prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — en tydlig bruttoredovisning görs på budgetens inkomstsida. Som framgått ovan ska alla skatteintäkter alltid redovisas mot inkomsttitel. Regeringens beslut om specialdestination i vissa fall har som nämnts i vissa fall bemyndigat regeringen att besluta om dispositionen av inkomster. Det gäller avgifter från frivilligt efter- frågande varor och tjänster som staten tillhandahåller och vissa för- säljningsinkomster. Enligt regeringen bör samma principer för bruttoredovisning och redovisning vid sidan av inkomsttitlar och anslag gälla då regeringen har beslutat om specialdestination som när har gjort det. En bestämmelsen med en sådan innebörd har tagits in i 3 kap. 6 § tredje stycket förslaget till budgetlag. I likhet med vad som har gällt kan dock regeringen avstå från att besluta att avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster ska disponeras i verksamheten. Om regeringen avstår från att fatta ett sådant beslut ska inkomsterna redovisas mot inkomsttitel. En bestämmelse med sådan innebörd har tagits in i 3 kap. 7 § i förslaget till budgetlag. Riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter Prop. Regeringens förslag: ska fastställa följande riktlinjer för när specialdestination av inkomster från belastande avgifter ska kunna komma i fråga. Specialdestination av inkomster från belastande avgifter ska kunna ske om det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan, även om denna föranleds av ett rättsligt tvång, verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning, specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten, en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas, samt utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen lämnar inget förslag till riktlinje avseende säkerställande av god styrning och kontroll i verksamheten. Utredningen föreslår en något vidare riktlinje om motiven för beslut om specialdestination än regeringen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. framhåller särskilt vikten av en riktlinje om att en teknisk justering sker, så att utgiftstaket behåller den avsedda stramheten. Statskontoret motsätter sig visserligen inte att riktlinjer om specialdestination införs, men anser att nyttan av sådana kan ifrågasättas. Statskontoret påpekar därvid att riktlinjerna inte är rättsligt bindande och anför att de föreslagna riktlinjerna är alltför vaga för att utgöra någon vägledning. Även Statskontoret betonar dock det viktiga i att utgiftstaket justeras. i län anser att det är motiverat att avgiftsinkomster får disponeras av myndigheterna under förutsättning att det är fråga om en verksamhet med relativt stor volym och att det finns ett ekonomiskt mål för verksamheten. I annat fall bör utgifterna i verksamheten enligt mening finansieras med anslag och avgiftsintäkterna redovisas mot inkomsttitel. () anför att inkomster av avgifter som endast ska bidra till utgifterna i verksamheten bör redovisas mot inkomsttitel. Myndighetens förvaltningsanslag bör då enligt CSN finansiera hela verksamheten. () anser att den av utredningen föreslagna riktlinjen, att en avvikelse från bruttoredovisning ska kunna få ske om den motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten eller av något annat uttalat mål, är alltför öppen och att den kan leda till att en myndighet tillåts disponera avgifter även då detta inte är lämpligt ur ett styrningsperspektiv. Frivilliga och belastande avgifter i staten Statens verksamhet finansieras huvudsakligen med skatter. Vid sidan av skatteintäkterna har staten även andra intäkter, bl.a. i form av sådana avgifter som myndigheter tar ut för varor och tjänster. Avgifterna kan delas in i belastande avgifter och avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Som synonymer till belastande avgifter används ofta också offentligrättsliga avgifter, betungande avgifter eller tvingande avgifter Här används begreppet belastande avgifter eftersom det används i doktrin (se bl.a. , Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 280) och av i betänkandet Avgifter (SOU 2007:96). En belastande avgift innebär ett ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden. En förutsättning för att en sådan avgift ska få tas ut är att beslutat att en viss verksamhet ska bedrivas och att de som använder den vara eller tjänst som tillhandahålls ska betala en avgift. kan också ge regeringen ett bemyndi- gande att besluta om en sådan avgift. Några exempel på belastande avgifter är avgifter för körkort, pass, inspektion av fartyg, byte av namn och kontroll av läkemedel. Avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster beslutas av regeringen och benämns ibland avgifter i uppdragsverksamhet eller frivilliga avgifter. Huvudprinciper för styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet presenterade regeringen de huvudprinciper som skulle gälla för styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet (prop. 1991/92:100 bilaga 1 s. 53 f.). Dessa innebar i huvudsak följande. Bruttoredovisning på statens budget skulle i normalfallet tillämpas för offentligrättsliga avgifter för reglerande verksamhet. Undantag från bruttoredovisning för offentligrättslig verksamhet skulle kunna göras i de fall verksamhetsvolymen är så svår att bedöma på förhand att finansie- ring över anslag framstod som mindre ändamålsenlig. För annan, dvs. inte offentligrättslig, avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd borde nettoredovisning på statens budget tillämpas. Full kostnadstäckning borde i normalfallet gälla som ekonomiskt mål för all avgiftsfinansierad verksamhet. Redovisningskraven borde utformas så att kostnader, intäkter och resultat i normalfallet framgick av myndigheternas redovisning. Det bör noteras att dessa principer för styrning av avgiftsfinansierad verksamhet inte lämnades till som förslag till riktlinjer enligt 9 kap. 6 § RF. tog inte heller formellt ställning till principerna (bet. 1991/92:FiU20 s. 57). De beskrivna principerna för budgetering och redovisning av den avgiftsfinansierade verksamheten infördes senare med avgifts- förordningen (1992:191) och budgetlagen. Den praktiska tillämpningen har också i huvudsak kommit att motsvara de angivna huvudprinciperna. Som nämnts kan det dock konstateras att när det gäller belastande (offentligrättsliga) avgifter har en hel del undantag gjorts från principen Prop. 2010/11:40 om bruttoredovisning. har därvid det skäl för undantag som angavs i principerna åberopats. I praktiken har dock andelen belastande avgiftsinkomster som bruttoredovisas på budgeten minskat påtagligt sedan huvudprinciperna presenterades. Erfarenheter sedan budgetlagens tillkomst I den politiska debatten har ibland kritik riktats mot att avvikelser från bruttoredovisning har genomförts. Sådana avsteg har bl.a. ansetts beskära möjlighet att utöva sin finansmakt. Kritiker har också gjort gällande att avsteg från bruttoprincipen har gjorts i syfte att kringgå den restriktion som utgiftstaket utgör. har och i olika sammanhang återkommit till att bruttoredovisning bör vara huvudprincipen för budgetering och redovisning av statens inkomster och utgifter. Utskottet har påtalat att det underlättar för att få en klar uppfattning om den statliga verksamheten om statsbudgeten redovisar en mer fullständig bild av inkomster och utgifter (se t.ex. bet. 1997/98:FiU1 s. 225). har betonat att det är viktigt att bruttoprincipen upprätthålls när det gäller inkomster från belastande avgifter. Trots detta har det kommit att bli vanligare att sådana inkomster specialdestineras till en viss verksamhet. Som ett exempel kan nämnas att efter förslag ekonomiska vårproposition beslutade att bl.a. , , () och skulle få disponera avgiftsmedel som tidigare redovisats mot inkomsttiteln (prop. 1999/2000:100). En övergång skedde således från brutto- till nettoredovisning. Sammantaget fick myndig- heterna disponera ytterligare i avgiftsinkomster. Syftet med åtgärden angavs i flera fall vara att öka myndigheternas resurser. Kritiker hävdade att åtgärden var en metod för att kringgå utgiftstaket. Än värre ansågs det dock vara att ökad nettoredovisning fick till följd att möjligheter att pröva myndigheternas medelsbehov beskars. Överblicken gick förlorad (bet. 1999/2000:FiU20 s. 231 f. och 252 f.). De avvikelser som gjorts från bruttoprincipen i fråga om redovisning av avgifter har dock var för sig, och även sammantagna, avsett förhållandevis begränsade belopp. Redan då budgetlagen infördes disponerades av alla belastande avgifter av regeringen och redovisades således inte på inkomsttitlar på budgetens inkomstsida. Detta har med tiden förskjutits så att regeringen disponerade av de belastande avgifterna. Till saken hör att hälften av de belastande avgifter som redovisas brutto utgörs av finansieringsavgifter från arbetslöshets- kassorna. Om dessa undantas är den andel av de belastande avgifterna som regeringen disponerar och som således inte redovisas brutto i praktiken högre än vad som angetts. Skälen för regeringens förslag Regeringen konstaterar att det finns en diskrepans mellan finans- utskottets uttalanden om att principen om bruttoredovisning bör upprätthållas och beslut i enskilda fall om att special- destination av vissa avgiftsinkomster, dvs. att avvikelse ska göras från principen om bruttoredovisning. I grunden rör inte denna fråga om det finns ett behov av att ändra budgetlagens regler om brutto- och Regeringen anser dock att det behövs ett klargörande av när specialdestination bör kunna komma i fråga, eftersom detta i sin tur har betydelse för hur belastande avgifter bör budgeteras och För- och nackdelar med specialdestination När det gäller specialdestination av avgiftsinkomster och avsteg från principen om bruttoredovisning behöver en avvägning göras mellan de delvis motstående intressen som statsmakterna kan ha t.ex. av att å ena sidan utgifterna i en verksamhet underkastas prövning och å andra sidan en effektiv styrning av den statliga verksamheten. har utvecklingen av styrningen av statens verksamhet gått i riktning mot en mer övergripande styrning från och Mål- och resultatstyrning tillämpas, vilket innebär att mycket omfattande befogenheter har delegerats till myndigheterna. punkten har varit att en verksamhet kan bedrivas mer effektivt om den som handhar den också kan väga olika lösningar mot varandra och fatta de beslut som krävs för verksamheten. Ett sådant synsätt är väl förenligt med att hög effektivitet ska eftersträvas i statens verksamhet. Att specialdestinerar avgifter till en viss verksamhet är ett uttryck för denna utveckling. Om avgifterna specialdestineras till en myndighets verksamhet förbättras förutsättningarna för myndigheten att anpassa verksamheten till efterfrågan eller till andra faktorer som påverkar den. verksamheten ska kunna bedrivas effektivt är det nödvändigt att en anpassning till förändrade intäkter, kostnader och efterfrågan kan göras Möjligheterna att möta variationer i efterfrågan med god servicenivå förbättras därmed. Myndigheten får därmed ta ett ansvar också för det finansiella resultat som uppkommit. Får en myndighet disponera avgifterna kan den genom olika avgiftsnivåer möta efterfrågan från enskilda eller styra efterfrågan så att myndighetens resurser kan användas så effektivt som möjligt. Den allvarligaste nackdelen med att avgifter specialdestineras och att avvikelser görs från bruttoredovisningsprincipen är, som finansutskottet betonat (se t.ex. bet. 2003/04:FiU2 s. 37), att det försvårar för att få en fullständig bild av statens verksamhet och att pröva hur inkomster och utgifter ska prioriteras mellan olika ändamål. En annan risk vid specialdestination är att avgifterna sätts till en högre nivå än vad som motiveras av kostnaderna i verksamheten. ovanligt att avgiftsfinansierad verksamhet visar överskott i Därmed finns det en risk att likvida överskott tillåts finansiera andra verksamheters underskott hos myndigheten än dem som avgiften Varaktiga underskott i avgiftsfinansierad verksamhet förekommer också. Ytterligare en nackdel med att en myndighet direkt får disponera avgiftsintäkter, och särskilt om den får besluta om avgiftsnivån, kan vara att incitamenten hos myndigheten att genomföra effektiviseringar och kostnadsminskande åtgärder kan bli svagare. Regeringens slutsats är att det finns både för- och nackdelar med att avgiftsintäkter specialdestineras direkt till en verksamhet. Det kan vidare konstateras att bruttoredovisning på statens budget inte längre dominerar vid hanteringen av belastande avgifter. Även om det finns exempel på att specialdestination synes ha använts i andra syften än att stärka förutsättningarna för effektivitet och hög servicenivå, t.ex. för att stärka finanserna hos en myndighet, är utvecklingen enligt regeringens uppfattning generellt sett positiv. Möjligheterna att möta efterfrågan och att effektivisera verksamheten blir i många fall bättre med specialdestination av avgifterna. Det finns emellertid också fog för de betänkligheter som framförts när det gäller svårigheterna att få en överblick av den statliga verksamheten. Regeringen vill dock framhålla att det finns information om avgiftsfinansierad verksamhet såväl i årsredovisningen för staten som i årsredovisningarna för respektive myndighet som bedriver avgiftsfinansierad verksamhet. Vidare finns sådan information i ESV:s årliga rapport om avgifter i staten. Sammanfattningsvis anser regeringen att fördelarna med special- destination av avgiftsinkomster i många fall överväger nackdelarna. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att det är motiverat att söka generellt minska den nuvarande graden av specialdestination av belastande avgifter. I syfte att minska de nackdelar som finns med avvikelser från bruttoredovisning anser regeringen att bör besluta om riktlinjer för när specialdestination bör kunna ske. Riktlinjer för specialdestination av belastande avgifter För att åstadkomma en bättre stadga på området anser regeringen som nämnts att bör besluta om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § RF för när avvikelser ska kunna ske från principen om bruttoredovisning av belastande avgifter på statens budget. Sådana riktlinjer är inte rättsligt bindande, men de anses ändå ha stor betydelse för framtida handlingsfrihet (prop. 1973:90 s. 345). Riktlinjerna bör utformas mot bakgrund av de för- och nackdelar som är förenade med specialdestination av avgifter och de bör tillämpas vid behandling av frågor om specialdestination av inkomster från belastande avgifter. De huvudprinciper som presenterades 1992 kan därvid vara en utgångspunkt men behöver utvecklas och preciseras. Regeringen anser sålunda inte att det generellt är lämpligt att undanta avgifter i vad som 1992 benämndes reglerande verksamhet från tillämpningsområdet för specialdestination. Skälet är att belastande avgifter i de allra flesta fall tas ut för tjänster som utgör led i samhällets tillsyn och kontroll, dvs. i reglerande verksamhet i vid bemärkelse. Exempel på detta är individuella tillstånds-, tillsyns- och kontrollavgifter som tas ut av dem vars verksamhet prövas eller är föremål för till- Prop. 2010/11:40 synsåtgärd, men också avgifter för provtagning eller inspektion. exempel är avgifter som tas ut för handläggning av en ansökan eller anmälan. Ytterligare exempel är avgifter för obligatoriska registreringar, pass, körkort och tullförrättningar. I många av dessa fall är det inte särskilt svårt att beräkna en kostnadstäckande avgift. Regeringen uttalade i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgifter (skr. 2009/10:79 s. 19). I en del fall avser emellertid kontrollen en samhällsviktig verksamhet där omfattningen av kontrollen, oavsett om den görs när en verksamhet initieras eller när verksamheten har bedrivits , inte kan få styras av de samlade avgiftsinkomster som bestäms av efterfrågan. Om tillräcklig nivå på kontrollen ska nås kan den årliga avgiften bli så hög att den upplevs överstiga värdet av den tillhandahållna prestationen. Det kanske inte ens finns något som mottagaren kan betrakta som en tydlig motprestation. I sådana fall är det naturligt att använda anslags- finansiering och låta anslagets omfattning vara ett uttryck för den ambition med vilken kontrollen ska utövas. Detta utgör självfallet inget hinder mot att en lämpligt avvägd avgift tas ut och tillförs en inkomsttitel. Det bör framhållas att frågan om huruvida en avgift ska tas ut för tillsyns- och kontrollåtgärder m.m. måste särskiljas från frågan om avgiftsinkomsterna ska specialdestineras till verksamheten och tillåtas styra och dimensionera denna. Det övergripande syftet med att använda specialdestination av avgiftsinkomster bör vara att den berörda verksamheten ska kunna bedrivas och utvecklas på ett effektivare och mera ändamålsenligt sätt. Vid bedömningen ska beaktas såväl möjligheterna att tillgodose syftet med verksamheten som att möta de önskemål om god service som användarna har. De varor och tjänster som berörs ska efterfrågas av enskilda även om det ligger i sakens natur att det, eftersom det är fråga om just belastande avgifter, inte är en helt frivillig och spontan efterfrågan, utan att det i bakgrunden finns ett rättsligt tvång. Avgiften ska stå i rimlig relation till den prestation som erhålls av den som betalar avgiften. För att en lämplig styrande effekt ska uppnås på det sätt på vilket myndigheten utför verksamheten bör avgifterna sättas på sådan nivå att de ger full kostnadstäckning eller att avgiften täcker alla kostnader utöver en i förväg angiven och kvantitativt bestämd anslagsfinansiering. Regeringen har uttalat att tillsynsavgifter bör motsvaras av en tydlig motprestation och att principen om full kostnadstäckning bör gälla som ekonomiskt mål (skr. 2009/10:79 s. 20). Det bör betonas att en avgift inte får sättas så högt att den framstår som oskälig i förhållande till motprestationen. Skulle avgiften sättas så högt vore den inte en belastande avgift utan en skatt. kan inte bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om skatt och skatteinkomster ska alltid redovisas mot inkomsttitlar. Av praktiska skäl har med stöd av dåvarande 8 kap. 9 § andra stycket RF (numera 8 kap. 10 § RF) delegerat till regeringen att besluta om föreskrifter för de allra flesta belastande avgifter. kan också enligt 8 kap. 11 § RF bemyndiga regeringen att överlämna åt en förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser om belastande avgifter. Regeringen har på flera områden erhållit sådana bemyndiganden och också utnyttjat dem för att överlämna till en förvaltningsmyndighet att besluta om avgiftsnivåer m.m. Den avgiftsfinansierade verksamhet det är fråga om bör i myn- dighetens redovisning särredovisas så att intäkter, kostnader och resultat framgår av myndighetens årsredovisning. Även icke finansiella resultat bör redovisas. Därigenom får , regeringen och enskilda möjlighet att följa hur verksamheten utvecklas, även om den inte redovisas brutto mot inkomsttitlar och anslag. När det är aktuellt att införa en ny belastande avgift som ska specialdestineras till en verksamhet eller att avvika från principen om bruttoredovisning av existerande avgifter bör tydliga motiv anges till varför anslagsfinansiering bedöms vara en sämre lösning. När beslut fattas om specialdestination av inkomster från belastande avgifter ska det således alltid vara av omsorg om verksamheten, i första hand effektiviteten i förhållande till syftet men också service i förhållande till användarna. Utredaren har föreslagit att specialdestination av belastande avgifter även ska kunna ske om avvikelsen från bruttoredovisning motiveras av något annat uttalat mål. ESV anser att denna formulering är alltför vid. Regeringen delar ESV:s uppfattning och föreslår därför en något snävare formulering av riktlinjerna i denna del. Specialdestination av avgiftsinkomster bör syfta till att ge fördelar i form av effektiviseringar och andra positiva effekter i statliga verksamheter. Däremot får en sådan specialdestination inte medföra att statsmakternas möjligheter att styra och kontrollera verksamheten i väsentliga avseenden försvagas. En balans måste alltid finnas mellan effektivitetsvinster och en god styrning och kontroll av verksamheten. I den mån ett tak för statens utgifter påverkas av ett beslut om specialdestination är det vidare självklart att ett beslut fattas om en teknisk justering som neutraliserar effekten av omläggningen och gör att utgiftstaket behåller den avsedda finansiella stramheten. Regeringen anser att riktlinjer för när specialdestination av inkomster från belastande avgifter ska kunna komma i fråga kan bidra till att stärka den fasthet med vilken principerna om fullständighet och bruttoredovisning tillämpas, som nödvändig flexibilitet bevaras. Detta gäller även om de, som Statskontoret påpekar, i och för sig inte är rättsligt bindande. Mot denna bakgrund anser regeringen att specialdestination av belastande avgifter ska kunna ske om det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrå- gan även om denna föranleds av ett rättsligt tvång, verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning, detta främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten, en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas, Prop. 2010/11:40 samt utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. i län har anfört att specialdestination av avgifter endast bör förekomma i verksamheter med relativt stora volymer. I små verksamheter medför en specialdestination enligt att alltför stora administrativa resurser tas i anspråk i förhållande till verksamhetens omfattning. Enligt regeringen bör sådana faktorer som har pekat på kunna tas med i en samlad bedömning av om den föreslagna riktlinjen om effektivitet och service i verksamheten är uppfylld. Såväl CSN som i län har vidare anfört att specialdestination av avgiftsinkomster bara bör ske i verksamheter för vilka ett ekonomiskt mål gäller. Avgiftsinkomster som till en obestämd del ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter bör alltså enligt dessa remissinstanser alltid redovisas mot inkomsttitel. Regeringen vill betona att prövningen av om specialdestination av inkomster bör ske grundas på en rad faktorer och att den samlade bedömningen om effektivitet och service i verksamheten slutligen är avgörande. Att endast kunna specialdestinera avgifter med ett ekonomiskt mål skulle vara en alltför omfattande inskränkning. bör anta riktlinjer av detta slag. Regeringen avser att i kommande förslag om specialdestination av belastande avgifter beskriva hur förslaget förhåller sig till riktlinjerna. 6.3Förbud mot utgifter på budgetens inkomstsida Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Den nya lagen ska också innehålla en bestämmelse om att regeringen ska lämna en redovisning av skatteutgifter till . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har dessutom föreslagit riktlinjer för när kreditering av skattekonto ska få göras. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget om att utgifter inte ska få redovisas mot inkomsttitlar utan erinran. () anser att ett förbud i lagen mot att utgifter redovisas mot inkomsttitel förutsätter att lagtexten utformas så att den innehåller en klar definition av vad som avses med utgifter. Det är enligt verket inte tillräckligt att det i motivtexten anges att t.ex. omföringar inte omfattas av bestämmelsen. Flertalet remissinstanser, däribland , tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget om riktlinjer om kreditering av skattekonto.