prop · GX03130 · 2010-05-27 00:00:00 — Aktuella exempel är redovisningen av aktiv förvaltning i något fall och redovisningen av bidragen till fondernas långsiktiga avkastning (avsnitt 5.2.1). Utöver en regelbunden uppföljning av hur fonderna har valt att hantera kommitténs förslag, kan det finnas skäl att i förekommande fall uppmärksamma händelser som kan bedömas ha påverkat allmänhetens förtroende, med syfte att om möjligt dra slutsatser för framtiden. Ett sådant exempel kan vara de omfattande förluster som fonderna redovisade . I enlighet med kommitténs slutsats är avkastning ett viktigt etiskt mål, eftersom detta är fondernas ändamål. En stor del av förlusterna 2008 har kunnat återvinnas 2009 varför skadan delvis är reparerad. Allmänheten kan också bedömas ha förståelse för att det är fondernas långsiktiga avkastning som har störst betydelse för pensionssystemet, inte resultaten ett enskilt år. Det kan inte undvikas att fonderna är exponerade för aktiemarknadernas rörelser, uppåt såväl som nedåt. Det hindrar inte att det nu finns en växande förståelse bland fonderna för att exponeringen mot aktiemarknaderna kan tillåtas variera , även om detta är svårt att hantera i praktiken. Var och en av FörstaFjärde AP-fonderna har förändrat sin förvaltningsprocess med syfte att skapa en bättre beredskap för mer utbredd marknadsoro (avsnitt 5.2.1). Som ett möjligt exempel på detta illustrerar utvecklingen under 20062009 att fondernas aktieandel har varierat betydligt , delvis som en följd av marknadernas övergripande rörelser. Alla förändringar har dock inte varit procykliska, dvs. i enlighet med aktiemarknadens kortsiktiga förändring. Detta tyder sammantaget på att erfarenheterna av återkommande marknadsturbulens har tagits till vara, vilket dock inte innebär att risken för nya omfattande förluster har bortfallit. Utöver en uppföljning av fondernas hantering av redan lagda förslag och av händelser som inneburit en påfrestning för allmänhetens förtroende, kan uppdraget till den externa expertis som bidrar med underlag till regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet också kompletteras med uppdrag som har bäring på fondernas riktlinjer för miljö och etik. Ett sådant uppdrag kan dock inte bli omfattande mot bakgrund av konsulternas förväntade specialisering mot att mäta och bedöma avkastning. har fått ett särskilt uppdrag att bedöma FörstaFjärde AP-fondernas agerande som ägare av börs- bolag, dvs. bolagsstyrning, vilket har ett direkt samband med fondernas riktlinjer för miljö och etik (dessa utgår från fondernas roll som investerare och ägare). noterar att FörstaFjärde AP-fonderna, genom , utnyttjar extern konsult för att med hjälp av offentlig information identifiera bolag som bryter mot fondernas (gemensamma) riktlinjer för miljö och etik. Därpå initierar en direkt dialog med sådana bolag, i syfte att åstadkomma en förändring. Fonderna tillgriper uteslutning först i sista hand, i så fall på rekommendation. noterar att jämförbara pensionsbolag, som AMF och , också för dialog med bolag för att få till stånd en förändring, men att de lägger mindre tid på dialoger än AP-fonderna gör (det händer att aktier avyttras utan föregående dialog med bolaget i fråga). De utländska pensionsfonder som har identifierat som lämpliga jämförelse- objekt bedriver uppföljning av bolag som bryter mot miljömässiga eller etiska riktlinjer på likartat sätt. Dessa pensionsfonder, med undantag för kanadensiska CPP, använder sig av extern expertis för att identifiera problematiska bolag och ser uteslutning som en sista utväg. CPP är den utländska pensionsfond som är mest främmande för att utesluta aktieplaceringar av miljömässiga eller etiska skäl, men försöker likväl påverka bolag genom dialog. Inom kan noteras att har uteslutit endast ett bolag . Andra pensionsfonder som har identifierats som lämpliga jämförelseobjekt förefaller bedriva ett arbete inom detta område som liknar AP-fondernas arbete genom . Danska ATP och norska SPU för, precis som , dialog med bolag men har uteslutit något fler bolag än Första Fjärde AP-fonderna. Sjunde AP-fonden, som inte har rätt att rösta för fondens svenska aktier, har valt en inriktning som i högre grad medför uteslutning av bolag (48 bolag ). AP-fonderna bedöms, sammanfattningsvis, ha genomfört riktlinjerna för miljö och etik på ett sätt som är förenligt med kravet att fonderna ska uppbära allmänhetens förtroende. Det hindrar inte att riktlinjerna alltjämt kan utvecklas och förbättras. AP-fonderna tillhör kategorin institutionella investerare som äger globala portföljer med små minoritetsandelar i ett stort antal börsbolag. Svenska institutionella investerare tenderar att lägga en tyngdpunkt vid direkt röstning i ett begränsat antal bolag med fysisk närvaro på bolagsstämmor, ofta på hemmamarknaden där ägarandelarna är större, medan utländska pensionsfonder utövar rösträtten för huvuddelen av aktieinnehavet, dock ofta indirekt genom ombud i en eller annan form. Detta kan, utan bedömningar i övrigt, beskrivas som en avvägning mellan kvantitet och kvalitet och har även samband med tillgängliga resurser. AP-fonderna har påbörjat indirekt röstning för de största aktieinnehaven utomlands genom en röstningsplattform (Manifest) och närmar sig därmed den internationella (några av fonderna har röstat för utländska aktieinnehav redan tidigare). Kravet att uppträda på bolagsstämmor utomlands torde växa med fondens storlek. Samma krav kan inte ställas på AP-fonderna som på, exempelvis, norska SPU som har ett mångdubbelt större fondkapital och cirka 20 anställda som är direkt involverade i bolagsstyrning. I förhållande till jämförelseobjekten utmärker sig AP-fonderna genom att äga något mindre andelar av den lokala börsen. AP-fonderna äger mellan av aktierna på Stockholmsbörsen, medan AMF och äger av samma marknad. Tre av fem utländska pensionsfonder äger mellan av den lokala aktiemarknaden, medan två har mycket små andelar, vilket bl.a. avspeglar fondernas uppdrag (t.ex. norska SPU). Det kan sägas vara en del av pensionsöverenskommelsen i att AP-fondernas andelar Skr. 2009/10:130 av ägandet på Stockholmsbörsen ska vara begränsat. en övre gräns för detta ägande vid för var och en av fonderna. Denna gräns underskrider fonderna med god marginal (se figur 5.7). Figur 5.7 AP-fondernas, svenska pensionsbolags och utländska pensionsfonders ägande på respektive inhemska börs och placeringsregler Utändska Svenska pensionsfonder pensionsbol. 2009, SEK miljarder i noterat, max i noterat, max i noterat, max i noterat, max 0, får ej investera i 1Förvaltat kapital på hemmabörs enligt intern data. 2 Relevant att se på andelarna utgången snarare än utgången då detta varit avgörande för inflytande under stämmosäsongen 2008/2009. Det faktum att AP-fonderna äger mindre andelar av hemmamarknaden har inte hindrat dem från att lägga resurser på bolagsstyrning i nivå med vad som är brukligt för andra institutionella investerare (motsvarande två AP-fonderna snarare att ägna mer tid åt bolagsstyrning. bakomliggande faktor är det svenska systemet med valberedningar som förbereder valet av styrelse vid bolagsstämmorna. AP-fonderna har i påtaglig utsträckning tagits i anspråk för uppdrag i Dessutom har och mer koncentrerade portföljer på hemmamarknaden, vilket något begränsar resursbehovet (men torde öka anspråken på deltagande i valberedningar). nämnas att det bland förslagen från kommittén om AP-fondernas miljö- och etikansvar ingick ett förslag om att fonderna ska avsätta tillräckliga resurser för arbetet med miljö och etik, vilket har implikationer för behovet av resurser för bolagsstyrning generellt. drar slutsatsen att FörstaFjärde AP-fonderna, jämfört med svenska pensionsbolag, ägnar mer uppmärksamhet åt samarbete med organisationer och andra investerare och, jämfört med utländska pensionsfonder, röstar på ett mer fokuserat sätt för av aktieinnehavet (jämfört med kanske för de utländska konstaterar, sammanfattningsvis, FörstaFjärde AP-fondernas ägarstyrning fungerar väl, både jämfört med pensionsfonder, att de inflytande i bolagsstyrningsfrågor i som motsvarar och, i vissa fall, överstiger deras andelar som aktieägare och att de har väl utvecklade riktlinjer, både för bolagsstyrning och miljö och etik. Regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna Mot bakgrund av ersättningsvillkorens stora betydelse för allmänhetens förtroende beslutade regeringen om separata riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i AP-fonderna. Riktlinjerna utgör en del av regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna (bilaga 1). Riktlinjerna riktar sig till AP-fondernas styrelser som har att inom ramen för de mål för placeringsverksamheten som lagstiftningen anger omsätta riktlinjerna på ett ansvarsfullt sätt. I riktlinjerna uttalas bl.a. att AP-fonderna i dialog med övriga ägare bör verka för att riktlinjerna tillämpas så långt som möjligt också i de företag som AP-fonderna äger. Formuleringarna klargör att fondernas styrelser har det nödvändiga utrymmet att göra egna avvägningar. I enlighet med riktlinjerna har gett AP-fondernas revisorer ett särskilt uppdrag att granska fondernas genomförande av regeringens riktlinjer för ersättningsvillkor. Granskningen omfattar bl.a. fondernas riktlinjer för ersättningar, beviljade ersättningar till ledande befattningshavare respektive andra anställda och fondernas policy för riktlinjernas tillämpning i portföljbolagen. Granskningen visar bl.a. att -styrelsen i samtliga fonder är informerad om ersättningarnas utformning, -fondernas egna riktlinjer för ersättningsvillkor successivt efter har anpassats till regeringens riktlinjer, med undantag för som beslutat genomföra riktlinjerna (2009 och 2010), -avtal med ledande befattningshavare har omförhandlats, med undantag för överenskommelse om uppsägningstid i Första, Andra och Sjätte , styrelserna har i dessa fall ansett att en omförhandling skulle medföra höjda kostnader för fonden (vilket även framgår av fondernas årsredovisningar), -det föreligger osäkerhet om hur processen kan dokumenteras gällande styrelsens bedömning av ersättningarnas förenlighet med regeringens riktlinjer, -riktlinjerna lämnar utrymme för fondernas styrelser att fatta egna beslut gällande riktlinjernas tillämpning i bolag där fonderna är delägare och fonderna därmed kan fatta beslut som avviker från de normerande ersättningsprinciperna om detta bedöms vara till fördel för fonden och att fondernas ägarpolicyer, mot denna bakgrund, inte står i direkt strid med regeringens riktlinjer, -Sjunde AP-fonden inte har vidtagit några åtgärder med anledning av riktlinjernas tillämpning på portföljbolag, mot bakgrund av de särskilda begränsningar som gäller för Sjunde AP-fonden i fråga om bolagsstyrning (vilket också framgår av fondens årsredovisning), - en separat och fullständig beskrivning av fondernas efterlevnad av Skr. 2009/10:130 regeringens riktlinjer saknas i årsredovisningarna och -endast Sjunde AP-fonden har lämnat fullständig upplysning i årsredovisningen om beviljade ersättningar till ledande befattnings- havare i fonden medan endast lämnat sådan information i form av ett totalt belopp med angivande av antalet ledande befattningshavare. Sammanfattningsvis har en avsevärd anpassning till regeringens riktlinjer ägt rum. Dock saknas en separat och fullständig beskrivning av fondernas tillämpning av riktlinjerna i fondernas årsredovisning. Redovisningen av beviljade ersättningar till ledande befattningshavare är inte heller fullständig, med ett undantag. En annan notabel avvikelse gäller riktlinjernas tillämpning på fondernas portföljbolag. Enligt riktlinjerna ska AP-fonderna, i dialog med övriga ägare, verka för att dessa tillämpas så långt som möjligt i företag där fonderna är delägare. Riktlinjerna anger bl.a. att ersättningen till ledande befattningshavare ska vara rimlig och väl avvägd och bl.a. bidra till en god etik och organisationskultur. Rörlig lön ska inte ges till ledande befattningshavare. Efter regeringens beslut om nya riktlinjer för anställningsvillkor valde AP-fonderna inledningsvis att avstå från att rösta i ersättningsfrågor på vissa bolagsstämmor. Fonderna har därefter, med hänvisning till regeringens nya riktlinjer, reviderat sina riktlinjer för bolagsstyrning, enligt vilka kraven på ersättningsvillkor delvis har stärkts, t.ex. genom skärpta krav på utvärdering. FörstaFjärde AP-fonderna understryker dock att det är styrelsernas ansvar att föreslå ersättningsvillkor utifrån bolagets specifika förutsättningar. I några upp- märksammade fall har fondernas riktlinjer lett till att AP-fonderna har röstat emot regeringen vid bolagsstämman. Regeringen konstaterar att styrelserna har ansvaret för AP-fondernas agerande, både i rollen som ägare av bolag och för ersättningsvillkor i AP-fonderna. Regeringen kan konstatera att fonderna i rollen som ägare av börsbolag har agerat för andra ersättningsvillkor än de som finns uttalade i regeringens riktlinjer. I förarbetena till lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) anges bl.a. att det för buffertfondernas del är angeläget att ägarrollen utövas med särskilt beaktande av den starka statliga prägeln och med hänsyn till fondernas mål att vara till nytta för pensionssystemet. Ägarrollen ska entydigt utövas i syfte att tillvarata möjligheterna till högre avkastning. Buffertfondernas ägande ska inte vara ett närings- eller ekonomiskpolitiskt instrument (prop. 1999/2000:46 s. 84). Fonderna ska dock ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten utan att göra avkall på målet om hög avkastning (samma prop. s. 77). Som framgått ovan under avsnittet om fondernas riktlinjer för miljö och etik har ersättningsfrågor viktiga förtroende- dimensioner, varför det blir viktigt hur fonderna väljer att arbeta med dessa frågor, också i rollen som ägare av börsbolag. I fjolårets skrivelse noterades att FörstaFjärde AP-fonderna dittills inte hade utnyttjat de möjligheter till kostnadsbesparande samarbete som angavs dock som ett utmärkt exempel på Som framgår av förarbetena till lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) utesluter inte fondernas inbördes oberoende i placeringsverksamheten att de samarbetar inom andra områden, om detta upplevs som kostnadseffektivt (prop. s. 124). Som uttryckliga exempel på områden där samarbete bör vara möjligt anges administrativa tjänster, t.ex. värdepappersadministration, IT, ekonomi- och personaltjänster. Regeringen angav som sin avsikt att inom ramen för utvärderingen av AP-fondernas förvaltning följa upp vilka initiativ i första hand Första Fjärde AP-fonderna har tagit för att undersöka möjligheter till ytterligare samarbete i kostnadsbesparande syfte. Fonderna har initierat en översyn av utrymmet för samordning. Några slutsatser av översynen har emellertid inte kommunicerats, inte heller några resultat. förväntar sig en sådan redovisning så snart FörstaFjärde AP-fonderna har dragit slutsatser av det pågående arbetet. Ett gemensamt arbete för att sänka kostnaderna utesluter inte fortsatt effektivisering av fondernas interna verksamhet. Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna motiveras av styrelsernas oberoende och behovet att tydliggöra grunderna för regeringens årliga utvärderingar som ska balansera detta oberoende. AP-fonderna styrs av lag och är statliga myndigheter. Regeringen utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, fastställa fondernas resultat- och balansräkningar, och utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Enligt lag och förarbeten ska ledamöter i fondernas styrelser utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Fyra ledamöter i var och en av FörstaFjärde AP-fondernas styrelser utses på förslag av arbetsmarknadens organisationer. Av rätten att utse revisorer och fastställa fondernas resultat- och balansräkningar följer en uttrycklig möjlighet för regeringen att ta ställning till, och bedöma, fondernas räkenskaper. I detta sammanhang är revisorernas granskning särskilt viktig. Enligt rådande praxis lämnar AP-fondernas revisorer en skriftlig och muntlig rapport till efter varje bokslut. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet motiveras av statens ansvar för det allmänna pensionssystemet och behovet att balansera fondernas oberoende. Fonderna har bl.a. stor frihet att välja inriktning och risknivå. Av det följer en rätt och ett åliggande för regeringen att avge en opartisk bedömning av fondernas förvaltningsresultat. Regeringen har även getts utrymme att förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och uppdraget i övrigt (prop. 1999/2000:46 s. 111 ff.). En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna kan uppfattas som ett sådant förtydligande. En omsorgsfullt formulerad och väl kommunicerad policy ökar tydligheten när det gäller utnyttjandet av de styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande och främjar konsistens över tiden. Ökad tydlighet och konsistens över tiden bidrar till att förbättra styrningens effektivitet. En policy har även fördelen att vara oavbrutet aktuell, till skillnad från de årliga utvärderingarna som efter offentliggörandet riskerar att förlora aktualitet i viss mån och därmed relevans. En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör givetvis ta sin utgångspunkt i fondernas uppdrag som det har formulerats i lag och förarbeten och beakta behovet av konsistens i regeringens samlade styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och affärsverk. Det kan därför vara lämpligt att hämta inspiration och viss vägledning från gällande riktlinjer beträffande styrning av statliga bolag och i det sammanhanget även beakta principer och riktlinjer som antagits av , utan att dessa för den skull ska anses gälla AP-fonderna i sin riktlinjer för styrning av statsägda företag klargör att dessa är primärt inriktade mot statsägda företag som har en separat juridisk form, skild från staten själv, och som bedriver kommersiell verksamhet, vilket i sin tur definieras som att verksamheten till huvudsaklig del finansieras genom försäljning eller avgifter, oavsett om verksamheten i övrigt tillgodoser ett allmänt intresse eller inte. Riktlinjerna kan också vara användbara för icke-kommersiella statsägda företag som uteslutande tillgodoser allmänna syften, oavsett om detta sker i bolagsform eller inte (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2005, s. 10 f.). Mot bakgrund av att styrningen inte kan vara direkt rekommenderar riktlinjerna bl.a. att staten, som informerad och aktiv ägare, fastställer en tydlig ägarpolicy som tillförsäkrar att styrningen är transparent och säkerställer ansvarsskyldighet (accountable). AP-fondernas styrelser åtnjuter operationell autonomi genom att ensamma bära ansvaret för fondernas förvaltning. respektive fond också inför domstol. Styrelserna svarar själva för fondernas finansiering med de medel som fonderna förvaltar, vilket liknar den typ av avgiftsfinansiering som bedrivs av exempelvis I dessa avseenden motsvarar AP-fonderna kriterier för De avgifter som finansierar fondernas verksamhet hämtas dock ur ett fondkapital som tillhör pensionssystemet och som tilldelas AP-fonderna genom lag. Fondkapitalet har därför inte anskaffats under konkurrens på en öppen marknad. Det innebär att avgifts- finansieringen inte är en del av fondernas affärsverksamhet. finansieras med offentliga medel, även om beslutanderätten har delegerats till fondernas styrelser. Däremot bedriver fonderna renodlad affärsverksamhet när det gäller placeringsverksamheten. AP-fonderna har definierats som statliga myndigheter, vilket har implikationer bl.a. genom att regler om offentlig arbetsrätt och offentlig upphandling blir tillämpliga (prop. 1999/2000:46 s. 133 ff.). regelverket styrs AP-fonderna inte genom instruktioner, regleringsbrev Styrelsernas primära ansvar avser det förvaltade kapitalet. Fördelningen av roller och ansvar mellan styrelse och verkställande ledning ska vara tydlig och ansluta till god praxis på området. Enligt aktiebolagslagen och god styrelsesed ska en styrelse styra och kontrollera bolaget i alla aktieägares intresse. God praxis på området sammanfattas i bl.a. principer och Svensk kod för bolagsstyrning. Eftersom fonderna är statliga myndigheter och inte aktiebolag, kan det behöva klargöras vad som mer precist är föremålet för styrelsernas Eftersom AP-fondernas uppdrag enligt lag och förarbeten utgår från pensionssystemets intresse, bör styrelsernas uppdrag definieras med Av det följer att verksamhetens ändamål är det kapital som styrelsen har fått i uppdrag att förvalta. förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet. innehåller inga föreskrifter om hur förvaltningen ska organiseras, med undantag för regeln att ska förvaltas externt. lagens förarbeten har denna regel införts för att understryka vikten av en kostnadseffektiv förvaltning (prop. 1999/2000:46 s. 112). riktlinjer för styrning av pensionsfonder riktar sig till privata tjänstepensionsfonder och är därför inte tillämpliga för AP-fonderna i Det finns dock skäl att uppmärksamma den övergripande principen beträffande ramverket för styrning av pensionsfonder (governance structure) som ska tillförsäkra en tydlig identifiering och fördelning av ansvar och roller när det gäller översyn och uppföljning å ena sidan och operativt ansvar å andra sidan (Guidelines for pension fund governance, 2009). Det är lämpligt att denna fördelning av roller och ansvar i AP-fondernas fall ansluter till svensk praxis, exempelvis som denna kommer till uttryck i Svensk kod för Det är därför styrelsernas ansvar att bl.a. besluta om mål och strategi samt att fortlöpande utvärdera fondens operativa ledning och vid behov tillsätta eller entlediga verkställande direktör, medan den verkställande direktören rapporterar till styrelsen och ansvarar för fondens löpande förvaltning. Det är av avgörande betydelse att styrelserna identifierar och upprätthåller en tydlig fördelning av styrande och operativa roller, eftersom de ensamma har ansvaret för fondernas Regeringen ska i sin utnämningspolitik tillse att styrelserna är kvalificerade för sin uppgift och allsidigt sammansatta. Nya ledamöter ska introduceras av huvudmannen, utöver den introduktion som sker genom fondernas försorg. Härutöver ska kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsens ledamöter ha adekvat omfattning, exempelvis genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. En begränsning vid införs för uppdrag som ledamot i styrelser. Ledamöterna i styrelser tillgodoser höga krav på kompetens, erfarenhet och integritet och måste göra detta mot bakgrund av styrelsernas ansvar och uppdragets betydelse i samhället. Ledamöterna ska enligt lag utses på grundval av sin förmåga att främja fondförvaltningen, vilket inte bör tolkas alltför snävt. Det är angeläget att styrelserna är allsidigt sammansatta bl.a. avseende bakgrund och erfarenhet. Könsfördelningen ska vara så jämn som möjligt. Det har blivit praxis att utse ledamöter i taget, vilket även överensstämmer med praxis i andra sammanhang. Det är t.ex. vanligt att ledamöter i bolagsstyrelser utses i taget. Skäl saknas att frångå denna ordning beträffande AP-fonderna, även om lagen innehåller en möjlighet att förordna ledamöter i AP-fondernas styrelser för perioder upp till i taget. Däremot bör någon typ av begränsning definieras för uppdragets sammanlagda längd. Svensk kod för bolagsstyrning innehöll tidigare en uttrycklig gräns vid , efter vilken en ledamot inte längre ansågs vara oberoende i förhållande till bolaget och dess ledning. Denna uttryckliga gräns har ersatts av mer allmänna skrivningar om att mer än hälften av stämmovalda styrelseledamöter ska vara oberoende i förhållande till bolaget och bolagsledningen och att frågan ska avgöras efter en samlad Styrelsernas roll som ensamma ansvariga för verksamheten,