prop · GX0398 · 2010-01-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:98 Lag om konsulära katastrofinsatser Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag om konsulära katastrofinsatser. Lagen reglerar vilket ansvar svenska staten ska ha för att bistå svenskar som drabbas av kris- eller katastrofsituationer utomlands. Utgångspunkten är att den enskilde har ett grundläggande ansvar vid vistelse utomlands. Staten ska i huvudsak ha ett ansvar för att ha en organisation och en beredskap för att kunna gripa in och stötta enskilda vid kris- eller katastrofsituationer utomlands då många människor med anknytning till drabbas. Statens ansvar ska vara sekundärt och det ska komplettera övriga aktö- rers insatser. Dessa aktörer kan exempelvis vara reseföretag, försäkrings- bolag och det drabbade landet. Beslut i fråga om en konsulär katastrofinsats ska fattas av regeringen. Regeringen kommer också att behöva fatta ett beslut om att bevilja medel för insatsen. Det är genom som har ett ansvar för den övergripande samordningen och som har att besluta om hur resurserna ska användas. Den enskilde ska vara ersättningsskyldig till staten för sådana kostna- der som direkt kommer honom eller henne tillgodo och som bör kunna täckas av en eventuell reseförsäkring. Härigenom betonas den enskildes grundläggande ansvar vid vistelse utomlands. Lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om konsulära katastrofinsatser Ärendet ..............................................................och dess beredning Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands enligt De privata aktörernas ansvar för kris- och katastrofsituationer Den konsulära förstärkningen i 5.3Samordningen av insatserna vid en kris- eller 6 Överväganden och förslag .............................................................. 6.1Allmänna utgångspunkter för statens respektive den 6.2Statens ansvar för att genomföra en katastrofinsats 6.3Personkrets som kan omfattas av en konsulär Beslut om konsulär katastrofinsats................................... 6.5Fördelning av kostnader för en konsulär Inresa och visering ........................................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 2008:23) ................. Förteckning över remissinstanser ......................................... Bilaga 5 Lagrådets yttrande................................................................ Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om konsulära katastrofinsatser. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om konsulära katastrofinsatser Härigenom föreskrivs följande. 1 § Staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda när många människor med anknytning till drabbas vid en kris eller en katastrof utomlands och behoven av evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händelsens karaktär, följder och omständigheterna i övrigt inte kan tillgodoses på annat sätt och insatsen inte heller av något annat skäl möter särskilda hinder. 2 § Bestämmelser om katastrofmedicinska insatser utomlands finns i lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands. Vem som omfattas av en konsulär katastrofinsats 3 § En konsulär katastrofinsats kan endast omfatta 2.svenska medborgares utländska familjemedlemmar, 3.i bosatta utlänningar, 4.medborgare i , , och samt deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen mellan , , , och (SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31), och 5.medborgare i länderna inom Europeiska unionen, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med EUF-fördraget. Beslut om konsulär katastrofinsats 4 § Regeringen beslutar i fråga om en konsulär katastrofinsats ska genomföras. 5 § Den som omfattats av en konsulär katastrofinsats är skyldig att ersätta staten för kostnader som uppstått när han eller hon transporterats eller fått hälso- och sjukvård. Om en konsulär katastrofinsats omfattat någon som vid insatsen är under , är den som var förmyndare när händelsen som föranledde ersättningsskyldigheten inträffade skyldig att ersätta kostnader som avses i första stycket. Om det finns särskilda skäl får ersättningskravet framställas mot den underårige. Om en konsulär katastrofinsats omfattat transport av avliden är den avlidna personens dödsbo ersättningsskyldigt för transportkostnaderna. 6 § Frågor om ersättning till staten prövas av den myndighet som 7 § Ersättningsskyldighet enligt 5 § får jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. 8 § Belopp enligt 5 § som inte betalas ska lämnas för indrivning. indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga Regeringen meddelar föreskrifter om att indrivning inte ska begäras för 9 § Beslut om ersättningsskyldighet får överklagas hos allmän Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 10 § Bestämmelser om konsulärt ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands finns i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Ekonomiskt bistånd till enskilda som omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med denna lag omfattas inte av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. 11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om konsulär katastrofinsats. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning 2009/10: De senaste årens händelser, såsom flodvågskatastrofen i och Libanonkrisen , har aktualiserat frågan om vilket ansvar svenska staten har när det gäller att bistå svenskar som berörs av denna typ av händelser. Befintligt konsulärt regelverk är inte avsett för eller tillämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrofsituationer som kan nödvändiggöra mer omfattande åtgärder, såsom evakueringar, medi- cinska katastrofinsatser i annat land m.m. Lagförslaget syftar dels till att tydliggöra omfattningen av statens konsulära ansvar, dvs. att klargöra i vilka situationer staten ska respektive inte ska agera utomlands då många människor med anknytning till drabbas, dels till att tydliggöra omfattningen av den enskildes ansvar. Avsikten med lagförslaget är emellertid inte att begränsa möjligheterna att genomföra någon annan form av insats utomlands. tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att utreda omfattningen av statens ansvar i förhållande till den enskilde, försäkringsbolag och researrangörer i samband med kris- och katastrof- situationer i utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver det vanliga konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Kommittén, som antog namnet Kommittén om statens ansvar vid katastrofer utomlands (), lämnade betänkandet Konsulär katastrofinsats (SOU 2008:23). En samman- fattning av utredningsresultatet finns i bilaga 1 till propositionen och betänkandets lagförslag finns som bilaga 2. Betänkandet har remiss- behandlats. Under utarbetandet av lagrådsremissen har därutöver en särskild fråga om specialforum vid överklagande av vissa beslut enligt lagförslaget uppkommit. Denna fråga har remissbehandlats i särskild ordning. En förteckning över samtliga remissinstanser finns i bilaga 3. Remissvaren och en separat remissammanställning finns tillgängliga vid (Dnr UD 2008/12760/KC). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bi- laga 5. Lagrådet har i allt väsentligt godtagit lagförslaget, men har före- slagit vissa språkliga och redaktionella förändringar. Regeringens lagför- slag har utformats i huvudsak i enlighet med vad Lagrådet har förordat. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnittet 6.5 samt i författningskom- mentaren. Härutöver har begreppen återbetalning, återbetalningsskyl- dighet och återkrav genomgående bytts till ersättning, ersättnings- skyldighet respektive ersättningskrav i de delar som avser betalnings- skyldighet enligt lagförslaget. Ansvaret vid kris- och katastrofsituationer utomlands enligt befintligt regelverk Allt fler svenskar befinner sig utomlands som turister, anställda i svenska företags utlandsorganisationer, studerande eller mer eller mindre perma- nent bosatta. Det finns omkring en halv miljon utlandssvenskar i världen, dvs. svenskar som bor och arbetar mer varaktigt i andra länder. Till detta kommer att det vid varje givet tillfälle befinner sig i genomsnitt fler än 250 000 svenskar på resa utomlands. Tendensen är att turismen till nya och avlägsna resmål ökar. Ett ökat antal svenskar bosätter sig dessutom på turistmålen. Turismen har i viss mån även ändrat karaktär och det har blivit allt vanligare att resa i egen regi och t.ex. bara köpa en s.k. flygstol. Det senare gäller i hög utsträckning alla de svenskar med ursprung i andra länder som för kortare eller besöker sina ursprungs- länder eller flyttar tillbaka dit. Alla de nu nämnda personerna kan råka ut för allehanda händelser och svårigheter utomlands och frågan är vilket ansvar det offentliga har för att bistå i dessa situationer. Utgångspunkten är att den enskilde har ett grundläggande ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och att själv vidta förebyggande åtgärder. Detta ansvar motiverar bl.a. ett försäkringsskydd som täcker rimliga skadehändelser. Staten kan däremot enligt gällande konsulärt regelverk gå in vid nödsituationer för att ge råd eller ekonomiskt bistånd i form av lån. Statens ansvar är dock sekundärt i förhållande till den enskildes eget. Erfarenheterna från flodvågskatastrofen i och Liba- nonkrisen visar emellertid att det inte i alla situationer är helt enkelt att slå fast gränserna mellan det privata och det offentliga åtagandet. Som utgångspunkt för regeringens fortsatta överväganden och förslag ges därför här en kortfattad beskrivning av vilket ansvar olika aktörer på området har enligt gällande regelverk när det gäller att bistå svenskar utomlands. 4.1De privata aktörernas ansvar Researrangörernas ansvar för sina resenärer regleras i lagen (1992:1672) om paketresor och i resegarantilagen (1972:204) som båda grundar sig på EG-direktiv (Direktiv /314/EEG). Därutöver finns en överenskom- melse mellan och en rad branschorganisationer be- nämnd Allmänna villkor för paketresor. Paketreselagen är tvingande till resenärens förmån om han eller hon förvärvar paketresa, dvs. transport och inkvartering, för huvudsakligen enskilt bruk av en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. som främst är av intresse här är förändringar som inträffar efter avresan. Om de avtalade tjänsterna till en väsentlig del inte kan tillhandahållas ska researrangören enligt 15 § ordna lämpliga ersättningsarrangemang utan extra kostnad för resenären. Kan ersättningsarrangemang inte ordnas eller resenären på godtagbara grunder avvisar sådana arrangemang ska arrangören, om det är skäligt, utan extra kostnad för resenären tillhanda- hålla likvärdig transport tillbaka till platsen för avresan eller till någon annan ort som resenären godkänner. Resenären kan om det är skäligt också vara berättigad till prisavdrag och skadestånd. I sammanhanget kan konstateras att företrädare för resebranschen riktade anspråk mot staten efter flodvågskatastrofen i för de extra kostnader de menade hade uppstått för dem för bland annat extra transporter, flygbesättningar, evakueringshotell, medicin och egen personal. Kammarkollegiet, som fick regeringens uppdrag att genomföra en analys huruvida det kunde finnas skäl för staten att ansvara för vissa evakueringskostnader med mera, kom fram till bedömningen att det primärt ålegat reseföretagen att se till att resenärerna utan extra kostnad för dem transporterades hem. Enligt det yttrande som Kammarkollegiet lämnade till regeringen , fann Kammarkollegiet det dock skäligt, mot bakgrund av katastrofens omfattning och att bolagen stått för en beaktansvärd humanitär insats, att staten skulle ersätta en del av de merkostnader som drabbat reseföretagen i samband med att de evakuerat och tagit hem svenska resenärer (Kammarkollegiet dnr 99-5322-05). Regeringen fattade beslut i enlighet med Kammarkollegiets förslag (Regeringsbeslut UD2005/23895/RS och UD2005/ 27522/RS). Resegarantin innebär att en resenär under vissa förutsättningar kan få tillbaka pengar som betalats för en resa som blir inställd eller av annan anledning inte blir av. Detta sker genom att den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor enligt lagen om paketresor ställer säkerhet hos Kammarkollegiet. Den som enbart köper en reguljär flygbiljett är inte skyddad av resegarantin. Det är däremot privatpersoner som bara köper transportdelen t.ex. på ett charterplan i en paketresa, s.k. stol- försäljning. Säkerheten får bl.a. tas i anspråk om en resa påbörjats men inte slutförts och då för uppehälle, återresa och skälig ersättning för värdet av de förmåner resenären gått miste om genom att resan har avkortats. Ersättning ur säkerheten får även betalas ut till den som tillhandahåller uppehälle eller återresa åt en resenär. Det finns emellertid flera resenärer som inte omfattas av skyddet enligt lagarna ovan. Det kan vara personer som reser i arbetet, men även sådana som turistar på egen hand utan att använda sig av charterföretagens tjänster. Hur stor andel av det totala antalet resor som utgörs av sådana resor är svårt att beräkna. Det kan dock antas att den typen av rese- närer blir allt vanligare . Detta innebär att man i många fall måste räkna med att det inte kommer att finnas någon researrangör som i händelse av en katastrof kan ge resenärerna hjälp och ordna med hem- transport m.m. Försäkringsbolagens ansvar för försäkrade kunder regleras i detalj i de olika bolagens försäkringsvillkor. Generellt kan sägas att skyddet i rese- försäkringar täcker kostnader med anledning av akut sjukdom eller olycka, akut tandvård, hemtransport av skadad eller avliden samt anhörigs resa till svårt sjuk eller skadad. Olycksfall och skador vid Prop. 2009/10:98 särskilt riskfylld verksamhet, som t.ex. bergsklättring eller dykning med tuber, omfattas ofta inte av försäkringen. De flesta försäkringsvillkor har även en klausul, som innebär att försäkringen inte gäller vid krig eller krigsliknande oroligheter. Reseförsäkringen brukar dock gälla om man befinner sig på platsen när kriget eller oroligheterna bryter ut. Reseförsäkringar är inte obligatoriska i . I en hemförsäkring ingår emellertid normalt en reseförsäkring som ger ett reseskydd som gäller . De flesta svenskar som reser utomlands har ett sådant reseskydd genom sin hemförsäkring, men det förekommer skillnader mellan olika befolkningsgrupper, beroende på hur och var man bor, ens familjeförhållanden, socioekonomiska tillhörighet och nationella ur- sprung (, Offer för våld och egendomsbrott 1978- 2002, Levnadsförhållanden rapport 104 s. 161 ff.). Resenärer kan komplettera hemförsäkringens skydd genom en tilläggs- försäkring. På så sätt kan man få ett avbeställningsskydd samt rätt till ersättningsresa om den försäkrade blir sjuk på resmålet. Ska resenären vara borta än behövs en separat reseförsäkring. Ett visst reseförsäkringsskydd ingår också i många bankanknutna betalkort. Dessa reseförsäkringar ger vanligtvis inte skydd för vårdkostnader och hemtransportkostnader. För att snabbt kunna ge hjälp och service åt försäkrade som skadas eller blir sjuka utomlands har försäkringsbolagen skapat internationella samarbetsorgan eller larmcentraler, som kan ta emot anmälningar och kontakta berörda försäkringsbolag. Det finns flera larmcentraler i , bl.a. /S, EuroAlarm Assistance och Europ Assis- tance. Larmcentralerna, som kan hjälpa nödställda försäkringstagare om dygnet året runt i hela världen, arrangerar bl.a. sjuktranspor- ter hem, anhörigas resor till skadade, hjälp till sjuka personer utomlands och hemtransport av avlidna. Det finns andra aktörer som också kan hjälpa svenskar som befinner sig utomlands. Bland annat gör i utlandet (SKUT) viktiga insatser för svenskar utomlands som behöver stöd och hjälp. Även andra frivilligorganisationer gör betydelsefulla insatser för svenskar utomlands. För personer som bor och arbetar utomlands har arbetsgivare ofta ett ansvar. Ansvaret för de anställdas sociala trygghet under utlandstjänst- göringen finns reglerat i avtal mellan arbetsmarknadens parter. I lagen (1999:568) respektive förordningen (1999:569) om utlands- styrkan inom Försvarsmakten finns bestämmelser om bl.a. förmåner vid sjukdom eller skada vid tjänstgöring i Försvarsmaktens utlandsstyrka. 4.2.1 Det internationella regelverket Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten. Folk- rätten tillerkänner staterna rätten att ge skydd åt sina medborgare i utlandet på olika sätt (jus protectionis). Hit hör rätten för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet. Denna rättighet kommer till uttryck i om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och i om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10-12). har varje stat enligt folkrätten ett huvudansvar för de utlän- ningar som vistas på dess territorium och avgör enligt sina nationella regler vilka åtgärder som får och inte får vidtas inom statens territorium. Svenska myndigheter måste respektera detta. Förutom det utrymme som ges genom Wienkonventionerna kan svenska myndigheter endast ingripa till skydd för svenska medborgare eller resenärer utomlands med myndigheternas samtycke i den berörda staten, eller i en situation då statens styrelse har upphört att fungera. Staterna utformar själva sina lagar om medborgarskap, och varje stat bestämmer därmed självständigt vilka personer som är dess medborgare. Enligt för lösande av konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9) kan en person som har dubbelt medborgarskap anses som medborgare i båda staterna. Av konventionen följer att staterna inte kan göra gällande en rätt att lämna diplomatiskt skydd åt sina medborgare gentemot en annan stat, i vilken de också är medborgare. Det dubbla medborgarskapet hindrar dock inte att en stat med stöd av Wienkonventionerna skyddar den medborgarens intressen i den andra staten. En grundläggande princip för samarbetet inom EU på det konsulära området är att dessa frågor är nationella angelägenheter och att samar- betet följaktligen är mellanstatligt. Enligt artikel 23 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) har dock varje EU- medborgare rätt att få konsulärt skydd av annan medlemsstats represen- tation i tredjeland om medborgarens egen medlemsstat saknar repre- sentation. Detta skydd ska ges på samma villkor som för medborgarna i den andra medlemsstaten. I rådets beslut 95/553/EG om de diplomatiska och konsulära representationernas bistånd till EU-medborgare finns en förteckning över fall där medlemsstaterna kan lämna bistånd, t.ex. i sam- band med allvarlig olyckshändelse, allvarlig sjukdom eller dödsfall samt hemsändning av nödställda unionsmedborgare. Det finns vidare inom rådet en arbetsgrupp för konsulära frågor (COCON), som består av representanter från medlemsstaternas utrikes- departement. Denna arbetsgrupp har bl.a. utarbetat riktlinjer för konsulärt bistånd till unionens medborgare i tredjeland (Dokument 10109/2/06 REV 2006). Riktlinjerna, som inte är tvingande, lägger tyngdpunkten på informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Enligt riktlinjerna bör t.ex. Prop. 2009/10:98 alla medlemsstater utarbeta beredskapsplaner som bör vara kända av Inom ramen för COCON har medlemsstaterna också enats om riktlinjer för ett s.k. Lead State-arrangemang (2008/C 317/06). Detta innebär att en medlemsstat, genom sin utlandsmyndighet, tar på sig ansvaret för att samordna beredskapsarbete och insatser vid en konsulär kris för EU-medborgare i tredjeland där endast få medlemsstater har utlandsmyndigheter. Genom EUF-fördraget har vissa lagstiftningsbefogenheter överförts från medlemsstaterna till EU. Rådet ges således en möjlighet att, efter att ha hört , anta direktiv som föreskriver de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja det konsulära skydd som tillförsäkras varje EU-medborgare genom artikel 23 i EUF-fördraget. Den grundläggande principen om att samarbetet på det konsulära området ska vara mellanstatligt förändras alltså inte härigenom. Av artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen mellan , , , och (SÖ 1962:14 och nytt artikelnummer genom SÖ 1974:31) framgår att en svensk utlandsmyndighet som huvudregel är skyldig att bistå även medborgare i annat nordiskt land om detta land saknar egen representation på den ifrågavarande orten. Detta gäller endast svenska utlandsmyndigheter som är stationerade utanför de nordiska länderna. Samarbetsöverenskommel- sen tillämpas numera i praktiken endast i förhållande till och . Övriga nordiska länder tillämpar som medlemsstater i EU ovan nämnda bestämmelser om konsulärt stöd till EU-medborgare i tredjeland. Mellan de nordiska länderna pågår dessutom ett arbete för att stärka samarbetet inom konsulär beredskap och krishantering. har detta resulterat i att länderna på förhand fastslagit vilket nordiskt lands utlandsmyndighet som, i händelse av en konsulär krissituation, ska ha ansvaret för att bistå de nordiska medborgare som inte har det egna landets utlandsmyndighet på plats. En allmän utgångspunkt för det offentliga åtagandets innebörd återfinns i det så kallade målsättningsstadgandet i regeringsformens 1 kap. 2 §. framgår det att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella väl- färd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten och att det särskilt ska åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Inom landets gränser ska det allmänna ingripa när det framstår som rimligt att det allmänna ska ansvara för de åtgärder som behövs för att avvärja eller begränsa en skada. Huvudregeln är emellertid att den enskilde själv är ansvarig. På räddningstjänstområdet kommer principen om den enskildes primära ansvar till uttryck i 1 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Av den bestämmelsen framgår bl.a. att staten eller en kommun ska ansvara för en räddningsinsats endast om detta är Prop. 2009/10:98 motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. I första hand ska alltså den enskilde själv vidta och bekosta åtgärder i syfte att förhindra olyckor och begränsa skador till följd av olyckor. Det allmänna ska ha en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan klarar av en olyckssituation (prop. 1985/86:170 s. 63 och 2002/03:119 s. 50 f.). På det konsulära området ska utlandsmyndigheterna i första hand bistå nödställda svenskar i utlandet genom hjälp till självhjälp. Enligt förord- ningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen har ut- landsmyndigheterna en allmän skyldighet att ta till vara in- tressen och svenska medborgares rätt och bästa i enlighet med lag eller annan författning. Utlandsmyndigheterna ska därvid, även utöver vad som framgår av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, i skälig omfatt- ning ge svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen. Vidare följer av 2 § före- skrifter om utlandsmyndigheternas beredskap (UF 2004:6) att varje ut- landsmyndighet har ansvar för att bistå svenska medborgare med skydd, evakuering och andra åtgärder som kan behöva vidtas på grund av krigs- fara, inre oroligheter, naturkatastrofer eller därmed jämförliga omstän- digheter i stationeringslandet eller dess närhet.