prop · GX0395 · 2010-02-08 00:00:00 — Enligt 6 kap. 14 § den nuvarande luftfartslagen, som är baserad på artikel 15 i Chicagokonventionen, ska allmänna flygplatser och andra allmänna anläggningar för luftfarten på samma villkor som för svenska luftfartyg i internationell trafik vara öppna för utländska luftfartyg i sådan trafik, om dessa är registrerade i en stat som har träffat överens- kommelse med om denna förmån. 11.3Start- och landningsplatser för luftfartyg Regeringens förslag: Det införs ett uttryckligt lagstöd för att inrätta tillfälliga start- och landningsplatser. förslag: överensstämmer med regeringens förslag. Supplementets förslag: I supplementet behandlas inte denna fråga särskilt. Remissinstanserna: Luftfartsstyrelsen anser att bestämmelsen i den föreslagna 6 kap. 1 § bör kompletteras på visst sätt. erinrar om att det vid utformningen av reglerna om start- och landnings- platser beaktas att polisens helikopterverksamhet inte försvåras eller hindras. , , konstaterar att helikopterverksamheten i har ett stort praktiskt behov av platser lämpade för landning och start. Av flygsäkerhetsskäl används ofta väl kända, trygga platser mer än vad som kan betraktas som tillfälligt utan att man kan betrakta dessa platser som flygplatser. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten i svensk luftfartslag- stiftning är att det med markägarens tillstånd är tillåtet att starta och landa överallt med ett luftfartyg. Enligt sedvana krävs det inget uttryckligt samtycke när en start eller landning inte innebär något avsevärt men för den som äger eller innehar det aktuella området. Som start- och landningsplats ska i första hand utnyttjas en godkänd flygplats. I andra hand får enskild flygplats eller ett annat område användas. I Transportstyrelsens föreskrifter finns det närmare angivet under vilka villkor start och landning får ske på områden som inte är inrättade som flygplatser. Om det behövs av hänsyn till samfärdsel, fiske eller andra näringar, naturvård eller friluftsliv, ska enligt 64 § luftfarts- förordningen Transportstyrelsen efter samråd med meddela förbud för luftfartyg att landa inom ett visst område utan myndighetens tillstånd. För områden som är skyddade enligt , t.ex. nationalparker och naturreservat, finns det också möjlighet att i före- skrifterna för området förbjuda eller begränsa landning (se 7 kap. 3 och 5 §§ MB). Föreskrifter om miljökvalitetsnormer meddelade med stöd av kan vidare inskränka eller förbjuda rätten till landning. Utöver bestämmelserna i luftfartslagstiftningen och de nämnda bestämmelserna i finns det inga bestämmelser i svensk lagstiftning som medför en rätt att förbjuda eller begränsa landning. När det gäller möjligheten att inskränka rätten till luftfart, dvs. restriktioner i luftrummet, se avsnitt 5.7. Även om utgångspunkten är att det är tillåtet att landa och starta överallt, bör som huvudregel upprepad landning på och start från en plats som inte är inrättad som flygplats inte förekomma. Emellertid kan det i olika sammanhang t.ex. vid inspektion av elledningar, inventering av djurstammar eller skogsgödsling finnas behov av att eller sporadiskt använda ett område som tillfälligt har inrättats som start- och landningsplats. förekommer det sådana tillfälligt inrättade start- och landningsplatser utan att det är särskilt reglerat i luftfartslag- stiftningen. Regeringen delar utredningens mening att det finns ett praktiskt behov av tillfälliga start- och landningsplatser och det bör därför i luftfartslagstiftningen införas ett uttryckligt stöd för ett inrättande av sådana. Utformningen av de närmare villkoren för inrättande av en tillfällig start- och landningsplats och under vilka förutsättningar en sådan start- och landningsplats får användas bör överlåtas till Transport- styrelsen. Regeringen ansluter sig också till Luftfartsstyrelsens förslag att komplettera 6 kap. 1 § andra stycket förslaget till ny luftfartslag så att första meningen kommer att lyda För start och landning får tillfälligt eller i begränsad omfattning även användas ett land- eller vattenområde Prop. 2009/10:95 som inte särskilt har inrättats för ett sådant ändamål. texten anger kompletteringen. En sådan skrivning torde också tillgodose den synpunkt som framförts av SFR, och inte heller motarbeta polisens helikopterverksamhet. Regeringens förslag: Begreppen allmän flygplats och enskild flyg- plats ersätts med begreppet flygplats. Det införs en enkel definition av vad som menas med flygplats. förslag överensstämmer med regeringens. Någon definition av flygplats lämnades dock inte av utredningen. Supplementets förslag: I supplementet behandlas inte denna fråga. Remissinstanserna: har kommenterat denna fråga i Kungliga Svenska , , och Föreningen framhåller att den likabehandling som avskaffandet av begreppen allmän och enskild flygplats innebär får inte drivas så långt att samma krav ställs och samma omfattande byråkrati måste råda vid inrättande av en liten som en stor flygplats. Skälen för regeringens förslag: Flygplatserna delas i den nuvarande lagstiftningen in i huvudgrupperna allmänna flygplatser och enskilda flygplatser. Det råder en viss osäkerhet om gränsdragningen mellan begreppen. Det har ifrågasatts om det överhuvudtaget finns något behov av att ha den uppdelning i allmänna och enskilda flygplatser som finns i den svenska luftfartslagstiftningen. Den nuvarande uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser har framför allt betydelse för vilket prövningsförfarande som ska tillämpas vid inrättandet av en ny flygplats. Uppdelningen bör ses i ett historiskt perspektiv. En gång i tiden ställdes inte mycket mera krav på en flygplats än att man hade tillgång till ett hårdgjort gräsområde eller en asfalterad bana samt vissa lokaler för till flygningen hänförliga tjänster. Enligt gällande lagstiftning ska en allmän flygplats tillståndsprövas medan en enskild enligt luftfartsförordningen ska anmälas innan anläggningsarbetena påbörjas. Transportstyrelsen kan efter anmälan förbjuda att en enskild flygplats inrättas eller föreskriva villkor för inrättandet. I praktiken skiljer sig de olika prövningsförfarandena inte på något avgörande sätt. Den nuvarande differentieringen av flygplatserna genom olika prövningsförfaranden vid inrättandet synes inte vara meningsfull. Det är mera ändamålsenligt med ett enhetligt förfarande för tillståndsprövning. Vidare är den nuvarande terminologin vilseledande genom att det finns ett flertal enskilda flygplatser med linjefart, som det finns ett flertal allmänna flygplatser som har gräsbana och som huvudsakligen används av flygklubbar. Mot denna bakgrund fann Luft- rättsutredningen att begreppen allmän flygplats och enskild flygplats, inbegripet godkänd enskild flygplats, inte längre fyller något behov och att dessa begrepp bör utmönstras ur lagstiftningen. Regeringen delar denna bedömning. Utmönstras begreppen allmän och enskild flygplats ur lagstiftningen Prop. 2009/10:95 uppkommer frågan om det behövs någon annan uppdelning av flyg- platserna och en annan terminologi. Det kan hävdas att det finns ett praktiskt och lagtekniskt behov av en kategorisering av flygplatser med hänsyn till att det finns flygplatser av varierande storlek. Luftfarten är ett mycket dynamiskt område och en indelning av flyg- platser oavsett om den görs med utgångspunkt från storlek, använd- ningsområde eller någon annan faktor riskerar att snabbt bli föråldrad. Enligt regeringens mening bör det därför endast finnas en kategori; flyg- platser. På så sätt ger lagen utrymme för ett flexibelt system som kan anpassas till förändrade förhållanden. Den föreslagna terminologin synes också stå bäst i överensstämmelse med Chicagokonventionen. Avskaffas uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser kommer reglerna om tillståndsprövning och godkännande i luftfartslagen formellt att omfatta alla flygplatser. Det kan av naturliga skäl inte bli aktuellt att göra lika omfattande prövningar när det är fråga om en mycket liten flygplats som enbart är avsedd för enskilt bruk, som när det är fråga om en stor internationell flygplats. Det bör därför ske en differentiering av tillståndsprövningens omfattning och innehåll beroende på verksamheten vid den planerade flygplatsen och att vissa mindre flygplatser kan undantas från kravet på godkännande. Den nya bestämmelsen med definition av flygplats kommenteras närmare i författningskommentaren till 6 kap. 1 §. 11.5Inrättande och ombyggnad av flygplatser Regeringens förslag: Det sker en precisering av vilka förutsättningar som ska prövas när någon önskar inrätta en flygplats. Det skapas också en klarare ansvarsfördelning mellan olika prövningsorgan. Vid tillståndsprövningen enligt den nya luftfartslagen ska prövas om det ur flygsäkerhetssynpunkt är lämpligt att inrätta en flygplats på den tilltänkta platsen samt hur flygplatsen påverkar samhällets grund- läggande funktioner. Vid denna prövning ska inte någon hänsyn tas till sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar. Det ska inte heller ske någon prövning av en investerings lönsamhet eller dess inverkan i ekonomiskt hänseende på andra flygplatser i regionen. Ett driftstillstånd för att driva en flygplats kan begränsas i stället för att helt återkallas, samt också begränsas tills vidare om det på sannolika skäl kan antas att det kommer att begränsas slutligt. Detta när ett helt återkallande skulle framstå som en alltför ingripande åtgärd. Regeringens bedömning: Vid tillståndsprövningen bör miljö- balkens regler om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas. Tillstånd bör inte beviljas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Tillståndsprövningen inför flygplatsens inrättande bör inte avse rätten att driva flygplatsen. Ställningstagandet till om flygplatsen kan drivas på lämpligt sätt, innefattande bedömning av sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar, bör göras i samband med att flyg- platsen godkänns för drift. förslag: Överensstämmer i stort med rege- ringens förslag. Utredningen hade dessutom föreslagit att tillstånds- prövningen skulle slopas för nya flygplatser som avser att inrätta, eftersom det var som skulle utföra denna prövning. Supplementets förslag: Förslaget att göra ett undantag för nya statliga flygplatser togs inte med i supplementet då det tyngsta argumentet för ett slopande numera inte föreligger i och med att tillståndsprövningen sker hos Luftfartsstyrelsen, och Transport- styrelsen. I supplementet föreslogs också att om det på sannolika skäl kan antas att ett drifttillstånd kommer att begränsas slutligt, ska det få begränsas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande. Remissinstanserna: förslag att slopa tillstånds- prövningen för statliga flygplatser har mötts av negativa synpunkter, bl.a. från , medan tillstyrkte. Supplementets förslag att återinföra tillståndsprövningen har inte föranlett några kommentarer. noterar att förslaget att ta bort kravet på investe- ringens lönsamhet och inverkan på andra flygplatser i regionen synes stämma mindre väl överens med det trafikpolitiska målet om en trafik- försörjning som är samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. Andra remissinstanser, bl.a. och kommun, är positiva till att denna bestämmelse slopas. anser att kravet på tillstånd till ombyggnad av allmän flygplats i 6 kap. 4 § nuvarande luftfartslagen och motsvarande bestämmelse i 6 kap. 4 § förslaget till ny luftfartslag bör utgå. När bestämmelsen kom till fanns ingen annan prövning än den som skedde enligt luftfartslagstiftningen, men numera sker en prövning från samhällets sida såväl i form av miljöprövning som i planprocessen. Behovet av en allmän prövning torde därigenom vara tillgodosett. Vidare anför att andra meningen i 6 kap. 11 § första stycket kan utgå. Där stadgas om flygtrafiktjänsten att verksamheten ska vara godkänd ur flygsäkerhetssynpunkt av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. om det gemensamma luft- rummet innehåller en motsvarande bestämmelse. Luftfartsstyrelsen ser ett behov av ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter för inrättandet av flygplatser, bl.a. för att reglera vem som omfattas av ett visst krav, dels att reglera vad kravet innebär. Vidare framför myndigheten att drifttillstånd till flygplatser även bör kunna lämnas tills vidare i stället för det föreslagna med tidsbegränsning. vill att det vid tillståndsprövning för inrättande av en flygplats ska beaktas polisens och intressen vad gäller person- och godskontroll. vill att, i de fall då det inte krävs tillstånd enligt att inrätta en flygplats, ett förfarande med miljökonsekvens- beskrivning även i fortsättningen ska tillämpas. anser att i den föreslagna 6 kap. 5 § luftfartslagen ska hänvisning också göras till 6 kap. 11 och 12 §§ . En över- siktsplan är ett nödvändigt beslutsunderlag när man ska pröva en ny flygplats. Det är där som det finns en samlad kunskap om vilka områden i en kommun som omfattas av hushållningsbestämmelserna och vari de olika områdenas värden består. anser också att en miljö- konsekvensbeskrivning bör ingå i beslutsunderlaget vid tillstånds- prövning av en flygplats enligt den föreslagna luftfartslagen. Samordning bör kunna ske med den miljökonsekvensbeskrivning som ska upprättas enligt . anser att även flygplatser med mindre än 100 rörelser bör vara anmälningspliktiga enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. ställer sig tveksam till möjligheterna att återkalla drifttillstånd interimistiskt. har framfört synpunkter på förslaget att avskaffa den samhällsekonomiska prövningen av investeringar på trafikflygplatser. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som ovan behandlats kan det enligt den nuvarande ordningen behövas flera olika tillstånd, meddelade av olika organ, för att få inrätta eller driva en flyg- plats. Det är viktigt att det klargörs vad som ska vara syftet med de olika prövningarna och vilka förhållanden som ska prövas samt hur ansvars- fördelningen mellan de olika prövningsorganen ska vara, så att en tydligare ordning skapas i förhållande till vad som gäller . När det gäller vilka förhållanden som ska prövas innan en flygplats får inrättas, är det lämpligt att till utgångspunkt ta den nuvarande regleringen i luftfartslagen. Det kan först erinras om att uppdelningen i allmänna och enskilda flygplatser ska slopas, varför tillståndsbestämmelserna i 6 kap. den nuvarande luftfartslagen formellt kommer att omfatta alla flyg- platser. Enligt 6 kap. 5 § första stycket första och andra punkterna den nuvarande luftfartslagen får ett tillstånd beviljas bara om hinder inte möter av hänsyn till det allmänna. Vid prövningen ska hänsyn, förutom till annat, tas till markförhållandena, till störningar som kan uppkomma för omgivningen och till totalförsvaret. Enligt paragrafens tredje stycke ska 3 och 4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § tillämpas vid tillståndsprövningen. 3 kap. innehåller föreskrifter om den avvägning som ska göras mellan skilda intressen vid beslut om ianspråkstagande av mark- och vattenområden. I 4 kap. anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av har bedömts vara av riksintresse. Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten i 3 och 4 kap. är att betrakta som ett instrument för att lösa konflikter om användningen av mark- och vattenområden. Planeringsöverväganden av detta slag bör även fortsättningsvis ingå i prövningen hos Transportstyrelsen. Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd ska alla flygplatser med en banlängd som är mer än eller där det förekommer fler än 500 flygrörelser tillståndsprövas av miljödomstol eller länsstyrelse alternativt anmälas till nämnd. (När lämnade sitt betänkande var gränsen 100 flygrörelser .) I praktiken innebär detta att det sker en separat prövning från miljösynpunkt av i stort sett alla flygplatser. Vid denna prövning utgör miljökonsekvensbeskrivningen ett viktigt inslag. Rege- ringen anser det inte nödvändigt att ställa ytterligare anspråk på före- komsten av en miljökonsekvensbeskrivning vid tillståndsprövningen enligt luftfartslagen. Det som bör vara huvudsyftet med prövningen enligt luftfartslagen är om det ur flygsäkerhetssynpunkt är lämpligt att inrätta en flygplats på den tilltänkta platsen samt hur flygplatsen kan påverka samhällets grundläggande funktioner. När det gäller påverkan på samhället bör det framför allt beaktas utöver miljöpåverkan hur den tilltänkta flyg- platsen samspelar med övrig flygtrafik och andra trafikslag. Det ska således beaktas om verksamheten i luften kan inverka på närliggande flygplatsers driftsäkerhet eller på säkerheten i luftrummet i närheten av den nya flygplatsen. Även trafiken till och från flygplatsen behöver beaktas. Nya trafikleder kan erfordras och befintliga kan behöva läggas om. Hur flygplatsens läge och beskaffenhet påverkar betydelsen och utförandet av militära anläggningar kan också behöva beaktas. Det måste understrykas att det förhållandet att det vid tillstånds- prövningen sker en prövning av om det från flygsäkerhetssynpunkt är lämpligt att inrätta en flygplats på en viss plats inte innebär något flyg- säkerhetsmässigt godkännande av flygplatsen. När en flygplats är färdig- byggd ska det ske ett separat godkännande från flygsäkerhetssynpunkt innan flygplatsen får tas i bruk. Enligt 6 kap. 5 § första stycket sista punkten den nuvarande luftfarts- lagen ska vid tillståndsprövningen hänsyn tas till sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar. Enligt regeringens mening är detta inga faktorer som det är nödvändigt att ta hänsyn till när man ska bedöma om det är lämpligt att inrätta en flygplats på en viss plats. Sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar bör däremot ha en stor betydelse vid prövningen av om en flygplats ska godkännas, eftersom detta är faktorer som är av vikt för om en flygplatshavare kan upprätt- hålla de krav på flygsäkerhet som finns. Genom en lagändring infördes det andra stycket i 6 kap. 5 § den nuvarande luftfartslagen, enligt vilket det vid nybyggnad, utbyggnad och ombyggnad av en trafikflygplats ska ske en trafikpolitisk prövning som omfattar investeringens lönsamhet och dess inverkan på andra flyg- platser i regionen. Syftet med bestämmelsen är att förhindra eller begränsa flygplatsprojekt av trafikala eller trafikekonomiska skäl och på så sätt undvika en för flygsektorn som helhet kostsam överkapacitet. Det rör sig således om en form av samhällsekonomisk prövning. är nya flygplatser med en banlängd av i likhet med andra stora trafikanläggningar underkastade obligatorisk tillåtlighetsprövning av regeringen enligt 17 kap. MB. Den prövningen avser verksamheter som har stor påverkan på miljön eller hushållningen med naturresurser. Regeringens prövning innefattar en allsidig bedömning där allmänna samhällsaspekter beaktas. Regeringen bedömer bl.a. samhällsnyttan av den aktuella investeringen. Någon särskild samhällsekonomisk prövning enligt luftfartslagen behövs därför inte. Regeringens tillåtlighetsprövning omfattar inte investeringens lönsamhet. Det får emellertid antas att regeringens prövning kommer att förhindra den överkapacitet i flygplats- systemet som den nuvarande bestämmelsen syftar till att förhindra. Mot denna bakgrund ansåg att det inte fanns tillräckliga motiv för att bibehålla en särskild prövning enligt luftfartslagen av investeringens lönsamhet. Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 5 § andra stycket kan därför utgå. Det kan i sammanhanget även anmärkas att den samhällsekonomiska prövningen normalt innehåller ett visst mått av politiska överväganden och att regeringen därför är bättrad lämpad för uppgiften än Transportstyrelsen. Det är viktigt att betona att ett tillstånd enligt eller luftfartslagen på intet sätt innebär något ekonomiskt ansvarstagande från statens sida eller någon garanti om statsbidrag. Även om det inte ska ske någon prövning enligt luftfartslagen av en investerings lönsamhet och dess inverkan i ekonomiskt hänseende på andra flygplatser i regionen bör Transportstyrelsen fortfarande kunna lämna information beträffande dessa frågor. Det är viktigt att den som avser att bygga eller bygga ut en flygplats grundar sina överväganden och ställningstaganden på ett fullgott beslutsunderlag, varvid bl.a. beaktas omfattningen och arten av trafikunderlaget, luftfartens rimliga andel i förhållande till andra trafikslag samt de ekonomiska betingelserna för en varaktig drift av en flygplats. Enligt 6 kap. 4 § den nuvarande luftfartslagen krävs det tillstånd såväl för att inrätta som för att driva en flygplats. Framför allt mot bakgrund av att utredningen föreslog att hänsyn inte längre ska tas till sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar för att driva flygplatsen och att det inte skulle göras någon samhällsekonomisk prövning vid tillstånds- prövningen, finns det inte längre något behov av att i detta sammanhang tillståndspröva rätten att driva en flygplats. Frågan om någon är lämplig att driva en flygplats och villkoren för att driva en flygplats får helt och hållet prövas inom ramen för den procedur som sker när en flygplats ska godkännas och vid den miljöprövning som sker med stöd av . föreslog att det inte skulle behövas någon tillståndsprövning enligt luftfartslagen när staten skulle inrätta en flyg- plats. Tillståndsprövningen utfördes vid tiden för betänkandet av Luft- fartsverket. Utredningen konstaterade att teoretiskt sett kunde Luftfarts- verket vid tillståndsprövningen säga nej till en flygplats som verket självt ville bygga och att en sådan regel framstod som onödig. Det fick enligt utredningen förutsättas att verket redan under planeringsprocessen vägde in de intressen som enligt 6 kap. luftfartslagen skulle beaktas vid tillståndsprövningen. Det är Transportstyrelsen som har att genomföra en tillåtlig- hetsprövning enligt 6 kap. luftfartslagen. Redan av den anledningen framstår det som tveksamt att ha ett undantag för statliga flygplatser. Det måste visserligen förutsättas att tar de berörda samhälls- intressena i beaktande, när verket vill anlägga en flygplats. Det är emellertid i första hand hos Transportstyrelsen en sådan prövning ska ske, och det är också där som den särskilda kompetens som prövningen kräver har samlats. är också ett affärsverk med ett intresse av att främja den egna verksamheten, något som framhölls av det dåvarande vid remissbehandlingen. Även med hänsyn till att verket bedriver flygplatsverksamhet i konkurrens med andra, kommunala och privata, aktörer framstår det som tveksamt att undanta statliga flygplatser från tillståndprövningen. 2009/10:95 förslag togs därför inte med i supplement. Enligt förslag (6 kap. 8 § andra stycket) ska ett drifttillstånd för flygplatser återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan, om det på sannolika skäl kan antas att drifttillståndet kommer att återkallas slutligt. Det är emellertid inte bara när fullständig återkallelse kan bli aktuell som intermistiska åtgärder kan vara påkallade. Som en jämförelse kan nämnas bestämmelserna om återkallelse av luftfartscertifikat i den nuvarande luftfartslagen. Om det förekommer sannolika skäl att ett luft- fartscertifikat kommer att återkallas eller begränsas, ska det försättas ur kraft i avvaktan på slutligt avgörande i frågan. Det bör på samma sätt vara möjligt att ingripa, när det på sannolika skäl kan antas att ett drift- tillstånd genom ett slutligt avgörande kommer att begränsas. Att tills vidare återkalla drifttillståndet framstår emellertid som en alltför ingripande åtgärd i sådana fall. I supplementet föreslogs därför att bestämmelsen kompletteras på så sätt, att det även blir möjligt att begränsa ett driftillstånd tills vidare, om det på sannolika skäl kan antas att tillståndet kommer att begränsas slutligt. För att säkerställa att luftfarten kan bedrivas med säkerhet, regularitet och effektivitet finns det en flygtrafiktjänst, som i allt väsentligt bedrivs i .