prop · GX03200 · 2010-04-09 00:00:00 — En trafikhuvudman får, enligt 2 kap. 1 § yrkestrafiklagen (1998:490), utan särskilt tillstånd inom länet bedriva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. Därav följer att om en trafikhuvudman ska driva läns- gränsöverskridande busstrafik det krävs tillstånd av Transportstyrelsen. Det i avsnitt 5.3 föreslagna avskaffandet av skadlighetsprövningen innebär dock att den prövning som ska göras för linjetrafiktillstånd kommer att sammanfalla med den som gäller för övriga trafiktillstånd, dvs. den kommer att avse sökandens yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden, goda anseende och ekonomiska resurser enligt 2 kap. 5 och 9 §§ yrkestrafiklagen. Därmed saknas skäl att upprätthålla skillnaden i krav på trafiktillstånd mellan linjetrafik som berör ett annat län och sådan som inte gör det. Enligt regeringens mening är den rimliga lösningen att avskaffa kravet på trafiktillstånd för regionala kollektivtrafikmyndigheter helt och hållet. Två eller flera regionala kollektivtrafikmyndigheter kommer därmed tillsammans att kunna ta initiativ till regional kollektivtrafik över läns- gräns utan att någon eller alla som behöver ansöka hos regeringen respektive Transportstyrelsen. Genom att befogenheten för regionala kollektivtrafikmyndigheter definieras funktionellt på det föreslagna sättet, och genom att beslut om allmän trafikplikt som innebär över- trädelse av denna befogenhet ska kunna överklagas, anser regeringen att en bättre ordning kommer till stånd. Befogenheten att ingå avtal m.m. får överlämnas Regeringens förslag: En regional kollektivtrafikmyndighet får över- lämna befogenheten att ingå avtal om allmän trafik till ett aktiebolag. Myndigheten får även överlämna denna befogenhet till en kommun inom länet i fråga om kollektivtrafik som bedrivs inom denna kommuns område, inklusive trafik längs eventuella utgående linjer som sträcker sig in i angränsande kommuner. En regional kollektivtrafikmyndighet som överlämnar sin befogen- het att ingå avtal om allmän trafik till ett aktiebolag får även över- lämna sin befogenhet att upphandla och samordna tjänster enligt 2 kap. 12 §. Ett beslut om att överlämna ovannämnda befogenheter beslutas av den regionala kollektivtrafikmyndighetens beslutande församling. Är myndigheten organiserad som en gemensam nämnd ska i stället de i nämnden samverkande kommunerna (i förekommande fall även ) genom sina fullmäktige fatta samstämmiga beslut om överlämnande. Utredningens förslag: Avviker från regeringens. Utredningen anser att samtliga uppgifter som den regionala kollektivtrafikmyndigheten fullgör ska bedrivas i förvaltningsform och att det inte finns något i myndighetens uppgifter som motiverar att de utförs av någon annan (SOU 2009:39 s. 308 ff). Remissinstanserna: Svensk Kollektivtrafik avstyrker utredningens förslag att den kollektivtrafikansvariga myndigheten inte i någon form får bedriva sin verksamhet i aktiebolagsform. De menar att problem kan uppstå eftersom de nuvarande länstrafikbolagen har gjort stora invester- ingar i infrastruktur och fordon samt har omfattande åtaganden gentemot banker och avtalsparter. Förslag i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: och Tåg- operatörerna anser att möjligheten att överlämna befogenheten till aktie- bolag bör inskränkas till att gälla för avtal som ingåtts före eftersom de menar att det finns risk att denna möjlighet medför en stor fara för att nuvarande kultur inom trafikhuvudmännens aktiebolag lever vidare, dvs. att trafik upphandlas i samma anda som före reformen. anser att det finns en latent fara med att låta aktiebolagen få fortsätta att utföra myndighetsuppgifter. SKL framhåller att det finns ett mycket nära samband mellan färdtjänst, skolskjutsning och sjukresor å ena sidan och kollektivtrafiken å den andra. För att kunna genomföra en effektiv planering och samordning av de olika transporterna anser SKL att det är nödvändigt att samarbetet mellan dem som ansvarar för de olika transportformerna underlättas. Skälen för regeringens förslag: Genom att ingen annan än den regio- nala kollektivtrafikmyndigheten ska vara behörig att fatta beslut om trafikförsörjningsprogram och allmän trafikplikt vill regeringen stärka myndighetsrollen och synliggöra de strategiska aspekterna på tillhanda- hållandet av regional kollektivtrafik. Däremot bör befogenheten att ingå avtal få överlämnas till dels ett aktiebolag, dels en av länets kommuner för kollektivtrafiktjänster inom i huvudsak denna kommuns område. Därmed kan fördelar som följer av att det i vissa län finns bolag och kommuner som utför myndighetsuppgifter på kollektivtrafikområdet tillvaratas. SKL och Svensk Kollektivtrafik menar i sina remissvar att det kan finnas ekonomiska risker med att tvinga kommuner och landsting att överföra den ekonomiska verksamheten från aktiebolag till förvaltning. Med en möjlighet för den regionala kollektivtrafikmyndigheten att över- lämna befogenheten att ingå avtal, kan myndigheten låta det aktiebolag som utgör trafikhuvudman sköta denna uppgift. Därmed kan aktie- bolaget fortsätta att sköta den ekonomiska verksamheten att t.ex. sälja resor till allmänheten. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska även få överlämna befogenheten att ingå avtal till en kommun när det gäller kollektivtrafiktjänster som bedrivs inom kommunens område. Därmed tydliggörs i lag att uppgiften att ingå avtal om kollektivtrafik kan överlämnas till enskilda kommuner. Om befogenheten överlämnas till en kommun kan den även avse eventuella utgående linjer som sträcker sig in i angränsande kommuner. Det finns fall där en kommun ingår avtal om linjetrafik omfattande vissa linjer som sträcker sig in i grann- kommunen. Genom att det ska gå att överlämna befogenheten att ingå avtal har kommuner och landsting möjlighet att via de regionala kollektivtrafik- myndigheterna organisera den mer operativa och ekonomiska delen av myndighetsverksamheten avseende kollektivtrafik på det sätt som bäst passar förhållandena i respektive län. Till skillnad från dagens situation är dock bolaget respektive kommunen endast att betrakta som den regio- nala kollektivtrafikmyndighetens förlängda arm, eftersom myndigheten ska fatta de övergripande besluten om trafikförsörjningsprogram och allmän trafikplikt. De senare uppgifterna ska obligatoriskt fullgöras av kollektivtrafikmyndigheten. Som SKL har berört i sitt remissyttrande finns det effektivitetsvinster att göra om det aktiebolag som övertagit befogenheten att ingå avtal om allmän trafik även har befogenheter att upphandla och samordna exempelvis färdtjänst, skolskjutsning och sjuk- resor samt beställningscentraler för sådan trafik. Ett uttryckligt stöd för att även överlämna de sistnämnda befogenheterna till ett sådant bolag bör därför införas i kollektivtrafiklagen. Det är viktigt att överlämnandet av befogenheter enligt detta avsnitt är underkastat erforderlig politisk kontroll. Ett beslut om att överlämna befogenheter ska därför beslutas av den regionala kollektivtrafikmyndig- hetens beslutande församling. Är myndigheten organiserad som en gemensam nämnd är det istället fullmäktige i de i nämnden samverkande kommunerna (inkl. i förekommande fall landstingskommunen) som var och en ska fatta beslut om överlämnande. Besluten ska vara sam- stämmiga vilket innebär att alla berörda kommuner måste vara överens om överlämnandet. Inte minst av detta skäl framstår det som lämpligt att de inblandade kommunerna i ett sammanhang tar ställning till om de vill samverka i en gemensam nämnd och om de i så fall vill överlämna de aktuella befogenheterna till något annat organ än nämnden. Regeringens förslag: Ett avtal om allmän trafik som ingås av en regional kollektivtrafikmyndighet eller av den till vilken befogenhet överlämnats ska grunda sig på ett beslut om allmän trafikplikt. Ett sådant avtal får inte ingås för en ny avtalsperiod utan att ett nytt beslut om allmän trafikplikt fattats. Ensamrätt får inte medges som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt. Regeringens bedömning: Det bör ankomma på den behöriga myndigheten att i varje enskilt fall välja den avtalsform som är mest ändamålsenlig. Utredningens förslag avviker från regeringens. I utredningen föreslås att ersättning i form av ensamrätt ska användas restriktivt. Vidare före- slås att avtal om allmän trafik i första hand ska utformas som tjänste- koncessioner. Remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag i fråga om användning av ensamrätt. Förslag och bedömning i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: anser att det behöver finnas ett regelverk som gör att överklagningsprocessen genomförs så att den inte äventyrar att upphandlingarna kan genomföras på ett bra sätt. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det huvudsakliga syftet med den möjlighet att överklaga ett beslut om allmän trafikplikt som föreslås i denna proposition är att införa en möjlighet till kontroll av att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna håller sig inom sin befogenhet när de ombesörjer offentligfinansierad trafik. Ett beslut om allmän trafikplikt kan sägas verkställas genom att myndigheten, eller det organ som givits befogenhet till det, i ett senare skede ingår ett avtal om allmän trafik. För att den ovan nämnda kontrollen ska bli effektiv bör det i lag komma till uttryck att en regional kollektivtrafikmyndighet inte får avtala om eller själv bedriva kollektiv- trafik som inte har stöd i ett beslut om allmän trafikplikt. Detsamma gäller naturligtvis även den till vilken befogenhet att ingå avtal om allmän trafik har överlämnats. Ett beslut om allmän trafikplikt kan överklagas . För att trafikplikten inte därefter ska förbli oangripbar genom att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ingår nya avtal med hänvisning till samma beslut om trafikplikt, bör varje avtal om allmän trafik som ingås för en ny avtalsperiod föregås av ett nytt beslut om allmän trafikplikt. På så sätt ges kollektivtrafikmyndigheten möjlig- het att utvärdera den gångna avtalsperioden med avseende på hur trafiken förhållit sig till den funktionella befogenheten och vid behov korrigera sitt beslut om allmän trafikplikt. Vidare ges kommersiella kollektiv- trafikoperatörer en möjlighet att på nytt överklaga beslutet till förvalt- ningsrätten. Ofta kommer det vid sådana senare prövningar att finnas bättre förutsättningar för den regionala kollektivtrafikmyndigheten respektive förvaltningsrätten att pröva trafiken mot funktionskriterierna än när trafiken är nystartad, eftersom det då kan väntas komma att finnas ett fylligare underlag i form av statistik och resvaneundersökningar till ledning för bedömningen. Regeringen bedömer att det ovan nämnda villkoret för att få ingå avtal om allmän trafik inte är nödvändigt för Rikstrafiken. Eftersom befogen- heten för Rikstrafiken inte är funktionellt eller territoriellt begränsad på samma sätt som för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, saknas vägande skäl att införa ett krav på ett särskilt beslut om allmän trafikplikt som kan överklagas till domstol. När Rikstrafiken beslutar att ombesörja kompletterande trafik räcker det alltså med att trafikplikten kommer till uttryck i avtalet om allmän trafik. Före ikraftträdandet av EU:s kollektivtrafikförordning fanns det inte någon uttrycklig möjlighet för behöriga myndigheter att bevilja företag ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt. I art. 3.1 i EU:s kollektivtrafikförordning föreskrivs att när en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag som den själv valt ensamrätt och/eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt detta ska ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Den riktiga tolkningen av detta stadgande torde vara att det anger hur bl.a. ensamrätter ska behandlas för det fall att nationell rätt medger att sådana lämnas, men det skulle även kunna tolkas så att förordningen skapar en möjlighet att tilldela ensamrätt som inte fanns i svensk rätt. Regeringen bedömer emellertid att bestämmelsen i vart fall inte obligatoriskt innebär att de behöriga myndigheterna ska ha möjlighet att bevilja ensamrätt utan att det står medlemsstaterna fritt att själva pröva lämpligheten av en sådan möjlighet. Om den möjlighet att tilldela ensamrätt som EU:s kollektivtrafik- förordning räknar med skulle få användas av en regional kollektivtrafik- myndighet i syfte att kompensera kollektivtrafikföretag skulle syftena med ett öppnare marknadstillträde på kollektivtrafikområdet motverkas. För tydlighetens skull bör därför användning av ensamrätt som mot- prestation för fullgörande av allmän trafikplikt uttryckligen förbjudas i svensk lag. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag föreslår att avtal om allmän trafik i första hand ska utformas som tjänstekoncessioner. Det betyder att utredningen menar att affärsrisken i avtalsrelationen i första hand ska bäras av den som tilldelas avtalet. Regeringens uppfattning är dock att avtal om allmän trafik bör ges den karaktär som är lämplig med hänsyn till föremålet för avtalet. Tjänstekoncessioner kan vara en lämplig form där förutsättningar finns för att kommersiellt exploatera en kollektiv- trafiktjänst och där myndigheten är beredd att överlämna beslutandet över tjänsternas närmare utformning till kollektivtrafikföretaget. Det bör därför ankomma på den behöriga myndigheten att i varje enskilt fall välja den avtalsform som är mest ändamålsenlig. Regeringen är positiv till att kollektivtrafikbranschen har påbörjat ett arbete för att ta fram nya, för olika situationer anpassade, avtalsformer. Genom att de behöriga myndigheterna provar sig fram bör det innebära ett successivt effektivare sätt att nå målen med kollektivtrafikför- sörjningen. 7.6Tilldelning av avtal om allmän trafik enligt EU:s kollektivtrafikförordning Regeringens bedömning: Tillämpningen av bestämmelserna i artikel 5 i EU:s kollektivtrafikförordning om tilldelning av avtal om allmän trafik på väg och järnväg utanför de områden som styrs av EU-direk- tivet om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster respektive EU-direktivet om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av bygg- entreprenader, varor och tjänster bör anstå. Detsamma gäller detalje- rade regler för tilldelningsförfarandet och bestämmelser om över- prövning i anslutning till bestämmelserna i artikel 5. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår kompletterande förfaranderegler för tilldelning av tjänstekoncession på kollektivtrafikområdet. Remissinstanserna: välkomnar ett tydligt regelverk för tjänstekoncessioner och anser även att en tidsfrist för ansökan om överprövning bör införas. () anser att mer borde ha utretts när det gäller skillnaden mellan koncessio- ner och lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () respektive lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). BR anför vidare att vissa av de i utredningen föreslagna reglerna har hämtats från upphandlingslagarna medan andra, t.ex. den s.k. tiodagarsregeln, har utelämnats utan närmare motivering. BR anser att denna regel bör införas vid överprövning av tjänstekoncessioner. Bedömning i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: Tågoperatörerna anser att bör utnyttja möjligheten att tillämpa art. 5 i EU:s kollektivtrafikförordning före för att undvika att behöriga myndigheter direkttilldelar avtal om allmän trafik. anser att det är oklart vilket tilldelningsförfarande som ska gälla. Skälen för regeringens bedömning: Som redogjorts för i avsnitt 4.2 trädde EU:s kollektivtrafikförordning i kraft . Därigenom blev bl.a. förordningens generella regler om avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser (art. 3), innehåll i sådana avtal och bestämmelser (art. 4), ersättning för allmän trafik (art. 6) och offentlig- görande (art. 7) och direkt tillämpliga i medlemsstaterna. I fråga om bestämmelserna i art. 5.25.6, angående tilldelning av avtal om allmän trafik på väg och järnväg utanför de områden som styrs av försörjningsdirektivet respektive det klassiska direktivet, anges emellertid i särskilda övergångsbestämmelser (art. 8.2) att de ska tillämpas . fram till dess ska medlemsstaterna emellertid vidta åtgärder för att successivt följa art. 5. ska medlemsstaterna rapportera till kommissionen om genomförandet av den successiva tilldelningen av avtal om allmän trafik enligt art. 5. Avtal som ingåtts före den ska behandlas i enlighet med art 8.3 i EU:s kollektiv- Prop. 2009/10:200 trafikförordning. Behöriga myndigheter ska således tillämpa förordningens särskilda bestämmelser om tilldelning av avtal om allmän trafik på väg och järn- väg först men denna tidpunkt ska föregås av en gradvis anpassning hos medlemsstaterna till kraven i art. 5. Detta är naturligt bl.a. eftersom förordningen ställer krav på att medlems- staterna, om så inte redan gjorts, ska vidta åtgärder för att möjliggöra en effektiv och snabb överprövning av beslut om tilldelning enligt dessa bestämmelser (art. 5.7). Sådana regler om överprövning ska enligt beaktandesats 21 till EU:s kollektivtrafikförordning vara jämförbara med relevanta förfaranden i upphandlingsdirektiven. Regeringen konstaterar för det första att de rättsmedel som anvisas i upphandlingslagarna är föremål för översyn (regeringen beslutar även om prop. 2010:180 Nya rättsmedel på upphandlings- området) och för det andra att lagstiftningsåtgärder som syftar till att samordna upphandlingsförfaranden för koncessioner är under övervägande hos . Regeringen anser att det är lämpligt att invänta utfallet av båda dessa översyner innan mer detaljerade regler om tilldelningsförfarandet eller om överprövning i anslutning till tilldelningsbestämmelserna i art. 5.25.6 i EU:s kollektiv- trafikförordning införs i svensk rätt. Till dess så skett är det inte heller lämpligt att låta dessa tilldelningsbestämmelser bli tillämpliga. Nuvarande bestämmelser bör därmed fortsätta att tillämpas. Om en upphandling ska genomföras ska bestämmelserna i eller LUF tillämpas. Tjänstekoncessioner är i princip undantagna från LOU:s och men de allmänna EU-rättsliga principer om objektivitet, icke-diskriminering och insyn som anges i 1 kap. 9 § respektive 1 kap. 24 § LUF (och som följer direkt av EUF-fördraget) ska upprätthållas. Dessa principer ska således beaktas vid en tilldelning av tjänstekoncession. En tilldelning som inte skett i ett öppet anbudsförfarande kan behöva notifieras till som ett statligt stöd i enlighet med artikel 108.3 i EUF-fördraget. För att undvika notifiering i ett sådant fall bör ersättningen beräknas i enlighet med bilagan till EU:s kollektivtrafik- förordning. 7.7Processen för de regionala kollektivtrafikmyndigheternas agerande Detta avsnitt syftar till att beskriva den process som de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har att följa när de vidtar åtgärder i syfte att förbättra kollektivtrafikförsörjningen. Processen är en följd av dels EU:s kollektivtrafikförordning, dels regeringens förslag i kapitel 6 och avsnitten 7.27.6. Den syftar till att åstadkomma förutsebarhet, insyn och genomlysbarhet när det gäller regionala kollektivtrafikmyndigheters åtgärder på kollektivtrafikområdet. Vissa bestämmelser i lagen om kollektivtrafik motiveras av att det behövs ett visst mått av enhetlighet och förutsebarhet i tillvägagångssättet. Därigenom blir det möjligt för kollektivtrafikföretag och andra att bedöma huruvida myndigheternas Prop. 2009/10:200 åtgärder är rimliga och står i proportion till syftet. Trafikförsörjningsprogrammet är det första steget Utgångspunkten för de regionala kollektivtrafikmyndigheternas åtgärder när det gäller avtal om allmän trafik är trafikförsörjningsprogrammet som beskrivits i kapitel 6. I dessa program ska det gå att utläsa vilka behov av kollektivtrafik som myndigheten anser finns för dess län. Regeringens förslag om samrådsförfarande för trafikförsörjningsprogrammen och att en statlig myndighet ska ge råd och stöd vid utformning av dessa program syftar till att underlätta för enskilda och företag att förstå vilka åtgärder som kan komma att aktualiseras och att främja samordning med annan samhällsplanering. Alla allmänna trafikplikter ska gå att härleda ur trafikförsörjningsprogrammet. Endast den regionala kollektivtrafik- myndigheten får fatta beslut om trafikförsörjningsprogram. Beslut om allmän trafikplikt är det andra steget Enligt art. 4 i EU:s kollektivtrafikförordning ska det i avtal om allmän trafik klart och tydligt fastställas vilken allmän trafikplikt som kollektiv- trafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Med allmän trafikplikt menas, som förklarats i avsnitt 4.2, de krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektiv- trafik av allmänt intresse, som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. EU:s kollektivtrafikförordning ställer inga krav på att den allmänna trafikplikten ska vara separerad från avtal om allmän trafik, vilket betyder att trafikplikten skulle kunna manifesteras i ett avtal om allmän Regeringen anser dock att det finns flera skäl för att den allmänna trafikplikten bör fastställas genom ett särskilt myndighetsbeslut. handlar om att ge kollektivtrafikföretag möjlighet att kontrollera att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna agerar inom sin befogenhet genom möjlighet till överklagande och att ge myndigheten ett viktigt strategiskt ansvar även om befogenheten att ingå avtal överlämnas till aktiebolag eller kommun. Dessutom följer det av EU:s kollektivtrafik- förordning att behöriga myndigheter ska ha framförhållning innan avtal Enligt artikel 7.2 ska varje behörig myndighet, senast innan ett anbudsförfarande inleds, avisera sin avsikt att ingå avtal i Europeiska unionens officiella tidning. Vid aviseringen ska myndigheten bl.a. ange planerad tilldelningsmetod samt tjänster och geografiska områden som kan omfattas av avtalet, dvs. sådana element som ingår i den allmänna Innebörden av att beslut om allmän trafikplikt fattas i särskild ordning är att myndigheten först slår fast vilka krav, t.ex. på kvalitet, omfattning eller prissättning, som ska uppfyllas avseende en viss trafik för att i ett senare skede ingå avtal om trafiken. Regeringen bedömer att denna processuella ordning inte kommer att medföra någon ny betungande uppgift för myndigheterna jämfört med . Även allmän trafikplikt får endast beslutas av den regionala kollektiv- Prop. 2009/10:200 trafikmyndigheten. Besluten kan innefatta enskilda linjer eller nät av Ingående av avtal är det tredje steget Baserat på de allmänna trafikplikter myndigheten i ett tidigare skede har beslutat om kan avtal tecknas med kollektivtrafikföretag som tillhanda- håller kollektivtrafiktjänster. Av den föreslagna kollektivtrafiklagens definition av avtal om allmän trafik, vilken anknyter till den i EU:s kollektivtrafikförordning, följer att ett sådant tillhandahållande alternativt kan ske i egen regi. Av förordningen framgår vidare att när en behörig myndighet beviljar ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska det ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Att avtal ingås mellan myndighet och kollektivtrafikföretag har länge praktiserats i av trafikhuvudmän, vissa kommuner och av . Kraven i EU:s kollektivtrafikförordning medför därför inte några påtagliga förändringar i denna del. För att ordningen med särskilda beslut om allmän trafikplikt ska fungera ända- målsenligt gäller att beslutet om allmän trafikplikt ska omprövas inför varje nytt avtal om allmän trafik.