prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Även om har huvudansvaret för stabiliseringspolitiken bidrar finanspolitiken till att dämpa konjunktursvängningarna genom att skatteintäkterna minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörj- ningsstöd ökar (minskar) vid en konjunktur- nedgång (uppgång). Dessa brukar benämnas som de automatiska stabilisatorerna. Vid efterfrågestörningar finns det som regel ingen anledning att genom finanspolitiken försöka påverka efterfrågan med aktiva (diskretionära) åtgärder, eftersom penning- politiken då påverkar efterfrågan och inflationen i samma riktning. erfarenheter visar att det finns problem förknippade med att försöka styra efterfrågan med aktiva finanspolitiska åtgärder. Ett problem är att finanspolitiska beslut, på grund av den politiska besluts- processen, ofta tar tid, vilket innebär att åtgärder riskerar att få effekt i fel konjunkturläge. Ett annat problem är att det ofta är politiskt svårt att återta tillfälliga åtgärder, som därmed tenderar att bli permanenta. Det finns, trots detta, situationer då finans- politiken kan behöva komplettera penning- politiken. Det gäller framför allt vid kraftiga utbudsstörningar, då det finns en tydlig målkonflikt mellan att stabilisera inflationen och sysselsättningen (vid negativa utbudsstörningar ökar priserna som den samlade efterfrågan sjunker). Finanspolitiken bör i ett sådant läge främst användas för utbuds- påverkande åtgärder. Finanspolitiken kan också behöva komplettera penningpolitiken vid stora efterfrågestörningar i de fall penningpolitiken inte ensamt förmår dämpa efterfrågebortfallet i tillräckligt hög utsträckning; i synnerhet i situationer där reporäntan närmar sig noll procent. Under finanskrisen gick räntan mot noll i många länder, däribland , som det fanns ett behov av ytterligare stabiliseringspolitiska insatser. Regeringen genomförde därför ett antal finanspolitiska åtgärder. Finanspolitiken har därtill, till skillnad från penningpolitiken, en roll att spela när det gäller att hantera de specifika problem som kan uppstå i ekonomin i samband med en konjunktur- nedgång. Det kan exempelvis handla om att förstärka arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag och hantering av olika fördelnings- politiska konsekvenser. En förutsättning för en effektiv penning- politik är långsiktigt hållbara offentliga finanser. Erfarenheten, både nationellt och internationellt, är att perioder av hög inflation ofta föregås av en finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar. Regeringen kan således underlätta för penning- politiken genom att säkerställa sunda offentliga finanser. Finanspolitiken bidrar också till makro- ekonomisk stabilitet om den utformas på ett sådant sätt att den inte spär på konjunktur- svängningarna i ekonomin. Finanspolitiken ska med andra ord inte vara procyklisk. En viktig del av finanspolitiken är det budgetpolitiska ramverket, dvs. de regler och procedurer som styr hur budgeten i den offentliga sektorns olika delar tas fram. Ett väl konstruerat budgetpolitiskt ramverk skapar bättre förutsättningar för att de övergripande målen för den ekonomiska politiken ska kunna nås. Eftersom finanspolitiska beslut i många fall är förknippade med en rad svåra avvägnings- problem, kan budgetpolitiska ramverk bidra till att minska kortsiktigheten i de finanspolitiska besluten och skapa förutsättningar för långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna. Det svenska budgetpolitiska ramverket utgörs bl.a. av överskottsmålet, utgiftstaket, det kommunala balanskravet, en stram statlig budgetprocess och de lagar som reglerar dessa delar. Därtill är en effektiv uppföljning viktig för ett väl fungerande budgetpolitiskt ramverk. Överskottsmål ger en buffert mot stora underskott infördes, efter en infasningsperiod , ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. har fastställt målet till att det finansiella sparandet (för den offentliga sektorn som helhet) ska uppgå till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220).19 Motiven bakom överskottsmålet är att det ska bidra till: 1.Långsiktigt hållbara offentliga finanser så att medborgarna, företagen och finans- marknaden kan ha förtroende för finans- politiken. 2.Tillräckliga marginaler så att stora under- skott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer. Överskottsmålet bidrar till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättning riskerar att bli ohållbar. 3.En jämn fördelning av resurser mellan generationerna. I liksom i många andra länder kommer andelen äldre i befolkningen att öka påtagligt de närmaste decennierna. Ett relativt högt medelfristigt offentligt sparande under demografiskt gynnsamma år innebär att de stora generationer som kommer att efterfråga vård och omsorg själva bidrar till tjänsternas finansiering. Överskottsmålet främjar ekonomisk effektivitet genom att det skapar bättre förutsättningar för att skatteuttaget inte ska behöva höjas eller variera över tiden till följd av den framtida demografiska utvecklingen. 19 Ursprungligen uppgick målet till av BNP. Efter ett beslut av att sparandet i premiepensionssystemet inte längre får räknas med i det finansiella sparandet, gjordes en teknisk nedjustering av överskottsmålet från av BNP. Kommunalt balanskrav stöder överskottsmålet För att stärka budgetprocessen på lokal nivå infördes i kommunallagen (1991:900) ett särskilt balanskrav för kommunsektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans. Om en kommun eller ett landsting i efterhand uppvisar ett underskott ska avvikelsen, om inte synnerliga skäl föreligger, återställas . Det kommunala balanskravet är ett minimikrav. Kommunerna och landstingen ska även, enligt kommunallagen, följa principen om god ekonomisk hushållning, med vilket menas att de i sina budgetar också ska beakta ökade framtida kostnader i form av exempelvis stora pensions- åtaganden. Balanskravet bidrar till att överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande kan upprätthållas och har därmed betydelse för de offentliga finansernas hållbarhet. Utgiftstak för staten som ett instrument för prioriteringar Ett flerårigt utgiftstak för staten infördes . Utgiftstaket omfattar statens utgifter, med undantag för statsskuldräntorna, och utgifterna i ålderspensionssystemet. Taket för ett visst budgetår beslutas i förväg av efter förslag från regeringen i budget- propositionen. Den reformerade statliga budgetprocessen kännetecknas av ett tydligt medelfristigt uppifrån och ned-perspektiv. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen som begränsar budgetprocessen i termer av totala utgifter. Under hela processen, från det att taket fastställs till budgetårets utgång, understryks därmed behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet skapar dessutom förutsättningar för att undvika att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter. I och med detta begränsas också risken för en destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på statsbudgetens utgiftssida. Utgiftstaket för staten är därmed ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar budget- disciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. En viktig uppgift för utgiftstaket är att ge förutsättningar för att Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Budgetprocessen reformerades i slutet av 1990- talet till att utgå från ett uppifrån och ned- perspektiv, där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket. Utgiftstaket har en viktig funktion i den interna budgetberedningen i regeringen eftersom det sätter en övre gräns för den totala utgiftsnivån i förslaget till statsbudget för det kommande budgetåret, vilket därmed tvingar fram prioriteringar inom och mellan olika utgiftsområden. Den interna budgetberedningen i är inte formellt reglerad, men utgiftstak och ramar för utgiftsområden spelar en mycket viktig roll för att säkerställa ett uppifrån och ned-perspektiv i beredningen. Även överskottsmålet och de utgiftsramar för utgiftsområden som fastställer i sina riktlinjer för budgetpolitiken är av stor betydelse för regeringens budgetberedning. Finans- departementet har rollen att tillse att den interna budgetprocessen i följer en uppifrån och ned-process förenlig med de budgetpolitiska målen. Även tillämpar en modell för beredning och beslut om statens budget med ett tydligt uppifrån och ned-perspektiv. Stats- budgetens utgifter redovisas på 27 olika utgiftsområden. Den s.k. rambeslutsmodellen innebär att i ett första steg tar ställning till utgiftsramar för de av beslutade 27 utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. I ett andra steg behandlas anslagsfrågorna för de olika utgifts- områdena i fackutskotten. Eftersom utgifts- ramarna redan är beslutade i det första steget, utgör dessa en bindande restriktion i det andra steget. Det betyder att det i detta skede bara är möjligt att föreslå ett ökat anslag inom ett utgiftsområde om detta åtföljs av ett förslag om minskning av ett annat anslag inom samma utgiftsområde. Ett viktigt inslag i den reformerade budgetprocessen är också att den gjorts mer transparent. I den gamla budgetordningen saknades tydliga regler för vad som skulle redovisas inom respektive utanför statsbudgeten och om posterna skulle redovisas brutto eller netto. Enligt den nya budgetordningen är huvudregeln att alla poster bruttoredovisas. Dessutom tillämpas den s.k. fullständighets- principen som innebär att alla de poster som påverkar det statliga lånebehovet ska tas upp på statsbudgeten. Detta ger sammantaget en tydligare redovisning av statens åtaganden och en bättre förståelse av statsbudgeten. Bestämmelser om statsbudgetens full- ständighet och bruttoredovisning finns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) som antogs av 1996. Lagen reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. Huvudsyftet med budgetlagen var att ge en sammanhållen och klar reglering på finans- maktens område och att stärka budget- disciplinen. Införandet av budgetlagen innebar att ett tydligt regelverk skapades som på flera sätt har gett goda förutsättningar för ett mera effektivt beslutsfattande avseende resurs- fördelning och styrning av den statliga verksamheten. Samarbetet mellan och regeringen har förenklats på så sätt att kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen har vidare bidragit till en fasthet i budgetprocessen, som den utformats så att har haft möjlighet att fatta särskilda beslut som avvikit från huvud- principerna. För ett väl fungerande budgetpolitiskt ramverk är det av stor betydelse att de offentliga finansernas utveckling och tillämpningen av finanspolitiken följs upp av externa bedömare. I görs detta av exempelvis , , och . efterlever reglerna i Stabilitets- och tillväxtpakten Som EU-medlem har förbundit sig att följa Stabilitets- och tillväxtpaktens regler för de offentliga finanserna. De mest centrala reglerna är att bruttoskulden definierad enligt de s.k. Maastrichtkriterierna inte får överstiga 60 pro- cent av BNP (eller att skulden, om den initialt överskrider denna nivå, i tillfredsställande takt ska närma sig denna nivå) och att eventuella underskott i de offentliga finanserna inte får överstiga av BNP.20 egna självpåtagna budgetpolitiska regler, som be- skrivits ovan, är i flera avseenden mer ambitiösa än reglerna i Stabilitets- och tillväxtpakten. 4.3Regeringens översyn av det budgetpolitiska ramverket För att säkerställa en långsiktigt hållbar finanspolitik har regeringen aktivt arbetat med att förbättra det budgetpolitiska ramverket. När regeringen tillträdde aviserade den i budgetpropositionen att en översyn skulle göras av det budgetpolitiska ramverket. ekonomiska vårproposition gjordes bedömningen att det budgetpolitiska ramverket har tjänat ekonomi väl, men att det fanns skäl som talade för att ramverket borde förstärkas i olika avseenden för att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser. Erfaren- heterna från finanskrisen har ytterligare stärkt regeringen i synen på vikten av väl fungerande budgetpolitiska ramverk. Exempelvis är ett av de få EU-länder som inte förväntas bryta mot underskottsgränsen om av BNP i Stabilitets- och tillväxtpakten . Krisen har tydliggjort att vissa delar av ramverket behöver utvecklas för att säkra en stabil återgång till överskott, i syfte att kunna möta också nästa kris eller lågkonjunktur utan att riskera välfärden. ekonomiska vårproposition pekade regeringen på att ramverket i vissa delar har fungerat mindre bra och att dessa delar därför behövde ses över. Regeringen ansåg att: -Motiven till överskottsmålet borde för- tydligas för att minska osäkerheten rörande både motivet för överskottsmålet och hur länge nivån på överskottsmålet skulle behållas. -Det fanns skäl att klargöra vilka indikatorer som ska användas för att följa upp och utvärdera överskottsmålet. -Det var viktigt att ett utgiftstak alltid fast- ställdes för det tredje tillkommande budgetåret. -De grundläggande principerna för bud- getering och redovisning borde upprätt- hållas på ett striktare och öppnare sätt. Tillämpningen av principer och regler för budgetering och redovisning på stats- budgeten ansågs ha skett på ett sätt som inneburit att utgiftstaket inte tillåtits att verka fullt ut. Därtill ansågs att utrymmet under utgiftstaket utökats genom att avsteg gjorts från de grundläggande principerna om fullständighet och bruttobudgetering. ekonomiska vårproposition redo- visade regeringen de principiella överväganden som skulle ligga till grund för översynen av det budgetpolitiska ramverket. Ledstjärnor skulle vara ökad transparens (öppenhet och tydlighet) samt förbättrad möjlighet till extern uppföljning och utvärdering. Nedan redovisas det arbete regeringen bedri- vit för att stärka det budgetpolitiska ramverket när det gäller överskottsmålet, utgiftstaket, det kommunala balanskravet och uppföljningen av finanspolitiken. En redovisning lämnas också av de förslag som lämnats av utredningen om en översyn av budgetlagen och som utgör ytterligare ett led i att stärka det budgetpolitiska ramverket. 20 Det finns särskilda undantagsklausuler som kan användas i vissa speciella situationer, bl.a. i rådande situation med negativ BNP-tillväxt i många medlemsländer. 4.3.1Överskottsmålets funktion och ställning stärks Ärendet och dess beredning har i enlighet med vad som föreslogs ekonomiska vårproposition beslutat att överskottsmålet fortsättningsvis ska vara av BNP (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Som ett led i arbetet med att stärka det budgetpolitiska ramverket har en arbetsgrupp i i departementspromemo- rian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) utvärderat och förtydligat såväl motiven till överskottsmålet som utformningen och uppföljningen av målet. En sammanfattning av promemorian redovisas i en fördjupningsruta nedan. Promemorian har remitterats till , , , Ekono- mistyrningsverket (ESV), , , nationell ekonomi vid , vid , vid i , , Kommuner och Landsting (SKL), , Skatte- betalarnas förening, akademikers centralorganisation (), () och Landsorganisa- tionen i (LO). Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi2010/606). I departementspromemorian föreslås bl.a. att det görs obligatoriskt för regeringen att använda sig av ett överskottsmål. Som en följd av detta har regeringen i tilläggsdirektiv till utredningen om en översyn av budgetlagen (dir. 2010:16) gett utredningen i uppdrag att lämna förslag till reglering av överskottsmålet. Utredningen har i rapporten överskottsmål lämnat förslag till en sådan reglering (dnr Fi2010/1192). En sammanfattning av utredningens slut- betänkande, inklusive förslaget till reglering av överskottsmålet, redovisas i en fördjupningsruta nedan. Utredningens rapport har remitterats till samma instanser som erhållit promemorian Utvärdering av överskottsmålet samt därutöver till . tillgängliga i (dnr Fi2010/1192). Regeringens bedömning: Av de fyra motiv som har angetts till överskottsmålet (1) långsiktigt hållbara offentliga finanser, (2) tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer, (3) en jämn för- delning av resurser mellan generationerna, och (4) ekonomisk effektivitet utgör det först nämnda motivet en nödvändig förutsättning för att nå övriga motiv till överskottsmålet. Det stabiliseringspolitiska motivet bör vidare till- mätas stor vikt vid valet av nivå på över- skottsmålet. Arbetsgruppens bedömning: Analysen visar att samtliga av regeringen angivna motiv för överskottsmålet är välgrundade. Ingen rang- ordning görs dock av motiven med hänsyn till att detta är en politisk bedömningsfråga. Remissinstanserna: anser att målet att åstadkomma en jämn fördelning mellan generationerna (generationell rättvisa) inte är relevant för överskottsmålet. ESV är tveksamt till att basera ett överskottsmål på mål om generationell rättvisa och effektivitet. Övriga remissinstanser invänder inte mot de angivna motiven till överskottsmålet. Flera remiss- instanser, däribland , anser att analysen av motiven är väl genomförd. anser emellertid att ett grundläggande problem med rapporten är att den inte tar ställning till den relativa betydelsen av olika motiv för överskottsmålet. LO, och anser att motiven bakom överskottsmålet inte tydliggjorts i önskvärd utsträckning. pekar på att väsentliga frågor kring sambanden mellan överskottsmålet, utgiftstaket för staten och balanskravet för kommuner och landsting, inte har blivit belysta. Skälen för regeringens bedömning: Den ekonomiska politiken har som påpekats i avsnitt 4.1 flera mål och det är därför naturligt att överskottsmålet bestäms utifrån dessa mål. Överskottsmålet ska bidra till de fyra motiv som nämnts i bedömningsrutan ovan. bedöms det inte finnas någon betydande konflikt mellan de angivna motiven. Regeringen ser mot bakgrund av remissinstansernas syn- punkter dock behov av att förtydliga synen på dessa. Regeringen anser att motivet att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser är en nödvändig förutsättning för att nå övriga mål för överskottsmålet. Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara tappar den finansiella marknaden, hushåll och företag förtroendet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. Inriktningen av politiken måste då flyttas från åtgärder som bidrar till högre tillväxt, sysselsättning och välfärd till skuldsanering. Det visar inte minst utvecklingen i under 1990-talskrisen. Mot bakgrund av erfarenheterna från finans- krisen finns därutöver goda skäl för att tillse att överskottsmålet bidrar till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättning riskerar att bli ohållbar. I samband med större globala konjunkturnedgångar och vid oro på de internationella finansmarknaderna är ofta små länder med egen valuta särskilt utsatta. Att i sådana lägen ha ett finanspolitiskt manöver- utrymme ger politiken ökad styrka. Regeringen anser att detta talar för att det stabiliserings- politiska motivet bör ges en stor vikt, givet att kravet om långsiktigt hållbara offentliga finanser är uppfyllt. ska stå väl rustat inför nästa konjunkturnedgång. När det gäller överskottsmålets bidrag till en jämn fördelning av resurser mellan generationer och ekonomisk effektivitet vill regeringen tydliggöra att överskottsmålet endast bör användas för att hantera den del av ökningen av andelen äldre som beror på temporära förändringar, dvs. det bör inte användas för att hantera den kontinuerligt ökande medel- livslängden. Överskottsmålet bör inte heller användas för att förfinansiera eventuella framtida krav på ökad kvalitet i välfärden. Regeringens bedömning: Nuvarande nivå på överskottsmålet om av BNP bör behållas tills vidare. Arbetsgruppens bedömning: Överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Alla remissinstanser, förutom , stödjer den föreslagna nivån på överskottsmålet, däribland anser att hänsyn måste tas till de kostnader som en ökad beskattning innebär för den föreslagna nivån på överskottsmålet. Därtill menar organisationen att hänsyn bör tas till den önskvärda fördelningen av sparande och förmögenhetsbildning mellan privat och offentlig sektor. anser att ett saldomål på mellan -av BNP skulle ge tillräcklig makroekonomisk stabilitet till en väsentligt lägre samhällsekonomisk kostnad än det mål som föreslagits i promemorian. Organisationen pekar även på att en ensidig inriktning på stora överskott i statsfinanserna kan leda till en stabiliserings- politik som inte är optimal. Enligt TCO finns inga starka skäl att behålla dagens nivå på överskottsmålet för evigt. SKL anser att målet för sparandet gradvis bör reduceras i takt med att det demografiska trycket på de offentliga finans- erna ökar. Många remissinstanser, däribland Fin- , ser positivt på att överskotts- målets nivå ses över med jämna mellanrum. Skälen för regeringens bedömning: Arbets- gruppens analys visar att givet de angivna motiven är ett överskottsmål på en välavvägd nivå. Att bibehålla dagens nivå har som pekat på stora fördelar genom att målet är väletablerat. Finanskrisen, med stora budgetunderskott och med ifrågasatt trovärdighet för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i många länder, ger ytterligare stöd för denna bedömning. vinner troligen en betydande trovärdighet genom att hålla fast vid nuvarande överskottsmål. Detta kan ge vinster i form av lägre riskpremier . Mot bak- grund av det anförda anser regeringen att nuvar- ande nivå på överskottsmålet om av BNP bör behållas tills vidare. Osäkerheten i bedömningarna av målets nivå är dock stor, vilket också framgår tydligt i rapporten. Det behövs därför en återkommande analys av överskottsmålets nivå för att tillse att den valda nivån stödjer de angivna motiven för överskottsmålet. Arbetsgruppen föreslår att en mer omfattande analys av målets nivå bör göras ungefär . Regeringen delar arbetsgruppens syn att en genomgripande översyn inte bör göras för ofta. Överskottsmålet ska fungera som ett medel- fristigt ankare för finanspolitiken. Det är därför regeringens avsikt att nuvarande nivå på överskottsmålet ska gälla under åtminstone den kommande mandatperioden och så länge som det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. Regeringen anser det viktigt att påpeka att ett överskottsmål om , även om det antas gälla för evigt, inte innebär att de offentliga tillgångarna som andel av BNP kontinuerligt ökar. Vid en nominell BNP-tillväxt på kommer de offentliga finansiella netto- tillgångarna att på lång sikt närma sig av BNP.21 Detta är ungefär den nivå som den offentliga finansiella nettotillgången låg på före finanskrisen. Det finns givetvis skäl att tillse att den offentliga förmögenheten inte utvecklas allt för starkt på den privata sektorns bekostnad. Regeringens bedömning är dock att det nuvarande överskottsmålet inte innebär en orimlig fördelning av förmögenheten mellan den privata och offentliga sektorn. Detta är dock en fråga som bör följas noga även vid framtida översyner av överskottsmålet. I den föreslagna lagregleringen av överskotts- målet (se nedan) definieras inte nivån på överskottsmålet i lagtexten. Det föreslås där- emot bli obligatoriskt för regeringen att föreslå vilket siffermässigt mål för det finansiella sparandet som bör gälla.