prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — Det övergripande syftet med tillsynen är att höja kvaliteten i de verksam- heter som granskas. Kvalitetsutvecklingen gynnas av en aktiv dialog mellan tillsynsmyndigheten och huvudmännen. Detta utesluter dock inte behovet av sanktioner i vissa fall. Med dagens författningsreglering kan rikta kritik mot huvudmannen. För fristående skolor finns dessutom särskilda regler som bl.a. innebär möjlighet att vid allvarliga missförhållanden återkalla ett godkännande eller förklaring om rätt till bidrag. inga sanktioner för tillsynsmyndigheten att tillgripa om det förekommer missförhållanden i en skola. Enda undantaget är den möjlig- het som regeringen har, att med stöd av 15 kap. 15 § skollag meddela de föreskrifter för kommunen, eller på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. tillgripas vid grovt eller långvarigt åsidosättande av de kommunala skyldigheterna och möjligheten har aldrig använts. Skolinspektionen, och tidigare även dåvarande tillsynsmyndigheten , har genom uppföljningar av tillsynsbeslut konstaterat att huvudmännen som regel vidtar sådana åtgärder som myndigheterna bedömer är tillräckliga. Det finns dock, enligt de båda myndigheterna, tendenser till att huvudmän inte alltid rättar till konstaterade brister så snabbt och målmedvetet som kunde krävas. Vidare har konstaterats före- komst av kommunala direktiv som strider mot lagstiftningen och till- Mot denna bakgrund finner regeringen att när tillsynsmyndigheten konstaterar en brist, måste den ha tillgång till olika former av sanktioner för att åstadkomma rättelse. att möjligheten att rikta kritik är en otillräcklig sanktionsmöjlighet och att det finns behov av att förena tillsynen med utökade och mer ändamåls- För att säkra likvärdigheten och kvaliteten i ut- Prop. 2009/10:165 bildningen måste staten kunna ingripa mot såväl kommuner och landsting som fristående huvudmän som allvarligt brister i sitt ansvars- tagande. Staten måste ha effektiva verktyg för att kontrollera och säkerställa att lagar och förordningar följs. I ett decentraliserat mål- och resultatstyrt skolväsende måste nationella mål och riktlinjer hävdas aktivt och staten måste kunna kräva att åtgärder vidtas när dessa inte är uppfyllda. Det finns starka skäl för en enhetlig reglering av sanktionssystemet för såväl utbildning med såväl offentlig som enskild huvudman. Statliga sanktioner mot huvudmän även offentliga förekommer inom flera samhällssektorer (jfr 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen [1977:1160], 6 kap. 13 § lagen [1998:531] om yrkesverksamhet på hälso- och sjuk- vårdens område samt 13 kap. 6 § socialtjänstlagen [2001:453]). Regeringens ambition är att skapa så lika villkor som möjligt för olika huvudmän. En fullständig likformighet är dock inte möjlig att åstad- komma. Att kommunen har det yttersta ansvaret för att erbjuda plats i förskolan liksom tillgång till gymnasieutbildning och att se till att alla barn har möjlighet att fullgöra sin skolplikt särskiljer kommunerna från enskilda huvudmän. Detta förhållande får återverkningar på sanktions- systemet. Olika typer av sanktioner Regeringen har övervägt möjligheterna att införa flera olika sanktions- steg och har stannat vid att föreslå en trappliknande konstruktion, där utgångspunkten ska vara att mildare åtgärder prövas i första hand, men där mer ingripande sanktioner kan tillgripas vid grövre överträdelser. Mindre allvarliga överträdelser kan leda till en anmärkning, och därefter blir sanktionerna allt kraftigare. De fyra första stegen är lika för offent- liga och enskilda huvudmän. Vid det femte steget skiljer sig sanktionerna åt för olika huvudmän beroende på skillnader i regelverken. Det femte steget innebär statliga tvångsingripanden mot kommunala huvudmän, respektive återkallelse av godkännandet som huvudman för en fristående förskola eller skola. Proportionalitetsprincipen ska naturligtvis tillämpas, så att inte mer ingripande åtgärder tillgrips än vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning. Med begreppet överträdelse avses en avvikelse från de krav som följer av gällande författningar. En sådan avvikelse kan vara såväl aktiv som passiv, dvs. innebära såväl överskridande som underlåtenhet i relation till författningarnas krav. Regeringen har bedömt att flera steg med allt skarpare åtgärder är nöd- vändiga, då syftet med det föreslagna sanktionssystemet är att så snabbt som möjligt avhjälpa konstaterade brister. Utgångspunkten ska vara att tillsynsmyndigheten ska tillgripa en mer ingripande form av åtgärd vid konstaterade brister endast om andra medel för rättelse har prövats eller bedömts som verkningslösa. Avsteg bör dock kunna göras om det bedöms lämpligt utifrån missförhållandenas art. Regeringens förslag: En tillsynsmyndighet ska få förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte upp- fyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksam- heten eller, i fråga om en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett beslut om föreläggande ska gälla . Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten an- ser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissintanser som yttrat sig över in- gripandena vid tillsyn är positiva till de sanktioner som föreslås, där- ibland , Kammarrätten i , Elev- råds () och kommun. Länsrätten i anser att det är svårt att utläsa vad ett föreläggande ska kunna omfatta. Enligt länsrätten är det oklart om tillsyn och ingripande ska kunna rikta sig endast mot verksamhetsnivån eller också omfatta individnivån och påpekar att huvudmannen kan ha svårt att efterkomma ett föreläggande som avser brister som rektorn enligt lagen är ansvarig för. Kommuner och Landsting (SKL) framhåller att beslut som överklagas inte kan vara föremål för inspektion och vice versa. Enligt SKL bör det göras en tydligare avgränsning mellan tillsyn och överklagande. instämmer i princip i arbets- gruppens förslag, men betonar att det i många fall kan vara komplicerat att fastställa hur detaljerat ett föreläggande kan vara. Skolinspektionen menar vidare att tillsynsbeslut bör kunna riktas även mot rektorn i frågor som rektorn ansvarar för enligt särskilda föreskrifter. Skälen för regeringens förslag: Det är ett viktigt rättssäkerhetskrav att huvudmannen ges möjlighet att rätta till brister i verksamheten och att tillsynsmyndigheten på ett tydligt sätt anger vilka åtgärder som förväntas av huvudmannen när brister i verksamheten konstaterats. För offentliga huvudmän finns ingen möjlighet att förelägga huvudmannen att rätta till bristerna. För att åstadkomma en enhetlig och tydlig reglering föreslår regeringen att begreppet föreläggande används för samtliga verksamheter oavsett huvudman och att det av föreläggandet ska framgå vilka åtgärder huvudmannen förväntas vidta. Föreläggandet bör riktas mot huvudmannen som ytterst ansvarig för utbildningen. har framfört att tillsynsbeslut bör kunna riktas även mot rektorn i frågor som rektorn ansvarar för enligt särskilda föreskrifter. Liknande synpunkter har framförts av bl.a. . Enligt regeringens mening innebär den föreslagna regleringen inte något hinder för tillsynsmyndigheten att i ett tillsynsbeslut också vända sig till rektorn i dennes egenskap av företrädare för huvudmannen, om det framstår som lämpligt. Det yttersta ansvaret för att utbildningen bedrivs i enlighet med gällande bestämmelser vilar emellertid alltid på huvudmannen, som genom resurstilldelning och övergripande planering bestämmer ramarna för verksamheten. Frågan om förhållandet mellan tillsyn och överklagande berörs av flera Prop. 2009/10:165 remissinstanser. Vissa remissinstanser, bl.a. Kommuner och Landsting, har framfört att beslut som kan överklagas inte kan vara föremål för inspektion. Regeringen anser emellertid att tillsyns- myndighetens befogenheter inte bör begränsas på detta sätt. Tillsyns- myndigheten måste givetvis använda sina befogenheter att meddela vitesförelägganden med urskiljning och återhållsamhet i tillsynsärenden som föranleds av förhållanden som kan bli föremål för överprövning av allmän förvaltningsdomstol eller . I sammanhanget bör också betonas att det inte får förekomma att en till- synsmyndighet meddelar ett föreläggande som anger hur adressaten ska besluta i ett enskilt fall. Regeringens förslag: En tillsynsmyndighet ska i stället för att meddela ett föreläggande få tilldela en huvudman som står under dess tillsyn en anmärkning vid mindre allvarliga överträdelser av vad som gäller för verksamheten. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissintanser som yttrat sig över in- gripandena vid tillsyn är positiva till de sanktioner som föreslås, där- ibland , Kammarrätten i , Elev- råds () och kommun. är gränsdragningen otydlig mellan att underlåta att ingripa och tilldela anmärkning. Skälen för regeringens förslag: bör ha lagregle- rade möjligheter till ingripanden vid mindre allvarliga överträdelser. En lämplig beteckning på en sådant ingripande är anmärkning. Vid mindre allvarliga överträdelser av regelverket får tillsynsmyndigheten tilldela huvudmannen en anmärkning. Huvudmannen är då skyldig att åtgärda de brister som föranlett anmärkningen. Om huvudmannen underlåter att vidta rättelse, får tillsynsmyndigheten förelägga huvud- mannen vid vite att åtgärda de brister som föranlett anmärkningen. Regeringens förslag: ska få avstå från att ingripa om en överträdelse är ringa, den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse eller om det annars med hänsyn till omstän- digheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: efterlyser mer vägledning i vilka situationer tillsynsmyndigheten kan underlåta att ingripa. Enligt är gränsdragningen otydlig mellan att underlåta att ingripa och tilldela anmärkning. Skälen för regeringens förslag: När en brist konstateras måste till- Prop. 2009/10:165 synsmyndigheten ha tillgång till olika former av åtgärder för att gransk- ningen ska få genomslag. Ett system med olika möjligheter till ingripan- den måste dock innehålla en reglering av de situationer då tillsynsmyn- digheten inte behöver vidta någon åtgärd. Det främsta syftet med ett sanktionssystem vid tillsyn är att åstad- komma rättelse av brister som konstateras vid tillsyn, inte att bestraffa dem som bär ansvaret för bristerna. Det bör därför under vissa omstän- digheter vara möjligt för tillsynsmyndigheten att avstå från att ingripa. Myndigheten ska inte behöva ingripa om en överträdelse är ringa. Till- synsmyndigheten bör vid sin bedömning av om en överträdelse är ringa, beakta samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet, t.ex. om överträdelsen i det konkreta fallet inte lett till några negativa konsekven- ser för någon enskild. Detsamma bör gälla om den verksamhetsansvarige snabbt vidtar rättelse. Om den verksamhetsansvarige själv påtalat eller sökt komma tillrätta med regelöverträdelser eller brister i verksamheten, bör det också finnas en möjlighet för myndigheten att avstå från att ingripa. Regeringens förslag: Ett föreläggande som meddelas av en tillsyns- myndighet ska få förenas med vite. Ett föreläggande om att lämna upplysningar, handlingar och övrigt material som behövs för tillsynen ska få förenas med vite. Detta ska kunna tillämpas såväl gentemot verksamhetens huvudman som mot en annan person som innehar sådan information. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissintanser som yttrat sig över in- gripandena vid tillsyn är positiva till de sanktioner som föreslås, där- ibland , Kammarrätten i , Elev- råds och kommun. betonar att en förutsättning för vite är att tillsynsmyndigheten preciserar hur och tidsram inom vilken huvudman ska åtgärda det som förelagts och kommuner ställer sig tveksamma till vitesföreläggande som sanktionsåtgärd. skolinspektion ifrågasätter lämpligheten i att Skolinspektionen ska kunna förelägga en statlig skola vid vite. Skälen för regeringens förslag: har tillkännagett för regeringen som sin mening (bet. 2005/06:UbU14, rskr. 2005/06:241) att regeringen ska återkomma till med förslag som ger den statliga tillsynsmyndigheten ett i skollagen reglerat tillsynsansvar för såväl offentliga som fristående skolhuvudmän, rätt att förelägga dessa skol- huvudmän att fullgöra sina ålägganden samt rätt att kunna förena före- läggandet med vite. Som ovan angetts finns det enligt regeringens mening behov av att för- ena tillsynen med utökade och mer ändamålsenliga sanktionsmedel. att åstadkomma en mer effektiv tillsyn finns det behov av sanktioner som ligger någonstans mellan kritik och återkallelse av tillstånd, alternativt Regeringen föreslår nu att tillsynsmyndigheten . 2009/10:165 ska få rätt att i vissa situationer förelägga en huvudman att fullgöra sina Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite, som utgör själva tvångsmedlet. Införande av vitesföreläggande innebär att mer likvärdiga sanktionsmöjligheter införs för kommunala och enskilda huvudmän. Regeringen föreslår att ett föreläggande om att lämna upplysningar, handlingar och övrigt material som behövs för tillsynen ska få förenas med vite. Det ska kunna gälla såväl gentemot verksamhetens huvudman som mot en annan person som innehar sådan information. En befogenhet att meddela förelägganden som kan förenas med vite förutsätter lagstöd. Föreläggandet ska riktas mot huvudmannen som ytterst ansvarig för utbildningen eller verksamheten. Närmare be- stämmelser finns i lagen (1985:206) om viten. Här kan särskilt fram- hållas att vite ska fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om huvudmannens ekonomiska förhållanden och till omständig- heterna i övrigt kan antas förmå denne att följa det föreläggande som förenats med vite (se 3 § lagen om viten). Möjligheten att vitesförelägga syftar i första hand till att vara före- byggande. Redan förekomsten av en sådan möjlighet torde i de flesta fall vara ett tillräckligt påtryckningsmedel för att förmå den vars verksamhet är föremål för tillsynen att rätta till de missförhållanden som tillsyns- myndigheten påtalat. Av rättssäkerhetsskäl ska tillsynsmyndighetens beslut om ett sådant föreläggande kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Som ovan nämnts ska en utgångspunkt vara att tillsynsmyndigheten även ska arbeta förebyggande genom att lämna råd och vägledning. Ett föreläggande ska endast tillgripas om andra medel för att få huvud- mannen att åtgärda bristerna har prövats eller bedöms som verkningslösa. Det är därför viktigt att ärendet inte fördröjs genom att föreläggandet överklagas. Ett vitesföreläggande ska därför kunna gälla även om det överklagas. Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att förelägganden ska kunna förenas med vite när det gäller såväl enskilda och kommunala som statliga huvudmän. Det är en viktig signal att såväl kommunala och statliga som enskilda huvudmän kan drabbas av sanktioner 30.4.5Statliga åtgärder för rättelse Regeringens förslag: ska när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting få besluta om åtgärder för rättelse på kommunens eller bekostnad för kommuner och landsting som inte har följt ett föreläggande och grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt den nya skollagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: påpekar att det i och för sig konstitutionellt hinder mot bestämmelsen, men att ett av denna bestämmelse ändå innebär ett betydande in- grepp i den kommunala självstyrelsen. Enligt Skolinspektionens bedöm- ning är övriga sanktionsmöjligheter tillräckliga. Kommuner och Landsting anser att frågan bör utredas vidare, i relation det kommunala självstyret och kommunens skyldighet att tillhandahålla utbildning till skolpliktiga elever. Skälen för regeringens förslag: Enligt 15 kap. 15 § skollag får regeringen, om en kommun grovt eller åsidosatt sina skyldigheter, meddela de föreskrifter för kommunen som behövs för att avhjälpa bristen. Regeringen kan också besluta om åtgärder som ska vidtas på kommunens bekostnad. Bestämmelsen tillkom 1992, när sektorsbidraget till skolan avskaffades och ersattes med det generella statsbidraget till kommunerna. Liknande regler hade funnits även tidi- gare. Bestämmelsen har aldrig tillämpats. Regeringen föreslår nu förändringar av bestämmelsen som primärt syftar till att skapa mer lik- artade sanktionsmöjligheter mot kommunala respektive fristående huvudmän. I förarbetena till nuvarande bestämmelse argumenteras för att staten, med det yttersta ansvaret för skolväsendet, har behov av konkreta korrektionsåtgärder om huvudmannen inte vidtar rättelse. Enligt regeringens mening är de skäl som då angavs fortfarande i allt väsentligt giltiga. Regeringen bedömer att det kan finnas behov av att i extrema situationer kunna ingripa genom att på kommunens bekostnad vidta åt- gärder för rättelse av påtalade missförhållanden på såväl enhets- som huvudmannanivå. Regeringen föreslår emellertid att denna befogenhet bör tillkomma . Det kan anses mindre väl förenligt med regeringens ställning och uppgifter att den ingriper som en tillsyns- myndighet i enskilda fall. En befogenhet för en statlig tillsynsmyndighet att besluta om rättelse på en felandes bekostnad förekommer på andra områden och kan också tillämpas mot kommuner, t.ex. på arbetsmiljö- området (jfr t.ex. 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen [1977:1160] eller 26 kap. 18 § ). Bestämmelsen bör utformas så att den ger utrymme för Skolinspektionen att anpassa åtgärderna efter omständigheterna vid den aktuella skolenheten eller hos den aktuella huvudmannen, eftersom de situationer där den kan bli aktuell att tillämpas, kan antas vara av mycket skiftande karaktär. Även om ett beslut enligt bestämmelsen alltid har huvudmannen som adressat hindrar detta inte att de konkreta åtgär- derna riktas mot en del av en kommuns skolväsende eller t.o.m. en en- skild skolenhet. Skolinspektionen bör vid behov kunna ta hjälp av andra statliga skolmyndigheter för att genomföra de åtgärder som Skolinspek- tionen beslutar. Vilka åtgärder som kan komma i fråga kommenteras närmare i författningskommentaren. Enligt nuvarande lagstiftning gäller inte bestämmelsen om regeringens sanktionsmöjligheter när en kommun grovt eller åsido- satt sina skyldigheter i fråga om förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Regeringens förslag innebär att även dessa verksamheter kommer att omfattas av Skolinspektionens befogenheter, som en konsekvens av att lagstiftningen görs mer generell och likvärdig för olika verksamhetsformer. De argument som beträffande skolan har lika stor relevans för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Regeringens förslag: Om en enskild som godkänts som huvudman för viss verksamhet eller förklarats ha rätt till bidrag inte följer ett föreläggande att fullgöra sina skyldigheter och missförhållandet är all- varligt, ska tillsynsmyndigheten få återkalla godkännandet eller rätten till bidrag. Ett godkännande ska vidare få återkallas om den enskilda huvud- mannen inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt bestämmelserna i 2 kap. 6 § om kommuners och landstings rättsliga inflytande i bolag och föreningar. Godkännandet eller bidragsrätten ska få återkallas även om rättelse har skett vid prövningstillfället, om det kan befaras att det på nytt kommer att uppstå sådana missförhållanden som utgör grund för åter- kallelse. ska få besluta att ett beslut om återkallelse ska gälla trots att det inte vunnit laga kraft. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget och förutsätter att myndigheten ska ha möjlighet att ange det datum då åter- kallelsen ska träda i kraft. Länsrätten i påpekar att det är oklart hur situationer där rättelse sker under pågående process ska hante- ras, t.ex. om länsrätten vid prövning av återkallelse av tillstånd endast ska beakta sådan rättelse som skett före tillsynsmyndighetens beslut. Skälen för regeringens förslag: Av 9 kap. 12 och 14 §§ 1985 års skollag framgår att får återkalla ett godkännande eller en förklaring om rätt till bidrag för en fristående skola, om kraven för godkännande eller rätt till bidrag är uppfyllda och bris- terna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. Av 2 a kap. 16 § skollag framgår vidare att kommunen får återkalla ett god- kännande för en enskild huvudman som bedriver förskoleverksamhet eller skolbarnomsorg om missförhållandet är allvarligt och huvudmannen inte följt kommunens föreläggande om att avhjälpa bristerna. Det är rimligt att en så kraftfull sanktion som att återkalla ett god- kännande föregås av att de åtgärder som förväntas vidtas kommuniceras med huvudmannen på ett tydligt sätt. Jämfört med vad som gällt i fråga om sanktioner för fristående skolor innebär förslaget om åter- kallelse av godkännandet en renodling av sanktionsmöjligheterna. förekommer två beslut dels beslut om återkallelse av godkännande, dels beslut om återkallelse av rätten till bidrag. Enligt föreslaget till ny skollag innebär ett godkännande av en enskild huvudman en rätt till bidrag utan att något särskilt beslut om bidragsrätten behöver fattas. kommer dock även i den nya skollagen att finnas bestämmelser om vissa verksamheter där endast beslut om rätt till bidrag förekommer. Lagrådet har anfört att en särskild grund för återkallelse av ett god- kännande ska vara att förutsättningarna för godkännande inte längre Regeringen menar att detta främst torde kunna bli aktuellt i de fall som avser en kommun eller ett landstings rättsliga inflytande i ett bolag eller en förening som är godkänd som enskild huvudman i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 6 §. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt att om förutsättningar för godkännande som enskild huvudman inte längre föreligger ska detta vara en särskild grund för återkallelse av godkännandet. Den föreslagna bestämmelsen kan exempelvis komma att aktualiseras om ägarförhållandena i ett bolag som driver en enskild skol- enhet ändras från kommunalt delägarskap till att kommunen blir den enda ägaren i bolaget. Av gällande bestämmelser följer att Skolinspektionens beslut om åter- kallelse av godkännandet eller rätten till bidrag för en fristående skola inte får verkställas innan det har vunnit laga kraft. Om huvudmannen överklagar beslutet får den fristående skolan fortsätta sin verksamhet som prövningen i högre instans pågår. Det har förekommit att en skola kunnat fortsätta verksamheten i mer än ett läsår efter det att beslut om återkallelse fattats (Statens skolverks rapport rutiner vid tillståndsprövning och inspektion av fristående skolor, dnr 01- 2003:1995) Enligt regeringens mening är det otillfredsställande att en verksamhet, som av en tillsynsmyndighet bedömts som så bristfällig att den inte bör få fortsätta bedrivas, ändå ska kunna göra det enbart till följd av att åter- kallelsebeslutet överklagas. Det är å andra sidan inte nödvändigt eller ens lämpligt att återkallelsebeslut regelmässigt ska gälla . Som Skolinspektionen har påpekat i sitt remissyttrande kan det finnas situa- tioner då en fristående skola, vars huvudmans godkännande återkallats, bör få fortsätta sin verksamhet . Så kan vara fallet t.ex. nära ett terminsslut då det kan finnas skäl att låta verksamheten få fortsätta terminen ut så att eleverna kan få giltiga betyg eller så att hemkommu- nerna inte i största hast ska tvingas ordna skolgång för eleverna. Enligt regeringens mening bör återkallelsebeslut som huvudregel inte gälla , men tillsynsmyndigheten ska ges möjlighet att i det enskilda fallet besluta att ett återkallelsebeslut ska gälla utan hinder av det inte vunnit laga kraft.