prop · GY031 · 2010-10-12 00:00:00 — En nackdel med detta tillväga- gångssätt är att konjunkturläget inte beaktas. Om exempelvis resursutnyttjandet är högt kommer det faktiska finansiella sparandet att överskatta reformutrymmet eftersom det finan- siella sparandet skulle vara lägre vid ett normalt resursutnyttjande. Det går med andra ord inte att använda temporärt höga överskott under ekonomiskt goda år för att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt skulle det genomsnittliga sparandet bli för högt om målet för sparandet uppnås även under utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att konjunkturläget måste beaktas när över- skottsmålet utvärderas och storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov fastställs. I departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) presenterades ett antal förslag på hur uppföljningen av över- skottsmålet kan göras tydligare. Med anledning av dessa förslag skiljer sig uppföljningen av överskottsmålet i denna proposition något från uppföljningen i tidigare budgetpropositioner.18 För att tydliggöra att överskottsmålet inte ska tolkas som ett skuldmål görs nu en tydlig skillnad mellan en bakåtblickande respektive framåtblickande uppföljning av överskottsmålet. Överskottsmålet utvärderas i första hand i ett framåtblickande perspektiv, som ett underlag för 18 De nya principerna för uppföljningen av överskottsmålet användes ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100). en bedömning av det framtida reformutrymmet eller behovet av besparingar. Av denna anledning används inte längre det genomsnittliga finansiella sparandet (den s.k. 2000-indikatorn) som indikator för att följa upp överskottsmålet. För den framåtblickande analysen av hur den föreslagna finanspolitiken förhåller sig till över- skottsmålet används ett sjuårigt glidande medelvärde för det finansiella sparandet och det strukturella sparandet. Vid bedömningen av sjuårsindikatorn tas även hänsyn till det genom- snittliga konjunkturläget för vilken indikatorn beräknas. Ett tioårigt bakåtblickande medelvärde för det finansiella sparandet Även om överskottsmålet i första hand bedöms i ett framåtblickande perspektiv behövs en bakåt- blickande analys för att det ska vara möjligt att bedöma om överskottsmålet uppnåtts och om det finns tendenser till systematiska felaktigheter i finanspolitikens förhållande till överskottsmålet som minskar sannolikheten för att överskotts- målet ska nås . För den bakåt- blickande uppföljningen av överskottsmålet används därför ett tioårigt medelvärde som beräknas , för när- varande omfattande 20002009. Vid tolkningen av detta tioårsgenomsnitt tas även hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget . Sjuårsindikatorn är ett sjuårigt centrerat medel- värde för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Indikatorn för ett visst angivet år omfattar det finansiella sparandet, justerat för större engångseffekter, det angivna året, de tre åren före det angivna året, samt de tre åren efter det angivna året. Det sjuåriga medel- värdet omfattar följaktligen sparandet 20072013, indikatorn omfattar 2008 2014, och så vidare. Att beräkningen omfattar just beror på att indikatorn för budgetåret då omfattar samtliga prognosår i budgeten, där det sista av dessa är det år för vilket ett nytt utgiftstak föreslås.19 Valet av antal år i genomsnittsberäkningen är således inte bestämt utifrån längden på en konjunkturcykel, eftersom längden på en sådan varierar. En fördel med sjuårsindikatorn är att den är enkel att beräkna. Den beaktar även i viss utsträckning konjunkturläget eftersom den är beräknad utifrån sparandet . Det finns trots detta en risk att beräkningen kommer att omfatta flera hög- än lågkonjunkturår, eller tvärt om, vilket i så fall innebär att indikatorn ger en felaktig bild av reformutrymmet eller besparingsbehovet. För att värdera sjuårs- indikatorn på ett korrekt sätt måste därför hänsyn tas till konjunkturläget. Om det sjuåriga medelvärdet för det finansiella sparandet ligger nära ett, som medelvärdet för BNP- gapet ligger nära noll, är finanspolitiken normalt i linje med över- skottsmålet. Ett problem vid bedömningen av hur konjunkturen påverkar sparandet i den offentliga sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna inte är symmetriska. Den nuvarande globala konjunkturavmattningen leder exempelvis till negativa BNP-gap som är mycket stora i historisk jämförelse (se tabell 4.1). Det är osannolikt att dessa stora negativa gap kommer att motsvaras av lika stora positiva gap när konjunkturen åter vänder uppåt. Om BNP- gapen inte är noll i genomsnitt över en konjunkturcykel kan inte sjuårsindikatorn justeras fullt ut för BNP-gapen, om den ska vara en god indikator för överskottsmålet. Vid bedömningen av det potentiella reform- utrymmets eller besparingsbehovets storlek bör därför vikt även läggas vid de ojusterade indikatorvärdena. Erfarenheten från visar att de offentliga finanserna kan försämras snabbt när tillväxten försvagas. minskade det finansiella sparandet från 3,5 till -1,av BNP. visar en utvärdering av regeringens prognoser att det genomsnittliga absoluta felet i prognosen för det finansiella sparandet för det nästkommande året uppgick till av BNP åren 2000 19 För att förstärka kontrollen av de offentliga finanserna i ett medel- fristigt perspektiv förlängs prognoshorisonten i denna proposition med till 2014, som förslag till utgiftstak lämnas för både 2013 och 2014. 2006.20 Eftersom beräkningen av sjuårsindikatorn för budgetåret omfattar fem prognosår är bedömningen av storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet baserad på denna indikator osäker. Det strukturella sparandet visar hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge. I regeringens beräkning av det strukturella sparandet justeras det finansiella sparandet för konjunkturläget, men även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett positivt strukturellt sparande att det finns ett underliggande överskott i de offentliga finan- serna, även om ett underskott tillfälligt uppstått till följd av ett svagt konjunkturläge. En nackdel med det strukturella sparandet är att be- dömningen kan göras på flera olika sätt, och att det inte ens i efterhand fastställs ett allmänt accepterat utfall. Det finns flera metoder för att beräkna det strukturella sparandet. Regeringens metod bygger på att det finansiella sparandet justeras utifrån en uppskattning av resursutnyttjandet, uttryckt som ett BNP-gap, och en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för förändringar i resursutnyttjandet. Regeringen använder en budgetelasticitet på 0,55, vilket innebär att om ett negativt BNP-gap ökar med en procentenhet försämras det offentliga saldot av BNP. Storleken på denna budgetelasticitet ligger i linje med senaste beräkningar.21 Det innebär att om det faktiska finansiella sparandet exempelvis är -av BNP, och BNP- gapet bedöms vara -av potentiell BNP, uppgår det strukturella sparandet till av BNP (-2 + 0,55 * 5 = 0,75). Beräkningen av det strukturella sparandet är förknippad med mycket stor osäkerhet vid sidan Se även specialstudie 19, , som visar på liknande prognosfel för prognoser. 21 I en underlagsrapport till Finanspolitiska rådets rapport (Flodén, M. Automatic Fiscal Stabilizers in 19982009) gjordes en ny bedömning av denna elasticitet som fann att det inte fanns skäl att frångå det av regeringen använda värdet. av den osäkerhet som berör prognosen för det finansiella sparandet. För det första är be- dömningen av resursutnyttjandet osäker. För potentiell BNP redovisas aldrig något utfall, utan varje bedömare gör sin egen uppskattning av dess historiska och framtida värden. Ofta revideras synen på BNP-gapen såväl bakåt som framåt i tiden, vilket inte bara beror på en förändrad syn på konjunkturläget utan också på revideringar av utfallsstatistik för faktisk BNP. För det andra är även bedömningen av det offentliga sparandets konjunkturkänslighet osäker. Bedömningen bygger på en empirisk skattning av ett genomsnittligt förhållande . Varje enskild konjunktur- förändring har dock egenheter som gör att den avviker från den genomsnittliga historiska utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger exempelvis en mindre ökning av skatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning som beror på ökad inhemsk privat konsumtion. Sammantaget innebär detta att olika bedömares bild av det strukturella sparandet vid en och samma tidpunkt kan variera relativt mycket både för historiska och framtida år. Viktigt med samlad bedömning Det finns således en relativt stor osäkerhet kring de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste en utvärdering med nödvändighet ändå ta hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter detta innebär. Av detta skäl används inte en enskild indikator för att fastställa storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet. I stället görs en samlad bedömning av de två indikatorerna, som sedan kompletteras med bedömningar av den tilltänkta reformens sanno- lika effekter på ekonomin, det aktuella kon- junkturläget och risken för att utvecklingen blir en annan än vad som förutsetts. 4.1.3Principer för avstämning mot utgiftstaket I denna proposition väljer regeringen att lämna ett förslag till utgiftstak för både 2013 och 2014, vilket innebär att tidshorisonten utsträcks med utöver det krav på minsta tidshorisont som Förlängningen av tids- horisonten görs för att förstärka kontrollen av de offentliga finanserna i ett medelfristigt perspektiv och säkra återgången till överskott. Nivån på utgiftstaket sätter en övre gräns för de takbegränsade utgifterna och hur stor del av ett eventuellt reformutrymme som kan användas på budgetens utgiftssida. Skillnaden mellan utgiftstaket och prognosen för de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturen. Den riktlinje regeringen använder är att budgeteringsmarginalen bör vara av de takbegränsade utgifterna (2010), för år t+1 (2011) och för år t+2 (2012). Den nödvändiga bufferten för t+3 och av de takbegränsade utgifterna.22 utgiftsutvecklingen är större på . Det talar för att säkerhetsmarginalen år t+4 ska vara större än . Det finns emellertid goda grunder för att säkerhetsmarginalen inte ska vara större än . I en av de få utredningar som gjorts av budgeteringsmarginalens storlek dras slutsatsen att är tillräckligt för att hantera effekter av en oväntad utveckling av den reala konjunkturen.23 Däremot är det inte tillräckligt för att hantera pris- och löneökningar som väsentligt överstiger mål. Utredningen menar emellertid att osäkerhetsmarginalen inte bör rymma all osäkerhet som beror på pris- och löneökningar. I ett läge där inflationen väsentligt överstiger mål, kan finanspolitiken komma att behöva stramas åt. Detta skulle medföra att finanspolitiken skulle understödja penningpolitiken genom att inte låta de statliga utgifterna öka fullt ut med inflationen. 22 Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek är i linje med bedömningar som gjordes i betänkandena Utvärdering och vidare- utveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) och Stabiliseringspolitik i valutaunionen, (SOU 2002:16). 23 I betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) föreslås att osäkerhetsmarginalen ska vara och ha samma storlek i förhållande till de takbegränsade utgifterna . De takbegränsade utgifterna utgör en betydande del av den offentliga sektorns sammanlagda utgifter, och påverkar därmed i hög grad det offentliga sparandet. 4.2.1Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen Under 20002009 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt av BNP (se tabell 4.1). Sparandet låg med andra ord något över målsatt nivå. Eftersom det genomsnittliga BNP-gapet bedöms ha varit svagt negativt, -0,av potentiell BNP, beror det starka sparandet inte på ett högre genomsnittligt resursutnyttjande än normalt. Justeras det tio- åriga genomsnittet med den av regeringen använda elasticiteten för det offentliga sparandet med avseende på BNP-gapet, 0,55, och det genomsnittliga BNP-gapet , hamnar det bakåtblickande tioårssnittet på av BNP. Detta utfall indikerar att det finansiella sparandet har legat något högre än överskotts- målet . Med tanke på att den finanspolitik som förts för att nå målet baserats på osäkra prognoser för det finansiella sparandet är denna avvikelse dock inte anmärkningsvärt stor. Slutsatsen blir därför att den bakåt- blickande analysen inte pekar på några stora systematiska fel i bedömningen av finans- politikens inriktning som kan påverka målupp- fyllelsen framöver. 4.2.2Framåtblickande analys av måluppfyllelsen I detta avsnitt analyseras utvecklingen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn givet att den finanspolitik som föreslås och aviseras i denna proposition genomförs. I tabell 4.1 redovisas de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller besparings- behovet mot överskottsmålet. Tabell 4.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP -1,2 -1,3 -0,4 -5,7 -3,3 -2,5 -1,6 -1,1 -0,5 -1,2 -1,6 -2,0 -0,4 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. Källor: och egna beräkningar. Sjuårsindikatorn är som högst 2009 och 2010 då den är av BNP och minskar sedan med en tiondels procent av BNP 2011, då indikatorn beräknas på sparandet 2014, dvs. endast på två utfallsår. Detta kan tolkas som att den tidigare beslutade och i denna proposition föreslagna och aviserade finans- politiken kommer att ge upphov till ett för lågt sparande i förhållande till målet. Om resurs- utnyttjandet beaktas pekar indikatorn emellertid på ett sparande väl över målet. är nämligen det sjuåriga glidande medelvärdet för BNP-gapet kraftigt negativt (-2,av potentiell BNP). Vid bedömningen av den konjunktur- justerade indikatorvärdet måste dock hänsyn tas till att de negativa BNP-gapen 2009 och 2010 med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap efter prognosperioden. Om hänsyn tas till denna asymmetri genom att den ojusterade och konjunkturjusterade sjuårsindikatorn ges samma vikt blir slutsatsen att sparandet är ca 3 tiondelar av BNP starkare än överskottsmålet i genom- snitt . beslutade reformer och de åtgärder som föreslås i propositionen Hösttilläggsbudget (prop. 2010/11:2) bidrar till att det strukturella sparandet försämras med 1,5 pro- cent av BNP . Den expansiva finanspolitiken i kombination med de automatiska stabilisatorernas verkan bidrar till att efterfrågan hålls uppe under den mycket djupa lågkonjunkturen. Det strukturella sparandet sjunker till som lägst av BNP 2010 för att sedan åter stärkas (se tabell 4.1). Detta är en något starkare utveckling än den som förutsågs ekonomiska vårproposition. Denna indikator visar således på ett sparande som ligger något av BNP 2010, men som är i nivå med överskotts- målet och som fortsätter att öka åren därefter. Det strukturella sparandet uppgår till av BNP 2013 och 2014. Osäkerheten i en bedömning över denna tids- horisont är dock betydande. Att det strukturella sparandet är lägre än 2010 beror på de åtgärder som vidtagits för att stabilisera resurs- utnyttjandet och sysselsättningen. Det är viktigt att snabbt komma tillbaka till överskott De offentliga finanserna förbättras nu snabbt i takt med att konjunkturen stärks. ser ut att kunna återgå till ett offentligt sparande som ligger väl över överskottsmålet när konjunktur- läget normaliseras utan att budgetförstärkningar behöver vidtas. I jämförelse med många andra länder blir vägen tillbaka till överskott därför mindre dramatisk. Att komma tillbaka till överskott i de offentliga finanserna är viktigt av flera skäl. Som den senaste krisen illustrerat är ordning och reda i de offentliga finanserna en avgörande för- utsättning för att det ska vara möjligt att hantera de utmaningar finanspolitiken ställs inför i ett krisläge. Det är viktigt att även kommande lågkonjunkturer kan mötas från en stark offentligfinansiell position. Att komma tillbaka till överskott inom en rimlig tidshorisont är också nödvändigt för att upprätthålla de budgetpolitiska målen och förtroendet för finanspolitiken, vilket krävs för att säkra lång- siktigt hållbara offentliga finanser. är det viktigt att finanspolitiken inte är för åtstramande i rådande läge med fortsatt svagt resursutnyttjande och hög arbetslöshet. Till följd av den djupa konjunkturnedgången har de offentliga finanserna försvagats påtagligt, även om underskotten har varit begränsade i ett inter- nationellt perspektiv. De svenska underskotten är framför allt ett resultat av att de automatiska stabilisatorerna har tillåtits verka fullt ut, vilket har varit avgörande för att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. Utöver det har regeringen genom stimulansåtgärder aktivt bidragit till att dämpa fallet i sysselsättningen och till att förhindra att arbetslösheten permanentas på en hög nivå. Diagram 4.1 Finansiellt sparande och BNP-gap Källor: och egna beräkningar. Det gäller således att finna en balans mellan behovet av att stödja återhämtningen och kravet på att nå tillbaka till överskott. Det offentliga sparandet ska som tidigare anförts uppvisa ett överskott i linje med överskottsmålet när ekonomin och resursutnyttjandet normaliseras. Regeringens bedömning är att ekonomin närmar sig ett balanserat resursutnyttjande . Enligt prognosen når det finansiella sparandet 1 pro- cent av BNP , trots att resursutnyttjandet då är fortsatt svagt (se diagram 4.1). ligger sparandet på av BNP i frånvaro av nya åtgärder utöver de som föreslås eller aviseras i denna proposition. En utgångspunkt vid bedömningen av reform- utrymmet är att det offentliga sparandet ska uppvisa ett överskott på av BNP i linje med överskottsmålet då ekonomin och resurs- utnyttjandet normaliserats. Det gäller att finna en balans mellan behovet att med finanspolitiken stödja den kommande åter- hämtningen och kravet att nå tillbaka till över- skott i de offentliga finanserna som säkerställer att går in i nästa lågkonjunktur utifrån en stark offentligfinansiell position. Analysen av de två indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet visar att det strukturella sparandet ligger i linje med över- skottsmålets nivå 2011, medan sjuårsindikatorn ligger något under målet. Om sjuårsindikatorn konjunkturjusteras ligger den dock väl över målet 2011. På grund av risken för att dagens stora negativa BNP-gap inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap måste en avvägning av den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn göras. Bedömningen är då att sparandet förefaller vara i linje med eller något starkare än överskottsmålet 2011, om de reformer som föreslås eller aviseras i denna budgetproposition genomförs. Av tabell 4.1 framgår att det strukturella sparandet stärks något 2011 och 2012 även om de reformer som föreslås och aviseras i denna proposition genomförs (se tabell 1.2). Detta kan tolkas som att finanspolitiken är något åtstramande i ett läge med fortsatt svagt resursutnyttjande. BNP-gapen är -2,5 respektive -1,av potentiell BNP 2011 och 2012. Förstärkningen av det strukturella sparandet är dock begränsad som BNP förväntas växa i god takt. Hushållens disponibla inkomster och den privata konsumtionen bedöms öka starkt dessa år, vilket talar emot breda temporära stimulanser av hushållssektorn. Läget på arbetsmarknaden bedöms också vara ljusare än vad som förutsågs ekonomiska vårproposition, trots fortsatt stora negativa BNP-gap. En sammantagen bedömning - där behovet av att stödja återhämtningen och behovet av att relativt snabbt förbättra de offentliga finanserna inför en ny konjunkturnedgång har vägts in -är att det finns ett reformutrymme motsvarande ca . Om detta reformutrymme utnyttjas i enlighet med de förslag och aviseringar som lämnas i denna proposition försämras det finansiella sparandet med motsvarande av BNP åren 20112014, jämfört med om inga nya förslag genomförs. Enligt nuvarande bedömning når det offentliga sparandet balans än vad som förväntades ekonomiska vår- proposition. Mot slutet av prognosperioden är det offentliga sparandet väl över överskotts- målet. Under 20122014 når även det strukturella sparandet nivåer som ligger klart över målet. Detta indikerar att ett reform- utrymme uppstår mot slutet av prognos- perioden. Osäkerheten i bedömningen är dock betydande. Hänsyn måste också tas till riskbilden. Det finns en betydande risk för att återhämtningen blir svagare än vad som prognostiseras. Med hänsyn tagen till denna risk kan inte ett reformutrymme som uppkommer först och 2014 intecknas för . Risken för en mer negativ utveckling (se avsnitt 5.3) talar i stället för att låta det offentliga sparandet stärkas relativt snabbt, för att säkerställa att går in i nästa lågkonjunktur med överskott i de offentliga finanserna. De åtgärder som föreslås i denna proposition består i huvudsak av förslag till anslags- förändringar och förändringar av skatteregler , men också till en viss del av aviseringar av vissa utgiftsreformer som är avsedda att träda i kraft , och som därmed ingår i förslaget till preliminära utgiftsramar för åren efter 2011. Därutöver redovisar regeringen ett antal reformambitioner för åren efter 2011 som inte påverkar de i denna proposition beräknade inkomsterna och utgifterna. Dessa reform- ambitioner, och tidplanen för dem, betingas av att ett tillräckligt stort överskott i de offentliga finanserna av permanent natur faktiskt uppstår. För att kunna beskriva dessa reformambitioner och ange prioriteringar för mandatperioden har regeringen gjort en preliminär bedömning av reformutrymmet för hela mandatperioden, där osäkerheten i bedömningen har beaktats genom att reformutrymmet beräknats med en säkerhetsmarginal i förhållande till överskotts- målet (se fördjupningsrutan En preliminär bedömning av reformutrymmet 20122014). Sammantaget bedömer regeringen att det är rimligt att upprätthålla en säkerhets- marginal på av BNP i strukturellt sparande 2014. Hänsyn har då tagits till den negativa riskbilden, att konjunkturcykeln normalt är asymmetrisk och till osäkerheten i bedömningen av det strukturella sparandet. Med dessa förutsättningar bedöms reform- utrymmet för mandatperioden, utöver de reformer som föreslås eller aviseras i denna proposition, preliminärt uppgå till . Detta utrymme kan senare visa sig bli mindre eller större. En preliminär bedömning av reformutrymmet 20122014 Med tanke på osäkerheten om den framtida ekonomiska utvecklingen är det inte lämpligt att lägga fast ett reformutrymme för mer än det kommande budgetåret. Utrymmet för ofinan- sierade reformer eller behovet av besparingar bör bestämmas löpande inför varje nytt budgetår i den takt som ny information om den ekonomiska utvecklingen tillkommer och prog- noserna blir säkrare. Det hindrar inte att en preliminär uppskattning av storleken på reform- utrymmet på lite görs utifrån prognosen för sparandet under den senare delen av mandatperioden (se tabell 4.1). Självklart kan en sådan bedömning inte ligga till grund för några säkra utfästelser om framtida reformer. Den ska i stället ses som en grov uppskattning givet att den prognostiserade utvecklingen slår in. Faktiska reformer kan sedan endast föreslås om bedömningen inte ändras när osäkerheten minskar . Ett sätt att hantera osäkerheten i be- dömningen är att beräkna reformutrymmet utifrån att det 2014 ska finnas en kvarvarande säkerhetsmarginal i förhållande till överskotts- målet.