prop · GX0397 · 2010-02-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:97 Ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella Regeringen överlämnar denna proposition till . För att anpassa svensk lagstiftning till Lissabonfördraget om ändring i fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, som trädde i kraft , måste konsekvensändringar göras i ett flertal lagar. I denna proposition behandlas sådana ändringar i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen). I propositionen föreslås vidare att begreppen blockerad stat och tredje land som används i sanktionslagen utmönstras ur denna lag och ersätts med begrepp som bättre motsvarar ordalydelsen hos relevanta internationella instrument och språkbruket enligt den internationella rättstillämpningen på området samt dagens sanktionsverklighet. Innebörden av dessa och vissa andra begrepp bör också komma till tydligt uttryck i lagen, varför propositionen innehåller mer utförliga beskrivningar av dem än vad som hitintills funnits att tillgå. Slutligen föreslås vissa ytterligare ändringar i sanktionslagen i syfte att bättre spegla sanktionssystemets utveckling och faktiska omfattning . Dessa innebär bl.a. att det förtydligas vilka rättsgrunder som finns för beslut om sanktioner. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa Ärendet och dess beredning.............................................................. Kort om utvecklingen av internationella sanktioner .......... Sanktioner inom FN........................................................... Sanktioner inom EU......................................................... De särskilda bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.10 Genomförande av sanktioner inom EU........... riktlinjer för genomförande av riktade internationella sanktioner .................... Genomförande av sanktioner i ........................................... Kort om syftet med den svenska sanktionslagen.............. 5.2Den svenska sanktionslagens uppbyggnad om nuvarande ordning och begreppsbestämning..................................... Överväganden och förslag .............................................................. Förslag till förtydligande i sanktionslagens bemyndigande Förslag till nya begrepp och definitioner av begrepp i Ändring av straffbestämmelserna i sanktionslagen.......... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Internationella sanktioner (SOU 2006:41) i nu relevanta delar...................................... Bilaga 2 Betänkandets lagförslag i nu relevanta delar ........................ Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna (SOU 2006:41)............ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella Härigenom föreskrivs att 1 4, 8 och 13 15 §§ lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner ska ha följande lydelse. Denna lag innehåller föreskrifter om genomförandet av internationella sanktioner som 1. har beslutats eller rekommenderats av säkerhetsråd i överensstämmelse med stadga, eller 2. har beslutats i överens- 2. har beslutats i överens- om en gemensam utrikes- och syftar till att upprätthålla eller syftar till att upprätthålla eller I lagen finns också föreskrifter I lagen finns också föreskrifter som gäller förordningar om ekono- beslutats av Europeiska gemenska- miska sanktioner som har beslutats av Europeiska unionen. I denna lag avses med blockerad stat: en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket, tredje land: en stat som inte ingår i Europeiska unionen, eller ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, i en sådan stat. Vid genomförande av inter- nationella sanktioner enligt denna lag avses med frysning: förbud mot förfogande över och tillhanda- hållande av tillgångar och ekonomiska resurser i syfte att förhindra varje möjlighet att utnyttja tillgångarna eller de ekonomiska resurserna utan särskilt tillstånd. Regeringen får förordna att sanktioner enligt denna lag skall genomföras med anledning av ett Regeringen får förordna att sanktioner enligt denna lag ska genomföras med anledning av ett 1Senaste lydelse 1998:1451. 2Senaste lydelse 1998:1451. 3Senaste lydelse 1998:1451. beslut eller en rekommendation som avses i 1 § första stycket. Förordnandet skall överlämnas till för godkännande. Ett förordnande upphör att gälla, beslut eller en rekommendation som avses i 1 § första stycket 1 eller ett beslut som avses i 1 § första stycket 2 och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Förordnandet ska överlämnas till för godkännande. 1.om det inte har överlämnats till för godkännande inom en månad från det att regeringen meddelade förordnandet, eller 2.om inte har godkänt det från det att förordnandet överlämnades till . Vid beräkning av tid för godkännande enligt andra stycket 2, skall man bortse från tid då gör ett längre uppehåll i kammarens arbete än en månad. Vid beräkning av tid för godkännande enligt andra stycket 2, ska man bortse från tid då gör ett längre uppehåll i kammarens arbete än en månad. För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får rege- ringen meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om I enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om förbud som syftar till att genomföra sanktioner mot en stat, ett område, en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet i fråga om 1.utlänningars vistelse här i landet, 2.in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar, 8.undervisning och utbildning. Ett förbud får inte gälla egendom som är avsedd endast för innehavarens personliga bruk. Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § döms till böter eller till fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Den som har begått gärningen av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse . Första stycket gäller också den Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i för- som bryter mot förbud i för- hållande till tredje land i en hållande till en stat eller ett 4 Senaste lydelse 1998:1451 och 1998:1452 (jfr 1999:185). förordning om ekonomiska sank- tioner som har beslutats av Euro- peiska gemenskapen 1.med stöd av artikel 60 eller artikel 301 i Fördraget om upp- rättandet av Europeiska gemen- skapen, eller 2.före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses unionen eller mot förbud i enheter i en förordning om ekonomiska sanktioner som 1.har beslutats av Europeiska unionen med stöd av artikel 215 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eller 2.har beslutats av Europeiska gemenskapen antingen före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1, eller före med stöd av artikel 60 eller artikel 301, eller någon av dessa artiklar i kombination med artikel 308, i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Till ansvar enligt denna paragraf ska inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar ska inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas enligt utlänningslagen (2005:716), om 1. utlänningen skäligen kan an- 1. utlänningen skäligen kan an- tas ha hemvist i eller tillhöra en tas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat, och stat, ett område, en juridisk 2. utlänningen har begått eller person, en grupp eller en enhet avser att begå en handling som står som är föremål för sanktioner i strid med antingen förbud enligt enligt 1 § första stycket, och 4 § eller förbud i en sådan av 2. utlänningen har begått eller avser att begå en handling som står förordning som avses i 8 § andra i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan sanktioner som avses i 8 § andra 5 Senaste lydelse 2005:717. Bestämmelserna i 19-23, 26, 27 och 29 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling gäller vid brott mot ett förbud mot in- eller utförsel av varor eller åtgärder som främjar sådan in- eller utförsel som har föreskrivits 1. enligt 4 §, eller 2. i en sådan av Europeiska 2. i en sådan förordning om ekonomiska sanktioner som avses i som avses i 8 § andra stycket. 8 § andra stycket. Regeringen ska i Svensk författ- ningssamling ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen och för vilka straffansvar gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. Regeringen ska i Svensk författ- ningssamling ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska unionen och för vilka straffansvar gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. Denna lag träder i kraft . 6Senaste lydelse 2000:1231. 7Senaste lydelse 1998:1451. Ärendet och dess beredning Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över sanktionslagen. Med stöd av bemyndigandet förordnades en särskild utredare . Utredningen överlämnade sitt betänkande, benämnt Internationella sanktioner (SOU 2006:41), . I betänkandet föreslås dels flertalet ändringar i sanktionslagen, dels en helt ny lag om frysning av tillgångar m.m. De nu föreslagna ändringarna i sanktionslagen utgör en mindre del av det förslag som utredningen lagt fram. Vid den fortsatta behandlingen av lagstiftningsärendet framkom att större delen av det lagstiftningspaket som betänkandet omfattar inte kan behandlas inom ramen för ett och samma ärende. Förevarande ärende omfattar således endast den del av den föreslagna lagstiftningen vars behandling inte kan anstå i väntan på utvecklingen med anledning av Lissabonfördragets genomförande, utan måste bli gällande , när nu Lissabonfördraget har trätt i kraft (jfr nedan). Övriga delar är föremål för fortsatta överväganden. 42 remissinstanser har ombetts eller beretts möjlighet att inkomma med yttrande över utredningens betänkande. Vad avser nu aktuella delar har remissinstanserna i allt väsentligt understött utredningens förslag, eller, i förekommande fall, förordat än fler förtydliganden av relevanta begrepp. En sammanfattning av utredningen, i nu relevanta delar, finns i bilaga 1, utredningens lagförslag, tillika i nu relevanta delar, finns i bilaga 2 och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Lagrådsremissens lagförslag finns i bilaga 4. trädde Lissabonfördraget om ändring i fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen i kraft (se prop. 2007/08:168, bet. 2008/09:UU8, rskr 2008/09:64, SFS 2008:1095 och 2009:1110). Genom Lissabonfördraget har Europeiska unionen uttryckligen tilldelats status som juridisk person och ersatt och efterträtt Europeiska gemenskapen i denna egenskap. I svenska lagar bör därför begreppet Europeiska gemenskapen ersättas med Europeiska unionen. Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) har bytt namn till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). En omnumrering har skett av artiklarna i såväl det ändrade som i EUF-fördraget. Lagförslagen innefattar justeringar i enlighet med detta. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagändringsförslagen. Lagrådets yttrande utgör bilaga 5 till denna proposition. I yttrandet förordas enbart en ändring av 13 §, innebärande att till uppräkningen i bestämmelsens andra stycke 1 läggs en juridisk person. Detta i syfte att skapa konsekvens i förhållande till 4 och 8 §§ (i av regeringen föreslagen lydelse). Lagrådet ifrågasätter dock inte regeringens bedömning att grupp- och enhetsbegreppen innefattar även Regeringen har i enlighet med vad Lagrådet föreslagit Prop. 2009/10:97 justerat ändringsförslaget avseende 13 §. 4.1Kort om utvecklingen av internationella sanktioner var internationella sanktioner generella och riktades enbart mot stater i form av t.ex. handels- och vapenembargon. Sedan det uppmärksammats, framför allt i samband med sanktionerna mot , att generella sanktioner ofta orsakar stort lidande för befolkningen i ett land utan att nämnvärt påverka de ansvariga politiska ledarna, utvecklades istället s.k. riktade eller smarta sanktioner, som riktades mot regimer och regimföreträdare. Frysning av tillgångar och reserestriktioner utgör exempel på sådana riktade sanktioner. Genom att de direkt träffar de personer som bär ansvaret för en viss politik och skonar befolkningen i övrigt anses de riktade sanktionerna generellt vara mera effektiva och humana. Sanktioner riktas numera regelmässigt mot regimer och personer med anknytning till dessa, samt mot ekonomiska förfaranden och förhållanden som underbygger regimernas politiska agenda. Humanitära hänsyn tas i förlängningen även inom ramen för tillämpningen av riktade sanktioner, genom att det i flertalet sanktionsregimer har möjliggjorts för FN:s eller EU:s medlemsstater att bevilja undantag eller dispens av humanitära och vissa andra skäl. Vad avser sanktionernas effektivitet kan särskilt noteras att den i sin skrivelse 2007/08:64, Nationellt ansvar och internationellt engagemang En nationell strategi för att möta hotet från terrorism, uttryckligen angett att förhindrandet av att terrorister får tillgång till ekonomiska medel är en viktig åtgärd för att hindra dem från att planera och genomföra terroristdåd samt rekrytera nya anhängare. I skrivelsen anges vidare att riktade sanktioner utgör en sådan omedelbar åtgärd som kan behöva vidtas för att förhindra att medel används för terroristverksamhet. Motsvarande resonemang kan göras gällande även beträffande sanktionsregimer utanför terroristområdet. 4.2 Sanktioner inom FN Jämlikt artikel 24.1 (artikel- och kapitelhänvisningar nedan avser om inte annat anges) har FN:s medlemsstater överlåtit huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet till Av artikel 24.2 framgår att säkerhetsrådet för att kunna ta det ansvar det ålagts genom artikel 24.1 har särskilda befogenheter, bl.a. enligt kapitel VII. Artikel 39, som återfinns i kapitel VII, beskriver säkerhetsrådets mandat för att kunna upprätthålla och återställa internationell fred och säkerhet. Artikeln hänvisar vidare till artiklarna 41 Prop. 2009/10:97 och 42. Genom artikel 41 ges säkerhetsrådet rätt att besluta om icke- militära internationella sanktioner. Som exempel på internationella sanktioner anger artikeln fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska och andra förbindelser. Om, och endast om, säkerhetsrådet gör bedömningen att sådana åtgärder skulle vara, eller redan har visat sig vara, otillräckliga, kan det besluta om militära åtgärder enligt artikel 42, något som hitintills aldrig skett. Enligt artikel 27 krävs majoritet i säkerhetsrådet, nio röster dock att ingen av säkerhetsrådets permanenta medlemmar får rösta emot för beslut om sanktioner och andra tvingande åtgärder. beslut i en s.k. kapitel VII-resolution om internationella sanktioner är, enligt artikel 25, folkrättsligt bindande för FN:s medlemsstater. Den yttersta gränsen för hur långt säkerhetsrådets resolutioner ska följas av medlemsstaterna bestäms, förutom av FN- stadgan, av vissa allmänna överordnade folkrättsliga normer, såsom vissa av de grundläggande mänskliga rättigheterna. Artikel 103 föreskriver att medlemsstaternas förpliktelser enligt FN- stadgan går före deras förpliktelser enligt andra internationella överenskommelser. har också i princip företräde framför säkerhetsrådets resolutioner. Artikel 48.2 föreskriver att säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet ska verkställas av medlemsstaterna både direkt och genom deras verksamhet inom de internationella organ som de är anslutna till. När säkerhetsrådet beslutar om internationella sanktioner tillsätter det regelmässigt en sanktionskommitté, med uppgift att övervaka hur medlemsstaterna genomför sanktionerna. I sanktionskommittén ingår samma medlemsstater som i säkerhetsrådet. Sanktionskommittéer kan även svara för relevant information, utfärda riktlinjer för sanktionerna, utvärdera sanktionernas effektivitet samt rapportera till säkerhetsrådet. Om det är fråga om riktade sanktioner kan en sanktionskommitté också ha i uppgift att föra och kontinuerligt uppdatera en lista med namn på personer, grupper och enheter som ska vara föremål för sanktioner. Det förekommer att säkerhetsrådet i sin resolution till sanktionskommittén delegerar uppgiften att uppföra personer, grupper och entiteter på listan samt att stryka dem. Beslut i kommittén fattas med enhällighet. 4.3.1De särskilda bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken Beslut om sanktioner kan fattas inom EU av rådet inom ramen för de särskilda bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Beslut kan fattas med anledning av ett beslut eller en rekommendation från . att beslutet genomför FN-sanktioner men utvidgar dessa. Ett sådant Prop. 2009/10:97 beslut kan också fattas helt självständigt utan ett föregående FN-beslut. EU kan enligt de särskilda bestämmelserna om GUSP, kapitel 2 i avdelning V i det ändrade , besluta om internationella sanktioner. Beslut som fattas enligt GUSP-bestämmelserna ska utgå från principerna och eftersträva målen i, samt genomföras i enlighet med, de allmänna bestämmelserna om unionens yttre åtgärder i kapitel 1, samma avdelning. Dessa allmänna bestämmelser innebär bl.a. att EU, inom GUSP-området, ska utforma och föra en gemensam politik i syfte (artikel 21.2): att skydda sina värden, sina grundläggande intressen, sin säkerhet, sin oavhängighet och sin integritet, att konsolidera och stödja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten, att bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet, i enlighet med ändamålen och principerna i FN- stadgan samt principerna i slutakt och målen i Parisstadgan, inklusive dem som avser de yttre gränserna, att främja en hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling i utvecklingsländerna med det primära syftet att utrota fattigdom, att främja integreringen av alla länder i världsekonomin, även genom gradvis avskaffande av restriktioner för internationell handel, att bidra till utformningen av internationella åtgärder för att bevara och förbättra miljön och för en hållbar förvaltning av jordens naturresurser i syfte att garantera en hållbar utveckling, att bistå befolkningar, länder och regioner som drabbas av naturkatastrofer eller katastrofer orsakade av människor, och att främja ett internationellt system som bygger på fördjupat multilateralt samarbete och ett gott globalt styre. När EU utarbetar och genomför yttre åtgärder för att uppfylla något av dessa syften ska unionen respektera principerna om demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheternas och grundläggande friheternas universalitet och odelbarhet, respekt för människors värde, jämlikhet och solidaritet, samt även principerna i och folkrätten (artikel 21.1). Enligt det ändrade artikel 25 (motsvarande artikel 12 i före Lissabonfördragets ikraftträdande) ska EU genomföra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken genom att bl.a. anta beslut om åtgärder som ska vidtas av unionen och om de ståndpunkter som ska intas av unionen. EU ska även anta bestämmelser för genomförande av sådana beslut. Beslut om internationella sanktioner fattas av rådet enligt artikel 29 i det ändrade (motsvarande gemensam ståndpunkt enligt artikel 15 i före Lissabonfördragets ikraftträdande). Enhällighet krävs som huvudregel för sådant beslut, enligt artikel 31 i det ändrade . 4.3.2Genomförande av sanktioner inom EU Ett rådsbeslut om att sanktioner ska genomföras är liksom en tidigare gemensam ståndpunkt, jfr ovan inte direkt tillämpligt i . Detta ska skiljas från att beslutet i och för sig kan vara folkrättsligt bindande för . Beslutet är alltid styrande för medlemsstaternas agerande. Ett rådsbeslut på sanktionsområdet kan ofta förväntas bli, så som tidigare gemensamma ståndpunkter, förhållandevis detaljerat. Ett rådsbeslut effektiviseras antingen genom nationell lagstiftning eller, för det fall beslutsinnehållet faller inom EU:s kompetens, en efterföljande förordning. En förordning är i sin tur direkt tillämplig i . Det kan behövas svensk lagstiftning för att underlätta att en sådan förordning rent praktiskt får den direkta effekt som den de facto har, men en förordning får inte implementeras eftersom detta strider mot en grundprincip i EU- rätten om att en förordning har direkt effekt. För fall det inte finns något rådsbeslut avseende sanktioner som faller utanför EU:s kompetens bör varje medlemsstat, liksom tidigare före Lissabonfördragets ikraftträdande, anses ha rätt att genomföra sanktioner på det nationella planet, i enlighet med sin nationella rättsordning. I tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande utgjordes den rättsliga grunden för förordningar av de tidigare artiklarna 60.1 och 301 i EG- fördraget, i förekommande fall tillsammans med artikel 308. Förordningar som beslutats med dessa artiklar till grund kvarstår som giltiga även efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Enligt de två förstnämnda artiklarna ägde rådet besluta, med kvalificerad majoritet och på förslag av kommissionen, om nödvändiga och brådskande åtgärder mot tredje länder. Lokutionen tredje länder har av rådet inte ansetts utgöra hinder för att besluta om sanktionsåtgärder riktade mot dels dem som kontrollerat dessa tredje länder, dels personer som, oavsett vistelseort, haft anknytning till statsföreträdarna och gett dem ekonomiskt stöd. Med ytterligare stöd av artikel 308, samma fördrag, har rådet vidare beslutat om ekonomiska sanktionsåtgärder mot enskilda utan att något direkt samband har förelegat mellan dessa personer och ett tredje lands territorium eller styrande regim. har i sitt avgörande i de förenade målen C 402-05 P och C-415/05 P (det s.k. Kadi-Al Barakaat- avgörandet) sedermera bekräftat att en förordning som syftar till att genomföra restriktiva åtgärder utan anknytning till ett tredje lands territorium eller styrande regim, inte kunnat antas med enbart tidigare artiklarna 60 och 301 som rättslig grund. I samma avgörande har vidare fastslagits att dessa artiklar kunde utgöra tillräcklig rättslig grund, om det fanns förutsättningar att kombinera dem med även artikel 308. Genom Lissabonfördraget har gällande bestämmelser om internationella sanktioner sammanförts i en ny artikel 215 i EUF- fördraget, som ersatt tidigare artikel 301 i EG-fördraget och alltså gäller sanktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. En särskild rättslig grund avseende ekonomiska sanktioner mot fysiska eller juridiska personer, grupper och enheter som inte är stater har därjämte inrättats genom artikeln. Sådana sanktioner har redan tidigare använts i viss utsträckning med stöd av tidigare artikel 308 Den nya rättsliga grunden kodifierar denna tillämpning Prop. 2009/10:97 och markerar övergången mot riktade sanktioner. Om ett rådsbeslut som