prop · GX03160 · 2010-03-23 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning Utredningen har föreslagit ett ansvar för Försvarsmakten att dels följa upp och utreda om personal som deltagit i internationella militära insat- ser drabbats av skada eller sjukdom , dels att gå in med stödåtgärder om så visar sig vara fallet. Avsikten med detta är att För- svarsmakten, utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, aktivt ska söka kontakt med sin personal och försöka fånga upp problem, samt sätta in åtgärder vid behov. Regeringen vill i detta sammanhang understryka att den aktuella lagen är avsedd att komplettera de allmänna regler som gäller ifråga om skador i arbetslivet och arbetsgivarens och andra aktö- Det bakomliggande motivet till att en särskild lag behövs på just detta område är, såsom tidigare konstaterats, den mycket speciella, komplexa och farliga verksamhet som utförs av Försvarsmaktens perso- nal i ett insatsområde under en internationell militär insats. Ett i vissa avseenden förbättrat skydd för den enskilde är till följd av detta motive- rat. I grunden finns dock givetvis det arbete i fråga om rehabilitering och stöd m.m. som alltid ska utföras av , alla arbetsgivare, sjukvården med flera aktörer vid skador m.m. i arbetslivet. De anställda i Försvarsmakten som tjänstgör i internationella militära insatser faller självklart in under det socialförsäkringsrättsliga skydd som gäller gene- rellt i . Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats av Försäk- ringskassan, Försvarsmakten och allmänt även av Kammarrätten i och Länsrätten i län ser regeringen dock ett behov av att tydliggöra att så är fallet. För att understryka detta väljer regeringen att uttrycka sig på ett något annorlunda sätt än utredningen i enlighet med vad som framgår nedan. Försvarsmaktens uppföljningsansvar i förhållande till andra aktörer Den föreslagna lagen ska utgöra ett förstärkt skydd för den enskilde. Det är därför i enlighet med vad som gäller generellt, som har att pröva om en skada är att anse som arbetsskada. Någon förändring i detta avseende föreslås inte. Däremot föreslår regeringen en skyldighet för att meddela så kallade servicebeslut gällande ar- betsskada. Den frågan behandlas i avsnitt 5.6. Det är av vikt att den verksamhet som Försvarsmakten ska ägna sig åt inom ramen för det särskilda uppföljningsansvaret och stödåtgärder inte sammanblandas med arbetsskadebedömningar och det rehabiliteringsarbete som allmänt ska genomföras enligt regelverket på socialförsäkringsområdet. För att tydliggöra detta justeras utredning- ens förslag något. Försvarsmakten ska således ges ett ansvar att utreda om personal som tjänstgjort i en internationell militär insats har drabbats av fysiska eller psykiska besvär till följd av tjänstgöringen i området. Utredningen ska ha den form och omfattning som motiveras av förhållandena under en speci- fik tjänstgöring. Det är nödvändigt att ge utrymme för viss flexibilitet i utförandet av det uppföljningsansvar som Försvarsmakten ges. Avsikten med bestämmelsen om uppföljningsansvaret är framför allt att Försvars- makten, i sin egenskap av arbetsgivare under de särskilda förhållanden som råder i ett insatsområde, aktivt har att följa upp den personal som tjänstgjort där. Genom den utredning som ska ske är förhoppningen att personal som drabbats av besvär till följd av tjänstgöringen ska kunna identifieras och ges möjlighet till olika former av stöd vid behov. En sådan utredningsverksamhet måste givetvis bedrivas med stor respekt för den enskildes vilja. Försvarsmakten har ingen möjlighet att tvinga den enskilde att delta, om möjligt ska dock personliga kontakter tas. Det faktum att insatser kan vara mer eller mindre präglade av särskilt svåra händelser, att olika individer hanterar upplevelser på skilda sätt, att hur den enskildes fortsatta yrkesliv ser ut varierar etc. medför dock att ut- formningen och omfattningen av den uppföljning som ska ske inte kan slås fast generellt. Försvarsmakten har påpekat att myndigheten arbetar utifrån principen att det ska finnas ett personligt uppfölj- ningsansvar. Detta är något som regeringen uppfattar som mycket posi- tivt. Genom en uttrycklig lagreglering på området ges frågan dock den tyngd som den förtjänar och ingen tveksamhet kan råda om att så är fal- let. Försvarsmaktens särskilda uppföljningsansvar ska ta sikte på att perso- nalen ska ges tillfälle att berätta om sina upplevelser, få hjälp att bearbeta dem och vid behov få information och vägledning om vad Försvarsmak- ten eller andra aktörer, såsom andra arbetsgivare, , landsting, ideella organisationer med flera aktörer kan och ska bistå med. Avsikten är inte att Försvarsmakten ska gå in och ta över andra aktörers uppgifter och ansvar. Däremot ska Försvarsmakten, som arbetsgivare med ansvar för verksamheten i insatsområdet, alltså finnas tillgänglig och bistå med kontaktpersoner, information och vägledning i den omfatt- ning och form som varje situation motiverar. Uppföljningsansvaret ska kvarstå efter det att tjänstgö- ringen i insatsområdet avslutats. Även därefter ska dock Förvarsmakten bistå en enskild som vänder sig till myndigheten med den information och vägledning myndigheten har tillgänglig inom ramen för sin uppfölj- ningsverksamhet i stort. Regeringen ser det som angeläget att lyfta fram uppföljningsverksam- heten som sådan och låta den komma till uttryck i den föreslagna lagen på området. Detta framför allt för att markera vikten av att staten tar ansvar för personal som skickas ut för tjänstgöring i internationella mili- tära insatser och för att skapa en större generell medvetenhet om de risker som personalen kan utsättas för i dessa sammanhang. Lagrådet har övervägt behovet av överklagandeförbud om beslut skul- le komma att fattas till följd av bestämmelsen om uppföljningsansvar. Regeringen konstaterar att avsikten är att eventuella beslut riktade till enskilda ska fattas när det gäller stödåtgärder. I författningskommentaren tydliggörs att uppräkningen i fråga om överklagande av Försvarsmaktens beslut i lagen är uttömmande. Försvarsmakten har enligt regleringen i LUF och därtill kopplad förord- ningsreglering ett ansvar för viss rehabilitering. Utredningen har ansett att så ska vara fallet även fortsättningsvis. De åtgärder som Försvarsmak- ten har att vidta ska även fortsättningsvis komplettera det stöd som ska lämnas av annan arbetsgivare, , landsting med flera som har att agera vid exempelvis arbetsskador. De besvär som kan föran- leda behov av stödåtgärder kan vara av såväl fysisk som psykisk natur. Försvarsmakten ska dock, om så är påkallat, kunna agera även i situatio- ner där det inte finns en fastslagen arbetsskada. Regeringen har mot bak- grund av detta valt uttryckssättet fysiska eller psykiska besvär. Såsom påpekats av Kammarrätten i kan vidare de skrivningar som föreslagits av utredningen i lagförslaget inte helt anses motsvara innehål- let enligt gällande rätt i fråga om stödåtgärderna. Regeringen har mot bakgrund av detta valt att i större utsträckning använda den beskrivning som gäller, i syfte att uppnå den avsedda motsvarande regleringen på området. Utredningen har dock inte föreslagit någon bortre tidsgräns för de stödåtgärder som Försvarsmakten ska bistå med, något som är fallet enligt LUF. Försvarsmakten har ställt sig tveksam till borttagandet av denna bortre tidsgräns för de stödåtgärder som ska utföras. Detta då svå- righeter i bevisfrågor kan bli fallet och att det inte framkommit att tids- gränsen i sig medfört några problem. Myndigheten påpekar också att tidsgränsen som sådan har ansetts rimlig i LUF. Utredningen har i denna fråga konstaterat att LUF möjliggör rehabiliteringsåtgärder i form av arbetsträning och utbildning upp till efter det att åtgärderna inletts. Enligt vad utredningen erfarit har ytterst få ärenden krävt aktiva åtgärder därutöver, de fåtal ärenden som funnits har normalt avslutats efter en betydligt . Utredningen har ändå ansett att det saknas an- ledning att ha en bortre tidsgräns i dessa fall, dels för att det i praktiken torde sakna betydelse, dels för att en sådan begränsning rimmar illa med det förstärkta skydd som efterstävas för den personal som tjänstgjort i internationella militära insatser. Regeringen konstaterar att stödåtgärder- na förutsätter att besvären har en koppling till tjänstgöringen som sådan. Vidare ska stödet ges vid behov och det blir alltså fråga om en prövning i det enskilda fallet utifrån omständigheterna i stort. Det kan mot bakgrund av detta antas att den tidsgräns som gäller i det absoluta flertalet fall är tillräcklig. Det kan dock inte uteslutas att det i något enstaka, särskilt allvarligt fall kan vara motiverat med ytterligare stöd även därefter. I första hand kan det tänkas handla om att avsluta pågående insatser där Försvarsmakten kan bidra ytterligare. Avsikten är dock inte att För- svarsmakten aldrig ska kunna sätta punkt för sina åtgärder. Prövningen ska, i likhet med vad som gäller , givetvis bygga på att det finns en sådan koppling och sådana omständigheter i den enskilda fallet att verk- samheten fyller en praktisk funktion. Försvarsmaktens resurser ska läg- gas på det som är syftet med lagstiftningen, att faktiskt ge personer som till följd av tjänstgöring i internationella militära insatser drabbats av fysiska eller psykiska besvär möjlighet att få ett meningsfullt stöd som samhället annars inte hade kunnat bistå med. Stödverksamheten som sådan måste rymmas inom ramen för den verksamhet som Försvarsmak- ten har att bedriva, tanken är inte att Försvarsmakten ska omvandlas till någon form av alternativ försäkringskassa, sjukvårdsinrättning eller dy- likt. Parallella strukturer ska inte byggas upp däremot ska Försvars- makten utnyttja de möjligheter som finns att bistå med det stöd som inom rimliga gränser kan ges, utöver i förekommande fall övrigt stöd från andra håll. Den föreslagna lagen måste också givetvis läsas mot bak- grund av det faktum att avsikten inte är att regleringen ska frånta samhäl- let i övrigt dess ansvar. På motsvarande sätt ska givetvis t.ex. det kom- pletterande ersättningssystem vid arbetsskada som finns genom det stat- liga personskadeavtalet (PSA), som såväl Kammarkollegiet som För- svarsmakten har pekat på, utnyttjas till fullo. Särskilt stöd i vissa fall Inom ramen för Försvarsmaktens ansvar för utredning av och stöd till personer som drabbats av fysiska eller psykiska besvär vid en internatio- nell militär insats vill regeringen peka på följande. I sitt delbetänkande (SOU 2007:77) konstaterade att den som drab- bats av skada eller sjukdom ofta upplever sig vara i ett mycket utsatt läge. Kontakter med myndigheter och att vaka över sin rätt kan framstå som tungt eller ibland omöjligt. Utredningen anförde att den i sitt fortsat- ta arbete skulle överväga om det fanns behov av stöd på detta område, t.ex. genom juridiskt ombud. I slutbetänkandet (SOU 2008:91) ansåg att det inte hade framkommit att de svårigheter som olika veteransoldater uppgett sig ha i sina kontakter med Försvarsmakten och andra myndighe- ter skulle motivera en särreglering inom rättshjälpsområdet för veteran- soldaterna. I stället erinrade utredningen om bestämmelserna om myn- digheternas serviceskyldighet i förvaltningslagen (1986:223). Som ett led i serviceskyldigheten ska en myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Utredningen betonade vikten av att Försvarsmakten som en del i en sammanhållen och trovärdig framtida veteranpolitik fullt ut tillämpar förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. serviceskyldighet med att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till den enskilde veteransoldaten och dennes anhöriga i enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och den enskilde. Regeringen delar syn. Regeringen noterar vidare uppfattning att Försvars- makten bör ha ett helhetsansvar för att följa upp soldater som deltagit i internationella insatser, och att detta ansvar bör innefatta stöd och hjälp till veteraner i deras kontakter med den civila hälso- och sjukvården. En soldat kan ha skadats svårt vid en internationell militär insats. Genom de förslag regeringen redovisar i denna proposition klarläggs ansvaret för medicinsk vård och rehabilitering samt frågor om ekonomisk ersättning. Såsom pekat på i sitt delbetänkande kan det emellertid för den enskilde veteransoldaten, vars förmåga kanske är ned- satt genom de skador han eller hon har fått, vara svårt att på ett ända- målsenligt sätt klara alla kontakter med sjukvårdens instanser eller berör- da myndigheter. I sådana fall bör Försvarsmakten ha ett ansvar att hjälpa den enskilde med t.ex. vägledning så att den skadade kan vända sig till rätt instans eller med hjälp att ta kontakt med en viss instans eller myn- dighet. Det ska således inte vara fråga om att företräda den skadade, utan att hjälpa honom eller henne genom t.ex. vägledning. Regeringen anser således att Försvarsmakten bör ha ett ansvar för att i de särskilt svåra fall som kräver omfattande åtgärder och resurser hjälpa eller vägleda den enskilde veteranen. Detta ansvar för Försvarsmakten att lämna extra hjälp bör vara utan tidsbegränsning. Det är inte regeringen utan Försvarsmakten som ska bestämma hur en hjälp eller vägledning för de svårt skadade bör utformas i detalj. Likaså är det Försvarsmakten som ska avgöra vem inom myndigheten som bör tillhandahålla denna hjälp. Regeringen noterar att Prehabenheten svarar för en betydande del av kontakterna med de enskilda veteransolda- Den extra hjälp som regeringen menar kan behövas i vissa fall bör Prop. 2009/10:160 ses som ett förtydligande av det ansvar Försvarsmakten redan har och genomför genom främst Prehab. För att underlätta för den enskilde vete- ransoldaten bör det enligt regeringens mening vara den redovisade vete- ranadministrativa enheten se nedan avsnitt 5.17 som är den initiala och centrala kontaktpunkten för veteransoldaten i denna fråga. Det bör således vara den veteranadministrativa enheten som ansvarar för att den- na hjälpverksamhet organiseras inom myndigheten. Försvarsmaktens hjälp i dessa avseenden utgår från förvaltningslagens bestämmelser om serviceskyldighet och det ansvar Försvarsmakten har enligt förslaget till lag (2010:000) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. Stödet bör till sin karaktär i första hand ses som ett utökat ansvar i förhållande till 6 och 7 §§ i lagförslaget. Re- gleringen gentemot myndigheten bör lämpligen genomföras i förord- ningsform. 5.6Försäkringskassans beslut om arbetsskada Regeringens förslag: ska på begäran av den enskilde pröva om denne som anställd i Försvarsmakten under tjänstgöring i en internationell militär insats drabbats av skada som är att anse som arbets- skada. En sådan prövning ska ske oavsett om prövning av ersättningsan- språk aktualiserats i ärendet, så kallat servicebeslut. Motsvarande re- glering om prövning av arbetsskada, bevisregler och prisbasbelopp som i övrigt finns i lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten ska även fortsättningsvis gälla. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utred- ningen har dock föreslagit en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: framhåller att utredningens förslag frångår den huvudprincip som gäller enligt lagen om arbetsskade- försäkring om att en arbetsskada bara ska prövas i den mån det behövs för att bestämma ersättning enligt den lagen. Motiven att frångå den principen behöver utvecklas i förhållande till förslaget. Försvarsmakten tillstyrker utredningens förslag i sak och konstaterar bl.a. att ett beslut om godkänd arbetsskada från krävs för att /ska pröva rätten till ersättning enligt kollektivavtalet vid sjukdomar. Skälen för regeringens förslag: Det är som har att ta ställning till om en skada är att anse som arbetsskada enligt bestäm- melserna på socialförsäkringsområdet. Det är vidare den från den 1 janu- ari 2010 inrättade som kommer att besluta i ären- den om efterlevandeförmåner från arbetsskadeförsäkringen (se bl.a. prop. 2009/10:69, s. 31, 77 kap. 5 § socialförsäkringsbalken och prop. 2009/10:69, s. 68). Närmare bestämmelser om prövningen av arbetsska- dor återfinns bl.a. i socialförsäkringsbalken (fram till lagen om arbetsskadeförsäkring). Denna ordning gäller även för anställda i Försvarsmakten som tjänstgör i en internationell militär insats. I den nu föreslagna lagen finns därför endast anledning att reglera arbetsskador och prövningen av sådana i den mån behov av frånsteg från regleringen på socialförsäkringsområdet i allmänhet anses nödvändiga att göra. För- säkringskassans beslut om arbetsskador i fall som här avses omfattas således av bestämmelserna i 113 kap. socialförsäkringsbalken. Om För- säkringskassan beslutar att inte göra någon prövning med stöd av be- stämmelserna i den föreslagna 15 § lagen om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser är bestämmelserna i 42 kap. 12 § socialförsäkringsbalken tillämpliga. Ett sådant beslut kan följaktligen bli föremål för omprövning eller överklagande enligt 113 kap. socialförsäk- ringsbalken. Utredningen har konstaterat att det för en person som skadats i en in- ternationell militär insats finns behov av att få frågan om arbetsskada prövad av även i situationer där den skadade inte begär att rätt till ersättning ska prövas av den myndigheten, dvs. så kallade servicebeslut. Därutöver har utredningen även föreslagit reglering motsvarande den som återfinns i LUF i fråga om prövning av arbetsskada och prisbasbelopp. De anställda i Försvarsmakten som tjänstgör i en internationell militär insats omfattas alltså av regleringen i socialförsäkringsbalken (fram till lagen om arbetsskadeförsäkring). Huvudprincipen på detta område är, såsom framhållit i sitt remissyttran- de, att ett beslut om en skada är att anse som arbetsskada ska fattas först när även ersättningsanspråk läggs fram i ärendet. Tjänstgöring i en inter- nationell militär insats sker dock, såsom tidigare konstaterats, under mycket speciella förhållanden kopplade till den verksamhet som sker i ett militärt insatsområde. Det är också detta faktum som föranledde till- komsten av LUF till att börja med. I LUF återfinns alltså specialreglering i fråga om vilka överväganden som ska göras i fråga om presumtionen för arbetsskada, vilka bevisregler som ska tillämpas och prisbasbelopp vid livränteunderlag. Skälen för denna reglering har utvecklats närmare i propositionen 1998/99:68, Lag om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, avsnitt 7.3. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att en sådan reglering som finns i LUF om arbetsskador även fortsättningsvis behövs. De skäl som låg till grund för LUF gör sig alltjämt gällande. Utredningen har även föreslagit en generell rätt till prövning av arbets- skada, dvs. så kallade servicebeslut. Alldeles oavsett hur LUF kommit att tolkas i detta sammanhang anser regeringen att det i den nya lagen bör göras ett avsteg från den huvudprincip som gäller enligt socialförsäk- ringsbalken (fram till lagen om arbetsskadeförsäk- ring). Anställda i Försvarsmakten som tjänstgör i internationella militära insatser ska alltså kunna få prövat om en skada är att anse som arbetsska- da, alldeles oavsett om har att pröva ersätt- ningsanspråk. Som Försvarsmakten har framhållit är detta av betydelse för att en skadad person ska kunna få rätten till ersättning från prövad. Vidare kan ett beslut om fastställd arbetsskada under- lätta den verksamhet i form av stödåtgärder som Försvarsmakten har att utföra. För att uppnå syftet med den nya lagen, ett förstärkt skydd för anställda som skadats vid tjänstgöring i internationella militära insatser, är det av stor vikt att en arbetsskadeprövning kan genomföras möjligt. Att staten i dessa fall bistår med en viktigt pusselbit genom För- säkringskassans arbetsskadeprövning är av stor betydelse för helheten. En uttrycklig reglering av att så kallade servicebeslut i dessa fall ska Prop. 2009/10:160 fattas av föreslås därför i den nya lagen. 5.7Anhöriga stöd och ersättning Regeringens förslag: Försvarsmakten ska tillhandahålla stöd i form av information till anhöriga till dem som tjänstgör i en internationell militär insats och vidare ha en sammanhållen planering för sitt arbete med anhö- riga i stort. Viss ersättning ska i likhet med vad som gäller enligt lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten kunna ges till anhö- riga till sådan personal. Sådan ersättning ska även få betalas ut i särskilda fall i situationer då den anställde inte skadats så att sjukhusvård krävs eller förolyckats. Beslut om ersättning till anhöriga får överklagas på motsvarande sätt som i lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens i fråga om ersättning till anhöriga. När det gäller stöd till anhöriga har utredningen föreslagit en annan formulering i lagtext med tillhörande överklaganderätt. Remissinstanserna: Utöver de synpunkter av generell karaktär avse- ende lagförslaget som återgivits i avsnitt 5.4 och som även träffar be- stämmelserna i denna del, har även remissinstanser haft synpunkter i frågan om stöd till anhöriga. Kammarrätten i framhåller i detta sammanhang även att det bör klargöras vilka som är att anse som anhöriga. Bland annat bejakar att utredningen lyfter fram behovet av att närmare studera situationen för anhöriga och då speciellt barn. Försvarsmakten framhåller att myndigheten i allt vä- sentligt delar utredningens förslag om en sammanhållen familjepolicy avseende stöd till anhöriga. Ett mer samlat grepp från myndighetens sida inom detta område kommer att bli nödvändigt. En sammanhållen famil- jepolicy ska inte bara fungera här och , utan även bära mot framtidens insatser och hänger samman med frågor om insatsfrekvens. Myndigheten bedriver redan ett partssammansatt arbete på området. Frågan om prak- tiskt stöd avseende tjänster kräver ytterligare utredande med hänsyn till rådande skattelagstiftning. Styrelsen för psykologiskt försvar (numera nedlagd, verksamheten övertagen av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) delar utredningens uppfattning att behovet av information i samband med en insats är grundläggande, både för den tjänstgörande och anhöriga samt att det är viktigt att den tjänstgörande och de anhöriga snabbt kan sätta sig i kontakt med varandra om något inträffar. Totalför- svarets forskningsinstitut utgår från att Försvarsmakten upprättar en sammanhållen familjepolicy till stöd för anhöriga vilken även innehåller delar som information till anhöriga och kommunikation med anhöriga. Försvarshögskolan välkomnar ansatsen att Försvarsmakten ska utveckla en policy för anhörigstödet i hela den bredd som föreslås. Ett väl funge- rande anhörigstöd kan ha stor positiv inverkan på prestation och välmå- ende hos soldaten, synen på Försvarsmakten i samhället i stort och där- med för rekryteringen av personal. tillstyrker utred- ningens förslag och framhåller vikten av att regeringen är väldigt tydlig mot Försvarsmakten i kommande regleringsbrev. Fredsbaskrarna Sveri- Prop. 2009/10:160 ge och är positiva till att utredningen lyfter Fredsbaskrarna ser fram emot att Försvarsmakten tar initiativ till att samordna familjestödet mellan sig själv, Soldathems- rörelsen och Fredsbaskrarna. anser att åtgärder som en sammanhållen familjepolicy, medvetenhet om den anhö- riges livssituation och förbättrad information för anhöriga överensstäm- mer väl med förbundets verksamhetsmål och ligger i linje med det ge- mensamma ansvaret för soldaten och den anhörige. Skälen för regeringens förslag Frågan om stöd till anhöriga är ett mycket viktigt område som förtjänar att lyftas fram, något som framgår av såväl utredningens som remissin- stansernas synpunkter. Försvarsmakten har i sitt remissvar framhållit nödvändigheten av ett mer samlat grepp från myndighetens sida på detta område.