prop · GX03152 · 2010-03-23 00:00:00 — Därmed finns det en överhängande risk för att människohandeloffrets trovärdighet som målsägande eller vittne kommer ifrågasättas på den grunden att han eller hon har valt att sam- arbeta med polis eller åklagare. Enligt utredningen riskerar således en sådan bestämmelse leda till att lagföringen av människohandelsförfar- anden försvåras. Regeringen instämmer i denna bedömning. Inte heller någon av remissinstanserna förordar en bestämmelse om permanent uppehållstillstånd som förutsätter medverkan i en rättsprocess. Vad närmare gäller skyddsbehovet för människohandelsoffer finns det som framgår ovan möjlighet att bevilja ett permanent uppehållstillstånd till ett offer för människohandel som behöver skydd för att han eller hon är att anse som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Bestämmelsen om alternativt skyddsbehövande ger skydd mot bl.a. omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning i situationer där kriterierna för flyktingskap inte är uppfyllda. Vad gäller tillämpningen av dessa bestäm- melser vill regeringen understryka i likhet med flera av remiss- instanserna vikten av att skyddsskälen noga utreds och prövas i det enskilda fallet. Behovet av skydd är alltid individuellt. Med en särskild bestämmelse om uppehållstillstånd för den som medverkat i en rättsprocess finns det en risk att frågan om medverkan hamnar i fokus i stället för offrets behov av skydd. förordar att det i någon av skyddsbestämmelserna förs in en hän- visning till människohandelsoffer. anser att det finns behov av ytterligare bestämmelser inom skyddsområdet som tar sikte på att personen är offer för människohandel. Som regeringen i tidigare lagstiftningsärenden har framhållit finns principiella invänd- ningar mot en ökad detaljreglering av skyddsbestämmelserna. Detta gäller t.ex. införande av nya grupper i flyktingbestämmelsen. En omfat- tande uppräkning kan bl.a. få till följd att uppräkningen uppfattas som ut- tömmande (prop. 2009/10:31 s. 105). Även införandet av en sådan hän- visning som förordar kan låsa rättsutvecklingen och verka be- gränsande. Det bör i stället, enligt regeringens mening, överlämnas till rättstillämpningen att med stöd av förarbeten och internationella riktlinjer närmare utveckla tolkningen av de olika förföljelsegrunderna och grunderna för alternativt skyddsbehov. Till vägledning för utredning och bedömning av asylansökningar har också relativt utfärdat riktlinjer om tillämpningen av flykting- definitionen på asylansökningar från personer som varit utsatta för eller riskerar att utsättas för människohandel. Rädda barnen och anser att barns skyddsskäl inte beaktas fullt ut i asylprocessen och att det därför kan finnas behov av en särskild bestämmelse som tar sikte på barnspecifika former av för- följelse. Regeringen har haft anledning att ta ställning till den senare frågan och redovisade därvid de olika åtgärder som vidtagits för att stärka barns ställning i asylprocessen (prop. 2009/10:31 s. 103 f.). Vad som anförts med anledning av att offer för människohandel ofta är barn föranleder ingen annan bedömning än den som redovisats i det nämnda lagstiftningsärendet. Regeringen anser följaktligen att ytterligare åtgärder avseende barnspecifik förföljel- se och barns asylskäl inte behöver vidtas. Sammantaget anser regeringen att nuvarande bestämmelser i utlän- ningslagen tillgodoser det skyddsbehov som den som är offer för män- niskohandel kan ha. Detta gäller oavsett om skyddsbehovet uppstått på grund av att utlänningen har medverkat i en rättsprocess eller på annat sätt. Det finns därför inte skäl att införa en särskild bestämmelse om per- manent uppehållstillstånd för människohandelsoffer eller en särskild hänvisning till människohandelsoffer i skyddsbestämmelserna. Uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmade omständigheter Utredningen föreslår att bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen ändras genom att om utlänningen varit utsatt för människohandel läggs till de särskilda omständigheter som ska beaktas enligt första stycket. Med förslaget avser utredningen att lyfta fram och stärka möjligheterna för människohandelsoffer att få permanent uppehållstillstånd. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i län och Åklagarmyndig- heten, avstyrker förslaget. Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömman- de omständigheter tar sikte på omständigheter som är hänförliga till ut- länningens person. Vid bedömningen ska särskilt beaktas sökandens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Av be- stämmelsen följer också att det kan finnas andra omständigheter som kan beaktas vid en samlad bedömning av om det föreligger synnerligen öm- mande omständigheter. Som flera av remissinstanserna lyft fram nämns i förarbetena som exempel på sådana omständigheter att den sökande är föremål för social utstötning, är traumatiserad till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel (prop. 2004/05:170 s. 192). Av utredningens redovisning framgår också att flera människohandels- offer har beviljats uppehållstillstånd på ifrågavarande grund. Mot denna bakgrund kan det enligt regeringens synsätt ifrågasättas om det föreligger ett behov av den ändring som utredningen föreslår. Vidare anser regeringen, i likhet med bl.a. , att det vore olämpligt att särbehandla utlänningar som utsatts för människo- handel i förhållande till de som utsatts för annan allvarlig brottslighet. En sådan särbehandling skulle som också bl.a. och påpekar kunna leda till att andra brottsoffer i praktiken får sämre möjligheter att få uppehållstillstånd på ifrågavarande grund. Därtill anser regeringen, i likhet med Kammarrätten i , att det finns en risk att bestämmelsen kan komma att tolkas på ett annat sätt än och att bestämmelsens räckvidd därmed blir oklar. En omfat- tande uppräkning i lagtexten av omständigheter som ska vägas in eller särskilt beaktas kan också få till följd att uppräkningen uppfattas som uttömmande. Regeringen har tidigare starkt betonat betydelsen av att frågor om be- hov av asyl eller skydd i övrigt liksom andra huvudgrunder för uppe- hållstillstånd noggrant prövas innan frågan om tillstånd enligt bestäm- melsen om synnerligen ömmande omständigheter eventuellt prövas (prop. 2004/05:170 s. 192). I likhet med bl.a. , och anser regeringen . 2009/10:152 att det föreslagna tillägget kan medföra en förskjutning vid prövning om uppehållstillstånd för offer för människohandel från de egentliga skydds- grunderna i 4 kap. utlänningslagen till undantagsbestämmelsen i 5 kap. 6 § samma lag. Som Länsrätten i län anför finns därmed en risk för att skyddsbehovet förbises. Eftersom bestämmelsen om uppe- hållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter är av undantagskaraktär och ska tillämpas restriktivt kan det föreslagna tillägget medföra att det i praktiken blir svårare för en utlänning som utsatts för människohandel att få ett permanent uppehållstillstånd. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att utredningens förslag inte bör genomföras. 7Europarådets konvention om bekämpande av människohandel inleddes ett arbete med att utarbeta en europeisk kon- vention om bekämpande av människohandel i ad hoc kommittén CAHTEH. Konventionen avsåg att komplettera FN-protokollet mot män- niskohandel, främst genom att stärka offrens rättigheter och tillhanda- hålla en övervakningsmekanism. var delaktigt i utarbetandet av konventionen, som öppnades för undertecknande i i . Konven- tionen trädde i kraft . Konventionen har tre syften. För det första att förebygga och bekämpa människohandel. För det andra att skydda brottsoffrens mänskliga rättig- heter och att utforma en allsidig ram för skydd av och hjälp till brotts- offer och vittnen samt att säkerställa att utredningar och åtal genomförs effektivt. För det tredje att främja internationellt samarbete när det gäller insatser mot människohandel. Genom konventionen inrättas också en sär- skild övervakningsmekanism för att säkerställa att parterna effektivt till- lämpar dess bestämmelser. Konventionen ska gälla alla former av män- niskohandel, nationella eller gränsöverskridande, oberoende av dess eventuella samband med organiserad brottslighet. Konventionen inne- håller tio kapitel med sammanlagt ett fyrtiotal artiklar. Kapitel I innehåller syften, tillämpningsområde, en icke-diskrimine- ringsprincip och definitioner (artiklarna 14). Kapitel II tar upp frågor om förebyggande åtgärder av olika slag (artiklarna 59). Kapitel III tar upp åtgärder för att skydda och främja brottsoffers rättigheter (artiklarna ). Kapitel IV tar upp de straffrättsliga bestämmelserna (artiklarna ). I kapitel V anges bestämmelser om utredningar, åtal och pro- cessrätt (artiklarna ). Därefter följer i kapitel VI ett avsnitt om internationellt samarbete och samarbete med det civila samhället (artik- larna 3235). I kapitel VII finns bestämmelser om konventionens över- vakningsmekanism (artiklarna 3638). Kapitel VIII tar upp konven- Prop. 2009/10:152 tionens samband med andra internationella instrument (artiklarna 39 och Kapitel IX tar upp regler om ändringar i konventionen (artikel 41). I kapitel X finns slutbestämmelser (artiklarna 4247). Till konventionen har en förklarande rapport utarbetats. I denna anges i vilken kontext konventionen tillkommit samt resonemang kring artik- larna. Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagändringar för att tillgodose de åtaganden som ställs upp i konventionen när det gäller åtgärder för att förebygga människohandel. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att den gränskontroll som myndigheten bedriver sker i enlighet med konventionens bestämmelser. Övriga remissinstanser yttrar sig inte i denna del. Skälen för regeringens bedömning Åtgärder för att förebygga människohandel och motverka efterfrågan (artiklarna 5 och 6) I artikel 5 uttalas att parterna ska införa eller stärka nationellt samarbete mellan de organ som ansvarar för att förebygga eller bekämpa människo- handel (punkten 1), införa eller stärka effektiva riktlinjer och program för att förebygga människohandel genom t.ex. utbildning riktade till person- er som riskerar att bli föremål för människohandel och till personer som i sin yrkesverksamhet berörs av denna handel (punkten 2), vid utformning, genomförande och utvärdering av åtgärderna enligt punkten 2 utgå från mänskliga rättigheter, jämställdhet och barnets intressen (punkten 3), vidta lämpliga åtgärder för att möjliggöra laglig migration särskilt genom att sprida korrekt information om gällande bestämmelser för inresa och vistelse i respektive land (punkten 4), vidta särskilda åtgärder för att minska barns utsatthet för människohandel (punkten 5), samt involvera det civila samhället i de åtgärder som vidtas (punkten 6). Enligt artikel 6 ska parterna i syfte att motverka den efterfrågan som främjar utnyttjanden som leder till människohandel, vidta eller stärka åt- gärder inom lagstiftning, förvaltning m.m., genom att bl.a. forska om bästa tillämpningar, metoder och strategier (punkten a), höja medveten- heten om mediernas och det civila samhällets ansvar och viktiga roll i att identifiera efterfrågan som en av de grundläggande orsakerna till män- niskohandel (punkten b), bedriva riktade upplysningskampanjer som vid behov innefattar bl.a. offentliga myndigheter och beslutsfattare (punkten c), samt införa utbildningsprogram i skolundervisningen (punkten d). Som framgår av redovisningen i avsnitt 4 vidtar regeringen sektors- övergripande åtgärder för att förebygga människohandel som innefattar bl.a. straff- och migrationsrättsliga bestämmelser, myndighetssamverkan Prop. 2009/10:152 och samarbete med det civila samhället samt utbildnings- och informa- Regeringen bedömer därför att uppfyller åtagan- dena i artiklarna 5 och 6. Åtgärder vid gränsen (artikel 7) I artikel 7 uttalas att parterna ska stärka sådana gränskontroller som kan behövas för att förebygga och upptäcka människohandel (punkten 1), vidta åtgärder för att förebygga att yrkesmässiga fraktförares transport- medel används vid människohandel (punkten 2), bl.a. genom att fastställa skyldighet för yrkesmässiga fraktförare att se till att alla passagerare innehar nödvändiga resehandlingar (punkten 3). Enligt artikeln ska också parterna, i enlighet med sin nationella lag, föreskriva påföljder för över- trädelser av den angivna skyldigheten (punkten 4), samt anta lagstiftning eller vidta andra åtgärder som kan behövas för att, i enlighet med dess nationella lag, medge avvisning eller återkallelse av visering för personer som medverkar i förövande av brott som avses i konventionen (punkten 5), samt förstärka samarbetet mellan gränskontrollmyndigheterna, bl.a. genom att inrätta direkta kommunikationskanaler (punkten 6). Artikel 7 överensstämmer i stort med innehållet i artikel 11 i FN-proto- kollet mot människohandel. Den enda skillnaden är att det i Europaråds- konventionen uppställs krav på att parterna ska vidta lagstiftning eller andra åtgärder för att medge avvisning eller återkallelse av visering för personer som medverkar i människohandelsbrott (punkten 5). Inför tillträdet till FN-protokollet gjordes bedömningen att artikel 11 till största delen hade karaktären av en målsättningsbestämmelse och att , i de delar som kunde anses mer bindande, redan hade tillräcklig lagstiftning för att uppfylla åtagandena (prop. 2003/04:111 s. 4042). Utöver den relevanta lagstiftning som redovisades i denna proposition kan följande tilläggas. En transportör ska kontrollera att en utlänning som transportören transporterar till , direkt från en stat som inte om- fattas av , innehar pass och de tillstånd som krävs för inresan samt har medel för sin hemresa (9 kap. 3 § utlänningslagen [2005:716], förkortad UtlL). En utlänning får avvisas bl.a. om han eller hon kan antas komma att begå brott i eller något annat nordiskt land (8 kap. 2 § UtlL). En utlänning får utvisas ur om han eller hon döms för brott som kan leda till fängelse, om det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att gärningsmannen inte bör få stanna kvar (8 kap. 8 § UtlL). Visering får återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit uppgifter som varit av betydelse för att få till- ståndet (7 kap. 1 § UtlL). Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att uppfyller åtagandena i artikel 7. Rese- och identitetshandlingar (artiklarna 8 och 9) I artikel 8 finns bestämmelser om att parterna ska vidta nödvändiga åt- gärder för att förhindra missbruk, förfalskning och olaglig ändring, kopiering eller utfärdanden av rese- och identitetshandlingar. artikel 9 ska en part, på begäran av annan part, i enlighet med sin natio- nella lag, inom skälig tid kontrollera äktheten och giltigheten av rese- eller identitetshandlingar som har utfärdats i dess namn eller påstås ha utfärdats i dess namn och som misstänks användas för människohandel. Dessa artiklar överensstämmer med artiklarna 12 och 13 i FN-proto- kollet mot människohandel. Inför tillträdet till FN-protokollet gjorde regeringen bedömningen att svensk lag uppfyllde kraven i artiklarna 12 och 13 (prop. 2003/04:111 s. 42). har lagstiftningen till skydd mot förfalskning och andra olagliga förfaranden med rese- och identitets- handlingar stärkts (bl.a. prop. 2008/09:132). Vidare finns det rutiner för att besvara frågor om svenska pass äkthet och giltighet. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att uppfyller de krav som uppställs i artiklarna 8 och 9 i konventionen. Skydd av och stöd till brottsoffer Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagändringar för att tillgodose de åtaganden som ställs upp i konventionen när det gäller skydd av och stöd till brottsoffer. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det är oklart om 8 § för- valtningslagen (1986:223) räcker för att möta kraven i konventionen på översättning och tolkning vid behov samt rådgivning och information på ett språk de avsedda personerna kan förstå (artikel 12.1 c och d). remissinstanser yttrar sig inte i denna del. Skälen för regeringens bedömning Identifiering av brottsoffren (artikel 10) I artikel 10 uttalas att parterna ska se till att behöriga myndigheter har utbildad och kvalificerad personal för att kunna identifiera offer för män- niskohandel (punkten 1), att offren inte ska avvisas innan de identifierats och erbjudits hjälp enligt artikel 12.1 och 12.2 (punkten 2), att om det kan misstänkas att brottsoffret är ett barn, ska offret antas vara barn och ges särskilt skydd i avvaktan på att åldern fastställs (punkten 3) samt att parterna ska förfara på visst sätt när ett ensamkommande barn identi- fierats som brottsoffer (punkten 4). När det gäller kravet enligt punkten 1 kan det konstateras att det för närvarande finns ett flertal myndigheter i , bl.a. polismyndigheter, sociala myndigheter och , som arbetar dels generellt med frågor om människohandel, dels specifikt med identifiering av off- ren för sådan handel. Det arbete som pågår har varit inriktat på att samla in och strukturera erfarenheter och kunskap inom området. Den kompetensutveckling och myndighetssamverkan som pågår kommer att fortsätta. När det gäller kraven enligt punkten 2 kan följande relevanta lagstift- ning nämnas. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § RB). I förundersökningsarbetet ingår att vidta åtgärder för att identifiera brotts- offer. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska på ansökan av förundersökningsledaren och under vissa i lag angivna förut- sättningar beviljas om det behövs för att förundersökning eller huvud- förhandlig i brottmål ska kunna genomföras (5 kap. 15 § UtlL). Om utlänningen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas. får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas. Utlänningen har tillgång till sådant fysiskt, psykiskt och socialt stöd som nämns i artiklarna i 12.1 och 12.2 (se vidare nedan). När det gäller kravet enligt punkten 3 kan konstateras att det finns sär- skilda regler om förundersökning där målsäganden vid tiden för anmälan inte fyllt , bl.a. ska den bedrivas skyndsamt (2 a § förundersöknings- kungörelsen [1947:948]). Det kan förutsättas att personer som misstänks vara underåriga behandlas som sådana till dess att identifieringen är genomförd. I fråga om kravet i punkten 4 kan nämnas att barn, som av flyktingskäl eller av andra skäl kommer ensamma till eller efter ankomsten blivit ensamma och söker uppehållstillstånd här, skyndsamt ska förses med en god man som träder i både barnets förmyndares och vårdnads- havares ställe (2 § lagen [2005:429] om god man för ensamkommande barn). Den gode mannen ska om det inte är uppenbart obehövligt ansöka om uppehållstillstånd för barnet. Om barnet därefter beviljas uppehålls- tillstånd ska den gode mannen ersättas av en särskilt förordnad vårdnads- havare enligt . Ansökan om god man får göras av bl.a. och socialnämnden i den kommun där barnet vistas. Sammantaget anser regeringen att väl uppfyller de krav som uppställs i artikel 10. Skydd för privatlivet (artikel 11) Enligt artikel 11.1 ska varje part skydda brottsoffrens privatliv och iden- titet. Denna punkt ger uttryck för själva syftet med artikeln medan de övriga två punkterna anvisar specifika sätt att uppnå detta syfte. En fråga att överväga är hur kravet enligt punkten 1 förhåller sig till den svenska offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen får inskränkas för vissa an- givna syften (2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen). Med beaktande av konventionstextens utformning och uttalanden i förklarande rapporten kan artikeln inte anses innebära ett krav på parterna att införa absolut sekretess till skydd för offer för människohandel. Det finns dock bestäm- melser om sekretess som efter en sedvanlig prövning kan ge skydd för människohandelsoffers privatliv och identitet, t. ex. förundersöknings- sekretess (35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL), sekretess i domstol (5 kap. 1 § RB sammantaget med 35 kap. 12, 13 eller 17 § eller 36 kap. 1 eller 2 § OSL), sekretess inom sjukvården (25 kap. 1 § OSL), sekretess inom (26 kap. 1 § OSL) och utlänningssekretess (21 kap. 5 § och 37 kap. 1 § OSL). Här bör också uppmärksammas den ändring i 35 kap. 12 § OSL som föreslås med anledning av artikel 30 (se avsnitt 7.4). Enligt artikel 11.1 uttalas vidare att personuppgifter ska hanteras enligt konventionen om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (CETS 108). har genom personuppgiftslagen (1998:204) en lagstiftning som motsvarar denna konvention. I artikel 11.2 föreskrivs att varje part ska vidta åtgärder för att skydda barns identitet från att bli allmänt känd genom medierna eller på andra vägar. Enligt artikel 11.3 ska varje part överväga att vidta åtgärder som syftar till att främja att medierna värnar om brottsoffrens privatliv och identitet. Frågan om medias tillgång till uppgifter om människohandelsoffers identitet regleras av offentlighetsprincipen och de sekretessregler som berörs ovan. När det handlar om mediernas publicering av tillgängliga uppgifter finns det i lag i princip inga förbud mot detta. I har det emellertid funnits en av pressbranschen inrättad självsanerande verksamhet som syftar till att upprätta god publicistisk sed och bl.a. skydda enskilda mot lidande genom publicitet. Verksamheten bedrivs genom Allmänhetens pressombudsman och . De båda organen kan pröva publicering som sker i periodiska skrifter och vissa Internetpubliceringar, mot bakgrund av de publicitetsregler som antagits av , , och . , och Utbildnings- radion har beslutat att de pressetiska reglerna ska gälla också för deras verksamhet i den utsträckning som de kan tillämpas med hänsyn till radio- och TV-lagen (1996:844) och programföretagens sändningstill- stånd. Granskning av avsteg från radio- och TV-lagen och sändningstill- stånden genomförs beträffande radio och TV av den av regeringen utsedda och TV. De pressetiska reglerna, som tagits fram inom branschen, är inga regler i juridisk mening utan återger ett etiskt normverk som ska vara vägled- ande i enskilda publiceringsbeslut. I publicitetsreglerna anges att enskilda ska skyddas mot lidande genom publicitet. Det finns särskilt angivet bl.a. att offer för brott och olyckor alltid ska visas största möjliga hänsyn och att publicering av namn och bild ska prövas noga med hänsyn tagen till offren och deras anhöriga. Det sägs också att det noga ska övervägas om en namnpublicering kan skada människor och att man ska avstå från sådan publicering om inte ett uppenbart allmänintresse kräver att namn anges. Det uttalas också att man ska undvika att publicera bild eller upp- gift om bl.a. ålder, nationalitet eller kön, som gör en identifiering möjlig. Sammantaget gör regeringen bedömningen att lever upp till de åtaganden som konventionen föreskriver när det gäller skydd av brotts- offrens privatliv och identitet. Hjälp till brottsoffer (artikel 12) Enligt artikel 12.1 ska parterna anta lagstiftning eller vidta andra åtgärder som kan behövas för att hjälpa brottsoffren med deras fysiska, psykiska och sociala återhämtning. I punkten uttalas vad denna hjälp minst ska innefatta (af). Till en början ska parterna tillhandahålla offren en levnadsstandard som kan trygga deras uppehälle, t.ex. bostad och bistånd (a). Varje kom- mun har det yttersta ansvaret för att de som vistas där får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 2 § socialtjänstlagen [2001:453]).