prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Säkra metoder för att identifiera personer och organisationer och för att underteckna handlingar är en grundläggande förutsättning för många av förvaltningens tjänster mot medborgare och företag. Därför behövs ett system för elektronisk identifiering och underskrift. Dagens lösning för e-legitimationer har varit framgångsrik. Nära nog varje vuxen svensk har smidigt via nät kunnat skaffa sig det som behövs för legitimering och underskrift i Myndigheterna har också, i samverkan med dem som utfärdar e-legitimationer, infört dialoger och användargränssnitt för e- legitimering som är enkla att använda och delvis är självförklarande. En samsyn har vidare vuxit fram på området kring bl.a. rättsfrågor och administrativa frågor. Dessa bedömningar har redovisats i vägledningar och anknytande material och nya tjänster har stegvis införts så att medborgare och företag kunnat uträtta allt fler ärenden via e-tjänster. Det hittillsvarande arbetet har byggt delvis på samordningsuppdrag till myndigheter, först till och senare till dåvarande Verket för förvaltningsutveckling (Verva). De upphandlingar som utförts av Statskontoret och Verva har i praktiken varit styrande. Erfarenheterna av det hittillsvarande arbetet visar att de lösningar som tillhandahålls av marknaden har fungerat för statens behov. De har också funnit en användning inom näringslivet. Den nuvarande försörjningsmodellen har dock fört med sig en affärsmodell och lösningar för upphandlingar som inte getts en tillräckligt långsiktig och öppen utformning. Hänsyn har heller inte tagits till behov av olika säkerhetslösningar för olika typer av e-tjänster. Nuvarande utfärdare har infört delvis olika lösningar som inte följer en enhetlig standard. Detta har i vissa fall lett till högre kostnader. Det har också varit svårt eller omöjligt för vissa grupper att få eller använda e- legitimationer. Ytterligare en fråga som inte lösts är hur anställda och uppdragstagare ska kunna legitimera sig för att företräda en organisation. E-delegationen föreslår i det under avsnitt 8.1 nämnda delbetänkandet att målet för en svensk infrastruktur för e-legitimationer bör vara att befintlig och ny teknik ska användas för att, på det sätt som är mest effektivt, förse myndigheter och användare med de funktioner som behövs och göra dessa rutiner enkla att förstå och förenliga med gällande rätt. För att uppnå målet föreslår delegationen en strategi för en långsiktigt hållbar användning av e-legitimationer och elektroniska underskrifter. Förslaget innebär i huvudsak att en funktion inom ska upphandla och administrera nödvändiga lösningar för elektronisk identifiering m.m. inom hela den offentliga sektorn. Genom en sådan samordning kan hanteringen av identifiering effektiviseras i myndigheternas e-tjänster. Utöver denna effektivisering av den statliga administrationen föreslås att nuvarande bristande harmonisering av den tekniska och praktiska hanteringen åtgärdas. Detta innebär en samordnad funktion för identifiering av individer. Den samordnade funktionen ger förutsättningar för användning av olika tekniska lösningar från olika leverantörer. Betänkandet är på remiss. Sammantaget är det regeringens bedömning att den hittillsvarande utvecklingen visar att marknaden förmår tillhandahålla säkra, tillgängliga och fungerande lösningar som möter statens behov. De ovannämnda problemen med befintliga lösningar är i första hand hänförliga till de krav som ställts i upphandlingar och till den interna styrningen och samordningen inom staten. Regeringen bedömer därför att försörjningen även fortsatt bör bygga på marknadslösningar, men att det behövs tydligare styrning och samordning på området. De exakta formerna för denna styrning får bestämmas med utgångspunkt i utfallet av remissbehandlingen av E-delegationens förslag och med beaktande av utformningen av den statliga inköpssamordningen (avsnitt 11.4). 9.1Statsförvaltningens organisering på central och regional nivå Regeringens bedömning: Arbetet med att utveckla en tydligare och mera ändamålsenlig myndighetsorganisation kommer att drivas vidare och regeringen håller en fortsatt hög takt i arbetet med struktur- förändringar och omprövningar av det statliga åtagandet inom olika verksamhetsområden. Förändringsarbetet ställer krav på löpande uppföljning och systematisk utvärdering för att säkerställa att avsedda resultat uppnås. Ökad vikt kommer därför att läggas vid sådana insatser. Specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen får inte leda till fragmentering och bristande helhetssyn. För att motverka sådana tendenser bör förutsättningarna för statlig samordning och samverkan mellan myndigheter och sektorer förbättras på både nationell och regional nivå. Den statliga förvaltningen bör vara organiserad på ett sådant sätt att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls. Ansvars- och uppgifts- fördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig. Myndigheter bör som regel inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. Ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation är i regel delegerat till myndighetens ledning. Regeringen har dock det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rättssäkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag. Utredningens förslag och bedömning: bedömning och förslag (bilaga 7) överensstämmer delvis med regeringens bedömning. föreslår därutöver att regeringen systematiskt kartlägger myndighetsstrukturen på olika områden för att spåra eventuella överlappningar och målkonflikter. Syftet är att identifiera problem och skaffa ett bra underlag för att prioritera tänkbara förändringar. Regeringen bör i ökad utsträckning följa upp effekterna av organisationsförändringar för att kontrollera om syftet med dem uppnåtts. Regeringen bör vidare se över förutsättningarna för att förändra organisationen av de myndigheter som har till uppgift att främja marknadernas funktion. Även organisationen av myndigheterna på försvarsområdet, länsstyrelserna, museerna och myndigheterna som förvaltar fastigheter bör ses över. Enligt finns det dessutom flera skäl som talar för att ombilda polismyndigheterna till en myndighet varför kommittén föreslår att regeringen prövar förut- sättningarna för en sådan förändring. En sådan prövning bör också göras beträffande och landsarkiven. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker en kartläggning av myndighetsstrukturen på olika områden. är positiv till en översyn av myndigheter med uppgift att främja marknadens funktion. anser att det bör beaktas att myndigheten varit föremål för utredningar samt att den också omorganiserats i omgångar . Transport- styrelsen påpekar att det finns fler myndigheter än de som nämns i betänkandet som har marknadsövervakning som funktion. Museerna avstyrker förslaget om att se över museiorganisationen. De anser att kommitténs slutsatser delvis går emot (SOU 2009:16) och delvis även delbetänkande Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter (SOU 2007:107) där man inte funnit belägg för att små myndigheter skulle vara mer svårstyrda än stora. saknar en analys av för- och nackdelar med förslaget. ser det som angeläget med en bred genomlysning av deras verksamhet, inte endast begränsad till organisationsfrågan. välkomnar en sammanslagning av polis- myndigheterna. Kriminalvården anser att en rad förvaltningsrättsliga frågor behöver utredas inför en övergång till en en-myndighet. () anser att en omorganisation av polisen skulle motverka syftet med en synligare polis. är positiv till att ombilda och landsarkiven till en myndighet, vilket det anser skulle bidra till bättre samordning och en effektivare verksamhet. saknar generellt ett resonemang om eventuella negativa effekter av sammanslagningar. Det finns ingen majoritet för att bilda nya utvärderingsmyndigheter inom försvars- respektive energiområdet, även om remissinstanserna i stort instämmer i att regeringen inte har tillräckliga resurser för att följa upp myndigheternas verksamhet. saknar en analys av relationen mellan befintliga utvärderingsverktyg och de utvärderingsmyndigheter som kommittén föreslår. anser att myndighetsdialogen bör utvecklas så att resultatet av utvärderingsarbete kan bidra till förvaltningens utveckling. Flera länsstyrelser framhåller vikten av att det regionala perspektivet blir tydligt om utvärderingsmyndigheter införs. bör kunna spela roll som uppföljare och utvärderare av den nationella politikens genomslag och konsekvenser. Försvarsmakten och anser att det redan finns myndigheter som genomför utvärdering och uppföljning, t.ex. , ESV och Statskontoret. påminner om myndigheten () som hade liknande uppgifter. Motiven till att FRI avvecklades bör undersökas innan en liknande myndighet inrättas. anser att det vore bättre om utvärdering sker av en funktion med främst utvärderingskompetens, t.ex. Statskontoret. anser att förslaget är för allmänt, t.ex. berörs inte vad som ska utvärderas inom energiområdet. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har sedan den tillträdde inlett ett omfattande arbete med att se över och förändra den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. En samlad översyn har gjorts av , som haft i uppdrag att lämna förslag om vilka övergripande principer som bör gälla vid organisering av den statliga förvaltningen och överväga vilka förändringar som bör göras i den nuvarande myndighetsstrukturen. har en rad översyner Prop. 2009/10:175 gjorts och förändringar genomförts i myndighetsorganisationen inom En påtaglig effekt av förändringarna i myndighetsstrukturen är att antalet statliga myndigheter har minskat kraftigt. har antalet minskat med mer än två tredjedelar. Förändringstakten har varit hög även under den pågående mandatperioden. Sedan regeringen tillträdde har antalet myndigheter minskat med 87 (inklusive förändringar i domstols- väsendet). Det finns omkring 400 myndigheter (exklusive utlandsmyndigheterna) under regeringen.3 En redovisning av genomförda och pågående organisations- och strukturförändringar lämnas i budgetpropositionen. En viktig förklaring till denna minskning är att de flesta av de tidigare s.k. myndighetskoncernerna har ombildats till s.k. en-myndigheter. Arbetsförmedlingen, Lantmäteriet, och Kriminalvården. Inom försvarsområdet minskade antalet myndigheter kraftigt genom bildandet av myndigheten . I många fall har myndighetsstrukturen också ändrats genom att myndigheter med liknande uppgifter och funktioner slagits samman. Ett ytterligare inslag i förändringsarbetet har varit att undvika roll- konflikter inom myndigheter genom att bl.a. skapa nya tillsyns- myndigheter som är fristående från den verksamhet som tillsynen omfattar. Som exempel på det senare kan nämnas Inspektionen för socialförsäkringen. Regeringen har även slagit samman tillsynen inom och hälso- och sjukvården för att få till stånd en samordnad tillsyn inom dessa områden. Syftet är att bättre tillgodose medborgarnas krav på effektivitet, rättssäkerhet och legitimitet i tillsynen. Ett viktigt syfte med organisationsförändringarna har varit att öka rättssäkerheten och effektiviteten. Att skapa större och färre myndigheter med vidgade uppdrag kan också bidra till att skapa förutsättningar för en minskad sektorisering och fragmentering av förvaltningen samt skapa bättre förutsättningar för samverkan och helhetsperspektiv. Genom en mera överskådlig förvaltning förenklas kontakterna för medborgare, kommuner och företag. Arbetet med att utveckla en tydligare, mer effektiv och rättssäker myndighetsorganisation kommer att drivas vidare. Regeringen håller en fortsatt hög takt i arbetet med strukturförändringar och omprövningar av det statliga åtagandet inom olika verksamhetsområden. Omfattande förändringar genomförs exempelvis i myndighetsstrukturen på trafikområdet. Även inom kulturområdet förändras myndighets- strukturen. En särskild utredare gör en översyn av utrikesförvaltningens struktur (dir. 2009:67). En särskild utredare har i uppdrag att utvärdera statens fastighetsförvaltning och lämna förslag till en mer effektiv struktur (dir. 2009:45). Det omprövningsarbete som pågår innebär i stor utsträckning ett genomförande av sådana systematiska kartläggningar av myndighets- strukturen inom olika områden som efterlyser. 3 Se SCB:s myndighetsregister: / pekar också på vissa områden där ytterligare insatser kan övervägas. De frågor som kommittén reser avseende speciella myndighets- och verksamhetsområden bereds i sedvanlig ordning av berörda departement. Förändringstakten ställer krav på löpande uppföljning och systematisk utvärdering för att säkerställa om avsedda resultat uppnås. kommer därför att läggas vid uppföljnings- och utvärderingsinsatser. Särskilt angeläget är att få till stånd en bred utvärdering av ombildningen av myndighetskoncerner till en-myndigheter. erfarenheterna av dessa reformer är i huvudsak positiva så har en samlad utvärdering inte gjorts. Däremot har uppföljningar gjorts inom enskilda (A2008/660A) och Statskontorets uppföljning av förändringsarbete efter myndighetens ombildande (Statskontoret 2009:19). Statskontoret har också, huvudsakligen utifrån befintliga rapporter, undersökt vilken betydelse utformningen av en-myndigheter har haft för berörda myndigheters verksamhet och resultat. I skriften blir en om nyttan med en-myndigheter (Statskontoret, 2010) konstaterar att intentionerna med omvandlingen till en- myndigheter delvis är uppfyllda, men att det finns variationer mellan myndigheterna. En utvärdering av en-myndighetsreformen är angelägen och bör ge ett värdefullt underlag för det fortsatta förändringsarbetet. En sådan samlad utvärdering bör särskilt belysa om omorganiseringen har medfört en mer effektiv och rättssäker verksamhet samt om servicen till medborgare och företag har förbättrats. Formerna för en sådan utvärdering bereds i . 9.2Förbättrad statlig samordning och samverkan på regional nivå Regeringens bedömning: För att säkerställa att medborgarnas, kommunernas och företagens kontakter med statliga myndigheter präglas av enkelhet och tydlighet finns det behov av ett samlat statligt agerande på central, regional och lokal nivå. Statlig tillsyn och sektorsfrågor som främjas av ett statligt helhetsperspektiv utgör exempel där ett samlat statligt agerande är särskilt önskvärt. Den statliga samordningen på regional nivå förutsätter en tydlig ansvarsfördelning mellan de statliga myndigheterna. Samordnings- formerna bör utformas med hänsyn till regionala förutsättningar och myndigheternas olika verksamheter. För en förbättrad statlig sam- ordning på länsnivå utgör länsstyrelserna en lämplig organisation. Därutöver bör myndigheters samrådsskyldighet med länsstyrelserna förtydligas. Utredningens bedömning och förslag: be- dömning och förslag (bilaga 5) överensstämmer delvis med regeringens bedömning. För att åstadkomma en mer samordnad stat på regional nivå behövs det dock enligt bedömning ett territoriellt och tvärsektoriellt perspektiv som balanserar de sektoriella perspektiven och som rustar staten för att möta de nya regionkommunerna. Vidare föreslår kommittén en modell för statlig samordning med ett territoriellt perspektiv som bör bygga på ett utvecklat samspel mellan , länsstyrelserna och nationella sektorsmyndigheter. I modellen ingår ett nytt uppdrag för länsstyrelserna att till regeringen redovisa tvärsektoriella kunskapsunderlag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar Ansvars- kommitténs uppfattning om att det finns ett behov av att återsamla staten både nationellt och regionalt såväl geografiskt som verksamhetsmässigt och att balansera en i vissa avseende alltför långtgående sektorisering med ett tvärsektoriellt beslutsfattande. Flera instanser anser dock att det saknas analys av och förslag kring andra viktiga frågor gällande staten, bl.a. sektorsmyndigheternas roll. instämmer i kommitténs bedömning om behovet av att återsamla staten, men anser att frågan behöver analyseras djupare och med delvis andra utgångspunkter. anser att intentionen avseende minskad sektorisering är angelägen att genomföra. Sektoriseringen inom staten måste enligt kompletteras med en ökad tvärsektoriell samverkan. Relativt få instanser utöver länsstyrelserna kommenterar analys av länsstyrelsernas roll på regional nivå. De som gör det är huvudsakligen positiva. Flertalet av länsstyrelserna är positiva till den delvis förtydligade och förnyade roll för länsstyrelserna som kommittén föreslår, även om flera länsstyrelser sätter frågetecken för det nya i uppdraget. Flera instanser, främst länsstyrelser, anser att det strategiska samordningsuppdrag som kommittén föreslår är svagt utvecklat i betänkandet, att det behöver förtydligas och att läns- styrelserna, bl.a. genom instruktionsändringar, behöver förses med verkningsfulla instrument för att åstadkomma samordning. anser att det finns en risk för att den nationella överblicken går förlorad om länsstyrelserna ges den roll som kommittén har föreslagit. Det gäller både länsstyrelsernas roll som samordnare och rollen som producent av tvärsektoriella kunskapsunderlag. betonar att länsstyrelsernas samordningsuppgift i första hand bör gälla de myndigheter som har ett regionalt baserat ansvar och perspektiv och har uppgifter som anknyter till regional utveckling. När det gäller tvärsektoriell samordning anser flera länsstyrelser att de i sina instruktioner och på andra sätt måste få starkare instrument för att samordna sektorsmyndigheternas arbete. läns landsting instämmer i kommitténs uppfattning att myndighetsuppgifter bör samordnas tvär- sektoriellt på statlig regional nivå i regi. hävdar dock att en sådan utveckling måste innebära att regionerna även fortsatt kan ha direktkontakter med sektorsmyndigheterna i frågor som har regional beröring. () och flera kommuner i pekar på att har en samordnande funktion men har svårt att hävda denna roll gentemot de statliga sektorsmyndigheterna. Länsstyrelsernas sam- ordnande roll bör stärkas genom att de ges ett tydligt mandat. Skälen för regeringens bedömning: gör be- dömningen att det behövs en mer samordnad stat på regional nivå. grund för kommitténs förslag ligger bedömningen att det finns ett behov av att återsamla staten. Arbetsfördelning och specialisering av verk- samheter och beredningsprocesser är nödvändiga inslag för att underlätta en mycket omfattande och komplex beslutsprocess. skapar det gränser mellan olika sektorer. Regeringen anser att, i linje med kommittén, att den statliga regionala förvaltningen bör bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. på regional nivå har genomgått flera förändringar som påverkat både dess utformning och funktion. Myndigheternas organisationer har utformats utifrån skilda krav och verksamhetsspecifika förutsättningar. Det har inneburit en nödvändig sektorisering och effektivisering av statlig verksamhet, men också att statens organisation på regional nivå i viss utsträckning blivit svår att överblicka. föreslår en modell för statlig samordning med ett territoriellt perspektiv som bör bygga på ett utvecklat samspel mellan , länsstyrelserna och nationella sektorsmyndigheter. Regeringen bedömer dock att det inte behövs en ny modell, men att det bl.a. finns behov av att få en helhetssyn av staten på regional nivå. Regeringen har därför gett en särskild utredare i uppdrag att ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan göras tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig (dir. 2009:62). Genom uppdraget vill regeringen säkra att kommande ställningstagande grundas på ett väl genomarbetet underlag. Förslagen ska innebära förbättrade förut- sättningar för dels statlig samordning, dels samordningen mellan staten och den kommunala nivån. Översynen omfattar såväl länsstyrelse- organisationen som hur uppgift att, inom myndighetens ansvarsområde, samordna olika samhällsintressen och statliga myndig- heters insatser i länet, ska vidareutvecklas och stärkas. Utredaren ska även se över på vilket sätt roll som regional samordnare av statlig tillsyn kan vidareutvecklas. Utredaren ska vidare överväga om de statliga myndigheternas geografiska indelning bör regleras eller på annat sätt hanteras så att länsgränser efterföljs som indelningsgrund för en regional organisation. Utredarens förslag ska beakta pågående förändringar inom den statliga förvaltningen. För del skulle en sådan förändring kunna utgöras av en koncentration av viss verksamhet till ett fåtal länsstyrelser. Utredningen är av central betydelse i arbetet med att åstadkomma en mer samordnad statlig förvaltning på regional nivå. Uppdraget ska redovisas . Utvecklingen av s.k. en-myndigheter och ändrad regional ansvars- fördelning mellan staten och den kommunala nivån innebär ett fortsatt behov av att staten på ett samlat sätt kan samverka med den kommunala nivån. Betydelsen av att myndigheter och kommuner kan samverka växer då allt fler av samhällets utmaningar inte kan hanteras av enskilda aktörer. Regeringens initiativ att utse s.k. varsel- samordnare med anledningen av den ekonomiska krisen, visar att det finns möjligheter för att förbättra samordningen mellan staten och den kommunala nivån. Ett annat exempel på behovet av statlig samordning är hur relevant information från flera olika myndigheter på ett mer effektivt sätt kan tillhandahållas till medborgare och företag. har redovisat ett regeringsuppdrag om skogsägarnas myndighets- kontakter (dnr Jo2009/3613). I uppdraget ingick att analysera och föreslå hur relevant information om skogsbruket från andra myndigheter på ett mer effektivt sätt kan tillhandahållas skogsägare och på vilket sätt Skogstyrelsen kan ha ett samordningsansvar för dessa frågor. Samordning ställer även krav på att staten arbetar tvärsektoriellt inom de sektorsfrågor som främjas av ett statligt helhetsperspektiv. Ett ökat tvärsektoriellt arbetssätt inom staten kan också bidra till att regeringens och myndigheternas kunskaps- och beslutsunderlag blir mer heltäckande. Ett ytterligare exempel på behovet av samordning både inom staten som mellan staten och den kommunala nivån är samhällets krisberedskap. Det är angeläget att den centrala nivån kan samverka med den kommunala nivån för att därigenom möjliggöra en effektiv krishantering. Vid exempelvis statsförvaltningens utformning bör hänsyn tas till det områdesvisa ansvar som länsstyrelser och kommuner enligt lag har för krishantering. föreslår att roll, inom ramen för en ny modell för statlig samordning, förändras i ett antal avseenden. Avsikten är att ge en samordningsroll som tar sikte på strategiska frågor och som bygger på ett utvecklat samspel med regeringen. Regeringen gör emellertid bedömningen att roll för visso behöver utvecklas men inte inom ramen för en ny modell. Principen om den samordnande länsförvaltningen ligger fast och innebär en samordning av statlig sektorspolitik på regional nivå, att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall då det är lämpligt, och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna (prop. 2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138). har således en samordnande uppgift. I roll ingår att agera utifrån ett statligt helhetsperspektiv och därigenom bidra till att regeringens politik får genomslag på regional nivå. Länsstyrelserna erbjuder en unik möjlighet till statlig samverkan och samordning på regional nivå. Denna möjlighet bör utnyttjas bättre än vad som görs . Länsstyrelsernas roll är att vara statens regionala företrädare och samordna de statliga intressena i de frågor som statsmakterna lagt på länsstyrelserna. Samordningen underlättas även av att det inom bedrivs verksamhet inom ett tjugotal sektorer. Samverkan mellan staten och den kommunala nivån främjas av att länsstyrelsernas geografiska indelning sammanfaller med landstingens och de kommunala samverkansorganens.