prop · GX03181 · 2010-03-23 00:00:00 — Högsta för- valtningsdomstolen ska, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen. Om regeringens beslut inte upphävs, står det fast. Denna lag träder i kraft . 2.39Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att i 6 kap. 79 §§ offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) ordet Regeringsrätten ska bytas ut mot . Denna lag träder i kraft . I lagen (2010:000) om utnäm- ning av ordinarie domare finns bestämmelser om utnämning av ordförande i domstolen. Vice ord- förande och särskilda ledamöter förordnas av regeringen . 2.40Förslag till lag om ändring i lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2009:966) om Försvarsunder- rättelsedomstol ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Försvarsunderrättelsedomstolen består av en ordförande, en eller högst två vice ordförande samt minst två och högst sex särskilda ledamöter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare och får inte vara underåriga eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldra- balken. Innan en ledamot börjar tjänstgöra i domstolen, ska han eller hon ha avlagt domared. Ordföranden anställs med full- makt av regeringen som ordinarie domare i domstolen. Vice ord- förande och särskilda ledamöter förordnas av regeringen . Denna lag träder i kraft . 2.41Förslag till lag om ändring i lagen (2010:000) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen Härigenom föreskrivs att i 15 § lagen (2010:000) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen ordet Regeringsrätten ska bytas ut mot . Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). I uppdraget ingick bl.a. att undersöka om det fanns behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet. Kommittén, som antog namnet , redovisade sitt uppdrag i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125). Den del av betänkandets sammanfattning som behandlar domstolsfrågor finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag i nu aktuella delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. I bilaga 3 finns en förteckning över remissinstanserna. En sammanställning av remissyttrandena finns till- gänglig i (dnrJu2008/10662/L6). beslutade regeringen propositionen En reform- erad grundlag (prop. 2009/10:80) som innehåller förslag till grundlags- ändringar och till vissa följdändringar i lag med anledning av Grund- lagsutredningens betänkande. Propositionen innehåller även ett antal ställningstaganden av principiell karaktär som denna proposition bygger på (se närmare avsnitt 5). I den förevarande propositionen behandlas för- slag till lag om utnämning av ordinarie domare och vissa därmed sam- manhängande förslag till lagändringar. Vid beredningen i har överläggningar hållits med företrädare för riksdagspartierna. För att komplettera beredningsunderlaget i några avseenden tillämp- ningsområdet för lagen om utnämning av ordinarie domare, byte av be- nämningen på Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter från regerings- råd till justitieråd samt komplettering av Högsta förvaltningsdomstolens behörighet som första domstol remitterades ett utkast till lagrådsremiss till ombudsmän, , , Rege- ringsrätten, Kammarrätten i , Justitiekanslern, i , , , Arbets- domstolen, Patentbesvärsrätten, Försvarsunderrättelsedomstolen, Sveri- ges advokatsamfund, och . Utkastet till lagrådsremiss överensstämde i huvudsak med den slutliga lagrådsremissen. Ingen av remissinstanserna invände mot de förslag som remissen avsåg. Några av remissinstansernas övriga synpunkter föran- ledde mindre ändringar i avsnitten sammansättning (6.5), handläggning (6.6) och Regeringens handlägg- ning (6.7). Utkastet till lagrådsremiss och remissyttrandena finns till- gängliga i (dnrJu2010/1335/DOM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande. Lagrådsremissens lagförslag finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts i propositionen såvitt avser och . Utnämning av ordinarie domare Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, tillsätter tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under rege- ringen (11 kap. 9 § RF). Regeringens utnämningsmakt är ett utflöde av att regeringen styr riket. I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) föreslås att regeringen även fortsättningsvis ska utnämna ordinarie domare samt att bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämning av ordinarie domare ska meddelas i lag. Regeringen föreslås inte längre ha någon möjlighet att delegera utnämningsmakten. Andra anställda vid domstolarna än de ordinarie domarna ska enligt förslaget anställas av regeringen eller av den myndighet som regeringen be- stämmer. Enligt nuvarande ordning utnämns de allra flesta ordinarie domare efter ett ansökningsförfarande där intresserade ger in skriftliga ansökningar. Den domstol som är i behov av en ordinarie domare anmäler det till som i sin tur informerar om den lediga anställningen. En statlig nämnd, , bereder ansökningarna. har tagit fram en kravprofil för anställning som obefordrad domare och en kravprofil för anställning som chef. Vid annonseringen kan dessa kravprofiler kompletteras med andra krav för anställningen. Till stöd för nämndens bedömning av sökandena inhämtar nämndens kansli ett skriftligt referensmaterial. Sökandena intervjuas av chefen för den dom- stol där anställningen finns och, när det gäller chefsanställningar, även av . I vissa ärenden kompletteras underlaget med anlags- eller personlighetstester. Vid chefsrekrytering används regelmässigt utomstående konsulter i beredningen. lämnar förslag till regeringen på vilken sökande som bör utnämnas. Ofta innehåller nämnd- ens förslag flera kandidater som rangordnats inbördes. Regeringen är inte bunden av nämndens förslag. I ärenden som rör utnämning av de högsta domaranställningarna inform- eras inte om den lediga anställningen. Ärendena bereds inte heller av . Dessa utnämns i stället direkt av regeringen efter ett s.k. kallelseförfarande. Utnämningen aktualiseras normalt genom att domstolen tar kontakt med det departement som ansvarar för domstolen. Departementet tar sedan fram ett beslutsunderlag. En särskild kravprofil för anställningen upprättas som bl.a. innehåller specifika krav utifrån verksamhetens behov. tillämpas ett samrådsförfarande inom som innebär att regeringen beträffande de anställning- ar av detta slag, som bereds inom , samråder med en grupp pensionerade höga domare och representanter från andra juridiska Det finns även en ordning vid utnämningen av leda- möter till de två högsta domstolarna som grundas på konstitutionell praxis och som innebär att regeringen informellt samråder med den be- rörda domstolen inför utnämningsbeslutet. De anställningar som omfattas av kallelseförfarandet är bl.a. anställningar som justitie- och regerings- råd, hovrätts- och kammarrättspresident samt vid de största tings- och förvaltningsrätterna. Utnämning av domare i andra nordiska länder I , och tillämpades tidigare ett förfarande där domarutnämningar föregicks av en beredning inom ministeriet. Samtliga dessa länder har reformerat utnämningsförfarandet. Motiven bakom reformerna har varit att åstadkomma en ökad öppenhet och legitimitet liksom att öka förutsättningarna för en god domarrekrytering. I bereder ansökningarna och föreslår en kandidat för regeringen. Regeringen kan utnämna någon annan sökande men bara efter att ha anmält frågan till retsutvalg. I bereds ansökningarna av för dommere som lämnar ett förslag på tre rangordnade kandidater till regeringen. Regeringen är inte bunden av förslaget. I skiljer man mellan ansökningstjänster och anmälningstjänster. Alla anställningar utom de som ledamot och president i de två högsta domstolarna är ansöknings- tjänster. Ansökningstjänster förklaras lediga och bereds i som ger förslag på tre rangordnade kandidater till regeringen. Regeringen gör sedan en framställan till presidenten som fattar ut- nämningsbeslutet. Varken regeringen eller presidenten är bunden av nämndens förslag. De kan dock inte utnämna någon som inte har ansökt om tjänsten. Anmälningstjänsterna förklaras vakanta men bereds inte i . Beredningen sker i stället inom den aktuella domstolen eller, om det gäller en president vid domstolen, inom Justitie- ministeriet. Även någon som inte anmält intresse kan utnämnas till en anmälningstjänst. I och är huvudregeln att uppgifter om kandidaters namn är offentliga men undantag kan medges efter begäran. I är uppgifter om vilka som sökt eller anmält intresse alltid offentliga. Regeringens utnämning av statliga myndighetschefer I en skrivelse till redovisar regeringen sin utnämningspolitik (skr. 2009/10:43, bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:43). Skrivelsen om- fattar personer som anställs och lönesätts av regeringen. Varje re- krytering av en statlig myndighetschef ska göras med utgångspunkt i en kravprofil och den ska genomföras under ledning av det departement till vilket verksamhetsområde myndigheten hör. Målsättningen är att annonsering ska vara mer huvudregel än undantag. Vissa anställningar, bl.a. landshövdingar, justitiekanslern och riksåklagaren, kommer dock inte bli föremål för annonsering. I skrivelsen görs bedömningen att det- samma ska gälla för anställningarna som ordförande i , Regeringsrätten, Patentbesvärsrätten och samt ord- förande tillika chef för . Det påpekas dock att Grund- lagsutredningens förslag till lag om utnämning av ordinarie domare kan Prop. 2009/10:181 påverka utnämningsförfarandet beträffande dessa befattningar. Vidare införs sekretess i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen (prop. 2009/10:56, rskr. 2009/10:182 och bet. 2009/10:KU15). Sekretess ska gälla för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretessregleringen träder i kraft . I propositionen En reformerad grundlag görs vissa ställningstaganden beträffande den lag om utnämning av ordinarie domare som behandlas i denna lagrådremiss (prop. 2009/10:80 s. 131136). Regeringens ställ- ningstaganden i dessa delar föregicks av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Ställningstagandena sammanfattas på följande sätt Förfarandet vid utnämning av ordinarie domare ska vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämningsförfarandet måste också säkerställa en re- krytering som präglas av bredd och hög kvalitet. Alla domarbefattningar bör ledigförklaras innan de tillsätts. Det särskilda kallelseförfarandet för de högre anställningarna som domare bör avskaffas. Ärenden om utnämning av ordinarie domare bör beredas i en fri- stående nämnd. Av nämndens ledamöter bör en majoritet vara domare och representera de olika domstolsslagen. Två av ledamöterna bör vara representanter för allmänheten. Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd av ett kansli och bör bedriva ett aktivt eget rekryteringsarbete. Nämndens arbete bör syfta till att lämna regeringen förslag på lämpliga kandidater till lediga anställningar som ordinarie domare. Sökandens identitet bör inte omfattas av sekretess. Regeringen bör inte vara bunden av nämndens kandidatförslag men innan regeringen utnämner någon som inte omfattas av nämndens förslag bör utnämningsärendet återremitteras till nämnden. 6 Utnämning av ordinarie domare Regeringens bedömning: Det framtida utnämningsförfarandet bör utformas så att domstolarnas och domarnas oberoende ställning inte kan ifrågasättas, säkerställa en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet, samt ta tillvara det förändringsarbete som genomförts för att förbättra Skälen för regeringens bedömning: Domstolarna är genom sina rätt- skipande uppgifter centrala organ i vårt samhälle. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskildes rättigheter. Det är av avgörande betydelse för domstolarnas oberoende att domarnas integritet och självständighet i dömandet garanteras. Det framtida utnämningsförfarandet bör utformas så att domstolarnas och domarnas oberoende ställning inte kan ifråga- sättas. För att kunna upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsstaten krävs att domarna kan möta de högt ställda kraven på kvalitet och effektivitet i dömandet. Det är viktigt att domstolarna även kan rekrytera domare som tillhör de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna i landet. Det framtida utnämningsförfarandet bör därför säkerställa att rekryteringen präglas av bredd och hög kvalitet. har de som är intresserade kunnat ansöka om anställningar som ordinarie domare. Ansökningsförfarandet har genomgått en rad förändringar. inrättades för domstolsväsendet (TFN) som fick i uppgift att bereda an- sökningarna och lämna kandidatförslag till regeringen. I olika omgångar genomförde TFN förändringar av sina rutiner och arbetsformer som syftade till att höja kvaliteten på beredningsunderlaget. I en proposition anvisade regeringen olika åtgärder för att skapa ett bredare rekryteringsunderlag för domaranställningar, bl.a. ersattes TFN av (prop. 2007/08:113). Det framtida utnämningsförfarandet bör ta tillvara det förändringsarbete som genomförts för att förbättra domar- rekryteringen. Det anförda motsvarar vad som uttalas om utgångspunkterna för ut- nämningsförfarandet i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 132 och 134). Regeringens förslag: Alla anställningar som ordinarie domare ska vara möjliga att söka av dem som är intresserade. Det innebär att det s.k. kallelseförfarandet för de högsta domaranställningarna avskaffas. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som yttrar sig, däribland ombudsmän, , , Länsrätten i , Justitiekanslern, , , Akademikers och , är positiva till att kallelseförfarandet avskaffas. Skälen för regeringens förslag: uttalar att kallelseförfarandet för de högsta domaranställningarna har varit kritiserat för bristen på öppenhet och för att beslutsunderlaget inte varit föremål för insyn. Enligt utredningen riskerar detta att väcka tvivel om domarnas oberoende i förhållande till regeringen. Utredningen anser att öppenhets- och demokratihänsyn talar för ett öppet ansökningsförfarande. Utred- ningen hänvisar också till att en sådan ordning ligger i linje med ut- vecklingen i övriga . Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Prop. 2009/10:181 alla domaranställningarna ska vara möjliga att söka. En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del är positiva till förslaget. Av de skäl som redovisas i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 132 och 133) anser regeringen att alla anställningar som ordinarie domare bör vara möjliga att söka av dem som är in- tresserade och att kallelseförfarandet för de högsta domaranställningarna därmed avskaffas. 6.3En lag om utnämning av ordinarie domare införs Regeringens förslag: En lag om utnämning av ordinarie domare införs. Lagen ska omfatta nuvarande anställningar med fullmakt i domstol, an- ställning som ordförande respektive avdelningsordförande i de två högsta domstolarna samt anställning som domstolschef i , Arbetsdomstolen respektive Patentbesvärsrätten. De som utnämns enligt lagen ska vara ordinarie domare och således anställas med fullmakt. Lagen om utnämning av ordinarie domare ska genom hänvisning också tillämpas vid utnämning av hyresråd tillika chef för hyres- och arrende- nämnden i , respektive samt vid utnämning av övriga hyresråd. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (avsnitt 21.2.3 och 21.2.4 i betänkandet). Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag En lag om utnämning av ordinarie domare föreslår att det införs en lag om utnämning av ordinarie domare. Ingen av remissinstanserna invänder mot förslaget. I enlighet med tidigare ställningstagande i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 134) bör grunderna för utnämningsför- farandet anges i en lag om utnämning av ordinarie domare. Utredningen föreslår att lagen ska omfatta anställning som justitieråd och regeringsråd; president och i hovrätt och kammarrätt; hovrättsråd och kammarrättsråd; , chefsrådman och rådman vid tingsrätt och länsrätt; fastighetsråd och miljöråd; ordförande i arrendenämnd och hyresnämnd i , och ; ordförande i domstolen, ordförande i och ordförande i besvärsrätten. När det gäller anställning som ordförande i specialdom- stolarna samt hyres- och arrendenämnderna kan det förutsättas att utredningen avser anställning som chef för domstolarna respektive myn- digheterna. I regeringsformen föreskrivs att det vid andra domstolar än de två högsta ska finnas ordinarie domare. Undantag härifrån får göras i fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål (11 kap. 1 § RF). Ordinarie domare anställs med fullmakt och har längre gående anställningstrygghet än andra statsanställda (11 kap. 5 § RF och lagen [1994:261] om fullmakts- anställning). Regeringen bestämmer vilka domaranställningar som ska vara ordi- narie (3 § lagen om fullmaktsanställning). När det gäller de allmänna domstolsslagen föreskrivs i förordning vilka domare som utnämns med fullmakt. Dessa är justitieråd och regeringsråd; president och i hovrätt och kammarrätt; råd tillika vice ordförande på avdelning och råd i hovrätt och kammarrätt; , chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt; miljöråd och fastighetsråd. Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara ordförande i och ett av regeringsråden att vara ordförande i rätten. Ordförande i och Regeringsrätten är admini- strativ chef för domstolen. Regeringen får också förordna justitieråd att vara avdelningsordförande i och regeringsråd att vara avdelningsordförande i . Förordnande som ordförande och avdelningsordförande i de högsta domstolarna löper tills vidare. De ordinarie domare som tjänstgör vid de särskilda domstolarna fastighetsdomstolarna, miljödomstolarna och migrationsdomstolarna är anställda med fullmakt i den allmänna domstol till vilken den särskilda domstolen är knuten. I specialdomstolarna , Arbetsdomstolen, Patent- besvärsrätten och den inrättade Försvarsunderrättelsedomstolen behöver det enligt regeringsformen inte finnas ordinarie domare (jfr 11 kap. 1 § RF). består av en ordförande, en vice ord- förande och fem särskilda ledamöter. Regeringen utser ordföranden, vice ordföranden och övriga ledamöter . Ordföranden i Marknads- domstolen är administrativ chef för domstolen. Endast ordföranden i tjänstgör på heltid i domstolen. För övriga leda- möter är tjänstgöringen ett sidouppdrag. Arbetsdomstolen består av högst fyra ordförande, högst fyra vice ordförande samt sjutton ledamöter. anställs ordförandena i Arbetsdomstolen med fullmakt som ordinarie domare i domstolen (prop. 2007/08:72). Övriga ledamöter förordnas av regeringen . Regeringen utser en av ordförandena i Arbetsdomstolen att vara administrativ chef för dom- stolen. I Patentbesvärsrätten finns patenträttsråd, som ska vara tekniskt kunniga eller lagfarna. Regeringen utnämner patenträttsråden och för- ordnar ett av de lagfarna patenträttsråden att vara domstolens ordförande tillika administrativ chef för domstolen. är samtliga patenträttsråd anställda med fullmakt. Försvarsunderrättelse- domstolen består av en ordförande, en eller högst två vice ordförande samt minst två och högst sex särskilda ledamöter. Ordföranden anställs med fullmakt som ordinarie domare i domstolen medan vice ord- förandena och de särskilda ledamöterna förordnas av regeringen . Ordförandena och avdelningsordförandena i de två högsta domstolarna anställs inte med fullmakt men har fullmakt som justitieråd respektive Domstolscheferna i Arbetsdomstolen och Patentbesvärs- Prop. 2009/10:181 rätten anställs inte heller med fullmakt men har fullmakt som ordförande i Arbetsdomstolen respektive patenträttsråd. Ordföranden i Marknads- domstolen har ingen bakomliggande fullmaktsanställning. Den nya lagen om utnämning av ordinarie domare bör omfatta de anställningar i domstol vars innehavare utnämns med fullmakt. När det gäller ordförande och avdelningsordförande i de två högsta instanserna respektive cheferna för specialdomstolarna gör rege- ringen följande bedömning. Syftet med utredningens förslag är att samtliga anställningar som ordinarie domare ska övergå till ett ansök- ningsförfarande. Det saknas därför skäl att fortsättningsvis förordna ordförande och avdelningsordförande i de två högsta domstolarna efter ett kallelseförfarande. Dessa anställningar bör vara möjliga att söka och således omfattas av utnämningslagens tillämpningsområde. Därför bör dessa förordnanden, liksom förordnande som chef i specialdomstolarna, göras om till anställningar med fullmakt. När det gäller anställning som hyresråd tillika chef för hyres- och arrendenämnden i , respektive samt anställ- ning som hyresråd anser regeringen att det föreskrivna förfarandet i utnämningslagen bör tillämpas. Hyres- och arrendenämnder är dock för- valtningsmyndigheter och de omnämnda befattningarna är inte att be- trakta som ordinarie domare. Regeringen anser därför att dessa befatt- ningar inte bör omfattas av utnämningslagens tillämpningsområde. I lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder bör dock in- föras en bestämmelse som föreskriver att lagen om utnämning av ordi- narie domare ska tillämpas vid utnämning av hyresråd tillika chef för hyres- och arrendenämnd i , och samt av övriga hyresråd. Ovan nämnda förslag föranleder en rad följdändringar i lagar som behandlar de berörda anställningarna. De bestämmelser som för närvar- ande finns i förordning som anger dels vilka som ska vara ordförande i , dels vilka som ska vara chef för hyres- och arrendenämnd respektive Arbetsdomstolen, förs över till lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder respektive lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. 6.4Domarnämnden ska bereda alla ärenden om utnämning av ordinarie domare Regeringens förslag: ska bereda alla ärenden om ut- nämning av ordinarie domare. ska vara en lagreglerad fristående statlig nämnd. Nämnden ska ha ett kansli. Chefen för kansliet ska vara, eller ha varit, ordinarie domare eller ha liknande yrkes- erfarenhet och kompetens. ska lämna förslag till rege- ringen på lämpliga kandidater till lediga anställningar som ordinarie domare. ska också bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att tillgodose rekryteringsbehovet av ordinarie domare. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (avsnitt 21.2.4 och 21.2.5 i betänkandet). Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. om- budsmän, i , Justitiekanslern, advokatsam- fund och , tillstyrker förslaget. Några remissinstanser, bl.a. , Regeringsrättens ledamöter och , ifrågasätter be- hovet av att ersätta med en ny förslagsnämnd. anser att bör kvarstå som värdmyndighet för nämnden. Regeringsrättens ledamöter och ifråga- sätter behovet av att införa ett krav på att nämndens kansli ska bestå av ordinarie eller f.d. ordinarie domare. Skälen för regeringens förslag: En förslagsnämnd har en central roll och ett stort inflytande över vem som ska anställas som ordinarie dom- are. En väl fungerande rekryterings- och urvalsprocess är av största vikt för att upprätthålla en hög kvalitet i den dömande verksamheten. Det har också stor betydelse för tilltron till rättsväsendet att medborgare och sökande har förtroende för rekryterings- och urvalsprocessen (jfr prop. 2007/08:113 s 28).