prop · GX03137 · 2010-03-15 00:00:00 — Kammarrätten i , Länsrätten i län och Länsrätten i , anser att en inte obetydlig tid bör användas i båda be- stämmelserna. Flera remissinstanser, bl.a. , vid och Länsrätten i , anser att den föreslagna tidsfristen är vagt formulerad och pekar på problem som kan uppstå vid tillämpningen. Några remissin- stanser, bl.a. , framför därutöver synpunkter på den när- mare utformningen av författningsförslaget. framför vidare synpunkter kopplade till tillämpningen av den föreslagna be- stämmelsen. Skälen för regeringens förslag Bestämmelsen i 12 kap. 18 § UtlL bör justeras för att i större utsträckning motverka familjeseparation i vissa familjeanknytningsfall där barn riskerar att skiljas från en förälder. Även när det gäller frågan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut finns det flera skäl som talar för en ändring av den nuvarande ordningen där en utlänning, som är förälder eller barn till en i bosatt person och som klart uppfyller villkoren för uppehållstillstånd, måste lämna landet och ansöka om uppehållstillstånd från ett annat land (jfr avsnitt 6.1.3). Också i dessa fall innebär kravet på återvändande att den påbörjade integrationen avbryts och att tillvaron för familjemedlemmarna påverkas på olika sätt. Framför allt innebär det att ett barn skiljs från sin förälder. Om vid prövningen av om det föreligger verkställighetshinder kan konstatera att familje- situationen har ändrats i förhållande till vad som var fallet vid den första prövningen och det står klart att utlänningen uppfyller villkoren för uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning, kan det dessutom anses som slöseri med myndigheternas tid och resurser att upprätthålla kravet på återvändande och ny ansökan. Vid avvägningen mellan intresset att upprätthålla den reglerade invandringen och barnets intresse av en sammanhållen familj, måste emellertid i dessa fall också vägas in att frågan om uppehållstillstånd avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut och att det finns en strävan att förkorta tiden från ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning till dess verkställighet sker. Även med beaktande härav måste dock barnets intresse av en sammanhållen familj anses väga tungt. Mot den angivna bakgrunden bör bestämmelsen i 12 kap. 18 § UtlL justeras så att risken för att ett barn skiljs från en förälder ska beaktas särskilt vid bedömningen av om det föreligger verkställighetshinder. Till skillnad från promemorians förslag anser regeringen att detta beaktande inte bör ske med utgångspunkt i den befarade separationens varaktighet, utan i de konsekvenser som den befarade separationen kan få för barnet. Ett grundläggande drag i den nu gällande utlänningslagen är att asylprocessen ska ha en tydlig början och ett tydligt slut. Ett av målen med asylprocessen är att de sökande ska få en rättssäker prövning med ett snabbt definitivt besked på sin ansökan. För att upprätthålla legitimiteten i asylsystemet är det därför viktigt att lagakraftvunna beslut respekteras. Att skapa ytterligare möjligheter att meddela tidsbegränsat eller per- manent uppehållstillstånd efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut kan skapa osäkerhet om slutpunkten i asylprocessen (jfr prop. 2007/08:147 s. 46 f.). Regeringen anser i princip att det bör ställas högre krav för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas i verkställighetsärendet, där det ju redan föreligger ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, än i grundären- det. Såsom flera remissinstanser påpekar med anledning av den i prome- föreslagna skillnaden i utformningen av bestämmelserna i 5 kap. 18 § och 12 kap. 18 § UtlL kan en sådan skillnad leda till tillämp- ningsproblem och bristande förutsägbarhet. Det kan också, i likhet med vad bl.a. anför om promemorians förslag, ur ett barnperspektiv framstå som orimligt att den befarade separationen be- döms olika beroende på ärendets karaktär. Mot denna bakgrund anser regeringen att förutsättningarna för att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder ska beaktas särskilt vid bedömningen i verk- ställighetsärendet bör motsvara dem som uppställs i grundärendet. Därigenom blir tillämpningen av bestämmelserna enhetlig och överblick- De överväganden som görs när det gäller utformningen av den föreslagna ändringen i 5 kap. 18 § UtlL (se närmare avsnitt 6.1.3) gäller även i fråga om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut. 6.3 Närmare om tillämpningen När frågan om uppehållstillstånd prövas efter inresan i landet tillkommer omständigheter som kan inverka på bedömningen och som knappast kan aktualiseras vid prövningen av ansökningar som görs före inresan. Det gäller bl.a. om sökanden har uppehållit sig i utan tillstånd (prop. 1999/2000:43 s. 55 f.). FARR anför att ett barns rättigheter aldrig ska åsidosättas på grund av val som deras föräldrar har gjort. FARR före- språkar därför att olovlig vistelsetid inte ska beaktas då det finns ett barn inblandat. Syftet med de nu föreslagna ändringarna är inte att ändra den praxis som utvecklats i detta hänseende utan en avvägning ska även i fortsättningen ske av de skäl som talar för respektive mot att uppehållstillstånd beviljas. Förslaget innebär däremot att det förhållandet att ett barn riskerar att utsättas för en familjeseparation, med de konsekvenser som separationen kan få för barnet, ska tillmätas större betydelse än enligt nuvarande ordning vid skälighetsbedömningen enligt 5 kap. 18 § andra stycket 5 UtlL respektive bedömningen enligt 12 kap. 18 § första stycket 3 UtlL. Som påpekar påverkar inte den föreslagna be- stämmelsen det förhållandet att bestämmelsen i 12 kap. 18 § UtlL kan komma att tillämpas även då det först beviljade uppehållstillståndet har löpt ut och en förlängning ska beslutas. torde den enskildes familjeband ha stärkts ytterligare. Integreringen i det svenska samhället bör också ha ökat. Förslaget påverkar inte heller det förhållandet att ett avlägsnandebeslut enligt nuvarande ordning inte kan upphävas förrän den sökande beviljas permanent uppehållstillstånd. påpekar att verket inte har något egentligt utred- ningsansvar i verkställighetsfallen. Möjligheterna att i den praktiska tillämpningen bevilja uppehållstillstånd efter lagakraftvunna beslut om avlägsnande kommer därför enligt verket även i fortsättningen att vara begränsade. Regeringen utgår dock från att de enskilda i flertalet fall kommer att lägga fram den utredning som de önskar tillföra ärendet. Regeringens bedömning: Förslagen i promemorian får endast mar- ginella ekonomiska konsekvenser. och domstolsväsendet ryms inom befintliga an- Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med rege- Remissinstanserna: och kommun gör be- dömningen att de kostnadsmässiga konsekvenserna kommer att bli be- gränsade för deras del. Länsrätten i påpekar att yrkanden om uppehållstillstånd grundade på anknytning ofta framställs hos migra- tionsdomstolarna och i ett sent stadium av asylprocessen. kommer därför enligt länsrättens mening att leda till ökat utrednings- arbete för domstolarna och samt medföra förlängda Ambassaden anför att de föreslagna för- ändringarna kan antas leda till en minskning av antalet ansökningar om uppehållstillstånd vid utlandsmyndigheter och därmed också antalet för- Ambassaden pekar dock på möjligheten att par kommer att tidigarelägga familjebildningen med en ökning av antalet ärenden som Ambassaden och Ambassaden anför bl.a. att förslaget skapar incitament för att skaffa barn. Skälen för regeringens bedömning De föreslagna ändringarna i 5 kap. 18 § och 12 kap. 18 § UtlL innebär att utlänningar som bedöms uppfylla kriterierna för uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning i vissa fall inte behöver åka till ett annat land för att där ge in en ansökan om uppehållstillstånd. kostnader (t.ex. resekostnader och kostnader för nya ansökningar) för såväl den enskilde som staten undvikas. Förslagen förväntas medföra att fler personer beviljas uppe- hållstillstånd på grund av anknytning inifrån landet. Det rör sig dock om en begränsad ökning och någon nämnvärd belastning av det sociala skyddsnätet kan enligt regeringens mening inte förutses. Förslagen förväntas innebära att antalet uppehållstillstånd som beviljas efter inresan i ökar. Antalet ansökningar om uppehållstillstånd till utlandsmyndigheterna torde minska i motsvarande mån. länningar som omfattas av förslagen skulle sannolikt efter ett av- lägsnandebeslut ha ansökt om uppehållstillstånd från ett annat land. Någon nämnvärd ökning av det totala antalet ansökningsärenden kan därmed inte förutses. Fler ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning kommer att bifallas och antalet överklaganden torde därmed Länsrätten i anför att förslagen kommer att leda till ökat utredningsarbete för domstolarna och och därmed medföra förlängda handläggningstider. Det framställs dock även enligt nuvarande ordning yrkanden om uppehållstillstånd grundade på an- knytning hos migrationsdomstolarna i ett sent stadium av asylprocessen. Det ankommer då på domstolarna att klarlägga bl.a. anknytningen i den omfattning som krävs för att kunna ta ställning i frågan om uppehålls- Domstolen kan i normalfallet anvisa parterna om vilken utred- ning som behövs. Ett något ökat utredningsarbete och en viss fördröjd handläggning kan emellertid förutses för domstolarna. Det rör sig dock om en begränsad ökning av antalet ärenden och för domstolarnas del torde de ökade insatserna vägas upp av den minskning av antalet över- klaganden som kan förutses. De föreslagna ändringarna innebär att den utredning som Migra- tionsverket gör i ärenden där frågan om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning uppkommit efter inresan vidgas till att avse även frågan om familjeseparation. Det är dock fråga om en begränsad utredning som tillkommer i ett begränsat antal ärenden. vidgade utredningen torde därför inte medföra annat än marginellt ökade Som en konsekvens av att fler ansökningar om uppehållstillstånd beviljas inifrån landet kan en viss minskning av kostnader (t.ex. resekostnader) förväntas. Sammantaget gör regeringen bedömningen att eventuella merkostnader för domstolsväsendet och bör rymmas inom befintliga Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbe- Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har haft något att invända mot promemorians bedömning och förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna lag- ändringarna bör träda i kraft . därför träda i kraft . Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att av- görande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter som ska tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när Det har ansetts gälla även vid prövning av över- klaganden avseende beslut som fattats före ikraftträdandet av de före- skrifter som gällde vid prövningen av överklagandet. dessa grundsatser kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångs- bestämmelser eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen (jfr RÅ 1991 ref 1). De föreslagna reglerna bör tillämpas vid prövning som sker från och med den dag då de nya reglerna träder i kraft. Regeringen anser därför inte att det finns något behov av övergångsbestämmelser. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 18 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehålls- tillstånd får inte bifallas efter inresan. Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 14, 3 a § första stycket 13 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som av- ses i 6 kap. 2 § första stycket, 7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §, 8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskole- poäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller 9.det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 1820 §§. Paragrafen reglerar när en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas efter inresan i . Övervägandena finns i avsnitt 6.1. Styckeindelningen i paragrafen har justerats till att motsvara vad som gällde före som det har införts ett nytt fjärde stycke. Av fjärde stycket framgår att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder i vissa fall ska beaktas särskilt vid bedömningen enligt andra stycket femte punkten, dvs. vid bedömningen av om det skäligen kan krävas av en utlänning att han eller hon reser till ett annat land för att ge in ansökan om uppehållstillstånd där. Det gäller de fall där det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . Bedömningen av om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats ska göras utifrån förhållandena för prövningen. Att det ska stå klart att utlänningen skulle ha beviljats uppehållstillstånd innebär att det när ärendet är färdigutrett ska gå att konstatera att förutsättningarna för uppehållstillstånd, enligt gängse bedömning av omständigheterna i ärendet, är uppfyllda. I detta ligger att utlänningen bedöms uppfylla de krav som för prövningen uppställs för uppehållstillståndet i fråga om bl.a. giltigt pass, fastställd identitet och stark familjeanknytning. Det ska också gå att konstatera att det inte fram- kommit särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd. Om det står klart att uppehållstillstånd kan beviljas, ska Migrations- verket därefter bedöma om det föreligger en risk för att ett barn skiljs från sin förälder om ansökan om uppehållstillstånd inte beviljas. Det ska således vid prövningen redan föreligga sammanlevnad eller regelbundet och frekvent umgänge mellan den sökande och sökandens barn eller förälder i . Med regelbundet och frekvent umgänge avses här t.ex. det umgänge som finns i familjer med växelvis boende och sådant um- gänge som utövas . Avgörande är att det ska vara fråga om familjer där föräldern är närvarande i barnets liv. De utsagor som de be- rörda personerna lämnar i detta avseende bör ges stor betydelse vid tillämpningen. Om barnet för prövningen ännu inte är fött får bedömningen göras med beaktande av faktorer som väntetiden vid den aktuella utlandsmyndigheten, hur långt graviditeten är framskriden och de blivande föräldrarnas personliga förhållanden eller familjesituation i övrigt. Därutöver bör en bedömning göras utifrån den förväntade sammanlevnaden eller umgänget med barnet. Konsekvenserna av att ett barn skiljs från sin förälder får bedömas utifrån förhållandena i den aktuella relationen med beaktande av bl.a. hur den befarade separationen väntas bestå, hur sammanlevnaden eller umgänget ser ut i vanliga fall och barnets särskilda behov sett utifrån bl.a. barnets ålder. En separation som tidsmässigt motsvarar vad som annars förekommer i relationen kan typiskt sett inte bedömas ha sådana konsekvenser för barnet att den ska inverka vid skälighetsbe- dömningen. Detsamma torde i normalfallet gälla beträffande en separa- tion som varar någon eller några månader. I ett enskilt fall kan dock även konsekvenserna av en kortare tids separation inverka vid skälighets- bedömningen, med utgångspunkt i det enskilda barnets behov. Det är de sammantagna konsekvenserna för barnet som ska vara avgörande vid bedömningen. Paragrafen har i övrigt endast ändrats språkligt. 18 § Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att 1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3. det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, får , om hindret är bestående, bevilja permanent uppe- hållstillstånd. Föreligger endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns annan särskild anled- ning att ett beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 14, 5 kap. 3 a § första stycket 13 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . får också besluta om inhibition. Paragrafen reglerar vilka åtgärder får vidta om det i ett ärende om verkställighet kommer fram nya omständigheter som enligt verkets bedömning innebär hinder mot verkställighet av beslutet. Över- vägandena finns i avsnitt 6.2. Av tredje stycket, som är nytt, framgår att konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder i vissa fall ska beaktas särskilt vid bedömningen enligt första stycket tredje punkten, dvs. vid bedömningen av om det kommit fram nya omständigheter som innebär att det finns särskild anledning att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. Det gäller om det står klart att uppe- hållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 14, 5 kap. 3 a § första stycket 13 eller andra stycket UtlL skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . Stark anknytning har här samma innebörd som i 5 kap. 18 § andra stycket 5 UtlL. Beträffande prövningen av om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i landet och om det föreligger risk för att ett barn skiljs från sin förälder samt bedömningen av konsekvenserna för barnet av en sådan separation, se författnings- kommentaren till 5 kap. 18 § UtlL. Sammanfattning av promemorian Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet (Ds 2009:39) I promemorian presenteras förslag som syftar till att motverka vissa fall av familjeseparation. Det föreslås att bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) justeras så att det i högre grad blir möjligt för föräldrar och barn att beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning inifrån landet i de fall där det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen hade gjorts före inresan i landet. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 18 § och 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 3. en ansökan om uppehållstill- stånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 3. en ansökan om uppehållstill- stånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 14, 3 a § första stycket 13 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §, 8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller 9.det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren 1 Senaste lydelse 2008:884. skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska risken för att ett barn för en inte obetydlig tid skiljs från sin för- älder särskilt beaktas, om det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller ut- visas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 1820 §§. Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att 1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3.det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, får , om hindret är bestående, bevilja permanent uppe- hållstillstånd. Föreligger endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.