prop · GX03177 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:177 Genomförande av delar av Prümrådsbeslutet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag på en lagändring med anledning av rådsbeslutet om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet, det s.k. Prümrådsbeslutet. Rådsbeslutet avses att genomföras i två steg. I denna proposition lämnas förslag på hur det första steget ska regleras genom en ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Ändringen inne- bär att skyldigheten för svenska myndigheter att iaktta användningsbe- gränsningar som en annan stat har ställt upp utvidgas, så att även uppgif- ter eller bevisning som har översänts i syfte att upprätthålla allmän ord- ning och säkerhet omfattas. ges svenska myndigheter i en ny bestämmelse möjlighet att i enskilda fall ställa upp villkor för användan- det av uppgifter eller bevisning som lämnas till en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om villkor krävs med hänsyn till enskilds rätt eller från allmän synpunkt. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete..................................................... Ärendet och dess beredning.............................................................. Innehållet i beslutet ............................................................ Genomförande av beslutet i svensk rätt ............................. Överväganden och förslag ................................................................ Ikraftträdande och kostnader .......................................................... Bilaga 1 Rådets beslut /615/RIF av om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete dels att 3 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydel- se. Har en svensk myndighet fått upplysningar eller bevismaterial från en annan stat för att användas i underrättelseverksamhet om brott eller vid utredning av brott och gäller på grund av en överens- kommelse med den andra staten villkor som begränsar möjligheten att utnyttja materialet, skall svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Bestämmelserna i första stycket gäller också i fråga om överens- kommelser med mellanfolkliga organisationer. Har en svensk myndighet fått uppgifter eller bevisning från en annan stat för att användas i underrättelseverksamhet om brott, vid utredning av brott eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, och gäller på grund av en överenskommelse med den andra staten villkor som begränsar möjlig- heten att använda uppgifterna eller bevisningen, ska svenska myndig- heter följa villkoren oavsett vad som är föreskrivet i lag eller annan för- fattning. Första stycket gäller också i fråga om överenskommelser med mellanfolkliga organisationer. En svensk brottsbekämpande myndighet får i enskilda fall ställa upp villkor som begränsar möjlig- heten att använda uppgifter eller bevisning som lämnas till en annan stat, om det krävs med hänsyn till enskilds rätt eller från allmän synpunkt. Sådana villkor får inte strida mot en internationell överens- kommelse som är bindande för . Första stycket gäller också i fråga om uppgifter eller bevisning som lämnas till en mellanfolklig organisation. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning undertecknade , , , , , och en konvention för att utveckla informationsutbytet inom hela Europeiska unionen (EU), framför allt vad gäller DNA-, fingeravtrycks- och fordonsuppgifter. Konventionen trädde i kraft . Det har funnits en strävan att omvandla konventionens bestämmelser till ett eller flera EU-instrument. träffades en politisk över- enskommelse om ett utkast till rådsbeslut (det s.k. Prümrådsbeslutet). I propositionen Godkännande av Prümrådsbeslutet föreslog regeringen att skulle godkänna utkastet till rådsbeslut (prop. 2007/08:83). Några lagförslag presenterades inte. Däremot lämnades i anslutning till genomgången av innehållet i rådsbeslutet en beskrivning av på vilka sätt beslutet bedömdes kräva lagändringar. Utkastet har godkänts av riksda- gen (bet. 2007/08:JuU20, rskr. 2007/08:197). Rådet antog därefter utkas- tet till rådsbeslut (rådets beslut /615/RIF om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet). antogs även rådets beslut /616/RIF om genomförande av beslut /615/RIF om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet. Prümrådsbeslutet i dess lydelse på svenska finns i bilaga 1. En utredare har biträtt med att ta fram prome- av delar av Prümrådsbeslutet (Ds 2009:8). Promemorian innehåller förslag till författningsändringar som föranleds av de tvingande bestämmelserna i . Promemorians lag- förslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remiss- yttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2009/2441/L4). Delar av promemorians lagförslag behandlas i denna proposition, se avsnitt 4.2. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Medlemsstaterna har enligt rådsbeslutet för avsikt att fördjupa det gräns- överskridande polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet, särskilt i fråga om utbyte av information mellan myndigheter som är ansvariga för att förebygga och utreda brott. I beslutet finns i artiklarna 212 bestämmelser om att medlemsstater- Prop. 2009/10:177 nas myndigheter automatiskt ska ges tillgång till referensuppgifter i de andra medlemsstaternas DNA- och fingeravtrycksregister och till uppgif- ter i deras fordonsregister. Det ska inte vara möjligt att kunna identifiera vilken person referensuppgifterna hänför sig till. När en auto- matisk sökning eller en automatisk jämförelse leder till en träff reglerar den anmodade medlemsstatens lagstiftning, inkluderande reglerna om rättslig hjälp, vilka personuppgifter som får översändas. Artiklarna behandlar informationsutbyte i samband med större evenemang med gränsöverskridande verkningar. För att förebygga brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samband med sådana evenemang ska medlemsstaterna på begäran eller på eget initiativ sända varandra personuppgifter och andra uppgifter under vissa förutsättningar. I syfte att förebygga terroristbrott får medlemsstaterna enligt artikel 16 i enskilda fall, även utan föregående förfrågan, utbyta vissa personupp- gifter i enlighet med nationell rätt. Rådsbeslutet innehåller också nya möjligheter till operativt samarbete mellan tjänstemän i olika medlemsstater. En behörig myndighet i en medlemsstat kan enligt artikel 17, för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller förebygga brott, inrätta en gemensam patrull eller genom- föra en annan gemensam insats. Inom ramen för en sådan insats kan tjänstemän från en stat ges möjlighet att utöva myndighet på en annan stats territorium. Artikel 18 innebär en skyldighet för medlemsstaterna att ge varandra bistånd i samband med större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor. Biståndet, som ska syfta till att förhindra brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet, ska kunna avse t.ex. underrättelser eller bistånd genom tjänstemän och specialister. I artiklarna finns bestämmelser om bl.a. vapenanvändning, ska- destånd och straffansvar. Dessa ska gälla vid gemensamma insatser och när bistånd lämnas. I artiklarna finns bestämmelser om dataskydd. Dessa gäller alla uppgifter som översänds och mottas med stöd av beslutet. De reglerar bl.a. hur länge uppgifter får lagras, vilka myndigheter som får behandla uppgifterna samt frågor om information till enskilda och rätten till dom- stolsprövning eller prövning hos ett oberoende tillsynsorgan. För en närmare redogörelse av innehållet i rådsbeslutet hänvisas till Ds 2009:8. Genomförande av beslutet i svensk rätt Prümrådsbeslutet innehåller dels bestämmelser som medlemsstaterna är skyldiga att genomföra, dels bestämmelser som är frivilliga att genomfö- De obligatoriska delarna av Prümrådsbeslutet ska vara genomförda i Den del som gäller informationsutbyte vid större evenemang och skyldigheten att lämna bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor samt de generella dataskyddsbestämmelserna (artiklar- na 1315, delar av 18 samt 2432) skulle ha genomförts . denna proposition behandlas dessa delar av Prümrådsbeslutet. Den del som gäller automatiserat utbyte av DNA-, fingeravtrycks- och Prop. 2009/10:177 fordonsuppgifter (artiklarna 212) ska genomföras senast . Regeringen avser att återkomma med förslag i denna del. Artikel 16 innehåller inga förpliktelser för medlemsstaterna. En särskild utredare har fått i uppdrag (dir. 2009:36) att utreda merpar- ten av de delar av rådsbeslutet som är frivilliga att genomföra, dvs. ge- mensamma insatser enligt artikel 17 och möjligheten att ta emot bistånd från andra medlemsstater vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor enligt artikel 18. Utredaren ska också utreda de eventuella frågor som aktualiseras när svenska tjänstemän inbjuds att delta i verksamhet i en annan stat. Uppdraget ska redovisas . Regeringens förslag: Skyldigheten för svenska myndigheter att enligt lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete iaktta använd- ningsbegränsningar som en annan stat har ställt upp utvidgas så att även uppgifter eller bevisning som har översänts i syfte att upprätthål- la allmän ordning och säkerhet omfattas. En ny bestämmelse införs som ger svenska myndigheter möjlighet att i enskilda fall ställa villkor för användandet av uppgifter eller be- visning som lämnas till en annan stat eller en mellanfolklig organisa- tion, om villkor krävs med hänsyn till enskilds rätt eller från allmän Sådana villkor får inte strida mot en internationell överenskommelse som är bindande för . Regeringens bedömning: Övriga delar av Prümrådsbeslutet som nu behandlas (artiklarna , delar av 18 samt 2432) kräver inte några Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslagen. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har förordat att in- formationsutbytet vid större evenemang med gränsöverskridande verk- ningar regleras i lag. fundet framhåller att det saknas överväganden i fråga om den enskildes rättssäkerhet och integritet eller förslagens nödvändighet, ändamålsenlig- het eller proportionalitet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Informationsutbyte vid större evenemang Av artikel 14 framgår att medlemsstaterna på begäran eller på eget initia- tiv ska sända varandra personuppgifter i samband med större evenemang med gränsöverskridande verkningar. I rådsbeslutet anges betydande idrottsevenemang och Europeiska rådets möten som exempel på sådana Informationsutbytet ska syfta till att förebygga brott eller att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. För att personuppgifter ska sändas över krävs att det på grundval av lagakraftvunna domar eller andra fakta finns skäl att anta att de personer som uppgifterna avser kommer att begå brott vid det berörda evenemanget eller att de utgör ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Det ska alltså finnas en konkret grund för misstanken om att personen kommer att begå brott eller störa ordningen. Även underrättelseuppgifter kan aktualiseras, men dessa måste i så fall bygga på konkreta fakta. En förutsättning är att översändande av sådana uppgifter är tillåtet enligt den nationella lagstift- ningen i den medlemsstat som sänder uppgifterna. I artikel 13 anges att medlemsstaterna, för att förebygga brott och upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet i samband med större evenemang med gränsöverskridande verkningar, är skyldiga att sända varandra nöd- vändiga, icke personrelaterade, uppgifter. Det kan t.ex. röra sig om upp- gifter att en grupp icke identifierade personer, som misstänks vara vålds- benägna, kan komma att bevista evenemanget. Översändandet ska, enligt artikeln, ske både på begäran och på eget initiativ och i överensstämmel- se med den översändande medlemsstatens nationella lagstiftning. I samband med större evenemang sker redan ett uppgiftsutbyte mellan stater i fråga om personer som förekommer i polisens eller andra brotts- bekämpande myndigheters register. Av 1 § polisdatalagen (1998:622) framgår att lagen gäller utöver personuppgiftslagen vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för att (1) förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, (2) övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar av den samt ingripa när sådana har inträffat, eller (3) bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Lagens tillämpningsområde motsvarar polisens uppgifter som de beskrivs i 2 § 13 polislagen (1984:387). I förslaget till ny polisdatalag (prop. 2009/10:85) anges att lagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verk- samhet. Med brottsbekämpande verksamhet avses verksamhet som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller till att utreda och beivra brott. Uppgifter får därutöver behandlas för att full- göra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden. För sådan behandling som inte omfattas av den nya lagen gäller personuppgiftsla- gen (1998:204). Det medför att sådana uppgifter som innebär att polisen förebygger, hindrar och ingriper mot andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten än sådana som innefattar brott inte kan anses utgöra brottsbekämpande verksamhet. Dessa uppgifter omfattas därför inte av den nya polisdatalagen. Detsamma gäller övervakning av den allmänna ordningen och säkerheten som inte syftar till att förebygga brott. Det innebär att vissa uppgifter som kan behandlas med stöd av den nu gällande polisdatalagen kommer att falla utanför den nya lagens till- lämpningsområde. Som tidigare nämnts blir det i stället de allmänna be- stämmelserna i personuppgiftslagen som blir tillämpliga på behandlingen av dessa uppgifter. Bestämmelser om utlämnande av uppgifter till ut- ländsk myndighet finns bl.a. i 7 § polisdatalagen. En bestämmelse med i sak motsvarande innehåll finns också i 2 kap. 15 § andra stycket i förslaget till ny polisdatalag. Även 11 § lagen (1998:620) om belastningsregister innehåller en liknande bestämmelse (se även prop. 2008/09:18 s. 24 f. angående utbyte av uppgifter ur kriminalregister). Detta innebär alltså att både befintligt regelverk och det regelverk som kommer att bli gällande om förslaget till ny polisdatalag antas av medger att uppgifter får lämnas ut till andra medlemsstater. Artikel 13 och 14 innebär emellertid att svenska myndigheter kommer att vara skyldiga att tillhandahålla utländska myndigheter uppgifter av det slag som anges i artiklarna. Bestämmelserna är formulerade som obligatoriska förpliktelser för medlemsstaterna att sända varandra uppgif- ter, som de hänvisar till att uppgiftsutbytet ska ske i enlighet med nationell rätt i den översändande staten (artikel 13), respektive vara tillåtet enligt den nationella lagstiftningen i den medlemsstat som sänder uppgifterna (artikel 14). Regeringen har tidigare tolkat artikel 13 som att den föreskriver en skyldighet för svenska myndigheter att översända uppgifter till andra länder i samband med större evenemang men att med- lemsstaterna råder över den närmare utformningen av reglerna och de begränsningar som ska gälla. Regeringen har vidare tolkat artikel 14 som att den är tvingande men endast avser sådant översändande som enligt nationell rätt är tillåtet (prop. 2007/08:83 s. 25 f.). Det saknas skäl att nu göra en annan bedömning. Som tidigare nämnts medger gällande rätt att uppgifter översänds till andra medlemsstater, men det finns inte någon skyldighet att göra det, med undantag av 4 § förordningen (2008:1396) om förenklat informa- tionsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen. En sådan skyldighet måste därför införas. I promemorian görs bedöm- ningen att det inte finns något som hindrar att en sådan skyldighet regle- ras i förordning. Regeringen delar den bedömningen. Juridiska fakultets- styrelsen vid har dock ifrågasatt lämpligheten av att reglera informationsskyldigheten i förordning. Med hänsyn till att det endast är fråga om en skyldighet att lämna ut uppgifter som redan enligt gällande regler kan lämnas ut anser regeringen att åtagandet kan regleras i förordning. Fördelen med en sammanhållen reglering och det faktum att de flesta bestämmelserna i kommer att regleras i för- ordning talar också för en sådan lösning. Justitiekanslern har också ansett att rättssäkerhets- och integritetsskyddsintressen beaktas på ett godtag- bart sätt genom den föreslagna regleringen. Regeringen delar således promemorians bedömning att skyldigheten kan regleras i förordning. De uppgifter som ska sändas över enligt rådsbeslutet kan omfattas av sekretess. En sekretessbelagd uppgift får röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation bl.a. om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning (8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Sådana föreskrifter finns i de ovan nämnda bestämmelserna i polisdatalagen och lagen om belastningsregister. Med hänsyn till att dessa bestämmelser är sekretessbrytande gör regeringen bedömningen att det inte krävs någon särskild reglering för det fall upp- giftsutbytet skulle avse uppgifter som omfattas av sekretess. Enligt artikel 15 ska ett nationellt kontaktställe utses för förmedling av uppgifter som ska utbytas mellan medlemsstaterna enligt de aktuella artiklarna. Med hänsyn till att redan är nationell enhet för och Europol och nationell kontaktpunkt för Schengens in- formationssystem (SIS) anser regeringen att det är lämpligt att utse sty- relsen till nationellt kontaktställe för förmedling av sådana uppgifter som Prop. 2009/10:177 avses i artiklarna 13 och 14. Denna fråga kan regleras i förordning. Bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor Enligt artikel 18 är medlemsstaterna skyldiga att, i enlighet med sin na- lagstiftning, ge varandra ömsesidigt bistånd vid större evene- mang och liknande viktiga händelser, katastrofer och allvarliga olyckor. Syftet med biståndet ska vara att förhindra brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. En form av bistånd är att informera andra medlemsstater om situationer med gränsöverskridande verkningar och förmedla väsentliga uppgifter om dem (artikel 18 a). Medlemsstaterna är vidare skyldiga att i sådana situationer genomföra och samordna nödvändiga polisiära åtgärder på sitt territorium (artikel 18 b). I den mån det är möjligt ska också tjänstemän, specialister och rådgi- vare samt nödvändig utrustning ställas till förfogande på begäran av den stat som är i behov av bistånd (artikel 18 c). Skyldigheten enligt denna artikel att på begäran bistå en annan stat vid större evenemang och liknande händelser, katastrofer och allvarliga olyckor begränsas till vad som är tillåtet enligt svensk lagstiftning. I fråga om bistånd med tjänstemän, specialister, rådgivare och utrustning gäller den ytterligare begränsningen att det ska ske i den mån det är möj- ligt. Trots dessa begränsningar får bestämmelsen betraktas som någon form av åliggande för att lämna bistånd till andra stater i de si- tuationer som omfattas (prop. 2007/08:83 s. 31 f.). Exempel på bistånd skulle kunna vara att polisfordon med särskild utrustning lånas ut eller att en polishelikopter med personal tillfälligt ställs till en annan stats dispo- sition. Regeringen konstaterar att med stöd av andra bestämmelser kan lämna internationellt bistånd i andra sammanhang, bl.a. vid rädd- ningsinsatser (jfr 9 kap. 1 § andra stycket lagen [2003:778] om skydd mot olyckor). Det finns dock inga bestämmelser som reglerar skyldighe- ten att lämna bistånd i de situationer som omfattas av artikel 18. Det krävs därför nya bestämmelser som reglerar detta. Bistånd enligt artikeln kan omfatta tjänstemän, specialister och rådgivare. Det kan dock inte bli fråga om att sända personal som ska utföra verkställande befogenheter med stöd av denna artikel (jfr artikel 17). Med begreppet verkställande befogenheter torde avses sådana åtgärder, som om de utförs i , benämns myndighetsutövning. Enligt regeringens bedömning kan skyl- digheten enligt artikel 18 därför regleras i förordning. I artikel 25.1 föreskrivs en lägsta dataskyddsnivå för behandling av person- uppgifter som översänds eller har översänts i enlighet med rådsbeslutet. Varje medlemsstat ska i sin nationella lagstiftning garantera ett skydd för dessa uppgifter som motsvarar åtminstone den nivå som har fastställts i konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter och i tilläggsprotokollet . Medlemsstaterna ska även beakta rekommendation No. R (87) 15 som reglerar användningen av person- uppgifter inom polissektorn. Enligt rådsbeslutet ska samma dataskyddsnivå gälla oavsett om uppgif- ter behandlas automatiskt eller manuellt. Det framgår emellertid inte om detta skydd avser all behandling av uppgifter eller om det bara gäller sådan behandling som sker i register. I andra rättsakter, och i svensk rätt, omfattar dataskyddet enbart sådan behandling som sker i register (se prop. 2007/08:83 s. 40). Det finns inte anledning att tolka rådsbeslutet på annat sätt. Det innebär att rådsbeslutet i detta avse- ende motsvaras av regleringen i personuppgiftslagen (5 § personuppgifts- lagen). De allmänna skyddsreglerna i 9 § första stycket personuppgifts- lagen som bl.a. föreskriver en lagenlig och korrekt behandling av personuppgifter, men också att uppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket de samlades in har i tidigare lagstiftningsärenden bedömts uppfylla den allmänna skyddsnivå s. 147 f.). av rådsbeslutet har samma bedömning gjorts (prop. 2007/08:83 s. 40). Det krävs därför enligt regeringens bedömning inga lagstiftningsåtgärder, eftersom svensk rätt redan uppfyller rådsbeslutets krav på att det ska finnas en grundläggande dataskyddsnivå. I artikel 29 finns bestämmelser om tekniska och organisatoriska åtgär- der för säkerställande av dataskydd och datasäkerhet. I 31 § personuppgiftslagen finns allmänna krav på säkerhet vid be- handling av personuppgifter. Enligt den bestämmelsen ska den person- uppgiftsansvarige bl.a. vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgär- der för att skydda de personuppgifter som behandlas. Bestämmelsen är tillämplig också på enskilda register eftersom det i stort sett saknas avvi- kande regler. Vidare finns särskilda bestämmelser i 3, 5 och 6 §§ arkiv- lagen (1990:782) om hur arkivhandlingar och arkiv ska hanteras, vilka är av betydelse för bevarande av förundersökningar (prop. 1997/98:44 s. 91).