prop · GX03173 · 2010-03-23 00:00:00 — Vidare förekommer inom ramen för bl.a. Studsvik AB:s verksam- het transporter av lågaktivt avfall i form av sopor och skrot som ska för- brännas eller smältas. Med beaktande av de svenska transportförhållandena kan det finnas skäl att från risk- och skadesynpunkt överväga fler undantag från finan- sieringskraven än vad som är möjligt. Så bör kunna vara fallet framför allt vid transporter av låg- eller medelaktivt kärnavfall. Avgöran- de för bedömningen bör vara vilka skador på omgivningen en eventuell olycka under transporten skulle kunna få. Regeringen bör därför ha en möjlighet att i det enskilda fallet besluta att en säkerhet som krävs enligt lagen inte behöver täcka mer än 80 mil- joner euro för varje radiologisk olycka, om beslutet gäller en transport av kärnämne eller kärnavfall och begränsningen är lämplig med hänsyn till ämnenas eller avfallets karaktär och de risker som transporten innebär. En sådan reglering stämmer överens med den reviderade Pariskonven- tionen. Ett beslut om att begränsa kravet på försäkring eller annan ekonomisk säkerhet får inte innebära att regeringen slutligt begränsar den ersättning skadelidande ska vara garanterade i händelse av en olycka. Ersättningen ska fortfarande uppgå till de miniminivåer som enligt huvudregeln gäller för anläggningshavarens ansvar, dvs. för kärntekniska anläggningar som inte utgörs av kärnkraftsreaktorer som är i drift för energiproduktion. Enligt har staten ett ansvar att be- tala ersättning upp till nivån om en skada överstiger den nivå för den ekonomiska säkerhet som bestämts genom ett beslut om begränsning av ansvaret. Detta bör framgå av den nya regleringen. Även i de fall som kravet på säkerhet har begränsats för mindre risk- fyllda anläggningar och transporter gäller reglerna om statens ansvar i intervallet mellan 700 miljoner och och det gemen- samma statsansvaret . Dessutom gäller att den ersättningsskyldige anläggningshavarens ansvar är obegränsat. Det är dock mycket osannolikt att en skada skulle komma att bli så omfattande i händelse av en olycka i dessa fall. Bemyndigandet för regeringen att begränsa kravet på säkerhet innebär att anläggningshavaren i det enskilda fallet får ansöka hos regeringen om en begränsning av kravet på säkerhet för ersättningsansvaret. Anläggnings- havaren ansvarar för att ta fram det underlag i form av en riskanalys som behövs för bedömningen av om risken vid anläggningen eller transporten är så låg att den motiverar ett avsteg från huvudregeln om att säkerställa ansvaret . Anläggningshavarens riskanalys bör granskas av eller annan myndighet med sär- skild expertis på området innan regeringen prövar ansökan om begräns- Prop. 2009/10:173 ning av kravet på säkerhet. 7.6Godkännande av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska pröva om de säkerheter som ställs för att täcka ersätt- ningsansvaret enligt lagen är tillräckliga. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som krävs för att en försäkring eller an- nan ekonomisk säkerhet ska kunna godtas enligt lagen. Utredningarnas förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningarna har gjort olika bedömningar i fråga om vilken myndighet som är lämplig att pröva anläggningshavarens försäkring eller annan eko- nomisk säkerhet. har bedömt att Strålsäker- hetsmyndigheten bör ha denna uppgift, i samråd med . har utgått från att , enligt vad som gäller , ska pröva frågor om godkännande av ansvarsför- säkring. Regeringens förslag innehåller ett bemyndigande att meddela föreskrifter om vad som krävs för att en försäkring eller annan ekono- misk säkerhet ska kunna godtas. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Det bör i lagen om ansvar och ersätt- ning vid radiologiska olyckor införas en bestämmelse som anger att an- läggningshavarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet ska god- kännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det bör också införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vad som krävs för att en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet ska kunna godtas. Regeringen har i 3 § förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen (1968:45) bemyndigat att pröva frågor om godkännande av försäkring enligt 22 § första stycket atoman- svarighetslagen. sker ingen prövning av annan ekono- misk säkerhet för att täcka anläggningshavarens skyldigheter enligt den lagen. Regeringens förslag om höjda ansvarsbelopp för anläggningshavare, i syfte att uppfylla kraven i den reviderade , innebär ökade krav på ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Av av- snitt 7.3 framgår att kapaciteten på försäkringsmarknaden översti- ger och att den sannolikt kommer att nå . kommer dock försäkringen inte att kunna täcka personskador som uppkommer efter olyckstillfället och inte heller miljöskador. Den ansvarsförsäk- ring som kommer att vara tillgänglig behöver därför kompletteras med annan ekonomisk säkerhet. Det finns olika möjligheter att komplettera försäkringen med annan ekonomisk säkerhet. En lösning som överlag får stöd av remissinstanser- na är att tillståndshavarens moderbolag utfärdar en borgensförbindelse. Den typen av säkerhet används för att täcka kärnkraftsindustrins ansvar för att finansiera hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksam- het. En annan lösning som får brett stöd av remissinstanserna är en fri- villig ömsesidig försäkring mellan tillståndshavarna. Prövningen av om en borgensförbindelse eller annan ekonomisk säker- het är godtagbar med hänsyn till skyldigheterna enligt lagen rymmer svårbedömda avvägningsfrågor. Med utgångspunkt i koncernbolagens nuvarande finansiella ställning bör det finnas förutsättningar att godta en borgensförbindelse utställd av tillståndshavarens ägarbolag. Värdet av en borgensförbindelse skulle dock ofrånkomligen komma att påverkas om det skulle inträffa en allvarlig radiologisk olycka. Det kan därför inte ute- slutas att staten ändå måste träda in för att täcka ersättningsansvaret i den del som t.ex. en borgensförbindelse inte skulle infrias. Med hänsyn till de svårigheter som finns vid riskbedömningen av andra ekonomiska säkerheter än ansvarsförsäkring, avser regeringen att i vart fall enligt de nya reglerna ansvara för den slutliga prövningen av sådana säkerheter enligt lagen. har fått i uppdrag av regeringen att, innan regering- en prövar säkerheter som rör hanteringen av restprodukter, yttra sig i frå- gan om säkerheterna är godtagbara. Myndigheten är därmed väl lämpad att lämna ett underlag till regeringen inför prövningen av annan ekono- misk säkerhet som behövs för att komplettera ansvarsförsäkringen. Det kan ske genom att yttrar sig om kreditvärdigheten i bolag som ställer säkerhet för en anläggningshavares ersättningsskyldig- het och vid behov föreslår eventuella tilläggssäkerheter. Det finns också behov av att följa hur kreditvärdigheten i bolagen och värdet i tilläggs- säkerheter utvecklas. En prövning av en ekonomisk säkerhet i detta sammanhang ställer krav på den berörda myndigheten i två avseenden. Det behövs kompetens och erfarenhet i frågor om vad som från ekonomiska utgångspunkter är en betryggande säkerhet i den omfattning som krävs enligt lagstiftningen. Därutöver behövs kunskap om innehållet i lagen om ansvar och ersätt- ning vid radiologiska olyckor och den konventionsreglering som lagen bygger på. Regeringen kommer att närmare överväga vem som bör få an- svaret för prövningen av ansvarsförsäkringen. Av betydelse vid bedöm- ningen är både den kompetens som finns i försäkrings- och säker- hetsfrågor hos myndigheter och bedömningen i avsnitt 8.7 att det behövs en myndighet som ansvarar för tillsynen över ersättningsansvaret. 7.7Statens ansvar för att betala ersättning Regeringens förslag: Staten ska betala ersättning till en skadelidande som har rätt till ersättning enligt lagen, om den skadelidande visar att ersättningen inte kan fås från den ansvarige anläggningshavarens säkerhet. Statens sammanlagda ersättningsansvar är för varje radiolog- isk olycka begränsat till . Ansvaret gäller upp till detta belopp även när den ansvarige anläggningshavarens skyldighet att säkerställa ersättning är begränsat till ett lägre belopp. Staten ska tillsammans med andra konventionsstater betala ytterligare ersättning till skadelidande med högst . förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om att anläggningsstaten svarar mot de skadelid- ande om medel inte står till förfogande för att täcka skadestånd, t.ex. på grund av att försäkringsgivaren eller den som har ställt ekonomisk säker- het har gått i konkurs. Ytterst anses dock anläggningsstaten, som enligt artikel 10 a) i den reviderade bestämmer villkoren för anläggningshavarens försäkring eller garanti, ha ett folkrättsligt ansvar för att beloppet ställs till den skadelidandes förfogande. I 28 § atoman- svarighetslagen finns en bestämmelse med denna innebörd och en mot- svarande bestämmelse bör införas i den nya lagen. Statens ansvar för att betala ersättning i andra hand går inte utöver tilläggskonventionens maxi- mibelopp om . Staten är med andra ord inte skyldig att inträda i anläggningshavarens obegränsade ansvar, om ett sådant an- svar har angetts i lagstiftningen. Det bör förtydligas i lagtexten att statens andrahandsansvar är begränsat till . Därutöver gäller reglerna om det gemensamma statsansvaret enligt steg tre i tilläggskonventionen, vilket innebär att den svenska staten tillsam- mans med övriga konventionsstater är skyldiga att betala ersättning i intervallet mellan 1 200 miljoner och . Det bör in- föras lagregler som motsvarar tilläggskonventionens krav på ett gemen- samt statsansvar. 7.8Ömsesidighet i förhållande till vissa stater Regeringens förslag: För skador i ett land utanför ska ersätt- ningsansvaret enligt lagen begränsas så att ersättningen inte överstiger det belopp som enligt det landets bestämmelser gäller i fråga om ersättning för skador i . Detta gäller inte skador i länder som saknar kärntekniska anläggningar eller om annat följer av lagen (1974: 268) med anledning av miljöskyddskonvention mellan , , och . För att kunna tillämpa bestämmelsen om ömsesidighet fullt ut och ställa krav på ömsesidighet i förhållande till fler stater än som anges i artikel ) i den reviderade , måste en reservation göras innan ratificerar tilläggsprotokollet till konventionen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan, utom som har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Om en radiologisk olycka uppkom- mer utanför får regeringen med stöd av 3 § tredje stycket atom- ansvarighetslagen förordna att anläggningshavarens ersättningsansvar ska begränsas enligt den så kallade reciprocitetsprincipen och ersättning betalas endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i den andra staten i förhållande till . Med stöd av denna reglering får regeringen besluta att ersättning ska betalas i endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i den andra staten för atomskada som uppkommer i . Något beslut med stöd av reciprocitetsprincipen har inte meddelats. Enligt den reviderade får en konventionsstat tilläm- pa en reciprocitetsprincip på såväl en annan konventionsstat som en sådan icke-konventionsstat som är att jämställa med en konventionsstat när konventionens geografiska tillämpningsområde fastställs. I det senare fallet kan det även vara fråga om en stat som är ansluten till Wienkon- ventionen och det gemensamma protokollet. I förhållande till exempelvis skulle alltså med stöd av reciprocitetsregeln kunna tillämpa samma ansvarsbelopp som . tillämpar principen om reciprocitet, dvs. ersättning till en skadelidande i en annan stat begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till . har valt en annan modell. Om en olycka sker i kan skadelidande utanför inte få ersättning med mer än , oavsett skadornas storlek. Regeringen delar bedömning att det bör in- föras en bestämmelse om reciprocitet i lagen. Ett skäl för att författnings- reglera frågan i stället för att bemyndiga regeringen att besluta om reci- procitet i det enskilda fallet är att nordeuropeiska kärnkraftsproducenter till stor del verkar på samma marknad. En anpassning av svensk lag till de förhållanden som gäller i närliggande länder innebär att de ekono- miska förutsättningarna för den svenska kärnkraftsindustrin harmonise- ras. När det gäller reciprocitetsbestämmelsens förhållande till de nordiska Prop. 2009/10:173 länderna måste hänsyn tas till nordiska miljöskyddskonvention, som gäller som svensk lag. Enligt artikel 3 i denna konvention har den som lider skada till följd av miljöfarlig verksamhet i ett annat nordiskt land rätt att föra talan om ersättning i det land där verksamheten bedrivs. Frågan om rätt till ersättning får enligt samma artikel inte bedömas efter regler som är mindre förmånliga för den skadelidande än verksamhets- landets ersättningsregler. Enligt artikel 1 i konventionen avses med mil- jöskadlig verksamhet bl.a. utsläpp av joniserande strålning från atoman- läggningar. Om en innehavare av en kärnteknisk anläggning i åläggs ett skadeståndsansvar som inte är begränsat måste således an- svaret enligt miljöskyddskonventionen också täcka skador i , och på samma villkor som gäller vid skador i (prop. 1974:59, s. 9 ff.). Den föreslagna reciprocitetsregeln gäller i förhållande till länder som inte är konventionsstater. Den kan också innebära en begränsning i för- hållande till stater som är parter till Paris- och tilläggskonventionen. Reciprocitetsregeln kan innebära att anläggningshavarens obegränsade ansvar inte gäller i förhållande till en konventionsstat som exempelvis har begränsat anläggningshavarens ansvar till . Den kan också innebära en begränsning i förhållande till stater som är anslut- na till och det gemensamma protokollet. För att kunna ställa krav på ömsesidighet i förhållande till fler stater än som an- ges i artikel ) i den reviderade , bör en reservation göras innan ratificerar tilläggsprotokollet till . 8Andra lagändringar som rör skadeståndsansvaret Genom ändringsprotokoll ändras flera definitioner i Pariskon- ventionen. De termer och uttryck som används kommer som tidigare att vara gemensamma för Paris- och tilläggskonventionen. definitioner har arbetats in i 1 § atomansvarighets- lagen. Ändringarna i konventionen berör termerna atomanläggning, atomskada och atomolycka. har också lämnat förslag som innebär att legaldefinitioner av begrepp som innehåller förstavelsen atom ändras för att stämma överens med motsvarande modern terminologi i inter- nationella dokument och nationell lagstiftning. Nya termer och uttryck Regeringens förslag: Termerna atomolycka och atomskada ersätts med uttrycken radiologisk olycka och radiologisk skada. Termen atombränsle och det första ledet i definitionen av atomsubstans ersätts med termen kärnämne. Uttrycket radioaktiv produkt och det andra ledet i definitionen av atomsubstans ersätts med termen kärnavfall. Termerna atomanläggning och atomreaktor ersätts med uttrycket kärn- teknisk anläggning och termen kärnreaktor. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () har anfört att det är en vansklig metod att frångå terminologin i en konventionstext för att anpassa innehållet till terminologin i en närliggande nationell lag. Eftersom det är fråga om att skapa ett internationellt ersättningssystem är det enligt domstolen av särskild vikt att begreppssystemet i de skilda nationella regelsystemen är helt överensstämmande. det är ett minimikrav i den fortsatta beredningen att lagförslaget lämnas utan erinran av /och dess tekniska kommittéer. Skälen för regeringens förslag: Det förefaller råda stor enighet om att förstavelsen atom- upplevs som otidsenlig och bör bytas ut. ning av lagens terminologi skulle, som föresla- git, kunna ske genom att förstavelsen atom byts ut till förstavelsen kärn och att termerna atomskada och atomolycka ersätts med uttrycken radiologisk skada och radiologisk olycka. används i föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i kärntekniska anläggningar (SSMFS 2008:1). har gjort en detaljerad genomgång av de i använda termerna och uttrycken atomanläggning, atomsubstans, radioaktiv produkt och atombränsle och jämfört med de termer och uttryck som används i svensk lagstiftning. som var knutna till utredningen och som har särskild kunskap i frågorna, förordade en lösning som innebär att lagens termer och uttryck ändras för att stämma överens med kärntekniklagens terminologi. Efter övervägande av de skillnader som finns i definitionerna av de olika termerna och uttrycken har utredningen funnit att lagens definitio- ner i sin helhet bör anpassas till kärntekniklagen. Sammanfattningsvis har utredningen föreslagit att atomolycka och atomskada ändras till radiologisk olycka och radiologisk skada, att atombränsle och det första ledet i definitionen av atomsubstans ersätts med kärnämne och att radioaktiv produkt och det andra ledet i defi- nitionen av atomsubstans ersätts med kärnavfall. Att anpassa den nuvarande terminologin i atomansvarighetslagen till motsvarande definitioner i kärntekniklagen innebär som har kon- staterats ett avsteg från Paris- och tilläggskonventionens terminologi, som ligger till grund för ett internationellt ersättningssystem och styr bl.a. i vilken omfattning ersättning ska betalas av gemensamma statsme- De termer och uttryck som införs i lagstiftningen bör inte vara vi- dare, och inte heller mer begränsade, än motsvarigheterna i Pariskonven- En omständighet som talar mot ett alltför stort avsteg från Paris- konventionens struktur är att det kan vara av värde, i händelse av en olycka som involverar skadelidande från olika stater, att de nationella ordningar som ligger till grund för ersättningssystemet i stort överens- stämmer. Även intresset av en nordisk rättslikhet kan lyftas fram som ett argument som talar mot att införa en delvis ny begreppsordning. Mot detta talar med betydande styrka att den svenska lagstiftningen inte bör hålla fast vid ett föråldrat språkbruk som inte längre används i kärnteknikbranschen. Företrädare för ansvariga myndigheter, kärnkraftsindustrin och Nordiska Kärnförsäkringspoolen har förordat en översyn av lagens definitioner. Av systematiska skäl finns det fördelar med att använda enhetliga defi- nitioner i lagstiftningen på det kärntekniska området. En omständighet som talar för detta är att tillstånd till kärnteknisk verksamhet, bl.a. rätten att inneha och driva kärntekniska anläggningar, prövas enligt kärnteknik- lagen och att detta har betydelse för utformningen av ansvarsförsäkring- en. Med en enhetlig terminologi minskar risken för missförstånd när den nationella lagstiftningen tillämpas. Den förordade terminologin stämmer också bättre överens med den kärntekniska terminologi som används in- ternationellt, bl.a. inom EU. Regeringen finner därför, i likhet med , att atomansvarighetslagens terminologi bör ändras för att stämma överens med kärntekniklagens. Detta bör genomföras på ett sådant sätt att lag- stiftningen uppfyller de krav som följer av . Atoman- läggning, atombränsle, atomsubstans och radioaktiv produkt bör anpassas till kärntekniklagen på följande sätt. Atomansvarighetslagens definition av atombränsle och delar av atomsubstans ersätts av kärntekniklagens motsvarande kärnämne, med undantag för torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilket sådant ämne ingår (jfr 2 § 2 b kärn- tekniklagen) Atomansvarighetslagens definition av radioaktiv produkt och delar av atomsubstans ersätts av kärntekniklagens motsvarande kärnavfall. Atomansvarighetslagens definition av atomanläggning anpassas till kärnteknisk anläggning. Med kärnämne avses klyvbara ämnen som används som kärnbränsle. De viktigaste i kärnkraftsammanhang är uran och plutonium. I begreppet ingår naturligt eller utarmat uran. Till kärnämne hänförs också en före- ning i vilken ett sådant ämne ingår, även när ämnets isotopsammansätt- ning är sådan att en kritisk kedjereaktion inte kan åstadkommas med den utan anrikning. Till kärnämne hänförs vidare använt kärnbränsle från en fissionsreaktor eftersom detta innehåller uran eller plutonium. Kärnavfall innefattar fyra typer av avfall. Använt kärnbränsle upphör enligt definitionen att vara kärnämne när det placerats i slutförvar och ska därefter betraktas som kärnavfall. Vidare ska radioaktivt ämne som bildats i en kärnteknisk anläggning anses som kärnavfall. Undantag i detta avseende görs för ämnen som har framställts eller tagits ur anlägg- ningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål. Därmed un- dantas särskilt framställda strålkällor från lagens tillämpningsområde, i den mån de inte utgör kärnämnen. Kärnavfall omfattar alla former av material, föremål m.m. som blivit radioaktivt kontaminerade, dvs. förorenade, i kärntekniska anläggningar. Som en förutsättning för att det ska vara kärnavfall gäller att materialet m.m. ska ha tillhört en kärnteknisk anläggning och inte längre ska an- vändas i en sådan anläggning. Kontaminerade delar av en kärnteknisk an- läggning som avvecklas är också kärnavfall. Med undantag för några små avvikelser ligger kärntekniklagens termi- nologi nära atomansvarighetslagens. En skillnad finns i definitionen av kärnämne. I kärntekniklagen undantas inte naturligt eller utarmat uran. Skada genom naturligt eller utarmat uran omfattas av och atomansvarighetslagen endast när ämnet befinner sig i en atoman- läggning och inte vid transporter till eller från en anläggning. Detta bör rättas till genom att i lagen särskilt undanta naturligt uran och utarmat uran från reglerna om ansvaret vid transporter. Vidare finns en mindre skillnad mellan atomanläggning och kärn- teknisk anläggning. De skiljer sig åt i fråga om synen på atomreaktor som infogats i fartyg eller annat transportmedel för att användas som kraftkälla. Definitionen av kärnteknisk anläggning bör alltså i den nya lagen utformas så att även en sådan kraftkälla omfattas. Förslaget leder i något fall till att termer och den svenska motsvarande definitionen vid en översättning till engelska mot- svaras av samma engelska termer, men som har olika innebörd. Så är fallet med nuclear substances. Det väsentliga är dock att en beskriv- ning på engelska av innehållet i de föreslagna definitionerna kommer att visa att de motsvarar innehållet i definitioner. Den som ska tillämpa bestämmelsen kan finna ledning i lagtexten och moti- ven till bestämmelsen. har anfört att det är en vansklig metod att frångå terminologin i en konventionstext för att anpassa innehållet till termino- login i en närliggande nationell lag. Det har dock inte kommit fram något som visar att förslaget till definitioner skulle innebära att svensk rätt inte stämmer överens med den reviderade . Atomansvars- utredningen har, bl.a. med hjälp av dåvarande Statens kärnkraftinspek- tion, noggrant analyserat de termer och uttryck som används i Pariskon- ventionen, atomansvarighetslagen och svensk rätt i övrigt, främst kärn- tekniklagen. Utredningen har på ett övertygande sätt visat hur den på detta område väl etablerade terminologin i kärntekniklagen kan anpassas så att lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ska stäm- ma överens med konventionen. Underlaget är därför fullt tillräckligt för ett genomförande av den reviderade i denna del. har föreslagit att det införs bemyndiganden som gör det möjligt för regeringen att utvidga definitionerna av kärn- ämne, kärnavfall och kärnteknisk anläggning med utgångspunkt i beslut som fattas av , jfr artikel 1 a) ii) och iii) i .