prop · GX0395 · 2010-02-08 00:00:00 — (Det ska tilläggas att utredningen numera är avslutad, se Statens . Den finns tillgänglig på myndighetens webbplats, .) Skälen för regeringens förslag: Det finns internationella bestäm- melser om hur flygplatser och liknande ska markeras för att flygsäker- heten ska hållas på en hög nivå. Särskilt synligt är detta då landningsbanor och annat är belysta på visst sätt. Det kan behövas bestämmelser som hindrar att utomstående utför lysanordningar, markeringar på marken och annat på ett sätt som kan blandas samman med för flyget viktiga markeringar. Höga hus, och andra anordningar behöver också förses med signaler för att förhindra tillbud och olyckor. Även mobila anordningar som uppnår viss höjd kan innebära ett allvarligt hot mot flygsäkerheten om de reses i anslutning till platser som fungerar som flygplats, flygfält eller annan landningsplats, exempelvis tillfällig landningsplats för helikopter. Det bör därför vara möjligt att införa bestämmelser om att även mobilkranar och liknande ska vara skyldiga att vara försedda med varningssignaler. Det är lämpligt att detaljbestämmelser om detta tas på myndighetsnivå. Förslaget till ny luftfartslag torde täcka in denna situa- tion. 12 Rätten till luftfart Dagens bestämmelser om rätt till luftfart förs över till den nya luftfarts- lagen på ett nästan likalydande sätt. Dessa bestämmelser är förhållande- vis omständliga, och utgår från principen att luftfart inom svenskt område ska vara förbehållet svenska personer och företag som kontrolleras av svenska intressen. Trots dessa bestämmelser har det hänt mycket . tar EU-bestämmelser över i nästan alla fall, vilket gör att luftfart i kan utföras av företag som är hemmahörande i och kontrolleras av intressen i Europeiska unionen eller i en stat som slutit avtal med Europeiska unionen med innebörden att på luftfartens område ska gälla även i dessa tredje länder. Sådana avtal finns med och genom , med , med ett antal stater på och med . I vissa fall har avtalen ingåtts men ännu inte trätt i kraft. När avtalen väl har trätt i kraft kan dessa avtal ändras och uppdateras i förhållande till nyare EU-lagstiftning genom förhållandevis enkla och snabba förfaranden. Detta gör att bestämmelserna i det föreslagna nya 7 kap. blir tillämpliga endast på sådan luftfart här i landet som inte omfattas av , och i viss utsträckning på luftfart mellan och tredje länder. Då inställer sig frågan om man i den nya luftfartslagen ska behålla den restriktiva bestämmelsen för den lilla restpott som återstår. Därvidlag ska man dock beakta följande skäl. Systemet är väl inarbetat, och är accepterat på marknaden och tillämpas i de flesta övriga länder. En liberalisering i kommer inte att mötas av ett ömsesidigt agerande från andra länder. Med enskilda stater kan ingå luft- fartsavtal som ger en öppnare tillämpning om detta skulle vara önskvärt. Vidare utgår i stora delar från nationella regler av detta slag. Regeringen bedömer det inte vara lämpligt att här och föreslå en förändring i gällande ordning. I svensk lagstiftning behandlas frågor om tillstånd till luftfarts- verksamhet i 7 kap. den nuvarande luftfartslagen. Till grund för reglerna ligger Chicagokonventionen, bilaga 6 till denna konvention och den s.k. transitöverenskommelsen. Förutom den svenska nationella lagstiftningen fanns det länge två EU- förordningar som är av grundläggande betydelse när det gäller rätten till luftfart; rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag (licensieringsförordningen) och rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av om EG- lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (marknads- tillträdesförordningen). Dessa förordningar har ersatts med och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen, EUT L 293, 31.10.2008, s. 3 (Celex 32008R1008). I det följande benämns den EU:s lufttrafikförordning. I korthet kan sägas att huvudregeln är att det fordras tillstånd till all luftfart i förvärvssyfte medan annan luftfart, s.k. privatflyg, får utövas utan tillstånd. har i sitt betänkande lämnat en omfattande redo- visning av gällande rätt. I denna proposition återges en förkortad version. Luftfart i förvärvssyfte kräver, på grund av luftfartens internationella reglering och även på grund av , olika slags tillstånd beroende på typen av luftfart, flygföretagets nationalitet och luftfartens geografiska utsträckning. När det gäller internationell luftfart är det också av betydelse om det är fråga om regelbunden eller icke regelbunden luftfart. Trots de definitioner på regelbunden lufttrafik som finns är det svårt att dra en skarp och entydig principiell gräns mellan regelbunden och icke regelbunden luftfart vilken på ett enkelt sätt avgör alla tänkbara enskilda fall. Gränsdragningsfrågor får därför avgöras genom rättstillämpning och doktrin, vilket i praktiken inte synes ha vållat några större problem. I det följande ges, med utgångspunkt i den unionsrättsliga regleringen, en kortfattad framställning över vilka tillstånd som i olika situationer krävs för att få bedriva luftfart. Som inledning kan nämnas att det inom luftfartsregleringen kan urskiljas tre huvudtyper av tillstånd; drifttillstånd, trafiktillstånd och operativa licenser eller grundkoncessioner. Drifttillstånd (ibland även benämnt tekniskt/operativt tillstånd) innebär ett flygsäkerhetsmässigt godkännande av operatören av den stat som har att utöva flygsäkerhets- tillsynen över flygföretaget. Operativa licenser eller grundkoncessioner är ett slags näringstillstånd som grundas på en juridisk/ekonomisk prövning av flygföretaget. Normalt ger inte detta tillstånd flygföretaget tillträde till linjer eller marknader. Detta sker genom trafiktillståndet, som är trafikpolitiskt motiverat och som kan vara grundat på en mer eller mindre uttalad luftfartspolitisk prövning som i sin tur kan vara mer eller mindre författningsreglerad. skedde i tillstånds- givningen enbart genom drifttillstånd och trafiktillstånd. Genom licensie- ringsförordningen krävs dock numera att svenska flygföretag har operativ licens för att få utöva de viktigaste typerna av luftfart. Luftfart inom EU som omfattas av EU:s lufttrafikförordning I kapitel I i EU:s lufttrafikförordning (tidigare licensieringsförordningen) fastställs enhetliga krav som ska ställas på dem som bedriver vissa slag av kommersiell flygtrafik (transport av passagerare, post och/eller gods mot betalning inom unionen). Ett företag som uppfyller förordningens krav har rätt att få en operativ licens, vilken är ett tillstånd för företaget att mot betalning utföra luft- transport av passagerare, post och/eller gods som anges i licensen. Licensen har karaktären av ett näringspolitiskt tillstånd. En operativ licens ger inte i sig tillgång till särskilda flyglinjer eller marknader. Vad avser transporter gäller inte EU:s lufttrafikförordning lufttransport inom unionen av passagerare, post och/eller gods med luftfartyg som inte är motordrivna och/eller ultralätta motordrivna luftfartyg och inte heller lokala flygningar som inte innebär transport mellan olika flygplatser. sådana transporter gäller nationella regler om operativa licenser, om sådana finns, och unionsrätt och nationell rätt om drifttillstånd. När det gäller luftfart som inte är transporter, s.k. aerial work, faller den helt utanför licensieringsförordningen. Frågan om tillträde till flyglinjer inom unionen, för såväl regelbunden som icke regelbunden lufttrafik, regleras i kapitel II i EU:s lufttrafik- förordning (tidigare marknadstillträdesförordningen). Enligt förordningen ska berörda medlemsstater tillåta att utöva trafikrättigheter dvs. rätten att befordra passagerare, gods och/eller post i lufttrafik på flyglinjer inom unionen. Enligt EU:s lufttrafikförordning kan en medlemsstat inom sitt territorium införa allmän trafikplikt för ett lufttrafikföretag som utövar lufttrafik på en flyglinje. Detta gäller med avseende på regelbunden luft- trafik till ett ytterområde eller ett utvecklingsområde eller på en flyglinje med låg trafikintensitet till en regional flygplats, om flyglinjen anses väsentlig för den ekonomiska utvecklingen i den region där flygplatsen är belägen. Allmän trafikplikt innebär att det sker en offentlig upphandling av normalt olönsam trafik på en eller flera sträckor. Det utsedda lufttrafikföretaget erhåller en ensamrätt att bedriva lufttrafik på linjen i fråga. Lufttrafikföretaget får en skyldighet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att driften uppfyller de fastställda normer för kontinuitet, regelbundenhet, kapacitet och pris- sättning som lufttrafikföretaget inte skulle uppfylla om det endast skulle ta hänsyn till sina kommersiella intressen. Förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luft- fartens område anger Transportstyrelsen som behörig myndighet när uppgifter ska fullgöras enligt marknadstillträdesförordningen. Frågor som avser allmän trafikplikt prövas dock av regeringen. Förordningen har inte hunnit bli uppdaterad med anledning av att EU:s lufttrafik- förordning trätt i kraft. Luftfart mellan och en stat utanför EU När det gäller flygföretag som är etablerade i EU och som enbart flyger på destinationer utanför EU framgår det inte uttryckligen av EU:s luft- trafikförordning om dessa behöver ha en operativ licens. Eftersom den operativa licensen inte ger tillträde till marknaden utan är ett grund- läggande villkor för verksamheten som flygbolag, synes dock alla medlemsstater acceptera att en operativ licens även är ett krav för att bedriva transporter mellan EU och tredje land. För luftfart i regelbunden trafik mellan och en stat utanför EU krävs när det är fråga om ett svenskt lufttrafikföretag, förutom operativ licens och drifttillstånd, att trafiktillstånd (koncession) lämnats av den eller av den myndighet regeringen bestämmer. Den grundläggande principen i den internationella lufträtten är att varje stat har uteslutande och ovillkorlig rätt till sitt luftrum. Därför är flygning över respektive till eller från statens territorium tillåten endast med denna stats samtycke. En stat kan lämna sådant samtycke antingen genom att ingå ett avtal med annan stat bilateralt eller multilateralt eller genom ett ensidigt beslut. När det gäller den icke regelbundna kommersiella luftfarten överlämnas det enligt artikel 5 i Chicagokonventionen åt varje stat att bestämma i vilken utsträckning denna ska regleras när det gäller befordran av passagerare, gods och post till eller från dess territorium. För den internationella regelbundna luftfarten stadgar å andra sidan konventionens artikel 6 att ingen regelbunden trafik får bedrivas över eller till en konventionsstat utan denna stats uttryckliga medgivande. När det är fråga om ett utländskt lufttrafikföretag som är hemma- hörande utanför EU och som vill flyga på krävs därför antingen att trafiktillstånd lämnats av den eller den myndighet regeringen bestämt eller att trafiktillstånd inte krävs på den grunden att trafiken är medgiven enligt överenskommelse mellan och det land där lufttrafikföretaget är hemmahörande. Motsvarande gäller för att ett utländskt EG-lufttrafikföretag ska få bedriva regelbunden flygtrafik mellan och ett land utanför EU. För att det utländska flygföre- taget ska kunna accepteras för luftfart inom svenskt område är det en förutsättning att flygföretaget har ett drifttillstånd eller motsvarande som kan godtas av . Förutom de trafikala tillstånd och godkännanden som flygföretaget har att inhämta i krävs vidare givetvis nödvändiga tillstånd från hemmastaten. Även ett svenskt flygföretag måste givetvis å sin sida inhämta de tillstånd som krävs i den stat som berörs av trafiken. De bilaterala luftfartsavtalen innebär att staterna utväxlar trafikrättig- heter för regelbunden trafik. I avtalsrelationerna avvägs av tradition ofta de ömsesidiga förmånerna mycket noggrant och ändamålsskäl t.ex. behovet att säkra ett för nationen anpassat uthålligt trafikförsörjnings- system spelar en framträdande roll när det gäller omfattningen av de medgivna rättigheterna och på vilka villkor de får utnyttjas. Avtalen innehåller förutom regler om designering av flygföretag, utfärdande, ändring och återkallande av trafiktillstånd och andra för trafiken nödvändiga tillstånd och medgivanden däribland vissa ömsesidiga regler med anknytning till flygsäkerhet även ett antal andra bestämmelser. Som exempel kan nämnas regler om tullar och för luft- farten utgående avgifter och regler om de designerade flygföretagens verksamhet i den främmande avtalsstaten. Det åligger ett lufttrafikföretag att inhämta de godkännanden och uppfylla de eventuella villkor som finns föreskrivna i ett trafiktillstånd eller en överenskommelse. Vidare ska ett lufttrafikföretag iaktta de före- skrifter som Transportstyrelsen har utfärdat. När det gäller charter- och taxiflygning, dvs. luftfart i icke regelbunden trafik, mellan och en stat utanför EU får sådan trafik enligt huvudregeln endast utföras efter särskilt meddelat tillstånd av Transport- styrelsen. Transportstyrelsen har meddelat bestämmelser härom, av vilka framgår vilken trafik som kräver tillstånd, vilken trafik som endast behöver anmälas till luftfartsmyndigheten och vilken trafik som får ske utan krav på vare sig ansökan eller anmälan till myndigheten. Inrikes luftfart som inte omfattas av EU:s lufttrafikförordning När inte är tillämpliga krävs, för att ett svenskt luft- trafikföretag ska få bedriva inrikes luftfart i förvärvssyfte i , endast ett drifttillstånd. Ett utländskt lufttrafikföretag får i andra fall än som följer av EU:s lufttrafikförordning eller överenskommelse mellan och främmande stat inte utöva inrikes luftfart i förvärvssyfte inom (cabotage) utan trafiktillstånd. Är det fråga om luftfart i regelbunden trafik beviljas tillstånd av regeringen, i annat fall beviljas tillstånd av Förutom trafiktillstånd krävs även ett drifttillstånd utfärdat av lufttrafikföretagets tillsynsstat. Operatörer som har ett drift- tillstånd från en EU-stat kan dock till följd av allmänna regler om fri tjänstehandel påräkna svenskt tillstånd att få utföra s.k. aerial work i om inte tekniskt/operativa hinder kan anses föreligga. Överflygning av svenskt territorium och/eller mellanlandning i Ett luftfartyg som är registrerat i ett land som har biträtt Chicagokonven- tionen och som används för luftfart i icke regelbunden trafik har rätt till överflygning av svenskt territorium och/eller mellanlandning i för andra än kommersiella ändamål. Är det fråga om luftfart i regel- bunden trafik föreligger sådan rätt endast om det finns en multilateral eller bilateral överenskommelse härom. I övriga fall krävs trafiktillstånd för att flyga över svenskt territorium och/eller mellanlanda i . Vissa former av luftfartsverksamhet kräver tillstånd även om verksam- heten inte äger rum i förvärvssyfte. Motiveringen härför är hänsyn till Med stöd av 7 kap. 1 § tredje stycket den nuvarande luft- fartslagen har regeringen föreskrivit krav på tillstånd för skolflyg och Vidare krävs det tillstånd för avancerad flygning och fallskärmshoppning samt för andra luftfartsverksamheter av särskild art, såsom kraftledningsinspektioner, bogsering, trafikövervakning m.m. Av särskild art ska uppfattas som att verksamheten i vissa fall medför en förhöjd risk för utövare och tredje man. Transportstyrelsen frågor om tillstånd när det gäller annan luftfart än luftfart i regelbunden trafik. Regeringens förslag: I den nya luftfartslagen sker det en uppdelning i tre olika former av flygsäkerhetsmässiga tillstånd; drifttillstånd, bruks- flygtillstånd och utbildningstillstånd. När det gäller drifttillstånd ersätts det nuvarande gränsdragnings- begreppet i förvärvssyfte med ett krav på drifttillstånd när någon mot betalning ska utföra lufttransporter åt allmänheten. Det tillstånd som krävs för att få utföra arbeten med hjälp av luft- fartyg ska benämnas bruksflygtillstånd. Regeringens bedömning: Något förslag om att kräva drifttillstånd vid s.k. firmaflyg bör inte läggas fram. förslag: överensstämmer i stort med rege- ringens. föreslog dessutom att s.k. firmaflyg skulle kräva drifttillstånd. Supplementets förslag: I supplementet utgick förslaget rörande firma- flyg med hänvisning till nyare EU-rätt. Remissinstanserna: konstaterar att polisens helikopterverksamhet kommer att kräva bruksflygtillstånd, men har inget att erinra mot detta. anför att bruks- flygtillstånd är en bekräftelse på att utövaren av verksamheten fyller erforderliga krav på flygsäkerhet, och att det bör krävas bruksflygtill- stånd för all sådan verksamhet, och några undantag bör inte få före- komma. har uttalat sig kritiskt mot framför allt förslaget att kräva drifttillstånd för s.k. firmaflyg. Kungliga Svenska , och har också motsatt sig förslaget rörande firmaflyg. Kungliga Svenska anser att mot betalning är ett för vagt uttryck och att man i stället ska använda motsvarande definition hire and remuneration, vilket man föreslår ska översättas med till förhyrning och mot verderlag. Luftfartsstyrelsen vill att det ska övervägas om man inte ska kunna medge undantag från kravet på bruksflygtillstånd även i andra fall än när verksamheten inte är av större omfattning. Detta för att det inte föreligger något krav på bruksflygstillstånd i alla EU-stater, exempelvis , och ett svenskt krav därigenom kan bli ett hinder mot den fria rörligheten för tjänster. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I den gällande luft- fartslagstiftningen dras en gräns mellan tillståndskrävande och tillstånds- fri luftfart. Denna gränsdragning sker med utgångspunkt i om luftfarten sker i förvärvssyfte eller inte. Generellt kan sägas att luftfart som inte sker i förvärvssyfte är tillståndsfri. Den nuvarande gränsdragningen mellan tillståndsfri och tillstånds- pliktig luftfart grundas på förarbeten och är präglad av den tidens tekniska nivå och det förhållandet att det fanns ett relativt begränsat antal aktörer på flygmarknaden. I 7 kap. 1 § första stycket den nuvarande luftfartslagen anges att luftfart utförd i förvärvssyfte är tillståndspliktig. I lagtexten ges ingen upplysning utöver detta. Det ges således inte någon ledning om vad som ska avses med begreppet förvärvssyfte. Lagens förarbeten innehåller inte heller någon definition av begreppet förvärvssyfte. I rättspraxis finns emellertid ett flertal avgöranden där begreppet förvärvssyfte har behandlats. Den grundläggande frågan när det gäller att avgöra vilken luftfart som ska vara tillståndskrävande och vilken luftfart som ska vara tillståndsfri är vad som är syftet med tillståndsprövningen. Två huvudsyften fram- träder därvid. Det ena är det flygsäkerhetsmässiga och det andra är det luftfartspolitiska eller trafikpolitiska. Detta gäller såväl de svenska som de internationella reglerna. Den flygsäkerhetsmässiga prövningen sker, såsom tidigare framgått, huvudsakligen inom ramen för ett drifttillstånd och den trafikpolitiska inom ramen för ett trafiktillstånd. Det huvudsakliga syftet med att det i vissa fall uppställs ett krav på drifttillstånd är således att flygsäkerheten ska upprätthållas. När någon erbjuder allmänheten att utföra transporter med luftfartyg, får det anses finnas ett berättigat intresse från allmänhetens sida att den som ska utföra tjänsten har genomgått en prövning som visar att verksamheten motsvarar de krav på flygsäkerhet som finns uppställda. Genom att verksamheten kontrolleras kan den som utnyttjar verksamheten göra en riskbedömning med utgångspunkt i luftfartsmyndighetens auktorisation. Med hänsyn till att kravet på drifttillstånd är flygsäkerhetsmässigt betingat finns det skäl att ha en relativt strikt syn på i vilka situationer det ska krävas ett drifttillstånd. I princip bör det finnas ett krav på drifttill- stånd i de fall när någon ingår avtal att mot ersättning utföra en flyg- transport, där annan än den som utför transporten bestämmer över flygningens destination och över vilka personer som ska medfölja eller saker som ska medföras i luftfartyget. När någon betalar för att få en flygtjänst utförd uppstår det en förväntan eller ett krav på den som ska utföra tjänsten att göra detta i enlighet med den betalandes önskemål. Det är därför av vikt att den som ska utföra tjänsten besitter sådana kunskaper och har ett sådant omdöme att denne kan bedöma om en kunds krav är realistiska under rådande förhållanden och om en flygning kan genom- föras på ett säkert sätt. Genom att ställa upp ett krav på drifttillstånd reses det som en konsekvens härav ett antal krav både på företaget och dess organisation och på piloternas kompetens vilket höjer flygsäkerheten. Det ska inte behöva föreligga något krav på vinst eller vinstsyfte för att tillståndsplikt ska föreligga, utan det bör räcka med att det har avtalats om att ersättning ska utgå. Det bör inte heller finnas något krav på att verksamheten ska ha en viss omfattning för att den ska anses tillstånds- pliktig, utan en enda flygning ska kunna medföra tillståndsplikt. Kravet på att det ska finnas ett drifttillstånd får dock inte ställas så högt att privatflyget hämmas på ett obefogat sätt. Behovet av drifttillstånd kan inte anses vara lika stort vid färd med en privatflygare som man person- ligen känner. I denna situation har passageraren utifrån sin personliga kännedom om piloten möjlighet att avgöra om flygningen kan betraktas som säker eller inte. Således bör det inte krävas något drifttillstånd i det fallet att en utövaren närstående krets är passagerare samt den ersättning som utges till denne står i förhållande till de direkta flyg- kostnaderna och delas lika mellan samtliga ombordvarande. Det är svårt att hitta ett uttryck som på ett naturligt och ändamålsenligt sätt avgränsar den luftfart som från flygsäkerhetssynpunkt bör kräva ett Det nuvarande uttrycket i förvärvssyfte fann Lufträtts- utredningen något missvisande genom att ordet syfte antyder att det måste finnas en viss viljeinriktning hos den som tillhandahåller eller utför flygningen och att verksamheten måste ha en viss omfattning. En viss viljeinriktning eller omfattning ska inte behöva föreligga för att tillståndsplikt ska föreligga. Det bör räcka med att vissa omständigheter rent objektivt föreligger för att en flygning ska anses tillståndspliktig. Mot bakgrund av det resonemang som förts ovan om syftet med drift- tillstånd, får tillståndsplikten anses vara beroende av om en flygning sker åt allmänheten och om den sker mot betalning. Utredningen har därför föreslagit att dessa båda faktorer ska ersätta begreppet i förvärvssyfte som gränsdragningsbegrepp. Utredningen fann också att begreppet mot betalning bättre överensstämmer med bestämmelserna i konventionen. Problemet med s.k. svartflyg har framhållits av några remissinstanser. Med svartflyg avses i detta sammanhang att någon utför transporter av främst passagerare utan att ha erforderliga tillstånd för sådan verksamhet. konstaterar att man inte lyckats få någon mera detaljerad kunskap om omfattningen av svartflyget. Utredningen anser dock att genom att ersätta uttrycket i förvärvssyfte med mot betalning kommer domstolarna och andra rättsvårdande instanser framöver att lättare kunna ingripa mot den som ägnar sig åt svartflyg eftersom det tillskapas en tydligare gränsdragningslinje. För att tillgodose det önskemål som Luftfartsstyrelsen pekat på och som främst tar sikte på möjligheterna att meddela undantag från kravet på bruksflygtillstånd för företag som är etablerade i annan EU-stat där sådant tillstånd inte förekommer väljer regeringen att föreslå en något justerad lydelse av 6 § tredje stycket. Beträffande förslag rörande s.k. firmaflyg kan följande sägas. Förslaget att införa krav på drifttillstånd för firmaflyg har mött motstånd från några remissinstanser. Regeringen kan dock konstatera att det finns i och för sig fortfarande skäl som talar för en sådan ordning som utredningen föreslagit.