prop · GX03139 · 2010-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:139 Fokus på kunskap kvalitet i den högre utbildningen Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen presenterar regeringen ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem. Systemet bör bestå av kvalitetsutvärderingar av utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt prövningar av examenstillstånd. bör ansvara för att dessa utvärderingar och prövningar genomförs. Vidare föreslår regeringen i propositionen att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska, förutom på grundval av antal helårsstudenter och helårsprestationer, fördelas på grundval av utvärderingar av utbildningars resultat. Utbildningar som leder till examina på grundnivå och avancerad nivå bör utvärderas av i fyraårscykler och främst avse bedömning av utbildningens resultat. Bedömningarna bör göras av externa, oberoende sakkunniga. Resultatbedömningen bör göras utifrån granskning av studenternas självständiga arbeten och universitetens och högskolornas självvärderingar av utbildningens resultat i kombination med att sakkunniga gör platsbesök vid lärosätena. Vidare bör resultaten från enkäter till tidigare studenter ingå i bedömningen. Utvärderingen bör resultera i ett samlat omdöme om utbildningen på en tregradig skala. De universitet och högskolor med utbildningar som vid en kvalitetsutvärdering ges det högsta omdömet bör enligt regeringens bedömning komma i fråga för en kvalitetsbaserad resurstilldelning. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Ökad frihet och stärkt kvalitet i en global värld................................ Ett nytt kvalitetssäkringssystem........................................................ Komplettering av resurstilldelningssystemet ................... Genomförande och konsekvenser................................................... Kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå......................... Konsekvenser för universitet och Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) ..................................................................... Bilaga 2 Förteckning över de remissinstanser som har avgett yttrande över betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) ..................................................................... Bilaga 3 Sammanfattning av remissvar över betänkandet Resurser för kvalitet (U2009/7008/UH) ........... Bilaga 4 Förteckning över de remissinstanser som har avgett yttrande över remissvar till betänkandet Resurser för kvalitet (U2009/7008/UH) ........... Bilaga 5 Sammanfattning av promemorian Ett kvalitetsdrivande resurstilldelningssystem (U2009/723/UH) ........................... Bilaga 6 Sammanfattning av rapport förslag till nya kvalitetsutvärderingar för högskoleutbildningar (U2009/3620/UH).............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska fördelas även på grundval av kvalitetsutvärderingar av utbildningars resultat (avsnitt 5.2). Ärendet och dess beredning tillsatte regeringen en särskild utredare för en fortsatt om resurstilldelning avseende universitet (dir. 2006:29), vilket var ett utvidgat uppdrag till (dir. 2004:49). Utredningen, som antog namnet 2, redovisade sitt betänkande Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) . I denna proposition behandlas de delar av betänkandet som avser frågor om kvalitetsbaserad resurstilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2009/7008/UH). inkom med en bilaga till sitt remissvar på betänkandet. I sitt remissvar föreslog verket ett alternativt system för utvärdering av utbildningar som underlag för kvalitetsbaserad resurstilldelning. En sammanfattning av förslag finns i bilaga 3. Förslaget har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2008/2669/UH). Betänkandet Resurser för kvalitet har även behandlats på möten med företrädare för universitet och högskolor samt övriga myndigheter inom högskoleområdet, som () bjöd in till (U2008/907/UH). Vid dessa möten diskuterades bl.a. frågor om ett nytt kvalitetsutvärderingssystem. arbetade på initiativ en grupp bestående av representanter för , , och med att ta fram ett förslag till system för kvalitetsutvärdering av utbildning som skulle kunna ligga till grund för kvalitetsbaserad resurstilldelning. Gruppen redovisade sitt arbete i promemorian Ett kvalitetsdrivande resurstilldelningssystem (U2009/723/UH). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 5. Med utgångspunkt i promemorian beslutade regeringen att ge i uppdrag att föreslå ett nytt system för kvalitetsutvärdering i nära samverkan med universitet och högskolor, och (U2009/1444/UH). I uppdraget angavs att det fortlöpande skulle stämmas av med (). Vidare angavs att skulle biträda departementet i arbetet med att ta fram grundläggande principer för hur kvaliteten i utbildningarnas resultat ska kunna ligga till grund för ett generellt system för kvalitetsutvärdering. Verket redovisade sitt uppdrag i rapporten för lärande förslag till nya kvalitetsutvärderingar för högskoleutbildningar (U2009/3620/UH). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 6. för universitet och högskolor och förenade studentkårer där frågor om kvalitetssäkring av utbildning och kvalitetsbaserad resurstilldelning diskuterades (U2010/878/UH). 3Ökad frihet och stärkt kvalitet i en global värld Universitet och högskolor har en central roll för såväl samhällets som enskilda individers utveckling och välstånd. De ska vara högkvalitativa utbildningsanordnare, utgöra en kritiskt reflekterande kraft i samhället och fungera som ett växthus för ny kunskap och innovation. Att kvaliteten i universitetens och högskolornas utbildning ska vara hög är viktigt och får en allt större betydelse mot bakgrund av den ökade internationaliseringen och utvecklingen mot ökad autonomi för universitet och högskolor som regeringen arbetar för. Internationaliseringen skapar nya möjligheter men leder också till ökad konkurrens. I denna utveckling måste stärka sin ställning genom att konkurrera med kompetens och kvalitet. Ökad autonomi är enligt regeringen en viktig förutsättning för att universiteten och högskolorna ska kunna möta konkurrensen och utveckla kvaliteten, men ökad frihet måste åtföljas av ett väl fungerande system för kvalitetsutvärdering. Kvalitetssäkring och ökad internationalisering I propositionen Gränslös kunskap högskolan i globaliseringens tid (prop. 2008/09:175, bet. 2008/09:UbU19, rskr. 2008/09:282) konstaterade regeringen att hög kvalitet i högre utbildning och forskning är avgörande för fortsatta utveckling som kunskapsnation. I krisen Om ett framgångsrikt i den nya globala ekonomin (Ds 2009:21) föreslås också att högskolan ska vässas kvalitetsmässigt för att ska kunna hävda sig väl i av fortsatt globalisering. Med en hög kvalitet i utbildning och forskning stärks enligt regeringens mening förutsättningarna för tillväxt, sysselsättning och framtida välstånd. Regeringen har i propositionen Konkurrera med kvalitet studieavgifter för utländska studenter (prop. 2009/10:65) föreslagit att studieavgifter för medborgare från tredjeland ska införas. ska därmed konkurrera om utländska studenter genom hög kvalitet och inte genom avgiftsfri utbildning. I många länder har det blivit allt viktigare för universitet och högskolor att kunna tydliggöra kvalitet i sitt utbildningsutbud, dels i förhållande till statsmakten som finansiär, dels för de individer som på olika sätt investerar i utbildning. Förtroende för varandras kvalitet är också en förutsättning för fler och närmare samarbeten mellan universitet och högskolor i olika länder. En ökad internationell rörlighet bland studenter och arbetskraft ställer ökade krav på påvisbar kvalitet i utbildningarna. I strävan efter att öka studenternas rörlighet inom och höja kvaliteten och attraktionskraften i utbildningarna uppkom den s.k. Bolognaprocessen. Det övergripande målet för denna process är skapandet av ett europeiskt område för högre utbildning med internationellt samarbete och utbyte som grund. Området ska vara attraktivt för studenter, lärare, forskare och annan högskolepersonal både från och från andra delar av världen. Kvalitetssäkring har varit en del av Bolognaprocessens kärna ända från början. I Bolognaprocessen har s.k. förväntade studieresultat blivit ett av de mest centrala instrumenten för jämförbarhet, erkännande och kvalitetssäkring av högre utbildning. Förväntade studieresultat innebär att kvalitetssäkringssystemen fokuserar på kunskap och förståelse, färdigheter och förmågor samt värderingsförmågor och förhållningssätt som en student förväntas ha efter att ha avslutat en viss utbildningsnivå, snarare än på utbildningens innehåll och upplägg. En del länder håller på att reformera eller har reformerat sina kvalitetssäkringssystem i riktning mot ett system där ett större ansvar för att påvisa god kvalitet läggs på universiteten och högskolorna. Detta blir särskilt viktigt i de länder där högskolesektorn på olika sätt avregleras och mångfalden av lärosäten ökar. Styrmedel i form av indragen eller ökad finansiering tillämpas i vissa länder, t.ex. . Avsikten med denna typ av system, som på olika sätt sammanlänkar kvalitetskontroll med finansiering, är att driva på och stimulera universitetens och högskolornas arbete med ökad kvalitet i utbildningen. Ökad frihet och ökat ansvar Genom universitets- och högskolereform presenterades en ny inriktning mot ökad självständighet och decentralisering i syfte att stärka kvalitet och effektivitet i den högre utbildningen (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). I propositionen gjordes bedömningen att kvaliteten i högre utbildning bör höjas ytterligare samt att ansvaret för detta ligger på universiteten och högskolorna. Vidare framhölls att den eftersträvade friheten för universitet och högskolor ställer ökade krav på uppföljning och utvärdering av såväl utbildning som forskning, men att utformningen av den interna utvärderingsverksamheten är en fråga för varje universitets och högskolas respektive styrelse. Dessa utgångspunkter är enligt regeringen fortfarande aktuella och utgör en grund för nuvarande reformarbete. som följde skedde dock inom många områden en ökad detaljreglering av universitetens och högskolornas verksamhet. Regeringen avser att i samband med denna proposition lämna en proposition till med förslag om hur universitetens och högskolornas självbestämmande kan öka inom rådande myndighetsform. Regeringens grundläggande uppfattning är att en förutsättning för att universitet och högskolor ska kunna svara mot dagens krav och förväntningar och kunna möta framtida utmaningar, såväl nationellt som internationellt, är att de kan agera självständigt i en rad grundläggande frågor. Detta är också i linje med vad föreslår i sin slutrapport där det framhålls att högskolorna bör få större autonomi, bl.a. för att öka deras möjligheter att bli nav i klusterbildningar med företag och andra aktörer (Ds 2009:21). Ökad frihet innebär ett ökat ansvar för universiteten och högskolorna att utforma sin egen verksamhet så att hög kvalitet utvecklas och bibehålls. har det allmänna ett intresse av att säkerställa att uppställda mål nås av universitet och högskolor och att skattemedel används effektivt. Det är rimligt att resultaten i verksamhet som till största delen finansieras av skattemedel och som är central för samhällets utveckling regelbundet utvärderas samt att tillsyn och kvalitetskontroll sker. Dessutom har studenter, näringsliv, myndigheter och andra intressenter behov av information om utbildningarnas kvalitet. Ökad frihet behöver därför kombineras med en effektiv och ändamålsenlig kvalitetsutvärdering. Ett kvalitetsdrivande system för utbildningsresultat av hög kvalitet Inriktningen på kvalitetssäkringssystemet för universitet och högskolor bör förändras för att möta de nya krav som ställs utifrån målsättningar om ökad frihet, internationalisering och hög kvalitet. Från att tidigare ha haft tyngdpunkt på förutsättningar och process, dvs. hur lärosätena arbetar, menar regeringen att tyngdpunkten i stället ska förskjutas till utbildningarnas resultat, dvs. vad som uppnås. Universiteten och högskolorna bör själva ha ansvar för att bygga upp och utveckla de system och processer som de bedömer är mest lämpliga och ändamålsenliga i syfte att uppnå resultat av hög kvalitet. Kvalitetssäkringssystemet bör gå från att ha varit stödjande och kontrollerande till att få en tydligare ansvarsutkrävande funktion. Akademin har en lång tradition av att granska, driva och säkerställa kvaliteten i sin verksamhet genom olika former av granskningar utförda av externa, oberoende sakkunniga. Det är centralt, menar regeringen, att bedömning av kvaliteten i utbildningarna även fortsättningsvis görs av externa och oberoende sakkunniga inom respektive område. Det nuvarande resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå utgår främst från antalet studenter och deras prestationer i form av antal avklarade högskolepoäng. Kvaliteten granskas av enligt ett särskilt utvärderingssystem, och bristande kvalitet kan ge upphov till beslut om återkallat examenstillstånd. I rådande system görs det dock ingen skillnad om ett universitet eller en högskola precis klarar att uppnå en godtagbar kvalitet eller om lärosätet uppnår en mycket hög kvalitet i sin utbildning. Detta är enligt regeringens mening inte rimligt. Det är viktigt att det finns tydliga incitament för att hålla hög kvalitet. De universitet och högskolor som har en hög kvalitet i sin utbildning bör därför premieras genom en ökad ekonomisk tilldelning. Mot denna bakgrund föreslår regeringen en förändring av resurstilldelningsmodellen för grundutbildningsanslagen som innebär att också resultaten av utvärderingar av utbildningar på grundnivå och avancerad nivå ska läggas till grund för fördelningen av resurser till universiteten och högskolorna, se avsnitt 5. Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, Prop. 2009/10:139 bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) introducerades en ny modell till resurstilldelning för forskning som bygger på kvalitetsindikatorer. Såväl i den modellen som i det system som redovisas i denna proposition premieras goda resultat, men det är universiteten och högskolorna som ansvarar för att avgöra hur de bäst når dit. Med de förändringar i systemet för kvalitetssäkring av svensk högre utbildning som presenteras i det följande bedömer regeringen att vid en internationell jämförelse kommer att ligga i den absoluta framkanten inom kvalitetssäkring av högre utbildning. 4 Ett nytt kvalitetssäkringssystem Regeringens bedömning: Det nationella kvalitetssäkringssystemet bör bestå av kvalitetsutvärderingar av utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå samt prövningar av examenstillstånd. Högskole- verket bör ansvara för att dessa utvärderingar och prövningar genomförs. Utbildning som leder till examina på grundnivå och avancerad nivå bör utvärderas av i fyraårscykler och främst avse bedömning av utbildningens resultat. Bedömningarna bör göras av externa, oberoende sakkunniga och hållas samman av . Resultatbedömningen bör göras utifrån granskning av studenternas självständiga arbeten och universitetens och högskolornas själv- värderingar av utbildningens resultat i kombination med sakkunnigas platsbesök vid lärosätena. Vidare bör resultat från enkäter till tidigare studenter ingå i bedömningen. Utvärderingen bör resultera i ett samlat omdöme om utbildningens kvalitet på en tregradig skala. förslag: Ett system för kvalitetsbaserad resurs- tilldelning ska införas för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen ska baseras på lärosätes- utvärderingar utförda . Utvärderingarna ska avse universitetens och högskolornas utbildnings- och forskningsstrategier samt arbete med samverkan och kvalitetsarbete. Ett högt betyg ska resultera i fler tilläggsbelopp till det berörda lärosätet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna anser att de kriterier som föreslås ska utvärderas inte indikerar kvaliteten i utbildningarna. Några remissinstanser framför alternativa förslag. Exempelvis vill se kvalitetsindikatorer som på ett tydligare sätt redovisar hur lärosätet fullgör utbildningsuppdraget enligt krav i högskolelagen och regleringsbrev. Tekniska högskolan menar att ett kvalitetsbaserat resurstilldelningssystem måste fokusera på kvaliteten i lärosätenas examination av studerande och deras examina. anser att en kvalitetsparameter måste baseras på output, dvs. på faktisk kvalitet som den kommer till uttryck i ämnes- och programutvärderingar och som då förslagsvis kan grupperas i tre till fem kvalitetsnivåer. Kommuner och Landsting framför att en grund för resurstilldelning måste vara att lärosätena kan visa att man följer upp sina tidigare studenter för att ta reda på utbildningarnas resultat, såväl yrkesrelevansen som högskolemässigheten. Även framför vikten av att bedömningen avser huruvida utbildningen uppnår bra resultat, bl.a. i förhållande till studenters och avnämares behov och omdömen. inkom med en bilaga till sitt remissvar. Där föreslår verket ett alternativt system för kvalitetsutvärdering som underlag för kvalitetsbaserad resurstilldelning. förslag: Samtliga utbildningar bör utvärderas genom sakkunnigbedömning. Utbildningarna bör få betyg på grundval av dessa utvärderingar. Tre betygssteg bör användas, varav de två högsta kan ligga till grund för tilldelning av extra resurser. De kvalitetsaspekter som används i nuvarande utvärderingar bör användas även i ett framtida kvalitetsbaserat resurstilldelningssystem och avse både förutsättningar, genomförande och resultat. Det bör övervägas om ytterligare någon eller några aspekter bör tillföras, såsom internationalisering eller samverkan med det omgivande samhället. Utbildningarnas resultat, att studenterna når målen för utbildningarna, bör granskas genom bl.a. examinationsformer och examensarbeten och andra resultat av examination. Utbildningarnas anpassning till arbetsmarknaden och studenternas anställningsbarhet bör övervägas som resultatmått. Remissinstanserna: De flesta universitet och högskolor är kritiska mot den tonvikt på förutsättningar och processer som de anser präglar förslag till utvärderingar. Nästan alla universitet och högskolor och förespråkar att tyngdpunkten i de resursgrundande utvärderingarna i stället ska ligga på kvaliteten i utbildningarnas resultat. Exempelvis framför och uppfattningen att det kan finnas många olika vägar till ett gott resultat och att det bör rymmas inom den akademiska friheten hur ett lärosäte väljer att nå sina resultat. och högskolor förespråkar att ett nytt utvärderings- system bör utvecklas i samråd med lärosätena för att ta fram tydliga metoder och kriterier med vilka kvaliteten i utbildningens resultat kan granskas på ett tillförlitligt och förutsägbart sätt. och anser att granskning av examination, examens- arbeten och yrkeslivsrelevans bör ingå. menar att indikatorer bör utvecklas som tydligt visar hur högskolelagens utbildningsmål och uppdragen i regleringsbrev fullföljs. Vidare anser att studenternas anställningsbarhet som mått på det omgivande samhällets kvalitetsbedömning bör analyseras. framför att ett nationellt utvärderingssystem måste stå i samklang med modeller som tas fram inom EU. Förslaget om fyraåriga utvärderingsperioder anses av många universitet och högskolor innebära ökade kostnader jämfört med dagens sexårscykel, och bl.a. och påpekar att det ytterligare riskerar att anstränga lärosätenas situation. är positiva till fyraårsperioder. förslag i rapporten för lärande: Huvudfrågan som bör ställas vid utbildningsutvärderingarna är om och hur väl utbildningarna säkerställer att studenterna når målen i bygga på tre indikatorer: lärandemål och examination, läranderesultat samt studenternas erfarenheter och inflytande. De tre indikatorerna ska resultera i en sammanvägd bedömning av hela utbildningen enligt en Den första indikatorn innebär att universiteten och hög- skolorna ska visa att utbildningen är planerad så att dess lärandemål täcker samtliga mål i examensbeskrivningarna och att de examineras på ett relevant sätt. De samlade lärarresurserna respektive utbildningens användbarhet på och för arbetsmarknaden ska också granskas. nummer två, läranderesultat, består av granskning av studenternas Den tredje indikatorn består av student- och Skälen för regeringens bedömning Nytt fokus på det nationella kvalitetssäkringssystemet Ett mål för regeringen är att universitetens och högskolornas autonomi Detta innebär att detaljregleringen av universitetens och högskolornas verksamhet ska minska. En ökad frihet innebär också att lärosätenas eget ansvar för att bedriva och vidareutveckla en verksamhet av hög kvalitet ytterligare betonas. Universiteten och högskolorna har enligt 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) ansvar för att verksamheten avpassas så att hög kvalitet nås, såväl i utbildningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet. Vidare framgår av paragrafen att kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att riksdag och regering anger de övergripande målen för universitetens och högskolornas verksamhet medan lärosätena ansvarar för hur verksamheten ska genomföras för att nå upp till dessa mål. Även i fråga om det nationella kvalitetssäkringssystemet bör den principiella grunden vara en tydlig ansvarfördelning mellan lärosätena och statens kvalitetssäkringsorgan. Universiteten och högskolorna bör ha en hög grad av autonomi och själv- bestämmande över hur verksamheten utformas och bedrivs. ansvar bör också ingå att utforma system för utvärdering av den egna Av förordningen (2007:1293) med instruktion för framgår att verket har till uppgift att bl.a. granska kvaliteten i högskole- Sedan bildades har kvalitetssäkrings- systemet bestått av flera olika delar och fokus vid granskningarna har dominerades det nationella kvalitetssäkrings- systemet av bedömningar av universitetens och högskolornas interna system för kvalitetssäkring, s.k. kvalitetsarbetsbedömningar. 1995 till 2002 genomfördes två omgångar med kvalitetsarbets- bedömningar för samtliga universitet och högskolor. lärosätenas ansökningar om tillstånd att utfärda examen. innebar en bedömning av huruvida lärosätet uppfyllde kraven för en viss Utvärderingar av utbildningar genomfördes endast i mindre I propositionen Studentinflytande och kvalitetsutveckling i högskolan (prop. 1999/2000:28, bet. 1999/2000:UbU12, rskr. 1999/2000:180) bedömde regeringen att kvalitetssäkringssystemet behövde utvecklas så att utbildningens kvalitet och resultaten av universitetens och högskolornas kvalitetsarbete skulle sättas i fokus. Vidare presenterades ett kvalitetsgranskningssystem som skulle vara heltäckande för både lärosäten och utbildningar samt vara periodiskt återkommande. Utifrån de bedömningar som gjordes i propositionen började 2001 att utvärdera samtliga utbildningar för generella examina och yrkesexamina, inklusive forskarutbildningen, med en periodicitet . Någon ny omgång med kvalitetsarbetsbedömningar för samtliga universitet och högskolor påbörjades inte av . I propositionen bedömdes att lärosätes- granskningar i stället skulle avse särskilda kvalitetsaspekter såsom jämställdhet, mångfald eller internationalisering. Dessa kom att benämnas tematiska studier av .