prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — Flera remissinstanser betonar värdet av fristående utvärderingsinstitut, bl.a. . En majoritet av remissinstanser instämmer i stort i utredningens bedömning om behovet av utvärderingar. för utveckling i staten påpekar att beslutsunderlaget inte enbart bör gälla utvärderingar utan även kartläggningar eller Vidare framförs att användandet av nyckeltal för jämförelser och strategiskt arbete inom statsförvaltningen är en underutnyttjad möjlighet. Flera länsstyrelser, Länsstyrelserna i , , , , samt , framhåller särskilt roll för uppföljning och utvärdering av den nationella politikens genomslag och dess konsekvenser för individer och företag på regional nivå. Remissinstanserna instämmer i stort att regeringen inte har tillräckliga resurser för att följa upp myndigheternas verksamhet i den mån det skulle vara önskvärt. Vidare instämmer de i att det är viktigt att verksamheterna utvärderas. anser tanken med utvärderingsmyndigheter tilltalande, men det viktiga är att utvärderingen sker. Även en annan organisationsform än myndighet kan ge önskat resultat. Dock finns ingen majoritet för att utveckla nya utvärderingsmyndigheter. Myndigheter inom försvaret och energi- området avvisar tanken på fristående utvärderingsfunktioner. Försvarsmakten och anser att det redan finns myndigheter som genomför utvärdering och uppföljning, t.ex. Riks- revisionen, och Statskontoret. Energimarknads- inspektionen anser att förslaget är allmänt hållet; t.ex. berörs inte vad som skulle utvärderas inom energiområdet. I brist på detta finner inspektionen det svårt att ha några synpunkter. anser att en från verksamhetsansvarig myndighet skild utvärdering måste bedömas från fall till fall. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens behov av information varierar för olika verksamheter och i olika beslutssituationer. I den löpande styrningen och kontrollen av myndigheterna är information från myndigheterna själva central. Myndigheternas årsredovisningar, budgetunderlag och andra rapporteringar liksom information genom informella kontakter ger information som framför allt används i den löpande styrningen och kontrollen av myndigheter och verksamheter. Myndighetens ledning ansvarar för en tillförlitlig och rättvisande information. Med utgångspunkt i bl.a. myndighetens årsredovisning bör som regel en årlig myndighetsdialog (tidigare benämnd mål- och resultatdialog), dvs. en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet m.m. vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar, genomföras. Myndighetsdialogen med myndighetscheferna, och i styrelse- myndigheter med styrelseordföranden och myndighetschefen till- sammans, är en viktig del i regeringens uppföljning av myndigheterna. Dialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. genomförs ca 200 myndighets- dialoger. Inför vissa beslut, t.ex. vid förordnandet av ny myndighetschef, kan det fordras en djupare analys av hur ändamålsenlig en viss organisering är eller hur effektiva processerna inom ett område eller i en myndighet är. Sådana analyser utförs som regel av någon annan än berörd myndighet för att ge en opartisk bedömning. Stabsmyndigheter ska även med kort varsel kunna förse regeringen med nödvändiga underlag. I syfte att effektivisera denna process och kvaliteten i denna typ av Prop. 2009/10:175 analyser gav regeringen Statskontoret i uppdrag att i samråd med och dåvarande Verket för förvaltnings- utveckling utveckla förslag till externa myndighetsanalyser (dnr Fi2007/8016). redovisade Statskontoret uppdraget med förslag på en metod för myndighetsanalyser (Statskontoret 2008:17 och 2008:18). genomförde Statskontoret en myndighetsanalys av i (dnr Fi2009/4335/OFA/SF). Statskontoret har regeringens uppdrag att analysera , , , i län och Läns- styrelsen i (dnr Fi2009/7941). Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, från myndigheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser m.fl. Kommittéväsendet har en viktig funktion i att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och ska därför användas strategiskt i detta syfte. Betydande krav ställs på och regeringens stabs- myndigheter att följa, sammanställa och bearbeta kunskap på ett sätt som stödjer de politiska beslutsprocesserna. Regeringens utvärderingsresurser är fördelade på många olika myndigheter. Inom vissa områden finns fristående utvärderings- myndigheter och inom andra inte. Dessa områden utvärderas då som regel av kommittéer, eller av Statskontoret. Skillnaderna beror bl.a. på att regeringens behov av information skiljer sig åt, t.ex. beroende på verksamheternas olikheter vad avser ekonomisk omfattning och risk. 12.9Genomförande av organisations- och strukturförändringar Regeringens bedömning: Den statliga förvaltningens organisation bör vara ändamålsenlig med en tydlig ansvarsfördelning. Processerna för organisationsförändringar bör vara effektiva och väl fungerande. Regeringen har tagit initiativ till en översyn av det stöd som finns inför och under genomförandet av förändringarna. Former för att ta till vara och sprida erfarenheter av organisations- förändringar bör utvecklas. Vid en organisationsförändring som innebär att verksamhet upphör bör huvudregeln vara att en särskild avvecklare ges i uppdrag att avveckla verksamheten. Strukturförändringar sker som regel genom att antingen inrätta en ny myndighet, föra över verksamhet till en annan myndighet/huvudman eller avveckla en myndighet. När en myndighet ska inrättas utser regeringen som regel en särskild utredare som får i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av myndigheten. Utredaren ska vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet . I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag till budgetunderlag, ingå nödvändiga avtal för myndighetens räkning och att bemanna myndigheten. Det kan ofta vara lämpligt att den särskilda utredaren är den som kommer att bli den nya myndighetens första chef. Verksamhet förs från en myndighet till en annan Om en myndighet ska avvecklas och dess verksamhet ska inordnas i en annan myndighet sker detta ofta genom att myndigheten som ska avvecklas ges i uppdrag att förbereda och genomföra överföringen av verksamheten till den mottagande myndigheten. Den mottagande myndigheten får i uppdrag att inordna verksamheten. I de fall man kan överblicka att en förändring kommer att innebära att personal blir övertalig tillkallas som regel en särskild utredare, en s.k. avvecklare, som får ansvaret för avvecklingen. Avvecklaren ges också ofta uppdraget att avveckla bl.a. lokaler och utrustning som inte ska övertas av någon annan myndighet. Att utarbeta en avvecklingsplan, planera och budgetera är exempel på uppgifter som också kan ingå i uppdraget. Avvecklaren blir chef för avvecklingsmyndigheten. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist har anställda i staten, enligt det statliga trygghetsavtalet, en dubbel uppsägningstid enligt de regler som följer av lagen om anställningsskydd (LAS). Det innebär att merparten av de statsanställda har en uppsägningstid . Personal- kostnaderna är således en stor del av avvecklingskostnaderna. En avvecklingsmyndighet verkar som regel . Personalen som blir berörd av förändringen Den personal som blir berörd av en förändring ska bemötas med omtanke och respekt. Att bli föremål för en förändring som kan leda till en uppsägning kan vara omvälvande. Målet i det statliga trygghetssystemet, där är en viktig aktör, är att så långt möjligt skapa förutsättningar för att ingen anställd blir arbetslös till följd av arbetsbrist eller till följd av att arbetstagaren i samband med omlokalisering väljer att inte följa med till den nya orten. Hur respektive myndighet agerar får betydelse för hur staten uppfattas som helhet. ger stöd och råd till myndigheter under avveckling och till de utredare som förbereder inrättande eller avveckling av myndigheter. Skälen för regeringens bedömning Prop. Organiseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrinstrument för regeringen. Strukturförändringar kan genomföras på olika sätt, genom att inrätta myndigheter, föra över verksamhet till annan huvudman eller avveckla delar av eller hela myndigheter. Hur förändringarna genomförs är avgörande för att uppnå syftet med förändringarna och att begränsa kostnaderna. Syfte och motiv måste vara tydliga så att förändringen kan ske på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Erfarenheterna visar att omorganisationer med oklara syften och motiv riskerar att få såväl ekonomiska som personella konsekvenser. Att tillkalla en särskild utredare med ansvar för avvecklingen när övertalighet kan överblickas skapar goda förutsättningar för såväl en ny myndighets möjligheter att blicka framåt och därmed åstadkomma syftet med förändringen som ett bra omhändertagande av personalen. har granskat avvecklingar av myndigheter och funnit att det i vissa fall saknas problem- och konsekvensanalyser vilket skapar ineffektivitet i avvecklingsarbetet. rekommenderar regeringen att stärka stödet från stabsmyndigheterna vid avvecklingar (rapport 2008:18). Strukturförändringarna inom statsförvaltningen kommer att fortsätta. Flera utredningar som kan leda till omstruktureringar pågår. För att förbättra genomförandet av strukturförändringar behöver erfarenheterna från tas till vara. Former för att på ett strukturerat sätt ta tillvara och sprida erfarenheter behöver utvecklas. Ett arbete har inletts med att se över det stöd som finns inför och under genomförandet av förändringarna. Förändringar som innebär avveckling av verksamhet får ofta negativa effekter på medarbetares produktivitet, motivation och allmänna välbefinnande. Det är därför viktigt att beslutsunderlag innehåller en grundläggande analys med motiv till ombildning, nybildning eller avveckling och att tidigare om- struktureringar följs upp i syfte att systematiskt utveckla arbets- processerna. 13 Staten som arbetsgivare Regeringens bedömning: Den långtgående delegeringen av de arbetsgivarpolitiska frågorna till och till myndigheterna ligger fast. Regeringen anger mål och delmål för de statliga arbetsgivarna som följs upp. Regeringen kommer även fortsättningsvis att ta arbetsgivarpolitiska initiativ inom prioriterade områden. inleddes ett reformarbete i syfte att genomföra en omfattande delegering från regeringen till myndigheterna av befogenheter inom det Utgångspunkten var att arbetsgivar- politiken skulle anpassas till de olika myndigheternas verksamhet och bidra till en flexibel, rättssäker och effektiv statsförvaltning. Ombildningen av den statliga arbetsgivarorganisation kan ses som en slutpunkt i dessa delegeringssträvanden. Den statliga arbetsgivarpolitiken anger hur myndigheterna bör agera i egenskap av arbetsgivare gentemot de statligt anställda och deras fackliga företrädare. Ett syfte med den arbetsgivarpolitiska delegeringen är att myndigheterna ska använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att nå resultatmålen med högre effektivitet. Arbetsgivarpolitiken ska bedrivas så nära verksamheten som möjlig. En förutsättning för den arbetsgivarpolitiska reformen 1994 var beslutet om att införa ramanslag. Två utvärderingar av den arbetsgivarpolitiska delegeringen har genomförts och redovisats för , dels i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 14, avsnittet 7.3), dels i budgetpropositionen (prop. 2003/04:1, utg.omr. 2, avsnitt 6.4). I budgetpropositionen redovisade regeringen sin bedömning att den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör ligga fast. Mål och delmål för de statliga arbetsgivarna I budgetpropositionen (prop. 2009/10:1, utg.omr. 2, avsnitt 5.2) anges att målet för området Statliga arbetsgivarfrågor är en samordnad statlig arbetsgivarpolitik som säkerställer att kompetens finns för att nå verksamhetens mål. För att uppnå detta måste staten vara en attraktiv och föredömlig arbetsgivare. De statliga myndigheterna ska bedriva ett strategiskt arbete med sin kompetensförsörjning. Sedan budgetpropositionen anger regeringen delmål för de statliga arbetsgivarna. För att följa upp utvecklingen inom verksamhetsområdet i förhållande till mål och delmål redovisar regeringen vilka indikatorer som i huvudsak används. Regeringen noterade i budgetpropositionen (avsnitt 5.3.3) att utvecklingen är fortsatt positiv för samtliga delmål som har ställts upp för staten som arbetsgivare och där utvecklingen följs upp med angivna indikatorer. Löneskillnaderna mellan kvinnor och män fortsätter att sjunka liksom sjukfrånvaron i staten. Andelen kvinnor på ledande befattningar och andelen anställda med utländsk bakgrund har ökat. Löneutvecklingen i staten fortsätter att relativt väl följa utvecklingen på arbetsmarknaden i stort. Skälen för regeringens bedömning Regeringen anser att den arbetsgivarpolitiska delegeringen i grunden är riktig och att den påtagligt bidragit till effektivitetsökningar i staten. Löneökningarna på det statliga avtalsområdet har fortsatt hållits på en ur samhällsekonomisk synpunkt ansvarsfull nivå (se diagram 10 Löneutvecklingen av genomsnittliga löner i olika sektorer på arbetsmarknaden 19942008 i bilaga 23). Den statliga arbetsgivarpolitiken utvecklas i samverkan mellan myndigheterna inom ramen för den statliga arbetsgivarorganisationen Samtliga statliga myndigheter som har Prop. 2009/10:175 arbetsgivaransvar är medlemmar i . har bl.a. resulterat i en strategi för den statliga arbetsgivarpolitiken 2007 2010. Ett annat resultat är en strategi för mångfald i staten synsätt. Regeringen noterar att dessa strategier hanterar arbetsgivarpolitiska frågor som väl svarar mot regeringens prioriteringar. Regeringen har genom förvaltningspolitiska styrsignaler till myndigheterna i förening med en aktiv uppföljning av arbetsgivar- politiken, liksom särskilda åtgärder inom områden där utvecklingen så krävt, åstadkommit att myndigheterna har flyttat fram sina positioner som arbetsgivare. Regeringen inrättade , mot bakgrund av stigande ohälsotal, Hälsa i staten, ett forum för ökad hälsa och lägre sjukfrånvaro i staten. Dess verksamhet avslutades . avslutades två större uppdrag inom området etnisk och kulturell mångfald. Ett regionalt utvecklingsprojekt om mångfald och antidiskriminering och ett projekt om en försöksverksamhet med avidentifierade ansökningshandlingar. Bägge projekten har utvärderats av Statskontoret (dnr Fi 2006/1496 respektive Fi 2006/227). Regeringen beslutade att genomföra ett program för kvinnors karriärutveckling i syfte att öka andelen kvinnor på chefs- och expertfunktioner i staten. för utveckling i staten () leder detta program som pågår till och med . Ett projekt om ett offentligt etos och värdegrundsfrågor i statsförvaltningen genomförs under 20102011, se vidare avsnitt 5.2. I bilaga 23 lämnas dels en förteckning över aktörerna inom den statliga arbetsgivarpolitiken och deras verksamheter, dels en översikt över statens anställda. 13.2Uppföljningen av myndigheternas arbetsgivarpolitiska arbete Regeringens bedömning: De underlag som regeringen har att tillgå ger tillräcklig grund för att bedöma såväl den enskilda myndighetens arbetsgivarpolitiska arbete som utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken i stort. När det gäller kompetens- försörjningen i staten bedömer regeringen att den i huvudsak fungerar väl. Uppföljningen av arbetet med den strategiska kompetensförsörj- ningen kan dock utvecklas vidare. Regeringen har aviserat sin avsikt att regelbundet informera om den statliga arbetsgivarpolitiska utvecklingen i stort (prop. 1997/98:1, Det uppföljningssystem som skapades efter den arbetsgivarpolitiska reformen 1994/95 har vidareutvecklats över åren och i enlighet med den bedömning som redovisades i budgetpropositionen (prop. 2003/04:1, utg.omr. 2), knutits närmare budgetprocessen. Förutom respektive myndighets återrapportering tidigare i särskild rapport, numera i dess årsredovisning har i uppdrag att till regeringen redovisa statistik per myndighet och för staten totalt. Denna statistik har utvecklats och innehåller numera, utöver uppgift om antal anställda, kön, ålder, rörlighet och löneutveckling, uppgift om bl.a. antal visstidsanställningar och kvinnors andel av mäns lön. Skälen för regeringens bedömning Regeringen följer upp utvecklingen inom verksamhetsområdet statliga arbetsgivarfrågor i förhållande till mål och delmål. En central del i uppföljningen är bedömningen av kompetensförsörjningen i staten. Förutom myndigheternas årsredovisningar finns följande underlag för bedömningen. -Statskontoret har regeringens uppdrag att dels analysera myndigheternas arbete med kompetensförsörjningsfrågor, dels redovisa utvecklingen av sjukfrånvaron för staten totalt och per myndighet (dnr Fi2008/5789). Utvecklingen per myndighet framgår av respektive myndighets årsredovisning. -och genomför en konjunkturbarometer för den statliga sektorn i vilken myndigheter med minst tio anställda ingår. Här redovisas myndigheternas bedömningar av (eventuell) brist på lämpliga sökande och hur denna påverkar myndigheternas verksamhet. Vidare ingår frågor om personalomsättning och övertidsuttag. -I samband med mål- och resultatdialogen följer regeringen upp hur respektive myndighet tar sitt arbetsgivarpolitiska ansvar och därmed hur man hanterar sina kompetensförsörjningsfrågor. Underlagen inför denna dialog är en viktig del för regeringens bedömning. -statistik för staten totalt. -Statens pensionsverks statistik avseende statliga tjänstepensions- förmåner såsom förekomsten av delpension, anställda som kvarstår i anställning efter sin pensionsålder, utvecklingen av nybeviljade sjukpensioner i staten m.m. Med dessa underlag anser regeringen att man har ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma såväl den enskilda myndighetens arbetsgivarpolitiska arbete som utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken i stort. När det gäller kompetensförsörjningen i staten bedömer regeringen att den i huvudsak fungerar väl. Denna bedömning delas av Statskontoret i rapporten Den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen (dnr Fi2009/4501). För varje myndighet finns det underlag som tillsammans med årsredovisningen ger en fylligare bild av personalförsörjningen vid myndigheten och dess arbete med den strategiska kompetens- försörjningen. Hit hör, förutom statistik för varje myndighet, bl.a. myndighetens budgetunderlag och dess risk- och sårbarhetsanalys. Statskontoret betonar vikten av att regeringen noga följer upp Prop. 2009/10:175 myndigheternas arbete med den strategiska kompetensförsörjningen och framhåller de årliga mål- och resultatdialogerna som centrala. Samlad uppföljning av myndigheternas redovisningar En samlad uppföljning av myndigheternas redovisningar av kompetensförsörjningen för perioden 19972006 har genomförts inom . Denna uppföljning har i sin helhet följt en strikt dokumentanalys. redovisas kompetensförsörjningen i myndigheternas årsredovisningar, utifrån de krav som ställs i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Redovisningskvaliteten har varierat kraftigt mellan myndigheterna . I uppföljningen konstateras bl.a. att myndigheternas redovisningar av sin kompetensförsörjning generellt har genomgått en betydande förbättring . En bidragande orsak till detta kan vara dels att regeringen angivit delmål för de statliga arbetsgivarna, dvs. myndigheterna, dels att redovisningen av kompetens- försörjningen numera finns i årsredovisningen vilket gett en tydligare koppling till verksamheten. En iakttagelse som gjorts är att när kompetensförsörjningen är en strategisk fråga för ledningen i en myndighet synes denna ofta präglas av tydlig styrning, delaktighet och en god framförhållning. ledningens intresse och förmåga att se medarbetarnas betydelse i en kunskapsorganisation framstår härvid som den enskilt viktigaste faktorn. Någon skillnad i redovisningarna mellan små respektive stora myndigheter har inte iakttagits. Enbart redovisningarna ger dock inte en tillräckligt samlad bild för regeringen att bedöma kompetensförsörjningen i staten. behöver utöver årsredovisningen även tillgång till andra underlag för att kunna ges möjlighet att bedöma såväl enskilda myndigheter som För varje myndighet finns underlag som tillsammans med årsredovisningen ger en fylligare bild av kompetensförsörjningen. hör, förutom statistik, bl.a. myndighetens budget- underlag samt risk- och sårbarhetsanalys. Uppföljningen av arbetet med den strategiska kompetensförsörjningen Inför Statskontorets årliga analys av den strategiska kompetensförsörj- ningen i statsförvaltningen kan regeringen komma att ange fokusområde. Regeringen bedömer att en omfattande analys inte behöver genomföras I uppdraget till Statskontoret års redovisning anges att särskilt fokus ska vara på hur myndigheterna arbetar med mångfald. Delmålet för de statliga arbetsgivarna att den etniska och kulturella mångfalden bland anställda i staten ska öka på alla nivåer är utgångspunkt för detta. Som ett led i regeringens arbete med att utveckla statsförvaltningen och den strategiska styrningen av myndigheter under regeringen har Statskontoret på regeringens uppdrag tagit fram en modell och metod för att analysera myndigheter utifrån ett helhetsperspektiv, se avsnitt 12.8. Myndighetsanalysen, som innefattar kompetensförsörjningen, bör härvid kunna utgöra ett viktigt komplement i bedömningen av den enskilda myndighetens arbete med kompetensförsörjningen. 13.3Kompetensförsörjning för framtidens statsförvaltning staten som föredömlig och attraktiv arbetsgivare Regeringens bedömning: Det är angeläget att de statliga arbets- givarna arbetar strategiskt med sin kompetensförsörjning. De bör utveckla formerna för att marknadsföra staten som en attraktiv arbetsgivare. Hur myndigheterna agerar är den enskilda myndighetens ansvar. Detta kan ske enskilt eller i samverkan, bl.a. genom . Utredningens förslag och bedömning: förslag och bedömning (bilaga 7) överensstämmer delvis med regeringens bedömning. anser dock att det finns anledning att särskilt lyfta fram frågan om den nuvarande och framtida kompetens- försörjningen av chefer i myndigheterna. pekar på betydelsen av att myndigheterna har chefsutvecklingsprogram och chefspolicy dels för att utveckla och behålla goda chefer och ledare, dels för att attrahera, rekrytera och utveckla chefer. föreslår därutöver att myndigheterna i sitt rekryteringsarbete i större utsträckning ska gå ut och möta studenter på universitet och högskolor. Myndigheterna behöver i större utsträckning skapa intresse för sin verksamhet och erbjuda studenter praktikplats . Myndigheter med rekryteringsbehov kan överväga att, enskilt eller i samarbete, erbjuda nyutexaminerade studenter att arbeta som aspiranter vid myndigheterna. Remissinstanserna: Generellt delas utredningens bedömning i stort av remissinstanserna, att kompetensutveckling och rekrytering av chefer samt nyrekrytering av medarbetare är två av de viktigaste frågorna för den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen. Stora pensionsavgångar kommer ställa stora krav på myndigheterna. Enligt Datainspektionen blir det svårt för små myndigheter att leva upp till förslagen, utan att ansvaret för genomförandet läggs på en myndighetsgemensam funktion alternativt större myndigheter. anser att problemen kring framtida kompetensförsörjning beskrivs utan att konkreta förslag till åtgärder formuleras. Riksgälds- kontoret instämmer delvis, men håller inte med om att kompetens- försörjningen i staten i huvudsak fungerar väl. Kontoret ser svårigheter att rekrytera och behålla kompetens inom sektorer som tävlar om samma kompetens som behövs i det privata näringslivet. Enligt kan gemensam kompetensförsörjning och kompetensutveckling vara svårt då behoven skiljer sig åt mellan myndigheterna.