prop · GX03116 · 2010-03-02 00:00:00 — Ett väl fungerande samarbete mellan olika yrkeskategorier är en viktig förut- sättning för att kunna tillgodose vårdbehovet i det enskilda fallet. Frågan om att kommunerna ska ges befogenhet att anställa läkare behöver be- lysas. En befogenhet för kommuner att anställa läkare kan vara en åtgärd för att förhindra att äldre personer sänds till akutsjukhus i de fall som sjukvårdsinsatser skulle kunna ges i bostaden. Regeringen bör därför att ge den nationella samordnaren i uppdrag att utreda frågan om kommu- nerna ska ges befogenhet att kunna anställa läkare. 11.2Analys av innehåll och kvalitet i vård och omsorg om äldre personer Regeringens bedömning: och för Medicinsk Utvärdering bör starta en verksamhet som fortlöpande ska stödja hälso- och sjukvården och äldreomsorgen genom att systema- tiskt identifiera kunskapsluckor, stimulera till ny kunskap och aktivt föra ut kunskap om ett värdigt omhändertagande och en god vård och omsorg av de mest sjuka äldre. Skälen för regeringens bedömning: Att säkerställa att den vård och omsorg som ges till äldre personer är baserad på kunskap är en viktig hörnsten i en evidensbaserad vård och omsorg. Att vården och omsorgen är kunskapsbaserad och ändamålsenlig innebär att den ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och utformas för att möta den enskil- des behov. I en rapport från för Medicinsk Utvärdering (SBU), Evidensbaserad äldrevård En inventering av det vetenskapliga underlaget (2003), konstateras att det vetenskapliga underlaget för olika behand- lingar inom vård och omsorg är bristfälligast för åldersgruppen , trots att den gruppen får särskilt mycket insatser från hälso- och sjukvården. För människor i åldrarna finns väldigt få publice- rade vetenskapliga studier av behandlingseffekter. Eftersom den stora majoriteten av patienter som vårdas på sjukhus i är äldre utgör detta faktum ett oacceptabelt förhållande. I rapporten konstaterar SBU att för de patientgrupper som får mest sluten vård och mest multibehand- ling är det vetenskapliga underlaget som sämst. Det finns forskningsunderlag som visar att hälso- och sjukvårds- och omsorgsinsatser som ges till de mest sjuka äldre inte alltid sker i enlighet med de bästa metoderna utan kan i vissa fall vara felaktiga, föråldrade och ineffektiva (Multisjuklighet hos äldre, G. Akner, Dirigent saknas i vård och omsorg om äldre, och ). En stor del av hälso- och sjukvårdens och samlade resurser ges till äldre perso- ner. Det är därför angeläget att säkerställa att denna vård och omsorg är utformad på ett ändamålsenligt vis, där resurserna används utifrån de bästa metoderna. En utvärdering och kunskapssammanställning med syfte att analysera vård- och omsorgsmetodernas medicinska, ekono- miska, etiska och sociala effekter bör genomföras för att öka såväl kvali- tet som ekonomisk effektivitet inom den hälso- och sjukvård och äldre- omsorg som framför allt ges till de mest sjuka äldre. Detta är viktigt för att även de mest sjuka äldre ska ges ett värdigt liv och en god vård och omsorg. SBU har ett särskilt ansvar för att upprätta systematiska kunskapsöver- sikter avseende tillämpade och nya medicinska metoder i hälso- och sjukvården. Myndighetens övergripande mål är att genom dessa veten- skapliga kunskapssammanställningar stärka beslutsunderlaget inom hälso- och sjukvården för att därigenom bidra till en effektiv och evi- densbaserad hälso- och sjukvård. har motsvarande upp- gifter när det gäller insatser. Mot bakgrund av ovanstående problembild har regeringen givit Social- Prop. 2009/10:116 styrelsen och SBU i uppdrag (S2009/9857/ST) att tillsammans utifrån en genomgång av den kunskap som finns när det gäller vård och omsorg för de mest sjuka äldre initiera ett arbete för att stimulera att ny kunskap tas fram för att åstadkomma ett bättre, värdigare och mer evidensbaserat omhändertagande av den här gruppen äldre. Multisjuklighet bland äldre är ett område där det finns ett stort behov av metodutveckling och effekt- utvärderingar. Genom att utrangera behandlingsmetoder som baseras på bristfälliga kunskapsunderlag skulle stora resurser kunna frigöras, vård och omsorg skulle förbättras, och de sjuka äldre skulle få ett värdigare liv. En analys av olika metoders kostnadseffektivitet när det gäller de mest sjuka äldre är betydelsefull såväl ur ett kvalitetsperspektiv som ur ett kostnadsperspektiv. Ingen ska behöva utsättas för behandlingar som är felaktiga, föråldrade eller ineffektiva. Alla människor har rätt till en god vård och omsorg som är ändamålsenlig och effektiv. En viktig aspekt i det här sammanhanget är också hur ledarna inom vård och om- sorg bättre kan nås för att kunna ta till sig ny kunskap. Mot denna bakgrund har regeringen givit och i uppdrag att redovisa en plan för hur ett sådant arbete kan läggas upp med beräknade kostnader för uppdraget som ska redovisas till () . Med detta som underlag avser regeringen föreslå att och startar en verksamhet som fortlöpande ska stödja hälso- och sjukvården och äldre- omsorgen genom att systematiskt identifiera kunskapsluckor, stimulera till ny kunskap och aktivt föra ut kunskap om ett värdigt omhänder- tagande och en god vård och omsorg av de mest sjuka äldre. 11.3Program för en god äldreomsorg Regeringens bedömning: För att stimulera olika former av utveck- lingsarbete när det gäller insatser till äldre bör det göras en överenskommelse om ett program för en god äldreomsorg mellan staten och Kommuner och Landsting. De som bidragit till finansiering av forsknings- och utvecklings- verksamhet på äldreområdet kommer framöver att tillföras detta pro- gram. Skälen för regeringens bedömning Alla människor ska kunna åldras i trygg förvissning om att det finns tillgång till vård och omsorg av hög kvalitet ända fram till livets slut. De allra sjukaste äldre ska tas omhand på ett bättre sätt än vad som är fallet . Äldre måste också få större inflytande och större valfrihet och kva- liteten måste bli bättre inom äldreomsorgen. Detta konstaterade regeringen i budgetpropositionen . För att uppnå detta behövs riktade satsningar, som görs i samverkan mellan staten och huvud- männen. Det behövs åtgärder för att stärka den kunskapsbaserade styr- ningen av äldreomsorgen, och för att förbättra uppföljning och kontroll av kvalitet, resultat och effektivitet inom äldreomsorgen. därför slutit en överenskommelse med Kommuner och Landsting om ett program för en god äldreomsorg (S2009/9856/ST). För att alla vård- och omsorgsgivare, offentliga såväl som privata och enskilda, ska kunna utveckla kvaliteten i vården och omsorgen är det avgörande med förbättrad statistik, systematisk uppföljning och möjlig- het till jämförelser. Den kunskap som genereras måste spridas och tillämpas som arbetssätt som inte är ändamålsenliga utmönst- ras. Förutsättningarna att införa den kunskap som skapas av bl.a. upp- följning och forskning varierar mellan olika kommuner och landsting. För att förbättra dessa förutsättningar vill regeringen stödja huvud- männens arbete med att stärka regionala strukturer för analys och imple- mentering av kunskapsbaserade metoder och arbetssätt. Genom att stärka dessa strukturer för kontinuerlig kunskapsutveckling förbättras möjlig- heterna för äldre att få del av vård och omsorg av hög kvalitet i hela landet. En mångfald av utförare inom äldreomsorgen är en förutsättning för valfrihet och fler utförare kan även bidra till innovativa lösningar som främjar kvalitet och effektivitet. Exempel på andra angelägna satsningar är att utveckla tillgången på data, kvalitetsindikatorer, termer, begrepp och informationsstruktur samt att främja utvecklingen av entreprenör- skap, en mångfald av utförare och förnyelse inom vården och omsorgen. För att stödja kommunerna i deras arbete med att förbättra och effekti- nuvarande informationshantering bedömer regeringen att det finns anledning att anpassa den nationella IT-strategin för hälso- och sjukvår- den så att den i större omfattning innefattar även den kommunala vården och omsorgen. Regeringen har undertecknat en överenskommelse med Kommuner och Landsting om att gemensamt arbeta fram en nationell plattform för en evidensbaserad kunskapsutveckling inom (S2009/4028/ST). Denna plattform kommer att vara viktig för hur staten, i samverkan med huvudmännen, ska stödja kunskaps- utveckling inom äldreomsorgen. Plattformen utgör också en viktig grund för arbetet med ett framtida program för en god äldreomsorg. Program för en god äldreomsorg Målen för äldrepolitiken som helhet är att äldre ska kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag. Äldre ska kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende, bemötas med respekt och ha tillgång till god vård och omsorg. Genom programmet för en god äldreomsorg syftar regeringen till att stödja huvudmännen i arbetet med att säkerställa en vård och omsorg för äldre som innebär valfrihet och god tillgänglighet, självbestämmande, trygghet och inflytande och som bygger på kunskapsbaserade insatser av hög kvalitet som följs upp och utvärderas. Systematiserad kunskap behövs för att peka på vilka typer av förbätt- ringar som är önskvärda och vilken potential förbättringarna kan ha. Därutöver krävs ett systematiskt förbättringsarbete för att omsätta kun- skaper till praktisk handling. Medborgare, personal och beslutsfattare måste ha tillgång till ändamålsenlig information. För att identifiera problem, visa om förändringar leder till förbättringar Prop. 2009/10:116 och för att stimulera lärande behövs en fortsatt nationell verksamhets- uppföljning utifrån nationella kvalitetsindikatorer med öppna jämförel- ser. I programmet för en god äldreomsorg ingår även att utveckla valfri- heten och ökad mångfald av utförare för att skapa goda förutsättningar för en god äldreomsorg med den äldre i centrum. För detta ändamål avser regeringen avsätta 2010. Förutom detta avser regeringen avsätta som delfinansierat FoU-verksamheter inom äldreområdet. 11.4Prestationsbaserat statsbidrag till insatser för äldre Regeringens bedömning: Nuvarande statsbidrag till kommuner och landsting för att utveckla insatserna inom vård och omsorg om äldre personer bör successivt göras om till ett mer prestations- och resultat- baserat statsbidrag. Principen bör vara att landsting och kommuner successivt får del av bidraget endast om och i direkt proportion till uppnådda resultat. Skälen för regeringens bedömning: En majoritet av de äldre i mår bra och klarar sig själva utan hjälp långt upp . Risken för att drabbas av ohälsa ökar med åldern och många drabbas av sjuk- domar och skador som skapar ett stort behov av vård och omsorg. Äldre personer med omfattande och sammansatta vård- och omsorgsbehov är en växande grupp i vårt samhälle. Enligt () prognoser kommer antalet att öka med omkring 45 pro- cent . Hälso- och sjukvården och äldreomsor- gen har tydliga brister när det gäller att på ett optimalt sätt ta hand om denna grupp äldre. Det saknas ofta kontinuitet, överblick och samverkan. Ur ett individperspektiv är bristerna tydliga. I vården och omsorgen om en äldre person kan såväl flera, upp till ett tiotal, verksamheter som en mängd personer vara inblandade. Exempelvis kan omvårdnad ges av olika personal för dag, kväll och natt, andra verksamheter svara för mat, hygien, städning och inköp och med väldigt många olika människor inblandade. Hälso- och sjukvårdsinsatser kan vara fördelade på primär- vårdcentralen och hemsjukvården som kan bestå av basteam och akut- team. Besöken i specialist- och slutenvård kan vara många men kontak- terna och samarbetet med primärvården fungerar inte alltid tillfreds- ställande. Sjukgymnaster, arbetsterapeuter och dietister kommer från specialistenheter och delegerar uppgifter till andra. Många äldre saknar förmåga att rätt hantera och administrera nödvändiga och ofta frekventa kontakter med vården och omsorgen. Det är lätt att den äldre hamnar mellan stolarna trots många kontakter och mycket personal runt den äldre. De mest sjuka äldre har av naturliga skäl ett särskilt stort behov av en individanpassad, samordnad och kontinuerlig vård och omsorg som ställer stora krav på helhetssyn, kontinuitet och samverkan över specia- litets-, professions- och organisationsgränser. Problemet är att vården och omsorgen inte är uppbyggd för att på ett lämpligt sätt möta många äldre sköra personer med omfattande eller snabbt föränderliga behov. vecklingsarbete inom detta område förutsätter såväl åtgärder inom orga- nisation och annan infrastruktur som åtgärder som leder till ökad kom- petens både inom planering och direkt verksamhet. Regeringen har avsatt drygt 1 för att stödja kommuner och landsting i deras arbete med att höja kvali- teten i äldreomsorgen. Sju områden har prioriterats för förbättringsarbete: läkartillgång, läkemedelsgenomgångar, demensvård, kost och nutrition, rehabilitering, socialt innehåll och förebyggande arbete. fördelar bidraget efter ansökan. av medlen har gått till kom- munerna och till landstingen. Ett intensivt förbättringsarbete pågår i kommuner och landsting kring insatser för äldre med stöd av dessa medel. Tack vare dessa satsningar har kunskapen och erfarenheten ökat och det finns nu förutsättningar för att ta ett nästa steg. Utöver att stimulera projekt och aktiviteter finns också en önskan om att stimulera presta- tioner och resultat. Mot denna bakgrund har regeringen i budgetproposi- tionen (prop. 2009/10:1, utgiftsområde 9) slagit fast att en successiv omläggning av nuvarande riktade statsbidrag till ett mer prestationsbaserat system bör ske. finns avsatt i stimulansbidrag till kom- muner och landsting för att stödja huvudmännens arbete med att utveckla vården och omsorgen om äldre personer. Avsikten är att drygt två tredje- delar () av dessa medel fortsätter att fördelas i enlig- het med tidigare beslut om sju prioriterade områden men med undantag av att området läkartillgång tas bort och således inte längre erhåller stimulansmedel. En gradvis övergång till prestationsbaserade utbetal- ningar för kvarvarande projektområden kommer att ske. Istället för projektområdet läkartillgång avsätts till försöksverksamheter med hälsocoacher i några lands- ting. Se vidare avsnitt 11.6. Som en andra del i en förändring mot ett mer prestationsbaserat system har regeringen och Kommuner och Landsting kommit överens om ett långsiktigt och systematiskt förbättringsarbete riktat till de mest sjuka äldre. Den gemensamma satsningen innebär att statliga stimulans- bidrag avsätts till ökat engagemang och större fokus på kvalitet i äldreomsorgen. Rapporteringen till två nationella kva- litetsregister; och ska öka. Ökat engagemang från kommuner och landsting är i denna del kopplat till en prestationsersättning. Medel avsätts dessutom till Kommuner och Landsting som ansvarar för nationell samordning, nätverksarbete samt spridning av erfarenheter och goda exempel. Därutöver avsätts medel till ett antal försöksprojekt med inriktning på utveckling av vård- och omsorgsprocesser och en vårdstruktur med fokus på Den enskilde i centrum. avser regeringen erbjuda delar av det prestations- inriktade stimulansbidraget till de kommuner som väljer att införa värdighetsgarantier i enlighet med vägledning. 11.5Nationell handlings- och åtgärdsplan för säkerhetsfrämjande arbete för äldre personer Regeringens bedömning: Berörda myndigheter bör i samverkan och utifrån respektive ansvarsområde ta fram en nationell handlings- och åtgärdsplan för säkerhetsfrämjande arbete för äldre personer. Skälen för regeringens bedömning: Äldre personer är överrepresen- terade i nästan alla typer av olyckor, bl.a. fall-, trafik- och brandolyckor. Ingen åldersgrupp förlorar så många återstående levnadsår till följd av olyckor som just de äldre. Fallolyckor är en av de allvarligaste olycks- typerna och drabbar i synnerhet äldre personer hårt, både vad gäller antalet som drabbas och vad gäller konsekvenserna eller skadorna på grund av fallet. I avlider cirka 1 400 personer till följd av fallskador. Det betyder att i genomsnitt är det minst tre äldre personer som dör i komplikationer efter fallolyckor. Det är mer än så många dödsfall som de som sker i trafiken . Fem gånger fler hamnar på sjukhus efter fallolyckor än efter trafikolyckor. En vanligt fallrelaterad skada är höftfraktur, där vårdkostnaden per person beräknas till . Cirka 18 000 äldre drabbas av höft- frakturer . Särskilt kvinnor är drabbade. Det är också ett växande problem antalet äldre och sköra människor blir fler och fler, vilket ökar antalet olyckor. Om ingenting görs kommer samhällets kostnader att öka dramatiskt i takt med att antalet äldre personer ökar. Fallolyckorna inne- bär ofta stort lidande och den som drabbas får en begränsad rörelseför- måga. Även om cirka hälften av dem som drabbas av olika fallolyckor kommer tillbaka till det liv de hade före olyckan är det cirka hälften som får behov av mer hjälp i hemmet eller tvingas byta boende. Orsakerna till fall bland äldre är många och ofta är det flera faktorer som samverkar, t.ex. dålig syn, vissa läkemedel och något hinder på golvet. Att kunna ta vara på sin hälsa genom bl.a. fysisk aktivitet och balansträning, rätt mat och en säker läkemedelsanvändning är viktigt för att förebygga fall- olyckor, liksom att se över hemmet ur förebyggande synpunkt. Bland äldre personer som råkar ut för en fallolycka visar siffror på att nio av tio har benskörhet och att sju av tio inte har fått i sig tillräckligt med mat och dryck. De som har fallit löper stor risk att falla igen. har beräknat kostnader förknippade med fall- olyckor; de uppskattas till , varav nästan i direkta kostnader för kommuner och landsting och i försämrad livskvalitet. Uppskattningsvis beräknas kostnaderna öka till om inte effektiva förebyggande åtgärder genomförs. Det finns vetenskapligt prö- vade åtgärder och om dessa används kan stora lidanden, livskvalitets- försämringar och kostnader undvikas. I en ny rapport från Statens folk- hälsoinstitut presenteras förslag på fallförebyggande åtgärder. Kommuner och Landsting har i öppna jämförelser för äldre- omsorgen 2007 och 2008 redovisat antalet fallskador bland äldre för alla kommuner i landet. Redovisningen visade att det finns stora skillnader mellan olika kommuner i antalet fallskador. fallskador bland personer varierade mellan 34 och 85 per 1 000 invånare. Skillnaderna kan ha strukturella förklaringar men en tänkbar förklaring är också att kommunerna är olika framgångsrika i arbetet med att förebygga olycksfall. Omkring 90 personer omkommer i bränder, oftast i bostads- bränder. Av dessa är äldre personer och män klart överrepresenterade. Män i åldersgruppen löper mer än sju gånger högre risk att omkomma i bränder än män i åldersgruppen . Fysiska och psykiska sjukdomar eller funktionsnedsättningar av olika slag är ofta orsaken. Men rökning är den i särklass mest frekventa anledningen till brand som leder till dödsfall. Även alkoholkonsumtion och läkemedel har stor inverkan. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har regeringens uppdrag att föreslå lämpliga krav på brandskydd för nya boendeformer för äldre. I särskilda boendeformer och andra slags vårdbyggnader omkommer i genomsnitt fem personer i samband med brand. De kommunala räddningstjänsterna rycker ut till omkring 400 bränder i sådana boendeformer och cirka 4070 personer brandskadas i samband med dessa bränder. Om personalen har fått utbildning om olika riskfaktorer för brand och har övat sig i att hantera en brand minskar risken för att bränder ska starta och utvecklas till allvarliga incidenter. Regeringen har avsatt till kommuner och landsting för att höja kvaliteten i vården och omsorgen om äldre personer. Flera av de prioriterade områdena har bäring på arbe- tet med att förebygga olyckor. Det gäller områdena läkemedelgenom- gångar, förebyggande arbete, socialt innehåll, rehabilitering samt kost och nutrition. har 172 kommuner och 14 landsting an- vänt stimulansbidraget till att genomföra uppsökande, fallförebyggande och hälsofrämjande insatser bland äldre personer. Healthy Ageing kalla- des ett EU-gemensamt projekt som leddes av . En av rekommendationerna från projektet var att utveckla en nationell handlingsplan för implementering av hälsofrämjande och olycksförebyg- gande program. Inom ramen för projektet gjordes bl.a. en gedigen kun- skapssammanställning som visade att det finns evidens för att förebyg- gande insatser ger goda resultat även högt upp i åldrarna. Landets polismyndigheter har mer och mer uppmärksammat problemet med stölder i äldres bostäder utan att inbrott har förekommit och fick- stölder bland äldre som följs av bedrägerier. Erfaren- heterna från polisen talar för att dessa verksamheter är internationellt organiserade. Inom flera polismyndigheter har särskilda grupper bildats som arbetar mot äldrebrott med bl.a. uppföljande verk- samhet. I dessa grupper har även polisens volontärer och frivilliga stöd- organisationer medverkat. Brottsförebyggande åtgärder genom framför allt information inom äldreboenden har minskat anmäld brottslighet och ökat upplevd trygghet. I exempelvis polismyndigheten i har en samverkan inletts mellan kommuns äldreförvaltning och polismyndigheten. Länsstyrelserna och genomförde 20082009 en natio- nell tillsyn över arbete med våldsutsatta kvinnor. Till- synen visar bl.a. på brister i äldreomsorgen när det gäller personalens kompetens att bistå äldre kvinnor som utsätts för våld i hemmet. framkommer också att genomför väldigt få insatser som riktar sig till äldre våldsutsatta kvinnor. En ökad uppföljning där effekter av förebyggande och säkerhetsfräm- jande arbete synliggörs underlättar för kommuner och landsting att lära sig av varandra och att prioritera denna typ av arbete. Regeringen har bedrivit ett intensivt arbete för att utveckla den nationella uppföljningen av äldreomsorgen. Öppna jämförelser, den nationella bru- karundersökningen och förbättrad statistik har ökat kunskapen om vården och omsorgen om äldre. har på regeringens uppdrag tagit fram nationella kvalitetsindikatorer för vården och omsorgen om äldre. De berör bl.a. läkemedelsanvändning och förebyggande arbete avseende fallolyckor. Kommuner och Landsting har tillsammans med och presenterat öppna jämförel- ser av folkhälsan i olika kommuner. Fallskador bland personer är en indikator som följs upp. Regeringen bedömer att det kan finnas förutsättningar att stimulera förebyggande och säkerhetsfrämjande insatser bland äldre genom att införa prestationskrav inom detta område. I budgetpropositionen (prop. 2009/10:1) föreslår regeringen en successiv omläggning av nuva- rande riktade statsbidrag inom äldreområdet till ett mer prestationsbaserat system. Syftet är att stärka incitamentet för kommuner och landsting att komma till rätta med de problem och brister som finns. Kreativitet och nytänkande behöver stimuleras genom tydliga mål, stärkta incitament och ett förbättrat stöd i att ta tillvara på den kunskap som finns om effek- tiva metoder och arbetssätt. Regeringen anser att det finns skäl att ta ett samlat grepp för att stärka det säkerhetsfrämjande arbetet bland äldre. Det är ett angeläget område där det finns stor potential att spara både mänskligt lidande och ekono- miska resurser. Kunskap om verksamma metoder finns till viss del, men den behöver omvandlas i handling och det kräver att många aktörer sam- verkar. Mot bakgrund av detta avser regeringen att uppdra åt berörda myndigheter att i samverkan och utifrån respektive ansvarsområde ta fram en nationell handlings- och åtgärdsplan för säkerhetsfrämjande arbete för äldre. I uppdraget bör bl.a. ingå att lämna förslag på konkreta nationella mål samt förslag på hur genomförandet av befintlig kunskap om förebyggande och säkerhetsfrämjande insatser kan gå till.