prop · GX03153 · 2010-03-17 00:00:00 — bidrag till dessa fonder överstiger i regel kraftigt andel av den globala ekonomin. bidrar på detta sätt till att institutionerna kan mildra krisens effekter i låginkomstländerna. Tack vare stora resurstillskott till utvecklingsbankernas koncessionella fonder före krisen har dessa haft god förmåga att agera kraftfullt. Dessa fonder kunde därför effektivt möta de stora behoven i låginkomst- länderna genom att tidigarelägga utlåning och gåvobidrag som var planerade . Fondernas resurser är dock små i jämförelse med de privata kapitalflöden som de behövt ersätta. Sammanlagt tillhandahöll de internationella finansiella institutionerna koncessionella lån och bidrag om ca 2008 och ca 2009. Utvecklingsbankernas långsiktiga engagemang, med både utlåning på koncessionella och icke-koncessionella villkor, samt deras omfattande erfarenhet och kunskaper, har inneburit att de haft en viktig rådgivande funktion till länder i kris. Framför allt de mest resurssvaga låginkomst- länderna har haft stor nytta av utvecklingsbankernas rådgivning. För att stödja de fattigaste länderna i krisen har koncessionella utlåningsfönster, Internationella utvecklingsfonden (), etablerat ett låneinstrument för att tidigarelägga utbetalningar, gåvomedel och koncessionella lån. Instrumentet omfattar ca . Totalt ökade sin utlåning till , vilket kan jämföras med . Andra åtgärder som utvecklingsbankerna vidtagit inbegriper en tidigarelagd förhandlingsrunda för ytterligare resurser till Afrikanska utvecklingsfonden. 4 IFC ingår i Världsbanksgruppen och finansierar privatsektorutveckling genom lån och rådgivning till privat sektor. Även om har begränsad koncessionell verksamhet administrerar Skr. 2009/10:153 banken ett antal fonder som stödjer bland annat avveckling av kärnkraftverk, energieffektivisering och miljöåtgärder i regionen. Efterfrågan på IMF:s koncessionella utlåning har ökat kraftigt till följd av krisen och utlåningen har, sett till historiska nivåer, nästintill fyrfaldigats och uppgår nu till ca . Något som bidragit till den utökade utlåningen var att beslutade om en fördubbling av lånetaken för det koncessionella låneramverket och en sänkning av lånekostnaderna. Dessa förändringar gjordes på temporär basis som ett svar på krisen, men permanentades i samband med en mer övergripande översyn av IMF:s utlåning till låginkomstländer. Utöver redan nämnda förändringar etablerades ett nytt ramverk för utlåning till låginkomst- länder, s.k. PRGT (Poverty Reduction and Growth Trust). har tre låneinstrument som skiljer på om det betalningsbalansproblem som motiverar lånet är kort-, medel- eller långsiktigt. I förhållande till tidigare låneramverk är lånevillkoren mer enhetliga mellan de olika låne- instrumenten. erbjöds låntagarländer i större uträckning olika lånevillkor beroende på vilket instrument de begärde lån från, något som uppfattats som godtyckligt. Ytterligare en metod som användes för att utvidga tillgängligheten avseende resurser var att öka flexibiliteten i det så kallade skuldhållbarhetsramverket. begränsar utlåning till länder som riskerar att ta större lån än deras ekonomier klarar av. och styrelser beslutade att, under vissa omständigheter, lätta på kraven för de låginkomstländer som analyseras under ramverket och på så sätt möjliggöra ökad utlåning till dessa länder. Regeringen stödjer de internationella finansiella institutionernas agerande för att svara på sina medlemsländers kraftigt ökade behov till följd av krisen. Att institutionerna snabbt lyckades att tillhandahålla mer resurser är positivt. Regeringen anser att villkor för långivning behövs både för att garantera att resurserna används effektivt och för att låntagarländerna i regel behöver reformera sin ekonomiska politik. är det viktigt att villkoren för långivning inte är onödigt rigida och att de bygger på låntagarländernas prioriteringar. Villkoren bör vara flexibla och anpassas efter respektive lands situation, något som fört fram i institutionernas styrelsediskussioner. Det är därför angeläget att för- delarna med policyvillkor bevaras, som det är motiverat att tillhandahålla resurser snabbt och flexibelt till länder som på förhand bedöms ha god ekonomisk politik eller upplever stor nöd till följd av exceptionella omständigheter. Andra viktiga villkor för utlåningen är att institutionernas finansiella stabilitet bibehålls, att medlemsländer inte tillåts skuldsätta sig i sådan omfattning att de inte klarar av att betala tillbaka lånen och att hänsyn tas till låntagarländernas förmåga att använda resurserna effektivt (s.k. absorptionsförmåga). Regeringen anser att det har varit motiverat med de multilaterala Skr. 2009/10:153 utvecklingsbankernas expansion i den finansiella krisens spår. dock viktigt att poängtera att tillfälligt ökade insatser bör avvecklas när behoven åter har normaliserats. Det är också viktigt att undvika påskyndade krisinitiativ som leder till otillräckligt förberedda eller dåligt motiverade projekt. Regeringen anser vidare att det är viktigt att ta hänsyn till den internationella institutionella arkitekturen så att institutionerna verkar inom ramen för sina respektive mandat. Inrättandet av överlappande krisinstrument främjar inte en effektiv användning av institutionernas resurser. 5 Resursförstärkning av institutionerna Som en följd av de ökade utlåningsvolymerna har de internationella finansiella institutionerna efterfrågat ytterligare resurser till såväl koncessionell som icke-koncessionell utlåning. har krisen inverkat negativt på möjligheten till bidrag från medlemsländerna. Efter initiativ från G20, vid toppmötena i och , finns en internationell överenskommelse om att bedöma utvecklingsbankernas kapitalbehov. I , AfDB, IDB och påbörjades översyner av kapitalbehoven . Dessa är planerade att avslutas . AfDB hade redan planerat en kapitalhöjning, vilken därmed fått tidigareläggas . Utvecklings- bankerna har själva indikerat att det behövs kapitalhöjningar om 50 . På basis av bankernas presentationer kommer medlemsländerna att göra en bedömning av hur stora resurser som behövs och hur mycket som ska kanaliseras genom respektive institution. Beslut om en 200-procentig kapitalhöjning för AsDB fattades i maj 2009.5 Beslutet, som föregåtts av fleråriga diskussioner, påskyndades av krisen bland annat eftersom bristen på krediter på den asiatiska marknaden medförde en kraftigt ökad efterfrågan på lån från AsDB. IMF, som 2007 hade sin lägsta utlåningsnivå någonsin, mötte i samband med krisen en kraftigt ökad efterfrågan på lån från sina medlemsländer. Detta är delvis kopplat till de förändringar av låne- ramverket som framgått ovan (avsnitt 4). För att möta efterfrågan beslutades det på G20:s toppmöte att tredubbla IMF:s icke- koncessionella resurser från ca till , ett mål som bekräftades vid strax därefter. IMF:s resursökning sker i tre steg. Det första är bilaterala lån och köp av om ca . Dessa lån är temporära, och kommer att upplösas då mer långsiktiga avtal om resurser är på plats. Även om alla bilaterala avtal ännu inte är formaliserade hade det kommit in löften som översteg denna 5 Överenskommelsen innebär en kapitalhöjning från till . andel av det totala kapitalet är . Kapitalhöjningen består till av garantier och kommer att betalas ut under 20112014. summa.6 Det andra steget är att expandera storleken på och antalet Skr. 2009/10:153 medlemsländer i det multilaterala låneramverket, det s.k. NAB (New Arrangements to Borrow).7 Löften om resurser genom NAB har över- träffat förväntningarna, och 34 medlemsländer (nuvarande avtal har 28 länder) har utlovat totalt ca , vilket innebär att NAB totalt kommer att uppgå till ca 594 miljarder US-dollar.8 Förhandlingen om pågår och förväntas avslutas . Det tredje steget är att bestämma hur stort IMF:s grundkapital (som utgörs av de så kallade kvoterna) ska vara. En översyn av kvoterna sker (se vidare avsnitt 6) och ska vara avslutad senast . I diskussionerna behandlas bland annat storleken på en eventuell kvothöjning, hur den ska fördelas mellan medlemsländerna samt hur fördelningen mellan långsiktiga resurser (kvoter) och kortsiktiga resurser (NAB) ska se ut. IMF har prognostiserat att även den koncessionella utlåningen behöver resurstillskott för att möta den ökade efterfrågan. Resurser behövs både till själva utlåningen och till att subventionera densamma så att låne- kostnaden blir lägre än den marknadsmässiga. Subventionsresurserna är, till skillnad från låneresurserna, biståndsklassificerade gåvomedel. IMF uppskattar att det behövs ca i låneresurser samt i subventionsresurser . Medan låneresurserna främst förväntas komma från enskilda medlemsländer mobiliseras merparten av subventionsresurserna från interna källor, bland annat inkomsten från försäljningen av delar av IMF:s guldreserv. Det är av stor vikt för den globala ekonomin att de internationella finansiella institutionerna har kapaciteten att agera stabiliserande och bistå sina medlemsländer, inte minst de fattigaste medlemmarna, i en ekonomisk samt miljömässigt och socialt hållbar utveckling. har varit en stor finansiär av det multilaterala systemet. För att försäkra sig om att svenska skattemedel används effektivt och i överensstämmelse med svenska prioriteringar bör det också betonas att svenska bidrag är kopplade till graden av inflytande i institutionerna. I takt med att länders ekonomiska styrka och inflytande i IMF ökar följer ett ansvar att bidra med resurser. Regeringen verkar för att givarländerna, inklusive de nya biståndsgivarna bland medelinkomst- länderna, tar sitt ansvar i institutionernas resursförstärkningar och finansieringen av institutionernas skuldavskrivningar. 6Det svenska lånet uppgår till (av de totala bilaterala lånen). riksbank tecknar avtal för räkning. 7NAB är ett multilateralt avtal som innebär att IMF, då de ordinarie resurserna är uttömda, kan låna ytterligare resurser av de medlemsländer som deltar i avtalet. 8EU-länderna bidrar med nya resurser om till NAB. av de totala bidragen till NAB motsvarar EU:s ägarandel i IMF. Inom EU bidrar varje medlemsland med motsvarande sin ägarandel av IMF. bidrar med totalt (42,) i nya resurser. Det är som ingår svenskt . Regeringen stödjer beslutet om en allmän kapitalhöjning i AsDB. 2009/10:153 Avgörande skäl var den roll den ekonomiska utvecklingen i spelar för möjligheterna att uppnå millennieutvecklingsmålen, för miljömässigt hållbar utveckling och för en global ekonomisk återhämtning. Regeringen anser att de kapitalöversyner som ska avslutas för flera utvecklingsbanker bör bedömas enligt samma kriterier. Detta är viktigt både för att nå enhetlighet i bedömningen av resursbehov och för att ställa motsvarande krav på institutionerna. Regeringen har verkat för en samsyn inom EU om hur processen och kriterier för kapitaltillskott ska se ut. Detta kräver noggranna analyser av bland annat institutionernas långsiktiga resursbehov och hur de begränsade resurserna ska kunna används så effektivt som möjligt. Volymökningar bör inte ske i en takt som innebär att bankernas kapacitet ansträngs alltför mycket. Dessutom har regeringen understrukit vikten av att bankerna fortsätter att arbeta inom sina respektive mandat för att undvika en ökad överlappning och ineffektiv arbetsfördelning institutionerna emellan. IMF och de multilaterala utvecklingsbankerna är stora och komplexa organisationer med ett globalt ägarskap och verksamhet som spänner över breda områden. Detta innebär stora utmaningar för en effektiv styrning för såväl medlemsländerna som för institutionernas respektive Trots dessa utmaningar är IMF och utvecklingsbankerna relativt väl fungerande och effektiva institutioner. har också genomgått en positiv organisations- utveckling och stärkt sina system för resultatstyrning. I några fall, exempelvis AsDB, har institutionerna tagit fram långsiktiga strategier. andra fall, såsom i , är en sådan på väg att tas fram. för resultatstyrning med tydliga mål och indikatorer har också etablerats för utvecklingsbankernas koncessionella låneramverk. En av de centrala frågorna i diskussionerna om IMF och utvecklings- bankernas styrning har handlat om medlemsländernas inflytande över institutionernas inriktning av verksamheten, och delvis också om balansen mellan olika grupper av länder och enskilda medlemsländers inflytande i institutionerna. Vid FN:s internationella konferens om utvecklingsfinansiering i i togs ett första beslut om att öka tillväxt- och utvecklingsländernas inflytande i IMF och Eftersom dessa länder har större inflytande i de regionala utvecklingsbankerna pågår inte motsvarande diskussion där. Röststyrkan i IMF och baseras till stor del på medlemsländernas kapitalandelar i institutionerna. kvotandelar i IMF och röstandelar i . en beräknade utifrån ländernas relativa styrka i världsekonomin. andra komponenten i medlemsländernas röststyrka är de så kallade Dessa fördelas lika mellan medlemsländerna i syfte att stärka små ekonomiers röststyrka. Flera av dessa länder är tillväxt- och Till följd av den kraftiga ekonomiska tillväxten i många länder, inte minst i tillväxtländer i , återspeglar inte längre röstandelarna i IMF och respektive lands styrka i Skr. 2009/10:153 världsekonomin. Utöver detta har tidigare kapitalökningar i IMF och resulterat i att basrösternas andel av den totala röststyrkan minskat, något som har lett till ett minskat inflytande för små ekonomier. För att åtgärda detta pågår inom både IMF och reform- processer för att öka tillväxt- och utvecklingsländernas inflytande och representation. Inom IMF beslutades , som ett första steg, att öka kvotandelarna för ett fåtal tillväxtekonomier som uppfattades vara kraftigt under- representerade. fattade beslut om ett reformpaket som inkluderar en ökning av medlemsländernas basröster och en möjlighet för valkretsar med många länder att tillsätta en ytterligare biträdande exekutivdirektör. Båda dessa reformer gynnar låginkomstländer; den senare eftersom det enbart är de afrikanska valkretsarna som är så stora att de omfattas av beslutet. Dessutom fastställdes en ny metod för att beräkna medlemsländernas kvotandelar. Vidare beslutades en kvotökning om för att minska vissa länders underrepresentation.9 beslutade om ett första reformpaket. Detta innefattar bland annat en ökning av medlemsländernas basröster och ytterligare en styrelseplats för länderna söder om för att öka regionens inflytande i styrelsen. Utöver dessa reformer ingick en röstandelsökning för vissa tillväxtländer, interna styrningsreformer, ökad mångfald i personalrekryteringen och ytterligare decentralisering av verksamhet från huvudkontoret i till fältkontor samt en transparent och meritbaserad process vid tillsättning av chef för . Inför beslut av den andra fasen av IMF och reformer fortsätter diskussionerna, vilka även breddats till att inkludera fler inflytande- och styrningsfrågor. Inom IMF diskuteras, utöver röststyrka, bland annat styrelsens storlek och sammansättning, beslutsmajoriteter samt hur en tydligare vägledning av ministrar ska uppnås. Inom diskuteras främst hur en ny metod för beräkning av röststyrka ska utformas, med tonvikt på hur medlemsländernas ekonomiska vikt och bidrag till banken ska beräknas samt dess utvecklingsmandat. ska fatta beslut vid vårmötet och IMF . Regeringen anser att det är viktigt att medlemsländernas inflytande och representation i de internationella finansiella institutionerna följer den världsekonomiska utvecklingen. Detta innebär att länder som har vuxit kraftigt ekonomiskt också ska ha ökat inflytande, något som främst berör tillväxtländerna. Dessutom är det av grundläggande betydelse att 9 Första fasen av reformerna i IMF och har ännu inte trätt i kraft eftersom ett otillräckligt antal medlemsländer ratificerat ändringarna (det krävs godkännande av minst tre femtedelar av medlemsländerna som innehar åtminstone av röststyrkan). har godkänt ändringarna (prop. 2009/10:14, bet. 2009/10:FiU16, rskr. 2009/10:134). institutionerna uppfattas som legitima av sina medlemmar. Det är därför Skr. 2009/10:153 viktigt att ha ett brett perspektiv på styrnings- och inflytandefrågor där man ser till helheten för att öka institutionernas legitimitet och effektivitet. En grundtanke i politik för global utveckling är att fattiga människors perspektiv ska vara centralt inom utvecklingssamarbetet. Regeringen prioriterar därför frågan om stärkt inflytande för utvecklingsländerna i institutionerna, främst för söder om . Inom , där en metod för att beräkna röstandelarna diskuteras, är det även viktigt att också premiera länder som ger stora resursbidrag. Detta skapar incitament för länder att öka sina bidrag och därmed bidra till att säkra bankens resursbas och dess långsiktiga arbete med fattigdomsminskning. I diskussionen om representation och inflytande anser regeringen även att det är viktigt att bevaka och våra respektive valkretsars inflytande i de internationella finansiella institutionerna. De stora resurser som och övriga valkretsmedlemmar gemensamt bidrar med till de aktuella institutionerna bör följas åt av ett adekvat inflytande, inte minst för att bibehålla inflytande över hur svenska skattemedel används. Om inflytande i en viss institution minskar så mycket att det inte längre medger tillräcklig styrning av de svenska bidragen till institutionen är en möjlig konsekvens reducerade resursbidrag till institutionen ifråga. Regeringen anser att IMF:s och styrelser i huvudsak fungerar väl och att deras sammansättning reflekterar medlemsländerna på ett tillfredsställande sätt. Det är därför inte motiverat att minska antalet styrelseplatser i dessa institutioner, något vissa medlemsländer argumenterar för. En mindre styrelse skulle också innebära en reducerad representation, vilket inte är önskvärt. Regeringen prioriterar frågan om resultatstyrning i den svenska utvecklingspolitiken och driver den följaktligen i de multilaterala utvecklingsbankerna. gjorde organisa- tionsbedömningar av , AfDB och AsDB. I dessa bedömdes organisationernas interna och externa effektivitet samt deras relevans i förhållande till de biståndspolitiska målen. Bedömningarna synliggjorde en rad styrningsfrågor av vikt, bland annat ett behov av ökad fältnärvaro, av stärkt resultatstyrning samt av förbättrad personalpolitik och effektivare styrelser. För att öka effektivitet och ansvarsutkrävande samt säkra att svenska skattemedel används på bästa sätt bör institutionerna ha utvecklade och väl fungerande uppföljningssystem med tydliga mål och mätbara indikatorer. Regeringen driver fortsatt frågan om institutionell effektivitet, inbegripet korruptionsbekämpning, i samtliga aktuella institutioner. De internationella finansiella institutionernas utlåning har en möjlighet att påverka inte bara den ekonomiska och sociala utvecklingen i låntagarländerna, utan också den lokala miljön och gemensamma nyttigheter såsom luft, vatten, skogar och det globala klimatet. Ett utarmat ekosystem och en otillräcklig anpassning till klimatförändring- arna undergräver möjligheterna att uppnå FN:s millennieutvecklingsmål att halvera fattigdomen till 2015. Därför måste utvecklingsbankerna ta stor hänsyn till utlåningens miljö- och klimatpåverkan. Utlåning till investeringar i infrastruktur inom framför allt transport- och energi- sektorerna är grundläggande för ekonomisk utveckling och fattigdoms- bekämpning. Investeringar inom dessa sektorer, framför allt när det gäller energiproduktion, innebär ofta svåra avvägningar mellan utvecklingseffekter och miljö- och klimateffekter på såväl kort som lång sikt. I och med den ökade internationella uppmärksamheten av klimatförändringarna har möjligheterna till storskalig omställning till lägre koldioxidintensitet i samband med bankernas energiinvesteringar lyfts fram. har utvecklingsbankernas finansiering av exempelvis utvinning av fossila bränslen och energiproduktion som är beroende av kol, olja eller gas ifrågasatts från ett miljöperspektiv. Detta har gett upphov till långa och ibland uppslitande diskussioner i utvecklingsbankernas styrelser om energisektorns betydelse för tillväxt och hållbar utveckling. har hållbar utveckling fått ett allt större fokus inom utvecklingsbankernas ordinarie verksamhet. Till exempel har flera av institutionernas miljö- och klimatriktlinjer reviderats. antog ett nytt så kallat strategiskt ramverk för hanteringen av de utvecklingsutmaningar som följer av klimatförändringarna. har arbete pågått för att ta fram en ny strategi för energisektorn som slår fast bankens huvudsakliga mandat, det vill säga att motverka fattigdom och bidra till ekonomisk utveckling, samt tydliggör behovet av att den ekonomiska utvecklingen också är miljö- och klimatmässigt hållbar. En viktig fråga i diskussionerna om strategin är framtagandet av tydliga kriterier som anger i vilka fall som banken kan finansiera investeringar i energisektorn. Strategin beräknas antas i mitten av 2010. I de regionala utvecklingsbankerna står miljö- och klimatfrågorna också högt på dagordningen. I AsDB antogs 2008 en långsiktig strategi för bankens arbete enligt vilken en miljömässigt hållbar utveckling anges som en av bankens tre huvudsakliga målsättningar. antogs också en ny energistrategi som uppdaterade riktlinjerna på detta område. Strategin slår fast nödvändigheten av kraftiga investeringar för att öka tillgången till energi för att kunna uppnå millennieutvecklingsmålen. Strategin innebär också att banken höjer sin ambition för att finansiera investeringar i förnyelsebar energi, att använda den bästa möjliga tekniken för investeringar i icke-förnyelsebar energiproduktion samt att bistå låntagarländerna med finansiering och kunskap för en miljö- och klimatmässigt hållbar utveckling. I , som också antagit nya riktlinjer, har det slagits fast att banken ska beakta miljöaspekten i alla insatser och att strategiska mål ska sättas för att främja projekt med högt mervärde för miljön och insatser som bekämpar klimatförändringar. Vidare ska banken söka tillämpa EU:s miljöstandarder och bidra till genomförande av EU-strategier på området. förvaltar stödfonder för två viktiga klimat- och miljöinstrument, vilka initierats av . Båda är partnerskap mellan , andra internationella organisationer, och bilaterala givare. 2009/10:153 Eastern Europe Energy Efficiency and Environment Partnership, i vilket även är partner, syftar till att stödja energieffektiviserings- projekt i . Northern Dimension Environmental Partnership har som mål att minska miljöutsläppen i och , framför allt de med gränsöverskrivande effekt på . Den globala miljöfonden, GEF, som förvaltas av , finansierar utvecklingsbankernas merkostnad för insatser som främjar global miljönytta under ett antal internationella miljökonventioner. Inom ramen för klimatfonder har också ett samarbete inletts mellan utvecklingsbankerna. Inför klimatmötet i tydliggjorde de internationella finansiella institutionerna att de står beredda att ta på sig en viktig roll i den framtida arkitekturen för klimatfinansiering. framtida arbete mot klimatförändringar beror inte enbart på vad som kommer att beslutas vid framtida klimatmöten utan är även direkt kopplat till den pågående reformeringen av banken och den kapitalhöjning som eventuellt kommer att genomföras. Miljö och klimat utgör en av regeringens tre tematiska prioriteringar för utvecklingssamarbetet . Det kommer också att vara den tematiska inriktningen för regeringens resultatskrivelse om utvecklingssamarbetet som ska överlämnas till . Regeringen anser att klimat- och miljöhänsyn ska integreras i allt utvecklingssamarbete och i ländernas egna utvecklingsplaner. Utvecklingsbankerna, särskilt , har en central roll som finansiell kanal i detta arbete, bland annat genom att klimatsäkra de projekt institutionerna investerar i. Det behövs betydande resurser för att stödja de länder som drabbas av klimatförändringar att stärka sin anpassningsförmåga och motståndskraft mot till exempel natur- katastrofer.