prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — kommun har anfört att förslaget behöver preciseras för att ge önskad effekt och att det är svårt att avgöra vilka som är berörda av t.ex. en ny detaljplan. kom- mun har anfört att förslaget att den som överklagar tydligt ska ange vil- ken rättsregel beslutet strider mot är tveksamt då det försvårar för den enskilde. Det är enligt kommun domstolspraxis som avgör vem som betraktas som sakägare. kommun har anfört att det fortfar- ande är oklart vem som ska anses vara berörd och avstyrkt förslaget att klaganden ska ange den rättsregel, som det överklagade beslutet strider emot. kommun har anfört att utredningsförslaget innebär att fler kommer att få möjlighet att överklaga och att det i stället bör införas en mycket noggrann precisering i fråga om vem som skall ha rätt att överklaga andra beslut än de som anges i 13 kap 1 § plan- och bygg- lagen. kommun har anfört att ett ärende angår en privatper- son är en mycket subjektiv upplevelse, som säkerligen inte genom en skrivning i en lagtext förhindrar sakägaren att överklaga. Byggherrefo- rum saknar en närmare beskrivning vad som avses med angå och anser att denna fråga behöver belysas ytterligare. Vindkraftens Investerare och Projektörer har föreslagit en avgränsning av begreppet berörd. Några instanser har föreslagit en utvidgning av den krets som ska ges rätt att överklaga. har anfört att till exempel barnfamiljer för vilka skolvägen kan påverkas negativt av ökad trafik eller boende som får tillgänglighet till rekreationsområden beskuren ska kunna överklaga. har anfört att handikapporganisationerna ska ges möjlighet att överklaga detaljplaner. har före- slagit att vissa ungdomsgrupper också ska ges särskild rätt att överklaga beslut om detaljplaner som är av betydelse för barn och unga. grund av den betydelse ett brett medborgarengagemang i planfrågor har för att möjliggöra en planering som ger förutsättningar för en god och hållbar samhällsutveckling har anfört att regeringen bör överväga att ge ytterligare grupper talerätt mot bakgrund av de brister i tillämpningen när det gäller hänsyn till funktionshindrades intressen i planeringen är det särskilt angeläget att denna grupp ges en starkare ställ- ning. Kommitténs förslag att ge förvaltande myndigheter en överklagan- derätt har tillstyrkts av Kammarrätten i , , samt länsstyrelserna i , , och Väst- manlands län samt . i län har dock anfört att förslaget kan ifrågasättas ur ett länsstyrelse- perspektiv. Det gäller till exempel som både är sektorsmyn- dighet med ansvar för vägtrafiksektorn och sakägare som förvaltare av vägar. Detta kan leda till oklarheter i samband med att statliga organ överklagar detaljplanebeslut men även beslut i överklag- ningsärenden som initierats av ett statligt organ eller annan klagande. allmänna uppfattning är att statliga organ inte bör över- klaga andra statliga organs beslut. i har anfört att det inte finns motiv för en särskild bestämmelse om statens klagorätt om avsikten inte är att ge dem en vidare möjlighet att överklaga en kommuns beslut än vad som är fallet. har anfört att det behövs ett förtydligande i lag när det gäller statens rätt att överklaga och ramarna för denna möjlighet. har anfört att statliga myndigheters rätt att överklaga bör begränsas till ärenden där de är sakägare. och kommuner har invänt mot att statliga myndigheter ska ges rätt att överklaga och anfört att statliga myn- digheters intressen kan företrädas av . Försvarsmakten har invänt mot förslaget att slopa den särskilda bestämmelsen som ger För- svarsmakten m.fl. myndigheter en uttrycklig möjlighet att överklaga be- slut inom vissa skydds- eller säkerhetsområden. har anfört att inte har överklagat något ärende med stöd av nuvarande bestämmelser och att det borde i stället finnas en möjlighet för länsstyrelserna att bevaka att skydds- och säkerhetsområden upprätthålls i tillräcklig omfattning. har anfört att nuvarande bestäm- melser som ger rätt för Luftfartsstyrelsen att överklaga vissa beslut bör behållas i den nya lagen, bl.a. eftersom privatägda flygplatser inte omfat- tas av statens rätt att överklaga vissa beslut. Luftfartsstyrelsen har anfört att Luftfartsstyrelsens besvärsrätt är naturlig med hänsyn till myndighet- ens roll och ansvar vid avgränsning av flygets riksintresseområden. I svar på förslag har , och Åre kommuner ställt sig bakom att det skall krävas att man yttrat sig för att ha rätt att överklaga en detaljplan eller områdesbestämmelser. har anfört att förslaget skapar tydlighet, genom att man inte behöver leta sig tillbaka i gamla yttranden över program i tidigt skede för att bedöma om det finns någon som läm- nat synpunkter som inte tillgodosetts. Föreningen spektörer har tillstyrkt att man skall tydligt ange vem man är (namn och adress) men att det bör införas en bestämmelse om att man måste vara berörd av förslaget i förvaltningslagens mening. Åre kommun har önskat att frågan om delgivning av beslut vid överklagan av kommunens antagande av en detaljplan ses över. anfört att förslaget utgör en klar inskränkning mot vad som gäller Prop. 2009/10:170 beträffande talerätten. i anser därför att frågeställningar som är förknippade med förändringen, såsom t.ex. om det kan anses vara acceptabelt att förlägga granskningstiden till sommar- månaderna eller över jul, behöver klargöras i motivtexten. i har anfört att sakägare och övriga medborgare inte bör lockas att vänta med sina synpunkter till sista skedet i planprocessen. i har konstaterat att förändringen innebär att enskilda som har kunnat framföra synpunkter under samråds- skedet för att få rätten att överklaga måste upprepa dessa under gransk- ningstiden för att inte gå miste om denna rätt. har anfört att förslaget ökar bördan för de berörda att skriva in sina synpunk- ter. Ett stort antal remissinstanser, såsom , , , Mo- tala, och kommuner, Kommuner och Lands- ting, Arkitekter, länsstyrelserna i och Söderman- lands län samt Fastighetsägarna har invänt mot utredningens förslag att såväl enskilda som organisationer utan att vara sakägare föreslås kunna anmäla intresse att delta i en samrådsprocess, med hänvisning till att de därmed även ges en rätt att överklaga. och har anfört att förslaget innebär ett tungt administrativt arbete för kommu- nen att upprätta samrådslistor som kommer att vara olika för olika delar av kommunen. Bygg Klokt och Myndigheten för handikappolitisk samordning har framfört att den lokala handikapprörelsen bör kunna överklaga beslut om planer, bygglov och beslut om enkelt avhjälpta hinder. (Stockholmskretsen) har anfört att det är mycket viktigt att större natur- och friluftsorganisationer, med minst 2 000 medlemmar, ska kunna överklaga exploateringar och planer, åt- minstone när de uppenbart berör natur- och friluftsområden. har föreslagit att rätt att överklaga detaljplanebeslut endast ska tillkomma sådana berörda sakägare som är ägare till angräns- ande fastigheter. Skälen för regeringens förslag Vem som ska ha rätt att överklaga beslut enligt är otydligt i vissa delar. Det gäller inte minst enskildas rätt att överklaga beslut om planer enligt nuvarande 13 kap. 5 § . Regeringsrätten har i ett vägledande avgörande gjort bedöm- ningen att de allmänna bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen har be- gränsats genom särskilda bestämmelser i (RÅ 1991 ref. 80). De regler som Regeringsrätten syftade på var nuvarande 13 kap. 5 § som tillsammans med bestämmelserna i nuvar- ande 5 kap. 30 § avseende underrättelse om planbeslut, ansågs utgöra en särskild och fullständig reglering av den krets som har rätt att överklaga planbeslut. Konsekvensen av den tolkningen blev att var och en som på grund av bestämmelserna i nuvarande 5 kap. 30 § av kommunen har un- derrättats om ett planbeslut också anses ha rätt att överklaga beslutet. Exempelvis har regeringen därefter funnit att Föreningen , de Gröna och har haft talerätt eftersom de blivit underrättade enligt 5 kap. 30 § (M91/2956/9, M92/ 2983/9 och M93/567/9). Utgången i Regeringsrättens avgörande och tolkningen av avgörandet har lett till oönskade konsekvenser. Därför föreslog Plan- och byggutred- ningen i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att en ny bestämmelse skulle införas i 5 kap. 30 a §, som skulle ange att 22 § förvaltningslagen skulle gälla oavsett vad som stadgades i 30 §, dvs. beslutet skulle angå den enskilde och gå honom emot. Det föreslogs inga ändringar i övrigt som rör talerätten i denna del. När det gäller beslut om detaljplaner kan det vara rimligt att det är de boende inom planområdet och de som på något sätt som enskilda är berörda som kan få en överprövning till stånd. En så vid krets som gäller för laglighetsprövningen, dvs. alla kommunmedlemmar, förefaller inte rimlig eftersom det är de som blir berörda som bör kunna ifrågasätta ett besluts riktighet och inte kommunmedlemmar i allmänhet. Skälen för detta är bland annat att detaljplanerna innebär rättsverkningar endast för vissa enskilda och då är det endast de berörda som bör kunna ifrågasätta den rättsverkan som beslutet har. Dessutom talar effektivitetsskäl för att kretsen som får överklaga bör vara begränsad. Vidare bör endast den som är berörd kunna ange formella fel som grund för ett upphävande av be- slutet. Kravet på aktivitet före beslutsfattandet för att få rätt att få till stånd en överprövning kan anses vara rimligt, särskilt med tanke på att det är ett beslut i en politisk församling som fattas och att överprövande myndig- het inte kan ändra beslutet. Att det dessutom ska krävas att klaganden är berörd och att beslutet ska gå klaganden emot är en allmän princip vid all typ av överprövning vilket framgår av 22 § förvaltningslagen (1986:223). Detta bör uttryckligen även gälla beslut enligt . Av den anledningen bör således dels en hänvisning till 22 § förvaltnings- lagen föras in i den nya lagen, dels en bestämmelse som gör klart att enbart det förhållandet att man har underrättats eller ska ha underrättats om ett beslut enligt inte ger en automatisk rätt att överklaga beslutet. Även om en underrättelse har skett bör således en prövning göras av om beslutet angår den klagande och om beslutet går honom eller henne emot. När det gäller möjligheterna att träda in i processen efter ett fastig- hetsägarbyte bör nuvarande praxis gälla även fortsättningsvis. Det inne- bär att om den föregående fastighetsägaren under utställningen har fram- fört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda så får en ny ägare anses ha rätt att ta över den klagorätt som tillkom tidigare ägare (regeringens beslut , In97/2002/PL). Detsamma gäller beslut om bygglov (RÅ 1995 ref. 50). Ny möjlighet för staten att överklaga beslut och de centrala myndigheternas roller vid bevakningen av de allmänna intressena berörs kortfattat i förarbetena till plan- och bygg- lagen (prop. 1985/86:1 s. 334336). Det framgår där att syftet med regleringen i 12 kap. är att ska ges en stark ställning som det samordnande organet på den statliga sidan med en uppgift att själv- ständigt agera för statens räkning i beslutsprocessen. digheter ska inte kunna få överklaga beslut i frågor som Prop. 2009/10:170 rör den statliga kontrollen. Den mycket begränsade möjlighet att agera som statliga sektorsmyndigheter kan ha i dessa avseenden inskränker sig enligt propositionen till att de kan begära att regeringen utfärdar plan- föreläggande. Med den tydliga rollfördelning på den statliga sidan vad gäller ingripanden enligt 12 kap. , som framgår av propositionen, är det naturligt att olika sektorsmyndigheter inte heller genom överklagande enligt 13 kap. ska kunna få till stånd en ytterligare prövning av hur olika allmänna intressen har be- handlats. Av uttalanden i specialmotiveringen i förarbetena till plan- och bygg- lagen (prop. 1985/86:1 s. 800) framgår emellertid att den angivna rollför- delningen endast avses gälla bevakningen av statliga intressen av mera allmän karaktär gällande markanvändningen. I propositionen anfördes följande: Det bör vidare framhållas att den prövning som kan ske med stöd av 12 kap. inte är avsedd för fall där staten uppträder som markägare eller sakägare i övrigt. I sådana fall har staten besvärsrätt enligt bestämmelser som skall gälla för sakägare i allmänhet, dvs. enligt 13 kap. Genom pröv- ning enligt 12 kap. skall staten bevaka de intressen som den kan ha i en planeringsfråga utan att i det skedet vara sakägare. Som exempel kan nämnas anspråk på att behövliga vägreservat läggs ut i planer. Har vägrätt uppkommit, är väghållaren sakägare och kan agera enligt 13 kap. Ett uttalande av liknande innebörd finns också på sidan 106 i samma pro- position. Regeringen har således i förarbetena utgått från att statliga myn- digheter som kan betraktas som sakägare ska anses ha rätt att överklaga ett beslut enligt på samma sätt som andra sakägare. Regeringens praxis har också följt denna princip. Domstolarna har dock i ett uppmärksammat mål (RÅ 1993 not. 125) ansett att inte har haft rätt att överklaga ett beslut rörande bygglov för en reklamskylt invid en riksväg. Detta beslut följde en tidigare praxis från den gamla bygg- nadslagstiftningens tid (RÅ 1972 ref. 60). Domstolarnas ställningstag- ande verkar bl.a. ha utgått från principen att det krävs ett uttryckligt för- fattningsstöd för att en myndighet ska ha rätt att överklaga ett beslut av en annan myndighet. Den tidigare Plan- och byggutredningen föreslog, med anledning av Regeringsrättens beslut, att skulle ges en särskild rätt att överklaga vissa beslut enligt (SOU 1994:134 s. 131). Förslaget har emellertid inte genomförts. Vid PBL-reformen behandlades, som framgår av det förgående, frågan om statliga myndigheters rätt att överklaga således i första hand genom uttalanden i förarbetena. I ett avseende har en reglering i lag dock skett. I 13 kap. 7 § finns en bestämmelse, utan närmare kommentarer överförd från den tidigare byggnadsstadgan, som ger Transportstyrelsen, tillsynsmyndighet för kärnkraftsreaktor eller kärntek- nisk anläggning, Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rätt att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked inom vissa skydds- eller säkerhetsområden. Av förarbetena till plan- och bygg- lagen framgår inte närmare hur denna bestämmelse har avsetts förhålla sig till regleringen i 12 kap. Det tycks dock här förekomma en dubbel- reglering såtillvida att i de fall då bestämmelsen i 13 kap. 7 § är tillämp- lig finns normalt också förutsättningar för att ingripa enligt 12 kap. Några förändringar i princip av de riktlinjer när det gäller statliga myn- digheters rätt att överklaga beslut enligt som lades fast vid PBL-reformen finnas det inte skäl för . roll när det gäller kontrollen av statliga intressen förutsätts ligga kvar och en rätt för vissa statliga sektorsmyndigheter att genom överklagande få till stånd ytterligare en prövning av frågor av det slag som , vid sam- råd och enligt 12 kap., har att bevaka skulle strida mot lagstiftningens grundläggande uppbyggnad. Däremot finns det skäl att närmare överväga regleringen av statliga myndigheters rätt att överklaga i de fall då staten får anses inta en sak- ägarroll. I förarbetena till var utgångspunkten att berörd statlig myndighet då har rätt att överklaga. Genom att regeringen i allmänhet prövat ärenden, bl.a. samtliga detaljplaner, där statliga myndigheter överklagat och genom att regeringen då har följt förarbets- uttalandena har dessa i huvudsak fått genomslag i praxis. Det tidigare berörda avgörandet av Regeringsrätten visar dock att det kan finnas olika praxis hos myndigheter och domstolar och därför är det angeläget att lagen i fortsättningen så tydligt som möjligt reglerar nu berörda frågor. I sak finns det då till att börja med skäl att överväga om det finns någon anledning att ändra den inställning som redovisades i förarbetena, nämli- gen att staten som markägare eller sakägare i övrigt ska ha samma rätt att överklaga som andra sakägare. Det är svårt att se att det finns några bär- ande motiv för att staten i detta avseende ska behandlas sämre än andra som är direkt berörda av ett beslut enligt . Utgångs- punkten bör vara att staten också i fortsättningen ska kunna bevaka sina intressen när det gäller beslut som direkt berör statlig mark eller statliga rättigheter i övrigt av sakägarkaraktär. Med denna utgångspunkt blir nästa fråga på vilket sätt denna bevakning ska ske. En tydlig rätt för berört statligt organ att överklaga synes i det sammanhanget ligga närmast till hands. Ett alternativ skulle kunna vara att också i denna situation låta företräda staten. En sådan konstruktion innebär dock övervägande nackdelar. Den skulle göra det omöjligt för att också pröva överklagandena i dessa fall. Den skulle innebära att fick bevaka också olika frågor som kan röra bl.a. fastigheters förvaltning m.m. som den nu inte behöver be- fatta sig med. Den skulle kräva omfattande kontakter i sådana frågor mellan och förvaltande myndighet vilket fördyrar statens hantering. Frågan är också om eller den förvaltande myn- digheten ska ha huvudansvaret för hur saken i olika skeden av ett pröv- ningsförfarande ska drivas för statens räkning. Det naturliga är därför att på samma sätt som låta ansvarig förvaltande myndighet företräda staten i berörda fall. Problemet är då närmast hur en lagreglering av frågan om statliga myn- digheters rätt att i nu berörda fall få överklaga beslut enligt ska utformas. Plan- och byggutredningens förslag, som utgick från det ärende där Regeringsrätten nekat besvärsrätt, preciserade i vilka fall överklagande skulle kunna ske och angav då direkt som den myndighet som hade rätt att överklaga. Om man tror att domstols- avgörandet, i vart fall till en del, ska ses som ett uttryck för en allmän princip om att myndigheter måste ha direkt stöd i lag för att få överklaga är det dock tydligt att en bestämmelse måste få en mera generell utform- ning. I och för sig kan det räcka med en bestämmelse, efter mönster av för- valtningslagen, om att beslut får överklagas av den som beslutet angår tillsammans med ett förarbetsuttalande om att det omfattar staten där den har en ställning som sakägare. För tydlighets skull bör man dock reglera statliga myndigheters rätt att överklaga i en särskild bestämmelse. För att undvika risken för att en sådan bestämmelse ska ses som en mera gene- rell rätt för myndigheter att överklaga finns bör det preciseras i vilken egenskap myndigheten har rätt överklaga, dvs. i egenskap av fastighets- ägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet och endast när beslutet går staten emot. I ett sådant fall får beslutet överklagas av för- valtande myndighet. En bestämmelse med denna innebörd bör införas i den nya lagen. På samma sätt som när det gäller enskilda sakägare måste frågan om när sakägarställning föreligger i det enskilda fallet vara en fråga som för olika typer av situationer prövas i praxis. Syftet med den nu aktuella bestämmelsen ska bara vara att ange att staten ska ha en överklaganderätt som är av samma innebörd, varken mer eller mindre omfattande, som när det gäller enskilda sakägare. Av bestämmelsen bör framgå att det är staten som sådan, inte berörd myndighet, som har den ställning som grundar rätten att överklaga, men att det är den statliga myndighet som förvaltar fastigheten som får över- klaga. Av 1 kap. 6 § föreskrifter (DVFS 2000:5) om hur fastighetsregistrets inskrivningsdel ska föras framgår att i uppgifter om lagfart ska för staten anges förvaltande myndighets namn föregånget av ordet staten. Även om registeruppgifter kan vara bristfälliga innebär an- givna föreskrifter att det normalt inte ska finnas någon oklarhet om eller några praktiska svårigheter att konstatera när en fastighet som berörs av ett beslut enligt tillhör staten eller om vilken myn- dighet som har ansvaret för förvaltningen. Att det på samma sätt som när det gäller enskilda berörda ibland kan förekomma att rätten att företräda fastighetsägaren överförts till annat organ genom fullmakt eller på annat sätt, eller att det ibland kan behövas särskild utredning om vem som har rätt att företräda den som enligt registret har lagfart eller om annan om- ständighet som kan utgöra grund för ställning som sakägare, bör inte leda till några särskilda problem som just rör det förhållandet att staten är be- rörd. Den myndighet som i fastighetsregistret är angiven som förvaltare av en statlig fastighet hörs sannolikt av kommunen före beslut som berör fastigheten. Där regeringen har prövat överklaganden har berörda myndigheter, som redan nämnts, normalt också tillerkänts rätt att överklaga. Den nu föreslagna regeln skulle därmed inte innebära någon egentlig praktisk förändring av den ordning som i allmänhet har tillämpats. Andra ändringar i rätten att klaga Som en följd av förslaget i avsnitt 11.3 att ersätta utställningsförfarandet med en granskningstid vid beslut om detaljplan eller områdesbestäm- melser bör bestämmelserna om rätt att få överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ändras. Dessa beslut bör få överklagas endast av den som senast under gransk- ningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgo- Flera av de nya besked som regeringen föreslår i detta lagstiftnings- ärende, t.ex. planbesked och villkorsbesked föreslås inte vara överklag- Enligt regeringens bedömning bör dock de nya besluten om start- besked gå att överklaga eftersom de så konkret påverkar förutsättning- arna i bygg- eller rivningsärendet. Till skillnad från beslut om lov får dessa besked dock endast anses beröra den sökande i ärendet och rätten att klaga på dessa beslut bör därmed begränsas till dessa sökande. gränsningen i rätten att överklaga dessa besked bör framgå av lagen för att undvika att exempelvis samma krets som har rätt att överklaga beslu- tet om lov ges en rätt att klaga. 21Samordning mellan och andra lagar Behovet av samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och annan lagstiftning har påtalats i många sammanhang allt sedan plan- och bygg- lagen trädde i kraft. Redan i regeringens proposition Ny plan- och bygg- lag (1985/86:1 s. 107) konstaterades att det även fortsättningsvis kommer att finnas markanvändningsåtgärder som kräver tillstånd enligt såväl plan- och bygglagstiftningen som enligt andra lagar. I dessa fall innebär varken en detaljplan eller ett givet bygglov ett slutligt besked från sam- hällets sida, utan åtgärden kan inte påbörjas förrän andra tillstånd har in- Departementschefen ansåg emellertid att det är viktigt att till- ståndsfrågor som berör flera lagstiftningsområden i görlig mån samord- nas och att det är av stort intresse för den som ansöker om tillstånd till ett företag att beslutsprocessen i dessa fall blir så rationell som möjligt s. 450). I infördes därför en bestämmelse att det i samband med bygglovsprövningen bör ankomma på byggnads- nämnden att upplysa den som söker lov om vilka tillstånd i övrigt som I övrigt föreslogs inga särskilda bestämmelser för att sam- ordna beslut enligt med andra lagar. fördes att kommunernas starka ställning enligt bör komma till uttryck i andra lagar som reglerar prövning av företag och att planbesluten bör påverka tillståndsprövningen enligt olika speciallagar (s.450). Som en följd av detta genomfördes följdändringar i en rad spe- ciallagar, främst i syfte att reglera verkningarna av rättsverkande planer, detaljplan, områdesbestämmelser samt fastighetsplan. t.ex. väglagen (1971:948) (prop. 1985/86:118), naturvårdslagen (1964:822) 1985/86:159) samt miljöskyddslagen (1969:387) (prop. 1986/87: Införandet av , som innebar att den svenska miljölagstiftningen inordnades i en samlad miljölagstiftning, Prop. 2009/10:170 innebar behov av samordning mellan balken och . Den med nära sammanhängande lagen om hushåll- ning med naturresurser inordnades i balken och vissa följdändringar gjor- des i för att anpassa regelverken. En särskild sam- ordningsfråga rör åtgärder och verksamheter som prövas enligt både och enligt .