prop · GX03142 · 2010-03-15 00:00:00 — (2008:23, Brottsutvecklingen i fram ). minskar normalt ungdomars brottsdeltagande och för de flesta är brottslig aktivitet naturligtvis en övergångsfas. andel fortsätter dock att begå brott och blir mer eller mindre vanekrimi- I den vuxna befolkningen står återfallsförbrytarna för en stor andel av alla brott som begås. Det finns uppgifter som anger att hälften av brotten begås av av gärningsmännen ( 1994:1, Brott, brottsprevention och kriminalpolitik). ungdomar fortsätter in i en vanekriminell karriär är alltså av stor bety- delse för den framtida brottsutvecklingen i stort. Vissa typer av brott anses vara s.k. strategiska brott, dvs. brott som indikerar en kraftigt ökad risk för en fortsatt brottskarriär. I en studie pekade Brå särskilt på tre sådana strategiska brott: tillgrepp av fortskaffningsmedel, stöld och rån (2000:3, Strategiska brott). Vilka brott som är strategiska brott varierar sannolikt . I kriminalstatistik för senare år går det t.ex. att se en kraftig minskning av antalet tillgrepp av fort- skaffningsmedel och en ökning av antalet personrån. I de fall en ungdom begår strategiska brott föreligger en betydligt större risk för fortsatt kriminalitet (vanekriminalitet) jämfört med annan typ av brottslighet. finns därför skäl att rikta särskilt fokus mot de strategiska brotten vid Föräldrar har ett särskilt ansvar och en faktisk möjlighet att minska risken för att deras barn och ungdomar begår brott Barns och ungdomars familjesituation påverkar i hög grad risken för Påståendet är knappast kontroversiellt. verkas av sina familjeförhållanden visar sig även på andra samhälls- Det finns t.ex. tydliga samband mellan föräldrarnas utbild- ningsnivå och sannolikheten för att deras barn kommer att genomgå Familjens situation, i vid mening, utgör basen för barnets uppväxt och är därför av naturliga skäl en viktig förklaring till ett barns intellektuella och sociala färdigheter. I detta ingår även att familjens funktion är en av flera delförklaringar till barns och ungdomars brottslig- En aspekt som har visat sig ha stark koppling till risken för ungdoms- Prop. 2009/10:142 brottslighet är föräldrarnas reaktioner när deras barn och ungdomar upp- visar ett beteende som strider mot grundläggande samlevnadsregler och normer, t.ex. snatterier och skolk från skolan. Även bristande föräldra- tillsyn när det gäller t.ex. tider för hemkomst har betydelse för risken för ungdomsbrottslighet. Ungdomar vars föräldrar inte bryr sig om eller agerar vid denna typ av avvikande beteendemönster löper den största risken för att begå brott och för att senare utveckla en vanekriminell livs- stil (1992:1, Familj, och brott och 2001:15, Kriminell utveckling tidiga riskfaktorer och förebyggande insatser). Det kan således konstateras att föräldrarnas reaktioner eller avsaknad av reaktioner i förhållande till deras barns och ungdomars beteenden har betydelse för risken för ungdomsbrottslighet. En reform som ger för- äldrar tydligare incitament till att skapa ökad insyn i deras barns och ung- domars liv och att reagera på antisociala beteendemönster bör mot denna bakgrund kunna bidra till att minska risken för ungdomsbrottslighet. Kan ett skärpt skadeståndsansvar för föräldrar bidra till minskad ungdomsbrottslighet? Av det föregående har framgått att föräldrars agerande påverkar risken för att deras barn och ungdomar ska begå brott. Frågan är därmed vilka metoder som kan användas för att förmå föräldrar att skapa sig ökad in- syn i barnens liv och att reagera mer konsekvent på antisocialt beteende. När det gäller skadeståndets handlingsdirigerande eller preventiva effekter har debatten böljat fram och tillbaka . Vissa bedömare har menat att prevention är skadeståndets huvudsakliga funktion medan andra har menat att skadeståndsrättens viktigaste uppgift snarare är att kompensera den skadelidande. En tämligen okontroversiell slutsats som kan dras av diskussionen är att skadeståndsrätten kan ha handlingsdirigerande funktioner men att graden av handlingsdirektion varierar beroende på vilken typ av handlande som ska påverkas (vårds- löst eller uppsåtligt), andra påföljder av handlandet, försäkringsförhållan- den etc. Regeringen vill inledningsvis, och i likhet med vissa kritiska remiss- instanser, slå fast att de flesta faktorer som påverkar relationen mellan föräldrar och barn ligger utanför den rättsliga dimensionen. Att bygga upp förtroendefulla relationer, att föregå med gott exempel och att vara konsekvent i den uppfostrande rollen är uppenbarligen inte någonting som främst bestäms av hur lagstiftningen är utformad. Några remiss- instanser anser att regeringen i stället för ett skärpt skadeståndsansvar bör vidta åtgärder i form av t.ex. insatser inom och skolan. Regeringen är av uppfattningen att det krävs insatser på olika områden för att möjliggöra för föräldrar att ta ett större ansvar för sina barns och ungdomars liv. Skolan har en viktig uppgift när det gäller att förmedla och hos elever- na förankra de grundläggande värden som vårt samhällsliv vilar på. Skolan ska också i samarbete med föräldrarna främja elevernas utveck- ling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. genomför flera insatser för att stödja skolorna i detta arbete. För att stärka arbetet med värdegrundsfrågor och förebygga diskriminering och annan kränkande behandling har regeringen gett i uppdrag att sprida kunskap till skolor om forskningsbaserade åtgärdsprogram mot mobbning och att genomföra insatser som främjar, stärker och sprider kunskap om skolans värdegrund. Brå har på regeringens uppdrag kartlagt det grövre våldet i skolan och har utarbetat ett stöd- material för att förebygga och förhindra att våld förekommer i skolan. Regeringen gör också olika insatser för att stödja samverkan mellan skola, polis, socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa. Regeringen har fattat beslut om direktiv till en utredning som ska se över skolans arbete med utsatta barn (dir. 2009:80). Det kan även nämnas att har fått i upp- drag att främja jämställdhet genom olika former av fortbildningssats- ningar samt att ge stöd till elevhälsan för att förebygga psykisk ohälsa. Som ett led i regeringens satsning för att förebygga ungdomsbrottslig- het beslutade justitieministern ett uppdrag som bl.a. syftade till att lämna förslag på hur rättsväsendets myndigheter och andra aktörer kan effektivisera insatserna för att förhindra att ungdomar utvecklar en vanekriminell livsstil. Uppdraget redovisades i en promemoria och bereds i . Den kommunala har en viktig uppgift att i nära sam- arbete med hemmen främja en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdomar samt att i nära samarbete med hemmen sörja för att barn som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd de behöver. En viktig del i detta arbete är de insatser, både riktade och gene- rella, som vänder sig till föräldrarna och som syftar till att stödja dem i deras föräldraroll. Regeringen har beslutat om en nationell strategi för föräldrastöd som bygger på ett universellt förebyggande föräldrastöd, dvs. att alla föräldrar erbjuds samma möjligheter till stöd och hjälp till dess barnet fyller . Strategin ska inspirera kommuner att utveckla stöd- och hjälpinsatser till föräldrar i deras föräldraskap. Regeringen har också avsatt resurser för stimulansbidrag till kommunerna för att ut- veckla föräldrastödet. Arbetet mot ungdomsbrottslighet bedrivs således på bred front. Detta utesluter dock inte att det kan finnas ytterligare åtgärder som bör vidtas i form av lagstiftning som riktar sig direkt till föräldrarna. Även om kommunernas socialtjänster och skolor har viktiga roller att fylla, finns det enligt regeringens uppfattning starka skäl att tydliggöra den grundläggande ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och det övriga samhället. Det finns förstås inte någon motsättning mellan ett ökat föräldraansvar och ett omfattande samhällsansvar. Ett sätt att åstadkom- ma en tydlig ansvarsfördelning är att ge föräldrar ett direkt ekonomiskt ansvar för skador som deras barn orsakar. Ett skärpt skadeståndsansvar skulle innebära en viktig och tydlig signal om föräldrars ansvar att väg- leda sina barn och ungdomar. Lagrådet ifrågasätter om ett skärpt skadeståndsansvar kommer att bidra till att motverka ungdomsbrottsligheten men motsätter sig inte att en sådan skärpning genomförs. Bland remissinstanserna efterlyser flera ett bättre empiriskt material till stöd för att ett skärpt skadeståndsansvar verkligen skulle få en brottsförebyggande effekt. Det kan i det samman- hanget konstateras att den forskning som har genomförts främst har gällt orsakerna till ungdomsbrottslighet. Resultaten visar, som framgått, på ett tydligt samband mellan föräldrars agerande eller brist på age- rande och risken för att deras barn kommer att begå brott. Om ett skärpt skadeståndsansvar kan påverka föräldrarnas agerande är, som även remissinstansernas olika åsikter i frågan visar, mer omdiskuterat. Det är uppenbarligen möjligt att argumentera både för och emot att det finns en sådan handlingsdirigerande effekt och effekten går sannolikt inte att fastställa med någon större grad av exakthet. Mot den bakgrunden åter- står att falla tillbaka på politiska och mer allmänna överväganden. Rege- ringens bedömning utifrån sådana överväganden är att ett skärpt skade- ståndsansvar bör kunna bidra till tydligare föräldrareaktioner vid snatte- rier och liknande beteenden samt öka föräldrars engagemang i t.ex. vilka deras barn och ungdomar umgås med och vad de gör och . Ett annat viktigt argument för ett skärpt skadeståndsansvar för föräldrar är att lagstiftningen blir ett stöd för föräldrarna i diskussioner med barnen och ungdomarna kring de regler som gäller i familjen. Eftersom föräld- rarna riskerar att bli personligen ansvariga för skador som orsakas av deras barn och ungdomar, får de goda argument för att kräva ökad insyn i barnens och ungdomarnas liv utanför hemmet. Vid sidan av dessa brottspreventiva skäl finns det även på ett mer allmänt plan starka skäl att skärpa föräldrarnas skadeståndsansvar. De skador som uppkommer genom barns skadevållande handlingar måste nämligen, oavsett lagstiftningens utformning, bäras av någon. Kostna- derna kan bäras av den skadelidande, barnet, staten, kommunerna, för- säkringsbolagen eller någon annan. I valet mellan olika möjliga bärare av dessa kostnader framstår det enligt regeringens uppfattning som rimligt att även föräldrarna bär någon form av ekonomiskt ansvar för skador som deras barn och ungdomar orsakar. Som flera remissinstanser konstaterar kommer det att finnas vissa föräldrar som inte har ekonomisk förmåga att faktiskt betala ett skade- stånd. I det sammanhanget måste dock beaktas att ett skärpt skade- ståndsansvar för föräldrarna inte innebär att ekonomiskt svaga familjer åläggs ytterligare krav i förhållande till den gällande ordningen (barnen är redan skadeståndsskyldiga), utan i stället att även föräldrarna är skyl- diga att bidra till att täcka de skador som har uppkommit. Kronofogde- myndigheten, och Barnens rätt i samhället (), som alla tillstyrker ett skärpt skadeståndsansvar för föräldrar, pekar i sina remissvar på att obetalda skadestånd utgör av barns restförda skulder och att sådana skulder alltså utgör huvudorsaken till att ung- domar går in i vuxenlivet skuldsatta. En sådan skuldbörda underlättar uppenbarligen inte för den unge att sluta begå brott. En reform som inne- bär att ungdomarnas skuldbörda vid inträdet i vuxenlivet minskar bör därför i sig vara brottspreventiv. I sammanhanget bör även erinras om den allmänna jämkningsregeln i skadeståndslagen som ger möjlighet att sätta ner ett oskäligt betungande skadestånd med hänsyn bl.a. till den skadeståndsskyldiges ekonomiska situation (se avsnitt 5.4). Regeringen anser sammantaget att den framförda kritiken i dessa delar Prop. 2009/10:142 inte är sådan att den utgör skäl att underlåta att tydliggöra föräldrarnas ansvar för deras barns skadevållande handlingar. Ett tydliggörande av föräldrarnas ansvar Av redovisningen ovan framgår att den totala brottsnivån i ett samhälle påverkas av många faktorer och att en av dessa faktorer är den sociala kontroll som föräldrar och det övriga närsamhället kan utöva. Åtgärder i form av förbättrat samhälleligt stöd till föräldrar och insatser på skolans område är viktiga framgångsfaktorer. Vid sidan av sådana insatser finns det anledning att anta att ett skärpt skadeståndsansvar för föräldrar kan bidra till att motverka ungdomsbrottsligheten. Även i övrigt finns goda skäl för att föräldrar i större utsträckning än ska medverka till att täcka de skador som uppkommer genom brott som begås av deras barn och ungdomar. Lagstiftningsåtgärder på området bör ta sin utgångs- punkt i denna grundläggande problembeskrivning. Regeringens bedömning är alltså att föräldrars ansvar för skador orsa- kade av deras barn och ungdomar bör skärpas i syfte att markera att det är föräldrarna som bär huvudansvaret för sina barn och ungdomar. Det närmare innehållet i ett sådant skärpt ansvar behandlas i det följande. 5.2Hur bör ett skärpt skadeståndsansvar för föräldrar utformas? Regeringens förslag: En ny skadeståndsgrund för vårdnadshavare införs i form av ett principalansvar. Enligt den nya ansvarsgrunden ska en förälder som har vårdnaden om ett barn, utan krav på eget vållande, ersätta skador som barnet vållar genom brott. Det skärpta skadestånds- ansvaret ska omfatta sak- och personskador samt skada genom kränk- ning. Regeringens bedömning: Särskilt förordnade vårdnadshavare bör inte omfattas av principalansvaret. Principalansvaret för vårdnadshavare bör, i enlighet med den huvud- princip som gäller för andra former av principalansvar, inte omfatta sådana skador som kan ersättas enligt trafikskadelagen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock att ansvaret ska avse den underåriges skadeståndsskyldighet enligt 2 kap. 4 § skadeståndslagen samt att även särskilt förordnade vårdnadshavare ska omfattas av princi- palansvaret. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inte någon invändning mot promemorians förslag om hur ett skärpt skade- ståndsansvar ska utformas. Ett mindre antal remissinstanser, bl.a. , , och Stiftel- sen , anser dock att den föreslagna metoden inne- bär ett avsteg från grundläggande skadeståndsrättsliga principer. Justitiekanslern anser däremot att metoden inte är främmande för svensk Ett antal remissinstanser, bl.a. , Falu kommun och Kommuner och Landsting, motsätter sig att särskilt förordnade vårdnadshavare ska omfattas av principalansvaret. Skälen för regeringens förslag och bedömning Vilken typ av skadeståndsansvar ska föräldrar åläggas? Föräldrar ansvarar enligt gällande rätt inte för sina barns och ungdomars Även om barnet inte kan betala skadeståndet, är föräldern inte skyldig att ersätta den skadelidande. En skärpning av föräldrars skadeståndsansvar kan ske enligt flera En lösning är att koppla skadeståndet till vårdnadshavarens förpliktelser enligt , t.ex. genom ett skärpt tillsynsansvar (den lösning som valdes senast frågan var aktuell, prop. 1993/94:57). annat alternativ enligt samma tankegång, men mer ingripande, är att in- föra ett presumtionsansvar för vårdnadshavare. Det skulle innebära att vårdnadshavaren anses ha varit vårdslös i förhållande till den uppkomna skadan om inte han eller hon bevisar motsatsen. nackdelarna med båda dessa modeller är att de riskerar att bli process- drivande och att de leder till svårbedömda frågor. Det finns risk för processer där barn och föräldrar kan komma att skylla på varandra eller där det ankommer på domstolen att pröva om förälderns uppfostrings- metoder varit adekvata. Mot bakgrund av de bedömningar som redovisas i avsnitt 5.1 bör vidare den metod väljas som ger det mest effektiva genomslaget i samhället. Det kan i det sammanhanget konstateras att det är tveksamt om den skärpning av tillsynsansvaret som skedde genom lagstiftning haft någon nämnvärd praktisk betydelse. för att välja en metod som inte är kopplad till det vanliga En i teknisk mening enkel metod är att låta den som har vårdnaden om ett barn ansvara för skador som barnet vållar. Ett sådant ansvar skulle kunna utformas på ett sätt som liknar arbetsgivares principalansvar för skador som arbetstagare har orsakat. Med begreppet principalansvar av- ses här ett skadeståndsansvar som någon har för en annan persons vållan- Bestämmelser om principalansvar finns i 3 kap. skadeståndslagen, som har rubriken för arbetsgivare och det allmänna. En lösning med ett principalansvar är inte på samma sätt process- drivande eftersom ansvarsfrågan endast prövas en gång; om barnet är skadeståndsskyldigt enligt gällande skadeståndsregler, ansvarar även Ett sådant strängare ansvar kan förmodas ligga väl i linje med den all- männa rättsuppfattningen, vilket den nu något föråldrade attitydunder- sökning som Brå:s arbetsgrupp lät genomföra tyder på (undersökningen redovisas i avsnitt 4.2). Det finns skäl att tro att en sådan ordning också överensstämmer med den uppfattning som många föräldrar själva har om sitt ansvar redan enligt nuvarande lagstiftning. Regeringen anser att införandet av ett principalansvar för vårdnads- havare är väl förenligt med gällande skadeståndsrättsliga principer. framgått bär arbetsgivare i många fall ett principalansvar för anställdas skadevållande handlingar. En annan sak är att skälen för att arbetsgivare bör bära ett sådant ansvar naturligtvis skiljer sig från skälen för att införa ett principalansvar för vårdnadshavare. Regeringen redogör i avsnitt 5.1 för dessa skäl. Det kan förvisso ifrågasättas om begreppet principal- ansvar rent språkligt är lämpligt att använda. Det finns uppenbarligen skillnader i ett principalansvar för vårdnadshavare jämfört med det tradi- principalansvaret för arbetsgivare. Det har dock visat sig svårt att finna en lämpligare term som på ett enkelt sätt beskriver vilken typ av ansvar det är fråga om. Termen bör därför kunna godtas i detta samman- hang. Regeringens bedömning är sammantaget att det skärpta skadestånds- ansvaret bör konstrueras som ett principalansvar. Tillsynsansvaret i åvilar barnets vårdnadshavare. Rege- ringen anser därför att det är naturligt att låta även principalansvaret om- fatta vårdnadshavare. Att, som och före- slår, lägga ansvaret på den som sköter den faktiska omsorgen är mot bakgrund av tillsynsansvarets utformning mindre lämpligt. Avsikten med förslaget är nämligen att vårdnadshavarna långsiktigt ska ta ett ökat ansvar för sina barn och ungdomar. Vem av vårdnadshavarna som barnet vistas hos är i det perspektivet av underordnad betydelse. Dessutom skulle sannolikt en del praktiska problem uppstå när det gäller t.ex. att utreda vem som haft ansvar för den faktiska omsorgen vid skadetillfället. Regeringen återkommer i avsnitt 5.4 till vissa situa- tioner när principalansvaret bör kunna jämkas på grund av vårdnadshava- rens relation till barnet. En grundförutsättning för vårdnadshavarnas principalansvar bör vara att barnet är skadeståndsskyldigt för en viss skada. Om barnet inte anses vållande till skadan, bör en vårdnadshavare endast kunna hållas ansvarig enligt den allmänna culparegeln i 2 kap. 1 § skadeståndslagen, vilket bl.a. förutsätter att vårdnadshavaren varit vårdslös. I departementspromemorian föreslås att vårdnadshavarens ansvar ska följa barnets skadeståndsansvar. Vårdnadshavaren ska enligt promemo- rians förslag ansvara för barnets skadeståndsskyldighet och alltså inte direkt ansvara för faktiska skador som barnet vållar. En sådan ordning skulle enligt promemorian underlätta den praktiska hanteringen av de anspråk som stöds på den nya bestämmelsen. Enligt regeringens mening finns det dock vägande invändningar som kan anföras emot en sådan lösning. Konstruktionen skulle innebära ett avsteg från hur principal- ansvar annars regleras i skadeståndslagen. Lagen innehåller nämligen bestämmelser om skadeståndsansvar för faktiska skador snarare än ansvar för andra personers skadeståndsskyldighet. Det är inte heller självklart att en vårdnadshavare, som är vuxen, bör få samma förmånliga behandling som ett barn, vars skadeståndsansvar reduceras på grund av bristande utveckling och erfarenhet. Under alla förhållanden torde de praktiska fördelar som finns att vinna med promemorians förslag vara små. Domstolen måste för det mesta ändå beräkna den faktiska skadan för att kunna göra de skälighetsbedömningar som förutsätts i 2 kap. 4 §. Regeringens bedömning är därför att principalansvaret för vårdnadshava- re bör konstrueras på motsvarande sätt som arbetsgivares principal- ansvar, dvs. ett ansvar för faktiska skador som barnet vållat. En särskild bestämmelse om vårdnadshavares principalansvar bör infö- Prop. 2009/10:142 ras i skadeståndslagen. Bestämmelsen bör lämpligen placeras i en ny paragraf, 5 §, i 3 kap. I det kapitlet finns, som sagt, redan bestämmelser om skadeståndsansvar för annans vållande. Det bör framhållas att införandet av ett principalansvar inte innebär någon förändring av vårdnadshavarnas eller andra tillsynspliktigas nuvarande skadeståndsansvar för skador orsakade till följd av vårdslöshet vid tillsyn av ett barn (se avsnitt 4.1). Inte heller speciella former av skadeståndsansvar, som kan följa av särskilda bestämmelser i andra för- fattningar (t.ex. 14 a kap. skollagen [1985:1100]), påverkas av ett princi- I kommande avsnitt behandlas i vilka situationer principalansvaret ska kunna göras gällande. Särskilt förordnade vårdnadshavare bör inte omfattas av principal- Ett antal remissinstanser motsätter sig att särskilt förordnade vårdnads- havare ska omfattas av principalansvaret. Som skäl anförs bl.a. att det för närvarande är svårt att rekrytera lämpliga personer till uppdrag som sär- skilt förordnade vårdnadshavare och att ett genomförande av prome- förslag skulle öka dessa svårigheter påtagligt. att i vissa situationer har uppdraget som särskilt förordnad vårdnads- havare mer karaktären av sysslomannauppdrag och att det därför även utifrån syftet med reformen är tveksamt att låta denna kategori vårdnads- havare omfattas av ansvaret. Särskilt förordnade vårdnadshavare har en viktig samhällelig funktion Förordnanden meddelas typiskt sett i fall när barnet befinner sig i en utsatt livssituation, t.ex. till följd av att föräldrarna avlidit eller när de av olika skäl inte förmår att fullgöra sitt vårdnadsansvar. angeläget att inte försvåra rekryteringen av personer till sådana uppdrag. I vissa fall är det inte den särskilt förordnade vårdnadshavaren som har hand om den faktiska omsorgen om barnet, t.ex. vid vissa familjehems- Ett skadeståndsansvar skulle då framstå som direkt olämp- Regeringen anser därför att särskilt förordnade vårdnadshavare inte bör omfattas av principalansvaret. Detta bör komma till uttryck i för- slaget till lagtext genom att det där anges att principalansvaret omfattar en förälder som har vårdnaden om ett barn. Principalansvaret bör begränsas till skador som orsakas genom brott Det föreslagna principalansvaret för vårdnadshavare innebär en ny an- svarsgrund i svensk rätt, om än med föregångare i arbetsgivares princi- Särskild uppmärksamhet bör därför riktas mot vilken typ av skador (sak-, person- och förmögenhetsskador) och vilka ansvarsgrunder (uppsåt, vårdslöshet, brott) som den nya skadeståndsgrunden bör omfatta. Införandet av nya ansvarsgrunder i skadeståndsrätten kan få konsekven- ser i samhället som är svåra att förutse och överblicka. Ett syfte med lagändringen är att stävja den ungdomsbrottslighet som består i skadegörelse, misshandel, hot, rån etc. och att förhindra att ungdomar väljer en vanekriminell livsstil. Det ligger därmed i sakens Prop. 2009/10:142 natur att principalansvaret bör omfatta i vart fall skador som uppkommer