prop · GX0395 · 2010-02-08 00:00:00 — Lagrådet har påpekat att det förekommer möjligheter att överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda i ett antal fall i förslaget till ny luft- fartslag. Med anledning av detta vill regeringen utveckla sin ståndpunkt närmare i det följande. Myndighetsutövning är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna och kan överlämnas från en myndighet till enskilda endast då stöd finns i lag. Luftfartslagen innehåller föreskrifter om möjligheter att till enskilda överlåta förvaltningsuppgifter inom vissa områden som innefattar myndighetsutövning. Det är i huvudsak fråga om att överlåta uppgifter i anslutning till luftfart av hobbykaraktär. I förslaget till ny luftfartslag finns bestämmelser intagna som inne- håller följande möjligheter att överlämna förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning: uppgifter i fråga om luftfartyg som inte har någon förare ombord eller inte är motordrivna eller som i övrigt är av särskild beskaffenhet (1 kap. 9 §), frågor om luftvärdighetsbevis eller miljövärdighetsbevis (3 kap. 8 §), genomförande av certifikatprov (4 kap. 11 §), utfärdande av medicinska intyg (4 kap. 27 §), ombesörjande av flygtrafikledningstjänst (6 kap. 13 §), pröva frågor om bruksflygtillstånd (7 kap. 8 §), hindra ett luftfartygs avgång (11 kap. 1 §) tillsyn (12 kap. 1 §), uppgifter i anslutning till ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik (12 kap. 8 §). Dessa bestämmelser motsvaras av följande i den gällande luft- fartslagen: besiktning och tillsyn beträffande luftvärdighet (3 kap. 2 § andra stycket), tillsyn och besiktning beträffande miljövärdighet (3 kap. 11 §), utfärdande och förnyelse av luftvärdighetsbevis (3 kap. 3 § tredje stycket), godkännande av utländskt luftvärdighetsbevis och förnyelse och ogiltigförklarande av sådant godkännande (3 kap. 6 §), tillsyn över luftfartygs bemanning (4 kap. 2 § andra stycket), genomföra prov (4 kap. 18 § andra stycket), pröva frågor om omhändertagande av certifikat (4 kap. 22 § andra stycket), ombesörjande av flygtrafikledningstjänst (6 kap. 3 § tredje stycket), hindra ett luftfartygs avgång (12 kap. 1 §), förvaltningsuppgift i anslutning till föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik (14 kap. 3 §). Det finns emellertid i gällande lagstiftning ingen motsvarighet till möjligheten för enskild att utfärda medicinska intyg eller pröva frågor om bruksflygtillstånd. Bestämmelsen gällande ombesörjande flygtrafik- ledningstjänst har dessutom en annan konstruktion än den i gällande luftfartslag, eftersom det inte är fråga om att överlämna en uppgift av den myndighet som ansvarar för flygtrafikledningstjänsten inom särskilda luftrumsblock, utan i stället att genom ett utnämnande i enlighet med förordning (EG) 550/2004, utse en leverantör av tjänsten. Regeringen har gett Transportstyrelsen rätt att överlämna vissa förvalt- ningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning genom att i luftfarts- förordningen meddela föreskrifter om att Transportstyrelsen får fatta beslut om att annan får utföra vissa uppgifter. Transportstyrelsen kan med stöd av nämnda föreskrifter överlåta förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning inom vissa områden. Fyra huvudtyper kan urskiljas av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning inom luftfartsområdet som kan utföras av enskilda. Luftvärdighetsbesiktningar m.m. som utförs av intresseorganisa- tioner, Genomförande av flygprov och kompetenskontroller som utförs av kontrollanter, Utfärdande av medicinska intyg som utförs av flygläkare, Hindra ett luftfartyg från att avgå. Man bör skilja mellan om uppgifterna utförs i myndighetens namn eller om myndigheten helt har överlåtit uppgifterna. I det följande finns en beskrivning av förvaltningsuppgifter som utförs av enskilda. Transportstyrelsen har överlåtit åt vissa intresseorganisationer att utföra förvaltningsuppgifter som delvis även innefattar myndighetsutövning. Det är dock endast en viss del av organisationernas verksamhet som kan anses innefatta myndighetsutövning. Uppgifter som utförs av intresse- organisationerna är bl.a. luftvärdighetsbesiktningar, utfärdande och förnyelse av flygutprovningstillstånd, utfärdande av flygtillstånd och miljövärdighetsbevis samt i övrigt ansvara för att verksamheten med vissa luftfartyg uppfyller flygsäkerhetsmässiga krav. tionerna har endast getts rätten att fatta positiva beslut. beslut innebär avslag på en ansökan, ett återkallande eller en begränsning av ett kompetensbevis, en licens eller liknande ska överlämnas till Transportstyrelsen för handläggning och beslut. Den typ av förvaltningsuppgifter som omfattas av överlåtelsen är främst hänförliga till området för luftfart av hobbykaraktär. typer som innefattas är amatörbyggda luftfartyg, ultralätta luftfartyg, segelflygplan och motorsegelflygplan, flygskärmar och motorskärmar, fallskärmar och hängglidare. För dessa typer av luftfartyg finns den flyg- säkerhetsmässiga kompetensen i intresseorganisationerna och inte på myndigheten, i syfte att företrädesvis använda resurser på myndigheten till luftfart med passagerarbefordran. Transportstyrelsen och tidigare Luftfartsstyrelsen har haft uppdraget av regeringen att överlåta uppgifter för den här typen av luftfart till intresse- organisationer, vilket ur ett samhällsperspektiv bedöms vara mest Det bedöms heller inte finnas några negativa flyg- säkerhetsmässiga konsekvenser med tillvägagångssättet. överlåtelse hör villkor. Organisationerna måste uppfylla vissa krav, såsom krav på ledningsfunktioner och handböcker. ut avgifter för uppgifter som kan hänföras till den överlåtna verksam- Efter redovisning ersätter sedan Transportstyrelsen organisa- tionerna för deras kostnader. Organisationerna har rätt att konsultera Transportstyrelsen i juridiska, tekniska och operativa frågor hänförliga till den överlåtna verksamheten. Transportsstyrelsen utövar tillsyn över Denna tillsyn består exempelvis i inspek- tioner på plats, men även granskning av handböcker och riktlinjer. Uppgifterna utförs dock till viss del självständigt av organisationerna, varför de till vissa delar får anses ha överlåtits av myndigheten. lagreglering är därför nödvändig. Av 4 kap. 11 § förslaget till ny luftfartslag framgår att regeringen får meddela föreskrifter om att den myndighet som prövar frågor om flyg- certifikat får uppdra åt någon annan att genomföra proven. även möjligheten att överlåta själva examensrätten. styrelsen finns kontrollanter som i olika omfattning är auktoriserade av myndigheten att genomföra flygprov med en sökande av ett certifikat och/eller utföra kompetenskontroller med en certifikatsinnehavare. prov är det prov som utförs med en elev som har ansökt om ett certifikat. Det slutliga certifikatet utfärdas av Transportstyrelsen. När en elev med godkänt resultat har genomfört provet, utfärdar dock kontrollanten ett Kompetenskontroller är prov som genomförs för att förlänga behörigheter i certifikatet. Uppgifter som sker i samband med flygprov och kompetenskontroller får anses ha inslag av myndighets- Merparten av uppgifterna sker dock under styrning av Transportstyrelsen och de tillfälliga certifikaten och förlängningarna av behörigheterna sker på Transportstyrelsen blanketter. behöver det därför inte vara fråga om att överlämna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, utan att uppgifterna i stället genom- förs på myndighetens uppdrag. Till viss del kan det dock anses att myndighetsutövningen överlåts åt annan, varför föreskrifter om detta bör finnas i lagen. I 4 kap. 27 § andra stycket förslaget till ny luftfartslag föreskrivs att regeringen får meddela föreskrifter att Transportstyrelsen får förordna läkare att utfärda medicinskt intyg. De läkare utanför myndigheten som Transportstyrelsen förordnar har bl.a. i uppdrag att på myndighetens uppdrag utfärda medicinska intyg, i enlighet med bestämmelser i De uppgifter flygläkarna utför får anses ha inslag av myndighets- Intygen utfärdas på myndighetens blanketter och myndighetens Dessutom görs en kontroll av varje intyg av Transport- Uppgifterna kan därför anses utföras på myndighetens Enligt 11 kap. 1 § förslaget till ny luftfartslag får Transportstyrelsen eller den Transportstyrelsen utser förbjuda en flygning och hindra ett luft- fartyg från att avgå om vissa villkor inte är uppfyllda. Avsikten är att ett luftfartyg ska kunna hindras att avgå t.ex. om det inte är luftvärdigt, inte är behörigen bemannat, saknar erforderlig dokumentation eller saknar Exempel på personer som Transportstyrelsen kan utse för ändamålet är flygledare, men även andra personer anställda på flygplatsen kan bli aktuella. En överlåtelse från myndigheten till en enskild torde normalt ske i varje enskild situation samt efter en dialog med myndigheten, varför besluten kan anses vara fattade på myndig- Regeringen konstaterar att dagens system med överlåtelse av ett antal förvaltningsuppgifter fungerar bra, och en annan ordning skulle medföra en resurskrävande och betungande nyordning, utan att man kan förvänta sig att de som är berörda kommer att uppleva en sådan förändring som en En liknande ordning med möjlighet att överlåta vissa förvalt- ningsuppgifter är sannolikt också att vänta när det gäller den militära Lagtekniskt sett måste man utforma reglerna på ett sådant sätt att de kan ge sken av att vara mera tillåtande och vittgående än vad som Det är därför av vikt att regering och förvaltningsmyndigheten . 2009/10:95 är noga vid utformningen av detaljerade regler så att dessa håller sig inom de ramar som redovisats ovan. Om detta respekteras bör Lagrådets farhågor inte behöva besannas. En närmare analys av vilka uppgifter som kommer att ske på myndighetens vägnar och vilka som kommer att överlämnas självständigt får göras i samband med utformningen av sådana mera detaljerade regler 5.10Behövs en definition av luftfartyg? Regeringens bedömning: Begreppet luftfartyg bör inte få en legaldefinition. bedömning: Utredningen avstod från att föreslå en definition. Supplementets bedömning: I supplementets behandlas inte frågan. Remissinstanserna: har inte gått in närmare på frågan. Skälen för regeringens bedömning: Lagrådet har i sitt yttrande fram- fört att det är olyckligt att begreppet luftfartyg inte fått någon definition i lagen. Det finns självfallet goda skäl för Lagrådets synpunkt. Med beaktande av den enastående utveckling som luftfarten genomgått förstår man emellertid att en definition lätt kan komma att bli överspelad av utvecklingen, och därigenom förlora sin betydelse. har övervägt denna fråga och, i likhet med tidigare utredningar, kommit fram samma bedömning som rege- ringen gör i detta fall. Den definition som brukar användas internationellt när det finns ett behov av en sådan är följande: Anordning som kan erhålla bärkraft i atmosfären genom luftens reaktioner med undantag av dess reaktioner mot jordytan. I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för det lufträttsliga regelverket. Alla delar i detta avsnitt har inte någon avgörande betydelse för detta lagstiftningsärende, men eftersom det inte finns någon aktuell litteratur som behandlar lufträtten i kan denna genomgång ändå tjäna ett pedagogiskt syfte. Med lufträtt avses här de rättsregler som hänför sig till den civila luftfarten eller förhållanden som står i samband därmed. Lufträtten är ett mycket komplext rättsområde vari ingår delar av alla de stora juridiska disciplinerna, från statsrätt och folkrätt över civilrätts- ämnena till straff- och processrätt. I utgörs lufträttens kärna av en rad specialförfattningar. De viktigaste av dessa är luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171). En närmare redogörelse för innehållet i dessa båda författ- ningar och övriga lufträttsliga författningar lämnas i avsnitt 6.5. Karakteristiskt för lufträtten är att den har en utpräglat internationell karaktär. För att flyget ska kunna fylla sin uppgift i den internationella samfärdselns tjänst krävs gemensamma internationella regler. Sådana regler har kontinuerligt utarbetats . Utformningen av den svenska luftfartslagstiftningen är i stor utsträck- ning beroende av de internationella åtaganden som har gjort. Mot bakgrund av den stora internationella anslutning vissa konventioner har fått överensstämmer till stor del de nationella luftfartslagstiftningarna med varandra. har svensk lufträtt även påverkats av den europeiska integrationen. Detta har skett genom att har blivit tillämpligt på svensk luftfart och i olika omfattning, först genom ett särskilt avtal mellan , och EEG, därefter genom avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och slut- ligen genom anslutning till Europeiska unionen. Här följer därför en genomgång av det internationella regelverk som har att följa. Chicagokonventionen konventionen angående internationell civil luft- fart som undertecknades är den centrala konven- tionen på lufträttens område. Denna konvention, som utgör grunden för det internationella samarbetet inom luftfarten, har i stort sett universell anslutning (hade 190 länder anslutit sig). ratificerade konventionen (SÖ 1946:2). Chicagokonventionen består av fyra avdelningar. Konventionens första avdelning Luftfart innehåller de egentliga bestämmelserna rörande luftfart. Inledningsvis ges uttryck åt den veder- tagna principen att varje stat har full och uteslutande suveränitet över sitt Vidare finner man de regler som behandlar rätten att flyga över andra fördragsslutande staters territorium. Luftfartyg som inte används i regelbunden internationell trafik får i princip flyga över främmande konventionsstats område utan tillstånd. För regelbunden internationell lufttrafik krävs däremot särskilt tillstånd eller annat bemyndigande av den främmande stat vars territorium ska överflygas. I den första avdelningen återfinns även regler om luftfartygs nationalitet, om åtgärder för underlättande av internationell luftfart, om villkor som med avseende på flygsäkerheten måste vara uppfyllda vad gäller luft- fartyg, certifikat för personal som tjänstgör ombord på luftfartyg och inskränkningar beträffande last (farligt gods och krigsmateriel), samt bestämmelser om internationella normer och rekommendationer. I konventionens andra avdelning regleras den Internationella civila luftfartsorganisationen, (). Angående , se nedan avsnitt 6.4.1. Den tredje avdelningen i konventionen behandlar den internationella lufttrafiken. Här finns regler om bl.a. flygplatser och annan mark- organisation. Enligt konventionen har de fördragsslutande staterna rätt att ange de luftfartsleder som trafiken ska följa, och de flygplatser som får användas i internationell trafik. Konventionens fjärde avdelning, som betecknas Slutbestämmelser, innehåller bestämmelser om andra avtal rörande luftfart, om krig och undantagstillstånd och om ratifikationer. Här upptas slutligen olika definitioner. Till Chicagokonventionen finns ett antal bilagor (på engelska annex) som har utfärdats av . med Chicagokonventionen undertecknades transitöverens- kommelsen (, även kallad The Two Freedoms Agreement) och lufttrafiköverenskommelsen (Inter- national , även kallad The Five Freedoms Agreement). De godkändes av (SÖ 1945:3 och 4). Transit- och lufttrafiköverenskommelserna innehåller bestämmelser om medlemsstaternas rättigheter i förhållande till varandra i fråga om regelbunden internationell lufttrafik. Bakgrunden till överens- kommelserna är att ett antal bestämmelser bröts ut ur förslaget till Chicagokonventionen med hänsyn till att de visade sig inte kunna vinna lika allmän anslutning som konventionen i övrigt. Transitöverenskommelsen innehåller de två första så kallade friheterna; rätten att överflyga annan av konventionen och tilläggsöverens- kommelsen bunden stats territorium och rätten att landa för andra än trafikmässiga ändamål i annan av konventionen och överenskommelsen bunden stats område. Lufttrafiköverenskommelsen omfattar fem friheter, dels samma två friheter som transitöverenskommelsen, vilka utgör de icke-trafikala rättigheterna, dels tre andra friheter av ekonomisk och trafikal natur. Den tredje friheten innebär att en stat i förhållande till en annan stat medger flygföretag hemmahörande i den andra staten rätten att befordra passa- gerare, gods och post från flygföretagets hemstat till den först nämnda staten. Den fjärde friheten är det spegelvända förhållandet, dvs. rätten för ett flygföretag hemmahörande i en annan stat att befordra passagerare, gods och post från den medgivande staten till flygföretagets hemstat. Den femte friheten är en rätt som en stat ger i förhållande till en annan stat att flygföretag hemmahörande i den sistnämnda staten på flygningar som ska utgå eller avslutas i flygföretagets hemstat även får befordra passa- gerare mellan den medgivande staten och en eller flera andra stater. Transitöverenskommelsen, med 129 anslutna stater (), är av stor vikt för den internationella regelbundna luftfarten. Lufttrafik- överenskommelsen har däremot aldrig fått någon egentlig betydelse. har med verkan från sagt upp sin anslutning till lufttrafiköverenskommelsen. avslutades i konventionen rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser i fråga om internationell luftbefordran, Warszawakonventionen. tillträdde denna (SÖ 1937 nr 19). har 152 stater anslutit sig till konventionen. Konventionen gäller internationella lufttransporter som utförs av ett lufttrafikföretag eller som mot ersättning utförs av någon annan. I konventionen regleras frågan om fraktförarens ansvar för skador på passagerare, resgods och gods. Det finns även bestämmelser om olika transporthandlingar och om avsändarens förfoganderätt över godset. Konventionen innehåller vidare forumbestämmelser och regler om sammansatta transporter. Warszawakonventionen har ändrats vid ett flertal tillfällen, dock har inte alla ändringar kommit att träda i kraft. 1955 tillkom det s.k. Haagprotokollet, vars viktigaste resultat var att ansvarsbegränsningsbeloppet vid personskada fördubblades. tillträdde Haagprotokollet (SÖ 1963:40). har 137 stater anslutit sig till protokollet. Warszawakonventionen med Haag- protokollets ändringar brukar benämnas Warszawa-Haagsystemet. Den bärande principen är att fraktförarens ansvar är begränsat om inte uppsåt eller grov oaktsamhet kan styrkas som denne har s.k. presumtionsansvar när det gäller vållande. I Warszawakonventionen och Haagprotokollet finns inga regler om ansvarets fördelning när en flygtransport helt eller delvis har utförts av någon annan fraktförare än den som har träffat transportavtalet. Detta regleras i stället i den s.k. Guadalajarakonventionen . Den utgör ett tillägg till dessa överenskommelser och innehåller bestämmelser om internationell luftbefordran som utförs av någon annan än den avtalsslutande fraktföraren. Konventionen har trätt i kraft och ratificerade densamma (SÖ 1967:39). 86 stater har anslutit sig (). Warszawa-Haagsystemet reviderades därefter genom det s.k. Cityprotokollet . En av de viktigaste förändringarna i detta instrument var att ansvarsbegränsningsbeloppet för personskada höjdes väsentligt som strikt ansvar infördes mot att ansvarsbegränsningsbeloppet inte fick överskridas. Således är begränsningsbeloppet för personskada ca 10 i Warszawa- konventionen, ca 20 i Haagprotokollet och ca 100 i Cityprotokollet. Cityprotokollet har inte trätt i kraft och kommer med största sannolikhet aldrig att göra detta. Den ringa anslutningen till detta instrument var huvudanledningen till sammankallandet av en ny konferens i som resulterade i Montrealprotokollen 14. har tillträtt samtliga fyra Montrealprotokoll (SÖ 1978:18, SÖ 1978:19, SÖ 1988:27 och SÖ 1988:28). Montrealprotokollen 1 och 2 innebär endast formella ändringar av Warszawakonventionen respektive Haagprotokollet. Genom Montreal- protokoll 3 inkorporeras de materiella bestämmelserna i protokollet medan protokoll 4 innebär att Cityprotokollets principer för personskada också görs tillämpliga på gods. Dessutom moderniserades dokumentbestämmelserna för godstransporter. Av Montrealprotokollen har nr 1, 2 och 4 trätt i kraft medan protokoll nr 3 sannolikt aldrig kommer att göra detta. Det kan påpekas att mot bakgrund av att konventionsbindningen inom Warszawasystemet är olikformig, blir skilda regler aktuella i förhållande till olika länder alltefter ländernas bundenhet av de olika överens- kommelserna. Frågan om en modernisering av konventionssystemet och eventuella provisoriska, världsomspännande eller regionala, tvingande eller frivilliga förändringar av ansvarsbestämmelserna har ständigt varit aktuell . I detta sammanhang kan nämnas den s.k. Londonöverenskommelsen om en provisorisk höjning av ansvarsbeloppen för flygföretagen i respektive land. deltog i denna överenskommelse (se prop. 1975/76:54). Behovet av ersättnings- regler anpassade till ett modernt synsätt har vidare lett till olika initiativ bl.a. inom ramarna för EU, ECAC och den internationella flygbolags- organisationen . Dessa initiativ har påskyndat och även i sak påverkat arbetet med en genomgripande modernisering och konsolidering av det globala konven- tionssystemet. inleddes ett arbete inom i syfte att ersätta det s.k. Warszawasystemet med en ny konvention. Resultatet av detta arbete är konvention om vissa enhetliga regler för inter- nationella lufttransporter (Montrealkonventionen), som formellt trädde i kraft . Montrealkonventionen kan sägas innebära såväl en konsolidering som en modernisering av den civilrättsliga internationella regleringen av lufttransporter. Den innebär en konsolidering i den meningen att samtliga de frågor som regleras av de olika instrumenten i Warszawasystemet regleras av konventionen. Moderniseringen består främst i att reglerna för ersättning vid personskada fått ett innehåll som motsvarar det moderna samhällets krav. Men även i andra avseenden har regleringen givits ett mer tidsenligt innehåll. Konventionen består av en inledning och sju kapitel. I första kapitlet regleras konventionens allmänna tillämpningsområde och i vilken utsträckning den är tillämplig på transporter som utförs av stater och andra offentliga organ samt på posttransporter. Andra kapitlet behandlar vilken dokumentation som ska förekomma vid lufttransporter av passagerare, bagage och gods. Det reglerar också parternas inbördes skyldigheter vid godsfrakt med bestämmelser om bland annat stoppningsrätt och utlämnande av gods. I tredje kapitlet finns bestämmelser om transportörens skadestånds- ansvar och om ersättningens storlek. I kapitlet finns bland annat bestäm- melser om förutsättningarna för ansvar och begränsningar av ersättnings- beloppens storlek. Det finns också bestämmelser om jämkning av ersättningen, förskottsbetalning, behörig domstol, skiljeförfarande och preskription. Det fjärde kapitlet innehåller enbart en bestämmelse, vilken avser kombinerade transporter, dvs. transporter som sker delvis med luftfartyg, delvis med annat transportmedel. Det femte kapitlet innehåller regler för lufttransporter som utförs av någon annan än den avtalsslutande transportören. I kapitlet regleras förhållandet mellan, på ena sidan, den avtalsslutande och den faktiske transportören och, på andra sidan, passageraren eller avsändaren/mottagaren av gods. I sjätte kapitlet behandlas bland annat frågor om transportörers ansvarsförsäkring och transporter under extraordinära förhållanden. har tillträtt Montrealkonventionen, som har införlivats med svensk rätt genom bl.a. ändringar i 9 kap. luftfartslagen (se avsnitt 6.5.1). EU har anslutit sig till konventionen, vilket bl.a. har föranlett ändringar i rådets förordning (EG) nr 2027/97 av om lufttrafik- företagens skadeståndsansvar vid olyckor. Det ska nämnas att de beloppsgränser som gäller enligt artiklarna 21 och 22 i Montrealkonventionen har höjts med tillämpning av artikel 24 i konventionen. Ändringen ges till känna i Svensk författnings- samling.