prop · GX03184 · 2010-03-30 00:00:00 — I praxis har exempelvis en villaägarförenings överklagande avvisats trots att de stadgar som var aktuella innehöll ett omnämnande av att man skulle tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen (MÖD 2006: 22). Enligt regeringens mening är uttalandet i miljöbalksförarbetena fort- farande relevant. Det räcker således inte med att organisationen har ett natur- eller miljöskyddssyfte inskrivet i sina stadgar eller liknande. Det är det huvudsakliga och verkliga ändamålet med organisationens verksam- het som är avgörande, vilket nu alltså också föreslås komma till uttryck i författningstexten. En organisation vars grundläggande syfte är att tillgo- dose sina medlemmars enskilda intressen, exempelvis fastighetsägarin- tressen, exploateringsintressen, ekonomiska eller politiska intressen, kommer inte i fråga för talerätt enligt den nu aktuella bestämmelsen även om en sådan organisation också har till ändamål att främja natur- och miljöskydd. i har ansett att hembygdsföreningar bör omfattas av talerätten i 16 kap. 13 § . Att generellt uttala sig om huruvida sådana föreningar omfattas av talerätt är svårt att göra. En prövning måste göras i det enskilda fallet utifrån vad som är det primära och huvudsakliga syftet med föreningen. Detta blir en fråga för rättstillämpningen. Det är upp till den miljöorganisation som gör anspråk på talerätt att visa att kraven på visst ändamål liksom övriga krav för talerätt är uppfyllda. Utöver de föreslagna ändringarna i 16 kap. 13 § föreslås några redaktionella och språkliga ändringar i lagtexten. I den remitterade promemorian föreslogs att den nuvarande allmänna förutsättningen för talerätt som består i att det ska vara fråga om överklagbara domar och beslut skulle ersättas med en annan skrivning. Den föreslagna skriv- ningen var inte avsedd att innebära någon ändring i sak. Såsom flera re- missinstanser gjort gällande kan dock den skrivning som föreslogs i pro- memorian riskera att innebära en inskränkning av talerätten som inte varit avsedd. Den nuvarande formuleringen bör därför behållas. Frågorna kring miljöorganisationers talerätt har varit före- mål för diskussion i olika sammanhang. Från verksamhetsutövarhåll har framhållits en oro för onödiga överklaganden och tidsutdräkt medan man från andra håll i samhället i stället ansett att de svenska bestämmelserna är alltför snävt utformade och oförenliga med unionslagstiftningens och Århuskonventionens krav. redovisade i sitt slutbe- tänkande (SOU 2005:59 s. 165 ff.) erfarenheterna av den vidgade talerät- ten för miljöorganisationer i 16 kap. 13 § som infördes i samband med att trädde i kraft. Kommittén kunde då konsta- tera att miljöorganisationerna endast i ett fåtal fall utnyttjat möjligheterna att överklaga avgöranden och att det inte finns några belägg för missbruk av möjligheterna att överklaga, men att verksamhetsutövarnas farhågor om att organisationernas rätt ska leda till försenade och fördyrade projekt trots detta kvarstod. Erfarenheterna visade att miljöorganisationerna spe- lar en viktig roll i miljöprövningar genom att bidra med sakkunskap och förmå verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter att motivera sina ställningstaganden tydligt. Miljöorganisationerna har vidare på ett effek- tivt sätt kanaliserat synpunkter från många sakägare. Kommittén avstod från att lämna förslag till ändringar av bestämmelsen om överklagande- rätt och hänvisade till att det i samband med arbetet kring Århuskonven- tionen pågår överväganden om allmänhetens roll i prövningsprocessen samt till att man inte hade i uppdrag att lämna något förslag i denna fråga. Erfarenheterna, även för tiden efter undersök- ning, visar således inget som tyder på överklagandemissbruk eller annan slags obstruktion från miljöorganisationernas sida. Detsamma gäller far- hågorna om fördröjningar. Visserligen har endast ett fåtal organisationer uppfyllt kraven på 2 000 medlemmar men har rent faktiskt en rad föreningar agerat under en större förenings namn utan att några okyn- nesöverklaganden eller liknande noterats. När miljöprövningar genom- förs berörs normalt ett större eller mindre antal personer. Det beslut som blir ett resultat av miljöprövningarna anses angå dessa enskilda personer på ett sådant sätt att de utgör sakägare. De har därmed rätt att överklaga beslutet. Därutöver finns talerätten för miljöorganisationer. I praktiken överklagas mer kontroversiella beslut av i första hand närboende sakäga- re. Oavsett miljöorganisationers talerätt kommer därmed processerna att drivas. Som Miljöbalkskommitténs undersökning visat har miljöorgani- sationer i sådana ärenden inte sällan en roll som innebär att de samlar upp synpunkter från många sakägare och på så sätt bidrar till en mer effektiv process. Överklaganderätten för miljöorganisationer spelar där- för inte någon större självständig roll i förhållande till antalet prövningar eller prövningens längd. Enligt regeringens mening kan man utgå från att organisationerna inte kommer att utnyttja sin rätt att överklaga om det inte handlar om något som ligger inom organisationens specifika intresseområde. Kravet på verksamhetstid medför också att de organisationer som är aktuella i tale- rättssammanhang är sådana som har ett seriöst och långsiktigt engage- mang i viktiga miljöfrågor. Även i de fall man kan tänka sig att en miljö- organisation är ensam om att överklaga finns det inget, vare sig i erfaren- heterna från med nuvarande talerättsregel eller i de bedömningar som kan göras , som tyder på att miss- bruk av talerätten är att förvänta. Några remissinstanser har uttryckt en särskild oro för en ökning av antalet överklaganden när det gäller vind- kraft. Regeringen konstaterar att även i fråga om vindkraft sker överkla- ganden i praktiken av de enskilda närboende som är berörda. Talerätten för miljöorganisationer har därför egentligen ingen egen betydelse för an- talet överklaganden eller processernas längd. Regeringens strävan är att åstadkomma effektiva prövningsprocesser och när det gäller vindkraft har regeringen genom propositionen Prövning av vindkraft (prop. 2008/ 09:146) tagit initiativ till att ändringar av det svenska regelverket i syfte att underlätta utbyggnaden av vindkraft. Den onödiga dubbelprövning som tidigare förekom och som innebar att uppförandet av vindkraftverk kunde bli föremål för två parallella processer där prövningarna var snar- lika medförde att det kunde ta för den som vill uppföra vindkraft- Prop. 2009/10:184 verk att få alla nödvändiga beslut. Reformen har effektiviserat vindkrafts- prövningarna utan att kraven på en rättssäker och omsorgsfull prövning försvagats. Det förtjänar också att uppmärksammas att den ändring av talerättsregel för miljöorganisationer som föreslås i denna proposition är föranledd av ett behov att anpassa svensk lagstiftning till unionsrättsliga krav. Att avstå från att utvidga miljöorganisationers tale- rätt är därmed inte möjligt. Några remissinstanser har gjort gällande att ytterligare justeringar av bestämmelse om miljöorganisationers talerätt behöver göras och att frågan bör ses över i ett större sammanhang. Exempelvis har man ansett att talerätten bör utökas till att avse fler beslutstyper, i första hand tillsynsbeslut. Även frågorna om verksamhetstid och kravet på att verk- samhet ska ha bedrivits i har förts fram i detta sammanhang. Regeringen konstaterar att syftet med detta lagstiftningsärende i första hand är att göra de anpassningar av det svenska regelverket som är nöd- vändiga med anledning av dom men att det därutöver kan finnas anledning att göra ytterligare överväganden om miljöorganisa- tioners talerätt i syfte att förbättra genomförandet av Århuskonventionen. Det förslag till ett EU-direktiv om tillgång till rättslig prövning som pre- senterades 2003 har ännu inte har föranlett någon slutlig unionsrättsakt och några förhandlingar i fråga om direktivet har inte bedrivits . Frågan om direktivet är dock inte avslutad. Regeringen avser att noga följa utvecklingen på området, inte minst tillämpningen av den nu före- slagna förändringen av talerättsregeln och återkomma i frågan om miljö- organisationers talerätt. 6.3Följdändringar med anledning av förslaget om miljöorganisationers talerätt Regeringens förslag: Ändringar görs i andra lagar som hänvisar till 16 kap. 13 § . Skälen för regeringens förslag: Med anledning av den föreslagna ändringen i 16 kap. 13 § behöver följdändringar göras i de bestämmelser i andra författningar som hänvisar till be- stämmelse. I väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen (2010:000), minerallagen (1991:45), lagen (1998:811) om införande av samt (1987:10) finns sådana hänvisningar som behöver justeras på grund av ändringen i . Med anledning av att ett förslag till ny plan- och bygglag som ska er- sätta den nuvarande behandlas föreslås en följdändring även i det förslaget. 7.1Förslagen om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram Regeringens förslag: Ändringarna om miljökvalitetsnormer och åt- gärdsprogram träder i kraft . har inte lämnat något förslag om tidpunkten för ikraftträdandet. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter i frågan. Skälen för regeringens förslag: För att uppnå en samordning med de lagstiftningsärenden som gäller en ny luftfartslag och ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och skogsvårdslagen (1979:429) bör de föreslagna ändringarna träda i kraft . 7.2Förslaget om miljöorganisationers talerätt Regeringens förslag: Ändringarna om miljöorganisationers talerätt träder i kraft . Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Skälen för regeringens förslag: När nya processuella bestämmelser införs brukar det föreskrivas att äldre bestämmelser ska gälla för över- klagande när en dom eller ett beslut har meddelats före de nya bestäm- melsernas ikraftträdande. I fråga om den ändring av miljöorganisationers talerätt som föreslås i denna proposition är situationen emellertid sådan att den nuvarande lydelsen av 16 kap. 13 § delvis är oför- enlig med unionsrätten och att kravet på antal medlemmar som anges i 16 kap. 13 § inte kan tillämpas. Mot den bakgrunden men även med hänsyn till att det i lagstiftningen överhuvudtaget inte finns något krav på att miljöorganisationer ska delta i en process för att senare kunna utnyttja sin rätt att överklaga finner regeringen att de föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . Någon särskild övergångsbestämmelse behövs inte. har inte gjort någon konsekvensanalys av de läm- nade förslagen. Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram är viktiga verktyg för att på ett mer övergripande sätt hantera föroreningar och störningar. drar till en helhetssyn och lägger grund för likformiga beslut. Utgångspunkterna för förslagen är att förenkla och förtydliga systemet och att åtgärdsprogrammen ska representera den helhetssyn som behövs för att tillämpa miljökvalitetsnormerna och få en förstärkt roll. Förslagen bedöms inte få några statsfinansiella konsekvenser. Konsekvenser för statliga myndigheter och kommuner Det finns ett stort antal statliga myndigheter och kommuner som även fortsättningsvis ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs och som upprättar förslag till och fastställer åtgärdsprogram. Det finns likaså ett antal myndigheter och kommuner som omfattas av åtgärdsprogrammen. De förslag som lämnas i fråga om ansvaret för att miljökvalitetsnor- merna följs innebär förenklingar för de tillämpande myndigheterna och De nya krav som ställs i fråga om åtgärdsprogrammens innehåll är relativt begränsade. För de myndigheter och kommuner som omfattas av åtgärder i åtgärds- programmen innebär förslaget en ökad tydlighet i fråga om kraven på förbättringar och hur de ska fördelas samt en belysning av de finansiella frågor som är en viktig del i valet av åtgärder. Förslaget om godkännande av mätsystem i enskilda fall kan leda till överklaganden i ett fåtal fall. Sammantaget bedöms konsekvenserna för de statliga myndigheterna och kommunerna vara mycket små och kunna hanteras inom ramen för De förslag som lämnas omfattar i första hand statliga myndigheter och Allmänhetens intressen är väl tillgodosedda genom miljö- kvalitetsnormernas övergripande syfte i fråga om miljö- och hälsa. gärdsprogrammen ger allmänheten möjligheter att genom samrådsför- farandet dels få kunskap om miljökvalitetsnormernas och åtgärdspro- grammens roll, dels påverka åtgärdsprogrammens innehåll. De förslag som lämnas i fråga om miljökvalitetsnormer och den indi- viduella prövningen innebär en förenkling och en ökad förutsägbarhet för företagen, eftersom det görs en skillnad i rättsverkningarna mellan gräns- värdesnormer och andra miljökvalitetsnormer. Företag är inte direkt be- rörda av åtgärdsprogram, men tydligheten i fråga om kraven på förbätt- ringar och hur de ska fördelas ger också en ökad förutsägbarhet. detta bidrar även förslaget om godkännande av mätsystem. Utvidgningen av den s.k. stoppregeln som föreslås i fråga om under- sökningskoncession har en liten effekt i den utsträckning koncessionerna är av försumbar betydelse för möjligheterna att följa en miljökvalitets- Prop. 2009/10:184 norm. Förslaget om utvidgade talerättskriterier för miljöorganisationer kan komma att leda till en viss ökning av antalet mål och ärenden hos till- ståndsmyndigheter och domstolar. Miljöorganisationernas rätt att över- klaga är dock fortfarande begränsad genom krav på att föreningen ska ha bedrivit verksamhet i under samt krav på att organi- sationen har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen och ha ett brett stöd hos allmänheten. Det kan där- utöver förutses att i de flesta fall där ett överklagande sker är det inte en miljöorganisation ensam som överklagar utan överklaganden kommer då även från enskilda sakägare och att en eventuell ökning av antalet överklagade mål torde bli begränsad. Förslaget kan därmed förväntas inte innebära några statsfinansiella konsekvenser i form av behov av ökade anslag till myndigheter och domstolar. När det gäller frågan om risker för tidsutdräkt kan motsvarande över- vägande göras. De erfarenheter som finns av miljöorganisationernas age- rande vid miljöprövningar talar snarare för att de har möjlighet att bidra till ökad effektivitet i fall där prövningen berör många sakägare. Den talerätt som sedan införande finns för miljöorganisa- tionerna har visat sig utnyttjats endast i ett fåtal fall. Av den un- dersökning genomfört framgår att miljöorganisa- tionernas överklagandemöjligheter endast föranlett cirka ett överklagat mål för miljödomstolarnas del (se slutbe- tänkande SOU 2005:59 s. 165 f.). Någon motsvarande undersökning för den lagstiftning som hänvisar till bestämmelser om talerätt för miljöorganisationer föreligger inte. Resultaten av Miljöbalkskommit- téns undersökning stämmer dock väl överens med internationella studier som således också visat att en omfattande talerätt för miljöorganisationer inte missbrukats. Utvecklingen på detta område kommer också att följas noggrant. I den mån talerätten kommer till användning bör de positiva konse- kvenserna av en ökad talerätt vara desamma som konstaterats, exempelvis att organisationerna tillför värdefulla synpunkter och bidrar till ett förbättrat faktaunderlag. En annan positiv konsekvens som de fö- reslagna ändringarna i 16 kap. 13 § medför är ett förbättrat genomförande av Århuskonventionen och ett bidrag till en bättre upp- fyllelse av konventionens övergripande syften. Ändringen tillgodoser även i ökad utsträckning konventionens tankar om att ett större samhälle- ligt deltagande från allmänhetens sida leder till en bättre miljö. Eventu- ella miljökonsekvenser av den föreslagna ändringen kan därmed förvän- tas bli positiva. 9.1Förslaget till lag om ändring i 2 kap. 7 § I första stycket görs endast språkliga moderniseringar. Bestämmelsen i andra stycket är ny och är enbart tillämplig i fråga om miljökvalitetsnormer som är gränsvärdesnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1. Bestämmelsen gäller alla de situationer som anges i 2 kap. 1 §, dvs. när frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när vissa villkor prövas samt vid tillsyn. Krav som går längre än vad som följer av första stycket begränsas till de situationer då de behövs för att en gränsvärdesnorm ska följas. Be- stämmelsen är formulerad så att den kan tillämpas både när det finns en risk för att en gränsvärdesnorm inte kommer att följas och när det kon- staterats att den inte följs. Formuleringen som behövs innebär att det ska prövas om den aktu- ella verksamheten eller åtgärden är av sådant slag att längre gående krav än enligt första stycket får ställas. Om en verksamhet eller åtgärd i ett bredare perspektiv bidrar på ett obetydligt sätt till att inte följs finns inte ett sådant behov. Formuleringen är också styrande för hur långtgående kraven kan vara. Om det finns ett åtgärdsprogram ska det ge vägledning i båda dessa avseenden. Utrymmet för att ställa längre gående krav är i regel litet innan ett åtgärdsprogram fastställts, eftersom det krävs den typ av kartläggning av problemet och inventering av möjliga åtgärder som ett åtgärdsprogram ska innehålla för att det ska kunna kon- stateras att det finns behov av att ställa längre gående krav. I vissa situa- tioner, t.ex. om det är klart att inte kan följas och att det till över- vägande del beror på en enda verksamhet, kan det dock bli aktuellt att ställa längre gående krav även utan ett åtgärdsprogram. Det är normalt inte möjligt för en enskild verksamhetsutövare att ha den överblick som krävs för att i ett helhetsperspektiv kunna avgöra vad som behövs för att följa en gränsvärdesnorm. Även om bevisbördan en- ligt 1 § ligger på verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd att visa att förpliktelserna i 2 kap. följs i fråga om den aktuella verksamheten eller åtgärden, kan den bevisbördan inte sträckas så långt som till att i ett större sammanhang, som inbegriper många olika källor, ge en helhetsbild av vilka ytterligare krav som behövs. Det blir i stället myndigheterna som enligt denna bestämmelse måste visa vilka krav som behöver ställas för att gränsvärdesnormen ska följas. Bestämmelsen i tredje stycket är ny och är enbart tillämplig i fråga om miljökvalitetsnormer som är gränsvärdesnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 och gäller verksamheter och åtgärder som medför en ökad föro- rening eller störning. Bestämmelsen föreslås ersätta den stoppregel som finns i 16 kap. 5 § . Bestämmelsen kan tillämpas både när det finns en risk för att en gräns- Prop. 2009/10:184 värdesnorm inte kommer att följas och när det har konstaterats att den Det spelar inte någon roll om det är fråga om en ny eller befint- lig verksamhet. Det avgörande är om föroreningen eller störningen ökar genom verksamheten eller åtgärden jämfört med vad som angetts i tidi- gare tillstånd eller motsvarande. Bestämmelsen anger de fall då en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas trots att den innebär en ökad förorening eller störning i de avseenden som en gränsvärdesnorm avser. I punkterna 13 anges de särskilda krav som ska vara uppfyllda för att tillåta verksamheten eller åtgärden. En förut- sättning för att tillämpa dessa är att den ökade föroreningen eller stör- ningen kan antas på ett inte obetydligt sätt bidra till att en gränsvärdes- norm inte följs. En verksamhet som endast obetydligt bidrar till att en sådan norm inte följs omfattas således inte av bestämmelsen. Ett exempel kan vara den trafikalstring som den prövade verksamheten ger upphov till. Om det är fråga om en försumbar trafikökning som bidrar till att gränsvärdesnormen inte följs, så omfattas den inte av bestämmelsen. Enligt punkten 1 får verksamheten eller åtgärden tillåtas om den är för- enlig med ett åtgärdsprogram som fastställts enligt 5 kap. 5 §. Om en verksamhet förutsetts i ett åtgärdsprogram och åtgärdsprogrammet syftar till att även kompensera för de ökade föroreningarna eller störningarna från denna kan verksamheten eller åtgärden därför tillåtas. Bestämmelsen i 16 kap. 5 § , som enligt förslaget ska upp- hävas, har gett möjlighet till undantag om verksamhetsutövaren vidtar åt- gärder som minskar störningarna från någon annan verksamhet, så att möjligheterna att följa ökar i inte obetydlig utsträckning. Enligt punkten 2 har denna möjlighet utsträckts till att även gälla de fall då verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd bara bekostar åtgär- der som innebär ökade förutsättningar att följa en gränsvärdesnorm. Undantaget förtydligar också att åtgärderna kan vidtas vid vilken verk- samhet som helst. Ägarförhållandena spelar således ingen roll. Slutligen finns också möjligheter till undantag för verksamheter och åtgärder som i ett mindre avseende ger ökade föroreningar eller stör- ningar, om förutsättningarna för att följa ökar i ett större sammanhang enligt punkten 3. Det gäller väsentligt ökade förut- sättningar att följa på eller i ett större geografiskt område. Exempel på sådana projekt kan vara utbyggnad av kollektivtra- fiken, som med inledande föroreningar och störningar leder till en lång- siktig förbättring och tunnlar för biltrafik, som innebär att halterna av av- gaser ökar just vid tunnelmynningen, som ett större område avlastas från avgaser. De nya bestämmelserna i andra och tredje styckena innebär ingen för- ändring vid tillämpningen av 2 kap. 9 och 10 §§, som sätter den yttersta gränsen för vad som kan tillåtas. 5 kap. 3 § Paragrafen anger vilka som har det direkta ansvaret för att miljökvalitets- normer följs, dvs. myndigheter och kommuner. Ansvaret omfattar inte myndigheter och kommuner i egenskap av verksamhetsutövare. ska ta hänsyn till miljökvalitetsnormerna i sådana situationer följer av Prop. 2009/10:184 andra bestämmelser, främst 2 kap. . 5 kap. 4 § Ändringarna i fråga om att följa en miljökvalitetsnorm är en konse- kvens av ändringen i 5 kap. 3 §. I övrigt görs några redaktionella och språkliga ändringar. 5 kap. 6 § Paragrafen innehåller de krav som ska ställas på åtgärdsprogram. I andra stycket punkten 1 tydliggörs det att ett åtgärdsprogram kan om- fatta mer än en miljökvalitetsnorm. Det kan exempelvis vara fråga om gränsvärdesnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1, målsättningsnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 2 eller övriga normer som följer av Sve- riges medlemskap i unionen enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 I andra stycket punkten 3 återges en central uppgift i åtgärdsprogram, som är att ange hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheten att följa en miljökvalitetsnorm och mellan olika åtgärder. Åtgärdsprogrammen ska därför ange både vil- ka typer av källor som kraven ska riktas mot och vilka styrmedel som i så fall ska användas. Med typer av källor avses såväl en enstaka källa som en grupp av källor till en viss förorening eller störning. I andra stycket punkten 4 återges en central uppgift i åtgärdsprogram som omfattar gränsvärdesnormer. För att åtgärdsprogrammet ska fungera som ett fördelningsinstrument ska det anges vilken förbättring varje åt- gärd förväntas ge. Om en gränsvärdesnorm ska följas är det nödvändigt att hela den förbättring som ska ske motsvaras av vad åtgärdsprogram- mets åtgärder förväntas få för resultat. Om t.ex. utsläpp av ett ämne måste minska med 100 enheter för att en gränsvärdesnorm ska följas, måste åtgärdsprogrammet innehålla förslag som totalt bedöms minska ut- släppen i samma utsträckning. Av andra stycket punkten 6 följer att åtgärdsprogrammen även ska innehålla analyser av hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras. gäller att konsekvenser ur allmän och enskild synpunkt Det nya kravet om att analysen även ska omfatta hur åt- gärderna är avsedda att finansieras, dvs. hur de valda styrmedlen ska finansieras, rör myndigheters och kommuners kostnader. Ändringarna i fråga om att följa en miljökvalitetsnorm är en konse-