prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — En anmälan enligt 9 kap. 6 § mil- jöbalken sker enligt förordningen (1998:889) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd till den kommunala nämnd som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Båda ärendena ska bere- das enligt det som anges i respektive lagsystem. Bygglovsärendet måste leda fram till ett beslut om bygglov för att anläggningen ska kunna ut- föras. Anmälningsärendet kan avslutas med att nämnden beslutar om ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud eller om att ett tillstånd ska sökas. Anmälningsärendet kan också avslutas med att nämnden un- derrättar den som har gjort anmälan om att ärendet inte leder till någon åtgärd från nämndens sida. En sådan underrättelse innebär att anlägg- ningen kan utföras på det sätt som sökanden har avsett. Underrättelsen hindrar inte nämnden från att senare ingripa som tillsynsmyndighet om så behövs. Bygglovsprövningen bör samordnas med anmälningsärendet Det är angeläget att de olika beslut inom kommunen som rör ett bygg- projekt i möjligaste mån samordnas. Om en ansökan om lov avser en åt- gärd som måste anmälas till kommunen enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av 9 kap. 6 § rörande miljöfarlig verksam- het, bör underrätta miljönämnden om ärendet. och miljönämnden bör därefter samordna handläggningen av ärendena så att berörda myndigheter, organisationer och enskilda par- ter ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig i båda ärendena och att även beslut i båda ärendena fattas i ett sammanhang. Såväl sökanden som eventuella sakägare får därmed i ett sammanhang möjlighet att se avgör- andena i båda ärendena och därmed kunna ta ställning till om de vill gå vidare till nästa instans. Om det finns särskilda skäl för det bör nämnderna få besluta att en sådan samordning inte ska göras. Innan de fattar ett sådant beslut bör de ge den andra nämnden och de berörda parterna tillfälle att yttra sig. Lagrådet har efterfrågat ett klarläggande i frågan om en av nämnderna ensidigt kan besluta att någon samordning inte ska ske. Avsikten är att nämnderna ska besluta var för sig men att de bör vara överens om beslu- tet. En inte ovanlig situation är att det finns en detaljplan som medger en sådan industriell eller på annat sätt miljöfarlig verksamhet som det aktu- ella utbyggnadsärendet avser. Någon ytterligare detaljplaneprövning be- hövs därmed inte. Utbyggnaden kommer då i första hand att i sak prövas vid miljöbalksprövningen, där bl.a. konsekvenserna för omgivningen noga ska behandlas. Den bygglovsprövning som också ska göras kan, när det sålunda sker en tillståndsprövning enligt balken, i huvudsak förlita sig på denna miljöbalksprövning när det gäller omgivningskonsekven- serna. Återstående frågor vid bygglovsprövningen borde normalt inte kräva sådan samordning med miljöprövningen att det finns anledning att överväga några särskilda samordningsmekanismer. bygglovsprövningen ska ske i förhållande till miljöbalksprövningen kan då vara en praktisk fråga som bör kunna avgöras från fall till fall. En fråga som har övervägts särskilt när man vill samordna lovförfar- andet med anmälningsprövningen är hur det ska gå till i de fall då en an- sökan om förhandsbesked enligt föregår den slutliga bygglovsprövningen. Eftersom ett förhandsbesked är bindande för den kommande bygglovsprövningen talar det mesta för att miljöbalkspröv- ningen bör komma in redan i det skedet. är syftet med för- handsbeskedet att det ska gå att få ett tidigt besked utan att allt underlag behöver tas fram. Visserligen kan ett förhandsbesked villkoras men det är knappast lämpligt att ett positivt förhandsbesked, när det gäller en så av- görande fråga som miljöbalksbedömningen, kan villkoras med att till- ståndet förutsätter att en senare miljöprövning leder till att anläggningen kan godtas. Frågan är därför hur långt den miljöbalksprövning behöver gå som ska samordnas med prövningen av frågan om förhandsbesked enligt . Som har berörts är det inte ovanligt att bedömningar i miljöskyddsfrågor sker successivt, på så sätt att man ut- nyttjar redan vunna erfarenheter för att fastställa mera långsiktiga föreskrifter om skyddsåtgärder m.m. Den viktiga frågan är då när och på vilket underlag man kan göra den avgörande bedömningen att en anläggning över huvud taget kan tillåtas från miljöskyddssynpunkt på avsedd plats. I anmälningsärenden, som ju generellt sett ska vara av mindre allvarlig art från miljösynpunkt, sker detta avgörande inte genom ett uttryckligt godtagande av anläggningen utan indirekt genom att den miljöansvariga nämnden inte beslutar om förbud eller om att tillstånd måste sökas. Den lämpliga ordningen tycks därför vara att prövningen av en anmä- Prop. 2009/10:170 lan enligt 9 kap. samordnas redan med prövningen av en an- sökan om förhandsbesked men att det ska kunna vara möjligt att på det stadiet begränsa miljöprövningen till frågan om det krävs förbud eller tillståndsprövning. Frågan om försiktighetsmått skulle därmed kunna skjutas , t.ex. då bygglov ges. I och för sig är det naturligtvis en nackdel att frågor som kan vara av stor praktisk betydelse inte närmare prövas då det avgörande tillståndet ges. Det innebär att sök- anden på ett senare stadium kan drabbas av kostnadskrävande åtgärder som sökanden inte har räknat med. Det har dock varit sökandens eget val att först begära förhandsbesked. Nackdelarna följer av möjligheten som sådan till den uppdelade prövning som förhandsbeskedet innebär. Dessa nackdelar får vägas mot de praktiska fördelar som det i många fall kan medföra att kunna projektera vidare med säkerheten att anläggningen ändå på något sätt får utföras. För sakägare innebär uppdelningen att de inte i ett sammanhang får den prövning av samtliga omständigheter som kan underlätta för dem att bevaka sina intressen. Jämfört med nuvarande ordning innebär det ändå en förbättring att en miljöskyddsbedömning över huvud taget sker innan ett för den fortsatta prövningen enligt bindande tillstånd lämnas. Övervägandena rör i första hand samordningen mellan prövningen enligt och den prövning av miljöfarlig verksamhet som sker med stöd av bestämmelserna i 9 kap. 6 § . Också när det gäller annan prövning med stöd av 9 kap. avseende inrättande eller ändring av avloppsanordningar, värmepumpsanordningar, grundvattentäkter m.m. bör en samordning ske när en sådan prövning aktualiseras i anslutning till en lovprövning enligt . Ett bygglov för ett bostadshus kan således förutsätta att också en av- loppsanordning eller annan anläggning inrättas efter särskild prövning enligt bestämmelser. I bör det införas bestämmelser om att byggnads- nämnden ska svara för en samordning av ansökningar om bygglov eller förhandsbesked som enligt bestämmelserna i 9 kap. 6 § även ska anmälas till kommunen. Av bestämmelserna bör även framgå hur sådana ärenden ska beredas. Regeringens förslag: Utöver att ett byggnadsverk ska uppfylla kraven på en god form-, färg- och materialverkan, ska i samband med prövning av en ansökan om bygglov också pröva om byggnadsverket kan förväntas uppfylla kraven på lämplighet för sitt ändamål och på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckligt underlag för att med den nya lagen ändra det som enligt den nuvarande gäller i fråga om möjligheten att ge bygglov vid mindre avvikelser från plan. förslag överensstämmer i huvudsak med regering- ens avseende vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att bygglov ska kunna ges. Kommittén föreslog dock att ett krav för bygglov även skulle vara att de tekniska egenskapskraven ska kunna uppfyllas. I frågan om små avvikelser föreslog kommittén att dessa situationer förtydligas och i någon mån begränsas. I första hand bör avvikelser godtas om de be- hövs för att uppfylla tekniska egenskapskrav. Det bör också i det en- skilda ärendet finnas en möjlighet att bedöma om det finns andra sär- skilda skäl att medge en avvikelse om den är mindre och förenlig med planens syfte. Kommittén konstaterade dock att detaljplaner ska hållas aktuella och vid behov uppdateras. Kommittén föreslog därför inga ut- ökade möjligheter att ge bygglov för planstridiga åtgärder. En samlad be- dömning av befintliga och tillkommande avvikelser bör tolkas snävt. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens avseende förutsättningarna för bygglov. I frågan om små av- vikelser innebar utredningens förslag att utrymmet för små avvikelser utökas något och att begreppet ersätts med att åtgärden ska vara godtag- bar med hänsyn till dess omfattning och planens syfte. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer delvis med regering- ens. Remissinstanserna: förslag har avstyrkts av ett stort antal remissinstanser. Länsrätten i har pekat på den praktiska betydelse som möjligheten att medge mindre avvikelser från plan har och att en begränsning av denna möjlighet leder med all sannolikhet till ett ökat antal ärenden om planändringar. Länsrätten i har anfört att förslaget på ett olyckligt sätt splittrar upp begreppet i två olika delar som i vissa fall kan ha ett inbördes samband och motivera en mer samlad bedömning. Länsrätten anser att det borde räcka med det över- gripande och i förslaget använda särskilda skäl. kommun har tolkat förslaget som att utrymmet för mindre avvikelser inskränks och att kommittén utgår från att kommunerna ska hålla detaljplaner aktuella samt snabbt göra ändringar där så behövs. Kommunen har anfört att detta är orealistiskt då alla kommuner har ett stort antal planer som tillkommit . Även har anfört att ambitionen att genom planändring tillgodose önskemål om avvikelser från planbestämmelser sällan är praktiskt eller ekonomiskt möjligt för kommunerna. har anfört att åtstramningen av möjligheten att bevilja mindre avvikelser från detaljplanen inte gagnar det ursprungliga syftet med re- formen att förenkla planprocessen. i län är långt ifrån övertygad om att kommitténs förslag kommer att ha en mer åter- hållande effekt. har föreslagit att begreppet mindre av- vikelse slopas. Ett antal instanser, däribland Salems och kommuner, har anfört att utrymmet för små avvikelser bör utvidgas jäm- fört med utredningens förslag. Flera remissinstanser, bl.a. i , Föreningen och kommun, har instämt i kommitténs bedömning att det är ange- läget att tillämpningen görs mer återhållsam och att bestämmelsen preci- seras, men anfört att vad som kan anses utgöra särskilda skäl bör utredas närmare. förslag att utvidga utrymmet för avvikelser från detaljplaner har tillstyrkts av ett antal remissinstanser, såsom Läns- styrelsen i , , , Byggherr- arna, samt ett antal kommuner. Blek- inge tekniska högskola har anfört att det är rimligt med ett medgivande till avvikelser från plan, som bättre återspeglar förarbetena och som gör det möjligt att bedöma ärendena från fall till fall. Förslaget innebär enligt en förenkling för sökanden som resurser för planarbete kan fokuseras på angelägnare områden. har anfört att begreppet lagligförklarar en arbetsordning som har blivit praxis. Andra remissinstanser har instämt i behovet av att införa ett något vidare utrymme för avvikelser, men också haft olika invändningar och farhågor mot oprecisa ramar. De föreslagna kriterierna för godtagbara avvikelser räcker enligt knappast för att eliminera risken för att undvika godtyckliga avvikelser. kommun m.fl. anser att innebörden av godtagbara avvikelser behöver utvecklas och förtyd- ligas, t.ex. genom en beskrivning i förhållande till den rättspraxis som har utvecklats kring begreppet mindre avvikelse. Kammarrätten i och i har betonat detaljplanens betydelse för förutsägbarhet vid tillämpningen av bygglovsbestämmel- serna. har anfört att det, om förslaget genomförs, måste ställas större krav på detaljplanernas utformning. Det är enligt Linköp- ings kommun tveksamt att godta avvikelser från planens syfte. Ett stort antal remissinstanser, framförallt och flera länsstyrelser, är ne- gativa till förslaget då det riskerar att bli svårtolkat. Enligt är det inte en framkomlig väg att på detta sätt kringgå det faktiska proble- met med att många detaljplaner är inaktuella. Kommuner och Landsting har anfört att mindre avvikelse bör behållas men med ett för- tydligande i lagtexten att syftet med planen inte får motverkas eller karaktären i planen förvanskas. Lantmäteriet har framhållit behovet av att bestämmelserna om avvikelse från plan i , fastig- hetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen är desamma och anser att regelkomplexet om avvikelser behöver utredas vidare med betoning på helhet och förenklingar. i har anfört att den nya möjligheten att lämna bygglov i strid mot gällande detaljplan innebär en risk för att medborgarnas tilltro till detaljplaner som planinstitut minskar. i ser en risk i att be- greppet godtagbar avvikelse kan komma att få en alltför generös tillämpning och att drivkraften att upprätta nya planer där det finns äldre, inaktuella, planer kan komma att minska. har före- slagit att behovet av att kunna tillåta vissa planstridiga åtgärder såsom bullerplank, , cykelförråd m.m. bäst löses genom en bestämmelse som anger att frågor som man inte tagit hänsyn till vid planens tillkomst ska tillmätas betydelse samt att vid denna bedömning bör även ett till- godoseende av ett stort allmänt intresse eller flera enskildas intresse vara en förutsättning. har tillstyrkt lagtextpromemorians för- slag. Arkitekter har anfört att det är positivt att lagtexten kan förenklas och att förordningar gör det möjligt att utveckla och precisera kraven i högre utsträckning än i lagtext. anser, mot bakgrund av de stora tillämpningsproblemen, att det är bra att de precisa bestämmelser som kan behövas, får utvecklas i förordningstext. Flera av de övriga remissinstanser som har yttrat sig över förslaget, såsom Forti- fikationsverket, och har framfört Prop. 2009/10:170 tveksamheter, framförallt mot bakgrund av att bestämmelsen avses bli kompletterad i en kommande förordning. Kommuner och Lands- ting har anfört att det vedertagna begreppet mindre avvikelse bör behållas och att förslaget till ny lagtext bör förtydligas. Förbundet har också mot- satt sig en alltför detaljerad skrivning av innebörden av mindre avvikelse i förordningstext. Enligt i är det mycket an- geläget att lagens intentioner tydliggörs i regeringens föreskrifter i fråga om vilka planavvikelser som kan godtas och vad som ska kunna utgöra särskilda skäl samt att det bör klargöras att det är frågan om en möjlighet för kommunen att godta en planavvikelse och inte en rättighet för sökan- den att få avvikelsen beviljad. har betonat att det är vik- tigt att förordningen tydligt anger utgångspunkterna för när avvikelser kan medges, för att inte en uppluckring av kraven enligt lagen ska leda till en ökning av det som kan uppfattas som godtycke i första instans. Kammarrätten i har anfört att reglerna om mindre avvikelse bör vara en del av även i fortsättningen med tanke på deras centrala roll. har framhållit att reglerna i indirekt har en stor betydelse för etableringen av trådlös och trådbunden infrastruktur för elektronisk kommunikation. En möjlighet till tillstånd som avviker från planen är enligt också angelägen i fortsättningen dels kan det förenkla den kommunala hanter- ingen och ge kommunen förutsättningar att tillåta åtgärder utan att först behöva ändra en detaljplan, dels kan det få verkan mot kommunen, som efter en prövning i en överinstans kan tvingas acceptera en åtgärd mot sin vilja. Sammantaget gör detta, enligt , att förutsättningarna för avvikelse måste vara tydligt reglerade och preciserade så att alltför om- fattande avvikelser inte blir möjliga. i har anfört att den praxis som har utarbetats kring mindre avvikelse i gällande lagstiftning bör vara vägledande för att få en tydlighet och enhetlighet vid tillämpningen. har anfört att reglerna för mindre avvikelse från detaljplan bör finnas kvar i en sådan form att onödiga och resurskrävande planändringar undviks. Lantmäteriet har anfört att hela regelkomplexet om avvikelser i och i fastighetsbildningslagen m.fl. lagar behöver ses över i ett sammanhang. Bygg klokt har anfört att kommunen vid bedömningen av vad som är ett allmänt intresse och små avvikelser bör ta hänsyn till medborgarnas vari- erande förutsättningar och behov. Skälen för regeringens förslag Bygglovsprövningen syftar till att kommunen genom ska kunna bedöma och avgöra om en byggnadsåtgärd är lämpligt utfor- mad i sig och i sitt sammanhang. En utgångspunkt för ändringen av , då de tekniska egenskapskraven togs bort ur bygg- lovsprövningen, var att dessa krav inte skulle kunna läggas till grund för en lämplighetsbedömning, dvs. en värdering av om de uppfyllts i tillräck- lig grad. Kraven skulle i princip alltid vara uppfyllda, men också vara möjliga att uppfylla på olika sätt, vilket byggherren skulle bestämma över och inte behöva ta ställning till (prop. 1993/94: 178 s. 55 och 63). De tekniska egenskapskraven ansågs därmed inte vara mindre viktiga att uppfylla. Tvärtom innebar reformen en ambitionshöjning i så motto att kraven alltid skulle uppfyllas. De ansågs skilja sig från kraven på este- tik, varsamhet och anpassning, som kunde ges ett större utrymme för olika bedömningar. Förutsättningarna på platsen skulle ha stor betydelse. Reformen avsågs leda till att byggherren skulle ta ett större ansvar för uppfyllandet av de tekniska egenskapskraven, och möjliggöra för bygg- nadsnämnderna att använda sina resurser på ett bättre sätt, såsom att höja kvaliteten på bygglovsprövningens återstående moment, och i övrigt enbart utöva tillsyn. Uppdelningen mellan bygglov och bygganmälan har inneburit att be- sluten ibland blir motsägelsefulla och deras innebörd missuppfattas. Bygglov kan inte vägras men ska heller inte kunna utnyttjas för åtgärder som inte fyller de tekniska egenskapskraven. Särskilda problem påpekas rörande kraven på tillgänglighet, användbarhet och inre varsamhet, som anses vara svåra att hävda utan bygglovsprövning. Svårigheterna att häv- da de allmänna intressena av olika slag kan förstås framstå som annor- lunda utifrån de enskilda intressenternas sida. För deras del kan även handläggningstiden vara ett problem, som kan förstärkas av det bristande sambandet med kraven i . kom fram till att bygglovsprövningen så långt det är möjligt och lämpligt ska användas för att klargöra byggherrens rättig- heter att påbörja och genomföra projektet med stöd av såväl som lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och . kom fram till att bygglovsprövningen utöver nuvarande krav enligt bör innefatta två krav som återfinns i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Dessa två krav avser ändamålsenlighet och tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Regeringen delar bedömning. Bygglovspröv- ningen bör, förutom den prövning som den omfattar, innebära en prövning av kraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet för perso- ner med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Det faktum att bygglovsprövningen enligt nuvarande bestämmelser inte omfattar kraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet har lett till att bygglov i bland har getts till byggprojekt som sedan inte har kunnat förverkligas, eftersom bedömningen av de nämnda kraven görs alltför sent i byggprocessen. Med det nya förslaget vill regeringen undvika att denna situation uppkommer. Huvudregeln i är att bygglovspliktiga åtgärder inte får ske i strid mot en bestämmelse i detaljplan eller områdesbestämmel- ser. Uttrycket mindre avvikelse infördes i och med plan- och bygg- lagen, och ersatte de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att ge dis- från de gällande planbestämmelserna. Enligt bestämmelserna får bygglov ges till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detalj- planen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. De begrän- sade möjligheterna till avvikelser syftade till att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detaljplaner, från vilka endast mindre avvikelser kun- de tillåtas inom ramen för planernas syften. I förarbetena till anges att bestämmelserna endast medger smärre avsteg från detaljplanen, t.ex. att placera en del av en byggnad in på mark som inte får bebyggas eller att av tekniska skäl något passera den tillåtna byggnadshöjden eller byggnadsarean. Däremot kan inredning och användning för ett i planen inte avsett ändamål inte anses vara en mindre avvikelse. Vidare anges som en grundprincip att avvikelser som får kon- sekvenser för ett större område bör belysas genom planändring. Avvikelsefrågan togs även upp i propositionen om Ingripanden mot olovlig kontorisering m.m.. Där framhölls att mindre avvikelse inte kan tolkas i absolut bemärkelse utan måste relateras till skalan och karak- tären hos miljön. Även den allmänna nyttan eller trevnaden nämndes som en bedömningsgrund, med transformatorer, toaletter, kiosker och uteser- veringar som exempel (prop. 1989/90:37 s. 56). I Plan och byggutredningens delbetänkande Miljö- och fysisk pla- nering (SOU 1994:36 s. 265) föreslogs att en avvikande användning även i andra sammanhang borde kunna betraktas som en mindre avvikel- se, för att främja en mer funktionsblandad bebyggelse. Utredningen föreslog att mindre avvikelse skulle kunna medges med hänsyn till åt- gärdens påverkan på omgivningen (s. 35). Förslaget ledde dock inte till någon lagändring. grundinställning var att utrymmet för mindre avvikel- se skulle förtydligas och i någon mån begränsas (SOU 2007:77 s. 618). Kommitténs förslag innebär att mindre avvikelser från detaljplan i första hand bör medges endast om de är motiverade för att uppfylla tekniska egenskapskrav. Det kan t.ex. gälla avsteg för att tillåta ett nödvändigt utrymme för att uppfylla kraven på tillgänglighet. Kommittén har vidare föreslagit att det därutöver även borde finnas en möjlighet att i det enskilda fallet bedöma om det finns andra särskilda skäl att medge en avvikelse om den är mindre och förenlig med planens syfte. Kommittén har dock inte redovisat några förslag på sådana särskilda skäl, utan har fört fram att förarbetena till och senare propositioner bör kunna tjäna till fortsatt vägledning för vilka andra särskilda skäl som bör komma i fråga. Som har redogjorts för ovan var flera remissinstanser mycket kritiska till denna begränsning. ansåg att nya regler bör införas, som medger avsteg från planen i en något större utsträckning än vad som för närvar- ande är möjligt. Utredningen föreslog att bygglov bör få ges till åtgärder som strider mot en detaljplan eller fastighetsplan, om åtgärden är godtag- bar med hänsyn till dess omfattning och planens syfte, och om åtgärdens tillkomst kan prövas utan föregående planändring på grund av att den får betydande inverkan på omgivningen. en s.k. godtagbar avvikelse. För- slaget innebär att det ska göras en samlad bedömning med utgångspunkt både i avvikelsens tillåtna storlek avvikelsen behöver enligt förslaget inte vara mindre och i åtgärdens syfte i förhållande till planens syfte. Någon absolut bundenhet till planens syfte skulle således inte finnas med utredningens förslag, i stället skulle det ges en möjlighet att ibland kunna medge åtgärder som faktiskt strider mot detta. Flera remissinstanser var Prop. 2009/10:170 kritiska även till en sådan ändring. Regeringen delar utredningarnas bedömning att nuvarande bestämmel- ser innebär problem avseende hur mindre avvikelse ska tolkas och tillämpas i praktiken. Det är angeläget att behålla tydliga gränser för av- vikelser från detaljplanen, bl.a. med tanke på medborgarinflytandet, be- hovet av förutsägbarhet och kravet på likvärdig behandling av de bygg- lovssökande. Stora avvikelser bör därför inte kunna medges utan att ändra detaljplanen. Önskemålet om en smidigare och snabbare hantering vid ändringar av detaljplaner tillgodoses delvis genom att förenkla förfar- andet i enlighet med regeringens förslag i avsnitt 11.