prop · GY0317 · 2010-10-20 00:00:00 — I lagen om värdepappersmarknaden har det införts en uttrycklig skyldighet för att, efter begäran från en tillsynsmyndighet i ett annat land inom EES, lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn enligt MiFID (se 23 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden, jfr även 10 kap. 10 § lagen [2006:1371] om kapitaltäckning och stora exponeringar och 6 kap. 6 § lagen [2006:531] om särskild tillsyn över finansiella konglomerat). En liknande bestäm- melse finns i 10 kap. 6 § lagen om investeringsfonder. Det finns inte några motsvarande regler om samarbete och informa- tionsutbyte i förhållande till tredjeland. MiFID och öppenhetsdirektivet innehåller vissa regler om samarbete med tillsynsmyndigheter i tredje- land8. Reglerna anger dock inte någon skyldighet för medlemsstaterna att samarbeta med tillsynsmyndigheter i tredjeland, utan endast under vilka förutsättningar medlemsstaterna får sluta samarbetsavtal om informa- tionsutbyte med tillsynsmyndigheter i tredjeland, bl.a. anges att informa- tionsutbytet ska omfattas av garantier om sekretess och tystnadsplikt. befogenhet att inhämta uppgifter från någon som inte står under inspektionens tillsyn efter begäran från en tillsynsmyndighet i ett annat land Såsom anförts i avsnitt 4.4.1 är det en grundläggande förutsättning för att ska få begära att ett företag eller någon annan som inte står under inspektionens tillsyn ska tillhandahålla uppgifter eller inställa sig till förhör att syftet med detta är övervakning av bestäm- melserna i lagen om värdepappersmarknaden och genomförandeförord- ningen, samt föreskrifter meddelade med stöd av lagen. En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 1 a § första stycket lagen om handel med finansiella instrument och i 10 kap. 3 § första stycket lagen om investe- ringsfonder (jfr även 16 § andra stycket lagen om straff för marknads- 6EUT L 390, 31.12.2004, s. 38 (Celex 32004L0109), ändrat genom och rådets direktiv /22/EG (EUT L 76, , s. 50, Celex 32008L0022). 7Se artiklarna 5659 i MiFID, artikel 16 i marknadsmissbruksdirektivet, artikel 25 i öppenhetsdirektivet, artikel 22 i prospektdirektivet och artikel 50 i UCITS-direktivet. 8Se artikel 63 i MiFID och artikel 25.4 i öppenhetsdirektivet. missbruk vid handel med finansiella instrument som hänvisar till 6 kap. Prop. 2010/11:17 1 a § lagen om handel med finansiella instrument). 23 kap. 5 § lagen om värdepappersmarknaden och 6 kap. 5 § lagen om handel med finansiella instrument att även har denna befogenhet vid en begäran från en tillsynsmyndighet i ett land inom EES. I artikel 56.3 andra stycket i MiFID anges nämligen att tillsynsmyndig- heterna i samarbetet ska kunna använda sina befogenheter även i fall då det uppförande som utreds inte utgör en överträdelse av gällande bestämmelser i medlemsstaten i fråga. har således befogenhet att begära att ett företag eller någon annan som inte står under inspektionens tillsyn tillhandahåller uppgifter, handlingar eller annat, och att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör också när saken inte har något samband med inspektionens egen tillsynsverksamhet utan enbart grundar sig på en begäran av en tillsynsmyndighet i ett annat land inom EES. saknar denna befogenhet såvitt avser en begäran från en tillsynsmyndighet i tredjeland, vilket var det huvudsakliga skälet till att IOSCO avslog ansökan om få ingå samförståndsavtalet. 5Utökade befogenheter för att lämna och kontrollera information Regeringens förslag: ska inom ramen för sin befogenhet, efter begäran från en behörig myndighet i ett annat land, lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Detta ska dock gälla bara i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete som Finansinspek- tionen, med stöd av regeringens bemyndigande, har ingått med den utländska myndigheten. ska inte få kalla någon till förhör om en begäran från en utländsk myndighet avser en fråga som rör reglering som gäller prospekt, vissa fusioner, flaggning eller regelbunden finansiell information. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock inte några bestämmelser om att Finans- inspektionen inte ska få kalla någon till förhör om en begäran från en utländsk myndighet avser en fråga som rör reglering som gäller prospekt, vissa fusioner, flaggning eller regelbunden finansiell information. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. framhåller att det är angeläget att svenska myndigheter ges bästa möjliga förutsättningar för att bedriva ett gränsöverskridande tillsynssamarbete och att de eventuella legala hinder som finns i möjligaste mån bör undanröjas. framhåller, när det gäller promemorians överväganden i förhållande till den personliga integriteten, att det är syftet med åtgärd- erna som ska vägas mot integritetsintrånget och inte som promemorian anger ändamålet att ska kunna ingå IOSCO:s sam- Datainspektionen anser att det bör belysas mer ingående i vilka fall uppgifter får inhämtas och lämnas ut och i vilka fall person- uppgiftslagen och offentlighets- och sekretesslagen innebär ett hinder för utlämnande av uppgifter till tredjeland. anser att erinran om lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål i de föreslagna paragraferna är överflödig och att den bör tas bort. efterfrågar ytterligare klargörande när det gäller gränsdragningen mellan reglerna om informationsutbyte och en begäran om rättslig hjälp i brottmål. framhåller att befogenhet att kalla enskilda till förhör i tidigare lagstiftningsärenden har bedömts vara en så långtgående befogenhet att den inte bör gälla vid tillämpningen av de bestämmelser som följer av öppenhetsdirektivet. Samma begränsning bör därför gälla även vid en begäran om assistans från en tillsynsmyndighet i tredjeland i ärenden som rör frågor av motsvarande slag. understryker vikten av de föreslagna lagändringarna med hänsyn till den alltjämt ökande gränsöverskridande verksamheten på värdepappers- marknadsområdet. Skälen för regeringens förslag: Genom att värdepappersmarknaden blivit allt mer internationell har behovet av samarbete och informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter i olika länder ökat. Det är av svenskt intresse att allmänheten har förtroende för värdepappersmarknaderna och tillsynen över dessa, oavsett om mark- naderna finns i eller i ett annat land. Gällande lagstiftning ger dock, som redovisats i avsnitt 4.4.2, inte befogenhet att samarbeta och utbyta information med tillsynsmyndigheter i tredjeland i samma utsträckning som med tillsynsmyndigheter i ett annat land inom EES. Det är emellertid av stor vikt att kan samarbeta och utbyta information även med myndigheter i länder utanför EES. har påtalat att det t.ex. är mycket svårt för inspektionen att få tillgång till information som finns hos en fysisk eller juridisk person i ett land utanför EES om det inte finns ett samarbetsavtal mellan och det landet. Det är uppenbart att har sämre möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn över gränsöverskridande verksamhet på värdepappersmarknaden så länge man inte fullt ut kan delta i det internationella samarbetet. Även för svenska företag som vill få tillträde till finansiella marknader i länder utanför EES och för investerare som hör hemma i sådana länder kan internationella samarbetsavtal mellan tillsynsmyndigheter ha stor betydelse. Som exempel kan nämnas att har meddelat att man ansökte hos Securities and Exchange Commission (SEC) i om att få ge investerare i möjlighet att investera i optioner som handlas på derivatmarknad i . För ett godkännande kräver SEC enligt att det finns ett informationsutbyte på plats mellan SEC och , antingen genom ett bilateralt eller multilateralt samarbetsavtal. har uppgett att flera av deltagarna på de reglerade marknaderna i har kunder i som önskar investera i nordiska optioner och att behovet av att få ett godkännande av SEC därför är stort. Enligt är ett godkännande från SEC även viktigt för att ska kunna hävda sig i den alltmer tilltagande internationella konkurrensen, då flertalet europeiska derivat- Prop. 2010/11:17 marknader redan har godkänts av SEC. Samarbete mellan tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna och tillsyns- myndigheter i tredjeland är en fråga som har fått ökad vikt även i EU:s lagstiftningsarbete på värdepappersmarknadsområdet. Ett exempel på detta är förslaget till direktiv om förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIFM) där det finns regler som förutsätter att det i vissa fall finns samarbetsavtal mellan tillsynsmyndigheter i medlems- staterna och tillsynsmyndigheter i tredjeland9. Det framstår, med hänsyn både till möjligheter att samarbeta och utbyta information med tillsynsmyndigheter i tredjeland och till svenska företags möjligheter att tillhandahålla tjänster i tredjeland eller till kunder som är hemmahörande i tredjeland, som att det finns starka skäl att göra de ändringar i regleringen av befogenheter på värdepappersmarknadsområdet som krävs för att ska kunna ingå IOSCO:s samförståndsavtal. Överväganden i förhållande till offentlighets- och sekretesslagen Såsom anförts i avsnitt 4.4.2 anges i 8 kap. 3 § offentlighets- och sekre- tesslagen under vilka förutsättningar sekretesskyddade uppgifter får röjas för en utländsk myndighet. Uppgifter som omfattas av sekretess får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellan- folklig organisation i annat fall än om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller då uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utläm- nande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. I sin ansökan till IOSCO har Finans- inspektionen anfört att det torde vara i intresse att lämna ut de uppgifter som efterfrågas av utländska myndigheter med stöd av samför- ståndsavtalet, oavsett om begäran kommer från en tillsynsmyndighet i ett land inom EES eller i tredjeland. Av de bedömningar en gransknings- grupp inom IOSCO har gjort i samband med utvärderingen av Finans- inspektionens ansökan framstår det som att IOSCO godtar vad Finans- inspektionen har anfört i den delen och att bestämmelserna i offentlig- hets- och sekretesslagen därmed inte utgör något hinder för att ingå avtalet. Av punkterna 6 (a) och 6 (e) (i) i avtalet framgår det att det inte ska ha företräde framför nationell rätt samt att en begäran om assistans kan avslås om den skulle innebära att en tillsynsmyndighet annars skulle behöva agera i strid med nationell rätt. ska alltså vid en begäran om assistans från en utländsk tillsynsmyndighet göra en prövning i det enskilda fallet om det finns lagliga möjligheter att tillmötesgå begäran, bl.a. med hänsyn till bestämmelserna i offentlighets- 9 Se t.ex. artiklarna 36 c, 38.1 b och 39.1 d i förslaget till och rådets direktiv om förvaltning av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv /39/EG och 2009//EG, KOM(2009) 207 slutlig. s_proposal_sv.pdf Datainspektionen anser att det bör belysas mer Prop. 2010/11:17 ingående i vilka fall uppgifter får inhämtas och lämnas ut och i vilka fall offentlighets- och sekretesslagen innebär ett hinder för utlämnande av uppgifter till tredjeland. Regeringen bedömer att det i avsnitt 4.4.2 och i förevarande avsnitt i tillräcklig utsträckning har redogjorts för under vilka förutsättningar sekretesskyddade uppgifter får lämnas ut till en utländsk myndighet. Överväganden i förhållande till personuppgiftslagen Enligt IOSCO:s samförståndsavtal kan en utländsk tillsynsmyndighet begära att få information som innefattar personuppgifter från ett annat land (se punkten 7 (b) (ii) i avtalet). Behandling av personuppgifter regleras i personuppgiftslagen (1998:204) som bygger på Europa- parlamentets och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter10 (dataskyddsdirektivet). Lagen syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeland finns i 3335 §§ personuppgiftslagen. Ytterligare bestämmelser finns i 1214 §§ personuppgiftsförordningen (1998:1191). Av 33 § personuppgiftslagen framgår att det är förbjudet att till tredjeland föra över personuppgifter som är under behandling om landet inte har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna. Förbudet gäller också överföring av personuppgifter för behandling i tredjeland. Enligt bestämmelsens andra stycke ska frågan om en skydds- nivå är adekvat bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter som har samband med överföringen. Särskild vikt ska läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, hur länge behandlingen ska pågå, ursprungslandet, det slutliga bestämmelselandet och de regler som finns för behandlingen i det tredje landet. Datainspektionen anser att det bör belysas mer ingående i vilka fall uppgifter får inhämtas och lämnas ut och i vilka fall personuppgiftslagen innebär ett hinder för utlämnande av uppgifter till tredjeland. Såsom ovan anförts finns bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeland i personuppgiftslagen och personuppgiftsförordningen. Av punkterna 6 (a) och 6 (e) (i) i IOSCO:s samförståndsavtal framgår det att det inte ska ha företräde framför nationell rätt samt att en begäran om assistans kan avslås om den skulle innebära att en tillsynsmyndighet annars skulle behöva agera i strid med nationell rätt. ska alltså vid en begäran om assistans från en utländsk tillsynsmyndighet göra en prövning i det enskilda fallet om det finns lagliga möjligheter att tillmötesgå begäran, bl.a. med hänsyn till regleringen om överföring av personuppgifter till tredjeland i personuppgiftslagen. Några särskilda riktlinjer om hur personuppgiftslagen bör tillämpas i sådana fall bör inte lämnas här utan den frågan får i stället avgöras genom rättstillämpningen. 10 EGT L 281, 23.11.1995, s. 31 (Celex 31995L0046), ändrat genom och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 (EUT L 284, 31.10.2003, s. 1, Celex 32003R1882). Eftersom personuppgiftslagen bygger på dataskyddsdirektivet bör förut- sättningarna för att lämna ut personuppgifter till tredjeland enligt IOSCO:s samförståndsavtal vara likartade som för tillsynsmyndigheter i andra länder inom EES. Överväganden i förhållande till den personliga integriteten Enligt IOSCO:s samförståndsavtal ska en begäran om assistans även kunna omfatta förhör med personer som förväntas kunna lämna upplysningar i saken, dvs. upplysningar som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn (se punkten 7 b (iii) i avtalet). Såsom redogjorts för i avsnitt 4.4.2 har enligt gällande rätt befogenhet att begära att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken ska inställa sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer också när saken inte har något samband med egen tillsynsverksamhet utan enbart grundar sig på en begäran från en tillsynsmyndighet i ett land inom EES (se bl.a. 23 kap. 3 § första stycket 2 lagen om värdepappersmarknaden och artikel 56.3 andra stycket i MiFID). har emellertid inte mot- svarande befogenhet vid en begäran från en tillsynsmyndighet i tredje- land. För att ska kunna uppfylla förutsättningarna i IOSCO:s samförståndsavtal måste få denna befogenhet även vid en begäran om assistans från en tillsynsmyndighet i tredjeland. Rätten att kalla någon att inställa sig till förhör är en förhållandevis långtgående befogenhet som innebär en inskränkning i den enskildes frihet. En sådan befogenhet bör därför endast ges om de ändamål för vilka inskränkningen görs väger tyngre än integritetsintresset. Rege- ringen instämmer med Kammarrätten i att det är syftet med åtgärderna och inte ändamålet att ska kunna ingå IOSCO:s samförståndsavtal som ska vägas mot integritetsintrånget. Åtgärderna syftar till att tillsynen över värdepappersmarknaden ska kunna utövas mer effektivt och att man därigenom ska kunna upptäcka och vidta åtgärder mot missförhållanden och regelöverträdelser. Värdepappersmarknaden har stor betydelse både för enskilda och det allmänna. Den internationalisering som har skett innebär att något som sker i ett land kan få stora konsekvenser även i andra länder. Det är därför viktigt att tillsynsmyndigheter kan samarbeta och hämta in och utbyta information med tillsynsmyndigheter i andra länder i den utsträckning det behövs för att de ska kunna utöva sin tillsyn. I en del fall är det inte tillräckligt att begära in skriftliga svar på frågor utan det är bara genom att hålla förhör med vissa personer som det går att säkerställa att får tillgång till den information som behövs för att en tillsynsmyndighet i ett annat land ska kunna utöva sin tillsyn (jfr prop. 2004/05:142 s. 117). Den begränsning i enskildas grundläggande fri- och rättigheter som skyldigheten att inställa sig till förhör hos och svara på frågor får enligt regeringens mening anses proportionell i förhållande till syftet med åtgärderna och den innebär inte något hot mot den fria åsiktsbildningen. Inskränkningen är således förenlig med regeringsformens bestämmelser om skydd för grundläggande fri- och rättigheter. IOSCO har, som redovisats i avsnitt 4.3, gjort bedömningen att det förhållandet att saknar befogenhet att inhämta information från företag eller någon annan som inspektionen inte har tillsyn över efter begäran från en tillsynsmyndighet i tredjeland innebär att inte uppfyller kraven i punkterna 7 (b) (i) och (ii) i IOSCO:s samförståndsavtal. Såsom redogjorts för i avsnitt 4.4.2 har Finans- inspektionen enligt gällande rätt befogenhet att begära att ett företag eller någon annan som inte står under inspektionens tillsyn tillhandahåller uppgifter, handlingar eller annat, och att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör också när saken inte har något samband med egen tillsynsverksamhet utan enbart grundar sig på en begäran från en tillsynsmyndighet i ett land inom EES (se 23 kap. 3 § första stycket lagen om värdepappers- marknaden, artikel 56.3 andra stycket i MiFID, 6 kap. 1 a § första stycket lagen om handel med finansiella instrument och 10 kap. 3 § första stycket lagen om investeringsfonder, jfr även 16 § andra stycket lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument). För att ska kunna ingå IOSCO:s samförståndsavtal måste inspektionen få motsvarande befogenhet att inhämta och kontrol- lera information efter begäran från en tillsynsmyndighet i tredjeland som har ingått avtalet och således även i fall då det som utreds inte utgör en överträdelse av gällande bestämmelser i och inte har något samband med egen tillsynsverksamhet. En sådan befogenhet bör begränsas till att avse en begäran från en tillsynsmyndighet i ett annat land med vilken har ingått avtal om samarbete. Med avtal om samarbete bör avses sådana avtal om samarbete som regeringen har uppdragit åt att ingå med utländska tillsynsmyndigheter i enlighet med 10 kap. 3 § regeringsformen, t.ex. IOSCO:s samförståndsavtal. Befogenheten ska således, i förekommande fall, inte omfatta sådana avtal som Finans- inspektionen har ingått utan regeringens bemyndigande. Vidare bör befogenheten begränsas till att ska lämna och kontrollera information i den utsträckning som följer av avtalet om sam- arbete. Det bör även framgå att det ska vara fråga om information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Bestämmelsen bör utformas efter förebild i 23 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden, vilken tillsammans med 5 § i samma kapitel genomför reglerna i MiFID om samarbete och informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter i skilda medlemsstater (jfr även 10 kap. 10 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar och 6 kap. 6 § lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat). Med hänsyn till att IOSCO:s samförståndsavtal inte ställer upp något krav på att en utländsk tillsynsmyndighet ska ha möjlighet att närvara vid en kontroll som utförs av (se punkt 9 (d)) och då det inte bedöms att det i övrigt finns något skäl för att införa en sådan möjlighet bör bestäm- melsen emellertid inte innehålla någon motsvarighet till andra meningen i 23 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden. Eftersom samförstånds- avtalet är rättsligt bindande för bör bestämmelsen föreskriva en skyldighet för att, efter begäran från en tillsyns- myndighet i ett annat land med vilken inspektionen med stöd av rege- ringens bemyndigande har ingått avtal om samarbete, i den utsträckning som följer av avtalet, lämna och kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Det innebär att har en skyldighet att samarbeta med utländska tillsynsmyndigheter i den utsträckning som följer av avtalet. Vidare tydliggörs att den åtgärd som gör med anledning av en begäran från en IOSCO-medlem är en tillsynsåtgärd. Eftersom den nu föreslagna bestämmelsen har ett vidare tillämpningsområde än 23 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden, som endast avser den utländska myndighetens tillsyn enligt MiFID, bör den nya bestämmelsen utformas på så sätt att den avser en begäran från en tillsynsmyndighet i ett annat land, dvs. såväl länder inom EES som utanför EES. Enligt IOSCO:s samförståndsavtal ska det inte ha företräde framför nationell rätt och en begäran om assistans kan avslås om den skulle innebära att en tillsynsmyndighet annars skulle behöva agera i strid med nationell rätt (se punkterna 6 (a) och 6 (e) (i) i avtalet). Finansinspek- tionen ska således göra en prövning i det enskilda fallet om det finns lagliga förutsättningar att tillmötesgå begäran, bl.a. med hänsyn till offentlighets- och sekretesslagen och personuppgiftslagen. Den nya bestämmelsen bör införas i de lagar på värdepappersmark- nadsområdet som omfattas av IOSCO:s samförståndsavtal (jfr punkten 4 i avtalet) och som kan antas omfattas av andra avtal om samarbete som efter regeringens bemyndigande har ingått eller avser att ingå med tillsynsmyndigheter i andra länder, således i lagen om värdepappersmarknaden, lagen om handel med finansiella instrument, lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument och lagen om investeringsfonder. Såsom ovan anförts bör befogenhet begränsas till sådan information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Vilken tillsyn som avses framgår av definitionen av behörig myndighet i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om investeringsfonder. I 1 kap. 5 § första stycket 2 lagen om värdepappers- marknaden anges bl.a. att behörig myndighet är en utländsk myndighet som har behörighet att utöva tillsyn över utländska värdepappersföretag och företag som driver en reglerad marknad eller annan motsvarande marknad eller som har behörighet att utöva tillsyn över emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. I 1 kap. 1 § första stycket 1 lagen om investeringsfonder anges att behörig myndighet är en utländsk myndighet som har behörighet att utöva tillsyn över fondföretag eller förvaltningsbolag. I lagen om handel med finansiella instrument och lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument saknas en motsvarande definition av behörig myndighet. I lagen om handel med finansiella instrument omnämns som behörig myndighet (se t.ex. rubrikerna närmast före 6 kap. 1 e och 1 f §§) och vissa bestämmelser anger utländsk behörig myndighet (se t.ex. 6 kap. 5 §, jfr även 17 § lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument).