prop · GX03181 · 2010-03-23 00:00:00 — Genom beredningen i en förslagsnämnd tillhandahålls regeringen ett gediget beslutsunderlag inför utnämningarna av ordinarie domare. En sådan beredning skapar också goda förutsättningar för en konstitutionell efterhandskontroll av regeringens utnämningsmakt. I lik- het med anser därför regeringen att alla ärenden om utnämning av ordinarie domare bör beredas i en förslagsnämnd. anser att det är mer naturligt att inrätta en ny förslagsnämnd med behörighet att hantera samtliga ärenden om utnäm- ning av ordinarie domare än att låta den nuvarande verka vid sidan av en ny förslagsnämnd. Några remissinstanser, bl.a. , Regeringsrättens ledamöter och , ifrågasätter behovet av att ersätta med en ny förslagsnämnd. Som redovisas ovan genomfördes en reform av utnämningsförfarandet där en åtgärd bestod i att ersatte . I likhet med anser regeringen att reformen har fallit väl ut. Enligt regeringens synsätt finns det inga skäl mot att låta bereda även de högsta domaranställningarna. Rege- ringen anser därför att fortsättningsvis bör bereda samtliga ärenden om utnämning av ordinarie domare och om utnämning av hyresråd tillika chef för hyres- och arrendenämnd i , och samt av övriga hyresråd. Regeringen delar bedömning att förslagsnämn- den bör vara reglerad i lag. För att markera oberoende anser regeringen att inte längre vara bör värdmyndighet för nämnden. Regeringen anser, i likhet med , att det bör föreskrivas i lag att nämnden ska ha ett kansli. Grundlags- utredningen anser att det i nämndens kansli ska ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare. Ett par remissinstanser ifrågasätter behovet av ett sådant krav. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är viktigt att nämnden har ett väl fungerande kansli som besitter nödvändig kom- petens och erfarenhet. En statlig nämnds kansli ska ledas av en chef som ska följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar (17 § myndig- hetsförordningen [2007:515]). Regeringen anser att nämndens behov av kompetens och erfarenhet kan säkerställas genom att uppställa vissa krav på nämndens kanslichef. Regeringen anser att ordinarie domare, liksom Prop. 2009/10:181 andra jurister med liknande yrkeserfarenhet och kompetens, bör kunna komma i fråga som Domarnämndens kanslichef. är huvudsakliga uppgift att lämna för- slag till regeringen i ärenden om anställning som domare eller hyresråd enligt vad som är särskilt föreskrivet. Nämnden har dock även andra uppgifter, bl.a. prövning av frågor om domares bisysslor. I enlighet med förslag anser regeringen att det av lag bör framgå att har till uppgift att lämna förslag till regeringen på lämpliga kandidater till lediga domaranställningar samt bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att tillgodose rekryteringsbehovet av ordinarie domare. Utöver dessa uppgifter bör även fortsättningsvis ha andra uppgifter, t.ex. rörande domares bisysslor. Regeringen avser därför att meddela föreskrifter i förordning om andra uppgifter för nämnden. Regeringens förslag: ska bestå av nio ledamöter. Fem ledamöter ska vara eller ha varit ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, varav en ska vara ad- vokat. Två ledamöter ska representera allmänheten. Vid nämndens sam- manträden får en representant för närvara och yttra sig. Ledamöter och ersättare ska förordnas för av högst . Leda- möter och ersättare som representerar allmänheten ska väljas av riks- dagen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen. Leda- möter och ersättare som ska vara, eller ha varit, ordinarie domare för- ordnas på förslag av de allmänna domstolarna och de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Ledamöter och ersättare som ska vara jurister verk- samma utanför domstolsväsendet förordnas på förslag av de förvaltnings- myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer. Nämnden ska inom sig utse en ordförande och en vice ordförande. förslag: Nämnden ska bestå av nio leda- möter, varav sex ska vara domare och representera de olika domstols- slagen och instanserna, en ska vara advokat och två ska vara repre- sentanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen efter att ha nominerats av respektive domstolskategori. Advokaten förordnas av regeringen efter nominering av . Representan- terna för allmänheten väljs av (avsnitt 21.2.4 i betänkandet). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att en särskild samman- sättning av nämnden i ärenden om utnämning av justitieråd och regeringsråd bör övervägas. anser att det bör ingå en representant för universiteten i nämnden. vid anser att man bör överväga en sammansättning som också innehåller representanter från universiteten och åklagarväsendet. Kammarrätten i anser att har den samman- sättning och kompetens som krävs för att bereda även de högsta domar- anser inte att förslagsnämnden bör uppträda i olika sammansättningar beroende på vilken typ av domar- anställning ärendet gäller. I fråga om förslagsnämndens sammansättning hänvisar och till de överväganden som gjordes i prop. 2007/08:113. Några remissinstanser yttrar sig över det föreslagna nomineringsför- farandet. ifrågasätter att ledamoten från tingsrätt enligt förslaget ska nomineras av de tre största tingsrätterna eftersom två av dessa numera finns i . anser att styrelse bör nominera en ledamot. Aka- demikers () invänder mot förslaget att riks- dagen ska förordna två ledamöter och föreslår i stället att regeringen för- ordnar dessa ledamöter efter nominering av . Skälen för regeringens förslag: I samband med den genom- förda reformeringen av rekryteringsförfarandet gjordes bl.a. följande allmänna uttalanden om sammansättning. Nämndens värdering av sökandenas yrkeserfarenhet och personliga egenskaper kommer att bli avgörande för vilka domare som kommer att anställas. Det är därför av stor vikt att det hos nämndens ledamöter finns kunskap om domarens roll och de krav som ställs på yrket. Ledamöterna bör även ha kunskap om och erfarenhet av rekryteringsfrågor samt kompetens att värdera de sökandes kvalifikationer. Det är också viktigt att nämnden har en väl avvägd sammansättning som kan säkerställa professionella be- dömningar och att det finns flera ledamöter som kan bedöma andra juridiska inriktningar än de som är förknippade med den traditionella domarutbildningen (prop. 2007/08:113 s. 28 f.). Regeringen anser att dessa utgångspunkter för nämndens sammansättning som är väl för- enliga med överväganden bör gälla även för den framtida . Den nuvarande består av åtta ledamöter som förordnas för högst . föreslår att förslagsnämnden ska ha nio ledamöter som förordnas för högst . Ingen av remiss- instanserna invänder mot förslaget i denna del. Regeringen ställer sig bakom förslag. Den nuvarande består av fem ledamöter som är eller har varit ordinarie domare och tre ledamöter som är jurister verksamma utanför domstolsväsendet. föreslår att sex leda- möterna ska vara eller ha varit ordinarie domare, en ska vara advokat och två ska vara representanter för allmänheten. De allra flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. vid , anser att fler juristyrken utanför domstolsväsendet än advokatyrket bör vara representerade i nämnden. Regeringen anser att det finns fog för den uppfattningen. För att kunna göra verklighet av målsättningen att bredda rekryteringsunderlaget för ordinarie domare anser regeringen att fler än en ledamot bör vara jurister verksamma utan- för domstolsväsendet. Som redovisas i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 134) anser dock regeringen, i likhet med , att det är viktigt att en majoritet av ledamöterna i nämnden är domare och representerar de olika domstolsslagen. Rege- ringen delar också bedömning att medverkan från ledamöter som representerar allmänheten skulle öka insynen i nämndens arbete och därmed bidra till att öka allmänhetens förtroende för utnäm- ningsförfarandet. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att fem av nio ledamöter bör vara eller ha varit ordinarie domare. Två bör vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, var- av en bör vara advokat. Vidare bör två ledamöter representera all- mänheten. Vid handläggning av den nuvarande ärenden om anställning av domstolschefer deltar en representant från som ledamot. I övriga ärenden har representanten rätt att närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden. lämnar inget förslag i denna del. och anser att nämndens sammansättning även i denna del bör bestå. Grundlags- utredningen har i sina överväganden framhållit vikten av att förslags- nämnden är fristående. Regeringen anser därför att inte bör vara representerat med en ledamot av nämnden. av anställningsfrågor och kunskap i administrativa frågor skulle dock kunna vara till stor nytta även för den framtida . Regeringen anser därför att en representant för bör få närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden. Den nuvarande är en statlig nämnd till vilken rege- ringen förordnar ledamöter och ersättare. Regeringen utser en ledamot att vara ordförande och en att vara vice ordförande. föreslår att allmänhetens representanter ska väljas av medan övriga ledamöter och ersättare ska förordnas av regeringen på förslag av domstolarna respektive . Det förslås vidare att nämnden inom sig ska utse ordförande och vice ordförande. anser att allmänhetens representanter bör utses av regeringen på förslag av . I enlighet med den formella ansvarskedjans princip statlig nämnd eller myndighet ansvarar inför regeringen som i sin tur ansvarar inför förordnar regeringen normalt de ledamöter som ska tjänstgöra i en nämnd under regeringen utan några särskilda begränsningar. Det finns dock undantag, t.ex. när det gäller . I den nämnden förordnas åtta av tio leda- möter av regeringen bland sådana personer som har föreslagits av parti- grupperna i . Med beaktande av särprägel anser regeringen, liksom utredningen, att det finns skäl att göra avsteg från den formella ansvarskedjans princip beträffande utseende av allmänhetens representanter i . Enligt regeringens förslag ska nämnden ha fem ledamöter som är eller ha varit ordinarie domare och två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet. förslag såvitt avser nomineringen av de ledamöter som regeringen ska förordna kan därför inte genomföras fullt ut. Arbetsdomstolen har under remitteringen av utkastet till lagrådsremiss ifrågasatt varför inte också specialdomstolarna ska ha rätt att nominera ledamöter till . I fortsättningen kommer nämnden visserligen handlägga ärenden som rör anställningar i både specialdomstolarna och hyres- och arrendenämnderna. Den helt övervägande delen av ärenden kommer dock att gälla anställningar i de allmänna domstolsslagen. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att ledamöter och ersättare som ska vara eller ha varit ordinarie domare bör förordnas på förslag av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Ledamöter och ersättare som ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet bör förordnas på förslag av de förvaltningsmyndigheter och organisationer som regeringen I likhet med anser regeringen att nämnden bör inom sig utse en ordförande och en vice ordförande. Regeringens förslag: ska på lämpligt sätt informera om lediga anställningar som ordinarie domare. Den som vill ansöka om en ledig anställning ska lämna in en skriftlig ansökan till . Därutöver får en generell intresseanmälan göras beträffande en viss typ av anställning eller flera typer av anställningar. Sökandens identitet ska inte omfattas av sekretess. Nämndens förslag till regeringen ska moti- veras. Nämndens förslag i ärenden om utnämning ska inte kunna över- klagas. Regeringens bedömning: I övrigt bör förvaltningslagen (1986:223) och myndighetsförordningen (2007:515) gälla vid nämndens handlägg- ning. förslag: När det gäller hur förfarandet hos nämnden inleds överensstämmer utredningens förslag i huvudsak med regeringens (avsnitt 21.2.3 i betänkandet). Utredningen föreslår att nämn- dens förslag normalt ska omfatta flera kandidater och att nämnden sär- skilt ska motivera om färre än tre kandidater förs upp på förslag (avsnitt 21.2.5). Därutöver föreslår utredningen ett antal handläggningsregler om bl.a. nämndens beslutförhet och utformningen av förslagen till rege- ringen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän (), , Länsrätten i , Justitie- kanslern, vid , Arbets- domstolen och , tillstyrker utredningens förslag. Flera remissinstanser invänder mot förslaget om intresseanmälningar. Några remissinstanser, bl.a. Högsta domstolens ledamöter och Arbets- givarverket, befarar att de flesta skulle uppleva det som lika känsligt att anmäla sitt intresse för de berörda domaranställningarna som att lämna in en ansökan. Några remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och , befarar att förslaget med intresseanmälningar kommer att leda till administrativt merarbete eftersom det kommer vara oklart hur intresseanmälningarna ska hanteras i konkreta anställningsärenden. JO och Justitiekanslern tillstyrker dock uttryckligen förslaget om intresse- anmälningar eftersom de anser att ett sådant system borde avhjälpa de nackdelar som ett öppet ansökningsförfarande medför. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Högsta domstolens ledamöter, över och , Regeringsrättens ledamöter, , och , invänder mot förslaget att ansökningsförfarandet ska vara helt öppet och anser att regeringen bör överväga att införa en sekretessbestämmelse i ärenden Prop. 2009/10:181 rörande de högsta domaranställningarna. fakultetsnämnden vid invänder dock uttryckligen mot att det ska finnas en möjlighet till anonymisering av sökandena. Regeringsrättens ledamöter anser att det inte bör införas ett krav på att motivera varför färre än tre personer på förslag. Kammarrätten i anser att det är onödigt att reglera hur många sökanden som ska föras upp på förslag. anser att den föreslagna lagen om utnämning av ordinarie domare är ofullständig i jämförelse med det regelverk som styr nämndens verk- samhet. Kammarrätten i föreslår att de regler som styr , som finns i förordning, tas in i lag. Skälen för regeringens förslag och bedömning Hur förfarandet hos bör inledas Som framgår ovan ska fortsättningsvis alla anställningar som ordinarie domare vara möjliga att söka av dem som är intresserade. Enligt nuvarande ordning anmäler en vakans inom de allmänna domstolsslagen till som i sin tur informerar om den lediga anställningen. använder en kravprofil för anställ- ningen och de som är intresserade lämnar in en skriftlig ansökan till . När det gäller specialdomstolarna bevakas behovet av domarpersonal av det departement till vilket domstolen hör. Patent- besvärsrätten har en särskild tjänsteförslagsnämnd inom domstolen som lämnar förslag till kandidater till regeringen. Ärenden om domaranställ- ning inom specialdomstolarna, såväl chefer som övriga, handläggs hos regeringen inom ramen för ett kallelseförfarande (se närmare avsnitt 4). När samtliga domaranställningar nu ska kunna sökas är det naturligt att får till uppgift att informera om lediga anställningar. När det gäller anställningar inom de allmänna domstolsslagen bör Domstols- verket fortsätta att anmäla vakanser till nämnden. I fråga om special- domstolarna bör i stället domstolarna själva kontakta nämnden när det finns behov av ordinarie domare. Regeringen anser att det av lag bör framgå att anställningarna ska vara möjliga att söka, att ska informera om lediga anställningar och att de som är intresserade ska ansöka genom att lämna in en skriftlig ansökan till nämnden. Utformningen av kravprofilen bör överlämnas till . Vid utformningen av kravprofilen och annonseringen är det naturligt att nämnden samråder med den domstol där den lediga anställningen finns. Som bl.a. och Arbetsdomstolen påpekade vid re- mitteringen av utkastet till lagrådsremiss gör sig detta särskilt gällande beträffande anställning i de högsta instanserna eller annan anställning där domstolen kan ha behov av en särskild kompetens eller yrkesbakgrund. I syfte att underlätta för dem som uppfattar det som känsligt att söka en domaranställning föreslår utredningen att intresserade personer, utöver att kunna ansöka om en ledig anställning, ska kunna göra en intresse- anmälan avseende någon typ eller några typer av anställning. remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. remissinstanser, bl.a. Högsta domstolens ledamöter och Arbetsgivar- verket, befarar dock att de flesta skulle uppleva det som lika känsligt att anmäla sitt intresse för de berörda domaranställningarna som att lämna in en ansökan. Andra remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och , befarar att systemet med intresseanmälningar kommer att leda till administrativt merarbete. I likhet med utredningen anser regeringen att det bör finnas flera sätt att visa intresse för en domar- anställning. Risken för administrativt merarbete torde till stor del kunna undvikas genom att det inom nämnden utformas tydliga riktlinjer för hur intresseanmälningar ska hanteras. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det bör införas en möjlighet att göra en generell intresse- anmälan beträffande en viss typ av anställning eller flera typer av anställ- ningar. Behovet av en sekretessbestämmelse Som nämnts ovan föreslår att ansökningsförfar- andet ska var helt öppet. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Högsta dom- stolens ledamöter, över och , Regeringsrättens ledamöter, , och advokat- samfund, anser att regeringen bör överväga att införa en sekretess- bestämmelse i ärenden rörande de högsta domaranställningarna. Av de skäl som redovisas i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 133136) ställer sig regeringen bakom Grundlagsutred- ningens förslag att de sökandes identitet inte ska omfattas av sekretess. tar inte upp frågan om vilket underlag förslags- nämnden bör ha vid sin bedömning. Vid reformeringen av rekryteringsförfarandet gjorde regeringen vissa uttalanden om underlaget för bedömning. Inledningsvis framhölls att framtagandet av en kravprofil utgjorde ett viktigt instru- ment, bl.a. för att redovisa vilka principer som gäller för nämndens bedömning. Vidare uttalades bl.a. följande. Det skriftliga referens- materialet är ett viktigt underlag för bedömningen av en sökandes meriter. Det är därför angeläget att detta material på ett så fullständigt sätt som möjligt återspeglar sökandens kvalifikationer. Skriftliga upp- gifter kan i vissa fall behöva kompletteras med muntliga upplysningar från uppgiftslämnarna. Intervjuer av domstolschefen eller nämnden bör vidare vara ett självklart inslag i alla ärenden. Intervjuer och referens- tagning kan också behöva kompletteras med anlags- eller personlig- hetstester. Det är viktigt att kontinuerligt sträva efter att förbättra utformningen och användningen av de verktyg som används för att bedöma de sökande. Därmed kan i förlängningen kvalitativt bättre för- slag lämnas till regeringen (prop. 2007/08:113 s. 36 och 37). Regeringen anser att dessa uttalanden alltjämt bör bilda utgångspunkt för hur ska inhämta underlag för sin bedömning. Sådana urvalstester som används i rekryteringsärenden ska från omfattas av sekretess (prop. 2009/10:56, rskr. 2009/10:182 och bet. 2009/10:KU15). När nämnden inhämtar underlag för sin bedömning är det naturligt att nämnden tar kontakt med den berörda domstolen. Under remitteringen av utkastet till lagrådsremiss har bl.a. och Regerings- rätten föreslagit att det ska införas en regel om samråd med berörd domstol. Enligt gällande ordning finns det föreskrifter i förordning om att bl.a. ska inhämta yttrande från chefen för den aktuella domstolen (7 § förordning [2008:427] med instruktion för ). föreslår inte några särskilda lag- bestämmelser i denna del. Inte heller regeringen anser att det finns skäl att i lag införa särskilda regler om hur nämnden ska inhämta underlag för sin bedömning (jfr även avsnitt 6.7). Grunderna för bedömningen av de sökande tar inte upp frågan om grunderna för förslags- nämndens bedömning. Vid reformeringen av rekryteringsförfarandet gjordes vissa uttalanden om vilka överväganden nämnden bör göra vid bedömningen av sökand- enas meriter. Där uttalades bl.a. följande. Enligt regeringens uppfattning bör domarrekryteringen grundas på en objektiv och saklig helhets- bedömning av sökandenas samtliga meriter för den sökta anställningen. Skickligheten bör liksom sättas främst och de faktorer som generellt bör väga särskilt tungt vid bedömningen av skickligheten är yrkesskicklighet, personliga egenskaper, yrkeserfarenhet och utbildning. Bedömningen bör vidare göras utifrån de krav som den aktuella an- ställningen ställer och alltså avse sökandenas lämplighet för just den sökta anställningen (prop. 2007/08:113 s. 3235). Regeringen anser att dessa uttalanden om meritvärderingen av de sök- ande bör ligga till grund även för framtida bedöm- ningar. Vid anställning inom staten ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (11 kap. 9 § andra stycket RF). Skickligheten ska sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat (4 § andra stycket lagen [1994:260] om offentlig anställning). Regeringen delar uppfattning att det i normala fall är lämpligt att flera kandidater på förslag. I likhet med Kammarrätten i anser dock regeringen att det inte finns anledning att i lag föreskriva hur många sökande som ska föras upp på förslag. föreslår bestämmelser om nämndens beslutförhet (3 och 8 §§ i förslaget), om vilka ansökningar och intresseanmälningar som nämnden är skyldig att beakta (7 § andra stycket), om behörighet att pröva vissa frågor (9 §), om vilka uppgifter som nämndens beslut ska innehålla (10 §) och om hur nämnden får meddela bestämmelser om sin organisation m.m. (12 §). Vid handläggning i en statlig nämnd gäller förvaltningslagen (1986:223) och myndighetsförordningen (2007:515), om inte annat före- skrivs i lag eller förordning. Motsvarigheter till utredningens ovan nämnda förslag till handläggningsregler finns redan i förvaltningslagen Regeringen anser därför att det inte finns skäl att införa dessa i den nya lagen. Regeringen avser att i förordning meddela undantag från bestämmelsen om ordförandens rätt att i brådsk- ande fall besluta ärenden ensam (jfr 16 § andra stycket myndighets- I likhet med utredningen anser regeringen att det bör införas be- stämmelser i lag om att nämndens förslag ska motiveras och att nämndens förslag i ärenden om utnämning inte ska kunna överklagas. Regeringens förslag: Regeringen ska inte vara bunden av Domarnämn- dens kandidatförslag. Innan regeringen utnämner någon som inte omfattas av nämndens förslag, ska dock nämnden ges tillfälle att yttra sig över honom eller henne. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (avsnitt 21.2.5 i betänkandet). Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. Högsta dom- stolens ledamöter och , framhåller att regeringen bör kunna utnämna andra än de som sökt eller anmält intresse till förslags- nämnden. Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter anser att den nuvarande ordningen med samråd inför en utnämning i de högsta domstolarna bör bibehållas. Skälen för regeringens förslag: Av de skäl som redovisas i propo- sitionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 134) bör rege- ringen inte vara bunden av nämndens kandidatförslag men vara skyldig att återremittera ärendet till innan någon som inte omfattas av nämndens förslag utnämns. Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter anser att den nuvarande ordningen med samråd inför en utnämning i de högsta domstolarna bör bibehållas. kommer, som nämnts i avsnitt 6.6, att ha kontakt med den berörda domstolen, bl.a. i fråga om utformning av kravprofil och annons.