prop · GX03213 · 2010-05-18 00:00:00 — i ekologiskt foder, gödselmedel eller för framställning av biogas kan man föra kväve- och fosforföreningar ur ekosystemet. Att odla musslor för att minska övergödningen bedöms som en kostnadseffektiv åtgärd. ges exempel kostnader och potential vid möjliga scenarier för olika : Vid en total odlingsyta på exempelvis tas motsvarande kväve ur havsbassängen till en bruttokostnad av ca /kg kväve. : Vid en total odlingsyta på exempelvis som fördelas lika mellan norra och södra egentliga skulle totalt motsvarande kväve och fosfor kunna tas ur havsbassängen till en bruttokostnad av ca /kg kväve eller /kg fosfor. odlas musslor i större utsträckning endast i där de bästa svenska förutsättningarna finns. Försöksverksamhet med att odla musslor pågår i och vid och ska även påbörjas utanför Musslor från framför allt egentliga är för små för att säljas som livsmedel och därför måste alternativa användningsområden finnas. De alternativ som är aktuella är att använda musslor som fodertillsats i hönsfoder, gödselmedel inom jordbruket eller för produktion av biogas. Genom att torka och mala musslor till musselmjöl kan man eventuellt använda dem som ersättning för fiskmjöl som proteinkälla i ekologiskt foder för exempelvis värphöns. Ett projekt för att utveckla möjligheten att använda musselfoder till hönsfoder finansieras genom havsmiljö- anslaget (se avsnitt 4.3.). Eftersom musselodlingar skapar en extern positiv effekt (närsaltsupptag) som inte reflekteras i marknadspriset på musslor finns det motiv för någon form av ekonomiskt incitament för att få till stånd en ökad produktion. Enligt beräkningarna ligger netto- kostnaden för musselproduktion mellan 0,61,per kilo musslor. Då räknar man med försäljning till foderproduktion (0,per Denna nettokostnad måste troligen subventioneras om mussel- odlingar ska komma till stånd i större skala. kan vara en direkt subvention eller någon form av handelssystem (se avsnitt 4.6.2 om avgifts- och handelssystem för kväve- och fosfor- Skr. 2009/10:213 föreningar). Genom exempelvis ett avgifts- och handelssystem för kväve- och fosforföreningar öppnas möjligheten för användningen av kompen- satoriska åtgärder i stor skala, något som det endast finns begränsade möjligheter för . Musselodling har p.g.a. sin kostnadseffektivitet potential som kompensatorisk åtgärd. De nya statliga bidragen till lokala vattenvårdssatsningar mot övergöd- ning (LOVA) är en existerande subvention som kommer att leda till att fler musselodlingar kommer till stånd. Ett antal projekt om mussel- odlingar beslutades inom ramen för LOVA . Vi bedömer att genom en ökad musselodling kan nå åtagandet i Helcoms aktionsplan om att reducera närsaltsbelastningen genom odling av musslor. Omhändertagande av avfall (fiskrens) från fiske har gjort en undersökning av dioxin i torskrens från (Finfo 2009:3). I denna konstateras att fiskrens bidrar till viss del till återföring av miljögifter till havsmiljön men framför allt har Närsaltsinnehållet i torskrens är betydande och effekten för att minska övergödningen i kan därför vara av intresse. belastningen av kväve- och fosforföreningar, motsvarande de mängder som omhändertagandet av torskrens innebär, skulle med alternativa åtgärder kosta c:a 1720 miljoner för kväveföreningar (ca /kg kväve) och ca för fosforföreningar (ca /kg fosfor), givet fångstnivå i hela . Utifrån detta beräkning så bedömer att åtgärden är relativt kostnadseffektiv. att åtgärden är intressant då den har effekt både på närsalter och dioxin. Åtgärden borde kunna fungera som en kompensatorisk åtgärd p.g.a. av sin relativt låga kostnad. För att åtgärden ska kunna genomföras som exempelvis kompensatorisk åtgärd behövs styrmedel som främjar sådana Detta kan exempelvis ske genom ett handelssystem för kväve- och fosforföreningar (se avsnitt 4.6.2). Åtgärden bör utredas vidare liksom möjligheten att inkludera omhändertagande av fiskrens från andra Hur fiskrenset ska omhändertas behöver också utredas vidare. Exempelvis skulle rötning av fiskrens kunna vara en möjlighet att öka Vi avser därför att ge den blivande myndigheten för havs- och vattenmiljö i uppdrag att utreda frågan vidare. Minska den interna belastningen av fosforföreningar i Förutom åtgärder mot belastningen av fosforföreningar från land kan åtgärder för att minska den interna belastningen av fosforföreningar från syrefria bottnar ha en stor potential att minska övergödningen i Öster- Även om belastningen från land minskar i enlighet med Helcoms aktionsplan så bedöms det ta många decennier innan ekosystem har återhämtat sig och restaurerande åtgärder har potential att skynda på återhämtningen avsevärt. kusterna liksom möjliga åtgärder för att minska läckaget av fosfor- föreningar från syrefria sediment kan komma att bli nödvändiga Skr. 2009/10:213 framöver. som har analyserat möjligheterna anser att de mest intressanta för fortsatt utveckling är: -ventilationsinriktade åtgärder som tillför syre till djupvatten, -fällningsinriktade åtgärder som permanent fastlägger fosforn i sedimenten och -åtgärder för att återställa och förstärka reningen i kustzonen. har tillsammans med och Formas beviljat medel till två projekt som kommer att undersöka om syresättning är en möjlig metod för att minska sedimentläckage av fosfor från syrefria bottnar. Projekten delar på som ska användas . har vidare beviljat bidrag till i län om till att under 20102011 ta fram en plan för utförande av fullskalig aluminium- behandling av sediment för att minska fosforhalten i vattnet till önskad målnivå. Även tekniskt tillvägagångssätt, miljökonsekvenser och långsiktighet samt kostnadsberäkning av åtgärden kommer utredas inom ramen för projektet. Utvecklingsarbete för att minska läckaget från bottnar har goda förutsättningar att leda till kostnadseffektiva åtgärder med snabb effekt i miljön och utvecklingsarbetet och bör fortsätta. 4.6.2Avgifts- och handelssystem för kväve- och fosforföreningar Regeringens bedömning: För att klara mål och åtaganden krävs styrmedel som omfattar många källor av fosfor- och kväve- föreningar och styr mot de åtgärder som är kostnadseffektiva. Ekono- miska styrmedel har bedömts öka möjligheten för att kostnadseffektiva åtgärder mot övergödning vidtas. Avgifter på och handel med fosfor- och kväveföreningar bedöms, under vissa förutsättningar, ha potential som styrmedel för att nå mål och åtaganden. En särskild utredning bör därför tillsättas för att ge förslag på hur avgifter på och handel med kväve- och fosforföreningar kan utformas och genomföras. Skälen för regeringens bedömning: För att klara mål och åtaganden krävs styrmedel som omfattar många källor av fosfor- och kväveföreningar och styr mot de åtgärder som är kostnadseffektiva. Avgifter på och handel med fosfor- och kväveföreningar har bedömts ha potential, under vissa förutsättningar, som styrmedel för att nå relevanta mål och åtaganden på ett kostnadseffektivt sätt. Genom sådana ekono- miska styrmedel kan kompensatoriska åtgärder stimuleras och nya kostnadseffektiva åtgärder utvecklas. rapporterade sitt uppdrag om möjligheten att införa ett avgifts- och handelssystem för kväve- och fosforföreningar. föreslog en fortsättning dels genom en fördjupad analys 20092010 och dels en praktisk test i ett område Vi gav därför i uppdrag att vidareutveckla förslaget till . Utgångspunkten för uppdraget utgjordes av de frågor som identifierades under det tidigare arbetet. konstaterar i sin rapportering av regeringsuppdraget Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor (dnr M2010/1908/Na) att det inte är enkelt att infoga avgiftssystemet inom gällande konstitutionella, EU-rättsliga och miljörättsliga ramar. En mängd aspekter måste hanteras för att det ska vara möjligt att genomföra systemet. Detta gäller framför allt möjligheterna att sätta utsläppstak och att ta ut avgifter. Dessa förutsättningar gäller även vid en pilotstudie av systemet i ett geografiskt begränsat område. konstaterar att det inte går att testa ett avgifts- och handelssystem fullt ut innan de rättsliga aspekterna är hanterade. ser flera svåra frågor som behöver lösas om avgifts- systemet ska kunna bli kostnadseffektivt och bidra till påtagliga belastningsminskningar. En central och grundläggande fråga som gäller både i det korta som det långa perspektivet är om en satsning ska göras på marknadsbaserade styrmedel istället för på reglering, för att minska utsläppen av kväve- och fosforföreningar till havet. Ett avgiftssystem som i grunden bygger på flexibilitet, i fråga om vilka verksamheter som vidtar åtgärder och var de genomförs, kan inte i längden fungera om utsläppskraven skärps via lagstiftning på de verksamheter som omfattas av avgiftssystemet. Detta skulle enligt med stor sannolikhet undergräva potentialen för avgiftssystemet. analyser visar att avgiftssystemet, under vissa förutsättningar, har potential att vara kostnadseffektivt på kort sikt. Potentialen påverkas av transaktionskostnadernas storlek och endast grova uppskattningar av dessa har kunnat göras. Utifrån dessa grova uppskattningar, bedömer att transaktionskostnaderna kan hållas på en rimlig nivå för det kortsiktiga avgiftssystemet men på lång sikt kan de komma att stiga när fler sektorer ska förses med utsläppstak. menar att på kort sikt behöver följande förutsätt- ningar vara uppfyllda för att kunna genomföra ett system: -På kort sikt kan avgiftssystemet fungera parallellt med den integre- rade tillståndsprövningen av kväve- och fosforföreningar, men det är inte lämpligt att i samband med avgiftssystemets införande skärpa utsläppskraven i nationella föreskrifter för de verksamheter som förses med utsläppstak. Detta skulle kunna slå undan benen för av- giftssystemet. -Miljökvalitetsnormerna för vatten är direkt bindande för myndigheter och kommuner. Avgiftssystemet måste beakta miljökvalitetsnormerna för vatten då utsläppstaken fastställs och de kompensatoriska åtgär- derna anskaffas. Miljökvalitetsnormerna utgör ett potentiellt hinder för avgiftssystemets flexibilitet. Normernas rättsliga status behöver förtydligas för att det ska bli tydligare vad ett hänsynstagande till dessa innebär. Dessutom krävs vidare utredning om hur hänsynen till miljökvalitetsnormerna i praktiken ska gå till. -Det finns befintliga bidragssystem som kan förväntas konkurrera med avgiftssystemet på ett sätt som begränsar vilka möjliga kompensato- riska åtgärder som kan anskaffas. Det innebär att systemen behöver anpassas för att kunna fungera tillsammans med avgiftssystemet eller, om inte detta är möjligt, tas bort. menar att ett första rimligt steg är att sätta utsläppstak för större avloppsreningsverk och skogsindustriföretag. En schablon- mässig differentiering av avgiften föreslås, där man delar in källor i ett handelsområde i geografiska zoner med olika avgift per kilo utsläpp beroende på deras påverkan på övergödning av haven. bedömer att det är lämpligt att avgiftssystemet införs i tre handels- områden vilka följer utformningen av de tre södra vattendistrikten. Enkla belastningsschabloner föreslås användas inledningsvis för att beräkna effekten vid källan och i havet. Den reglerande myndigheten, som kan vara en länsstyrelse eller en vattenmyndighet, föreslås ha ansvar för att tilldela utsläppstak, ta ut avgifter samt att anskaffa och bedöma effekter- na av kompensatoriska åtgärder. Avgiftssystemet verkar på kort sikt parallellt med den integrerade tillståndsprövningen. justerar den ursprungliga avgiftsmodellen genom att öppna upp för handel mellan punktkällor parallellt med de övriga aktiviteterna i avgiftssystemet. De belastningsminskningar som kan uppnås med det kortsiktiga avgiftssystemet kan motsvara av kväve- betinget och av fosforbetingen i Helcoms aktionsplan. anser det inte motiverat att införa ett avgiftssystem som endast är tänkt att verka på kort sikt. Innan beslut fattas om fortsatt utredning av avgiftssystemet måste därför ställning till tas till, och utreda, följande frågor: -På lång sikt bedömer att kväve och fosfor måste lyftas ur den integrerade tillståndsprövningen för att avgiftssystemet fortsatt ska kunna bidra till väsentliga belastningsminskningar och kostnadseffektivitetsvinster. Detta skulle i så fall innebära en genom- gripande förändring i svensk miljöpolitik. -Om avgiftssystemet ska kunna åstadkomma några betydande utsläppsreduktioner på lång sikt, måste ytterligare sektorer regleras i avgiftssystemet, främst jordbruk, järn- och stålindustrin och kemisk industri. För att kunna förse jordbruk med utsläppstak krävs ett om- fattande FoU-arbete för att hitta en metod för hur utsläppstak ska formuleras och vilka konsekvenser sådan reglering skulle kunna få. konstaterar att fortsatt utredning behövs både för att kunna införa det anpassade avgiftssystemet och ett utvidgat avgifts- system på . lämnade sitt betänkande Prissatt vatten? (SOU 2010:17). Utredningen bedömer att förutsättningarna för att kostnadseffektiva åtgärder ska vidtas ökar om ekonomiska styrmedel används i större utsträckning. utnyttjar i mycket begränsad omfattning ekonomiska styrmedel inom vattenmiljöarbetet. Huvud- sakligen används regleringar baserade på och EU-direktiv. Enligt utredningen kan reglerande styrmedel (som tillstånd) behöva minska till förmån för ökad flexibilitet när det gäller hur och var åtgärder ska vidtas. Utredningen ger bl.a. exempel på hur inslag av ekonomiska styrmedel skulle kunna kombineras med dagens regleringar. Vattenpris- utredningen föreslår en ändring i som ger möjlighet för verksamhetsutövare att vid miljöprövning av verksamhet välja att betala en avgift för intrånget/skadan istället för att bekosta eller utföra kompensatoriska åtgärder. Avgifterna ska användas för miljövårdande åtgärder, som då kan vidtas där man får mest miljönytta för pengarna. förslag och betänkande remissbehandlas samlat . Svenskt Vatten har föreslagit ett ekonomiskt VA-branschspecifikt styrmedel enligt samma grundprinciper som lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Principerna för Svensk vattens förslag innebär avgifter per utsläppt kilo fosfor och kväve samt återbetalning per ansluten personekvivalent. Denna utformning av avgiftssystemet innebär systemet om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider att teknikutveckling, kostnadsoptimering och att de mest effektiva anläggningarna gynnas. Svenskt vatten menar att generella föreskrifter innebär stor risk att skapa ett system med låg kostnadseffektivitet och att individuella omprövningar arbetsmässigt krävande för tillståndsgivande myndigheter. Svenskt Vatten har lämnat en skiss på ett möjligt branschvist avgiftssystem för VA-sektorn enligt följande: -Avgiftssystemet för att minska utsläpp av kväve- och fosfor- föreningar från reningsverken kan bygga på att en avgift tas ut per kilo utsläppt kväve och fosfor. För de reningsverk som mynnar ut i och tas det bara ut en avgift för totalfosfor då kväveutsläpp ej ger någon övergödning i dessa vattendrag eller havsområden. Avgiftsnivån kan även variera i andra delar av landet beroende på den regionala betydelsen av fosfor- och kväve- avskiljning. -Pengar betalas sedan tillbaka från avgiftssystemet till reningsverken beräknat på hur många personer som är anslutna till reningsverken. Med denna konstruktion gynnas de reningsverk som tar bort mest fosfor- och kväveföreningar per ansluten person, dvs. de reningsverk som är mest effektiva. Systemet innebär vidare incitament att fortsätta satsa på rening och insatser som får stor effekt gynnas. -För att få en nära koppling kan avgiftssystemet administreras regionalt av respektive . Avgiftssystemet ska täcka sina egna administrativa kostnader. -Ett pilotområde bör utses av regeringen i ett av vattendistrikten i för att där införa och utvärdera ett branschvist avgifts- system för VA-verken. Vi anser att det finns flera intressanta möjligheter att införa ekonomiska styrmedel i syfte att nå relevanta mål och åtaganden på ett kostnads- effektivt sätt. Avgifter på och handel med fosfor- och kväveföreningar bedöms kunna ha potential under vissa förutsättningar. Ett sektors- övergripande system kommer dock ta att genomföra i sin helhet. Konsekvenserna för företagen av ett sådant system behöver också utredas vidare. Vi anser därför att de kan vara det lämpligt att parallellt också se på Skr. 2009/10:213 möjligheten med att införa ett avgränsat avgifts- och handelssystem till geografiska områden, begränsade till en viss bransch eller sektor. Vi avser därför att tillsätta en särskild utredning för att ge förslag på genomförande. 4.6.3Östersjön som ett pilotprojekt enligt direktivet Regeringens bedömning: Inrättandet av som ett pilotprojekt inom ramen för det direktivet bör ge betydande möjligheter till att vidta gemensamma åtgärder mot övergödningen i . Skälen för regeringens bedömning: Rådsslutsatserna som antogs under ordförandeskap föreslår ett snabbt etablerande av ett pilotprojekt inom ramen för det direktivet och bjuder in kommissionen att inleda stödåtgärder genom EU:s Strategi för . I aktionsplanen till EU:s Strategi för är minskningen av näringsbelastningen det första av femton prioriterade områden och innehåller konkreta strategiska och samarbetsåtgärder som genomförande av åtgärder i Helcoms aktionsplan, minska näringsbelastningen från jordbruket samt etablering av våtmarker. Flera s.k. flaggskeppsprojekt föreslås inom detta prioriterade område som borttagande av fosfater i tvättmedel, bättre avloppsrening, bästa praxis inom jordbruket och fullt genomförande av ramdirektivet för vatten. Även inom andra prioriterade områden inom strategin föreslås flaggskeppsprojekt för att minska övergödningen såsom begränsning av luftföroreningsutsläpp från sjöfarten, eliminera toalettutsläpp från fartyg och hållbar lantbygds- utveckling med minskat närsaltsläckage samt ett forum för innovativ och hållbar gödselhantering. 4.6.4Framtida utveckling inom jordbrukssektorn Regeringens bedömning: Utvecklingen inom jordbruksektorn torde, , innebära att utsläppen av kväve och fosfor från jordbruksmarken minskar. står sektorn inför nya utmaningar såsom ett ökat behov av anpassning till ett förändrat klimat. Skälen för regeringens bedömning: All jordbruksproduktion på- verkar miljön eftersom produktionen förutsätter att naturresurserna Sådan påverkan kan ha positiv eller negativ inverkan på miljön. har det funnits åtgärdsprogram för att minska växtnäringsförlusterna från jordbruket. Ny kunskap, nya krav och möjligheter har lett till att åtgärderna i programmen kontinuer- ligt reviderats och nya tillkommit. har stora förändringar skett i strukturen inom jordbrukssektorn men också i odlingen liksom i djurhållningen. Strukturförändringarna inom jordbruket kommer att fortgå framöver. Scenarioberäkningar visar på en minskning av den odlade arealen liksom minskat antal djur parallellt med bibehållen produktions- volym genom att produktiviteten ökar. Antalet jordbruksföretag sjunker men på samma gång blir de kvarvarande företagen allt större. har oftast bättre möjligheter att utnyttja tekniska innovationer och vidta åtgärder som innebär större investeringar. Enligt internationella prognoser kommer priserna på jordbruksprodukter fluktuera mer än . I ett kort perspektiv väntas priserna på jordbruksprodukterna förbli på en lägre nivå än den höga nivå som gällde . Den högre prisnivån kan därför betraktas som ett undantag. Alla de ovannämnda förändringarna tyder på betydande lägre utsläpp av kväve- och fosforföreningar från jordbruksmarken i , särskilt på kort sikt. Enligt de scenarioberäkningar som redovisas i Naturvårds- verkets förslag till handlingsplan så uppskattas den årliga kväve- belastningen på havet minska med bortemot och fosfor- belastningen med bortemot . Att anpassa sig till förändringarna i klimatet kommer att vara en stor utmaning för jordbruket. Det gäller globalt, i men också i eftersom odlingsförutsättningarna, valen av grödor men också djur- hållningen bör påverkas och behöva förändras. Klimatförändringarna kommer också att påverka utsläppen av kväve- och fosforföreningar från jordbruket, både med avseende på omfattningen och när utsläppen sker. Det är inte möjligt att ge en klar bild vad detta kan innebära med avseende på övergödningen av haven. Vi avser därför att noga följa de förändringar som sker i den svenska jordbrukssektorn med koppling till olika miljöhänseenden och vid behov vidta de åtgärder som kan behövas för att ytterligare minska jordbrukets negativa miljöpåverkan. Principen att förorenaren ska betala för sin miljöpåverkan ska vara vägledande i detta arbete. 5 Åtgärder för ett rent och giftfritt hav EU-lagstiftning och internationella överenskommelser ligger till grund för arbetet med att åstadkomma ett rent och giftfritt hav. De nationella miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård är centrala i åtgärdsarbetet. EG-förordningen om kemikalie- registrering (Reach, EG-förordning 1907/2006), ramdirektivet för vatten, det direktivet och och rådets direktiv /59/EG av om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester (mottagningsdirektivet) är viktig EU-lagstiftning som ställer krav på att åtgärder vidtas. för har ett särskilt avsnitt om farliga ämnen. Arbetet med att höja sjösäkerheten och minska sjöfartens miljöpåverkan sker i första hand i den internationella sjöfartsorganisationen , men också i EU och Helcom. Helcoms aktionsplan för har dels ett avsnitt om farliga ämnen, dels ett om sjöfart. En del av aktionsplanens åtgärder mot farliga ämnen är starkt knutna till EU-arbetet och genomförandet är beroende av EU-lagstiftningen på detta område. Beräkningarna av användning och utsläpp av de ämnen som har prioriterats i aktionsplanen är mycket osäkra. Detsamma gäller kännedomen om vilka effekter dessa ämnen kan ha på livet i havet. En viktig del av aktionsplanen handlar därför om att förbättra kunskaperna om spridningen av giftiga ämnen i och att ta fram verktyg för att bättre kunna kartlägga eventuella skade- verkningar. Många av aktiviteterna i aktionsplanens sjöfartsavsnitt utvecklas i Helcoms två arbetsgrupper på sjöfartsområdet (och Response) och är till sin karaktär gränsöverskridande. Det gäller t.ex. frågor om fartyg i sjönöd, om oljespill eller om olika övervakningssystem. Ett fåtal åtgärder är rent nationella till sin karaktär. I det följande redovisar vi en rad åtgärder som leder till att åtagandena i aktionsplanen för kan uppfyllas vad gäller farliga ämnen och sjöfart och som bidrar till genomförandet av ramdirektivet för vatten och direktivet samt bidrar till att relevanta nationella miljökvalitetsmål nås. Förhindrande av spridning av främmande organismer via fartygs barlastvatten behandlas dock i avsnitt 6.9. Regeringens bedömning: En stor del av arbetet med att fasa ut farliga ämnen pågår internationellt och inom EU och har en aktiv roll i det arbetet. Genomförande och utveckling av Reach är avgörande för att minska tillförsel av farliga ämnen till havsmiljön. Dioxiner och tungmetaller innebär fortsatta problem i havsmiljön och ytterligare insatser krävs. För att ska uppfylla åtagandena i Helcoms aktionsplan för vad gäller farliga ämnen behövs bl.a. ett förbättrat kunskapsläge vad gäller miljörisker vid nedlagda avfalls- deponier. förslag: Överensstämmer i huvudsak med vår bedömning. Remissinstanserna: geologiska undersökning tillstyrker förslaget att undersöka utsläpp från deponier och menar att även läckage till grundvattenzonen bör inkluderas. Kemikalieinspektionen och stödjer den generella slutsatsen att har vidtagit eller är på väg att vidta de åtgärder som krävs i aktionsplanen vad gäller farliga ämnen. menar också att många av åtgärderna är kopplade till arbetet med Reach. och anser att särskilda medel behöver avsättas för efterbehandling av nedlagda deponier och andra förorenade områden.