prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — Skolinspektionen ska även pröva ansökningar om godkännande av en enskild som huvudman för fritidshem som anordnas vid en skol- enhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Ett godkännande ska också medföra rätt till offentliga bidrag. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över Skolan i anser att det nuvarande prövningsförfarandet bör Fristående skolhuvudmän bör godkännas genom ett separat auktorisationsförfarande utan koppling till någon specifik etablering. tydligt auktorisationskrav skulle garantera en högre kvalitet hos skol- Skälen för regeringens förslag: Arbetsgruppens förslag om god- kännande innebär att reglerna för godkännande och rätt till bidrag blir desamma för fristående gymnasieskolor och fristående gymnasiesär- skolor som för fristående skolor på grundskolenivå. I likhet med arbets- gruppen anser regeringen att det är lämpligt att förenkla regelverket för Därför föreslår regeringen att ett godkännande av en fristående skola med förskoleklass, fritidshem, grundskola, grund- särskola, gymnasie- eller gymnasiesärskola ska medföra en rätt till bidrag från elevens hemkommun. Enligt nuvarande bestämmelser får utbild- ningen inte innebära påtagliga negativa följder för den del av skolväsen- det som anordnas av det allmänna. Utredningen om villkoren för fristå- ende skolor har i sitt slutbetänkande (SOU 2008:122) lämnat förslag om att Statens skolinspektions prövning ska avse om den sökta utbildningen innebär påtagligt negativa följder på lång sikt för eleverna och skolvä- sendet i övrigt. Regeringen delar utredarens uppfattning att skollagens (1985:1100) lydelse i denna del bör ändras så att det framgår att Skolin- spektionen vid sin prövning också ska utgå från ett elevperspektiv och göra en helhetsbedömning. Regeringen har därför i propositionen Bi- dragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157) föreslagit Prop. 2009/10:165 att Skolinspektionen i sin prövning ska beakta om den fristående skolans verksamhet kommer att innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna och skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. För gymnasieskolans del ska denna prövning även omfatta de långsiktiga följderna för närliggande kommuner. Förskoleklassen organiseras i de flesta fall tillsammans med en grund- skola eller grundsärskola. Därför är det naturligt att det är Skolinspek- tionen som prövar ansökan. Regeringen föreslår att Skolinspektionen ska pröva och godkänna ansökningar även i de fåtal fall som en enskild huvudman vill öppna en förskoleklass som en separat verksamhet eller t.ex. i anslutning till en förskola. De senaste årens utveckling har medfört att av eleverna i åldrarna nu finns i fritidshem och verksamheten integre- ras alltmer med skolarbetet. Regeringen föreslår att läroplanen för den obligatoriska skolan även ska gälla för fritidshemmet, vilket ytterligare markerar samhörigheten mellan skola och fritidshem (se 1 kap. 11 §). Av bestämmelserna om fritidshem följer att vid ett godkännande av en fristående skola med förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska även fritidshemsverksamheten prövas i de fall där verksamheten ska bedrivas av den enskilde huvudmannen. 6.2.3Borttagande av kravet på minst 20 elever Regeringens förslag: Kravet i nuvarande skollag på att en fristående grundskola ska ha minst 20 elever ska i den nya skollagen ersättas av ett krav på att en fristående skola ska ha ett tillräckligt elevunderlag för att långsiktigt kunna bedriva sin verksamhet. Utredarens förslag i SOU 2008:122: Överensstämmer med Remissinstanserna: Positiva till att avskaffa det kvantitativa kravet på minst 20 elever är bl.a. Länsrätten i , Barnombuds- mannen, , och . Även Kommuner och Landsting, tolv kommuner inklusive , , och kommuner, Svenskt Näringsliv, () och Lärarför- bundet stödjer förslaget. Totalt nio kommuner, däribland , , , och kommuner, samt och () föreslår att 20-elevs- gränsen ska behållas kompletterad med en möjlighet för Skolinspektio- nen att medge undantag av särskilda skäl. konstaterar att utredarens förslag kan komma att med- föra fler och komplexare rättsliga prövningar som bör beaktas vid resurstilldelningen till domstolar. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser ska en fristående skola som motsvarar eller särskolan ha minst 20 elever för att godkännas, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre I förarbetena (prop. 1995/96:200 s. 40) till denna bestämmelse anges att bör få möjlighet att medge undantag från denna Prop. 2009/10:165 regel då det finns särskilda skäl, t.ex. för att i lägre årskurser möjliggöra skolgång inom rimligt avstånd från elevernas hem i glesbygd och för skolor av typen behandlingshem/terapiskola. Vidare kan ett särskilt skäl vara att en nystartad skola behöver för uppbyggnad. Vissa remissinstanser har föreslagit att gränsen vid 20 elever behålls med möjlighet till undantag. Regeringen menar dock att det är inte givet att det finns en kritisk gräns vid just 20 elever för att bedriva skolverksamhet av hög kvalitet. Det viktiga är att eleverna ges möjlighet till flexibla studiegrupper och till social fostran i olika grupperingar. Alla ansökningar ska prövas likvärdigt utifrån kvalitetskraven, oberoende av den ansökande skolans storlek. Det exakta elevantalet bör således inte vara avgörande för om en huvudman ska ges tillstånd. finns inte någon nedre gräns för antalet elever för skolor med offentlig huvudman eller för fristående skolor på gymnasial nivå. Kravet på minst 20 elever för fristående skolor på grundskolenivå kan utifrån dessa utgångspunkter inte anses vara förenligt med den grundläggande uppfattningen att det bör råda lika villkor för offentliga och fristående skolor. måste hänsyn tas till att kraven för godkännande av fristående skolor syftar till att säkerställa att de utbildningar som god- känns har god kvalitet. Kravet på att en grundskola ska ha minst 20 elever är en del av kvalitetskravet, inte minst har det betydelse för skolans förutsättningar att bedriva sin verksamhet, särskilt på lite . Den nuvarande regleringen ger också litet utrymme för att ta hänsyn till tillfälliga variationer i elevantalet. förekommer det att undantag medges på grund av att särskilda skäl anses föreligga. Detta ger utrymme för tolkningar och kan i viss mån anses tala mot ett krav på minsta antal elever. Skollagen ställer inte heller krav av detta slag på statliga eller kommunala skolor när bedömningar av utbildningskvalite- ten görs. Regeringen delar utredarens bedömning att kravet på ett minsta antal elever i fristående skolor kan slopas, men att elevantalet fortfarande ska vara en väsentlig faktor för att bedöma en fristående skolas förutsätt- ningar att kunna bedriva en långsiktig skolverksamhet av hög kvalitet. På samma sätt som tidigare ska det fortfarande vara möjligt att få ett god- kännande för en fristående skola som bedrivs för ett fåtal elever i anslut- ning till ett s.k. HVB-hem eller motsvarande. Regeringens förslag: Statens skolinspektions godkännande av en fri- stående skola ska avse viss angiven utbildning vid en viss skolenhet. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kunskapsskolan i och Internationella Engelska Skolan i är kritiska mot skrivningarna om att fristå- ende skolor ska kunna nekas tillstånd om etableringen medför påtagliga negativa konsekvenser för den del av skolväsendet som anordnas av det Enligt Kunskapsskolan rimmar detta illa med principen att lika Prop. 2009/10:165 villkor ska råda mellan offentliga och enskilda huvudmän. kommun anser att godkännande av fristående skolor bör avse ett bestämt antal platser för att inte ytterligare försvåra kommunens planering. Skälen för regeringens förslag: innebär ett godkännande och en förklaring om rätt till bidrag för en fristående skola som motsvarar att en viss huvudman får rätt att bedriva undervisning som omfattar vissa årskurser i en bestämd kommun. En förklaring om rätt till bidrag för en fristående gymnasieskola medför rätt till bidrag för en eller flera angivna utbildningar i en bestämd kommun. Dagens skollag inne- håller bestämmelser om att bidragsrätten kan återkallas om verksamheten förändras i sådan utsträckning att det innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där den fristående skolan är belägen. För fristående skolor på gymnasial nivå finns motsvarande bestämmelse. Följderna kan då även avse skolväsendet i närliggande kommuner. föreslog att godkännande även skulle avse vilken omfattning som verksamheten skulle ha. Förslaget motiverades bl.a. med att det kan vara en fördel för huvudmannen för en ny fristående skola att redan från starten veta vad som är tillåten omfattning när skolan plane- ras vara fullt utbyggd. Det kan emellertid konstateras att det aldrig har in- träffat att en skola fått sin rätt till bidrag återkallad på denna grund. Vidare skulle en sådan ordning medföra svårigheter för de fristående skolorna genom att huvudmannen i samband med sin ansökan om god- kännande skulle tvingas att uppskatta verksamhetens omfattning när den är fullt utbyggd, vilket av naturliga skäl måste bli mycket osäkert. Enligt regeringens uppfattning strider det också mot den grundläggande synen på fristående skolor som ett positivt och självklart inslag i skolväsendet, att de ska kunna drabbas av sanktioner på grund av att de är framgångs- rika. Regeringen har dock i propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter (prop. 2009/10:157) lämnat förslag om ett tillägg så att Skolinspektionens prövning ska avse om den sökta utbildningen innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna och skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Skillnaden är att det i dessa fall handlar om en icke etablerad verksamhet. Regeringen föreslår att Skolinspektio- nens godkännande av en fristående skola i fortsättningen uttryckligen ska avse en viss angiven utbildning vid en viss skolenhet. 6.2.5Förskolor och vissa fritidshem med enskild huvudman Regeringens förslag: Godkännande av en enskild som huvudman för förskola ska lämnas om huvudmannen bedöms ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Ärenden om god- kännande ska prövas av den kommun där verksamheten ska bedrivas. Beslutet ska avse en viss förskoleenhet. Kommunen ska också godkänna en enskild som huvudman för fri- tidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grund- eller grundsärskola. Beslutet ska avse en viss enhet. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , kommun och Barnom- budsmannen är eniga om att prövningen bör ske på samma sätt som för fristående skolor och utföras av . påpekar att lagtexten kring godkännandet ska förtydligas, bland annat mot bakgrund av att kommunerna ofta ställer egna krav för godkännande som inte är reglerade i lag. framhåller att alla fritidshem med enskild huvudman bör godkännas av samma instans. Skälen för regeringens förslag Förskolor med och enskild huvudman har ett gemensamt uppdrag att tillgodose barns och föräldrars behov. Som en del av det samhälleliga utbildningsuppdraget ska enskilda huvudmän för förskolan bidra till barns utveckling och lärande. En grundläggande princip är där- för att lika ekonomiska förutsättningar i form av bidrag och avgifter ska råda i förskolan, oavsett huvudman. Regeringen anser att förskolan, i likhet med skolan, ska ha en gemen- sam reglering, oavsett vem som är huvudman. Föräldrar och barn har rätt att kräva en kvalitativt god och likvärdig verksamhet i såväl den kommunalt som enskilt bedrivna förskolan. Särskilt viktigt är detta efter- som förskolan blir en egen skolform inom skolväsendet. Kommunen ska vid prövningen av om en förskola med enskild huvudman ska godkännas bedöma om denne har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, bl.a. förskolans möjligheter att arbeta efter skollagens regler om verksamheten samt läroplanens mål och riktlinjer. Kommunens tillsyn av den enskilda verksamheten ska därför omfatta i vilken mån föreskrifterna för verksamheten följs. Eventuella kommunala mål kan dock inte ingå i tillsynen om de går utöver den nationella regleringen. Regeringen föreslår att kommunen ska pröva godkännande av förskola med enskild huvudman, på samma sätt som . Antalet förskolor med enskild huvudman ökar och och enskild verksamhet kompletterar varandra i kommunerna på ett väl fungerande sätt. Det ska därför, liksom , vara kommunen som själv beslutar om godkännande av en fristående förskola. Förskolor med enskild huvudman ska enligt regeringens förslag benämnas fristående förskolor, analogt med termi- nologin på skolområdet. gäller s.k. etableringsfrihet för förskolor med en- skild huvudman. Kommunerna är skyldiga att godkänna enskilda för- skolor och fritidshem som uppfyller vissa kvalitetskrav. Kommunen ska också, om godkännande finns och verksamheten är öppen för alla barn, lämna bidrag till verksamheten. För varje barn ska bidrag lämnas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna förskolorna. På detta sätt skapas en säkrare ekonomisk grund för förskolor med enskild huvudman. Enskilda verksamheter som utgör alternativ till förskola och fritidshem regleras i den nya skollagen i kapitel 25 Annan pedagogisk verksamhet. Genom ändringar skollag, som trädde i kraft , skapades ett system med en barnomsorgspeng, dvs. ett bidrag som Prop. 2009/10:165 följer barnet till den verksamhetsform som föräldrarna väljer. Vissa fritidshem med enskild huvudman Regeringen föreslår att enskilda även ska kunna godkännas som huvudmän för sådana fritidshem, som utgör komplement till för- skoleklass och grund- och särskola, och att frågan om godkännande ska prövas av den kommun där utbildningen ska bedrivas. Då dessa fritids- hem utgör ett mycket begränsat antal är det lämpligt att kommunen be- slutar om godkännande och har tillsyn över dem. Kommunernas in- flytande över vilka fritidshem som etableras i kommunen ska inte be- gränsas. Regeringens bedömning: Principerna för ansvarsfördelningen mellan stat och skolhuvudman liksom mellan huvudman och rektor bör ligga fast. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: tillstyrker att ansvarsför- delningen mellan rektor och huvudman ligger fast, men tydliggörs. , Barnens rätt i samhället () samt Åre kommun stödjer förslaget i denna del. skapsskolan i välkomnar att samma principer ska gälla för fristående huvudmän, men påpekar att det även med detta förslag finns fara för att en konflikt mellan skolhuvudman och rektor kan innebära att huvudmannens tillstånd äventyras. Enligt Kommuner och Landsting bör uppdraget i sin helhet riktas till huvudmännen, vilka sedan ska delegera ansvar till rektor. är enligt organisationen nödvändigt för rättssäkerheten och för att rekto- rerna ska ha en rimlig arbetsmiljö. Skälen för regeringens bedömning Huvudmannen har ett övergripande ansvar för utbildningen. huvudman för en del av skolväsendet ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och bestämmelser för utbildningen i I avsnittet om systematiskt kvalitetsarbete preciserar regeringen huvudmannens ansvar för att systematiskt planera, följa upp och utveckla Av 2 kap. 2 § skollag framgår att det ska finnas rektorer för av utbildningen i skolorna i det offentliga skolväsendet. Rektorn fattar självständiga beslut inom vissa områden, främst vid myndighetsutövning men också andra beslut, t.ex. inriktningen av skolans val i samt reducerat och utökat program i gymnasie- skolan. Regleringen av rektorns befogenheter finns i skollagen, i förord- ningar och läroplaner. Regeringen föreslår i avsnitt 6.4.1 att även led- ningen för förskolan ska regleras i skollagen och att den ansvariga leda- ren ska kallas förskolechef. Rektorn har ansvaret för skolans resultat och har inom givna ramar ett särskilt ansvar för t.ex. vissa ämnesövergripande kunskapsområden och skolans internationella kontakter. Rektorn beslutar dessutom enligt för- ordningar bl.a. om vissa avvikelser från timplaner, sam- verkansformer, inskrivning, klasser och grupper, schema, särskilda stöd- insatser, elevers rätt till viss undervisning och valmöjligheter, byte av kurser och möjligheten att gå om samt bestämmelser om utökat eller reducerat program och vissa disciplinära åtgärder i gymnasieskolan. Ett exempel från vuxenutbildningen är beslut om inrättandet av individuella kurser. Lärarna svarar för att tillsammans med eleverna planera, genomföra och utvärdera undervisningen. Betygssättning är exempel på ett område, där lärarnas uppgifter innefattar myndighetsutövning. Regeringen anser att de grundläggande principerna för ansvarsfördel- ningen, som lades fast i regeringens proposition Ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18), ska ligga fast. Det gemensamma uppdraget är att skapa en förskola, skola och utbildning för vuxna av god kvalitet, där målen uppfylls och där lärandet känns meningsfullt, stimulerande och tryggt. Dessa principer gäller oavsett om huvudmannen är staten, en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman. Det gemensamma ansvaret för stat och huvudman och för huvudman och profession be- höver förtydligas och stärkas. Oförändrad men tydligare ansvarsfördelning Principerna för ansvarsfördelningen kommer också att gälla för fristå- ende förskolor och skolor. Rektorns och förskolechefens ledningsansvar för den pedagogiska verksamheten blir tydligare i den nya skollagen. Ansvarsfördelningen mellan den politiska och den professionella nivån i kommunen eller mellan styrelse och personal i en verksamhet som drivs av en enskild huvudman beskrivs i tydliga men generella termer, som kommer att ge ett stort lokalt handlingsutrymme. Detaljregler i förord- ningar och läroplaner kommer med nödvändighet att behöva ses över, och eventuellt tas bort i samband med att den nya skollagen träder i kraft. Målstyrningen bör enligt regeringens mening förstärkas, men den får aldrig drivas så långt att likvärdigheten urholkas och inte heller så att elevernas rättssäkerhet äventyras. Kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet måste värnas i alla beslut, främst de som gäller myndighetsutövning mot enskilda och som fattas på ett likartat sätt genom regler riktade till rektorn. Det finns goda skäl för att den nuvarande ansvarsfördelningen ska behållas när det gäller regleringen av vissa av rektorns uppgifter i skollagen. Ett sådant skäl är att frågor av pedagogisk karaktär bör förbe- hållas rektor och förskolechef. I regeringens förslag har alla beslut om särskilt stöd samlats hos rektorn respektive förskolechefen. Även beslut i om särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång, som fattas av styrelsen, ska enligt detta förslag fattas av rektorn. Pedagogiska frågor som undervisning, bedömning, betygssättning och val av stödåtgärder ska särskiljas från det som beslutas av nämnd eller styrelse. För att tillgodose kraven på kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet bör det också, som tidigare nämnts, vara tydligt vem som fattar beslut som rör enskilda barn eller elever. Detta kan inte tillåtas variera mellan olika kommuner eller andra skolhuvudmän. En invändning mot dagens be- stämmelser har varit att det inte är rättssäkert att rektorn fattar vissa be- slut som inte går att överklaga. Regeringen föreslår därför att vissa be- slut, som inte är överklagbara, ska kunna överklagas. Decentraliseringen av beslut enligt principerna i ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) bör inte bara behållas utan också utvecklas. Huvud- mannen har det övergripande ansvaret för utbildningen, medan rektorn och förskolechefen får ett fortsatt tydligt ansvar för förskolans och skolans utveckling och inre organisation. När det gäller offentliga skolor är ansvaret i kommunen enligt nuvarande skollag delat mellan nämnden och rektorn. Nämnden har ansvar för övergripande planering, resursfördelning och personalförsörjning. Rektorn har ansvar för att tillsammans med personalen genomföra arbetet och utveckla verksamheten. När det gäller det systematiska kvalitetsarbetet föreslår regeringen att kravet på kvalitetsredovisning ska tas bort. I stället ska huvudmannen planera, följa upp och utveckla sin verksamhet på det sätt huvudmannen finner lämpligast. Kvalitetsarbetet ska dock alltid dokumenteras. Huvudmannen får inte förhålla sig passiv om den genom uppföljning och utvärdering upptäcker brister i verksamheten, utan måste vidta de åtgärder som behövs. Av föregående resonemang framgår att rektorn och förskolechefen alltid fattar sina beslut om verksamheten inom de organisatoriska och ekonomiska ramar som huvudmannen beslutat om. Eftersom allt ytterst utgår från huvudmannens beslut kan huvudmannen emellertid aldrig avhända sig det övergripande ansvaret. Den nya skollagens bestämmelser förutsätter således att huvudmannen anställer en rektor eller förskolechef som har kunskaper om skolans styrning och kan företräda huvudmannen på ett tillfredsställande sätt. Det delade ansvaret förutsätter en kontinuerlig dialog mellan huvudmannen och rektorn eller förskolechefen med uppföljning, utvärdering och rapportering av beslut; både de beslut som fattats med stöd av lag och de som rektor eller förskolechef fattar på delegation. Huvudmannen måste ge sina rektorer och förskolechefer utbildning och stöd för att de ska kunna fatta välgrundade beslut och med självför- troende kunna hävda eventuella obekväma beslut. För att säkerställa att rektorerna får de kunskaper som behövs har regeringen beslutat om en befattningsutbildning som bl.a. omfattar utbildning i myndighetsutövning och skoljuridik. Skulle , som ansvarig tillsynsmyndighet, finna brister riktas kritiken alltid mot huvudmannen som ytterst ansvarig för verksamheten. Förhållandet mellan huvudman och rektor eller förskolechef Alla förslag i den nya skollagen som gäller rektorns eller förskolechefens ansvar är oftast delegerade till dessa. kommer förslaget i praktiken inte att förändra balansen mellan nämnd eller styrelse och rektor eller förskolechef. Det är emellertid huvudmannen som beslutar om verksamhetens budget vilket innebär att det kan uppstå situationer där det blir fråga om resursfördelning och prioritering. Med tanke på rättssäkerheten för elever och barn vill regeringen betona att det är viktigt att det finns förutsättningar att följa skollagens bestämmelser i sin helhet. Ledningen av skolan, förskolan och fritidshemmet Regeringens förslag: Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor. Det pedagogiska arbetet vid en för- skoleenhet ska ledas och samordnas av en förskolechef. särskilt verka för att utbildningen utvecklas. chefen ska benämnas på detta sätt. Dessa benämningar ska förbe- hållas den som har en anställning som rektor eller förskolechef. ställföreträdare ska få utses för en rektor eller en förskolechef. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag, utom i fråga om ställföreträdare. Remissinstanserna: tillstyrker att det tydligt regleras att det i lagen utpekade ansvaret ska ligga på en person som Skolinspektionen, liksom , framhåller med tanke på elevernas rättssäkerhet vikten av att det också tydligt fram- går att en elev bara kan ha en rektor. principiella invändningar mot skrivningen, men poängterar att om en rektor ska kunna klara av sitt uppdrag kan dennes ansvarsområde inte göras alltför stort. Enligt förbundet bör det även i fortsättningen vara möjligt att ha flera rektorer på en och samma skola, en uppfattning som delas av som menar att detta är förenligt med att det för varje enskild elev tydligt framgår vem som är elevens rektor. Även kommun påpekar att ansvaret som rektorsuppdraget innebär omöjligen kan läggas på en enda person när det gäller de allra största uppmärksammar att anställningskravet förhindrar att en