prop · GY0346 · 2010-12-08 00:00:00 — Det kan nämligen ibland röra sig om olika leverantörer avseende det abonnemang som möjliggör Internetåtkomsten respektive leveransen av själva nätkapaciteten. I sådana fall kan exempelvis ändpunkterna för en kommunikation via Internet inte spåras utan uppgift om vilken nätkapacitet som har använts. Regeringen delar därför bedömningen att den föreslagna uppdelningen är ett sätt att skapa den horisontella struktur för lagringen som bör eftersträvas. Med anslutningsform för Internet- åtkomst avses alltså den kapacitet som ger möjlighet till överföring av ip- Prop. 2010/11:46 paket för att få Internetåtkomst. Ett exempel på anslutningsform är DSL (), vilken i sin tur kan ske med hjälp av leverantörer av t.ex. bitströmsaccess. Bitströmsaccess innebär att opera- törer kan få tillträde till det metallbaserade accessnät som TeliaSonera äger, och därigenom erbjuda bredband via telenätet, oftast med ADSL. Andra exempel på anslutningsform är fiberoptiska anslutningar, (UMTS), GSM (GPRS), vanliga traditionella telefonmodem och WLAN (trådlöst nät). Regeringens förslag: Lagringsskyldigheten ska, utöver vad som följer av direktivet om lagring av trafikuppgifter, gälla även vid miss- lyckad uppringning och för uppgifter om lokalisering av mobil kom- munikationsutrustning vid kommunikationens slut. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , , och har tillstyrkt utredningens förslag att lagringsskyl- digheten även ska omfatta misslyckad uppringning och lokaliserings- uppgifter för mobil kommunikationsutrustning vid kommunikations slut och anfört att förslaget innebär en bra avvägning mellan integritetsskydd och brottsbekämpning. IFPI Svenska Gruppen och Svenska Antipirat- byrån har anfört att regleringen även bör ta höjd för den tekniska utvecklingen av fildelningsnätverk. Svenska anser med hänsyn därtill att det är olyckligt att till exempel FTP-servrar utesluts ur lagringsskyldigheten. , , (), , , , , .SE samt Konstnärliga och () har avstyrkt att kravet på lagring ska omfatta fler uppgifter än de som anges i direktivet. Skälen är dels att direktivet i sig anses innefatta ett tillräckligt intrång i den personliga integriteten, dels att förslaget innebär ökade kostnader och därmed riskerar att snedvrida konkurrensen. vid Lunds universi- tet har ifrågasatt behovet av att gå utöver kraven i direktivet. IT&Tele- komföretagen har påtalat att de svenska särkraven kommer att innebära en särskild kostnad för de aktörer som inte har moderna telefonväxlar och servrar, eftersom särkraven kommer att kräva så stora anpassningar i äldre system att det inte är ekonomiskt försvarbart att inte ersätta dem med nya system, vilket innebär att aktörer på den svenska marknaden får en klar konkurrensnackdel i förhållande till aktörer i andra EU-länder. Dessa synpunkter delas av och Tele 2 . Tele 2 har vidare lagt till att svenska särkrav innebär att operatörer verksamma i flera länder inte kan skräddarsy ett system som kan användas i samtliga medlemsstater och att arbetet med att ta fram ett system för att tekniskt efterkomma direktivets regler redan påbörjats med anledning av direktivets genomförande i andra medlemsstater, vilket innebär svårigheter att lägga in annan typ av funktionalitet. 2010/11:46 har anfört att det är tveksamt om lagring av data om cell-id vid samtliga mobilsamtals avslutande tillför värdefull information som är till nytta i sådan grad att det motiverar de omfattande kostnader för ytterligare anpassningar som kommer att behöva utföras i de tekniska systemen. PTS, liksom , har förespråkat att lagstiftaren inväntar hur tillämpningen av direktivet utvecklar sig på europeisk nivå innan tillämpningsområdet i utvidgas till områden som inte uttryckligen berörs i direktivet. ombudsmän () har, mot bakgrund av att brottsbekämpningsintresset bör väga relativt tungt sedan skälen för lagring väl bedömts motivera ett intrång i integritetsskyddet, inget att erinra mot att vissa uppgifter utöver direktivets krav omfattas av lagringsskyldigheten. Skälen för regeringens förslag Enligt direktivet ska lagringsskyldighet gälla misslyckad uppringning under förutsättning att uppgifterna lagras eller loggas av leverantören (artikel 3). Om uppgifterna bara genereras eller behandlas finns ingen lagringsskyldighet, utan det är upp till varje medlemsstat att i dessa fall avgöra om en sådan skyldighet ska införas eller inte. Misslyckad uppringning innebär att samtal kopplas fram men att ingen svarar på uppringningen. Misslyckad uppringning kan också bero på att det skett ett ingrepp i driften av kommunikationsnätet så att samtal har kopplats fram utan att nå mottagaren. Det sistnämnda kan leda till att den som försöker ringa får ett meddelande om att abonnenten inte kan nås för tillfället. Misslyckad uppringning omfattar däremot inte samtal som inte kopplas fram, dvs. när det inträffat något tekniskt fel och inget meddelan- de lämnas om att abonnenten inte kan nås. De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att de har behov av trafikuppgifter som gäller misslyckad uppringning. De har uppgett att lagras eller loggas uppgifter om misslyckad uppringning hos vissa leverantörer men inte hos andra. Myndigheterna har också anfört att sådana uppgifter allmänt sett är lika viktiga som uppgifter om lyckade samtal. Det är med andra ord lika viktigt att få reda på t.ex. vem som försökte kontakta vem, när försöket gjordes, var personen befann sig och vilken typ av kommunikation som användes, som att få reda på vem som lyckades kontakta vem etc. Uppgifter om misslyckad uppringning kan lika väl som ett lyckat samtal ge de brottsbekämpande myndigheterna information som t.ex. identifierar gärningsmän och knyter dessa till varandra och till platser. Exempelvis används misslyckad uppringning ibland som ett kommunikationssätt mellan gärningsmän vid genom- förandet av brott. En lagringsskyldighet avseende misslyckad uppringning i den mån dessa uppgifter inte lagras eller loggas innebär längre gående skyldighet än vad som följer av direktivet om lagring av trafik- uppgifter. En sådan skyldighet kan dock införas med stöd av artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation, bl.a. för brotts- Regeringen instämmer i de brottsbekämpande myndigheternas bedöm- ning att det finns ett lika stort behov av uppgifter om misslyckad upp- ringning som av uppgifter om de samtal som har lyckats. menar vidare att den begränsning som ligger i direktivet skulle kunna leda till att de brottsbekämpande myndigheterna inte får tillgång till upp- gifter som de får, dvs. om dessa uppgifter inte framöver lagras av Utifrån ett brottsbekämpande perspektiv finns således stort värde i att lagringsskyldigheten gäller även vid misslyckad uppring- ning, utan den begränsning som ligger i direktivet om att uppgifterna inte bara ska vara behandlade utan även lagrade eller loggade av leverantö- När det gäller uppgifter om samtal som inte kopplas fram så omfattas dessa inte av någon lagringsskyldighet enligt direktivet. pande myndigheterna har uppgett att det inte finns något påtagligt behov av sådana uppgifter och utredningens förslag omfattar inte lagringsskyl- dighet i dessa fall. Regeringen delar utredningens bedömning att sådana samtal inte ska omfattas av lagringsskyldigheten. Av direktivet följer att lokaliseringsinformation för mobil kommunika- tionsutrustning ska lagras för kommunikationens början. direktivets lokaliseringsbeteckning (cell-id) använder regeringen, liksom utredningen, det vidare begreppet lokaliseringsinformation, eftersom det är ett mer teknikneutralt begrepp. åtkomst och anslutningsform finns det ett annat lagringskrav i direktivet som innebär att lokaliseringsinformation ska lagras. nödvändiga för att identifiera den kommunikationsutrustning som använts innebär, när det gäller Internetåtkomst och anslutningsform, att DSL () eller annan slutpunkt för kommunika- tionsutrustningen ska lagras. Sådana slutpunkter omfattar bl.a. lokalise- Lokaliseringsinformation vid Internetåtkomst och anslutningsform som sker via mobil kommunikationsutrustning ska alltså lagras redan på den grunden. De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att de också har behov av att få lokaliseringsinformation avseende kommunikationens slut. Direktivet om lagring av trafikuppgifter medför ingen skyldighet att lagra Utifrån samma övervägande som beträffande miss- lyckade uppringningar kan en skyldighet att lagra sådana uppgifter införas med stöd av artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation, om det finns ett behov av uppgifterna för brottsbekämp- ningsändamål och lagringsskyldigheten bedöms vara en nödvändig Som utredningen redovisat används mobiltelefoner ofta i samband med brott, både före, under och efter gärningen. Ett exempel är grova rån där mobiltelefoner används som sambandsutrustning under transporten fram till den plats där brottet ska begås, under själva brottets utförande och under flykten från brottsplatsen. Att de brottsbekämpande myndigheterna i sådana sammanhang enbart ska kunna få uppgifter om var den mobila kommunikationsutrustningen befunnit sig vid påbörjandet av kommuni- kationen innebär enligt myndigheterna en begränsning i det brottsbekäm- Det borde enligt myndigheterna finnas en lagringsskyl- dighet för lokaliseringsuppgifter inte bara för kommunikationens början utan också för dess slut samt för pågående kommunikation, exempelvis en gång . har anfört att lagring av kommunikationens slut skulle ge upphov till stora datavolymer som det är tveksamt om det tillför så värdefull information att det motiverar de omfattande kostnader för ytterligare anpassningar som kommer att behöva utföras i de tekniska systemen. Liksom utredningen kan regeringen också konstatera att lokaliserings- information för kommunikationens början inte alls är till- räckligt för de brottsbekämpande syftena. Om lokaliseringsinformation för kommunikationens slut inte lagras skulle det vara enkelt att i en kriminell verksamhet vilseleda myndigheterna med negativa följder för utredningsarbetet. Detta har också beaktats i exempelvis den danska regleringen, som föreskriver lagringsskyldighet för lokaliseringsuppgifter även rörande kommunikationens slut. Information om var en kommuni- kation avslutades kan vara lika värdefull som information om var den påbörjades. Mot bakgrund av ovanstående får det enligt regeringens mening anses stå klart att det finnas ett påtagligt behov av att lagra loka- liseringsuppgifter även vid kommunikationens slut. De brottsbekämpande myndigheterna har därutöver framfört att det finns ett behov av lokaliseringsinformation för pågående kommunika- tion, eftersom en gärningsman mycket väl kan ha påbörjat och avslutat kommunikationen på andra platser än på själva brottsplatsen. Vill man som brottsling försvåra utredningsarbetet vore det enkelt att påbörja t.ex. ett samtal på en plats och låta det samtalet pågå, kanske , under det att man förflyttar sig och på så sätt undviker att lämna efter sig lokaliseringsinformation som lagras, t.ex. rörande rån och smugg- lingsresor med narkotika. Även dessa uppgifter är av värde i det brotts- bekämpande arbetet. Skydd för integriteten samt kostnads- och konkurrensaspekter Ovan har konstaterats att de brottsbekämpande myndigheterna har behov av vissa uppgifter som inte omfattas av den lagringsskyldighet som direktivet föreskriver. Detta behov ska emellertid ställas mot andra intressen, dels skyddet för enskildas integritet, dels kostnads- och kon- kurrensaspekter. Flera remissinstanser har också invänt mot införande av en lagringsskyldighet som går utöver direktivet, bl.a. mot bakgrund av dessa sistnämnda intressen. PTS, liksom .SE, har anfört att den omständigheten att direktivet i sig är en mycket kontroversiell lagstiftning, som föregicks av en omfattande debatt över hela , talar för att genomförandet av direktivet i så stor utsträckning som möjligt bör hålla sig inom dess ramar. , och har framfört liknande syn- punkter. JO konstaterat är den avvägning som ska göras mellan brottsbekämpning och integritetsskydd i allt väsentligt given i direktivet. JO har vidare anfört att det är oundvikligt att lagstiftningen anpassas till de förändrade beteendemönster som är resultatet av att människor utnytt- jar nya tekniker som förenklar och effektiviserar deras liv och att använ- darna i princip är medvetna om att data kring sådana aktiviteter skapas, avsätts och ibland registreras, men att den omständigheten i princip inte avhåller dem från att använda tekniken. Regeringen instämmer i JO:s konstaterande att människors allmänna obehag inför att information om dem lagras inte bör underskattas, men att det vore orealistiskt att utesluta detta växande informationsfält från de brottsbekämpande myndigheternas insyn. Som framgått ovan finns det goda skäl att för brottsbekämpande ändamål lagra uppgifter beträffande både misslyckad uppringning och lokaliseringsuppgifter vid kommunikationens slut beträffande mobil kommunikationsutrustning, vilket också bekräftas i remissyttranden från de brottsbekämpande myndigheterna. Sedan skälen för lagring väl bedömts motivera ett intrång i integritetsskyddet bör brottsbekämpnings- intresset, som JO konstaterat, väga relativt tungt. Regeringen anser alltså, även med beaktande av integritetsskyddet, att det är motiverat att lagringsskyldigheten omfattar misslyckade uppringningar och lokalise- ringsuppgifter vid kommunikationens slut beträffande mobil kommuni- kationsutrustning. När det gäller lagring av lokaliseringsuppgifter beträffande pågående kommunikation bör följande beaktas. En sådan lagring skulle i princip innebära att t.ex. alla mobilanvändares rörelser under pågående samtal skulle lagras med jämna mellanrum, t.ex. varje minut eller en gång . Detta skulle föranleda lagring av en stor mängd uppgifter och skulle innebära en betydande utvidgning i förhållande till de skyldigheter som följer av direktivet. En lagringsskyldighet för lokaliseringsinforma- tion under pågående kommunikation föreslås därför inte, främst på grund av integritetsskyddsskäl men även av kostnads- och konkurrensskäl. Utredningen har vidare redovisat att de brottsbekämpande myndighe- terna uttryckt behov av att få tillgång till uppgifter om besök på webb- sidor (surfning), besök på chattsidor (chattrum) och användning av File Transfer Protocol, FTP (t.ex. överföring eller nedladdning av filer). Även Svenska anser att det är olyckligt att FTP-servrar utesluts ur lagringsskyldigheten med tanke på att de organiserade grupper som ägnar sig åt piratkopiering av film på nätet i stor utsträckning använder sig av sådana servrar. Enligt regeringens mening är det emellertid inte aktuellt att nu överväga en sådan väsentligt utökad lagringsskyldighet som föreslagits med hänsyn till vad det skulle inne- bära i förhållande till såväl integritetsskydd som kostnads- och konkur- rensaspekter. När det gäller kostnads- och konkurrensaspekterna för en lagringsskyl- dighet som går utöver direktivet har bl.a. menat att det förhållandet att den svenska regleringen omfattar mer än vad direktivet kräver höjer tröskeln för inträde på marknaden och leder till ökade kostnader och en mer svåröverskådlig marknad för aktörerna, vilket gör det svårare att agera internationellt och kan göra att vissa före- tag, till men för utvecklingen i , väljer att ha sina tjänster utom- lands. Även PTS har anfört att det uppstår konkurrensnackdelar inom EU om direktivet genomförs på olika sätt i olika medlemsstater, vilket instämt i. Dessa har även föreslagit att regeringen inväntar hur tillämpningen av direktivet utvecklar sig på europeisk nivå innan tillämpningsområdet utvecklas till områden som inte uttryckligen berörs i har anfört att regeringen, både hänsyn till proportionalitetsprincipen, men också konkurrensskäl, inte bör ställa högre krav på vilka lagras än vad som är avsett i direktivet. konstaterat att krav utöver de krav som ställs enligt direktivet skapar stora problem för operatörer med verksamhet i flera medlemsstater samt leder till kraftigt ökade anpassningskostnader av systemen, eftersom det då inte går att skräddarsy ett system som kan användas i samtliga medlemsstater. Vidare har Tele 2 anfört att de krav som ställs vid lagstiftning av förevarande slag i så stor utsträckning som möjligt bör vara lika för alla operatörer inom unionen för att konkurrens- situationen på framförallt den inre marknaden inte i onödan ska rubbas. Utredningen har konstaterat att lagring av lokaliseringsinformation vid kommunikationens slut för mobil kommunikationsutrustning och av upp- gifter rörande misslyckad uppringning kräver särskild anpassning av systemen, eftersom sådana uppgifter inte lagras hos alla leverantörer, även om de i och för sig identifieras och sparas . Även volymen på lagrad datamängd kommer öka, främst med hänsyn till att även misslyckade uppringningar nu ska lagras. Avseende t.ex. fast telefoni utgör de misslyckade uppringningarna tre fjärdedelar av alla samtal. Utredningen bedömde emellertid att de totala kostnaderna för lagringsskyldigheten är begränsade i förhållande till marknadens totala omsättning, dvs. att marknaden som helhet torde påverkas endast marginellt av att en lagringsskyldighet införs. Regeringen ansluter sig till denna bedömning och menar att införandet av en lagringsskyldighet för dessa uppgifter inte i någon beaktansvärd grad kan förväntas påverka nya leverantörers möjligheter till marknadstillträde eller investeringsvilja. Flera av de leverantörer som omfattas av lagringsskyldigheten har verksamhet i ett eller flera andra länder. Konkurrensförhållandena inom och mellan olika EU-länder torde, som flera remissinstanser påpekar, påverkas av hur enskilda länder reglerar lagringsskyldigheten. En full- ständig harmonisering av reglerna inom EU skulle skapa de bästa förut- sättningarna ur ett konkurrensperspektiv. Någon sådan fullständig enhet- lighet i utformningen av de regler som genomför direktivet i de olika europeiska staterna finns dock inte. Direktivet medger viss variation i genomförandet för att tillgodose olika behov och skillnader mellan staterna, t.ex. beträffande lagringstid, men även beträffande vilka upp- gifter som kan lagras. När det gäller lagringstiden har flertalet stater också valt än (se nästa avsnitt), vilket borde inne- bära att svenska företag i den delen får en konkurrensmässig fördel. Det förekommer även krav på att trafikuppgifter vid surfning lagras, något som det aktuella förslaget inte omfattar. Även detta torde medföra en för- del för svenska företag. Regeringen anser därför att det, även vid beak- tande av konkurrens- och kostnadsaspekter, är motiverat att lagringsskyl- digheten omfattar misslyckade uppringningar och lokaliseringsuppgifter vid kommunikationens slut för mobil kommunikationsutrustning. Regeringen anser sammanfattningsvis att det ska införas en skyldighet att lagra uppgifter om misslyckad uppringning samt lokaliseringsuppgifter vid kommunikationens slut för mobil kommunikationsutrustning. Dessa uppgifter är av stort värde för de brottsbekämpande myndigheterna. Även med beaktande av intresset av enskildas integritetsskydd samt kostnads- och konkurrensaspekter bedöms en sådan lagringsskyldighet vara propor- tionerlig i förhållande till ändamålet att ge de brottsbekämpande myndig- heterna tillgång till behövliga uppgifter för att avslöja, utreda och lagföra brott. Lagringsskyldigheten utgör enligt regeringens uppfattning inte heller något hot mot den fria åsiktsbildningen. Regeringens förslag: Trafikuppgifterna ska lagras från den dag kommunikationen avslutades. Vid lagringstidens slut ska uppgifterna utplånas av den lagrings- skyldige, om inte de brottsbekämpande myndigheterna har begärt tillgång till uppgifterna, men ännu inte fått ut dem. Vid en sådan situation ska uppgifterna utplånas av den lagringsskyldige efter att de har lämnats ut. Utredningens förslag: Trafikuppgifterna ska lagras . överensstämmer förslaget med regeringens. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, däribland ombudsmän (), och vid Stock- holms universitet, har inte haft någon invändning mot utredningens förslag om en lagringstid . har sagt sig kunna acceptera lagringstid förutsatt att regeringen lyfter bort de andra , Säkerhetspolisen, IFPI Svenska Gruppen och Svenska har, utifrån ett brottsbekämpningsintresse, förespråkat en nämnden vid , , , , .SE, KLYS samt har före- språkat att lagringstiden inte går utöver direktivets minimikrav, dvs. Hänvisning har då gjorts till såväl integritetsskyddet som kostnads-, säkerhets- och konkurrensaspekter. Skälen för regeringens förslag: Artikel 6 i direktivet om lagring av trafikuppgifter anger att uppgifterna ska lagras om minst och högst från det datum då kommunikationen ägde Regeringen delar utredningens bedömning att en och samma lagrings- tid ska gälla för alla typer av trafikuppgifter. Det går inte att generellt påstå att vissa av de trafikuppgifter som ska lagras är mer eller mindre viktiga än andra för utredning av brott. Frågan är då hur lång lagringstiden ska vara. Direktivet ger, som nämnts inledningsvis, möjlighet till minst sex månaders och högst två års Allvarliga brott orsakar stora skador för enskilda och samhället. Varje sådant brott som kan förhindras eller upp, kanske redan på planeringsstadiet, är av stort värde. Både för medborgarna i allmänhet och för brottsoffren är det angeläget att förutsättningarna för att klara upp allvarliga brott är så bra som möjligt. Det är också avgörande för en effektiv bekämpning av allvarlig brottslighet att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till trafikuppgifter. Det är den insikten som ligger bakom tillkomsten av direktivet om lagring av trafikuppgifter. I betänkandet (s. 171 f.) lämnas en utförlig redovisning av behovet av trafikuppgifter i brottsbekämpningen. Av redogörelsen framgår att majo- riteten av de grova brotten torde upp efter det att de har begåtts, men att även de trafikuppgifter som skulle finnas tillgängliga genom en lagringstid skulle användas vid ett inte obetydligt antal utredningar som gäller grov brottslighet. Enligt utredningen skulle en lagringstid innebära en stark tidspress för de brottsbekämpande myndigheterna. har vidare anfört att ett stort antal åklagare omvittnat att de handlagt mål med misstankar om allvarlig brottslighet där samtalslistor med uppgifter som varit gamla varit av avgörande betydelse för utredningen och lagföringen av brotten. Säkerhetspolisen har, som exempel på situationer då behov av trafikuppgifter som är äldre än uppstått, nämnt att det i samband med utredningen av bombdåden i efterfrågades historiska trafikuppgifter från som var betydligt äldre än så. Det får således antas att upp till trafikuppgifter i vissa situationer kan behövas för bekämpningen av allvarlig brottslighet. endast utifrån ett brottsbekämpningsperspektiv skulle en lagringstid därför väl kunna motiveras. Det finns emellertid andra aspekter som talar emot att välja en så lång lagringstid, vilka påtalats av flera remiss- instanser. En stor mängd trafikuppgifter kommer att lagras. Redan lagringen av trafikuppgifterna innebär ett intrång i enskildas integritet. Det är naturligt att enskilda individers upplevelse av intrånget har samband med lagrings- tidens längd och mängden uppgifter som lagras. Det måste också beaktas att risken för konkreta integritetsskador genom t.ex. läckage eller annan otillåten spridning torde öka ju uppgifterna lagras. Även olika tekniska faktorer har betydelse när det gäller att bedöma hur lång lagringstiden bör vara. Lagringsvolymen ökar självfallet ju längre lagringstiden blir och det medför ökade krav på säkerhet. Det kan antas att kostnaderna för teknik och administrativa säkerhetsrutiner blir högre med en lagringstid än med en lagringstid . Kraven på den kapacitet som leverantörerna måste ha för att fullgöra lagringsskyldigheten och kostnaderna för lagringen ökar med lagrings- tiden.