prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Skillnaden mellan att pröva lokaliseringen av en byggnad, vilket i princip är en fråga som hör till 2 kap., och att pröva byggnadens närmare placering, vilket regleras i 3 kap., är i många fall flytande. När det gäller utformningsfrågor ställs i 2 kap. vissa krav som gäller en bebyggelses utformning bl.a. från estet- iska utgångspunkter medan 3 kap. innehåller krav bl.a. på att enstaka byggnader ska ha en sådan form och färg att de är estetiskt tilltalande och ger en god helhetsverkan. Frågan om en lokaliserings påverkan på om- givningen behandlas över huvud taget inte i 2 kap. medan 3 kap. ställer krav på att en byggnad inte får placeras och utformas så att betydande olägenheter för omgivningen uppkommer. I praktiken gäller dock frågan huruvida en bebyggelse innebär olägen- heter för omgivningen till stor del en bedömning av konsekvenserna av lokaliseringen som sådan och inte enbart av placeringen av enstaka bygg- nader. Angivna exempel visar att det i flera avseenden är svårt att dra tydliga gränser mellan kraven i nuvarande 2 kap. och kraven i 3 kap. Erfarenhet- erna från den tid då bygglov skulle prövas i olika instanser beroende på om prövningen avsåg bestämmelserna i 2 kap. eller 3 kap. var också att regleringen delvis var svårtolkad och att det fanns ett betydande utrymme för olika uppfattningar om vad prövningen i ett ärende egentligen avsåg. 2009/10:170 En tanke bakom uppdelningen mellan 2 kap. och 3 kap. var att kraven i 2 kap. till övervägande del avsåg sådana frågor som kunde avgöras ge- nom kommunala lämplighetsbedömningar av mera skönsmässig karaktär, medan kraven i 3 kap. till huvudsaklig del kunde prövas som rättsliga frågor. Det är dock tydligt att också vissa av kraven i främst nuvarande 3 kap. 1 § om byggnaders placering och utformning med hänsyn till stads- eller landskapsbilden eller om vad som är estetiskt tilltalande läm- nar stort utrymme för lämplighetsbedömningar av samma karaktär som de som sker enligt 2 kap. har det visat sig att vissa bestämmel- ser i 2 kap., bl.a. med hänsyn till den utveckling inom miljörätten som också berör , i bland innebär en reglering som ger ett mycket begränsat utrymme för mera skönsmässiga bedömningar. Med hänsyn till det som har redovisats här är det mycket tveksamt om den nuvarande uppdelningen mellan 2 och 3 kap. av olika allmänna krav när det gäller markanvändning och byggande är ändamålsenlig. Enligt regeringens bedömning är det lämpligt att i den nya lagens andra kapitel samla de olika bestämmelser som finns i 2 och 3 kap. och som har till syfte att redovisa olika allmänna intressen och krav som ska gälla vid lagens tillämpning. Med en sådan utgångspunkt behöver man inte längre ägna uppmärksamheten åt i vilket av kapitlen en fråga regleras och vad detta får för konsekvenser för frågans behandling i sak eller för när frågan ska behandlas. Det blir lättare att undvika att lik- nande frågor behandlas på flera ställen eller att vissa sakfrågor kanske inte prövas alls därför att de aktualiseras vid fel tillfälle. Inriktningen bör i stället vara att olika sakfrågor ska behandlas i den ordning och på det sätt som med hänsyn förhållandena i varje ärende bäst gagnar en effektiv och rättssäker beslutsordning. Bestämmelserna i de två första kapitlen kommer sammantaget att ge ramarna och utgångspunkterna för innehållet i olika planformer och för bygglovsprövningen. De två inledande kapitlen kommer därmed att fung- era som en generell plattform för efterföljande materiella och process- uella bestämmelser. Kapitlen om de olika planerna Den nya lagens tredje kapitel bör innehålla bestämmelserna om över- siktsplan. Dessa bestämmelser återfinns i nuvarande 4 kap. I den nya lagens fjärde kapitel bör bestämmelserna om reglering med detaljplan och områdesbestämmelser samlas. Dessa bestämmelser finns i delar av nuvarande 5 och 6 kap. Vissa ändringar i ordningsföljden av be- stämmelserna bör göras med tydliga underrubriker för att få en mer över- skådlig och logisk struktur. Bestämmelserna om detaljplanens innehåll bör anges uttömmande i 4 kap. Bestämmelserna i nuvarande 5 kap. om processen med att ta fram de- taljplaner och områdesbestämmelser bör samlas den nya lagens femte kapitel. I den nya lagens sjätte kapitel bör bestämmelserna om genomförande av detaljplaner samlas. Sjunde kapitlet bör innehålla bestämmelserna om regionplanering. Kapitlen med krav på byggnadsverk och tomter m.m. Bestämmelserna i nuvarande 3 kap. som avser krav på enskilda bygg- nadsverk, tomter m.m. och som inte avser sådana allmänna eller enskilda intressen som man ska ta hänsyn till både vid planläggning och annan prövning enligt den nya lagen, bör inordnas i ett nytt åttonde kapitel till- sammans med de bestämmelser om krav på byggnadsverk och byggpro- dukter som finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Till det nya åttonde kapitlet bör också flyttas den bestämmelse om en- kelt avhjälpta hinder som finns i nuvarande 17 kap. Med den nya lagens struktur bör bestämmelserna om kontroll och överklagande av beslut om byggprodukter placeras i kapitlet om tillsyn respektive i kapitlet om överklagande. De återstående bestämmelserna om byggprodukter blir då för få för att, som några remissinstanser har förordat, motivera ett eget kapitel om byggprodukter. På samma sätt som bestämmelserna om bygg- produkter ansågs nära knutna till bestämmelserna om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk när lagen (1994:847) om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. tillkom, är det lämpligt att placera reg- lerna om byggprodukterna tillsammans med reglerna om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk i den nya lagen. Kapitlen om bygg-, rivnings- och markåtgärder I den nya lagens nionde kapitel bör bestämmelserna om byggherrens skyldigheter och kontroll i samband med prövning av en ansökan om lov eller anmälan samlas. I tionde kapitlet bör samlas bestämmelser om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder inklusive det besök på byggarbetsplatsen som normalt ska göra minst en gång innan slutbesked kan ges. I den nya lagens elfte kapitel bör bestämmelserna om tillsyn samlas, in- klusive de som finns i nuvarande 12 kap. För att stärka och tydliggöra tillsynsansvaret bör kapitlet inledas med generella bestämmelser som tydliggör tillsynen. Vid utformningen har 26 kap. varit en förebild. Den närmare uppdelningen av olika tillsynsuppgifter mellan till- synsmyndigheterna bör regleras på förordningsnivå på liknande sätt som görs i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . I elfte kapitlet bör också bestämmelserna om tillträde, ingripanden och påföljder finnas. De olika föreläggandena bör ges särskilda benämningar såsom lovföreläggande, åtgärdsföreläggande, rättelseföreläggande etc. för att underlätta tillämpningen. Vid utformningen av bestämmelserna om byggsanktionsavgifter har 30 kap. varit en förebild. Bestämmelserna om den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt lagen bör tas in i den nya lagens tolfte kapitel. Det trettonde kapitlet bör innehålla bestämmelserna om överkla- gande och fjortonde kapitlet bör innehålla bestämmelserna om skadeer- sättning och inlösen. Femtonde kapitlet bör innehålla bestämmelserna om domstolsprövning m.m. Normgivningsbemyndigandena bör samlas i sex- Prop. 2009/10:170 tonde kapitlet. Med undantag av den nuvarande bestämmelsen om enkelt avhjälpta hinder, som bör placeras i föreslagna 8 kap., bör övergångsbestämmel- serna i nuvarande 17 kap., i den utsträckning som de är tillämpliga, komma till uttryck i övergångsbestämmelserna till den nya lagen. Regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna om krav på lov för andra anläggningar än byggnader och krav på anmälan för vissa åtgärder ska ligga på förordningsnivå. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer delvis med regering- I promemorian föreslogs att fler frågor skulle regleras på förord- ningsnivå, bl.a. bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder och bestäm- melserna om undantag från reglerna om bygglovsplikt för en- och två- bostadshus, de s.k. friggebodsreglerna. Remissinstanserna: i har tillstyrkt PBL- kommitténs förslag men anfört att bestämmelserna bör förtydligas så att det klart framgår att en viss åtgärd som har betydande inverkan på om- givningen kan kräva lov även om den inte finns med i regeringens för- Flera kommuner, bl.a. , , och Töre- boda kommuner, är i princip positiva till att förslag om- fattar alla anläggningar vars inverkan på omgivningen genom sin storlek eller funktion inte är helt försumbar. har anfört att ett alternativt sätt att något förbättra dagens lagstiftning vore att överväga, att utöver de uppräknade anläggningarna, ange att bygglovsplikt även gäller för anläggningar som genom sin form eller funktion har betydande påverkan på omgivningen. I fråga om lagtextpromemorians förslag har Arkitekter anfört att det är positivt att lagtexten kan förenklas och att förordningar gör det möjligt att utveckla och precisera kraven i högre utsträckning än i lagtext. har noterat att flera frågor förs över från lag beslutad av till föreskrifter meddelade av regeringen och har anfört att detta gör det lättare att göra regeländringar, vilket är en fördel då problem snabbare kan åtgärdas, men kan vara en nackdel ur demo- Kammarrätten i har ifrågasatt lämpligheten i att använda denna lagstiftningsteknik inom områden som är centrala för lagstiftningen och av stor vikt för enskilda medborgare, då den innebär att lagtexten blir svår att överblicka. eningen Byggnadsinspektörer är det olyckligt att så mycket hän- visas till framtida förtydligande genom förordningstexter, att det innebär en praxisförändring att lämna så viktiga frågor till en förordning som saknar de normala förarbeten som en lag har och som är till ledning vid framtida tolkningar och domar. Flera remissinstanser anser att avsakna- den av förslag till förordningstexter i samband med remissen har påver- kat möjligheterna att göra en samlad helhetsbedömning av förslaget. riges Byggindustrier har motsatt sig den föreslagna ordningen att flytta Prop. 2009/10:170 bestämmelser från lagnivå till förordningsnivå och har anfört att de in- tresseavvägningar som ska göras måste ske i lag, eftersom det handlar om inskränkningar i enskildas äganderätt till fastigheter, samt att det kan ifrågasättas om den valda ordningen är förenlig med egendomsskyddet i . och flera handi- kapporganisationer har avstyrkt förslaget att föra över frågorna om be- stämmelser om krav på vissa byggnader och enkelt avhjälpta hinder från lagen till en förordning, särskilt med hänsyn till det pågående utrednings- arbetet om att underlåtenhet att vidta åtgärder mot bristande tillgänglig- het skulle kunna ses som en form av diskriminering. Skälen för regeringens förslag Ett syfte med detta lagstiftningsärende är att göra regelverket på plan- och byggområdet tydligt och överskådligt så att det blir enklare att tillämpa. I detta ligger inte bara att ge lagtexten en ordalydelse som på ett bättre sätt än ger uttryck för det som enligt förarbetena till den nu- varande samt utvecklad praxis och kommentarer har tolkats vara lagstiftarens avsikt. Ambitionen att förenkla tillämpningen innebär också att ge goda förutsättningar för en samordning med andra regelverk som styr användningen av mark, vatten och byggnadsverk, t.ex. hela det miljöregelverk där anger de yttre ramarna och förutsättningarna för ingripanden mot enskildas användning av mark, vatten och byggnadsverk. På miljörättens område framgår det t.ex. av lagtexten vilka förutsätt- ningar som gäller för att få tillstånd att bedriva en verksamhet som kan skada människors hälsa eller miljön medan det detaljerade utpekandet av vilka verksamheter eller anläggningar som är tillståndspliktiga görs i fö- reskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndig- ande. Den ordningen har fungerat väl och har gjort det möjligt att snabbt anpassa tillståndspliktens omfattning till nya krav från gemenskapslag- stiftningen eller uppkomna behov som t.ex. det behov av utökad timmer- lagring som stormen medförde. I regelförenklingsarbetet ingår att underlätta en samordning av tillämp- ningen av plan- och byggreglerna med miljöreglerna. Även om den detal- jerade avgränsningen av tillståndspliktens omfattning för ett visst slags verksamheter eller anläggningar inte kräver lagändringar på miljöområ- det, så försvåras en samordning av att en motsvarande ändring av till- ståndspliktens omfattning kräver lagändringar på plan- och byggområdet. Beredningen av de olika utredningarnas ändringsförslag visade att summan av förslagen inte skulle komma till uttryck på ett bra sätt i den nuvarande . Det blev nödvändigt att språkligt och redaktionellt ta fram en ny lagtext. Det var den omarbetade lagtexten som sådan som remitterades i lagtextpromemorian. Syftet med den remitter- ingen var inte att hämta in synpunkter på detaljregleringen på förord- ningsnivå. En särskild remittering av förordningstexter är planerad att ske . Med anledning av remisskritiken gör regeringen följande överväganden i frågan om reglering i lag eller förordning. Lovplikt för andra anläggningar än byggnader Enligt nuvarande bestämmelser krävs bygglov både för uppförande och för väsentlig ändring av många andra slags anläggningar än byggnader. De berörda objekten är av mycket olika slag och storlek, och är särskilt förtecknade i 8 kap. 2 § . Den aktuella förteckningen upptar ett tjugotal objekt, från stora publika anläggningar som idrottsplat- ser och campingplatser eller tekniska anläggningar som tunnlar och vind- kraftverk till mindre anläggningar som plank och murar. Dessutom är skyltar och ljusanordningar bygglovspliktiga enligt 8 kap. 3 § inom om- råden med detaljplan. Undantagna från lovplikten är bl.a. tunnlar för tun- nelbana, bergrum för gruvdrift, parkeringsplatser på gatumark samt några anläggningar under viss storlek eller avsedda för en viss fastighets behov. Bakgrunden till att de bygglovspliktiga anläggningarna förtecknas sär- skilt är att anläggningar av annat slag än byggnader kan vara av närmast oändligt varierande typ. Det har därför bedömts som angeläget att få till stånd en uttömmande uppräkning av de anläggningar som ska förprövas. Några större ändringar av innehållet i förteckningen har inte gjorts sedan lagen infördes . Många byggnadsnämnder har erfarenhet av att anläggningar av både större och mindre slag kan vara föremål för dispyter och klagomål. Det gäller både lovpliktiga och inte lovpliktiga objekt. Aktuella exempel är telemaster och basstationer samt återvinningsstationer. Andra exempel är plank och altaner. Problemen med lovplikten är huvudsakligen av tre slag. Det första gäller tolkningen och avgränsningen av vissa anläggningar som finns med i förteckningen över lovpliktiga objekt. Exempel på detta är plank, som saknar definition och är oklart avgränsade mot staket och andra slags inhägnader. Andra exempel är parkeringsplatser, som inte kräver mycket anläggningsarbete för att vara funktionsdugliga, småbåts- hamnar, som definitionsmässigt kan vara svåra att avgränsa, och upplag, som kan anses omfatta all slags lös egendom utomhus. Det andra slaget av problem som har framförts är att bygglovsplikten inte är tillräckligt omfattande. Exempel på vad som i bland saknas bland de lovpliktiga anläggningarna är både små objekt som altaner, pooler och bryggor och stora objekt som broar och vissa störande industrianlägg- ningar. Slutligen ses det som ett problem att vissa anläggningar måste prövas enligt både och . Det kan uppfattas som en onödig dubbelprövning eftersom prövningsgrunderna framstår som likartade. Det kan också anses vara en inkonsekvent ordning, eftersom det finns exempel på anläggningar som ska prövas enbart utifrån en av dessa lagar. Genom propositionen Prövning av vindkraft (prop. 2008/ 09:146, bet. 2008/09:MJU27, rskr. 2008/09:258) har ett samordnat för- farande införts specifikt för vindkraftverk. Eftersom nya anläggningar kan utvecklas snabbare än lagen hinner ändras, och förteckningen kan bli allt längre och allt mer tyngande i lag- stiftningen och på så sätt bryta uppbyggnaden av lagen i övrigt, har föreslagit att lagen endast bör innehålla generella kriterier för bygglovsplikten. Enligt kommittén bör regeringen sedan bemyndigas att uttolka och uttrycka dessa kriterier konkret i en förteckning över aktuella Bygglovsplikten behöver enligt kommitténs uppfattning justeras och förtydligas på vissa punkter, och förteckningen över de avsedda ob- jekten sålunda uppdateras. Förslaget innebär alltså att bygglovsplikten omformuleras i allmänna termer, som anger de generella grunderna för urvalet av de anläggningar som ska kräva bygglov, medan den speciella förteckningen över sådana anläggningar överlåts åt regeringen, och lämp- ligen införs i plan- och byggförordningen. Kommitténs bedömning är att regeringen kan utgå från den uppräkning som finns i 8 kap. 2 § , men att en samlad översyn är önskvärd. Den för- teckning som gäller har vuxit fram under olika skeden och kan inte anses präglad av en helhetssyn på problembilden . Regeringen delar delvis bedömning. Det är viktigt att förteckningen av bygglovspliktiga anläggningar dels lättare och snabbare kan anpassas till efter hand uppkomna nya behov utifrån förändringar i tiden, dels kan göras utförligare och tydligare med avseende på defini- tioner och avgränsningar av de aktuella objekten. Regeringen delar kom- mitténs uppfattning att detta bäst görs genom en reglering på förord- ningsnivå. Regeringen ser också skäl för att på lagnivå tydliggöra vilken typ av andra anläggningar än byggnader som regeringen får ställa krav på bygglov för. Det bör vara sådana anläggningar som genom sin storlek eller funktion kan ha en betydande inverkan på omgivningen. Detta mot- svarar det upplägg som finns i . Detta tydliggörande bör lämpligen placeras i den bestämmelse som reglerar regeringens bemyn- digande. Det bör i införas ett bemyndigande för re- geringen att i föreskrifter ange vilka andra anläggningar än byggnader som ska kräva bygglov. Vissa remissinstanser har uttalat farhågor för att bestämmelser på för- ordningsnivå är enklare att ändra och att det därför finns en risk för åter- kommande förändringar i lovpliktssystemet för anläggningar. På miljö- området regleras, som sagts, alla krav på tillstånd för olika verk- samheter på förordningsnivå utan att detta har lett till sådana problem som några remissinstanser har framfört. Naturligtvis måste varje ändring i regelverket föregås av en beredning med berörda intressen. Eftersom förteckningen över de bygglovspliktiga objekten föreslås ut- gå ur och införas i plan- och byggförordningen, är det för tidigt att i det här lagstiftningsärendet göra några detaljerade ställ- ningstaganden i fråga om vilka anläggningar som ska återfinnas i regler- ingen på förordningsnivå. Ett förslag till förordningstext kommer att re- mitteras särskilt. Men några utgångspunkter och riktlinjer bör ändå förmedlas här utifrån de erfarenheter och synpunkter som har kommit fram. Till att börja med kan noteras att de bygglovspliktiga anläggningarna eller anordning- arna är av mycket olika slag. Två huvudgrupper kan urskiljas. Den första innehåller anläggningar som kan utgöra element i infrastrukturen eller inslag i det offentliga rummet eller som på annat sätt har ett stort allmänt intresse och en ofta betydande storlek. Den andra gruppen utgörs av små anläggningar, som mestadels har ett enskilt eller lokalt begränsat intresse, men som ändå kan ha en betydande inverkan på närmiljön och inte sällan vållar konflikter mellan grannar och kräver insatser från byggnadsnämn- derna. Självfallet kan flera av objekten från fall till fall hänföras till den ena eller andra gruppen. Anläggningar av stort format eller stor betydelse för omgivningen kan i sin tur sorteras i två grupper. Den ena utgörs av stora anläggningar för idrotts-, fritids-, nöjes- eller annat publikt ändamål. I den gruppen ingår nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar, kabinbanor, camping- platser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motorbanor, golfbanor och begravningsplatser. Den andra gruppen utgörs av ett urval anlägg- ningar för olika ändamål. I denna ingår parkeringsplatser, upplag, mate- rialgårdar, tunnlar, bergrum, cisterner, telemaster och torn samt vind- kraftverk. Till denna grupp kan också i många fall räknas skyltar och ljusanordningar. Dessa betecknas dock inte som anläggningar i , men är bygglovspliktiga i områden med detaljplan. De kan också ha en inverkan på omgivningen som vida överstiger den fysiska storleken. Det kan finnas goda motiv för den bygglovsplikt som redan gäller för alla dessa anläggningar. Någon utökning av bygglovsplikten är inte planerad. Anmälningsplikt för vissa åtgärder Enligt nuvarande bestämmelser i 9 kap. 2 § krävs en bygganmälan för vissa åtgärder innan de får påbörjas. Vissa av dessa åt- gärder är också lovpliktiga. För de lovpliktiga åtgärderna föreslås det på annan plats i detta lagstiftningsärende att kravet på anmälan slopas. Vissa åtgärder kräver endast en bygganmälan enligt nuvarande bestämmelser. Åtgärder som enligt nuvarande bestämmelser endast kräver en byggan- mälan: Ändringar av en byggnad som rör konstruktionen av de bärande del- arna eller som avsevärt påverkar byggnadens planlösning. Installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation i byggnader. Installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörj- ning eller avlopp i byggnader eller inom tomter. Underhåll av bebyggelse med särskilt bevarandevärde. Enligt nuvarande bestämmelser gäller kravet på bygganmälan inte: Åtgärder som rör en- eller tvåbostadshus och till dessa hörande kom- plementbyggnader och som har undantagits från krav på bygglov. Uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring inom områden som inte omfattas av detaljplan. Vissa åtgärder på bygglovsbefriade anläggningar. Vissa åtgärder på byggnader eller tomter som tillhör staten eller ett landsting. Åtgärder som rör sådana byggnader eller andra anläggningar som är avsedda för totalförsvaret och som är av hemlig natur. Enligt nuvarande 9 kap. 2 a § ska en anmälan göras om det i samband med byggnadsåtgärder uppkommer rivningsmaterial som innehåller farligt avfall. Även med den föreslagna nya lagen bör en anmälan krävas för denna typ av åtgärd. Frågan i detta avsnitt är dock om uppräkningen av vilka åtgärder som Prop. 2009/10:170 är anmälningspliktiga ska regleras på lag- eller förordningsnivå. för bygglovspliktiga anläggningar är den nuvarande uppräkningen uttöm- mande. Problematiken med en uttömmande uppräkning av de anmäl- ningspliktiga åtgärderna på lagnivå är likartad med den som gäller för andra lovpliktiga anläggningar än byggnader. I takt med teknikutveck- lingen i samhället och behovet av exempelvis energibesparande åtgärder uppkommer ett behov av anmälan för nya eller ändrade åtgärder. Nya åtgärder kan behöva anmälas som en del åtgärder kan tas bort från listan. Den detaljerade regleringen av de anmälningspliktiga åtgärderna på plan- och byggområdet bör, på samma sätt som redan sker på miljöom- rådet, ske på förordningsnivå. I lagtextpromemorian förslogs att följande nuvarande bestämmelser på lagnivå i stället borde regleras på förordningsnivå kommunens rätt att i en detaljplan eller områdesbestämmelser besluta om bygglov, undantag för bestämmelserna om krav på bygglov för en- och tvåbostadshus samt regleringen av enkelt avhjälpta hinder. Mot bakgrund av remisskritiken gör regeringen bedömningen att dessa bestämmelser även framöver i huvudsak bör regleras på lagnivå. På annan plats i detta lagstiftningsärende föreslås att vissa bestämmel- ser om krav på byggnadsverk flyttas från förordningsnivå till lagnivå.