prop · GX03162 · 2010-03-23 00:00:00 — Ersättningen ska alltså, trots företagsnyttan eller företagsskadan, bestämmas till . En skälighetsbedömning utifrån orts- och allmänvanlighetsrekvisiten kan emellertid leda till att ersättningen höjs (med ) eller sänks (med ) med beak- tande av företagsnyttan eller företagsskadan. I vilken utsträckning som företagsnyttan eller företagsskadan ska beaktas beror i princip på om de förbättrade kommunikationerna eller utsläppet, bullret m.m. är att anse som vanligt förekommande i det näraliggande området eller överlag under liknande omständigheter. Från den ersättning för företagsskada som följer av en tillämpning av influensregeln ska enligt praxis (se t.ex. rättsfallet NJA 1977 s. 424) göras ett s.k. toleransavdrag. Fastighetsägaren får därmed tåla en viss minskning av ersättningen på grund av företagsskadan. Som framgår ovan ska vid expropriation av en del av en fastighet in- trångsersättning betalas för marknadsvärdeminskningen. Influensregeln ska därvid tillämpas i fråga om fastighetens värde före expropriationen. Det innebär att marknadsvärdet före expropriationen beräknas till det värde som fastigheten skulle ha haft om någon inverkan av expropria- tionsföretaget inte hade förekommit, i den mån detta är skäligt med hän- syn till orts- eller allmänvanlighetsrekvisiten. Marknadsvärdet på rest- fastigheten efter expropriationen ska däremot beräknas med beaktande av sådan inverkan. Influensregeln tar sikte enbart på förändringar av fastighetens mark- nadsvärde och inte på den ekonomiska skada som fastighetsägaren i övrigt kan orsakas av expropriationsföretaget. En ökning av någon betydelse av en fastighets marknadsvärde som har uppkommit före ansökan om expropriation (före ansökan, dock högst före det att talan väcks vid domstol) ska räk- nas in i löseskillingen för fastigheten enbart om det blir utrett att ök- ningen beror på något annat än förväntningar om ändring av markens tillåtna användningssätt (presumtionsregeln, 4 kap. 3 §). Även detta är ett undantag från huvudregeln om att marknadsvärdet på den ianspråktagna Prop. 2009/10:162 fastigheten ska ersättas. Presumtionsregeln tar enbart sikte på värden som beror på förväntningar om att fastigheten ska få användas på ett sätt som ännu inte är tillåtet (s.k. förväntningsvärden). Om dessa förväntnings- värden förelåg redan före tioårsperioden, är de alltid ersättningsgilla. Presumtionsregeln kan förenklat åskådliggöras genom ett exempel. I utkanten av ett samhälle finns obebyggd mark, som används för jord- bruksändamål och inte får bebyggas. Markens värde utifrån detta använd- ningsområde är . Det förväntas allmänt att samhällsbebyggel- sen ska expandera och att jordbruksmarken därför ska få bebyggas, vilket skulle höja värdet på marken. Dessa förväntningar har drivit upp mark- priset till . Om höjningen av värdet har skett inom den tid som anges i presumtionsregeln, ska man bortse från den vid en expropriation av marken. Ersättningen till fastighetsägaren ska vid expropriationen i stället bestämmas till . Presumtionsregeln är formulerad som en bevisbörderegel. Om en vär- deökning av någon betydelse har uppkommit under den aktuella tids- perioden, antas det att ökningen beror på förväntningar om ändring av markens tillåtna användningssätt. För att värdeökningen ska kunna till- godoräknas måste fastighetsägaren styrka att ökningen har orsakats av något annat än sådana förväntningar. Vid expropriation av en del av en fastighet ska vad som i paragrafen anges om beräkningen av marknadsvärdet tillämpas i fråga om värdet före expropriationen. Man ska alltså vid beräkningen av detta värde under vissa förutsättningar bortse från den värdeökning som har inträffat . Vid bestämmande av restfastighetens värde räknas emellertid värdeökningen med. Presumtionsregeln tar sikte enbart på fastighetens marknadsvärde och gäller oavsett för vilket ändamål som expropriationen sker. Särbestämmelser gäller för det fall kommunen före ansökan om expro- priation har meddelat beslut om en detaljplan som medger enskilt be- byggande samt för det fall expropriationen avser en bebyggd fastighet som innehas i huvudsakligt syfte att bereda bostad till ägaren och när- stående till ägaren (se 4 kap. 3 § andra och tredje styckena). I expropriationsmål tillämpas beträffande ersättningen samma principer för bevisvärderingen som i skadeståndsrättsliga mål (se t.ex. prop. 1971:122 s. 169 f.). Om det inte är möjligt att komma fram till ett be- stämt värde utan endast till vissa gränser inom vilka värdet ska ligga, kan ersättningen komma att bestämmas efter en skälighetsuppskattning (35 kap. 5 § ). får tvångsvis tas i anspråk även enligt andra lagar än expropria- tionslagen. Det är fråga om regler som innebär att en fastighet tas i anspråk med äganderätt eller någon annan rätt, t.ex. ledningsrätt. hänvisningar i dessa lagar till expropriationslagen blir den lagens ersätt- ningsbestämmelser i varierande utsträckning tillämpliga även vid så- dana tvångsvisa åtgärder. Som exempel kan nämnas ersättning vid om- rådesskydd enligt 31 kap. , fastighetsbildning enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988) samt förrättningar enligt anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrättslagen (1973:1144). I vissa lagar finns avvikande regler, som är särskilt avpassade för de situationer som där är i fråga. Ett exempel är fastighetsbildningslagen, där ersättningsreglerna för vissa fall är utformade så att en s.k. vinstför- delning ska göras. Detta innebär att vinsten av regleringen ska fördelas mellan de inblandade fastigheterna (se 5 kap. 10 a §). vid vissa tvångsvisa åtgärder enligt anläggningslagen. är 7 kap. 7 § minerallagen (1991:45), som innebär att koncessionshava- ren ska betala en särskild ersättning (mineralersättning) till bl.a. fastig- hetsägaren utifrån den mängd malm som har brutits och uppfordrats. Allmänna utgångspunkter för en ändrad Regeringens bedömning: Skyddet för äganderätten bör vara starkt. Med beaktande av de nutida förhållandena vid expropriation och lik- nande tvångsåtgärder bör hänsynen till äganderätten i högre grad avspeglas i den ersättning som betalas vid sådana åtgärder. ägarnas ställning i ersättningshänseende bör därför stärkas. Samma rätt till ersättning bör så långt möjligt gälla oavsett om ex- proprianden är det allmänna eller någon enskild. Större hänsyn bör tas till den ersättning som fastighetsägaren skulle ha fått vid en försälj- ning eller upplåtelse på den öppna marknaden av den mark som tas i Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning (se slutbetänkandet bl.a. s. 69 f., 233 f. och 244 f.). Remissinstanserna: Många remissinstanser instämmer i utredningens allmänna överväganden och framhåller särskilt att äganderätten bör ha ett Flera remissinstanser, bl.a. i län och Avdelningen för fastighetsvetenskap vid Kungliga Tekniska Hög- skolan (KTH), instämmer i att samhällsförändringarna motiverar en reform av ersättningsreglerna. Några instanser anser däremot att det inte finns skäl att ändra reglerna, bl.a. Kommuner och Landsting, och i (härefter IT&Tele- komföretagen m.fl. medlemsföretag) samt . Lantmäteriet anser att utredningens förslag utgör en rimlig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen utifrån nutida förhållanden. remissinstanser, bl.a. , Jordägare- förbund och , lämnar liknande synpunkter. några remissinstanser, bl.a. , mineral- och metall- producenter i (SveMin), och , är dock den avvägning som görs mellan allmänna och enskilda intressen Prop. 2009/10:162 rimlig. Flera remissinstanser, bl.a. , , kommun, AB samt IT&Telekomföretagen m.fl. medlemsföretag, anmärker att förslagen kommer att leda till väsentligt ökade kostnader för att genom- föra expropriationsföretag, vilket i sin tur får negativa konsekvenser för bl.a. infrastruktursatsningar. Enligt riskerar förslagen att drabba byggandet av nya bostäder och leda till hyreshöjningar. Flera länsstyrelser, bl.a. i , framhåller att förslagen får negativa konsekvenser för skyddet av mark- områden. För infrastrukturutbyggnad som genomförs av andra än stat eller kommun inom energi- och telekommunikationssektorn kommer, enligt och IT&Telekomföretagen m.fl. medlems- företag, höjda ersättningsnivåer att påverka konsumentpriserna uppåt. Några remissinstanser, bl.a. , och Bygg- industrier, befarar att förslagen kommer att leda till att markpriserna drivs upp. Skälen för regeringens bedömning Äganderätten har en stark historisk förankring och är allmänt erkänd. För enskilda medför äganderätten frihet, då de utan godtycklig inblandning från det allmänna tillförsäkras beslutanderätt över sin egendom. En stark äganderätt stimulerar handel och utgör en garanti för en fungerande och stabil marknadsekonomi. Äganderätten är inte någon absolut rättighet, utan den måste med nöd- vändighet förses med förbehåll i syfte att tillgodose angelägna allmänna intressen. Olika rättssystem innehåller olika långtgående möjligheter för det allmänna eller enskilda att gripa in i andras rätt till egendom. Särskilt möjligheten till åtkomst av mark har betydelse för planeringen och ut- vecklingen av samhället. Vid sidan av flera andra faktorer utgör den ersättning som lämnas för sådana ingrepp en värdemätare på hur starkt skyddet för äganderätten är. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande. Vidare ska ingen behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad (rådighetsinskränkningar). Skyddet för den enskildes egendom är emellertid inte ovillkorligt. nämnda egendomsingrepp får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Vid rådighetsinskränkningar är ersättningsrätten begränsad till de fall då pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt de grunder som anges i lag. Regeringen har föreslagit att regeringsformen ändras så att huvudprin- cipen om full ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggörs (prop. 2009/10:80). Av propositionen framgår (s. 165 f.) att huvudprincipen är att full ersättning ska betalas. framhålls att såväl bestämmelsen om att ersättningen ska bestämmas enligt de grunder som anges i lag som bl.a. vissa förarbetsuttalanden talar mot att full ersättning ska lämnas under alla förhållanden. Någon ändring såvitt gäller ersättningen vid rådighetsinskränkningar föreslås inte. Regeringen betonar i propositionen att förslaget inte innebär att de närmare grunderna för hur ersättning ska bestämmas låses fast i grund- lagen. I stället ska sådana regler finnas i vanlig lag och därmed kunna anpassas utifrån regeln om full ersättning till vad som är lämpligt i olika situationer. Det ges alltså även fortsättningsvis utrymme för sådana närmare principer för ersättningens bestämmande som finns i t.ex. expro- priationslagen. Även genom det första tilläggsprotokollet till den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna () ges enskil- da ett grundläggande skydd för sin egendom. I artikel 1 slås fast att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Artikeln inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som anses nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Europadom- stolen tillämpar artikeln utifrån en proportionalitetsprincip, som innebär att nödvändigheten av ett intrång utifrån ett allmänt intresse vägs mot det men som åtgärden innebär för den enskilde rättighetsinnehavaren. Kon- ventionsstaterna har i praxis tillerkänts en tämligen vid bedömnings- marginal i detta avseende. Artikeln innehåller inte någon uttrycklig rätt till ersättning vid egendomsingrepp. Vid bedömningen av om enskildas rättigheter har kränkts har emellertid vägt in om, och i så fall i vilken utsträckning, som ersättning har lämnats för egendoms- ingreppet. Sedan reglerna om ersättning vid expropriation fick sin nuvarande utformning har samhället genomgått betydande förändringar. stod det allmänna bakom de flesta expropria- tiva åtgärder. Därefter har vissa grundläggande samhällsfunktioner, t.ex. energi- och telesektorn samt annan infrastruktur, avreglerats och är utsatta för konkurrens. I vissa fall har förändringarna inneburit att en uppdelning av verksamheterna har gjorts så att det allmänna fortfarande äger och ansvarar för infrastrukturen som sådan, medan produktionen har avskilts i särskilda bolag som verkar i konkurrens på marknaden. Exempelvis är och fortfarande statliga verk, som ansvarar för utbyggnad och förvaltning av den allmän- na infrastrukturen, medan järnvägstrafiken och elproduktionen sker i sär- skilda bolag, som får konkurrera med andra aktörer. I andra fall har avregleringen inneburit att tillsynsmyndigheter har inrättats för verk- samheter som i allt väsentligt bedrivs av privata aktörer. Ett så- dant exempel är området för elektronisk kommunikation, där verksamhe- terna i huvudsak bedrivs av privata aktörer, medan Post- och telestyrel- sen är tillsynsmyndighet. Ett flertal statliga och kommunala verksam- heter har också bolagiserats eller privatiserats. Bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet har avreglerats och är nu- mera i hög grad marknadsstyrda. Subventionerna för bostadsbyggande har upphört. Därigenom har enskilda exploatörer och byggentreprenörer fått ett starkare inflytande över bebyggelseutvecklingen. Vidare har en långtgående teknisk utveckling ägt rum, särskilt såvitt gäller området för elektronisk kommunikation. Digitaliseringen och en förfinad datorteknik har medfört utveckling av fiberoptik för elektronisk kommunikation samt en ökad användning av radio för dataöverföring. Olika nät för elektronisk kommunikation, t.ex. bredbands- och mobilnät, har vuxit fram och är alltjämt under utbyggnad. I allt väsentligt domi- neras marknaden på området av privata vinstdrivande aktörer. Samhällsutvecklingen präglas även av ökade krav på miljöhänsyn. Ambitionsnivån såvitt avser förnybar energiproduktion har höjts, och satsningar görs på alternativa energikällor som t.ex. vindkraft, bioeldad kraftvärme, solenergi och vattenkraft. De nu beskrivna exemplen på områden där samhället har förändrats är sådana där ianspråktagande av mark är en förutsättning för olika verk- samheters bedrivande. I sådana fall måste med nödvändighet exprop- riation eller liknande åtgärder kunna komma till användning för att tillgodose angelägna samhällsändamål. Fastighetsägarnas ställning bör stärkas De nuvarande reglerna om expropriationsersättning präglas av åter- hållsamhet. Det har ansetts angeläget att fastighetsägare inte gynnas på ett sådant sätt att ersättningarna medför alltför negativa konsekvenser för exproprianden (dvs. den som exproprierar) och samhället. Detta gäller naturligtvis fortfarande. För höga ersättningsnivåer kan få följder som inte är eftersträvansvärda. utgör expropriation och liknande tvångsåtgärder inskränkningar i äganderätten av extraordinärt slag. Åtgärdens ingripande karaktär bör i hög grad avspeglas vid den avväg- ning mellan expropriandens, fastighetsägarens och det allmännas intres- sen som måste göras när lagstiftningen utformas. Detta gäller än mer med beaktande av den värderingsosäkerhet som alltid föreligger när expropriationsersättning bestäms och den risk som finns för att osäker- heten går ut över fastighetsägaren. En utgångspunkt för en ändrad ersätt- ningsreglering bör därför vara att skyddet för äganderätten stärks, dock enbart så långt detta är möjligt utan att ersättningsnivåerna ger upphov till beaktansvärda negativa konsekvenser för samhällsutvecklingen. Även samhällsförändringarna medför behov av att ompröva den syn på fastighetsägarnas ställning som underbygger de nuvarande ersättnings- reglerna. Det allmänna är i mindre utsträckning än tidigare aktör i de sammanhang där ianspråktagande av mark med tvång blir aktuellt, låt vara att vissa av de privata rättssubjekt som har trätt i det allmännas ställe helt eller delvis ägs av det allmänna. Grundtanken med expropria- tion och liknande åtgärder kvarstår, nämligen att olika angelägna samhällsintressen ska tillgodoses. Det finns emellertid i ökad utsträck- ning privata vinstintressen bakom expropriationsföretagen. Lagstiftningen är utformad utifrån att det allmänna som huvudregel är expropriand, och den innehåller därför särlösningar för att ta till vara allmänna intressen och undvika överkompensation av enskilda med allmänna medel. Detta har bidragit till att exproprianden, oavsett om den- na utgörs av det allmänna eller av någon enskild, i ersättningshänseende har tillerkänts en stark ställning (se t.ex. presumtionsregeln i 4 kap. 3 § expropriationslagen). En sådan utformning av regleringen framstår inte som lika godtagbar när samhällsutvecklingen har lett till att bägge parter i allt fler fall utgörs av enskilda. I synnerhet är detta fallet när exprop- riandens verksamhet är vinstdrivande. En utgångspunkt för en ändrad reglering bör mot denna bakgrund vara att ersättningsreglerna utformas så att de avspeglar nutida partssamman- sättningar vid expropriationer och liknande åtgärder samt det vinstsyfte som ligger bakom tvångsförvärv av mark. Flera remissinstanser befarar att höjda ersättningsnivåer kommer att innebära att det blir svårare att genomföra angelägna expropriations- företag. Det är givetvis av grundläggande betydelse att lagstiftningen är utformad så att expropriationsinstitutet i sin helhet fungerar effektivt. Regleringen får inte förhindra en önskvärd samhällsutveckling, dvs. att expropriationsföretag, som alltid genomförs i allmännyttiga syften, kan komma till stånd. Enligt regeringens mening kan man emellertid inte utan vidare ställa ersättningsnivåerna i relation till möjligheterna att genomföra olika expropriationsföretag. Vid utformningen av ersättnings- reglerna måste särskild hänsyn tas till att expropriation innebär ett tvångsvis ingrepp i fastighetsägarens äganderätt. För förvärvaren däremot utgör kostnaden för markförvärv i allmänhet en av flera faktorer att be- akta inför ett beslut om en exploatering. Och ofta är kostnaden för mark- åtkomsten en mindre del av den totala investeringskostnaden. De ökade kostnaderna för dem som exproprierar får hanteras på gängse sätt genom t.ex. omprioriteringar, lägre ambitionsnivå eller intäktsökningar. En stärkt ställning för fastighetsägarna i ersättningshänseende kan dock få konsekvenser för möjligheterna att genomföra expropriationsföretag. För det allmännas del innebär det att medel får tillskjutas till berörda verksamheter, att omfördelning av medel får göras eller att ambitionsni- vån får sänkas. För enskilda expropriander kan reformen leda till en totalt sett högre investeringskostnad. På ett övergripande samhällsekonomiskt plan bedöms effekterna av en reform dock sammantaget bli förhållande- vis måttliga (se avsnitt 10). En väsentlig utgångspunkt för utformningen av den nuvarande ersätt- ningsregleringen har varit att dämpa prisnivåerna på mark (se bl.a. prop. 1971:122 s. 166 f.). Markvärdestegringen, särskilt i och i närheten av tätorterna, upplevdes tidigare som ett allvarligt samhällsekonomiskt pro- blem. Som utredningen påpekar kan ambitionen att motverka mark- värdestegring kopplas till den dåvarande bostadspolitiken och framför allt de statliga stöd som tidigare utgick för bostadsbyggande. Efter av- regleringen av bostadsmarknaden är målsättningen att skapa en väl fungerande bostadsmarknad utan konkurrenssnedvridande inslag. dämpning av markvärdestegring är därmed inte längre en självklar ut- gångspunkt för utformningen av regleringen om tvångsvisa förvärv av mark. Inte heller är förhållandena på fastighetsmarknaden i övrigt sådana att förändrade ersättningsnivåer vid expropriation kan antas leda till be- aktansvärda negativa konsekvenser för prisbildningen på mark. Sam- hällsutvecklingen har även i dessa avseenden medfört att den gällande restriktiva hållningen i fråga om kompensation till fastighetsägare, vars mark tas i anspråk, är bärande. Andra utgångspunkter för ersättningsregleringen En självklar utgångspunkt är att ersättningsreglerna ska vara så enkla som möjligt att förstå och tillämpa. Därmed leder lagstiftningen till förutsägbara resultat, vilket främjar rättssäkerheten i och förtroendet för expropriationssystemet. Genom en enkel och förutsägbar reglering un- derlättas också uppgörelser mellan de inblandade parterna. Samförstånds- lösningar är fördelaktiga inte enbart för parterna utan även för samhället i stort. En uppgörelse medför också att ersättningen till den enskilde fastighetsägaren bestäms till ett högre belopp än vad som annars skulle bli fallet. Flera remissinstanser framhåller att dagens lagstiftning i vissa delar är onödigt komplicerad. Andra ifrågasätter ändringsbehovet mot bakgrund av att de nuvarande reglerna har gällt och att en rikhaltig praxis rörande tillämpningen har utvecklats. Synpunkten framförs att ändringar skulle leda till osäkerhet kring innebörden och därmed tvärtemot avsikten motverka de samförståndslösningar som nås i flertalet fall då mark måste tas i anspråk. Det är givetvis tillfredsställande att överenskommelser träffas i flertalet fall. Antalet samförståndslösningar utgör emellertid inte i sig något gångbart mått på om reglerna fungerar bra eller har den innebörd som är sakligt motiverad. Inte heller den omständigheten att lagstiftningen har varit gällande och tillämpats utgör i sig något bärkraftigt argument mot att reformera reglerna utifrån det förändringsbehov som föreligger. En reform innebär inte med nödvändighet att den rättstillämp- ning som har vuxit fram kring de nuvarande reglerna förlorar sin bety- delse. Förenklingar av ersättningssystemet kan dessutom antas ytterligare bidra till möjligheterna att träffa samförståndslösningar. Kommuner och Landsting ifrågasätter om utredningens för- slag är förenligt med , eftersom förslaget medför ersättningsnivåer som överstiger marknadsvärdet. Vidare ifrågasätts på grund av statsstödsfrågan om kommunerna kommer att vilja träffa överenskommelser med fastighetsägarna på sådana ersättningsnivåer. Generella bestämmelser med allmängiltiga ersättningsnivåer, som inte är inriktade på vissa branscher, företag eller dylikt, måste dock anses vara förenliga med statsstödsreglerna. kan frågor om statsstöd uppstå vid expropriation. I det enskilda fallet åligger det staten och kommunerna att inte gynna vissa företag eller viss produktion på ett sådant sätt att frågan om otillåtet statsstöd uppkommer. Sådana frågor kan aktualiseras oavsett vilka ersättningsbestämmelser som är tillämpli- ga. En reformering av lagstiftningen torde därför inte inverka på stats- stödsfrågan eller det allmännas möjligheter att på grund därav träffa överenskommelser med fastighetsägare. Flera remissinstanser föreslår att ersättningsreglerna utformas på olika sätt beroende på om det allmänna eller någon enskild är expropriand. Exempel på regler som gynnar det allmänna framför andra tänkbara expropriander finns i både gällande lagstiftning och tidigare gällande Enligt regeringens mening bör det emellertid inte utan starkt vägande skäl göras någon sådan åtskillnad mellan olika expropriander. En åtskillnad skulle motverka målsättningen att lagstiftningen så långt som möjligt bör vara enkel och förutsägbar. Detta gäller särskilt som enskilda och det allmänna kan expropriera för samma eller liknande En fastighet som har exproprierats av det allmänna kan