prop · GX03137 · 2010-03-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:137 Åtgärder mot familjeseparation inom Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag som syftar till att motverka vissa fall av familjeseparation. Det föreslås att bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716) justeras så att det i högre grad blir möjligt för föräldrar och barn att beviljas uppe- hållstillstånd på grund av familjeanknytning när de redan befinner sig i i de fall det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen hade gjorts före inresan. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Allmänt om uppehållstillstånd ........................................... Uppehållstillstånd på grund av anknytning........................ 4.3När får en ansökan om uppehållstillstånd beviljas efter inresan?...................................................................... Beslut om avvisning och utvisning .................................... Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning....... Barnperspektiv i utlänningsärenden................................. Synpunkter på nuvarande ordning.................................... Utgångspunkter för en reform.......................................... Uppehållstillstånd för vissa anhöriga efter inresan......................... Uppehållstillstånd före lagakraftvunnet beslut................. Överväganden och förslag............................... Uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut................ Överväganden och förslag............................... Närmare om tillämpningen .............................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.................................... Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Åtgärder mot (Ds 2009:39) Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). En utlänning som vill ha uppe- hållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om Förslag till lag om ändring i utlänningslagen Härigenom föreskrivs att 5 kap. 18 § och 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. En utlänning som vill ha uppe- hållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 3. en ansökan om uppehållstill- 3. en ansökan om uppehållstill- stånd avser förlängning av ett tids- stånd avser förlängning av ett tids- getts en utlänning med familje- beviljats en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 14, 3 a § första stycket 13 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §, 8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller 9. det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är 1 Senaste lydelse 2009:1542. undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen en- ligt andra stycket 5 ska kon- sekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppe- hållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller ut- visas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap. 1820 §§. Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att 1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3.det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, får , om hindret är bestående, bevilja permanent uppe- hållstillstånd. Föreligger endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska kon- sekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppe- hållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 14, 5 kap. 3 a § första stycket 13 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . får också besluta om inhibition. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Enligt nuvarande ordning ska en utlänning som vill ha uppehållstillstånd ha sökt och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i . En an- sökan om uppehållstillstånd får inte annat än undantagsvis beviljas efter inresan. Fråga har uppkommit om undantagsbestämmelserna behöver justeras för att undvika familjeseparation i vissa familjeanknytningsfall där barn är inblandade och det står klart att utlänningen uppfyller kraven för uppehållstillstånd. Mot den angivna bakgrunden har det inom utarbetats en departementspromemoria Åtgärder mot familjeseparation inom migrationsområdet (Ds 2009:39). En sammanfattning av prome- och promemorians författningsförslag finns i bilagorna 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissin- stanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2009/7036/L7). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsre- har en mindre språklig ändring gjorts i lagtexten. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ska en utlänning som vistas i mer än ha uppehållstillstånd om inte visering har beviljats . Uppehållstillstånd kan be- viljas av olika skäl, t.ex. på grund av skyddsbehov (5 kap. 1 § UtlL), på grund av anknytning (5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL) eller på grund av arbete eller försörjning på annat sätt (5 kap. 5 § UtlL). Kravet på uppe- hållstillstånd gäller inte för medborgare i de övriga nordiska länderna. Det gäller inte heller för andra EES-medborgare och deras familje- medlemmar som har uppehållsrätt (2 kap. 8 § UtlL). Uppehållstillstånd kan ges (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tids- begränsning (permanent uppehållstillstånd). Ett uppehållstillstånd ska som regel sökas och vara beviljat före inresan i . Från denna huvudregel finns det en rad undantag (5 kap. 18 § UtlL). Beslut om uppehållstillstånd meddelas normalt av (5 kap. 20 § UtlL). beslut att avslå en ansökan om uppehållstillstånd eller att återkalla ett uppehållstillstånd får överklagas till migrationsdomstol (14 kap. 3 § UtlL). kan överklagas till Migrationsöverdomstolen. Vid överklagande till Prop. 2009/10:137 Migrationsöverdomstolen krävs prövningstillstånd. Uppehållstillstånd på grund av anknytning Bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning fick sin nuvarande lydelse i samband med genomförandet av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening. 2003/86/EG av om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 3.10.2003, s. 12 Celex nr 32003L086, förkortat familjeåter- De grundläggande bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning avseende make, maka, registrerad partner, sambo och ogifta barn till en i bosatt person (anknytningspersonen) eller till hans eller hennes make eller sambo finns i 5 kap. 3 § UtlL. ger en rätt till uppehållstillstånd, om det inte finns särskilda skäl mot att bevilja sådant tillstånd. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller att det rör sig om ett skenförhållande (5 kap. 1717 b §§ UtlL). beviljas en utlänning som är förälder till ett ogift, utländskt barn som är flykting eller annan skyddsbehövande (jfr prop. 2009/10:31), om barnet vid ankomsten till var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten. Ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § UtlL ska ha en längd på minst Uppehållstillstånd som beviljas ett ogift barn till en förälder, som är gift eller sambo med någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , ska gälla som förälderns uppehållstillstånd (5 kap. 3 § tredje stycket UtlL). För en utlänning som har bott tillsammans med sin make, maka, sambo, registrerade partner eller släkting i hemlandet under minst två år beviljar i regel permanent uppehållstillstånd direkt. dem som inte har bott tillsammans i hemlandet eller som har bott tillsammans än beviljar normalt I vissa fall beviljas uppehållstillstånd för en Förutsättningarna för fortsatt uppe- hållstillstånd regleras i 5 kap. 16 § UtlL. En sådan ansökan får beviljas trots att ansökan ges in i (se närmare nedan). sammanlevnaden består när utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas permanent uppehållstillstånd. förfarande brukar kallas uppskjuten invandringsprövning. Även i 5 kap. 3 a § UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Dessa bestämmelser bygger inte på familje- återföreningsdirektivet och ger inte en rätt, utan en möjlighet, att få Uppehållstillstånd får ges till sökande som avser att gifta sig eller bli sambo (s.k. nyetablerade anknytningar eller snabban- knytningar) och till andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushåll som anknytningspersonen (s.k. hushållsgemenskap). utlänning som ska utöva umgänge av inte begränsad omfattning med ett i bosatt barn får beviljas uppehållstillstånd, liksom en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i När det finns synnerliga skäl får sådant tillstånd beviljas en utlänning som är adopterad i i vuxen ålder, en anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehövande, eller en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till . Om en utlänning har beviljats uppehållstillstånd på grund av en snabbanknytning ska uppehållstillstånd också ges till ut- länningens barn (5 kap. 3 a § andra stycket UtlL). ska tidsbegränsas för såväl föräldern som barnet (5 kap. 8 § andra stycket Förutsättningarna för fortsatt uppehållstillstånd regleras i 5 kap. 16 § UtlL. Även i dessa fall tillämpas alltså uppskjuten invandrings- Utöver ovan nämnda generella bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns bestämmelser om anknytning för särskilda kategorier av utlänningar. 4.3 När får en ansökan om uppehållstillstånd beviljas efter inresan? Som framgår ovan ska en utlänning som vill ha uppehållstillstånd normalt ha sökt och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från denna huvudregel finns en rad undantag. Undantag från kravet på ett beviljat uppehållstillstånd före inresan gäller för utlänningar som har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande samt för utlänningar som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Även för ansökningar om förlängning av tidsbegränsade uppehålls- tillstånd som beviljats en utlänning på grund av viss familjeanknytning (uppskjuten invandringsprövning) gäller undantag. Undantag gäller också för en utlänning som kan beviljas eller har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd efter en ansökan av en förundersökningsledare för att förundersökning eller huvudförhandling i ett brottmål ska kunna genomföras. Samma sak gäller när en utlänning söker uppehållstillstånd på grund av stark anknytning till en person som är bosatt i och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där. Med stark anknytning menas att anknytningen är av sådant slag att den är tillståndsgrundande, dvs. att det finns förutsättningar enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL att bevilja uppehålls- tillstånd (jfr t.ex. UN 389-00). Undantag gäller vidare för en utlänning som ansöker om förlängt uppehållstillstånd för arbete samt för en utlänning som ansöker om tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete sedan hans eller hennes tidigare ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut. För gäststudenter som uppfyller vissa krav på uppnådda studieresultat gäller också undantag. Dessutom får undantag göras när det annars finns synnerliga skäl. Undantagen från kravet på beviljat uppehållstillstånd före inresan regleras i 5 kap. 18 § UtlL. Utöver vad som sagts kan en ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett pågående besök eller någon annan tidsbegränsad vistelse här i landet bifallas trots att utlänningen vistas i , om det Prop. 2009/10:137 finns vägande skäl för förlängning av vistelsen (5 kap. 19 § UtlL). 4.4Beslut om avvisning och utvisning Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås medan utlänningen befinner sig i ska det meddelas beslut om avvisning eller ut- visning, om inte särskilda skäl talar mot det (8 kap. 16 § UtlL). Särskilda skäl kan föreligga t.ex. om det framstår som sannolikt att sökanden frivilligt kommer att lämna landet utan att något avlägsnandebeslut fattas (prop. 1994/95:179 s. 69). Avvisning är ett avlägsnandebeslut som fattas i samband med en utlännings försök till inresa i eller därefter. En utlänning kan avvisas på formella eller materiella grunder. De formella grunderna anges i 8 kap. 1 § UtlL och innebär bl.a. att en utlänning kan avvisas om han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa. De materiella grunderna finns i 8 kap. 2 § UtlL och innebär bl.a. att en utlänning kan avvisas om det kan antas att han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i eller om han eller hon kan antas inte komma försörja sig på ett ärligt sätt. Det finns begränsningar för när avvisning kan användas. Bland annat får en utlänning som vid ankomsten till hade eller därefter har haft uppehållstillstånd eller som haft men inte längre har uppehållsrätt inte avvisas (8 kap. 3 § UtlL). Därtill kommer att beslut om avvisning i första instans inte får fattas senare än efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till (8 kap. 5 § UtlL). En fråga om avvisning prövas av polismyndigheten eller Migrations- verket. I vissa fall är prövningen förbehållen . Så är t.ex. fallet om utlänningen söker asyl här (8 kap. 4 § UtlL). Om ett beslut om avvisning inte kan meddelas, kan utlänningen i stället utvisas (prop. 2004/05:170 s. 236). En utlänning som t.ex. på grund av tidsgränsen i 8 kap. 5 § UtlL inte kan avvisas på grund av att han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller ar- bete i får i stället utvisas ur (8 kap. 7 § UtlL). Andra grunder för utvisning är bl.a. befarad brottslighet och hänsyn till rikets säkerhet. Flertalet ärenden om utvisning prövas av . Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet (8 kap. 9 § UtlL). När en fråga om avvisning eller utvisning prövas ska hänsyn tas till om utlänningen, på grund av bestämmelserna i 12 kap. UtlL om verk- ställighet av beslut om avvisning och utvisning, inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 kap. 17 § UtlL). För beslut om avvisning eller utvisning, som inte har meddelats av all- män domstol, gäller som huvudregel att beslutet upphör att gälla från det att beslutet vann laga kraft (12 kap. 22 § UtlL). 4.5Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning Om det i ett ärende om verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter, ska självmant beakta om det föreligger verkställighets- hinder. Om det föreligger ett bestående hinder får verket bevilja perma- nent uppehållstillstånd. Föreligger endast ett tillfälligt hinder får Migra- tionsverket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. kan också besluta om inhibition (12 kap. 18 § UtlL). Vid prövningen ska beakta sådana omständigheter som utgör hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 13 §§ UtlL (bl.a. risk för dödsstraff, tortyr och förföljelse vid ett återvändande till hemlandet). Detsamma gäller sådana omständigheter som innebär att det finns anled- ning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller att det föreligger medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas (12 kap. 18 § första stycket 13 UtlL). I förarbetena ges exempel på olika situationer där beslut om avvisning eller utvisning av särskild anledning inte bör verkställas, eftersom det uppkommit omständigheter som gör att en verkställighet i det enskilda fallet framstår som orimlig. Det kan vara fråga om barn som inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavare avlidit eller fall där det inte går att fastställa var föräldrarna uppehåller sig (prop. 2004/05:170 s. 299). Ett annat fall skulle kunna vara när ett barn riskerar att skiljas från en förälder om barnet inte kan bosätta sig i förälderns hemland. I förarbetena uttalas att när verkställighetsärendena rör barn är det viktigt att påpeka att sådana omständigheter, liksom i grundärendet, måste tillmätas extra tyngd (a. prop. s. 226). Av förarbetsuttalandena framgår vidare att det ska vara fråga om rena undantagssituationer. Det anförs bl.a. att kravet på att det ska föreligga särskild anledning mot att genomföra verkställigheten innebär att utrymmet för att ta hänsyn till faktorer som t.ex. familje- anknytning i , vilka uppstått efter det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades, blir mycket begränsat. Det finns alltid möjlighet att i sådana fall få tillståndsfrågan prövad genom att en ansökan om uppehållstillstånd görs vid en svensk beskickning utomlands efter det att utlänningen lämnat landet (a. prop. s. 299). Om utlänningen åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående verkställighetshinder enligt 12 kap. 13 §§ UtlL och dessa omständigheter inte har kunnat åberopats tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska , om uppehållstillstånd inte kan beviljas med stöd av 12 kap. 18 § UtlL, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning (12 kap. 19 § första stycket UtlL). Bestämmelsen är tillämplig endast i de fall de nya omständigheter som åberopas hänför sig till utlänningens behov av skydd i landet. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig om t.ex. anknytningsskäl åberopas (a. prop. s. 300). Bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL samverkar på så sätt att måste beakta båda paragraferna när utlänningen åberopar nya omständigheter (a. prop. s. 225). Om prövningen mynnar ut i att utlänningen inte ska beviljas uppehållstillstånd kvarstår beslutet om avvisning eller utvisning och ett nytt beslut om avvisning eller utvisning Prop. 2009/10:137 behöver inte fattas (a. prop. s. 228). I ärenden som rör barn ska alltid den s.k. portalbestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL tillämpas (prop. 2004/05:170 s. 194). Be- stämmelsen innebär att det särskilt ska beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen har sin förebild i principen om barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20, förkortad ), vilken ratificerades av . Principen om barnets rätt att framföra sina åsikter och få dem respekterade, som också kommer till uttryck i , avspeglas i 1 kap. 11 § UtlL. infördes ett principiellt krav på att arbetstillstånd ska vara ordnat före inresan i landet. Med detta krav som förebild infördes successivt från ett generellt krav på att också uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i landet. dess har en s.k. reg- lerad invandring där huvudregeln är att uppehålls- och arbetstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan i . När den nu beskrivna ordningen för uppehållstillstånd infördes ansågs att undantag från huvudregeln måste göras för vissa grupper, bl.a. flyktingar eller krigsvägrare, och för vissa situationer, bl.a. i klara familjesammanföringsfall. Med klara familjesammanföringsfall avsågs att en make, maka eller minderårigt barn kommer hit för att förena sig med en maka, make respektive föräldrarna. I förarbetena uttalas att det är av stor vikt att undantagen begränsas i största möjliga utsträckning. I annat fall kan inte de avsedda effekterna med den reglerade invandringen nås (prop. 1979/80:96 s. 29 f.). Det finns möjlighet att avvika från huvudregeln i vissa fall av familje- anknytning. Bestämmelsen i 5 kap. 18 § UtlL har justerats vid flera till- fällen för att uppnå en rimlig balans mellan den reglerade invandringen och möjligheten till undantag av praktiska och humanitära skäl. Synpunkter på nuvarande ordning I den allmänna debatten har det från flera håll framförts att familjer med barn splittras därför att en av föräldrarna, som en följd av kravet på att uppehållstillstånd ska vara ordnat före inresan i , måste åka till sitt hemland för att därifrån ansöka om uppehållstillstånd. har bl.a. i samband med prognosen till regeringen uttryckt att det finns behov av ökade möjligheter att bevilja uppehållstillstånd för att inte skilja barn från sina föräldrar och att reglerna i 5 kap. 18 § och 12 kap. 18 § UtlL därför bör ses över. tionsverket har anfört att det i enskilda fall ter sig onödigt formalistiskt att kräva att den som är berättigad till ett uppehållstillstånd ska behöva lämna och sina anhöriga för att ansöka om och beviljas tillstånd (Verksamhets- och utgiftsprognos 2007, s. 39). Även har uttryckt uppfattningen att det finns behov av utökade möjligheter att bevilja uppehållstillstånd efter inresan i för att undvika familjesplittring (bl.a. dnr Ju2008/241/). Synpunkterna har främst avsett fall där det finns ett lagakraftvunnet beslut om avslag på en asylansökan i förening med beslut om avvisning eller utvisning men har också avsett fall där föräldern inte omfattas av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut. kategorin hör framför allt asylsökande som bildar familj under