prop · GY0345 · 2010-11-02 00:00:00 — Han eller hon har i flera fall bytt bostad eller rent av flyttat till en annan del av landet för att undvika trakasserierna. Våld och hot i nära relationer Våld och hot är ett problem för samhället oavsett vem som är gärningsman eller brottsoffer. Våld i nära relationer har ofta en annorlunda karaktär än övrigt våld i samhället. Utmärkande för våldet i nära relationer är att det ofta sker inomhus, vanligtvis i hemmet och utövas av någon som den utsatta har eller har haft en relation till. Den största delen av våldet i nära relationer drabbar kvinnor som utsätts för våld och hot av närstående män. Våldet leder till fysiskt och psykiskt lidande, vilket ofta påverkar den våldsutsatta kvinnans hela livssituation. En konsekvens av våldet kan vara att kvinnans liv begränsas, att rörelsefriheten inskränks och att tryggheten minskar. Det är därför av stor vikt utsatta erbjuds skydd från våld och hot. Våld och hot i nära relationer drabbar i många fall även barn. I enlighet med konventionen om barnets rättigheter ska barnen skyddas mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld och mot utnyttjande och försumlig behandling. Barn som växer upp i en våldsutsatt miljö far ofta mycket illa oavsett om barnet själv utsätts för våld eller om barnet bevittnar våld i sitt hem. För ett barn ska hemmet vara en lugn och trygg plats och inte en våldsam miljö där skrämmande händelser blir vardagliga företeelser. Genom att tidigt upptäcka och tydligt ingripa mot det våld som finns i nära relationer förebygger samhället att även barn och unga far illa eller utvecklas i en negativ riktning. Ett aktivt och verkningsfullt brottsförebyggande arbete handlar om att motverka att våld utövas och att avbryta våld som pågår. I denna lagrådsremiss föreslår regeringen ytterligare åtgärder för att förbättra det brottsförebyggande arbetet och förstärka skyddet för dem som utsätts för våld, hot eller trakasserier. Nuvarande lagstiftning innehåller flera regler som kan aktualiseras när någon har utsatts för eller riskerar att utsättas för våld eller hot i närstående relationer. Förutom straffrättsliga bestämmelser på området finns lagen (1988:688) om besöksförbud. Förföljelse och trakasserier utgör i stor utsträckning brott och kan ofta bedömas som t.ex. misshandel, olaga hot, ofredande eller skadegörelse. Också betydligt allvarligare brott, såsom grov misshandel och olika slags sexualbrott, kan ingå i brottsligheten. Ett straff ska, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde (29 kap. 1 § första stycket ). Vid bedömningen ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft (andra stycket). Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Vid bedömningen av straffvärdet ska hänsyn även tas till försvårande och förmildrande omständigheter (29 kap. 2 och 3 §§). Ett gemensamt straff Prop. 2010/11:45 för flera brott får sättas över det svåraste av de för brotten föreskrivna straffen på närmare angivet vis (26 kap. 2 §). I syfte att bl.a. markera det särskilt straffvärda i en långvarig och upprepad kränkning av en närstående person genom en serie i och för sig straffbelagda men ofta var för sig lindriga gärningar infördes brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning. Någon särskild straffbestämmelse som tar sikte på upprepade kränkande gärningar utanför närståendeförhållanden finns däremot inte. Inte heller i de andra nordiska länderna finns det någon sådan straffbestämmelse. Lagen (1988:688) om besöksförbud infördes för att ge ett bättre skydd för människor som förföljs och trakasseras. Det grundläggande syftet med besöksförbudslagstiftningen är att ett besöksförbud ska förebygga hotfulla och farliga situationer. Lagen utgör ett viktigt led i strävandena att skydda främst kvinnor som utsätts för förföljelse och trakasserier av män som de tidigare levt tillsammans med (prop. 1987/88:137 s. 13). Det är dock viktigt att framhålla att lagen även ger andra utsatta personer skydd. Ett besöksförbud innebär att en person inte får besöka eller på annat sätt kontakta eller förfölja den person som förbudet avser att skydda (1 § första stycket). Ett besöksförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att någon kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera en annan person. Vid bedömningen av om sådan risk föreligger ska särskilt beaktas om personen har begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid (1 § andra stycket). Om det kan antas att ett besöksförbud inte är tillräckligt får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad, arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (2 § första stycket). Ett sådant förbud benämns utvidgat besöks- förbud. Besöksförbud får också avse förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid (besöksförbud avseende gemensam bostad). Ett sådant förbud får meddelas endast om skälen för förbudet väger väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla (1 a §). Den som har överträtt ett utvidgat besöksförbud får meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större geografiskt område i anslutning till de nämnda platser som det utvidgade besöksförbudet avser (särskilt utvidgat besöksförbud). Ett sådant besöksförbud får meddelas endast om skälen för förbudet väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den som förbudet avser att gälla (2 § andra och tredje stycket). Den som bryter mot ett besöksförbud kan dömas till böter eller Prop. 2010/11:45 fängelse i högst (24 §). Ett besöksförbud innebär alltså att en person kan straffas för handlingar som inte skulle ha varit brottsliga utan ett besöksförbud. Bestämmelser om förbud att besöka någon annan finns också i annan lagstiftning. Domstol får i mål om äktenskapsskillnad på yrkande av någon av makarna förbjuda makarna att besöka varandra för tiden till dess att skillnadsfrågan avgjorts genom en lagakraftvunnen dom (14 kap. 7 § andra stycket ). Även efter det att ett mål om äktenskapsskillnad avslutats får domstolen under vissa förutsättningar förbjuda parterna att besöka varandra (18 kap. 2 § ). Domstolen får också i vissa fall förbjuda sambor att besöka varandra (28 § sambolagen [2003:376]). Om någon överträder ett besöksförbud enligt eller sambolagen tillämpas straffbestämmelsen i lagen om besöksförbud. 4.2.3 Utvärderingar av lagen om besöksförbud (Brå) har vid ett flertal tillfällen utvärderat lagen om besöksförbud. Utvärderingarna belyser i huvudsak två övergripande frågeställningar. Den ena är hur tillämpningen av lagen har fungerat och utvecklats i förhållande till lagstiftningens syfte. Den andra är vad ett besöksförbud i praktiken har kommit att innebära för den som förbudet har avsett att skydda. Syftet med ett besöksförbud är framför allt att det ska verka brottsförebyggande. Detta kommer till uttryck i lagen genom att den grundläggande förutsättningen för ett besöksförbud är att det ska föreligga en risk för att någon kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera en annan person. Av Brå:s utvärdering framgår att åklagarens riskbedömning i hög utsträckning grundar sig på om det bedöms kunna styrkas att den mot vilken ett förbud avses gälla har utsatt den sökande för de anmälda brotten. Om det rör sig om en situation där ord står mot ord och vittnen och annan stödbevisning saknas bedöms vanligtvis inte förutsättningarna för ett besöksförbud vara uppfyllda (Besöksförbud. De berörda och deras erfarenheter, Rapport 2007:2). Av utvärderingen framkommer också att de som har fått ett besöksförbud meddelat som skydd, uppfattar en beviljad ansökan som något mycket positivt. Besöksförbudet har en trygghetsskapande effekt. Ofta kvarstår dock oron för att på nytt utsättas för brott eller på annat sätt trakasseras av den person som ålagts besöksförbud. De som fått ett besöksförbud beviljat upplever ofta också att samhällets reaktioner uteblir vid en överträdelse av besöksförbudet, varför hot och trakasserier kan fortsätta. Antalet meddelade besöksförbud har ökat kontinuerligt sedan lagen infördes. 2009 utfärdades ca 4 000 förbud. Brå har uppskattat att mellan en tredjedel och hälften av besöksförbuden överträds. överträds vid upprepade tillfällen. En dryg tredjedel av de personer som anmäls för överträdelse återkommer i nya anmälningar. Ser man närmare Prop. 2010/11:45 på de besöksförbud som inte respekteras framgår att en mycket liten grupp personer svarar för en stor del av de anmälda överträdelserna. Det handlar om situationer där den som ålagts förbudet trots det ständigt t.ex. ringer, skickar sms eller söker upp den som förbudet avser att skydda. Även om telefonsamtal och sms är de vanligaste formerna av överträdelse är fysiska överträdelser inte ovanliga. Enligt Brå är däremot våld mot den skyddade relativt ovanligt (Nya regler i lagen om besöksförbud, Delrapport ). Brå har också behandlat frågan om möjligheterna att elektroniskt övervaka besöksförbud. I rapporten konstaterar att elektronisk övervakning i sig inte utgör något skydd, men att sådan övervakning skulle innebära att den utsatta personen, i likhet med polisen, tidigt kan uppmärksammas på om den övervakade närmar sig (Att förstärka besöksförbud med elektronisk övervakning, Rapport 2005). genomförde genom Utvecklingscentrum i en kartläggning av tillämpningen av reglerna om besöksförbud. Ett syfte med kartläggningen var att undersöka om tillämpningen av lagen var i linje med lagens syfte. I granskningen ingick 369 ärenden avseende besöksförbud från sex olika åklagarkammare. En slutsats av granskningen är att åklagarens riskbedömning i besöksförbudsärenden i stort sett uteslutande har utgått från innehållet i brottsligheten som har anmälts i samband med att ansökan om besöksförbud har gjorts. Den för beslutsfattandet aktuella brottsmisstanken tycks vara det huvudsakliga riskbedömningsunderlaget. I förhållande till lagens syfte att fungera förebyggande konstateras i rapporten att åklagarens tillämpning av besöksförbudslagstiftningen tycks vara restriktiv (Besöksförbud en kartläggning över tillämpningen med synpunkter. Rapport från Utvecklingscentrum , ). Våld i nära relationer och de problem som uppstår vid denna typ av brottslighet har föranlett flera åtgärder från regeringens sida. Även om många åtgärder har vidtagits på området bör man från samhällets sida fortsätta strävandena att förbättra situationen för de brottsoffer som på olika sätt utsätts för våld, hot eller trakasserier. Det kan mot bakgrund av Brottsförebyggande rådets utvärderingar och kartläggning konstateras att besöksförbudets brottsförebyggande funktion skulle kunna stärkas. Hot- och riskbedömningarna kopplas i stor utsträckning till om den som förbudet avses gälla har begått brott mot den som förbudet avses skydda, vilket innebär att förbudets preventiva funktion försvagas. Av utvärderingarna framkommer vidare att många av besöksförbuden överträds och det är inte ovanligt med upprepade överträdelser. Detta innebär att Prop. 2010/11:45 besöksförbudets skyddsverkan i vissa fall helt uteblir. Det finns därför anledning att överväga lagstiftningsåtgärder för att stärka besöksförbudslagstiftningens brottsförebyggande funktion och förbättra det skydd som ett förbud avser att ge. Vidare finns skäl att överväga om det straffrättsliga skyddet bör förstärkas när det gäller trakasserier och förföljelse. Regeringen behandlar i avsnitt 5 förutsättningarna för de olika formerna av besöksförbud. I syfte att förstärka lagens brottsförebyggande funktion föreslås bl.a. att åklagaren vid riskbedömningar, förutom brott mot den som förbudet avser skydda, särskilt ska beakta om den som förbudet avses gälla begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid. Vidare tydliggörs proportionalitetsprincipens betydelse genom att det föreslås att det uttryckligen ska anges i lagen att varje beslut om kontaktförbud ska föregås av en proportionalitetsbedömning. Frågan om att införa elektronisk övervakning för att kontrollera efterlevnaden av ett besöksförbud har varit föremål för flera utredningar och diskuterats utförligt under en förhållandevis . I avsnitt 6 gör regeringen bedömningen att det nu finns skäl att införa en möjlighet att elektroniskt kontrollera vissa förbud. I avsnitt 7 behandlar regeringen några processuella och straffrättsliga frågor. Slutligen behandlas i avsnitt 8 frågan om det straffrättsliga skyddet mot trakasserier och förföljelse. Regeringens förslag: Uttrycket besöksförbud ersätts med kontaktförbud. Regeringens bedömning: I övrigt bör terminologin inte förändras. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen föreslår därutöver att begreppen skyddsperson och förbudsperson används i den nya lagen om kontaktförbud. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan är positiva till utredningens förslag. besöksförbud är ett väl inarbetat begrepp, varför den pedagogiska poängen med att införa ett nytt begrepp inte framstår som motiverad. Säkerhetspolisen framhåller att begreppet skyddsperson används i Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att en lag ska kunna tillämpas på ett ändamålsenligt sätt krävs det bl.a. att man i lagen tydliggör vad som avses med olika beteenden och företeelser. Besöksförbud är i och för sig ett etablerat uttryck och när det infördes konstaterades att det lämpligen kunde användas som en samlande benämning för de olika typer av förbud som åsyftades. emellertid besök bara en mindre del av alla de kontaktsätt som förbudet Prop. 2010/11:45 avser att träffa. Förbudet omfattar t.ex. att ringa, skriva brev, skicka sms, e-post eller ta kontakt på Internet. Andra kontaktsätt, som omfattas av förbudet, är att meddelande lämnas till en släkting för vidarebefordran till den som förbudet avses skydda eller att en person följer efter den som förbudet avses skydda. De uppräknade situationerna faller inom ramen för vad som normalt brukar ske när en person kontaktar eller försöker kontakta en annan person utan att det för den delen leder till ett besök. Regeringen anser att kontaktförbud på ett bättre sätt än besöksförbud återspeglar vad som avses med förbudet och dessutom står i bättre överensstämmelse med hur förbudet redan tillämpas. Besöksförbud bör därför ersättas med kontaktförbud. Kontaktförbud är ur ett språkligt perspektiv ett vidare uttryck än besöksförbud, som är rumsligt begränsat. Avsikten är dock inte att utvidga tillämpningsområdet utan ändringen är enbart av språklig karaktär för att tydliggöra innebörden av ett förbud. Regeringen föreslår således att besöksförbud i fortsättningen ersätts med kontaktförbud. Utredningen föreslår att den som förbudet avses skydda benämns skyddsperson och den mot vilken förbudet avses gälla förbudsperson. En sådan ordning skulle visserligen förenkla lagtexten och vara praktisk ur ett tillämparperspektiv. Att använda de benämningarna innan ett kontaktförbud utfärdats inger dock vissa betänkligheter. Den mot vilken förbudet avses gälla bör inte betraktas som en förbudsperson innan något förbud är ålagt. Regeringen anser att den nuvarande terminologin är tydligare eftersom den kan användas med bibehållen stringens i hela den processuella hanteringen av förbudet. Regeringen anser således inte att det finns skäl att beteckna de inblandade parterna skyddsperson och förbudsperson. I denna del bör därför terminologin inte förändras. Regeringens förslag: En uttrycklig proportionalitetsprincip införs som tydliggör att varje beslut om kontaktförbud ska föregås av en bedömning av om skälen för ett förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla. Hänvisningen till att ett förbud endast får meddelas om syftet inte kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd tas bort. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: En åtgärd som innebär att kontroll eller tvång riktas mot en enskild individ bör få vidtas endast om den kan anses stå i rimlig proportion till vikten av vad som ska uppnås. Detta måste anses vara en utgångspunkt vid prövningen av huruvida besöksförbud ska meddelas och framgår indirekt av att besöksförbud inte får meddelas om syftet kan uppnås genom en mindre ingripande åtgärd. Enligt nuvarande ordning finns en uttrycklig proportionalitetsprincip när det gäller besöksförbud avseende gemensam bostad och särskilt utvidgat besöksförbud (1 a § andra stycket 1 och 2 § tredje stycket). När det gäller Prop. 2010/11:45 dessa två former av förbud, som till sitt innehåll är mer ingripande än andra former, har principen fått en särskild utformning. Ett besöksförbud, som avser den gemensamma bostaden eller ett större geografiskt område, får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär. Denna ordning bör bestå, men därutöver anser regeringen att det bör införas en uttrycklig och generell proportionalitetsprincip även vid andra typer av besöksförbud. Att en uttrycklig och generell proportionalitetsprincip införs innebär att det i varje enskilt fall ska göras en prövning av om skälen för ett förbud står i proportion till det intrång och men som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla. I och med att en generell proportionalitetsprincip införs finns det inte längre behov av att ange att ett besöksförbud endast får meddelas om syftet inte kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd. Den hänvisningen bör därför tas bort. Regeringens förslag: Vid riskbedömningen ska särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid. Utredningens förslag: Möjligheten att utfärda kontaktförbud utan att den som förbudet avser att skydda har varit utsatt för brott ska utökas genom att riskbedömningarna får en mer avgörande betydelse för besluten om kontaktförbud. Lagen ska inte längre innehålla en hänvisning till vad som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland , , , ombudsmän, fakultetsstyrelsen vid , vid och är kritiska mot utredningens förslag om att ta bort hänvisningen till tidigare brottslighet och att ge hot- och riskbedömningar en avgörande betydelse vid beslut om kontaktförbud. och Justitiekanslern instämmer i och för sig i utredningens uppfattning att tidigare brottslighet fått en alltför stor betydelse vid utfärdandet av ett förbud, men framhåller att hänvisningen till denna omständighet, framför allt av rättssäkerhetsskäl, bör stå kvar. Några remissinstanser, bl.a. , , för kvinnojourer och tjejjourer i och , instämmer i utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag En förstärkning av förbudets brottsförebyggande funktion Syftet med ett besöksförbud är framför allt att förebygga hotfulla och farliga situationer. Som framgår av avsnitt 4.2.3 antyder de utvärderingar som gjorts av besöksförbudslagen att förbudets brottsförebyggande effekt inte fått den genomslagskraft som det var tänkt. Av utvärderingarna framgår att besöksförbudslagstiftningen tillämpas restriktivt. I de allra flesta fallen meddelas ett besöksförbud först när den mot vilken förbudet avses gälla redan gjort sig skyldig till vålds- eller hotbrottslighet mot den som förbudet avses skydda. Trots att brott mot den som förbudet avses skydda endast är en omständighet som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen, har denna omständighet i många fall kommit att uppfattas som en förutsättning för att ett besöksförbud ska kunna meddelas. Denna tillämpning får till följd att besöksförbudets förebyggande effekter inte uppnås i avsedd utsträckning. Det finns därför skäl att överväga hur förbudets preventiva funktion kan förstärkas. brottslighet mot den som förbudet avses skydda bör alltjämt särskilt beaktas Utredningen anser att möjligheterna att utfärda kontaktförbud utan att den som förbudet avser att skydda har utsatts för brott ska utökas genom att strukturerade hot- och riskbedömningar ska få en mer avgörande betydelse när beslut om kontaktförbud meddelas. Utredningen föreslår att det ska ske genom att hänvisningen i lag till vad som särskilt ska beaktas vid hot- och riskbedömningen ska utgå. Hot- och riskbedömningar är generellt sett svåra att göra. Inom polisen används olika modeller som närmast är att betrakta som manualer med checklistor där polisen besvarar listans frågor utifrån tillgängligt material. Trots att dessa manualer bidrar till att hanteringen av hot- och riskbedömningar blir mer enhetlig och strukturerad så bygger bedömningarna på många osäkra faktorer, såsom attityder, allvarliga sociala problem, ekonomiska problem och psykisk ohälsa. Det är viktigt att arbetet med att utveckla strukturerade hot- och riskbedömningar fortgår och regeringen har för avsikt att noggrant följa upp detta arbete. Det kan dock konstateras att vid dessa bedömningar är tidigare brottslighet mot den som ett förbud avser att skydda en betydelsefull omständighet av obestridlig karaktär. Även om hänvisningen i besöksförbudslagen till denna omständighet skulle tas bort kommer tidigare brottslighet mot den som förbudet avser att skydda ofrånkomligen att förbli en omständighet vid hot- och riskbedömningen, vilket flera remissinstanser också framför. Frågor om besöksförbud ska handläggas skyndsamt och i vissa fall med särskild skyndsamhet (6 a § lagen om besöksförbud). Den tid som finns att utföra en strukturerad hot- och riskbedömning är således begränsad. Tidskravet vid handläggningen bidrar till att omständigheter av obestridligt och tydligt innehåll lättare kan läggas till grund för hot- och riskbedömningar. framhåller att tillämpningen skulle riskera att bli mer skönsmässig om lagen inte skulle innehålla någon upplysning om att tidigare brottslighet mot den som förbudet avser Prop. 2010/11:45 att skydda ska beaktas. Mot denna bakgrund finner regeringen att åklagaren och domstolarna vid hot- och riskbedömningen inte är betjänta av att exemplifieringen av de omständigheter som särskilt ska beaktas slopas. Regeringens bedömning är således att det vid hot- och riskbedömningen alltjämt särskilt ska beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid. Även brottslighet mot någon annan bör särskilt beaktas Ett annat sätt att förstärka lagens brottspreventiva funktion är att utöka exemplifieringen i lagtexten av omständigheter som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen och på så sätt få till stånd en mer nyanserad hot- och riskbedömning. brottslighet mot någon annan än den som förbudet avses skydda är en viktig indikator vid bedömningen av om det finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Detta gäller främst brott i nära relationer som t.ex. brott mot före detta maka, make, sambo, partner eller mot barn. brottslighet utgör erfarenhetsmässigt ofta en tydlig indikation på ökad risk för ny brottslighet. En omständighet som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen bör därför även vara att den som förbudet avses gälla har begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid.