prop · GX03207 · 2010-04-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:207 Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition föreslås förändringar i tobakslagen (1993:581) som syftar till en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns samt en effektivare tillsyn. Kraven på näringsidkare som bedriver försäljning av tobaksvaror skärps. Försäljning får inte påbörjas förrän anmälan har gjorts till kom- munen. Till anmälan ska fogas ett egenkontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Personal som ansvarar för försäljningen ska ges det stöd och den information som behövs för att de ska kunna följa lagens bestämmelser. Såväl kommunen som polisen ut- övar tillsyn över bestämmelserna om handel i tobakslagen. En tillsyns- myndighet ska kunna begära polisens hjälp vid vissa tillsynsåtgärder om åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter att an- vända våld behövs. Kommuner ska kunna träffa avtal om samverkan avseende tobakstillsynen. Det föreslås vidare att kommunen ska kunna meddela försäljningsförbud vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen. Om försäljningsförbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd får varning istället meddelas. Ett sådant för- bud får meddelas . En kommuns beslut ska fortsättningsvis överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett par nya straffbestämmelser föreslås. Att sälja tobaksvaror utan att först ha gjort anmälan till kommunen kan medföra straffrättsligt ansvar, likaså att sälja tobak i strid med meddelat försälj- ningsförbud. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)....................... Ärendet och dess beredning............................................................ Skärpta krav på anmälan .................................................. Allmänt om tillsyn ........................................................... En effektivare tillsyn........................................................ Överklagande av kommuns beslut.................................................. 10.2Vilka anmälningsåtgärder blir aktuella i detta Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................................. Sammanfattning av betänkandet Olovlig tobaks- försäljning (SOU 2009:23) ................................................. Förteckning över remissinstanser........................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581). 12 c §2En näringsidkare som tillhanda- En näringsidkare får inte till- håller tobaksvaror för försäljning handahålla tobaksvaror för för- till konsumenter skall anmäla säljning till konsumenter utan att försäljningen hos den kommun där först ha anmält försäljningen till försäljningen sker. Anmälan skall den kommun där försäljningen ska göras senast när försäljningen ske.påbörjas.Näringsidkaren skall utöva sär- Näringsidkaren ska utöva sär- skild tillsyn (egentillsyn) över skild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och ansvara för att försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. lämpligt egenkontrollprogram.Till anmälan enligt första stycket ska näringsidkaren foga egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Om uppgif- terna ändras ska det anmälas till kommunen utan dröjsmål.12 d §En näringsidkare som tillhanda- håller tobaksvaror för försäljning till konsumenter ska ge personalen den information och det stöd som behövs för att personalen ska kunna följa denna lag och an- slutande föreskrifter.1 Lagen omtryckt 2005:369.2 Senaste lydelse 2005:369.Anmälan och egenkontrollAnmälan och egentillsynFöreslagen lydelseNuvarande lydelseHärigenom föreskrivs i fråga om tobakslagen (1993:581)1dels att 12 c, 19, 19 a, 21, 23 och 2527 §§ samt rubrikerna närmast före 12 c och 27 §§ ska ha följande lydelse,dels att det i lagen ska införas sex nya paragrafer, 12 d, 19 c, 20 a, 23 a, 23 b och 27 a §§ av följande lydelse.Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)2 Den centrala tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av a) lokaler och andra utrymmen som avses i 2 § och som är upplåtna enbart för personal, och b) lokaler och andra utrymmen på vilka 8 § ska tillämpas. a)miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal, b)lokaler som avses i 4 §, c)varningstexter m.m. enligt 9, 10 och 11 §§, d) handel enligt 1212 b §§ och d) handel m.m. enligt 1212 d §§, anmälan och egentillsyn enligt 12 c §, e)produktkontroll m.m. enligt 1618 §§, och f)uppgifter om kostnader för marknadsföring enligt 18 b §, samt när det gäller marknadsföring enligt 9 a § eller 1414 b §§. Vid tillsyn tillämpas bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486). Den omedelbara tillsynen över Den omedelbara tillsynen över att denna lag och föreskrifter som att denna lag och anslutande före- meddelas med stöd av lagen följs skrifter följs utövas av när det gäller lokaler och andra utrymmen för vilka verket har den centrala tillsynen, och 2. den eller de nämnder som 2. kommunen när det gäller a) de miljöer och lokaler för vilka har den b) bestämmelserna om handel b) bestämmelserna om var- m.m. enligt 1212 c §§, och ningstexter m.m. i 9 och 11 §§ på c) bestämmelserna om marknadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till försäljnings- ställen. 3. kommunen och polismyndig- heten när det gäller bestämmel- serna om handel m.m. enligt 12 12 d §§. 3Senaste lydelse 2008:495. 4Senaste lydelse 2005:369. tillsyn enligt första stycket 2. tillsyn enligt första stycket 2. 1.följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, och 2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan till- synsmyndigheter och andra. En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsyns- uppgifter som kommunen har en- ligt denna lag ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kom- munen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra ärenden enligt 20 eller 20 a §. Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av bestämmelserna i denna lag får kommunen förbjuda en näringsidkare som tillhanda- håller tobaksvaror för försäljning till konsumenter att fortsätta för- säljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning. Ett förbud enligt första stycket meddelas för av högst . Beslut enligt första stycket gäller , om inte något annat anges i beslutet. En tillsynsmyndighet får besluta att en tobaksvara skall tas om hand, om den bjuds ut till försälj- ning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med lagen eller en föreskrift som meddelats med stöd av lagen. skall vid behov lämna handräckning när en vara skall tas om hand. Om en vara har tagits om hand, får ägaren under tillsynsmyndig- En tillsynsmyndighet får besluta att en tobaksvara ska tas om hand om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bju- das ut till försäljning i strid med denna lag eller anslutande före- skrifter. Om en vara har tagits om hand, får ägaren under tillsynsmyndig- 5 Senaste lydelse 1996:941. För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsyns- myndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra ut- rymmen som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prov betalas inte ersättning. hetens kontroll vidta de rättelser hetens kontroll vidta de rättelser som behövs för att varan skall få som behövs för att varan ska få det görs sannolikt att den inte det görs sannolikt att den inte kommer att säljas i strid med lagen kommer att säljas i strid med eller en föreskrift som har medde- denna lag eller anslutande före- lats med stöd av denna. I annat fall får varan för- får varan förstöras genom tillsyns- Ett beslut enligt första stycket gäller , om inte något annat anges i beslutet. För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har en tillsyns- myndighet rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra ut- rymmen som berörs av lagen eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prov betalas inte ersätt- ning. skall lämna den handräckning som behövs för tillsynen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostna- der för provtagning och undersökning av prov. Kommunen och polismyndig- heten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen. En kommun som har fattat be- slut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till samt den länsstyrelse och polismyndighet som berörs av beslutet. ska på begä- ran av en annan tillsynsmyndighet lämna den hjälp som behövs vid tillämpningen av 21 och 23 §§. En begäran enligt första stycket får göras endast om 6 Senaste lydelse 1996:941. 1. det på grund av särskilda om- ständigheter kan befaras att åt- gärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller 2. det annars finns synnerliga skäl. Beslut som en i 19 a § angiven nämnd har fattat enligt denna lag eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos . Länssstyrelsens beslut får över- klagas hos allmän förvaltnings- domstol. Beslut som har meddelat med stöd av 20 § första stycket eller 21 § eller som meddelat får över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om en föreskrift enligt 18 § eller 23 § andra stycket som en myndighet har meddelat med stöd av ett bemyndigande får inte överklagas. Beslut om föreskrifter enligt 9 § som en myndighet har meddelat med stöd av ett bemyndigande får överklagas hos regeringen av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att säljas till konsumenter inom landet. Den som uppsåtligen bryter mot 11 § eller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12 § första eller andra stycket döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse . Den som uppsåtligen bryter mot 11 § eller säljer tobaksvaror i strid med förbud som har meddelats enligt 20 a § döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse . Detsamma gäller den som upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter 7Senaste lydelse 2005:369. 8Senaste lydelse 1996:941. Ändringen innebär att första stycket upphävs. 9Senaste lydelse 2005:369. mot 12 § första eller andra stycket Prop. 2009/10:207 eller 12 c § första stycket. Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar. Den som har överträtt ett vites- föreläggande eller ett vitesförbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Den som har överträtt ett vites- föreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfat- tas av föreläggandet eller förbu- det. 1.Denna lag träder i kraft . 2.En anmälan om försäljning av tobaksvaror enligt 12 c § som har gjorts före ikraftträdandet har fortsatt giltighet. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser (dir. 2008:29). Utredningen antog namnet Utredningen om tobaksförsäljning till unga. överlämnades betänkandet Olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehand- lats, en förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 3. En samman- ställning av remissvaren finns tillgänglig i (S2009/1941/FH). I denna proposition behandlas de förslag som regeringen har valt att gå vidare med. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets yttrande kommenteras närmare i författningskommentaren. Tobaksvanor grundläggs ofta . Att förhindra att barn och ung- domar hamnar i tobaksberoende är ett av tobakslagens viktigaste syften. Tobakslagens (1993:581) 1212 a § stadgar om en 18-års åldersgräns för försäljning av tobaksvaror. Det är regeringens bedömning att de flesta näringsidkare är skötsamma. Upprepade undersökningar visar dock att efterlevnaden av ålderskontrollen kan förbättras. Ett stort antal ungdomar lyckas, trots att det är förbjudet, fortfarande köpa tobaks- varor. Det finns därför ett behov att se över hur tillsynen kan effektivi- seras för att förbättra efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror. Det övergripande målet för den svenska tobakspolitiken är att minska tobaksbruket och de nationella etappmålen för tobaksområdet är väg- ledande för regeringens satsningar på tobaksområdet (prop. 2007/08:110, bet. 2007/08:SoU11). en tobaksfri livsstart , en halvering av antalet ungdomar som börjar röka eller snusa, en halvering av andelen rökare bland de grupper som röker mest, och att ingen ofrivilligt ska utsättas för rök i sin omgivning. () har som sektorsansvarig myndighet nationellt samordningsansvar för det tobaksförebyggande arbetet. ingår insatser mot tobaksbruk, exempelvis att utveckla kunskapsstöd, metodstöd samt strategiskt stöd till det lokala och regionala folkhälso- Prop. 2009/10:207 arbetet. FHI har vidare tillsynsansvar enligt tobakslagen. FHI har i upp- drag att som ett särskilt uppdrag genomföra den nationella tobaksstra- tegin, som har tre prioriterade områden Dessa områden är: Nationellt stöd till lokalt arbete, inklusive förebyggande arbete bland barn och unga. En särskild satsning på att förebygga tobaksbruk bland barn och ung- domar. En kraftsamling för tobaksavvänjning tillgänglig för alla. En för- stärkning av tillsyn avseende tobakslagen och kom- petens- och utbildningsinsatser för länsstyrelser och kommuner. En framgångsrik tobakspolitik förutsätter att regionala och lokala aktö- rer arbetar på ett effektivt sätt och att frivilligorganisationer och andra aktörer är aktiva. Ett brett långsiktigt arbete som involverar många aktö- rer och på många olika nivåer är grundläggande för att uppnå målen avseende barns och ungas rökning och snusning. Det är framför allt det lokala samhället som är det förebyggandet arbetets arena. Det är av stor vikt att samordningen av det förebyggande arbetet fortsätter att utvecklas på alla nivåer och att alla berörda huvudmän bidrar till att skapa de för- utsättningar som behövs för ett effektivt arbete. Tobaksförsäljningens storlek och struktur Tobakshandel är en fri näring, vilket innebär att i prin- cip alla näringsidkare kan sälja tobak. Till skillnad från detaljhandel med folköl uppställs inte krav på lokalen eller vilken handel som i övrigt be- drivs i denna. Tobaksvaror säljs på många olika försäljningsställen, från de stora livsmedelskedjornas butiker till små bensinmackar, kiosker, hotell och restauranger. I den undersökning som utredningen har låtit genomföra framgår att försäljning också sker på mer udda försäljnings- ställen som t.ex. äldreboenden, bilhandlare och leksaksaffärer. Utredningen har dock visat att huvuddelen av tobaksvaror omsätts inom den näringsgren som innefattar butiker, varuhus och stormarknader. Näringsgrenens andel av den totala tobaksförsäljningen uppgick till . Förhållandevis stor omsättning sker också inom näringsgrenen tobaksaffär, med av marknaden. Enligt de senaste uppgifterna från (), som publicerar uppgifter om försäljning av tobaksvaror, så har det totala an- talet sålda cigaretter minskat från 7,3 miljarder till 6,7 miljarder . Vad gäller snus har den totala försäljningen ökat från till . Enligt SCB har hushållens konsumtions- utgifter för tobak ökat . försäljningen av tobaksvaror till konsument har ökat . SCB visar att uppgick nettoomsättningen inklusive mervärdesskatt till , för att därefter öka till . Enligt fanns 12 600 anmälda försälj- Prop. ningsställen i landet (FHI Länsrapport , s 50 f). Tobaksbruket har minskat kraftigt . undersökning av levnadsförhållanden var andelen dagligrökare i den vuxna befolkningen 2008 (av männen och 16 pro- cent av kvinnorna). Det är framför allt kvinnor som är daglig- är det dock över en miljon svenskar som röker och lika många som snusar. Andelen personer som utsätts för andras tobaksrök har mins- kat med , enligt Ännu större har minskningen varit för expo- nering på annan plats än arbete och bostad (t.ex. kafé eller restaurang). Här anger att de aldrig utsätts för andras tobaksrök, Det är uppenbart att skärpningen av tobakslagen 2005, då rökning förbjöds i alla serveringslokaler, har bidragit till denna Rökning bland skolungdomar () har minskat i stort sett konti- andelen rökare bland pojkarna i årskurs 9 från till och bland flickorna från till . sedan varit relativt oförändrad medan det var något fler pojkar (23 pro- cent) som rökte undersökning. av pojkarna och av flickorna som har uppgett att de är dagligrökare. Det vanligaste är att man bara röker på fest, vilket gäller ungefär en av tre rökare. har det blivit färre pojkar i årskurs 9 som snusar (2009) medan siffrorna varit mer oförändrade, och betydligt lägre, bland flickorna (2009). CAN:s nationella skolundersökning 2009 visar att av ungdomarna i gymnasiets årskurs 2 har rökt vattenpipa . årskurs 9 är motsvarande siffra av pojkarna och av Det är alltså fler som prövat vattenpipa i årskurs 9 än som prövat att sniffa (), snusa () eller röka (). Tillgängligheten till tobak i samhället för ungdomar I sina skolundersökningar har tikaupplysning (CAN) återkommande visat att det trots gällande lagstift- ning är fortsatt alltför lätt för minderåriga att få tag i cigaretter och snus. Utredningen om olovlig tobaksförsäljning (SOU 2009:23) har uppdra- git åt CAN att göra en särskild skolundersökning för att bidra till ytter- ligare information om ungdomars tobaksvanor och var de får tag i tobak. Undersökningen innehöll också frågor om tobaksvanor. genomfördes i årskurs ett på gymnasiet, och 218 skolor utgjorde under- Ungdomar tillfrågades om hur de har fått tag i tobak under de senaste Bland dem som rökte eller nästan uppgav störst andel att de hade köpt cigaretterna själva, i kiosk eller tobaksaffär. Bland dem som snusade eller nästan var det vanligare att köpa snus själva, jämfört med dem som snusade . Även att köpa snus av en privatperson var vanligare bland dem som snusade eller nästan . Bland dem som snusade svarade störst andel att de hade blivit bjudna på snus. Att ha köpt själv på Internet var ovanligt. Att ha köpt cigaretter eller annan röktobak på restaurang var nästan lika ovanligt. Även bland snusarna var det få som svarade att de hade handlat på restaurang eller på Internet. Det var väldigt ovanligt både bland snusare och rökare att bli bjudna av en förälder. Gällande rätt och efterlevnad av lag infördes ett förbud mot att sälja eller lämna ut tobaks- varor i näringsverksamhet till den som inte har fyllt (prop. 1995/96:228, bet. 1996/97:SoU4, rskr. 1996/97:7). Syftet var att för- hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen, för att därigenom förbättra folkhälsan. fick också kommu- nerna den omedelbara tillsynen över att åldersgränsen för inköp av tobak följs. infördes ett straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte fyllt . Därefter har vissa ändringar i tobakslagen gjorts med syfte att ytter- ligare skydda minderåriga mot tobakens skadeverkningar. infördes en bestämmelse om att den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter ska anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker (prop. 2001/02:64, bet. 2001/02:SoU8, rskr. 2001/02:235). Skälet till att denna bestämmelse infördes var att 18-års- gränsen inte efterlevdes tillräckligt väl och att man därför önskade bättre förutsättningar för tillsyn och information. infördes en uttrycklig bestämmelse om att tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att ålders- kontrollen kan genomföras och att detta även gäller när försäljningen sker via automat, postorder eller liknande. infördes en be- stämmelse om att det på varje försäljningsställe ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt . Skälen till dessa ändringar var bl.a. att det hade visat sig att minderåriga fortfarande hade lätt att komma över tobak (prop. 2004/05:118, bet. 2004/05:SoU21, rskr. 2004/05:260). Tillsynen över bestämmelserna om handel m.m., däribland bestämmel- serna om åldersgräns, utövas av , av länsstyrel- serna och av kommunerna. Kommunerna har i uppgift att kontrollera att näringsidkarna följer bestämmelserna om åldersgräns och kan använda sig av administrativa sanktioner gentemot näringsidkare som inte följer bestämmelserna. Kommunernas tillsyn är grundläggande för att uppnå en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns. Länsstyrelserna spelar en viktig roll för att uppnå en förbättrad efter- levnad av tobakslagen. ska följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, och främja samarbete Prop. 2009/10:207 mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och En långsiktig planering vad gäller det regionala tillsynsarbetet underlättar för länsstyrelserna. Lagföring gällande olovlig tobaksförsäljning är förhållandevis ovanlig. I de domar som utredningen har visat på har domstolarna nästan utan undantag bestämt påföljden till dagsböter. Straffskalan för olovlig tobaksförsäljning är böter eller fängelse . I de fall då domen endast omfattar olovlig tobaksförsäljning har påföljden endast bestämts till dagsböter. Vad gäller antalet dagsböter och därmed det straffvärde rätten har åsatt brottsligheten finns en spridning från lägsta nivå, 30, till övre delen av straffskalan, 100. De faktorer som omnämns i domarna är bl.a. den tilltalades ställning i verksamheten, om försälj- ningen har skett till ungdomar , om gärningen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Regelförenkling är en av regeringens satsningar för att främja fler jobb och växande företag. Målet är att minska företagens administrativa kost- nader till följd av statliga regler med . Syftet är att skapa en märkbar förändring i företagens vardag. Inom tobaksområdet har regelverken karaktär av skyddslagstiftning. Eventuella regelförenklingar måste prövas mot ändamålen med skyddslagstift- ningen. Detta kan leda till att regelförenklingstanken i viss mån kan få ge vika till förmån för andra syften. Ambitionen i detta lagstiftningsärende har varit att ta bort och undvika inrättande av onödig byråkratisk reglering utan att göra avkall på skydds- intresset. I det sammanhanget kan lyftas fram ambitionen att lägga sig nära annan lagstiftning, särskilt alkohollagstiftningen, som delvis har samma syfte och där efterlevnaden av lag förväntas från i vissa fall samma näringsidkare. För att underlätta för tillsynspersonalen och för de näringsidkare som är berörda ingår en anpassning av tobaksregleringen till motsvarande regler gällande detaljhandel med folköl och nikotinläkemedel. Det är en fördel för näringsidkare om kommunens tillsyn över detaljhandeln med tobak samordnas med tillsynen över detaljhandeln med folköl och detalj- handeln med nikotinläkemedel. Regleringen av detaljhandeln med tobak, folköl och nikotinläkemedel är tämligen likartad. Vidare sker detaljhan- del med dessa varor ofta på samma försäljningsställen, vilket innebär att samordnade tillsynsbesök kan genomföras.