prop · GX03193 · 2010-04-01 00:00:00 — Vid lagens tillämpning ska särskilt beaktas elektroniska kommunikationers betydelse för yttrandefriheten och informationsfriheten. Samhälls- ekonomiska aspekter och den övergripande samhällsnyttan av en viss radioanvändning ska beaktas när frågor om tillstånd att använda radio- sändare prövas. När frågor om tillstånd att använda radiosändare ska prövas efter allmän inbjudan till ansökan enligt 3 kap. 8 § LEK ska prövningen ske efter ett jämförande urvalsförfarande (skönhetstävling), efter ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala ska vara utslagsgivande (auktion) eller efter en kombination av dessa förfaranden. Ansökningar, eller bud i en auktion, som lämnas under förfarandet blir allmänna handlingar när de anses inkomna till PTS. I de ansökningar eller bud som lämnas kan det, särskilt om inbjudningsförfarandet helt eller delvis är utformat som en skönhetstävling, finnas omfattande information om anbudsgivarens ekonomiska förhållanden. I den mån det finns uppgifter i bud som avser budgivarens affärs- och driftsförhållan- den gäller sekretess om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, se 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, jämfört med 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) och punkt 99 i bilagan till samma förordning. Exempel på sådana uppgifter kan vara t.ex. strategiska handlingsplaner och antaganden om kostnader, intäkter och investeringsbehov. Uppgifter om vem som deltar i en auktion eller skönhetstävling eller vilka bud som har lagts torde dock normalt inte kunna sekretessbeläggas med stöd av dessa bestämmelser. Utredningen har ansett att eftersom det inte är fråga om ett upphandlings- eller entreprenadärende så torde inte heller sådana uppgifter kunna sekretessbeläggas med stöd av bestämmel- serna om s.k. upphandlingssekretess i 19 kap. 3 § OSL. Enligt 19 kap. 3 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Enligt förarbetena tar bestämmelsen främst sikte på upphandlings- och entreprenadärenden (se prop. 1979/80:2 Del A, s. 148). Enligt sin orda- lydelse är dock bestämmelsens tillämpningsområde vidare. Bestämmel- sen omfattar således även upplåtelse eller användning av egendom eller annan nyttighet. Radiofrekvenser är en naturresurs som förvaltas av staten och vars användning i regel omfattas av ett tillståndskrav. Upplåtelse av radio- frekvenser torde därmed utgöra en sådan upplåtelse eller användning av egendom eller annan nyttighet som omfattas av 19 kap. 3 § OSL. En ytterligare förutsättning för att sekretess ska kunna gälla enligt denna bestämmelse är att det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Med skada avses ekonomisk skada. När det gäller auktioner torde skaderekvisitet vara uppfyllt om ett utlämnande skulle riskera att leda till att budgivningen sker så, att bästa resultat för det allmänna inte kan uppnås. Samma bedömning torde kunna göras när det gäller förfaranden med en kombination av auktion och skönhetstävling. Om det finns sådana risker som nämnts om uppgifter i ärendet lämnas ut, bör uppgifterna alltså kunna omfattas av sekretess enligt 19 kap. 3 § OSL, under förutsättning att inbjudningsförfarandet avser en auktion eller en kombination av auktion och skönhetstävling. I fråga om skönhetstävlingar är rättsläget mer osäkert. I dessa fall konkurrerar deltagarna med varandra, inte genom det pris de är beredda att betala utan på annat sätt, t.ex. med utfästelser om täckning eller om utbud av tjänster. Om t.ex. uppgifter om inkomna utfästelser lämnas ut i sådana fall är det inte tydligt att det allmänna kan anses lida sådan direkt ekonomisk skada som krävs för att bestämmelsen i 19 kap. 3 § OSL ska vara tillämplig. Inbjudningsförfarandet är ett medel för att på ett objektivt, öppet och icke-diskriminerande sätt skilja sökande åt i en situation där det finns fler intressenter än som kan erbjudas plats inom ett visst avsatt frekvens- utrymme. Utgångspunkten är att deltagarna i såväl auktioner som skönhetstävlingar inte ska kunna sluta sig till vilka andra deltagare som finns och hur dessa har agerat eller avser att agera. Ett optimalt urval förutsätter att var och en av sökandena så långt som möjligt agerar själv- ständigt utifrån sina egna bedömningar och förutsättningar, oberoende av hur konkurrenterna agerar. I vissa fall utformas dock förfarandet så att total öppenhet råder i budgivningen, men då är detta en avsiktlig åtgärd som är en viktig del i processen. Mot bakgrund av syftet med inbjud- ningsförfarandet är det angeläget att upprätthålla förtroendet för urvals- processen och att säkerställa att deltagarna agerar under samma förutsätt- ningar. I annat fall undermineras förtroendet för själva inbjudningsför- farandet, även för framtiden. Förfarandet blir då inte längre ett effektivt sätt att skilja sökande åt, oavsett om urvalet sker genom en skönhets- tävling eller auktion eller genom en kombination av dessa förfaranden. Detta får ytterst negativa konsekvenser för de intressen som ska beaktas vid frekvenstilldelningen. Mot den nu angivna bakgrunden bör det enligt regeringens mening, vid skönhetstävlingar i ärenden om meddelande av tillstånd att använda radiosändare efter allmän inbjudan till ansökan, gälla sekretess för upp- gifter som hänför sig till ärendet, om det kan antas att syftet med för- farandet motverkas om uppgiften röjs. I fråga om den föreslagna bestämmelsens placering i OSL görs följande bedömning. Som har konstaterats ovan är både skönhetstävlingar och auktioner urvalsinstrument inom förfarandet för att meddela tillstånd att använda radiosändare. Det finns således ett starkt sakligt samband mellan dem. Det kan därför tyckas naturligt att regleringen av sekretess vid skönhets- tävlingar sker i anslutning till regleringen av sekretess vid auktioner i 19 kap. 3 § OSL. Bestämmelserna i 19 kap. OSL tar sikte på sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse. Detta innebär inte att alla skaderekvisit i 19 kap. har formulerats så att de uppställer krav på ekonomisk skada. Det finns bestämmelser i kapitlet där skaderekvisitet har formulerats annorlunda, t.ex. i 4 § där det anges att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till en myndighetsverksamhet för upplåning, om det kan antas att det allmännas ställning som låntagare försämras om uppgiften röjs och i 7 § där det anges att sekretess gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för att användas bl.a. vid facklig förhand- ling inom den offentliga sektorn, om det kan antas att det allmännas eller ett statligt eller kommunalt företags ställning som förhandlingspart för- sämras om uppgiften röjs. Gemensamt för skaderekvisiten i de olika bestämmelserna i 19 kap. OSL är dock att de har en mer direkt koppling till det allmännas ekonomiska ställning än det som föreslås. I 17 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för myndig- heters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, jfr 2 kap. 2 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen (TF). Begreppet tillsyn ska i detta sammanhang anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande roll i förhållande till näringslivet. Begreppet har därmed en vidare betydelse här än vad det med utvecklingen har kommit att få inom förvaltningsområdet (jfr prop. 2008/09:150, s. 355 f). Det nu aktuella inbjudningsförfarandet ingår som ett led i ett tillstånds- förfarande. Om man i förfarandet använder sig av en skönhetstävling bör detta kunna anses utgöra en verksamhet som avser kontroll eller tillsyn i OSL:s mening. Det bör också beaktas att eftersom det är ett tillståndsförfarande prövas som nämnts ovan frågor om sekretess för uppgifter till skydd för enskilda enligt 30 kap. 23 § OSL, 9 § offentlighets- och sekretessförordningen och punkt 99 i bilagan till den förordningen. I 30 kap. OSL finns bestäm- melser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet. Mot den nu angivna bakgrunden framstår det som mest ändamålsenligt att sekretessbestämmelsen placeras i 17 kap. OSL. Bestämmelsen bör omfatta alla ärenden om tillstånd att använda radiosändare efter allmän inbjudan till ansökan. Den blir därmed också tillämplig på auktioner och kombinationer av auktion och skönhetstävling. Om sådana förfaranden används kan, som ovan nämnts, även 19 kap. 3 § OSL bli tillämplig. Om flera sekretessbestämmelser kan tillämpas på en uppgift och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften ska lämnas ut enligt en eller flera bestämmelser som uppgiften är sekretessbelagd enligt en eller flera andra sekretessbestämmelser följer det av 7 kap. 3 § OSL att det är de senare bestämmelserna som ska ha företräde. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, m.m. I 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 1 och 2 §§ YGL uttrycks principen att var och en har rätt att meddela och offentliggöra uppgifter i vilket ämne som helst till de personkategorier och organ som uppräknas där för publicering i de medier som grundlagarna omfattar. Av 3 kap. 1 § OSL följer att sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnads- Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF Prop. 2009/10:193 och YGL har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten, men har aldrig företräde framför handlingssekretessen (se 7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § 1 TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 2 YGL). I vissa fall har bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Rätten att meddela och offent- liggöra uppgifter är då helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i TF och YGL. I 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 YGL anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är OSL (se 13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärdesjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. I förarbetena till sekretesslagen (1980:100) angavs att grundprincipen bör vara att stor återhållsamhet bör iakttas vid prövning av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall och att det inte är möjligt att dra upp några fasta riktlinjer för när en begränsning bör ske. I fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning ansågs dock att meddelarfrihet oftast borde föreligga (se prop. 1979/80:2 Del A, s. 111 f). Enligt den bedömning som gjorts ovan kan uppgifter som lämnas vid en auktion eller en kombination av auktion och skönhetstävling vara sekretessbelagda enligt 19 kap. 3 § OSL. I dessa fall finns det inte någon inskränkning i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Det finns inte heller några inskränkningar i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter som är sekretessbelagda enligt bestämmelserna i 17 kap. OSL. Det framstår som naturligt att samma regler om rätt att meddela och offentliggöra uppgifter gäller oavsett vilken typ av urvalsmetod som används. Någon inskränkning i rätten att meddela eller offentliggöra uppgifter bör därför inte införas. Sekretessen för uppgifter i en allmän handling i den nu föreslagna bestämmelsen bör, i likhet med vad som gäller för sekretess enligt 19 kap. 3 § OSL, gälla i högst . 9.5Giltighetstiden för tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme Regeringens förslag: Giltighetstiden för ett tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme får inte förlängas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredningens bedömning: Det bör införas ett system med rullande tillståndstider för tillstånd som fördelats efter allmän inbjudan Detta bör dock ske först när det kan kombineras med incitamentsskapande avgifter (s.k. AIP) för att motverka risken för konkurrenshämmande strategiskt agerande. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna framför att det viktigaste är att det bringas klarhet i vilka regler som gäller för handelskammare tillstyrker förslaget. förslaget om rullande tillståndstider inte bör genomföras om det inte framkommer ytterligare underlag som ger starkt stöd för ett AIP-system, eftersom de internationella erfarenheterna är ytterst begränsade och det underlag som presenteras i utredningen inte är tillräckligt. AB tillstyrker förslaget. välkomnar en övergång till rullande tillståndstider, men menar att nuvarande tillstånd bör förlängas med . rullande tillståndstider men är kritiskt till AIP och anser att de risker för konkurrenshämmande agerande som rullande tillståndstider kan medföra, kan motverkas med andra verktyg. utredningens bedömning om rullande tillståndstider, men understryker vikten av att alla tillstånd meddelas med en minimitid. och Verket för innovationssystem, IT & Telekom- och instämmer i bedömningen att det bör införas rullande tillståndstider och att AIP bör utredas. anser att rullande tillstånd förefaller vara en bra balans mellan investeringsvilja och möjligheter för nya aktörer och teknologier förutsatt att uppsägningstiden tar hänsyn till dessa faktorer. anför att det är viktigt att tillståndstider generellt är så pass långa att investeringar kan motiveras ekonomiskt. nuvarande praxis när det gäller förnyelse av tillstånd ska fortsätta att gälla till dess att ett långsiktigt system med rullande tillståndstider kan menar att utredningens förslag ökar utredningens antagande om samband mellan låga inträdeshinder och innovation och teknikutveckling. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens I promemorian föreslogs att tillstånd skulle förlängas om det kunde antas att en förlängning skulle leda till ett väsentligt förbättrat utbud av elektroniska kommunikationstjänster. inte få ske om det skulle hämma, eller vara ägnat att hämma utvecklingen av en effektiv konkurrens. i län, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Svenska stadsnäts- föreningen och tillstyrker förslaget. inga synpunkter på förslaget för det fall övergångsbestämmelser införs. menar att tillståndet måste utnyttjas under menar att utredningens förslag bör genomföras i stället. AB menar att det måste råda en klar presumtion för att tillståndstiden ska Flera remissinstanser, såsom , , PTS och Kammarrätten i , ifrågasätter förslagets förenlig- het med den pågående utvecklingen mot alltmer teknik- och tjänste- neutrala tillstånd. Många remissinstanser, bland dem , , , , och , anser att förslaget ökar osäkerheten om tillståndens faktiska giltighetstid och kommer att leda till minskade investeringsincitament. Vissa av dem menar även att förslaget motverkar konkurrensintresset på marknaden. Det har från bl.a. framförts att förslaget inte är förenligt med de bakomliggande EU-direk- tiven. Ett flertal remissinstanser menar att prövningskriterierna inte ger tillräcklig vägledning eller har andra brister och kommer att leda till många överklaganden och svåra och omfattande mål. Till denna grupp hör bl.a. Kammarrätten i , Länsrätten i , PTS, , , och . Länsrätten i och Kammarrätten i menar att frågornas komplexitet gör att det bör övervägas att låta ekonomiska experter delta vid avgörandet av mål om förlängning av tillstånd. Skälen för regeringens förslag: Radiofrekvenser är en begränsad, värdefull naturresurs i samhället. Efterfrågan på vissa delar av frekvens- spektrum är större än utbudet. Tillgången till radiofrekvenser är dock avgörande för att kunna driva trådlösa elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Radiofrekvenser är därför en s.k. flaskhals- resurs. Det är främst bland kommande tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme som efterfrågan kan komma att överstiga utbudet. En stor och snabbt växande andel av alla elektroniska kommunikationstjänster är trådlösa. Tillgången till radiofrekvenser är därför en nyckelfråga för hela sektorns och samhällets utveckling. Som huvudregel krävs tillstånd för att få använda radiosändare här i landet. Tillståndsgivningen blir därmed central för möjligheten att träda in på marknaden. Ett regelsystem som främjar konkurrensen är till nytta för såväl konsumenter som andra slutanvändare. Målsättningen bör vara att reglerna skapar incitament för tillståndshavare att bidra till framväxten av kommunikationstjänster som kommer hela samhället till godo. Bestämmelserna i syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av dessa samt deras pris och kvalitet. Det främsta medlet för att uppnå målen i LEK är att skapa förutsättningar för konkurrens. Reglerna om tillstånd att använda radiosändare är en integrerad del av det område som LEK omfattar. För att undvika osäkerhet för såväl befintliga och potentiella tillstånds- havare som för tillståndsmyndigheten om vad som gäller måste reglerna om tillståndstider vara tydliga. Bristande förutsägbarhet om vad som gäller vid tillståndstidens utgång försvårar marknadsaktörernas planering och riskerar att hämma deras investeringsvilja. Användningen av radiofrekvenser för elektronisk kommunikation bör i hög grad vara efterfrågestyrd. Det är efterfrågan på tjänster och tekniska lösningar som bör prägla vad frekvensutrymmet används för. regeringens bedömning stöder återkommande urvalsförfaranden en Prop. 2009/10:193 rättvisande och aktuell värdering av frekvensutrymmet, vilken måste antas vara baserad på en bedömning av marknadens efterfrågan och dess potential. En flexibel användning av frekvensspektrum, som anpassas efter rådande marknadsförutsättningar, bidrar till en mer dynamisk marknad. Systemet som helhet bör därför så långt som möjligt främja en mångfald av, och konkurrens mellan, olika tekniker, tjänster och aktörer. Aktörer som redan befinner sig på marknaden har stora fördelar gentemot nya aktörer, vilket kan leda till att få eller inga nya aktörer kan träda in på marknaden. Det pågående marknadsutvecklingen gör att gränserna mellan olika medier och kommunikationsaktörer luckras upp (s.k. mark- nadskonvergens). Till följd av denna utveckling har det blivit allt svårare att på förhand bedöma hur och av vem ett visst frekvensutrymme ska användas. Det är därför viktigt att ha så låga inträdeshinder och ett så öppet system som möjligt. Detta kan uppnås bl.a. genom att tillstånd återkommande fördelas på nytt efter allmän inbjudan till ansökan i de situationer där efterfrågan på tillstånd överstiger utbudet och det inte är fråga om någon av de undantagssituationer som beskrivs i 3 kap. 8 § LEK. Det finns därför inte anledning att frångå den gällande principen att tillstånd ska vara tidsbegränsade och att det inte ska finnas någon automatisk rätt till förlängning (jfr prop. 2002/03:110, s. 151). Ingen tillståndshavare ska heller ges förtur genom att få ett tillstånd omprövat och tillståndstiden förlängd utan att frekvensutrymmet först gjorts tillgängligt på marknaden. Regeringen föreslår därför att det införs en särskild bestämmelse om att giltighetstiden för ett tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme inte får förlängas. Det kan inte uteslutas att det finns en viss risk för att investerings- benägenheten sjunker mot slutet av en tillståndsperiod. För att motverka denna risk är det lämpligt att PTS genomför ett inbjudningsförfarande före det att tillståndet löper ut. 9.6Giltighetstiden för tillstånd att använda en viss radiosändare Regeringens förslag: Tillstånd att använda en viss radiosändare ska vid giltighetstidens utgång förlängas med som tillståndet senast har gällt, dock längst med . Förlängning ska dock bara kunna ske om giltighetstiden för tillståndet överstiger . Förlängning ska ske med eller på ändrade villkor, om tillståndshavaren begär det eller om de förutsättningar för att meddela tillstånd som anges i 3 kap. 6 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, därigenom kan uppfyllas. Om tillståndshavaren begär det ska giltighetstiden inte förlängas. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslog att tillstånd som huvudregel skulle gälla tills vidare med möjlighet till uppsägning efter viss uppsägningstid under vissa angivna förutsättningar. Tidsbegränsade tillstånd skulle dock kunna meddelas. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig utredningens förslag. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller lämnar det utan erinran. anser att utred- ningens förslag bör genomföras i stället. menar att förslaget försvårar en möjlig framtida omfördelning av frekvensutrymmen. PTS och menar att det bör finnas möjlighet att förlänga tillståndet med i vissa fall. menar att tillståndet måste utnyttjas . Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 12 § LEK beviljas till- stånd för . De villkor som kan anges i tillstånden framgår av 3 kap. 11 § LEK. Till sådana villkor hör bl.a. det frekvensutrymme som tillståndet avser. Som regel råder det inte konkurrens om tillstånd att använda en viss radiosändare. När giltighetstiden för ett tillstånd löper ut och tillstånds- havaren vill ha ett nytt tillstånd prövas en ansökan endast enligt 3 kap. 6 § LEK. Vid prövningen har PTS möjlighet att styra var i det aktuella frekvensbandet som radiosändaren får användas. Detta påverkar inte själva användningen. Prövningen av sådana ansökningar är mer av en formalitet förutsatt att användningen inom ramen för det tidigare till- ståndet inte ändras. hanteras tusentals sådana tillstånd. Som regel behöver innehavaren av radiosändaren inte göra några förändringar utan avser att fortsätta verksamheten som . Normalt sett behöver därför inte heller tillståndsvillkoren ändras. Enligt regeringens bedömning kan denna tillståndshantering rationali- seras betydligt. Målet bör vara att systemet ska vara så enkelt som möjligt för den enskilda tillståndshavaren. Det föreslås därför att utgångspunkten ska vara att tillstånd att använda en viss radiosändare ska förlängas vid tillståndstidens utgång, utan att det behövs någon särskild ansökan om detta, om de förutsättningar för att meddela tillstånd som anges i 3 kap. 6 § LEK är uppfyllda. Härigenom kan den administrativa bördan lättas för majoriteten av tillståndshavare, inte minst för många små företag. Det finns ett behov av flexibilitet i systemet för att med rimliga inter- vall kunna göra nödvändiga omdisponeringar med hänsyn till intresset av en effektiv frekvensanvändning eller kunna frigöra frekvenser där radio- användningen har harmoniserats internationellt. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att tillstånden bör förlängas med en bestämd tid. En rimlig utgångspunkt är att tillståndstiden bör förlängas med som tillståndet tidigare gällt. Med tanke på den snabba teknikutvecklingen bör dock inte förlängning kunna ske med i taget. Det nu angivna förfarandet bör inte vara helt undantagslöst. När det t.ex. gäller tillstånd att använda radiosändare vid festivaler, sportevene- mang och andra tillfälliga arrangemang är det redan från början förutsatt att tillståndet endast ska gälla en bestämd, . bör naturligtvis inte förlängas automatiskt. Även när det gäller andra Prop. 2009/10:193 typer av tillstånd för bör någon automatisk förlängning inte