prop · GX03116 · 2010-03-02 00:00:00 — Kompensation ska till och med kunna utgå för brister som hänför sig i tiden före lagens ikraftträdande. Varje kommun kan själv avgöra hur långt tillbaka i tiden som kompensation ska ges för olika brister i ut- förandet av sociala insatser. En fråga som blir aktuell i sammanhanget är om en föreslagen befo- genhet att lämna kompensation enbart ska gälla kommunmedlemmar. Beslut om bistånd, t.ex. ansökan enligt 2 kap. 3 § socialtjänstlagen, kan avse även icke kommunmedlemmar. Bistånd kan även ges till den som vistas i kommunen utan att vara folkbokförd där. Eftersom socialtjänstlagen har en räckvidd som i vissa fall avser perso- ner som inte är kommunmedlemmar bör även den som inte är kommun- medlem kunna kompenseras i de fall socialnämnden i kommunen fattat beslut som rör denne. Beroende på hur de kommuner som väljer att införa en möjlighet till kompensation reglerar förutsättningarna för kompensation kan det bli fråga om sådana civila rättigheter som avses i artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Av artikel 6 följer då att enskilda vid tvist rörande sådana rättigheter har rätt till domstolsprövning av tvisten. Som framgår ovan innebär förslaget ingen skyldighet för kommunerna att införa möjligheter till kompen- sation. Det torde därför saknas anledning för kommunerna att införa en sådan reglering att det blir fråga om civila rättigheter enligt artikel 6 i . har behandlat frågor om konsumentskydd. Såväl (lagutskottets bet. 2004/05:LU, rskr. 2004/05:155) som (lagutskottets bet. 2005/06:LU 33, rskr. 2005/06:377) tillkännagav att, i syfte att stärka konsumenternas ställning inom den offentligt finansierade sektorn, det bör göras en översyn av lagstiftningen för att så långt som möjligt ge bl.a. en enhetlig och kon- kurrensneutral tillämpning av lagstiftningen. fick professorn och fd. justitierådet i Prop. 2009/10:116 uppdrag av att göra en översyn av konsumenttjänst- lagen (1985:716) med syfte bl.a. att utvidga lagens område till att omfatta andra privata och offentliga tjänster. överlämnades promemorian Konsumenttjänster m.m., Ds 2009:13. I promemorian före- slogs bl.a. ändringar i socialtjänstlagen med innebörden att i den ut- sträckning inte annat är föreskrivet i socialtjänstlagen tillämpas i för- hållandet mellan kommunen och enskild som har beviljats en tjänst enligt socialtjänstlagen även vissa regler i konsumenttjänstlagen. Förslaget innebär bl.a. att kommunen skulle åläggas att utge skadestånd vid fel i den offentliga tjänsten. Förslaget bereds inom . Nationellt instrument som underlag för Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att utveckla ett nationellt instrument som underlag för bedömning av Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- Utredningen föreslog att instrumentet ska valideras. Remissinstanserna: Hälften av remissinstanserna tillstyrker förslaget, däribland 20 kommuner, , Kammarrätten i , länsstyrelserna, enskilda vårdgivare, pensionärsorganisationer och andra brukarorganisationer samt yrkesföreningar. Många betonar vikten av att värna den individuella bedömningen i varje enskilt fall och inte standar- disera i för stor omfattning. Andra synpunkter som framförs är att instrumentet bör vila på både omvårdnads-, omsorgs- och medicinsk vetenskap och expertis och att även personal med medicinsk kompetens bör involveras i biståndsbedömningen. Perspektiv som lyfts fram som viktiga är jämställdhetsperspektiv, mångfaldsperspektiv och hbt- Fem remissinstanser är tveksamma till förslaget och menar att ett nationellt bedömningsinstrument kan leda till en alltför omfattande standardisering av bedömning och insatser. varav menar att ett nationellt instrument inte kom- mer att avhjälpa den kritik som finns att sociala/psykologiska behov inte vägs in tillräckligt mycket i bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Regeringen anser att ett nationellt instrument som underlag för bedöm- ning av biståndsbehov bör utarbetas. Ett sådant instrument kan bidra till att öka rättsäkerheten, inflytandet och valfriheten för äldre kvinnor och män som har behov av bistånd. Det kan även öka möjligheten till insyn och förståelse för behovsbedömningsprocessen hos såväl den äldre per- sonen och deras närstående som hos medborgare i övrigt. instrument som underlag för behovsbedömning kan även bidra till att effektivisera och kvalitetssäkra handläggningen av biståndsbesluten genom att öka förutsättningarna för att utredningsarbetet bedrivs likartat över hela landet. Instrumentet ska minska risken för att en äldre persons individuella behov bara beskrivs utifrån de insatser som ingår i kommu- nens utbud av tjänster. Med hjälp av ett standardiserat instrument för behovsbedömning blir det lättare att visa vilka insatser som är lämpliga i förhållande till personens behov. Behovsbedömningarna bör tydligt kunna skilja ut de personer som enbart behöver praktisk hjälp, från de personer som har mer omfattande och varierande behov vilket underlättas av ett strukturerat instrument för behovsbedömning. Med ett enhetligt och nationellt bedömningsinstrument kan äldre- omsorgen göras mer likvärdig över hela landet och minska skillnaderna i vilket stöd olika kommuner ger till de äldre. Dessutom är det önskvärt med rutiner för förenklade utredningar när behoven av insatser endast omfattar enklare hjälpinsatser. Det kommer dock att vara frivilligt för kommunerna att använda det nationella behovsbedömningsinstrumentet. Regeringen anser att den föreslagna lagfästa värdegrunden bör åter- speglas i det nationella instrumentet för behovsbedömning. Kommuner- nas handläggning av ansökningar om bistånd bör grundas på de värde- ringar som uttrycks i bl.a. den nationella värdegrunden. Regeringen avser att ge i uppdrag att utveckla ett nationellt instrument som underlag för behovsbedömning samt en tillhörande manual. Bedöm- ningsinstrumentet ska vara grundat på bästa möjliga kunskap. Uppdraget att utveckla ett nationellt behovsbedömningsinstrument bör ske i samråd med kommunerna och Kommuner och Landsting samt andra organisationer som är berörda. Vid utarbetandet av det nationella instru- mentet för behovsbedömning bör bl.a. beakta vad som tidigare framkommit i länsstyrelsernas och förstärkta tillsynsuppdrag av äldreomsorgen och det fortsatta uppdraget om en nationell tillsyn av vård och omsorg om äldre (S2009/7143/ST). I till- synsuppdraget ingår att bl.a. granska rättssäkerhetsfrågor vid bedömning av rätten till biståndsinsatser liksom kommunens riktlinjer för bistånds- insatser. Regeringsuppdraget bör samordnas med det pågående uppdraget till att i samarbete med Kommuner och Lands- ting utveckla ett nationellt system för öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre (S2006/7202/ST och S2007/518/ST) och med upp- draget om att utveckla ett nationellt fackspråk inom vård och omsorg. Kommunernas biståndshandläggning styrs av förvaltningslagen (1986:223) och socialtjänstlagen (2001:453). Förvaltningslagen inne- håller grundläggande bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. Biståndshandläggningen omfattar flera olika arbetsmoment som ska utföras i ett samspel med den som ansöker om bistånd, med närstående i vissa fall samt med utföraren av omsorgen m.fl. Enligt 7 § förvaltnings- lagen följer bl.a. att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Beslutet, bifall eller avslag, meddelas därefter till den äldre personen. Information om bifall till insatser går även till den offentliga eller Prop. 2009/10:116 enskilda utförare som ska verkställa det. I handläggningen av ett bi- ståndsärende ingår att utifrån ett bifall följa upp personens situation och i förekommande fall ompröva beslutet. Vid avslag av sökta insatser kan den enskilde överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Av och länsstyrelsernas tillsynsrapport framgår att de äldre inte får delta i planeringen av sina insatser i tillräcklig omfatt- ning. Regeringen anser att äldre kvinnor och män ska kunna påverka utredningsarbetet, beslutet och genomförandet av insatserna, och kunna lita på att alla steg utförs på ett bra och rättssäkert sätt. Utrymmet för individuellt behovsanpassade lösningar kan ibland påverkas och begrän- sas av regelsystem eller synsätt och traditioner som råder inom äldre- omsorgen. Av tillsynsrapporten framgår vidare att det är vanligt med kommunala riktlinjer för biståndsbedömningen. Samtliga länsstyrelser håller helt eller delvis med om att riktlinjerna i hög grad styr vilka insatser som Bedömningen av rätten till bistånd bör baseras på den äldre personens egen beskrivning och bedömning av sin livssituation. En faktor av bety- delse är den äldre personens upplevelse av otrygghet. Det är inte troligt att äldre personer utlämnar sig i en utredning om sin egen ofta svåra livssituation utan att det är befogat. Det är inte heller troligt att de vill bryta upp från sin invanda hemmamiljö utan starka skäl. Regeringen konstaterar att det finns behov av bättre utredningar som uppmärksammar den äldre personens olika behov. Det finns ofta ett för litet fokus på sociala, kulturella eller andra behov. Detta innebär inte att hälsa och funktionsnivå ska prioriteras lägre än . anger tydligt att behovsbedömningen ska utgå från helheten i den en- skilda människans situation. Instrument som stöd för behovsbedömning och uppföljning förekommer relativt många olika arbetssätt och även bedömnings- instrument av skiftande karaktär runt om i landet. arbetar med att utveckla egna system för behovsbedömning medan andra kommuner använder etablerade och standardiserade bedömningsinstru- ment av olika slag. kommun har bl.a. utvecklat kartläggningsinstrument i nära samarbete med biståndshandläggare och andra berörda. fört en försöksverksamhet med systematiskt arbetssätt och en strukture- rad dokumentation av behov och beslutade och genomförda insatser. Erfarenheterna från försöket visar på goda resultat. burit en tydligare kommunikation med både brukare och utförare. har även inneburit ett ökat fokus på den äldre personens behov i stället för på utbudet av insatser. Flera länder har infört standardiserade bedömningsmetoder för att bedöma äldres behov av omsorg. har t.ex. ett nationellt bedöm- ningsinstrument som är kopplat till det försäkringssystem som finansierar Prop. 2009/10:116 äldreomsorgen. Även , och har nationella be- dömningsinstrument. Regeringen bedömer att ett nationellt instrument som underlag för be- hovsbedömning kan bidra till att nödvändiga uppgifter kan dokumenteras på ett mer strukturerat, standardiserat och därmed mer likartat sätt över hela landet. Instrumentet kan underlätta dialogen mellan biståndshand- läggaren och den äldre personen och i vissa fall hans eller hennes när- stående om hur insatserna ska utformas och senare eventuellt prövas på nytt. Ett sådant bedömningsinstrument kan fungera som ett stöd för biståndshandläggaren i utredningen av äldre personers funktionsförmåga och behov, och för bedömningen av vilken insats som kan tillgodose behovet. Utredningar, bedömningar och beslut som rör sköra personer kräver särskild noggrannhet, vilket kan underlättas av ett nationellt instrument. Ett instrument som underlättar ett standardiserat utrednings- arbete innebär att det kan bli mer tydligt för den äldre personen vad som ligger till grund för biståndsbeslutet eftersom behovsbedömningsproces- sen blir mer tydlig. Detta i sin tur bidrar till den äldre personens rätts- säkerhet. Det blir lättare för biståndshandläggare, omsorgspersonal och den äldre personen att ha en saklig dialog om insatsens effekter ifall de utvärderas i förhållande till den utredning som gjorts med stöd av ett standardiserat bedömningsinstrument. Instrumentet kan göra det lättare för verksam- heterna att fördela de kommunala resurserna på ett lämpligt sätt. Sam- tidigt får kommunen bättre möjligheter att analysera systematiska skill- nader mellan de insatser som beviljats och utförts. Möjligheterna att i analyser relatera olika insatsers effekter på brukarnivå till funktions- förmåga kan förbättras, liksom samband mellan behov och den beviljade insatsen. Ett nationellt instrumentet som underlag för behovsbedömning kan även ge bättre möjligheter för andra intresserade t.ex. forskare att analy- sera olika frågeställningar. Regeringens bedömning: Lokala värdighetsgarantier bör uppmuntras i äldreomsorgen och bör kunna tillämpas av såväl kommunen som en- skild verksamhet. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen bedömde även att en frivillig värdegrunds- märkning förstärker garantin. Regeringen behandlar frågan om värde- grundsmärkning i avsnitt 10. Remissinstanserna: 25 remissinstanser tillstyrker bedömningen, elva är tveksamma, en avstyrker och 48 har inte uttalat någon åsikt. Bland de som tillstyrker anför i att det är till gagn för den enskilde och dennes anhöriga att det lokalt tydliggörs vad kom- munen kan erbjuda utifrån värdighetsgarantin. dock att resultatet av de lokalt anpassade värdighetsgarantierna kan med- Prop. 2009/10:116 föra en risk för stora nationella skillnader inom äldreomsorgen i landet. Av de som är tveksamma anför i att om för- slaget genomförs krävs tydligare lagstiftning och bestämmelser i före- skrift. i saknar tydliga angivna kriterier i värdighetsgarantin för områden som är grundläggande för att trygghet, säkerhet och integritet ska kunna upprätthållas på särskilda boenden. Flera remissinstanser exempelvis Svensk geriatrisk förening, Stiftelsen , Svenskt Demenscentrum, i och anför att det är en brist att ut- redningen inte presenterat förslag på service- och kvalitetsnivåer som inte får underskridas. avstyrker och anser att garanti- begreppet riskerar att skapa tillämpningssvårigheter. Skälen för regeringens bedömning Värdighetsgarantin den ansvarigas utfästelse De satsningar som regeringen har genomfört och som pågår syftar till att stödja huvudmännen i arbetet för att äldre kvinnor och män ska ha ett värdigt liv även när de är i behov av äldreomsorg. Att höja kvaliteten i äldreomsorgen och tydliggöra för äldre kvinnor och män, deras anhöriga och medborgare vad de kan förvänta sig av äldreomsorgen är ett viktigt led i utvecklingen. Den nationella värdegrunden innebär att äldreomsorgen ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. Vär- degrunden ska genomsyra arbetet i äldreomsorgen. Den tydliggör olika aspekter såsom integritet t.ex. privatliv och kroppslig integritet; själv- bestämmande, individanpassning och delaktighet; insatser av god kvali- tet, gott bemötande samt att den äldre personen ska kunna erfara trygghet och meningsfullhet. Det är svårt att utforma nationella värdighetsgarantier eftersom kom- munerna har ansvar för utförande av omsorgen om äldre personer. Enligt regeringens bedömning är de kvalitetsnivåer som behöver finnas inom äldreomsorgen i första hand varje kommuns ansvar. Genom en lokal garanti kan kommunen förtydliga lokala service- eller kvalitetsnivåer. Det är emellertid inte fråga om en garanti i civilrättslig mening. För det fall kommunen inte uppfyller garantin har den enskilde inga rättsliga medel till sitt förfogande för att kräva uppfyllelse och inte heller någon rätt till exempelvis skadestånd. Om kommunen har valt att införa en frivillig kompensation enligt den nu föreslagna ändringen i 2 kap. 10 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter kan dock kompensa- tion bli aktuell på offentligrättslig grund. Att garantin bör vara lokal bärs upp av det faktum att garantin bör vara den ansvariga huvudmannens utfästelse gentemot den äldre personen som omfattas av verksamhet. Huvudansvarig för en garanti är således kommunen. En garanti avser den beslutande nämndens åtagande i förhållande till den äldre personen. En nationell värdighets- garanti skulle innebära att staten garanterar en verksamhet för vilken kommunen är ansvarig. Detta är inte möjligt utifrån gällande fördelning av ansvar och regelsystem. För att en värdighetsgaranti ska få genom- Prop. 2009/10:116 slagskraft bör en sådan vara lokal och tillämpas på kommunnivå. Regeringen anser att det bör vara frivilligt att införa lokala värdighets- garantier. En lokal värdighetsgaranti bör kunna tillämpas av såväl kom- munen som enskilda verksamheter. Lokala värdighetsgarantier med nationella inslag Enligt regeringens bedömning kan en lokal värdighetsgaranti vara ett betydelsefullt verktyg att tillämpa inom äldreomsorgen. Garantin bör vara en konkret beskrivning av vad äldre personer, deras anhöriga och övriga kommuninvånare kan förvänta sig av de tjänster som kommunen erbjuder. Värdighetsgarantin kan bidra till att utveckla och säkra kvalite- ten inom äldreomsorgen. En ökad tydlighet om vilken service man kan förvänta sig och hur man framför synpunkter kan öka dialogen mellan invånare och politiker. Det skapar bättre förutsättningar för invånarna att påverka verksamheten. Garantin kan även bidra till kvalitetsutveckling genom att kommunens personal får en tydligare bild av sina arbetsupp- gifter. Enligt regeringens bedömning bör en lokal värdighetsgaranti innehålla ett förtydligande och en konkretisering av hur kommunen arbetar med lagreglerade, nationella krav och hur man arbetar med föreskrifter exempelvis: -den nationella värdegrundens tillämpning, -den enskildes möjligheter att göra egna val inom ramen för de insatser som beviljats henne eller honom, -upprättandet av individuell plan, samt -samordnare för insatser. Garantin kan även innehålla information om hur kommunen använder det nationella instrumentet för behovsbedömning, personalens kompe- tens, hanteringen av synpunkter och klagomål, tid från ansökan om insats till beslut och genomförande samt möjligheter till promenader. Rege- ringen ser positivt på att lokala värdighetsgarantier utformas inom äldre- omsorgen. De bör kunna tillämpas av såväl kommunen som enskild verksamhet. Exempel på tjänstegarantier som tillämpas Det finns ett stort antal kommuner som har infört olika typer av tjänste- garantier inom olika områden, bl.a. äldreomsorg. Ett exempel på tjänste- garanti för äldreomsorgen finns i . Garantin innehåller konkreta utfästelser bl.a. om att den äldre personen ska, mellan vissa tider, få hjälp med morgon- och kvällsrutiner när hon eller han vill och kunna välja mellan två rätter till middag. Ett annat exempel finns i , som bl.a. har en garanti för matdistribution inom . I alla exemplen finns tydligt angivna kontaktuppgifter dit man kan vända sig med synpunkter. Särskilt om nationella miniminivåer inom Enligt socialtjänstlagen (2001:453) har den, som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livs- föring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möj- ligheter att leva ett självständigt liv (4 kap. 1 §). Den servicenivå som äldre personer kan räkna med när de behöver bistånd för sin livsföring är att den ska nå upp till skälig levnadsnivå. När det gäller försörjningsstöd kan den skäliga levnadsnivån tämligen utför- ligt beskrivas genom att ange vilka levnadsomkostnader m.m. som ska ersättas genom försörjningsstödet. Däremot är det inte lika enkelt att beskriva insatser som enskilda personer kan behöva för att nå upp till skälig levnadsnivå i fråga om annat än försörjningsstöd, dvs. för sin livsföring i övrigt. Den skäliga levnadsnivån för livsföring i övrigt måste bestämmas utifrån de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, den äldres individuella behov. Den kommunala självstyrelsen och socialtjänstlagens karaktär av ramlag ger kommunerna visst utrymme att bestämma mini- minivån olika från kommun till kommun med hänsyn till lokala förhål- landen och utifrån den praxis som finns. Såväl i fråga om hemtjänst, särskilt boende som dagverksamheter blir de särskilda förhållandena i det enskilda fallet avgörande för om skälig levnadsnivå (miniminivån) upp- nås genom att den äldre beviljas det bistånd som hon eller han ansökt om. I ett visst avseende finns en miniminivå i fråga om bistånd till livs- föringen i övrigt införd i författning. I socialtjänstförordningen (2001:937) föreskrivs att för det fall makar, sambor eller registrerade partner beviljas boende i en sådan särskild boendeform som avses i 5 kap. 5 § socialtjänstlagen ska med skälig levnadsnivå förstås att båda bereds plats i samma boende, om de begär det (2 kap. 2 §). Flera remissinstanser anför att det är en brist att utredningen inte har presenterat förslag på miniminivåer inom äldreomsorgen. Utredaren övervägde möjligheten att föreslå service- och kvalitetsnivåer inom äld- reomsorgen som inte får underskridas. Utredaren bedömde dock att lokala miniminivåer mycket väl kan utformas men att utforma dem nationellt är svårt. Betydande svårigheter skulle föreligga att få nationella miniminivåer i allmän tillämpning. Sådana nivåer skulle knappast kunna täcka alla tänkbara varianter av särskilt boende för äldre och annan äldre- omsorg. Det skulle dessutom kunna vara mycket svårt att förena mini- minivåer med socialtjänstlagens bestämmelse om skälig levnadsnivå (4 kap. 1 §). Biståndsbestämmelsens konstruktion innebär nämligen att den enskilde har rätt att få sina individuella behov tillgodosedda upp till en skälig levnadsnivå, oberoende av riktlinjer skapade av kommunen. Den skäliga levnadsnivån är också avhängig den tid man lever i. Personalen är den kanske mest avgörande faktorn när det gäller god och värdig omsorg i vid bemärkelse. Hit hör personalens kunskap, kom- petens, förhållningssätt och möjligheter till utveckling och stöd i arbetet genom handledning samt tid för reflektioner. Personalrörlighet är en annan avgörande faktor för möjligheterna att ge en värdig omsorg. alltför stor personalomsättning innebär svårigheter att få stabilitet i vär- Prop. 2009/10:116 deringar och förhållningssätt. Regeringen delar utredarens bedömning att det inte är lämpligt att i detta sammanhang fastställa en nationell kvalitetsnivå eller miniminivå för äldreomsorgen i fråga om t.ex. personalbemanning. En sådan bestämd nivå skulle kunna öka risken för att den största uppmärksam- heten ägnas åt bemanning och mindre åt andra viktiga kvalitetsfaktorer såsom kompetens, ledarskap, fortbildning och handledning. Frågan om bemanning måste påverkas av de förändringar som rör de äldre personer- nas individuella behov. Naturligtvis finns en nedre gräns för bemanning under vilken kvaliteten i verksamheten inte kan upprätthållas. Enligt socialtjänstlagen ska insatser vara av god kvalitet (3 kap. 3 §). Gränsen för vad som är god kvalitet får inte underskridas. Det är dock varje kommuns ansvar att ta ställning till bemanningsnivån inom olika verksamheter i relation till vad som kan anses vara en god kvalitet i verksamheten. Genom tillsynen kan bemanningen granskas vid såväl särskilt boende som ordinärt boende. Det är förhållandet i det enskilda fallet som avgör. Regeringens bedömning: För att tydliggöra verksamhetens kvalitet för äldre personer och andra intresserade bör ett frivilligt system för värdegrundsmärkning av äldreomsorg i såväl kommunalt som enskilt bedriven äldreomsorg införas. Ett system för värdegrundsmärkning kan stimulera utförarnas förändrings- och förbättringsarbete och även förbättra den enskildes valmöjligheter i vardagens omsorg. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Av de svarande tillstyrker de flesta förslaget. Stiftelsen och Svenskt Demenscentrum anser att den granskning som görs inför en värdegrundsmärkning kräver en kvalificerad bedömning av oberoende granskare, som ges tid till inter- vjuer med personal, omsorgstagare och anhöriga och till deltagande observation.