prop · GY0325 · 2010-10-25 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:25 Åtgärder för att höja kvaliteten i järnvägssystemet Regeringen överlämnar denna proposition till . I syfte att öka punktligheten, minska driftstörningar och höja kvaliteten i järnvägssystemet föreslås i propositionen att det i järnvägslagen (2004:519) införs bestämmelser om ett ekonomiskt incitamentssystem. regleras leveransvillkoren för tåglägen i ett trafikerings- avtal mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget. föreslås att trafikeringsavtalet även ska innehålla villkor om s.k. verksamhets- styrning med kvalitetsavgifter. Den part som orsakar en avvikelse från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt nyttjande av infrastrukturen ska betala en på förhand bestämd kvalitetsavgift till sin motpart. De grundläggande villkoren för systemet ska läggas fast i infrastruktur- förvaltarens järnvägsnätsbeskrivning och de närmare villkoren preciseras i trafikeringsavtalet. Samma grundprinciper för verksamhetsstyrningen ska tillämpas för en infrastrukturförvaltares hela järnvägsnät och alla järnvägsföretag ska behandlas på ett konkurrensneutralt och icke- diskriminerande sätt. Infrastrukturförvaltaren åläggs också inrätta ett rapporteringssystem för att registrera avvikelserna. I propositionen föreslås även bestämmelser om offentliggörande av särredovisningar samt undantag från krav på upprättande av särredo- visningar i vissa fall. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).................... Ärendet och dess beredning.............................................................. Verksamhetsstyrning för ökad effektivitet...................................... Verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter ..................... 5.3Verksamhetsstyrningen och annan reglering av ansvaret mellan parterna i järnvägssystemet.................... Parternas inflytande över utformningen av Beräkning av kvalitetsavgifter ......................................... 5.6Undantag från krav på verksamhetsstyrning med 5.7Begränsningar i tillämpningen av Registrering och rapportering av avvikelser .................... Krav på offentliggörande av särredovisning .................... 6.3Begränsning av vilka som ska vara skyldiga att Konsekvenser av regleringen om verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter...................... Konsekvenser av regleringen vad gäller Bilaga 1 och rådets direktiv /12/EG av Bilaga 2 och rådets direktiv /14/EG av Bilaga 3 Sammanfattning av Transportstyrelsen promemoria Förslag till införlivande av regler i första järnvägspaketet i svensk lagstiftning .................................... Bilaga 4 Lagförslaget i Transportstyrelsens promemoria Förslag till införlivande av regler i första järnvägspaketet i Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser ....................................... Bilaga 7 Lagrådets yttrande.............................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519). 2Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) Härigenom föreskrivs1 i fråga om järnvägslagen (2004:519) dels att 4 kap. 2 § och 6 kap. 5 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas fem nya paragrafer, 4 kap. 1 b §, 6 kap. 4 a, 22 a och 22 b §§ och 7 kap. 5 a §, samt närmast före 6 kap. 4 a §, 6 kap. 22 a § och 7 kap. 5 a § nya rubriker av följande lydelse. Den som är skyldig att särredo- visa verksamhet enligt 1 § ska offentliggöra redovisningen. Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte för den som utför till sin omfattning obetydlig trafik med museijärnvägsfordon eller annan liknande materiel. Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte för den som utför till sin omfattning obetydlig trafik med museijärnvägsfordon eller annan liknande materiel. Skyldighet att särredovisa enligt 1 § gäller inte heller för den verk- samhetsutövare som, utan att motta offentligt stöd, bedriver järnvägstrafik och förvaltar järn- vägsinfrastruktur endast i syfte att förse den egna verksamheten med sådana tjänster som avses i 6 kap. 23 §. 1 Jfr rådets direktiv /440/EG av om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (EGT L 237, 24.8.1991, s. 25, Celex 31991L440), senast ändrat genom och rådets direktiv /58/EG av om ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar och direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur (EUT L 315, 3.12.2007, s. 44, Celex 32007L0058), och och rådets direktiv /14/EG av om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur (EGT L 75, , s. 29, Celex 32001L0014), senast ändrat genom och rådets direktiv /58/EG. För järnvägsnät där verksam- hetsstyrning med kvalitetsavgifter enligt 22 a § tillämpas ska infra- strukturförvaltaren tillhandahålla ett system för att rapportera och registrera avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen samt orsakerna till sådana avvikelser. En infrastrukturförvaltare skall upprätta en beskrivning av det järnvägsnät förvaltaren råder över. Beskrivningen skall innehålla uppgifter om tillgänglig infra- struktur samt information om villkoren för att få tillträde till den och om förfaranden och kriterier för fördelning av infrastruktur- kapacitet. Beskrivningen skall upprättas efter samråd med berörda parter. Beskrivningen skall offentlig- göras, uppdateras regelbundet och ändras vid behov. En infrastrukturförvaltare ska upprätta en beskrivning av det järnvägsnät förvaltaren råder över. Beskrivningen ska innehålla upp- gifter om tillgänglig infrastruktur samt information om villkoren för tillträde till och utnyttjande av infrastrukturen och om förfaran- den och kriterier för fördelning av infrastrukturkapacitet. Beskrivningen ska upprättas efter samråd med berörda parter. Beskrivningen ska offentliggöras, uppdateras regelbundet och ändras vid behov. Ett trafikeringsavtal ska inne- hålla villkor om verksamhets- styrning med kvalitetsavgifter enligt 7 kap. 5 a §, som ska gälla vid normala driftsförhållanden. Kvalitetsavgiften ska betalas av den part som orsakar avvikelser från i tågplan och trafikerings- avtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen. I ett trafikeringsavtal får undantag göras från kravet på verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter i fråga om 1. lågt trafikerade järnvägsnät, 2.delar av järnvägsnät, där risken för driftsstörningar på grund av parts avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fast- ställt utnyttjande av infrastruk- turen är obefintlig, och 3.tider då risken för driftsstörningar på grund av sådana avvikelser är obetydlig. Infrastrukturförvaltaren avgör när det inte längre råder normala driftsförhållanden och ska då genast underrätta berörda järn- vägsföretag och trafikorganisa- törer med auktorisation enligt 3 kap. 5 § om detta. Motsvarande gäller när det åter råder normala driftsförhållanden. Kvalitetsavgifter för att förebygga driftstörningar Kvalitetsavgifter ska utformas så att både infrastrukturförvaltaren och den som utnyttjar infrastruk- turen vidtar skäliga åtgärder för att förebygga driftstörningar i järnvägssystemet. Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller för trafikeringsavtal som avser trafik . Ärendet och dess beredning översände Europeiska kommissionen ett motiverat yttrande med anledning av att på två punkter brustit i genom- förandet av direktiven i det s.k. första järnvägspaketet. Det gällde dels kravet på offentliggörande av särredovisningar i vissa fall enligt artikel 6.1 i direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar i dess lydelse enligt ändringsdirektivet 2001/12/EG, dels avsaknad av kvalitetsincitament i banavgiftssystemet som det föreskrivs i artikel 11 i direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur. Direktiven återfinns i bilaga 1 och bilaga 2. Transportstyrelsen gavs i uppdrag att utarbeta en promemoria med förslag på hur bestämmelserna skulle genomföras i svensk rätt. En sammanfattning av promemorian och lagförslaget i denna återfinns i bilaga 3 respektive bilaga 4. Transportstyrelsens promemoria har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna återfinns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2009/9192/TR). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.7 och i författnings- kommentaren. I propositionen har vidare vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. Första järnvägspaketet består av fyra direktiv som antogs 2001. I har direktiven i första hand genomförts genom järnvägslagen (2004:519) och föreskrifter meddelade i anslutning till den lagen. föreslås att genomförandet kompletteras på två punkter. Det gäller främst krav på införande av verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav i banavgifts- systemet, dvs. ekonomiska styrmedel för att höja kvaliteten i järnvägs- systemet. Därutöver föreslås krav på att infrastrukturförvaltare och järn- vägsföretag som enligt järnvägslagen ska särredovisa sina verksamheter också ska offentliggöra denna redovisning. När det gäller offentliggörande av särredovisningar kan detta åtgärdas relativt enkelt genom att ett sådant krav införs i 4 kap. järnvägslagen. Kvalitetsincitament i avgiftssystemet är mer komplicerat. Bestämmelsen finns i artikel 11 i direktiv /14/EG. Artikeln är placerad i direktivets kapitel II som handlar om infrastrukturavgifter. Av lydelsen framgår att avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen med hjälp av verksamhets- styrning genom kvalitetskrav på utförande ska motivera järnvägsföretag och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Detta får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften och ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat. Grundprinciperna för verksamhetsstyrningen ska tillämpas på hela järnvägsnätet. genomförde som första land i en vertikal separation mellan infrastruktur och trafik på det statliga järnvägsnätet. Uttag av banavgifter på det av staten förvaltade järnvägsnätet baseras på samhällsekonomiska principer. Genom avtal mellan staten och ett fåtal andra infrastrukturförvaltare har liknande avgiftsprinciper, redan innan direktivet 2001/14/EG och likalydande bestämmelser i den nya svenska järnvägslagen kom till stånd, tillämpats på all infrastruktur av betydelse. Banavgifter på det statliga järnvägsnätet består dels av marginalkostnadsbaserade avgifter som ska spegla spårslitage samt externa effekter för samhället i övrigt till följd av att trafik utförs, dels av extra avgifter (mark ups i den engelska versionen av direktivet). De senare utgjordes av fordonsavgifter som speglade järnvägs- trafikens betalningsförmåga i förhållande till framför allt den tunga landsvägstrafiken. Avsikten bakom dem var att åstadkomma likvärdiga villkor mellan trafikslagen vad avser nyttjandet av infrastrukturen. Fordonsavgifterna togs bort 1999. Orsaken var att den tunga landsvägs- trafiken, utan ökade avgifter för nyttjandet av väginfrastrukturen, fått förbättrade villkor genom längre tillåten fordonslängd och högre tillåten axellast. För att återställa de likvärdiga villkoren mellan trafikslagen som eftersträvas i svensk transportpolitik sänktes därför avgifterna för järn- vägstrafiken. Eftersom sänkningen inte berörde den del av banavgiften som syftar till att spegla trafikens externa kostnader (för spårslitage, olyckor, utsläpp m.m.), var åtgärden helt i linje med de principer som styrt utformningen av avgiftsprinciperna i artiklarna 7 och 8 i direktiv /14/EG. Innebörden av dessa artiklar är att järnvägsföretagen alltid ska betala en avgift som motsvarar marginalkostnaden. Ytterligare avgiftsuttag får inte leda till att ett marknadssegment av järnvägs- transporter förs över till annat trafikslag så länge som det finns plats för den på järnvägsnätet. Kvar i uttag av avgifter för nyttjande av det statliga järnvägsnätet åter- stod efter 1999 och endast uttag av de marginalkostnads- baserade avgifterna samt ett mindre uttag av extra avgifter på det s.k. kapillära nätet (terminalspår m.m.) som staten via övertog från affärsverket SJ 1999. Det var detta förhållande som var orsaken till att artikel 11 i direktivet 2001/14/EG inte kom att genomföras på det sätt som förutsattes i direktivet. Det ansågs, inom ramen för fortsatt bevarande av de likvärdiga villkoren mellan transportslagen inte finnas utrymme för uttag av sådana avgifter som kan ges en naturlig koppling till infrastrukturförvaltarens tjänster, därmed heller inte till sådan verksamhetsstyrning som avses i artikel 11 i direktivet. I den statliga utredning som föreslog hur direktivet skulle införas konstaterades detta faktum. Man pekade dock på att liknande incitamentsstrukturer kunde åstadkommas genom användning av skadeståndsbaserade ersättningar som inte var kopplade till banavgiften. Sedan direktiv /14/EG genomfördes genom att järnvägslagen Prop. 2010/11:25 trädde i kraft har dock situationen förändrats. numera att järnvägstrafikens betalningsvilja för infrastrukturkapacitet i järnvägsnätet har ökat och därmed också utrymmet för avgiftshöjningar. Dåvarande började också 2007 ta ut en ny extra avgift, en tåglägesavgift, som på ett naturligt sätt kan förenas med den typ av verksamhetsstyrning som artikel 11 stadgar. Tåglägen och framkomlighet enligt dessa är en infrastrukturförvaltares huvudtjänst. De planeras och levereras till järnvägsföretagen och sådana som har auktorisation enligt 3 kap 5 § järnvägslagen (fortsättningsvis benämnda som auktoriserade). har börjat erbjuda sina kunder möjlighet att avtalsreglera ersättning för tilldelade men felaktigt eller inte alls levererade tåglägen. Enligt allmänna avtalsvillkor bilagda till järnvägsnätsbeskrivningen gäller att järnvägsföretag eller annan avtalspart till , om man sluter avtal om detta, äger rätt till återbetalning av tåglägesavgiften vid avvikelse från avtalad leverans- kvalitet. Med avtalad leveranskvalitet avses de tider som anges i tilldelat tågläge med viss, mindre avvikelse. kommer successivt att höja såväl tåglägesavgiften som avgifter för vissa andra tjänster från dagens låga nivå. Tåglägesavgiften kommer också att differentieras i förhållande till olika kvalitetsnivåer hos det planerade tågläget. Den differentierade tåglägesavgiften kommer dessutom att spegla olika kvalitetsutfästelser avseende leveransen av framkomlighet för tågen enligt tilldelade tåglägen och ingångna trafike- ringsavtal. Det finns därmed nu förutsättningar att utveckla en verksam- hetsstyrning med inslag av ekonomiska incitament på det sätt som avses enligt artikel 11 i direktiv /14/EG. 5 Verksamhetsstyrning för ökad effektivitet Trafik på ett järnvägsnät planeras så att olika järnvägsföretag ska kunna utföra trafik utan att störa varandra eller infrastrukturförvaltarens verk- I en så kallad tågplan definieras dels tåglägen, dels tider för Ett tågläge definierar och rum framkomligheten för ett tåg på infrastrukturen längs en rutt mellan en avgångs- och en destina- Ett tågläge anger alltså var och när på järnvägsnätet infra- strukturen ska vara hinderfri och på ett säkert sätt kunna användas av ett järnvägsföretag eller sådana som har auktorisation enligt 3 kap. 5 § järn- vägslagen (auktoriserade). Tilldelningen sker i en process som omfattar överläggningar mellan infrastrukturförvaltaren och berörda järnvägs- företag eller auktoriserade. Tågläget och möjligheten att utföra trafiken enligt detta utgör infrastrukturförvaltarens viktigaste tjänst. sakliga tilldelningen av tåglägen sker en gång och fastställs under september månad för en ettårsperiod med start . I samband med tilldelningen av tåglägen sluter infrastrukturförvaltaren också trafikeringsavtal med berörda järnvägsföretag eller auktoriserade. avtalen ska de tekniska, ekonomiska och administrativa villkor som behövs för att utnyttja det tilldelade tågläget anges. Det operativa tillhandahållandet av ett tågläge sker när infrastrukturförvaltarens trafik- ledningsfunktion ger körsignal för ett tåg. Detta får då framföras på den sektion av linjen som körsignalen avser. Körsignalen anger med andra ord att denna sektion är framkomlig för trafikutövning. Därmed vidtar järnvägsföretagets eller den auktoriserades ansvar för användningen av tågläget, dvs. ansvaret för att tåget framförs på ett sådant sätt att det ankommer till nästa sektion av infrastrukturen där en ny signal från trafikledningen anger kör eller stopp. Genom att trafik och banarbeten är i förväg planerade ska trafik- störningar inte kunna uppkomma så länge som verksamheten genomförs enligt plan. Det är dock inte alltid möjligt att genomföra planen på avsett vis, varför trafikstörningar regelmässigt ändå uppstår. De kan t.ex. orsakas av att fordon eller infrastrukturanläggningar inte fungerar eller att järnvägsföretagen inte utför trafiken på planerat sätt. Det senare kan i sin tur bero på att planeringen varit orealistisk, till exempel att tiden för resenärsutbyte vid en station varit för snävt tilltagen. Varje trafikrörelse som avviker från plan riskerar att störa andra trafikrörelser eller genom- förandet av banarbeten. På detta sätt kan genom kedjereaktioner även små avvikelser från plan ibland orsaka omfattande störningar i trafiken eller i infrastrukturförvaltarens drift, underhåll och utveckling av järn- vägsnätets infrastruktur. Till de ekonomiska och administrativa villkoren i trafikeringsavtalen hör därför även frågan om under vilka leverans- villkor infrastrukturförvaltaren, via sin trafikledning, ska tillhandahålla framkomlighet när sådan driftstörning inträffar och tågen inte kan fram- föras enligt plan. Till effektivitetsförluster i driften av infrastruktur hör också eventuell påverkan på infrastrukturförvaltarens förmåga att utföra akut felav- hjälpning eller att leverera extra tåglägen, dvs. sådan infrastruktur- kapacitet som föranleds av hastigt uppkomna behov av att framföra extratåg eller enskilda fordon på infrastrukturen. Enligt 6 kap. 3 § järn- vägslagen och artikel 23 i direktiv /14/EG är infrastrukturförvaltaren skyldig att hålla reservkapacitet för att kunna tillgodose sådana önske- mål. Det gäller även för överbelastad infrastruktur. Trafikstörningar kan i många fall, dock inte alltid, åsamka de drabbade ekonomisk skada. Det är också många olika subjekt som kan drabbas av sådan skada, t.ex. resenärer, godstransportkunder, järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. För att förebygga sådana händelser bör infra- strukturförvaltare, järnvägsföretag och auktoriserade ges incitament att identifiera och förändra sådana rutiner och organisatoriska lösningar inom den egna verksamheten som regelmässigt leder till att trafik- störningar uppstår vid genomförandet av den planerade trafiken. Detta är också motivet bakom artikel 11 i direktiv /14/EG. Från och med tågplan 2011 kommer att erbjuda alla järn- vägsföretag och auktoriserade möjlighet att träffa incitamentsavtal för förbättrad punktlighet. Erbjudandet sker med hänvisning till artikel 11 i direktiv /14/EG och vetskapen att denna kommer att införlivas i svensk rätt. Bannätet kommer att klassificeras i ett hög- respektive bas- nivånät som speglar olika prestanda hos nätet. För det s.k. högnivånätet (, , och ) kommer järnvägsföretag och auktoriserade att få Prop. 2010/11:25 betala en betydligt högre tåglägesavgift. I gengäld kommer man att vid förseningar, som helt eller mestadels orsakats av , kompen- seras tidigare och med större belopp än på basnivånätet. Ersättningarna kommer, beroende på förseningens storlek, att motsvara tåglägesavgiften uppräknad med en faktor som beror på var förseningen uppstår samt hur stor förseningen är. En försening på högnivånätet kommer att innebära en uppräkning med en faktor 2 av tåglägesavgiften och om förseningen överstiger med faktor 10. På basnivånätet betalas ersättning först efter 30 minuters försening. Detaljerna i systemet kommer att utvecklas . Det system som nu utvecklar är helt inriktat på kompen- sation för bristande leversanskvalitet från infrastrukturförvaltarens sida, en naturlig ansats mot bakgrund av att det är infrastrukturförvaltaren som är leverantör. De ansatser som har diskuterats mellan och järnvägsföretag eller auktoriserade innehåller dock ingen ansats till den dubbelriktade incitamentsstyrning som förutsätts enligt artikel 11 i direktiv /14/EG. Regeringens förslag: En järnvägsnätsbeskrivning ska utöver nuvarande innehåll även omfatta villkor för utnyttjande av infrastruk- turen. Ett trafikeringsavtal ska innehålla villkor om verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter. Kvalitetsavgift ska betalas av den part som orsakar avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen. Regeringens bedömning: Infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och de som har auktorisation enligt 3 kap. 5 § järnvägslagen bör motiveras att reducera driftstörningar och förbättra järnvägsnätets prestanda. Det bör genom att verksamhetsstyrning införs som en del av avgiftssystemet. Samma grundprincip bör tillämpas för en infrastrukturförvaltares hela nät. Transportstyrelsens förslag: Överensstämmer i det väsentliga med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Ingen instans har avstyrkt att krav på ekonomiska incitament, inom ramen för s.k. system för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, ska införas i järnvägslagen. Några instanser (, , , [SL] och Statens väg- och transport- forskningsinstitut [VTI]) har välkomnat eller tillstyrkt att ekonomiska incitament ska användas för att förebygga förseningar och drift- störningar. Flera instanser (, Riks- trafiken, Svensk Kollektivtrafik) har dock förespråkat att verksamhets- styrningen bör byggas upp på ersättningar som relateras till den skada som driftstörningar orsakar de drabbade. Skälen för regeringens bedömning Artikel 11 och dess syfte Syftet bakom artikel 11 i direktiv /14/EG är att inom ramen för avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen genom kvalitetskrav på utförande ge infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag eller de som har auktorisation ekonomiska incitament att motverka uppkomsten av driftstörningar och förbättra järnvägsnätets prestanda. Kravet på förbättrad prestanda i kombination med att verksamhetsstyrningens ekonomiska incitament ska vara relaterade till infrastrukturförvaltarens avgiftssystem medför att verksamhetsstyrningen bör inriktas mot att förebygga avvikelser från i tågplan och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen, oavsett om skada uppstått eller ej i det enskilda fallet. Med denna inriktning kommer verksamhetsstyrningens fokus att ligga på infrastrukturförvaltarens viktigaste verksamhet gentemot kund att planera och tillhandahålla framkomlighet på järn- vägsnätet på ett sätt som leder till säkert och effektivt utnyttjande infra- strukturen. Järnvägsföretagens och de auktoriserades användning av infrastrukturen fokuseras på motsvarande sätt. För att kunna leverera resor och övriga transporttjänster krävs att såväl infrastrukturförvaltaren som dennes kunder följer ingångna avtal i den operativa verksamhetsutövningen. Med färre avvikelser minskar risken att skada uppstår till följd av driftstörningar, vilket gagnar samtliga verksamhetsutövare och ytterst resenärer och godstransport- kunder.