prop · GX0384 · 2010-01-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:84 Svenskt deltagande i Europeiska unionens insats utanför (Operation ) Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 465 personer till förfogande för deltagande i Europeiska unionens insats utanför (Operation ), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Särskilt fokus kommer att ges åt att skydda FN:s världslivsmedelsprograms (WFP) humanitära hjälpsändningar, vilkas betydelse för befolkning är central. Det svenska bidraget till EU:s insats utanför föreslås utgöras av med bl.a. en helikopterenhet och en säkrings- och bordningsstyrka. Det väpnade svenska bidraget till insatsen kan komma att uppgå till ca 175 personer. Därutöver ingår i den begärda personalramen om högst 465 personer resurser för förstärknings-och oförutsedda evakueringsbehov. Avsikten är att det svenska deltagandet i insatsen inleds och varar . kommer även ha ledningsansvaret för Operation styrkehögkvarter (FHQ). I propositionen redogör regeringen bland annat för problemen med sjöröveri och väpnade rån utanför , den svåra humanitära situationen i samt det internationella samfundets och engagemang i landet. Vidare beskrivs insatsen och det föreslagna svenska deltagandet. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Politisk utveckling i ............................................. Den humanitära situationen i ............................... Svenskt engagemang i .......................................... Europeiska unionens insats utanför ............... Folkrättsligt mandat för insatsen...................................... Andra internationella insatser i ......................................... Insatser på det somaliska fastlandet ................................. Övriga insatser utanför .............................. Svenskt deltagande i Europeiska unionens insats Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 465 personer till förfogande för deltagande i Europeiska unionens insats utanför , under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd (se avsnitt 7). Ärendet och dess beredning sjöfartsorganisationen (IMO) gick ut med en internationell förfrågan om assistans med eskort av humanitära hjälpsändningar som sjövägen transporterades till i WFP:s regi. Som en följd härav antog ett flertal resolutioner (1814, 1816, 1838, 1846, 1841 och 1851) i vilka rådet bl.a. välkomnade EU:s insats utanför samt andra internationella och nationella initiativ som syftade till att genomföra resolutionerna och 1816. Vidare bemyndigades stater och regionala organisationer att under kapitel VII att i vidta åtgärder i syfte att förebygga, avvärja och bekämpa sjöröveri och väpnade rån utanför samt att skydda fartyg som deltar i transport och tillhandahållande av humanitära hjälpsändningar till FN:s säkerhetsråds bemyndigande förlängdes genom resolution till . antog Europeiska unionens råd (rådet) den gemensamma åtgärden /851/Gusp om Europeiska unionens militära insats i syfte att bidra till avvärjande, förebyggande och bekämpande av piratdåd och väpnade rån utanför . Insatsen, som går under benämningen Operation , inleddes och dess mandat löpte till att börja med fram till . Då EU bedömt insatsen som både effektiv och framgångsrik antog rådet den gemensamma åtgärden /907/Gusp om ändring av gemensam åtgärd 2008/851/Gusp om Europeiska unionens militära insats i syfte att bidra till avvärjande, förebyggande och bekämpande av piratdåd och väpnade rån utanför . den gemensamma åtgärden ska EU:s militära insats upphöra den 12 Den beslutade förlängningen av visar på EU:s beslutsamhet att fortsatt ta sitt ansvar med att ge skydd åt fartyg från WFP () och andra sårbara fartyg. Det svenska deltagandet inom ramen för Operation har tidigare varit föremål för ställningstagande genom förslag i propositionen Svenskt deltagande i Europeiska unionens insats utanför (prop. 2008/09:108, bet. 2008/09:UFöU3, rskr. 2008/09:190). (Försvarsdepartementet) anmodade den Försvarsmakten att ange förutsättningar för att delta i Operation (Fö2009/23/SI). med sitt svar på anmodan. (Försvarsdepartementet) anvisade Försvarsmakten att påbörja planering och vidta förberedelser för att delta Försvarsmakten redovisade sitt svar Försvarsmakten att placera officerare vid insatsens operativa högkvarter (Försvarsdepartementet) den påbörja planering och vidta förberedelser för att kunna delta i Operation Prop. 2009/10:84 (Fö2009/1457/MIL). har saknat en fungerande centralregering och präglats av ett mer eller mindre permanent Trots fredsöverenskommelsen 2004, som ledde till skapandet av ett övergångsparlament och en övergångsregering (TFG), har oroligheterna fortsatt. förbund (UIC) kontroll över och stora delar av södra och Lag och ordning återetablerades tillfälligt. 2006 gick etiopisk trupp in i och fördrev, tillsammans med somaliska regeringsstyrkor, UIC från . därefter inleddes ett väpnat motstånd mot den etiopiska truppnärvaron En styrka från Afrikanska unionen (Amisom), bestående av ugandisk och burundisk trupp, finns på plats med mandat av att stabilisera landet, skydda övergångsinstitutionerna och understödja politisk dialog. ägde en klanbaserad försoningskonferens rum i Oppositionen samlade sig till en egen konferens i i Där skapades en oppositionsallians, () med mål att driva ut de Under ledning av FN:s särskilde sändebud för , Ahmeodu , och dennes kontor (FN:s politiska kontor för ) har samtal mellan representanter för TFG och representanter för huvudgrenen av oppositionsalliansen ägt rum i (den så kallade Djiboutiprocessen). parterna enas om ett fredsavtal som bland annat krävde ett etiopiskt tillbakadragande, upphörande av stridigheterna och utplacering av en också om formerna för ett eldupphör och om att bilda en Därefter har parlamentet utvidgats för att möjliggöra ett ökat deltagande av oppositionen. Det utvidgade parlamentet har valt en ny president, godkänt en ny premiärminister och en ny, brett sammansatt övergångsregering samt förlängt övergångsperioden med två Inom ramen för Djiboutiprocessen kommer regeringens dialog med grupper som fortfarande står utanför den politiska uppgörelsen att fortsätta. Djiboutiprocessen och dess avtal utgör grunden för det internationella samfundets ansträngningar att stödja en politisk lösning av situationen i Efter de etiopiska truppernas tillbakadragande har ett arbete inletts för att skapa en gemensam somalisk säkerhetsstyrka. Oppositionsgrupper har emellertid betydande fäste i stora delar av De fundamentalistiska väpnade grupper som motsätter sig alla kompromisser utgör fortsatt ett reellt hot mot såväl regeringen som den politiska processen. Stridigheterna har varit Prop. 2009/10:84 intensiva. Amisom, som utgör ett mål för riktade attacker från väpnade motståndsgrupper, förlorade bland annat flera soldater i samband med en attack mot styrkans högkvarter i . Amisom har även kritiserats för att orsaka civila dödsoffer när de besvarat attacker från stridande parter. Sammantaget väcker Djiboutiprocessen fortfarande hopp, även om situationen med tilltagande klanrivalitet och islamistiska väpnade motståndsgrupper är komplicerad. Fredsprocessen måste vinna ett ökat stöd internt i för att kunna leda till en politisk varaktig lösning. För detta krävs att övergångsregeringen lyckas nå ut till befolkningen och generera konkreta resultat för invånarna. 3.2Den humanitära situationen i Den humanitära situationen i bedöms vara en av de svåraste i och den fortsätter att förvärras på grund av säkerhetsläget, torkan, höga livsmedelspriser och diasporan skickar hem mindre pengar. Omkring 3,6 miljoner människor, dvs. närmare halva befolkningen, är i akut behov av nödhjälp. Undernärning är ett tilltagande problem i landet. FN rapporterar att vart femte barn i lider av akut undernäring. Den av FN samordnade humanitära appellen uppgick inledningsvis till , vilket innebar mer än en fördubbling jämfört med motsvarande appell 2008. Som ett resultat av det försämrade säkerhetsläget och den begränsade genomförarkapaciteten i vissa områden skrevs dock appellen ned . Insatserna inriktas mot ett stort antal sektorer såsom vatten, sanitet, hälsa och skydd, inte minst livsmedelsbistånd, där (WFP) är den överlägset största aktören. som de humanitära behoven ökat har möjligheterna för de humanitära organisationerna att verka i landet försämrats. Som en följd av säkerhetsläget och attacker mot hjälparbetare har det blivit svårare för humanitära organisationer att verka i landet. Sjötransporter är avgörande för WFP:s verksamhet i . sker majoriteten av organisationens humanitära hjälpsändningar sjövägen från hamnarna i i och i . Därifrån sker vidare sjötransport främst till hamnarna och Kismayo i . Norra delen av förses främst genom till hamnarna i Berbera och Bossaso i . anses vara WFP:s viktigaste hamn för humanitära hjälpsändningar in i landet. Sedan insatsens början har fler än 50 eskorterats med en last på mat till nödställda i . Inget av dessa fartyg attackerades. Hindras WFP:s hjälpsändningar av sjörövare kan detta få förödande konsekvenser. WFP bedömer att behovet av skicka humanitär hjälp med sjötransporter till 2010 blir minst lika stort som 2009. är ett av de länder med vilka bedriver ett långsiktigt utvecklingssamarbete. Det svenska utvecklingsbiståndet till uppgick till , en ökning med jämfört med . En betydande andel av detta belopp har gått till FN:s utvecklingsprograms verksamhet i landet, som bland annat innefattar kapacitetsuppbyggnad av övergångsinstitutionerna samt stöd till polis, rättsväsende och mänskliga rättigheter. bidrog dessutom med i humanitärt stöd till . Av dessa medel har utbetalats som stöd till den av FN samordnade humanitära appellen för och har kanaliserats genom Rödakorsrörelsen. Övrigt svenskt humanitärt stöd består bland annat av bidrag till samt andelar som tilldelats från svenska kärnbidrag till FN:s humanitära organisationer, bland annat WFP är medlem i den internationella kontaktgruppen för . Gruppen leds av FN:s särskilde sändebud för . har även bidragit med såväl politiskt som ekonomiskt stöd till fortsatta freds- ansträngningar inom ramen för Djibouti-processen. Sjöröveri fortsätter att utgöra ett hot mot den fria sjöfarten, den internationella handeln, godstransporter och besättningarnas säkerhet. Hotet är särskilt allvarligt utanför och detta har drabbat såväl kommersiell sjöfart som WFP:s humanitära hjälpsändningar. Utbredd fattigdom, långvarig konflikt, avsaknad av en fungerande centralregering som kan hantera säkerhetssituationen och skydda landets kust samt garantera lag och ordning, har bidragit till att sjöröveri har blivit en betydande inkomstkälla för olika kriminella grupperingar i Det illegala och oreglerade fisket som pågått har dessutom reducerat fiskbeståndet och inkomstmöjligheterna för somaliska fiskare. En stor del av sjöröveriet har utgått från områden i den självstyrande regionen i norra och från delar av södra , men började också rapporter komma om att sjörövarna använde de yttre öarna i som bas för sin verksamhet. På grund av den fortsatt stora risken för att attackeras av sjörövare och de därmed mycket höga försäkringskostnaderna har allt fler rederier börjat undvika farleden genom där fler än 20 000 fartyg Rederierna väljer i stället att runda vilket förlänger sjövägen till och från med omkring 4000 nautiska mil (). Som en följd av ökat sjöröveri öster om har operationsområde vidgats till att inkludera förutom också delar av . Sjörövarna har genom användandet av så kallade moderfartyg ökat sitt verksamhetsområde under de senaste två åren till att omfatta ett område som sträcker sig hundratals nautiska Sjörövarna attackerar fartyg oavsett storlek och kräver höga lösensummor, vilka brukar uppgå till mellan en och fyra Prop. 2009/per fartyg. Ett oroande problem är sjöröveriattacker mot fartyg som fraktar olja eller andra skadliga ämnen, då användningen av tyngre vapen, exempelvis raketgevär, ökar risken för en miljökatastrof med långtgående konsekvenser. För att nå en varaktig lösning på problemen med sjöröveri och väpnade rån mot fartyg utanför krävs en lösning på konflikten i som möjliggör ett effektivt samhällsstyre och förbättrade försörjningsmöjligheter för befolkningen. 4Europeiska unionens insats utanför EU beslutade att genomföra en militär insats med anledning av FN:s säkerhetsråds resolutioner , 1816, 1838 och 1846 i syfte att förebygga, avvärja och bekämpa sjöröveri och väpnade rån utanför . EU:s insats utanför skall ses i ljuset av den samlade strategin för för åren 20092013 som unionens medlemsstater enats om. Strategin är ett viktigt verktyg för EU:s bidrag till den sociala och ekonomiska utvecklingen i . Operation syftar till att ge skydd åt fartyg som för FN:s världslivsmedelsprograms (WFP) räkning transporterar mat till nödställda i , att skydda sårbara transporter, inklusive handelsfartyg, utanför samt vidta nödvändiga åtgärder, vilket inkluderar användning av våld, för att förebygga, avvärja och bekämpa sjöröveri och väpnade rån mot fartyg som kan komma att begås i de områden där insatsen genomförs. attackerades ett antal , vilket ledde till att internationella samfundet insåg vikten av eskorteringsstöd. Betydelsen av eskortering har bekräftats av att inga attacker mot organisationens fartyg med eskort på väg till ägt rum sedan enskilda stater och organisationer inlett denna typ av skyddsverksamhet. Under Operation eskorterades fler än 50 och 19 fartygsleveranser till Amisom på väg till . Inget av dessa blev attackerade. Operation är den första insatsen som genomförs inom . Insatsen genomförs längs hela , på internationellt vatten, på somaliskt territorialhav och inre vatten, samt i vattnen runt . En logistikbas har upprättats i . EU:s utrikesministrar antog rådsslutsatser i vilka man beslutade om att förlänga Operation från , med förbehåll för att ett giltigt mandat för styrkan fortsatt finns enligt beslut av . kommer både fregatter och andra fartyg med tillhörande helikoptrar tillsammans med stödfartyg och havsövervakningsflygplan att vara operativa i insatsområdet. Medlemsländernas fartyg leds från det brittiska operativa högkvarteret i av en av EU utsedd operationsbefälhavare som får politisk och strategisk vägledning av De gemensamma kostnaderna för Operation administreras i enlighet med den så kallade Athenamekanismen, vilken reglerar finansieringen av de gemensamma kostnaderna för EU:s operationer med militära eller försvarsmässiga konsekvenser. För att säkerställa en effektiv och rättssäker hantering av omhändertagna misstänka sjörövare slöt EU avtal med under Sammanlagt hade EU vid utgången av överlämnat 75 misstänkta sjörövare till för lagföring. Då EU anser det angeläget att flera länder i regionen deltar i ansträngningarna mot sjöröveri strävar EU efter att sluta avtal med ytterligare länder i regionen. Ett motsvarande avtal kunde slutas mellan Med finansiellt stöd från EU:s stabilitetsinstrument men också andra givare genomför FN:s kontor för bekämpning av narkotika och kriminalitet, UNODC, ett omfattande program i för bekämpning av sjöröveri. Programmet syftar till att stärka den rättsliga infrastrukturen i länder i regionen. områdena upprätthållande av lag, lagföring, domstolar och fängelser. Genomförandet omfattar bl.a. vägledning för polisens hantering av bevismaterial, undersökning av beslagtagna vapen och lagring av dessa, utbildning av åklagare och viss utrustning till åklagarmyndigheter samt ombesörjande av internationella vittnens närvaro vid rättegångar och viss utrustning i domstolar. En omfattande del av åtgärderna avser fängelseväsendet i främst men även . utformas så att de kommer alla som hålls fängslade till del och begränsas inte till de personer som överförts till misstänkta för har även ett omfattande bilateralt Bland de tre sektorer som stödjer finns demokratisk samhällsstyrning, som inkluderar stöd till reformer av rättsväsende och polisväsende samt ökad respekt för de stöder genom riktade insatser ansträngningar som syftar till beslut om reformer. att bistå i genomförandet av väl förankrade och omfattande reformer inom bl.a. rättssektorn. Ett annat viktigt EU-bidrag till den maritima säkerheten i området, som tillkommit tack vare Operation är MSCHOA ( Center ), vilket är ett forum för civil-militär samverkan där EUNAVFOR finns representerat. Handelsfartyg kan i forumet anmäla när de avser passera genom insatsområdet. bl.a. för fartygen i att skydda dessa fartyg, bland annat i farleden IRTC (Internationally Recognised Transit Corridor) genom . Vidare tillhandahåller MSCHOA råd om skyddsåtgärder mot sjörövare som civil sjöfart kan vidta. Genom Operation har EU-länderna fått en ökad insikt om behovet av att det internationella samfundet aktivt måste bidra till en långsiktig lösning av konflikten i . EU har redan tidigare varit engagerad i Djibouti-processen och andra diplomatiska ansträngningar, liksom bistånd och stöd till Amisom via AU, men har Prop. 2009/10:84 diskussioner förts i EU och mellan huvudstäder om hur EU skulle kunna öka sitt engagemang i för att främja fred och utveckling. Nya initiativ är inte endast kopplade till den maritima arenan utan syftar till att stärka övergångsregeringens (TFG:s) förmåga att hantera säkerhetssituationen i landet i sin helhet. Givet de svårigheter det skulle innebära att engagera sig effektivt och säkert inne i har EU tittat på olika möjligheter att stötta den somaliska regeringen på annat håll i regionen. Under svenskt ordförandeskap företog EU en högnivåresa till regionen i syfte att förankra och förbereda ett ökat EU-engagemang för . Till denna ända planerar EU en eventuell utbildningsinsats av de somaliska säkerhetsstyrkorna, utanför , tillsammans med Amisom. Folkrättsligt mandat för insatsen Klassiska rättsregler har länge innehållit både en rätt och en förpliktelse att samarbeta för att bekämpa sjöröveri. Den moderna folkrätten, framförallt havsrätten såsom den kommer till uttryck i FN:s havsrättskonvention (i kraft , i kraft för 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271, SÖ 2000:1), innehåller detaljerade regler för hur stater kan och bör ingripa mot sjörövare. återfinns i havsrättskonventionens artiklar 100107. varit en av få handlingar som alla stater har rätt att ingripa mot, både genom verkställighet och genom lagföring, och sjöröveribrottet faller under så kallad universell jurisdiktion. I syfte att bekämpa sjöröveri får stater således även utanför sitt territorium, på det fria havet och i de ekonomiska zonerna, uppbringa sjörövarfartyg, beslagta egendom ombord, gripa sjörövare samt ställa dem inför rätta. I havsrättskonventionens artikel 101 finns en definition av sjöröveri och den kännetecknas av att dåden utförs för privat . Motsvarande handlingar på en stats inre vatten och på dess territorialhav utgör definitionsmässigt inte sjöröveri. istället som väpnat rån mot fartyg. har i resolutionerna , 1816, 1838, 1846, 1851 och 1897 konstaterat att situationen i utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet och har med stöd av kapitel VII i uppmanat stater och regionala organisationer att bidra till kampen mot sjöröveri och väpnade rån mot fartyg utanför . Vidare bemyndigar i resolution , förlängt genom 1846 och utvecklat i 1851 och 1897, att ingripa mot sjörövare även på somaliskt territorium, inklusive på dess territorialhav, till de stater som Det finns följaktligen ett tydligt mandat i folkrätten för att utöva maktbefogenheter mot sjöröveri på internationellt vatten. säkerhetsrådsresolutioner föreligger även ett tydligt mandat för att vidta nödvändiga åtgärder för att stävja väpnade rån mot fartyg på somaliskt Insatsen har därmed ett tydligt folkrättsligt stöd. 2009/10:84 Föreskriven notifiering har skett genom EU:s försorg. mandatet från säkerhetsrådet föreligger även samtycke för insatsen från TFG, vilket utgör en ytterligare folkrättslig grund för insatsstyrkan när den verkar på somaliskt territorialhav och inre vatten. Rätten att ingripa med våld för att avvärja angrepp mot fartyg eller för att uppbringa sjörövarfartyg, beslagta egendom ombord, omhänderta sjörövare och tillse att de ställs inför rätta har preciserats i de insatsregler som styr insatsstyrkans våldsanvändning. Enligt insatsreglerna kan under vissa omständigheter våldsanvändning förekomma som går utöver traditionellt självförsvar. Avtal som reglerar bland annat den rättsliga statusen för deltagande personal (s.k. ), har slutits med de länder i vilkas territorium EU-styrkan uppehåller sig under insatsen. För detta har EU slutit avtal med , och . Vidare, och för att säkerställa en effektiv och rättssäker hantering av misstänkta sjörövare i insatsområdet, har EU även ingått avtal som reglerar modaliteterna med länder i regionen för att möjliggöra ett eventuellt överlämnande av omhändertagna sjörövare. Sådana avtal om överföring har slutits med och . Kraven i dessa är bland annat att folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna fullt ut respekteras. 5 Andra internationella insatser i 5.1Insatser på det somaliska fastlandet Amisoms säkerhetsfrämjande verksamhet i vilar på ett mandat av . Amisom består av ca 5 200 man (från och ). Amisom är fortsatt underbemannat då styrkan är planerad att uppgå till ca 8 000 man. Trots underbemanningen och att den internationella styrkan utsatts för förödande attacker, är Amisom en mycket viktig säkerhetsaktör i . , genom sin s.k. afrikanska fredsfacilitet, har gjort utfästelser om finansiellt stöd till Amisom om ca . Amisom:s mandat innebär att skydda övergångsinstitutionerna, stabilisera landet och stödja dialog och försoning samt underlätta humanitärt bistånd. Det har tidigare förts diskussioner inom FN om en eventuell FN-insats i (möjligt övertagande av Amisom). Dessa planer ligger dock nu på is, men FN bidrar med logistiskt stöd till Amisom. I syfte att bidra till en stabilisering av planerar EU för en möjlig utbildningsinsats av somaliska säkerhetsstyrkor (se även avsnitt 4). En sådan eventuell insats skulle ske i nära samarbete med relevanta aktörer, i synnerhet AU och FN. Nato genomförde ett par kortare insatser mot sjörövare utanför . Därefter fattade Natos försvarsministrar beslut om att etablera en mer permanent insats i området från , Operation . Insatsen omfattar fyra till fem fartyg. utsträckte den styrkan "Combined Task Force 150", som är en del av den USA-ledda , sin verksamhet till att också stödja de internationella ansträngningarna mot sjöröveri utanför . har inom etablerats en särskild marin styrka, Combined Task Force 151, som enbart är inriktad på att motverka sjöröveri i delar av , , och . Till denna styrka bidrar framför allt och andra Nato-länder. finns på plats med örlogsfartyg inklusive stödfartyg. Utöver de ovan nämnda styrkorna som bidrar till kampen mot sjöröveri har också bland andra , , , , , , , och i perioder befunnit sig i området med fartyg eller annat stöd mot sjöröveri. Samarbetet och koordineringen mellan Operation och de övriga insatserna har fungerat effektivt och konstruktivt och bedöms så fortsätta . Det politiska samarbetsformatet är den internationella kontaktgruppen (on Piracy off the of ) medan den militära koordineringen inom operationsområdet bedrivs inom ramen för SHADE (Shared Awerness and De-conflicting Meeting). Det informella samarbetet underlättas också i hög grad av att Nato-insatsen, i likhet med Operation , leds från Northwood i , men av en amiral utsedd av Nato. 6Svenskt deltagande i Europeiska unionens insats utanför