prop · GX03157 · 2010-03-23 00:00:00 — 2009/10:165), som regeringen har beslutat, föreslås bl.a. en förenkling av regelverket för Skolinspektionens prövning, genom att ett godkännande av en fristående skola med förskoleklass, fritidshem, grundskola, obligatorisk särskola (föreslagen ny benämning grundsärskola), gymnasie- eller gymnasiesärskola också medför en rätt till bidrag från elevens hemkommun. Frågan om godkännande av gymnasieutbildningar i den nya reforme- rade gymnasieskolan och hur det administrativt ska samordnas med Skol- inspektionens prövning av rätt till bidrag till fristående skolor för sådan utbildning, har regeringen behandlat i propositionen Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199). Underlag för Skolinspektionens prövning Regeringens bedömning: Dagens reglering i förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet att kommuner ska ges tillfälle att yttra sig över fristående verksamheters ansökningar om rätt till offentliga bidrag bör vara kvar. Utredarens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredaren har föreslagit att den eller de kommuner som berörs av den fristående skolans verksamhet ska vara skyldiga att, på begäran, yttra sig till . Remissinstanserna: , , , , , och kommuner liksom (), samt är positiva till utredarens förslag att kommuner ska vara skyldiga att på begäran yttra sig om fristå- ende verksamheters ansökningar om rätt till bidrag. och kommuner ställer sig negativa till ett införande av en skyldighet för kommuner att yttra sig. Kommunerna menar att det dessutom kompliceras av att remisstiden för ett yttrande (i praktiken) förkortas med förslaget om en tidigareläggning av när ansökningar ska skickas in. kommun anser att kommuners synpunkter borde ges större betydelse vid prövningen av ansökningar om rätt till bidrag. Kommuner och Landsting vill ha kvar dagens regler, dvs. att kommunen ges tillfälle att yttra sig men inte har skyldighet att göra det, men önskar att det utfärdas mer utförliga anvisningar om vilka upplysningar som kommunen då bör lämna. Bland annat anser att det i betänkandet är alltför vagt uttryckt vad prövningen ska baseras på och anser att det bör fastställas kriterier av Skolinspektionen för tillståndsgivning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt dagens bestämmelser ska bereda kommuner tillfälle att yttra sig över ansök- ningar om fristående förskoleklass, fristående grundskolor, fristående särskolor samt fristående gymnasie- och gymnasiesärskolor. Avsikten är att den kommun där t.ex. en fristående grundskola avses bli etablerad ska beredas tillfälle att framföra sina synpunkter beträffande eventuella på- tagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen. För fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor gäller detta krav inte bara för lägeskommunen utan även för närliggande kommuner. Den normala remisstiden för kommunernas yttranden uppgår . Upp- gifter som har betydelse för Statens skolinspektions prövning är såväl strukturella bland annat elevunderlag, elevströmmar, utbildningsutbud och geografisk fördelning av skolverksamheten inom en kommun som ekonomiska. När Skolinspektionen vänder sig till en kommun och bere- der den möjlighet att yttra sig utgår regeringen från att kommunen yttrar sig i de fall man motsätter sig en etablering och anser att en sådan skulle få negativa följder för skolväsendet i kommunen. Det kommer, enligt regeringens bedömning att ske, även utan att det finns en formell skyl- Regeringen anser således att dagens bestämmelser som ger Prop. 2009/10:157 kommuner rätt att yttra sig, men inte skyldighet att göra det, bör behållas. Med de ändringar som i denna proposition föreslås när det gäller vad som ska ligga till grund för Skolinspektionens prövning av en ansökan, att bedöma såväl eventuella negativa följder på lång sikt för kommunens skolväsende som elevers tillgång till valfrihet, menar regeringen att en lämplig balans uppnås mellan de olika intressen som gör sig gällande vid en friskoleetablering. Skolinspektionen ska göra en saklig och opartisk prövning utifrån de underlag som finns i ett ärende. Att ge kommuners synpunkter en större tyngd i detta, såsom kommun föreslår, rubbar grunderna för denna allsidiga prövning. har som sin mening gett regeringen tillkänna att regeringen bör ge i uppdrag att utarbeta och lämna tydliga anvisningar om hur ansökningar och konsekvensbeskrivningar ska utformas så att underlaget för bedömningarna blir fullgott (bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184). Skolinspektionen, liksom tidigare , anger nu- mera i en instruktion till fristående skolor vilka uppgifter som en ansökan ska innehålla. Särskilda anvisningar anger också vad kommunen i sin konsekvensbeskrivning bör ta med för att Skolinspektionen ska få ett fullgott underlag för sitt beslut. 6 Bidrag till pedagogisk omsorg I detta avsnitt lämnas förslag om ersättning till pedagogisk omsorg med enskild huvudman. omfattade benämningen förskoleverksamhet förskola, familjedaghem och öppen förskola, och skolbarnsomsorg avsåg fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet. Begreppet pedagogisk omsorg infördes i enlighet med regeringens förslag i propo- sitionen Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115, bet. 2008/09:UbU11, rskr. 2008/09:220) och ersatte bl.a. det som tidigare benämndes familjedaghem. Principen om lika villkor och pedagogisk omsorg Regeringens förslag: Principen om lika villkor för och en- skild verksamhet ska gälla även för pedagogisk omsorg. pedagogisk omsorg ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna verk- samheten av motsvarande slag. I de fall då det saknas en motsvarande verksamhet ska kommunen bestämma bidraget efter vad som är skäligt med hänsyn till den enskilda verksamhetens innehåll och omfattning. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Många remissinstanser stöder principen om lika (), , Statskontoret, , , , , , , Lunds, , , , och kommuner, , () samt . Kammarrätten i framhåller att det kommer att uppstå till- lämpningssvårigheter när det gäller bestämmande av bidragets storlek, då det kan vara svårt att hitta motsvarande verksamhet hos kommunerna. Liknande invändningar framförs av , , , och kommuner samt av . Kommuner och Landsting anser att de bidragsregler som in- fördes genom propositionen Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) bör behållas när det gäller pedagogisk omsorg. kommun föreslår att om det saknas underlag för jäm- förelse, och då det inte är reglerat vilka kostnader som är förenade med verksamheten, ska bidrag ges för de kostnader som den enskilde huvud- mannen kan visa på i sin verksamhet. kommun förordar att bidraget bör bestämmas utifrån huvudmannens åtagande. i (LO) och avvisar förslaget och anser det oacceptabelt att det inte ställs några kvalitetskrav på verksamheten för att bidrag ska lämnas. kommun efterlyser ett klarläggande av vilken kvalitet som avses gälla för pedagogisk omsorg, då personalens utbildning och lokalens beskaffenhet är av största vikt. TCO menar att det med förslaget finns en mycket hög risk för att valfriheten leder till bristande kvalitet och likvärdighet. Skälen för regeringens förslag: Genom lagändringar som trädde i kraft infördes nya kriterier för hur bidrag ska beräknas till fristående skolor samt enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser (prop. 2008/09:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280). Utgångspunkten är att beräkningen av bidrag till de enskilda verksamheterna ska ske enligt den s.k. likabehandlingsprincipen. Den innebär att bidraget ska bestämmas på samma grunder som kommunen tillämpar när resurser fördelas till den egna verksamheten av motsvarande slag. Regeringen anser att det inte finns skäl att utforma grunderna för bidraget till pedagogisk omsorg på något annat sätt. För en del av de verksamheter som kan inrymmas i begreppet pedago- gisk omsorg finns verksamhet som kan anses motsvara den pedagogiska omsorgen, och kommunen ska då grunda sin beräkning av bidraget på den egna jämförbara verksamheten. I den mån den pedago- giska omsorgen motsvarar vad som tidigare betecknades som familje- daghem och kommunen har egna familjedaghem finns det t.ex. en klar resurstilldelning att jämföra med. Emellertid har inte alla kommuner sådan verksamhet. Det är kanske inte heller alltid som den verksamhet som bedrivs som enskild pedagogisk omsorg kan likställas med kommunala familjedaghem. I de fallen ska besluten om bidragets storlek i stället grunda sig på vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör kunna tas till den enskilda verksamhetens särskilda förutsättningar i form av t.ex. personalens kompetens, verksamhetens omfattning och pedagogikens utformning. I de fall där det finns jämförbar verksamhet i andra kommuner med liknande förutsättningar kan det också vara lämpligt att se till hur sådana kommuner bestämmer bidraget. Ifråga om kvaliteten på verksamheten kan det konstateras att genom en ändring i skollagen (1985:1100) som trädde i kraft , ställs samma krav på kvalitet och säkerhet som villkor för godkännande av enskild pedagogisk omsorg som för enskilda förskolor och fritidshem. 2009/10:157 Verksamheten ska alltså i princip uppfylla de krav som ställs på motsvarande offentliga verksamhet (prop. 2008/09:115, bet. 2008/09:UbU11, rskr. 2008/09:220). Regeringens förslag: Bidraget till pedagogisk omsorg ska bestå av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska innefatta er- sättning för omsorg och pedagogisk verksamhet, pedagogiskt material och utrustning, måltider, administration, mervärdesskatt och lokal- kostnader. Därutöver ska kommunen betala ett tilläggsbelopp för ett barn i behov av särskilt stöd. Regeringen ska få meddela ytterligare föreskrifter om bestämmandet av bidraget. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Relativt få remissinstanser har kommenterat för- Bland de som ställer sig positiva återfinns , , och kommuner. kommun anser att när det saknas en motsvarande kommunalt driven verksamhet bör bidraget bestämmas enligt dagens regler, dvs. efter barnets behov och huvudmannens åtagande efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verk- samheten. Några instanser har kommenterat enskilda kostnadsposter som föreslås ingå i grundbeloppet. vill att lokalkostnader ska fastställas via skälighetsbedömning och inte med kommunens genom- snittskostnad. kommun menar att skäligheten av lokalkost- naderna bör bestämmas utifrån hur kommunens egna verksamheter er- sätts för detta. kommun påpekar att tolkningsutrymmet i den föreslagna regleringen är för stort när det gäller att fastslå bidrags- beloppet för lokalkostnaderna med ett ökat antal överklaganden som följd. föreslår att verksamheten ska ersättas för faktisk kostnad för lokaler. kommun menar att den föreslagna schablonmässiga ersättningen för mervärdesskatt om är för hög. Även kommun anger i sitt remissvar att faktisk momskostnad är lägre än vilket inte är konkurrensneutralt. kommun uppger att den inte ger ersättning för lokalkostnader till pedagogisk omsorg vilket gör att förslaget kan innebära för kommunen oförutsedda kostnadsökningar. kommun anser att ersättningen för administration ska grundas på den faktiska kostnaden, inte schablon. hänvisar till sitt yttrande över delbetänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8) där verket föreslagit att det utöver de före- slagna kostnadsposterna även borde finnas en post för övriga kostnader. Skälen för regeringens förslag: Som ovan nämnts gäller nya kriterier för beräkning av bidrag till enskild förskola och fritidshem (prop. 2008/09:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280). Svårigheten med att bestämma ersättning till verksamhetsformer som kan rymmas inom begreppet pedagogisk omsorg är att det kan saknas en motsvarande verksamhet. Det finns också skäl att anta att variationen kan vara stor i fråga om vilka kostnader en verksamhet som betecknas som pedagogisk omsorg kan tänkas ha. Regeringen anser att det är angeläget att så långt som möjligt tillämpa samma regler även för bidrag till enskild pedagogisk omsorg som för enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser. Varje kostnadsslag ska därför prövas med den utgångspunkten. I avsaknad av ett underlag för jämförelse får det ankomma på den enskilda huvudmannen att visa vilka kostnader som förekommer i dennes verksamhet och sedan får kommunen ta ställning till ersättningsbeloppets storlek utifrån lika- behandlingsprincipen. Regeringen föreslår i denna proposition en rätt att överklaga beslut om bidrag till pedagogisk omsorg enligt vanliga bestämmelser (se avsnitt 6.5). Att, som några remissinstanser föreslagit, behålla de ersättnings- regler som infördes genom propositionen Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) avvisas. För att en domstol ska kunna pröva en kommuns bidragsbeslut behöver domstolen ha ett bra underlag för en sådan prövning; ett krav som inte tillgodoses genom dagens regler. omsorg och pedagogisk verksamhet utgörs till största delen av personalkostnader. Vid bedömningen av ersättningsnivån bör en jämförelse göras med kommunens kostnader av motsvarande slag. Det betyder att kostnaden för personal i enskild pedagogisk omsorg bör jäm- föras med hur det ser ut i kommunens verksamhet. Om det finns skill- nader av sådant slag som ger olika kostnadsstrukturer bör detta kunna beaktas. När det gäller ersättning för pedagogiskt material och utrustning kan det också förekomma stora variationer vad gäller kostnaderna beroende på verksamhetens karaktär och omfattning. Kommunens uppgift är dock att försöka finna en verksamhet som i så hög grad som möj- ligt motsvarar den enskilda verksamheten och sedan bestämma bidragets storlek. Måltider är ett kostnadsslag som förmodligen är lättast att beräkna eftersom de flesta kommuner tillämpar fasta belopp för olika sorters måltider. Samma ersättningskriterier bör därför kunna tillämpas för en- skild pedagogisk omsorg. Hänsyn bör då också kunna tas till vilka barn som deltar . Kostnadsslaget administration avser personal- och ekonomiadminist- ration och kan variera kraftigt mellan olika verksamheter. I många fall torde administrationskostnaden för enskild pedagogisk omsorg vara så låg att den rimligen bör ingå i den ersättning som betalas för personal- kostnader. I mer omfattande verksamheter kan det finnas behov av en större administration. Regeringen menar dock att det finns anledning att förenkla tillämpningen och att den ska vara densamma som gäller för fristående förskolor. Därför bör även den nu aktuella typen av verksam- het få ersättning för administrationskostnader på samma grunder som övriga enskilda verksamheter. Regeringen bedömer dock att schablon- ersättningen bör vara lägre än den som utgår till bl.a. fristående för- Lämpligen bör ett påslag på bidragsbeloppet med en procent Prop. 2009/10:157 utgöra en rimlig ersättning. Ersättning för utebliven avdragsrätt för ingående mervärdesskatt, den s.k. sexprocentsregeln, bör tillämpas även för pedagogisk omsorg på samma sätt som gäller för fristående förskolor. Staten ersätter kommunerna av kostnaden vid bidragsgivning, enligt förordningen (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, varför kommunerna inte har någon kostnad för denna ersättning. Liksom för verksamhet i enskild förskola bör ersättning för lokalkost- nader i pedagogisk omsorg motsvara kommunens genomsnittliga lokal- kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Om det finns särskilda skäl, bör ersättningen motsvara den enskilda verksamhetens faktiska kostnader om dessa kostnader är skäliga. När det gäller pedagogisk omsorg innebär det att den enskilda huvudmannen först måste kunna redovisa vilka kost- nader som är hänförliga till verksamheten och vilka kostnader som är av privat natur, om verksamheten bedrivs i en bostad. Detta kompliceras när det är fråga om flerfamiljslösningar, där den pedagogiska omsorgen kanske sker växelvis hos de familjer som driver verksamheten. Dessa aspekter behandlas närmare i avsnitt 6.3. 6.3Pedagogisk omsorg hos olika huvudmän Regeringens förslag: Om barnet deltar i två enskilda verksamheter, eller i en enskild och en verksamhet, ska hemkommunens samlade bidragsskyldighet per barn inte vara högre än om barnet del- tagit i endast en verksamhet. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De är endast ett fåtal remissinstanser som berör förslaget i sina yttranden. Av dem är och kommuner i grunden positiva till förslaget. tillstyrker förslaget att bidrag för barn med peda- gogisk omsorg hos flera huvudmän ska ta hänsyn till i hur stor utsträck- ning barnet vistas i de olika verksamheterna. Kommunen anser dock att bidragsskyldigheten bör begränsas till maximalt två huvudmän, då det ur ett barnsperspektiv inte kan vara lämpligt att ett barn får barnomsorg hos fler än två huvudmän. anser inte att, såsom utredaren anger, kommuner bör anvisa ett barn i behov av särskilt stöd plats i enskild pedagogisk omsorg (med stöd av 2 a kap. 9 § skollagen). Barn i behov av särskilt stöd har ändå, påpekar kommunen, en självklar rätt att välja enskild pedagogisk omsorg och ersättning bör i sådana fall lämnas som till- godoser det enskilda barnets behov av särskilt stöd. Skälen för regeringens förslag: Genom ändringar i skollagen (1985:1100), som trädde i kraft , blev kommunerna skyl- diga att ge bidrag till varje godkänd enskild verksamhet som tar emot barn vilka annars skulle erbjudas plats i kommunens egen verksamhet, i den omfattning som motsvarar kommunens skyldighet att erbjuda I de fall då barnet vistas i flera enskilda verksam- Prop. 2009/10:157 heter är kommunen skyldig att lämna bidrag till varje enskild verksam- Hemkommunen är dock inte skyldig att lämna bidrag till fler än två enskilda huvudmän för samma barn. Inte heller, vilket nu föreslås, ska kommunens samlade bidragsskyldighet per barn vara högre än om barnet hade vistats i endast en verksamhet. När barnet vistas i två verksamheter ska det ankomma på hemkommu- nen att bestämma hur bidragen ska fördelas mellan de olika verksam- heterna. Detta måste göras från fall till fall men exempel på omständig- heter som kan beaktas är i vilken omfattning barnet vistas i respektive verksamhet samt lokalkostnaderna. Regeringen instämmer i kommuns påpekande. En kommun är enligt 2 a kap. 9 § skollagen endast skyldig att anvisa ett barn i behov av särskilt stöd plats i förskola och fritidshem. Regeringens bedömning: När en kommun beslutar om bidrag till en- skild pedagogisk omsorg bör eventuella föräldraavgifter i den kommunala verksamheten och enskilda verksamheten beaktas. Detta bör framgå av förordning. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens bedömning: De avgifter som bör beaktas vid beräkningen av bidrag till enskild verksamhet är sådana avgifter som kommunen eller den enskilda huvudmannen tar ut av föräldrarna för pedagogisk omsorg. Om den enskilde huvudmannen tar ut föräldra- avgifter för barn i sin verksamhet, bör kommunen ha rätt att räkna av dessa vid bidragsberäkningen. I enlighet med vad regeringen anförde i propositionen Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115 s. 33) ska enskilda huvudmän dock inte få sitt bidrag minskat av kommunen i det fall den tar ut en lägre avgift på grund av arbetsinsatser av föräldrarna. Kommunen bör kunna redovisa hur uttaget av föräldraavgifter har be- aktats i resursfördelningen till den egna verksamheten och i beslutet om bidrag till en enskild verksamhet. Avsikten är att det faktiska bidraget till verksamheten ska vara detsamma oavsett utförare. Vad som anförts om uttag av avgift i detta avsnitt bör framgå av förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet. 6.5Möjlighet att överklaga införs Regeringens förslag: Huvudmän för enskild pedagogisk omsorg ska få överklaga en kommuns beslut om bidragets storlek till allmän för- valtningsdomstol. Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över för- slaget är samt , , , Söder- tälje och kommuner positiva. , Statskontoret, , och kommuner samt Kommuner och Landsting (SKL) menar att det i förslaget är oklart på vilka grunder domstolen ska fastställa bidragets storlek då det saknas motsvarande verksamhet. SKL föreslår i stället att huvudmannen för enskild pedagogisk omsorg genom laglig- hetsprövning ska kunna få prövat om kommunen tillämpat bidrags- reglerna som avsett. Förbundet pekar även på att genom ändringar i kommunallagen kan kretsen av klagoberättigade vid laglighetsprövning vidgas till att omfatta även enskilda huvudmän. Även kommun invänder mot att enskilda huvudmän ska få rätt att överklaga beslut om bidrag genom förvaltningsbesvär. Länsrätten i ser svårigheter bl.a. ur processuell syn- vinkel i de fall flera olika huvudmän berörs av ett bidragsbeslut. Kammarrätten i och Länsrätten i menar att förslag till en ny allmän forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna och konsekvenserna av det (2009:4) bör beaktas i beredningen av utredarens förslag. Skälen för regeringens förslag: infördes bestämmel- ser som innebär att kommunens beslut om godkännande, rätt till bidrag samt föreläggande eller återkallande av godkännande eller rätt till bidrag till fristående skolor och enskilda förskolor kan överklagas enligt vanliga bestämmelser. Även kommunens beslut om bidragets storlek blev möjligt att överklaga. Det senare betyder att det blev möjligt att ifrågasätta såväl att bidraget är korrekt beräknat som att beräkningen grundar sig på ett korrekt underlag eller jämförelsematerial. Reglerna för enskild pedago- gisk omsorg bör anpassas till de regler som gäller i fråga om bidrag till enskilda förskolor och fritidshem samt till fristående skolor. Det är huvudmannen för den enskilda verksamheten som har rätt att överklaga kommunens beslut om bidrag i de fallen. Samma regel bör gälla för de nu aktuella verksamheterna. Att även kommunens beslut om bidragets storlek till enskild förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg i andra former än förskola och fritids- hem ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol för prövning enligt vanliga bestämmelser är således i linje med vad som införts för bidrag till fristående skolor och enskilda förskolor och fritidshem genom proposi- tionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171). Särskilda problem inställer sig, som flera remissinstanser framhållit, i fråga om bidrag till enskild pedagogisk omsorg i fall när det inte finns mot- svarande verksamhet. Att behålla dagens bestämmelse om kommunens åtagande och barnets behov bedöms som tidigare framgått inte vara tillräckligt. Regeringen anser emellertid att de särskilda problem som påtalats kommer att kunna lösas genom att en praxis utvecklas av domstolarna. När det gäller Kammarrätten i Läns och Länsrätten i läns synpunkt om förslagets relation till en ny allmän forumregel vill regeringen anföra följande. gäller enligt lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller för- Prop. 2009/10:157 ordning. om en ny allmän forumregel för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans (DV rapport 2009:4) bereds i . Detta förhållande bör inte påverka denna proposition. Om ett barn deltar i två olika huvudmäns verksamheter och en av huvudmännen överklagar ett bidragsbeslut och den klagande huvud- mannen tillerkänns ett högre bidragsbelopp av domstolen, uppkommer, som Länsrätten i påpekar, en processuell komplikation.