prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Om man söker ledning i andra rättsområden, är det oftast så att det på lagnivå endast har angetts de högsta och minsta beloppen, varefter reger- ingen har fått bemyndigande att fastställa avgiftens storlek. Regeringens förordningar är ofta ganska detaljerade och avgifterna placerade i en tabell. I bland återfinns avgifterna i en bilaga till förordningen, se t.ex. förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. I vissa fall har det t.o.m. delegerats till myndighetsnivå att meddela föreskrifter om avgif- tens storlek. Ett sådant exempel är som enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen och 18 § första stycket 4 arbetsmiljöförordningen (1977:1166) får meddela föreskrifter om sanktionsavgifter, dock inom ett begränsat område. För att lagstiftningen ska kunna uppfylla grundläggande rättssäkerhets- krav krävs att sanktionssystemet är förutsägbart. Ett sådant system kan åstadkommas endast om det är relativt enkelt att avgöra vilket belopp som gäller vid varje enskilt tillfälle. Enligt regeringens bedömning bör det även på byggområdet finnas flera olika avgiftsnivåer, bl.a. beroende på överträdelsens allvar och projektets komplexitet. Det är inte lämpligt att reglera detta direkt i , utan detta bör ske på förordningsnivå. I bör dock den högsta nivån för avgiften framgå. Regeringen delar utredningens bedömning att 50 pris- basbelopp är en lämplig högstanivå. Av lagen bör även framgå att hänsyn ska tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser när avgiftens storlek bestäms. Den del av nuvarande sanktionssystem som har kritiserats mest har varit tilläggsavgiften, där kommunen måste föra talan hos allmän förvaltnings- domstol. Regeringen gör bedömningen att de nya byggsanktionsavgift- erna som huvudregel bör beslutas av kommunerna. Kommunerna, som har prövat frågor om bygglov m.m., har enligt regeringens bedömning den nödvändiga kompetensen att även hantera den nya bygg- sanktionsavgiften. Mot bakgrund av invändning och som en följd av att de nu- varande bestämmelserna om byggprodukter i lagen (1994:847) om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. flyttas in i den nya bör även tillsynsmyndigheten för byggprodukter kunna besluta sanktionsavgifter. De nya bestämmelserna bör därmed utformas på ett sätt som möjliggör detta. Regeringen gör vidare bedömningen att byggsanktionsavgiften till skillnad mot vad som är fallet för miljösanktionsavgifterna bör tillfalla kommunen i stället för staten i alla de fall där kommunen beslutar om avgiften. Redan enligt nuvarande bestämmelser tillfaller byggnadsavgift- erna och de särskilda avgifterna kommunen. En stor fördel med detta är givetvis, att systemet kan utgöra en för att öka sina insatser för att beivra överträdelser. Den invändning som kan ställas mot detta är att kommunen för att öka sina intäkter skulle besluta om obefogade byggavgifter. Regeringen ser dock inte att denna risk är reell. Dessutom har den avgiftsskyldige möjlighet att överklaga kommunens Prop. 2009/10:170 beslut. Endast beslut om sanktionsavgift som fattas av i dess egenskap av tillsynsmyndighet för byggprodukter bör tillfalla staten. Ett beslut om byggsanktionsavgift är ingripande för den avgiftsskyldige. Den som riskerar att få en byggsanktionsavgift bör, utan undantag, få möjlighet att yttra sig över tillsynsmyndighetens utredning. De regler som finns i förvaltningslagen (1986:223) ger inte den avgiftsskyldige en sådan rätt. En bestämmelse om detta bör därför föras in i . bör en byggsanktionsavgift inte få beslutas, om den som an- språket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig efter överträdelsen. Preskriptionstiden stämmer överens med motsvarande reg- lering i 30 kap. och får anses rimlig. Beslutet om sanktionsavgift bör delges den som är avgiftsskyldig enligt beslutet. Betalningsfristen bör vara från det att beslutet har delgetts den avgiftsskyldige, om i beslutet inte har bestämt en senare tidpunkt. För att byggsanktionsavgiften ska kunna vara en snabb och effektiv reaktion från samhället förutsätter detta också en snabb verk- ställighet, när den avgiftsskyldige inte betalar . Ett beslut om bygg- sanktionsavgift bör kunna verkställas såsom en dom som har vunnit laga kraft enligt utsökningsbalken efter den sista betalningsdagen. Detta för- slag liknar motsvarande regler i (30 kap. 5 §). Om beslutet inte har verkställts från det att beslutet vann laga kraft, be- höver avgiften inte betalas. I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma sak. Begrep- pet straff får i detta sammanhang även anses omfatta vissa administrativa sanktioner, såväl avgifter som vite. Denna artikel kan därför komma att aktualiseras i sådana fall då vite kombineras med t.ex. en administrativ sanktionsavgift. Det finns flera exempel i svensk rätt som utesluter möj- ligheten att kombinera vite och sanktionsavgifter, t.ex. 44 § fiskelagen (1993:787), 30 § tredje stycket livsmedelslagen (2006:804) och 4 § för- ordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Den nuvarande lydel- sen i utesluter inte att både vite och sanktionsavgift tas ut för samma gärning. Regeringen bedömer att detta inte överens- stämmer med artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventio- nen. Enligt regeringens uppfattning måste det därför införas ett förbud mot att både vite och sanktionsavgift tas ut enligt . Regeringen gör bedömningen att en byggsanktionsavgift inte bör kunna tas ut om överträdelsen har medfört att vite har dömts ut. Lagrådet har efterfrågat en förklaring till varför utformningen av be- stämmelsen inte överensstämmer med bestämmelsen i 4 § förordningen om miljösanktionsavgifter, som innebär att en sanktionsavgift inte ska tas ut om överträdelsen omfattas av ett överträtt vitesföreläggande. ningen är att frågan om ett vitesföreläggande har överträtts inte i sig har någon betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska få beslutas. 2009/10:170 tioner kan beslutas om ett föreläggande har överträtts men vitet inte har Myndigheten kan t.ex. göra bedömningen att det inte är möjligt att med framgång ansöka om utdömande av vite på grund av att något formellt fel har begåtts i samband med att föreläggandet meddelades. I stället kan det då bli aktuellt att använda sig av en sanktionsavgift. Där- emot kan det i en sådan situation inte komma i fråga att i ett senare skede döma ut vitet. Lagrådet har även efterfrågat en belysning av förhållandet mellan arti- kel 4 och den omständigheten att en viss överträdelse skulle kunna leda både till byggsanktionsavgift enligt och straffansvar t.ex. enligt . har 2009 meddelat två domar som rör konventionens förbud mot dubbelbestraffning och som delvis kan sägas ge uttryck för en ny syn på hur förbudet ska tolkas (mot , dom , och mot , dom ). Efter att de nya domarna i meddelades har Regeringsrätten (mål nr 8133-08) prövat frågan om dubbelbestraff- ning när det gäller skattetillägg och skattebrott och funnit att det svenska systemet är förenligt med artikel 4. Motsvarande fråga är föremål för Högsta domstolens prövning (mål nr B 2509/09 och B5498/09). Regeringen avser att i en förordning närmare reglera vilka slags över- trädelser som ska kunna leda till att byggsanktionsavgift tas ut. Reger- ingen kommer bl.a. i detta arbete att ta hänsyn till utvecklingen i praxis från och svenska domstolar avseende dubbelbestraff- ningsförbudet. Regeringens förslag: Den som har tagit befattning med ett ärende som gäller tillsyn enligt eller EU-förordningar på området får inte obehörigen röja eller utnyttja vad denne har fått veta om någons affärs- eller driftsförhållanden eller förhållanden av bety- delse för landets försvar. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagtextpromemorian överensstämmer inte med regeringens förslag. Remissinstanserna: har anfört att det på grund av marknads- kontrollens uppläggning är önskvärt med en reglering motsvarande be- stämmelsen om tystnadsplikt i 35 § produktsäkerhetslagen (2004:451). Skälen för regeringens förslag: I samband med remitteringen av lag- textpromemorian har framfört synpunkten att bestämmelser om tystnadsplikt borde införas i för de som är involve- rade i ärenden om tillsyn. Regeringen delar denna uppfattning och gör bedömningen att bestämmelsen om tystnadsplikt i 26 kap. 27 § miljö- balken är en lämplig förebild. De som har tagit befattning med ärenden enligt eller EU- förordningar inom lagens tillämp- ningsområde bör inte obehörigen få röja eller utnyttja vad de då har fått veta om affärs- eller driftförhållanden eller förhållanden av betydelse för Prop. 2009/10:170 landets försvar. I det allmännas verksamhet bör i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tillämpas. Regeringens förslag: Utöver nuvarande möjligheter att ta ut en avgift i ärenden om plan, lov, förhandsbesked och anmälan samt för nybygg- nadskarta, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder ska också kunna ta ut en avgift för planbesked, villkorsbesked och ingripande- besked, tekniska samråd och slutsamråd, tillsynsbesök på byggarbets- platsen och kungörande av beslut om lov eller förhandsbesked i Post- I ärenden om plan ska avgiften även täcka kostnader för program, om ett sådant behövs. förslag om att generellt ge en möjlighet för bygg- nadsnämnden att ta ut en avgift för åtgärder som behövs för prövning eller tillsyn återfinns inte i regeringens förslag. och lagtextpromemorians förslag över- ensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har anfört att planavgift liksom enligt nuvarande bestämmelser bör kunna tas ut för annan anläggning än bygg- Kommuner och Landsting har föreslagit att bestämmelserna om avgift kompletteras med en bestämmelse som ger rätt att avvisa en ansökan om lov eller liknande åtgärd om en föreskriven förskottsavgift inte betalas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900) får kommunerna ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla får de bara ta ut avgifter om det är särskilt Enligt 8 kap. 3 c § får kommunerna inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller (självkostnaden). Nuvarande bestämmelser om möjlighet att ta ut av- gifter enligt ger kommunerna stöd för att skaffa sig kostnadstäckning för alla åtgärder som normalt ingår i ärenden om lov eller efter bygganmälan. Med anledning av de föreslagna möjligheterna att kunna begära plan- besked (avsnitt 11.2), villkorsbesked och ingripandebesked bör nämnden enligt regeringens bedömning ges en utökad möjlighet att ta ut en avgift även i dessa ärenden. Likaså bör ges en möjlighet att ta ut en avgift för tekniska samråd, startbesked, slutsamråd och slutbe- sked, för tillsynsbesök på byggarbetsplatsen samt för kungörande av ett beslut om lov eller förhandsbesked i Post- och för un- derrättelse om beslut till okända sakägare. I vissa situationer får enligt nuvarande bestämmel- ser i 11 kap. 5 § andra stycket ta ut en planavgift för att täcka kostnader för att upprätta eller ändra detaljplaner eller områdes- Prop. 2009/10:170 bestämmelser. Enligt ett förslag från gör reger- ingen bedömningen att en sådan planavgift även bör kunna tas ut för att täcka kostnaderna för ett program. Syftet med detta är att främja an- vändandet av program som ett första skede i detaljplaneförfarandet om kommunen bedömer att ett program behövs för att underlätta detaljpla- nearbetet. har föreslagit att extra tillsynsavgifter ska kunna tas ut för tillsynsåtgärder som normalt inte ingår i ärenden men som har bedömts som nödvändiga vid det tekniska samrådet. Regeringens bedömning är att det nya förslaget med möjlighet för att ta ut en avgift för både för det tekniska samrådet, för startbeskedet, för slutsamrådet och för slutbeskedet samt för tillsyns- besök på arbetsplatsen får anses tillräckligt i detta avseende. I övrigt bör grundtanken om en genomsnittskostnad för varje ärende inte frångås. tillsyn är naturligtvis viktig för hela systemets tro- värdighet, och bör av den anledningen, kunna betraktas som en normal åtgärd inom ramen för en genomsnittlig kostnad. rådgivningsverksamhet och allmänna övervak- ningsverksamhet bör även fortsatt vara skattefinansierad. Enligt nu gällande regler överklagas kommuners beslut enligt plan- och bygglagen (1987:10) i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till och däref- ter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. och vissa beslut som rör försvaret. nernas beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och förhands- besked samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter länssty- relsens prövning inte överprövas av regeringen, överklagas till all- fick 2002 i uppdrag att se över bland annat instans- ordningsfrågan för samtliga PBL-ärenden. I slutbetänkandet "Får jag lov? Om planering och byggande" (SOU 2005:77) har kommittén föreslagit att överprövningen av planärenden enligt , med un- dantag för ingripande med stöd av 12 kap. och vissa beslut som har be- tydelse för försvaret, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödom- stolarna och att övriga ärenden enligt , med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fortsättningsvis överprövas i läns- styrelserna och efter ett överklagande vid de nuvarande miljödom- Detta förslag fick stort stöd av remissinstanserna. tionen "Ny instansordning för PBL-ärenden" (prop. 2006/07:98) föreslog regeringen att skulle godkänna en inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL- ärenden i enlighet med vad har föreslagit. antog förslaget (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). gavs i uppdrag att bl.a. ut- Prop. 2009/10:170 reda vissa organisatoriska frågor som uppkommer med anledning av att överprövningen av ärenden enligt i huvudsak ska ske i och därefter, i händelse av överklagande, vid de nuva- rande miljödomstolarna. Utredaren fick i uppdrag att föreslå de organisa- tions- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansord- ningen för PBL-ärendena. Utredaren fick också i uppdrag att föreslå hur resurs- och kompetensbehov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad prövningsordning bör tillgo- doses. I delbetänkandet En ny instansordning för mål enligt plan- och bygg- lagen (SOU 2007:111) lämnade utredningen förslag på organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för PBL- ärenden. Avsikten med förslagen är att domstolsprövningen av kommu- nernas och länsstyrelsernas beslut ska ske vid de nuvarande miljödom- stolarna. Delbetänkandet är remissbehandlat och har lett fram till beslut om lagrådsremissen Mark- och miljödomstolar . Avsikten är att förslagen i detta ärende ska träda i kraft som förslagen i det ärendet. Regeringens förslag: Utöver nuvarande överklagandeförbud får följ- ande kommunala beslut inte överklagas enligt den nya lagen beslut om att avbryta ett planarbete, beslut om planbesked, beslut om villkorsbesked, beslut om förlängd handläggningstid, beslut om behovet av kontrollansvarig, särskild sakkunnig och slutsamråd, och beslut om ingripandebesked. Vissa länsstyrelsebeslut och beslut av andra statliga förvaltnings- myndigheter får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse som utesluter möjligheten att överklaga ett bygglovsbeslut i den del beslutet avser frågor som redan har avgjorts vid en tidigare prövning. förslag överensstämmer delvis med regeringens. förslag överensstämmer delvis med reger- Utredningen föreslog att planbesked borde gå att överklaga i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med reger- Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat processutredningens förslag om laglighetsprövning av planbesked är i allmänhet positiva, såsom och Kommuner och Landsting, som har anfört att förslaget bekräftar kommunens rätt att själv bestämma över planläggning. kommun har anfört att, för att inte domstolarna ska ge sig in på en sakprövning vid eventuella över- klaganden, det tydligare bör klargöras att kravet på motiveringar vid ett negativt planbesked måste vara starkt begränsat. i län har ifrågasatt om det ska vara möjligt att laglighetspröva po- sitiva planbesked, eftersom det inte kommer att ha någon bindande ver- kan och kommunen när som helst kan avbryta planarbetet. Kom- muner och Landsting har föreslagit att det av lagtexten ska framgå att be- slut om att avbryta ett påbörjat planarbete inte är överklagbara. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser får beslut om gatukostnader som inte avser kommunens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning inte överklagas. Kommu- nala beslut enligt får inte heller överklagas till den del de avser 1) en fråga som redan är avgjord genom detaljplan, områdes- bestämmelser eller förhandsbesked eller 2) behovet av byggsamråd. I avsnitt 11.2, 15.6 och 15.7 föreslår regeringen att kommunerna ska kunna fatta beslut om planbesked, villkorsbesked och förlängd handlägg- ningstid. Frågan är om dessa beslut ska gå att överklaga. har föreslagit att ett planbesked bör kunna överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Skälet för förslaget uppges vara att planbeskedet normalt borde beslutas av kommunfullmäktige och att be- stämmelserna om överklagande av planbeskedet därför bör överensstäm- ma med de bestämmelser som gäller för plan. Enligt regeringens bedömning i avsnitt 11.2 bör ett beslut om plan- besked vara ett sådant beslut som normalt fattas av . Vidare bör beskedet inte vara bindande för myndigheter och enskilda. Även om en kommun har lämnat ett negativt besked avseende planlägg- ning för ett visst område ska kommunen inte kunna ställas till svars om en planläggning av det aktuella området ändå inleds sedan nya omstän- digheter har framkommit. På motsvarande sätt ska kommunen inte kunna ställas till svars om det inte inleds en planläggning för ett visst område trots att ett positivt planbesked om planläggning har lämnats. Naturligtvis bör dock kommunen så långt det är möjligt följa de besked den har läm- nat. Eftersom ett beslut om planbesked inte bör vara bindande behöver det inte förenas med en överklagandemöjlighet. Enligt regeringens bedömning bör, mot samma bakgrund, beslut om villkorsbesked och beslut om förlängd handläggningstid inte gå att över- klaga. Av samma skäl bör inte heller nuvarande beslut om ingripande- besked eller beslut att avbryta ett planarbete gå att överklaga. Enligt nuvarande bestämmelser kan vidare kommunala beslut inte över- klagas till den del ett beslut avser behovet av byggsamråd. Enligt Bygg- processutredningen bör kommunala beslut inte heller kunna överklagas till den del de avser behovet av tekniskt samråd, slutsamråd, kontroll- ansvarig eller sakkunnig. Regeringen delar utredningens bedömning att detta är sådana beslut under ärendets handläggning som inte bör vara överklagbara. Eftersom det enligt regeringens bedömning ibland är oklart om fråga är om ett slutligt beslut eller ett beslut under ärendets handlägg- ning saknas anledning för en sådan uppdelning i lagtexten. I stället bör Prop. 2009/10:170 det vara tillräckligt att i lagtexten räkna upp de beslut som inte ska gå att För att minska risken för att samma frågor kommer upp till prövning både enligt och genom överklaganden, har PBL-kommitén föreslagit att ett miljöbalkstillstånd bör få samma formella effekt vid ett överklagande av bygglovet som en plan eller ett förhandsbesked har enligt nuvarande 13 kap. 2 § andra stycket , dvs. bygglovsbeslutet ska inte kunna över- klagas till den del det avser frågor som redan har avgjorts vid den tidi- gare prövningen. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det vore en fördel om kommunala beslut inte kunde överklagas till den del det avser en fråga i ett ärende om bygglov som redan är avgjord i ett ärende om tillstånd en- ligt 9 kap. 6 § för samma verksamhet. Enligt regeringens be- dömning skulle dock en sådan bestämmelse ställa stora krav på utredning från den överprövande instansens sida, för det första huruvida motsvar- ande fråga verkligen är avgjord i tillståndsärendet och för det andra om det finns fullständig identitet mellan prövningarna. En sådan utredning skulle leda till en förlängd handläggningstid hos den överprövande in- stansen. Det viktiga får i stället anses vara att myndigheterna samordnar handläggningen av ärendena så att det så långt möjligt finns överens- stämmelse mellan beslut om bygglov enligt och be- slut om tillstånd enligt . I 12 § första stycket lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. finns en bestämmelse som innebär att vissa beslut om byggprodukter av den myndighet som utövar tillsyn över bestämmel- serna om byggprodukter går att överklaga till allmän förvaltningsdomstol med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. I samband med att denna bestämmelse flyttas in i den nya lagen bör den göras mer generell för bättre överensstämmelse med 3 och 22 a §§ förvaltningslagen (1986:223). Regeringens förslag: I den nya lagen införs en upplysning om att 22 § förvaltningslagen (1986:223) innehåller bestämmelser om över- klagande för alla beslut enligt den nya lagen utom för sådana som ska överklagas genom laglighetsprövning. Enbart det förhållandet att nå- gon har underrättats eller ska ha underrättats om ett beslut enligt den nya lagen ger inte rätt att överklaga ett sådant beslut. Om beslutet har gått emot staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet, får beslutet överklagas av den förvaltande myndighet som regeringen bestämmer. Som huvudregel ska gälla att ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas endast av den som senast skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Startbesked får överklagas endast av sökanden i bygglovsärendet. förslag överensstämmer med regeringens förslag i de delar kommittén har lagt något förslag. förslag överensstämmer med regeringens avseende den begränsade möjligheten att överklaga startbesked. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- geringens förslag. Remissinstanserna: Föreningen , och har tillstyrkt kommitténs samtliga för- slag till ändringar när det gäller rätten att överklaga. Ett stort antal re- missinstanser, däribland Statskontoret, länsstyrelserna i , Ble- kinge och , , Lantmäteriet samt , Sve- dala, , m.fl. kommuner, är positiva till förslaget att beslut endast ska kunna överklagas av den som beslutet angår och avgörandet går honom eller henne emot. Flera andra remissinstanser har invänt mot kommitténs förslag att precisera kretsen som ska ha rätt att överklaga. Kammarrätten i har anfört att förslaget är överflödigt eftersom samma sak följer av 22 § förvaltningslagen. Handelskamrarna anser att kommittén har gjort förtjänstfulla försök att renodla sakägarbegreppen, men menar att allmänna intressen och medborgarinflytande har fått för stort utrymme på bekostnad av ägarinflytandet. Det är t ex inte rimligt att hyresgäster och organisationer ska jämställas med fastighets- ägare och bostadsrättsinnehavare när det gäller rätt att överklaga detalj- planer och bygglov. Utredningens förslag innebär enligt Bygg- industrier en viss utökning av kretsen som ges rätt att klaga och är ett steg i fel riktning.