prop · GY031 · 2010-10-12 00:00:00 — För att statsbudgetens saldo ska överensstämma med statens lånebehov redovisas även nettoutlåning och en kassamässig korrigering på statsbudgeten. Ett budgetunderskott innebär att ett lika stort lånebehov uppstår och att statsskulden normalt sett ökar. På motsvarande sätt innebär ett budgetöverskott ett negativt lånebehov och normalt sett en minskning av statsskulden. Källor: , samt egna beräkningar. minskar budgetunderskottet avsevärt och beräknas uppgå till , vilket är en förbättring med jämfört med . Budgetsaldot förbättras sedan gradvis och beräknas ett budget- överskott på vilket är högre än det rekordhöga överskottet 2008. Budgetsaldot har varierat kraftigt under 2000- talet, vilket visar att statens inkomster och ut- gifter är konjunkturkänsliga (se diagram 10.2). I en lågkonjunktur försämras normalt budget- saldot av lägre inkomster och högre utgifter. Det omvända gäller i en högkonjunktur. I lågkon- junkturerna respektive minskade inkomsterna . minskade statens kassa- mässiga inkomster med nära , eller . Drygt hälften av minskningen utgjordes av minskade skatte- inkomster. ökar dock inkomsterna igen och fortsätter att stiga till 2014. Statens utgifter, exklusive statsskuldsräntor, ökar både 2010 och 2011 men minskar 2012 och ligger sedan på en i stort sett oförändrad nivå 20132014. Statsskuldsräntorna nära halveras 2010 i förhållande till 2009 Storleken på statsskulden, räntenivåer och den svenska kronans växelkurs mot andra valutor är de viktigaste faktorerna för ränteutgifternas storlek. Att statsskuldsräntorna var så höga 2009 trots mycket låga marknadsräntor beror på att den svaga svenska kronan medförde kraftiga valutaförluster på nära . bidrar låga marknadsräntor i kombination med en starkare svensk krona till låga stats- skuldsräntor. Åren 20112014 stiger åter mark- nadsräntorna och därmed även ränteutgifterna. Återhämtningen från effekterna av finanskrisen har gått snabbt och ett budgetunderskott upp- står endast , vilket kan jämföras med 1990-talskrisen då statsbudgeten uppvisade underskott 19901997. Budgetsaldots storlek för ett enskilt år påverkas i hög grad även av engångseffekter, vilket beskrivs nedan. Diagram 10.2 Statsbudgetens saldo 20002014 Miljarder kronor, utfall för 20002009, prognos för 20102014 Källor: och egna beräkningar nettoutlåning var tillfälligt hög 2009 nettoutlåning69 var ovanligt hög 2009, då den uppgick till , varav upplåningen åt stod för . När detta lån betalas tillbaka kommer nettoutlåningen minska med motsvarande belopp och därmed förbättra budgetsaldot. beräknas nettoutlåningen bli varefter en inlåning, netto, bedöms uppkomma 2011. beräknas de årliga inbetalningarna till premiepensionssystemet successivt öka . Utbetalningarna av premiepensionsmedel är ungefär lika stora som inbetalningarna. En sammanslagning av insättningsgaranti- fonden och stabilitetsfonden antas beräknings- tekniskt ske 2011, vilket minskar netto- utlåningen. Motsvarande post redovisas också i den kassamässiga korrigeringen och statsbud- getens saldo är därmed opåverkat. 69 nettoutlåning utgörs av myndighetens in- och utlåning till myndigheter, affärsverk, vissa statliga bolag och fonder. De största delposterna utgörs normalt av in- och utbetalningar av premiepensionsmedel, Centrala nettoupplåning för finansiering av studielån samt nettoutlåning för infrastrukturinvest- eringar. Inbetalningar av premiepensionsmedel placeras tillfälligt på ett konto i fram till dess att de definitiva pensionsrätterna fastställts och tillgodoförs på pensionsspararnas konton hos . Den kassamässiga korrigeringen70 beräknas uppgå till 2010, 2011 och 2013. beräknas den kassamässiga korrigeringen ligga nära . Den ovanligt stora kassamässiga korrigeringen 2011 beror på den beräkningstekniska samman- slagningen av insättningsgarantifonden och sta- bilitetsfonden. Vid en sammanslagning minskar den okonsoliderade statsskulden med , vilket motsvarar insätt- ningsgarantifondens innehav av statspapper. Avyttringen av statspapper minskar Riksgälds- kontorets nettoutlåning till följd av att kontotillgångarna för insättningsgarantin hos ökar med motsvarande belopp. Då denna transaktion inte påverkar statens lånebehov uppstår en kassamässig korri- geringspost med motsvarande belopp. Statsbudgetens saldo justerat för större engångseffekter påverkades statsbudgetens saldo av betydande engångseffekter. Sammantaget be- räknas engångseffekterna ha påverkat stats- budgetens saldo negativt med (se tabell 10.9). Den främsta förklaringen till dessa engångseffekter är ett belopp om som har lånat upp för räkning. Amorte- ringarna av detta lån har beräkningstekniskt antagits vara noll kronor under prognos- perioden. blir engångseffekterna betydligt mindre och beräknas sammantaget försämra statsbudgetens saldo med . Till de större effekterna som försämrar saldot hör de lån till och om sammanlagt som bedöms betala ut . Budgetsaldot förbättras bl.a. till följd av att det statliga 70En kassamässig korrigering kan uppstå på statsbudgeten om betalningen respektive anslagsavräkningen sker olika budgetår. Det kan också förekomma transaktioner över statsverkets checkräkning som inte har sin motsvarighet på anslag eller inkomsttitlar eller vice versa. bolaget (OAB) tillfälligt placerar likviden från försäljningen av apotek till privata apoteksföretag på ett konto i . upphör den till- fälliga placeringen av OAB:s försäljningslikvid i och betalas in på inkomsttitel. Tabell 10.9 Statsbudgetens saldo samt justering för större Anm.: De tillfälliga stabiliseringspolitiska åtgärder som införts i samband med krisen i form av bl.a. tillfälligt högre statsbidrag till kommunsektorn, utbild- ningsåtgärder och tidigareläggning av infrastrukturåtgärder har inte inkluderats i denna tabell. Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. 1År 2009 avses till samt till nyemission. avses till och till nyemission. 2Avser lån i Riksgäldkontoret om . 3Avser omfinansiering av infrastrukturlån. I prognoserna för 20112014 görs ett beräk- ningstekniskt antagande om försäljningar av statens innehav i noterade och onoterade aktie- bolag om . Det finansiella sparandet i ålderspensions- systemet uppgick till eller av BNP (se tabell 10.10). Pensionsutbetalningarna överstiger avgiftsin- komsterna under hela prognosperioden vilket framför allt kan förklaras av att de stora årskullarna födda går i pension. Direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar täcker avgiftsunderskottet, vilket leder till att det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet 20102013 beräknas vara positivt (se tabell 10.10). Tabell 10.10 Ålderspensionssystemet (inkomstpensionen) Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall , prognos för 20102014. Källor: och egna beräkningar. Balanseringen av ålderspensionsutgifterna med- för att avgiftsunderskottet minskar 2010 och 2011 för att återigen öka under resten av prognosperioden. Balansering är ett sätt att genom en justering av indexeringen säkerställa att pensionssystemets utgifter inte långsiktigt överstiger dess inkomster. Konstruktionen av balanseringsmekanismen gör att så länge balanseringen är aktiverad (vilket den förväntas vara under hela prognosperioden) stiger pensionerna med mer än utvecklingen av inkomstindex om balanstalet överstiger ett. Det faktum att balanstalet förväntas överstiga ett , bidrar till en starkare ökning av pensionsutbetalningarna och 2014 och leder till att det finansiella sparandet försvagas. 10.2.3 Kommuner och landsting Det finansiella sparandet i kommunsektorn uppgick till -, vilket motsvarar -0,av BNP. Underskottet är en följd av en svag utveckling av skatte- intäkterna, till följd av den kraftiga konjunk- turnedgång som inleddes . Tabell 10.11 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall , prognos för 20102014. som procent av BNP -0,4 -0,2 -0,2 -0,2 -0,1 Anm.: Skatter och bidrag som andel av BNP inkluderar inkomster från den kom- munala fastighetsavgiften. Övriga inkomster inkluderar kompensation för in- gående mervärdesskatt på den kommunala sektorns inköp av varor och tjänster. Källor: och egna beräkningar. genomfördes en generalrevidering av NR som innebar att redovisningen av kom- munernas och landstingens pensionskostnader ändrades. Den nya principen innebär att pen- sionskostnaderna i kommunsektorn belastar det finansiella sparandet redan när avsättningen för pensionsåtagandena uppstår och inte som tidigare när pensionen betalas ut. Det medför att kommunsektorns och den offentliga sektorns finansiella sparande reduceras . På lång sikt blir effekten på det finansiella sparandet det omvända eftersom avsättningarna för pen- sionsutbetalningarna då redan tidigare belastat sparandet. Den nya principen innebär således en omperiodisering av pensionskostnaderna. och för överskådlig tid bedöms sparandet på grund av detta reduceras med av BNP. väntas det finansiella sparandet i kommunsektorn förstärkas. Främst är detta en följd av att kommuner och landsting erhåller tillfälliga statsbidrag, som konsum- tionen bedöms öka relativt långsamt (se tabell 10.11). En fortsatt svag utveckling av skatteunder- laget i kombination med att tillfälliga statsbidrag upphör medför att inkomsterna ökar långsamt 2011. beräknas de totala utgifterna öka något snabbare 2011 än 2010 (se diagram 10.3). Den sammantagna effekten blir därför att det finansiella sparandet försämras 2011 och återigen beräknas vändas till ett underskott på av BNP. I takt med att den ekonomiska åter- hämtningen förstärks, beräknas skatteunderlaget successivt stärkas och växa med 20122014. Den starkare ekonomiska utvecklingen väger till stor del upp effekten av att de tillfälliga statsbidragen då dras tillbaka. Totala inkomster och utgifter bedöms öka i samma takt 2012 och 2013 och det finansiella sparandet ligger då kvar på samma nivå som 2011. beräknas det finansiella sparandet stärkas något. Diagram 10.3 Utvecklingen av kommunsektorns inkomster och utgifter samt finansiella sparande Utfall för 20002009, prognos för 20102014. Inkomster (vänster axel) Utgifter (vänster axel) Finansiellt sparande (höger axel) Källor: och egna beräkningar. 10.3.1 Den ekonomiska ställningen är stark Den offentliga sektorns förmögenhet består av realkapital och finansiella tillgångar med avdrag för skulder. Realkapitalet eller kapitalstocken innefattar såväl materiella tillgångar, t.ex. byggnader och anläggningar, som immateriella tillgångar, t.ex. dataprogram. Större delen av den offentliga sektorns kapitalstock består av bygg- nader, vägar och annan infrastruktur som inte ger någon direkt avkastning. En del av kapital- stocken används för produktion av offentliga tjänster, t.ex. skolor, sjukhus och kontors- byggnader, medan infrastrukturen ger en sam- hällsekonomisk avkastning. De finansiella tillgångarna omfattar förutom olika fordringar på den privata sektorn även aktier. Aktierna kan vara en likvid tillgång med ett tydligt avkastningskrav, som t.ex. AP- fondernas aktieinnehav. Aktier kan också vara en form för kontroll av realkapital, t.ex. statens ägande av och . Skulderna omfattar finansiella skulder samt statens och den kommunala sektorns åtaganden för tjänstepensioner. Den s.k. Maastricht- skulden, av vilken statsskulden utgör en över- vägande del, redovisas till nominellt värde. I övriga skulder ingår skillnaden mellan marknads- värden och den nominellt värderade Maastricht- skulden. Tabell 10.12 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder Anm.: Finansiella tillgångar och skulder redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna. Källor: och egna beräkningar. Vid utgången av 2009 beräknas den offentliga sektorns förmögenhet ha uppgått till eller av BNP. Kapitalstocken uppgick till eller av BNP. Den finansiella förmögenheten, skillnaden mellan finansiella tillgångar och skulder, uppgick till . Pensionsåtagandena på var något större än den finansiella förmögenheten. Fördelningen av förmögenheten på sektorer visar att statens andel är lägst då den offentliga sektorns skuld huvudsakligen består av stats- skulden. Den kommunala sektorns förmögenhet består till övervägande del av reala tillgångar, medan ålderspensionssystemets förmögenhet utgörs av finansiella tillgångar (se tabell 10.12). Förmögenheten ökade med 2009, efter att ha minskat 2008. Återhämtningen på aktiemarknaden medförde att värdet på den offentliga sektorns aktieinnehav ökade med . Utvecklingen i ett längre perspektiv framgår av diagram 10.4. har förmögenheten i förhållande till BNP ökat med motsvarande . Som andel av BNP har den finansiella ställningen förstärkts med 37 procent- enheter, och då huvudsakligen genom att Maastrichtskulden har minskat med 28 procent- enheter. Kapitalstocken har ökat med 4 procent- enheter, medan pensionsskulden har ökat med som andel av BNP . Diagram 10.4 Den offentliga sektorns tillgångar och skulder 1998-2009 Anm.: Pensionsskulden och Maastrichtskulden är angivna med negativt tecken. Källor: och egna beräkningar. Av ökningen av förmögenheten på av BNP svarar spar- andet för , värdeförändringar m.m. för , medan BNP- ökningen reducerar förmögenheten som andel av BNP . 10.3.2Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet (nettoställning) är positiv Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet, uppgick till , mot- svarande av BNP. Enligt NR redovisas detta mått exklusive statens och större delen av den kommunala sektorns åtaganden för de förmånsbestämda tjänstepensionerna. Skuld- erna för de fonderade avgiftsbestämda tjänste- pensionerna ingår, i likhet med premie- pensionssystemet, inte heller i den offentliga sektorn utan redovisas i försäkringssektorn. är den finansiella förmögenheten positiv, dvs. de finansiella tillgångarna överstiger skulderna (se diagram 10.5). Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar överstiger också ränteutgifterna. Diagram 10.5 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet Procent av BNP. Utfall för 19902009, prognos för 20102014. 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Källor: och egna beräkningar. Som framgår av tabell 10.13 ligger den offentliga sektorns finansiella förmögenhet huvudsakligen i ålderspensionssystemets buffertfonder (AP- fonderna), medan staten har en nettoskuld. Den offentliga sektorns finansiella för- mögenhet ökade med . Värdeförändringar genom återhämt- ningen på aktiemarknaden och på statsskulden i utländsk valuta bidrog till att den finansiella ställningen förstärktes , trots att det finansiella sparandet var negativt. Tabell 10.13 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet Miljarder kronor, procent av BNP. Utfall , prognos 2014. Anm.: Finansiella förmögenheten redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna. Källor: och egna beräkningar. I prognosen ingår inga andra värdeförändringar utöver de förutsedda valutakursförändringarnas effekt på statsskulden. beräknas den finansiella förmögenheten öka med . Det ackumulerade finan- siella sparandet uppgår till 10.3.3 Statsskulden minskar åter 2010 Efter att ha minskat ökade statsskulden mätt som andel av BNP (se diagram 10.6 och tabell 10.14). Statsskulden ökade även nominellt med nära jämfört med . Ökningen motsvaras av det lån om som tog upp för räkning för att stärka valutareserven. Den kraftiga konjunkturnedgången som inleddes , i kombination med finans- politiska stimulanser, bidrog också till lägre inkomster och högre utgifter för staten. Diagram 10.6 Statsskuldens utveckling 20002014 Källor: och egna beräkningar minskar statsskulden åter, både nominellt och uttryckt som andel av BNP. Det förbättrade läget i ekonomin med god tillväxt och minskande arbetslöshet bidrar till att lånebehovet snabbt minskar års höga nivå. Dock är lånebehovet positivt , vilket i sig innebär en ökad statsskuld. Att statsskulden minskar trots ett budgetunderskott 2010 beror i huvudsak på kronförstärkningen och därmed en lägre värdering av statsskulden i utländsk valuta. bidrar ett positivt budgetsaldo till att statsskulden minskar, både nominellt och som andel av BNP. Skuldkvoten, dvs. statsskulden uttryckt som andel av BNP, beräknas till 2014 vilket är den lägsta . Utöver konjunkturåterhämt- ningen bidrar även det beräkningstekniska antagandet om försäljningar av statens innehav av aktier i noterade och onoterade bolag till detta. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 20112014 och minskar sammantaget statsskulden med . Tabell 10.14 Statsskuldens förändring 20092014 skuld vid ingången av Statsskuld i procent av Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med sum- man. 1Identiskt med statens budgetsaldo med omvänt tecken. 2Utgörs bl.a. av orealiserade valutakursdifferenser, kortfristiga placeringar och förfalloprofil av övertagna lån från och samt . Skulddispositionerna var särskilt stora 2009 då statsskuldsväxlar som emitterade 2008 för att stärka det finansiella systemet förföll . 3I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper. 4Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort. 5Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. Källor: och egna beräkningar. 10.3.4Den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) minskar Den konsoliderade bruttoskulden definieras av EU-regler och används vid bedömningen av medlemsländernas offentliga finanser. För svenska förhållanden innebär definitionen att skulden består av statsskulden och den kom- munala sektorns skulder på kapitalmarknaden med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. Efter att ha minskat som andel av BNP ökade den konsoliderade bruttoskulden till av BNP 2009 (se diagram 10.7). Diagram 10.7 Den konsoliderade bruttoskulden Procent av BNP. Källa: och egna beräkningar. I tabell 10.15 redovisas de olika delsektorernas bidrag till bruttoskulden. Tabell 10.15 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Miljarder kronor, procent av BNP. Utfall och prognos för 20102014. Anm.: Statens bidrag till offentliga sektorns bruttoskuld avviker något från statsskulden som den redovisas av . Källor: och egna beräkningar. Den konsoliderade bruttoskulden minskar nominellt trots underskotten i det finansiella sparandet. Det beror på att statsskulden minskar till följd av förstärkningen av kronan, samt även av de antagna försäljningarna av statens aktie- innehav. Därtill väntas AP-fonderna öka sitt innehav av statsobligationer . bidrar även överskotten i det finansiella sparandet till att skulden fortsätter att minska. Sammantaget beräknas skulden minska med . Av minskningen är en följd av antagna försäljningar av statens aktieinnehav. Den starka BNP-tillväxten under prognos- perioden bidrar till att skulden minskar till av BNP 2014. 10.4Stora underskott i offentliga finanserna i EU Den ekonomiska krisen har medfört en kraftig försämring av de offentliga finanserna inom EU. Enligt prognos beräknas den offentliga sektorns finansiella sparande försämras med av BNP för EU-länderna och euroområdet. Då de flesta länderna hade underskott 2008 är det endast , och som klarar underskottsgränsen inom EU på av BNP 2010 (se diagram 10.8). Diagram 10.8 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2010 i EU länderna Procent av BNP. Källor: och egna beräkningar. Stöd i form av lån och kapitaltillskott främst till det finansiella systemet medför att skulden ökar mer än vad som följer av underskotten i det finansiella sparandet. För EU-länderna beräknas skulden öka med av BNP till av BNP. För euroområdet väntas skulden uppgå till av BNP. Emellertid skulle 13 länder fortfarande ha en skuld som ligger under referensvärdet på av BNP. och väntas få en skuld som 2010 överstiger av BNP (se diagram 10.9). Diagram 10.9 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Procent av BNP. Nederländer Storbritanni EU-27 Euroområdet Källor: och egna beräkningar. 10.5Jämförelse med prognosen ekonomiska vårproposition 10.5.1Den offentliga sektorns finansiella sparande starkare än beräknat ekonomiska vårproposition Den offentliga sektorns finanser beräknas bli starkare än prognosen ekonomiska vårproposition. Det finansiella sparandet har reviderats upp med . För 20112014 har sparandet reviderats upp med , trots att nu förslagna reformer belastar sparandet med ca (se tabell 10.16). Förbättringen av de offentliga finanserna beror huvudsakligen på högre BNP-tillväxt och bättre utveckling på arbetsmarknaden än vad som beräknades ekonomiska vår- proposition. Det leder till högre skatteinkomster och lägre utgifter för arbetslösheten. Förstärkningen av den offentliga sektorns finansiella sparande påverkar främst staten och i viss mån ålderspensionssystemet. Den kom- munala sektorns finansiella sparande påverkas mindre av högre skatteintäkter då konsum- tionsutgifterna förutses höjas i motsvarande grad. Därtill kommer den förändring i national- räkenskaperna av redovisningen av pensions- kostnader, som reducerar sparandet (se avsnitt 10.2.3). Tabell 10.16 Aktuell prognos och förändringar jämfört med ekonomiska vårproposition Miljarder kronor, procent av BNP. Prognos för 20102014. -2,1 -1,0 -1,3 -0,4 Källa: Egna beräkningar. 10.5.2Statsbudgetens saldo jämfört med ekonomiska vårproposition Jämfört med ekonomiska vår- proposition är prognoserna för budgetsaldot uppreviderade samtliga år. har det ekonomiska läget förbättrats, vilket är för- delaktigt för både statens inkomster och utgifter. Inkomsterna är mer konjunkturkänsliga än utgifterna och de beräknas bli högre än den bedömning som gjordes ekonomiska vårproposition. Förändringen förklaras till största del av högre förväntade skatter på kapital och konsumtion. De reformer regeringen presenterar i denna budgetproposition höjer statens utgifter. Därav svarar höjda statsbidrag till den kommunala sektorn till följd av sänkt skatt för pensionärer genom höjt grundavdrag för (se tabell 4.5) medför det förbättrade ekonomiska läget ett minskat utgiftstryck. Sammantaget innebär det att revideringarna av utgifterna är lägre än revideringen av inkomsterna jämfört med vad som beräknades ekonomiska vår- proposition (se tabell 10.17). Tabell 10.17 Förändring av statsbudgetens saldo 2010 2014 jämfört med ekonomiska vårproposition Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan. Källa: Egna beräkningar. Jämfört med ekonomiska vårpropo- sition har nettoutlåning reviderats ner med 2010 och upp med 2011. En del av lånet till antas nu senareläggas till 2011, vilket sänker utlåningen och höjer den med motsvarande belopp 2011. Därtill har aktieutdelningen från OAB tillfälligt placerats på ett konto i . Motsvarande belopp tas ut från kontot 2011 för att betalas in till statsbudgeten på inkomsttitel. 10.6Beräkning av den offentliga sektorns utgifter Regeringens bedömning: Det saknas behov av att beräkna ett särskilt utgiftstak för den offentliga sektorn. Skälen för regeringens bedömning: I samband med att det som senare kom att bli utgiftstaket för staten infördes betonades vikten av att hela den offentliga sektorn inkluderades i utgiftstaket, bl.a. för att det är de samlade offentliga utgifterna som är avgörande för skatteuttagets nivå (prop. 1994/95:150 sid. 54). När utgiftstaket senare definierades omfattade det emellertid inte hela den offentliga sektorn, utan endast den statliga sektorn (exklusive räntorna på statsskulden) och social- försäkringssystemet utanför statsbudgeten. Mot bakgrund av kommunernas och landstingens självstyre gjorde regeringen bedömningen att utgiftstaket måste ges en annan innebörd för kommunsektorn än för staten, som bl.a. innebär att de själva fattar beslut om sina utgifter. Det är kommunallagens (1991:990) föreskrift om god ekonomisk hushållning samt balanskravet i det finanspolitiska ramverket som utgör en restriktion för den kommunala ekonomin. Ett nominellt tak för de kommunala utgifterna bedömdes därför inte vara en adekvat lösning.