prop · GY0316 · 2010-10-20 00:00:00 — Om förfarandet införs ska medlemsstaten, vid införandet av detta, lämna information till kommissionen bl.a. om tillämpningsområdet för åtgärden och åtföljande åtgärder samt även ange vissa utvärderings- kriterier för åtgärden (artikel 199a 2.). På grundval av dessa utvärderingskriterier ska medlemsstaten lämna en rapport till kommissionen (artikel 199a 3.). Rapporten ska innehålla en detaljerad bedömning av åtgärdens samlade verkan och effektivitet. Varje medlemsstat som efter ikraftträdandet av artikeln har upptäckt någon förändring i utvecklingen av bedrägerierna på sitt territorium med avseende på utsläppsrätter ska dessutom lämna en rapport till kommissionen om detta (artikel 199a 4. 6.2Omvänd skattskyldighet vid handel med utsläppsrätter Regeringens förslag: Omvänd skattskyldighet ska införas vid handel med utsläppsrätter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , och tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. , Kommuner och Landsting, Föreningen , Företagarna och Far avstyrker förslaget. och anser att förslaget bör genomföras skyndsamt. anser att konsekvensutredningen är bristfällig. anför att det saknas en redovisning av hur många företag som berörs, vilka kostnader och andra konsekvenser förslaget medför för berörda företag samt ett resonemang kring alternativa lösningar för att lösa problemet. Kommuner och Landsting anför att det saknas underlag för att bedöma förslagets effekter på den organiserade ekonomiska brottsligheten och att regler som ökar den administrativa bördan endast bör införas i undantagsfall. Föreningen , Företagarna och Far anför att förslaget innebär ytterligare ett avsteg från de grundläggande principerna i mervärdesskattesystemet och att detta innebär ökad administrativ börda för företagen. De anser att konsekvensutredningen är bristfällig och ifrågasätter om förslaget är proportionerligt samt om detta kommer att förhindra bedrägerier. anför att det är viktigt att effektivi- teten i åtgärden säkerställs eftersom förslaget medför ökad administrativ Svensk Fjärrvärme anför att förslaget medför administrativ börda och att det är tveksamt om åtgärden är effektiv. Skälen för regeringens förslag: Som beskrivits i avsnitt 4.2 har det i vissa medlemsstater uppkommit betydande problem med undandragande av mervärdesskatt vid handel med utsläppsrätter inom EU ETS. Handeln med utsläppsrätter sker på ett sådant sätt att det är svårt att förhindra bedrägerierna genom kontrollåtgärder. Eftersom det är fråga om tillhandahållande av en tjänst behöver, till skillnad från vid varu- handel, inte en transport ske vid överlåtelsen. Inte heller behöver någon tjänst faktiskt utföras, utan de skattepliktiga transaktionerna sker endast genom att utsläppsrätter överlåts. Överlåtelser av utsläppsrätter kan ske enkelt och snabbt mellan olika aktörer inom och utom landet. Detta innebär att ett mycket stort antal transaktioner kan ske . Risken för omfattande bedrägerier är därmed betydande. har ännu inte med säkerhet kunnat konstatera att det förekommit bedrägerier med utsläppsrätter som orsakat skatteförluster i . Däremot har verket uppmärksammat att det sannolikt före- kommit att svenska näringsidkare varit inblandade i bedrägerier som lett till skatteförluster i andra medlemsstater. Det finns inget som talar för att bedrägerierna skulle stanna vid att vara en isolerad företeelse i vissa medlemsstater. Mot bakgrund av problem- ens omfattning kommer troligtvis ett stort antal medlemsstater välja att införa omvänd skattskyldighet vid handel med utsläppsrätter. Det kan bl.a. i sammanhanget noteras att , som varit utsatt för omfatt- ande bedrägerier, infört omvänd skattskyldighet vid handel med utsläppsrätter och att även infört sådana regler. I takt med att andra medlemsstater inför omvänd skattskyldighet ökar risken påtagligt för skatteförluster i . Mot bakgrund av den stora risken för omfattande skatteförluster, vilka i förlängningen också skadar handelssystemets trovärdighet, bör omvänd skattskyldighet vid handel med utsläppsrätter införas även i . Vid tillämpning av omvänd skattskyldighet vid nationell handel med utsläppsrätter mellan näringsidkare försvinner möjligheten att göra den aktuella typen av bedrägerier. Omvänd skattskyldighet innebär att köparen blir skattskyldig i stället för den som säljer utsläppsrätten. Köparen blir alltså redovisnings- och betalningsskyldig för den utgående skatt som ska betalas med anledning av omsättningen av utsläppsrätten. Köparen ska därför beräkna en utgående skatt på fakturabeloppet och redovisa skatten i sin deklaration. Köparen kan sägas beskatta sig själv. kan köparen om denne har full avdragsrätt göra avdrag med samma skattebelopp såsom ingående skatt. Vid omvänd skatt- skyldighet betalar köparen således inte ett skattebelopp till den som säljer en utsläppsrätt. Säljaren får därmed vid handel mellan näringsidkare inte tillgång till ett skattebelopp som denne kan underlåta att betala in till staten. Omvänd skattskyldighet innebär ett avsteg från mervärdesskatte- systemets princip om beskattning i flera led. När omvänd skattskyldighet tillämpas vid handel mellan näringsidkare kommer mervärdesskatt endast betalas in när en omsättning sker till någon som inte är näringsidkare i den mening som avses i mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML, t.ex. en privatperson, eller när en omsättning sker till en näringsidkare som saknar full avdragsrätt. Vid tillämpning av omvänd skattskyldighet kommer därför i normalfallet inte någon löpande faktisk inbetalning av mervärdesskatt att ske. Detta avsteg från mervärdesskattesystemets grundprinciper bedöms dock som motiverat för att motverka det omfattande skatteundandragande som visat sig kunna uppkomma vid handel med utsläppsrätter. Omvänd skattskyldighet har tidigare införts, bl.a. vid handel med vissa byggtjänster, i syfte att bekämpa skatteundandragande. Den ordningen har utvärderats med i stort positivt resultat (dnr 131 213362- 10/113). I viss mån orsakar omvänd skattskyldighet en administrativ börda för berörda företag. Det är dock i aktuellt fall fråga om ett begränsat antal företag som berörs, och det är dessutom fråga om ett mycket väl avgränsat område. Den administrativa börda som kan uppkomma till följd av åtgärden bedöms, med beaktande av den stora risken för skatteundandragande, vara acceptabel. anför att konsekvensutredningen är bristfällig och pekar bl.a. på att det är oklart hur många företag som berörs av förslaget och vilka kostnader förslaget medför för berörda företag. Även , Företagarna och Far anser att konsekvens- utredningen är bristfällig. Som konstateras i avsnitt 4.1 kan alla juridiska och fysiska personer handla med utsläppsrätter inom EU ETS. För vissa är det obligatoriskt att delta i EU ETS och i omfattas drygt 800 anläggningar av krav på deltagande i handelssystemet, vilka drivs av ca 250 olika företag. Till övervägande del är det företag som är skyldiga att delta i EU ETS, dvs. ca 250 företag, och rent finansiella aktörer som agerar på marknaden. Att närmare uppskatta hur många företag som handlar med utsläppsrätter har inte varit möjligt, eftersom sådana uppgifter inte funnits att tillgå. Vad gäller kostnaderna för berörda företag till följd av förslaget är dessa svåra att uppskatta. Någon uppskattning av dessa kostnader har inte varit möjlig inom ramen för detta lagstiftningsärende. Angående förslagets konsekvenser för företagen se vidare avsnitt 8. Beträffande förslagets effektivitet, vilken bl.a. Kommuner och Landsting ifrågasätter, kan konstateras att förslaget syftar till att förhindra sådana mycket omfattande organiserade bedrägerier som förekommit i vissa EU-medlemsstater enligt vad som beskrivits i avsnitt 4.2. Som nämnts ovan innebär omvänd skattskyldighet att den aktuella typen av bedrägerier inte längre blir möjliga, eftersom säljaren inte får tillgång till ett mervärdesskattebelopp denne kan underlåta att betala in till staten. Det står alltså klart att förslaget innebär en effektiv åtgärd mot de bedrägerier det syftar till att förhindra. Det kan naturligtvis inte uteslutas att liknande bedrägerier i stället kan uppkomma i större omfattning beträffande andra tjänster eller varor. Handeln med utsläppsrätter har dock visat sig vara av sådan karaktär att det finns en särskild risk för omfattande mervärdesskattebedrägerier vid denna handel. I sammanhanget kan också framhållas att åtgärden enligt direk- tivet ska genomgå en grundlig utvärdering. Vad avser alternativa lösningar för att förhindra mervärdesskatte- bedrägerier vid handel med utsläppsrätter är omvänd skattskyldighet den metod som följer av . Någon annan förändring av mervärdes- skattereglerna bedöms inte vara EU-rättsligt möjlig. Att förhindra Prop. 2010/11:16 bedrägerierna med enbart kontrollåtgärder bedöms inte heller vara Förslaget föranleder ändringar i 1 kap. 2 § ML. 6.3Tillämpningsområdet och tiden för tillämpningen Regeringens förslag: Omvänd skattskyldighet ska tillämpas vid omsättning inom landet mellan näringsidkare som är eller ska vara registrerade till mervärdesskatt i . Tillämpningen ska omfatta omsättning av utsläppsrätter för växthusgaser enligt definitionen i artikel 3 i och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, vilka kan överlåtas enligt artikel 12 i det direktivet och omsättning av andra enheter som verksamhets- utövare kan använda för att följa det direktivet. Reglerna ska tillämpas tills vidare. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorian föreslog inte att reglerna skulle tillämpas tills vidare. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting efterfrågar en precisering av vilka köpare som ska omfattas av omvänd skattskyldighet. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Av de nya reglerna i artikel 199a i mervärdesskattedirektivet följer att omvänd skattskyldighet får tillämpas för omsättning av utsläppsrätter mellan beskattningsbara personer vid nationell handel. Begreppet beskattningsbar person används emellertid inte i ML. I stället används begreppet näringsidkare, se vidare prop. 2009/10:15 s. 7981. Omvänd skattskyldighet ska därför tillämpas vid omsättning av utsläppsrätter inom landet mellan näringsidkare som är eller ska vara registrerade till mervärdesskatt i . I artikel 199a 1. ab) avgränsas tillämpningen av omvänd skatt- skyldighet. Omvänd skattskyldighet får tillämpas på utsläppsrätter för växthusgaser enligt definitionen i artikel 3 i och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, vilka kan överlåtas enligt artikel 12 i det direktivet och andra enheter som verksamhetsutövare kan använda för att följa det direktivet. Huvuddelen av detta direktiv har genomförts i svensk rätt genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Utsläppsrätterna som avses är sådana som omfattas av EU ETS. Bestämmelserna i bör lämpligen avgränsas på motsvarande sätt som i artikel 199a, eftersom någon liknande definition inte finns i svensk rätt. Av artikel 199a följer vidare att en medlemsstat som väljer att tillämpa reglerna för omvänd skattskyldighet måste göra detta under . Reglerna får dock tillämpas längst till och med . Dessa avgränsningar grundar sig bl.a. på att åtgärden är ett avsteg från mervärdesskattesystemets grundprinciper och att det ansetts angeläget att Prop. 2010/11:16 göra en grundlig utvärdering av åtgärden och dess effekter. För att reglerna fullt ut ska uppnå sitt syfte, och för att dessa ska kunna utvärderas på ett så bra sätt som möjligt, bör omvänd skattskyldighet tillämpas i vart fall så länge som direktivet medger, dvs. till och med . Vilka EU-regler som kommer att gälla efter detta datum är en öppen fråga. Det är tänkbart att möjligheten att tillämpa omvänd skattskyldighet för utsläppsrätter förlängs, permanent eller , efter . Det är emellertid också möjligt att det inte kommer att vara tillåtet enligt mervärdesskattedirektivet att tillämpa omvänd skattskyldighet för utsläppsrätter efter direktivets slutdatum. I promemorian föreslogs att det i ikraftträdandebestämmelserna skulle tas in en särskild punkt, enligt vilken bestämmelsen i 1 kap. 2 § första stycket 4 d ML skulle tillämpas så länge bestämmelsen i artikel 199a i mervärdesskattedirektivet gäller. En nackdel med bestämmelsen är dock att reglerna kan uppfattas som svåröverskådliga, eftersom det inte utan att granska direktivet går att utläsa reglernas giltighet. Vid ett närmare övervägande anser regeringen att den i promemorian föreslagna ikraftträdandebestämmelsen inte bör införas. Regeringen anser i stället att reglerna bör gälla tills vidare på sedvanligt sätt. Om direktivet inte förlängs, eller om det annars bedöms att det inte finns skäl att fortsätta tillämpa omvänd skattskyldighet vid handel med utsläppsrätter, får reglerna upphävas. De medlemsstater som väljer att tillämpa förfarandet med omvänd skattskyldighet ska lämna en utvärderingsrapport till kommissionen . Givetvis får behovet av bestämmelsen omprövas i samband med utvärderingen av åtgärden. 6.4Återbetalning av ingående skatt Regeringens förslag: Bestämmelsen i 10 kap. 11 e § ML om rätt till återbetalning av ingående skatt i vissa fall för andra än utländska företagare ska utvidgas till att omfatta tillämpningen av omvänd skattskyldighet för utsläppsrätter. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Vid tillämpning av omvänd skatt- skyldighet kommer den näringsidkare som omsätter utsläppsrätter inte vara skattskyldig för omsättningen. Detta får till följd att denne inte kommer ha rätt till avdrag för ingående skatt enligt 8 kap. ML med avseende på förvärv eller import som hänför sig till omsättningen. För avdragsrätt krävs att den ingående skatten hänför sig till förvärv eller import i en verksamhet som medför skattskyldighet (8 kap. 3 § ML). Av ovanstående anledning finns vid införande av omvänd skatt- skyldighet vid handel med utsläppsrätter behov av regler om rätt till återbetalning av ingående skatt. Detta för att undvika att ingående skatt under vissa omständigheter blir en faktisk skattebelastning för närings- idkare som omsätter utsläppsrätter. I ML finns regler om rätt till återbetalning av ingående skatt till utländska företagare, bl.a. vid omvänd skattskyldighet (10 kap. 1 § andra stycket ML). En utländsk företagare har enligt denna bestämmelse rätt till återbetalning av ingående skatt som avser förvärv eller import som hänför sig till omsättning inom landet för vilken förvärvaren ska vara skattskyldig enligt 1 kap. 2 § första stycket 2, 3, 4, 4 b eller 4 c § ML om omsättningen är skattepliktig eller medför återbetalningsrätt enligt 10 kap. 11 eller 12 §. Bestämmelsen i 10 kap. 1 § andra stycket ML är genom hänvisningen till 1 kap. 2 § första stycket 2 tillämplig på de fall när en utländsk företagare omsätter utsläppsrätter till en näringsidkare i . Vidare finns i 10 kap. ML bestämmelser om rätt till återbetalning även för andra än utländska företagare i vissa fall (10 kap. 11 e §). Enligt denna bestämmelse har andra än utländska företagare rätt till återbetalning av ingående skatt som avser förvärv eller import som hänför sig till omsättning inom landet för vilken förvärvaren är skattskyldig enligt 1 kap. 2 § första stycket 4 b ML, dvs. omvänd skatt- skyldighet för vissa byggtjänster, om omsättningen är skattepliktig eller medför återbetalningsrätt enligt 10 kap. 11 eller 12 §. Bestämmelsen i 10 kap. 11 e § bör utvidgas till att också omfatta tillämpningen av omvänd skattskyldighet för utsläppsrätter. Andra än utländska företagare som har avdragsrätt för den ingående skatt som avser förvärv eller import som hänför sig till en omsättning av utsläppsrätter kommer således i stället få en rätt till återbetalning av den ingående skatten. Förslaget föranleder ändringar i 10 kap. 11 e § ML. 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla i fråga om mervärdes- skatt för vilken skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . Äldre föreskrifter bör fortfarande gälla i fråga om mervärdesskatt för vilken skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet. Avgörande för om de nya eller äldre bestämmelserna ska tillämpas är således skattskyldig- hetens inträde. Skyldigheten att betala skatt inträder enligt 1 kap. 3 § för- sta stycket mervärdesskattelagen (1994:200) som huvudregel när tjänsten har tillhandahållits eller när tjänsten tagits i anspråk genom uttag. Offentligfinansiella och andra effekter Omvänd skattskyldighet innebär i praktiken att när utsläppsrätter säljs av en näringsidkare till en annan näringsidkare betalas inte någon faktisk mervärdesskatt in till staten, se avsnitt 6.2. I stället kommer skatte- inbetalningen i normalfallet endast ske i de fall som en utsläppsrätt säljs till någon som inte är näringsidkare i den mening som avses i mervärdes- skattelagen (1994:200). Omvänd skattskyldighet medför således en senareläggning av inbetalningen av mervärdesskatt till staten. Senare- läggningen av inbetalningen medför ett upplåningsbehov och därmed en räntekostnad för staten. Förhållandena vid omsättning av utsläppsrätter skulle även kunna vara sådana att en rätt till återbetalning av överskjutande ingående skatt föreligger för den som omsätter utsläppsrätter. Detta innebär att staten kan behöva återbetala överskjutande ingående skatt innan utgående skatt betalats in, vilket medför en räntekostnad för staten. De nämnda effekterna bedöms dock vara försumbara. De negativa effekter som uppstår ska ställas i relation till de eventuella mervärdesskattebedrägerier som förhindras av omvänd skattskyldighet. Det har ännu inte med säkerhet kunnat konstateras att skatteförluster har uppkommit i till följd av bedrägerier vid handel med utsläpps- rätter. Det finns dock en påtaglig risk att betydande skatteförluster kan uppkomma . Åtgärden syftar till att förebygga uppkomsten av sådana skatteförluster. Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på de allmänna förvaltnings- domstolarna. För tillkommer kostnader, bl.a. för informa- tionsinsatser, på totalt ca . Kostnaderna är försumbara och ska tas inom anslagsramar. I viss mån orsakar omvänd skattskyldighet en administrativ börda för berörda företag. måste anpassa sig till och följa de nya reglerna, vilka avviker från huvudreglerna. Det är dock fråga om ett begränsat antal företag som berörs (se vidare avsnitt 6.2), och utsläppsrätter är dessutom tjänster som är mycket klart avgränsade. Några svårare gränsdragningsproblem borde normalt sett inte upp- komma. Det är klart definierat vilka omsättningar som omfattas av reglerna. Beträffande säljarens och köparens status är reglerna tillämpliga på omsättningar mellan näringsidkare som är eller ska vara registrerade till mervärdesskatt. I de allra flesta fall borde det inte vara förenat med några svårigheter att avgöra om en näringsidkares status är sådan att omvänd skattskyldighet ska tillämpas. Kostnaderna för berörda företag att anpassa sig till och följa de nya reglerna har inte varit möjliga att närmare uppskatta inom ramen för detta lagstiftningsärende. Kostnaderna bör dock vara relativt begränsade. Mervärdesskattesystemet medför vidare vissa likviditetseffekter för företagen. Omvänd skattskyldighet medför positiva likviditetseffekter för köparna, eftersom dessa slipper att betala ett skattebelopp till säljaren och sedan vänta på att avdragsrätt inträder. Säljarna i sin tur får inte tillgång till ett skattebelopp som dessa kan disponera innan utgående skatt ska betalas in till staten. 9.1Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) I paragrafens första stycke införs, i en ny punkt 4 d, en regel om omvänd skattskyldighet vid handel med utsläppsrätter motsvarande den nya artikel 199a i mervärdesskattedirektivet. I första stycket punkt 1 har därför också en hänvisning införts till den nya punkten 4 d. Den nya punkten omfattar omsättningar mellan näringsidkare inom landet. Vidare måste såväl säljaren som köparen vara registrerade till mervärdesskatt i , eller vara registreringsskyldiga här. Om en utländsk företagare, som är eller ska vara registrerad till mervärdesskatt här, omsätter utsläppsrätter inom landet och bestämmelsen i 1 kap. 2 § första stycket 2 är tillämplig gäller dock i stället den nämnda bestäm- melsen i första stycket 2. Avsikten är att det endast ska finnas en tillämplig bestämmelse om skattskyldigheten. Med utsläppsrätter för växthusgaser avses enheten European Union Allowance (EUA) och med andra enheter avses certifierad utsläppsminskning (CER Certified Emission Reduction) och utsläpps- minskningsenhet (ERU Emission Reduction Unit). Regleringen innebär att den näringsidkare som förvärvar utsläppsrätten blir skattskyldig i stället för säljaren. Köparen ska således redovisa och betala utgående skatt på förvärvet. Det innebär att köparen ska beräkna en utgående skatt på fakturabeloppet och redovisa skatten i sin deklaration. Köparen kan under förutsättning att denne har full avdragsrätt göra avdrag med samma skattebelopp som ingående skatt. För det fall omvänd skattskyldighet felaktigt inte tillämpas, dvs. om säljaren felaktigt fakturerar och av köparen tar ut ett belopp som anges vara mervärdesskatt, är detta belopp inte avdragsgillt för köparen. Av 8 kap. 2 § följer att en felaktigt debiterad mervärdesskatt inte utgör ingående skatt. En felaktigt debiterad mervärdesskatt ska dock ändå betalas till staten av den som angett beloppet på en faktura eller liknande handling (1 kap. 1 § tredje stycket och 2 e §; angående redovisningen se 13 kap. 27 §). Om en sådan situation uppkommer ska köparen redovisa den utgående skatt som denne och inte säljaren borde ha redovisat. Köparen kan, om denne har full avdragsrätt, göra avdrag med samma belopp som ingående skatt. Köparen får sedan av säljaren återkräva det som mervärdesskatt angivna beloppet, vilket felaktigt betalats till säljaren. Säljaren kan därefter, om beloppet inbetalats till , återkräva detta belopp hos verket under förutsättning att kreditnota utfärdats (13 kap. 28 §). Det förhållandet att köparen blir skattskyldig medför vidare att sedvanliga bestämmelser om administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder under vissa omständigheter kan aktualiseras gentemot denne. Bestämmelser om administrativa sanktioner finns i 15 kap. skattebetalningslagen (1997:483) och, för de som redovisar mervärdesskatt i självdeklaration, i 5 kap. taxeringslagen (1990:324). Bestämmelser om straffrättsliga påföljder finns i skattebrottslagen Prop. 2010/11:16 (1971:69). Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2 och 6.3. Paragrafen kompletteras med en hänvisning till 1 kap. 2 § första stycket 4 d. Den som vill få återbetalning ska ansöka om detta hos (19 kap. 34 §). Ansökan ska göras i den form som föreskrivs i 10 kap. 17 § eller 31 § första stycket skattebetalningslagen (1997:483) för deklaration av ingående skatt i en verksamhet som medför skattskyldig- het, dvs. i skattedeklaration eller självdeklaration. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.4. Punkt 11 i paragrafen ändras så att den innefattar en hänvisning till den nya regleringen i 1 kap. 2 § första stycket 4 d. I paragrafen regleras kraven på innehåll i fakturor.