prop · GX03204 · 2010-04-20 00:00:00 — Vidare har det i ett tidigare lagstiftningsärende ansetts att det från lagteknisk synpunkt är avsevärt enklare att låta skyldigheten att upprätta årsredovisning även fortsättningsvis gälla alla handelsbolag med en eller flera juridiska per- soner som bolagsmän (se prop. 1998/99:130, del 1, s. 281). Inte heller är konsekvenserna av en lagändring tillräckligt genomlysta. I likhet med utredningen avstår regeringen därför från att lägga fram något förslag till lagändring. 11 Utökade kontrollmöjligheter för 11.1Översiktlig granskning av företagens räkenskaper Regeringens förslag: ska ha möjlighet att under löpande beskattningsår förelägga företag att lämna uppgift eller visa upp handling eller lämna över en kopia av handling för att kontrollera att dokumentationsskyldigheten enligt lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter samt skattebetalningslagen fullgörs. Föreläggandet ska kunna förenas med vite. Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att nu införa en allmän bokföringskontroll med möjlighet till oannonserade besök. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning (se betänkandet s. 230 f.). Remissinstanserna: Remissutfallet är splittrat. Flera remissinstanser, bl.a. , och , tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Även anser att förslaget får accepteras. anför att en utökad uppgifts- skyldighet enligt utredningens förslag kan fylla en viktig funktion. framhåller även fördelar med en s.k. allmän bokföringskont- roll och ställer sig bakom en närmare utredning av förutsättningarna för en sådan. Många remissinstanser, bl.a. na, , , FAR SRS och , avstyrker Prop. 2009/10:204 förslaget. anför att det är svårt att bedöma effekt- erna av den föreslagna kontrollmöjligheten och uttrycker tveksamhet till om den skulle fungera som ett verkligt alternativ till dagens revisions- plikt. anser att eventuella skärpningar av reglerna för skattekontroll bör övervägas först om problem till följd av en inskränkt revisionsplikt faktiskt konstateras. Några remissinstanser, bl.a. Kammar- rätten i , och , invänder att regler som öppnar för ökade kontroller från kan resultera i att många företag kommer att behålla onödigt omfattande revisions- tjänster för att inte riskera löpande granskningar och att syftet med reformen därmed motverkas. Ett antal remissinstanser, bl.a. Kammarrätt- en i , och , ifrågasätter om inte redan gällande regelverk ger Skatte- verket tillräckliga möjligheter att genom en mer eller mindre omfattande taxeringsrevision kontrollera företagens räkenskaper också under löpande beskattningsår. Skälen för regeringens förslag och bedömning Revisionens betydelse för skattekontrollen I det s.k. skattefelet dvs. skillnaden mellan å ena sidan den skatt som skulle ha blivit fastställd om alla skattebetalare redovisade alla sina verk- samheter och transaktioner korrekt och å andra sidan den skatt som i praktiken fastställs ingår alla slags fel som påverkar skatteuppbörden, dvs. allt från uppsåtliga skattebedrägerier till oavsiktliga misstag. Utredningen konstaterar att revisionen har både direkt och indirekt betydelse för skattekontrollen. Av direkt betydelse är den skyldighet som revisorn har att granska om bolaget fullgjort sin skyldighet enligt skatte- betalningslagen att göra skatteavdrag, anmäla sig för registrering eller lämna skattedeklaration, liksom revisorns skyldighet att anmärka eventu- ella avvikelser i revisionsberättelsen och genast skicka in en kopia av revisionsberättelsen till (9 kap. 34 och 37 §§ aktiebolagslag- en). Av indirekt betydelse är att revisionen innebär en kvalitetskontroll av räkenskaperna och årsredovisningen och att revisorn bidrar till att före- tagen från början lämnar riktiga uppgifter i redovisning och deklaration- er. Även om revisorn inte får ta självständig befattning med den löpande bokföringen eller upprättandet av årsredovisningen, kan han eller hon genom att uppmärksamma företagsledningen på eventuella fel och brister i förlängningen medverka till att även beskattningsunderlagen blir mer korrekta. konstaterar utredningen att det saknas entydigt stöd för att räkenskaperna generellt är av bättre kvalitet i företag som har revisor än i företag av samma storlek som inte har revisor; kvalitetsnivån beror även på exempelvis om bokföringen utförs av en sakkunnig person. Flera remissinstanser, bl.a. och , påpekar också att det saknas belägg för att antalet fel kommer att öka om revisionsplikten inskränks. understryker däremot den preventiva inverkan som revisorn har för att motverka fel i deklarationerna. Sammanfattningsvis är det inte möjligt att närmare ange hur stor betyd- else som revisionen har för skattekontrollen och skatteuppbörden. Utred- ningens bedömning är att det är mycket tveksamt om ett avskaffande av revisionsplikten skulle ge några märkbara effekter på skatteintäkternas storlek. Enligt regeringens mening saknas det emellertid anledning att ifrågasätta att revisorn har en viktig funktion för att garantera redovis- ningens och beskattningsunderlagens kvalitet. Det går därför inte att bortse från risken för att en inskränkt revisionsplikt kan leda till ett ökat skattefel. Ett stort skattefel försvagar finansieringen av den offentliga sektorn. Det vältrar över skattebördan på andra skattskyldiga och snedvrider kon- kurrensen så att seriösa näringsidkare riskerar att slås ut. Att motverka risken för ett ökat skattefel är därför angeläget. Nedan övervägs mot denna bakgrund vilka åtgärder som bör vidtas för att undvika att reform- en får sådana negativa effekter. Behovet av en enklare form för kontroll av företagens räkenskaper Ett sätt att upprätthålla en god kvalitet på företagens bokföring är att anordna en viss offentlig kontroll av deras räkenskaper. Som utredningen och flera remissinstanser påpekar har redan med dagens lagstiftning goda möjligheter att utreda oklarheter och kontrollera att uppgifter som företagen lämnat är riktiga. Förutom kont- roller gör stora satsningar på information och annat före- byggande arbete för att begränsa skattefelet. Lagstiftningen kring skatteförfarandet är föremål för över- syn (dir. 2005:129) och i betänkandet Skatteförfarandet (SOU 2009:58) föreslås att bestämmelserna på området samlas i en gemensam lag skatte- förfarandelagen. finns grundläggande bestämmelser om skattekont- roll i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter samt i 3 kap. taxeringslagen (1990:324) och i 14 kap. skattebetalningslagen. Beskattningen av näringsidkare bygger i stor utsträckning på uppgifter som företagen är skyldiga att lämna i deklarationen. I självdeklarationen ska alla de uppgifter som behöver för att fatta riktiga taxer- ings- och beskattningsbeslut redovisas. En del av uppgifterna ska lämnas i s.k. standardiserade räkenskapsutdrag. Dessa ger möjlig- heter att analysera delar av företagens redovisning i syfte att kartlägga skatteundandraganden och att göra urval för fortsatt kontrollverksamhet. Den vanligaste utredningsformen för att kontrollera att lämnade upp- gifter är riktiga är att kontakt tas genom en skriftlig förfrågan eller ett telefonsamtal. kan vidare förelägga den som är eller kan antas vara skattskyldig att lämna uppgift, visa upp handling eller lämna över en kopia av en handling t.ex. kontoutdrag, räkningar och kvitton som behövs för kontroll av att uppgifterna i självdeklarationen är riktiga eller annars för taxeringen (3 kap. 5 § taxeringslagen). kan också efter överenskommelse vid besök eller annat personligt samman- träffande med den skattskyldige (taxeringsbesök) göra avstämningar av räkenskaper, anteckningar eller andra handlingar mot deklarationsunder- laget (3 kap. 7 § taxeringslagen). Taxeringsbesöket ska avse vissa bestämda frågeställningar som ska ha aktualiserats av uppgifter i deklara- tionen. kan vidare besluta om taxeringsrevision för att kontrollera att deklarations- och annan uppgiftsskyldighet enligt lagen om själv- deklarationer och kontrolluppgifter fullgjorts riktigt och fullständigt. Taxeringsrevision får också beslutas för att kontrollera att det finns förut- sättningar för den skattskyldige att fullgöra uppgiftsskyldighet som kan antas uppkomma, dvs. under löpande period när deklarationstidpunkten ännu inte har inträtt (3 kap. 8 § taxeringslagen). Vid taxeringsrevision får räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör verksamheten granskas (3 kap. 11 § taxeringslagen). I 14 kap. skattebetalningslagen finns bestämmelser som i huvudsak är utformade efter samma mönster som de ovan nämnda i taxeringslagen. Revision och annan kontroll bygger på samverkan med den som åtgärden avser. Om kontrollen inte kan bedrivas i samverkan, kan regel- systemet i lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattnings- förfarandet träda in. har dessutom ytterligare befogenheter att kontrollera före- tag inom vissa branscher. Bestämmelser med kompletterande kontroll- möjligheter finns t.ex. i lagen (1998:514) om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m. och i lagen (2006:575) om särskild skattekontroll i vissa branscher, som tar sikte på restaurang- och frisör- företag. Enligt lagen (2007:592) om kassaregister m.m. ska företag som säljer varor och tjänster mot kontant betalning ha certifierade kassaregister. får göra oanmälda kontroll- besök, som ger möjlighet till kundräkning, kontrollköp, kvittokontroll och kassainventering. har således redan en rad olika möjligheter att kontrollera och få del av uppgifter. För kontroll av räkenskaper under löpande beskatt- ningsperiod krävs emellertid som regel ett beslut om revision. Revision är den mest ingripande utredningsåtgärden. Åtgärden är kringgärdad av särskilda regler för förfarandet och är ofta resurskrävande. Den syftar inte heller primärt till en allmän kontroll av den skattskyldiges förutsätt- ningar för att fullgöra en kommande deklarations- eller uppgiftsskyldig- het. Revisionsreglerna är i stället i huvudsak utformade för efterhands- kontroll med stöd av bokföringen. För att säkerställa att en grundläggan- de kvalitet upprätthålls i redovisningen och därmed undvika uppkomsten av fel vid beskattningen skulle emellertid kontrollerna i stället främst behöva vara framåtsyftande och handlingsdirigerande. Bestämmelser om allmän bokföringskontroll bör inte införas Utredningen överväger om en möjlighet till s.k. allmän bokföringskont- roll bör införas för . En allmän bokföringskontroll skulle kunna omfatta en granskning av om centrala bestämmelser i bokförings- lagen efterlevs, innefattande exempelvis språket i bokföringen, förvaring- en av dokument och om förekommande affärshändelser bokförs . Kontrollen skulle enligt utredningens förslag kunna ske genom oanmälda besök och vara förenad med möjlighet att meddela admin- framhåller att möjligheten till oanmälda besök ger en högre preventiv effekt än om underrättelse sker i förväg. Utredningen anser att det kan finnas goda skäl att införa en allmän bok- föringskontroll men konstaterar att ett sådant förslag måste föregås av noggranna överväganden bl.a. i fråga om behovet av den, rättssäkerhetsgarantier och dess konsekvenser för företagen. Regeringen instämmer i den slutsats som utredningen kommer till. En sådan möjlighet till långtgående och ingripande kontroll bör övervägas endast om det skulle visa sig nödvändigt för att motverka reformens eventuella negativa effekter för skattekontrollen. Regeringen är därför inte beredd att nu föreslå en allmän bokföringskontroll. Det kan dock finnas anledning att följa utvecklingen och återkomma till frågeställning- en om en inskränkning av revisionsplikten skulle visa sig leda till en oacceptabel ökning av skattefelet och den ytterligare kontrollmöjlighet för som föreslås nedan inte skulle vara tillräcklig för att motverka detta. Utvidgad upplysningsskyldighet efter föreläggande I syfte att säkerställa att företagens redovisning håller en grundläggande kvalitet behövs en enkel kontrollmöjlighet som ger förutsättningar för att i ett tidigt skede uppmärksamma fel eller brister. Som anförs i det föregå- ende krävs enligt gällande ordning ett beslut om taxerings- eller skatte- revision för att under löpande beskattningsperiod ska kunna göra en kontroll av företagens räkenskaper. Vad som behövs är emell- ertid en kontrollmöjlighet som är mindre resurskrävande och ingripande än en revision. Utredningen föreslår att ska ges möjlighet att utfärda ett föreläggande om att företag ska lämna uppgift eller visa upp handling eller lämna över en kopia av handling, t.ex. räkenskapsinformation, för kontroll av att de skyldigheter som finns enligt 19 kap. 2 § lagen om själv- deklarationer och kontrolluppgifter respektive 14 kap. 2 § skattebetal- ningslagen fullgörs. I de nämnda bestämmelserna regleras skyldigheterna att bevara underlag och föra anteckningar. Många remissinstanser är positiva till förslaget. Även regeringen anser att det finns goda skäl för att införa en ny kontrollmöjlighet av det föreslagna slaget. Som bl.a. , och anmärker kan kontroller visserligen ta tid i anspråk och medföra vissa kostnader för de företag som berörs. Andra remissinstanser påpekar att en ytterligare kontrollmöjlighet också förutsätter insatser och resurser från statens sida. Det är av stor vikt att företag och myndigheter inte drabbas av större kostnader eller mer arbete än vad som är motiverat. Självklart får kont- rollåtgärderna inte innebära onödiga störningar i näringsidkarens verk- samhet eller medföra annat än begränsade olägenheter. Om den nya kont- rollmöjligheten ges en ändamålsenlig utformning, torde den inte behöva innebära någon större belastning för företagen. Det får vidare förutsättas att kontroller i praktiken inte kommer att inriktas mot företag som kan förväntas ha en tillfredsställande bokföring. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag. En första fråga är vilken slags dokumentation som kontrollen bör kunna avse. Som utredningen anger bör den kunna omfatta exempelvis att affärshändelser är löpande bokförda eller att det finns verifikationer hänförliga till . Det som bör kunna göra övergripande kontroller av bör därför, i enlighet med vad utredningen föreslår, lämpligen omfatta räkenskaper, anteckningar och annat under- lag. Det bör vara fråga om dokumentation som den som är deklarations- eller uppgiftsskyldig i skälig omfattning ska se till att det finns för att fullgöra skyldigheten enligt 19 kap. 2 § lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter samt 14 kap. 2 § skattebetalningslagen. En annan fråga är om den relevanta dokumentationen lämpligen kan hämtas in genom ett föreläggande. Det finns visserligen situationer då förelägganden inte är lämpliga som kontrollinstrument, t.ex. om det i för- väg är svårt att precisera de uppgifter eller handlingar som behövs. För att uppnå det eftersträvade syftet med kontrollen bör det emellertid i all- mänhet inte vara nödvändigt att får del av något mer omfatt- ande material. Ett föreläggande bör kunna preciseras till att avse t.ex. uppgifter för en avgränsad period. Även om endast ett begränsat antal dagar väljs ut för en allmän granskning, kan detta ge indikationer på hur företagets bokföring ser ut i stort. För den enskilde är det också mindre ingripande att bli förelagd än att bli föremål för revision. Det är därför en fördel om fler uppgifter kan inhämtas genom ett föreläggande och inte enbart genom revision. I likhet med utredningen anser regeringen alltså att bör ges möjlighet att begära in bl.a. räkenskaper genom ett föreläggande. Skyldigheten att lämna uppgift eller visa upp handling eller lämna över en kopia av handling kommer med förslaget följaktligen att aktualiseras först efter ett sådant föreläggande. Den kontrollmöjlighet som föreslås innebär alltså inte någon utökad obligatorisk uppgiftsskyldighet för före- tagen; den ger endast en möjlighet att se till att den skyldig- het som företagen redan har efterlevs. Risken, som några remissinstanser lyfter fram, för att företag skulle känna sig tvingade att behålla eller skaffa onödigt omfattande externa revisions- eller redovisningstjänster enbart för att undgå ett föreläggande måste i ljuset härav bedömas som obetydlig. En ytterligare fråga, som bl.a. berör, är mot vilka ett föreläggande ska kunna riktas och om kontrollmöjlighet- en således bör omfatta även företag som inte är skyldiga att ha revisor. Enligt regeringens bedömning bör regler som ger kontrollmöjlig- heter i så stor utsträckning som möjligt vara enhetliga och utgångspunkten bör vara att samma regler ska gälla för alla företag oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. I enlighet med vad utredningen föreslår bör därför ett föreläggande kunna riktas till alla som är bokföringsskyldiga samt dessutom, i likhet med vad som gäller vid taxeringsrevision, till andra juridiska personer än dödsbo (3 kap. 8 § tredje stycket taxeringslagen). Utredningen föreslår vidare att det ska finnas en möjlighet att fullgöra skyldigheten enligt föreläggandet vid ett personligt sammanträffande, t.ex. på ett skattekontor eller vid ett möte i det förelagda företagets verk- samhetslokaler. Regeringen ser klara fördelar med en sådan möjlighet. Kontrollen torde därigenom i många fall kunna underlättas och effektiv- iseras för såväl företagen som myndigheten. Några särskilda lagregler om Prop. 2009/10:204 detta behövs inte. Utredningen anför att bör kunna besluta att ett besök ska göras hos företaget. Enligt regeringens mening bör emellertid en kontroll i verksamhetslokalerna förutsätta ett medgivande från företagets sida. I annat fall genombryts den skiljelinje som upprätthålls i skattelagstift- ningen mellan åtgärder som bygger på frivillighet och tvångsåtgärder (se t.ex. prop. 1993/94:151 s. 77). bör inte ensidigt, lika lite som vid en taxeringsrevision som sker utan stöd av lagen om särskilda tvångs- åtgärder i beskattningsförfarandet, kunna bestämma att kontrollen ska äga rum i företagets lokaler. Om förutsättningar för frivillig medverkan från näringsidkarens sida inte är uppfyllda, får överväga om det finns anledning att besluta om andra åtgärder, t.ex. taxeringsrevision. Detsamma kan gälla om resultatet av kontrollerna skulle ge skäl till vidare utredning. Om där- emot endast mindre väsentliga brister antecknas vid granskningen, kan dessa påtalas för företagets företrädare utan att det behöver leda till andra åtgärder än så. Som utredningen föreslår bör de föreslagna bestämmelserna placeras i 3 kap. 5 § taxeringslagen och 14 kap. 3 § skattebetalningslagen. Ett före- läggande om att lämna uppgift eller visa upp handling eller lämna över en kopia av handling bör, på samma sätt som förelägganden i övrigt enligt nämnda paragrafer, kunna förenas med vite om det finns anledning att anta att det annars inte följs. Regeringens förslag: En näringsidkare ska i självdeklarationen lämna uppgift om huruvida en uppdragstagare har biträtt vid upprättandet av årsbokslutet eller årsredovisningen. Uppgift ska vidare lämnas om huruvida årsredovisningen har varit föremål för revision. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Enligt utredningens förslag ska näringsidkaren även lämna identifi- kationsuppgifter för uppdragstagare och revisor (se betänkandet s.234 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. Ekobrottsmyndig- heten, , , och FAR SRS, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Flera remissinstanser avstyrker dock förslaget, bl.a. Företagarna, och . Skälen för regeringens förslag: Som framgår av det föregående inne- bär revisorsgranskningen en kvalitetskontroll av räkenskaperna. Ett annat förhållande som är av betydelse för räkenskapernas kvalitet är om årsbokslutet eller årsredovisningen har upprättats av en person med tillräcklig sakkunskap. Det är ett rimligt antagande att en näringsid- kare som anlitar redovisnings- eller revisionsbyråer för denna uppgift ofta tillhandahåller ett beskattningsunderlag som motsvarar krav. Mot bakgrund av detta och då det inte går att bortse från risken för att Prop. 2009/10:204 en inskränkt revisionsplikt leder till ett ökat skattefel (se avsnitt 7.2 och 11.1) skulle det kunna tjäna som ledning vid kontroller om det av deklarationen framgår om uppgifterna i ett årsbokslut eller en årsredovisning har tagits fram med hjälp av en uppdragstagare (dvs. någon som inte är anställd av näringsidkaren) och om årsredovisningen har varit föremål för revision. För är det värdefullt att få in- formation om hur många näringsidkare som anlitar redovisningskonsulter eller andra uppdragstagare och revisorer samt i vilken mån detta skiljer sig åt beroende på bransch, företagsform och företagsstorlek. Skatteverk- et kan härigenom rikta information och kontroller mot rätt kategorier av näringsidkare. Visserligen ligger ett utökat uppgiftslämnande inte i linje med sträv- andena efter regelförenkling. Förslaget innebär att ytterligare ett visst administrativt moment uppkommer för näringsidkare. En uppgift om att årsbokslutet eller årsredovisningen har upprättats med biträde av en upp- dragstagare ger inte heller något direkt besked om beskattningsunderlag- ets kvalitet i det enskilda fallet, eftersom det av uppgiften inte framgår vilken kontroll som har gjorts. Det kan dock inte anses utgöra någon större administrativ börda att i självdeklarationen lämna sådana uppgifter. Som anges ovan är uppgift- erna av betydelse för verksamhet. Utredningens förslag bör därför genomföras. I enlighet med vad utredningen föreslår bör skyldig- heten gälla alla näringsidkare. Utredningen föreslår också att näringsidkaren ska lämna identifika- tionsuppgifter för uppdragstagaren och revisorn. Det kan dock ifråga- sättas om den ökning av företagens administrativa börda som en sådan uppgiftsskyldighet för med sig står i proportion till behov av uppgifterna, som främst är avsedda att användas för planeringsända- mål. Regeringen lägger därför inte fram något förslag i den delen. 12 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna i aktiebolagslagen m.fl. lagar om vilka före- tag som ska ha minst en kvalificerad revisor ska tillämpas första gång- en för det räkenskapsår som inleds närmast efter . Detsamma gäller ändringarna i årsredovisningslagen och bokförings- lagen. Ett revisionsuppdrag som har getts före lagens ikraftträdande får bestå till utgången av mandattiden, trots att mandattiden förkortas från till . Utredningarnas förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med reger- ingens förslag (se SOU 2008:32 s. 238 f. och SOU 2008:67 s. 179 f.), dock med ett tidigare ikraftträdandedatum. Det föreslås inte att ett revi- sionsuppdrag som har getts före lagens ikraftträdande ska bestå till ut- gången av mandattiden. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan invändning. och betonar vikten av att berörda intressenter får tid på sig att ställa om till det nya regelverket. föreslår att ett revisionsavtal med längre mandattid än ska kunna sägas upp utan ersättningsskyldighet. Skälen för regeringens förslag: Den lagstiftning som regeringen före- slår innebär en ökad valfrihet och lägre kostnader för ett stort antal före- tag. Det är angeläget att ändringarna kan träda i kraft så snart som möj- ligt. Med hänsyn till den tid som de återstående leden i lagstiftnings- processen kan väntas ta föreslår regeringen att bestämmelserna ska träda i kraft . Som bl.a. påtalar behövs tillräcklig tid för företagen och deras intressenter att förbereda sig för den nya situationen, först och främst när det gäller inskränkningen av revisionsplikten. Sålunda torde t.ex. revisions- och redovisningsbranschen komma att utveckla nya tjänster och former för administrativt stöd till de små företagen, vilka behöver för att etableras. Det krävs också, som anför, tid för att de informationsåtgärder som är nödvändiga ska få tillräcklig effekt.