prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — Det kan i dessa mål upp- komma frågor som inte är specifika för mark- och miljödomstolarna, exempelvis processuella, skadeståndsrättsliga eller fastighetsrättsliga frå- gor, där behovet av en instans över Mark- och kan uppstå för att tillse en enhetlighet i dessa frågor i förhållande till övriga hovrätter. Om ventillösningen väljs är det som får stå för den kvalificerade rättsbildningen, som det är Mark- och miljööver- domstolen som får till uppgift att gallra ut de mål som kan vara lämpade för en dispensprövning i . Mark- och miljööverdom- stolen har, mot bakgrund av att domstolen är enda överrätt, goda förut- sättningar att välja ut de mål där det finns skäl för att pröva om det finns ett behov av prejudikat. I samband med att ventil- systemet infördes uttalades att fullföljdsrätt ska kunna meddelas därför att hovrätten anser att målet har intresse från prejudikatsynpunkt. Däre- mot behöver hovrätten inte vara övertygad om att delar denna uppfattning. Den överblick över de olika rättsområden som besitter behövs enligt motiven inte bara för att bedöma själva prejudikatfrågan som sådan. Överblicken är minst lika viktig för att avgöra om det överhuvudtaget finns något från prejudikatsynpunkt intressant eller inte i det fullföljda målet. Syftet med ventilen är att främ- ja prejudikatbildningen och Högsta domstolens dispensprövning är av- sedd att fungera som ett gallringsinstrument (prop. 1988/89:78 s. 34). När fullföljdsförbud med ventil infördes första gången anfördes emel- lertid att en reform som innebär att det i princip införs ett förbud mot att överklaga till måste inskränkas till ganska klart av- gränsbara delar av det juridiska området. Vidare anfördes att det bör krä- vas att målen är relativt sett mindre betydelsefulla och att det är en stor fördel om målen är rutinbetonade. Det ska vara lätt för hovrätterna att ta ställning till frågan om fullföljd och prejudikatbehovet därmed vara be- gränsat. Dessa motivuttalanden handlar om hur en mer effektiv prejudi- katbildning ska säkerställas i de fall där hovrätten är andra instans. Situa- tionen är en annan när frågan nu gäller hur rätten till överklagande ska behandlas beträffande ett avgörande av en domstol som tredje eller fjärde instans. För dessa mål är tidsaspekten av stor betydelse och alternativet till en ventilregel kan vara att överklaganden överhuvudtaget inte tillåts. Överklagandeförbud med ventil har , när behovet av snabb- het har varit stort, införts för andra måltyper och då inte med de in- skränkningar som tidigare motiv har gett uttryck för, t.ex. vid talan mot skiljedom som avser ogiltighet eller . Fullföljdsförbud med ventil är alltså inte längre förbehållet mål som relativt sett är mindre betydelse- fulla eller rutinbetonade. Ett skäl för att målen enligt de kriterier som fördes fram i samband med att ventilen först infördes borde vara rutinbetonade var att det skulle vara lätt för hovrätten att ta ställning till frågan om fullföljd. Genom att Mark- och är den enda överrätt till vilken mål från mark- och miljödomstol överklagas, bör Mark- och ha goda förutsättningar att välja ut rättsfrågor av prejudikatintresse. Vidare är det här fråga om mål som först har prövats av en kvalificerad förvaltningsmyndighet innan det kommer till domstol, varför det även på den grunden bör finnas goda förutsättningar för Mark- och miljööver- domstolen att ta ställning till frågan om fullföljd. Sammantaget anser regeringen att fullföljdsförbud kombinerat med ventil är den lösning som bäst tillgodoser prejudikatbildningsbehovet för de mål som överklagas till mark- och miljödomstol. uppfyller lösningen det grundläggande kravet att instansordningen hålls så kort som möjligt. Fullföljdsförbud med ventil finns dessutom redan i lagstift- ningen och är därmed en beprövad ordning för prejudikatbildning. Mot denna lösning har vid remitteringen av remissutkastet å ena sidan Regeringsrätten invänt att prejudikatbildningen blir lidande av att Mark- och tillåts styra vilka mål som ska bli föremål för prövning i medan å andra sidan i län och har anfört att Mark- och miljööver- domstolen borde få större inflytande över prejudikatbildningen. Enligt regeringens mening innebär dock förslaget om s.k. ventil en välavvägd lösning såvitt avser Mark- och roll i prejudikatbild- ningen. Det kan enligt regeringen övervägas om det är lämpligt att låta ventil- systemet gälla för alla måltyper som överklagas till mark- och miljödom- stol. Överklagade mål enligt och fastighetsmål kan enligt nu gällande regler överklagas till respektive högsta instans, men för målen enligt som överklagas till en miljödomstol har enligt 23 kap. 8 § gällt ett förbud mot att överklaga ett av- görande av . Det har såvitt avser de mål som enligt gällande ordning överklagas till miljödomstolarna i utredningen inte framkommit något som tyder på att denna ordning medför problem som har att göra med att Miljööverdom- stolen är sista instans. Ett antal remissinstanser anser dock att även överklagade miljöbalksmål bör kunna komma under Högsta domstolens prövning genom en s.k. ventil. Det som särskilt bör övervägas är här de skillnader som föreligger be- träffande mål om miljöfarlig verksamhet. Mål om A-verksamhet inleds i miljödomstolen och kan överklagas till enligt vanliga regler. Mål om B-verksamhet stannar enligt 23 kap. 8 § i . Rättsfrågorna i ett mål om A- och B-verksamhet kan vara desamma. Det är verksamhetens storlek som avgör enligt vilken ordning den prövas. Det innebär att prejudikaten som rör A-verksamheter också kan få betydelse för de bedömningar som ska göras i målen om B- verksamheter. Mål om B-verksamheter har dessutom till skillnad från A- verksamheterna prövats i förvaltningsmyndighet innan de når domstol. Regeringen anser därför, i motsats till de nu angivna remissinstanserna, att ordningen för prejudikatbildningen för dessa mål inte bör ändras utan att det föreligger ett bättre underlag för bedömningen av vad konsekven- serna av en förlängd instansordning för dessa mål skulle bli. Ett full- följdsförbud utan möjlighet för Mark- och att tillåta att målen överklagas bör därför tills vidare gälla för dessa mål. Efter att fullföljdsförbudet med ventil utvärderats för överklagade mål enligt och överklagade fastighetsmål och resultatet av har redovisas kan det övervägas om prejudikatbild- ningen i mark- och miljödomstolarna ska ses över även vad gäller övriga målgrupper som överklagas till mark- och miljödomstol i syfte att göra bestämmelserna mer enhetliga. Möjlighet för Mark- och att avgöra ett mål i förstärkt sammansättning införs inte Regeringen föreslår i denna proposition en ny instansordning för bl.a. mål enligt och de fastighetsmål som överklagats till mark- och miljödomstol. I föregående avsnitt föreslår regeringen ett överklagandeförbud, kombinerat med en s.k. ventil för dessa måltyper. Det innebär att Mark- och , om det finns frågor av särskilt prejudikatintresse, ska kunna tillåta att avgörandet överklagas till . Utredningen har för dessa mål och övriga mål som överklagas till mark- och miljödomstol lämnat förslag till en regel som innebär möjlig- het för Mark- och att ha en förstärkt sammansättning om avgörandet kan få stor principiell betydelse för målet eller en fråga i målet. Utredningens förslag avser alltså delvis samma mål som enligt vad som föreslås i denna proposition ska kunna komma under Högsta dom- stolens prövning genom en s.k. ventil. Frågan är vilket behov det finns av att kunna avgöra mål i förstärkt sammansättning när fullföljdförbudet för mål som överklagats till mark- och miljödomstol kombineras med en ventil till . Preju- dikatvärdet av avgöranden fattade i förstärkt sammansättning blir enligt regeringens bedömning tveksamt. Kombinationen av dessa två alternativ kan vidare medföra svårigheter när det gäller att värdera olika avgöran- Prop. 2009/10:215 den sinsemellan. Detta blir särskilt tydligt i de fall då Mark- och miljö- överdomstolen har ansett att ett mål motiverar den förstärkta samman- sättningen, men trots detta ansett att målet inte har sådant prejudikatvärde att det finns skäl att tillåta överklagande till . Detsam- ma kan också gälla i de situationer då Mark- och har dömt i förstärkt sammansättning och tillåtit överklagande, men i ett efterföljande beslut inte har meddelat prövningstillstånd. Värdet av den förstärkta sammansättningen framstår mot denna bakgrund inte som särskilt stort. Sammantaget gör regeringen bedömningen att förslaget om förstärkt sammansättning i Mark- och inte bör genomföras. Förslagen kan inte antas ha några direkta konsekvenser för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen. De förslag som lämnas gäller en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden. Det föreslås inga nya uppgifter för den berörda myndighetsorga- nisationen som helhet. Förslagen innebär att mål och ärenden enligt och flertalet av de mål och ärenden som fastighetsdom- stolarna handlägger enligt gällande ordning (fastighetsmål) ska handläg- gas hos fem mark- och miljödomstolar i stället för hos regeringen, tolv förvaltningsrätter och 25 fastighetsdomstolar. Vidare föreslås att pröv- ningen i nästa instans ska koncentreras till en domstol i stället för fyra kammarrätter respektive sex hovrätter. kan det antas att omorga- nisationen leder till en rationellare och effektivare handläggning av de berörda ärendena vilket i sin tur bör leda till minskade kostnader. För- slagen innebär att det blir en prövningsinstans mindre i det stora flertalet plan- och byggmål vilket innebär en generell kostnadsminskning. Den ändrade instansordningen för överprövning av detaljplaner innebär att regeringen och avlastas det stora flertalet plan- I samband med den ändrade instansordningen för vissa mål och ären- den enligt uppstår omställningskostnader för Sveri- Reformen medför också vissa permanenta kostnadsök- ningar till följd av att de sammansättningsregler som föreslås för de nya miljödomstolarna innebär att personalkostnaderna för att avgöra ett plan- och byggmål och ett fastighetsmål i många fall ökar jämfört med . Prövningen av mål enligt och fastighetsmål kommer ske vid fem specialiserade mark- och miljödomstolar i stället för hos tolv förvaltningsrätter och 25 fastighetsdomstolar. Prövningen i nästa instans kommer ske hos Mark- och i stället för hos fyra kammarrätter respektive sex hovrätter. avgjorde länsrätterna cirka 1 700 plan- och byggmål . Antalet inkomna mål uppgick till i genomsnitt 1 821 mål. Av dessa mål överklagades i genomsnitt 776 mål till kammarrätten. Antalet planären- den hos regeringen uppgick till i genomsnitt 295 . Miljödomstolarna fick tillsammans in igenomsnitt 1 580 mål . I genomsnitt avgjorde miljödomstolarna drygt 1 600 mål . En ändrad instansordning för mål och ärenden enligt innebär att plan- och byggmålen kommer att utgöra en betydande del av de mål som mark- och miljödom- stolarna ska hantera. Genomförandet av PBL-reformen innebär därmed att mark- och miljödomstolarna kommer att bli större än vad miljödom- stolarna är . innebär reformen att förvaltningsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten inte längre ska pröva överklagade mål enligt . kan dock plan- och bygg- lagens tillämpning komma upp inom ramen för laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900). Regeringen ska inte längre pröva över- klagade detaljplaner, men ska även fortsättningsvis pröva överklagande av beslut att upphäva en detaljplan enligt bestämmelserna om tillsyn över kommunala beslut enligt 11 kap. 11 § plan- och bygg- lagen. Regeringens beslut i ett sådant ärende kommer även fortsättnings- vis kunna bli föremål för rättsprövning. De föreslagna sammansättningsreglerna innebär att nämndemän inte längre ska delta i mål enligt och i fastighetsmål, utan att dessa mål som huvudregel ska avgöras i en sammansättning med domare, tekniskt råd och särskilda ledamöter. En mer koncentrerad pröv- ning av plan- och byggmålen och fastighetsmålen leder till en ökad kompetens hos de lagfarna ledamöterna och ger bättre förutsättningar för ett specialiserat beredningsstöd. Reformen skapar också förutsättningar för ett mer samordnat prövningsförfarande. Detta innebär att både resur- ser och kompetens kan användas mer effektivt. En samordning ökar också förutsättningarna för en enhetlig praxis i besläktade frågor vilket i sin tur kan bidra till en ökad kvalitet i dömandet. I samband med den ändrade instansordningen för vissa mål och ären- den enligt uppstår omställningskostnader för Sveri- ges Domstolar. Till följd av förslag i budgetpropositionen öka- des därför anslaget Domstolar med . Av samma anledning ökades även anslagsramarna med respektive 27,4 miljoner kro- nor. Reformen medför också vissa permanenta kostnadsökningar. I bud- getpropositionen ökades därför ramarna för anslaget Domstolar med . Tillskotten till Domstolar finansieras genom motsvarande minskningar för an- slaget Sanering och återställning av förorenade områden i enlighet med budgetpropositionen . Länsstyrelserna kommer även i den nya instansordningen ha till uppgift att pröva överklaganden av kommunernas beslut i plan- och byggären- Den nya instansordningen kommer medföra att länsstyrelsernas Prop. 2009/10:215 tillsyn över kommunala beslut enligt 11 kap. inte kan samordnas med ett överklagande på samma sätt som enligt den nu- varande ordningen, eftersom den föreslagna nya instansordningen inne- bär att dessa ärenden kommer överklagas till olika instanser. Jämfört med det totala antalet ärenden enligt omfattar dock de av egeninitierade ärendena en obetydlig del av ärendemängden och förändringen innebär inte att det uppkommer något behov av att till- föra länsstyrelserna ökade resurser. Länsstyrelsernas uppgift att efter överklagande överpröva kommunala beslut om lov, detaljplaner och om- rådesbestämmelser förändras inte på grund av att överprövningen av beslut kommer att ske vid mark- och miljödomstolarna i stället för förvaltningsrätterna. En koncentration av prövningen av ansökan om tillstånd till mindre miljöfarliga verksamheter, s.k. B-verksamheter, till sju länsstyrelser skapar förutsättningar för en mer kvalificerad och effektiv prövning. En prövning hos färre myndigheter ger också större förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Koncentrationen kan kräva omfördelning av resurser mellan länsstyrelserna och ska resultera i kvalitets- och effektivi- tetsvinster inte bara för länsstyrelserna som helhet utan också för med- borgare och företag. De länsstyrelser som ska ta emot vissa verksamheter kommer att få i uppdrag att närmare samordna och belysa de ekonomiska och organisatoriska konsekvenserna. Det kommunala planmonopolet är grundstenen i . Förslagen till ändrad instansordning är endast organisatoriska och inne- bär inga förändringar i de materiella reglerna eller regler som berör för- farandet i kommunerna och medför därför inga förändringar i det kom- munala självbestämmandet. Genom förslaget att begränsa prövningens omfattning när kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detalj- plan eller områdesbestämmelser har överklagats, blir det också tydligt att de politiska avvägningar som kommunen har gjort i ett planärende inte ska bli föremål för överprövning. Den möjlighet att samordna prövningen av överklagade beslut enligt och som skapas genom den föreslagna ändrade instansordningen innebär att det finns större skäl för kommuner- na att tidsmässigt samordna prövningen av t.ex. bygglovsärenden och strandskyddsdispenser eller av en bygglovsansökan avseende vindkraft och en anmälan enligt rörande samma anläggning. Genom att överprövningen av ärenden och mål enligt , och fastighetsmålen i flertalet fall kommer att ske inom samma instanskedja skapas en ordning för överprövning som är mer be- griplig och överskådlig än den nuvarande. En koncentrering av handlägg- ningen av mål enligt och fastighetsmålen till färre domstolar än innebär att avståndet till domstolen ökar. är handläggningen i mål enligt normalt skriftlig och det är dessutom ovanligt att rätten håller muntlig förhandling i mål enligt Prop. 2009/10:215 utan att hålla syn på platsen. att enskilda i praktiken inte bör få längre resor till följd av den nya pröv- ningsordningen. Enskilda och miljöorganisationers rätt att föra talan i mål och ärenden enligt och samt i fastighetsmålen på- verkas inte av den ändrade prövningsordningen som föreslås. För flertalet mål enligt innebär förslagen att instans- kedjan blir kortare. Även om effekterna av en samordnad instansordning för överprövning av mål och ärenden enligt och mil- jöbalken inte ska överskattas, bör den samordnade prövningsorganisatio- nen i sig få positiva effekter. En samordning av överklagade mål innebär större möjligheter till att tidsmässigt koordinera förfarandena, vilket bör leda till en ökad effektivitet i de fall det fordras prövning enligt båda lagarna. En ny instanskedja kan ha en viss ne- gativ effekt på handläggningstiderna. bör dock handläggningen gå snabbare som en följd av samordning och koncentration av målhantering- en till fem specialiserade enheter. Regeringen har för avsikt att bevaka denna fråga. Framför allt små och medelstora företag bör gynnas av den föreslagna nya instansordningen genom att handläggningstiderna kan förväntas minska. Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för jämställdheten, brottsligheten, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, de integrationspolitiska målen eller medföra konsekvenser för den personliga integriteten. Regeringens förslag och bedömning: Fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna ska läggas samman, och den ändrade instansord- ningen för vissa mål och ärenden enligt ska träda Övriga lagförslag ska också träda i kraft vid Mål och ärenden som inletts hos en allmän förvaltningsdomstol eller hos regeringen före ikraftträdandet ska slutföras hos de allmänna förvaltningsdomstolarna respektive regeringen. Mål och ärenden som vid ikraftträdandet handläggs i en fastighets- domstol ska lämnas över till den mark- och miljödomstol som skulle ha varit behörig om målet eller ärendet hade inletts efter ikraftträdan- Detta gäller dock inte mål där huvudförhandling har inletts före För ett sådant mål ska äldre bestämmelser gälla. ordnanden för dem som ingår i rätten ska därvid anses ha fortsatt giltighet såvitt avser det pågående målet. Ett avgörande som har med- delats av fastighetsdomstol överklagas till hovrätt och handläggs där enligt äldre bestämmelser. Några övergångsbestämmelser för de mål som vid ikraftträdandet pågår i miljödomstol behövs inte. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen har föreslagit att de nya reglerna träder i kraft den 1 Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser har anfört att det fram- står som orealistiskt med den av utredningen föreslagna ikraftträdande- som medger att fastighetsbildningsmål som är nära ett avgörande ska kunna stanna kvar i fastighetsdomstol även efter ikraftträdandet samt be- stämmelser som reglerar sammansättningen för sådana mål. stanserna har inte yttrat sig särskilt i frågan om övergångsregler för de mål och ärenden enligt som föreslås handläggas av miljödomstolarna i stället för av regeringen och de allmänna förvalt- Förslaget i remissutkastet överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: och har anfört att, bl.a. mot bakgrund av tidigare erfarenheter av organisationsförändringar, är ett ikraftträdande före inte rimligt. rätt har ansett att ikraftträdandet bör sättas längre fram än har anfört att om lagändringarna ska få snabb genomslagskraft bör det övervägas om inte avgöranden som fastighets- domstolarna meddelar efter ikraftträdandet ska överklagas till Miljööver- Skälen för regeringens förslag och bedömning: Förslagen i denna proposition innebär att fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna läggs samman och att det till mark- och miljödomstolarna förs vissa mål och ärenden enligt från de allmänna förvaltningsdom- stolarna och regeringen. Mark- och miljödomstolarna kommer liksom att vara tingsrätter i särskild sammansättning. Sammanläggningarna och ändringen i instansordningen för vissa mål enligt bör, till skillnad från vad som föreslogs i lag- rådsremissen, genomföras . Liksom angavs i lagrådsre- bör organisationsförändringarna tidsmässigt samordnas med att den nya plan- och bygglag som föreslås i prop. 2009/10:170 träder i kraft. Eftersom den reformen nu har föreslagits träda i kraft bör samma ikraftträdandedatum gälla för förslagen i förevarande proposition. Därmed tillgodoses också i viss mån vad och tingsrätter samt har anfört i denna del. När de nya reglerna träder i kraft kommer handläggningen att pågå i ett stort antal mål och ärenden i de nuvarande miljödomstolarna, fastighets- domstolarna, hovrätterna, förvaltningsrätterna och kammarrätterna. Övergångsbestämmelser för mål och ärenden enligt Övergångsbestämmelserna för genomförande av en ny instansordning för vissa mål och ärenden enligt bör utformas så att arbetsbelastningen för mark- och miljödomstolarna inte blir större än nödvändigt. Det bör också vara möjligt för regeringen och de allmänna förvaltningsdomstolarna att slutföra handläggningen av ett mål eller ärende som vid ikraftträdandet redan har inletts hos regeringen eller hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. I denna proposition föreslås att mark- och miljödomstolarna ska tillämpa lagen om domstolsärenden för de mål som inleds i mark- och miljödomstolarna genom överklagande. Det innebär att bland annat målen enligt kommer att handläggas enligt bestämmelserna i lagen om domstolsärenden. Enligt nuvarande ordning handlägger de allmänna förvaltningsdomstolarna dessa mål enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Enligt regeringen är det lämpligt att de mål som finns kvar hos de allmänna förvaltningsdomstolarna och hos regeringen avgörs enligt de processuella bestämmelser som gällde när målen och ärendena anhängiggjordes. De mål och ärenden som inletts hos en allmän förvaltningsdomstol eller hos regeringen bör därför avslutas hos dessa domstolar respektive hos reger- ingen. Det innebär att ett mål som före ikraftträdandet anhängiggjorts hos en förvaltningsrätt kommer att kunna överklagas hos kammarrätt och Regeringsrätten. Övergångsbestämmelser för mål och ärenden i fastighetsdomstol Genom reformen läggs fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna sam- man . Fråga är hur de mål och ärenden vid fastighetsdom- stolarna som då ännu inte är avgjorda ska hanteras. Eftersom fastighets- domstolarna kommer att föras bort från ett flertal tingsrätter anser reger- ingen att inneliggande mål och ärenden vid fastighetsdomstolarna vid ikraftträdandet bör flyttas över till mark- och miljödomstolarna. Detta gäller dock inte mål och ärenden i vilka huvudförhandling har inletts före ikraftträdandet. Även om fastighetsdomstolarna kan förutsättas ha bered- skap för en effektiv avveckling av verksamheten kan det förekomma att en huvudförhandling inte är avslutad vid det berörda . Av effek- tivitetsskäl bör i sådant fall huvudförhandlingen kunna fortsätta vid fas- tighetsdomstolen och den domstolen bör också ha möjlighet att avgöra Prop. 2009/10:215 målet eller ärendet. För att undvika komplikationer i pågående mål och ärenden och för att åstadkomma ett enhetligt regelsystem anser reger- ingen att äldre regler om fastighetsdomstolarna och rättegången där bör tillämpas för dessa mål. Det innebär bl.a. att ett avgörande som har med- delats av fastighetsdomstol ska överklagas till hovrätt och efter överklag- andet handläggas enligt äldre bestämmelser. Förordnanden för fastighets- råd och andra bör anses ha fortsatt giltighet såvitt avser det pågående målet. För de mål som flyttas över bör dock de nya processuella bestäm- melserna gälla från ikraftträdandet. Det som sagts om de mål som flyttas från fastighetsdomstol till mark- och miljödomstol bör enligt re- geringens mening gälla också för de arrendetvister som ska flyttas från fastighetsdomstol till tingsrätt.