lågt minska risken för allt för stora underskott och stigande kreditkostnader vid konjunkturnedgångar. Ett sådant mål kan ses som ett offentligt försiktighetssparande. Såväl svenska som internationella erfarenheter visar på betydelsen av att upprätthålla marginaler i de offentliga finanserna för att kunna hantera sämre tider. Erfarenheter visar vidare att stora under- skott som uppstår i samband med kraftiga konjunkturavmattningar kan leda till ett radikalt minskat förtroende för finanspolitiken, vilket i sin tur kan bidra till försämrad kreditvärdighet, ökande riskpremier och därmed höjda upp- låningskostnader för den offentliga sektorn. En försämrad trovärdighet för finanspolitiken i en lågkonjunktur, som bidrar till att hushållen ökar sitt sparande, kan också leda till att stabili- seringspolitiska åtgärder blir mindre verknings- fulla. Det finns en risk för målkonflikter mellan de olika angivna motiven till överskottsmålet. Om stor vikt läggs vid motiven rättvisa mellan generationerna och ekonomisk effektivitet bör målet för den offentliga sektorns sparande tillåtas variera över tiden vid temporära demo- grafiska förändringar. Det kan uppstå situationer då de ovan nämnda målen talar för ett negativt mål för det offentliga sparandet . Det är förenligt med långsiktigt hållbara finanser om en sådan period föregås eller efter- följs av en period med överskott i de offentliga finanserna. Stabiliseringspolitiska motiv talar däremot mot ett negativt mål för sparandet. Ett relativt lågt mål för sparandet kan leda till markanta försvagningar av de offentliga finanserna i lågkonjunkturer, vilket kan bidra till höjda riskpremier och mer bestående makro- ekonomiska problem. Det är viktigt att den valda nivån på över- skottsmålet motiveras tydligt för att legiti- miteten för målet inte ska urholkas över tiden. Det går dock inte att lägga fast en entydig och invändningsfri nivå och olika motiv till ett överskottsmål är inte alltid förenliga med varandra. Det är därför viktigt att det finns en politisk förankring av den valda nivån på målet. Överskottsmålet bör även i fortsättningen vara av BNP I rapporten görs bedömningen att det, under överskådlig framtid, inte finns några starka skäl att ändra nuvarande nivå på överskottsmålet. Ett upprätthållande av nuvarande mål på av BNP bedöms inte leda till någon större målkonflikt mellan de olika angivna motiven till överskottsmålet. till målen om offentlig-finansiell hållbarhet, att skapa rättvisa mellan generationerna och effektivitet bedöms ett överskottsmål på mellan av BNP vara rimligt . Arbetsgruppens be- dömning är att stabiliseringspolitiska motiv talar för ett överskottsmål på av BNP. Nuvarande överskottsmål på av BNP ligger inom ramen för dessa bedömningar och bör därför behållas. Bedömningen är således att det inte förefaller föreligga någon större konflikt mellan de av regeringen angivna motiven till Det kan dock uppstå situa- tioner där de olika angivna motiven till överskottsmålet kan komma i konflikt med varandra. Vid sådana situationer är det viktigt att regeringen är tydlig med vilken vikt den tillmäter de olika motiven till överskottsmålet. Hur bör överskottsmålet utformas? Hur överskottsmålet ska formuleras har disku- terats utifrån ett antal olika perspektiv. I rapporten dras dock slutsatsen att nuvarande formulering, dvs. att överskottsmålet ska omfatta det finansiella sparandet i den offentliga sektorn som genomsnitt över en konjunktur- cykel, bör behållas. Genomsnitt över en konjunkturcykel Att överskottsmålet gäller över en konjunktur- cykel har kritiserats av flera bedömare som framhållit risken för att detta kan leda till bristande måluppfyllelse eftersom det inte finns någon given metod att definiera en konjunk- turcykel och att regeringen därför kan välja mot vilken period överskottsmålet ska utvärderas. Även om ett överskottsmål som är formulerat som ett genomsnitt över en väl specificerad tidsperiod skulle vara enklare att följa upp än nuvarande målformulering, finns dock be- tydande nackdelar i form av riskerna för en destabiliserande politik. Om det genomsnittliga finansiella sparandet i slutet av en fastslagen tidsperiod inte skulle nå upp till målet, skulle finanspolitiken behöva läggas om för att nå målet. En sådan omläggning av finanspolitiken skulle kunna leda till stabiliseringspolitiska problem om den måste göras i en lågkonjunktur. I rapporten görs därför bedömningen att nuvarande formulering av överskottsmålet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel bör behållas. En förutsättning för en långsiktigt hållbar finanspolitik är att den offentliga skulden (eller förmögenheten) inte ökar trendmässigt över tiden som andel av BNP. Det har diskuterats om överskottsmålet bör ersättas eller kompletteras med ett skuldmål eftersom offentligfinansiell hållbarhet ytterst tar sikte på skuldutvecklingen. Ett skuld- eller förmögenhetsmål för finans- politiken, där tidigare avvikelser från målet alltid kompenseras, riskerar dock, precis på samma sätt som ett överskottsmål specificerat över , leda till stabiliseringspolitiska problem. Ytterligare ett problem med ett skuld- eller förmögenhetsmål är att skulden och förmögenheten påverkas av värdeförändringar som ligger utanför politikens kontroll. Mål för hela den offentliga sektorn Att överskottsmålet omfattar hela den offentliga sektorn kan diskuteras utifrån att pensions- systemet styrs av fastslagna regler och att kommunerna har en betydande grad av självstyre. Ett mål för hela den offentliga sektorn kan innebära att staten i oönskad utsträckning måste kompensera för exempelvis underskott i pensionssystemet. I rapporten görs bedömningen att över- skottsmålet även framgent bör omfatta det finansiella sparandet i samtliga delar av den offentliga sektorn, främst på grund av den osäkerhet som finns om kommunsektorns och pensionssystemets oberoende från staten. Bedömningen ligger också i linje med EU- kommissionens och slutsats att finans- politiska regler som omfattar samtliga sektorer i den offentliga sektorn ger bättre offentlig- finansiella utfall. Det är också konformt med reglerna i Stabilitets- och tillväxtpakten som tar sikte på sparandet i hela den offentliga sektorn. Mål för det finansiella sparandet Ett alternativ till nuvarande målformulering vore att målsätta det totala sparandet (finansiellt sparande plus nettoinvesteringar i reala tillgångar). Det skulle innebära att investeringar fritt fick lånefinansieras (en sådan ordning brukar kallas för en gyllene regel). I debatten har det förts fram att ett mål för det finansiella sparandet riskerar att leda till allt för låga investeringar, vilket skulle tala för att målet formuleras i termer av totalt sparande. Det finns så här långt inte några starka empiriska belägg för att överskottsmålet har bidragit till för låga investeringar i . finns däremot starka argument som talar emot att formulera överskottsmålet i termer av totalt sparande. En avgörande fråga är vad som ska betraktas som en investering och hur detta ska avgränsas. De svenska erfarenheterna av tidigare tillämpningar av ett sådant system är också mycket negativa. Överskottsmålet bör, enligt arbetsgruppen, därför även fortsättningsvis formuleras i termer av finansiellt sparande. Hur bör överskottsmålet följas upp? Den bibehållna formuleringen av överskotts- målet är flexibel och adekvat i den mening att den bidrar till att hänsyn kan tas till stabiliseringspolitiska mål. bör målen även vara väldefinierade och enkla, vilket innebär att målformuleringen ska vara tydlig och uppföljningen enkel. Denna konflikt mellan flexibilitet och trovärdighet kan hanteras genom en hög grad av transparens. Det finns därför ett behov av en tydligare redovisning av de offentliga finanserna, regeringens bedömning av eventuella avvikelser från överskottsmålet och av hur regeringen avser hantera eventuella avvikelser. Därtill krävs en förstärkt extern uppföljning av överskottsmålet. Det behövs flera indikatorer för sparandet För att överskottsmålet ska uppfylla sin styrande funktion är det centralt att målet följs upp på ett ändåmålsenligt sätt. Regeringen har använt tre indikatorer för att följa upp överskottsmålet: genomsnittligt finansiellt sparande (det år överskottsmålet infördes), ett sjuårigt centrerat glidande medelvärde för det finansiella sparandet (den s.k. sjuårsindikatorn) och strukturellt sparande.23 Vid tolkningen av indikatorerna är det viktigt att ta hänsyn till konjunkturläget. Om exempelvis resursutnyttjandet är högt kommer det faktiska finansiella sparandet att överskatta reformutrymmet eftersom det finansiella sparandet skulle vara lägre vid ett normalt resursutnyttjande. Det betyder att konjunktur- 23 Det strukturella sparandet indikerar hur högt det offentliga sparandet skulle vara vid ett normalt resursutnyttjande. läget måste beaktas när överskottsmålet utvärderas och storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov bedöms. Den använda indikatoransatsen har kritiserats av bl.a. och utifrån den otydlighet som användandet av flera indikatorer riskerar att innebära. De olika indikatorerna kan ibland ge olika slutsatser om måluppfyllelsen. har därför före- slagit att regeringen i förväg ska vikta indika- torerna, alternativt exakt beräkna avvikelsen från överskottsmålet i miljarder kronor. I rapporten framhålls att det är nödvändigt att använda flera indikatorer eftersom överskotts- målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, som inte kan definieras entydigt. Det är därför motiverat att använda flera olika indikatorer och göra en samlad bedömning av måluppfyllelsen utifrån dessa. kan användningen av flera indikatorer skapa uppföljningsproblem. Att regeringen skulle vikta de olika indikatorerna är dock inte ändamålsenligt, eftersom det skulle ge sken av en exakthet vid utvärderingen som av flera skäl inte existerar i praktiken. Användningen av flera indikatorer gör det angeläget att regeringen tydligt redovisar när den anser att målavvikelser föreligger och hur dessa ska hanteras. En allt för mekanisk analys av eventuella målavvikelser riskerar emellertid att leda politiken fel. Det är däremot viktigt att regeringen tydligt redogör för alla de faktorer som den tar hänsyn till när den gör den samlade bedömningen av måluppfyllelsen. Då kan externa bedömare enklare utvärdera regeringens politik. En bedömd avvikelse från överskottsmålet bör inte nödvändigtvis tolkas som ett reform- utrymme eller ett besparingsbehov för det kommande budgetåret. Vid en bedömning av hur en avvikelse från överskottsmålet ska hanteras måste regeringen också ta hänsyn till konjunkturläget. Finanspolitiken ska normalt sett inte bidra till en procyklisk politik som förstärker konjunktursvängningarna. Regeringen bör därför presentera en tydlig tankeram för hur den tar hänsyn till konjunkturläget i bedöm- ningen av hur en avvikelse från överskottsmålet ska hanteras. En sådan tankeram bör dock inte formuleras i termer av en så kallad reaktions- funktion som ger en allt för mekanisk bild av hur finanspolitiken bör utformas. En ny bakåtblickande indikator Eftersom överskottsmålet inte ska tolkas som ett skuldmål bör det i första hand utvärderas med ett framåtblickande perspektiv som syftar till att bedöma reformutrymmet eller be- sparingsbehovet. Indikatorn som beskriver det genomsnittliga finansiella sparandet bör därför inte längre användas vid utvärderingen av överskottsmålet. Använd- ningen av denna indikator öppnar upp för att överskottsmålet tolkas som ett skuldmål. Om nuvarande överskottsmål ska upprätthållas förefaller det inte heller ändamålsenligt att blicka vid utvärderingen av målet. Även om överskottsmålet i första hand ska utvärderas framåtblickande finns det emellertid ett behov av en bakåtblickande analys för att kunna upptäcka eventuella systematiska fel- aktigheter i finanspolitiken som minskar sanno- likheten för att överskottsmålet uppnås . Mot denna bakgrund föreslås att den nuvarande 2000-indikatorn ersätts med ett 10- årigt bakåtblickande glidande medelvärde som således bara baseras på utfallsår. För exempelvis 2009 skulle denna indikator visa det genom- snittliga sparandet under 20002009. Indikatorer för framåtblickande analys För den framåtblickande utvärderingen av måluppfyllelsen och bedömningen av om det föreligger ett reformutrymme eller besparings- behov föreslås att sjuårsindikatorn samt det strukturella sparandet används. Vid tolkningen av sjuårsindikatorn bör, som sker , hänsyn tas till det genomsnittliga konjunktur- läget som indikatorn avser. Regeringen använder en s.k. aggregerad metod för att beräkna det strukturella sparandet.24 Ett problem med denna metod är att den inte tar hänsyn till att olika typer av konjunkturstörningar kan påverka t.ex. hushållens konsumtion på olika sätt. Detta problem kan till viss del hanteras om det strukturella sparandet i stället uppskattas med en så kallad disaggregerad metod.25 Regeringen bör därför överväga om en disaggregerad metod för att beräkna det strukturella sparandet bör användas som komplement till nuvarande aggregerade metod. För ett väl fungerande finanspolitiskt ramverk är det avgörande att det finns en effektiv extern utvärdering. , , , Riks- revisionen och andra aktörer spelar en viktig roll i utvärderingen av finanspolitiken. Det kan övervägas om uppdraget för de olika myndig- heter som granskar och följer upp finanspolitiken ska tydliggöras för att undvika att viktiga aspekter av finanspolitiken förbises i granskningen och uppföljningen. är en myndighet under riks- dagen. När det gäller de myndigheter som lyder under regeringen skulle Ekonomistyrnings- verket kunna ges ett tydligt mandat att följa upp den statliga budgeten och utgiftstaket. skulle kunna ges ett tydligt mandat att bedöma om finanspolitiken är välavvägd givet konjunkturläget och över- skottsmålet. skulle kunna ges ett tydligare mandat att följa upp om finanspolitiken är långsiktigt hållbar och om de medelfristiga mål som regeringen sätter upp (överskottsmålet och utgiftstaket) är förenliga med en långsiktigt hållbar finanspolitik. 24Det strukturella sparandet beräknas med denna metod utifrån en bedömning av det totala resursutnyttjandet mätt med BNP-gapet och en skattad budgetelasticitet som visar hur det offentliga sparandet i genomsnitt varierar när resursutnyttjandet ändras. 25I stället för att utgå från ett aggregerat BNP-gap och en aggregerad budgetelasticitet utgår den disaggregerade metoden från gap för olika skatte- och utgiftsbaser och från en uppskattning av elasticiteter som visar hur enskilda skatter och utgifter varierar med de olika skatte- och utgiftsbaserna. Bör överskottsmålets ställning stärkas och i så fall hur? En slutsats i rapporten är att överskottsmålet, i likhet med utgiftstaket, bör göras obligatoriskt och att detta bör ske genom en ändring i budgetlagen. Därmed lagfästs regeringens ansvar för att formulera mål för det finansiella spar- andet på medellång sikt. Det skulle bidra till att stärka överskottsmålets styrande funktion. Målets nivå bör dock inte lagfästas. När överskottsmålet infördes rådde fort- farande en viss oklarhet angående hur målet skulle tillämpas och vilken styrande effekt det skulle få. Tillämpningen av målet har över tiden tydliggjorts. Överskottsmålet har varit av stor betydelse för den relativt goda utvecklingen av de offentliga finanserna . Målet har bred politisk förankring. Mot denna bakgrund är det rimligt att lagfästa över- skottsmålet såsom tidigare gjorts med utgifts- taket. Detta ligger också i linje med erfarenheter som visar att budgetpolitiska mål och regler som är lagfästa är mer verkningsfulla. I promemorian görs bedömningen att finans- politiken i flera avseenden har blivit mer transparent . Det finns dock utrymme att öka transparensen ytterligare. Ett inrättande av en s.k. uppförandekod för finans- politiken skulle kunna bidra till detta. Regeringen bör därför ta fram en uppförande- kod för finanspolitiken där överskottsmålets roll tydligt framgår. Uppförandekoden kan ses som ett samlingsdokument där regeringen över- gripande anger och motiverar bl.a. målen för finans- och budgetpolitiken, ger sin syn på den stabiliseringspolitiska rollfördelningen samt anger hur eventuella målkonflikter och mål- avvikelser principiellt avses hanteras. finns ingen sådan sammanhållen beskrivning. i kraft (prop. 2009/10:5, bet. 2009/10:KU9, rskr. 2009/10:99). 4.3.3Utredning om att främja en stabil verksamhet över konjunkturcykeln Konjunkturutvecklingen styr i hög grad förutsättningarna för kommuner och landsting eftersom verksamheten till största del finansieras med inkomstskatt. Även vissa ut- gifter är konjunkturkänsliga, t.ex. utbetalningar av ekonomiskt bistånd. Eftersom kommun- sektorns finanser är beroende av konjunkturen finns en risk för att kommuner och landsting genom förändringar av utgifter och skatter agerar procykliskt. Detta kan bidra till förstärkta konjunktursvängningar, vilket är negativt för samhällsekonomins stabilitet och därmed ett problem ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Det kommunala balanskravet kan förstärka detta beteende eftersom kommunerna ska nå minst balans varje enskilt år. Regeringen aviserade mot denna bakgrund ekonomiska vårproposition sin avsikt att se över om förändringar i balanskravet och andra aktuella redovisningsfrågor bör göras, utan att ge avkall på kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning. Regeringen anförde dessutom i budgetpropositionen att det finns ett behov av att skapa stabilare ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting över konjunkturer. Regeringen har beslutat om direktiv för en utredning med uppdrag att utreda åtgärder som kan motverka att verksamheterna i kommun- sektorn förstärker konjunkturvariationerna (dir. 2010:29). Utredningen kommer bl.a. att utreda möjlig- heterna att ändra regelverket för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och 4.3.2Utgiftstaket har gjorts obligatoriskt landsting på ett sätt som förebygger att har beslutat om ändringar i lagen (1996:1059) om statsbudgeten som innebär att det är obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen dels lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budget- året, dels redovisa sina bedömningar av ramarna för utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåret. kommunernas och landstingens agerande för- stärker konjunkturvariationerna. Utredningen kommer också att utreda möjligheterna att utjämna kommunsektorns intäkter genom en kommunstabiliseringsfond (prop. 2009/10:1 s. 43). En sådan fond skulle kunna utformas på ett sådant sätt att det under en lågkonjunktur sker utbetalningar från fonden till kommuner och landsting, oberoende av det generella statsbidraget, och att kommuner och landsting på motsvarande sätt tillför medel till fonden under en högkonjunktur. En kommun- stabiliseringsfond skulle på detta sätt kunna bidra till att temporärt stödja kommunsektorn då skatteintäkterna viker till följd av en lågkonjunktur. skulle den motverka att kommuner och landsting i goda tider ökar sina kostnader över en nivå som är långsiktigt hållbar. reformerad regeringsform, de erfarenheter som vunnits och den utveckling som skett sedan budgetlagen trädde i kraft. Utredningen över- lämnade sitt betänkande En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) .