prop · GX03200 · 2010-04-09 00:00:00 — Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över efterlevnaden av kollektivtrafiklagen och de före- skrifter som meddelats med stöd av lagen. ska ha rätt att av dem som står under dess tillsyn på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. ska få meddela de förelägganden och förbud som behövs för tillsynen och vid behov förena dem med vite. Utredningens förslag: Avviker från regeringens. I utredningen före- slås att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska utöva tillsyn över efterlevnaden av de särskilda krav, utöver varje trafikslags grund- läggande tillstånd, som ställs för att kollektivtrafikföretag ska få vara verksamma (SOU 2009:39 s. 195 och s. 306). Myndigheten ska också ha befogenhet att vid vite förelägga kollektivtrafikföretag att uppfylla de särskilda kraven. Remissinstanserna: Transportstyrelsen efterlyser en tydligare kopp- ling mellan tillsynsansvar och ansvar för utformning av standarder samt påpekar att uppgifter som rör normgivning, tillstånd och tillsyn inom transportområdet naturligen hör hemma hos Transportstyrelsen. Stats- kontoret anser att uppföljning och tillsyn är en försummad uppgift när marknadslösningar införs i syfte att svara för offentliga åtaganden. Utifrån flera aspekter som är centrala ur ett resenärsperspektiv finns det enligt Statskontoret skäl att öka tillsynen över kollektivtrafik- företagen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: vill understryka vikten av att tillsynen över kollektivtrafiken och marknadsaktörerna ges en central roll. () menar att en omreglering bör följas upp av en samlad tillsyn i syfte att förhindra oönskade och oförutsedda konsekvenser. BR anser vidare att det noga bör övervägas vilken myndighet som får tillsynsansvaret så att det inte hos samlas motstridiga uppgifter. Skånetrafiken instämmer i behovet av en tillsynsverksamhet men anser att dess omfattning och inriktning behöver preciseras och konkretiseras. Skånetrafiken anser vidare att eftersom tillsynen föreslås omfatta andra myndigheters verksamhet bör grunderna för tillsynsverksamheten anges i lag eller förordning och inte endast i tillsynsmyndighetens egna föreskrifter. Skälen för regeringens förslag: För att kollektivtrafikföretag ska få tillstånd att vara verksamma på marknaden ställs ett antal krav i lag som är trafikslagsspecifika till sin natur. Transportstyrelsen har tillsyn över dessa krav. Dessutom svarar Transportstyrelsen för en viss tillsyn av marknaden genom s.k. marknadsövervakning. När det gäller horisontella krav, dvs. krav som är gemensamma för kollektivtrafiken och som är viktiga från resenärssynpunkt och för att kollektivtrafiken ska fungera som system betraktat, finns inget samlat ansvar. I kapitel 10 har regeringen redovisat behovet av vissa grundläggande funktioner som är viktiga för resenärerna och för kollek- tivtrafiksystemet som helhet oberoende av trafikens karaktär. För ett kollektivtrafikföretag innebär dessa funktioner att etablering av kollek- tivtrafik ska anmälas, att information om utbudet ska lämnas till ett gemensamt system för trafikantinformation och att inom rimliga gränser sådana uppgifter som möjliggör utvärdering och uppföljning av kollek- tivtrafikmarknaden ska lämnas. Det är viktigt att dessa och andra krav som följer av kollektivtrafiklagen efterlevs för att systemet ska fungera för resenärerna och för att nödvändiga åtgärder ska kunna vidtas. Det är inte bara de kommersiella kollektivtrafikföretagen som har att efterleva de krav på gemensamma funktioner m.m. som följer av den föreslagna moderniseringen. Även de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har, när de uppträder i egenskap av kollektivtrafikföretag, att respektera dessa krav när de vidtar åtgärder för att tillgodose behovet av kollektivtrafik. På de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i deras myndighetsroll ligger, enligt de förslag som lämnas i denna proposition, en rad särskilda uppgifter och befogenheter. Det handlar bl.a. om att upprätta trafikför- sörjningsprogram, att fatta beslut om allmän trafikplikt och att ingå avtal om allmän trafik. Även utövandet av dessa uppgifter bör kunna bli före- mål för tillsyn. Det ligger i sakens natur att tillsynen bör utövas på ett sådant sätt att den inte kommer i konflikt med de andra rättsmedel som anvisas i lagen. Det är således inte aktuellt att vid tillsyn vidta åtgärder mot ett beslut om allmän trafikplikt eftersom ett sådant ska kunna över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 11.2). Däremot kan tillsynsmyndigheten t.ex. ha anledning att övervaka att möjligheten att överlämna befogenheten att ingå avtal om allmän trafik inte används på ett sådant sätt att syftet med att kunna överklaga beslut om allmän trafik- plikt går förlorat (jfr författningskommentaren till 3 kap. 2 §). I regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) redovisas generella bedömningar av hur en tillsynsreglering bör vara utformad. Begreppet tillsyn bör främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav enligt lagar och andra bindande föreskrifter och som vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Regeringen delar den uppfattning som bl.a. Statskontoret ger uttryck för, att tillsynen försummas i samband med att marknader förändras och öppnas. Det kan leda till att missförhållanden inte upptäcks alls eller att det sker onödigt sent. Inom transportområdet är det Transportstyrelsen som svarar för tillsyn och den sker enligt föreskrifter som gäller varje sektor och rör främst säkerhet. Däremot finns inget tillsynsansvar som inbegriper granskning av hur kollektivtrafiken fungerar och utvecklas från resenärssynpunkt. Regeringen anser att ett samlat och tydligt tillsynsansvar bör införas även på kollektivtrafik- området istället för den splittrade och otydliga mosaik av sektorsansvar och befrämjandeåtgärder som har varit utmärkande för området. På så sätt kan det behov av samordning som har framhållits i flera utredningar på kollektivtrafikområdet tillgodoses i en modern och tydlig form. För att underlätta den eftersträvade samordningen bör tillsynsansvaret samlas. Regeringen inrättar nu en ny och samlad myndighetsstruktur inom vilken alla tänkbara tillsynsuppgifter inom kollektivtrafikområdet kan fullgöras. Tillsynen över efterlevnaden av de krav som ställs på regionala kollektivtrafikmyndigheter och kollektivtrafikföretag i kollektivtrafiklagen bör utövas av den myndighet som regeringen bestämmer. I enlighet med bedömningen i regeringens skrivelse En tydlig, rätts- säker och effektiv tillsyn bör tillsynsmyndigheten ha rätt att av dem som står under dess tillsyn på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. När en brist konstaterats vid tillsyn måste tillsyns- myndigheten ha möjlighet till någon form av ingripande som ska vara effektivt och tydligt. bör således ha möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs och vid behov förena dem med vite. Regeringens förslag: Beslut om allmän trafikplikt som fattas av regional kollektivtrafikmyndighet ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av den som på kommersiell grund tillhandahåller eller avser att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som berörs av trafikplikten. Beslut om allmän trafikplikt ska delges. Även beslut enligt kollektivtrafiklagen som fattas av tillsyns- myndigheten i enskilt fall ska kunna överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. I sådant fall gäller emellertid den allmänna regeln i 22 § förvaltningslagen (1986:223) om vem som får föra talan mot förvalt- ningsbeslut. I båda fallen krävs det prövningstillstånd för att kammarrätten ska pröva ett överklagande av förvaltningsrättens dom. Ett beslut enligt kollektivtrafiklagen ska gälla , om inte något annat anges i beslutet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens gällande möjligheten att kunna överklaga myndighetsbeslut om allmän trafikplikt. Remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag gällande möjligheten till överklagande av myndighetsbeslut om allmän trafikplikt. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: anser att rättssäkerheten för berörda företag bör stärkas utöver vad som följer av föreslagen ordning för överklaganden, t.ex. genom ytterligare förtydliganden av när trafik kan omfattas av allmän trafikplikt och genom att tillsynsmyndigheten får i uppdrag att ta fram föreskrifter på området. Skånetrafiken är positiv till den föreslagna ordningen för domstolsprövning men anser det viktigt att förvaltningsdomstolarna ges möjlighet att prioritera den här typen av processer. Skånetrafiken anser vidare att tillsynsmyndigheternas befogenheter bör förtydligas liksom gränsen mellan tillsynsverksamhet och vad som ska prövas av domstol. Statskontoret och Svenska Buss- branschens () anser att det, med tanke på att en ny och oprövad lagstiftning ska tillämpas, initialt inte bör införas prövningstill- stånd till kammarrätten. Även ifrågasätter det lämpliga i att kräva prövningstillstånd för överklagande till kammarrätten. Skälen för regeringens förslag: Syftet med EU:s kollektivtrafik- förordning är att regionala kollektivtrafikmyndigheter ska etablera kollektivtrafik av allmänt intresse enbart där det behövs på grund av att kommersiella företag inte har något intresse av att göra det i samma omfattning eller på samma villkor utan att få ersättning (se art. 1.1 EU:s kollektivtrafikförordning). Vidare föreslås i denna proposition att regionala kollektivtrafikmyndigheter ska ges stora befogenheter att vidta åtgärder för att åstadkomma en tillräcklig kollektivtrafik såväl inom länet som över länsgräns, under förutsättning av att trafiken kan betecknas som regional. Med dessa befogenheter bör följa ett tydligt ansvar. Om myndigheterna i sitt beslutsfattande brister i fullgörande av detta ansvar och överskrider sina befogenheter, t.ex. genom att besluta om en allmän trafikplikt som gäller interregional trafik, bör en möjlighet att kräva rättelse finnas att tillgå. Ett beslut om allmän trafikplikt är inte riktat mot och har inte direkta verkningar mot någon enskild och skulle enligt regeringens bedömning sannolikt inte kunna överklagas utan särskild reglering. För enskilda har beslutet emellertid betydelse på så sätt att det indirekt kommer att påverka konkurrensförutsättningarna på kollektivtrafikmarknaden. Regeringen anser det angeläget att den avsedda trafikens förenlighet med kollektivtrafiklagen kan prövas innan trafiken upphandlas eller på annat sätt tillhandahålls. Beslut om allmän trafikplikt bör därför kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. En specialregel om klagorätt bör enligt regeringens mening införas för en snäv krets av personer som har ett särskilt intresse av att få den allmänna trafikplikten prövad. Rätt att klaga bör således tillkomma sådana kommersiella operatörer på kollektivtrafikmarknaden vars konkurrensförutsättningar direkt påverkas av kollektivtrafikmyndig- hetens beslut att ingripa på marknaden. Den personkrets som får överklaga beslutet om allmän trafikplikt är inte känd när beslutet meddelas. För att besvärstiden enligt 23 § förvalt- ningslagen (1986:223) ska börja löpa för denna krets krävs att beslutet delges dem. Den form av delgivning som därvid kommer i fråga är kungörelsedelgivning. Som berörts i avsnitt 11.1 ges tillsynsmyndigheten rätt att vidta ingripande åtgärder inom ramen för sin tillsyn, såsom att meddela före- lägganden och förbud och begära ut upplysningar och handlingar av myndigheter och enskilda. Sådana beslut bör kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol i enlighet med den allmänna regeln i 22 § förvaltningslagen. Frågan inställer sig därefter om de beslut som enligt det ovan sagda ska kunna överklagas också ska kunna överklagas till kammarrätten utan begränsningar eller om krav på prövningstillstånd ska införas. Rege- ringen konstaterar att krav på prövningstillstånd numera är så allmänt förekommande på förvaltningsområdet att det får anses som huvudregel (med skattemålen som ett viktigt undantag). Regeringen anser därför att systemet med prövningstillstånd ska omfatta även de nu aktuella besluten. Några remissinstanser har ifrågasatt lämpligheten av att införa krav på prövningstillstånd för beslut om allmän trafikplikt, främst av det skälet att lagstiftningen är ny och att det därför finns ett behov av vägledande praxis. Kammarrätten ska enligt 34 a § förvaltningsprocesslagen meddela prövningstillstånd bland annat om det är av vikt för ledning av rätts- tillämpningen att ett överklagande prövas av högre rätt. Genom det allmänna kravet på prövningstillstånd kan kammarrätternas resurser koncentreras till bl.a. de mål som har prejudikatsintresse. Det finns således inte skäl att göra avsteg från huvudregeln att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. har understrukit bl.a. behovet för små trafikföretag som tar en affärsrisk av att kunna få en snabb och rättssäker prövning av ett beslut om allmän trafikplikt. Regeringen instämmer i detta men menar att det behovet väl tillgodoses genom rätten att överklaga hos allmän Prop. 2009/10:200 förvaltningsdomstol. Ett beslut enligt kollektivtrafiklagen ska gälla , om inte något annat anges i beslutet. Möjligheten att förordna att beslutet ska gälla först sedan det vunnit laga kraft torde främst bli aktuell i de fall då den regionala kollektivtrafikmyndigheten bedömer att det kan ifråga- sättas om ett beslut om allmän trafikplikt är förenligt med den regionala befogenheten. 11.3Förhållandet mellan offentliga och kommersiella aktörer Regeringens bedömning: Kommersiell kollektivtrafik och trafik som finansieras av offentliga organ kan etableras på samma marknad utan att detta i sig står i strid med statsstödsreglerna. En sannolik konsekvens av den tilltagande integreringen av regional och interregional trafik och den därmed sammanhängande beblandningen av offentliga och kommersiella initiativ är att intressekonflikter uppstår mellan olika aktörer. Med de förslag till modernisering som regeringen nu lämnar förbättras möjligheten att förebygga, påvisa och där så behövs hantera sådana konflikter. Statsstödsreglerna och EU:s kollektivtrafikförordning ger de yttre ramarna Eftersom en stor del av kollektivtrafiken är offentligfinansierad kan det vara svårt att tala om konkurrens på lika villkor. De offentliga organen agerar utifrån ett allmännyttigt perspektiv och på grundval av allmän trafikplikt medan de kommersiella företagen agerar på affärsmässig grund. Förutsättningarna är därigenom väldigt olika. EU-rättsligt finns ingen motsättning mellan att se till att tjänster i allmänhetens intresse utförs och att följa unionslagstiftningen, i synnerhet bestämmelserna avseende konkurrens och inre marknad. Den grundläggande avstämningen mellan dessa hänsyn å ena sidan vikten av att uppdrag som tilldelats av behöriga myndigheter och som omfattar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fullgörs effektivt, å andra sidan gemen- skapens mål inom konkurrenspolitiken och friheterna inom den inre marknaden regleras i EUF-fördraget. Enligt dess artikel 93 är stöd som tillgodoser behovet av transportsamordning eller utgör ersättning för allmän trafikplikt under vissa förutsättningar förenligt med den inre marknaden. En sådan förutsättning är att konkurrensen inte oskäligen snedvrids genom att ersättningen överstiger det belopp som krävs för att täcka de eventuella nettokostnader som uppkommer för fullgörandet av den allmänna trafikplikten. Vid beräkning av dessa nettokostnader ska hänsyn tas till företagets intäkter i samband med fullgörandet och en rimlig vinst. Med EU:s kollektivtrafikförordning finns nu gemensamma och över- gripande regler för hur offentliga organ i de olika medlemsstaterna kan agera utan att det uppstår en otillbörlig snedvridning av konkurrens- Prop. 2009/10:200 förhållandena. Av artikel 9.1 i EU:s kollektivtrafikförordning framgår att ersättning för allmän trafik som utbetalas i enlighet med förordningen är förenlig med den gemensamma marknaden och inte behöver föranmälas till för prövning. Ersättning som inte utbetalas i enlighet med förordningen kan utgöra anmälningspliktigt statligt stöd i EUF-fördragets mening som måste notifieras via regeringen innan det utbetalas, i enlighet med bestämmelserna i lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler. Genom ändringar i konkurrenslagen som trädde ikraft har en s.k. konfliktlösningsregel införts. Den innebär att ett konkurrens- snedvridande förfarande inom ramen för försäljningsverksamhet som bedrivs av ett offentligt organ på en marknad får förbjudas, dock inte om förfarandet är försvarbart från allmän synpunkt. Om verksamheten som sådan är konkurrenssnedvridande och om det offentliga organet är en kommun eller ett landsting kan även själva verksamheten förbjudas. Det gäller dock inte om verksamheten är förenlig med lag. Gränserna för den kommunala kompetensen har med andra ord inte förändrats genom konfliktlösningsregeln. fattade beslut om de nya transportpolitiska målen som ska bilda utgångspunkt för den statliga politiken på transport- området. Det transportpolitiska funktionsmålet innebär att transport- systemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors och mäns transportbehov. Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Rege- ringen menar att de i denna proposition föreslagna åtgärderna gör att kollektivtrafiken på ett mer effektivt sätt kan bidra till måluppfyllelse jämfört med om åtgärderna inte vidtas. Vissa generella effekter av förslagen är möjliga att bedöma eftersom utvecklingen i vissa avseenden redan gått i den riktning som föreslås och då syftet med förslagen är att stödja denna utveckling. Däremot är det svårt att bedöma mer exakt när och hur olika förslag kommer att göra avtryck på enskilda kollektivtrafikmarknader. Den moderniserade plattform för kollektivtrafiken som regeringen här föreslår kommer sannolikt att behöva kompletteras med ytterligare åtgärder för att ge stöd till den fortsatta omvandling i riktning mot ökat resenärsfokus som branschen själv driver. Det kräver en kontinuerlig uppföljning och utvärdering, vars resultat kommer att utgöra underlag för Prop. 2009/10:200 fortsatt reformarbete. Förslagen innebär att EU:s för alla medlemsstater direkt bindande och tillämpliga kollektivtrafikförordning kompletteras med nationella bestämmelser. Dessa är motiverade av behovet att modernisera förut- sättningarna för svensk kollektivtrafik och överensstämmer med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. I det följande redovisas de konsekvenser som enligt regeringens bedömning sannolikt uppstår som en följd av förslagen. En ny institutionell ram skapas kring kollektivtrafiken. Den består av en tydligare fördelning av ansvaret för myndighetsutövning och ekonomisk verksamhet där gränssnittet dem emellan synliggörs. Det gör att myndig- heternas åtgärder på kollektivtrafikområdet och skälen för dessa kommer att framstå tydligare än . Det blir lättare att skilja myndighets- åtgärder från kommersiella åtgärder. Alla företag som tillhandahåller kollektivtrafik på väg, järnväg och andra spåranläggningar berörs av den föreslagna regleringen liksom de offentliga organ som ansvarar för kollektivtrafikförsörjningen. handlar om åtskilliga linjebussföretag, ett tiotal företag som bedriver persontrafik på järnväg eller andra spåranläggningar samt om landets 21 länstrafikorgan. Med mer enhetliga trafikförsörjningsprogram kan kollektivtrafiken ges ett större utrymme i samhällsplaneringen. En annan effekt av denna åtgärd är bättre information och därmed bättre affärsmässigt stöd för alla kollektivtrafikföretag som överväger etablering av nya tjänster. Utbudet av kollektivtrafik på väg kommer att öka och konkurrensen kommer att skärpas vilket långsiktigt kommer att gynna resenärerna på så sätt att efterfrågade tjänster utförs. kommer långsiktigt att gynnas genom att de tillåts agera friare och mer innovativt på det sätt som gäller för företag i andra näringsverksamheter. På kort till medellång sikt kan konflikter mellan kommersiella och offentliga etableringsinitiativ komma att öka. Det beror på att kommer- siella etableringar kommer att ske uteslutande på affärsmässiga grunder medan offentliga etableringar kommer att ske i det allmänna intresset och på grundval av beslut om allmän trafikplikt. etablering är därmed väldigt olika för kommersiella kollektivtrafikföretag och för offentliga organ. Det blir en uppgift för myndigheter och rätts- vårdande instanser att värna de regler som finns, inklusive de som nu föreslås, så att konkurrensen inte snedvrids samt för regeringen att följa upp hur de regionala kollektivtrafikansvariga myndigheterna beaktar de kommersiella aktörernas intressen. Ett ökat kollektivtrafikresande, som en följd av mer attraktiv kollektivtrafik, beräknas leda till positiva sociala konsekvenser, framför- allt i form av nya kundgrupper som inte utnyttjat kollektiva Genom att etableringsmöjligheterna avseende regional kollektivtrafik förbättras kommer kollektivtrafiksystemet som helhet att bättre kunna svara mot olika kunders preferenser och därmed öka Prop. 2009/10:200 tillgängligheten för dem i samhället. som är dominerad av vardagsresande i högre utsträckning än män. Ifall denna trafik blir bättre och får ett större utbud kommer tillgängligheten för kvinnor att förbättras. Dessutom kan män i allt högre utsträckning lockas att resa med regional kollektivtrafik, vilket skulle minska skillnaden mellan könen i resvanor. De transportpolitiska målen innebär bl.a. att transportsystemet ska bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen. Målen innebär även krav på en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Dessutom har som mål att minska de klimatpåverkande utsläppen till 2020. Det är därför viktigt att såväl de offentliga som de kommersiella aktörerna håller höga miljöprestanda när det gäller såväl fordon och bränsle som körsätt. Det är väsentligt att dessa parametrar beaktas i samband med att det nya regelverket följs upp och utvärderas (se kap. 10). På lång sikt bedöms förslagen kunna få miljömässiga konsekvenser. Kollektivtrafiken har inte ökat sin marknadsandel av det totala personresandet. De övergripande syftena med förslagen är att göra kollektivtrafiken mer attraktiv och att därmed förbättra förut- sättningarna för att fler väljer att resa med den. Ur en miljömässig synvinkel är det positivt om detta sker via en överflyttning från biltrafik eftersom den negativa miljöbelastningen därmed skulle minska. En viss överflyttning kommer dock att ske även från gång och cykling. Till det ska läggas ett tillkommande resande som annars inte skulle ha utförts. Det innebär att det totala transportarbetet för persontrafik bedöms öka. Miljöeffekten av överflyttning från gång och cykel samt för nya resor är negativ, medan överflyttning från bilresandet överlag är positiv. Totalt sett bedöms nettoeffekten av miljöpåverkan bli positiv. Resenärerna kommer i högre utsträckning att kunna påverka kollektiv- trafiksystemets utformning eftersom de kommer att beredas möjlighet att påverka trafikförsörjningsprogrammets innehåll. Det blir lättare för rese- närerna att bedöma vad man ska kunna förvänta sig av kollektivtrafik- systemet.