prop · GX03241 · 2010-06-28 00:00:00 — Som framgår av avsnitt 4.3 skiljer sig försäkringsbolagens behov av information åt mellan dels ansökningstillfället (riskbedömning), dels skaderegleringen (förekomst av skada eller sjukdom samt orsakssam- band). Denna skillnad är viktig att beakta vid val av lämpliga åtgärder på området. Sambandsbedömningar vid skaderegleringar är ofta komplicerade att göra. Det är i många fall inte möjligt för ett försäkringsbolag att i förväg ange vilken information som är relevant i det enskilda fallet. En uppgift som i sig kan tyckas betydelselös kan i kombination med andra uppgifter ge viktiga ledtrådar till om orsakssamband finns eller inte. Det är vidare normalt först vid skaderegleringen som det går att bedöma om försäk- ringstagaren har uppfyllt upplysningsplikten i samband med försäkrings- ansökan. Vid skadeförsäkringar, t.ex. ansvars-, patient- och läkemedelsförsäk- ringar, har försäkringsbolagen ofta inte någon tidigare kännedom om den skadelidande. För att utreda om t.ex. en viss behandling har orsakat en viss skada finns därför än större behov av tillgång till fullständig doku- mentation, bl.a. för att utesluta att skadan beror på en annan sjukdom eller en tidigare skada. I sammanhanget måste även beaktas att det är den skadelidande som har bevisbördan för att en skada har inträffat, skadans storlek och att orsakssamband föreligger. När det gäller skaderegleringen kan den skadelidande därför sägas ha minst lika stort intresse av en fullständig utredning av hälsotillståndet som försäkringsbolaget. Regeringens samlade bedömning är att det inte är lämpligt eller ens praktiskt möjligt att förbjuda användandet av fullständiga patientjour- naler vid skaderegleringen. De problem som en inskränkning av möjligheten att inhämta kompletta journalhandlingar skulle föra med sig är däremot i och för sig mindre vid riskbedömningen i samband med en försäkringsansökan. Det är i många fall möjligt för försäkringsbolagen att ställa konkreta frågor till vård- givarna. Det finns dock vägande skäl som talar emot även en sådan inskränkning. Det mest grundläggande skälet är att frågeställningarna sannolikt skulle bli omfattande, vilket också förutses i departements- promemorian. Det finns en risk för att försäkringsbolagen skulle skicka ut ett med tiden allt mer standardiserat frågebatteri till vårdgivarna. Att besvara dessa frågor genom bearbetade journalutdrag eller särskilda läkarintyg skulle ta stora resurser i anspråk. Dessa resurser skulle för- visso kunna kompenseras genom avgifter som försäkringsbolagen betalar (dvs. i förlängningen försäkringstagarkollektivet). Ett problem är dock att det inom många medicinska specialiteter och i stora delar av landet råder läkarbrist. Även om mer pengar tillförs dessa verksamheter, finns det inte läkare att anställa, vilket i praktiken innebär mindre tid för patient- kontakter. Det tecknas ett stort antal personförsäkringar och den sammanlagda resursinsatsen för att bearbeta journalutdrag och att skriva intyg skulle därför bli stor. En omständighet som bör beaktas är att relationen mellan patient och läkare kan komma att påverkas negativt genom att den behandlande läkaren får rollen att göra försäkringsmässiga bedömningar. Det kan även uppstå tveksamheter kring ansvaret för en vårdgivare som gör en från försäkringsmässiga utgångspunkter felaktig bedömning av vilka journal- uppgifter som ska ingå i sammanställningen. Utöver de problem som skulle uppkomma inom vården finns det skäl att peka på den riskförskjutning som skulle kunna bli följden av ett för- bud mot användandet av kompletta journalhandlingar. Om det läggs på försäkringstagaren och vårdgivaren att uppmärksamma uppgifter av bety- delse för riskbedömningen och att upplysa försäkringsbolagen finns det en risk för att försäkringsbolagen i samband med skaderegleringen, när de har tillgång till fullständig information, vägrar att betala ersättning med motiveringen att försäkringstagaren har brustit i sin upplysnings- plikt. har i en rapport pekat på att det finns pro- blem med försäkringsbedrägerier och att utvecklingen går mot mer avan- cerade försäkringsbedrägerier (se 2005:10, När olyckan inte är framme bedrägerier mot allmän och privat försäkring). Att öka infor- mationsobalansen mellan försäkringstagare och försäkringsbolag innebär en risk för att fler försäkringsbedrägerier kommer att kunna genomföras. Som framgått bör lagstiftningsåtgärder på området genomföras på ett sätt som i så stor utsträckning som möjligt tillgodoser vissa grundläggan- de försäkringsrättsliga principer, t.ex. att det ska råda informationsbalans mellan försäkringstagare och försäkringsbolag. och företrädare för försäkringsbranschen framhåller att ett förbud mot att inhämta kompletta journaler skulle leda till ett försämrat beslutsunderlag för försäkringsbolagen. Detta ökar riskerna i försäkringsbolagens verk- samhet och riskökningen måste kompenseras genom högre . pekar även på faran för högre återförsäkringspremier och en större osäkerhet om försäkringsresultatet vilket i sin tur motiverar ett högre kapitalkrav för försäkringsbolagen. Även om denna typ av för- säkringstekniska invändningar inte ska överdrivas riskökningarna skulle slås ut på ett stort försäkringstagarkollektiv anser regeringen att det trots allt finns en inte obetydlig risk för att premierna skulle stiga och att produktutbudet skulle försämras. Ett exempel på en inte osannolik försämring är att vissa typer av sjukdomar skulle undantas från försäk- ringsskydd, dvs. ingen skulle kunna teckna en försäkring avseende dessa risker. De nu anförda omständigheterna leder regeringen till bedömningen att det inte bör införas något absolut förbud mot användandet av kompletta patientjournaler. Integritetsskyddet på försäkringsområdet bör i stället stärkas med andra metoder. Möjligheten att begära samtycke till att inhämta hälsouppgifter ska begränsas Försäkringsbolag får enligt gällande lagstiftning begära samtycke till att inhämta hälsouppgifter oavsett om det finns ett behov av sådana upp- gifter i det enskilda fallet eller inte. Sådana samtycken begärs regel- mässigt trots att huvuddelen av samtyckena i praktiken inte utnyttjas, dvs. inga hälsouppgifter hämtas in. Genom denna ordning har försäk- ringsbolagets begäran om samtycke ett begränsat värde som upplysning för den enskilde. Den enskilde vet inte genom samtycket om några hälso- uppgifter verkligen inhämtas. Samtycket lämnas ofta redan i samband med ansökningshandlingen eller skadeanmälan och är därför en förutsätt- ning för att den berörde ska kunna beviljas en personförsäkring eller erhålla ersättning för en skada. Denna ordning går inte att motivera uti- från försäkringsbolagens informationsbehov. En mer rimlig avvägning är enligt regeringens bedömning att försäkringsbolagen endast ska ha rätt att begära samtycke i de fall hälsouppgifter verkligen behövs. I det föl- jande prövas hur denna avvägning bör göras för olika situationer och försäkringstyper. Vid en ansökan om försäkring ska samtycke endast få begäras om det är nödvändigt för prövningen av ansökan Vid ansökningstillfället förekommer samtycken till att inhämta hälsoupp- gifter endast vid personförsäkringar. Vid skadeförsäkringar är enskildas hälsotillstånd i princip inte av intresse. För en fungerande marknad för individuella personförsäkringar krävs att försäkringsbolagen i vissa fall får tillgång till känsliga uppgifter om enskilda personers hälsotillstånd. I de flesta fall inhämtas dock inte andra hälsouppgifter än de uppgifter som lämnas av den enskilde i hälso- För att ett försäkringsbolag ska få begära samtycke bör krävas att ytterligare hälsouppgifter är nödvändiga från medicinska eller försäkringstekniska utgångspunkter. Försäkringsbolaget bör kunna moti- vera varför ytterligare hälsouppgifter är nödvändiga i det enskilda fallet. Om försäkringsbolaget inte utifrån t.ex. uppgifter i hälsodeklarationen kan påvisa att ytterligare hälsouppgifter krävs från försäkringsteknisk eller medicinsk utgångspunkt, bör samtycke över huvud taget inte få begäras av den enskilde. Vid en ansökan om barnförsäkring är det i många fall fråga om uppgifter som finns i journaler inom barn- och skolhälsovården. För att bedöma om det är nödvändigt att i ett sådant fall begära samtycke till att inhämta hälsouppgifter bör det beaktas att barn- och skolhälsovårdens journaler har en annan karaktär än de journaler som förs inom sjukvården. Det är t.ex. ovanligt att man inom barn- och skol- hälsovården utreder, sätter diagnos och inleder behandling. Denna typ av uppgifter finns alltså normalt inte i dessa journaler. Om det i hälso- deklarationen finns uppgifter om ställda diagnoser, bör i många fall in- hämtande av journaler från primär- eller specialistvården vara tillräckligt. Frågan om det är nödvändigt att begära samtycke till att inhämta hälso- uppgifter vid en ansökan om barnförsäkring bör bedömas mot denna bakgrund. Regeringen föreslår alltså att det införs en begränsning i försäkrings- avtalslagen som anger att samtycke endast får begäras om det är nödvän- digt för prövningen av en ansökan om försäkring. Regeringens förslag leder till ett förstärkt integritetsskydd. Den mest framträdande förändringen är att försäkringsbolagen inte kommer att mer eller mindre slentrianmässigt kunna begära samtycke till att få inhämta integritetskänsliga hälsouppgifter om enskilda personer. För att kunna ta ställning till om det är nödvändigt att inhämta hälsouppgifter krävs näm- ligen att försäkringsbolaget först har tagit del av ansökan jämte eventuell hälsodeklaration. En ordning där försäkringsbolagen kontaktar den en- skilde endast i syfte att få ett samtycke till att inhämta hälsouppgifter tydliggör vad den enskilde har att ta ställning till. Det bör vidare finnas en möjlighet att få saken prövad i domstol. Försäkringsbolagen får enligt gällande rätt inte neka någon att teckna en personförsäkring, som bolaget tillhandahåller andra på marknaden, om det inte föreligger särskilda skäl för det. Skyldigheten inträder när försäk- ringsbolaget har fått de uppgifter som behövs. Genom regeringens för- slag om krav på nödvändighet preciseras när denna skyldighet inträder. Om ett försäkringsbolag nekar en person att teckna en personförsäkring med motiveringen att samtycke inte har lämnats, kommer domstolen att få ta ställning till om bolaget har fått de uppgifter som behövs och om det i så fall funnits särskilda skäl att neka en försäkring. I detta sammanhang innefattar prövningen frågan om ett samtycke varit nödvändigt för pröv- ningen av ansökan. Om ytterligare hälsouppgifter inte bedöms nödvän- diga för prövningen av ansökan, ska domstolen förklara att den sökande har rätt att teckna försäkringen. En domstolsprocess kan, som några remissinstanser pekar på, i vissa fall vara resurskrävande. Vid bifall till talan ersätts dock kostnaderna som huvudregel av motparten, dvs. I annat fall kan den enskildes rättegångskostnader i många fall delvis täckas av rätts- skyddsförsäkringar eller i vissa fall rättshjälp. Hälsouppgifter begärs in även vid anslutning till gruppersonförsäk- Prop. 2009/10:241 ringar och kollektivavtalsbaserade personförsäkringar, om än mer sällan än vid individuella personförsäkringar. Riskbedömningen sker i dessa fall ofta på gruppnivå. Det förekommer dock uppställda hälsovillkor, vilket medför att en individuell hälsoprövning måste genomföras. Intres- set av integritetsskydd är i sådana situationer inte mindre än vid indivi- duella försäkringar. Det finns av olika skäl inte någon kontraheringsplikt vid kollektiva försäkringar och en reglering på detta område kan därför inte konstrueras på samma sätt som för en individuell försäkring. Även i dessa fall bör dock gälla att samtycke till att inhämta hälsouppgifter får begäras först när det uppkommit ett behov i det enskilda fallet, för att kunna bedöma om de uppställda hälsovillkoren är uppfyllda. Regeringen föreslår därför att bestämmelser med den beskrivna innebörden införs för kollektiva personförsäkringar. Någon möjlighet till domstolsprövning av behovet kommer enligt för- slaget inte att finnas vid kollektiva försäkringar. Den som i det samman- hanget anser att en begäran om samtycke är obefogad kan dock välja att i stället ansöka om en individuell personförsäkring och därmed komma att omfattas av reglerna om försäkringsbolagens kontraheringsplikt. Vid en skadereglering ska samtycke endast få begäras när det behövs för att reglera försäkringsfallet Vid skadereglering med anledning av en personskada finns det normalt ett behov av hälsouppgifter från andra källor än från den skadelidande själv. Det är den skadelidande som har bevisbördan för att skada har upp- kommit och storleken på skadan. Brister i underlaget riskerar därför att gå ut över den skadelidande. Det finns av dessa skäl inte samma behov av att införa begränsningsregler när det gäller försäkringsbolagens möj- lighet att begära samtycke till att inhämta hälsouppgifter vid skade- regleringen. Även vid skaderegleringen gäller emellertid att det är av stor vikt att den enskilde har kontroll över när och till vem hälsouppgifter lämnas ut. Den enskildes samtycke måste kunna föregås av överväganden om in- tresset av att utnyttja försäkringen väger över de negativa effekter som ett utlämnande av hälsouppgifterna skulle kunna få. Denna ordning leder förvisso, som bl.a. Försäkringar, Landstingens Ömsesidiga ringsbolag (LÖF), och pekar på, till en viss tidsutdräkt på så sätt att försäkringsbolaget efter en skadeanmälan måste tillställa den skadelidan- de en särskild handling för underskrift. Denna tidsutdräkt, som rimligen är kort, bör dock kunna godtas i syfte att stärka integritetsskyddet. Om försäkringsbolagen tillåts att begära samtycke redan i samband med skadeanmälan, skulle den eftersträvade tydligheten inte uppnås. Rege- ringen bedömer mot denna bakgrund att samtycken inte bör få begäras innan det finns ett faktiskt behov av ytterligare hälsouppgifter för skade- regleringen. Det kommer alltså därmed inte att vara tillåtet för ett försäk- ringsbolag att begära samtycke redan i skadeanmälan, utan först när det av utredningen framgår att ytterligare hälsouppgifter behövs för att kunna () och Svenska Läke- medelsförsäkringen AB anser att patient- och läkemedelsförsäkringar bör undantas från de krav som föreslås. Enligt regeringens bedömning är dock inte förhållandena för just dessa försäkringstyper så annorlunda jämfört med andra skadeförsäkringar att sådana undantag är motiverade. Det finns vid skaderegleringen inte någon motsvarighet till kontra- heringsplikten som möjliggör domstolsprövning av behovet. Däremot har den som gör anspråk på försäkringsersättning möjlighet att vägra att lämna samtycke och i stället få anspråket prövat t.ex. inom ramen för ett tvistemål i domstol. Rättegångskostnader kan i många fall i vart fall delvis täckas av rättsskyddsförsäkringar eller i vissa fall rättshjälp. Vid en sådan tvist gäller sedvanliga processuella principer angående bl.a. bevisbördans placering och beviskrav. Domstolen har att bedöma om den skadelidande uppfyllt beviskravet utan att åberopa ytterligare hälsoupp- gifter. När det gäller skaderegleringssituationen är förhållandena mellan olika försäkringstyper tämligen likartade och det finns därför inte skäl att göra någon skillnad mellan försäkringstyperna. Regeringen föreslår att det in- förs regler som ger ett likartat skydd för berörda personer vid skade- reglering enligt konsument-, företags- och personförsäkringar. För de kollektiva försäkringarna krävs inte några motsvarande lagänd- ringar eftersom skadereglering enligt dessa försäkringstyper, genom hän- visningar i 1720 kap. försäkringsavtalslagen, styrs av samma regler som gäller för skadereglering enligt de individuella försäkringarna (dvs. 7 och 16 kap.). Det bör införas särskilda regler för skadereglering i anledning av den försäkrades död En fråga är om det bör införas särskilda bestämmelser för situationer när den person som hälsouppgifterna avser inte kan lämna sitt samtycke, t.ex. vid dödsfall eller svår sjukdom. Praktiska skäl talar förvisso för att försäkringsbolagen i sådana situationer bör kunna få använda ett tidigare lämnat samtycke. Det finns dock mer principiella skäl som talar emot en sådan lösning. Utgångspunkten bör vara att den eller de som enligt sekretesslagstiftningen har att besluta om sekretessen ska hävas bör ha beslutanderätt även i försäkringssammanhang. I utkastet till lagrådsremiss gjordes den samlade bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå särregler för fall när den som hälso- uppgifterna avser inte kan lämna sitt samtycke. Sådana situationer skulle i stället hanteras enligt gällande regelverk, t.ex. offentlighets- och sekre- tesslagen, regler om godmans- och förvaltarskap samt den praxis som har utvecklats på området. och delar dock inte denna bedömning. De framhåller att i vissa livförsäkringsfall är den ersättningsberättigade inte dödsbodelägare i den försäkrades dödsbo. I en sådan situation finns det inte något incitament för dödsbodelägare att lämna samtycke till att försäkringsbolaget får ta del av hälsouppgifter om den avlidne. Den ordning som föreslås i utkastet till lagrådsremiss skulle alltså riskera att drabba enskilda personer genom utebliven försäkrings- Prop. 2009/10:241 ersättning. Vid livförsäkringar (dödsfallsförsäkringar) kommer de problem som remissinstanserna pekar på att uppkomma regelbundet. Dessa praktiska problem är så betydande att de enligt regeringens bedömning bör beak- tas. Även vid sjuk- och olycksfallsförsäkringar kan dessa problem för- väntas bli tämligen frekventa. Det kan handla t.ex. om att bedöma om ett dödsfall har orsakats av ett olycksfall eller av någonting annat. Rege- ringen föreslår därför att vid individuell eller kollektiv personförsäkring ska ett samtycke till att inhämta hälsouppgifter för skadereglering få inhämtas även i förväg, innan ett försäkringsfall har inträffat. En förut- sättning bör dock vara att samtycket utformas så att det endast får användas vid skadereglering i händelse av den försäkrades död. De praktiska problemen är däremot inte lika stora när en person på grund av t.ex. svår sjukdom inte kan lämna något samtycke. I sådana fall finns i många fall en god man eller förvaltare utsedd eller kan med kort varsel utses. Vissa tolkningssvårigheter om vad som bör betraktas som t.ex. svår sjukdom kan också förutses. De integritetsskäl som bär upp regeringens förslag väger tyngre än den förenkling som ett undantag även för dessa situationer skulle kunna medföra. Regeringens bedömning är därför att det inte finns tillräckliga skäl för att införa särregler för fall när den person som hälsouppgifterna avser är i livet. 5.3Utformning och tidsbegränsning av samtycken Regeringens förslag: Ett samtycke till att hälsouppgifter inhämtas ska lämnas på en av försäkringsbolaget särskilt upprättad handling. För- säkringsbolaget ska utforma samtycket så att det är begränsat till att gälla under antingen prövningen av en ansökan eller regleringen av ett försäkringsfall. Försäkringsbolaget ska vara skyldigt att i samband med begäran om samtycke lämna information om innebörden av att samtycke ges. Dessa krav ska gälla samtliga försäkringstyper. Vid begäran om samtycke i samband med en ansökan om indivi- duell personförsäkring eller förnyelse av en sådan försäkring ska försäkringsbolaget också informera om samtyckets betydelse för pröv- ningen av ansökan. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I pro- memorian föreslås att samtycket ska begränsas till att gälla prövningen av en viss fråga, t.ex. till prövningen av ansökan eller till skaderegle- ringen. Däremot lämnas inte något förslag till författningsreglering av vilken information försäkringsbolagen ska lämna till försäkringstagaren eller i vilken form samtycken ska inhämtas. Det uttalas dock att sam- tycket bör bygga på tillräcklig information och upprättas i ett särskilt dokument (s. 169 f.). Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterar promemo- rians förslag om en begränsning av samtyckenas giltighetstid ställer sig i stort sett uteslutande positiva till förslaget. ytterligare ett antal remissinstanser från försäkringsbranschen, anser dock att frågan bör utredas ytterligare eftersom en sådan ordning inte får för- Prop. 2009/10:241 svåra utredningen och skaderegleringen. begränsning till journalhandlingar vid en ansökan om försäkring medan särskilda skäl vid skaderegleringen kan motivera att även äldre journalhandlingar omfattas. Förslagen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser är positiva till förslagen eller lämnar i vart fall förslagen utan någon invändning. Skälen för regeringens förslag Ett samtyckes giltighet ska vara begränsat i tiden Samtycken gäller normalt utan tidsbegränsning. Denna ordning kan kom- ma att förändras i och med den rekommendation som har antagit (se avsnitt 4.5). har dock ett samtycke som lämnats i samband med en ansökan om försäkring kunnat användas för att inhämta hälsouppgifter senare i samband med en skade- reglering. Ett försäkringsbolag har därmed kunnat få tillgång till hälso- uppgifter som inte fanns när samtycket lämnades. Försäk- ringstagaren har under sådana förhållanden förstås inte någon rimlig möj- lighet att väga fördelar mot nackdelar med att låta försäkringsbolaget få tillgång till hälsouppgifterna. Regeringen anser att denna ordning inte är godtagbar och att det i många fall kan ifrågasättas om ett lämnat samtycke verkligen bygger på, eller ens kan bygga på, en klar insikt om dess verkliga innebörd. Rege- ringen föreslår därför att det införs lagregler som ålägger försäkrings- bolagen att begränsa samtyckena i tiden så att de endast gäller under prövningen av en viss ansökan eller under regleringen av en viss skada. Förslaget står för övrigt i överensstämmelse med den rekommendation som har antagit. Om det i samband med t.ex. en förnyelse av en försäkring eller i samband med en omprövning av en genomförd skadereglering uppkommer behov av hälsouppgifter, bör för- säkringsbolaget vara skyldigt att begära ett nytt samtycke från den berörda personen. Samtycken till att inhämta hälsouppgifter ska lämnas på en av försäkringsbolaget särskilt upprättad handling Den kritik som riktas mot den nuvarande ordningen kretsar ofta kring att de samtycken som lämnas är otydliga. Ofta pekas på att samtyckena är svåra att förstå för försäkringstagarna. Det kan konstateras att de sam- tycken som används normalt lämnas i samma handling som försäkringsansökan, hälsodeklarationen eller skadeanmälan. Dessa handlingar är tämligen komplicerade att överblicka och den som ansöker om försäkring respektive anmäler en skada förväntas fylla i en stor mängd uppgifter. Av naturliga skäl kommer ofta samtycket, och dess betydelse, under sådana omständigheter i skymundan. Det framstår mot denna bakgrund som rimligt att ställa krav på att samtycket ska utformas på ett tydligare sätt än vad som är fallet . Regeringen föreslår därför att samtycke till att inhämta hälsouppgifter ska lämnas på en av försäk- ringsbolaget särskilt upprättad handling. Några remissinstanser, bl.a. , , och , föreslår att det dessutom införs mer preciserade krav på innehållet i samtycken, t.ex. att det ska framgå om fullständiga journaler ska få begäras ut eller att det av samtycket ska framgå uttryckligen vilka hälsouppgifter som ett samtycke omfattar. Det finns dock, som framgår av avsnitt 5.1 och 5.2, betydande svårigheter med att närmare precisera vilka hälsouppgifter som är nöd- vändiga i ett enskilt fall. Regeringen anser därför inte att det är lämpligt att i lagtext ange några mer preciserade krav på samtyckenas utformning. Som framgår av avsnitt 4.4 finns det även regler i personuppgiftslagen som förbjuder försäkringsbolag att inhämta och lagra mer hälsouppgifter än vad ändamålet med personuppgiftsbehandlingen kräver.