prop · GX03185 · 2010-03-30 00:00:00 — Situationen för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader, där efter- frågan på bostäder långsiktigt minskar till följd av befolkningsminskning är i många fall problematisk. Till följd av de demografiska förändring- arna, med en allt större andel äldre invånare, pågår också en förskjutning av vilken typ av bostäder som behövs i dessa kommuner. I finns ett stort antal kommuner med vikande befolkningsunderlag. Staten har i olika former medverkat till omstrukturering av kommunala bostadsföretag. Denna verksamhet regleras i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Regeringen gav 2006 BKN i uppdrag att analysera den ekonomiska utvecklingen på bostadsmarknaden i kommuner med svaga bostadsmarknader. BKN konstaterade i rapporten av svaga bostadsmarknader (dnr Fi2007/125) att drygt 100 kommuner kan betraktas som svaga bostadsmarknader. BKN lyfte även fram att den demografiska utvecklingen med ökad koncentration av befolkningstillväxten till stora funktionella regioner och en successiv utarmning av de små kan för- väntas fortsätta. Detta innebär att flertalet av de kommunala bostads- företagen på dessa marknader kan behöva rekonstrueras för strukturella överskott på bostäder, samt effektivisera sin verksamhet och minska sina drift- och underhållskostnader. Det är kommunen som ägare av ett bostadsföretag och med det över- gripande ansvaret för bostadsförsörjningen i kommunen som i första hand bär ansvaret för att genomföra den omstrukturering som krävs för att företaget ska kunna verka på marknadsmässiga villkor. kan det dock även fortsättningsvis bli aktuellt med statliga insatser för att Prop. 2009/10:185 omstruktureringar av kommunala bostadsföretag ska kunna genomföras. Regeringen bedömer att det finns behov av att se över hur en stöd- ordning för bostadsföretag i kris på svaga bostadsmarknader som uppfyller krav kan genomföras. Regeringen avser därför att inleda ett arbete med att se över nuvarande stödsystem i syfte att skapa en ordning för hur kommuner med allmännyttiga kommunala bostads- företag på svaga bostadsmarknader ska kunna ta sitt bostadsförsörjnings- ansvar. Kollektivt förhandlade hyror ska vara normerande Regeringens förslag: De kommunala bostadsföretagens hyresnorme- rande roll ska ersättas med en normerande roll för kollektivt Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, dock att utredningen föreslår ett undantag om det finns särskilda Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. De domstolar som ytt- rar sig över förslaget har inte något att invända mot det. tingsrätt anser dock att hyror för lägenheter som ägs och förvaltas av självkostnadsstyrda kommunala bostadsföretag inte bör ha normerande verket, , (Advokat- samfundet) och Fastighetsägarna (Fastighetsägarna) tillstyrker Även i tillstyrker förslaget. nämnden i avstyrker förslaget och menar att utredningen inte när- mare har klargjort hur ett godtagbart besittningsskydd ska vara utformat. i är kritisk till förslaget. i tar inte ställning till förslaget i denna del. man, innan ställning tas till allmännyttans hyresnormerande roll, bör analysera hur förslaget skulle påverka utvecklingen av hyresnivåerna. Från kommunhåll framförs blandade synpunkter. Flera kommuner, bl.a. , betonar att en förutsättning för att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll ska kunna avskaffas är att det finns en tillfredsställande spärr mot oskäliga hyreshöjningar. Kommuner och Landsting (SKL) framför liknande synpunkter och fram- håller att parterna på bostadsmarknaden bör få möjligheten att genom förhandlingsöverenskommelser rätta till skevheter på bostadsmarknaden. Också och Sala kommuner förespråkar lösningar mellan hyres- ningen) och () ställer sig gemensamt bakom ett förslag att den normerande rollen för kommunala bostadsföretags hyror ersätts med en normerande roll för förhandlade hyror (förslag , dnr Fi2009/3371). anser att alla hyror som är ett resultat av en förhandlingsöverens- kommelse mellan parter på bostadshyresmarknaden ska accepteras, förut- Prop. 2009/10:185 satt att överenskommelsen är träffad med en på orten etablerad hyresgäst- Fastighetsägarna framhåller att kollektivt förhandlade hyror bör vara normerande under förutsättning att inte särskilda skäl föreligger (dnr Ju2009/4494/L1). och Jagvillha- bostad.nu avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Allmännyttans hyresnormerande roll avskaffas Vid prövning av hyrans skälighet ska främst beaktas hyran för lägenheter som ägs och förvaltas av kommunala bostadsföretag (55 § andra stycket hyreslagen). Detta innebär att de kommunala bostadsföretagen i prakti- ken är hyresnormerande. De kommunala bostadsföretagens hyror bestäms utifrån en självkost- nadsprincip som innebär att hyrorna ska täcka kostnader och ge en skälig förräntning på insatt kapital. Självkostnaden har tidigare vanligen beräk- nats på företagsnivå inte för varje fastighet för sig. Det har något för- enklat inneburit att hyresintäkterna sammantaget ska täcka företagets kostnader inklusive behov av konsolidering och utdelning på insatt kapi- tal. Uttaget av hyra har fördelats mellan de olika lägenheterna efter deras relativa bruksvärde. För enskilda lägenheter har hyran därför kunnat understiga kostnaden för lägenheten. Det har i olika sammanhang diskuterats om de kommunala bostadsfö- retagens hyresnormerande roll är förenlig med konkurrens- regler. Det som särskilt har ifrågasatts är om systemet kan anses strida mot bestämmelserna i artikel 106.1 i förening med artikel 102 i EUF- fördraget (motsvarande artikel 86.1 i förening med artikel 82 i EU- fördraget). Artikel 102 innehåller bestämmelser om förbud mot missbruk av dominerande ställning. Enligt artikel 106.1 ska medlemsstaterna be- träffande offentliga företag inte vidta eller bibehålla åtgärder som strider mot bl.a. artikel 102. Bestämmelserna, som allmänt sett anses vara svår- tolkade, innebär ett förbud mot statlig reglering som dels föranleder offentliga företag och företag som medlemsstaterna beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter att överträda artikel 102, dels ger upphov till en situation i vilken sådana företag föranleds att överträda artikel 102 (se betänkandet s. 430 f.). I artikel 106.2 i EUF-fördraget ges möjlighet till undantag från bl.a. konkurrensreglerna, om undantaget är nödvändigt för att ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte ska hindras att fullgöra sina uppgifter. Utredningen anser att övervägande skäl talar för att de kommunala bo- stadsföretagens hyresnormerande roll oavsett om företagen drivs på affärsmässig grund eller på självkostnadsbasis inte är förenlig med EU- rättens konkurrensregler, eftersom systemet innebär att en aktör på en marknad styr de ekonomiska villkoren för vissa konkurrenter. Utred- ningen, som framhåller att frågan är svårbedömd och att de experter som yttrat sig är oeniga, menar också att det är i hög grad tvivelaktigt om den hyresnormerande rollen kan undantas från tillämpningen av nämnda regler med stöd av bestämmelserna om tjänster av allmän ekonomiskt intresse (se artikel 106.2 i EUF-fördraget). Utredningen motiverar till viss del sitt förslag om avskaffande av den hyresnormerande rollen med sin bedömning när det gäller men framhåller att även andra faktorer måste vägas in. Av särskild betydelse i detta sammanhang är hur de kommunala bostadsföretagen ska drivas . Regeringen föreslår i denna proposition en ny modell för de kommuna- la bostadsföretagen (se ovan avsnitt 7). Förslaget innebär att dessa före- tag ska drivas affärsmässigt. I en sådan modell kommer den normerande rollens betydelse för att hålla hyrorna nere att i det närmaste förlora sin betydelse. Som utredningen anger skulle en ordning där en aktör på en konkurrensutsatt marknad får en så betydelsefull roll för andra aktörer på samma marknad dessutom vara mindre väl förenlig med målsättningen att skapa bättre förutsättningar för en fungerande hyresmarknad. Även med den nya modellen kan det förhållandet att de kommunala bostads- företagen inte behöver agera kortsiktigt vinstmaximerande, utan kan sträva efter högsta möjliga vinst på lång sikt, ha en viss betydelse för en rimlig hyresutveckling. Betydelsen av detta kan dock knappast motivera en ordning som på ett så grundläggande sätt avviker från vad som får anses normalt på en marknad, särskilt som det med de förslag som läm- nas i denna proposition bedöms möjligt att skapa ett tillfredsställande skydd för hyresgästerna även utan en hyresnormerande roll för kom- munala bostadsföretag (se följande avsnitt). Vid en samlad bedömning anser regeringen att de omständigheter som lyfts fram, tillsammans med den osäkerhet som råder om vad EU- rätten tillåter, utgör skäl att avskaffa de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll. En normerande roll för kollektivt förhandlade hyror Systemet med kollektivt förhandlade hyror är av stort värde för en väl fungerande hyresmarknad. Det innebär kostnadsbesparingar för såväl hyresvärdar som hyresgäster. För en hyresgäst, som inte själv önskar förhandla om hyran, kan det också vara en trygghet att hyran förhandlas kollektivt. Mot den bakgrunden finns det ett intresse av att även i det framtida hyressättningssystemet värna om det kollektiva förhandlings- systemet. fastställs hyrorna för merparten av hyreshusbestånden efter kollektiva förhandlingar. Det finns inte anledning att anta annat än att hyresmarknadens parter även i fortsättningen kommer att kunna fullgöra denna uppgift. En normerande roll för förhandlingsöverens- kommelser skulle medverka till att upprätthålla det kollektiva förhand- lingssystemet . En sådan ordning skulle också bidra till stabi- litet i förhandlingarna och transparens i hyressättningen. Som utred- ningen föreslår bör det alltså införas en normerande roll för förhand- lingsöverenskommelser. I dagens system finns det vid den hyresprövning som hyresnämnden ska göra ett visst utrymme för att bortse från jämförelselägenheter om dessa inte är korrekt prissatta (prop. 1974:150 s. 471 och det s.k. S:t Eriksmålet). På motsvarande sätt bör det med en normerande roll för kollektivt avtalade hyror finnas en möjlighet att bortse från hyror om dessa klart avviker från vad som kan anses vara skälig hyra. tryckligt stadgande om detta bedöms liksom i nuvarande reglering Prop. 2009/10:185 inte vara nödvändigt. Enligt regeringens uppfattning finns det inte anledning att ställa krav på att den hyresgästorganisation som ingått förhandlingsöverenskommel- sen ska vara etablerad på orten. I förarbetena till hyresförhandlingslagen anges att lagstiftningen bör vara neutral till hyresgästernas val av intres- seorganisation och att inga formella krav bör ställas utöver dem som får anses ligga i begreppet hyresgästorganisation. Organisationen ska således vara en rättskapabel ideell förening med uppgift att ta till vara medlem- marnas intressen i hyresfrågor (prop. 1977/78:175 s. 109 f. och 144 f.). För att en hyresgästorganisation ska ha rätt att ingå förhandlingsöverens- kommelser för nybyggda lägenheter ställs det emellertid därutöver krav på att den är etablerad på orten när förhandlingsöverenskommelsen ingås (55 c § hyreslagen). Detta krav har en speciell bakgrund. För hus som är under planering finns det inte några hyresgäster som kan styra valet av hyresgästorganisation. Detta möjliggör för hyresgästorganisationer som inte har anknytning till det planerade huset eller orten eller något egent- ligt intresse av att företräda de blivande hyresgästerna att sluta avtal om förhandlingsordning och förhandlingsöverenskommelse. Eftersom de blivande hyresgästerna i dessa situationer inte kan undanröja förhand- lingsöverenskommelser, gjordes bedömningen att denna risk behövde motverkas på annat sätt (prop. 2005/06:80 s. 29). Några liknande skäl som bör föranleda att hyresgästföreningen ska vara etablerad på orten för att en förhandlingsöverenskommelse ska ha normerande verkan bedöms inte föreligga i nu aktuell situation. Däremot bör naturligtvis gälla att organisationen ska uppfylla de grundkrav som ställs upp enligt hyresför- handlingslagen. Den föreslagna ordningen aktualiserar frågan om behovet av ett särskilt skydd mot kraftiga hyreshöjningar och garantier för ett reellt besittnings- skydd. Denna fråga behandlas i avsnitt 8.3. Regeringens bedömning: Frågan om vilken betydelse det geografiska läget och andra bruksvärdesfaktorer bör ha vid fastställande av skälig hyra bör inte anges i lag utan hanteras av hyresmarknadens parter. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att lagtexten preciseras så att det framgår att det avgörande vid bedömningen av bruksvärdet ska vara hyresgästernas värderingar samt att hänsyn ska tas bl.a. till lägen- hetens storlek, standard, planlösning och geografiska läge. Påtagliga och varaktiga efterfrågeöverskott ska kunna leda till högre hyror. Påtagliga och varaktiga efterfrågeunderskott ska kunna leda till lägre hyror. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Flera remissinstanser, bl.a. , i , i och Fastighetsägarna , tillstyrker utredningens förslag eller läm- nar det utan invändning. Ett flertal remissinstanser, bl.a. i , Kommuner och Landsting (SKL) samt flera kommuner, invänder att frågan om tillmäta den s.k. lägesfaktorn betydelse vid hyres- sättningen inte bör regleras i lag utan bör lämnas till hyresmarknadens parter att hantera. Några, bl.a. och , ser stora svårigheter med att i praktiken avgöra om det finns ett påtagligt och varaktigt efterfrågeöverskott. i anser att det är olämpligt att använda bostadsköerna som en måttstock på efterfrågans storlek. () och () framhåller i en gemen- sam skrivelse att hyressättningen även fortsättningsvis måste vara en fråga för marknadens aktörer och att några steg i riktning mot ökad statlig styrning av hyror inte bör tas. och föreslår vidare en ändring av det s.k. påtaglighetsrekvisitet i hyreslagen (dnr Fi2009/3371). Skälen för regeringens bedömning: Bruksvärdessystemet innebär att hyrorna ska sättas utifrån hur hyresgästerna värderar olika faktorer i boendet. Som nämns ovan (se avsnitt 4.6) bestäms en lägenhets bruks- värde av bl.a. dess storlek, modernitetsgrad, planlösning, läge inom hus- et, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan vara tillgång till hiss, sopnedkast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställnings- plats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kommunikationer påverkar bruksvärdet (se prop. Det har ibland ifrågasatts om de hyresskillnader som finns mellan olika lägenheter alltid är rimliga från bruksvärdessynpunkt. Framför allt har diskussionen gällt om inte hyresgästernas värderingar av lägenheternas geografiska läge borde ha större genomslagskraft vid hyressättningen. Utredningen konstaterar att den s.k. lägesfaktorn inte överallt har till- mätts tillräcklig betydelse i de kollektiva förhandlingarna och att det därför finns orter där hyresstrukturen inte återspeglar hyresgästernas värderingar. Vid bruksvärderingprövningar i rättspraxis har det också ansetts att viss försiktighet bör iakttas när en lägenhets läge värderas. Enligt utredningen avspeglar sig hyresgästernas värderingar av det geo- grafiska läget i deras efterfrågan på lägenheter i ett visst område. Utred- ningen anser att påtagliga och varaktiga efterfrågeöverskott manifeste- rade genom t.ex. långa bostadsköer bör kunna leda till högre hyror. En av förutsättningarna för en väl fungerande hyresmarknad är att hyresstrukturerna återspeglar bostadskonsumenternas värderingar. Det är därför angeläget att hyresskillnader mellan olika lägenheter motsvaras av skillnader i bruksvärde och att hyressättningen upplevs som rimlig och rättvis. Bruksvärdet avgörs i praktiken i stor utsträckning genom de kol- lektiva förhandlingar som sker mellan hyresmarknadens parter. Parterna i dessa förhandlingar har därmed stora möjligheter att göra sådana juster- ingar av hyresstrukturerna som kan vara motiverade. Som utredningen nämner pågår det också arbete på flera håll i landet med att se över hyres- strukturerna inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet. På många orter har det bildats lokala hyreskommittéer där företrädare för hyresgästorganisationer, bostadsföretag och privata hyresvärdar gemen- samt arbetar med att ta fram hyressättningsmodeller där lägenheternas bruksvärde kommer bättre till uttryck. I dessa modeller ges bl.a. läget ökad betydelse men även andra faktorer läggs till grund för hyressätt- ningen. Sådan systematisk hyressättning, där de lokala parterna bestäm- mer vilka egenskaper hos lägenheterna som ska påverka hyran, före- Prop. 2009/10:185 kommer t.ex. i , , , och . Som bl.a. och framhåller har således hyres- marknadens parter på ett flertal orter i landet i ökande utsträckning tagit ansvar för att förändra hyresstrukturerna. Organisationerna bedömer att ett statligt ingripande på området skulle äventyra intresset av att gå vidare med detta arbete. Ett flertal andra remissinstanser uttrycker på lik- nande sätt att det vore önskvärt att samarbetet mellan hyresmarknadens parter fick möjlighet att utvecklas utan att föregripas av lagstiftning. En korrekt satt hyra avspeglar hyresgästernas gemensamma värde- ringar om vad som är god kvalitet i boendet. Regeringen ser därför posi- tivt på det arbete som pågår för att åstadkomma en sådan hyressättning. Det är angeläget att hyresmarknadens parter fortsätter sin gemensamma översyn av hyresstrukturerna och justerar hyresnivåer som är mindre välgrundade. Gällande lagstiftning ger ett betydande utrymme för att inom ramen för det kollektiva förhandlingssystemet träffa överenskom- melser om att reformera hyresstrukturerna. Mot bakgrund av det arbete som påbörjats finns det goda skäl att anta att motiverade förändringar även fortsättningsvis kan åstadkommas av hyresmarknadens parter. Det finns därför inte anledning att föreslå att det i lagtexten ska uttryckas vilka faktorer som bör tillmätas betydelse vid bruksvärdesbedömningen eller att närmare klargöra dessa faktorers närmare innebörd. Ansvaret för hyressättningen bör således även ligga på de lokala parterna på hyresmarknaden. Regeringen avstår därför från att lägga fram något förslag till lagändring. Några förslag lämnas inte heller när det gäller det s.k. påtaglighets- rekvisitet. Frågan behöver övervägas ytterligare innan något förslag kan lämnas. 8.3Ett skydd mot kraftiga och snabba hyreshöjningar Regeringens förslag: Det ska införas en skyddsregel mot att kraftiga hyreshöjningar får ett för snabbt genomslag. Om den hyra som är att anse som skälig vid en hyresprövning är väsentligt högre än den tidi- gare hyran i hyresförhållandet, ska hyresnämnden, om inte särskilda skäl talar emot det, bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp . I hyresförhandlingslagen ska klargöras att den s.k. likhetsprincipen inte hindrar att skyddsregeln tillämpas när hyran bestäms i en förhand- lingsöverenskommelse. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Enligt utredningens förslag bör skyddsregeln innebära att en ny hyra som huvudregel inte får bestämmas till ett påtagligt högre belopp än den tidigare hyran. Skyddsregeln föreslås gälla för såväl befintliga som nyinflyttande hyresgäster men ska inte vara tillämplig om lägenhetens bruksvärde har höjts på grund av ombyggnad eller andra standardhöjande åtgärder eller om det finns andra särskilda skäl. Utredningen föreslår ingen ändring i hyresförhandlingslagen. Remissinstanserna: Remissinstanserna invänder inte mot att en skyddsregel införs. Några remissinstanser, bl.a. i , har synpunkter på den närmare utformningen av skyddsregeln. Social- styrelsen och i ifrågasätter om den före- slagna skyddsnivån är tillräcklig för ekonomiskt svaga grupper. Ett antal remissinstanser, bl.a. , anser att andra modeller av skyddsregler borde utredas vidare. () och () förordar i ett gemensamt förslag en delvis annan skyddsregel. Om en ny hyra vid en prövning bestäms till ett väsentligt högre belopp än den tidigare gällande hyran, ska enligt detta förslag hyresnämnden i beslutet ange en skälig tid för årlig hyreshöjning tills det högre beloppet har uppnåtts (dnr Fi2009/3371). Fastighetsägarna (Fastighetsägarna) har i ett yttrande inga principiella invändningar mot och förslag (dnr Ju2009/4494/L1). Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget i huvud- sak. och anser att skyddsregeln ska tillämpas vid alla hyreshöjningar som är väsentliga och att det inte ska finnas ut- rymme för undantag. Fastighetsägarna motsätter sig att skyddsregeln ska gälla när en hyreshöjning har sin grund i att standardhöjande åtgärder har utförts. Fastighetsägarna anser vidare att skälig tid för upptrapp- ning inte bör kunna bestämmas till än . i anser att en tillämpning av skyddsregeln inte bör kräva yrkande av part. Skälen för regeringens förslag Behovet av en skyddsregel I hyreslagen finns det inte någon särskild regel som begränsar hur snabbt eller med hur mycket en hyra får stiga. I bruksvärdessystemet ingår emellertid moment som fungerar som ett skydd mot oskäliga hyreshöj- ningar, dels genom att hyran ska bestämmas till skäligt belopp, dels ge- nom bruksvärdesprövningen som innebär en anpassning till hyror för lik- värdiga lägenheter. Eftersom bruksvärdesprövningen främst sker efter en jämförelse med hyror som sätts av de kommunala bostadsföretagen, och dessa drivs utan vinstsyfte, innebär allmännyttans hyresnormerande roll ett extra skydd. Om bruksvärdesprövningen i stället främst ska ske efter en jämförelse med hyror som omfattas av en förhandlingsöverenskommelse, och om de kommunala bostadsföretagen i fortsättningen ska bedrivas affärsmässigt, är det möjligt att hyreshöjningar kan bli följden på en del orter. Hyrorna bör inte kunna höjas på ett sätt som leder till att hyres- gäster av ekonomiska skäl får svårt att bo kvar och som därmed begrän- sar det praktiska värdet av besittningsskyddet. Skydd mot kraftiga hyres- höjningar kan i och för sig bestämmas i förhandlingsöverenskommelser av parterna i det kollektiva förhandlingssystemet. För hyresgäster i hus där det inte slutits förhandlingsöverenskommelser är det emellertid inte tillräckligt med kollektivt avtalade skyddsregler. Det finns därför goda skäl att i lag införa en regel som vid en prövning av hyran skyddar hyres- gäster från att stora hyreshöjningar får för snabbt genomslag och som därmed skapar en större trygghet när det gäller framtida boendekostna- der. Utformningen av en skyddsregel Skyddsregeln bör förhindra att enskilda hyresgäster får sådana kraftiga hyreshöjningar som, om de genomfördes på en gång, skulle urholka det reella besittningsskyddet. Skyddsregeln bör inte motverka att välmotiverade anpassningar av hyresnivåerna till korrekt bruksvärdes- hyra kan ske inom rimlig tid. Skyddsregeln bör vidare kunna medge att rimlig hänsyn kan tas till varierande lokala och ekonomiska förhållanden. Den bör inte heller ha karaktär av en allmän hyresreglering. Utredningen föreslår en skyddsregel som grundar sig på att en hyreshöjning inte får överstiga en viss nivå. En sådan skyddsregel har flera fördelar, särskilt genom att den är enkel, tydlig och förutsebar. Som bl.a. och påpekar har den emellertid också nackdelar, framför allt den att dess flexibilitet är begränsad. Det kan också finnas en risk för att den skulle kunna uppfattas som en norm för årliga hyreshöjningar och inte som ett skydd för hyresgästerna i enskilda fall. och förordar i sitt gemensamma förslag en alternativ utformning. Om hyresnämnden vid en prövning av hyrans storlek finner att skälig hyra uppgår till ett väsentligt högre belopp än den gällande hyran, ska hyresnämnden bestämma en skälig tid under vilken hyran får höjas till dess den skäliga hyresnivån har uppnåtts.