prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — Genom en ändring som trädde i kraft gjordes i stället reglerna i förvaltningsprocesslagen tillämpliga i de nu aktuella må- len, såvitt avser handläggningen i miljödomstol och . För innebar ändringen att bestämmelserna om tviste- mål i blev tillämpliga. Utredningens förslag att handläggningen av vitesmålen i fortsättningen ska ske enligt reglerna i för bötesmål, innebär såvitt gäller miljöbalksmålen en återgång till vad som gällde års reform. Det innebär vidare en helt ny ordning såvitt gäller målen enligt . Utredningen synes ha två skäl för denna förändring. Det ena är att det i 45 kap. 10 a § tillkom be- stämmelser som enligt utredningen medför att ett mål av det nu aktuella slaget kan avgöras på handlingarna i ungefär samma utsträckning oavsett om förvaltningsprocesslagen eller regler för bötesmål tillämpas. Det andra skälet är att viteslagen som huvudregel anger att regler för bötesmål ska tillämpas när de allmänna domstolarna prövar mål om utdömande av viten och att det inte finns till- räckliga skäl att avvika från denna huvudregel. Utredningen har i denna del pekat på en mängd bestämmelser med nu föreslagen konstruktion på olika rättsområden, bl.a. regler i den nya konkurrenslagen (2008:579) och i marknadsföringslagen (2008:486). Regeringen konstaterar att situationen, som utredningen påpekar, inte längre motsvarar den som förelåg års reform. Vitesmål kan numera enligt 45 kap. 10 a § avgöras på handlingarna, om huvudförhandling varken begärs av någon av parterna eller behövs med hänsyn till utredningen i målet. I har det också in- förts ett flertal regler om att parterna vid huvudförhandling i viss ut- sträckning kan hänvisa till ingivna handlingar (prop. 2004/05:131). Pro- cessen enligt har därmed mer än tidigare kommit att likna förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen. Det kan dock konstateras att förfaranderegler alltjämt är mer komplicerade än vad som följer av förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. Till detta kommer frågan om kostnaderna för förfarandet. Enligt för- valtningsprocesslagen kan inte någon part åläggas att svara för den andra partens kostnader. Enligt reglerna i för bötesmål kan myndigheten inte tillerkännas någon ersättning för sina rättegångskost- nader ens om myndigheten vinner framgång i processen. Sådan ersätt- ning kan däremot tillerkännas en enskild part i en sådan process. Det framstår som omotiverat att nu återinföra en ordning som innebär att den myndighet som väcker talan om utdömande av ett av myndig- heten förelagt vite inte kan få ersättning för sina rättegångskostnader, som den som vitet riktas mot kan ersättas om vitet inte döms ut eller sätts ned. Utdömda vitesbelopp tillfaller staten. En för- valtningsmyndighet som vill föra talan om utdömande av vite riskerar så- ledes att drabbas av rättegångskostnader, utan att kommunen för den skull har några utsikter att få del av det utdömda vitet. Möjligheten till ersättning för rättegångskostnader kan visserligen, som har anfört, vara av stort värde för enskilda som vites- föreläggs. Med sådana regler finns det dock risk för att en kommun som befinner sig i ett ansträngt ekonomiskt läge nedprioriterar möjligheten att få viten utdömda, även om en process i det enskilda fallet skulle vara befogad. Med hänsyn till vitessystemets betydelse för att bestämmelserna i och ska få genomslag, anser reger- ingen att en sådan konsekvens måste undvikas. Ingen av parterna bör så- Prop. 2009/10:215 ledes kunna få ersättning för rättegångskostnader. Mot denna bakgrund gör regeringen, liksom flertalet remissinstanser som uttalat sig i frågan, bedömningen att regler om bötesmål inte bör tillämpas för de nu aktuella målen. i stället att, på samma sätt som gäller enligt nuvarande ordning, samma handläggningsordning ska gälla som för de mål som överklagas till mark- och miljödomstol. Liksom bör ett avgörande av Mark- och rörande vite fritt kunna överklagas till Högsta dom- stolen (se om överklagande till i övrigt avsnitt 13.3). Förfarandet i mål som överklagas till mark- och Regeringens förslag: För de mål som inleds i mark- och miljödom- stolarna genom överklagande ska reglerna i ärendelagen tillämpas i fråga om förfarandet, om inte annat föreskrivs i lagen om mark- och miljödomstolar eller annan lag. Utredningens förslag är att det ska införas nya förfaranderegler för de mål som överklagas till de nya domstolarna. Remissinstanserna: Remissutfallet är övervägande negativt. och tingsrätter samt har tillstyrkt utredningens förslag. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Justitie- kanslern, , , Hovrätten för Västra , och har dock avstyrkt utredning- ens förslag om att det utöver de redan existerande processordningarna ska införas helt nya förfaranderegler för de nya domstolarna. stanserna har därvid bl.a. pekat på att många av de regler som utredning- en föreslår har motsvarigheter i , förvaltningsprocessla- gen och ärendelagen, men att den annorlunda utformningen i förhållande till dessa lagar kan leda till tolkningssvårigheter vid tillämpningen. är utredningens förslag inte tillräckligt genomarbetat och bör därför inte läggas till grund för lagstiftning. bl.a. och tingsrätter och Skogsindustrierna, har framhållit att förvaltningsprocesslagen har fungerat väl för miljömålen och därför i har förordat förvaltnings- processlagen som tillämplig lag med hänvisning till att den s.k. official- principen då skulle fortsätta att tillämpas. fört att den gällande processordningen för fastighetsmålen inte bör ändras på något genomgripande sätt. uppmärksammat att förslaget innebär en övergång från muntlighet till skriftlighet i fastighetsmålen. Förslaget i remissutkastet överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Regeringsrätten har anfört att förslaget om att ärendelagen ska vara tillämplig i de aktuella målen är bättre än utred- ningens förslag och att i valet mellan ärendelagen och förvaltningspro- cesslagen är ärendelagen att föredra. punkter på att ärendelagen fortsättningsvis ska tillämpas vid hanteringen av mål som har handlagts av fastighetsdomstol. tillstyrker förslaget att ärendelagen tillämpas om inte annat föreskrivs. , , , och tings- rätter, i samt har inga in- vändningar mot förslaget. har anslutit sig till bedöm- ningen att ärendelagen bör väljas för överklagade mål. har anfört att förslaget till lag om miljödomstolar med hänvisningar till och ärendelagen med gjorda inskränkningar ger för- utsättningar för en lika smidig och effektiv processordning som den som gäller. har anfört att det är ovisst om ärendelagen ger tillräcklig styrning av processen varför det bör förtyd- ligas om någon egentlig skillnad från nuvarande handläggningsordning är avsedd. har anfört, om gemensamma processregler ska införas för miljömål och fastighetsmål, att ärendelagen med föreslagna kompletteringar i sig kan ge underlag för samma flexibla och snabba handläggning av fastighetsmålen som nuvarande ordning. är inte helt övertygad om att behovet av muntlighet i fastig- hetsbildningsmålen blir tillfredsställande tillgodosett genom ärendelagen jämfört med nuvarande bestämmelser i /fastighetsbild- ningslagen. i har påpekat betydelsen av att det klart framgår att valet av reglering av förfarandet inte leder till osäkerhet om officialprincipens tillämpning. har påpekat att avsaknaden av fast praxis, vid en övergång från förvaltningsprocess- lagen till ärendelagen, kommer att leda till överklaganden avseende rena hanteringsfrågor. har gjort bedömningen att de föreslag- na handläggningsreglerna ger förutsättningar att bibehålla nuvarande arbetssätt. Kammarkollegiet delar regeringens uppfattning att systema- tiska skäl talar för att ha en enhetlig processlag i de överklagade målen men har, mot bakgrund av att det saknas en djupare analys av effekterna, avstyrkt ett byte av processordning för de mål som hand- läggs med stöd av förvaltningsprocesslagen. har på- pekat att det kan tyckas att skillnaderna i innebörd när det gäller enstaka bestämmelser i förvaltningsprocesslagen och ärendelagen inte är så stora, men menar att det principiellt är olämpligt att ta ytterligare steg mot att infoga miljömålen i tvistemålsförfarandet. har anfört att förvaltningsprocesslagen även fortsättningsvis bör tillämpas i över- klagade miljöbalksmål och mål enligt . Kommuner och Landsting har anfört att det inte har anförts tillräckliga skäl för att ändra nuvarande processordning. De överklagade målen bör enligt Kommuner och Landsting även fortsättningsvis hand- läggas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för regleringen av förfarandet De mål som med den nya organisationen ska kunna överklagas från för- valtningsmyndighet till mark- och miljödomstol rör viktiga frågor både för enskilda medborgare och för samhället i stort. De överklagade målen kommer att ta en stor del av mark- och miljödomstolarnas resurser i an- språk. Reglerna om förfarandet i dessa mål måste vara såväl effektiva som rättssäkra. Det finns som framgår ovan tre processlagar i svensk rätt. Rätte- gångsbalken är avsedd för de allmänna domstolarnas hantering av tviste- mål och brottmål. Förvaltningsprocesslagen gäller för handläggningen av mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ärendelagen gäller för de all- männa domstolarnas handläggning av ärenden som inte ska handläggas enligt . Mål enligt som inleds i miljödomstol genom överklagan- de, har sedan balken infördes handlagts enligt förvaltningsprocesslagen. Samma lag har tillämpats för de mål enligt som handläggs i allmän förvaltningsdomstol. För de mål som överklagas till fastighetsdomstol enligt fastighetsbildningslagen tillämpas . I ytterligare några måltyper som handläggs av fastig- hetsdomstol efter överklagande tillämpas , nämligen mål enligt 30 § anläggningslagen (1973:1149) och mål enligt 16 kap. mine- rallagen (1991:45). Det kan konstateras att det enligt nuvarande ordning gäller olika pro- cesslagar för de olika slag av mål som kommer att kunna överklagas till mark- och miljödomstolarna. De materiella regler som de nya domstolar- na kommer att behöva tillämpa är omfattande. En viktig utgångspunkt måste vara att förfarandereglerna ska vara överskådliga och lätta att tillämpa. Samma förfaranderegler bör därför i så stor utsträckning som möjligt gälla för alla de mål som överklagas till mark- och miljödomstol. Förfarandereglerna bör utgå från någon av de gällande processlagarna Utredningen har föreslagit helt nya förfaranderegler för de nu aktuella målen. Om förslaget genomförs skulle det innebära att det införs en ny processordning vid sidan av de redan existerande. Många av de regler som utredningen föreslår överensstämmer helt eller i huvudsak med reg- ler som redan finns i förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. I andra fall innebär förslagen att en processuell fråga regleras på ett helt annat sätt än enligt förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. Utredningen fö- reslår dessutom införande av förfaranderegler som inte har någon mot- svarighet alls i ärendelagen eller förvaltningsprocesslagen. Sådana regler kan i vissa fall vara motiverade av särskilda förhållanden på det miljö- och fastighetsrättsliga området. I delar av förslaget framstår reglerna dock som processrättsliga innovationer utan närmare koppling till sak- området. Utredningens förslag innehåller vidare hänvisningar till rätte- gångsbalken i flera frågor som inte ansetts behöva någon uttrycklig reg- lering i vare sig förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen. Ett införande av ytterligare en fristående processordning för de över- klagade målen i miljödomstol medför visserligen att reglerna hålls sam- lade och av det skälet blir enklare att överblicka. Det finns dock flera skäl som talar mot ett genomförande av utredningens förslag i denna del. För det första har bestämmelserna i förslaget getts en annorlunda språklig utformning än motsvarande regler i förvaltningsprocesslagen och ärende- lagen, utan att det tydligt framgår om några sakliga skillnader i förhållan- de till dessa lagar är motiverade eller ens avsedda. Reglerna är också annorlunda disponerade än i förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen. En sådan konstruktion skapar onödig osäkerhet för de domstolar som ska tillämpa reglerna. Behovet av prejudikat i processuella frågor kan därmed För det andra innebär fler processlagar och många särbe- stämmelser att det blir svårare för domare och andra jurister att arbeta med olika rättsområden och över domstolsgränserna. Härtill kommer att det kan konstateras att regelverken i förvaltningsprocesslagen och ären- delagen, med särbestämmelser för vissa mål- och ärendetyper, varit tillräckliga för sådan rättskipning som inte sker enligt rättegångsbal- ken. De mål som kommer att inledas i mark- och miljödomstolarna ge- nom överklagande från förvaltningsmyndighet är visserligen säregna i vissa hänseenden. De är dock inte av sådan karaktär att de inte, som andra mål i domstol, ska kunna handläggas med utgångspunkt från reg- leringen i någon redan existerande processlag. Mot den ovan redovisade bakgrunden bör det inte införas någon ny fri- stående processordning för de ifrågavarande måltyperna. Av de befintliga processlagarna är med sin huvudförhandlingsprincip främst avsedd för sådan rättskipning där det i allmänhet ska bedömas vad som har hänt i förfluten tid eller parterna, som i den allmänna civilrätten, har möjlighet att åberopa komplicerade grunder. Mark- och miljödom- stolarnas verksamhet i de mål som överklagas från förvaltningsmyndig- heter kommer huvudsakligen att vara av ett annat slag. Rättegångsbal- kens förfaranderegler passar därmed mindre väl. Valet står då mellan för- valtningsprocesslagen och ärendelagen. Både förvaltningsprocesslagen och ärendelagen kan i och för sig tillämpas vid överprövning När de allmänna förvaltningsdomstolarna byggdes upp i början av 1970- talet ansågs den då gällande förvaltningslagen sakna tillräcklig detalj- reglering och vara alltför flexibel för förfarandet i dessa domstolar. Mot den bakgrunden infördes förvaltningsprocesslagen. De allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger nu många olika slags mål inom den offentliga rätten med tillämpning av förvaltningsprocesslagen. Mål där en förvaltningsdomstol är första instans är relativt ovanliga. Förvalt- ningsprocesslagen tillämpas därför i allmänhet främst i sådana situationer då en förvaltningsmyndighets beslut har överklagats till domstol. Ärendelagen som ersatte en tidigare gällande mer kortfattad ärende- lag tillkom 1996 mot bakgrund av att de allmänna domstolarnas ären- desammansättning hade förändrats. I stället för relativt enkla enpartsären- den hade i tingsrätterna tillkommit komplexa ärenden med flera parter inom t.ex. utsöknings- och konkurrensrätten, ärenden som inte ansågs kunna handläggas enligt . Den äldre ärendelagen hade därvid gett upphov till tillämpningsproblem. lämnade Dom- stolsutredningen förslag till en ny förvaltningsprocesslag (SOU 1991: 106). Avsikten var att den föreslagna lagen skulle gälla för alla domstols- slag, i stället för såväl förvaltningsprocesslagen som den äldre ärende- lagen. förslag ledde inte till lagstiftning. När den nya ärendelagen skulle utarbetas togs dock reglerna i förvaltningspro- cesslagen till förebild. Ärendelagen kan därför sägas utgöra en variant av förvaltningsprocesslagen, anpassad till processen i allmän domstol. Sedan ärendelagen infördes har den inledande prövningen av ett flertal enkla ärenden flyttats från tingsrätt till olika förvaltningsmyndigheter. Detta har skett i syfte att renodla domstolarnas verksamhet. kommer i dessa fall till tingsrätten först efter överklagande. Vad som sagts gäller t.ex. frågor som rör bouppteckningar, inskrivningar i fastig- hetsregistret och förmynderskap, men också ärenden inom associations- och arrenderätt. Därutöver har en utredning lämnat förslag om ytterligare överflyttning av ärenden från tingsrätt till förvaltningsmyndigheter (SOU 2007:65). Det anförda innebär att det vid handläggningen både enligt förvalt- ningsprocesslagen och ärendelagen ofta är fråga om överprövning av be- slut som har fattats av en förvaltningsmyndighet. Från den utgångspunk- ten kan därför såväl förvaltningsprocesslagen som ärendelagen i och för sig anses vara lämpliga vid prövningen av de mål som ska överklagas till mark- och miljödomstol. Det finns en presumtion för att ärendelagen ska tillämpas i allmän domstol Processreglerna i förvaltningsprocesslagen är tillskapade för att användas av de allmänna förvaltningsdomstolarna medan och ärendelagens regler har utformats för att tillämpas i de allmänna dom- stolarna. Mark- och miljödomstolarna föreslås på samma sätt som en- ligt nuvarande ordning miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna vara inordnade i den allmänna domstolsorganisationen. Mot denna bakgrund måste det enligt regeringens mening föreligga en stark presumtion för att i valet av processlag för mark- och miljödomstol- arna låta ärendelagen ha företräde. Endast om starka ändamålsskäl eller värdet av att bevara en nu gällande ordning talar för att välja förvalt- ningsprocesslagen, bör denna presumtion brytas. Det anförda bildar ut- gångspunkt för regeringens fortsatta överväganden. Finns det ett självständigt värde i att behålla nu gällande ordning? Några remissinstanser har anfört att den nuvarande ordningen dvs. att förvaltningsprocesslagen tillämpas vid prövningen av de mål som över- klagas till de nuvarande miljödomstolarna har fungerat väl för de mål det har varit fråga om och att denna ordning därför bör behållas. Det har därvid hävdats att ett byte av förfaranderegler skulle skapa problem för mark- och miljödomstolarna. Som framgår ovan tillämpas både förvaltningsprocesslagen och ären- delagen vid överprövning, men det finns naturligtvis skillnader när det gäller lagarnas tillämpningsområden. Flertalet ärenden som handläggs i allmän domstol enligt ärendelagen har civilrättslig eller straffrättslig anknytning. Detta är i linje med vad som är de allmänna domstolarnas huvuduppgifter. Förvaltningsprocesslagen tillämpas i de allmänna för- valtningsdomstolarna i mål med tydligt offentligrättsliga inslag. Om det vore möjligt att kategorisera hela den målgrupp som med regeringens förslag kommer att kunna överklagas till mark- och miljö- domstolarna som antingen civilrättsliga eller offentligrättsliga till sin karaktär, skulle detta givetvis kunna tjäna som utgångspunkt för vilka processregler som bör gälla. Det kan dock konstateras att dessa mål i inte obetydlig utsträckning skiljer sig från varandra. Det typiska för miljö- målen, dvs. de mål som handläggs i miljödomstol, är att de är flerpartsprocesser som förutsätter en officialprövning på offentlig- Målen enligt har också offentligrätts- lig prägel, bl.a. i de fall då enskilda har byggnadsnämnd som motpart. Det offentligrättsliga inslaget är särskilt utpräglat i planärenden och i de fall då bedömningar ska göras enligt 2 kap. . Målen enligt den lagen uppvisar emellertid också drag av civilrätt när enskilda är parter på båda sidor. De mål som i det här sammanhanget kan sägas ha de starkaste civilrättsliga inslagen är målen enligt fastighetsbildnings- lagen. I dessa finns ett relativt stort utrymme för att lägga överenskom- melser och parters samtycke till grund för avgörandet av ett mål. Målen kan därför karaktäriseras som åtminstone delvis dispositiva. Det är mot denna bakgrund inte möjligt att på ett samlat sätt karak- tärisera de överklagade målen i mark- och miljödomstolarna som huvud- sakligen offentligrättsliga eller huvudsakligen civilrättsliga. Med hänsyn till den målsammansättning för mark- och miljödomstolarna som kom- mer att bli resultatet av den nu föreslagna reformen är det därför svårt att hävda att någon lösning i praktiken skulle innebära ett bevarande av en gällande ordning. Om förvaltningsprocesslagen skulle väljas innebär ju detta tveklöst en betydande förändring såvitt avser fastighetsbildnings- målen, eftersom dessa handläggs enligt . Även om det i och för sig kan finnas ett värde i att inte i onödan tynga domstolarna med förändringar när det gäller handläggningsregler, saknar alltså argumentet om bevarande av gällande ordning bärkraft. Över- vägandena kan därför fortsättningsvis utgå helt från ändamålsskäl. Flera ändamålsskäl talar för att ärendelagen bör väljas framför förvaltningsprocesslagen När nu inte endast miljöbalksmål utan även mål enligt plan- och bygg- lagen och fastighetsbildningslagen ska kunna överklagas till mark- och miljödomstolarna är det naturligt att frågan om tillämpligt regelsystem kommer i ett annat läge än när infördes. Enligt regeringens mening finns det, utöver vad som redan har anförts, flera skäl som talar för att nu välja ärendelagen framför förvaltningsprocesslagen. Dispositiva moment kan redan med nuvarande ordning förekomma i överklagade mål i miljödomstol. Att målen enligt fastighetsbildnings- lagen ska handläggas i mark- och miljödomstolarna medför att det dis- positiva inslaget ökar. Dispositiva mål eller mål med dispositiva inslag innebär att det bör finnas begränsningar i fråga om domstolens själv- ständighet i förhållande till målets utredning. I sådana mål bör domstolen t.ex. inte alltid kunna agera självmant när det gäller inhämtande av be- visning. Ärendelagen är generellt bättre lämpad för sådana situationer än förvaltningsprocesslagen. Att ärendelagen dessutom till sin uppbyggnad och terminologi står närmare än förvaltningsprocesslagen kan få betydelse bl.a. i de fall där det med stöd av 21 kap. 3 § är möjligt att handlägga ett mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen gemensamt med ett mål där mark- och miljödomstolen är första instans. En annan konsekvens av att mark- och miljödomstolarna ingår i de all- männa domstolarna är att är högsta beslutande organ när det gäller extraordinära rättsmedel. Det gäller oavsett vilken process- lag som tillämpas i mark- och miljödomstolen. lagen väljs som processlag innebär det att parallellt med Regeringsrätten har möjlighet att pröva processuella frågor också enligt förvaltningsprocesslagen. Denna ordning, som visserligen har gällt sedan införande, är enligt regeringens mening otillfreds- ställande eftersom den kan leda till att de båda prejudikatinstanserna meddelar mot varandra stridande avgöranden i processuella frågor rör- ande samma lagstiftning. Lagrådet har i annat sammanhang gett uttryck för samma uppfattning (prop. 2000/01:65 s. 141). Risken för konkurrer- ande tillämpning blir än mer påtaglig till följd av regeringens förslag att det ska införas en möjlighet för Mark- och att i vissa mål som har överklagats till mark- och miljödomstol tillåta att över- klagande sker till , om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen (avsnitt 13.3.2). Om ärendelagen väljs för de mål som överklagas till mark- och miljödomstol, kan sådana konsekvenser und- vikas. För mål om viten enligt gäller enligt nuvarande regler att miljödomstolen och ska tillämpa förvaltningspro- cesslagen, medan ska tillämpa tvis- temålsregler. Det är en ordning som saknar motsvarighet och som enligt vad har angett i sitt remissyttrande inte är problemfri. Det gäller bl.a. frågan om vilka regler som ska tillämpas när det gäller prövningstillstånd. Dessutom leder denna ordning till att Högsta dom- stolen även i detta sammanhang ges möjlighet att pröva hur förvalt- ningsprocesslagen ska tillämpas i lägre instans. Som framgår ovan (av- snitt 13.2.1) föreslås att också i fortsättningen ska kunna pröva överklaganden från Mark- och när det gäller mål om vite enligt . Vitesmålen ska enligt vad som föreslås ovan även i fortsättningen prövas enligt reglerna för överklagade mål i mark- och miljödomstol. Om ärendelagen görs tillämplig för överklagade mål, innebär det att inte längre behöver pröva frågor enligt förvaltningsprocesslagen i vitesmål enligt . Särskilt om den s.k. officialprincipen