prop · GX03211 · 2010-04-30 00:00:00 — Överträdelser av de bestämmelser som genomför begränsningsdirekti- vet omfattas, förutom av den allmänna kriminaliseringen av överträdelser av erforderliga försiktighetsmått i 29 kap. 3 § första stycket , av straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § andra stycket 2, lik- som av 29 kap. 3 a §. För att överträdelserna ska omfattas av straffansvar även när begränsningsreglerna finns i kemikalieregistreringsförordningen behöver straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § ändras. I artikel 67 i förordningen anges att ett ämne, som sådant eller ingå- ende i en beredning eller vara, inte får tillverkas, släppas ut på markna- den eller användas om det inte uppfyller de villkor som gäller för de be- gränsningar som gäller för ämnet. De ämnen som omfattas är de som är föremål för begränsningar enligt förordningens bilaga XVII. görs för tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av ett Prop. 2009/10:211 ämne i samband med vetenskaplig forskning och utveckling. ningsbilagan ska anges om restriktionerna inte ska gälla för produkt- och processinriktad forskning och utveckling samt den maximala mängd som undantaget gäller. Genom den ändring i förordningen som gjorts i kemi- kalieklassificeringsförordningen har begreppet beredning ersatts av blandning (se även avsnitt 5.2 nedan). Denna ändrade terminologi bör avspeglas i författningstexten. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att även i fortsättningen kriminalisera överträdelser av begränsningsreglerna. Det rör sig om sär- skilt farliga ämnen som man inom EU bestämt sig för att begränsa för- säljning och användning av. Exempel på ämnen som omfattas av be- gränsningsbestämmelserna i kemikalieregistreringsförordningen är kvick- silverföreningar, arsenikföreningar, kadmium, kreosot, PCB m.m. Be- gränsningsreglerna avser bl.a. användningen av ämnen i textilvaror dvs. en typ av varor som har stor spridning i samhället och där därmed effekt- erna av att begränsningsreglerna inte följs kan få stor påverkan på hälsa och miljö. Enligt regeringens mening har överträdelser av begränsnings- reglerna därför ett högt straffvärde och bör vara förenade med straff- ansvar även i fortsättningen. 5Lagändringar med anledning av kemikalieklassificeringsförordningen och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 om klassi- ficering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven /548/EEG och 1999/45/EG (Kemikalie- klassificeringsförordningen) trädde i kraft . Huvud- syftet med den nya förordningen är bl.a. att harmonisera gällande be- stämmelser och kriterier för klassificering och märkning av ämnen och beredningar med reglerna i det globalt harmoniserade systemet för klassi- ficering och märkning av kemikalier (; GHS) som antogs av FN . Reglerna om klassificering, märkning och förpackning har också anpassats till bestämmelserna i kemikalieregistreringsförordningen. Kemikalieklassificeringsförordningen bygger i hög utsträckning på de erfarenheter som kunnat göras utifrån tillämpningen av tidigare regelverk om klassificering och märkning, dvs. rådets direktiv /548/EEG av om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassi- ficering, förpackning och märkning av farliga ämnen (ämnesdirektivet) och och rådets direktiv /45/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat (pre- paratdirektivet). Avsikten är att den nya förordningen ska upprätthålla det övergripande hälso- och miljöskydd som åstadkommits genom dessa direktiv. Kemikalieklassificeringsförordningen är med några få undantag tillämp- lig på alla ämnen och blandningar som distribueras i unionen. gen omfattar bl.a. radioaktiva ämnen och avfall samt sådana ämnen som omfattas av andra mer specifika unionsrättsliga regler. heller inte tillämplig på transporter av farligt gods. ordningens tillämpningsområde stämmer i stora drag överens med un- dantagen från kemikalieregistreringsförordningen. Ansvaret för att klassificera ämnen och blandningar ligger på tillver- kare, importörer och även på deras kunder i form av s.k. nedströmsan- vändare (industriella och professionella användare av ämnen som sådana eller i blandningar). Begreppet nedströmsanvändare omfattar även tillver- kare av en blandning av ämnen, s.k. formulerare. På samma sätt som tidigare omfattar klassificeringsskyldigheten en skyldighet att utvärdera all tillgänglig relevant information för att avgöra om ett ämne eller en blandning medför en fysikalisk fara eller hälso- eller Om utvärderingen visar att ett ämne eller en blandning upp- fyller kriterierna för att klassificeras som farligt ska ämnet eller bland- ningen klassificeras med avseende på relevanta faroklasser eller indel- Vid klassificeringen ska för varje relevant faroklass anges en eller flera farokategorier som anger graden av fara. Vidare ska faro- och Klassificeringskriterierna i förordningen bygger på kriterierna i GHS. I förhållande till reglerna i ämnes- och preparat- direktiven finns nyheter i den nya förordningen i fråga om haltgränser och metoder för klassificering av blandningar. En viktig nyhet är också att kriterierna för klassificering av fysikaliska faror har ändrats så att de överensstämmer med de som finns i de internationella regelverken för transporter av farligt gods. För att beakta det arbete och de erfarenheter som gjorts i samband med tillämpningen av ämnesdirektivet har alla harmoniserande klassifice- ringar som gjorts enligt reglerna i det direktivet omvandlats till nya har- moniserade klassificeringar enligt kriterierna i förordningen. Om ett ämne eller en blandning har klassificerats som farligt ska leve- rantören märka och förpacka ämnet eller blandningen i enlighet med kra- ven i förordningen. Förpackningsreglerna stämmer i stora drag överens med de gällande reglerna i ämnes- och preparatdirektiven medan märk- ningsreglerna innehåller några viktiga nyheter. innehålla faropiktogram och signalord. symboler mot vit bakgrund och med röd ram och har en utformning som skiljer sig från de orangefärgade farosymboler som används . märkning av hälsofarliga produkter införs två helt nya symboler och för märkning av gaser införs en ny symbol. Vidare försvinner dagens faro- beteckningar (exempelvis hälsoskadlig och irriterande). förs begreppet signalord. Det finns två signalord fara och varning. När det gäller tester ska djurförsök enligt förordningen bara tillåtas när andra alternativ som ger adekvat tillförlitlighet och datakvalitet saknas. Vidare är försök på icke-mänskliga primater och på människor förbjudna vid tillämpningen av förordningen. Reglerna om klassificerings- och märkningsregistret i kemikalieregistre- ringsförordningen återfinns i kemikalieklassificeringsförordningen med några mindre ändringar. Skyldigheten att lämna uppgift till klassificer- ings- och märkningsregistret gäller för ämnen som ska registreras i enlig- het med kemikalieregistreringsförordningen samt sådana ämnen som om- fattas av kemikalieklassificeringsförordningen och som uppfyller kriteri- erna för att klassificeras som farliga och som släpps ut på marknaden som sådana eller i blandningar som klassificeras som farliga. är skyldig att uppdatera informationen i registret när ett beslut om att ändra ämnets klassificering och märkning har fattats. ficerings- och märkningsregistret började gälla vid ikraftträdandet av kemikalieklassificeringsförordningen och får således redan tillämpas. Skyldigheten att anmäla uppgifter till registret uppkommer dock först Enligt artikel 47 i kemikalieklassificeringsförordningen är medlemsstat- erna skyldiga att införa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av Sanktionerna ska vara effektiva, proportio- nella och avskräckande. När börjar den nya förordningen gälla? Kemikalieklassificeringsförordningen har trätt i kraft. ler om klassificering, märkning och förpackning ska börja tillämpas den för ämnen och för blandningar, men reglerna får tillämpas redan från ikraftträdandet. Ett företag kan dock väl- ja att tillämpa kemikalieklassificeringsförordningen före dessa datum men ska då klassificera sina produkter enligt reglerna i ämnes- Märkning och förpackning ska dock ske i enlighet med förordningen. För ämnen gäller dessutom att klassificering i enlighet med både ämnesdirektivet och kemikalieklassificeringsförord- ningen är obligatorisk till kommer alltså de gamla och nya regler- na om klassificering, märkning och förpackning att tillämpas parallellt. Ämnes- och preparatdirektiven upphör att gälla först . En särskild övergångsbestämmelse finns för ämnen och blandningar som har klassificerats, märkts och förpackats i enlighet med ämnes- och preparatdirektivet och som har släppts ut på marknaden före den 1 dec- ember 2010 respektive . inte märkas och förpackas om i enlighet med kemikalieklassificeringsför- ordningen förrän respektive . 5.2Ändringar i 14 kap. Regeringens förslag: Definitionen av kemisk produkt i 14 kap. 2 § ändras på så sätt att ordet beredning ersätts med ordet blandning. Blandning får även en egen definition. Uppräkningen av EU-rättsakter i 14 kap. 3 § kompletteras med kemikalieklassificeringsförordningen. Med anledning av ändringen i 14 kap. 2 § görs en följdändring i 14 kap. 10 §. På grund av den föreslagna ändringen från beredning till blandning görs även en följdändring i 14 kap. 17 §. Möjligheterna i 14 kap. 20 § att ge dispens från krav i kemikalie- registreringsförordningen utökas på så sätt att dispens även kan ges från krav i kemikalieklassificeringsförordningen, om det behövs för totalförsvarets intressen. Detta föranleder även en ändring av den rub- rik som föregår bestämmelsen. Kemikalieinspektionens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna har generellt ställt sig positiva till förslaget. har anfört att bytet av terminologi från beredning till blandning möjligen kan behöva utredas vidare men att de centrala termerna i 14 kap. så långt möjligt bör överensstämma med termerna i bl.a. kemikalieklassificeringsförordningen. har framhållit att det finns ett behov att se över andra regelverks termi- nologi om ordet beredning byts mot blandning eftersom ordet beredning kan finnas i andra förordningar. Skälen för regeringens förslag Definitionen av kemisk produkt I 14 kap. avses med kemisk produkt ett ke- miskt ämne eller en beredning av kemiska ämnen som inte är en vara. I kemikalieklassificeringsförordningen, liksom i kemikalieregistreringsför- ordningen, används emellertid termen blandning i stället för bered- ning (se artikel 57.11 i kemikalieklassificeringsförordningen). Bland- ning definieras i förordningarna som en blandning eller lösning av två eller flera ämnen. Beredning är inte definierat i 14 kap. men av förarbetena till balken följer att innebörden av ordet överensstäm- mer med den innebörd som blandning har i kemikalieklassificerings- förordningen (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 804). Bestämmelserna i 14 kap. har ett bredare tillämpningsom- råde än kemikalieklassificeringsförordningen och kemikalieregistrerings- förordningen och syftar också till att reglera andra frågor än de som omfattas av dessa förordningar. Terminologin i 14 kap. behöver därför inte helt anpassas till förordningarna. Kemikalieinspektionen har dock framhållit att de centrala termerna i 14 kap. så långt som möjligt bör stämma överens med termerna i EU-förordningarna eftersom detta bidrar till att tydliggöra och hålla ihop kemikalielagstiftningen. Avvikande ter- mer bör därför bara användas om det finns någon särskild anledning till Eftersom det, enligt regeringens mening, inte finns några sådana skäl Prop. 2009/10:211 såvitt avser ordet beredning bör detta bytas ut mot blandning. ingen har för övrigt redan i en tidigare proposition angett att beredning skulle bytas mot blandning (prop. 2007/08:80 s. 75). Någon ytterligare utredning avseende detta behövs inte. I definitionen i 14 kap. 2 § av kemisk produkt kommer efter den nu föreslagna ändringen en kemisk produkt att utgöras av ett kemiskt ämne eller en blandning av kemiska ämnen som inte är en vara. En särskild definition av ordet blandning bör också tas in i lagtexten. Efter påpekande från Lagrådet har definitionen av blandning justerats på så sätt att den nu anger att det ska vara fråga om kemiska ämnen. Någon ändring i sak i förhållande till den betydelse begreppet blandning har enligt kemikalieregistrerings- respektive kemikalieklassificeringsför- ordningen är dock inte avsedd. Ändringen i 14 kap. 2 § medför även ett behov av följdändring i 14 kap. 10 §. I 14 kap. 3 § finns en uppräkning av olika EU-rättsakter på kemikalieområdet som omnämns i kapitlet. Som Kemikalieinspektionen har föreslagit bör kemikalieklassificeringsförordningen tas med i denna uppräkning eftersom en hänvisning till förordningen föreslås tas in i 14 kap. 20 § (se nedan). Reklam för farliga ämnen Eftersom ämnes- respektive preparatdirektiven fortsätter att gälla till behöver bestämmelserna om reklam i 14 kap. 16 och 17 §§ vara kvar till dess. Till följd av den ändring som föreslås i definitionen av kemiska produkter bör dock ordet beredning ersättas med blandning i 17 §. Enligt 14 kap. 20 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i det enskilda fallet ge dispens från krav i kemika- lieregistreringsförordningen, om det behövs med hänsyn till totalför- svarets intressen. Till grund för bestämmelsen ligger artikel 2.3 i kemika- lieregistreringsförordningen som ger medlemsstaterna möjlighet att isär- skilda fall tillåta undantag för ämnen som sådana eller ingående ibland- ningar eller varor när det är nödvändigt på grund av försvarsintressen. En liknande bestämmelse finns i artikel 1.4 i kemikalieklassificeringsförord- ningen. Bestämmelsen i 14 kap. 20 § bör därför ändras så att den även omfattar en möjlighet att meddela dispens från kraven i kemikalieklassi- ficeringsförordningen om det behövs med hänsyn till totalförsvarets in- tressen. Den föreslagna ändringen innebär att rubriken närmast före 14 kap. 20 § behöver ändras så att den avspeglar bestämmelsens innehåll. Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet släp- per ut en kemisk produkt eller ett explosivt föremål på marknaden utan att ha uppfyllt de krav på förpackning som följer av artikel 35.1 eller 35.2 första stycket i kemikalieklassificeringsförordningen, döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två Detsamma gäller den som i egenskap av att vara tillverkare, ned- strömsanvändare eller någon som för in en kemisk produkt eller ett explosivt föremål till , släpper ut produkten eller föremålet på marknaden utan att uppfylla kraven på barnskyddande förslutning i artikel 35.2 andra stycket i förordningen. Kemikalieinspektionens förslag skiljer sig från regeringens endast på så sätt att Kemikalieinspektionens förslag delvis har en annan redak- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt Flera remissinstanser, däribland (miljödom- stolen), , och har framhållit att det finns ett behov av att avgränsa kriminaliseringen av artikel 35 i kemikalieklassificeringsförordningen på ett sådant sätt att dubbla sanktioner inte införs. Ett antal remissinstanser, exempelvis Riks- polisstyrelsen, , Kommuner och Landsting samt i , har i sitt tillstyrkande särskilt pekat på det höga straffvärdet hos överträdelser av förpackningsreglerna. Förslaget till straffbestämmelse har avstyrkts av advokatsam- har ifrågasatt behovet av sanktioner eftersom man menar att produktsäkerhetslagen (2004:451) tillgodoser behovet av reg- Plast- och kemiföretagen samt Kemisk Tekniska Leverantörsför- bundet har anfört att kravet på grov oaktsamhet i enlighet med 29 kap. 3 § första stycket bör kvarstå och någon skärpning av de subjektiva rekvisiten inte bör ske. Skälen för regeringens förslag Straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § första stycket omfattar brott mot den allmänna skyldigheten att iaktta försiktighetsmått. försiktighetsmått på kemikalieområdet är krav på förvaring eller förpack- ning, exempelvis att kemikalier ska förvaras på ett sådant sätt att barn eller djur inte kommer åt dem eller att de ska förpackas på ett sådant sätt att innehållet inte läcker ut. För straffbarhet enligt denna bestämmelse krävs att gärningen har begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. I 29 kap. 3 § andra stycket finns straffbestämmelser som avser brott mot särskilt föreskrivna försiktighetsmått. För straffbarhet krävs då upp- såt eller oaktsamhet av normalgraden. I samband med prop. övervägde den dåvarande regeringen ett förslag från Miljöbalkskommit- tén om att kravet på grov oaktsamhet i 29 kap. 3 § första stycket skulle ändras till ett krav på oaktsamhet av normalgraden. Regeringen fann då att i fråga om brott mot den allmänna skyldigheten att vidta försiktig- hetsmått det straffbara området inte borde göras alltför vidsträckt. Kra- vet på grov oaktsamhet motiverades av straffbestämmelsens vida tillämp- ningsområde och ansågs stämma väl överens med synen på att det är de straffvärda fallen som ska fångas upp av strafflagstiftningen. konstaterade regeringen emellertid att mer preciserade föreskrifter och förbud kan göra det straffbara området avgränsat på ett sätt som gör att det subjektiva rekvisitet i oaktsamhetsfall bör vara oaktsamhet av nor- malgraden. I 29 kap. 3 § andra stycket anges sådana preciserade försik- tighetsmått och det konstaterades att de viktigaste bestämmelserna om försiktighetsmått bör finnas i lag eller i regeringens förordningar. Även preciserade försiktighetsmått i en rad EU-förordningar omfattas av straff- bestämmelsen i andra stycket. De resonemang som fördes i nämnda pro- position gör sig, enligt regeringens uppfattning, fortfarande gällande. I den mån de i detta lagstiftningsärende aktuella försiktighetsmåtten anses tillräckligt väl definierade bör de straffsanktioneras i enlighet med mo- dellen i 29 kap. 3 § andra stycket. Det är således inte fråga om att skärpa kraven på den subjektiva sidan i fråga om allmänt hållna försiktighets- mått utan att förena preciserade försiktighetsmått med straffansvar på samma sätt som redan sker i lagstiftningen. När det gäller sådana försik- tighetsmått som finns i myndighetsföreskrifter uttrycktes i samband med den nämnda propositionen en avsikt att överväga behovet av att flytta över särskilt straffvärda handlingsregler som regleras i myndighetsföre- skrifter till regeringens förordningar. De synpunkter som framförts av Plast- och kemiföretagen samt föranleder mot bakgrund av detta inte några andra överväganden. Kemikalieklassificeringsförordningens regler om förpackningar Förpackningskraven i kemikalieklassificeringsförordningen finns i avdel- ning IV. De allmänna kraven på utformningen av förpackningar som innehåller farliga ämnen eller blandningar anges i artikel 35.1. Där fram- går att förpackningar ska vara utformade på så sätt att innehållet inte kan läcka ut, att materialet inte kan skadas av innehållet eller bilda farliga föreningar med detta, att de tål normal påfrestning under hanteringen och att, i fråga om förpackningar som kan återförslutas, återförslutning kan ske upprepade gånger utan att innehållet läcker ut. I artikel 35.2 första stycket föreskrivs att en förpackning som innehål- ler ett farligt ämne eller en farlig blandning och som tillhandahålls all- mänheten inte får vara utformad på ett sätt som kan dra till sig eller väcka nyfikenhet hos barn eller vilseleda konsumenter på annat sätt, exempel- vis genom att likna förpackningar som används för livsmedel. Artikeln innehåller i andra stycket även krav på barnskyddande förslutning och i tredje stycket krav på kännbara varningsmärken (s.k. taktil varnings- märkning) för vissa ämnen och blandningar. Artikel 35 hänvisar till de särskilda regler om förpackningar som finns i bilaga II, del 3. Av dessa regler framgår i vilka fall förpackningar ska förses med barnskyddande förslutning och taktil varningsmärkning. Så är fallet bl.a. när det är fråga om förpackningar som innehåller ämnen eller blandningar som är klassificerade för akut toxicitet, frätande på huden Prop. 2009/10:211 eller som utgör en fara vid aspiration. I bilagan anges vilka internatio- nella standarder som en barnskyddande förslutning och en taktil var- ningsmärkning ska uppfylla. Det är leverantörerna av sådana ämnen och blandningar som har klassi- ficerats som farliga som ska säkerställa att ämnet eller blandningen för- packas i enlighet med kraven i förordningen (artikel 4.4). Förpacknings- reglerna ska även tillämpas på explosiva föremål (artikel 4.8). Med leve- rantör avses i förordningen tillverkare, importörer, nedströmsanvändare och distributörer. Med distributör avses även återförsäljare. Svenska regler om förpackningar De svenska reglerna om förpackningar finns i 2 kap. i Kemikalieinspek- tionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotek- niska organismer. Reglerna stämmer i stora drag överens med reglerna i kemikalieklassificeringsförordningen. Överträdelser av förpackningsreg- lerna kan leda till straff i enlighet med 29 kap. 3 § första stycket miljö- balken. Försäljning av produkter som saknar föreskriven barnskyddande förslutning och taktil varningsmärkning omfattas av miljösanktionsavgift (avsnitt 6.3.1 och 6.3.2 i bilagan till förordningen [1998:950] om miljö- sanktionsavgift). En ny straffbestämmelse om förpackningskraven Att farliga ämnen och blandningar paketeras på ett betryggande sätt är av stor vikt för att förhindra skador på människor och den omgivande mil- jön. Undermåliga förpackningar kan leda till att hälso- och miljöfarliga ämnen läcker ut eller bildar farliga föreningar med materialet i förpack- ningen, vilket medför risk för skada på människor och miljö. Överträdel- ser av förpackningsreglerna måste därför anses ha ett högt straffvärde. Denna bedömning har också uttryckligen vunnit stöd hos många remiss- instanser. har gjort gällande att en kriminalisering av överträdelser av förpackningskraven inte är motiverad. Advokatsamfun- det har anfört att ett välorganiserat tillsynsarbete generellt bör vara till- räckligt för att säkerställa att miljörättsliga regler följs och att man sna- rare bör reducera antalet straffsanktioner än att utöka dem. Samfundet har även menat att det inte finns något som tyder på att det finns ett be- hov av strängare sanktioner i fråga om de nu aktuella handlingsreglerna. Enligt regeringens mening är tillsynsverktygen av grundläggande bety- delse för arbetet med att genomföra miljörättsliga regler och se till att reglerna följs, men en effektiv tillsyn medför inte att man kan avstå från användning av sanktioner. En lång rad miljöbestämmelser är av sådan vikt och har så högt straffvärde att straffrättsliga sanktioner är nödvän- diga. Införandet av straffrättsliga bestämmelser föregås alltid av noggran- na överväganden av sådana omständigheter som bl.a. riskerna för hälsa och miljö om en handlingsregel överträds, möjligheter till alternativa sanktioner, om en straffsanktion krävs på grund av gärningens allvar, om en straffsanktion bedöms vara ett effektivt sätt att motverka oönskade Kraven på säkra förpackningar för farliga ämnen och blandningar utgör mycket viktiga förutsättningar för en säker hantering av farliga kemika- lier utifrån ett miljö- och hälsoperspektiv. Överträdelser av dessa krav har, enligt regeringens uppfattning, ett högt straffvärde. Som tidigare konstaterats i samband med införande, liksom vid översy- nen av sanktionssystem, förekommer på kemikalieområdet normalt enbart begränsad tillståndsgivning eller att tillsynsmyndigheter utfärdar förelägganden eller förbud. Kemiska produkter säljs på många olika ställen och antalet tillsynsobjekt är mycket stort. Samhällets kont- rollsystem ser därmed inte ut som exempelvis när det gäller platsbunden miljöfarlig verksamhet. Att under dessa förutsättningar låta mekanismen för efterlevnad av reglerna om förpackningar m.m. enbart utgöras av till- syn är inte möjligt.