prop · GX03168 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:168 Utvärdering av insatserna för forskning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redogör regeringen på en övergripande nivå för hur de av () administrerade statligt finansierade insatserna för forskning och innovation inom energiområdet Syftet är att svara på frågan om huruvida denna verksamhet motsvarar intentionerna i propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem (prop. 2005/06:127). Det är regeringens bedömning att verksamhet inom forskning och innovation inom energiområdet motsvarar arbetar med tydliga och uppföljnings- bara mål för verksamheten och till stor del har den önskvärda ökade fokuseringen av insatserna uppnåtts. Myndigheten samverkar med andra aktörer, såväl nationella som internationella, på ett ändamålsenligt sätt. Verksamheten kan konstateras bidra till målen om omställning av energisystemet, ökad kunskap och kompetens samt kommersialisering och övrigt nyttiggörande av resultaten. På grund av energiforskningens långsiktiga natur och interaktionen med andra styrmedel är det svårt att kvantifiera verksamhetens bidrag till energiomställningen. regeringens bedömning att uthålliga satsningar, i alla faser från forskning till marknadsintroduktion, på bl.a. effektiv energianvändning, ny energi- teknik, nya material och förändrade beteenden är nödvändiga för att målen för energiomställning ska uppnås. Utveckling av ny hållbar energiteknik kan därtill bli avgörande för att lösa globala energi- och har en nyckelroll för att öka bidrag i detta arbete och skapa möjligheter för svensk Regeringen bedömer att mål och inriktning för de statligt finansierade insatserna för forskning och innovation inom energiområdet bör ligga fast. Ärendet och dess beredning.............................................................. Sammanfattning av uppdrag............. 2.2De första programmen för långsiktiga LångEn en utredning som satt spår ................................. Fokus I och Fokus II .......................................................... 2.5Propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem (prop. 2005/06:127).................... Myndighetens forsknings- och innovationsstrategi.......... 2.8Propositionen Ett lyft för forskning och innovation 2008/09:50) ........................................................... 2.9Propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163)...................... 2.10Vissa styrande dokument för den internationella Resultat av utvärderingen ............................................................... ..........organisation och verksamhet Forskning, utveckling och demonstration Indikatorer .........för uppföljning av resultat och effekter Resultatmått för stöd till forskning, Indikatorer för verksamhetens bidrag till Indikatorer för kunskap och kompetens Indikatorer för affärsutveckling och Exempel .................................på redovisning av resultat Resultat för stöd till forskning, utveckling Resultat för kunskap och kompetens Resultat för affärsutveckling och Analys och slutsatser ...................................................................... Verksamhetens ........bidrag till de energipolitiska målen Hur bidrar verksamheten till Hur bidrar verksamheten till ökad kunskap och kompetens? Hur bidrar verksamheten till kommersialisering av energiteknik? Hur svarar upp mot intentionerna i energiforskningspropositionen?............... Fokusering och balans mellan olika typer Målformulering och målstyrning.................... Återrapportering och analyser ........................ Nationell och internationell samverkan........................... roll i förhållande till andra nationella aktörer .................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 1 Ärendet och dess beredning Genom beslut om statsbudgeten för introducerades ett nytt övergripande mål för insatserna kring forskning, utveckling och demonstration på energiområdet. Målet är att bygga upp sådan veten- skaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna, instituten, myndigheterna och i näringslivet som behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i , samt att utveckla teknik och tjänster som genom svenskt näringsliv kan kommersialiseras och därmed bidra till energisystemets omställning och utveckling såväl i som på andra marknader. I propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem 2005/06:127) angavs riktlinjer för de fortsatta långsiktiga energi- politiska insatserna kring forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering på energiområdet. Förslaget syftade bland annat till ökad fokusering av resurserna och en ökad ambitionsnivå när det gäller att omsätta resultaten från forskning och utveckling i kommersiella produkter och tjänster som kan bidra till såväl omställningen till ett hållbart energisystem som ekonomiska tillväxt. I och med beslut om propositionen gavs verksamheten långsiktiga förutsättningar och hanteras numera som övriga forsknings- anslag i statsbudgeten. gavs ansvaret att komplettera det övergripande målet med visioner, operativa mål och delmål, samt att utifrån dessa utforma insatserna. Det beslutades även att oberoende utvärderingar av insatserna ska genomföras som underlag för successiva revideringar av inriktning och mål. Den första period som genomförs enligt riktlinjerna i ovannämnda proposition är 20072010. Syftet med utvärderingen är att bedöma om planering och genomförande av insatserna motsvarar intentionerna i propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem (prop. 2005/06:127). Anledningen till att insatserna för utvärderas medan perioden fortfarande pågår är att ge underlag för eventuella beslut om justeringar i inriktning och budget för kommande period, som löper 20112014. fattade regeringen beslut om att avsätta för att ta fram ett underlag för regeringens utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet. Underlaget har tagits fram av på uppdrag av . Uppdragets preliminära resultat redovisades vid en hearing . Vid hearingen gavs olika intressenter tillfälle att kommentera resultaten. Därutöver inkom ett skriftligt yttrande från till utvärderingen. Uppdraget slutrapporterades till . I avsnitt 2.1 sammanfattas mål och inriktning för de statligt finansierade insatserna för forskning och innovation inom energiområdet, vilka administreras av . I avsnitten 2.22.12 presenteras de viktigaste av de händelser, beslut, styrdokument och tidigare program som ligger till grund för verksamheten som den ser ut . är förvaltningsmyndighet för frågor om användning och tillförsel av energi och har därmed en central roll i det arbete som syftar till att de energipolitiska målen ska uppfyllas, inte minst när det gäller omställningen till ett ekologiskt uthålligt energi- system. I förordningen (2007:1153) med instruktion för anges bl.a. att ska inom sitt verksamhetsområde främja forskning, utveckling, demonstration, affärsutveckling, kommer- sialisering, marknadsintroduktion av ny teknik och nya tjänster samt nyttiggörande av resultat från sådan verksamhet. Målet för forskning och innovation inom energiområdet lades fast i och med beslut om budgetpropositionen och lyder som följer: Att bygga upp en sådan vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna, instituten, myndigheterna och näringslivet som behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i , samt att utveckla teknik och tjänster som genom svenskt näringsliv kan kommersialiseras och därmed bidra till energisystemets omställning och utveckling såväl i som på andra marknader. har utöver de ovannämnda målen också sektorsansvar för miljömålen vilket innebär en roll som samlande, stödjande och pådrivande för att uppsatta miljökvalitetsmål ska uppnås. Myndigheten bidrar även till politikområden som näringspolitik, utrikes- handel, handels- och investeringsfrämjande samt transportpolitik. gavs genom riksdagsbeslut om propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem ett samlat ansvar för svensk energiforskning genom att även överta det ansvar för vissa energiforskningsfrågor som tidigare legat på , och . samverkar med dessa myndigheter inom ramen för gemensamma program och genom att komplettera varandras kompetens i styrgrupper m.m., för att säkerställa att prioriteringar görs på ett ändamålsenligt sätt. De första programmen för långsiktiga energipolitiska Skr. Som ett resultat av oljekrisen initierades 1975 ett energiforsknings- program i vars syfte var att möjliggöra en anpassning till omvärldsförändringar och ökade miljökrav. har haft statliga insatser för forskning och utveckling inom energiområdet med varierande omfattning och inriktning. Sammantaget har de bidragit till att bygga upp och vidmakthålla kunskap och kompetens om energi inom såväl universitet och högskolor som näringsliv och offentlig förvaltning. Även om effekterna kan vara svåra att hänföra till enskilda insatser långt tillbaka i tiden har verksamheten, i kombination med andra styrmedel, starkt bidragit till det svenska energisystemets utveckling. har energisystemet blivit mindre oljeberoende, effektivare och mer baserat på förnybar energi. träffades en energipolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, vilket bl.a. resulterade i skapandet av Energiteknikfonden som lämnade stöd till projekt som syftade till att utveckla och förbereda kommersiell introduktion av ny energiteknik. tillsattes den s.k. vars uppgift var att granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet samt att vidare analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Omställning av energisystemet (SOU 1995:139) överlämnades till regeringen . Därefter inbjöd regeringen riksdagspartierna till överläggningar, vilket slutligen utmynnade energipolitiska beslut som omfattade bl.a. ett långsiktigt program för omställning till ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem, en satsning på totalt ca (19982004). Av det totala anslaget avsattes för forskning, utveckling och demonstration (EFUD). Det angavs att en målmedveten satsning på EFUD skulle utgöra basen för den långsiktiga strategin. Det långsiktiga energiprogrammet berörde fyra myndigheter, varav hade huvudansvaret och Verket för innovationssystem (), () samt Forsknings- rådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) var ansvariga för vissa delar av programmet. Vidare tillsattes 2002 en offentlig utredning, (dir. 2001:122), med uppgift att granska och utvärdera insatserna inom programmet samt att analysera behovet av eventuella förändringar. LångEn en utredning som satt spår uppdrag var att utvärdera långsiktiga energipolitiska program (se ovan). En slutsats som drogs i utredningens betänkande EFUD en del i omställningen av energisystemet (SOU 2003:80) var att en alltför stor tilltro i allmänhet fästes vid att forskning och utveckling skulle kunna driva på omställningen av energisystemet. Utredningen påpekade att såväl forskning och utveckling som omställning tar tid. Enligt utredningen har andra samhälleliga styrmedel t.ex. sådana som skapar incitament för förändring av beteenden, på lång sikt minst lika stor betydelse för systemets utveckling som forskningsstöd. Forskning behövs, men det är framförallt samspelet mellan forskning och andra styrmedel som kan leda till omställning. Utredningen konstaterade vidare att viss fragmentisering hade förekommit inom ramen program och föreslog därför att EFUD-insatserna borde bli effektivare och mer fokuserade. Man föreslog ett närmare samarbete mellan forskare och näringsliv då huvudsyftet med insatserna var att ny och effektiv energiteknik skulle nå marknaden. Utredningen pekade även på att insatserna behövde tematiseras och balanseras. Vidare föreslog utredningen att skulle ges i uppdrag att närmare utreda hur dessa insatser konkret skulle kunna fokuseras. I betänkandet diskuterades också åtgärder för att öka kommersiali- seringsgraden i de satsningar som görs. Utredningen pekade på flera tänkbara åtgärder för att nå detta mål, t.ex. föreslogs att det i uppdrag borde betonas att myndigheten ska beakta nyttiggörandet av EFUD på marknaden. Kommersialiseringstänkandet borde t.ex. finnas med vid bedömningen av ansökningar om stöd till forskningsprojekt. skulle även kunna fungera som en länk till andra aktörer i kommersialiseringsprocessen. Slutligen menade utredningen att staten mer aktivt skulle kunna nyttja privata investerare för att bidra med riskkapital. Utredningen konstaterade ett visst intresse från privat håll för att starta en riskkapitalfond. Enligt utredningen skulle dock staten då behöva utföra vissa marknadsingrepp, exempelvis bidra med en del av fondens kapital. Utredningen föreslog att forsknings- och utvecklingsresurser borde koncentreras till de områden där forskar- samhället och näringslivet enkelt kan interagera. Vidare konstaterades att är för litet för att ha kritiska massor inom alltför många EFUD- områden. Därför bör verka för en effektiv rollfördelning mellan länder samt göra satsningar där de svenska komparativa fördelarna är som störst. Utredningen konstaterade att målen långsiktiga program till stor del för utredningen hade uppfyllts. Det konstaterades dock att EFUD inte hade bidragit till omställningen på det sätt som formulerats i programmet. Man pekade på att målen var oprecist formulerade och svåra att följa upp; formuleringar som bidra till omställning är ett exempel på detta. Sammantaget konstaterade utredaren följande problem: Programmets mål är överlag oprecisa och svåra att följa upp. Resurserna är inte tillräckligt koncentrerade för att kunna bygga kritiska massor inom relevanta områden. Inriktningen är fragmentiserad och har för lite fokus på kommersialisering. Viss tveksamhet finns kring programmets relevans, framförallt beträffande EFUD:s förmåga att leda till kommersialisering. Statens energisatsningar är splittrade på flera aktörer. Utredningen pekade på två faktorer som krävs för att kunna uppnå omställning. Den första är att statsmakternas omställningsambitioner och de förutsättningar som ska gälla för omställning är trovärdiga och i den Skr. 2009/10:168 mån det är möjligt görs uthålliga över tiden. Den andra är att det krävs ett antal åtgärder som iscensätts inom en överskådlig tidshorisont efter det att ett mål har definierats och offentliggjorts. Exempel på sådana åtgärder som kan utgöra steg på vägen är enligt utredningen: En vision som tydliggör att omställning är en nationell utmaning. En energiomställningsberedning för att betona omställningsarbetets vikt. Ett ökat engagemang i omställningen från näringslivet. Mot bakgrund av förslagen i betänkande EFUD en del i omställningen av energisystemet (SOU 2003:80), ålades i en serie uppdrag att redovisa hur en fokusering av insatserna för forskning, utveckling och demonstration inom energiområdet konkret bör ske. Uppdragen rapporterades i Fokus I, Fokus II och Fokus III. och arbetet med Fokus-rapporterna har satt tydliga och långsiktiga spår i både mjuka (t.ex. organisationskultur och synsätt) och hårda (t.ex. styrning, planering och genomförande av verksamheten) frågor inom . 2.4Fokus I och Fokus II , som var den första i raden av svar på uppdrag som följde på , redovisades . Fokus I tar sin utgångspunkt i att regeringen i budgetpropositionen för har föreslagit en ny programtid , samt att ska stå som administrativt ansvarig för medlen inom anslaget för forskning, utveckling och demonstration på energiområdet. I rapporten föreslår sex tematiska områden att prioritera mot bakgrund av betänkande, de energi- politiska målen och energiforskningsmålen samt naturresurser, näringsliv, infrastruktur och forskningskompetens. De sex områdena är: systemstudier inklusive energipolitiskt motiverad klimatforskning, den energiintensiva industrins energianvändning, Rapporten redovisar också kriterier för prioritering av satsningar, diskuterar samverkansområden mellan finansiärer, branscher och lärosäten, och föreslår fortsatt arbete för att konkretisera prioriterings- och fokuseringsarbetet. I Fokus II föreslår att myndigheten ska behålla ansvaret för hela energiforskningsprogrammet, ett ansvar som avser hela innovationskedjan. konstaterar i Fokus II att energiforskning med statligt stöd är sektorsforskning och att den därför är målstyrd. Forskningen ska bedrivas i syfte att ta fram kunskap och teknik som kan utveckla sektorn och därigenom bidra till omställning av energisystemet. 2009/10:168 En viktig distinktion mellan grundforskning och energiforskning blir därmed att energiforskningen inte är ett ändamål i sig, utan ett medel för att uppnå de energipolitiska målen. Arbetet med att fokusera och prioritera insatser inom ramen för energi- forskningsprogrammet består bl.a. i en uppdelning mellan satsnings- områden och bevakningsområden. Satsningsområden operationaliseras bl.a. genom större sammanhållna programsatsningar medan bevaknings- områden inte är prioriterade för omfattande energiforskningssatsningar. Detta hindrar dock inte att vissa enskilda projekt eller mindre program kan genomföras, t.ex. med syfte att upprätthålla forskningsverksamhet som kan ligga till grund för kvalificerad omvärldsbevakning. När det gäller finansiering av forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering inom energiområdet ska arbeta utifrån ett portföljtänkande som innebär ett systematiskt sätt att täcka alla temaområden och genomföra satsningar med såväl kort som lång tidshorisont, såväl djup som bredd samt såväl högre och lägre risk. Myndigheten pekar på vikten av att bygga strategiska allianser och starka kompetensmiljöer i syfte att stimulera till ökat engagemang mellan universitet och näringsliv samt i syfte att etablera kompetenscenter och därigenom bibehålla noder med spetskompetens och en kritisk massa som kan både upprätthålla och utveckla en kreativ miljö. Energimyndig- heten föreslår s.k. utvecklingsplattformar, bestående av företrädare för olika intressen, för vart och ett av de sex temaområdena som ett av de sätt på vilket myndigheten beaktar och genomför regeringens innovationsstrategi , Innovativa en strategi för tillväxt genom förnyelse (Ds 2004:36). Utvecklingsplattformarna etablerades och är i praktiken en rådgivande expertgrupp för respektive område. För varje plattform finns en vision samt ett antal konkreta mål formulerade. 2.5Propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem (prop. 2005/06:127) Genom beslut om propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem (prop. 2005/06:127) slås riktlinjerna fast för långsiktiga energipolitiska insatser kring forskning, utveckling, ges i uppdrag att utifrån de övergripande mål för forskning och innovation inom energiområdet som presenterades i budgetpropositionen utforma de svenska insatserna kring forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering på Vidare fastslås myndighetens nuvarande arbetssätt med kriterier, visioner samt mål inom sex temaområden. bygger således till stor del på den metodik som använts i myndighetens Propositionen innehåller ett antal förslag som syftar till en ökad fokusering och koncentration av resurserna samt en höjd ambitionsnivå när det gäller att omsätta forsknings- och utvecklingsinsatser på energi- området i kommersiella produkter då dessa både kan bidra till omställ- ningen till ett hållbart energisystem samt till svensk tillväxt. 2009/10:168 heten ska enligt propositionen ges långsiktiga förutsättningar eftersom både omställningen av energisystemet och de insatser och uppgifter som är förknippade med uppbyggande av kunskap och utveckling av teknik för framtidens energisystem är av långsiktig karaktär. ges i och med beslutet om propositionen det samlade ansvaret för svensk energiforskning genom att överta ansvar ifrån , och . Samverkan med dessa ska dock ske för att säkerställa en ändamålsenlig prioritering och ansvars- fördelning. Propositionen är även det dokument som ligger till grund för denna utvärdering av myndighetens verksamhet kring forskning och innovation för åren 20072010. I propositionen fastlades att regelbunden upp- följning och oberoende utvärderingar bör genomföras för att utgöra underlag för successiva revideringar av myndighetens inriktning och mål. Detta är den första utvärdering som följer efter propositionen. Utvärderingen sker som underlag för eventuell revidering av inriktning och mål inför perioden 20112014. 2.6Myndighetens forsknings- och innovationsstrategi forsknings- och innovationsstrategi för 20092012 formulerades inför regeringens arbete med propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50). budskap till regeringen är att myndighetens vision är att i alla delar vara en modern och effektiv förvaltning som har nyckelrollen i utvecklingen av ett uthålligt energisystem. Energifrågan är en integrerad del i samhällsutvecklingen och har möjlighet att ta en framträdande plats i det globala klimatarbetet. Myndigheten ska enligt strategin öka ambitionsnivån i arbetet med nyttiggörande av resultat från forskning och utveckling samt kommersialisering av ny teknik och nya tjänster som kan bidra till syssel- sättning, tillväxt och minskad klimatpåverkan. Den strategi som myndigheten lägger fram bör enligt myndigheten också följas av ökade resurser för att svensk forskning och innovation på ett konkurrenskraftigt vis ska kunna möta de utmaningar som världen står inför på området. Myndigheten föreslår förstärkningar inom ett antal specifika områden: ytterligare medel för att öka möjligheterna att tillvarata internationellt samarbete inom t.ex. EU och IEA, men också inom ramen för bilaterala avtal med t.ex. och , ytterligare medel för att kunna öka insatserna i alla delar av innovationskedjan, ytterligare medel för att främja introduktion av storskaliga processer och anläggningar, samt ytterligare medel för att öka verksamhetens bidrag till att genom forskning och utveckling nå de uppställda målen för förnybara energikällor och energieffektivisering i bebyggelsen. Sammantaget uppskattar myndigheten att förstärkningarna bör uppgå Myndighetens förslag utgjorde ett viktigt underlag för budget- Skr. 2009/10:168 propositionen och för regeringens proposition Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50). I budgetpropositionen slår regeringen fast att utveckling, kommersialisering och spridning av ny teknik är en av grundförut- sättningarna i arbetet med att förverkliga regeringens höga ambitioner inom klimat- och energipolitiken. Regeringen konstaterar vidare att ligger i den absoluta internationella framkanten när det gäller teknik för produktion av andra generationens biodrivmedel. Tekniken har nått stadiet mellan utveckling och demonstration och behövs stöd till uppskalning av processerna till industriell skala och demonstration. Regeringen avsatte därför totalt för demonstration och kommersialisering av ny energiteknik. Satsningen avser till största del demonstrationsanläggningar för andra generationens biodrivmedel men också demonstration och kommersialisering av annan energiteknik av stor nationell betydelse och omfattande exportpotential, t.ex. teknik avseende fordon och elproduktion. 2.8Propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) bedömer regeringen att svensk forskning står inför ett antal utmaningar. Dessa sammanfaller till stor del med de bedömningar som redan gjorts på energiområdet, t.ex. fragmentisering och bristande långsiktighet, bristande kommersialisering samt bristande förmåga att göra långsiktiga och samordnade strategiska satsningar.