prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Frågan är dock hur gränserna för möjligheten att göra en avvikelse bör se ut. Att som och några remissinstanser har föreslagit väsentligt begränsa utrymmet för små avvikelser är inte lämpligt. Alltför kraftiga inskränkningar i utrymmet för planavvikelser skulle kunna leda till ett omfattande behov av ett resurs- och tidskrävande arbete med änd- ringar av nuvarande planer. Konsekvenserna skulle kunna bli orimliga, särskilt i områden med äldre planer. Alltför vida och oprecisa bestäm- melser som ram för möjligheten att göra avsteg från planen, i linje med förslag, kan å andra sidan få en motsatt effekt och riskera att urholka planernas legitimitet och motverka en översyn av inaktuella planer. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de starka invändningarna mot båda utredningsförslagen bedömer regeringen att det inte finns tillräckligt med beredningsunderlag för att i sak ändra de bestäm- melser om avvikelse från plan som finns enligt den nuvarande . Dessa bestämmelser bör således behållas tills vidare även i den nya lagen. Regeringens förslag: Behovet av en byggnad för bostadsförsörj- ningen avskaffas som grund för att vägra rivningslov. förslag överensstämmer med regeringens. förslag överensstämmer med regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig, bl.a. Sveri- ges Kommuner och Landsting, Byggindustrier, Naturvårdsver- ket, och i har inga in- vändningar mot att behovet av byggnaden för bostadsförsörjningen tas bort som grund för avslag av ansökan om rivningslov. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser ska en ansökan om rivningslov ges bl.a. om inte byggnaden eller byggnads- delen behövs för bostadsförsörjningen. Bestämmelsen har sitt ursprung från den tid då kommunerna var skyldiga att upprätta bostadsförsörj- är detta ingen skyldighet, men riktlinjer för bostadsför- sörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Kommunala bostadsförsörjningsprogram kan läggas till grund för pröv- ning av rivningslov, om hänsyn tas till byggnadens skick och läget på bo- Bestämmelsen är också ägnad att vara ett varsamhets- Prop. 2009/10:170 skydd för de boende, vilka då en rivning aktualiseras har ett svagt besitt- ningsskydd enligt både jordabalken och hyreslagen. Problemet med bo- stadsförsörjningen som prövningsgrund är dels att den måste tillämpas utifrån marknadsmässiga och fastighetsekonomiska bedömningar, vilka utgör betydande osäkerhetsfaktorer, dels att den omfattar bostadssociala ambitioner som inte kan följas upp av . Regeringens bedömning är att behovet av bostäder inte längre bör utgöra en grund för vägran till rivningslov. Behovet av att styra bostads- eller lokalbehovet är alltså en fråga som kommunen bör lösa på annat sätt och i annat sammanhang. 15.11Beslutets innehåll och expediering Regeringens förslag: Av ett bygglov, rivningslov eller marklov ska det, utöver det som följer av gällande bestämmelser, framgå om det finns någon som är kontrollansvarig och i så fall vem eller vilka samt att lovet inte innebär en rätt att påbörja den sökta åtgärden förrän har gett startbesked. Underrättelse om lov eller förhandsbesked ska skickas till sökanden och annan part om det inte är uppenbart obehövligt. Ett förhandsbe- sked ska innehålla en upplysning om att det endast gäller om bygglov söks efter det att förhandsbeskedet har vunnit laga kraft. förslag om underrättelse även till annan part över- ensstämmer med regeringens. förslag om kontrollansvariga och startbe- sked överensstämmer med regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 16.3 föreslås att den nuvar- ande kvalitetsansvarige ska kallas kontrollansvarig. Den kontrollansvari- ges uppgifter och ansvar föreslås också ändras i vissa avseenden. Enligt bör den kontrollansvarige komma in i processen. Regeringen delar den bedömningen. Ett beslut om kontrollansvarig bör därför fattas redan i samband med beslut om lov. I avsnitt 16.5 behandlas frågan om att det bör krävas ett startbesked innan man får påbörja den åtgärd som omfattas av ett lov. Av beslutet om lov bör det framgå att ett sådant krävs. Att underrättelse om lov eller förhandsbesked bör skickas till sökanden och annan part om det inte är uppenbart obehövligt följer av de förslag till ändringar som redan har redovisats. Att ansökan om lov måste sökas från det att förhands- beskedet har vunnit laga kraft är en följd av förslaget avseende laga kraft i avsnitt 15.12. Ett beslut om lov bör innehålla en upplysning om att det endast gäller om bygglov söks efter det att förhandsbeskedet har vunnit laga kraft. 15.12Laga kraft för lov och förhandsbesked Regeringens förslag: Utöver nuvarande krav på delgivning av kända sakägare ska ett beslut om lov eller förhandsbesked också kungöras genom ett meddelande i Post- och . Av meddelandet ska framgå beslutets huvudsakliga innehåll och var beslutet hålls till- gängligt. Beslut som har kungjorts i Post- och ska anses ha kommit till okända sakägares kännedom för kungörelsen. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén föreslog att det skulle införas en skyldighet för kommunen att delge beslut om det inte är obehövligt. förslag överensstämmer delvis med reger- ingens. Utredningen föreslog att beslut om lov och förhandsbesked ska tillkännages på kommunens webbplats och att överklagandetiden ska börja löpa från tillkännagivandet på webbplatsen. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer delvis med reger- ingens. Remissinstanserna: förslag att delge alla berörda har fått stor kritik av en majoritet av remissinstanserna. förslag har välkomnats av många. Kammar- rätten i , och Kommuner och Landsting m.fl. har anfört att förslaget bidrar till att skapa ordning och reda som förslaget ger tillräckliga garantier för att rimliga krav på rättssäkerhet tillgodoses. Länsrätten i , i län och Justitieombudsmannen m.fl. har anfört att många kom- mer att förlora sin talerätt och att konsekvenserna av förslagen kan med- föra rättsförluster för den enskilde. och Åre kommun har motsatt sig att tiden för överklagande regleras enbart genom kungörande på webbplatsen. I svaren på lagtextpromemorians förslag har en majoritet av remissin- stanserna ställt sig positiva till förslaget och strävandena att reda ut de problem som är förknippade med frågan om laga kraft för lov och för- handsbesked. har tillstyrkt förslaget att bygg- lov ska kunna vinna laga kraft. Byggindustrier har anfört att det är svårt att förstå varför regeringen avstår från den billiga och effektiva lösning som har föreslagit till förmån för en omständlig och dyr. Byggindustrier menar att det kan antas att många sökande kommer att begära delgivning för att undvika framtida överklaganden från okända sakägare och att kostnaderna för denna han- tering därmed blir avsevärda, att jämföra med webbsidelösningen som närmast är gratis. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 27 § , som anger när och hur underrättelse om lovbeslut ska lämnas innebär vissa avvikelser i förhållande till förvalt- ningslagens generella reglering. Enligt 21 § förvaltningslagen ska en part underrättas om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt 8 kap. 27 § plan- och bygglagen ska sökanden alltid underrättas, men annan part endast om parten har yttrat sig i ärendet och om det inte är uppenbart obehövligt. Det kan ifrågasättas om begränsningen till part som har yttrat sig i ärendet är lämplig. Varje form av inskränkning av skyldigheten att un- derrätta personer som tillhör den krets som har rätt att överklaga innebär bara risker för att det ändå kommer ett överklagande men . Denna inskränkning bör tas bort genom att bestämmelsen ut- formas så att en underrättelse normalt ska ske både till sökanden och annan part. finns emellertid det problemet kvar att den krets som har rätt att överklaga i många bygglovsärenden kan vara vidare än den krets som enligt bestämmelsen ska få underrättelse om beslutet. Detta hänger samman med svårigheten att avgränsa vilka personer som kan anses vara så berörda av ett beslut enligt att de har rätt att över- klaga. Det skulle föra för långt att här närmare gå in på den praxis som finns i denna fråga. Huvudprincipen i lovärenden kan dock sägas vara att ägaren till en fastighet som direkt gränsar till den fastighet lovet gäller alltid anses vara sakägare. I vad mån ägare till närliggande fastigheter i övrigt har rätt att klaga får bedömas med utgångspunkt i om de med hän- syn till byggföretagets art och omfattning samt förhållandena på platsen m.m. kan anses särskilt berörda. Detta har inneburit att kretsen besvärs- berättigade blivit relativt vidsträckt bl.a. runt sådana anläggningar som vindkraftverk och radiomaster. Att lösa problemet genom att precisera eller begränsa den krets som ska ha rätt att överklaga i lovärenden är inte en framkomlig väg. De vägar som i stället står till buds i sådana ärenden, där problem kan tänkas uppkomma, förefaller i första hand vara att i större utsträckning använda underrättelseförfaranden som täcker dels in hela den obestämda krets som skulle kunna vara berörd av beslutet, dels dessutom säkerställer att en överklagandetid börjar löpa. Det kommer då i många fall att handla om kungörelsedelgivning. anges i 8 kap. 27 § andra stycket att un- derrättelse får ske genom delgivning. Någon skyldighet att använda ett sådant förfarande finns dock inte. Ytterligare en väg skulle kunna vara att överväga att också i lovärenden ha en ordning liknande den som gäller för detaljplaner och som innebär att formerna för tillkännagivande av be- sluten regleras i särskild ordning i lagen och att tiden för överklagande kopplas till ett sådant tillkännagivande. Genom förfaranden av det slag som senast har berörts kan man få rim- liga garantier för att en överklagandetid börjar löpa relativt snart efter ett lovbeslut och för att beslutet därmed också vinner laga kraft inom en snar tid, om ingen överklagar. Säkerheten för sökanden i lovärenden skulle öka avsevärt. Nackdelarna är ett förfarande som i många, kanske flerta- let, fall är onödigt omständligt och som kan innebära betydande kostna- der för kommunen. Ytterligare en nackdel är att risken för rättsförluster för sakägare kan öka om de inte får underrättelser direkt till sig utan tvingas bevaka kommunala anslagstavlor och vissa tidningar. Det har inte varit möjligt att göra några egentliga undersökningar när det gäller omfattningen av problemet med långa, obestämda besvärstider och därav följande osäkerheter för bygglovssökande. Eftersom antalet lovärenden totalt sett är så stort är det dock sannolikt att andelen ärenden där verkliga problem uppkommer är relativt begränsad. den generellt införa en ordning för tillkännagivande av det slag som gäl- ler för planer förefaller inte lämpligt. När det gäller planer berörs regel- mässigt ett stort antal personer, varav de flesta inte på samma påtagliga sätt som den som är sakägare i ett lovärende. I lovärenden är det sanno- likt i flertalet fall en mycket begränsad krets som berörs. Om man vill behålla ett så enkelt förfarande som möjligt i det stora antalet ärenden talar övervägande skäl för att i lovärenden ha kvar den ordning som utgår från att endast kända parter normalt underrättas. Vad som skulle kunna övervägas är om delgivning bör tillämpas i större utsträckning än . Nuvarande bestämmelser möjliggör delgivning så snart det finns skäl för det. För fall där antalet berörda och därmed tänkbara klagande är stort och obestämt ger också bestämmelserna om kungörelsedelgivning de möjligheter som behövs för att fånga in hela den krets det handlar om. Det är knappast möjligt att finna en reglering av frågan om lämpliga former för underrättelse om lovbeslut som tillgodoser alla de motstridiga krav som finns. De nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 27 § kan ses som en flexibel reglering där det direkta kravet på att un- derrätta tänkbara berörda är lågt ställt. Med de föreslagna ändringarna om en parts rätt att få del av handlingar och möjligheter att yttra sig skulle bestämmelserna dock innebära, att en berörd sakägare normalt får den underrättelse som sakägaren behöver för att kunna bevaka sin rätt. I öv- rigt är kravet på underrättelser begränsat, vilket möjliggör ett enkelt för- farande i enkla ärenden. kan underrättelse också ske i former som säkerställer att ett lovbeslut vinner laga kraft inom rimlig tid. Detta förfarande, dvs. delgivning, kan användas i de fall där det bedöms lämp- ligt eller nödvändigt. Problemet synes vara att de olika förfaran- den som delgivningslagen erbjuder inte används. Den ordning som i stället förekommer i bland, nämligen att kommunen underrättar en begränsad krets enligt lagens minimikrav och rekommen- derar sökanden att själv informera också andra som skulle tänkas vilja överklaga är uppenbart inte lämplig. Den skapar oklarhet när det gäller myndigheters och enskildas roller och innebär ökad rättsosäker- het. , , har också riktat skarp kritik mot en byggnadsnämnd som handlat på detta sätt (JO:s beslut , JO dnr 9051993). Det är inte osannolikt att ett motstånd mot att i högre grad använda del- givning, där sådan i och för sig är motiverad, beror på att kommunen får större kostnader än vid enklare former för underrättelse. Kommunen bör dock kunna täcka sina kostnader genom den avgift som kan tas ut i ären- den om lov. Slutsatsen i det föregående är således att gällande regler i 8 kap. 27 § ger kommunen lämpliga möjligheter att variera formerna för underrät- telse med hänsyn till omständigheterna i olika ärenden. Situationen är ändå inte tillfredsställande för den sökande, som vill vara säker på att ha ett lov som vunnit laga kraft innan bygget påbörjas. har föreslagit att det bör införas en skyldighet för kommunen att delge alla sakägare ett beslut om lov, om det inte är up- penbart obehövligt. Framförallt från kommunalt håll har det framhållits hur stora krav på resurser och tidsåtgång som detta förslag ställer. Re- missinstanserna har påpekat att det problem som skulle lösas alltjämt kvarstår med kommitténs förslag, eftersom kretsen klagoberätti- gade sakägare är tämligen obestämd. Risken finns därför att kommitténs förslag leder till att lov börjar verkställas innan överklaganden från ännu icke delgivna sakägare inkommer. har föreslagit att kommunen i stället ska ges en skyldighet att tillkännage beslut om lov på kommunens webbplats och att beslutet på så sätt ska vinna laga kraft efter tillkännagivan- det på webbplatsen. Förslaget att tillkännage beslutet på kommunens webbsida har dock mött en del kritik. Regeringen gör bedömningen att det inte enbart i är lämpligt att införa en delgivningsform som innebär att beslut delges genom att läggas ut på kommunens hemsida. I lagtextpromemorian föreslogs att det i införs en skyldighet för kommunen att, efter en begäran av den sökande, genom kungörelse enligt 16 § delgivningslagen underrätta okända sakägare om beslutet. På detta sätt skulle den sökande som vill kunna få ett beslut som vinner laga kraft. Även om remissinstanserna i stort har varit positiva till förslaget att beslut om bygglov bör vinna laga kraft har synpunkter fram- förts på förslaget i promemorian. Regeringen gör bedömningen att det vore bra om samtliga beslut om bygglov kan vinna laga kraft. ska det inte behöva ske till orim- liga kostnader för enskilda eller för kommunerna. Enligt nuvarande be- stämmelser om kungörande i Post- och kan ett kungör- ande numera göras elektroniskt. Detta mot bakgrund av att Post- och finns på webben. Denna form av kungörande får anses rättssäker och är dessutom billig. Enligt 13 § förordningen (2006:1226) om Post- och kostar en elektronisk kungörelse 40 kro- nor. Denna form av kungörelse bör införas för beslut om bygglov i syfte att se till att okända sakägare får kännedom om beslutet. Eftersom det är en specialreglering jämfört med kungörelseförfarandet i 16 § delgiv- ningslagen, bör bestämmelsen framgå direkt av . Av bestämmelsen bör framgå att det endast är okända sakägare som kan del- ges på detta sätt. Vidare bör det av bestämmelsen framgå vid vilken tid- punkt de okända sakägarna ska anses ha fått kännedom om beslutet. Detta bör vara i samband med att informationen kungörs i Post- och In- rikes Tidningar. Överklagandefristen bör således räknas från denna tid- punkt. Liksom bör det vara kommunens uppgift att utreda vilka sakägare som är kända och se till att dessa får en underrättelse om be- slutet på vanligt sätt. En förutsättning för att beslutet om bygglov eller förhandsbesked ska vinna laga kraft är att har underrättat kända sakägare enligt föreslagna 9 kap. 41 § första stycket. Om detta inte har skett, eller om ett överklagande är en följd av att en sakägare inte har underrättats enligt föreslagna 9 kap. 25 § (på grund av att har gjort bedömningen att ansökningen inte innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser), kvarstår rätten att klaga på beslutet för dessa sakägare. Regeringens förslag: Bestämmelserna om giltighetstid bör komplet- teras med en bestämmelse som innebär att giltighetstiden räknas från den dag då beslutet vann laga kraft. förslag överensstämmer med regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- geringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om giltighetstid bör anpassas till det förhållandet att bygglov kan vinna laga kraft (se förslag i avsnitt 15.12). 16Genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder 16.1Byggherrens ansvar för kontroll av genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder Regeringens förslag: Byggherren ska se till att bygg-, rivnings- och markåtgärder som byggherren utför eller låter utföras genomförs i en- lighet med de krav som gäller för åtgärden enligt lagen eller före- skrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Om åtgärden är lov- eller anmälningspliktig är byggherren skyldig att se till att åtgärden kontrolleras enligt den kontrollplan som framgår av startbeskedet. förslag överensstämmer inte med reger- ingens. Utredningen föreslog en uppdelning av byggherrens ansvar dels så att projektören eller utföraren skulle överta ansvaret vid nybyggnad, tillbyggnad, ändring och ombyggnad av en- och tvåbostadshus och bo- stadsrättsföreningar, dels så att leverantören skulle överta ansvaret vid förtillverkade byggelement som är avsedda att utgöra en huvudsaklig del av ett en- eller tvåbostadshus. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i har anfört att den av föreslagna utvidgningen av principalansvaret, vid byggande av en- och tvåbostadshus samt flerbostadshus, för bostads- rättsförening, som innebär att ansvaret för att uppfylla de tekniska egen- skapskraven läggs på utförarna av byggprojektet i stället för på byggher- ren kan förefalla alarmerande från allmänjuridisk synpunkt men med hänsyn till de speciella förhållanden som råder på det aktuella rättsom- rådet ser kammarrätten ingen anledning att invända mot förslaget. SWEDAC har ställt sig positiv till utredningens förslag. har tillstyrkt förslaget och anfört att enskilda och bostadsrättsföreningar som formella byggherrar har fått ta ansvar som de ofta varken har förstått eller har haft kompetens för. Kommuner och Landsting, Före- tagarna och Byggindustrier har tillstyrkt förslaget beträffande byggherreansvaret. Till de remissinstanser som har ställt sig negativa till förslag hör Länsrätten i och . Länsrätten i är tveksam till att utvidga principalansvaret inom byggsektorn genom att ålägga en part ansvar för brister i en annan parts åtagande, trots att den senare parten har arbetat helt fristående från den förstnämnda parten. delar utredningens bedömning att det är ett stort problem med okunniga byggherrar, främst i fråga om en- och två- bostadshus. Verket har anfört att bygglagstiftningens syfte är att ta till vara samhällets krav, medan konsumentlagstiftningen har till syfte att tillvarata en konsuments intressen gentemot en näringsidkare. De båda lagstiftningarna har olika syften och bör inte sammanblandas. anser att det är angeläget att stärka konsumenternas rätt inom byggsek- torn och att detta sker mest effektivt genom förbättringar i lagstiftningen inom konsumenträtten. anser att dessa frågor bör utredas vidare liksom frågor om byggfelsförsäkringen ger ett sådant konsumenträttsligt skydd som var avsikten vid lagens inrättande. Trä- och Möbelindustriför- bundet har uttryckt tveksamhet till förslaget och pekat på konsekvenser för de små företagen att kunna leva upp till syftet med förslaget och där- med möjligheterna att konkurrera på marknaden. I svaret på lagtextpromemorians förslag har Trä- och Möbelindustriför- bundet noterat att bestämmelserna avseende kontroll av genomförandet uppehåller sig vid att kontroller utförs på arbetsplatsen, att det är allt vanligare med prefabricering på fabrik och tillverkning av huset har ofta skett innan någon kontrollansvarig utsetts. Denne bör därför, enligt förbundet, skaffa sig tillgång till resultat från den egenkontroll eller tredjepartskontroll som genomförs under tillverkningen. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser (9 kap. 1 § ) har byggherren det fulla ansvaret för att både de tekniska egenskapskraven följs och för kontrollen av byggarbe- ten. I vissa sammanhang, som exempelvis när byggherren i egenskap av entreprenör eller ett bostadsföretag direkt efter färdigställandet överlåter fastigheten till en annan part kan byggherreansvaret i lagens mening framstå som oklart. Av den anledningen fick i uppdrag att analysera frågan. har utrett frågan och konstaterat att nuvarande och tidigare lagstiftning utgår från den byggprocess som var den helt dominerande med en beställare, dennes projektörer och upphandlade entreprenörer. Under dessa förhåll- anden var det enkelt och tydligt att lägga hela ansvaret för att kraven enligt och lagen (1994:847) om tekniska egenskaps- krav på byggnadsverk, m.m. följs på beställaren, dvs. Utredningen har konstaterat att situationen är en helt annan. Varianterna och formerna för exploatering, spekulation och byggande är så många och skiftande att det får anses rimligt att ifrågasätta byggherre- ansvaret så som det är utformat i . Bestämmelserna om byggande i är dåligt samord- nade med bestämmelserna i konsumenttjänstlagen (1985:716). menttjänstlagen ställer krav på att näringsidkarna, dvs. entreprenörerna, i egenskap av att det är de som besitter sakkunskap, har det civilrättsliga ansvaret för begångna fel, medan lägger det offent- ligrättsliga ansvaret för felen på småhuskonsumenten i egenskap av byggherre. Att två tunga lagar ser helt olika ut för samma situation är inte lämpligt. Enligt utredningen skulle rättsläget bli betydligt mer entydigt, om byggnadsnämnderna med stöd av kunde före- lägga den som har gjort felet att också rätta till det felaktiga utförandet. Entreprenören är också den part som har resurser att åtgärda begångna felaktigheter. Det har framförts synpunkter på att det måste vara svårt att rikta ett föreläggande mot rätt part, när det finns flera entreprenörer på samma byggprojekt. Eftersom detta inte förefaller att ha varit något större pro- blem vid tillämpningen av konsumenttjänstlagen, bör det rimligen inte vara det enligt heller. För en- och tvåbostadshus kan det enligt utredningens bedömning an- ses rimligt, att plan- och bygglagens regler om byggherreansvar till viss del anpassas till konsumenttjänstlagens bestämmelser. Den som utför en nybyggnad, tillbyggnad, ändring eller ombyggnad av ett en- eller tvåbo- stadshus får på detta sätt ansvaret för att uppfylla föreskrifter och beslut meddelade med stöd av . Detta är normalt den per- son som enligt konsumenttjänstlagen kallas näringsidkaren.