prop · GX03200 · 2010-04-09 00:00:00 — Den sökande får bl.a. uppge tidtabell med på- och avstigningsorter samt vilka vecko- dagar trafiken kommer att utföras. Om den trafikhuvudman som berörs av trafiken gör sannolikt att den tilltänkta busslinjen i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna att driva linje- eller järnvägs- trafik som en trafikhuvudman har rätt att bedriva inom länet ska Transportstyrelsen avslå ansökan om linjetrafiktillstånd. I fall tillstånd beviljats krävs nytt tillstånd om antalet på- och avstigningsorter förändras eller om trafiken ska utföras på andra veckodagar. Det beslut som fattas avseende ansökan om linjetrafiktillstånd får överklagas till regeringen. Denna skadlighetsprövning är unik för kollektivtrafik på väg och saknar motsvarighet inom de övriga trafikslagen. Möjligheter för myndigheter att etablera kollektivtrafik EU:s kollektivtrafikförordning, som trädde i kraft , inne- bär att moderna regler för myndigheternas agerande på kollektivtrafik- 7EGT L 364, 12.12.1992, s. 7 (Celex 31992R3577). 8EUT L 293, 31.10.2008, s. 3 (Celex 32008R1008). området ersätter den EU-förordning som gällt . 2009/10:200 anpassas till den utveckling som skett i många länder under senare decennier genom att avtal om kollektivtrafik ska tilldelas på grundval av öppna och rättvisa konkurrensutsatta anbudsförfaranden, när inte särskilda förutsättningar för direkttilldelning föreligger. EU:s kollektivtrafikförordning är tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg och andra spårburna transportsätt och på väg. Den gäller dock inte trafik som i första hand bedrivs på grund av sitt historiska intresse eller sitt turistvärde. Förordningen blir tillämplig när behöriga myndigheter ersätter företag för fullgörandet av allmän trafik- plikt. 5.2Lagstiftning med nytt förhållningssätt Regeringens bedömning: Regionala kollektivtrafikmyndigheter bör ansvara för att ta initiativ till att etablera regional kollektivtrafik. Nyttan av myndigheternas ingripande bör alltid motivera det even- tuella men som ingripandet ger upphov till. Däremot behöver myndig- heten inte avvakta kommersiella initiativ till att etablera kollektiv- trafik. Kollektivtrafikföretag bör fritt få etablera kommersiell kollektiv- trafik förutsatt att de har sådana grundläggande tillstånd för verksam- heten som krävs. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Har inga invändningar mot bedömningen i utkastet till lagrådsremiss. Skälen för regeringens bedömning: Kollektivtrafik är ett betydelse- fullt medel för att uppnå såväl transportpolitiska som andra samhällsmål. I t.ex. stadsplanering och i det regionala tillväxtarbetet är kollektivtrafik ett viktigt verktyg. Förutsättningarna för att etablera kollektivtrafik bör därför utformas för att förstärka sektorns förmåga att bidra till dessa mål. De senaste decenniernas utveckling av kollektivtrafiken har inneburit bättre samordning på grund av att trafikhuvudmännen i respektive län har fått ett samlat ansvar och ökad kostnadseffektivitet genom upphandling av utförandet. Regeringen anser att de gjorda landvinningarna bör värnas, men delar också kollektivtrafikbranschens uppfattning (se kap. 4.4) att ett nytt förhållningssätt är nödvändigt för att sektorn även fortsättningsvis ska kunna utvecklas i positiv riktning och på ett effektivt sätt bidra till att nå uppsatta mål. Lagstiftningen bör, enligt regeringens mening, vara i linje med den transportpolitiska ambitionen att förutsättningarna för resenärerna att välja kollektivtrafik ska förbättras. Genom att göra såväl utförandet som utnyttjandet av kollektivtrafiken mer attraktivt kan de strategiska målen uppnås på ett mer effektivt sätt. Av den anledningen bör både kollektiv- trafikföretag och behöriga regionala myndigheter ges förbättrade förut- sättningar att sätta resenärens behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformas. Om det ska ske måste, enligt regeringens mening, formerna för etablering och tillhandahållande av kollektivtrafik utvecklas och preciseras så att marknadsvillkoren är kända för alla aktörer. En faktor att ta hänsyn till är även att kollektivtrafik är en omfattande näringsverksamhet och inte enbart ett transportpolitiskt verktyg. Lokal och regional kollektivtrafik omsätter , varav ungefär hälften finansieras med allmänna medel. Ett stort offentligt åtagande kommer därför fortsatt, och genom en mer funktions- enlig befogenhet (se kap. 7.3), att vara mycket betydelsefullt för den lokala och regionala kollektivtrafiken. bör kollektivtrafiken ges det regelverk som är nödvändigt för att företag i sektorn ska kunna leva, verka och utvecklas av egen drivkraft. Därmed skapas förutsätt- ningar för fler jobb i fler växande företag. Utredarens förslag till modell för marknadstillträde (den s.k. trafik- förklaringsmodellen) innebär att den kommersiella trafiken ska få etablera sig före den offentligt initierade kollektivtrafiken. Flertalet remissinstanser har haft mer eller mindre omfattande kritik mot denna del i utredarens förslag. Regeringen delar uppfattningen som många remissinstanser har framfört att det finns för stor osäkerhet om rese- närerna kommer att ha tillgång till en tillfredsställande kollektivtrafik- försörjning och vilka konsekvenserna blir för kommuners och landstings ekonomi om den modellen skulle genomföras. 2008/09:176 Konkurrens på spåret behandlade regeringen förhållandet mellan samhällsfinansierad och kommersiell järnvägstrafik och framhöll att marknadsöppningen för kollektivtrafik bör ske utan att nya möjligheter till begränsning av vare sig den ena eller den andra typen av trafik införs. Vidare framgick att regeringens beslut att tillåta Norrtåg och Öresundståg innebar ett aktivt ställningstagande med innebörd att inte skydda kommersiell trafik när ett utökat och av samhället komplette- rande utbud kan anses vara till gagn för resenärerna och för samhället i övrigt. Något generellt företräde för en viss typ av aktör ingick alltså inte i den marknadsmodell för tillträde till järnvägsspåren som regeringen beskrev. För den kollektivtrafik som domineras av vardagligt resande finns, enligt regeringens mening, tydliga skäl för att behöriga myndigheter ska kunna agera med stor befogenhet för att se till att en sådan trafik etableras. Skälen är att det behövs mer kollektivtrafik än vad som är kommersiellt lönsamt, men också att det behövs en samordning av regional kollektivtrafik inom ett visst område för att det ska vara attraktivt för resenärerna att välja kollektivtrafik. Det betyder att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska ha bra möjligheter att agera genom att utge ersättning till kollektivtrafikföretag i syfte att skapa en god kollektivtrafikförsörjning. Regeringen anser därför att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna även fortsättningsvis ska ha befogenhet att agera utan att först behöva avvakta initiativ från kommersiella kollektiv- trafikföretag. I EU:s kollektivtrafikförordning regleras hur behöriga myndigheter i enlighet med får agera för att se till att det tillhandahålls en kollektivtrafik som i olika hänseenden är bättre än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Den kompletteras av de regler Prop. 2009/10:200 som föreslås i denna proposition. De skilda förutsättningarna i landet gör att de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna fortsatt bör ha stor frihet att besluta om det offent- liga åtagandet avseende kollektivtrafik i länet. De regionala kollektiv- trafikmyndigheterna bör dock hantera sin befogenhet ansvarsfullt efter- som deras åtgärder riskerar att få negativa samhällsekonomiska effekter om åtgärderna blir alltför långtgående. Den regionala kollektivtrafik- myndighetens åtgärder på marknaden behöver därför vara proportioner- liga, det vill säga nyttan ska alltid motivera den eventuella belastning på samhällsekonomin som uppstår. Även om den regionala kollektivtrafik- myndigheten inte behöver avvakta de kommersiella företagens initiativ menar regeringen att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bör föra en dialog med berörda företag om vad kommersiell kollektivtrafik kan bidra med i kollektivtrafikförsörjningen innan myndigheten själv agerar med allmän trafikplikt och avtal. Ett alternativ är att myndigheten frivilligt låter kommersiell kollektivtrafik etableras i delar av en kollektivtrafikmyndighets territorium och att myndigheten därefter kompletterar utbudet av kollektivtrafik med upphandlad trafik. Någon uttrycklig lagbestämmelse om proportionalitet, såsom utredaren föreslår, finner regeringen emellertid inte lämplig att införa. Öppna marknader gynnar resenärerna Den gällande ordningen på kollektivtrafikområdet innebär, inom vissa marknadssegment, att en viss kollektivtrafik kan hållas tillbaka i syfte att skydda en annan typ av kollektivtrafik. Regeringen menar att denna typ av ransonering bör upphöra och att alla former av kollektiv- trafik bör kunna ses som nyttig. Såväl offentligt initierad som kommer- siellt bedriven kollektivtrafik har viktiga egenskaper att tillföra det samlade kollektivtrafikutbudet. Regeringen anser därför att tillträdet till kollektivtrafikmarknaden bör vara öppet för alla som har grundläggande verksamhetstillstånd. Många remissinstanser däribland kommuner, landsting, regionför- bund, trafikhuvudmän och Kommuner och Landsting (SKL) har framfört att behöriga myndigheter även fortsättningsvis måste ha en rådighet över den lokala och regionala kollektivtrafiken som kommersiella kollektivtrafikföretag ska kunna etablera trafik utan begränsningar förutsatt att de uppfyller generella krav. Regeringen instämmer i det grundläggande synsättet och dessa förhållanden innebär sammantaget att det inte är ändamålsenligt att ge kollektivtrafik organise- rad på visst sätt ett generellt företräde framför trafik som tillkommer på annat sätt. Istället måste dessa former kunna samexistera på villkor som är rättvisa, förutsebara och öppna för insyn. Regeringen ser positivt på det arbete som bransch- och intresse- organisationerna Svensk Kollektivtrafik, (), , Svenska Taxiför- bundet samt SKL har bedrivit med ambitionen att kollektivtrafikens marknadsandel ska fördubblas. En av flera hörnstenar som branschen identifierat är behovet av ökad mångfald i utbudet av Prop. 2009/10:200 trafik och valfrihet för resenärerna. Det är, enligt regeringens mening, viktigt att de inblandade parterna kontinuerligt diskuterar förhållandet mellan trafik som är initierad av det offentliga och trafik som kommersiella marknadsaktörer initierar. Dessutom behöver avtalsformerna för den kollektivtrafik som myndig- heten väljer att skriva avtal om utvecklas och anpassas för de aktuella förhållandena i varje fall. Det bör pågå en ständig diskussion mellan offentliga organ och kollektivtrafikföretag om vem som ska bestämma över faktorer som linjeutbud och kvalitet samt hur riskerna ska fördelas mellan avtalsparterna; allt för att sätta resenärens bästa i centrum och för att använda offentliga medel effektivt. Regeringen vill medverka till kollektivtrafikbranschens ansträngningar att göra kollektivtrafiken mer attraktiv genom att underlätta för kollektivtrafikföretag att ta kommersiella initiativ och tydlig- göra formerna för myndigheternas initiativ på området. Med ett sådant synsätt är det inte längre riktigt att sätta likhetstecken mellan regional kollektivtrafik och den linjetrafik som det offentliga regionala organet tillhandahåller, även om den offentligt initierade kollektivtrafiken kommer att fortsätta att vara mycket betydelsefull. 5.3Kommersiell busstrafik bidrar till måluppfyllelse Regeringens förslag: De särskilda reglerna i yrkestrafiklagen (1998:490) om tillstånd till linjetrafik, den s.k. skadlighetsprövningen, tas bort. De särskilda överklagandebestämmelser som gäller för linje- trafiktillstånd tas bort. De överklagandebestämmelser som gäller för frågor om beställningstrafik m.m. utvidgas till att gälla även frågor om linjetrafik. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting (SKL), () och tillstyrker utredningens förslag att skadlighetsprövningen . SKL anser att kommersiell trafik inte kan ses isolerad från samhällsköpt trafik utan måste vara en del av ett samlat utbud som resenärerna har tillgång till. Vidare anser SKL att konkurrens på och inte bara om marknaden kan öka drivkrafterna att utveckla kollektivtrafiken i riktning mot vad resenärerna vill ha. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: () tillstyrker förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Skånetrafiken tillstyrker att trafikföretag fritt får etablera kommersiell trafik men ser en risk för att det samlade trafiksystemet kan skadas och framhåller därför betydelsen av att utvecklingen följs upp och utvärderas kontinuerligt. kommun menar att den kommersiella kollektivtrafikens inträde kommer att påverka kostnadsbilden för den offentliga kollektivtrafiken negativt. Skälen för regeringens förslag: Eftersom regeringen anser att det bör stå fritt för kollektivtrafikföretag med grundläggande verksamhetstill- stånd att erbjuda sina tjänster, bör reglerna för att få bedriva kollektiv- trafik på väg ändras. Nuvarande regler för etablering inom detta trafik- slag syftar till att hindra bl.a. kommersiell kollektivtrafik inom länen som i betydande mån beräknas skada en trafikhuvudmans förutsättningar att driva linjetrafik och järnvägstrafik. Generellt sett är det lätt för trafik- huvudmännen att göra gällande att den egna verksamheten skulle skadas på grund av annan linjetrafik, varför det snarare har krävts att trafik- huvudmännen godkänt varje förfrågan om kommersiell inomlänstrafik. Skadlighetsprövningen har därför i praktiken kommit att betraktas som en invändnings- eller vetorätt av trafikhuvudmännen och andra berörda. Det finns farhågor av det slag som kommun uttrycker, om att intäkterna i den upphandlade trafiken skulle kunna minska om buss- företag på kommersiella grunder tilläts ta upp och släppa av passagerare inom länen. Flera aktuella exempel visar emellertid att den s.k. invändningsrätten inte har utnyttjats av den eller dem som berörs. Det kan bero på att den negativa effekten för den upphandlade trafiken, i de fall där kommersiell trafik tillåtits, har varit marginell. Eftersom den upphandlade trafiken erbjuder subventionerade nät av kollektivtrafik är det svårt för kommersiella initiativ att konkurrera om just den trafiken. Det får anses mer sannolikt att den kommersiella trafiken snarare kompletterar den upphandlade trafiken och kan svara mot en efterfrågan som den regionala kollektivtrafikmyndigheten inte identifierat. I likhet med SKL anser regeringen att kommersiell trafik inte kan ses isolerad från samhällsköpt trafik utan måste vara en del av ett samlat utbud som resenärerna har tillgång till, liksom att konkurrens på och inte bara om marknaden kan öka drivkrafterna att utveckla kollektivtrafiken i riktning mot vad resenärerna vill ha. Regeringen delar därför den uppfattning som flera remissinstanser, bl.a. SKL, har framfört: att skadlighetsprövningen för linjetrafik på väg bör tas bort. Kommersiella initiativ bör alltså få tas utan att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska kunna invända mot detta. Syftet är att marknaden ska bli mer dynamisk genom att kommersiella kollektiv- trafikföretag tillåts möta resenärernas efterfrågan på kollektivtrafik. Genom åtgärden blir det möjligt för buss- och taxiföretag som har trafik- tillstånd att fritt etablera kommersiell linjetrafik på motsvarande sätt som redan gäller för lufttrafikföretag och rederier samt även för järnvägsföretag. När skadlighetsprövningen tas bort kommer den prövning som ska göras för linjetrafiktillstånd att sammanfalla med den som gäller för övriga trafiktillstånd. Det finns därmed inte längre skäl till särskilda överklagandebestämmelser för linjetrafiktillstånd, varför de över- klagandebestämmelser som gäller för frågor om beställningstrafik m.m. bör gälla även frågor om linjetrafik. Borttagandet av skadlighetsprövningen har även betydelse för de regionala kollektivtrafikmyndigheterna vilket behandlas i avsnitt 7.3. Regeringen delar Skånetrafikens uppfattning om vikten av att Prop. 2009/10:200 utvecklingen på kollektivtrafikmarknaden följs upp och utvärderas. behandlas i avsnitt 10.5. 6 Ansvar för regional kollektivtrafikmyndighet I trafikhuvudmannalagen föreskrivs att det för att främja en tillfreds- ställande trafikförsörjning i varje län ska finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken. De länstrafik- ansvarigas uppgifter ska handhas av en trafikhuvudman. Trafikhuvud- mannen ska även ägna uppmärksamhet åt taxifrågorna i länet och verka för en tillfredsställande taxiförsörjning. Trafikhuvudmannen ska anta en trafikförsörjningsplan som anger omfattningen av den trafik som avses bedrivas i länet samt grunderna för prissättningen för resor. I planen ska det tas upp åtgärder för handikappanpassning av trafiken och redogöras för miljöskyddande åtgärder. Lagen anger dock inte hur planerna ska omhändertas eller följas upp. Trafikförsörjningsplanerna används av ansvariga på nivå bl.a. som budgetunderlag. I den mån den framtida trafiken behandlas presenterar planerna den snarare i termer av visioner om vad huvud- mannen önskar åstadkomma än tillhandahåller underlag för att bedöma hur trafiken konkret ser ut och behovet av samhällsinsatser. Regeringens förslag: Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska regelbundet i ett regionalt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska omfatta alla former av regional kollektivtrafik och ge ett adekvat uttryck för behovet av regional kollektivtrafik i länet och målen för kollektivtrafikför- Det ska också omfatta miljöskyddande åtgärder och tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning. heten ska också definiera vilka bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Programmen ska upprättas efter samråd med angränsande läns regionala kollektivtrafikmyndigheter och med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafik- företag samt företrädare för näringsliv och resenärer. uppdateras vid behov. Även varje kommun ska regelbundet i ett trafikförsörjningsprogram ange omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik. Det gäller dock inte i den mån kommunen överlåtit sina uppgifter enligt dessa lagar till den regionala kollektiv- Då ska i stället motsvarande upplysningar lämnas i det regionala trafikförsörjningsprogrammet. Även kommunen ska samråda med vissa intressenter innan den antar sitt trafikförsörjningsprogram. Regeringens bedömning: Den myndighet som regeringen utser bör ha i uppdrag att bistå de regionala kollektivtrafikmyndigheterna med råd och stöd angående utformningen av de regionala trafikför- sörjningsprogrammen. Kollektivtrafikens förutsättningar, funktion och behov varierar kraftigt mellan olika delar av landet. De regionala myndigheterna bör därför fortsatt ha en stor frihet att besluta om det offentliga åtagandet när det gäller kollektivtrafik i länet. 2 föreslår att trafikhuvudmännen ska ta fram långsiktiga trafikförsörjningsprogram innehållande samhällets förväntningar, ambitioner och krav på den trafik som bör finnas för medborgarna. Programmet ska utvecklas efter samråd med berörda myndigheter och kollektivtrafikföretag samt offentliggöras. Programmen bör omfatta en period av med lämpliga revideringstillfällen. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag föreslår att den kollektiv- trafikansvariga myndigheten med utgångspunkt i de transportpolitiska målen i en årlig trafikförklaring ska förklara länets behov av kollektiv- trafik och taxi. Trafikförklaringen ska utvecklas efter en dialog med resenärer, myndigheter och andra berörda parter. Trafikförklaringen ska bl.a. användas för att efterforska vilken kollektivtrafik som kan tillhandahållas på kommersiell basis och vara utgångspunkt för upphandling av kompletterande trafik. Eventuellt behov av andra lång- siktiga strategiska planer får avgöras av den kollektivtrafikansvariga myndigheten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till Järnvägs- utredningen 2:s förslag att trafikhuvudmännen ska utarbeta långsiktiga trafikförsörjningsprogram. Kommuner och Landsting, Riks- trafiken, , läns landsting, Samverkansorganet i , i och stöder förslaget om trafikförsörjningsprogram. Järnvägsstyrelsen anser att skyldigheten att ta fram trafikförsörjningsprogram bör regleras i lag samt att det bör framgå vilken instans som ska ansvara för kontroll och uppföljning. och Svensk Kollektivtrafik anser att trafikför- sörjningsprogrammen bör omfatta all kollektivtrafik. Svensk Kollektiv- trafik påpekar att utredningen inte angett vad trafikförsörjnings- programmen ska innehålla. ifråga- sätter lämpligheten i att samma myndigheter styr och administrerar såväl trafikförsörjningsprogram som den samhällsköpta trafiken. Risken finns att de då skyddar upphandlingen av den företagsekonomiskt olönsamma trafiken på bekostnad av den kommersiella trafiken. anser att det är svårt att ajourhålla tioåriga trafikförsörjningsprogram, eftersom de är beroende av hur infrastrukturkapaciteten utvecklas, växlingar i politisk majoritet och skiftande budgetförutsättningar. De flesta remissinstanser kommenterar inte Utredningen om en ny kollektivtrafiklags förslag om trafikförklaring separat utan endast som en integrerad del i utredningens förslag om ett öppet marknadstillträde. anser att det är angeläget att den nya nationella myndigheten utarbetar anvisningar för hur dialog- processen kring en trafikförklaring ska hanteras. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till utvecklade trafikförsörjningsprogram. Kommuner och Landsting är positiva till trafikförsörjningsprogram, men menar att kraven för vad programmen ska innehålla är för detaljerade. , , , och Skånetrafiken anser att bör ändras för att göra kollektivtrafiken till en norm i den fysiska planeringen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ansvaret att sörja för lokal och regional kollektivtrafik ska även i fortsättningen ligga på lokal nivå och länsnivå. Förutsättningarna för att bedriva kollektivtrafik varierar kraftigt mellan olika delar av landet, exempelvis till följd av stora skillnader i befolkningens storlek och spridning liksom avstånd till och lokalisering av målpunkter för arbete, service, omsorg, studier, fritidsaktiviteter etc. Detta gör också att aktivi- tetsmönster och resmönster varierar över landet. De aktiviteter som på vissa håll kan vara enkla att passa in i det dagliga livet och resandet måste på andra håll samordnas och utföras vid färre tillfällen eftersom de kräver avsevärt längre resor. I många landsbygdsområden finns ett relativt litet utbud av allmän kollektivtrafik men en betydande andel särskild kollektivtrafik. Att det sker en samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik är i dessa områden extra viktigt, speciellt för att tillgodose äldres och ungdomars behov av att resa. I storstadsregionerna fyller kollektivtrafiken en bärande roll i trafiksystemet och kapacitetsbrist utgör ofta ett problem snarare än turtätheten. De olika förutsättningarna medför behov av en flexibel kollektivtrafiklagstiftning som möjliggör att verksamheten utformas efter lokala och regionala önskemål som den medger ett ökat inslag av konkurrens för att stimulera utveck- ling och ökad effektivitet. Tydliga och konkreta målsättningar för kollektivtrafiken Av flera skäl finns det behov av en mer långsiktig och strategisk plane- ring av kollektivtrafiken.