prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — En byggsanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. En byggsanktionsavgift ska tas ut av den som när överträdelsen be- gicks var ägare av den fastighet eller det byggnadsverk som överträ- delsen avser, den som begick överträdelsen, eller den som har fått en fördel av överträdelsen. En byggsanktionsavgift som beslutas av ska till- och lagtextpromemorians förslag över- ensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av instanserna är positiva till utform- ningen av det nya systemet för byggsanktionsavgifter. ifrågasatt att sanktionsavgifterna ska tillfalla kommunerna och menat att de i stället borde tillfalla staten. önskat ett förtydligande av vad som händer om vitet röjs efter ett över- är positivt till att de sanktionsavgifter som beslutas av kommunerna tillfaller kommunerna, men har föreslagit att även tillsyns- myndigheten för byggprodukter bör få kunna ta ut sanktionsavgifter på sätt som regleras i produktsäkerhetslagen (2004:451). strier har tagit upp frågan om preskriptionstid för överträdelser och fram- fört att det är oklart när senast får besluta en bygg- Skälen för regeringens förslag Enligt 10 kap. kan tre olika sanktionsavgifter tas ut byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift. Typen av avgift be- ror på överträdelsens natur. De administrativa rutinerna för de olika av- gifterna skiljer sig åt. För åtgärder som kräver bygglov, rivningslov eller marklov och som har utförts utan ett sådant lov ska en byggnadsavgift tas ut. bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger bygglovsavgiften. Avgiften ska bestämmas till minst ett tjugondels prisbasbelopp. Vid ringa överträdelser kan avgiften efterges. Avgiften ska inte tas ut om rättelse sker innan frågan om påföljd eller ingripande har tagits upp till överlägg- ning vid sammanträde med och inte heller om det har varit fråga om rivning för att begränsa omfattande skada på annan egen- dom eller om byggnaden skadats väsentligt genom eldsvåda eller någon annan liknande händelse. Byggnadsavgiften tillfaller kommunen. Utöver byggnadsavgiften ska en tilläggsavgift tas ut om en byggnad uppförs eller tillbyggnad görs utan lov, en byggnad helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för väsentligt annat ändamål än för vilket bygglov lämnats eller om en byggnad rivs utan lov. Tilläggsavgift ska tas ut med ett belopp som motsvarar per kvadratmeter bruttoarea som åtgärden har omfattat. En bruttoarea om ska frånräknas. Under vissa förutsättningar får tilläggsavgiften sättas ned eller helt efter- ges, dvs. om föreläggande om rättelse har meddelats, om rättelse skett genom handräckning eller om det annars finns särskilda skäl. Frågor om tilläggsavgift prövas av en länsrätt på talan av en byggnadsnämnd. Tilläggsavgifter tillfaller staten. För vissa överträdelser av kontroll- och tillsynssystemet, bl.a. om arbe- te utförs utan att det finns någon kontrollansvarig eller om någon låter bli att göra bygganmälan eller rivningsanmälan eller om arbete utförs i strid med beslut som har meddelat enligt plan- och byggla- gen, ska en särskild avgift tas ut på minst en tjugondels prisbasbelopp och högst ett halvt prisbasbelop. Är överträdelsen ringa behöver någon avgift inte tas ut. Avgiften tillfaller kommunen. Behov av ett ändrat system Kritik har riktats mot det nuvarande systemet. Byggnadsnämnderna ut- nyttjar sällan möjligheterna att använda sanktioner och kräver inte alltid rättelse när kraven i plan- och bygglagstiftningen eftersätts. Kommu- nerna har också enligt undersökningar, bl.a. i från (Skrivelse med redovisning av uppdrag om kommuner- nas tillämpning av bestämmelserna om byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll samt funktionskontroll av ventilationssystem, dnr M2002/3593/H), visat sig ha minskat resurserna för övervakning och ingripanden mot olovliga åtgärder genom att föra över resurser från kontroll och tillsyn till bygglovsprövningen. På förslag från och mot bakgrund av att kritiken mot det nuvarande avgiftssystemet i första hand har riktats mot att både byggnadsavgiften och den särskilda avgiften har varit för låga dels för att täcka kommunernas administrationskostnader, dels för att ha någon av- skräckande effekt beslutades genom propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122, rskr.) om nya höjda nivåer både på byggnadsavgiften och den särskilda avgiften. knöts avgifterna till prisbasbeloppets utveckling. Dessa ändringar trädde i kraft . En större översyn av sanktionsavgiftssystemet har dock efterfrågats och regeringen gav därför i uppdrag att utreda sank- tionsavgiftssystemets effektivitet och behovet av förändringar. I samband med utredning har framkommit Prop. 2009/10:170 att många kommuner uppfattar det nuvarande systemet som svårt att överblicka med olika avgifter och olika mottagare. Flera kommuner har också påtalat att kommunernas intresse av att besluta om tilläggsavgift har minskat drastiskt eftersom frågan ska prövas av länsrätten på talan av . Detta system medför kostnader för kommunerna som avgiften tillfaller staten. har föreslagit att en ny sammanhållen bygg- sanktionsavgift införs för överträdelser av plan- och bygglagens bestäm- melser. Utredningen har vidare föreslagit att ska be- sluta om avgiften samt att avgiften ska tillfalla kommunen. Vid en förändring av avgiftssystemet måste hänsyn tas till olika rätts- säkerhetsaspekter, bl.a. de som följer av om de mänskliga rättigheterna. Generellt kan sägas att sanktionsavgifter kan användas i stället för vite, böter, förverkande eller som ett komplement till dessa. Sanktionsavgift- erna ligger visserligen utanför straffrätten, men har, liksom straff, oftast en preventiv och avskräckande verkan. Beslut om sanktionsavgifter fattas oftast av förvaltningsmyndigheter, och ansvaret är vanligtvis strikt i den meningen att avgifterna tas ut även om överträdelsen i fråga inte har skett med uppsåt eller oaktsamhet. Regeringen har (prop. 1981/82:142 s. 21 f.) an- gett riktlinjer för hur sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. Dessa riktlinjer har också antagits av (rskr. 1981/82:328). Av riktlinjerna framgår bl.a. att det ska vara möjligt att förutse hur stor avgiften ska bli i det enskilda fallet. Det bör särskilt prövas, om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt, bör det förutsättas att det finns ett starkt stöd för en presumtion att överträdelse på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Av riktlinjerna framgår vidare att det i viss utsträckning kan överlåtas åt de administrativa myndigheterna som är verksamma på området att besluta om avgift. I vissa fall anses det dock, att det är lämpligt att överlåta pröv- ningen till domstol. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten beror på om överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet, och när reglerna är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för betydande sköns- mässiga bedömningar. Enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () åt- njuter en person som står anklagad för brott de rättsäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättas enligt lag. gäller som svensk lag och är därmed direkt tillämplig i . Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid mot åtaganden på grund av . Begreppet brott i ska enligt praxis ges en själv- ständig och allmängiltig tolkning. Hur det nationella rättssystemet klassi- ficerar en anklagelse är därför inte ensamt avgörande. Det är i första hand tre kriterier som avgör vad som är ett brott i konventionens mening, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet. Det är tillräckligt att ett av kriterierna är uppfyllt för att artikel 6 ska vara tillämplig. Även om en överträdelse inte klassificeras som ett brott i den nationella lagstiftningen, innebär inte detta nödvändigtvis att överträdelsen faller utanför begreppet brott i kon- ventionens mening. De två övriga kriterierna, gärningens natur samt på- följdens natur och stränghet, leder inte sällan till att förseelser som har avkriminaliserats i den nationella rätten ändå bedöms som brott i konven- tionens mening. Av betydelse för kriteriet gärningens natur är bestäm- melsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp, talar det för att det är fråga om en brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kom- pensera för skada, är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. antog rekommendation nr R(91) 1 om administrativa sanktioner. Rekommendationerna är inte rättsligt bind- ande. Av rekommendationerna framgår bl.a. att sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktioner ska framgå av lag. Vidare rekom- menderas förbud mot retroaktiv tillämpning och förbud mot dubbla administrativa sanktioner, grundade på samma gärning och till skydd för samma intressen samt förordas krav på snabb handläggning. Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion, riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt avgörande. En person som riskerar en administrativ sanktion ska informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa samt ges möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara dessa. Bevisbördan ska ligga på den administrativa myndigheten. Det ska slutligen vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol. En trend är, att sanktionsavgifter ersätter straff där detta är lämpligt. Olika lösningar har valts vid utformningen av systemen med sanktionsavgifter. Här kan nämnas några. Lagstiftningen om miljösanktionsavgifter finns i och i för- ordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Av 30 kap. 1 § miljö- balken framgår bl.a. att avgiften ska uppgå till och högst . När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdel- sen avser. I en bilaga till förordningen framgår vilka överträdelser som kan medföra sanktionsavgift och avgiftens storlek. Det är tillsynsmyndig- heten som beslutar om miljösanktionsavgift. Beslutet kan överklagas till kan vara en central myndighet, en läns- styrelse eller en enskild kommun. Regeringen konstaterade i miljöbalks- propositionen (prop. 1997/98:45), att domstolsprövning behövs främst när en bedömning av avgiftsskyldigheten är beroende av att uppsåt eller oaktsamhet kan fastställas. I de fall då det räcker att kontrollera om ett antal objektiva förutsättningar föreligger, kan ett beslut om avgift i stället fattas av förvaltningsmyndighet. En sådan konstruktion ansåg regeringen inte heller stå i strid mot , eftersom myndighetens avgiftsbeslut kan överklagas till domstol. Mot denna bakgrund föreslog regeringen, att beslut om miljösanktionsavgift ska fattas av tillsynsmyn- digheterna. Meningen var att detta skulle bli ett effektivt verktyg för att säkerställa verksam tillsyn och att miljöreglerna följs. Det bedömdes då, när miljösanktionsavgifterna infördes, som effektivt att tillsynsmyndig- heterna inte behöver vända sig till en annan myndighet när man har konstaterat en överträdelse. Enligt officiella statistik för miljösanktionsavgifter (1999 2007) meddelades tre fjärdedelar av alla beslut om miljösanktionsavgif- ter av kommunerna. De centrala myndigheterna, däribland , meddelade av besluten och länsstyrelserna svarade för . I propositionen sanktionssystem m.m. (prop. 2005/06:182) konstaterade regeringen, att tillsynsmyndighet- erna är de myndighetsaktörer som är närmast verksamhetsutövarna och därför har störst möjlighet till kontroll, snabb upptäckt och snabb reak- tion vid överträdelser. Regeringen avfärdade i propositionen de tankar som hade framförts om ett system motsvarande strafförelägganden enligt 48 kap. . Ett sådant system skulle bl.a. innebära, att till- synsmyndigheten skulle kunna besluta om miljösanktionsavgift endast i de fall den uttagna avgiften inte bestrids. I annat fall skulle tillsynsmyn- digheten behöva driva frågan till domstol. Regeringen ansåg att ett sådant förfarande skulle innebära ökad administration för tillsynsmyndigheter- na. Enligt regeringens bedömning borde det även i fortsättningen vara tillsynsmyndigheten som beslutar om miljösanktionsavgift. Regler om vattenföroreningsavgifter finns i lagen (1980:424) om åtgär- der mot förorening från fartyg. Avgiften ska bestämmas med hänsyn till utsläppets omfattning samt fartygets storlek. Avgiftsbeloppen finns i en särskild tabell (8 kap. 3 §). Det lägsta avgiftsbeloppet är ett prisbasbe- lopp. Något högsta belopp finns inte. beslutar om av- giften och beslutet kan överklagas till den tingsrätt som är sjörättsdom- stol i den ort där enhet som har meddelat beslutet har sitt säte. Enligt marknadsföringslagen (2008:486) kan en näringsidkare i vissa fall åläggas att betala en marknadsstörningsavgift. Avgiften ska faststäl- las till lägst och högst (31 §). Avgiften får dock inte överstiga av näringsidkarens årsomsättning. Talan om marknadsstörningsavgift väcks vid av i första hand (48 §). Enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) får regeringen eller, efter reger- ingens bestämmande, , föreskriva att en särskild avgift ska betalas om överträdelse har skett av vissa föreskrifter. Den aktuella föreskriften ska ange hur avgiften ska beräknas för olika slag av överträ- delser. Avgiftsbeloppet ska kunna fastställas direkt med ledning av den Avgiften ska vara lägst och högst . Frågor om uttagande av avgift prövas av länsrätten efter ansökan av . har dock möjlig- het att utfärda ett avgiftsföreläggande, vilket innebär att den som kan an- tas ha gjort sig skyldig till en överträdelse föreläggs avgiften till godkän- nande eller . Om föreläggandet godkänns gäller det som lagakraftvunnet avgörande, som har meddelats av domstol. gjordes en utredning om förslag till sanktionsavgifter på områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58). I betänkandet föreslogs, att vissa överträdelser skulle leda till sanktionsavgift och att avgiften skulle utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Enligt författ- ningsförslagen skulle avgifternas storlek framgå av regeringens föreskrif- ter. Beslut om sanktionsavgift skulle, enligt förslaget, fattas av den myn- dighet som utövar offentlig kontroll, dvs. i stor utsträckning en kommu- nal nämnd. Beslutet föreslogs kunna överklagas till länsrätt. Utredning- ens förslag har dock inte lett till någon ändrad lagstiftning. Vilka överträdelser ska leda till byggsanktionsavgift? För att en åtgärd ska kunna leda till att en byggsanktionsavgift tas ut bör, precis som enligt nuvarande bestämmelser, krävas att någon vidtar en åt- gärd eller låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en bygg- bestämmelse. En sådan bestämmelse framgår normalt av plan- och bygg- lagen men kan också framgå av föreskrifter eller beslut som har medde- lats med stöd av vissa bemyndiganden i lagen eller enligt en EU-förord- ning om krav på byggnadsverk eller byggprodukter. De överträdelser som ska kunna leda till byggsanktionsavgift måste därutöver vara förhållandevis lätta att konstatera. Svårigheterna i dagens system är i sig inte kopplade till överträdelsen som sådan. Det bör vara oomstritt, att i princip de överträdelser som föranleder byggnads- avgift och tilläggsavgift även i fortsättningen bör leda till byggsanktions- avgift. Detta innebär att åtgärder som kräver bygglov, rivningslov eller marklov och som vidtas utan lov bör leda till en sanktion. Det som faller under den särskilda avgiften behöver dock ändras och anpassas till det nya föreslagna bygglovsförfarandet. Detta innebär att en avgift bör tas ut om en överträdelse sker genom att exempelvis ar- bete utförs utan att det finns någon kontrollansvarig, att någon låter bli att anmäla en anmälningspliktig åtgärd eller att arbete utförs i strid mot något beslut som har meddelat enligt plan- och bygg- lagen. Enligt nuvarande bestämmelser bygger avgiftsskyldigheten på strikt ansvar. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar innebär, att bedömningsunderlaget blir betydligt mindre än om det skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt. Av praxis från framgår, att presumtioner är tillåtna under förutsättning att de hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Inom byggområdet finns ett starkt stöd för presumtionen att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av oaktsamhet eller uppsåt. Enligt regeringens bedömning bör därför även den nya avgiftsskyldigheten bygga på strikt ansvar. Enligt nuvarande bestämmelser får avgifterna bestämmas till ett lägre belopp eller helt efterges om överträdelsen är ringa. Bakgrunden till dessa bestämmelser är att själva rättelsen ofta innebär en kännbar ekono- misk förlust för fastighetsägaren. Syftet har också varit att ge byggnads- nämnderna möjligheter till en smidigare handläggning av avgiftsären- dena (prop. 1985/86:1 s. 327). Enligt bör inte ringa överträdelser undantas från avgift eftersom det skulle innebära ett alltför stort inslag av sköns- mässiga bedömningar. Regeringen instämmer i utredningens bedömning i denna del. Däremot bör det vara möjligt att befria någon från avgiften, när det framstår som oskäligt att ta ut avgift. Eftersom det inte kan uteslutas att byggsanktionsavgiften är en sådan sanktion av straffrättslig karaktär att artikel 6 i är tillämplig, måste hänsyn tas till den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2. Den enskilde får inte åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. Det måste därför finnas utrymme för en inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrun- derna i varje enskilt fall. Regler om befrielse från avgift har utformats på olika sätt inom olika rättsområden. Det kan ligga nära till hands att se på hur befrielsepara- grafen är utformad i . I 30 kap. 2 § räknas de omständigheter upp, som kan föranleda befrielse från miljösanktionsavgift. Exempelvis behöver en miljösanktionsavgift inte tas ut om det vore oskäligt med hän- syn till sjukdom som har medfört att den avgiftsskyldige inte har förmått att på egen hand eller genom att uppdra åt någon annan att göra det som åligger honom. Uppräkningen av situationer i 30 kap. 2 § är uttömmande. I arbetsmiljölagen (1977:1160) hittar man däremot den raka motsatsen. Enligt 8 kap. 6 § ska en sanktionsavgift jämkas eller efterges, om det skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. I den nya regleringen om administrativa sanktioner på yrkesfiskets områden är jämkningsregeln allmänt hållen som exempel ges på vissa situationer som kan ge befrielse av avgift. På så sätt kan även befrielse i andra fall medges, om det anses oskäligt att ta ut avgift. När det gäller fiskeavgiftssanktionerna är det endast en myndighet verket som är beslutande som första instans. Det förenklar hanteringen av de andra fallen som skulle kunna bli befriade från avgift, eftersom det blir lättare att skapa praxis med en enda beslutsmyndighet. På byggområdet kommer det att vara 290 kommuner som är beslutande som första instans, och att skapa en motsvarande enhetlig praxis hos beslutsmyndigheten är då givetvis omöjligt. Den lösning som har införts på fiskeområdet förefaller vara en medel- väg mellan de två ytterligheter, som ovan får representeras av miljöbal- ken och arbetsmiljölagen. Det skulle vara önskvärt att i plan- och bygg- lagen göra en uttömmande uppräkning av de situationer där jämkning är möjlig, men det är naturligtvis förenat med stora svårigheter att utforma klart preciserade undantagsregler. Det är heller inte möjligt att förutse alla situationer där jämkning kan vara möjlig. kan en allmänt hållen reglering ge alltför stora utrymmen för skönsmässiga bedömningar i befrielsefallen, speciellt med hänsyn till att det är 290 kommunala nämnder som ska besluta om befrielse. Efter övervägande väljer regeringen ändå en lösning som motsvarar den som finns i . Den främsta anledningen är att detta dels kommer att underlätta tillämpningen i det enskilda fallet, dels att denna lösning ger en rättvis och enhetlig tillämpning av bestämmelsen i landet. Det är rimligt att de situationer som räknas upp i är desamma som de som finns i . Avgiften bör därför inte tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till 1. att den avgiftsskyldige på grund av sjukdom inte har förmått att själv eller genom någon annan fullgöra sin skyldighet, 2. att överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige inte har kunnat eller bort förutse eller kunnat påverka, eller 3. vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Enligt regeringens bedömning bör byggsanktionsavgiften tas ut av den som när överträdelsen begicks var ägare av den fastighet eller det bygg- nadsverk som överträdelsen avser, den som begick överträdelsen, eller den som har fått en fördel av överträdelsen. Detta motsvarar i huvudsak nuvarande bestämmelse i 10 kap. 9 § . Att beräkna byggsanktionsavgiftens storlek med utgångspunkt i bygg- lovstaxan är ingen lämplig lösning, bl.a. beroende på att taxan kan skilja sig väsentligt åt i olika kommuner. Dessutom är det normalt att bygg- lovstaxan inte är fastställd för alla typer av projekt, utan i vissa fall be- räknas taxan som lägger ner på ärendet. infördes nya bestämmelser som innebär att den lägsta nivån på byggnadsavgiften och beräkningen av den särskilda avgiften ska grundas på prisbasbeloppet. Enligt regeringens bedömning är prisbas- beloppet ett bättre sätt än de kommunala bygglovstaxorna att basera be- räkningen av byggsanktionsavgiften på, eftersom prisbasbeloppet räknas fram på grundval av ändringarna i det allmänna prisläget. Därigenom blir de enhetliga för hela riket och rimliga i förhållande till den allmänna pris- utvecklingen. En byggsanktionsavgift som är kopplad till prisbasbeloppet måste också vara differentierad, bl.a. beroende på projektets komplexitet. T.ex. kan man tänka sig att förseelser i projekt som kräver en kontroll- ansvarig resulterar i högre avgift än förseelser i projekt där detta inte krävs. Det är dock inte tillräckligt med en sådan gradering, eftersom det även med en indelning som bygger på behovet av kontrollansvarig finns stora olikheter i projekten. Det är inte rimligt att ett uppförande av ett enbostadshus utan bygglov skulle rendera samma sanktion som att upp- föra ett höghus utan bygglov. Det behövs alltså ytterligare parametrar för att få ett rättvist sanktionssystem. Vid ny- och tillbyggnad av byggnader skulle en koppling till brutto- arean vara möjlig. Detta skulle dock vara mindre lämpligt när det gäller andra anläggningar än byggnader, där arean inte alltid är relevant. Även vid ändring av ett byggnadsverk kan en koppling till bruttoarean slå fel, eftersom allvaret i en förseelse i ändringsfallen inte alltid kan kopplas till arean. En annan möjlig beräkningsgrund skulle kunna vara att relatera prisbasbeloppet till produktionskostnaden. Detta skulle dock minska för- utsägbarheten och medföra ett administrativt krångel. Rivning utan lov är ytterligare en förseelse som behöver särbehandlas, eftersom åtgärden är oåterkallelig, men hänsyn behöver också tas till vad det är som olovligen har rivits; en omistlig kulturbyggnad eller ett fallfärdigt ruckel.