prop · GX03203 · 2010-04-20 00:00:00 — Några remissinstanser, bl.a. Ban- verket, och byrå AB, avstyrker förslaget att vissa bestämmelser i den nya lagen om brandfarliga och explosiva varor ska tillämpas på sådana byggnader och andra anläggningar som används i samband med transport av farligt gods och för den hantering som sker där. Försvarsmakten anser att undantaget i lagförslaget för pyrotekniska artiklar som utgör en del av ett fordon eller delar i ett fordons bränslesystem bör utökas till att även omfatta motsvarande artiklar och bränslesystemsdelar när de utgör en del av Försvarsmaktens luftfartyg, fartyg, och stridsfordon. Skälen för regeringens förslag Vad som ska omfattas av lagen Av den nuvarande lagen om brandfarliga och explosiva varor framgår att lagen gäller hantering och import av de aktuella varorna. Begreppet han- tering omfattar tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förva- ring, transport, användning, omhändertagande, förstöring, saluförande, underhåll, överlåtelse och därmed jämförbara förfaranden. Utredningen har föreslagit att även den nya lagen ska gälla hantering och import. Dessutom anser utredningen att lagen ska omfatta överföring av aktuella varor. Med överföring menas fysisk förflyttning av aktuella varor inom EU, land som ingår i EES och land som enligt avtal med den EU utgör en del av EU:s inre marknad för varor, med undantag för förflyttning inom en och samma anläggning. Orsaken till utredningens förslag i denna del är bestämmelser i det s.k. explosivvarudirektivet (se avsnitt 4.1). För att införliva direktivets regler om just överföringstillstånd infördes begreppet överföring i förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Utredningen anser nu att begreppet är så centralt att det bör definieras i lagen i stället och att det ska stämma överens med definitionen i direkti- vet. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot detta. Regering- en delar utredningens förslag att lagen ska gälla hantering, import och överföring, och anser att det är av största vikt att använda definitioner så långt som möjligt överensstämmer med de internationella som finns på området. Vidare har utredningen föreslagit att det tydligt ska anges att lagen gäller sådana förberedande åtgärder som behövs från brand- och explo- sionssynpunkt. Detta för att förtydliga att lagen bl.a. innehåller krav som ska förbereda för ett så bra och säkert resultat som möjligt vid hantering, överföring och import av brandfarliga varor. Detta är krav på exempelvis aktsamhet, utredning, kompetens, föreståndare, byggnader, anläggningar, anordningar, förvaring, förpackning, godkännande och information. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot detta. utredningen anser regeringen att förtydligandet ska införas i den nya lagen för att tydliggöra vikten av de föreberedande åtgärdernas betydelse. Slutligen har utredningen föreslagit att lagens tillämpningsområde ska kompletteras på så sätt att vissa av lagens krav, bl.a. avseende tillstånd, aktsamhet, utredning, föreståndare och förvaring ska vara tillämpliga på sådana byggnader och andra anläggningar som används i samband med transport av farligt gods och för den hantering av brandfarliga och explo- siva varor som sker där (i fortsättningen terminaler). Utredningen har anfört att det anses att det inte går att ställa krav på verksamhet i termina- ler och terminalsbyggnader som används i samband med transport av farligt gods till följd av att gränsdragningen mellan lagen om brandfarli- ga och explosiva varor och lagen om transport av farligt gods har uppfat- tats som ett problem. Ett antal remissinstanser har avstyrkt förslaget i denna del. har menat att regelverket för transport av farligt gods på järnväg redan omfattar verksamheten vid terminaler och termi- nalbyggnader eftersom definitionen av transport av farligt gods innefattar också mellanlagring av farligt gods för att byta transportsätt eller trans- portmedel (omlastning) (SRVFS 2006:8, bilaga 1 del 1). Detta innebär att krav på t.ex. säkerhetsrådgivare och åtgärder för att förhindra obehö- rig åtkomst till aktuella varor redan finns för denna verksamhet genom regelverket för transport av farligt gods. Verket menar att det vore olyck- ligt om det skulle komma att ställas flera parallella krav med likartat syfte, i flera olika lagstiftningar på företag som bedriver verksamhet vid terminaler i samband med transport av farlig gods på järnväg. anser att utredningen inte har beskrivit den lagstiftning som är tillämplig på hanteringen av farligt gods tillräckligt. Någon slutsats om behovet av ytterligare krav för hanteringen kan därför inte dras. Utredningen har inte heller på ett tillfredsställande sätt beskrivit skälen för förslaget eller vilka krav man menar verkligen behövs och inte heller vilka byggnader/anläggningar som förväntas omfattas av de nya bestämmelserna. De ekonomiska konsekvenserna kan därför inte över- blickas. Mer underlag krävs för att kunna ta ställning till förslaget. För- bundet menar att det framgår med särskild tydlighet att hantering av farligt gods i avvaktan på vidaretransport eller mellanlagring, omfattas och regleras av lagen om transport av farligt gods. Denna innehåller straffsanktionerade krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Trans- port av farligt gods har med avseende på skydds- och säkerhetshänsyn utretts tidigare, i samband med annan lagstiftning, och man har inte funnit några skäl att dubbelreglera. byrå AB har framhållit att utredningen inte visat att säkerhets- hänsynen kräver en sådan omfattande reglering. Regleringen av säkerhe- ten avseende farligt gods i samband med förvaring under pågående trans- port ska ske genom lagen om transport av farligt gods för att samordning ska kunna ske vad gäller krav avseende specifikt farligt gods, vissa ter- minaler samt de olika transportslag. I fråga om terminaler kan följande sägas. I lagen om transport av farligt gods finns bestämmelser om aktsamhetskrav, 2 §, säkerhetsrådgivare, 11 §, och möjlighet för tillsynsmyndighet att meddela de föreläggande och förbud som behövs för att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska följas. Vad som regleras i lagen om transport av farligt gods är själva transporten. I transporten inbegrips dock också lastning, omlastning och lossning och därtill ansluten lagring. Det har inte fram- kommit att den nuvarande ordningen är bristfällig. Av utredningens kon- takter med de större företagen i som har terminalverksamhet har framkommit att det finns ett stort skydds- och säkerhetstänkande och att flödena inne på terminalerna är mycket kontrollerade. Samtliga av de kontaktade företagen har rutiner och regler för förvaringen av de farliga varorna i terminalerna. Företagen gör egna riskbedömningar och har samarbete med räddningstjänsten i kommunen som informeras om hur farligt gods hanteras. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ställer upp regler om att ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar ska vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. I vissa fall ska en redogörelse för brandskyddet upprättas och lämnas till till- synsmyndigheten (kommunen). Ägaren/utövaren är vidare skyldig att vid farlig verksamhet, i skälig omfattning, hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa skador. De som utövar verksamheten ska analysera riskerna för olyckor. Kommunen, som tillsynsmyndighet, har i lagen givits befogenhet att meddela de förelägganden och förbud som krävs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. I föreskrifter om arbete i explo- sionsfarlig miljö (AFS 2003:3) uppställs aktsamhets-, kompetens- och utredningskrav vid hantering. Vidare finns regler även i plan- och bygg- lagen (1987:10) där det bland annat regleras att byggnader avsedda för sådan verksamhet ska placeras och utformas så att de inte medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen. I föreskrifter (BFS 1993:57, ändrad och omtryckt i BFS 2002:19), finns byggregler som i vissa delar är tillämpliga vid byggnation av terminaler. Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen att det redan finns en tillfreds- ställande reglering av verksamhet med brandfarliga och explosiva ämnen vid terminaler och terminalbyggnader. Regeringen anser också i likhet med bl.a. att det behov som kan finnas av att ställa krav på sådant som inte regleras direkt i till exempel lagstiftningen om transport av farligt gods ändå kan tillgodoses genom redan existerande lagstift- ning. Med hänsyn till detta anser regeringen att utredningens förslag i denna del inte bör genomföras. Undantag från lagens tillämpningsområde Vissa områden är generellt undantagna från den nu gällande lagen om brandfarliga och explosiva varor. I lagen anges att denna inte gäller sådan transport av brandfarliga eller explosiva varor som omfattas av lagen om transport av farligt gods. Dessutom anges, med stöd av bemyndigande, i den till lagen knutna förordningen, att lagen inte ska tillämpas i fråga om sådana delar i ett fordons bränslesystem för vilka föreskrifter har medde- lats med stöd av fordonsförordningen (2009:211). I fråga om brandfarli- ga vätskor som utgör spritdryck enligt alkohollagen (1994:1738) gäller lagen om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen endast i fråga om yrkesmässig tillverkning av vätskorna. När det gäller frågan om undantag från lagens tillämpningsområde, så har utredningen föreslagit att det ska göras ett undantag från sådana transporter av brandfarliga eller explosiva varor som omfattas av lagen om transport av farligt gods. Detta överensstämmer såväl med gällande lag som med den reglering som gällde innan den nu gällande lagen träd- de i kraft. Regeringen delar denna bedömning. Utredningen har vidare föreslagit att det undantag rörande fordons bränslesystem som framgår av den till lagen knutna förordningen fortsättningsvis ska finnas i lagen. Detta för att överskådligheten och tydligheten ska öka. Regering- en delar denna uppfattning. Bestämmelser om generella undantag från lagens tillämpning bör, enligt regeringen, finnas i lagen. Det undantag för sådana pyrotekniska artiklar som utgör en del av ett fordon eller delar i ett fordons bränslesystem, t.ex. en monterad krockkudde, är sådana pyro- tekniska artiklar eller delar som det redan finns, ur brand- och explo- sionssynpunkt, reglering för i fordonsförordningen eller i någon annan bestämmelse som utfärdats med stöd av förordningen. Fordonsförord- ningen tillämpas dock inte på t.ex. fordon som tillverkats för särskilda militära ändamål. Försvarsmakten har anfört att undantaget även bör omfatta Försvarsmaktens luftfartyg, fartyg, och stridsfordon. Även i de fall dessa farkoster inte omfattas av fordonsförordningen är det enligt myndigheten inte rimligt att mer långtgående krav ställs på dem inom ramen för regelverket om brandfarliga och explosiva varor än vad som görs på motsvarande civila farkoster. Regeringen anser att Försvarsmak- tens verksamhet ställer mycket höga krav på att säkerhets- och skydds- aspekter iakttas, inte minst ur brand- och explosionssynpunkt. Regering- en anser därför inte att det är lämpligt att låta de av Försvarsmaktens fordon, som inte omfattas av föreskrifter i annan författning, helt stå utanför reglering. Det sagda medför, enligt regeringens mening, att det är lämpligt att lagen inte ska tillämpas på sådana delar som utgör del av ett fordon och inte heller sådana delar i ett fordons bränslesystem för vilka föreskrifter har meddelats med stöd av fordonsförordningen eller annan författning. Utredningen har vidare föreslagit att transporter av brandfarliga och explosiva varor som sker i ett fartygs egna och fasta tankar, s.k. bulk- transporter, ska undantas från lagens tillämpningsområde. Enligt utred- ningen är det inte lämpligt att lagen om brandfarliga och explosiva varor är tillämplig på dessa transporter. Om så var fallet skulle alla fartyg och luftfartyg behöva tillstånd till hantering av brandfarliga varor när de kommer in på svenskt territorialvatten eller luftrum. En sådan ordning är inte hållbar, anser utredningen. Remissinstanserna har inte motsatt sig förslaget. Regeringen har ingen annan uppfattning än utredningen i den- na del. I likhet med utredningen konstaterar regeringen att något behov av reglering i lagen om transport av farligt gods inte heller förefaller finnas, eftersom sådana transporter i stället omfattas av annan reglering, t.ex. i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Utredningen menar vidare att det av den nya lagen även bör framgå att fartygs och luftfartygs drivme- del undantas från tillämpningsområdet. Anledningen till detta är att sådan hantering annars skulle omfattas av tillståndskraven. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot detta. Inte heller i denna fråga har regeringen någon annan uppfattning än utredningen. Även här torde en annan ordning bli olämplig och praktiskt ohållbar. 6.3Förhållande till annan lagstiftning Regeringens bedömning: Någon förteckning över andra lagar som gäller parallellt bör inte tas in i den nya lagen. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det i den nya la- gen, liksom i den nu gällande, ska tas in en upplysningsparagraf som innehåller en icke-uttömande uppräkning av aktuella lagar på området. Remissinstanserna: Några remissinstanser anser att den förslagna uppräkningen ska kompletteras med andra lagar som kan vara relevanta på området. (numera Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap) är av uppfattningen att hänvisning till andra lagar kan underlätta för den som ska tillämpa lagstiftningen, men att risken är stor för att hänvisningen uppfattas som uttömmande; dessutom måste den kontinuerligt uppdateras. Plast- och kemiföretagen anser att det är ett alternativ att inte räkna upp några andra regelverk men att uppräkningen fyller en viktig funktion samt att det bör tydliggöras att den endast är exemplifierande. och Statens kärnkraftsinspek- tion har inget emot en sådan uppräkning i lagen i och för sig, dock beto- nar myndigheterna i sammanhanget vikten av att berörda myndigheter utvecklar ett nära samarbete. anmärker att en dylik hänvisning inte behövs. Skälen för regeringens bedömning: Såväl gällande som här föresla- gen lagstiftning om brandfarliga och explosiva varor är speciallagstift- ning som syftar till att hindra, förebygga och begränsa olyckor och ska- dor på liv, hälsa, miljö och egendom. Lagstiftningen har även ett brotts- förebyggande syfte (se avsnitt 6.1). Självklart är det inte möjligt att i denna typ av lagstiftning reglera allt som har med varorna ifråga att göra. Utöver den föreslagna lagen kan bestämmelser i annan lag reglera den verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde. Lagarna ska då tillämpas parallellt. Exempel på sådana lagar är, som utredningen har angett, bl.a. följande. I 14 kap. finns särskilda bestämmelser om kemiska produk- ter. I den omfattning de kemiska produkterna också är brandfarliga eller explosiva finns regler avseende dessa. Lagen om brandfarliga och explo- siva varor ska tillämpas för att förebygga miljöskador på grund av brand eller explosion i fråga om kemiska produkter medan har en vidare tillämpning. Regleringen i lagen om brandfarliga och explosiva varor i fråga om att förebygga miljöskador genom brand eller explosion medför att lagens krav på kompetens och utredning av risker även omfattar varornas miljö- farlighet utifrån syftet att förebygga sådana miljöskador som orsakats direkt på grund av brand eller explosion. Detsamma gäller vid tillstånds- myndigheternas prövning där miljöriskerna genom brand eller explosion Även tillsynsmyndigheterna skall bevaka miljöaspekterna ut- Prop. 2009/10:203 ifrån samma utgångspunkter. Arbetsmiljölagen (1977:1160) är en skyddslagstiftning för arbetstagare. Lagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Lagen tillämpas på hela arbets- miljöområdet och i lagen finns bestämmelser om skyldigheter för arbets- givare, arbetstagare, tillverkare och leverantörer. Dessa skyldigheter, som främst består i att vidta skyddsåtgärder, gäller också vid hanteringen av brandfarliga och explosiva varor. Skyddsåtgärderna som föreskrivs i arbetsmiljölagen tar sikte på att skydda arbetstagarna och gäller parallellt med lagen om brandfarliga och explosiva varor. Den sistnämnda lagen tar sikte på att skydda alla människor, arbetstagare såväl som andra. Lagen om skydd mot olyckor Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor syftar till att i hela landet bere- da människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Enskilda (ägare eller nyttjanderättshavare) har enligt lagen viss skyl- dighet att bl.a. hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka. Vidare har enskilda i vissa byggnader eller anläggningar med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand skyldighet att lämna en skriftlig redogörelse för brandskyddet. Vid sådan verksamhet som anses innebära fara för olyckor eller allvarliga skador är den enskilde vidare skyldig att hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom. Den enskilde verksamhetsutövaren är också skyldig att analysera riskerna för olyckor på visst sätt. Den enskilde mås- te vidare underrätta länsstyrelse, polismyndighet och kommun om giftiga eller skadliga utsläpp och om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten. Kommunens skyldigheter enligt lagen består bl.a. av att vidta åtgärder för att förebygga bränder och skador samt verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor. I brandförebyggande syfte ska kommunen bl.a. ansvara för sotning och brandskyddskontroll. Kommunen ansvarar vidare för räddningstjänsten och dess skadeav- hjälpande arbete inom kommunen. Lagen om skydd mot olyckor inriktar sig, således, i stor utsträckning på samma skyddsintresse som lagen om brandfarliga och explosiva va- ror, nämligen att förebygga brand och skador till följd av brand. Utred- ningen anser att de båda lagarna kan och bör tillämpas parallellt. Verk- samhetsutövare måste således iaktta regler i båda lagarna. Vidare kan verksamheter granskas utifrån båda lagarna. En verksamhet vilken upp- fyller lagen om brandfarliga och explosiva varors krav eller krav medde- lade med stöd av lagen bör dock inte bli föremål för ytterligare krav i samma sak och syfte enligt lagen om skydd mot olyckor. Utöver den grundläggande allmänna skyddslagstiftning som lagen om Prop. 2009/10:203 skydd mot olyckor utgör är lagen om brandfarliga och explosiva varor en specialskyddslagstiftning. Produktsäkerhetslagen (2004:451) syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Lagen är sekundär i förhållande till annan lagstiftning på så sätt att pro- duktsäkerhetslagens bestämmelser om säkerhetskrav, presumtion för uppfyllande av säkerhetskrav och bedömningskriterier inte ska tillämpas på varor när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhetskrav i någon annan författning eller i en EU-förordning. Lagens övriga be- stämmelser ska inte tillämpas på varor, om det i någon annan författning som genomför ett EU-direktiv eller i en EU-förordning finns bestämmel- ser som reglerar samma fråga och som har samma syfte. Dessa bestäm- melser i lagen ska inte heller tillämpas på varor i den utsträckning det i lagstiftningen om produktsäkerhet, som inte är av gemenskapsrättslig ursprung, finns motsvarande bestämmelser med samma syfte, förutsatt att de nationella bestämmelserna uppfyller produktsäkerhetslagens krav. I 2 kap. 20 § och 3 kap. 7 § ordningslagen (1993:1617) finns bestämmel- ser i fråga om användningen av pyrotekniska varor och i 3 kap. 6 § sam- ma lag finns bestämmelser angående sprängning. Reglerna tar sikte på användning vid vissa speciella tillfällen samt användning inom visst begränsat geografiskt område. Reglerna gäller parallellt med lagen om brandfarliga och explosiva varor. (1987:10) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggnader. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsut- veckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. För att kunna driva verksamhet där brand- farliga eller explosiva varor hanteras krävs bygglov för uppförandet av byggnad eller ianspråktagande av befintlig byggnad om sådan verksam- het tidigare inte bedrivits i byggnaden. När bygglov ges ställs krav bl.a. på att byggnaden placeras så att den inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Detta innebär att den som hanterar brand- farliga och explosiva varor i en byggnad behöver bygglov för hantering- en i byggnaden vid sidan om hanteringstillståndet som krävs enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. I proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, föreslår re- geringen en ny plan- och bygglag som ska ersätta bl.a. den nu gällande . Syftet med bestämmelserna i den nya lagen är i allt väsentligt detsamma som i den nu gällande. Den nya plan- och byggla- Prop. 2009/10:203 gen föreslås träda i kraft . Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Seveso-lagen) och förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- varliga kemikalieolyckor (Seveso-förordningen) syftar till att förebygga allvarliga olyckshändelser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa följderna av dem för människor och miljö. Lagen och för- ordningen tillkom genom att det s.k. Seveso-direktivet (direktiv /82/EG) införlivades i svensk rätt. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är central tillsynsmyndighet för verksamheter som faller under Seveso-lagen och Seveso-förordningen, medan det regionala och lokala tillsynsansvaret ligger på och kommunerna. Med allvarlig kemikalieolycka avses i lagen olycka med ett eller flera farliga ämnen inblandade, t.ex. utsläpp, brand eller explosion. skall olyckan ha orsakats av ett okontrollerat händelseförlopp i samband med driften av en verksamhet som omfattas av lagen och som medför allvarlig, omedelbar eller fördröjd fara för människors hälsa, inom eller utom verksamheten, eller för miljön. Lagen tillämpas på verksamheter där farliga ämnen förekommer i mängder som motsvarar eller överstiger de mängder som regeringen föreskriver. I förordningen har regeringen föreskrivit om vilka ämnen som avses och här anges bl.a. explosiva och pyrotekniska ämnen samt brandfarlig vätska och brandfarlig gas. I lagens 5 § upplyses om att i fråga om verksamhet som kan ge upphov till allvarliga kemikalieolyckor tillämpas utöver lagen även bestämmelser i annan lag. Detta innebär att både Seveso-lagen med tillhörande förord- ning och lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning är tillämpliga i vissa situationer. Enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel krävs tillstånd för att få till- verka, tillhandahålla, till utlandet föra ut och samarbeta med någon i utlandet avseende krigsmateriel. I lagen anges vidare att det är Inspektio- nen för strategiska produkter som prövar frågor om tillstånd. regelkomplex skiljt från lagen om brandfarliga och explosiva varor och det behövs således tillstånd såväl enligt denna lag som enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor om man tillverkar explosiva varor som Regeringen anser att en uppräkning av parallellt tillämpliga lagar i den nya lagen visserligen kan vara av pedagogiskt värde. Det kan vara viktigt