prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — Det är angeläget att i ökad grad undvika situationer som innebär att statliga myndigheter ägnar sig åt att sälja varor och tjänster som snedvrider konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet. Flera förändringar har genomförts för att komma till rätta med dessa problem. Som exempel kan nämnas försäljning av kartförlagsrörelsen vid Lantmäteriet, bolagisering av vissa delar av och och begränsningar i uppdragsverksamhet. Vidare har förutsättningarna för att överföra hela eller delar av verksamheten vid Lantmäteriets uppdragsdivision Metria till aktiebolagsform utretts (SOU 2010:3) och betänkandet bereds inom . Ett särskilt konkurrensproblem mellan statliga myndigheter och privata aktörer hänger samman med vidareutnyttjande av offentlig information. Detta problem behandlas närmare i avsnitt 14. Vidare har förbuden i konkurrenslagen (2008:579) mot konkurrens- begränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning kompletterats med regler som innebär att på talan av får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens (prop. 2008/09:231, bet. 2009/10:NU8, rskr. 2009/10:84). I regeringens politik för en tydlig och överskådlig statlig förvaltning ingår att renodla myndigheternas uppdrag. En utgångspunkt i detta arbete är att statliga myndigheter inte ska ägna sig åt säljverksamhet. Frågan har grundläggande principiell betydelse för hur statsmakterna ser på det statliga åtagandet och är av sådan karaktär att det kan vara motiverat att överväga om en huvudregel ska regleras i lag, i linje med Förvaltnings- kommitténs förslag. En lagreglering skulle klargöra statsmakternas principiella syn och utgöra ett stöd för de företagare som känner sig utsatta för snedvridande konkurrens. måste regeringen utifrån ett samhälleligt perspektiv emellanåt kunna ge en myndighet möjligheten att sälja en vara eller tjänst på marknaden. Universitetens och hög- skolornas uppdragsutbildning och uppdragsforskning är exempel på sådana verksamheter. Det kan också handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal förankring och god geografisk teckning. Frågan om en eventuell lagreglering av myndigheternas säljverksamhet analyseras i samband med frågan om en lag om statlig förvaltning (se avsnitt 5.5). Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att myndigheternas redovisning av intäkter och kostnader från varor och tjänster som säljs på marknaden bör utvecklas. Verksamheten behöver bli mer transparent och urskiljbar från övrig myndighetsverksamhet. Det behövs en tydligare struktur för styrning, redovisning och uppföljning av den säljverksamhet som bedrivs på marknaden. En sådan ger regeringen en bättre samlad bild av verksamhetens totala omfattning och bidrar till ökad öppenhet gentemot andra aktörer på marknaden. Det bör övervägas om en myndighet som bemyndigats att sälja varor eller tjänster på marknaden i budgetunderlag och årsredovisning bör budgetera och särredovisa väsentliga intäkter och kostnader från sådan försäljning. Även i myndighetens interna redovisning bör väsentliga kostnader och intäkter från sådan försäljning särredovisas. Regeringen avser vidare att se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet de får bedriva på marknaden och för att förbättra regeringens möjligheter till kontroll och styrning av densamma. Regeringen överväger också att närmare reglera hur myndigheter ska redovisa kostnaderna för konkurrensutsatt verksamhet och det ekonomiska resultatet för denna. Omfattningen av statliga myndigheters säljverksamhet bör fortsätta att minska. Enligt Statskontoret (2008:1) verkade 109 myndigheter på konkurrensutsatta marknader 2006. Den totala volymen konkurrensutsatt verksamhet uppskattas till ca . pekar på att det finns ett osäkerhetsintervall och att omfattningen därför kan uppgå till . Regeringens bedömning är att det är angeläget att kunna följa Prop. 2009/10:175 utvecklingen över tiden och mäta den eftersträvade minskningen av Regeringen avser också att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna är verksamma. Regeringens bedömning: Svenska myndigheters möjligheter att exportera sitt förvaltningskunnande i samverkan med andra aktörer bör tas till vara. Bakgrund: Regeringen och anser att ett samarbete mellan offentliga aktörer i och i utvecklingsländer är värdefullt. Riksdagsbeslutet om politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112, skr. 2007/08:89) innebär att offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå i ökad utsträckning ska engageras i genomförandet av politiken. Den innebär vidare att politiken inom alla berörda sakområden ska bidra till det övergripande målet om en rättvis och hållbar global utveckling. (Sida) är central förvaltningsmyndighet för bilaterala utvecklingssamarbete. En stor del av svenska myndigheters tjänsteexport kanaliseras via Sida och utgör således en del av det biståndspolitiska ramverket. Skälen för regeringens bedömning: Svensk förvaltning håller ur ett internationellt perspektiv hög nivå och kan därmed bidra till att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar. Statliga myndigheter har vidare, genom sin roll som offentliga organ, möjlighet att agera dörröppnare för svenskt näringsliv. Det är till allas fördel om privata aktörer och statliga organisationer kan samarbeta i utvecklings- projekt. Det finns ett antal nätverk där statliga myndigheter exporterar sina tjänster. Vissa är samarbeten med privata näringar, framför allt inom miljö- och teknikområdet, medan andra är forum eller strukturer som är skapade av Sida för att öka förutsättningarna för export. beslutade regeringen om en policy för s.k. aktörs- samverkan inom utvecklingssamarbetet, som en uppföljning och implementering av PGU:n (regeringsbeslut UD/2007/46452/UP). Syftet med aktörssamverkan är att stimulera framväxten av självbärande relationer mellan svenska aktörer så som myndigheter och företag och deras partners i samarbetsländer. 7.6.2Styrningen av den statliga tjänsteexporten behöver bli tydligare Regeringens bedömning: Styrningen av myndigheternas tjänste- export bör utvecklas. Statliga myndigheter bör inte agera i konkurrens med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport bör bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt. Skälen för regeringens bedömning: Grundproblematiken vad gäller tjänsteexporten har varit styrningen och regelverket på området. Flera utredningar har pekat på brister i regeringens styrning av tjänsteexporten och på att regelverket är otydligt.1 Regeringen avser därför att, där det är relevant, tydliggöra vad som förväntas av respektive myndighet i instruktioner eller regleringsbrev. Detta syftar till att klargöra regeringens syn på myndigheternas ansvar inom tjänste- exportområdet. För att en myndighet ska ha rätt att bedriva tjänsteexport som är av varaktig karaktär eller av större omfattning krävs ett särskilt bemyndigande från regeringen. Det gäller oavsett om uppdragen finansieras av Sida, internationella biståndsorgan eller av uppdragsgivare i mottagarlandet. Normalt bör regleringen tas in i myndighets- instruktionen. Utgångspunkten är att det finns en uttalad politisk vilja. Prövningen görs utifrån de politiska målsättningarna i PGU och andra dokument från regeringen, t.ex. regeringens policy för aktörssamverkan och samarbetsstrategier för aktuella länder. Vid behov förs en dialog eller trepartssamtal mellan Sida, myndigheten och . I dialogen med berörd myndighet ska regeringens syn på myndighetens ansvar inom tjänsteexportområdet och förutsättningarna för förvaltnings- exporten klargöras. För tjänsteexport som är av tillfällig natur eller av mindre omfattning finns ett generellt bemyndigande i 4 § avgiftsförordningen (1992:191). I syftet att förenkla regelverket kring tjänsteexport avser regeringen att upphäva tjänsteexportförordningen (1992:192). Kravet på lönsamhet för tjänsteexport som bedrivs med stöd av särskilt bemyndigande av regeringen har ersatts med det ekonomiska målet full kostnadstäckning. Om regeringen anser det önskvärt att en myndighet ges bättre förutsättningar att delta i institutionellt utvecklingssamarbete, kan även undantag för kravet på full kostnadstäckning medges. Det bör i sådana fall anges hur ett underskott ska finansieras. Regeringens utgångspunkt är att statliga myndigheter inte bör agera i konkurrens med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport ska bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens som regeringen bedömer att 1 Se bl.a. betänkandet Export av statligt förvaltningskunnande (SOU 2000:27) och rapporten av statliga myndigheters tjänsteexport (ESV 2007:34). marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär Prop. 2009/10:175 att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt. myndigheternas tjänsteexport bör därför utvecklas. 8Elektronisk förvaltning för ökad service, öppenhet och utvecklingsförmåga 8.1Ny strategi för elektronisk förvaltning Regeringens bedömning: E-förvaltningsarbetet bör syfta till att åstadkomma lägre kostnader och största möjliga nytta för företag och medborgare, förvaltningen och samhället som helhet. Öppenheten i offentliga beslutsprocesser och tillgängligheten till offentlig information bör öka. Arbete med e-förvaltning bör på ett tydligare sätt styras och samordnas. Skälen för regeringens bedömning: blev ett föregångsland för digitalisering av offentlig förvaltning. Välfärdsstatens socialförsäkringsprogram förutsatte bl.a. en automatiserad registerföring av hög standard. Myndigheterna byggde därför tidigt upp olika typer av dataregister som blev centrala i kärnverksamheten. Utveckling av e- förvaltning blev också tidigt ett viktigt medel för att genomföra besparingar och effektiviseringar i förvaltningen. Genom automatisering av rutinåtgärder frigörs resurser för mer kvalificerade uppgifter. När Internet introducerades hade myndigheterna redan en relativt hög teknikmognad och e-tjänster blev ett sätt att underlätta kontakten utåt och elektroniskt informationsutbyte kunde ersätta andra metoder att utbyta information mellan myndigheter. lades strategin för 24-timmarsmyndigheten fast i propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86). Syftet var att myn- digheterna skulle öka tillgängligheten av tjänsteutbudet. Strategin byggde på en redan framgångsrik tradition där myndigheterna själva bestämde hur IT bäst skulle användas för att utveckla sin verksamhet. meddelade regeringen att den avsåg att påskynda utvecklingen och stärka styrningen av e-förvaltning eftersom förvaltningen som helhet inte hade kunnat tillgodogöra sig den nätverksorienterade användningen av IT i tillräcklig omfattning. En fortsatt utveckling krävde en högre grad av elektronisk samverkan inom den statliga förvaltningen s.k. e- samverkan. Regeringen har sedan mandatperiodens början förstärkt den interna styrningen och samordningen i genom att inrätta en statssekreterargrupp för e-förvaltning. Gruppen inrättades (dnr Fi2007/1981) och har till uppgift att samordna arbete med e-förvaltning. I har också inrättats en departementsövergripande arbetsgrupp för e-förvaltning (dnr Fi2007/1981). Som ett resultat av denna samordning fastställde regeringen en handlingsplan för elektronisk förvaltning (dnr Fi2008/491). Syftet med handlingsplanen är att ge en gemensam målbild som skapar förutsättningar för alla aktörer att agera i samma riktning. Det övergripande målet för e-förvaltningen är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att fullgöra sina skyldigheter samt att ta del av förvaltningens service. I handlingsplanen identifieras följande fyra insatsområden: regelverk för myndighetsövergripande samverkan och informationshantering, tekniska förutsättningar och IT-standardisering, gemensamma verksamhetsstöd, kompetensförsörjning och samlad uppföljning samt förvaltningens kontakter med medborgare och företag. För att bättre styra och koordinera arbetet med e-förvaltning inom den offentliga sektorn tillsatte regeringen en delegation för e- förvaltning (dir. 2009:19). Delegationens första uppgift har varit att utforma ett förslag till strategi för myndigheternas arbete med e- förvaltning utifrån de mål som lades fast i handlingsplanen för e- förvaltning. Därefter ska delegationen koordinera de statliga myn- digheternas IT-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Delegationen ska vidare koordinera vissa IT-standardiseringsfrågor samt bistå regeringen i det internationella arbetet på området. E-delegationen har i sitt delbetänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86) dels beskrivit hur delegationen framgent avser att driva sitt arbete inom ramen för sitt uppdrag, dels identifierat ett antal områden där regeringen bör agera. Betänkandet beskriver början på en ny utvecklingsfas där organisationer och företag i allt högre grad använder offentlig information för att bygga sina egna e- tjänster. Detta ställer krav på att myndigheterna, inom ramen för det statliga åtagandet, även kan samverka med andra parter än myndigheter t.ex. kommuner, landsting, företag eller organisationer dvs. yttre e- samverkan. Regeringen vill nu förbättra förutsättningarna för att nya och innovativa e-tjänster ska kunna utvecklas av andra aktörer än statliga myndigheter. Genom att tillhandhålla myndigheters information och e- tjänster i standardiserade format, bör företag och ideella organisationer på ett enkelt sätt kunna använda informationen och tjänsterna för utveckling av egna tjänster till medborgare och företag. Dessa tjänster kan komplettera förvaltningens utbud av tjänster och tillgodose de olika behov som finns i samhället. Det är viktigt att framhålla att effektivitet och service alltid måste vägas mot skyddet för den enskildes integritet vid utvecklingen av nya e-tjänster. Detta är särskilt viktigt när myndig- heters register och annan information tillhandahålls för användning och bearbetning av andra myndigheter eller företag. Genom att till stor del betrakta offentlig information och e-tjänster som gemensamma resurser som kan användas av andra aktörer kan för- valtningen bidra till samhällets utvecklingsförmåga och innovationskraft. Det kan t.ex. gälla återanvändande av offentliga e-tjänster och in- formation i kommersiella tjänster, av en e-legitimation inom ramen för kommersiell verksamhet, av en statlig tillståndstjänst inom ramen för en kommuns portal eller av en e-tjänst för ansökan av bidrag inom ramen för en ideell organisations webbportal. Myndigheternas pågående utveckling av e-tjänster till medborgare och företag bör därför fortsätta men i högre grad än förut baseras på samverkan med andra parter där det är relevant och ger mervärde. Utvecklingen bör, inom ramen för det statliga åtagandet, drivas utifrån ett rationaliseringsbehov och att e-tjänsterna utformas utifrån konkreta behov hos användarna av tjänsterna, det vill säga medborgare, företag och medarbetare, för att säkerställa en hög grad av användning av tjänsterna. Därigenom kan effektiva, värdefulla och efterfrågade e-tjänster som stödjer medborgare och företagare utifrån deras olika behov utvecklas och tillgängliggöras. Den svenska förvaltningen har en lång tradition av öppenhet och samverkan med det omgivande samhället. Under det svenska ordförandeskapet i EU drev ståndpunkten att e-förvaltning bör användas som ett verktyg för att på olika sätt stärka medborgares, företags och organisationers utvecklingskraft. Denna hållning mani- festeras i den Ministerdeklaration om e-förvaltning som under det svenska ordförandeskapet i EU antogs av samtliga ministrar med ansvar för e-förvaltning i medlemsländerna, kandidatländerna och EFTA- länderna. Ett centralt område i deklarationen är att öppna upp den offentliga förvaltningen så att offentlig information och tjänster kan återanvändas av olika aktörer, förbättra insynen i ärendeprocesser, samt att hitta nya och effektiva sätt att involvera medborgare och företag i policyprocesser. Som framgår av avsnitt 14 i denna proposition lägger regeringen nu en solid grund för denna utveckling genom förslaget om införandet av en ny lag med bestämmelser om villkor för vidareutnyttjande av handlingar. Därtill avser regeringen att ge E-delegationen i uppdrag att främja, leda och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av information. Genom de nya sociala och interaktiva medier som vuxit fram skapas nya förutsättningar för förvaltningens kontakter med medborgare och företag. Regeringen avser att ge E-delegationen i uppdrag att ta fram en vägledning för myndigheters användning av sociala medier. Regeringen avser dessutom att förbättra öppenheten och tillgänglig- heten till regeringens remissförfarande. Regeringen vill förbättra informationen om pågående remisser och tillgängligheten till inkomna remissvar för såväl remissinstanser som andra intressenter. Därtill vill regeringen förbättra möjligheterna för intressenter som inte finns upptagna på remisslistan att yttra sig över utredningsförslag. Ett annat exempel på utvecklingsarbete som syftar till att öka öppenheten och tillgängligheten till information finns inom bistånds- förvaltningen. Avsikten är att införa en transparensgaranti som gör det enkelt för alla att ta del av information om det svenska biståndet. En central målsättning är att synliggöra biståndsflöden och göra det möjligt att följa hela biståndskedjan från beslut till genomförande och upp- följning. Informationen ska publiceras digitalt i öppna format. Målet med e-förvaltningsarbetet bör därför vara att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Dessutom bör e-förvaltning stärka öppenheten och medborgares, företags och organisationers utvecklingsförmåga i syfte att skapa största möjliga samlad nytta i samhället. En viktig utgångspunkt är att IT och e-tjänster ska användas för att förbättra tillgängligheten till förvaltningen för medborgare och företag, oberoende av t.ex. bostadsort, verksamhetsort, ålder eller funktionsnedsättning. 8.2 Utveckling av e-tjänster i samverkan Regeringens bedömning: Samordningen av myndigheternas utvecklingsarbete behöver stärkas ytterligare. Planeringen av centrala utvecklingsprojekt bör samordnas på sektorsnivå av särskilt utpekade myndigheter. Myndigheternas förmåga att samverka elektroniskt med varandra och med externa aktörer bör öka. Skälen för regeringens bedömning: E-delegationen har övergått i en operativ fas. Enligt delegationens egna överväganden i det i avsnitt 8.1 nämnda delbetänkandet ska delegationen, inom ramen för sitt uppdrag, framgent driva sitt arbete genom att bl.a. ta fram analyser av medborgarnas behov ur ett helhetsperspektiv och initiera samverkan med relevanta aktörer. Delegationen avser vidare ta fram och utveckla vägledningar för e-förvaltning och belysa frågor om myndigheters ansvar för att utveckla e-tjänster. Bland annat ska en vägledning tas fram för automatiserad samverkan där det slås fast att öppna standarder är förstahandsval, att öppen programvara alltid ska övervägas vid val av lösning och all programvara ska utvärderas baserat på den totala ägandekostnaden (TCO)2. En modell för att beräkna nyttan av och kostnaden för strategiska utvecklingsprojekt ska tas fram. Inom ramen för detta arbete kommer strategiska utvecklingsprojekt som kan påskynda utvecklingen av e-förvaltningen att identifieras. Regeringen bedömer att en förutsättning för den samordnade utveckling som beskrivits, är att myndigheterna kan identifiera gemensamma satsningar, prioritera initiativ, identifiera behov av nödvändiga regelförändringar och fånga upp behov av nya riktlinjer och insatser. Detta kräver att den förbättrade styrning och samordning på förvaltningsgemensam nivå som utvecklats ytterligare förstärks inom olika områden inom förvaltningen. Det kräver också att medborgares och företags behov bättre kan inhämtas och beskrivas. Det praktiska utvecklingsarbetet bör därför samordnas av vissa myndigheter med ansvar för specifika sektorer och utvecklingsområden. Dessa bör få i uppdrag att främja och samordna myndigheters utvecklingsarbete avseende olika aspekter av e-tjänster och e-förvaltning. Sådant samordningsarbete har tidigare förekommit exempelvis avseende införande av e-legitimationer och av elektroniska fakturor i staten. Ett annat exempel är den s.k. kontaktpunkt som har inrättats som en del av svenska genomförandet av tjänstedirektivet. Kontaktpunkten har integrerats i den befintliga portalen som drivs av 2 Total, Cost of Ownership innebär att alla kostnader under lösningens eller produktens livscykel ska utvärderas. , och och som tillhandahåller Prop. 2009/10:175 information och tjänster från myndigheter till företagare. kontaktpunktens webbfunktioner kan tjänsteföretag, såväl svenska som utländska, på ett samlat sätt hitta information samt elektroniskt ansöka om ca 80 olika tillstånd på , regional och statlig nivå. Ett samordningsuppdrag till vissa myndigheter kan innefatta att driva på, stödja och samordna arbetet inom ansvarsområdet, att fånga upp behov inom området och att underlätta erfarenhetsutbytet på området. Myndigheterna bör också få i uppdrag att initiera samverkan och att verka för att myndigheter ingår överenskommelser om samverkan. En viktig aspekt av detta arbete är att myndigheterna, inom ramen för det statliga åtagandet, verkar för att utveckla tjänster som inte är till nytta enbart för den egna myndigheten, utan som är en investering som hela förvaltningen eller tredje part kan dra nytta av. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att närmare överväga hur myndighets- övergripande utvecklingsprojekt bör samordnas. I uppdraget bör ligga att stimulera och koordinera utvecklingsprojekt i samverkan med andra parter än myndigheter t.ex. kommuner, landsting, företag eller organisationer. Detta kan ske t.ex. genom att myndigheterna gör information tillgänglig för vidareutnyttjande (se avsnitt 14). För att ge underlag för utvecklingen av e-förvaltning behöver behovs- och användarundersökningar genomföras i kombination med analyser av kostnads- och nyttoaspekter av myndigheternas tjänster. Detta behövs för att se till att de tjänster prioriteras som skapar en långsiktig ekonomisk utveckling och en förbättrad service till medborgare och företag. Behovs- och användarundersökningar kommer att utföras inom ramen för E- delegationens uppdrag att koordinera myndigheternas strategiska arbete på en myndighetsövergripande nivå. Det är angeläget att under- sökningarna utformas på ett sådant sätt att de belastar de deltagande medborgarna och företagen så lite som möjligt. 8.3Säkerheten och användbarheten av elektroniska legitimationer bör öka Regeringens bedömning: Statens långsiktiga försörjning av elektroniska legitimationer bör bygga på lösningar som utvecklas av marknaden. De bör uppfylla krav på hög säkerhet och tillgänglighet samt teknisk samverkansförmåga. Myndigheternas hantering av e- legitimationer bör samordnas och styras i större utsträckning än vad som varit fallet.