prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — En strikt tillämpning av en sådan bestämmelse torde innebära att alla uppgifter i exempelvis en avslutad förundersökning ska gallras när förundersökningen avslutas, såvida inte uppgifterna bedöms behövas igen för just den förundersökningen. Datainspektionens uppfattning om hur artikel 5 e i dataskyddskonven- tionen ska tolkas kan ifrågasättas. I artikeln ställs endast krav på att det ska finnas ett berättigat ändamål för att bevara uppgifter. Av Datainspek- tionens remissyttrande framgår också att inspektionen anser att det kan vara tillåtet att bevara uppgifter, exempelvis från en avslutad förunder- sökning, för nya ändamål. Enligt inspektionen synes ett sådant bevarande dock förutsätta att polisen varje gång ett ärende avslutas tar ställning till om någon eller några av uppgifterna i ärendet behövs för något nytt ärende eller projekt. Om inget nytt sådant konkret och avgränsat ändamål skulle finnas synes inspektionen mena att uppgifterna ska gallras. Av inspektionens yttrande framkommer det emellertid även (i ett annat avsnitt än det som avser gallring) att inspektionen menar att uppgifter i en förundersökning alltid bör få uppdatera vissa centrala sy- stem. Brottsbekämpande verksamhet bedrivs i stor utsträckning genom infor- mationsökning, både i polisens egna och i andra myndigheters databaser. Uppgifter i tidigare brottsutredningar och underrättelseärenden får ofta betydelse i senare ärenden, såväl i polisens brottsutredande som brottsfö- rebyggande arbete. När ett ärende avslutas är det ofta mycket svårt att avgöra om, och på vilket sätt, uppgifter i just det ärendet kan komma att få betydelse i något annat ärende hos polisen. Erfarenheterna visar att det är vanligt med återfall i brott, men att man inte på förhand kan avgöra vilka personer som kommer att återfalla eller vilka brott de kommer att begå. Likaså är det väl känt att vissa brottsmönster upprepas, men inte heller där kan man förutse när och var det kommer att inträffa. För att polisen snabbt ska kunna lokalisera gärningsmannen när ett brott begås, måste den kunna dra nytta av sina tidigare erfarenheter och kunskaper både om brott och om tänkbara gärningsmän. Det förutsätter att polisen i viss utsträckning har tillgång bl.a. till avslutade brottsutredningar, efter- som bara ett fåtal uppgifter är tillgängliga i misstankeregistret och be- lastningsregistret. På samma sätt som man inom t.ex. hälso- och sjukvår- den bevarar uppgifter om en persons alla tidigare sjukdomar, utan att man kan förutse om en viss uppgift någonsin kommer att få betydelse för personens framtida medicinska behandling, måste man inom polisen i rimlig utsträckning kunna ta till vara den kunskap som finns inom organisationen kring brott och brottsmisstänkta för den övergripande uppgiften att förebygga, förhindra och utreda brott. Vidare- behandling i form av bevarande är således nödvändigt för att polisen ska kunna utföra sina huvuduppgifter. Ett annat viktigt skäl för att bevara uppgifter i brottsutredningar är att många sådana ärenden avskrivs efter ett summariskt konstaterande att det inte finns något spaningsuppslag eller att brott på det föreliggande mate- rialet inte kan styrkas. Vidare avskrivs många ärenden med stöd av reg- lerna om s.k. förundersökningsbegränsning, t.ex. därför att personen misstänks för andra brott som antas ge en tillräcklig påföljd. Ärenden av nu aktuellt slag kan behöva tas upp på nytt på grund av ändrade omstän- digheter, t.ex. att gärningsmannen påträffas eller att nya fakta om brottet kommer fram. Ett tredje skäl till att uppgifter behöver bevaras efter att ett ärende har avslutats är de behov som ett närarkiv normalt fyller för en myndighet. Man brukar tala om myndighetens behov av ett internt minne. Utvecklingen inom polisen innebär att ärenden i allt större utsträckning behandlas automatiserat i ärendehanteringssystem. Brottsanmälningar behandlas t.ex. i Rationell anmälningsrutin (RAR) och förundersökningar i Datoriserad utredningsrutin (DurTvå). När polisen behandlar ärenden i pappersbaserade system finns det ett stort behov av att registrera enskilda uppgifter från avslutade ärenden i särskilda personregister för nya ända- mål. När uppgifter behandlas automatiserat, t.ex. i ett ärendehanterings- system för förundersökningar, och när det finns möjlighet att fortsätta att behandla uppgifter i det systemet, är behovet av att skapa särskilda register för nya ändamål mindre. Olika kategorier av uppgifter i ärendena kan i stället göras sökbara där de lagras. Det finns stora fördelar för skyddet av den personliga integriteten med att uppgifter inte bevaras i ett flertal olika register (se avsnitt 6.1). Det är viktigt att uppgifter bevaras endast om det finns berättigade än- damål för bevarandet. Denna princip kommer till uttryck bl.a. i artikel 5 e i dataskyddskonventionen. Som redovisats finns det normalt berätti- gade ändamål för att bevara uppgifter i ett ärende i den brottsbekäm- pande verksamheten efter det att ärendet avslutades. Sådant bevarande sker för ett flertal olika ändamål; bevarandet kan sägas ske för mer övergripande brottsbekämpande ändamål. Sådant bevarande bör vara tillåtet även om det alltså inte sker för något särskilt utpekat konkret ändamål, exempelvis en viss brottsutredning. Detta kan sägas innebära en viss skillnad i kravet på ändamålsbestämning mellan behandling av upp- gifter i form av bevarande (lagring) av uppgifterna och annan behand- ling. Annan behandling av uppgifterna än lagring, t.ex. sökning, bör alltid ske för ett visst konkret ändamål. I sammanhanget bör framhållas att tillgången till lagrade personupp- gifter alltid ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Lagrade uppgifter bör också i möjlig mån vara aktuella. Viss uppföljning av avslutade ärenden bör därför krävas (se avsnitt 14.4). Mot bakgrund av bl.a. kravet i artikel 5 e i dataskyddskonventionen bör till skillnad från vad som föreslås i promemorian och i likhet med vad Datainspektionen anser den nya lagen enligt regeringens mening inne- hålla en generell bestämmelse om längsta tid för bevarande. Bestämmel- sen bör dock inte utformas på det sätt som inspektionen förordar, efter- som det skulle innebära en för snäv begränsning i polisens möjligheter att behandla uppgifter. I lagen bör föreskrivas att uppgifter inte får bevaras längre än vad som behövs för något eller några av de i lagen angivna ändamålen. Den nu föreslagna generella bestämmelsen om längsta tid för beva- rande ger polisen tämligen vida ramar för bedömningen av vilka uppgif- ter som får bevaras. Det är framför allt verksamhetsskäl som ska vara styrande för bedömningen av om uppgifterna behövs. För att tillgodose intresset av skydd för den personliga integriteten bör den generella be- stämmelsen kompletteras med mer preciserade bestämmelser som före- skriver en yttersta gräns för att bevara vissa kategorier av uppgifter. Sådana bestämmelser bör, som Datainspektionen framhåller, utformas utifrån de skilda verksamhetsbehoven av att bevara olika kategorier av uppgifter som dessa behov måste vägas mot intresset av att värna den personliga integriteten. Lagens tidsfrister för bevarande och gallring bör utgöra maximifrister. Om det står klart att uppgifterna saknar betydelse från brottsbekämpningssyn- punkt ska de gallras eller avskiljas från den brottsbekämpande verksam- heten. Detta följer såväl av den föreslagna generella bestämmelsen om längsta tid för bevarande som av föreslagna ändamålsbestämmelser (se avsnitt 7.17.5). De särskilda gallringsbestämmelserna bör, till skillnad mot den gene- rella bestämmelsen, endast gälla automatiserad behandling av person- uppgifter. För behandling t.ex. i register behövs inga särskilda gallringsbestämmelser. Motsvarande bedömning gjordes i propositionen brottsbekämpning Effektivare uppgiftsbehandling (prop. 2004/05:164 s. 94). Olika gallringsbestämmelser bör gälla beroende på om uppgifterna har gjorts gemensamt tillgängliga eller inte (se avsnitt 14.2 respektive 14.3). Vidare bör särskilda gallringsfrister gälla för uppgifter i de register som föreslås specialregleras i lagen. Ärenden om utredning eller beivrande av brott bör inte omfattas av lagens gallringsbestämmelser. Det bör dock, som promemorian föreslår, finnas bestämmelser som begränsar möjlig- heten att behandla uppgifter i brottsanmälningar, förun- dersökningar och andra brottsutredningar i den brottsbekämpande verk- samheten (se avsnitt 14.4). Om uppgifterna fortsätter att behandlas auto- matiserat för arkivändamål ska de avskiljas från den brottsbekämpande verksamheten (se avsnittet nedan om digital arkivering). För att tillgodose intresset av offentlighet och insyn bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, utan hinder av bestäm- melser om gallring, få meddela föreskrifter om bevarande för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Frågan om digital arkivering och tillgången till arkiverade uppgifter behandlas i det följande. Regeringen bör även ha möjlighet att meddela föreskrifter om att vissa kategorier av uppgifter ska få behandlas och bevaras än de i lagen angivna fristerna. För vissa speciella slag av uppgifter är nämligen fort- satt bevarande befogat (se vidare i avsnitt 14.3 och 14.4). Som framgått av denna redogörelse är frågor om bevarande och gall- ring komplexa på grund av motstående intressen. Med anledning av remissynpunkterna har dock regleringen förenklats på olika sätt, både lagtekniskt och materiellt, i förhållande till promemorians förslag. Datainspektionen gör gällande att den i promemorian föreslagna regle- ringen inte är förenlig med internationella åtaganden. Inspektio- nen anser bl.a. att de föreslagna fristerna för bevarande inte är tillräckligt preciserade för att uppfylla kraven i artikel 5 e i dataskyddskonventionen och vad som förespråkas i artikel 7:1 andra stycket i re- kommendation. Som konstaterats innebär artikel 5 e i dataskydds- konventionen att uppgifter inte får bevaras längre än vad som behövs för ändamålet med bevarandet. I den angivna artikeln i rekom- mendation förespråkas bl.a. olika regler för skilda kategorier av uppgif- ter. Redan genom att lagen föreslås vara tillämplig endast på behandling av uppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet, och inte exempelvis i polisens förvaltningsverksamhet eller hjälpande verksamhet, kommer olika regler för bevarande att gälla för olika slag av uppgifter inom poli- sen. I det följande föreslås vidare skilda regleringar för å ena sidan gemensamt tillgängliga uppgifter och å andra sidan uppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga. För de register som regleras särskilt i lagen föreslås specifika gallringsfrister. Därutöver föreslås att bevarandet av uppgifter i förundersökningar och andra brottsutredningar ska regleras på ett annorlunda sätt än uppgifter som behandlas i underrättelseverk- samhet. I fråga om uppgifter som behandlas i sistnämnda verksamhet föreslås olika gallringsfrister bl.a. beroende på för vilket närmare ända- mål uppgifterna behandlas. För uppgifter i en förundersökning föreslås en generell femårig frist. För att sådana uppgifter ska få bevaras krävs detaljerade bestämmelser i förordning som gör skillnad på olika slag av uppgifter och ändamålet för den fortsatta be- handlingen. Sammantaget är en reglering av bevarande och gallring av nu redovisat slag, tillsammans med lagens övriga bestämmelser, väl förenlig med be- stämmelserna om bevarande och gallring i de internationella överens- kommelser som Datainspektionen åberopar. , och Datainspektionen väcker frågan om vad som ska gälla för behandlingen av uppgifter från den brottsbe- kämpande verksamheten som arkiverats digitalt. Arkivering är ett teknikneutralt begrepp. Handlingar och uppgifter kan således arkiveras digitalt. Som nämnts kan uppgifter som arkiverats fortfarande vara sökbara och tillgängliga i verksamheten. arkivlagens bestämmelser skulle vara tillämpliga skulle digitalt arkive- Prop. 2009/10:85 rade allmänna handlingar, som inte längre behövs i polisens brottsbe- kämpande verksamhet, således i princip kunna fortsätta att behandlas på samma sätt som tidigare i verksamheten. Det fortsatta bevarandet skulle dock ske för arkivändamål. Vad som traditionellt avses med gallring och definition av gallring har redovisats i avsnittet Allmänt om bevarande och gallring. Bestämmelser i registerförfattningar om gallring av uppgifter och om längsta tid för bevarande syftar till att uppnå nödvändigt integritetsskydd för uppgifterna. Om uppgifterna även efter föreskrivna frister får be- handlas på samma sätt som tidigare uppnås inte det avsedda skyddet. Som föreslås i promemorian bör brottsanmälningar, förundersökningar och andra brottsutredningar inte gallras utan, liksom enligt gällande rätt, få bevaras för arkivändamål med stöd av arkivlagen när de inte längre behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Mot bakgrund av att arkivlagen inte hindrar eller ställer upp några begränsningar för fortsatt digital behandling av arkiverade uppgifter i den brottsbekämpande verk- samheten, behövs det närmare föreskrifter som anger ramen för sådan fortsatt behandling för att skapa nödvändigt integritetsskydd. Vad gäller uppgifter som ska gallras enligt den nya lagen har Rikspo- lisstyrelsen, under åberopande av definition av gallring, tolkat promemorians förslag på det sättet att även utgallrade uppgifter får bevaras i ett digitalt arkiv i verksamheten. Detta kan inte ha varit avsik- ten med förslaget. Som nämnts inledningsvis bör syftet med och inne- börden av de gallringsbestämmelser som föreslås vara att uppgifter i princip inte längre ska vara digitalt åtkomliga i verksamheten efter utförd gallring. Uppgifter som omfattas av lagens gallringbestämmelser kan dock komma att arkiveras digitalt om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om bevarande för histo- riska, vetenskapliga eller statistiska ändamål. Föreskrifter som anger ramen för behandlingen av digitalt arkiverade uppgifter meddelas lämpligen i förordning. Digitalt arkiverade uppgifter som inte längre får behandlas i den brottsbekämpande verksamheten bör avskiljas genom att uppgifterna bevaras i en separat databas eller genom någon liknande åtgärd. Bestämmelserna i arkivlagen om arkivbildning och dess syften samt arkivlagens bestämmelser om arkivvård bör vara avgörande för hur informationen bevaras och struktureras. Som en följd av detta bör det i första hand vara tjänstemän vid myndighetens arkiv som har direkt tillgång till uppgifterna. 14.2Gallring av uppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga Regeringens förslag: Personuppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga ska gallras senast efter det att de behandlades auto- matiserat första gången eller, om de har behandlats i ett ärende, senast efter det att ärendet avslutades. Utredningens förslag innehåller inte några särskilda gallringsbestäm- melser för uppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga. Person- uppgifter ska enligt utredningens förslag gallras när de inte längre behövs för ändamålet med behandlingen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredning- ens förslag eller inte haft någon invändning mot det. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i frågan om gallring av uppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga. Skälen för regeringens förslag: Från integritetssynpunkt är det viktigt att personuppgifter inte behandlas längre än nödvändigt och att det ut- över en generell bestämmelse om längsta tid för bevarande finns sär- skilda gallringsfrister för olika kategorier av uppgifter som behandlas automatiserat. När gallringsfristernas längd bestäms finns det anledning att göra skillnad mellan uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga och andra uppgifter. När det gäller uppgifter som inte har gjorts gemen- samt tillgängliga, torde behovet av att behandla dem typiskt sett vara begränsat. Dessutom är det från integritetssynpunkt särskilt angeläget att sådana uppgifter inte behandlas , eftersom det enligt förslaget endast kommer att gälla ett fåtal begräns- ningar för behandlingen av dem. Det bör därför uppställas särskilt korta gallringsfrister för uppgifter som inte har gjorts gemensamt tillgängliga. När det gäller uppgifter som behandlas inom ramen för ett ärende bör gallring lämpligen ske efter det att ärendet avslutades. Upp- gifter som inte kan hänföras till ett ärende bör i stället gallras efter det att uppgifterna behandlades första gången. Gränsdragningen mellan de båda fallen redovisas i författningskommentaren. I likhet med vad som föreskrivs i den nuvarande polisdatalagen bör det finnas en möj- lighet för regeringen att föreskriva att uppgifterna får bevaras för histo- riska, statistiska eller vetenskapliga ändamål (se avsnitt 14.1). När uppgifter behandlas i ärenden om utredning eller beivrande av brott, gör sig dock särskilda hänsyn gällande. De nu föreslagna gallrings- fristerna bör därför inte gälla uppgifter i sådana ärenden. Den frågan behandlas i avsnitt 14.4. Gallring av gemensamt tillgängliga uppgifter Regeringens förslag: Personuppgifter som har gjorts gemensamt till- gängliga och som kan antas ha samband med brottslig verksamhet ska som huvudregel gallras senast efter utgången av det kalenderår då den senaste registreringen avseende personen gjordes. Vid allvarlig brottslig verksamhet är tidsfristen i stället . Personuppgifter som har behandlats i samband med övervakning av brottsbelastade eller potentiellt farliga personer ska gallras senast efter utgången av det kalenderår då den senaste registreringen avse- ende personen gjordes. Den tid då en person avtjänar ett fängelsestraff eller genomgår slu- ten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivnings- prövning ska inte räknas med vid beräkningen av respektive gallrings- frist. Uppgifter som har behandlats inom ramen för det internationella samarbetet ska gallras senast efter utgången av det kalenderår då ärendet som uppgifterna behandlades i avslutades. Uppgifter som har behandlats enbart på den grunden att de har rap- porterats till polisens kommunikationscentraler ska gallras senast efter utgången av det kalenderår då rapporteringen gjordes. Utredningens förslag: Personuppgifter som behandlas automatiserat och som avser en enskild person mot vilket det inte finns någon miss- tanke om brott ska få bevaras högst från det att uppgifterna om personen samlades in. Uppgifter om övervakade personer ska dock få bevaras så länge personen är noterad i belastningsregistret. Vidare före- slås särskilda gallringsregler för det spaningsregister som utredningen har föreslagit och för DNA-register och fingeravtrycks- och signale- mentsregister. I de fall där inga särskilda gallringsregler gäller ska enligt utredningen gallring ske om personuppgifterna inte längre behövs för ändamålet med behandlingen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredning- ens förslag eller inte haft någon invändning mot dem. har ansett att den föreslagna gallringsfristen är alltför kort. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock ingen längre gallringsfrist för uppgifter om allvarlig brottslig verksamhet. Däremot föreslås en fast gallringsfrist för uppgifter om personer som inte är misstänkta. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. ombudsmän anser att de verksamhetsmässiga behov som anförs till stöd för en gallringsfrist för uppgifter om övervakade personer inte står i proportion till den integritetskränkning som behandling av uppgifterna innebär. Justitiekanslern ifrågasätter om den föreslagna gallringsbe- stämmelsen för uppgifter om personer som inte misstänkts för något konkret brott tillgodoser kraven på behovsprövning i dataskyddskonven- tionen. anser att gallringstiderna i vissa fall bör förlängas. Styrelsen anser bl.a. att de föreslagna gallringsbestämmelserna beträf- fande uppgifter om personer som inte är eller har varit misstänkta re- spektive personer som inte är eller har varit övervakade måste ändras så att gallringsreglerna för dessa kategorier av uppgifter är desamma som för uppgifter om misstänkta respektive övervakade personer. slagna gallringsbestämmelserna skulle enligt styrelsen försvåra och i vissa fall omöjliggöra polisens långsiktiga underrättelsearbete. framhåller att det ligger i polisens eget intresse att inte ha inaktuella uppgifter och att gallring av uppgifter om personer som inte är miss- tänkta därför kommer att ske oftare än i samband med gallring av uppgifterna om den misstänkte. Styrelsen väcker även frågan om hur gallringsbestämmelserna ska tillämpas på löpande text och på bild- och ljudupptagningar. framhåller vidare att kart- läggning av den grova organiserade brottsligheten är komplex och tids- krävande och att sådant arbete i stor utsträckning sker i s.k. särskilda Enligt styrelsen ger de föreslagna gallringsbestämmel- serna inte samma utrymme att bevara uppgifter i den typen av uppgifts- samlingar som gällande regler. Datainspektionen anser att de föreslagna gallringsbestämmelserna inte är tillräckligt preciserade och att de därför inte uppfyller kraven i artikel 5 e i dataskyddskonventionen. Inspektionen hänvisar även till artikel 7:1 andra stycket i rekommendation om användning av person- uppgifter inom polissektorn. framhåller att det är viktigt att regeringen utnyttjar möjlig- heten att bemyndiga att meddela föreskrifter om att uppgifter som enligt lagen ska gallras får bevaras för arkivändamål. Skälen för regeringens förslag Särskilda gallringsfrister bör bestämmas för uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i polisens brottsbekämpande verksamhet. den om utredning eller beivrande av brott bör dock inte omfattas av I stället bör särskilda bestämmelser införas som begränsar möjligheterna att behandla uppgifterna i den brottsbe- Den frågan tas upp i avsnitt 14.4. Bestämmelser med särskilda gallringsfrister kompletterar den generella bestämmelsen om bevarande (se avsnitt 14.1). anger tidpunkten för när en uppgift måste gallras av integritetsskäl, trots att det fortfarande kan finnas verksamhetsintressen som talar för att be- I en så mångfasetterad verksamhet som polisens kommer det, oavsett hur man utformar gallringsbestämmelserna, att finnas vissa situationer där de särskilda gallringsbestämmelserna fungerar mindre väl. kategorier av uppgifter bör därför kunna få behandlas än de frister som föreslås nedan, exempelvis sådana uppgifter som behand- las i polisens digitala register över barnpornografiska bilder. bör därför få meddela föreskrifter om att vissa kategorier av uppgifter, ska få behandlas och bevaras (se avsnitt 14.1). föreskrifter bör dock meddelas endast i begränsad utsträckning och vara De närmare ändamålen för bevarandet bör anges liksom när uppgifterna senast ska gallras. Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer bör också få meddela föreskrifter om bevarande för hi- storiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål (se avsnitt 14.1). En viktig fråga är vilken gallringsfrist som ska gälla om uppgifter som har samlats in i visst sammanhang före gallringsfristens utgång används i ett annat projekt eller ärende. Vad bör t.ex. gälla om uppgifter, som har rapporterats till polisens kommunikationscentral, efter rapporte- ringen tas tillvara i ett underrättelseprojekt? Bör den ursprungliga gall- ringsfristen gälla eller bör man tillämpa den gallringsfrist som gäller för underrättelseprojektet? Enligt regeringens mening bör man, som prome- föreslår, tillämpa den gallringsfrist som gäller för uppgiften i dess nya sammanhang. Uppgifter i ett underrättelseprojekt som har inhämtats via polisens kommunikationscentral bör alltså gallras enligt samma prin- ciper som gäller för uppgifter som har inhämtats på annat sätt.