prop · GY0330 · 2010-10-20 00:00:00 — Det innebär att såvitt avser prövningar av tillstånd och dispenser, t.ex. körkortstillstånd, tas avgifter ut, medan övriga verksamhetsdelar, t.ex. tillsyn och körkorts- ingripanden, anslagsfinansieras. Sjöfartsavdelningen inom Transportstyrelsen, tidigare Sjöfartsinspek- tionen inom , finansieras via farledsavgifter som betalas per ton lastat och lossat gods samt genom direktdebiterade avgifter. Sjöfartsavdelningen finansieras dessutom till en mindre del med anslag. Bland annat disponerar Transportstyrelsen ett särskilt anslag på statsbudgeten som används till att finansiera sjöfartsregistret. När Luftfartsstyrelsen bildades kom reglerings- och tillsynsverksamheten att drivas vidare med samma finansiella förut- sättningar som tidigare gällde inom . I Transportstyrelsens Prop. 2010/11:30 luftfartsavdelning är det således endast tillstånds- och tillsynsverksamhet som är tydligt definierad i förhållande till individ eller företag som debiteras som direkta avgifter. Luftfartsavdelningens övriga verksamhet finansieras i huvudsak via en s.k. myndighetsavgift som betalas av de personbefordrande flygföretagen och som beräknas per passagerare. I denna verksamhet ingår tillsyn av utländska luftfartyg, medlemsavgift till , information m.m. Inom järnvägsområdet är all föreskriftsverksamhet, tillståndsgivning och tillsyn anslagsfinansierad. Så har det varit sedan verksamheterna flyttades från SJ till . Skälet var att inom järnvägssektorn skapa liknande ansvarsförhållanden som inom vägsektorn vad avser kostnads- ansvar för de trafikföretag som utnyttjar infrastrukturen och som berörs av statens reglering och tillsyn. I det här sammanhanget kan det nämnas att kostnader motsvarande viss tillsyn, vissa tillstånd och godkännanden som är avgiftsbelagda inom vägsektorn, inom järnvägen belastar trafik- utövare m.fl. på så sätt att dessa utfört viss föreskriftsverksamhet och kontroll internt inom företagen. Att avgifter inte tas ut av trafikföretagen kan därmed förklaras med de transportpolitiska ställningstaganden som gjorts beträffande avgifts- beläggning av järnvägsföretag i förhållande till andra trafikslag. 4.4.6Särskilt om finansiering av verksamheten inom sjöfarts- och luftfartsområdena Såväl Luftfartsstyrelsens som avgiftssystem kan sägas ha varit färgade av att verksamheten bedrivits i samma organisation som infrastrukturhållning och att debiteringen av regelgivning och allmän tillsyn som inte riktas mot enskilda företag m.fl. har skett på samma grund som andra fasta eller gemensamma kostnader i systemet. Uppdelningen i direkta avgifter och myndighetsavgifter kan möjligen ses som uttryck för att det endast är de förstnämnda som uppfyller allmänna kriterier för att svara mot en väldefinierad prestation som riktar sig entydigt mot en individ eller ett företag. Både luftfartens myndighets- avgift och farledsavgiften kan karakteriseras som en post för finansiering av den verksamhet som har ansetts vara olämplig att knyta till debiteringen av en bestämd prestation. Den legala grunden för debiteringen av avgifterna regleras i huvudsak i lag och särskilda förordningar inom respektive sakområde. I några fall kan dock grunden för debiteringen av avgifterna anses vara bristfällig. Det gäller inte minst de allmänfinansierande avgifterna inom luft- och sjöfartssektorn som täcker kostnader för allt från regelgivning till kollektiva prestationer inom tillsynen. Nya former för finansiering av I syfte att åstadkomma en enhetlig finansiering av Transportstyrelsens verksamhet inom samtliga trafikslag i form av avgiftsuttag för viss verksamhet och anslagsfinansiering för viss annan verksamhet måste nuvarande ordning ändras. I detta kapitel diskuteras dels motiven för och behovet av en ändring, liksom de offentligrättsliga krav som måste uppfyllas, dels de författningsmässiga ändringar som blir en följd härav. I förstnämnda diskussion tangeras bl.a. frågeställningarna om vilka individer eller kollektiv som bör finansiera myndighetens olika verksamheter; i sistnämnda fall handlar det om att ge möjlighet att delegera föreskriftsrätten avseende avgifterna till regeringen och eventuellt indirekt till myndigheten. De lagförslag som diskussionen mynnar ut i avser således huvudsakligen bemyndiganden att meddela föreskrifter om avgifter för vissa verksamheter. Med den tillsyn som denna proposition behandlar, såväl generellt som i författningstext, avses den definition som föreslagit i sitt betänkande (SOU 2004:100) och som följts upp i regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. Häri anges att begreppen tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektansvarige. Tillsynsförfarandet är i de flesta fall knutet till granskningen efter det att tillstånd (eller motsvarande) beviljats eller om tillstånd inte krävs av annan särskilt angiven verksamhet (tillsyn över att viss lagstiftning följs). Undantag finns inom t.ex. sjöfarten där viss tillsyn enligt fartygs- säkerhetslagen (2003:364) sker innan ett certifikat utfärdas. Det kan också vara så att det inom ramen för tillsynsförfaranden förekommer ansökningar om t.ex. dispens från tillämpliga bestämmelser, jfr avsnitt 5.1.3 om begreppet ärendehandläggning. Inom ett flertal verksamhetsområden synes ambitionen vara att byta ut periodisk eller på annat sätt reglerad tillsyn mot riskbaserad sådan. Ett exempel gäller fordonskontrollen där den periodiskt fastställda kontrollen har gjorts mer riskbaserad så att nyare fordon inte behöver genomgå kontrollbesiktningar lika ofta som äldre fordon. Fenomenet återfinns emellertid inte bara inom transportområdet utan är även inom t.ex. foder- och djurskyddskontrollen det förhärskande, jfr prop. 2005/06:128. I denna proposition används begreppet ärendehandläggning som ett samlingsbegrepp för viss verksamhet som utövas inom Transport- styrelsen. Det handlar om prövningar av t.ex. godkännanden, behörig- hetsbevis, licenser, certifikat, dispenser eller andra särskilda rättigheter som meddelas företag och individer inom transportsektorerna. Ärendena kan initieras av såväl sökanden genom anmälan som av myndigheten själv. I den lagrådsremiss som föregick denna proposition användes i stället tillstånd som gemensamt namn. Eftersom den författningstext som varit föremål för Lagrådets granskning dock i stället innehöll begreppet ärendehandläggning, föredrar regeringen att i denna proposition genomgående använda det begreppet. Därigenom undviks dessutom den felaktiga uppfattningen att verksamheten i fråga endast avser tillstånds- prövning. 5.2Allmänna förutsättningar för avgiftsuttag 5.2.1Allmänt om skatter och avgifter Regeringsformen (RF) innehåller ingen definition av begreppen skatt och avgift. I förarbetena till regeringsformen uttalas dock att skillnaden mellan skatt och avgift är att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångs- bidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan det med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Dock framhålls att gränsen mellan begreppen skatt och avgift är flytande (prop. 1973:90 s. 213). Även om terminologin inte är enhetlig sorteras vanligen avgifter i offentligrättsliga respektive icke-offentligrättsliga. Offentligrättsliga avgifter kan sägas ha karaktären av tvingande eller belastande avgifter och avser prestationer som en myndighet vanligtvis utför med ensamrätt inom landet. Den som vill utnyttja prestationen är tvingad att betala avgiften. De icke-offentligrättsliga avgifterna benämns ofta frivilliga avgifter eller avgifter i uppdragsverksamhet. Frivilliga, icke-offentligrättsliga, avgifter tas ut i samband med försäljning av varor och tjänster för vilka en myndighet inte har ett lagligt monopol (s.k. uppdragsverksamhet). I det följande resonemanget är det s.k. belastande avgifter som är av intresse. Den praktiska betydelsen av gränsdragningen mellan skatt och belastande avgift aktualiseras i de situationer då överväger att delegera beslutskompetensen till regeringen (eller en kommun). Enligt RF 8 kap. 3 och 7 §§ får sådan delegering ske i fråga om avgifter men inte skatt. Valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen. 5.2.2Närmare om motprestationer riktade till kollektiv De i förarbetena till RF omtalade motprestationerna som villkor för avgiftsdefinition och därtill hörande befogenheter medför utan tvekan att individuella tillsyns- och kontrollavgifter liksom avgifter för provtagning eller inspektion är pålagor som utgör ersättning för åtgärder som riktar sig direkt mot den betalande och därför är att betrakta som avgifter i statsrättslig mening. Likaså har pålagor som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan bedömts vara avgifter. Otydligare blir det när motprestationen inte är individuellt bestämd utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. I den mån enskilda ska förpliktas att erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår om man härvid förutsätter att pålagan inte i själva verket utgör en skatt har man otvivelaktigt att göra med ett åliggande som i princip bör kräva riksdagsbeslut. En penningpålaga anses alltså i vissa fall ha karaktär av avgift och inte skatt även om någon preciserad motprestation inte utgår. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har varit föremål för över- väganden i ett flertal sammanhang när det gällt avgift för tillsyn över en grupp företag eller en viss verksamhet. Två skäl till att dessa typer av avgifter ifrågasätts är dels motprestationens karaktär, dels det svaga sambandet mellan avgiftens storlek och samhällets motprestation i form av kostnader som riktas mot tillsynsobjektet. Vid tillsynsverksamhet finns inte alltid ett direkt samband mellan avgiften och den prestation som staten svarar för. Däremot finns ett samband mellan den statliga verksamheten och den grupp företag som genom avgifter finansierar verksamheten. Kollektivet svarar för sambandet, inte de enskilda före- tagen. När verksamheten riktar sig till ett litet antal lätt identifierbara tillsynsobjekt finns ett klart samband mellan avgift och prestation. Vid stigande antal tillsynsobjekt blir sambandet svagare. Lagrådet har i ett lagstiftningssammanhang, propositionen Lag om foder (prop. 1984/85:149 s. 59) uttalat att den statsrättsliga karaktären av ersättningar som schablonmässigt tas ut av en branch eller annat kollek- tiv för att täcka en myndighetskontroll (tillsyn) över kollektivet tidigare varit föremål för bedömande. Därvid har intagit den ståndpunkten att sådana ersättningar är att betrakta som avgifter i rege- ringsformens mening och inte som skatter, jfr prop 1978/79:170 s. 131 f. och 148. kan följaktligen delegera frågor om sådana ersätt- ningar till regeringen enligt 8 kap. 7 § RF. 1994/95:231 med förslag om allmän fiskevårdsavgift framhölls att avgiftsmedlens användning skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt befrämjar fiskevården och som därmed skapar goda fiskemöjligheter för den enskilde. Lagrådet konstaterade att avgiften i fråga inte kunde hänföras till en sådan typ av avgift för vilken det lämnas en direkt motprestation till den enskilde avgiftsbetalande, men att det emellertid stod klart att avgiftsbegreppet kan inbegripa fall där vederlaget utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Pålagan kunde därför rättsligt betraktas som en avgift. 1997/98:45 del 2 s. 288 framhålls att en viss schablonisering är nödvändig vid utformningen av avgiftssystemet. Avgifterna måste dock stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbetalande Detta innebär att avgifter ibland kan komma att Prop. 2010/11:30 tas ut som går utöver vad som motsvaras av en direkt motprestation. 2005/06:128 lämnade regeringen omfattande förslag om avgiftskonstruktionen inom bl.a. livsmedelskontrollen. Förslagen avsåg därvid exempelvis bemyndigande att föreskriva om avgiftsskyldighet för verksamhetsutövare avseende kontroller och i ärenden enligt lagen. Det uttalades därvid att en grundläggande utgångspunkt i ett nytt avgifts- system är att avgiftens storlek ska svara mot den kostnad som den offentliga kontrollen över företaget medför. Lagrådet hade inga synpunkter i denna del. har i sitt betänkande (SOU 2004:100) pekat på att när det gäller de avgifter som tas ut av ett visst avgiftskollektiv bör avgifterna såväl till sin omfattning som över tiden motsvaras av den berörda tillsynsmyndighetens verksamhet. Avgifterna bör uppvisa ett kostnadssamband med den verksamhet som samhället tillhandahåller de betalande. I regeringens skrivelse 2009/10:79 s. 22 anges följande. Kravet på en tydlig motprestation innebär inte nödvändigtvis att tillsynsbesök på plats behöver ske. Tillsynsorganets riskprioritering kan göra det möjligt att för vissa tillsynsobjekt eller under vissa år ersätta besök med andra tillsyns- åtgärder. Inom vissa områden sker tillsyn t.ex. genom systemtillsyn, då de objektsansvariga redovisar sina program för egenkontroll. Detta bör fortfarande kunna betraktas som en tillsyns-åtgärd, då kontrollen medför en viss kostnad för tillsynsorganet. Den motprestation som blir tydlig för den objektsansvarige kan t.ex. vara ett svar att kraven på egenkontroll har uppfyllts. Lagrådet har i sitt yttrande inför förevarande proposition anfört att det enligt dess mening är tillåtet att delegera rätten att meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn, om avgifterna tas ut för konkreta tillsynsåtgärder och att detsamma torde gälla om t.ex. en årlig tillsynsavgift tas ut av de enskilda medlemmarna i ett kollektiv som omfattas av tillsynen, under förutsättning dels att någon tillsynsåtgärd vidtas beträffande var och en av medlemmarna under det år som avgiften avser, dels att avgifterna sammantaget inte överstiger de sammanlagda kostnaderna för den tillsyn som utövas. 5.2.3Avgifter för direkta motprestationer När det gäller pålagor i form av avgifter för direkta motprestationer före- ligger inga rättsliga eller andra hinder för avgiftsuttag. En direkt mot- prestation utgörs t.ex. av prövningen av en ansökan om tillstånd, certifikat eller undantag från visst krav s.k. ärendehandläggning i denna proposition, se avsnitt 5.1.3. Även andra särskilda rättigheter som kan meddelas den sökande utgör en klar motprestation för vilken avgift får tas ut. Detsamma gäller pålagor i form av individuella tillsynsavgifter liksom avgifter för registerhållning. Samtliga sådana är således att betrakta som avgifter i statsrättslig mening. Bemyndiganden avseende sådana avgifter är således klart förenliga med . Nya former för finansiering av Transportstyrelsen 5.3.1Behovet av ett reviderat finansieringssystem Regeringens bedömning: Transportstyrelsens verksamhet bör i huvudsak finansieras på ett enhetligt sätt. Nuvarande system för finan- siering bör därför revideras så att fördelningen mellan avgiftsfinansie- ring och finansiering via skattekollektivet i möjligaste mån sker enligt samma principer inom de fyra trafikslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Utredningen presenterar tre olika alternativ beträffande fördelning mellan finansiering via avgifter och via skattekollektivet. Gemensamt för de tre alternativen är att fördelningen mellan avgiftsfinansiering och finansie- ring via skattekollektivet sker enligt samma principer inom de fyra trafikslagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer utredningens förslag indirekt genom att förespråka något av utredningens tre alternativ till finansiering. Därutöver anser att det är en förutsättning att samma finansieringsalternativ ska gälla för alla trafik- slagen. Även Hamnar är av uppfattningen att samma alternativ ska gälla för samtliga trafikslag. är av uppfattningen att varje verksamhetsgren eller trafikslag bör vara själv- finansierat och att det inte bör vara tillåtet med intern subventionering som kan riskera att begränsa konkurrensen mellan trafikslagen. Luftfarts- verket delar helt utredningens uppfattning att det inte finns hållbara skäl för tillämpning av skilda finansieringsprinciper för de olika trafikslagen. Statskontoret menar att utredningens analys och de förutsättningar som gällt för denna, redovisats väl knapphändigt. Statskontoret ifrågasätter också varför bara de tre finansieringsprinciper som analyserats är de enda som är tänkbara att överväga. Vidare anförs att det inte är givet att en och samma finansieringsprincip måste gälla för samtliga trafikgrenar inom Transportstyrelsen. Kommuner och Landsting (SKL) ifrågasätter utredningens utgångspunkt att samma finansieringsform ska gälla för samtliga trafikslagsgrenar oavsett vilken finansieringsform som väljs. Skälen för regeringens bedömning: Liksom utredningen anser regeringen att Transportstyrelsens verksamhet ska finansieras på ett enhetligt sätt oberoende av trafikslag. Ett argument som skulle kunna tala emot en fullständigt enhetlig tillämpning av finansieringsprinciperna är att förutsättningarna inom vägområdet skiljer ut sig på så sätt att det inte domineras av nyttotrafik i samma utsträckning som de övriga tre trafik- slagen. Av det följer att kretsen av berörda inom vägsektorn i ärende- handläggnings och tillsynsverksamheten avser en långt större andel av skattekollektivet än vad som är fallet i de andra trafikslagen. Regeringens uppfattning är dock att det inte i sig utgör skäl för en särskild lösning för vägsektorn. Det viktigaste motivet bakom uppfattningen att likartade principer bör råda är att göra konkurrensförutsättningarna mer jämförbara mellan de fyra trafikslagen. En viktig utgångspunkt för regeringens politik inom transportområdet är att transporter av personer och varor ska ges likartade ekonomiska villkor oberoende av trafikslag. 5.3.2Finansiering av Transportstyrelsens olika verksamhetsdelar Regeringens förslag: Ett antal författningar med anknytning till transportområdet ändras för att möjliggöra avgiftsuttag för vissa i författningarna angivna verksamheter. Regeringens bedömning: Transportstyrelsens verksamhet som avser ärendehandläggning, tillsyn och registerhållning bör i huvudsak finansieras med avgifter. Transportstyrelsens övriga verksamhet i form av bl.a. regelgivning, stabsuppgifter, prövning av beslut som fattats av annan myndighet och prövning av tvist i avtalsliknande situationer bör inte finansieras med avgifter. Den närmare regleringen avseende avgiftsuttagen bör ske på lägre författningsnivå. Utredningens förslag: Utredningen föreslår i första hand att hela Transportstyrelsens verksamhet ska finansieras med avgifter. I andra hand föreslår utredningen att Transportstyrelsens verksamhet som avser regelgivning, prövning av beslut som fattats av annan myndighet, prövning av tvist i avtalsliknande situationer och andra särskilt angivna ändamål såsom utövande av sektorsansvar och andra stabsuppgifter inte finansieras med avgifter medan resterande verksamhet avgiftsfinansieras. Utredningen har även utrett ett tredje alternativ som innebär att endast tillståndsverksamheten (ärendehandläggning), tillsyn med tydligt definierade motprestationer som riktar sig mot ett företag eller en individ och registerhållning avgiftsfinansieras; utredningen avråder dock från detta alternativ. Remissinstanserna: Järnvägsstyrelsen, , Sjöfartsinspek- tionen vid , , , och tillstyrker utredningens förslag att hela Transportstyrelsens verksamhet finansieras med avgifter. () framhåller att utredningens förslag innebär ett avsteg från principen att skatter och avgifter inom transportsektorn ska motsvara samhällets marginal- kostnader. VTI:s bedömning är dock att en sådan avgiftssättning sanno- likt får begränsade konsekvenser inom respektive trafikslag och att man med det synsättet kan acceptera avgifter som utgår från genomsnitts- kostnader och därmed också utredningens förslag. , (), i , , Vägtrafikinspektionen, Motor- branschens (), (Transport) och Hamnar förordar utredningens andra alternativ, dvs. att vissa grundläggande myndighetsfunktioner inte finansieras med avgifter men att all verksamhet som avser någon form av riktade eller kollektiva motprestationer avgiftsfinansieras. och anser dock inte att sådan verksamhet som riktas mot andra myndigheter ska finansieras med avgifter. (), , , Bransch- organisationen , , Transport- gruppen, och express förordar utredningens tredje alternativ, dvs. att endast verksamhet med Prop. 2010/11:30 tydligt definierade motprestationer finansieras med avgifter. historiska och Museibanornas anför att alternativ tre är det mest acceptabla, men att konsekvenserna för museerna måste utredas. () avstyrker full avgiftsfinansiering och menar vidare att utredningens underlag inte är tillräckligt för att avgöra vilka verksamheter som är lämpliga att finansiera med avgifter. ESV menar att ett antal kriterier bör vara uppfyllda för att avgiftsfinansiering ska kunna komma ifråga. Till exempel måste det vara möjligt att avgränsa ett avgiftskollektiv. Även Kommuner och Landsting (SKL) väljer att inte uttryckligen ta ställning till utredningens andra och tredje alternativ, men avstyrker full avgiftsfinansiering. SKL avstyrker dock de författningsförslag som möjliggör avgiftsbeläggning på bl.a. tillsynsverksamhet som riktar sig mot andra skattefinansierade verksam- heter såsom kommuner, landsting och regioner. Inte heller Statskontoret tar uttryckligen ställning till något av alternativen. Svensk Kollektivtrafik har tidigare ställt sig försiktigt positiva till avgiftsfinansiering, men anser det svårt att tycka något i avsaknad av konsekvensbeskrivning. anser att hela Transportstyrelsens verk- samhet bör finansieras via skattekollektivet. Även invänder mot de tre alternativen. hänvisar till tidigare yttranden där verket framhållit att det kan finnas skäl att inte dra någon gräns mellan budgetfinansierad och avgiftsfinansierad verksamhet, t.ex. vid tillsynsverksamhet. Arbetets museum m.fl. organisationer har inga synpunkter på avgiftsfinansiering för den kommersiella transportbranschen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Finansiering av regelgivning, stabsuppgifter och prövning av vissa beslut och tvister Utgångspunkten för de förslag regeringen lämnar här är att det är en rimlig ordning att Transportstyrelsens verksamheter så långt möjligt finansieras inom transportsektorn. En viktig bakgrund till behovet av den verksamhet Transportstyrelsen bedriver är transportsektorns utveckling mot större inslag av marknadsorientering. Regeringens bedömning är att de kostnader som det för med sig genom ökade behov av regelgivning och tillsyn inom transportsektorn snarare bör träffa marknadens aktörer än samhället i sin helhet. Vidare är det regeringens bedömning att en avgiftsfinansiering är mer effektiv än finansiering via skattekollektivet. Detta främst mot bakgrund av att det då skapas en tydlig koppling mellan efterfrågan på Transport- styrelsens tjänster och de resurser som kan tillställas verksamheten. Det kan också konstateras att de remissinstanser som tillstyrker utredningens huvudalternativ, dvs. fullständig avgiftsfinansiering, i första hand gör det utifrån ett ställningstagande att det är en riktig ordning att Transportstyrelsens verksamhet finansieras inom transportsektorn och inte av skattekollektivet. Med hänvisning till den redovisning avseende gränsdragningen mellan skatt och avgift som lämnats i avsnitt 5.2 kan regeringen emellertid konstatera att i den mån Transportstyrelsens verksamhet, i förhållande till den avgift som transportsektorn skulle betala, inte är kopplad till någon motprestation från myndighetens sida, någon avgiftsskyldighet inte är möjlig. Inte heller finns någon urskiljbar grupp avnämare, utan medborgare i gemen som skulle träffas av avgiftsuttagen.