prop · GX03233 · 2010-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:233 Egenmakt mot utanförskap redovisning av regeringens strategi för integration Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) Skrivelsen innehåller en redovisning över genomförandet av den samlade strategi för integration som presenterades i skrivelsen Egenmakt mot utanförskap regeringens strategi för integration (skr. 2008/09:24). Redovisningen sker mot de sju strategiska områden som integrationspolitiken fokuserat på under 20082010. ett effektivt system för mottagande och introduktion för nyanlända, fler i arbete och fler företagare, bättre utbildningsresultat och likvärdighet i skolan, bättre språkkunskaper och utbildningsmöjligheter för vuxna, en effektiv bekämpning av diskriminering, en positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap, och en gemensam värdegrund i ett samhälle som präglas av en tilltagande mångfald. Utfallet av integrationen redovisas i huvudsak med de indikatorer som regeringen redovisade i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1, utgiftsområde 13 Integration). Eftersom relevant statistik finns tillgängligt , avser redovisningen av indikatorerna i huvudsak situationen då integrationsstrategin antogs. Indikatorerna kompletteras med ytterligare statistik och relevant forskning för att ytterligare fördjupa beskrivningen av utvecklingen under 20082010. Redovisningen av insatser avser i huvudsak åtgärder som aviserades i strategiskrivelsen. Vissa ytterligare kompletterande insatser har tillkommit efter att strategin antogs, och dessa redovisas där det är Integrationspolitikens omfattning och inriktning ............... Behovet av en samlad strategi för integration.................... Uppföljning av integrationen ............................................. 2 Sammanfattande bedömning av insatserna och utvecklingen........... 3 Ett effektivt system för mottagande och introduktion för nyanlända Inriktning för arbetet ........................................................ Analys av utfallet ............................................................. 4 Fler i arbete och fler företagare....................................................... Inriktning för arbetet ........................................................ Analys av utfallet ............................................................. 5 Bättre utbildningsresultat och likvärdighet i skolan ....................... Inriktning för arbetet ........................................................ Analys av utfallet ............................................................. 6 Bättre språkkunskaper och utbildningsmöjligheter för vuxna ........ Inriktning för arbetet ........................................................ Analys av utfallet ............................................................. 7 En effektiv bekämpning av diskriminering..................................... Inriktning för arbetet ........................................................ Analys av utfallet ............................................................. 8 En positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap ............ Inriktning för arbetet ........................................................ Analys av utfallet ............................................................. 9 En gemensam värdegrund i ett samhälle som präglas av en Inriktning för arbetet ........................................................ Analys av utfallet ............................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 1.1Integrationspolitikens omfattning och inriktning Integrationspolitiken inrättades i och med beslut om regeringens proposition , framtiden och mångfalden (prop. 1997/98:16). Det nuvarande målet för integrationspolitiken beslutades av och lyder lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). I skrivelsen Egenmakt mot utanförskap regeringens strategi för integration (skr. 2008/09:24) redovisade regeringen sju strategiska områden för integrationspolitiken under 20082010. ett effektivt system för mottagande och introduktion för nyanlända, fler i arbete och fler företagare, bättre utbildningsresultat och likvärdighet i skolan, bättre språkkunskaper och utbildningsmöjligheter för vuxna, en effektiv bekämpning av diskriminering, en positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap, och en gemensam värdegrund i ett samhälle som präglas av en tilltagande mångfald. I skrivelsen aviserade regeringen även insatser för att förverkliga dessa inriktningar. Regeringen angav att integrationspolitiken ska ses som en del i regeringens övergripande prioritering att bryta utanförskapet. Insatserna för integration ska bidra till denna inriktning, men också säkerställa att det övergripande arbetet för att bryta utanförskap bidrar till en bättre integration i . Regeringen angav som sin avsikt att återkomma till med en redovisning av genomförda insatser och resultat i förhållande till inriktningarna. 1.2 Behovet av en samlad strategi för integration Flertalet uppföljningar av integrationspolitiken visade på endast blygsamma resultat. Ett stort antal utvärderingar av integrationspolitiken och dess genomförande visade att måluppfyllelsen kunde förbättras betydligt genom prioritering, tydligare samordning, ökad samsyn och större konkretisering. insatser inom många sektorer och hos ett stort antal olika aktörer. ställer höga krav på samsyn och samverkan inom och Komplexiteten och omfattningen i frågorna medför att regeringen måste prioritera mellan problemställningar och insatser. utvärdering av integrationspolitiken, publicerad i rapporten invandrarpolitik till invandrarpolitik (Skr. 2009/10:233 2005:5), framhöll särskilt att regeringen bör avgränsa de långsiktiga inriktningarna till mätbara, realistiska delmål och konkreta uppdrag till myndigheterna. bör regeringen på ett tydligt sätt kunna visa hur de insatser som genomförs för integration kan bidra till de långsiktiga målen. Regeringen bedömde att dessa behov bäst skulle ombesörjas inom ramen för en samlad strategi som anger en övergripande och långsiktig inriktning för politiken, men också avgränsar denna inriktning i realistiska mål, prioriteringar och konkreta insatser. Integrationspolitiken är sektorsövergripande, vilket innebär att politikens mål ska uppnås genom insatser inom flera politikområden och av många olika myndigheter. En utgångspunkt för genomförandet av politiken är att dess mål i huvudsak ska uppnås genom generella insatser som riktar sig till hela befolkningen. Eventuella riktade insatser ska baseras på särskilda individuella behov och förutsättningar, inte på att en person är född i ett annat land. Säråtgärder som riktar sig till utrikes födda som grupp ska inte förekomma efter den i . Integrations- och jämställdhetsdepartementet har ett ansvar för samordning av regeringens insatser för integration. Departementet har också ett särskilt ansvar för statens insatser i vissa frågor som är av betydelse för integrationen. Det är frågor om nyanlända invandrares etablering i samhället, ersättning till kommunerna för mottagande av nyanlända invandrare, svenskt medborgarskap och urbant utvecklings- arbete. Vidare ansvarar departementet för frågor som rör lagstiftningen mot diskriminering och andra åtgärder för att motverka och förebygga diskriminering på grund av bl.a. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning samt insatser mot främlingsfientlighet och rasism. Tillståndet och utvecklingen på integrationsområdet följs i huvudsak upp inom ramen för respektive ansvarig myndighets löpande verksamhet. Regeringen kompletterar detta vid behov med särskilda uppföljningar och utvärderingar. Bland annat har fått i uppdrag från regeringen att regelbundet redovisa integrationsstatistik på nationell, regional och nivå samt för de 38 stadsdelar som omfattas av lokala utvecklingsavtal mellan staten och kommuner. I budgetpropositionen (prop. 2009/10:1) redovisade regeringen 27 indikatorer för att följa upp utfallet av integrationen. Utvecklingen i förhållande till indikatorerna redovisas i respektive kapitel. Indikatorerna finns sammanställda i bilaga 1. Sammanfattande bedömning av insatserna Regeringens bedömning: Integrationsstrategin har fullföljts och integrationspolitiken genomförts i enlighet med regeringens avisering till . Förutsättningarna för en kunskapsbaserad och effektivt genomförd politik har förbättrats väsentligt. De inriktningar som regeringen följt inom ramen för strategin är till väsentliga delar giltiga även i fortsättningen. En aktiv jobbpolitik som skapar arbetstillfällen i växande företag och som dämpar effekterna av konjunktursvackor är den viktigaste enskilda delen i en framgångsrik integrationspolitik. Ett fortsatt arbete för att undanröja hinder och sänka trösklar för nyanländas etablering är en förutsättning för en lyckad integration. En skola som erbjuder likvärdig undervisning av hög kvalitet till alla elever är av största betydelse för att hindra att utanförskap överförs till nästa generation. Undervisning som stödjer nyanlända elever att uppnå skolans kunskapsmål är en utmaning i sammanhanget. Det finns skäl att fortsätta följa upp segregationens effekter och utveckla kunskapen om faktorer som påverkar risken för utrikes födda att fastna i ett livslångt utanförskap. Insatserna i integrationsstrategin har genomförts Regeringen har genomfört de insatser som angavs i skrivelsen Egenmakt mot utanförskap regeringens strategi för integration. Genomförandet av vissa insatser, såsom etableringsreformen och utbyggnaden av kompletterande akademiska utbildningar, fortgår och fullföljs . Regeringen har vid behov kompletterat insatserna med ytterligare åtgärder inom de sju insatsområdena i strategin. Därmed bedömer regeringen att strategin har fullföljts och integrationspolitiken genomförts i enlighet med aviseringarna till . Mot en kunskapsbaserad integrationspolitik I integrationsstrategin presenterade regeringen en redovisning av nuläget för integration samt en genomgång av relevant forskning och utvärderingar. På grundval av detta kunskapsunderlag angav regeringen att integrationspolitiken bör fokusera på sju insatsområden, och aviserade åtgärder för att komma till rätta med identifierade problem. Under genomförandet av strategin har regeringen fortsatt att utveckla mekanismer för uppföljning och utvärdering av integrationens utfall och de offentliga insatsernas effekter. Bland annat har ansvaret för uppföljning och utvärdering flyttats från myndigheten till , och berörda myndigheter. Regeringen bedömer att åtgärderna har förstärkt förutsättningarna att utforma och genomföra integrationspolitiken på en solid bas av kunskap i form av forskning, utvärderingar och beprövad erfarenhet. avser att fortsätta utvecklingen mot en mer kunskapsbaserad integrations- Skr. 2009/10:233 politik bl.a. genom att ta fram utökad könsuppdelad statistik för att bättre belysa utvecklingen på integrationsområdet för kvinnor respektive män. Fokus på det väsentliga Integrationspolitiken har haft ett samlat fokus på arbete, utbildning och språkkunskaper. De utgör nyckelfaktorer som påverkar utfallet på ett stort antal andra områden såsom hälsa, segregation, utsatthet för brott, demokratisk delaktighet och förut- sättningarna för en rik fritid och deltagande i kulturlivet. Att förändra påverkansfaktorerna snarare än symtomen är ett centralt element i en effektiv, kunskapsbaserad integrationspolitik. Därvid har regeringen också åtgärdat tidigare kritik mot bristande fokus och vag viljeinriktning för integrationspolitiken. Regeringen bedömer att prioriteringen av ett begränsat antal viktiga områden har förbättrat förutsättningarna för ett effektivt genomförande av politiken. Flera utvärderingar, bl.a. Från invandringspolitik till invandringspolitik (2005:5), har riktat kritik mot styrningen av integrationspolitiken. Regeringen bedömer att dessa brister nu i huvudsak har åtgärdats. Integrationspolitikens målsättningar har förverkligats inom ramen för den generella politiken, i enlighet med uttalade ambition. De generella åtgärderna har endast vid behov kompletterats med ytterligare stöd i . Insatser efter den har baserats på individuella behov och säråtgärder som endast baseras på att en person är utrikes född har utmönstrats. Likaså har de av kritiserade tidigare vaga och allmänt hållna uppdragen till myndigheter i huvudsak bytts ut till konkreta uppdrag att arbeta med avgränsade integrationsfrågor. Därmed bedömer regeringen att styrningen av integrationspolitiken har effektiviserats. Det bör noteras att den statistik och det utfall i övrigt som presenteras i denna skrivelse till övervägande del återspeglar förhållanden . De utgör alltså ännu inget facit över effekterna av regeringens integrations- strategi. De återspeglar snarare den utgångspunkt när genomförandet av strategin började. Denna utgångspunkt är i sin tur ett samlat resultat av såväl tidigare politik som förts , hög- konjunkturen som förstärktes och de första effekterna av regeringens reformer för att bryta utanförskap . Oavsett de insatser som regeringen genomfört och utvecklingen står det klart att betydande utmaningar återstår. sprintertävling utan ett maratonlopp. De viktigaste av dessa utmaningar redovisas i avsnitten nedan. Arbete och utbildning är nycklar till integration De slutsatser som låg till grund för integrationsstrategin gäller alltjämt. De avgörande integrationsfrågorna är arbete och utbildning. De flesta andra integrationsproblemen är symtom på hög arbetslöshet, låg sysselsättning och överrepresentation av lågutbildade bland utrikes födda, särskilt bland dem som är nyanlända eller som invandrat från länder utanför . I motsats till en vanlig föreställning har utvecklingen på arbetsmarknaden för utomeuropeiskt födda sammantaget varit positiv . Arbetslösheten har sjunkit och sysselsättningen har ökat stadigt . Fattigdomen definierad som den andel av befolkningen som lever under för försörjningsstöd har minskat, särskilt bland utomeuropeiska invandrare. Detta har dock skett från höga utgångsnivåer. Utvecklingen beror delvis på återhämtningen från nittiotalskrisen, som drabbade utrikes födda hårt. En annan anledning är att de flesta invandrare successivt med längre vistelsetid i landet finner sig till rätta och hittar jobb. Det har aldrig funnits lika många väl etablerade, arbetande utomeuropeiska invandrare i som . Ändå återstår betydande klyftor, och många människor är kvar i utanförskap. Skolan förmår inte att kompensera skillnaderna i barnens förutsättningar, vilket riskerar att överföra problemen till nästa generation. Arbetslösheten bland utrikes födda i är två till högre än bland inrikes födda. I detta avseende är inte unikt, utan förhållandet har gällt sedan 1990-talskrisen för nästan alla västländer med samma typ av invandring som . Detta understryker att den generella arbetsmarknaden i landet är den viktigaste enskilda faktor som påverkar integrationen. Halveras arbetslösheten i landet är det relativt säkert att den halveras också för utrikes födda. En aktiv jobbpolitik som skapar arbetstillfällen i växande företag och som dämpar effekterna av konjunktursvackor är därför det viktigaste elementet i en framgångsrik integrationspolitik. Om föräldrarna har arbete eller inte har stor betydelse för barns uppväxtvillkor. Även om antalet barn som växer upp i familjer som uppbär försörjningsstöd har minskat kraftigt , sjönk den ekonomiska standarden för den tiondel av hushåll med barn som hade de allra lägsta inkomsterna . Utrikes födda, särskilt nyanlända, samt boende i förorter till större städer är kraftigt överrepresenterade bland barnfamiljerna med de lägsta inkomsterna. Arbetslöshet är i grunden inte integrationsproblem. Det är i första hand ett arbetsmarknads- och utbildningsproblem. Ingen integrationsåtgärd kan ersätta en väl fungerande arbetsmarknad. Den viktigaste åtgärd som en regering kan göra för integration är att verka för goda villkor för att anställa, driva företag och ta de arbeten som erbjuds. På motsvarande sätt är en skola av hög kvalitet som erbjuder likvärdiga villkor för alla elever en förutsättning för att hindra utanförskapet att fortplanta sig över Erfarenheterna och forskningen Skr. 2009/10:233 bekräftar att regeringens fokus på arbete och utbildning som verktyg för integration har varit riktig och inriktningen bör därför bestå. Lång etableringstid problem för många Vid sidan av arbetsmarknaden generellt är den långa etableringstiden det allra största enskilda arbetsmarknadsproblemet för utomeuropeiska invandrare. De allra flesta invandrare i etablerar sig till slut i arbete. Det gäller även utomeuropeiska invandrare och flyktingar, men för dem tar det ofta åtskilliga år. Tiden från invandring till arbete i dessa grupper är dessutom längre för kvinnor än för män. Det sker ett betydande utflöde ur arbetslöshet in i arbete även bland de mest utsatta grupperna, som dock i statistiken döljs bakom det ständiga inflödet av nya, initialt arbetslösa invandrare. Detta inflöde tillsammans med lång etableringstid förklarar en stor del av utomeuropeiska invandrares låga sysselsättning. Den långa etableringstiden är destruktiv för individen och medför höga kostnader för den offentliga sektorn. Regeringens etableringsreform syftar till att korta tiden från uppehållstillstånd och folkbokföring till arbete. Ett fortsatt arbete för att undanröja hinder och sänka trösklar för nyanländas etablering är en förutsättning för en lyckad integration. Att skolan inte fullt ut förmår kompensera skillnader i elevernas hemförhållanden är inget unikt för . Så torde vara fallet i hela världen. Vad som är oroande är att resultaten i skolan i antingen inte har förändrats alls eller gått åt fel håll, åtminstone . Elever med utländsk bakgrund som är födda i landet eller som har invandrat före skolstart klarar sig ungefär lika bra som elever med svensk bakgrund från motsvarande socioekonomiska förhållanden. Många av dem med utländsk bakgrund har föräldrar med kort utbildning eller som är arbetslösa. De drabbas av en betydande överrisk för dåliga skolresultat, men det är primärt ett socioekonomiskt mönster, inte ett integrationsproblem. Låg kvalitet i skolan är också ett generellt problem. Regeringen har genomfört ett ambitiöst reformprogram för att vända utvecklingen. Dessa generella reformer kan förväntas ha god effekt även för de elever som har sina rötter i andra länder. För elever som invandrat efter skolstart ökar risken att inte uppnå skolans mål. En generellt hög kvalitet i undervisningen är förvisso gynnsamt även för dem, men det är osannolikt att enbart generella insatser räcker. Många elever i denna grupp behöver ett riktat, individuellt anpassat stöd i relativt stor omfattning i skolan. Genom forskning och rapporter från bl.a. och finns numera ett gott kunskapsunderlag för hur skolan kan förbättra kunskapsresultaten bland dessa elever. Segregationen och dess effekter Den etniska segregationen i ökade , men har på senare år stabiliserats. Den huvudsakliga orsaken till den ökade segregationen var att inrikes födda flyttade ut från invandrartäta områden, som många nyanlända invandrare Den ekonomiska segregationen har ökat något under de , men det är ingen stark trend. Det finns indikationer på att boendesegregationen inte har så allvarliga effekter för barn och unga som befarats. Barn till socioekonomiskt utsatta föräldrar, barn som är nyanlända och ungdomar som saknar stöd från sina föräldrar löper större risker än andra att fara illa i livet, men det förefaller gälla oavsett vilken typ av område de bor i. Men även om en koncentration i ett område av många ungdomar som löper överrisk för sociala och ekonomiska problem inte förvärrar så mycket för ungdom- arna själva, kan det vara ett bekymmer för området och dess övriga Även om de flesta ungdomar inte förefaller påverkas särskilt negativt av segregationen, finns det risk att segregationen förvärrar för den minoritet bland ungdomarna som råkar ut för ekonomiska, sociala eller psykiska problem. Härvid är kunskapsläget ännu inte klart. glädjande utveckling är att utanförskapet bland unga i de mest utsatta områdena har minskat kraftigt . och halverades den öppna ungdomsarbetslösheten mellan 2000 och 2008. Effekterna av ekonomisk och etnisk segregation bland vuxna arbets- sökande är inte helt klarlagda. Vissa forskare varnar för betydande effekter, medan andra menar att effekterna är små eller till och med i vissa avseenden positiva. Det finns skäl att försöka förstå de komplexa Hög inflyttning av nyanlända invandrare, varav många är initialt arbetslösa, och hög utflyttning av personer som fått ett arbete bidrar till att utsatta områden kan förbli fattiga även i tider av god konjunktur. Omsättningen av boende i områdena har dock saktat av . Detta har sannolikt flera orsaker. Även konsekvenserna för områdena kan På den positiva sidan kan den ökande stabiliteten medföra att fler arbetande stannar kvar i områdena, att negativa grannskaps- effekter försvagas och att tryggheten ökar. Risken finns dock att stabiliteten också till delar är en följd av att fler människor i långvarigt utanförskap successivt har blivit kvarboende i områdena. inte att avgöra vilka av dessa effekter som kommer att dominera under de Därmed bör utvecklingen i områdena följas noga även En betydande minoritet i livslångt utanförskap Även om det ordnar sig för de allra flesta som invandrar, riskerar uppskattningsvis av alla vuxna invandrare att hamna i livslång arbetslöshet och fattigdom i . Kostnaden av ett livslångt utanförskap är hög för såväl individerna och deras familjer som samhället i övrigt. Det finns indikationer på att det framför allt är kvinnor, äldre och Skr. 2009/10:233 personer med för svenska förhållanden kort utbildning som har svårt att komma in i arbetslivet i . Kunskapen om vilka faktorer som påverkar risken för en utrikes född att fastna i ett livslångt utanförskap är emellertid begränsad och bör förbättras. 3Ett effektivt system för mottagande och introduktion för nyanlända Den övergripande inriktningen på området är att åstadkomma ett stabilt och flexibelt system för mottagande och introduktion för nyanlända som leder till snabbare etablering i arbete. beslutade om propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60). Syftet med reformen är att etableringen i arbets- och samhällslivet för vissa nyanlända invandrare. En snabbare etablering ska åstadkommas bl.a. genom stärkta incitament för individen att ta ett arbete och delta i arbetsförberedande insatser. effektiv etableringskedja skapas genom klarare och tydligare ansvarsförhållanden mellan olika aktörer. Reformen innebär bland annat etableringsinsatserna istället för kommunerna. lika för alla oberoende var i landet man bor införs. Ersättningen lämnas vid aktivt deltagande införs för att stödja den Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den nyanlände upprätta en etableringsplan med utgångspunkt i tidigare utbildningsbakgrund och Hur etableringsplanen ska vara avgörs från fall till fall, dock högst 24 månader. Aktiviteterna i etableringsplanen ska som huvudregel motsvara verksamhet på heltid och minst innehålla insatserna svenskundervisning för invandrare (sfi), samhällsorientering och arbetsförberedande insatser. Det är första gången som insatserna och ansvaret regleras samlat i en lag, lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare. De nyanlända som omfattas av lagen får nu t.ex. en lagstadgad rätt till arbetsförberedande insatser. Den nya lagen och andra förändringar träder i kraft Den målgrupp som omfattas av lagen är flyktingar, andra åldern som återförenas i . Även nyanlända i Skr. 2009/10:233 åldern omfattas om de saknar föräldrar i . Ambitionshöjningarna för att påskynda nyanländas etablering på