prop · GX0382 · 2010-01-07 00:00:00 — Det innebär också betydande administrativt arbete för kommuner, domstolar och andra statliga myn- digheter. Enligt regeringens uppfattning kan nyttan av en förköpslagstift- ning som resulterar i att kommunerna förvärvar i genomsnitt 15 fastig- heter inte anses överstiga de olägenheter i form av bland annat tidsutdräkt, kostnader för parterna och myndigheternas administrativa kostnader som tillämpningen av förköpslagen medför. Svårt att upprätthålla kompetensnivån En orsak till att en betydande andel av ansökningarna om tillstånd till förköp inte bifalls kan antas vara att den sporadiska tillämpningen av lagen gör det svårt att upprätthålla kunskapsnivån hos kommunerna. Med cirka 15 fullbordade förköp för landets 290 kommuner kommer en kommun att utöva i genomsnitt ett förköp . I förköpslagen anges relativt detaljerade kriterier om när förköp får ut- övas, undantag från förköpsrätten, tidsgränser för utövande av förköps- rätten och ansökan om tillstånd hos regeringen samt ytterligare formella krav för att ett förköp ska kunna ske. Med en lågfrekvent tillämpning av lagstiftningen och en förhållandevis omfattande reglering av förfarandet är det svårt att upprätthålla en sådan kunskapsnivå som behövs för att lagen ska tillämpas korrekt. Tillämpningen försvåras också av de relativt korta tidsgränser som lagen anger för kommunens beslut att utöva för- köpsrätten och för att vid ett bestridande ansöka om tillstånd till förköp. Informationsförsörjningen kan tillgodoses på annat sätt Förköpslagen har möjliggjort för kommunerna att få del av information om vad som händer på fastighetsmarknaden. Detta har haft stor betydelse för kommunernas möjligheter att värdera och köpa fastigheter, framför allt som behovet av ny bostadsbebyggelse till övervägande del tillgodosågs på jungfrulig mark och på mark som genom det statliga bostadsfinansieringssystemet skulle vara ägd av kommunen. Många re- missinstanser har framhållit detta som ett argument för att behålla för- köpslagen, inte minst företrädare för den kommunala sektorn. Förhållandena är annorlunda. Den 25-åriga satsningen på upp- byggnad av ett rikstäckande databaserat register för fastighetsregistrering och inskrivningsverksamhet avslutades . Därmed finns det ett för landet enhetligt register för samtliga fastigheter i vilket bland annat alla överlåtelser av fastigheter registreras. Registret innehåller uppgifter om köpare och säljare, läge, areal och köpeskilling. Där finns även taxe- ringsuppgifter, uppgifter om byggnadsbestånd och markanvändning samt uppgifter om gällande planer och rättigheter. För att sammanställa sådana uppgifter krävdes det tidigare ett mycket omfattande administrativt arbe- te. Ytterligare arbete krävdes för att redovisa uppgifter på en karta. Att inhämta information om fastighetsmarknaden är betydligt enklare än vid förköpslagens införande. Information av olika slag kan hämtas hem direkt genom det digitaliserade material, även i form av kartor, som Lantmäteriet ansvarar för och som bland annat är knutet till fastighets- registret. Lantmäteriet tillhandahåller via sin egen organisation och via återförsäljare olika tjänster som baserar sig på information från registret. Informationen är tillgänglig för envar, dock med vissa begränsningar för personuppgifter. Informationen är dagsaktuell och kan struktureras på ett sätt som ger relevant statistik om bland annat prisnivåerna, prisut- vecklingen och omsättningshastigheten inom olika delområden av exem- pelvis en kommun. Dessutom kan informationen inhämtas utan att det leder till några störningar på fastighetsmarknaden. Förköpslagen har inte varit avsedd som ett påtryckningsmedel och flera remissinstanser, framför allt inom den kommunala sektorn, har framhållit att kommunerna genom förköpslagen får tidig in- formation om förändringar på fastighetsmarknaden, att lagen ger en tidig kontakt med de berörda parterna och att lagen på så sätt kan skapa förut- sättningar för förhandlingar med säljare och köpare. Det har ansetts att kommunen när en försäljning av en fastighet aktualiseras kan använda möjligheten till förköp som ett påtryckningsmedel, exempelvis om kom- munen inte kommer över en viss del av fastigheten i ett plangenomföran- de syfte. Ett annat exempel är att en kommuns hot om att utöva förköp kan användas när kommunen önskar teckna ett exploateringsavtal som syftar till att reglera vissa plangenomförandefrågor med en fastighetsäga- re. Det framgår inte av underlaget i vilken omfattning förköpslagen ut- nyttjas i dessa syften. Enligt den proposition som låg till grund för förköpslagen är ett viktigt syfte med lagen att förbättra kommunernas möjligheter att på ett tidigt stadium förvärva mark som behövs för samhällsutvecklingen. Det anges att kommunen genom förköpsinstitutet kan få information på ett mycket tidigt stadium om försäljningar av sådan mark som kan komma i fråga för tätbebyggelse. Det anges vidare att det till och med kan ifrågasättas om inte förköpsinstitutet kan få sin kanske största betydelse genom att tjäna som informationskälla i kommunernas strävan att föra en framsynt markförvärvspolitik (prop. 1967:90 s. 42). Den aktiva och framsynta markpolitik som kommunerna förutsattes fö- ra i syfte att motverka markvärdestegring och att trygga markförsörjning- en för den långsiktiga samhällsutvecklingen har i stor utsträckning ersatts av en samhällsplanering som bygger på enskilda, privata initiativ och på ett plangenomförande som även det i stor omfattning sker i privat regi. Den information om fastighetsmarknaden som kommunerna får till följd av förköpslagen kommer inte i ett tidigt skede. Den tidiga informa- tion som förarbetena nämner syftar på att kommunerna ska få kännedom om fastighetstransaktioner före en planerad ändring i markan- vändningen och att kommunen genom att förvärva mark ska kunna mot- verka markvärdestegring. De tidiga kontakter med berörda parter som och flera remissinstanser hävdar att förköpslagen bidrar till att skapa, utgör i själva verket information som kommer in till kommunen i slutskedet av en fastighetsaffär. Innan kommunen kan agera har ofta fas- tigheten bjudits ut till försäljning, visning ägt rum, bud lämnats, köpe- avtal tecknats, låneförhandlingar bedrivits, köpebrev utväxlats, tillträde skett, lagfart sökts och ansökan om inteckning getts in. Den tidiga informationen om fastighetsmarknaden och om vilka fastig- heter som bjuds ut på marknaden finns i stället i de flesta fall hos fastig- hetsmäklarna. Dessa förmedlar information om de fastigheter som är till salu via lokalpress, Internet med mera och till den som på förhand visat intresse för fastigheter inom ett visst geografiskt område eller en viss typ av fastigheter. Kommunerna har givetvis möjlighet att på dessa sätt till- godogöra sig information om fastighetsmarknaden, även i tidiga skeden. Information om fastighetsöverlåtelser, prisutvecklingen, marknadsanaly- ser och annat som rör fastighetsmarknaden kan inhämtas genom olika tjänster som bygger på fastighetsregistret. Det finns skäl att ifrågasätta argumentet att förköpslagen kan användas som ett påtryckningsmedel när kommunen är intresserad av enbart en mindre del av en fastighet eller kommunen önskar teckna ett exploate- ringsavtal med en fastighetsägare. Varken av lagen eller dess förarbeten kan utläsas att avsikten varit att använda lagstiftningen på detta sätt. I förarbetena till förköpslagen anges i stället att ett tillgodoseende av kommunens intresse av att få begränsa sitt förvärv till enbart sådan mark som kommunen har behov av skulle leda till att man borde tillåta att för- köpet fick avse bara en del av en försåld fastighet. Uppenbarligen bör en sådan väg inte beträdas när det gäller förköpsrätten. Ett förköp ska om- fatta all den fasta egendom som ingår i den försäljning vid vilken för- köpsrätten utövas. I förarbetena anges vidare att om det i något speciellt fall föreligger ett starkt personligt eller ekonomiskt intresse till en eller flera överlåtna fastigheter, kan detta även om intresset är knutet endast till en av flera överlåtna fastigheter innebära att det framstår som oskä- ligt att förköp sker. Om så är fallet ska tillstånd vägras enligt oskälighets- regeln. Kommunens förköpsrätt går då om intet beträffande all den fasta egendom som ingår i försäljningen. En del av en fastighet kan i stället köpas efter en sedvanlig förhandling eller tas i anspråk med stöd av bestämmelser i fastighetsbildningslagen (1970:988) eller (1987:10) eller genom expropria- tion. Avsikten har inte heller varit att genom hot om förköp förbättra kom- munens förhandlingsläge i samband med ingående av exploateringsavtal. Kommunen har genom det så kallade planmonopolet möjlighet att pröva frågan om var, när och hur planläggning ska ske. En tillämpning av ex- ploatörsbestämmelserna i 6 kap. 1823 §§ kan ge kommunen vissa förutsättningar att komma i besittning av mark som be- hövs för allmän plats och att få täckning för kostnader för iordningstäl- lande av gator och parker m.m. I stället för att tillämpa exploatörsbestäm- melserna i samband med planläggning träffar kommunerna ofta exploate- ringsavtal som reglerar motsvarande frågor med markens ägare. Sådana avtal tecknas i förekommande fall innan kommunen antar en detaljplan som medför att byggrätter läggs ut över privatägd mark. Syftet med förköpslagen har sammanfattningsvis inte varit att den ska användas som ett hot eller påtryckningsmedel inför förhandlingar om köp av delar av fastigheter eller för att få till stånd exploateringsavtal. Även om förköpslagen upphävs finns det goda förutsättningar för kommunerna att få tidig information om vad som händer på fastighetsmarknaden och information om fastighetsöverlåtelser, prisutvecklingen, marknadsanaly- ser med mera. Kommunen kan på andra sätt förvärva delar av fastigheter och få till stånd exploateringsavtal. Risken för en betydande ökning av tvångsvisa förvärv är försumbar I förarbetena till förköpslagen framhålls att förköpsrätten inte är avsedd att för kommunernas del ersätta vanliga köp. Den har främst tillkommit för att kommunerna ska kunna förvärva egendom som med förbigående av kommunen sålts till annan. Det kan röra sig om fall när kommunen inte har getts tillfälle att förhandla med säljaren eller när kommunen förklarat sig villig att godta de villkor säljaren ställt men kommunen ändå blir förbigången. Flera remissinstanser har ansett att det finns en risk att kommunerna i ökad utsträckning behöver använda sig av tvångsförvärv (expropriation) om förköpslagen upphävs. Av de ansökningar om tillstånd till förköp som regeringen prövat har regeringen i av fallen inte gett tillstånd. Detta har i regel motiverats med att det inte funnits formella el- ler sakliga förutsättningar för ett tillstånd. Därutöver har Regeringsrätten upphävt några beslut där regeringen gett tillstånd till förköp. Inte i något av de fall där regeringens eller Regeringsrättens prövning inneburit ett avslag på en kommuns ansökan om förköp har kommunen återkommit med en begäran om tillstånd till expropriation för att komma i besittning av den aktuella fastigheten. Kommunens intresse har alltså inte i något av dessa fall varit så stort att kommunen valt att söka förvärva fastigheten med stöd av expropriationslagen (1972:719). Det är inte troligt att kommunerna i annat än undantagsfall kommer att använda sig av en så ingripande tvångsåtgärd som expropriation för att förvärva en fastighet som annars skulle ha förvärvats med stöd av för- köpslagen. Sammantaget är risken försumbar att ett upphävande av förköpslagen leder till en betydande ökning av antalet ansökningar om tillstånd till ex- propriation. Förköpslagen har spelat ut sin roll som ett medel att föra en aktiv kom- munal markpolitik för att förhindra markvärdestegring och för att till- godose behovet av mark för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordning. Även när det gäller övriga förköpsgrunder har lagen endast en marginell betydelse för att tillgodose något kommunalt behov. Denna slutsats bekräftas av att antalet fullbordade förköp sedan mitten av 1990- talet är litet, endast cirka 15 . medför förköpslagen betydande olägenheter för fastighets- marknaden. För säljare och köpare av ett stort antal fastigheter innebär lagen onödig tidsutdräkt, ett visst merarbete och en kortvarig osäkerhet. I de fall som kommunen beslutar att utöva förköpsrätten uppkommer en betydligt längre osäkerhet för parterna, med betydande olägenheter som följd. Lagstiftningen förorsakar kostnader för myndigheter, enskilda, mäklare samt banker och andra låneinstitut. Ny lagstiftning inom plan- och byggområdet, kulturminnesområdet och miljöområdet har efter hand skapat förbättrade och alternativa möjlighe- ter för kommunerna att genom planeringsåtgärder eller på annat sätt säkerställa bevarande och skydd av mark och byggnader. Den information om fastighetsmarknaden som kommunerna får genom förköpslagen kan kommunerna få del av på ett betydligt mer effektivt sätt utan att fastighetsmarknaden påverkas. De kostnader som tillämpningen medför för kommuner, statliga myndigheter och domstolar är betydande ställd i relation till antalet fullbordade förköp. Kostnaderna för det all- Prop. 2009/10:82 männa motsvaras således inte av någon tillräcklig nytta. Det finns flera andra sätt för en kommun att förvärva fastigheter som behövs för att tillgodose ett kommunalt ändamål. Risken för en betydan- de ökning av antalet ansökningar om tillstånd till expropriation vid ett upphävande av förköpslagen är försumbar. Förköpslagen tillämpas inte på ett enhetligt sätt, vilket kan leda till bristande rättssäkerhet. Kunskapen om lagstiftningen är begränsad bland annat till följd av att kommunerna använder möjligheten till förköp så sällan. Dessutom finns det vissa möjligheter att kringgå lagen. Vid en samlad bedömning finner regeringen att förköpslagen bör upp- hävas. 6 Följdändringar i annan lagstiftning Regeringens förslag: Med anledning av att förköpslagen (1967:868) upphävs, tas vissa bestämmelser i jordabalken och jordförvärvslagen (1979:230) som hänvisar till förköpslagen bort. har inte lämnat något förslag till följdändringar i annan lag- stiftning. Skälen för regeringens förslag: I 18 kap. 8 §, 20 kap. 7 § och 22 kap. 3 § jordabalken finns bestämmelser som hänvisar till förköpslagen (1967:868). Sådana bestämmelser finns även i 3 och 10 §§ jordförvärvs- lagen (1979:230). Dessa bestämmelser bör inte finnas kvar när förköps- lagen upphävs. Regeringens förslag: Förköpslagen upphör att gälla vid utgången av Den upphävda lagen gäller fortfarande vid en försäljning av fast egendom eller tomträtt i sådan egendom, om kommunen före har gjort en anmälan till inskrivningsmyndigheten en- ligt 7 §. Ändringarna i jordabalken och jordförvärvslagen (1979:230) träder i Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fall där kommunen före har gjort en anmälan till inskrivnings- myndigheten enligt 7 § förköpslagen (1967:868). har inte lämnat något förslag i fråga om ikraftträdande eller i fråga om övergångsbestämmelser. Skälen för regeringens förslag: Förköpslagen bör upphöra att gälla vid utgången av . Det behövs en bestämmelse om vad som gäller övergångsvis om en kommun har fattat beslut om att utöva förköpsrätten före ikraftträdandet. Avgörande för om den upphävda lagen fortfarande ska gälla vid en för- säljning av fast egendom eller tomträtt i sådan egendom bör vara om kommunen före har gjort en anmälan om förköpet till Prop. 2009/10:82 inskrivningsmyndigheten enligt 7 §. De föreslagna ändringarna i jordabalken och jordförvärvslagen (1979:230) bör träda i kraft . I fråga om både jordabalken och jordförvärvslagen behövs en övergångsbestämmelse som innebär att de äldre bestämmelserna fortsätter att gälla i fall där kommunen före har gjort en anmälan till inskrivningsmyndigheten enligt 7 § förköpslagen. Flera av de beslut som fattas av kommuner och myndigheter i förköps- ärenden kan efter överklagande eller begäran om rättsprövning bli före- mål för prövning vid domstol. Kommunens beslut att utöva förköp får överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt reglerna om laglighets- prövning. beslut att införa en uppgift i fastig- hetsregistret om att kommunen beslutat att utöva förköp får överklagas till allmän domstol. Regeringens beslut att ge tillstånd till förköp kan komma att prövas av Regeringsrätten enligt reglerna om rättsprövning. Kommunerna beslutar om att utöva förköp endast i några få fall . Det innebär att antalet mål som prövas i domstol är mycket litet. Vid ett upphävande av förköpslagen kommer domstolarna inte längre att be- höva befatta sig med mål som har med den kommunala förköpsrätten att göra. Detta medför en helt obetydlig minskning av domstolarnas totala arbetsuppgifter och för dess kostnader. Regeringen bedömer att antalet expropriationsärenden vid domstolarna inte kommer att påverkas i någon nämnvärd omfattning. Regeringen prövar cirka 10 ansökningar om förköp . Flertalet av dessa remitteras för yttrande till den länsstyrelse inom vilket län den be- rörda fastigheten är belägen. beredning av ansökning- arna utgör en mycket begränsad del av arbetsuppgifterna vid den enhet inom som i övrigt huvudsakligen handlägger rege- ringens ärenden som rör tillämpningen av framför allt och (1987:10). Om förköpslagen upphävs kommer an- sökningarna om tillstånd till förköp att upphöra. Det medför en marginell minskning av arbetsuppgifterna inom och länsstyrel- serna. Inskrivningsärenden handläggs vid en för landet Enligt 19 kap. 3 § jordabalken är den statliga lantmäterimyndigheten inskrivningsmyndighet. Vid inskrivnings- Prop. 2009/10:82 myndigheten handläggs ärenden om lagfart med anledning av köp, byte och gåva av fastighet. Vid myndigheten prövas bland annat frågan om det finns förutsättningar för lagfart med hänsyn till förköpslagens regler om förköpsrätt. Handläggningen omfattar flera moment. En- ligt uppgår antalet fastighetsöverlåtelser som träffas av reglerna om förköpsrätt till cirka 45 000. har bedömt kostnaden för inskrivningsmyndighetens hantering av dessa ärenden till . Ett upphävande av förköpslagen medför att myndigheten inte längre behöver pröva frågan om förköpslagen utgör hinder mot lagfart och att andra arbetsmoment som är knutna till hand- läggningen av förköpsärenden inte längre behöver utföras. Den minskade arbetsinsatsen motsvarar den kostnad som inskrivningsmyndigheten lägger ner på uppgifter föranledda av förköpslagen. Av avsnitt 9.19.3 framgår att arbetsuppgifterna vid domstolar, regering- en, länsstyrelser och lantmäterimyndigheten (inskrivningsmyndigheten) kommer att begränsas när förköpslagen upphävs. Det medför att de admi- nistrativa kostnaderna kommer att minska. Kostnadsminskningen är dock marginell på grund av det ringa antalet förköpsärenden som handläggs vid domstolarna och förvaltningsmyndigheterna jämfört med de övriga mål och ärenden som dessa handlägger. Den enda signifikanta kostnads- minskningen uppstår vid lantmäterimyndigheten genom att den avlastas flera arbetsmoment som är knutna till ärenden som omfattas av den kom- munala förköpsrätten. Sammanfattningsvis har ett upphävande av förköpslagen positiva stats- finansiella konsekvenser eftersom regeringens och myndigheternas admi- nistrativa kostnader minskar. Enligt uppgår kommunernas kostnader för hantering av omkring 45 000 förköpsärenden till . Ett upphävande av förköpslagen medför en motsvarande besparing för Kommunerna behöver information om fastighetsmarknaden för att bland annat kunna genomföra egna fastighetsförvärv och fastighetsvärde- Sådan information är redan tillgänglig för flertalet kommuner ge- nom uppkopplingar mot fastighetsregistret eller de kommunala fastig- hetsinformationssystem som har byggts upp. På marknaden finns också olika tjänster som bygger på information från fastighetsregistret. Information om vilka fastigheter som är aktuella för försäljning kan er- hållas genom mäklarnas annonsering på nätet och i dagspressen. munerna kan till mäklarorganisationerna anmäla sitt intresse av att köpa fastigheter av en viss typ eller inom ett visst område. Ett upphävande av förköpslagen innebär att kommunerna förlorar ett instrument för att förvärva fastigheter. att det rör sig om i storleksordningen 15 fastigheter . Hur ska då kommunerna kunna förvärva motsvarande fastigheter i fortsättningen? Som framgår av förarbetena till förköpslagen har lagen inte haft till syfte att för kommunernas del ersätta vanliga köp. Lagen har tillkommit främst för att en kommun ska kunna förvärva egendom som med förbigående av kommunen sålts till annan. Ett sådant förbigående av kommunen kan vara aktuellt när en fastighetsägare av någon speciell anledning vill sälja sin fastighet till en viss person och inte vill att kommunen ska bli ägare till fastigheten. I ett sådant fall kan det finnas släktskaps- eller särskilda vänskapsförhållanden eller andra speciella omständigheter som medför att fastigheten inte kommer ut på den allmänna marknaden och att den överenskomna köpeskillingen inte uppgår till en nivå som skulle motsva- ra en marknadsmässig värdering av fastigheten. Kommunen kan ingripa mot en sådan fastighetsöverlåtelse, vilket inte längre blir möjligt när förköpslagen upphävs. Dessa fall torde dock vara få till antalet. Det bör i detta sammanhang nämnas att om kommunens förköpsrätt i ett fall som ovan bestrids och kommunen ansöker hos regeringen om till- stånd till förköp, ska regeringen beakta bland annat bestämmelserna i 3 och 9 §§ förköpslagen. Enligt dessa är vissa släktrelaterade fastighets- överlåtelser undantagna från förköpsrätten. Tillstånd till förköp ska inte heller ges om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen. Dessa förhållanden medför att förköpslagen över huvud taget inte kan tillämpas. Av de få fall då en fastighetsägare enligt vad som angetts ovan inte vill överlåta sin fastighet till kommunen utan till någon annan, är det därför enbart i ett än mera begränsat antal fall som kommunen har förköpsrätt enligt lagen. Sannolikt kommer det att vara ytterst få fastighetsöverlåtelser där säljaren av principiella skäl inte öns- kar överlåta sin fastighet till en kommun och alltså förbigår kommunen genom att avsiktligt i stället överlåta den till en annan köpare. Det är enbart dessa fastigheter som kommunen i fortsättningen inte kan räkna med att förvärva genom frivilliga avtal när förköpslagen upphävs. Av de ansökningar om tillstånd till förköp som beretts inom framgår att flera av fastighetsöverlåtelserna har föregåtts av an- nonsering i dagspress, att fastigheterna lagts ut på nätet till försäljning och att kommunerna visat intresse för fastigheten först sedan köpeavtal ingåtts. Ett upphävande av förköpslagen kan med andra ord ge anledning till en mera aktiv bevakning i tidiga skeden av vad som hän- der på fastighetsmarknaden. Kommunens behov av mark för olika ändamål bör liksom till- godoses huvudsakligen genom frivilliga förvärv. Om en kommun inte kan ingå frivilliga avtal om förvärv av en fastighet och det är nödvändigt för kommunen att kunna använda ett specifikt markområde, är det i vissa fall möjligt att med stöd av fastighetsbildningslagen (1970:988) eller (1987:10) komma i besittning av eller få en särskild rätt till markområdet. I de fall detta inte är möjligt återstår möjligheten att ansöka om tillstånd till expropriation. Regeringens bedömning är att ett sådant förfarande kommer att tillämpas i mycket begränsad omfattning. Det finns alltså goda förutsättningar för kommunerna att också i fort- sättningen förvärva fastigheter som behövs för att tillgodose behovet av Kostnaderna för att genomföra fastighetsförvärv efter ett upphäv- Prop. 2009/10:82 ande av förköpslagen bedöms inte bli högre än .