prop · GX03201 · 2010-04-01 00:00:00 — Utredningen har föreslagit att bestämmelsen om att tillstånd till avverkning inte ska lämnas för byggande av skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan i stället bör utformas som ett förbud som riktar sig till skogsägaren. betonar i sitt remissvar vikten av att utbyggnaden av skogsbilvägar inom det fjällnära området sker mycket restriktivt eftersom det är speciellt viktigt att minska problemen för renskötseln men också för att skydda natur- och kulturvärden. Regeringen anser dock att det finns risk för otydlighet om bestämmelsen utformas som ett förbud riktat till markägaren eftersom det innebär att det är markägaren som ska göra en avvägning mellan nyttan och kostnaden för vägen samt en avstämning mot vägnätsplanen. Frågan bör därför enligt regeringens mening även fortsättningsvis bedömas inom tillståndsprövningen. Regeringen delar dock utredningens bedömning att bestämmelsen, till skillnad från , bör finnas i lag för att understryka vikten av att utbyggnad av skogsbilvägar inom det fjällnära området sker restriktivt. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att bestämmelsen om att tillstånd inte får lämnas till avverkning på mark som i genomsnitt pro- ducerar mindre än en kubikmeter virke per hektar kan upphävas Prop. 2009/10:201 eftersom den i allt väsentligt motsvaras av det i föreskrifter intagna generella förbudet mot avverkning av sådan skog (skogliga impediment). Förbudet mot avverkning av skogliga impedi- ment större än föreslås i avsnitt 8 att lyftas till lag och gälla i hela landet. En skillnad mellan regleringarna är att det generella förbudet innehåller en nedre arealbegränsning samt möjliggör avverkning av enskilda träd om det inte leder till att naturmiljöns karaktär förändras. Regeringen har i avsnitt 6.2 gjort bedömningen att behovet av skydd för svårföryngrad skog på mark som inte i genomsnitt kan producera minst en kubikmeter virke per hektar tillgodoses genom det generella förbudet mot avverkning av skogliga impediment. Regeringen anser att den bedömningen även är giltig för fjällnära skog. Utredningen har föreslagit att sökanden i ansökan om tillstånd till avverkning avseende fjällnära skog ska redovisa vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skog. Skogsvårdslagen innehåller inte något sådant uttryckligt krav. kan dock förbjuda avverkning om återväxten av ny skog inte kan tryggas enligt 10 och 35 §§ skogsvårdslagen eller besluta om villkor för att trygga åter- växten enligt 16 § samma lag. I praktiken redovisar därför sökanden som regel i ansökan vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten. Regeringen anser att skogsvårdslagen behöver förtydligas i detta av- seende. Slutligen vill regeringen kort beröra frågan om hur avgränsningen av de områden som ska omfattas av beteckningen fjällnära skog ska lösas lagtekniskt. Utredningen har föreslagit ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om gränsen för det område där skogsmarken ska anses utgöra fjällnära skog. Till skillnad från utredningen anser rege- ringen att det bör finnas en grundläggande definition i lagen av vad som utgör fjällnära skog. Regeringen bör därtill bemyndigas att meddela före- skrifter om vilka områden som utgör sådana skog. Den fjällnära skogen bör definieras som områden inom det fjällnära området där skogsbruks- åtgärder kan beröra intressen som är av väsentlig betydelse för natur- vården, kulturmiljövården eller rennäringen eller där det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. Någon ändring i sak när det gäller vilka områden som utgör fjällnära skog är inte avsedd. 8Vissa frågor om avverkning, markberedning och föryngring Regeringens förslag: Följande bestämmelser som finns i skogs- vårdsförordningen och i föreskrifter ska i stället tas in förbud mot avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling på skogliga impediment större än inom hela landet, förbud mot hyggesplöjning inom hela landet, viss högsta hyggesstorlek inom det fjällnära skogsområdet och förbud mot att använda främmande trädarter som skogsodlings- material inom fjällnära skog. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud mot avverkning och andra skogsbruksåtgärder på skogliga impediment upphävs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland , i , riks- museet, kommun, Skydda Skogen, Världsnaturfonden (WWF), och Svenska , tillstyrker för- slaget om att lyfta de aktuella reglerna för skogsbruk från föreskrifter till lagnivå. avstyrker förslaget vad gäller högsta hyggesstorlek och för- bud mot att använda främmande trädarter som skogsodlingsmaterial med motiveringen att avverkningsnivåerna i den fjällnära skogen har halve- rats, vilket torde visa att frivilligheten fungerar och att någon ytterligare reglering därmed inte är nödvändig. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser i likhet med ut- redaren och majoriteten av remissinstanserna att det är viktigt att de bestämmelser som är av central betydelse för skogsbruket återfinns i skogsvårdslagen. Detta gäller särskilt de bestämmelser som berör fjäll- nära skog. Utredningen har föreslagit att följande bestämmelser som finns i skogsvårdsförordningen och i föreskrifter lyfts till lagnivå: bestämmelserna om förbud mot avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling på skogliga impediment större än inom hela landet, förbud mot hyggesplöjning inom hela landet, viss högsta hyggesstorlek inom det fjällnära skogsområdet och förbud mot att använda främmande trädarter som skogsodlings- material inom det fjällnära skogsområdet. Förbud mot avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling på skogliga impediment större än inom hela landet Med skogligt impediment avses enligt 2 § skogsvårdslagen improduktiv skogsmark samt träd- och buskmark. Improduktiv skogsmark är sådan skogsmark som inte kan producera minst en kubikmeter virke per hektar medan träd- och buskmark är sådan bevuxen mark som inte utan produktionshöjande åtgärder klarar de krav avseende höjd eller kronslutenhet som har satts för att marken ska anses vara produktiv skogsmark. Skogliga impediment utgörs oftast av hällmarker eller skog- bevuxen myrmark. Med anledning av sin låga virkesproducerande förmåga är de skogliga impedimenten i princip ointressanta ur ett virkesproduktionsperspektiv. Impedimenten har dock en rad andra viktiga funktioner. Frånvaron av skoglig aktivitet har lett till att impedimenten ofta har en lång skoglig kontinuitet, vilket i sin tur är av stor betydelse för den biologiska mång- falden. Impedimentens relativa orördhet och starka areella spridning ger dem ett värde som komplement till de hänsynsåtgärder som vidtas på Prop. 2009/10:201 övrig mark. Även om antalet växt- och djurarter är förhållandevis begränsat på impedimenten kan de hysa flera rödlistade eller annars skyddsvärda arter. Impedimenten har också ett värde genom att bidra till variationen i skogsekosystemen. Detta har även betydelse för frilufts- livet. För rennäringen har impedimenten betydelse bl.a. genom att de producerar viktigt renbete i form av hänglav. De kan även vara viktiga områden för flyttleder och nattbetesplatser. Enligt före- skrifter är det förbjudet att avverka, utföra skogsvårdsåtgärder och gödsla på skogliga impediment som är större än . För skogsägaren har impedimenten som nämnts ett lågt ekonomiskt värde. Med hänsyn till de skogliga impedimentens betydelse för allmänna intressen och för den biologiska mångfalden genom den variation som de skapar i skogslandskapet anser regeringen att begränsningarna för av- verkning, andra skogsvårdsåtgärder och gödsling på skogliga impedi- ment bör föreskrivas i skogsvårdslagen. Förbudet bör också i fortsätt- ningen gälla inom hela landet. Regeringen anser, i enlighet med utred- ningens förslag, att det därmed inte längre finns behov av ett bemyn- digande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud mot avverkning eller andra skogs- bruksåtgärder på skogliga impediment. Det bör även fortsättningsvis vara tillåtet att avverka enstaka träd om det inte förändrar naturmiljöns karaktär. Enligt allmänna råd till nu gällande bestämmelser förändras naturmiljöns karaktär van- ligen om de grövre träden avverkas. För att inte avverkningsförbudet ska omöjliggöra att marken tas i anspråk för annat ändamål bör förbudet inte vara absolut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför kunna med- dela föreskrifter om ytterligare undantag från förbudet. Exempelvis bör avverkning kunna ske vid ändrad markanvändning, t.ex. vid bebyggelse eller anläggande av en väg. Förbud mot hyggesplöjning inom hela landet Hyggesplöjning är en markberedningsmetod som innebär ett mycket radikalt ingrepp i naturmiljön. Även om en hyggesplöjning kan ge goda föryngringsbetingelser så finns det flera alternativa metoder som i de allra flesta fall ger lika bra resultat men som är skonsammare. I många fall kan s.k. högläggning men även hyggesbränning vara bra markbered- ningsalternativ. För renskötseln kan en hyggesplöjning innebära att tillgång på renbete försvinner samt att flyttningsvägarna påverkas. Hyggesplöjning är förbjuden som markberedningsmetod enligt 7 § skogsvårdsförordningen. Regeringen anser att förbudet är av en sådan central betydelse för skogsbruket att det i stället bör tas in i skogsvårds- lagen. Hyggesstorlek inom det fjällnära området Naturvårdsskäl talar för att hyggen i allmänhet görs så små som möjligt. Små hyggen innebär ett mer varierat landskap med möjlighet till sprid- ning av växt- och djurarter. Därmed minskar risken för att sällsynta arter Vid alltför små hyggen kan emellertid återväxten riskeras, t.ex. på grund av svampskador eller den omgivande skogens ökade näringsupptag från hyggesområdet. Små hyggen medför mindre risk för störning av spridning av hänglavar vilket är en fördel för rennäringen. Å andra sidan kan många små hyggen i stället för få större hyggen leda till ett ökat vägbyggande, vilket ibland kan vara till nackdel för renskötseln med avseende på möjligheterna att hålla renhjordarna samlade. Ur ett landskapsperspektiv kan också ett större antal små hyggen som förbinds av ett större vägnät upplevas väl så negativt som några få men något större hyggen. En viktig faktor, som i allmänhet ligger bakom skogsbrukets behov av stora hyggen, är intresset att få en avverkning som sammantaget är av sådan storlek att man uppnår en tillräcklig lönsamhet på avverkningen. Vid en samlad bedömning anser regeringen att en lämplig gräns för ett hygges storlek i det fjällnära området är . Det är dock i sammanhanget viktigt att betona att hänsynen till naturvården, kultur- miljövården och rennäringens intressen i det enskilda fallet kan medföra att det sammanhängande avverkade området bör bli mindre än . regleras i 20 § skogsvårdsförordningen att endast om det finns särskilda skäl, får tillåta större hyggen än inom samma brukningsenhet inom den fjällnära skogen. dömningen att bestämmelserna är av sådan vikt för skogsbruket att de i stället bör finnas i skogsvårdslagen. Förbud mot att använda främmande trädarter som skogsodlingsmaterial inom det fjällnära området Användandet av främmande trädarter som skogsodlingsmaterial kan vara förenat med vissa risker och konsekvenserna kan bli betydande om det sker okontrollerat eller om inte lämpliga försiktighetsåtgärder vidtas. handlar om risker för skador om skogen angrips av insekter, svampar eller växtsjukdomar eller att trädarten får en icke-önskvärd spridning. Några främmande trädarter som används i skogbruket är contorta- tall i norra och bl.a sitkagran och hybridasp i . anledning av att det fjällnära området är av särskild betydelse för natur- och kulturmiljövård samt rennäringens intressen är det enligt regeringens mening också i fortsättningen motiverat med ett förbud mot att använda främmande trädarter som skogsodlingsmaterial inom det fjällnära skogs- Detta förbud återfinns i 9 § andra stycket skogsvårds- Regeringen anser att bestämmelsen i stället bör finnas i Det bör dock finnas bestämmelser om att kunna göra undantag från förbudet. torde det vara mest aktuellt att kunna göra undantag så att främmande trädarter kan användas om det behövs för ett angeläget Över tid kan dock kunskapen om främmande trädarter komma att ändras. Det kan t.ex. inte uteslutas att det kan bli Prop. 2009/10:201 aktuellt att ge undantag för försöksmässig odling. kunna meddela föreskrifter om undantag från förbudet mot att använda främmande trädarter som skogsodlingsmaterial i aktuellt område. I för- ordningen används begreppet utländska trädarter. Regeringen anser att begreppet främmande trädarter bättre avspeglar vad som avses. Regeringens förslag: Straffskalan för överträdelser av föreskrifter som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndi- gande i lagen ändras till böter. Detsamma gäller överträdelser av föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § första stycket eller 11 §. Vidare straffbeläggs överträdelser av fullgörandet av den nya skyldigheten för skogsägaren att underrätta om vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen i samband med avverkning. Straffskalan ska även i detta fall vara böter. Straffskalan för överträdelser av regeringens föreskrifter om skyldig- het att underrätta om avverkning m.m. ändras också till böter. Överträdelser av förelägganden och förbud som meddelat för att föreskrifter om hänsyn till naturvården och kultur- miljövården enligt 30 § ska följas ska endast ha böter i straffskalan. Straffbestämmelserna ska inte längre omfatta överträdelser av före- skrifter som regeringen har meddelat med stöd av 10 § andra stycket, 20 § eller 29 § första stycket. Överträdelser av förbudet mot användning av främmande trädslag som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog ska även fortsättningsvis vara straffbelagda. Det tydliggörs att det är överträdelser av villkor i beslut som är straffbelagda enligt 38 § första stycket andra punkten. Bestämmelsen i 38 § tredje stycket som reglerar hur vite och straff är avsedda att förhålla sig till varandra förs över till en egen paragraf, 38 b §. Regeringens bedömning: Det straffbelagda området bör, utöver vad som föreslås i fråga om underrättelseskyldigheten i samband med avverkning, inte utvidgas. Utredningens förslag: Utredningens förslag skiljer sig från rege- ringens förslag och bedömning i följande avseenden. Utredningen har inte föreslagit någon ändring av straffskalan. Utredningen har föreslagit att straffbestämmelsen i 38 § utvidgas till att omfatta överträdelser av förbuden i den föreslagna 14 a § skogsvårdslagen, dvs. förbud mot avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling på skogliga impediment som är större än , förbud mot avverkning om återväxten inte kan tryggas på grund av skogsbeståndets ogynnsamma läge, förbud mot avverkning för byggande av skogsbilväg i fjällnära skog om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan samt förbud mot avverkning inom renskötselns året-runt-marker om avverkningen medför ett sådant väsent- ligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas eller om avverkningen omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord. Utredningen har också föreslagit att straffbestämmelsen ska utökas till att omfatta överträdelser av villkor om anpassningar till renskötselrätten i beslut om tillstånd till avverkning som har meddelats med stöd av den av utredningen föreslagna 18 § fjärde stycket samma lag. Slutligen har utredningen inte lämnat något förslag om att över- trädelser av förbudet mot användning av främmande trädslag i fjällnära skog ska straffbeläggas. Remissinstanserna: Endast har yttrat sig särskilt i denna fråga. anser att det kan vara väl strängt att straff- belägga de förbud som föreslås i utredningens bestämmelse till ny 14 a §. Det är svårt för den enskilde att göra de bedömningar som den föreslagna paragrafen kräver. Dessutom blir det, när det gäller rennäringen, fråga om straffsanktion för brott mot vad som är ett enskilt intresse, vilket kan anses vara tveksamt. anser att man i stället kan överväga ett system i linje med det som gäller för föreskrifter meddelade med stöd av 30 § skogsvårdslagen, dvs. straffansvar skulle då inträda först efter att den enskilde har brutit mot ett föreläggande eller förbud utfärdat av . Det skulle innebära mindre rättsosäkerhet för den enskilde. Ett straffbeläggande av den av utredningen föreslagna 18 § fjärde stycket skogsvårdslagen innebär också sanktion av ett enskilt intresse. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner finns i 38 § skogsvårdslagen. Enligt 38 § första stycket 1 skogsvårdslagen straffbeläggs överträdelser av föreskrifter som har meddelats av regeringen eller som har meddelat med stöd av regeringens bemyndiganden enligt 7 § första stycket, 10 § andra stycket, 11 §, 20 § och 29 § första stycket skogsvårdslagen. Det gäller föreskrifter som förbjuder eller ställer upp villkor för användning av visst slag av skogsodlingsmaterial vid anläggning av skog (7 § första stycket), föreskrifter om att trädbestånd under en viss ålder inte får avverkas samt hur avverkning ska bedrivas för att den ska vara ändamålsenlig för åter- växt av ny skog eller främja skogens utveckling (10 § andra stycket), föreskrifter som främjar en jämn åldersfördelning av skogen (11 §), före- skrifter om samråd med sameby innan avverkning inom renskötselns året-runt-marker (20 §) samt föreskrifter om bekämpning av insekts- härjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka upp- komsten av yngelhärdar (29 § första stycket). Enligt 38 § första stycket 5 straffbeläggs föreskrifter som har med- delats av regeringen eller som har meddelat med stöd av ett bemyndigande av regeringen om skyldighet att underrätta Skogssty- relsen om avverkning m.m. (14 §). Vidare straffbeläggs enligt 38 § första stycket 6 överträdelser av förelägganden och förbud som har meddelats för att föreskrifter om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen enligt 30 § ska följas. Både uppsåtliga och oaktsamma brott är straffbelagda. Straffsatsen är böter eller fängelse . I ringa fall får inte dömas till ansvar enligt lagen. Inte heller ska den som har överträtt ett vites- föreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar enligt lagen för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. har i NJA 2005 s. 33 prövat frågan om s.k. blankett- straffbuds överensstämmelse med regeringsformen i vissa fall. Reglerna i regeringsformen (jfr 2 kap. 8 och 12 §§ regeringsformen) om skydd mot frihetsberövande innebär att huvudprincipen är att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslutas av i lag. Som framgår av 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen kan regeringen, efter bemyn- digande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om bl.a. närings- verksamhet, kulturmiljö, natur- och miljövård. Detta bemyndigande medför dock inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Enligt 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen kan dock i lag föreskriva även annan rättsverkan än böter för över- trädelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyn- digandet. Högsta domstolens avgörande innebär att annan rättsverkan av brott än böter inte får föreskrivas för överträdelser av föreskrifter som har beslutats på lägre nivå än av regeringen. Inom skogsvårdslagens tillämpningsområde anges förpliktelser eller handlingsregler såväl i lag som i föreskrifter beslutade av regeringen eller av förvaltningsmyn- digheten . Som en följd av Högsta domstolens avgörande kan påföljden för överträdelser av bestämmelser i föreskrifter som har meddelats av med stöd av regeringens bemyndiganden i lagen endast bli böter. Att straffskalan för sådana överträdelser är böter eller fängelse innebär emellertid i praktiken att normalstraffet, vilket praxis bekräftar, är böter. Regeringen anser mot bakgrund härav att straffskalan för gärningar som helt eller i det väsentliga anges i föreskrifter meddelade av i stället bör vara böter. I lagen bör därför föras in en ny straffbestämmelse, 38 a §, som straffbelägger överträdelser av föreskrifter som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande i 7 § första stycket, 10 § andra stycket, 11 §, 20 § eller 29 § första stycket och där endast böter ingår i straffskalan. Såvitt gäller föreskrifter meddelade av regeringen med stöd av 10 § andra stycket, 20 § och 29 § första stycket har regeringen endast vidare- befordrat sitt bemyndigande till . Regeringen anser därför att det saknas skäl att straffbelägga sådana föreskrifter. Såväl regeringen som , efter regeringens bemyndigande, har meddelat före- skrifter med stöd av 7 § första stycket och 11 §. Regeringen anser att straffskalan bör vara densamma för överträdelser av regeringsföre- skrifterna som för myndighetsföreskrifterna. Endast böter bör således ingå i straffskalan för överträdelser av de föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 7 § första stycket och 11 §. Föreskrifter om skyldighet att underrätta om avverk- ning m.m. enligt 14 § har meddelats av såväl regeringen som av Skogs- styrelsen. Underrättelseskyldighetens innehåll enligt regeringens före- skrifter fylls ut av föreskrifter. Regeringen anser därför att överträdelser av underrättelseskyldigheten bör omfattas av den nya straffbestämmelsen och endast ha böter i straffskalan oavsett om det är regeringen eller en myndighet som har meddelat föreskrifter om skyldig- heten. Regeringen har, i enlighet med utredningens förslag, i avsnitt 6.4 gjort bedömningen att 14 § skogsvårdslagen bör ändras på så sätt att den som äger produktiv skogsmark är skyldig att underrätta även om vad han eller hon avser att göra i samband med avverkning för att tillgodose rennäringens intressen. Underrättelseskyldigheten har dock begränsats till renskötselns året-runt-marker. Regeringen anser att den föreslagna underrättelseskyldigheten och den skyldighet som skogsägaren har att redovisa vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljöns intressen i samband med avverkning är jämförbara vad gäller skyldigheternas inne- håll och omfattning. I båda fallen är det viktigt att får underlag för att kunna ta ställning om det finns skäl att kräva särskilda hänsyn vid den planerade avverkningen vad gäller hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. En underlåtelse att fullgöra underrättelse- skyldigheten innebär i båda fallen att inte får underlag för att kunna ta ställning om tillräckliga hänsyn kommer att tas vid den planerade avverkningen. Utan ett sådant underlag finns det en risk för att inte förbjuder olämpliga avverkningar eller förelägger skogsägaren att vidta skyddsåtgärder som behövs för att skydda intressena. Med hänsyn till vikten av att får underlaget för att kunna skydda ett viktigt intresse och att myndigheten har en begränsad tid på sig för att bedöma planerade avverkningar anser regeringen, i likhet med utredningen, att den föreslagna underrättelse- skyldigheten bör straffbeläggas. Regeringen bedömer att en överträdelse av denna underrättelseskyldighet har motsvarande straffvärde som över- trädelser av redan gällande skyldigheter enligt 14 §. Den föreslagna underrättelseskyldigheten bör därför omfattas av den nya straffbestäm- melsen 38 a §. har, efter regeringens bemyndigande, meddelat före- skrifter om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen enligt 30 § skogsvårdslagen. Regeringen har, utöver sitt bemyndigande till , inte meddelat sådana föreskrifter.