prop · GX03245 · 2010-10-06 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:245 Folkbokföring av personer med anknytning till Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag som innebär att personer som är anställda vid internationella organ i och deras familjemedlemmar ska folkbokföras, om de anställda åtnjuter immunitet och privilegier enbart i tjänsten. Det fåtal anställda och deras familjer, som har sådan omfattande rätt till immunitet och privilegier som tillkommer diplomatiska företrädare, ska alltjämt undantas från folkbokföring. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) ......... Ärendet och dess beredning ............................................................. Hanteringen av personer med immunitet och privilegier i Personer som har immunitet och privilegier i ...... 4.2Folkbokföring av personer med immunitet och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) ....................................................................... Bilaga 1 Sammanfattning av avsnittet Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier från betänkandet Folkbokföringen (SOU 2009:75)......................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481). Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) Härigenom föreskrivs att 5, 26 och 30 §§ folkbokföringslagen (1991:481) ska ha följande lydelse. Den som tillhör en främmande Den som tillhör en främmande konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) folkbokförs endast om han eller hon om immunitet och privilegier i vissa är svensk medborgare eller, utan att fall, folkbokförs endast om han är vara svensk medborgare, var bosatt svensk medborgare eller om han, här när han eller hon kom att utan att vara svensk medborgare, var bosatt här när han kom att eller dess betjäning. familjemedlem eller tjänare. Detta gäller även en Den som omfattas av 4 § lagen privilegier i vissa fall och har rätt endast om han eller hon är svensk medborgare eller, utan att vara svensk medborgare, var bosatt här när han eller hon kom att tillhöra gäller även en sådan persons Den som flyttat in från utlandet skall anmäla inflyttningen till eller Försäkrings- kassan. Detsamma gäller den som är registrerad som obefintlig och skall folkbokföras. Anmälan skall även göras när ett barn skall folkbokföras här i landet Den som flyttat in från utlandet ska anmäla inflyttningen till eller Försäkrings- kassan. Detsamma gäller den som är registrerad som obefintlig och ska folkbokföras. Anmälan ska även göras när ett barn ska folkbokföras här i landet 1 Senaste lydelse 2004:822. enligt 3 § andra stycket.För barn skall anmälan enligt 25, 26 eller 27 § göras av barnets vårdnadshavare. Barn som har fyllt har dock rätt att själv göra sådan anmälan. enligt 3 § andra stycket. Anmälningsskyldigheten enligt första stycket gäller inte en utländsk medborgare som omfattas av 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och som inte har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning. För barn ska anmälan enligt 25, 26 första eller andra stycket eller 27 § göras av barnets vårdnadshavare. Barn som har fyllt har dock rätt att själv göra sådan anmälan. För barn får ansökan enligt 16 § göras av endast en vårdnadshavare, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen (1991:481). Utredningen tog sig namnet . överlämnade utredningen sitt slutbetänkande Folkbokföringen (SOU 2009:75), i vilket ett antal i direktiven (dir. 2007:123 och 2008:56) särskilt utpekade frågor redovisades tillsammans med resultatet av en allmän översyn av folkbokföringslagen. I ett avsnitt i betänkandet utreddes huruvida personer som omfattas av immunitet och privilegier skulle kunna folkbokföras. Den frågan behandlas separat i denna proposition. En sammanfattning av betänkandet i denna del finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av samtliga remissyttranden finns tillgänglig i (dnr Fi2009/5948). Beredningsunderlaget har kompletterats genom en promemoria med utkast till lagrådsremiss. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remitterats till Förvaltningsrätten i , , , , , , Kommuner och Landsting, Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), (), Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO), Världssjöfartsuniversitetet (WMU) och Östersjöstaternas råd (). En sammanställning av samtliga remissyttranden finns tillgänglig i (dnr Fi2009/5948). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4. Med anledning av Lagrådets synpunkter föreslås en ändring av 26 och 30 §§ folkbokföringslagen (1991:481). 4Hanteringen av personer med immunitet och privilegier i folkbokföringen Enligt 5 § folkbokföringslagen (1991:481) ska den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen), folkbokföras endast om personen är svensk medborgare eller var bosatt här när han kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller organisationen eller dess betjäning. avser utlänningar som tillhör främmande staters beskickningar och lönade konsulat, har gamla anor. Hänvisningen till 4 § immunitetslagen Prop. 2009/10:245 infördes dock först i samband med tillkomsten av den nu gällande folkbokföringslagen och innebar att den krets som undantas från folkbokföring utvidgades till att även omfatta personer med anknytning till internationella organ (prop. 1990/91:153 s. 134 f.). anslut- ning till EU har inte föranlett någon ändring av den undantagna kretsen. Den anställdes familjemedlemmar omfattas också av undantaget. I 4 § immunitetslagen föreskrivs att de internationella organ och personer med anknytning till sådana organ, vilka anges i särskild bilaga till lagen, åtnjuter immunitet och privilegier enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till . I dessa stadgor och avtal stipuleras vilka personer inom dessa organ som åtnjuter immunitet och privilegier och vad dessas immunitet och privilegier avser. De personer som innehar organens ledande funktioner, och deras familjemedlemmar, har som regel motsvarande immunitet och privilegier som tillerkänns diplomatiska företrädare enligt om diplomatiska förbindelser (, SÖ 1967:1). Den immunitet och de privilegier som övrig personal har begränsas helt till deras tjänsteutövning. I 4 § immunitetslagen görs även en hänvisning till immunitet och privilegier som följer av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Av 1 § immunitetslagen följer att unionsrättsliga bestämmelser om immunitet och privilegier gäller före nationell lag. För personer anställda vid EU:s institutioner gäller protokollet om Europeiska unionens immunitet och privilegier. Personer som folkbokförs tilldelas personnummer. får även en person som omfattas av regler om immunitet och privilegier och som enligt 5 § folkbokföringslagen undantas från folkbokföring, tilldelas ett personnummer om han eller hon har rätt att vistas i landet och kan antas komma att tillbringa sin dygnsvila här under . 4.1Personer som har immunitet och privilegier i Ambassader och konsulat i omfattar omkring 3 500 personer inklusive familjemedlemmar och privattjänare. Härutöver är 600800 personer lokalanställda. Lokalanställda är personer som antingen är svenska medborgare eller som redan är stadigvarande bosatta i och följaktligen folkbokförda här. Fyra EU-institutioner finns representerade i ; Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), Europeiska kommissionen, och (). ECDC, med säte i utanför , har omkring 300 anställda från olika länder. Myndigheten inrättades genom och rådets förordning (EG) nr 851/2004 av om inrättande av ett europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar. Övriga institutioner har endast en representation i landet. Det förekommer även att utländska europaparlamentariker eller personer med andra uppdrag, exempelvis Prop. 2009/10:245 kommissionärer, flyttar från ett annat EU-land till . Utöver myndigheter och institutioner med anknytning till EU finns det ett antal internationella organisationer med representation i . Av dessa har fyra sitt säte i landet, nämligen (), Östersjöstaternas Råd (), Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO) och (). Totalt är omkring 100 personer anställda i landet vid dessa fyra organisationer. Övriga organ med representation i är utvecklingsprogram (UNDP), höge kommissarie för flyktingar (UNHCR), livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), miljöprogram () och Nordiska investeringsbanken (NIB). Till de anställda vid dessa organ ska även räknas de familjemedlemmar som följer med till . Dessa har i normalfallet själva inte någon immunitet eller några privilegier. De undantas dock, tillsammans med de anställda vid organen, bl.a. från bestämmelser om begränsning av invandring och formaliteter för registrering av utlänningar. I de fall där organets chef eller biträdande chef har motsvarande immunitet som diplomatiska företrädare, omfattas däremot oftast medföljande familjemedlemmar av den immuniteten. Sammantaget uppgår gruppen anställda vid internationella organ i och deras familjemedlemmar till omkring 640 personer. Av dessa är omkring 140 personer lokalanställda. 4.2Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier Regeringens förslag: Undantaget från folkbokföring i 5 § folkbokföringslagen (1991:481) avseende personer anställda vid internationella organ begränsas, så att enbart de personer undantas som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som den som är diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning. Det innebär att det stora flertalet personer som är anställda vid internationella organ och som åtnjuter immunitet och privilegier enbart i tjänsten kommer att folkbokföras. Detsamma gäller dessa personers familjemedlemmar. Den nya krets personer som ska folkbokföras ska dock undantas från skyldigheten att själva anmäla inflyttning till . Regeringens bedömning: Anställda vid beskickningar och karriärkonsulat (lönade konsulat) bör alltjämt undantas från folkbokföring. Utredningens bedömning: Utredningen har gjort bedömningen att det saknas skäl att ändra bestämmelserna om folkbokföring av personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Remissinstanserna: har inte haft något att invända mot utredningens slutsatser i denna del. förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) har anfört att det Prop. 2009/10:245 förhållandet att de anställda vid centrumet och deras familjemedlemmar undantas från folkbokföring får sådana negativa effekter för dem att det strider mot . ECDC har förklarat sig dela utredningens bedömning att protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier (numera protokollet om Europeiska unionens immunitet och privilegier) innebär att dess anställda med familjemedlemmar inte får åläggas en skyldighet att folkbokföra sig i . En möjlighet att på frivillig basis låta dem folkbokföra sig skulle dock enligt ECDC vara det snabbaste sättet för lagstiftaren att se till, dels att de kan utnyttja sin rösträtt i såväl regionala val som i val till , dels att deras rättigheter som migrerande arbetstagare bättre skulle kunna garanteras. Östersjöstaternas råd () har inte haft något att erinra mot utredningens bedömning men betonat vikten av att de genomförda reformerna beträffande dels personnummertilldelningen, dels det statliga personadressregistret (SPAR), följs upp noggrant. Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO) har efterlyst tydligare information avseende hanteringen av personalen vid internationella organisationer och deras familjemedlemmar såvitt gäller det svenska socialförsäkringssystemet. I övrigt har remissinstanserna inte lämnat några synpunkter på denna del av utredningens slutbetänkande. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har avstyrkt förslaget och förklarat att möjligheten för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall att få personnummer är en tillräckligt långtgående åtgärd i folkbokföringshänseende. I övrigt har samtliga remissinstanser som yttrat sig, tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Skälen för regeringens förslag och bedömning De personer som omfattas av undantaget från folkbokföring i 5 § folkbokföringslagen (1991:481) vistas ofta i . Fram till kunde de enbart tilldelas ett s.k. samordningsnummer som identitetsbeteckning. Samordningsnummer tilldelas personer som inte är folkbokförda i landet, framför allt för att tillgodose myndigheters behov av en identitetsbeteckning även för dessa personer. Numren passar dock inte och är inte heller avsedda för personer som är bosatta i landet. Många av dem som har tilldelats samordningsnummer har också kritiserat systemet under åberopande av att stora praktiska vardagsproblem är förknippade med att ha dessa nummer. De har gett uttryck för att de upplevt att samhällets kunskap om och tilltro till samordningsnumren som identifikationsbegrepp är låg. I betänkande, som värdland för internationella organisationer (SOU 2006:26, kapitel 3), behandlas hur tjänstemän som arbetar vid internationella organisationer i har upplevt situationen. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för praktiska livet för personer med immunitet och privilegier i det svenska föranlett en ändring i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret så att registret även får innehålla uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer, om det inte råder osäkerhet om personernas identitet (prop. 2007/08:58, bet. 2007/08:SkU26, rskr. 2007/08:163). får dessutom en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, och som enligt 5 § folkbokföringslagen (1991:481) inte ska folkbokföras, tilldelas ett personnummer om han eller hon har rätt att vistas i landet och uppfyller kraven på dygnsvila i 3 § första stycket folkbokföringslagen (prop. 2008/09:111, bet. 2008/09:SkU28, rskr. 2008/09:203). Det går ännu inte att fullt ut överblicka effekterna av den senast genomförda ändringen varigenom personer med immunitet och privilegier kan tilldelas personnummer. De signaler som regeringen har fått tyder dock på att man upplever en viss förbättring i många vardagliga situationer. I vissa situationer har man dock upplevt det som att det förhållandet att de inte är folkbokförda gör att dessa personnummer inte har riktigt samma gångbarhet i samhället som en folkbokförd persons personnummer. Anställda vid främmande makts beskickningar och karriärkonsulat (lönade konsulat) Regleringen avseende beskickningsmedlemmar finns i om diplomatiska förbindelser, (SÖ 1967:1). Regleringen avseende konsulatsmedlemmar finns i om konsulära förbindelser, (SÖ 1974:1012). Den gemensamma utgångspunkten är att de berörda personerna är utsända av sina hemländer och har kvar en sådan stark anknytning till dessa att de i folkrättslig mening inte anses vara stadigvarande bosatta i , trots att de i en mer allmän bemärkelse faktiskt bor här och kan göra det . Såvitt gäller diplomatiska företrädare är dessas immunitet och privilegier omfattande och gäller såväl i tjänsten som utanför denna, för att underlätta deras liv som utlänningar i . Dessa personer har så svag anknytning till det svenska samhället att det vore olämpligt att folkbokföra dem. Folkbokföring skulle också kunna anses strida mot allmänna internationella principer för hur diplomatiska företrädare ska hanteras av den mottagande staten. Regeringen delar därför utredningens bedömning att reglerna om folkbokföring av anställda vid beskickningar och karriärkonsulat inte bör ändras. Dessa personer, liksom deras familjemedlemmar, bör alltså inte folkbokföras i andra fall än om de är svenska medborgare eller om de var bosatta här när de kom att tillträda sin tjänst vid beskickningen eller konsulatet. Möjligheten att tilldela diplomatiska företrädare personnummer trots att de inte folkbokförs, får anses vara en tillräckligt långtgående åtgärd i folkbokföringshänseende för att underlätta dessa personers vardagliga liv i . Anställda vid internationella organ Beträffande anställda vid internationella organ är dock situationen till stor del annorlunda. Deras immunitet och privilegier är som regel av långt mer begränsad omfattning än den immunitet och de privilegier som diplomatiska företrädare och utsända konsuler åtnjuter. Internationella organs immunitet och privilegier har utvecklats utifrån organens funktionalitet. Det innebär att ett internationellt organ inte tillerkänns längre gående immunitet och privilegier än vad som krävs för att organet ska kunna fullgöra sina uppgifter. Tjänstemän och övriga anställda har därför inte någon immunitet och inga privilegier utöver vad som anses nödvändigt för att de oberoende ska kunna fullgöra sina uppgifter för organet. På motsvarande sätt utgår principerna för immunitet och privilegier beträffande EU:s institutioner från institutionens funktionalitet. I ingressen till protokollet om Europeiska unionens immunitet och privilegier (protokoll) anges att institutionerna ska åtnjuta sådan immunitet och sådana privilegier inom medlemsstaternas territorium som behövs för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Vad gäller tjänstemännens immunitet och privilegier anges i artikel 17 första stycket att privilegier, immunitet och lättnader endast ska beviljas unionens tjänstemän och övriga anställda om det ligger i unionens intresse. I rättspraxis har bekräftats att de privilegier och den immunitet som införts genom protokoll uteslutande beviljas tjänstemän och andra anställda i gemenskapernas/unionens intresse och syftar till att undvika att hinder uppstår för unionens verksamhet och självständighet (se beslut i mål nr 1/88, SA Générale de Banque mot kommissionen och i mål nr 2/88, Zwartveld m.fl., samt Förstainstansrättens domar i mål nr T-80/91, Campogrande mot kommissionen och i mål nr T-497/93, mot ). I allmänhet tilldelas immunitet och privilegier oberoende av den anställdes ställning inom organisationen. Avvikelser från denna princip har dock accepterats. Sålunda har ofta cheferna för de internationella eller mellanstatliga organisationerna och i de fall det är fråga om större internationella organ deras ställföreträdare beviljats immunitet och privilegier som jämställer dem med diplomatiska företrädare vid främmande staters beskickningar. Det innebär bl.a. att immuniteten mot rättsliga förfaranden för dessa personer omfattar inte enbart handlingar i tjänsten utan även en personlig immunitet. Med undantag för dessa chefspersoner är den immunitet och de privilegier som de anställda vid internationella organ åtnjuter begränsad till deras tjänsteutövning vid det aktuella organet. De är inte utsända av sina hemländer och har inte heller på annat sätt kvar den starka anknytning till hemlandet som diplomatiska företrädare och utsända konsuler har. Tvärtom har de utanför sina tjänsteåligganden en stark anknytning till och det svenska samhället. Det finns därför enligt Prop. 2009/10:245 regeringens mening anledning att överväga om det är möjligt att i folkbokföringssammanhang särskilja denna grupp från de diplomatiska Särskilt om unionsmedborgare som är anställda vid internationella organ Unionsmedborgare som har flyttat för att arbeta vid en EU-institution eller ett internationellt organ i en annan medlemsstat än ursprungsstaten anses vara migrerande arbetstagare, även om villkoren för inresan och vistelsen i anställningslandet regleras särskilt i en internationell konvention. Detta framgår av rättspraxis från . (Se dom i mål nr C-185/04, mot och i domen gjorda hänvisningar till andra avgöranden.) Dessa personer omfattas alltså av och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet). Bestämmelser som hindrar eller avskräcker unionsmedborgare från att lämna sina hemländer för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör hinder mot denna frihet, även om bestämmelserna tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet. Olika internationella organ, i synnerhet Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), har anfört att det förhållandet att personalen och deras familjemedlemmar undantas från folkbokföring medför sådana negativa effekter för dem att det strider mot . Den omständigheten att de unionsmedborgare som är anställda vid internationella organ i inte är folkbokförda innebär bl.a. att deras på bosättningen grundade rösträtt vid regionala val och val till inte tillgodoses. (Rösträtt och valbarhet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare regleras i rådets direktiv /109/EG av avseende val till och 94/80/EG av avseende kommunala val.) Regeringen delar bedömning att det inte kan anses strida mot rörlighetsdirektivet att folkbokföringen kan ligga till grund för rättigheter och skyldigheter under förutsättning att det är möjligt för någon som inte är folkbokförd att styrka sin rätt till en förmån på annat sätt än genom att vara folkbokförd. Detta ska dock kunna ske utan större besvär för den enskilde. Såvitt gäller rösträtten och valbarheten till kommunala beslutande församlingar för EES-medborgarna vid de internationella organen är det dock med dagens regler inte möjligt att tillgodose dessa rättmätiga krav, eftersom folkbokföring utgör en uttrycklig förutsättning för rösträtt och valbarhet. Författningsändringar krävs, antingen av reglerna för rösträtt och valbarhet så som de föreskrivs i kommunallagen (1991:900) respektive vallagen (2005:837), eller genom en ändring i folkbokföringslagen som innebär att de berörda personerna inte längre undantas från Sammanfattningsvis anser regeringen att skälen som talar för anställda vid internationella organ bör folkbokföras särskilt gör sig gällande såvitt avser unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. , som inte har gjort någon åtskillnad mellan diplomatiska företrädare och anställda vid internationella organ, har gjort bedömningen att inte några av dessa personer bör anses bosatta i landet i folkbokföringslagens mening, om registreringen av bosatta i ska överensstämma med vad som tillämpas internationellt. härvid dragit slutsatsen att inte ensidigt kan ålägga personer som omfattas av immunitet och privilegier att anmäla sig för registrering i folkbokföringen eftersom det skulle innebära ett hävande av den Beträffande anställda vid EU:s institutioner har utredningen särskilt funnit att det strider mot protokoll att kräva att en person som är anställd vid en EU-institution registrerar sig i ett Utredningen har heller inte ansett att det skulle vara förenligt med protokoll att införa ett frivilligt Ett sådant förfarande skulle enligt utredningen dessutom strida mot de grundläggande principerna för folkbokföringen. Gemensamt för de flesta avtal och överenskommelser som ligger till