prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — jämförande studie, Government a Glance (GaaG), ger värde- full information om den svenska förvaltningens utveckling i jämförelse med övriga , men den är otillräcklig för att göra en samlad bedömning av förvaltningens utveckling. har beslutat att utforma resultatindikatorer i syfte att jämföra effekter och resultat som kan knytas till förvaltningens utveckling. kommer att följa detta arbete genom att ingå i en styrgrupp till arbete. : s granskning ger möjligheter till jämförelser med andra länder. Regeringen anser att denna möjlighet bör utnyttjas systematiskt. Därför ingår som ett av fem länder i en OECD-studie som jämför statliga förvaltningars organisering och funktionssätt. Regeringen avser också undersöka förutsättningarna för en landrapport (s.k. country report) som innebär en större granskning av den offentliga förvaltningen. Regeringens förvaltningspolitiska uppföljning bör nu samlas och ta sikte på ett bredare perspektiv och en mer systematisk ansats när det gäller förvaltningspolitiken. studie innehåller bl.a. jämförelser av offentliga utgifter per samhällsområde fördelat på samhällsnivåer. Det ger en grund för att göra jämförelser på kommunnivå i fråga om offentliga utgifter och pekar på behovet av att följa den kommunala ekonomins kostnader. finns det också statistik om effekter och resultat inom vissa samhällsområden. Det behövs en mer samlad och systematisk uppföljning av förvaltningens utveckling. Ett utvecklingsarbete kommer att i anslutning till arbete på detta område påbörjas i för att närmare analysera vad och på vilket sätt olika delar av förvaltningens utveckling som bör följas upp. Uppföljningen bör baseras på indikatorer, analyser och utvärderingar samt internationella jämförelser. Det bör i sammanhanget övervägas om en mer systematisk uppföljning av förvaltningen ska innefatta hur de offentliga utgifterna och kostnaderna utvecklas i förhållande till produktionen inom centrala välfärdsområden. Det bör även prövas hur en övergripande uppföljning av medborgarnas uppfattningar om förvaltningen ska utformas (se avsnitt 7.3). Regeringen avser även att ta initiativ till en förbättrad informations- Prop. 2009/10:175 försörjning avseende statens styrning av kommuner och landsting (avsnitt10). 5.7Utveckling av det allmänna myndighetsregistret Regeringens bedömning: bör förbättras så att det blir mer informativt, aktuellt och användarvänligt. Utredningens förslag: förslag (bilaga 7) överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De fåtal remissinstanser som har kommenterat förslaget instämmer i utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det är viktigt med öppenhet och tillgång till information om den statliga förvaltningen. Ett ofta åberopat mått på statens omfattning och utveckling är antalet myndigheter. anser att det inte finns något självklart sätt att avgränsa det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter. Vilka verksamheter som ska bedrivas av myndigheter och på vilket sätt i en utvecklad och modern stat avgörs ytterst av politiska värderingar. Statistiken över myndigheter i statsförvaltningen har inte varit entydig och fullständig. Ett exakt och precist myndighetsbegrepp är svårt att ta fram eftersom det offentliga åtagandet och statens verksamhet ser olika ut. Ett viktigt instrument för att underlätta för medborgare att få en överblick över den statliga förvaltningsstrukturen är det webbaserade myndighetsregister (/) som () har i uppdrag att föra enligt förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. Det är viktigt att ge medborgarna en möjlighet att skaffa sig en bild av myndighetsstrukturen och de enskilda myndigheterna. Ett syfte med registret är att förse medborgare, journalister, media och debattörer med ett korrekt underlag så att man främjar en saklig debatt om myndigheterna och deras verksamheter. Dessutom är ett sådant register, som påpekar, till nytta för myndigheter och utredningar. Arbetet med att utveckla det allmänna myndighetsregistret fortsätter i syfte att få ett register som kan ge en mer informativ och uppdaterad bild av myndighetsstrukturen m.m. SCB har fått i uppdrag att i samverkan med ESV utveckla registret så att det blir mer informativt, aktuellt och användarvänligt (dnr Fi2009/7941). Regeringens övergripande bedömning är att det svenska EU-arbetet i många avseenden fungerar väl. Sedan inträde i EU 1995 har successiva anpassningar gjorts för att möta de krav som EU-arbetet ställer. Ett väl genomfört ordförandeskap visar att kan hantera svåra utmaningar och driva EU-samarbetet framåt. Förutsättningarna för ett fortsatt utvecklingsarbete i syfte att ytterligare förbättra effektiviteten i EU-arbetet är således goda. 6.1Sverige bör vara en drivande och ansvarstagande medlem i Europeiska unionen Regeringens bedömning: För att ska få genomslag för sin politik i EU och för att uppfylla skyldigheterna enligt medlemskapet krävs att den svenska offentliga förvaltningens EU-arbete sker på ett strategiskt, samlat, tydligt, korrekt och effektivt sätt. Skälen för regeringens bedömning: ska tillhöra EU:s kärna. Det innebär att vi både ska ta till vara EU-medlemskapets möjligheter och uppfylla våra skyldigheter enligt medlemskapet på ett korrekt sätt. bör vara en konstruktiv och drivande medlem i EU och arbeta för en europeisk union som är öppen och väl förankrad hos det svenska folket. Det är viktigt att tar till vara och skapar förutsättningar för enskildas och företags rättigheter inom EU på ett effektivt sätt, inte minst på den inre marknaden. EU-medlemskapet har genomgripande betydelse för hela den svenska offentliga förvaltningen, för såväl statliga myndigheter som kommunala huvudmän, men också för enskilda och för samhället i stort. EU- samarbetet är det internationella samarbete som har störst direkt påverkan på det svenska samhället, vilket bl.a. kommer till uttryck genom den omfattande överlåtelse som skett av svensk beslutanderätt från riksdag och regering till EU. Mot denna bakgrund har regeringen i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) föreslagit att det i 1 kap. regeringsformen ska tas in en ny bestämmelse som bl.a. anger att är medlem i EU. Om förslaget genomförs kommer medlemskapet därigenom tydliggöras uttryckligen i grundlag. Från unionsrättslig utgångspunkt omfattas samtliga offentliga organ, dvs. såväl statliga myndigheter som kommunala huvudmän, av både de allmänna fördragsförpliktelserna och av övriga för dem tillämpliga regler. Åsidosättande av kan ytterst leda till att staten krävs på böter eller skadestånd. Det är därför grundläggande att göra EU- medlemskapet till en integrerad del av hela den svenska förvaltningen, inklusive den kommunala nivån. Den svenska statsförvaltningen med fristående förvaltnings- myndigheter och ett relativt litet regeringskansli har få motsvarigheter i andra länder. Sedan inträde i EU har frågan om förvaltningens organisation ett EU-perspektiv i olika utredningar. Diskussionerna har bl.a. rört frågan om på vilket sätt regeringen bör styra och vägleda förvaltningsmyndigheterna när dessa representerar Prop. 2009/10:175 vid förhandlingarna i EU. I utredningarna har den nuvarande utformningen i stort sett ansetts vara ändamålsenlig. Det har inte bedömts vara en nackdel för att det i jämförelsevis stor utsträckning överlåts åt de inom sakområdena större och resursstarkare förvaltnings- myndigheterna att på regeringens uppdrag representera vid vissa EU-förhandlingar. Även om behov av förbättringar har påtalats i bl.a. Statskontorets utredning i EU (Statskontoret 2000:20) så har uppdelningen av arbetsuppgifter mellan regeringen och förvaltnings- myndigheterna inte i sig ansetts utgöra ett problem i EU-sammanhang. EU-arbetet inriktas numera i större utsträckning på ändringar, ett korrekt genomförande och en effektiv tillämpning av gällande lag- stiftning. Arbetet med att utveckla t.ex. EU:s inre marknad handlar allt mer om att få existerande lagstiftning att fungera i praktiken. EU- lagstiftningen reglerar i större utsträckning än tidigare administrativt samarbete mellan myndigheter i medlemsländerna, skapandet av kontakt- punkter och informationsförfaranden. Det ställer nya och högre krav på de offentliga myndigheternas samordning och kompetens. De nationella förvaltningarnas betydelse när det gäller att genomföra unionsrätten uppmärksammas också särskilt i det nya Lissabonfördraget (artikel 197 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). I betänkande och i undersökningar anförs bl.a. att tydliga riktlinjer och strategiska mål för EU-arbetet saknas, att problem med samordning och styrning finns, att införlivandet av EU:s rättsakter ofta kommer igång för sent samt att kunskaperna om och attityder till EU:s inre marknad varierar stort mellan och inom myndigheterna.1 Statskontoret bekräftade 2006 i sin rapport för fri rörlighet (Statskontoret 2006:16) kollegiets bild av bristerna i tillämpningen av reglerna om den inre marknaden. För att ska få genomslag för sin politik i EU och för att bli ännu bättre på att uppfylla skyldigheterna enligt medlemskapet och undvika överträdelser av , krävs att den svenska förvaltningens sammantagna EU-arbete sker på ett strategiskt, samlat, tydligt, korrekt och effektivt sätt. Detta gäller såväl i förslags- och förhandlingsfasen som i genomförande- och tillämpningsfasen. Bättre insyn och öppenhet, tydligare ansvarsfördelning, nya arbetssätt och bättre rutiner, tidiga initiativ inom prioriterade områden, ett utvecklat samarbete mellan myndigheter, en ökad involvering av berörda intressenter samt satsningar på kompetensutveckling är några viktiga utvecklingsområden. 1 Se attitydrapporter , ja, men när uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolar (),Visst är EU vår hemmamarknad nästan all vår export går dit. Svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad (), ja, men hur svenska intressenters uppfattning om EU:s inre marknad (), ja, men hur svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad (), Bättre överblick och samstämmighet! Inremarknadsfrågor hos svenska myndigheter (). Effektivitet i statsförvaltningens EU-arbete Regeringens bedömning: Det är viktigt att regeringen och löpande försäkrar sig om att statsförvaltningens EU-arbete följer gällande inriktningar och prioriteringar. Utredningens förslag och bedömning: förslag och bedömning (bilaga 7) överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Enligt har EU-arbetet inneburit betydande avsteg från den svenska förvaltningsmodellen. Kommittén föreslår att grundläggande bestämmelser om EU-arbetet bör ges i lag. Något lagförslag som kunnat kommenteras av remiss- instanserna har kommittén emellertid inte tagit fram. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna instämmer i att kraven i EU-arbetet bör riktas till myndigheten i stället för till enskilda tjänstemän, att det ska finnas tydliga förordnanden och att vissa grundläggande bestämmelser om EU-arbetet regleras i lag. Det gäller bl.a. , , i län, i , , , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, för arbetsliv och socialvetenskap, och Kemikalieinspektionen. Statskontoret anser att en lagreglering bör kunna ske oavsett om det stiftas en särskild lag om statlig förvaltning eller inte. vid ser inga problem med en lag då det rör sig om frågor som enligt regeringsformen ligger inom kompetens och handhades av före EU-medlems- skapet. anser att det noga bör övervägas om lagstiftning är en lämplig väg att anpassa det svenska förvaltningssystemet. Bakgrund: allmänna skyldigheter till följd av medlemskapet i EU finns reglerat i flera olika författningar med olika detaljeringsgrad, omfattning, aktualitet och betydelse. Den mest över- gripande och omspännande författningsregleringen finns i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. Lagen innebär att gäller här i landet med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som räknas upp i lagen. Ytterligare allmänna bestämmelser som rör EU-medlemskapet och skyldigheter till följd av detta finns i förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen (EU-förordningen) samt i myndighetsförordningen (2007:515). Där- utöver regleras myndigheternas, däribland , EU-arbete genom bl.a. myndighetsinstruktioner som kompletteras med reglerings- brev och särskilda uppdrag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredningens bedömning om betydelsen av öppenhet och insyn i EU-arbetet och betydelsen av klara ansvarsförhållanden. Myndigheterna deltar ofta aktivt i olika europeiska arbetsgrupper och nätverk, men mandatet och handlingsutrymmet upplevs ibland som otydligt. Vid den översyn av myndigheternas instruktioner som regeringen gjorde påbörjades ett arbete med att tydligare Prop. 2009/10:175 reglera myndigheternas EU-arbete. Detta arbete fortsätter. det framhållas att EU-arbetet är en del av myndigheternas normala ansvarsområde och att det därför inte finns anledning till en långtgående särreglering. På samma sätt som när det gäller myndigheternas arbete i övrigt är det viktigt att regeringen och löpande följer myndigheternas EU-arbete. Detta gäller i synnerhet när myndigheterna har förhandlingsuppdrag i EU från regeringen och därmed ska följa de riktlinjer och prioriteringar som läggs fast på central nivå av regeringen och ytterst . 6.3Ett strategiskt och samlat EU-arbete Regeringens bedömning: bör agera strategiskt och samlat i sitt EU-arbete. agerande i EU:s förhandlings- processer ska kännetecknas av ett helhetsperspektiv och säkerställas genom dialog med berörda. Utredningens förslag och bedömning: förslag och bedömning (bilaga 7) överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som avgett yttrande i frågan om planering av EU-arbetet i samråd tillstyrker i huvudsak förslagen, däribland Kriminalvården, , (Sida), , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , Lantmäteriet, och . En majoritet av remissinstanserna tillstyrker att EU-arbetet bör bedrivas mer strategiskt, däribland , Finans- inspektionen, i , i , , , , , , och Arbetsförmedlingen. anser att en EU-strategi underlättar ställningstaganden i olika EU-frågor. anser att EU-strategier avsevärt kan underlätta samordningen av EU- arbetet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bedömer att bristen på strategier och rutiner är en orsak till att EU-arbetet innehåller få tidiga initiativ. är positiv till att arbetet inriktas på tidiga initiativ, men ifrågasätter i vilken mån det är meningsfullt att formalisera detta genom strategier. ställer sig tveksam till att ge alla myndigheter i uppdrag att utforma EU-strategier, detta riskerar motverka den enhetlighet i arbetet som övriga förslag vill uppnå. vid ser en risk i att och myndigheternas verksamhetsområden flyter samman. delar kommitténs analys men framhåller vikten av en tydlig uppdelning av regeringens och förvaltningens roller. Skälen för regeringens bedömning: Prioriteringarna och arbetssätten inom EU-arbetet har utvecklats över åren. kansliet har, inte minst inför och under det svenska ordförandeskapet , vinnlagt sig om att åstadkomma ett mer strategiskt agerande inom statsförvaltningen, med tydligare prioriteringar samt en mer genomtänkt och tydlig arbetsfördelning mellan och Detta har bidragit till en mer långsiktig och övergripande inriktning och ett fokus för EU-arbete i stort, vilket ger möjligheter att få genomslag för sin politik och nyttja EU- medlemskapet på ett effektivare sätt. Förutseende, tidiga prioriteringar och en god organisation av arbetet är centrala inslag i detta arbete. Regeringens styrning av agerande i EU:s förhandlings- processer har stärkts och ett helhetsperspektiv säkerställs i allt högre utsträckning genom dialog med berörda. Detta arbete fortsätter. viktigt att berörda intressenter involveras genom hela lagstiftnings- Genom ett tidigt och brett förankringsarbete ökar möjligheter- na till ett väl underbyggt svenskt agerande och ett bättre genomförande (se vidare avsnitt 6.4). 6.4 Genomförande och tillämpning av Regeringens bedömning: Nära samarbete om genomförande och tillämpning av EU-rättsakter inom statsförvaltningen är av största betydelse för att ska kunna uppfylla sina förpliktelser som EU-medlem. har ett särskilt ansvar för att rättsakter genomförs i rätt tid och på ett korrekt sätt. De delar av statsförvaltningen som tillämpar EU-lagstiftningen har ett ansvar att säkerställa att detta görs på ett korrekt och rättssäkert sätt. Utredningens förslag och bedömning: förslag och bedömning (bilaga 7) överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Elva remissinstanser har kommenterat frågan om genomförande av EU-direktiv; en majoritet av dessa ställer sig bakom kommitténs förslag, bl.a. , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, , i , i samt . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att genomförandet sker i de fall myndigheterna själva har befintliga bemyndiganden och uppgifter. anser att otydligheten i anpassning av EU:s rättsakter i högre grad ligger på än hos myndigheterna. Skälen för regeringens bedömning: Myndigheternas verksamhet, både statliga och kommunala, innefattar regelgivning, regeltillämpning och kontroll. Verksamheten tillgodoser allmänna intressen och upprätthåller ramen för de ekonomiska aktörernas verksamhet. Att säkerställa att såväl genomförandet som tillämpningen av sker effektivt och likformigt är därför angeläget. Detta stärker rättssäkerhet och transparens och bidrar till goda konkurrensbetingelser mellan företagen. Ett korrekt genomförande av är också nödvändigt för att undvika överträdelseärenden och domstolsförfaranden i EU- Kraven på en effektivare process har ökat sedan Lissabon- Prop. 2009/10:175 fördraget trätt i kraft. Fördraget innebär en avsevärt kortare process innan skadeståndsanspråk riktas mot medlemsländerna. Ett normalt svenskt lagstiftningsförfarande med omfattande utredningsarbete och remissförfarande syftar till en hög kvalitet i lag- stiftningen men medför en utdragen beslutsprocess. Regeringen och har effektiviserat det genomförandearbete som följer av medlemskapet. Bland annat har rutinerna kring genomförandet av EU-rättsakter utvecklats, så att arbetet präglas av ett mera aktivt förhållningssätt och en större framförhållning . De nationella förberedelserna kan inledas redan under förhandlingsfasen, och ibland redan under förslagsfasen, genom analys av berörd svensk lagstiftning, vilka konsekvenser som kan uppstå, åtgärder som kan komma att krävas osv. Konsekvensutredningar bör genomföras i ett tidigt skede. Berörda myndigheter, företag och intressenter bör involveras på ett tidigt stadium. Även kommittéväsendet kan ofta utnyttjas i ett inledande skede för att ta fram underlag för genomförandet. Konsekvensutredningar som tas fram av myndigheter och kommittéväsendet bör även i detta sammanhang så långt möjligt upprättas i enlighet med 6 och 7 §§ i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det är viktigt att kunskaperna från tidigare behandling tas till vara när rättsakterna ska genomföras i svensk rätt. IT-stödet inom för planering och uppföljning av genomförande av EU-rättsakter och överträdelseärenden förbättras. Regeringen bedömer att det är viktigt att analysera möjliga åtgärder på de områden där rapporter och utredningar visat på brister i en korrekt och effektiv tillämpning av , t.ex. avseende inremarknadsreglerna. samarbetar såväl myndigheter inom den svenska förvalt- ningen som myndigheter i de olika medlemsstaterna i EU om både genomförande och tillämpningen av EU-rättsakter. Ett sådant samarbete ligger i linje med det som föreslås för inremarknadsområdet i kommissionens rekommendation av om åtgärder för att förbättra den inre marknadens funktion (2009/524/EG)2 samt i kommissionens meddelande till , rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt om för Östersjöområdet.3 Regeringen bedömer att detta arbete bör stödjas och utvecklas ytterligare. Regeringens bedömning: Det är viktigt med hög kompetens avseende EU-frågor och EU-rätt inom både statsförvaltningen och på nivå. 2EGT L 176, , s. 17 (Celex 32009H0524). 3KOM (2009)248. Utredningens förslag och bedömning: förslag och bedömning (bilaga 7) överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna som yttrat sig instämmer i stort att kompetensutvecklingen behöver stärkas och att och myndigheterna bör samarbeta i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Rapporterna från Kommers- kollegium och Statskontoret visar att det råder brist på medvetenhet och kunskap om EU-rätt hos många myndigheter som ska tillämpa den.4 konstaterar i sitt betänkande (SOU 2009:71) att det finns behov av en allmän översyn vad gäller EU-rätt i allmänhet och inremarknadsrätt i synnerhet för att ta tillvara den kompetens som i nuläget finns inom myndigheter och för att främja uppbyggnaden av en Former för ömsesidigt lärande och spridning av goda erfarenheter från EU-arbetet bör utvecklas. Det ingår i de statliga myndigheternas uppgifter att bistå regeringen i EU-arbetet med såväl personal som kunskapsunderlag. behoven inom EU-området är i många avseenden gemensamma inom hela förvaltningen och möjligheterna till ömsesidigt lärande stora. få en effektiv och ändamålsenlig verksamhet i det svenska EU-arbetet krävs att den kunskap om EU-frågor och EU-rätt som finns inom förvaltningen används samt att behov av kompetensutveckling följs upp och bemöts på ett effektivt sätt. för utveckling i staten är en aktör som kan bidra till att tillhandahålla utbildningar i ämnen där statsförvaltningen behöver öka sina kunskaper. Det är rimligt att de statliga myndigheterna tar ett stort ansvar när det gäller att höja kompetensen avseende EU-frågor på nivå. 7 Underlätta för medborgare och företag 7.1En likvärdig tillgång till service Regeringens bedömning: Varje myndighet har ett ansvar för utvecklingen av sin egen service. Utgångspunkten bör vara en så långt möjligt likvärdig tillgång till service för alla. Detta kan uppnås bl.a. genom ökad samverkan och bättre uppföljning samt genom en ökad användning av ny teknik. 4 Se Statskontoret 2000:20 i EU - en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet, Statskontoret 2006:16 Förvaltning för fri rörlighet och attitydrapporter , ja, men när uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolar (),Visst är EU vår hemmamarknad nästan all vår export går dit. Svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad (), ja, men hur svenska intressenters uppfattning om EU:s inre marknad (), ja, men hur svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad (), Bättre överblick och samstämmighet! Inremarknadsfrågor hos svenska myndigheter (). Skälen för regeringens bedömning: Vilka uppgifter en myndighet . 2009/10:175 ska utföra och vilka tjänster den ska tillhandahålla följer av de författningar, t.ex. myndighetsinstruktioner, som reglerar myndighetens verksamhetsområde och uppgifter. Regeringen preciserar inriktningen på myndighetens arbete i bl.a. regleringsbrev och särskilda uppdrag. Det är i stor utsträckning den enskilda myndigheten som, inom ramen för de generella styrinstrumenten, avgör hur dessa tjänster utvecklas närmare, genom vilka kanaler de finns tillgängliga och i vilken mån samverkan sker med andra myndigheter. Att tillhandahålla service med god tillgänglighet och kvalitet är ett ansvar som ligger på den enskilda myndigheten. Varje myndighet har ett ansvar att utforma service, produkter och tjänster som är användbara för alla och svarar mot både kvinnors och mäns villkor och behov. För att åstadkomma detta krävs ett strukturerat arbete att utveckla verksamheten, t.ex. för att integrera ett jämställdhetsperspektiv.