prop · GY031 · 2010-10-12 00:00:00 — När individer och familjer får mer kvar i plånboken efter skatt ökar dessutom självständigheten och möjligheterna att forma sina egna liv. Regeringen anser att en skillnad i inkomstbeskattning mellan löntagare och pensionärer inte har ett egenvärde. Därför är ambitionen att gradvis minska inkomst- skatteskillnaden och ett förstärkt jobb- skatteavdrag bör därför kombineras med sänkt skatt för pensionärer. Ambitionen är också att höja den nedre gränsen för statlig inkomstskatt i syfte att färre personer med vanliga inkomster ska betala statlig inkomstskatt. Regeringen avser vidare att sänka mervärdesskatten för restaurang- och cateringtjänster som skatten på alkohol och tobak höjs. Den svenska arbetsmarknadsmodellen är en god grund för en väl fungerande arbetsmarknad. Vissa grupper som ungdomar och utrikes födda har dock svårt att etablera sig på arbetsmarknaden, vilket föranleder mindre justeringar av gällande regler och andra åtgärder. Regeringen vill införa en allmän inkomst- försäkring vid arbetslöshet. Hur en sådan ska utformas utan att få negativa effekter på arbetsmarknadens funktionssätt är dock komplicerat och frågan utreds av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Forskning och infrastruktur är två centrala områden för att ska stå väl rustat . Båda dessa områden har prioriterats högt under den gångna mandatperioden och nya satsningar avses genomföras. Regeringen avser att se över beskattningen av sparande i aktier och andra värdepapper i syfte att förenkla regler och effektivisera administrationen. Även företagsbeskattningen ska ses över med inriktning att skapa ett robust system som leder till fler investeringar och ökad välfärd. Ambitionen är att införa avdragsrätt för gåvor till hjälpverksamhet. Den tidsbegränsade nedsättningen av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar är viktig för att driva fram den senaste och bästa tekniken vad gäller miljöfordon. Regeringen har därför som reformambition att förlänga den tidsbegränsade nedsättningen för de bilar som är utrustade med den senaste och bästa tekniken för drift med elektricitet eller annan gas än gasol. Regeringen avser återkomma med ett detaljerat förslag om vilka bilar som nedsättningen kommer att omfatta. Trycket på rättsväsendet är fortsatt högt. För att människor ska känna trygghet krävs inte bara ett fungerande polisväsende utan också brottsförebyggande insatser och ett rättsväsende där alla delar kan arbeta effektivt. Effekter av regeringens politik Regeringen har genomfört en rad reformer som gjort det mer lönsamt att arbeta samt enklare och billigare att anställa, som matchningen på arbetsmarknaden har förbättrats. Utbud av och efterfrågan på arbetskraft har stimulerats. Bedömningen är att de vidtagna strukturreformerna, inklusive de reformer som föreslås i denna proposition, varaktigt ökar sysselsättningen med ca 140 000 personer på lång sikt. Reformerna påverkar emellertid inte enbart sysselsättningen. De minskar också antalet sjukfrånvarande och bidrar till att de redan sysselsatta arbetar mer. vidtagna åtgärderna samt de reformer som föreslås och aviseras i denna proposition varaktigt öka antalet arbetade timmar på lång sikt, vilket omräknat motsvarar ca 200 000 årsarbetskrafter. Jobbskatteavdraget bedöms bidra med drygt hälften av denna ökning. För att möta krisen har regeringen också förstärkt och temporärt kompletterat tidigare genomförda åtgärder i syfte att motverka en lägre sysselsättning på , exempelvis genom åtgärder som upprätthåller sökaktiviteten och genom en utvidgning av de arbetsmarknads- och utbildningspolitiska programmen. Dessa åtgärder bedöms dämpa krisens effekter på den varaktiga sysselsättningen med 25 000 personer. Den samlade politiken 2011 bedöms öka hushållens justerade disponibla inkomst med i genomsnitt . kommer de med lägst inkomster att gynnas mest. 1.2Övergripande mål för den ekonomiska politiken Den ekonomiska politikens huvuduppgift är att skapa en så hög varaktig välfärd som möjligt genom hög uthållig tillväxt, hög varaktig sysselsättning, välfärd som kommer alla till del och ekonomisk stabilitet. Politiken ska bidra till tillväxt och sysselsättning För att förbättra förutsättningarna för god ekonomisk tillväxt är åtgärder som bidrar till att öka sysselsättningen, investeringarna och produktiviteten avgörande. Den ekonomiska tillväxten måste dessutom vara förenlig med en god miljö och hälsa, dvs. den ska vara uthållig. För att uppnå en varaktigt hög sysselsättningsnivå krävs att det lönar sig att arbeta. För dem som står utanför arbetsmarknaden ska det löna sig att ta ett jobb och för dem som har ett jobb ska det löna sig att arbeta mer eller ta ett jobb med större ansvar. Goda villkor för företagande är avgörande för ekonomisk tillväxt. För att uppnå en hög nivå på de privata investeringarna krävs att har ett bra företagsklimat. Politiken ska också bidra till hög produktivitetstillväxt genom att skapa goda förutsättningar för konkurrens, forskning, innovation och lärande. Politiken ska bidra till att välfärden kommer alla till del Ett viktigt medel för att välfärden ska komma alla till del är offentlig finansiering av tjänster som riktar sig till enskilda individer efter behov, oavsett inkomst och bakgrund. En politik för att värna välfärdens kärna är därför central. Genom offentligt finansierad utbildning, vård och omsorg utjämnar politiken livsvillkoren mellan människor. För att alla ska få del av välfärden omfördelas ekonomiska resurser dessutom genom offentliga transfereringar. De flesta offentliga trans- fereringar syftar emellertid inte främst till att omfördela mellan individer utan till om- fördelning av ekonomiska resurser över livs- cykeln. i livet med låg inkomst får individen olika typer av transfereringar och subventioner och i livet med högre inkomst betalas i stället mer i skatt. Exempel på sådana transfereringar är pensioner, studiemedel och barnbidrag. Politiken ska bidra till ekonomisk stabilitet Konjunkturnedgångar leder till ökad arbets- löshet och drabbar den enskilde och riskerar att leda till social utslagning. Stora konjunktursvängningar kan också leda till en långsiktigt lägre produktivitetsnivå och därmed till lägre välfärd. har huvudansvaret för stabiliseringspolitiken genom penningpolitiken. Finanspolitiken bidrar indirekt till att dämpa svängningar i konjunkturen genom de automatiska stabilisatorerna. Därutöver finns det särskilda situationer då finanspolitiken av stabiliseringspolitiska skäl behöver komplettera penningpolitiken genom direkta åtgärder. Detta gäller framför allt om det finns en tydlig penningpolitisk målkonflikt mellan att stabilisera inflationen och att stabilisera sysselsättningen (vid utbudsstörningar). Det gäller också vid stora efterfrågestörningar där penningpolitiska åtgärder inte räcker till för att dämpa efterfrågebortfallet. penningpolitiken har finanspolitiken därtill en roll att spela när det gäller att genomföra riktade insatser i samband med stora konjunktur- svängningar. Finanspolitiken kan också bidra till att utjämna de ekonomiska villkoren genom särskilt riktade åtgärder. Tillbaka till överskott i de offentliga finanserna För att uppnå målen om tillväxt, fördelning och stabilitet krävs långsiktigt uthålliga offentliga finanser. Det budgetpolitiska ramverket ska respekteras; det finansiella sparandet i den offentlig sektorn ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel och uppsatta utgiftstak ska . Starka offentliga finanser i linje med uppsatta budgetpolitiska mål säkerställer förmågan att möta framtida konjunkturnedgångar från en stark position. Det ger också förutsättningar för att kunna genomföra angelägna reformer. Att säkra framtida överskott i de offentliga finanserna har därför högsta prioritet. Den svenska ekonomin befinner sig fortfarande i lågkonjunktur med lågt resursutnyttjande och hög arbetslöshet. Återhämtningen sker dock på bred front och är snabbare än vad som förutsågs ekonomiska vårproposition. Både produktionen och sysselsättningen har ökat i god takt . Bakom vändningen ligger en expansiv ekonomisk politik och en snabb omsvängning i den internationella efterfrågan på svenska exportvaror. Utvecklingen har bidragit till att hushållen och företagen har blivit allt mer optimistiska och till att konsumtionen och investeringarna har tagit fart. och fortsätter svensk ekonomi att återhämtas till följd av en stark inhemsk efterfrågan, en förbättrad konjunktur i omvärlden, regeringens reformer och en fortsatt expansiv penningpolitik. Resursutnyttjandet i den svenska ekonomin bedöms vara tillbaka på en balanserad nivå . finns det en betydande risk för en sämre utveckling föranledd bl.a. av den statsfinansiella situationen i omvärlden. En svagare tillväxt i länder med stora statsfinansiella problem riskerar leda till att återhämtningen i konjunkturen i går långsammare och i värsta fall till en andra konjunkturnedgång. 1.3.2Svensk BNP ökar starkt 2010 och 2011 Svensk ekonomi har utvecklats starkt och framåtblickande indikatorer tyder på en fortsatt stark och bred återhämtning . 1.3.1Återhämtningen i världen fortsätter efterfrågan och exporten är viktiga drivkrafter Världsekonomin fortsätter att återhämtas efter den djupaste lågkonjunkturen . En bidragande orsak till återhämtningen är de ekonomisk-politiska åtgärder som har vidtagits av regeringar och centralbanker runt om i världen. Den expansiva finanspolitiken har dock bidragit till att försämra ofta redan ansträngda statsfinanser i många . Den mest sannolika utvecklingen är att den globala konjunktur- återhämtningen fortsätter och att världshandeln ökar. Återhämtningen i omvärlden går dock in i en lugnare fas. Den statsfinansiella situationen i flertalet länder i EU och i medför att regeringarna där måste genomföra stora finanspolitiska åtstramningar för att minska budgetunderskotten. Åtstramningarna väntas dämpa BNP-tillväxten i dessa länder , något som i sin tur håller tillbaka tillväxten i exporten och därmed konjunktur- återhämtningen i . Diagram 1.3 Svensk BNP Procentuell förändring (vänster skala) Miljarder kronor per kvartal (höger skala) Trots en stark återhämtning är emellertid resursutnyttjandet i ekonomin lågt. Förutsättningarna för en fortsatt stark och bred återhämtning är goda även framöver. En fortsatt expansiv penningpolitik i kombination med regeringens reformer, t.ex. jobb- skatteavdraget, höjda statsbidrag till kommunerna och sänkt skatt för pensionärer, bidrar till att hushållens reala disponibla inkomster ökar. En ökning i sysselsättningen har också en positiv effekt på konsumtionen och investeringarna. har den djupa lågkonjunkturen medfört att hushållen har ökat sparandet av försiktighetsskäl, vilket har lett till en historiskt hög sparkvot. Framöver bedöms försiktighetssparandet minska i takt med att arbetsmarknaden förbättras, vilket bidrar till att konsumtionen ökar relativt starkt . Den ökande världshandeln bidrar till en ökad efterfrågan på svenska exportvaror. ökar investeringarna i takt med att kapacitetsutnyttjandet stiger. Sammantaget bedöms BNP stiga 2010 och 2011 (se tabell 1.3). Under 20122014 fortsätter återhämtningen och resursutnyttjandet närmar sig balans . Att återhämtningen går snabbare än vad som tidigare förutsågs medför att de permanenta effekterna av krisen bedöms bli mindre än vad som tidigare antagits. Det medför att BNP kan växa snabbare och nå en högre nivå utan att resursutnyttjandet blir ansträngt. Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2009. Kvartalsvärdena är säsongrensade. Källor: , och egna beräkningar. Procentuell förändring om annat ej anges Utfall 2009, prognos 20102014 -5,1 -2,6 -2,6 -2,1 -5,7 -3,3 -2,5 -1,6 -1,1 -0,5 -0,3 1I hela ekonomin. 4Andel av arbetskraften . 5Procent av potentiell BNP. 6Timlön enligt Konjunkturlönestatistiken. Källor: , och egna beräkningar. 1.3.3Tydlig återhämtning på arbetsmarknaden Den starka produktionsökningen och den tilltagande optimismen i näringslivet bidrar till stigande sysselsättning och allt mer positiva anställningsplaner. Sysselsättningen i tjänste- sektorerna vände upp och har fortsatt att öka . Inom industrin började både produktionen och sysselsättningen stiga . Framåtblickande indikatorer som anställnings- planer och nyanmälda lediga platser, pekar på en fortsatt uppgång i sysselsättningen . I takt med att efterfrågan och produktionen stiger fortsätter sysselsättningen och antalet arbetade timmar att öka i framför allt tjänstesektorn. Sammantaget bedöms antalet sysselsatta stiga med ca 220 000 personer till följd av konjunkturåterhämtningen, regeringens politik samt att befolkningen i arbetsför ålder ökar. Arbetslösheten faller därmed tillbaka. Nedgången blir dock måttlig eftersom arbetskraften fortsätter att växa av samma skäl som sysselsättningen stiger. 2014 (se diagram 1.4). Som en följd av det låga resursutnyttjandet bedöms såväl priser som löner stiga långsamt . Procent av arbetskraften, 15-74 år Källor: , och egna beräkningar. 1.3.4En mer stabil finansmarknad De omfattande extraordinära åtgärder som regeringar och centralbanker vidtog medförde att en finansiell härdsmälta kunde undvikas. Därefter har marknaderna steg för steg börjat fungera allt bättre, men betydande risker kvarstår. ökade osäkerheten åter till följd av de statsfinansiella problemen i flera länder. De åtgärder som vidtogs i samband med den statfinansiella krisen och EU:s stresstest av de europeiska bankerna har dock bidragit till att osäkerheten om det europeiska banksystemet minskat. Likviditetssituationen för de europeiska bankerna har förbättrats jämfört med den situation som rådde under den , men läget har ännu inte normaliserats. Bankerna kan nu i högre grad finansiera sig själva på marknaden utan stöd av statliga garantier, men till en högre kostnad än innan krisen. var förhållandena på finansmarknaden precis innan den finansiella krisen utbröt onormalt gynnsamma med riskpremier nedpressade till nivåer som inte var långsiktigt hållbara. Det finns dock kvarstående risker med finansieringen för de europeiska bankerna och företagen kopplade till ett stort statsfinansiellt finansieringsbehov framöver för de länder som har stora budgetunderskott. Sammantaget är läget på finansmarknaderna nu mer stabilt, men det finns skäl att vara fortsatt vaksam. 1.3.5Risker för en svagare utveckling Trots den senaste tidens positiva utveckling råder det stor osäkerhet om hur konjunkturen kommer att utvecklas framöver. Det är också för tidigt att säga hur krisen har påverkat ekonomins funktionssätt och därmed hur hög den långsiktigt hållbara tillväxttakten i ekonomin är. Riskerna för en svagare utveckling än i huvudscenariot är större än möjligheterna till en mer gynnsam utveckling. Det finns en betydande risk att de statsfinansiella problemen i omvärlden dämpar den internationella konjunkturåterhämtningen mer än vad som antas i huvudscenariot. De statsfinansiella problemen med stora budgetunderskott i många länder kan leda till att hushåll och företag i dessa länder blir mer försiktiga eftersom de vet att stora finanspolitiska åtstramningar väntar framöver. En sådan utveckling leder till lägre tillväxt och en fördjupningsrutan Effekter av hög offentlig skuldsättning). I värsta fall skapar de statsfinansiella problemen en förnyad finansiell oro som leder till en utveckling som påminner om den . I ett sådant läge blir det bl.a. avsevärt svårare och dyrare för hushåll och företag att låna pengar och för skuldsatta länder att omsätta sina lån. Det skulle leda till en betydligt svagare utveckling i omvärlden, framför allt i och därmed också i . är det möjligt att återhämtningen går snabbare än i huvudscenariot. Framåtblickande indikatorer för både hushållen och företagen är mycket positiva och om dessa förväntningar realiseras kan återhämtningen bli starkare. I ett sådant scenario finns det en risk att det uppkommer brist på arbetskraft i vissa sektorer . Effekter av hög offentlig skuldsättning Höga skuldnivåer och en betydande försämring av de offentliga finanserna i många länder kommer att bidra till en utdragen återhämtning i den globala ekonomin och verka återhållande på den långsiktiga tillväxten. Detta kommer också få inverkan på den svenska tillväxten. Snabbt ökande skulder i många länder I de flesta av de utvecklade länderna har den offentliga skulden ökat snabbt i den finansiella krisens spår. bedömning är att skuldsättningsgraden i kommer att öka från av BNP , i från av BNP och i EMU-området från av BNP. Orsakerna till de höga skuldnivåerna är flera. Redan innan krisen var skuldnivåerna i många länder höga. Detta var en följd av att skulderna ökat kraftigt vid konjunkturnedgångar och därefter inte återgått till tidigare nivåer i goda tider. har brutit detta mönster och även den senaste finanskrisen innebar endast en marginellt högre skuld i medan den i många andra länder förde med sig en dramatisk ökning av skuldkvoten. Orsaken var att i goda tider behöll tillräckliga marginaler i de offentliga finanserna för att kunna möta krisen utan en kraftigt ökande skuldsättning. Den skuldökning som har skett i många andra länder i samband med finanskrisen kan i relativt liten utsträckning förklaras av finanspolitiska stimulanser och stödet till den finansiella sektorn. Dessa orsaker har endast stått för omkring en tiondel vardera av skuldökningen.2 De främsta orsakerna har i stället varit fallande BNP-tillväxt, ett förhållandevis lågt offentligt sparande före krisen och permanent minskade skatteintäkter till följd av minskade skattebaser. Diagram 1.5 Okonsoliderad offentlig bruttoskuld, procent av BNP, 1970-2011 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 En hög skuldsättning utgör ett hot mot den långsiktiga tillväxten Både de höga ökningstakterna och nivåerna på de offentliga skulderna hämmar återhämtningen av världsekonomin. Offentlig skuld kan enligt ekonomisk teori antas påverka den långsiktiga tillväxten genom i huvudsak två kanaler: 1.Undanträngning av privata investeringar via stigande räntor. När den offentliga sektorns lånebehov ökar blir det svårare och dyrare för den privata sektorn att låna, bl.a. till följd av en högre räntenivå på riskfria placeringar. Vid osäkerhet om huruvida skulden kan hanteras stiger därtill riskpremien för den offentliga sektorn. Om räntan stiger för den offentliga sektorn stiger som regel också räntan för företag och hushåll, vilket ytterligare minskar de privata investeringarna. Därtill tränger stigande offentliga ränteutgifter undan andra offentliga utgifter. 2.En negativ tillväxteffekt av de högre skatter som krävs för att finansiera högre räntebetalningar. Huvuddelen av senare års forskning inom detta område visar ett signifikant samband mellan skuldutvecklingen och räntan i enskilda länder.3 3 För en översikt, se t.ex. Haugh, D., P. Ollivaud och D. (2009), 2 IMF (2010), Fiscal Monitor, . What drives sovereign risk premiums? An analysis of recent evidence Många studier visar att effekten på räntan av skulden är icke-linjär i meningen att effekten av en skuldökning är större för länder med relativt hög skuldsättningsgrad. Ny forskning visar ett starkt samband mellan höga skuldnivåer (av BNP) och lägre ekonomisk tillväxt. En studie visar att tillväxttakten i BNP skiljer sig mellan länder med låg skuldsättningsgrad () och länder med hög skuldsättningsgrad ().4 Det är därför oroande att många länder förväntas nå den senare nivån . Enligt den () kan den potentiella tillväxttakten i de utvecklade länderna aggregerat minska med över en halv procent om inte skuldsättningsgraden återvänder till nivåerna innan krisen.5 Det finns även forskning som visar att välfärdsnivån kan minska av hög offentlig skuldsättning genom att denna skuldsättning kan vara förenad med en försvagning av växelkursen. Forskningen på området visar sålunda att de skuldnivåer som många länder förväntas nå riskerar att minska den långsiktiga tillväxten. Vid höga skuldnivåer ökar därtill risken för en negativ skulddynamik, vilket kan ge en okontrollerbar skuldutveckling. Skulden växer då okontrollerat till följd av att det inte finns tillräckliga intäkter för att betala räntorna och att nya lån tas för att betala ränteutgifterna, vilket i sin tur leder till behov av ytterligare lån med en allt högre ränta. Ju högre skulden och räntan är desto högre måste det primära sparandet (finansiellt sparande exklusive räntor) vara för att skulden ska stabiliseras eller minska. För de länder som har behov av konsolidering är det nödvändigt att trovärdigt redovisa hur dessa avses genomföras. Annars stiger räntorna för dessa länder och de får därmed större svårigheter att hålla skulden under kontroll. Att minska skulderna kan minska tillväxten på kort sikt De stora underskotten och de höga skuldnivåerna ställer krav på betydande from the Euro area, Economics Department Working Papers, No. 4 , C. and K. Rogoff (2010), Growth in a Time of Debt, , vol. 100(2), s. 573-578. 5 IMF (2010), Fiscal Monitor, . konsolideringar av de offentliga finanserna. IMF bedömer att det finns behov av en varaktig konsolidering på i genomsnitt av BNP för de utvecklade länderna för att skulden ska ligga för att skuldsättningen ska återvända till nivån före krisen. Beräkningar från visar att med de konsolideringar som presenterats i EMU-länderna förväntas skuldsättningsgraden vara ökande . För bedöms i stället bruttoskulden minska kraftigt, till av BNP 2020. Diagram 1.6 Utvecklingen av den konsoliderade brutto- skulden innefattande de hitintills annonserade budgetförstärkningarna, och EMU-länderna, procent av BNP 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 Anm. Framskrivningen baseras på planerade budgetförstärkningar enligt 2010- års Konvergensprogram. Hänsyn har tagits till de förväntade ökade kostnaderna av en åldrande befolkning. Hänsyn har inte tagits till skuldutvecklingens effekt på tillväxten. Skatteintäkterna har antagits återgå till nivåer. Källa: European Commission (2010), in the EMU2010. som det är nödvändigt med en betydande konsolidering för att ta ned skuldnivåerna och undvika en accelererande skuld kan detta på kort sikt verka hämmande för tillväxten. Detta gäller i synnerhet om räntan redan i utgångsläget är låg och därigenom inte kan sänkas för att motverka en åtstramande finanspolitik. Det är troligt att den typ av konsolidering som krävs kommer att ha en kortsiktigt negativ effekt på tillväxten i de aktuella länderna. För länder med stora skulder kan det dock finnas s.k. omvända effekter av en konsolidering, dvs. att den ekonomiska aktiviteten ökar till följd av det ökade offentliga sparandet.6 Effekten på tillväxten i de länder som 6 Alesina, A. (2010), Fiscal adjustments: lessons from recent history, Paper prepared for the Ecofin meeting in , 2010. behöver göra betydande konsolideringar är därför osäker och kan variera från land till land. Även det sätt på vilket konsolideringen genomförs kommer att få stor betydelse för effekten på tillväxten. Ekonomisk forskning har visat att åtstramningar som främst genomförs via minskade utgifter ger en högre ekonomisk tillväxt och förbättrade offentliga finanser, jämfört med åtstramning som inriktas på att höja skatterna. Därtill är det viktigt att konsolideringsprogrammen är trovärdiga för att den negativa effekten på tillväxten ska bli så ringa som möjligt. 1.4Läget i de offentliga finanserna 1.4.1Det finansiella sparandet stärks snabbt Den snabba återhämtningen av svensk ekonomi innebär även en stark återhämtning av de offentliga finanserna. Det finansiella sparandet beräknas uppgå till -1,av BNP 2010 och -0,av BNP 2011. Förstärkningen av det finansiella sparandet sker främst genom fallande utgifter, bl.a. till följd av färre arbetslösa, färre sjuka och förtidspensionerade, som tillsammans med en stark BNP-tillväxt bidrar till att de offentliga utgifterna minskar som andel av BNP fram . ligger skatterna på en nivå på av BNP . Det finansiella sparandet beräknas uppgå till av BNP 2012 för att öka till av BNP 2014.