prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Regleringen tar därmed inte sikte på själva hanteringen av personuppgifterna utan på att uppgifterna inte får missbrukas till skada för någons personliga integritet. Behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, t.ex. löpande text och enstaka bild- och ljudupptagningar, undantas från de flesta av personuppgiftsla- gens detaljerade hanteringsregler. Sådan behandling tillåts utan andra re- striktioner än att den registrerades personliga integritet inte får kränkas. Bestämmelserna i personuppgiftslagen redovisas närmare i samband med de förslag som lämnas i avsnitt 6.4.2. Polisdatalagen trädde i kraft . Lagen, som gäller utöver personuppgiftslagen, utgör en del av lagstiftningen om polisens register. Vid sidan av polisdatalagen finns det andra författningar som reglerar be- Prop. 2009/10:85 handling av personuppgifter inom polisen. Några av dessa är s.k. regis- terförfattningar och innehåller uteslutande bestämmelser om person- uppgiftsbehandling medan andra endast innehåller ett fåtal sådana be- stämmelser, t.ex. om visst register. Bestämmelser om personuppgifts- behandling finns i vapenlagen (1996:67), lagen (1998:620) om belast- ningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, lagen (2006:444) om passagerarregister, efterlys- ningskungörelsen (1969:293), passförordningen (1979:664), förord- ningen (1997:902) om register över strafförelägganden och förordningen (1997:903) om register över förelägganden av ordningsbot. De aktuella författningarna behandlas i anslutning till beskrivningarna av registren i bilaga 6. Polisens möjligheter att föra kriminal- och polisregister reglerades tidi- gare i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och lagen (1965:94) om polisregister m.m. Utgångspunkten i dessa lagar var att registren skulle föras manuellt. Det rättsliga stödet för att föra vissa datoriserade register, t.ex. person- och belastningsregistret, fanns i förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI-förordningen). Många polisregister fördes med stöd av Datainspektionens tillstånd enligt datalagen. Polisdatalagen innehåller endast de särbestämmelser som har ansetts nödvändiga för polisens verksamhet. I övrigt gäller personuppgiftslagen eller särskilda lagar, t.ex. lagen om belastningsregister. Polisdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid för att 1.förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, 2.övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när något sådant inträffat, eller 3.bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under all- mänt åtal. Lagen omfattar således inte all behandling av personuppgifter inom polisen. Uppgiftsbehandling inom den hjälpande och stödjande verksam- heten, tillståndsverksamheten och den administrativa verksamheten faller utanför lagens tillämpningsområde. För personuppgiftsbehandling i sådan verksamhet gäller personuppgiftslagen och eventuell särreglering i annan författning. Som exempel kan nämnas att passregistret regleras av personuppgiftslagen och passförordningen (1979:664). Inom polisen förs även ett flertal register som i och för sig faller inom polisdatalagens tillämpningsområde men som med tillämpning av lagens övergångsbestämmelser fortfarande förs med stöd av den upphävda data- lagen och Datainspektionens tillstånd. Behandling av personuppgifter som sker med stöd av lagen om belast- ningsregister, lagen om misstankeregister, lagen om Schengens informa- tionssystem eller lagen om passagerarregister har uttryckligen undanta- Prop. 2009/10:85 gits från polisdatalagens tillämpningsområde. Polisdatalagen innehåller allmänna bestämmelser om behandling av personuppgifter i polisiärt arbete och särskilda bestämmelser om behand- ling i kriminalunderrättelseverksamhet och om vissa register. Det finns två kategorier av allmänna bestämmelser i lagen, dels sådana som gäller för all behandling av personuppgifter (dvs. även sådan behandling som inte är automatiserad), dels sådana som endast gäller automatiserad be- handling. Till den förstnämnda kategorin hör bestämmelser som reglerar behandling av känsliga personuppgifter (5 §), utlämnande av uppgifter, bl.a. till statistikmyndighet och utländsk myndighet (68 §§) och be- stämmelser om rättelse och skadestånd (9 §). Därutöver gäller för auto- matiserad behandling även allmänna bestämmelser om behandling av uppgifter om kvarstående misstankar (1012 §§) och om gallring (13 §). Enligt de särskilda bestämmelserna om kriminalunderrättelseverksam- het får uppgifter i sådan verksamhet endast behandlas inom ramen för en s.k. särskild undersökning eller i kriminalunderrättelseregister (14 21 §§). De register som regleras särskilt i lagen är utöver kriminal- underrättelseregister register med uppgifter om DNA-analyser, finger- avtrycks- och signalementsregister samt . Registren be- handlas närmare i bilaga 6. 4.4Vissa EU-beslut och lagstiftningsförslag Inom ramen för EU-samarbetet har förhandlats och antagits flera rambeslut och rådsbeslut som berör behandling av person- uppgifter inom polisen. Flertalet av dessa ger ökade möjligheter för brottsbekämpande myndigheter att utbyta uppgifter inom sitt område. Vidare finns det s.k. dataskyddsrambeslutet, som innehåller bestämmel- ser om skydd för personuppgifter som behandlas inom ramen för polis- samarbete och straffrättsligt samarbete. I propositionen Avskaffande av preskription för vissa allvarliga brott (prop. 2009/10:50) föreslås en ändring i polisdatalagen. Rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (dataskyddsrambeslutet) reglerar dataskyddet inom angivna områden. Rambeslutet är föranlett av ett antal nya EU- instrument rörande utvidgat polisiärt och rättsligt samarbete avseende Dataskyddsrambeslutet förpliktar medlemsstaterna att behandla uppgif- ter som utbyts mellan staterna inom ramen för det angivna samarbetet på ett sådant sätt att skyddet för enskildas integritet värnas. bestämmelser som avser att förstärka skyddet vid behandling av person- uppgifter som överförs. Rambeslutet utgör ett komplement till andra instrument om informationsutbyte inom ramen för polisiärt och straff- Det innehåller bl.a. bestämmelser om allmänna ut- gångspunkter för behandlingen av personuppgifter och känsliga person- Prop. 2009/10:85 uppgifter, rättelse, radering och gallring av personuppgifter, information till den registrerade samt skadestånd och sanktioner. Till stora delar mot- svarar innehållet dataskyddsdirektivet, som i svensk rätt har genomförts i personuppgiftslagen. Vidare finns bl.a. särskilda bestämmelser som be- gränsar möjligheterna att behandla personuppgifter som mottagits från en annan stat. Regeringen har i propositionen Godkännande av dataskyddsrambeslu- tet (prop. 2008/09:16) på ett övergripande plan övervägt vilka lagänd- ringar som kan krävas. godkände utkastet till rambeslut (bet. 2008/09:JuU7, rskr. 2008/09:41), som därefter har antagits av rådet. Rambeslutet har ännu inte genomförts i svensk rätt. 4.4.2Rådsbeslutet om tillgång till informationssystemet för viseringar Rådets beslut /512/EG om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS) ledde till att VIS inrättades som ett system för utbyte av viseringsuppgifter mellan medlemsstaterna. presen- terade kommissionen ett förslag till förordning om VIS och utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna om viseringar för kortare vistelser (VIS-förordningen). Ett reviderat förslag till VIS-förordning, Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan med- lemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse, har senare antagits. VIS-förordningen kompletteras inom tredje pelaren av rådets beslut /633/RIF av om åtkomst till informationssy- stemet för viseringar (VIS) för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. Enligt rådsbeslutet ska särskilt utsedda brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna och Europol under vissa förutsättningar ges tillgång till uppgifter ur VIS i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terrorist- brott och andra grova brott. Reglerna för hur myndigheterna får använda registret är restriktiva och uppgifter får endast lämnas ut under vissa speciella förutsättningar. Ett grundläggande krav för att en brottsbekäm- pande myndighet ska få tillgång till uppgifter i VIS är att den lämnar en motiverad, skriftlig eller elektronisk, begäran till en central åtkomstpunkt som ska kontrollera att samtliga villkor för tillgång till VIS är uppfyllda. Vidare krävs bl.a. att sökningarna är nödvändiga för att förebygga, upp- täcka eller utreda terroristbrott eller andra grova brott, att sökningarna krävs i ett specifikt ärende och att det finns rimliga skäl att anse att in- hämtandet av VIS-uppgifter väsentligen kommer att bidra till att brotten i fråga förebyggs, upptäcks eller utreds. Regeringen har i propositionen Godkännande av rådets beslut om åt- komst till informationssystemet för viseringar i syfte att förhindra, upp- täcka och utreda terroristbrott och andra grova brott (prop. 2007/08:132) på ett övergripande plan övervägt vilka lagändringar som kan bli nödvän- diga med anledning av rådsbeslutet. rådsbeslut (bet. 2007/08:JuU27, rskr. 2007/08:250), som därefter har Prop. 2009/10:85 antagits av rådet. Rådsbeslutet har ännu inte genomförts i svensk rätt. Rådets beslut /615/RIF av om ett fördjupat gräns- överskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet, (Prümrådsbeslutet), bygger på en kon- vention kallad Prümkonventionen, som ingicks mellan sju av EU:s medlemsstater. Prümrådsbeslutet innehåller bestämmelser som syf- tar till att fördjupa det gränsöverskridande samarbetet mellan de myn- digheter inom EU som ansvarar för att förebygga och utreda brott. I huvudsak ska detta ske genom förenklade former för utbyte av DNA- profiler, fingeravtryck och uppgifter om fordon. Rådsbeslutet aktualiserar inte inrättande av några nya databaser, utan bygger på ett automatiserat utbyte av uppgifter som redan finns lagrade i medlemsstaternas befintliga databaser. I rådsbeslutet regleras också skyldigheten att översända vissa personuppgifter och andra uppgifter till en annan medlemsstat vid större evenemang med gränsöverskridande verkningar. Därutöver finns en fakultativ bestämmelse om översändande av uppgifter till skydd mot terrorism. Bestämmelserna om uppgiftsutbyte kompletteras med utförliga bestämmelser om dataskydd. Dessa bestämmelser måste genomföras innan uppgiftsutbytet får inledas. Utöver bestämmelserna om informa- tionsutbyte innehåller rådsbeslutet bestämmelser om frivilligt operativt samarbete. Regeringen har i propositionen Godkännande av Prümrådsbeslutet (prop. 2007/08:83) på ett övergripande plan övervägt vilka lagändringar som kan krävas. godkände utkastet till rådsbeslut (bet. 2007/08:JuU20, rskr. 2007/08:197). Beslutet har därefter antagits av rådet. En särskild utredare har i departementspromemorian Genomförandet av delar av Prümrådsbeslutet (Ds 2009:8) bl.a. föreslagit ändringar i polisdatalagen och lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samar- bete. Förslagen omfattar bara de delar av rådsbeslutet som är tvingande. Promemorian har remissbehandlats. Rådsbeslutet har ännu inte genom- förts i svensk rätt. 4.4.4Rambeslutet om utbyte av uppgifter ur kriminalregister Rambeslutet /315/RIF av om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregistret och uppgif- ternas innehåll har främst intresse för domstolar och åklagare men berör även polisens verksamhet. Rambeslutets syfte är att förbättra och under- lätta utbytet av uppgifter ur kriminalregister mellan EU:s medlemsstater. Uppgifter om brottmålsdomar utbyts med stöd av europeiska konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Syste- met har visat sig ha betydande brister och domstolar meddelar ofta dom enbart med beaktande av tidigare domar som finns i deras nationella register, men utan kunskap om eventuella domar i andra medlemsstaters Enligt rambeslutet ska varje medlemsstat som meddelar en dom Prop. 2009/10:85 mot en medborgare i en annan medlemsstat informera medborgarstaten Medborgarstaten ska därefter lagra informationen. Rambe- slutet lägger också grunden för nästa steg i arbetet med att effektivisera informationsutbytet och möjliggöra elektronisk uppgiftsöverföring, som återspeglas i rådets beslut /316/RIF av om inrättan- de av det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kri- minalregister (Ecris) i enlighet med artikel 11 i rambeslut /315/RIF. I propositionen antagande av rambeslut om utbyte av uppgifter i kriminalregister (prop. 2008/09:18) har regeringen översiktligt redovisat vilka lagstiftningsåtgärder som kan krävas. godkände utkastet till rambeslut (bet. 2008/09:JuU11, rskr. 2008/09:33). Rambeslutet har därefter antagits av rådet, men ännu inte genomförts i svensk rätt. 4.4.5Rådsbeslutet om inrättande av Europol Det fördjupade gränsöverskridande polisiära samarbetet och utbytet av information påverkas av utvecklingen av det polisiära samarbetet inom ramen för EU:s gemensamma polisbyrå, Europol. En av Europols vik- tigaste uppgifter är att samla in och bearbeta information om allvarlig gränsöverskridande brottslighet av visst slag och att förmedla denna in- formation vidare till medlemsstaterna. Europols verksamhet bygger på möjligheten att från medlemsstaterna hämta in och analysera underrättel- seinformation om viss grov gränsöverskridande brottslighet och sedan återföra resultatet av analyserna till medlemsstaterna. Den svenska poli- sens utlämnande av uppgifter sker med stöd av 7 § första stycket polis- datalagen. Europols verksamhet har byggt på Europolkonventionen (prop. 1996/97:164). Rådets beslut /371/RIF av om inrät- tande av europeiska polisbyrån (Europol) ersätter Europolkonventionen och dess ändringsprotokoll. Genom beslutet förändras den rättsliga grun- den för Europols verksamhet från ett mellanstatligt samarbete till att Europol blir ett EU-organ. Europol ges bl.a. möjlighet att upprätta och driva nya system för informationsbehandling, t.ex. när det gäller terro- ristbekämpning. Rådsbeslutet innehåller också vissa nya bestämmelser om dataskydd, t.ex. inrättande av ett oberoende uppgiftsskyddsombud. Regeringen har i propositionen Godkännande av rådets beslut om inrät- tande av Europeiska polisbyrån (Europol) på ett övergripande plan över- vägt vilka lagändringar som kan krävas (prop. 2008/09:14). godkände utkastet till rådsbeslut (bet. 2008/09:JuU6, rskr. 2008/09:63). Beslutet har därefter antagits av rådet. Regeringen har i propositionen Immunitet och privilegier för Europol (prop. 2009/10:13) lämnat förslag till den lagändring som måste träda i kraft den dag rådsbeslutet ska börja tillämpas, dvs. Förslaget består i en ändrad hänvisning i bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Enligt propositionen avser rege- ringen att i annat sammanhang överväga behovet av ytterligare lagänd- ringar med anledning av Europolsamarbetet. Rambeslutet om förenklat informations- och Den tillgänglighetsprincip som är väsentlig i EU:s arbete för att utveckla informationsutbytet är en av hörnstenarna i rambeslutet om förenklat informations- och underrättelseutbyte. Rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informations- och underrättelse- utbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unio- nens medlemsstater kom till efter ett svenskt initiativ. Rambeslutet inne- bär att brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna redan på under- rättelsestadiet, och över myndighetsgränserna, snabbt ska kunna utbyta befintlig information och befintliga underrättelser. Genom rambeslutet åtar sig medlemsstaterna bl.a. dels att på begäran av en annan stat lämna viss information, dels att spontant lämna vissa uppgifter. Rambeslutet har genomförts i svensk rätt genom förordningen (2008:1396) om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myn- digheter i Europeiska unionen, som trädde i kraft . Förordningen, som bygger på förutsättningen att gällande svensk rätt redan medger utlämnande av sådana uppgifter som ska utbytas enligt rambeslutet, innehåller framför allt bestämmelser om förfarandet i sam- band med uppgiftsutbytet. 4.4.7Preskription vid allvarliga brott I propositionen Avskaffande av preskription för vissa allvarliga brott (prop. 2009/10:50) har regeringen föreslagit att åtalspreskription, på- följdspreskription och absolut preskription ska avskaffas för vissa brott, om dessa har begåtts av vuxna lagöverträdare. De brott som avses är mord, dråp, grovt folkrättsbrott, folkmord samt terroristbrott som begåtts genom mord eller dråp. Även försök till sådana brott, med undantag för grovt folkrättsbrott, ska enligt förslaget undantas från preskription. Vi- dare har föreslagits att sådana uppgifter i det spårregister som innehåller DNA-profiler som hänför sig till nyssnämnda brottstyper ska gallras senast efter registreringen, i stället . Förslaget inne- bär en ändring i 27 § polisdatalagen. Ändringarna föreslås träda i kraft . Vissa av polisens samlingar av personuppgifter i elektronisk form är register i ordets traditionella bemärkelse, dvs. avgränsade system där uppgifter förs in på ett systematiserat sätt efter vissa kriterier och är sök- bara endast med särskilda sökord. Detta gäller i första hand vissa äldre system. Nya system som också kan betraktas som register är bl.a. miss- tankeregistret och belastningsregistret. Utvecklingen inom polisen går mot att registerformen överges för mer flexibla datasystem. Den nuvarande registerstrukturen har sin bakgrund i tiden före polis- datalagen, när Datainspektionen gav polisen tillstånd att föra olika en- Registerstrukturen är således inte ett resultat av en över- Prop. 2009/10:85 gripande och konsekvent planering. Polisens register kan delas in i tre grupper beroende på vilka bestäm- melser som styr behandlingen av uppgifter, nämligen register som förs med stöd av bestämmelser om särskilda register i polisdatalagen eller annan lagstiftning, register som förs med stöd av allmänna bestämmelser i polisdatala- gen och personuppgiftslagen, och register som enligt övergångsbestämmelserna till polisdatalagen förs med stöd av den upphävda datalagen och tillstånd från Datainspektionen. En uppdelning kan också göras mellan centrala och lokala register. De centrala registren förs av och innehåller uppgifter från hela landet. De lokala registren förs av en polismyndighet och innehåller därmed i princip bara uppgifter från ett polisdistrikt. De register som regleras särskilt i polisdatalagen är kriminalunderrät- telseregister, register med uppgifter om DNA-analyser i brottmål, finger- avtrycks- och signalementsregister samt . Kriminalunder- rättelseregister kan föras både på lokal och central nivå, medan övriga register som regleras i polisdatalagen är centrala. Det finns även särskilda bestämmelser om register i lagstiftning som gäller vid sidan av polis- datalagen, t.ex. i lagen om belastningsregister och lagen om misstankere- gister. Därutöver finns centrala och lokala register som saknar särskild författningsreglering. Registren förs då med stöd av personuppgiftslagen och de allmänna bestämmelserna i polisdatalagen eller med stöd av data- lagen och Datainspektionens tillstånd enligt övergångsbestämmelserna till polisdatalagen. Exempel på centrala register som saknar särskild för- fattningsreglering är det allmänna spaningsregistret, det centrala brotts- spaningsregistret samt beslags- och analysregistren. Rationell anmäl- ningsrutin (RAR) och Datoriserad utredningsrutin (DurTvå) är exempel på sådana register på lokal nivå. Polisen utvecklar fortlöpande nya system för att stödja sin verksamhet. En redovisning av polisens register kan därför aldrig bli fullständig. I bilaga 6 redovisas vissa befintliga datasystem som har betydelse i detta sammanhang. 6En ny lag om behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet 6.1Behovet av en ny lagstiftning Regeringens bedömning: En reform av bestämmelserna om polisens behandling av personuppgifter är nödvändig. Regeringens förslag: En ny lag införs som ersätter polisdatalagen. Utredningens bedömning och förslag överensstämmer med prome- . Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot att bestämmelserna om polisens behandling av personuppgifter reforme- ras genom införandet av en ny lag som ersätter polisdatalagen. Promemorians bedömning och förslag överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser delar promemorians be- dömning eller har inget att invända mot den. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot promemorians förslag. Invänd- ningar framförs dock mot enskildheter i förslaget. Även mer generella synpunkter framförs. uppskattar ambitionen att utöka polisens möjligheter att behandla personuppgifter i bl.a. underrättelseverksamhet. Den före- slagna lagen kommer enligt styrelsen att underlätta informationsutbytet såväl inom polisen som mellan polisen och andra myndigheter. Styrelsen anser dock att det vore olyckligt om en ny lagstiftning i syfte att skydda den personliga integriteten utformas som en hanteringslagstiftning som i detalj reglerar polisens arbetsmetoder. anser att vissa av bestämmelserna, bl.a. de föreslagna sökbegränsningarna, utgör just en sådan detaljreglering som styrelsen är emot. Säkerhetspolisen framhåller att det är nödvändigt att arbetet inriktas mot en gemensam lagstiftnings- teknik för behandlingen av personuppgifter inom den brottsbekämpande verksamheten och anser att de förslag som läggs fram i promemorian för att komma till rätta med problemen med den alltmer föråldrade polis- datalagen är lovvärda. Kammarrätten i instämmer i att lagstiftning som reglerar användningen av datorstöd måste vara teknikoberoende och flexibel som hänsyn till enskildas integritet tas. Kammarrätten anser att de avvägningar som görs mellan effektiviteten i brottsbekämpningen och skyddet för den personliga integriteten är väl redovisade och motiverade men framhåller, liksom några andra remissinstanser, att det är svårt att förutse förslagets sammantagna konsekvenser. Kammarrätten betonar därför, liksom flera andra remissinstanser, bl.a. , vikten av att lagstiftningen noga utvärderas. anser att det är uppenbart och glädjande att förslagen och övervägandena i promemorian bygger på ambitionen att reglerna om polisens personuppgiftsbehandling ska stödja modern brottsbekämpning. är dock be- kymrad över att såväl den gällande som den föreslagna regleringen är mycket svårtillgänglig. anser att det är tveksamt om den föreslagna lagen innebär ett så tydligt klargörande av polisens möjligheter att behandla personuppgifter som behövs för en effektiv men också rättssäker brottsbekämpning. Kriminalvården anser att den före- slagna lagen är omfattande och detaljerad. Enligt bör det övervägas om det inte är tillräckligt att endast ramarna för när behandling av personuppgifter är tillåten och de från integritetsskyddssynpunkt vik- tigaste bestämmelserna framgår av lagen. Kriminalvården menar att lagen kan kompletteras av mer detaljerade bestämmelser i författningar på lägre nivå med närmare avvägningar av integritetsskyddet. Datainspektionen avstyrker att promemorians förslag läggs till grund för lagstiftning och föreslår att en kommitté tillsätts med uppdrag att utifrån polisens verksamhet och behov utarbeta ett lagförslag som förmår tillgodose skyddet för den personliga integriteten. den analys som ligger till grund för lagförslaget är bristfällig.