prop · GX03128 · 2010-03-23 00:00:00 — Om kostnaderna för en nätförstärkning är till nytta för senare anslutande kunder, ska detta beaktas när anslutnings- avgiften bestäms (se t.ex. RÅ 2008 ref. 32 och RÅ 2008 not. Behovet av en ny bestämmelse Bestämmelserna i förnybartdirektivet skiljer sig i vissa avseenden från sina motsvarigheter i direktiv /77/EG. Det finns i det nya direktivet ett uttryckligt krav på att nätföretagen ska åläggas att utarbeta och offentliggöra standardregler. Som Energimarknadsinspektionen har konstaterat i sin rapport finns inget krav i nämnda hänseende i den svenska ellagstiftningen. En bestämmelse om detta bör därför införas i ellagen i anslutning till bestämmelserna i 4 kap. 11 § ellagen om rätt till uppgifter om nättariffer m.m. Uttrycket standardregler förekommer inte i den gällande lagstiftningen på elområdet. Regeringen uppfattar det som tveksamt om det är lämpligt att detta fall i författningstexten föra in en ny term, som inte redan är förankrad i den svenska elmarknadsrätten. Med standardregler bör förstås principerna för hur kostnaderna för teknisk anpassning ska fördelas vid anslutning till elnätet. I fråga om kravet på föreskrifter om hur anslutningsreglerna ska tillämpas utan diskriminering har påpekat att ordet föreskrift kan vara missledande med hänsyn till att det leder tankarna till den föreskriftsrätt en myndighet kan få efter bemyndigande från regeringen. I den engelska versionen används uttrycket rules, vilket har en vidare mening än det svenska ordet föreskrifter. Enligt Energimarknadsinspektionen är det som avses att de standard- regler som nätföretagen har att utarbeta och offentliggöra ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Inspektionen konstaterar vidare att detta följer redan av kravet i 4 kap. 1 § andra stycket ellagen att nättarifferna ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Regeringen delar i huvudsak bedömning. Det diskrimineringsförbud som redan finns i ellagstiftningen innebär att de principer för kostnadsfördelning som nätföretagen utarbetar och offentliggör måste få en utformning som säkerställer att de tillämpas utan diskriminering. Ytterst blir det en uppgift för nätmyndig- heten att inom ramen för sin tillsyn försäkra sig om att nätföretagen efter- lever dessa krav. 8.4Avgifter för anslutning till gasnät Regeringens förslag: Innehavaren av en naturgasledning ska offent- liggöra de metoder som används för att utforma avgifter för anslut- ning. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. har även föreslagit att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om offentliggörande. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Av artikel 16.10 andra meningen i förnybartdirektivet framgår att medlemsstaterna ska kräva att systemansvariga för transmissions- och distributionssystemen offentliggör avgifterna för anslutning till förnybara gaskällor på grundval av transparenta och icke-diskriminerande kriterier. I naturgaslagen (2005:403) finns bestämmelser om naturgasledningar, lagringsanläggningar och förgasningsanläggningar samt om handel med naturgas i vissa fall och om trygg naturgasförsörjning. Enligt 1 kap. 2 § första stycket avses i lagen med naturgas även biogas, gas från biomassa och andra gaser, i den mån det är tekniskt möjligt att använda dessa gaser Enligt 3 kap. 5 § naturgaslagen är den som innehar en naturgasledning skyldig att på skäliga villkor ansluta andra naturgasledningar samt lagringsanläggningar och förgasningsanläggningar. I 6 kap. 1 § första stycket föreskrivs att avgifter och övriga villkor för anslutning ska vara skäliga, objektiva och icke-diskriminerande. Av paragrafens andra stycke framgår att vid utformandet av avgiften för en anslutning ska särskilt beaktas var den ledning eller anläggning som ska anslutas är belägen samt effekten i anslutningspunkten. Av 6 kap. 1 § tredje stycket naturgaslagen framgår att den som innehar en naturgasledning vid begäran om ny anslutning inom skälig tid ska lämna skriftlig uppgift om avgiften och övriga villkor för anslutningen. förarbetena (prop. 2004/05:62 s. 228) anfördes att eftersom kostnaden för en anslutning varierar från fall till fall måste ledningsinnehavaren få rimlig tid att beräkna dessa kostnader. Med att offentliggöra bör förstås något mer än att lämna uppgift till berörda intressenter i det enskilda fallet. Det kan noteras att i den engelska versionen av direktivet används ordet publish. I 6 kap. 4 § första stycket naturgaslagen föreskrivs att den som bedriver överföring av naturgas eller innehar ett naturgaslager eller en förgasningsanläggning ska offentliggöra sin tariff och på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om tariffen. Syftet med bestämmelsen är att kunder ska kunna få kännedom om tariffen utan att kontakta företaget. I förarbetena (a. prop. s. 230) anges att ett vanligt sätt för offentliggörande är att tariffen läggs ut på företagets webbplats. Som Energimarknadsinspektionen har konstaterat innehåller naturgas- lagen inte någon bestämmelse om offentliggörande av anslutnings- avgifter, varför en sådan bestämmelse bör införas för att uppfylla direktivet i denna del. Som anförts i förarbetena till 6 kap. 1 § tredje stycket naturgaslagen varierar kostnaden för en anslutning från fall till fall. endast uttalar att den som innehar en naturgasledning ska offentliggöra avgifterna för anslutning kan därför antas bli svår att tillämpa i praktiken. Regeringen bedömer emellertid att det är förenligt med direktivets krav att föreskriva att ledningsinnehavaren ska offentliggöra metoderna för Prop. 2009/10:128 beräkning av anslutningsavgift. Av direktivet framgår att avgifterna ska grundas på av transparenta och icke-diskriminerande kriterier. Detta kommer redan till uttryck i 6 kap. 1 § första stycket naturgaslagen. I 5 § i samma kapitel stadgas att den som bedriver överföring av naturgas inte får börja tillämpa sin avgift och övriga villkor för anslutning förrän de metoder som har använts för att utforma avgiften har godkänts av tillsynsmyndigheten. Godkännande ska lämnas, om metoderna kan antas leda till att avgiften uppfyller kraven på att den ska vara objektiv och icke-diskriminerande. Som Energimarknadsinspektionen har föreslagit bör det kunna bli aktuellt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsyns- myndigheten att meddela närmare föreskrifter om offentliggörandet. Något särskilt normgivningsbemyndigande är inte nödvändigt, eftersom de aktuella bestämmelserna är sådana att de kan meddelas i form av verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 regerings- formen. Föreskrifterna har emellertid stor praktisk betydelse för företagen. En upplysning bör därför föras in naturgaslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter i frågan. Lagrådet har anfört att en sådan bestämmelse är överflödig och inte bör införas. Regeringen bedömer emellertid att det praktiska värdet för aktörerna motiverar en upplysningsbestämmelse i detta fall. Att föra in en upplysning framstår också som konsekvent med hänsyn till att ett flertal sådana bestämmelser redan finns i naturgaslagen. 9 Tröskeleffekter vid anslutning av större produktionsanläggningar för förnybar el till elnätet Anslutning av elproduktionsanläggningar och tröskeleffekter Anslutningsledningar från en elproduktionsanläggning till anslutnings- punkten på elnätet ska bekostas av ägaren av elproduktionsanläggningen. Därutöver ska den som förorsakar en merkostnad för nätägaren betala för Kostnaden för en förstärkning, ombyggnad eller utbyggnad av nätet som är till direkt nytta för kundens anläggning ska alltså bekostas Om nätförstärkningen enbart kommer den tillkommande elproduktionsanläggningen till godo ska hela kostnaden betalas av Om förstärkningen även gynnar andra, ska kostnaden delas Med tröskeleffekt avses i detta sammanhang det förhållandet att den kraftproducent som ansluter sig till ett nät som saknar ledig kapacitet tvingas betala hela nätförstärkningskostnaden inklusive tillkommande kapacitet som producenten själv inte kan nyttja. därefter ansluter till nätet kan ta denna lediga kapacitet i anspråk utan Av denna anledning tvekar många producenter att vara Prop. 2009/10:128 först med att ansluta sig till ett sådant nät. Nätföretagen vill inte heller ta risken att göra större nätförstärkningar, om de inte med relativt stor säkerhet vet att den tillkommande kapaciteten kommer att nyttjas i princip fullt ut. Denna situation uppstår framför allt vid en stegvis utbyggnad av vindkraftsparker i ett visst geografiskt område. utredningar om hantering av tröskeleffekter vid anslutning av elproduktionsanläggningar delbetänkande Förhandsprövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99) innehåller ett förslag om delning av kostnaderna för anslutning till den del dessa är till nytta för andra. Bestämmelsen är tänkt att gälla för såväl uttagskunder som elproducenter. Förslaget bygger på principen att kostnaderna ska fördelas i förväg utifrån tillgänglig information om framtida anslutningar från den första anslutningen. förslag om förtida delning löser problemet med fördelning av kostnaderna mellan tillkommande producenter. Däremot hanterar förslaget inte den ekonomiska risk som elnätsföretaget måste ta för att göra nätförstärkningen. Tillkommande producenter ska visserligen betala sin del efter hand men dels finns ingen garanti för att det tillkommer ytterligare produktionsanläggningar, dels står elnätsföretaget för kostnaden till dess att så sker. föreslog i sitt betänkande Bättre kontakt via nätet om anslutning av förnybar elproduktion (SOU 2008:13) inrättandet av en särskild elnätsinvesteringsfond för att finansiera nödvändiga nätinvesteringar för anslutning av förnybar el. anslöt sig också till förslag om förtida delning. För det fall förslaget om förtida delning inte genomfördes lämnade ytterligare ett förslag som innebar efterhandsdelning. fick, bl.a. som ett resultat av de förslag som lämnats av , av regeringen i uppdrag att utreda och ge förslag på hur förstärkningar av nätet för att främja utbyggnaden av förnybar elproduktion ska kunna underlättas. har redovisat uppdragen i två rapporter . Regeringens bedömning: Ett vidareutvecklat system med s.k. förtida delning av nätförstärkningskostnaden för storskaliga produktions- anläggningar för förnybar el bör införas i syfte att en elproducent endast ska betala en sådan del av den totala kostnaden för den nödvändiga nätförstärkningen som motsvarar varje producents andel av den totala anslutningskapaciteten. Åtgärder och förslag bör utredas vidare av en arbetsgrupp inom . Rapporternas förslag: har i sina rapporter Tröskel- effekter och förnybar energi (dnr 1495/2008/AN46 och dnr 2009/1306) som redovisats föreslagit åtgärder som syftar till att risktagandet lyfts bort från elnätsföretagen genom att ger ett lån som finansierar den del av anslutningen som ännu inte har tagits i anspråk av tillkommande producenter. Genom förslaget skulle tröskeleffekten minskas eller undanröjas helt genom en s.k. förtida delning av anslutningskostnaden. Detta sker genom att tillkommande producenter som ansluter sig till nätet endast ska betala för den del av den totala kostnaden för den nödvändiga nätförstärkningen som motsvarar varje producents andel av den totala anslutningskapaciteten. Förslaget innebär att tröskeleffekterna för utbyggnaden av förnybar el- produktion minskas genom att risktagande lyfts bort från elnätsföretagen vid stora nätförstärkningar. Det skulle ske genom ett lån som finansierar dels den del av nätförstärkningen som elnätsföretaget inte har nytta av direkt, dels den del som ännu inte tagits i anspråk av tillkommande producenter. Tillkommande elproducenter betalar sedan när de ansluter sin andel av den totala kostnaden för nätförstärkningen i förhållande till sin nominella installerade effekt. På samma sätt betalar elnätsföretaget sin del för de regionnätsförstärkningar som kommer elnätsföretaget till godo . Anslutningslånet föreslås beslutas av särskilt utsedd beslutsmyndighet som också i övrigt bör handlägga frågor enligt den föreslagna lagen om lån m.m. för anslutning av förnybar elproduktion samt utöva tillsyn. Lån föreslås lämnas endast för anslutning av elproduktionsanläggningar som i sin helhet är berättigade till elcertifikat och som har en sammanlagd installerad nominell aktiv effekt som överstiger (MW). Ett kriterium föreslås också vara att anläggningar med en nominell effekt motsvarande av kapaciteten för nätförstärkningen ska ha tecknat anslutningsavtal med nätföretaget. Dessa ska också ha åtagit sig att erlägga av sin del av nätförstärkningskostnaden till nätföretaget, eller direkt till om kostnaden enbart avser stamnätsförstärkningar. När det gäller vindkraft föreslås därutöver gälla att anläggningarna ligger inom ett riksintresseområde för vindbruk och är belägna inom ett av kommunen i översiktsplan utpekat område lämpligt för vindbruk. Om så inte är fallet ska producenten visa att området är lämpligt sett från fysisk planeringssynpunkt. Inom det område som befunnits vara lämpligt ska ytan med en beräknad medelvind om lägst vara stor nog att rymma en samlad vindkraftinstallation av nationell betydelse (minst 100 MW). Kostnaderna för förslaget i form av kapitalförluster, räntor och administrativa omkostnader föreslås bli bekostade genom införandet av en särskild nätförstärkningsavgift som ska betalas av Svenska kraftnäts nätkunder, dvs. de som innehar elproduktionsanläggningar anslutna till stamnätet eller innehar nätkoncession och har ledningar anslutna till stamnätet, i förhållande till det antal kilowattimmar som matats in på eller tagits ut från stamnätet. Ett genomförande av förslaget skulle även föranleda en anmälan om statligt stöd enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i stort varit positiva till förslaget. , Kommuner och Landsting, Oberoende Elhandlare, () och Statens jordbruksverk tillstyrker förslaget. Kammarrätten i ifråga- sätter nödvändigheten av de ändringar som föreslås avseende nättariffer i ellagen eftersom principen om förtida delning tillämpas inom ramen för det befintliga regelverket. Kammarrätten förordar att både bör bereda och besluta i ärenden enligt den föreslagna lagen om lån då ett system med flera inblandade myndigheter riskerar att bli rörigt. Statskontoret anser att det är svårt att bedöma lämpligheten i Svenska kraftnäts organisationsförslag. () anser att villkoren för stödet inte bör vara alltför generösa eftersom det finns en risk att anslutningskapaciteten byggs ut i en alltför snabb takt vilket innebär att staten står för över- kapaciteten. ESV bedömer vidare att den föreslagna nätförstärknings- avgiften kan vara en skatt. anser att förslagen inte berör frågor inom beskattningsområdet och lämnar därför inga synpunkter på förslaget. anser att konsekvenserna av Svenska kraftnäts förslag behöver utredas vidare innan det läggs till grund för ny lagstiftning särskilt vad det gäller delning av kostnader, prövning av anslutningsavgifter, prioriterad anslutning, effekter på tröskeleffekten, effekter på befintliga producenter av förnybar el, objektivitet och icke- diskriminering. anser också att det finns behov att ta fram ett enklare stödsystem. och Svensk Vindenergi anser att det årliga lånetaket initialt bör vara högre för att möta ett stort uppdämt behov. och Svensk Vindenergi anser att det bör vara möjligt att efter särskild prövning bevilja lån till områden med lägre sammanlagd effekt än den föreslagna nivån, större än 100 MW. och Svensk Vindenergi anser även att det bör utredas om en liknande modell skulle kunna underlätta etablerandet av mindre produktionsområden med en omfattning om några tiotals megawatt där flera intressenter genomför en successiv utbyggnad med anslutning till lokalnät eller underliggande regionnät. Svebio anser att Svenska kraftnäts förslag utgör en rimlig avvägning för att skapa rättvisa mellan olika nya aktörer och slippa tröskeleffekter. Det alternativ som bör prövas är att staten genom direkta bidrag stöttar en utbyggnad av det storskaliga nätet. Det bör övervägas om nivån på den minsta storleken för att ett projekt ska kunna ta del av anslutningslån skulle kunna sättas lägre, exempelvis till 50 MW. Detta eftersom det kan förväntas att bioraffinaderier med elproduktion på effektnivån 50 MW kommer att placeras vid sidan av befintlig storskaliga nät. Sveriges Energiföreningars (), () och () anför i sitt gemensamma yttrande att kravet på att anläggningar ska ha en kapacitet större än 100 MW för att elnätsföretag ska vara berättiga att få lån från fonden innebär att enbart ett litet antal storprojekt blir aktuella. Föreningarna anser att det är lika angeläget att även mindre projekt berättigar elnätsföretag att få lån och anser att den nedre storleksgränsen bör tas bort. anser att förslaget inte i tillräcklig grad behandlar konsekvensen av att elkunden ska bära kostnaden i form av höjd nättariff eller nätförstärkningsavgift och vill understryka att vissa elkunder kan drabbas hårt. efterfrågar en konsekvensbedömning av vilken effekt förslaget skulle kunna få på företagens globala konkurrens- Prop. 2009/10:128 kraft. Skälen för regeringens bedömning Tröskeleffekter och utbyggnaden av förnybar elproduktion Regeringens förslag om ett nytt mål för ökningen av den förnybara el- produktionen om jämfört med läget väntas innebära en ökad utbyggnad av framför allt vindkraft . En nationell planeringsram för vindkraft har också fastställts till motsvarande en årlig produktionskapacitet på , varav till lands och till havs, se proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163). Energi- myndigheten har angivit 423 områden i 20 län som riksintressen för vindbruk. Detta innebär att det kan väntas en vindkraftsutbyggnad som är spridd över hela landet. Det är emellertid en fråga för enskilda aktörer att, utifrån marknadsförutsättningarna, göra en bedömning av var och i vilken takt utbyggnaden ska ske. Många av de anläggningar för förnybar elproduktion, framför allt vindkraftsparker, som byggs och planeras är förlagda till gles- befolkade områden med låg elförbrukning. En ökad utbyggnad av vindkraftsparker framöver kommer därför att medföra ett behov av ökad överföringskapacitet i både region- och stamnäten. arbetar aktivt med att planera och bygga ut stamnätet för att möta den kommande vindkraftsutbyggnaden. En stor del av utbyggnaden kommer att kunna hanteras inom ramen för dagens regelverk för anslutning och kostnadsfördelning. En stor utmaning är dock osäkerheten kring var vindkraften i kommer att etableras, då det är ett stort antal aktörer som projekterar för utbyggnad av vindkraft. Många andra faktorer påverkar också när och var etablering sker, såsom tillstånds- givning, kostnadsutvecklingen för vindkraftverk samt prisutvecklingen på el och elcertifikat. Tröskeleffekten uppstår främst i de områden som saknar ledig överföringskapacitet och där ett större antal vindkrafts- projektörer planerar för etablering. Problemet med tröskeleffekten har funnits men har fått förnyad aktualitet i samband med den kommande stora utbyggnaden av förnybar elproduktion. Frågan om hur nätförstärkningskostnaden respektive risken kan fördelas på ett annorlunda sätt mellan tillkommande elproducenter i ett område jämfört med har också varit föremål för tidigare utredningar. Dessa utredningar har tagit fram förslag som bedömts kräva ytterligare analyser och utredning. Förtida delning av nätförstärkningskostnaden Den förtida delningen bör enligt Svenska kraftnäts förslag ske genom att tillkommande producenter som ansluter sig till nätet ska betala endast för den del av den totala kostnaden för den nödvändiga nätförstärkningen som motsvarar varje producents andel av den totala anslutnings- Som Kammarrätten i har påpekat tillämpas Prop. 2009/10:128 principen om förtida delning inom ramen för det befintliga regelverket. En förutsättning är emellertid att det med relativt stor säkerhet kan be- dömas om ytterligare anslutningar till elnätet kommer att ske inom över- skådlig tid. Det finns inte heller kriterier för under vilka förutsätt- ningar som en förtida delning ska tillämpas vid större utbyggnader av region- och stamnät som föranleds av t.ex. utbyggnad av vindkrafts- parker. Det finns därför skäl att, med utgångspunkt i vad Svenska kraft- nät har föreslagit, överväga en utvidgad tillämpning av principen när det gäller anslutning av anläggningar för förnybar elproduktion. Behov av ytterligare utredning Regeringen bedömer att ett vidareutvecklat system med s.k. förtida delning av nätförstärkningskostnaden för storskaliga produktions- anläggningar för förnybar el bör införas i syfte att tydliggöra hur stor andel av denna kostnad som bör belasta respektive elproducent som har nytta av nätförstärkningen. Åtgärder och förslag behöver dock utredas vidare. I detta arbete utgör Svenska kraftnäts rapporter om tröskeleffekter ett underlag. Som framförts av några remissinstanser finns behov av att närmare ut- reda konsekvenserna av Svenska kraftnäts förslag bl.a. i fråga om förfa- randet hos de berörda myndigheterna, utformningen av den förtida delningen, hur den ekonomiska risken bör hanteras samt kriterierna för prioriterad anslutning samt objektivitet och icke-diskriminering. Även frågorna kring eventuellt behov av finansiering samt ett sådant systems förhållande till reglerna om statligt stöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt bör utredas vidare. Ett förslag till åtgärder bör utarbetas av en arbetsgrupp inom . 10.1 Konsekvenser för myndigheter är förvaltningsmyndighet för frågor om användning och tillförsel av energi. Myndigheten ska verka för att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden Myndigheten ska vidare inom sitt verksamhetsområde verka för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning, båda med en låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. Myndigheten ska bidra till omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem. ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid omvandling och utveckling av all energiteknik. Regeringen aviserar i denna proposition att ska få ett huvudansvar att följa upp genomförandet av förnybartdirektivet och bidra med underlag för den rapportering som ska lämnas in och därefter . ansvarar för huvuddelen av de åtgärder som bedrivs för att främja en ökning av användning av förnybar energi. Genomförandet av detta direktiv kommer att innebära utökade uppgifter för framför allt , och . är den myndighet som berörs mest. Ett antal utredningsuppdrag som ligger inom ansvarsområde aviseras i föreliggande proposition, bl.a. vad gäller åtgärder för att öka andelen energi från förnybara energikällor i bebyggelsen tillsammans med samt förslag till ett nationellt samordnat system för certifiering, besiktning (kontrollorgan) eller motsvarande kvalifikations- system för installatörer av små anläggningar baserade på förnybar energi tillsammans med och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Direktivets rapporteringskrav ställer vidare nya krav på uppföljning och utvärdering för att få underlag om utvecklingen i förhållande till de uppsatta målen. Förnybartdirektivet ställer krav på vägledning till alla relevanta aktörer, särskilt planerare och arkitekter, så att de kan överväga den optimala kombinationen av energi från förnybara energikällor samt krav på information till medborgarna om fördelarna med att utveckla och använda energi från förnybara energikällor. kommer att ansvara för att tillsammans med övriga berörda myndigheter säker- ställa att alla relevanta aktörer ges vägledning om hur förnybara energi- källor kan utnyttjas vid planering, utformning, byggnation och renovering av industri- och bostadsområden.