prop · GX0386 · 2010-01-19 00:00:00 — Det bör noteras att utkastet till rådsbeslut efter regeringens god- kännandeproposition genomgick en revidering i fråga om numreringen av artiklarna innan det antogs av rådet. Artikelnumreringen i det utkast till rådsbeslut som togs in som bilaga till den propositionen över- ensstämmer därför inte med artikelnumreringen i det slutligt antagna beslutet som bifogas denna proposition. Enligt rådsbeslutet ska rådet fastställa en tidpunkt då beslutet ska börja tillämpas. Något sådant beslut har ännu inte fattats. () har därefter promemo- rian SIS II en andra generation av Schengens informationssystem utar- betats (Ds 2008:81). Promemorian innehåller förslag till de författnings- ändringar som föranleds av alla de tre rättsakter som utgörs av SIS II, dvs. förutom rådsbeslutet även de två förordningarna. En sammanfatt- ning av promemorian finns i bilaga 4 och dess lagförslag i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2008/4872/PO). Promemorians lagförslag behandlas i denna proposition. trädde Lissabonfördraget i kraft. Det innebär bl.a. att pelarstrukturen försvinner och att den mellanstatliga karaktär som har präglat de polisiära och straffrättsliga frågorna upphör. Av övergångsbestämmelserna till Lissabonfördraget följer att rättsakter som antas före ikraftträdandet av Lissabonfördraget ska bestå så länge de inte upphävs, ogiltigförklaras eller ändras med tillämpning av EG- eller EU- fördragen (protokoll om övergångsbestämmelser, EUT C 306, 17.12.2007, s. 159). De tre EU-rättsakter, ett rådsbeslut och två förordningar, som föranleder de lagförslag som propositionen innehåller påverkas alltså inte av Lissabonsfördragets ikraftträdande. till detta används den vid antagandet av rättsakterna gällande Prop. 2009/10:86 terminologin i propositionen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de förslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringens lagförslag har i huvudsak utformats i enlighet med vad Lagrådet har förordat. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 5.3.3, 5.3.4, 5.7, 5.9.2, 6.3 och 7 samt i författningskommentaren. Vidare har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Därtill har det förslag till ändring av 5 § lagen om Schengens informationssystem som fanns med i lagrådsremissen förts över till regeringens proposition 2009/10:85 Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet (se s. 390). 4 Nuvarande förhållanden och bakgrund Den fria rörligheten för personer är, tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital, en av grundstenarna i för den inre marknaden. Den fria rörligheten för personer har i huvudsak förverkligats för den gemensamma arbetsmarknaden med fri etablerings- rätt och erkännande av utbildningar m.m. I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer ingick , och Beneluxstaterna ett avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet, som är ett separat mellanstatligt avtal utanför EU, ingicks i gränsorten i och går därför under benämningen . undertecknades tillämpningskonventionen till med bestämmelser om dels praktiska åtgärder för att genomföra avveck- lingen av personkontrollerna vid de inre gränserna, dels övriga samar- betsåtgärder. Det är denna tillämpningskonvention, kallad Schengenkon- ventionen, som innehåller de viktigaste reglerna för samarbetet. Scheng- enkonventionen började tillämpas av sju av de EU-stater som då hade anslutit sig till . Dessa var, förutom grun- darstaterna, och . Därmed upphörde gränskontrollerna mellan dessa stater. anslöt sig , och . deltog därefter i beredningsor- gan och beslutande organ och är anslutet fullt ut till samarbetet. och undertecknade ett anslutningsavtal för . anslöt sig och och även . undertecknade ett associationsavtal . har bitvis tagit över bestäm- Prop. 2009/10:86 melser. Det gäller t.ex. bestämmelserna om fri rörlighet för varor. ligger i linje med att endast ska tillämpas i den utsträckning den är förenlig med unionsrätten. I samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande införlivades med . Det innebär att samarbetet numera äger rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av EU:s institutioner enligt de regler som gäller enligt fördragen. Schengensta- terna har alltså fortsatt sitt samarbete på de områden som Schengenregel- verket omfattar i form av ett närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. har från och med detta varit uppdelat och hänförts till relevanta bestämmelser i första och tredje pelaren. Detta har skett i enlighet med de bestämmelser som anges i det s.k. Schengenprotokollet som finns fogat till Amsterdamfördraget (se prop. 1997/98:58 s. 129 f.). En målsättning med är att avskaffa personkontroller vid de gemensamma inre gränserna. Avtalet innehåller dels bestämmelser som ska främja den fria rörligheten för personer mellan Schengen- staterna, dels bestämmelser om vissa s.k. kompensatoriska åtgärder, dvs. åtgärder i syfte att stärka kampen mot sådan internationell kriminalitet och olaglig invandring som kan bli en oönskad bieffekt av den fria rörligheten. innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att fullt ut uppnå syfte. Bestämmelserna, som gäller bl.a. polissamarbete, rättsligt samarbete, dataskydd, samarbete om narkotikabekämpning, harmoniserad viseringspolitik och enhetliga yttre gränskontroller, är föremål för förändring genom beslut som fattas i rådet. Det samlade omfattar , () och senare fattade rådsbeslut om utveckling av dessa bestämmelser. Schengens informationssystem (SIS) är ett datasystem som fungerar som ett efterlysningshjälpmedel och, i viss mån, även som ett spanings- I SIS kan varje Schengenstat föra in uppgifter om personer och om fordon eller andra föremål som är efterlysta eller på annat sätt eftersökta och begära att en viss åtgärd ska vidtas om personen eller föremålet påträffas vid en gränskontroll eller i en annan Schengen- Bestämmelserna i om SIS (avdelning IV) reglerar uttömmande vilka åtgärder som kan begäras genom SIS. vara fråga om att begära att en person som misstänks för brott ska gripas och omhändertas, att uppgifter ska lämnas om var en försvunnen person befinner sig eller att uppgifter ska lämnas om var ett föremål som ska beslagtas har påträffats. innebär inte någon skyldighet för medlems- staterna att vidta de åtgärder som en annan stat har begärt. som ska vidtas vid en träff i SIS styrs i stället av den nationella rätten i den medlemsstat på vars territorium en efterlyst person eller ett efterlyst En stat som anser att en åtgärd som har begärts genom Prop. 2009/10:86 SIS inte lagligen kan genomföras på dess territorium har möjlighet att redan när registreringen införs i SIS underrätta den stat som har registre- rat en framställning om att åtgärden inte kommer att vidtas. Tekniskt sett består SIS dels av en nationell enhet, som är ett nationellt register för varje Schengenstat (det s.k. N.SIS), dels en central teknisk stödfunktion (det s.k. C.SIS). Med hjälp av den tekniska stödfunktionen innehåller varje Schengenstats nationella register uppgifter som är iden- tiska med uppgifterna i de andra staternas nationella register. Varje Schengenstat använder sitt nationella register för att lägga in framställ- ningar om åtgärder och för att söka i SIS. SIS kan sägas utgöra ett verktyg för att kompensera det borttagande av gränskontrollen som innebär. Syftet är att under- lätta det praktiska samarbetet mellan Schengenstaterna, t.ex. när det gäller ömsesidig rättslig hjälp och utlämning. I varje Schengenstat finns ett Sirenekontor. är en förkortning av Supplementary Information REquest at National Entries. Sirenekontoren ansvarar för registreringarna i SIS och lämnar därutöver kompletterande information, s.k. tilläggs- information, till varandra. Tilläggsinformation är information som hänför sig till registreringar i SIS, men som inte registreras i SIS utan enbart i medlemsstaternas andra nationella register. Sådan information skickas från Sirenekontoret i en stat till övriga medlemsstaters Sirenekontor, t.ex. i samband med att en ny framställning registreras i SIS. Sirenekontoret i den stat på vars territorium en träff uppstår, dvs. där en eftersökt person eller ett föremål påträffas, utbyter också tilläggsinformation med Sirene- kontoret i den stat som har registrerat den framställning som träffen avser. Tilläggsinformationen kan t.ex. utgöras av uppgifter om vilket brott en efterlyst person är misstänkt för eller om att en person som är efterlyst som försvunnen behöver omhändertas. Den typen av information är nödvändig för att det ska kunna fattas korrekta beslut om vilka åtgärder som ska vidtas vid en träff. I regleras användandet av SIS huvudsakligen i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem och förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem. Anslutande bestämmelser finns även i andra författningar, bl.a. i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 4.3Schengenkonventionens bestämmelser om SIS ersätts av EU-rättsakter Schengens informationssystem (SIS) regleras av förslag till rättsakter som tillsammans ska utgöra den rättsliga grunden för den andra generationen av SIS, benämnt SIS II. rättsakterna är avsedda att ersätta de bestämmelser i konventionen som Ett grundläggande motiv till förslagen var att det nuvarande systemet har ansetts vara tekniskt föråldrat och inte ha den kapacitet som SIS rör både det som tidigare benämndes första pelaren och det som benämndes tredje pelaren inom EU, dvs. immigrationskontroll respektive polissamarbete och straffrättsligt Prop. 2009/10:86 samarbete. Kommissionens förslag omfattade därför två typer av rättsakter, dels två förordningar för förstapelarfrågorna, dels ett rådsbe- slut för tredjepelarfrågorna. Rådets beslut /533/RIF av om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) (EUT L 205, , s. 63, Celex 32007D0533) är avsett att ersätta den nuvarande konventionens bestämmelser om Schengens informationssystem, dvs. artiklarna 64 samt 92102 och 103119, när det gäller tredjepelarfrågor. Det ska också ersätta den verkställande kommitténs beslut och förklaringar som kompletterar Schengenskonventionens bestämmelser om Schengens informationssy- stem. I avsnitt 5 övervägs behovet av och lämnas förslag till lagändringar med anledning av rådsbeslutet. och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av om inrättande, drift och användning av andra generatio- nen av Schengens informationssystem (SIS II) (nedan benämnd SIS II- förordningen) ska, för aspekter som omfattas av , ersätta den nuvarande konventionens bestämmelser om Schengens informationssystem när det gäller förstapelarfrågor (artiklarna 92119). Den ska också på motsvarande sätt som rådsbeslutet ersätta ett antal av den verkställande kommitténs beslut och förklaringar som kompletterar bestämmelser om Schengens informationssy- stem. och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 av om tillträde till andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) för de enheter i medlemsstaterna som ansva- rar för att utfärda registreringsbevis för fordon ska ersätta artikel 102a i . De ska börja tillämpas med rådsbeslutet. Till skillnad från ett rådsbeslut ska en EU-förordning inte genomföras i nationell rätt. I den mån nationella bestämmelser reglerar samma förhållanden som en EU-förordning men står i strid med, eller kan tolkas annorlunda än bestämmelserna i förordningen, bör de upphävas eller ändras. En EU-förordning kan också ge upphov till kompletterande bestämmelser i nationell rätt. I avsnitt 6 övervägs behovet av och lämnas förslag till lagändringar med anledning av EU-förordningarna. Rådsbeslutets första tre kapitel innehåller allmänna bestämmelser om SIS II och om fördelningen av ansvaret mellan å ena sidan den centrala förvaltningsmyndighet inom EU som ska inrättas och å andra sidan Schengenstaterna. Där regleras bl.a. vad staterna är skyldiga att genom- föra, t.ex. att inrätta ett nationellt SIS II-system med en ansvarig nationell myndighet. I dessa delar innebär rådsbeslutet begränsade förändringar i förhållande till vad som gäller i sak enligt . I kapitel IV regleras vilka kategorier av uppgifter som SIS II får inne- hålla, nämligen vissa uppgifter om personer och uppgifter om vissa typer av föremål. I denna del av rådsbeslutet återfinns flera av de nyheter som rådsbeslutet innebär. Här finns bl.a. en bestämmelse som innebär att vissa uppgifter måste finnas för att en framställning om en person ska få registreras och bestämmelser som gör det möjligt att registrera fotogra- fier och fingeravtryck. Vidare finns bestämmelser om under vilka förut- sättningar s.k. flaggning är tillåten. Med flaggning avses att en medlems- stat begär att en framställning om en åtgärd som har registrerats av en annan medlemsstat ska förses med en uppgift om att åtgärden inte kan verkställas på dess territorium. Kapitel VIX innehåller särskilda bestämmelser om de olika typer av framställningar som får registreras och om vilka uppgifter som får regi- streras för var och en av dem. Också här återfinns en del betydelsefulla nyheter i sak i förhållande till . När det gäller registreringar av framställningar om personer som är efterlysta för att gripas och överlämnas föreskriver rådsbeslutet till skillnad från Scheng- enkonventionen att en kopia av en europeisk arresteringsorder ska läggas in i registret. När det gäller registreringar av framställningar som rör försvunna personer införs en skyldighet att registrera uppgifter om huruvida personen behöver omhändertas. Bestämmelserna om registreringar som avser personer som söks för att delta i ett rättsligt förfarande skiljer sig från bestämmelserna i genom att antalet personkategorier utökas något. Även antalet kategorier av föremål som får registreras i SIS utökas genom rådsbeslutet. Kapitel X reglerar vem som ska ha rätt att få ut uppgifter ur registret och när gallring ska ske. Kapitel XI och kapitel XII innehåller bestäm- melser om uppgiftsbehandling och om skydd av personuppgifter. Även i dessa delar genomförs förändringar i förhållande till nuvarande reglering. Det införs bl.a. bestämmelser som ska göra det möjligt att undvika personförväxlingar och förbud mot att överföra uppgifter till tredjeland. Bestämmelserna om skadestånd i kapitel XIII överensstämmer i huvud- sak med de som gäller . Däremot ställer rådsbeslutet till skillnad från Schengenkonvention krav på att det i nationell rätt ska finnas sanktioner mot missbruk av uppgifter i SIS och mot utbyte av tilläggsinformation i strid med rådsbeslutet. Kapitel XIV innehåller slutbestämmelser. Enligt artikel 71 träder beslutet i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Beslutet offentliggjordes på detta sätt och har alltså trätt i kraft. fastställa när beslutet ska börja tillämpas. I de följande avsnitten i detta kapitel redovisas överväganden och bedömningar av i vilka avseenden genomförandet av rådsbeslutet kräver lagändringar för svensk del. I förekommande fall lämnas förslag till lagändringar. 5.2Allmänna bestämmelser om SIS Regeringens bedömning: Med undantag för bestämmelserna om tilläggsinformation (se avsnitt 5.9.2) krävs inga lagändringar för att genomföra bestämmelserna i kapitel IIII i rådsbeslutet. De avslutande bestämmelserna i kapitel XIV om övervakning, statistik och föreskri- vande kommitté kräver inga författningsändringar. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Instämmer med promemorians bedömning eller lämnar den utan invändningar. Skälen för regeringens bedömning: De allmänna bestämmelserna i rådsbeslutets tre första kapitel innebär till övervägande del inte några nyheter i sak jämfört vad som gäller enligt . I de delar det är fråga om nya bestämmelser kan syftet huvudsakligen sägas vara att reglera en ordning som redan tillämpas inom Schengensystemet men för vilken regler saknas i . Det gäller t.ex. regler som rör tilläggsinformation (artiklarna 3, 7.2, 8, 10.2 och 11). Behovet av författningsändringar när det gäller rådsbeslutets bestämmel- ser om tilläggsinformation analyseras i ett särskilt avsnitt i denna proposition (se avsnitt 5.9). Bestämmelserna i kapitel I om ändamålet med SIS och systemets uppbyggnad på central och nationell nivå samt om kostnader (artiklarna 15) motsvarar i sak artiklarna 92 och 93 samt 119 i Schengen- konventionen. I lagen om Schengens informationssystem finns redan bestämmelser som beskriver ändamålet med SIS och dess uppdelning på central och nationell nivå (1 och 2 §§). Regeringen gör därför bedöm- ningen att rådsbeslutets bestämmelser i dessa avseenden inte bör föranleda några lagändringar. När det gäller kapitel II i rådsbeslut gör regeringen följande bedömningar. De bestämmelser i artiklarna 6, 7.1, 7.3 och 9 som reglerar ansvaret för inrättandet och underhållet av nationella system motsvarar artikel 92 i . Bestämmelserna innebär i sak inte något nytt. I 1 § lagen om Schengens informationssystem anges att ska föra det register som är den nationella delen av SIS och att detta ska vara anslutet till den centrala enheten. Där anges också att Rikspolis- styrelsen är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgif- terna i registret. Eftersom de nämnda bestämmelserna i rådsbeslutet inte innebär något nytt i sak, bör de enligt regeringen inte föranleda några författningsändringar. Artikel 10.1 om säkerhetsåtgärder motsvaras i sak av artikel 118 i . Artikeln innebär därutöver ett åtagande att fysiskt skydda uppgifter, bl.a. genom att utarbeta beredskapsplaner för att skydda kritisk infrastruktur. Enligt regeringens mening får genom de grundläggande kraven i personuppgiftslagen (1998:204) på åtgärder för att åstadkomma en lämplig säkerhetsnivå och de möjligheter som finns att meddela kompletterande föreskrifter i förordning eller myndighetsföreskrifter anses uppfylla de säkerhetskrav som rådsbeslutet uppställer. Inte heller i detta avseende bedöms rådsbeslutet kräva några lagändringar (jfr prop. 1999/2000:64 s. 148). Artikel 11 om sekretess saknar direkt motsvarighet i Schengen- konventionen. I anslutning till att regler genom- fördes i svensk rätt konstaterades att konventionen inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden, men att konventionens strikta begränsningar när det gäller vilka myndigheter som ska ha tillgång till registret och reglerna om användningsbegränsning torde ha till syfte att även skydda uppgifter av hänsyn till den personliga integriteten (prop. 1999/2000:64 s. 144 f.). Av den anledningen togs i dåvarande 7 kap. 41 § sekretesslagen (1980:100), som motsvaras av 37 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), en särskild bestämmelse in som innebär att vissa uppgifter i och kompletterande information på Sirenekontoret om enskildas personliga förhållanden omfattas av sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (se a. prop. s. 137 f.). Motiveringen till bestämmel- sen var att i princip samma sekretesskydd bör gälla för uppgifter i SIS och hos Sirenekontoren som när uppgifter av samma slag förekommer i andra sammanhang (prop. s. 145). Avsikten med den särskilda bestämmelsen var att garantera sekretess för sådana uppgifter som inte omfattades av redan befintliga sekretessbestämmelser. Bestämmelsen i 37 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen kommer att gälla även för nya uppgifter som registreras i SIS med stöd av de nya reglerna i råds- beslutet. Med hänsyn till detta och till att artikel 11 hänvisar till nationell lagstiftning gör regeringen bedömningen att rådsbeslutet i denna del inte kräver några författningsändringar. Bestämmelsen i artikel 12 om skyldighet att, i syfte att kunna kontrol- lera behandlingen av uppgifter i SIS, i en nationell logg notera uppgifter om sökningar och utbyte av uppgifter i systemet (s.k. loggningsnote- ringar eller loggningsuppgifter) har delvis sin motsvarighet i artikel 103 i . Konventionen ställer dock inte några krav på att sökningar ska loggas. En annan skillnad är att enligt konventionen behö- ver endast i genomsnitt var tionde överföring loggas, medan rådsbeslutet ställer krav på att det ska finnas loggningsuppgifter för samtliga överföringar och sökningar som har skett i registret. Det finns inga svenska bestämmelser som särskilt tar sikte på loggning av uppgifter om sökningar och överföringar av uppgifter i SIS. Skyldig- heten att logga uppgifter i kontrollsyfte kan sägas utgöra ett led i uppfyl- landet av de grundläggande skyldigheter som åligger som personuppgiftsansvarig när det gäller behandling och skydd av upp- gifterna (jfr 9 och 31 §§ personuppgiftslagen). Närmast handlar det om att se till att det tekniska systemet fungerar på ett sådant sätt att det uppfyller rådsbeslutets krav när det gäller loggningsuppgifter. I den mån Prop. 2009/10:86 rådsbeslutet i dessa delar bedöms kräva reglering kan det ske på Artikel 13 om skyldighet för medlemsstaterna att se till att varje myndighet som har rätt att få ut uppgifter ur systemet följer bestämmel- serna i rådsbeslutet saknar motsvarighet i . Den artikeln bedöms dock inte kräva någon författningsreglering. Inte heller bestämmelserna i artikel 14 om utbildning av personal kräver enligt regeringens mening någon särskild författningsreglering. Det får anses ligga i uppgift som personuppgiftsan- svarig att se till att personer som ges tillgång till SIS har den utbildning som krävs (jfr 9 § personuppgiftslagen). Bestämmelserna i kapitel III i rådsbeslutet saknar motsvarighet i . Eftersom de uteslutande rör de centrala delarna av SIS, kräver de dock inte någon svensk författningsreglering. Inte heller bestämmelserna i kapitel XIV om övervakning och statistik samt om föreskrivande kommitté kräver någon svensk författningsreglering. 5.3Registrering av uppgifter om personer i SIS 5.3.1Fler typer av uppgifter får registreras i SIS En av nyheterna i rådsbeslutet jämfört med vad som gäller enligt är att beslutet tillåter registrering av fler typer av uppgifter om personer. Detta gäller generellt för alla typer av framställ- ningar som rör personer. Det blir möjligt att registrera t.ex. fotografier och fingeravtryck. Därutöver innebär rådsbeslutet att det för vissa typer av framställningar blir möjligt att registrera även andra särskilt angivna uppgifter. Ett exempel på det är att en kopia av en europeisk arreste- ringsorder ska registreras i samband med registrering av en framställning som avser en begäran om gripande för överlämnande. I de följande avsnitten behandlas behovet av lagändringar till följd av rådsbeslutets bestämmelser om registrering av uppgifter om personer (kapitel IV VIII). 5.3.2Allmänna bestämmelser om vilka uppgifter som får registreras Regeringens förslag: Lagen om Schengens informationssystem ändras så att det blir möjligt att när det gäller framställningar om personer registrera uppgifter om samtliga nuvarande och tidigare namn, fotografier och fingeravtryck, huruvida personen har avvikit från en inrättning där han eller hon med stöd av lag har varit berövad friheten, den myndighet som har lagt in registreringen, hänvisning till det beslut som registreringen grundas på, typ av brott som framställningen avser, och länkar till andra registreringar i SIS. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Tillstyrker förslaget eller lämnar det utan Skälen för regeringens förslag: I artikel 20 finns grundläggande bestämmelser om vilka uppgifter som får registreras i SIS.