prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Slutsatsen blir därför att den bakåtblickande analysen inte pekar på några stora systematiska fel i finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver. 114 I betänkandet Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) föreslås att osäkerhetsmarginalen ska vara och ha samma storlek i förhållande till de takbegränsade utgifterna . Tabell 10.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP -0,8 -2,1 -1,0 -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3 -1,3 -1,9 -2,3 -0,2 1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet adderas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten -0,55. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. Källor: och egna beräkningar. 10.3.2Framåtblickande analys av måluppfyllelsen Sjuårsindikatorn är som högst 2009 och minskar . , då indikatorn beräknas på sparandet 2014, dvs. baserat på endast två utfallsår, motsvarar indikatorn av BNP. Detta kan tolkas som att finanspolitiken kommer att ge upphov till ett för lågt sparande i förhållande till målet. Om resursutnyttjandet beaktas pekar indikatorn emellertid på ett stabilt sparande väl över målet. är nämligen det sjuåriga glidande medelvärdet för BNP-gapet kraftigt negativt. Vid bedömningen av den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn måste dock hänsyn tas till att de negativa BNP-gapen 2009 och 2010 med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap efter prognos- perioden. Slutsatsen blir då att sparandet före- faller vara i linje med eller marginellt starkare än överskottsmålet enligt denna indikator. beslutade reformer och de åtgärder som föreslås i propositionen Vårtilläggsbudget (prop. 2009/10:99) bidrar till att det strukturella sparandet försämras med 1,8 pro- cent av BNP . Nedgången i det strukturella sparandet i kombination med de automatiska stabilisatorerna bidrar till att efterfrågan hålls uppe under den mycket djupa lågkonjunkturen. Det strukturella sparandet sjunker till som lägst av BNP 2010 för att sedan åter stärkas (se tabell 10.1). Detta är en något starkare utveckling än den som förutsågs i budgetpropositionen . Denna indikator visar således på ett sparande som framför allt ligger klart av BNP, men som ökar därefter. Avvikelsen från överskottsmålets nivå 2010 och 2011 beror på de åtgärder som vidtas för att stabilisera resursutnyttjandet och sysselsättningen. Under prognosperiodens senare del, 20122014, för- bättras det strukturella sparandet gradvis och når mot slutet nivåer som ligger klart över målet. 10.3.3 Bedömning av reformutrymmet Bedömning utifrån de finanspolitiska indikatorerna Enligt nuvarande bedömning når det offentliga sparandet balans än vad som förväntades i budgetpropositionen . Mot slutet av prognosperioden är det offentliga sparandet väl över överskottsmålet. Det kan peka på att det uppstår ett utrymme för ofinansierade permanenta reformer framöver. Ett utrymme för permanenta ofinansierade reformer kan dock bara uppstå om det sker en förbättring av det offentliga sparandet utöver målet som är varaktig, dvs. om förbättringen beror på strukturella faktorer. En stor del av den förbättring av det finansiella sparandet i offentlig sektor som sker framöver kommer att bero konjunkturutvecklingen. Ett sparande utöver det målsatta som beror på konjunkturen kan inte utnyttjas till strukturella reformer. Eftersom en sådan förbättring endast är temporär kan den inte användas till att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. I tabell 10.1 redovisas de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller besparingsbehovet mot överskottsmålet. Det strukturella sparandet ligger något under överskottsmålets nivå 2011. Även sjuårs- indikatorn ligger under målet. Om sjuårs- indikatorn konjunkturjusteras ligger den dock över målet 2011, vilket skulle kunna tala för ett visst reformutrymme. På grund av risken för att den rådande konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk, bör dock viss vikt läggas även vid den ojusterade sjuårsindikatorn. Bedömningen är därför att det inte är uppenbart att det finns något utrymme för ytterligare ofinansierade reformer 2011. Det finansiella sparandet förbättras snabbt mot slutet av prognosperioden och överstiger då av BNP. Det gäller även det strukturella sparandet som uppgår till av BNP 2013 och 2014. Detta indikerar att ett reformutrymme uppstår mot slutet av prognosperioden. Osäkerheten i bedömningen är dock betydande. Hänsyn måste också tas till riskbilden. Det finns en betydande risk för att återhämtningen blir svagare än vad som ligger i prognosen. Med hänsyn tagen till denna risk bör inte ett reformutrymme som uppkommer först och 2014 intecknas för . Risken för en mer negativ utveckling talar i stället för att låta de offentliga finanserna förbättras relativt snabbt, för att säkerställa att går in i nästa lågkonjunktur med överskott i de offentliga finanserna. Detta behov måste dock vägas mot behovet av att underbygga den kommande återhämtningen (se nästa avsnitt). Bedömning med hänsyn tagen till konjunkturläget En avstämning av reformutrymmet utan hänsyn tagen till konjunkturläget visar att det inte är uppenbart att det finns något utrymme för ofinansierade reformer 2011, utöver de åtgärder som aviseras i denna proposition eller som föreslås i propositionen Vårtilläggsbudget (prop. 2009/10:99). visar prognosen att det strukturella sparandet stärks något 2011 och 2012, vilket bidrar till en något åtstramande finanspolitik i ett läge med fortsatt svagt resursutnyttjande. gapen är -2,9 respektive -1,av BNP 2011 och 2012.115 Ett dilemma är hur man ska undvika att finanspolitiken blir alltför åtstramande 2011 utan att i för stor utsträckning inteckna ett osäkert permanent reformutrymme som bedöms upp- komma först mot slutet av nästa mandatperiod. Frågan är dock hur stort problem det är att finanspolitiken blir något åtstramande 2011. Den privata konsumtionen bedöms öka starkt 2011 varför breda temporära stimulanser till hus- hållssektorn är tveksamma under detta år. Läget på arbetsmarknaden bedöms också vara betydligt ljusare jämfört med bedömningen i budgetpropositionen , trots fortsatt stora negativa BNP-gap. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning att finanspolitiken inte behöver vara starkt expansiv 2011, men att den inte heller bör vara för åtstramande. 115 Se fördjupningrutan Hantering av avvikelser från överskottsmålet med hänsyn taget till konjunkturläget för en principiell analys av avvägningen mellan konjunkturella hänsyn och överskottsmålet. Hantering av avvikelser från överskottsmålet med hänsyn taget till konjunkturläget I denna fördjupningsruta analyseras en potentiell finanspolitisk målkonflikt mellan överskotts- målet och målet att finanspolitiken inte ska vara pro-cyklisk. Analysen görs i ett förenklat sammanhang där det bortses från andra mål för finanspolitiken av t.ex. fördelningspolitisk eller strukturpolitisk natur. I verkligheten komp- liceras ofta finanspolitikens utformning av att andra hänsyn måste vägas in än konjunkturell stabilitet och ett önskvärt genomsnittligt över- skott. Mot denna bakgrund ska analysen i första hand ses som en principskiss. Om det offentliga sparandet varaktigt bedöms vara högre än överskottsmålet och därför bör sänkas genom ofinansierade skattesänkningar eller utgiftsökningar, kan detta vara svårt att genomföra under konjunkturellt goda år. När överskottsmålet är formulerat som ett genom- snitt över en konjunkturcykel minskar dock denna potentiella målkonflikt eftersom mål- formuleringen tillåter att det årliga offentliga sparandet anpassas till det rådande konjunktur- läget. En strikt tolkning av restriktionen att finans- politiken inte ska vara procyklisk innebär att ett offentligt sparande som varaktigt bedöms ligga över (under) överskottsmålet inte kan åtgärdas förrän vid nästa konjunkturnedgång (kon- junkturuppgång). Det finns dock anledning att precisera denna restriktion. Antag att det offentliga sparandet varaktigt bedöms överstiga överskottsmålet. Om inte en konjunktur- nedgång antas vara nära förestående är det trots detta möjligt att dra ner det finansiella sparandet i viss utsträckning. Det måste då säkerställas att effekterna på efterfrågan inte är större än att penningpolitiken kan hantera dem. Hur stora ofinansierade reformer som kan komma i fråga beror på den aktuella ekonomiska situationen, på hur mycket det offentliga sparandet bedöms överstiga överskottsmålet, på hur reformerna bedöms påverka efterfrågan och på hur tids- profilen för effekterna ser ut. En ytterligare aspekt är om den tilltänkta åtgärden är strukturellt riktig, dvs. i vilken utsträckning den kan förväntas förbättra ekonomins funktions- sätt, förebygga flaskhalsar, etc. I figur 10.1 sammanfattas de målkonflikter finanspolitiken kan stå inför avseende när en avvikelse från överskottsmålet ska hanteras med hänsyn till konjunkturläget. Om det offentliga sparandet varaktigt bedöms överstiga över- skottsmålet, som resursutnyttjandet är lågt, kan saldoförsvagande åtgärder vidtas i relativt snabb takt vilket som regel också leder till ett mer balanserat resursutnyttjande (understa vänstra kvadranten). När resurs- utnyttjandet däremot bedöms vara normalt, som det offentliga sparandet varaktigt överstiger överskottsmålet, bör saldoförsvagande åtgärder vidtas i försiktigare takt. Strukturellt riktiga reformer kan motivera en mer expansiv politik än i annat fall (vänstra kolumnen, mittkvadranten). Om resursutnyttjandet där- emot är högt som det offentliga sparandet varaktigt överstiger överskottsmålet, bör saldoförsvagande reformer vidtas först när konjunkturen mattas av (översta vänstra kvadranten). Figur 10.1 Hantering av målkonflikter i finanspolitiken åtgärder i snabb takt åtgärder i måttlig takt* åtgärder i snabb takt *Större strukturellt riktiga saldoförsvagande reformer kan vara motiverade även i detta konjunkturläge. **Större strukturellt riktiga saldoförstärkande reformer kan vara motiverade även i detta konjunkturläge. Det omvända gäller då det offentliga sparandet varaktigt understiger överskottsmålet. Om så är fallet som resursutnyttjandet är högt kan saldoförbättrande åtgärder vidtas i relativt snabb takt, vilket normalt sett leder till en motiverad dämpning av resursutnyttjandet (översta högra kvadranten). När resursut- nyttjandet i stället bedöms vara normalt, som det offentliga sparandet varaktigt understiger överskottsmålet, bör saldoför- bättrande åtgärder vidtas i något försiktigare takt. Strukturellt riktiga reformer kan motivera en mer kontraktiv politik än i annat fall (högra kolumnen, mittkvadranten). Om resursut- nyttjandet slutligen är lågt som det offentliga sparandet varaktigt understiger över- skottsmålet, bör saldoförbättrande reformer vidtas först när konjunkturen vänder uppåt (nedre högra kvadranten). En viktig fråga är om alla avvikelser från överskottsmålet bör föranleda en omläggning av finanspolitiken, eller om avvikelserna bör vara av en minsta storleksordning för att finanspolitiken ska läggas om. Eftersom prognoserna är behäftade med stor osäkerhet är det inte rimligt att små målavvikelser föranleder en omläggning av politiken. Prognosfelet för det finansiella sparandet uppgick exempelvis i genomsnitt till av BNP. Erfarenheten visar också att revideringen av det strukturella sparandet för utfallsår har varit så stora som i genomsnitt av BNP . En relativt stor del av dessa beror på en reviderad syn på BNP- gapet.116 Beräkningar visar vidare att prognosfelet i de takbegränsade utgifterna i budgetpropositionen för det kommande budgetåret i genomsnitt har uppgått till av BNP. Svårigheten att göra träffsäkra prognoser är ett skäl till att finanspolitiken inte bör användas för att finjustera resursutnyttjandet. Det förefaller därför inte heller rimligt att små avvikelser från överskottsmålet ska föranleda särskilda finans- politiska åtgärder. Om den prognostiserade avvikelsen ökar markant efter budgetåret kan det dock föranleda åtgärder även om avvikelsen under budgetåret är liten. Eftersom överskotts- målet inte syftar till att nå en viss skuldnivå är små avvikelser från över- skottsmålet i sig inget stort problem, förutsatt att dessa inte alltid tenderar att gå åt samma håll. Osäkerheten får inte utnyttjas på ett syste- matiskt sätt för att skapa utrymme för ofinansierade reformer. Figur 10.1 ger en förenklad bild av verkligheten och syftar i första hand till att visa de målkonflikter som kan finnas vid initiala avvikelser från överskottsmålet. Det kan också uppstå situationer där det finns skäl att temporärt justera sparandet även om det redan ligger i nivå med överskottsmålet. Eftersom finanspolitiken inte bör användas för att finjustera efterfrågan bör normala variationer i resursutnyttjandet inte föranleda några särskilda finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte. Finanspolitiken bidrar i första hand till makroekonomisk stabilitet via de automatiska stabilisatorerna och genom att vara långsiktigt hållbar (se avsnitt 12). Vid kraftiga konjunktur- störningar kan dock finanspolitiken behöva användas aktivt för att stödja penningpolitiken. Då kan det offentliga sparandet temporärt tillåtas avvika från överskottsmålet. I akuta kriser kan även situationer uppstå där den ovan diskuterade målkonflikten försvinner helt och hållet. I en situation med stora underskott och snabbt ökande skuldkvot kan ett konsoliderings- program som ökar förtroendet för finans- politikens långsiktiga hållbarhet ha expansiva effekter. 116 Se bilaga 4 till departementspromemorian Utvärdering av överskotts- målet (Ds 2010:4). Bedömning med hänsyn tagen till finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Vid en bedömning av reformutrymmet för är det viktigt att även göra en bedömning av om de offentliga finanserna är hållbara i ett längre tidsperspektiv. I avsnitt 12 bedöms finanspolitikens långsiktiga hållbarhet med hänsyn tagen till de åtgärder som aviseras i denna proposition och som föreslås i proposi- tionen Vårtilläggsbudget (prop. 2009/10:99). Att göra långsiktiga fram- skrivningar av de offentliga finanserna är förknippade med betydande osäkerhet. Det är därför viktigt att en sådan bedömning utgår från flera möjliga utvecklingsförlopp för de offentliga finanserna, och att en samlad bedömning av hållbarheten görs utifrån dessa. Den samman- tagna bedömningen i avsnitt 12 är att finans- politikens långsiktiga hållbarhet är god. Sammantagen bedömning av reformutrymmet Tillväxtutsikterna har ljusnat och behovet av temporära stabiliseringspolitiska åtgärder avtar efter hand. Krisens eftervård är dock viktig och dess effekter måste mildras ytterligare. De offentliga finanserna kommer att stärkas igen när ekonomin återhämtar sig, vilket skapar ett visst utrymme för nya satsningar. Det är dock bara en varaktig förbättring av det finansiella sparandet som kan användas för reformer. En stor del av ökningen av det finansiella sparandet framöver kommer att bero på en väsentligt förbättrad konjunktur. En viktig utgångspunkt vid bedömningen av reformutrymmet är att det offentliga sparandet ska uppvisa ett överskott på av BNP i linje med överskottsmålet då ekonomin och resursutnyttjandet normaliserats. Det gäller att finna en balans för finanspolitiken mellan behovet att stödja den kommande återhämtningen och kravet att nå tillbaka till överskott i de offentliga finanserna som säkerställer att går in i nästa lågkonjunktur utifrån en stark offentlig- finansiell position. Nuvarande kris har med all tydlighet visat vilken styrka det varit för att gå in i en kris med överskott i de offentliga finanserna. En sammantagen bedömning - där behovet av att stödja den kommande återhämtningen och behovet av att relativt snabbt förbättra de offentliga finanserna inför en potentiellt ny konjunkturnedgång har vägts in - är att det finns ett begränsat permanent reformutrymme . förbättras dock såväl det faktiska som strukturella sparandet och når nivåer som ligger i linje med eller över överskottsmålet mot slutet av prognosperioden. Det talar för att det kan uppstå ett visst ytterligare permanent reformutrymme mot slutet av prognosperioden. Bedömningen av utvecklingen på är dock mycket osäker. Risken för en mer oförmånlig utveckling talar för att reformutrymmet mot slutet av prognosperioden kan bli mindre än vad en mekanisk bedömning av de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet ger vid handen. Ett osäkert framtida reformutrymme bör därför inte intecknas allt för tidigt utan i stället följas upp löpande över tiden. När en bedömning görs av vad som är en väl avvägd finanspolitisk inriktning ska inte bara stabiliseringspolitiska hänsyn tas. Tillväxt- och sysselsättningspolitiska mål, välfärdsbehov och fördelningsaspekter ska också vägas in i den samlade bedömningen. Förändringen i det faktiska finansiella sparandet är ett mått på den offentliga sektorns totala impuls på efterfrågan. Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer. Vid en konjunkturnedgång sjunker skatte- inkomsterna medan utgifterna för exempelvis arbetslöshetsunderstöd ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända gäller vid en konjunkturförstärkning. An- passningarna sker utan att några särskilda beslut behöver fattas. Det innebär att finanspolitiken via de s.k. automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningarna. Med diskretionär finanspolitik menas den direkta effekt nya förslag har på det finansiella sparandet. Det fjärde steget i jobbskatteavdraget är ett exempel på ett förslag som direkt påverkar det finansiella sparandet. Effekten på det finansiella sparandet redovisas det år åtgärden träder i kraft. De offentliga finanserna påverkas av en rad ringen av det strukturella sparandet. andra faktorer utöver de automatiska stabili- förda åtgärder om ca för satorerna och den diskretionära finanspolitiken i 2010 är en bidragande orsak till att det struktu- Exempel på sådana faktorer är rella sparandet sjunker av BNP. BNP-tillväxtens sammansättning, förändringar i Detta motverkar en varaktig nedgång i kapitalinkomster och ränteutgifter till följd av sysselsättningen som efterfrågan hålls förändringar av den offentliga sektorns tillgångar uppe i den djupa lågkonjunkturen. och skulder, ränteläget, transfereringsutgifternas åtgärderna är därför förenliga med en ansvarsfull utveckling på grund av den demografiska utvecklingen och beteendeförändringar. ligen påverkas de offentliga finanserna av beslut blir sannolikt inte föremål för ett inom den kommunala sektorn. Förändringen i det strukturella sparandet bru- kar användas som en indikator på finanspoliti- I budgetpropositionen gjordes be- Denna indikator omfattar, som framgår av tabell 10.2, inte bara diskretionär dömningen att skulle kunna bli föremål finanspolitik i statsbudgeten utan även andra för ett så kallat underskottsförfarande. Det kan gälla föränd- prognosen nu pekar på att det finansiella ringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på sparandet i den offentliga sektorn i grund av förändrad utdebitering, och ligger väl över underskottsgränsens förändringar i det offentliga sparandet som beror av BNP förefaller detta inte längre troligt. på strukturella förändringar i ekonomin. Enligt de fördragsfästa kriterierna i stabilitets- förändringen i det strukturella sparandet är noll, och tillväxtpakten får underskott i den offentliga indikerar det att finanspolitiken har en neutral sektorns finansiella sparande inte vara större än 3 effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. procent av BNP. strukturella sparandet i stället ökar eller minskar i flera steg för att se till att det berörda medlems- indikerar det att finanspolitiken har en landet vidtar åtgärder för att komma tillrätta åtstramande respektive expansiv effekt på med för stora underskott. Till att börja med undersöker kommissionen om de undantag som nämns i fördraget kan tillämpas. sionen ska därvid granska om överskridandet av Tabell 10.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan Årlig förändring, procent av BNP referensvärdet är exceptionellt, tillfälligt och om underskottet ligger av BNP. -1,3 tre villkoren måste vara uppfyllda för att ett land inte ska bli föremål för ett underskottsför- -0,1 Stabilitets- och tillväxtpakten. -1,8 medlemsländer att ha underskott som är större än av BNP både 2009 och 2010. -1,1 -0,2 -0,1 -0,1 -0,1 kraftigt försämrade offentliga finanserna i många krav på ett trovärdigt åter- -0,4 -0,7 länderna inte klarar framtida offentliga åtag- anden och att de dessutom går in i nästa låg- 1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 20102014 i förhållande till finanser än vad som var fallet när dagens ned- av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 9.8). Källor: och egna beräkningar. De underskott som uppstår till Tabell 10.2 visar förändringen av det finansiella följd av den djupa långkonjunkturen måste vara tillfälliga och hanterbara för att förtroendet för på olika faktorer, de europeiska ekonomierna ska kunna upprätt- Tabell 10.3 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 20002012 Teknisk justering2,4 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år när ett utgiftstak för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda utgiftstak regelbundet justeras tekniskt. Exempelvis så var utgiftstaket tekniskt justerat till när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning med . 2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta . De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . Anm.: , se ekonomiska vårproposition. 3Utgiftstaket sänktes med på grund av en fastighetsskattereform. Utgiftstaket sänktes med i BP07. Dessa två förändringar av utgiftstakets nivå är inte tekniska justeringar, utan faktiska sänkningar av utgiftstaket. 4Tekniska justeringar av utgiftstaket görs i budgetpropositionen. Aviseringen i denna proposition om sänkt skatt för personer som är eller äldre medför att skatteintäkterna för kommuner och landsting beräknas bli mindre. För att förslaget ska vara neutralt för kommuner och landsting kommer det under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner uppförda anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning att ökas med i budgetpropositionen . Åtgärden föranleder även en teknisk justering (höjning) av utgiftstaket. 10.5Uppföljning av utgiftstaket för staten samt bedömning av utgiftstak 10.5.1Uppföljning av utgiftstaket för staten Statsbudgetens utgifter redovisas på 27 ut- giftsområden. De utgifter som omfattas av ut- giftstaket är utgiftsområde 125 och utgiftsom- råde 27, samt utgifterna för ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten. Utgifts- område 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna, eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De tak- begränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbru- kade anslagsmedel. Detta innebär att även myn- digheternas utnyttjande av ingående anslags- sparande och anslagskredit ingår. Skillnaden mellan det fastställda utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av den s.k. budgeteringsmarginalen. Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det infördes . I tabell 10.3 redovisas ursprung- ligt fastställda utgiftstak, slutligt fastställda ut- giftstak samt utfall och prognos för bud- geteringsmarginalen för 20002012. Om det finns risk för att utgiftstaket kommer att överskridas är regeringen enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten skyldig att vidta åtgärder.