prop · GX03224 · 2010-06-02 00:00:00 — Näringslivet efterfrågar information och tjänster för användning inom affärsutveck- ling, transportsektorn, media, turism och fritid. vänds t.ex. som grund för ärendehantering, ledning av räddningstjänsts- insatser, miljöövervakning, positionering, trafikledning, planering och byggande och inte minst som grund för tjänsteutveckling. En struk- turerad hantering av informationen är en förutsättning för att utveckla e- tjänster inom samhället. som rumslig information används av många olika organ för vitt skilda tillämpningar så produceras och förval- tas den av många olika organ. Detta ställer krav på att det finns en grund- läggande struktur för infrastrukturen som klargör för parterna hur olika frågor av gemensamt intresse bör hanteras. Behovet av att inrätta en infrastruktur för rumslig information inom EU gjorde sig mer och mer gällande i samband med föränd- ringen av synsättet på skapandet och genomförandet av politiska mål både på nationell och på EU-nivå. Detta har främst aktualiserats inom miljöområdet, där behovet av internationell samverkan har ökat, bl.a. som en följd av klimatfrågans växande betydelse och gränsöverskridande utbredning. Betydelsen av samspel mellan miljöpolitiken och människors omvärld har blivit förstärkt i EU-lagstiftningen, senast genom antagandet av det sjätte miljöhandlingsprogrammet . finns det ett stort an- tal miljörelaterade EU-direktiv som ställer krav på medlemsländerna an- gående bl.a. rapportering i olika miljöfrågor. Miljöhandlingsprogrammet, liksom många av miljödirektiven, ställer krav på ökad kunskap om mil- jöns rumsliga (eller geografiska) dimension. För att kunna öka kunska- pen krävs det att det är möjligt att få tillgång till den rumsliga informa- tionen, samt att kunna använda denna som ett underlag för analyser, ge- nomföranden och uppföljningar. Den rumsliga informationen förknippas dock med ett antal problem som gör det svårt att skapa de nämnda möjligheterna. Dessa problem består bl.a. i svårigheten att veta vilken an- vändbar information som finns hos olika myndigheter m.fl., bristande kvalitet och problem med informationsdelning. Samtliga dessa problem är märkbara för främst myndigheter. För att lösa problemen krävs det bestämmelser som rör tillgång till, utbyte, delning och utnyttjande av interoperabel (dvs. tillsammans fungerande) rumslig information och in- teroperabla tjänster. Tankarna bakom Inspiredirektivet växte fram successivt under 1990- talet, bl.a. genom att allmänhetens delaktighet i miljöarbetet betonades. antog rådet sitt första direktiv /313/EEG om rätt att ta del av miljöinformation. Direktivet är upphävt genom direktiv /4/ EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation (miljöinformationsdi- rektivet). Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivets tillkomst är två av de viktigare grunderna för Inspiredirektivet. Utvecklingen av en ny teknologi inom GIS-området är en annan viktig faktor som har bidragit till tillkomsten av Inspiredirektivet. Med GIS (Geografiska Informationssystem) avses datorbaserade system för att samla in, lagra, analysera och presentera geografisk information. Nya tekniker, t.ex. GPS (), digital bildbehandling, radardata, laserskanning och digitalisering av analoga dokument gör det möjligt att tekniskt upprätta en infrastruktur för rumslig information så som det föreslås i Inspiredirektivet. Svensk rätt uppfyller inte de krav som direktivet ställer i form av skyl- digheter för myndigheter, kommuner (under vissa förutsättningar) och enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter. Främst gäller det skyldigheterna att skapa metadata, att tillgängliggöra rumslig infor- mation i elektronisk form via nättjänster (informationshanteringstjänster) samt att dela information med andra s.k. offentliga myndigheter. De rät- tigheter för allmänheten som följer av direktivets bestämmelser om myn- digheters (och andras) skyldighet att elektroniskt tillgängliggöra informa- tion, garanteras inte heller tillräckligt i svensk rätt. I den svenska rätten finns det inga regler som tydligt hanterar etabler- andet av en infrastruktur för rumslig information. Den infrastruktur som ändå finns för rumslig information regleras i stället på ett indirekt sätt med regler som rör infrastrukturens olika komponenter och dess aspek- ter. De komponenter som brukar räknas till en infrastruktur för informa- tion är data (information), teknik, tjänster och aktörer. Dessa komponen- ter samspelar med varandra genom informationens förutbestämda flöde, från att den skapas och data samlas in till att den lagras, sprids och an- vänds. Det förutbestämda flödet regleras med allmänna förvaltningsrätts- liga regler som behandlar de offentliga subjektens organisation och verk- samhet samt deras förhållande inbördes och till medborgarna. En stor del av de rättsregler som finns på området i övrigt är knutna till informationens olika aspekter i form av termer och uttryck som öppen- het, integritet och säkerhet, struktur och form, kvalitet, finansier- ing och förvaltning. Dessa regler finns i grundlagen, i de allmänna förvaltningsrättsliga regelverken och olika specialförfattningar. När in- formationen passerar de olika processerna, t.ex. insamling, lagring och spridning, följer dess aspekter med. Aspekterna kan ha olika rättslig innebörd beroende på vilken del av informationsprocessen som informa- tionen befinner sig i. Exempelvis kan informationen vara tillgänglig i olika utsträckning under processens gång. Under de första momenten kan informationen ingå i en arbetshandling och är då inte tillgänglig för all- mänheten. Om informationen ingår i en allmän handling, kan den lämnas ut i pappersform enligt offentlighetsprincipen. Om handlingen ska läm- nas ut i elektronisk form, kan andra regler för utlämnande gälla. Inspiredirektivet innehåller regler som i olika utsträckning rör alla de nämnda aspekterna. Utgångspunkten är att informationen ska vara till- gänglig för allmänheten, myndigheter och vissa andra aktörer genom nät- tjänster. Detta krav på tillgänglighet kan dock begränsas bl.a. med hän- syn till frågor om sekretess och skydd för personuppgifter. Informationen ska ha viss struktur, form och kvalitet för att uppfylla kravet på interope- rabilitet. Den ska exempelvis förses med standardiserade metadata. Di- rektivet fastställer också minimiregler för finansiering och ställer krav på en organisationsstruktur som underlättar myndigheternas inbördes rela- tioner och till tredje man när det gäller informationens tillgänglighet. 4.2.1Bestämmelser om tillgång till och användning av information Offentlighetsprincipen tar sig olika uttryck i samhällslivet, bl.a. som ytt- rande- och meddelarfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet och offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer all- mänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand principen om allmänna handlingars offentlighet. Handlingsoffentligheten regleras primärt i tryckfrihetsförordningens andra kapitel. Enligt 2 kap. 1 § tryck- frihetsförordningen ska varje svensk medborgare (även utländska med- borgare enligt 14 kap. 5 § andra stycket), till främjande av ett fritt me- ningsutbyte och en allsidig upplysning, ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt omfattar även juridiska personer (se Regeringsrät- tens avgörande RÅ 2003 ref. 83). Med allmän handling förstås fram- ställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. För att en hand- ling ska betraktas som allmän måste den vara förvarad och antingen in- kommen till eller upprättad hos myndigheten. Rätten till insyn förutsätter dessutom att det är fråga om en allmän handling som inte är hemlig. De enskilda eller allmänna intressen som ibland måste ges företräde framför intresset av insyn är uppräknade i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar får bara införas om det är påkallat med hänsyn till något av de uppräknade intressena och ska noga anges i en särskild lag eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400). En allmän handling som inte är hemlig ska på begäran, genast eller , på stället och utan avgift tillhandahållas den som öns- kar ta del av den (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). Om handlingen inte kan läsas eller uppfattas på något annat sätt än med ett tekniskt hjälp- medel, ska myndigheten ställa ett sådant till förfogande. Myndigheten är inte skyldig att tillhandahålla handlingen, om betydande hinder möter ett sådant tillhandahållande eller om den som begär handlingen utan beak- tansvärd olägenhet kan ta del av handlingen hos en närbelägen myndig- het. Enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen har sökanden rätt att (mot avgift) få en avskrift eller kopia av handlingen. Enligt samma paragraf är dock en myndighet inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. En myndighet kan alltså endast bli skyldig att enligt offentlig- hetsprincipen lämna ut elektronisk information om det regleras i lag. Det finns endast ett fåtal sådana bestämmelser. Regleringen i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen innebär dock inte något förbud mot att också i andra fall lämna ut handlingar elektroniskt. Regeringen har i olika sammanhang framhållit att det ofta är både effek- tivt och ändamålsenligt att information lämnas ut i elektronisk form (se bl.a. prop. 2001/02:70 s. 34 och Handlingsplan för e-förvaltning, dnr Fi2008/491). En uttrycklig skyldighet för myndigheterna att se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektro- nisk post, och att svar kan lämnas på samma sätt, finns i 5 § förvaltnings- lagen (1986:223). har i sitt slutbetänkande Allmänna handlingar i elektronisk form offentlighet och integritet (SOU 2010:4) föreslagit att det av offentlighets- och sekretesslagen ska följa att myndigheterna efter begäran ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt. Lämplighetsbedömningen ska enligt förslaget främst ta sikte på integritetsskyddsaspekter men även på andra faktorer som talar mot att lämna ut den allmänna handlingen i elek- tronisk form, som t.ex. säkerhetsaspekter eller tekniska och praktiska faktorer. Med kommitténs förslag kommer alltså huvudregeln för statliga och kommunala myndigheter och organ vara att allmänna handlingar ska lämnas ut i elektronisk form om sökanden begär det och det inte finns särskilda förbud mot det eller omständigheter som gör att det framstår som olämpligt. Vidare har kommittén föreslagit en samlad översyn där myndigheter åläggs att se över sina registerförfattningar och identifiera eventuella behov och brister vad avser t.ex. säkerhetsaspekter och inte- gritetsskydd. Betänkandet bereds inom . Informationsskyldighet mellan myndigheter regleras i bl.a. 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Enligt bestämmelsen ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna en uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av en bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Informations- skyldigheten omfattar varje uppgift som myndigheten förfogar över, dvs. inte bara uppgifter ur allmänna handlingar. Att uppgifter inte alltid kan utbytas fritt mellan myndigheter framgår av 8 kap. 1 och 2 §§, där det är föreskrivet att sekretess som huvudregel gäller även mellan olika myn- digheter, samt t.o.m. mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myn- dighet om dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till var- andra. För att myndigheter ska kunna utföra sina arbetsuppgifter är emel- lertid utlämnande av sekretessbelagda uppgifter i vissa fall nödvändigt. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande regler som har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas be- hov av att utbyta uppgifter och det intresse den aktuella sekretessbestäm- melsen avser att skydda. Sekretessbrytande regler som gäller mellan myndigheter finns bl.a. i 10 kap. och bestämmelser om överföring av sekretess finns bl.a. i 11 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Skyldig- heten att lämna ut uppgifter kan även följa av annan författning, exem- pelvis en registerförfattning (jfr 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretess- lagen). I lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) finns bestämmelser om upphovsrätt och till upphovs- rätten närstående rättigheter. Av 1 § upphovsrättslagen framgår att ett verk kan vara alltifrån ett alster av bildkonst till ett datorprogram eller en karta. Även en databas, dvs. en sammanställning av uppgifter, kan vara skyddad enligt 1 § upphovsrättslagen. För databaser som består av ett stort antal uppgifter eller som är resultatet av en väsentlig investering finns också ett skydd som närstående rättighet enligt 49 § upphovsrätts- lagen. Upphovsrätten innebär bl.a. att upphovsmannen har ensamrätt att framställa exemplar av verket och att göra det tillgängligt, exempelvis genom överföring till allmänheten (2 § upphovsrättslagen). I 2 kap. upp- hovsrättslagen finns dock ett antal inskränkningar i upphovsrätten. Många handlingar som är upprättade vid en myndighet omfattas inte av upphovsrätt (9 § upphovsrättslagen). Vissa handlingar som en myndighet upprättar skyddas dock av upphovsrätt, t.ex. kartor enligt 9 § andra stycket 1 upphovsrättslagen. I de fall upphovsrätt gäller till en handling som en myndighet har upprättat är huvudregeln att handlingen ändå får återges (26 a § upphovsrättslagen). I vissa fall, t.ex. när det gäller kartor, får dock inte heller återgivande ske (26 a § tredje stycket upphovs- rättslagen). Sådana handlingar som har getts in till myndigheten omfattas i regel av den eventuella upphovsrätt som före ingivandet fanns för hand- lingen. Av lagen framgår att en allmän handling oavsett upphovsrätt ska tillhandahållas enligt tryckfrihetsförordningen. Upphovsrätten får således aldrig inskränka rätten att ta del av en allmän handling (26 b § upphovs- rättslagen). För vidareutnyttjande av verket gäller vanliga upphovsrätts- liga regler. Det finns en specialregel om återgivande av ingivna hand- lingar i 26 § upphovsrättslagen. Utöver det som anges i upphovsrättsla- gen får verket inte utnyttjas utan upphovsmannens medgivande. Vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn Regeringen har beslutat om en proposition, Offentlig förvaltning för de- mokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), med förslag om en ny lag om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvalt- ningen för att genomföra det s.k. PSI-direktivet, dvs. och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (EUT L 345, 31.12.2003, s. 90, Celex 32003L0098). I den föreslagna lagen samlas bestämmelser som tar sikte på vidareutnyttjande av handlingar. Det föreslås bestämmelser om villkor för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos statliga och kommu- nala myndigheter samt vissa andra organ och som är tillgängliga för vidareutnyttjande. Lagen föreslås däremot inte reglera rätten att få till- gång till handlingar eller huruvida vidareutnyttjande är tillåtet. Bestäm- melser om detta finns i andra författningar, t.ex. tryckfrihetsförordning- en, olika registerlagar och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vidareutnyttjande innebär enligt den föreslagna lagen att handlingarna används för andra ändamål än dem som de ursprungligen framställdes eller samlades in för. Varje utlämnande av information leder alltså till ett vidareutnyttjande. Myndigheters utbyte av handlingar inom ramen för deras offentliga verksamhet anses dock enligt förslaget inte vara vidare- utnyttjande. PSI-direktivets handlingsbegrepp omfattar såväl pappers- handlingar som handlingar i elektronisk form. I den föreslagna lagen regleras det tak för avgifter som får tas ut de samlade avgiftsintäkterna för vidareutnyttjande får inte överstiga de totala kostnaderna för insam- ling, framställning, reproduktion och spridning av handlingarna, inklu- sive en rimlig avkastning på investeringar. De villkor som ställs för vidareutnyttjande ska vara relevanta och icke-diskriminerande för jäm- Prop. 2009/10:224 förbara kategorier av vidareutnyttjande. Villkoren får inte heller begränsa konkurrensen eller i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjan- de. Myndigheterna har också en skyldighet att informera om vilka hand- lingar som tillhandahålls samt om avgifter och andra villkor för vidareut- nyttjandet. En begäran om vidareutnyttjande ska behandlas skyndsamt. Att handläggningen ska ske skyndsamt betyder att en begäran om vidare- utnyttjande ska hanteras så snabbt som möjligt med hänsyn till de förut- sättningar som gäller i det enskilda fallet och för den berörda typen av handlingar. Lagen föreslås träda i kraft . Syftet med PSI-direktivet är att skapa förutsättningar för en europeisk informationsmarknad genom att genomföra ett minimum av harmonise- ring och anta en allmän ram för villkor för vidareutnyttjande av handling- ar som produceras inom den offentliga sektorn. Direktivet syftar främst till att främja förädling eller bearbetning, men täcker även ren vidareför- medling av information. Detsamma gäller även mer typisk användning av allmänna handlingar som lämnats ut med stöd av 2 kap. tryckfrihets- förordningen. Inspiredirektivet påverkar inte tillämpningen av PSI-direk- tivet (artikel 2.1). 4.2.2Bestämmelser om integritet och sekretess Generellt sett utgör informationens integritets- och säkerhetsaspekter en begränsande faktor i fråga om informationens tillgänglighet. Den nya tekniken skapar möjligheter att göra sammanställningar av uppgifter och göra information tillgänglig på ett annat sätt . Information överförs mellan olika myndigheter i ett tempo som knappast var möjligt och informationsflödet skapar i sig nya möjligheter. Genom digitalisering av dokument och nya sökfunktioner som möjliggör sammanställningar av information finns myndigheters information att tillgå på ett helt nytt sätt. Frågor om tillänglighet, integritet och säkerhet utgör därför kärnfrågor i e-förvaltningen. Med e-förvaltning avses verk- samhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändring- ar och nya kompetenser. Se regeringens Handlingsplan för e-förvaltning Nya grunder för IT-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning (Fi2008/491). Med personuppgifter menas all slags information som direkt eller indi- rekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet, 3 § personuppgifts- lagen (1998:204). Syftet med personuppgiftslagen är att skydda männis- kor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av per- sonuppgifter (1 §). I lagen finns vissa grundläggande krav på den som behandlar personuppgifter, till exempel att personuppgifter bara får sam- las in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (9 §). I personuppgiftslagen anges också när behandling av personuppgifter överhuvudtaget är tillåten. Utgångspunkten är att personuppgifter bara får behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behand- lingen (10 §). Utan samtycke får uppgifterna bara behandlas när behand- lingen är nödvändig i vissa situationer som anges i lagen. Det är t.ex. tillåtet att behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att den per- sonuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet eller kun- na utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning. Det kan också vara tillåtet att behandla personuppgifter med stöd av en intresse- avvägning. Av 2 § personuppgiftslagen framgår att om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från personupp- giftslagen, ska de bestämmelserna gälla. Det finns ett stort antal författ- ningar, s.k. registerförfattningar, som innehåller bestämmelser om inrätt- ande av register hos myndigheter på olika verksamhetsområden och hur myndigheterna ska behandla de uppgifter som finns i registren. En regis- terförfattning kan innehålla regler om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas och på vilket sätt (genom direktåtkomst eller på medium för automatiserad behandling) information får lämnas ut. Bestämmelser om säkerheten vid behandlingen av personuppgifter finns i 3032 §§ personuppgiftslagen. Av dessa bestämmelser följer bl.a. att den personuppgiftsansvarige är skyldig att vidta nödvändiga organisa- toriska och tekniska åtgärder för att skydda personuppgifterna och där- med åstadkomma en lämplig säkerhetsnivå. Personuppgiftslagens be- stämmelser om säkerhet kompletteras i vissa fall genom särskilda regler i registerförfattningar, se t.ex. 6 § lagen (2000:224) om fastighetsregister. Utlämnande av personuppgifter i elektronisk form I registerförfattningarna regleras ofta i vilken utsträckning personuppgif- ter får lämnas ut i elektronisk form. Utlämnande kan ske genom direkt- åtkomst till registerinformationen eller genom utlämnande på medium för automatiserad behandling. Med direktåtkomst brukar avses att den som använder registret på egen hand kan söka i detta och få svar på frå- gor utan att den ansvariga myndigheten i det enskilda fallet har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut. Sedvanlig sekretessprövning och prövning av om det kan antas att ett sådant utlämnande skulle behandlas i strid med personuppgiftslagen eller prövning enligt berörd registerlag, måste i detta fall ha gjorts på förhand. När information lämnas på me- dium för automatiserad behandling sker det en prövning av sökandens begäran i varje enskilt fall. Sökanden kan alltså inte hämta uppgifterna själv utan får dessa genom att den ansvariga myndigheten expedierar upptagningen efter ett beslut. Säkerhet vid behandling av information Det skydd som regleras i olika lagar beträffande informationssäkerhet handlar främst om att hindra obehörig åtkomst och förvanskning, samt att garantera äktheten i elektroniska dokument. Allmänna regler rörande in- formationssäkerhet finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627). I säkerhets- skyddslagen finns bestämmelser om säkerhetsskydd. Säkerhetsskydd en- ligt 6 § är skydd mot brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen och som rör rikets säkerhet och skydd mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003: 148) om straff för terroristbrott, även om brotten inte hotar rikets säker- het. Säkerhetsskyddet ska enligt 7 § säkerhetsskyddslagen förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet röjs, Prop. 2009/10:224 ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) samt att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksam- het som är av betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning). Enligt 9 § säkerhetsskyddslagen ska vid utformningen av informationssäkerhe- ten behovet av skydd för automatisk informationsbehandling särskilt be- aktas. Innan en myndighet inrättar ett register, som ska föras med hjälp av automatisk databehandling och som kan förutses komma att innehålla sådana uppgifter att utlämnandet av dem var för sig eller sammanställda kan skada totalförsvaret, ska myndigheten samråda med Försvarsmakten och, om uppgifternas natur ger anledning till det, . Detta framgår av 12 § första stycket säkerhetsskyddsförordningen (1996: 663).