prop · GX03135 · 2010-03-17 00:00:00 — Ett förbud mot tillträde till ett område närmast utanför en anstalt kan innebära en inskränkning i rörelsefriheten. Det finns därför skäl att beakta andra möjligheter att upprätthålla ett skydd för Kriminalvårdens verksam- Regeringen har i avsnitt 4 redogjort för hur Kriminalvården har vid- tagit en rad åtgärder som på ett påtagligt och ändamålsenligt sätt har för- Mot bakgrund härav och då det, såsom bl.a. iska fakulteten vid och i framhållit, är svårt att se hur ett tillfälligt förbud mot tillträde i praktiken ska kunna möta ett akut hot av det slag som förutsätts, bör förslaget i denna del inte genomföras. Emellertid finns det vissa anstalter som är utsatta för särskilda risker och som är i behov av ett permanent och kvalificerat tillträdesskydd. Regeringen har därför i en proposition med förslag till ny skydds- lag föreslagit att byggnader, andra anläggningar och områden som används för eller är avsedda att användas för verksamhet inom kriminal- vården ska kunna beslutas vara s.k. skyddsobjekt (prop. 2009/10:87). Med ett beslut om att något ska vara skyddsobjekt följer som huvudregel ett förbud mot tillträde. Regeringens förslag: Tillfällig vistelse utanför anstalt som syftar till att underlätta den intagnes anpassning i samhället permission ska ges en enhetlig reglering. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag Verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. För den intagne är permissioner ofta den mest betydelsefulla länken mellan anstalten och samhället i övrigt. Det är emellertid viktigt för allmänhetens förtroende för Kriminalvården att kravet på samhällsskydd I 32 § lagen om kriminalvård i anstalt regleras den intagnes möjlighet till tillfällig vistelse utanför anstalt i form av permission. innebär att en intagen, som ett led i sin anpassning i samhället, får Prop. 2009/10:135 beviljas tillstånd att lämna anstalten (normalpermission), om det inte finns påtaglig risk för fortsatt brottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om den intagne inom anstalten har nyttjat eller förfarit olagligt med narkotika eller utan giltigt skäl vägrat att lämna urinprov. Vid sidan om normalpermission får permission beviljas en intagen om det finns någon annan särskild anledning (särskild permission). Det kan t.ex. röra sig om permission för att minska skadeverkningarna av ett långt frihets- berövande (s.k. lufthålspermission) eller för att den intagne ska kunna besöka en närstående som är svårt sjuk. Enligt 14 § andra stycket lagen om kriminalvård i anstalt kan en intagen, i syfte att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, ges tillfälle att tillfälligt vistas utanför delta i förenings- verksamhet eller annan liknande fritidsaktivitet. Vissa former av tillfällig vistelse utanför anstalt bör föras samman och ges en enhetlig reglering Nuvarande reglering i lagen om kriminalvård i anstalt innebär att tillfällig vistelse utanför anstalt som syftar till att underlätta den intagnes anpass- ning i samhället kan beviljas som normalpermission och som fritids- aktivitet utanför anstalt. I praktiken har också regleringen om särskild permission fått viss betydelse som grund för vistelse utanför anstalt som underlättar den intagnes anpassning i samhället. T.ex. har Kriminalvården beviljat särskild permission för att en intagen ska kunna delta i program- verksamhet. Regleringen framstår som onödigt splittrad. Regeringen ansluter sig därför till bedömning, att en enklare och tydligare reglering kan åstadkommas om de olika formerna av vistelse utanför anstalt som syftar till att underlätta den intagnes anpassning i samhället förs samman inom ramen för ett institut, benämnt permission. Ett sådant permissionsinstitut bör omfatta all tillfällig vistelse utanför anstalt som kan planeras. Det kan, förutom strukturerad och regelbunden permission, avse deltagande i lämplig fritidsaktivitet som inte kan utövas inom en anstalt, men också annan tillfällig vistelse utan- för anstalt som syftar till att underlätta den intagnes successiva utsluss- ning. Permission bör t.ex. kunna beviljas en intagen för att han eller hon ska kunna besöka frivården eller möten som arrangeras av Anonyma alkoholister eller Anonyma narkomaner. I likhet med vill regeringen framhålla att avsikten med förslaget inte är att vistelse utanför anstalt ska beviljas i mindre omfattning än vad som är fallet eller att vistelse utanför anstalt inte ska äga rum för vissa aktiviteter som tillåts. Regeringen kom- mer att följa tillämpningen. Kvalifikationstid ska i regel föregå permission Regeringens förslag: Kravet på att en intagen ska ha verkställt av straffet i anstalt innan permission beviljas (kvalifikationstid) lag- regleras. För permission ska det krävas att den intagne verkställt minst en fjärdedel av strafftiden, dock . För den som avtjänar livstids fängelse ska kvalifikationstiden bestämmas som om strafftiden är . Undantag från kravet på kvalifikationstid får göras om det finns särskilda skäl. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag För att bevilja en intagen permission enligt 32 § första stycket lagen om kriminalvård i anstalt, s.k. normalpermission, krävs att han eller hon har verkställt viss minsta tid i anstalt, se 12 § förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt och Kriminalvårdens föreskrifter KVFS 2009:4. Denna tid, här benämnd kvalifikationstid, varierar bl.a. efter hur lång strafftid som den intagne ska avtjäna och om han eller hon är placerad i en öppen eller sluten anstalt. Kvalifikationstiden tjänar som utgångspunkt för den individuella tid som den intagne minst ska verkställa innan permission kan beviljas. Permission får inte beviljas på ett sätt som innebär att fängelsestraffet urholkas. Enligt regeringens mening är det därför angeläget att av fängelsestraffet har verkställts i en anstalt innan permission beviljas. Sådan kvalifikationstid behövs också i regel för att kunna göra en individuell riskbedömning och för att bedöma vilka villkor som ett till- stånd till permission ska förenas med. Nuvarande ordning innebär att kravet på kvalifikationstid framgår av förordning och Kriminalvårdens föreskrifter. Kravet på kvalifikationstid utgör dock en så pass kraftig begränsning av den intagnes möjlighet att få permission att kravet, som har föreslagit, bör regleras i lag. En sådan ordning stämmer överens med hur kravet på kvalifikationstid har hanterats när det gäller vissa utslussningsåtgärder (57 och 58 §§ lagen om kriminalvård i anstalt). Vad som bör lagregleras är den tid av straffet som den intagne minst måste ha avtjänat för att beviljas permission. I likhet med vad som redan gäller kan den behovs- och riskbedömning som görs av varje intagen motivera att kvalifikations- tiden för en viss intagen förlängs, t.ex. om han eller hon misskött sig under verkställighetens början eller om den intagne bedöms vara i behov av en längre tids vistelse i anstalt innan han eller hon kan klara av de fria förhållanden som permission innebär. anser regeringen att en väl avvägd Prop. 2009/10:135 kvalifikationstid innebär att den intagne ska ha verkställt minst en fjärde- del av strafftiden, dock , för att kunna beviljas tillstånd till permission. I förhållande till Kriminalvårdens föreskrifter innebär det att kvalifikationstiden i vissa fall förlängs något för den som är placerad i anstalt som klassificeras som öppen. För den som avtjänar livstids fängelse bör kvalifikationstiden bestäm- mas som om strafftiden är . Den tiden motsvarar det längsta tids- bestämda fängelsestraff som enligt gällande rätt kan dömas ut (jfr prop. 2008/09:118). Undantag från kravet på kvalifikationstid För att garantera att inte möjligheten till vistelse utanför anstalt minskar med den nya regleringen bör, som föreslagit, permission i ett enskilt fall kunna beviljas innan kvalifikationstiden för- flutit om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan hänföra sig till den intagnes behov av att t.ex. uppsöka frivården, Arbetsförmedlingen eller annan myndighet. Regeringens förslag: Permission ska endast få beviljas om det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undan- dra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. föreslag överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna tillstyrker eller berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att tillvarata intresset av samhälls- skydd och för att upprätthålla trovärdigheten i permissionsinstitutet är det nödvändigt att ett tillstånd till permission i varje enskilt fall föregås av en individuell riskbedömning. En sådan bedömning bör, som föreslagit, avse risken för att den intagne under vistelsen utanför anstalt begår brott, undandrar sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköter sig. Vid denna bedömning bör bl.a. beaktas vilken typ av brott som den intagne är dömd för och utfallet av tidigare straffverkställighet. Hänsyn bör också tas till om den intagne har använt eller på annat sätt hanterat narkotika under verkställigheten eller utan giltigt skäl vägrat att lämna prov för kontroll av att han eller hon inte är drogpåverkad. För att permission på ett verkningsfullt sätt ska kunna underlätta den intagnes anpassning i samhället bör en viss risknivå tolereras. Kom- mitténs förslag innebär att permission får beviljas om det inte finns en påtaglig risk för att den intagne under vistelsen utanför anstalt begår brott, undandrar sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköter sig. Enligt regeringens mening framstår den risknivån som väl avvägd. Den motsvarar också i princip den riskbedömning som görs Permission av särskilt ömmande skäl Regeringens förslag: En intagen får, om det finns särskilt ömmande skäl, beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt (sär- skild permission) om 1.behovet av vistelse utanför anstalt inte kan tillgodoses genom permission, och 2.vistelsen utanför anstalt kan beviljas med hänsyn till den risk som finns för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock inte föreslagit någon reglering av för- hållandet till permission eller att en i lag angiven riskbedömning ska före- gå utevistelsen. Remissinstanserna tillstyrker eller berör inte förslaget. Skälen för regeringens förslag: Utöver permission som syftar till att underlätta en intagens anpassning i samhället bör det, som föreslagit, finnas en möjlighet att bevilja en intagen tillstånd till vistelse utanför anstalt om det finns särskilt ömmande skäl. En sådan vistelse utanför anstalt kan, förutom att motverka skadeverk- ningarna av ett långt frihetsberövande, avse en intagens behov av att vistas utanför t.ex. besöka en närstående som är svårt sjuk eller närvara vid en närståendes begravning. Enligt regeringens mening bör vistelse utanför anstalt av särskilt ömmande skäl benämnas särskild permission. Det bör direkt av lag framgå att särskild permission är villkorad av att behovet av vistelse utanför anstalt inte kan tillgodoses inom ramen för permission och att vistelsen kan beviljas med hänsyn till den risk som finns för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Någon preciserad risknivå bör inte anges, med hänvisning till de speciella situationer som avses. I stället bör det i varje enskilt fall göras en avvägning mellan skälen för vistelse utanför anstalt, å ena sidan, och den risk för misskötsamhet som bedöms föreligga, å andra sidan. Den risk som bedöms föreligga bör i många fall kunna neutraliseras genom t.ex. bevakning. I ett enskilt fall kan risken dock vara av så sådan beskaffenhet att vistelsen utanför anstalt inte kan beviljas. Regeringens förslag: Ett villkor som meddelats i anslutning till permission eller särskild permission ska få kontrolleras med hjälp av elektroniska hjälpmedel. anser inte att det finns något behov av att införa en möjlighet att kontrollera villkor som uppställts vid ett tillstånd till permission med elektroniska hjälpmedel. Remissinstanserna berör inte frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt 32 § lagen om kriminalvård i Prop. 2009/10:135 anstalt får permission förenas med de villkor beträffande vistelseort, anmälningsskyldighet eller annat som anses nödvändiga. tillsyn behövs, kan det föreskrivas att den intagne under permission ska vara ställd under bevakning. Frågan om huruvida elektroniska hjälpmedel ska kunna användas för att kontrollera en intagen vid permission har behandlats tidigare (prop. 2000/01:76 s. 31 f.). Kontrollformen avfärdades då av den dåvarande regeringen som ansåg att de kontroll- och stödeffekter som skulle kunna uppnås med elektroniska hjälpmedel i de flesta fall torde kunna uppnås genom ökad användning av möjligheten att ställa villkor vid permission, t.ex. om vistelseadress, anmälningsplikt och hembesök. Det angavs också att den utredning som måste föregå användningen av elektroniska hjälp- medel och installationen av det tekniska systemet är resurskrävande och inte torde stå i proportion till de vinster som eventuellt kan uppnås jäm- fört med andra alternativ. I takt med att det tekniska systemet har utvecklats och blivit mer resurseffektivt har användningen av elektroniska hjälpmedel utvidgats. används sådana hjälpmedel såväl vid verkställighet av vissa kortare fängelsestraff som vid kontroll av villkor som uppställs i samband med en särskild utslussningsåtgärd. Mot bakgrund härav är det från kontrollsynpunkt motiverat att införa en möjlighet att kontrollera villkor som meddelats i anslutning till permission eller särskild permission med hjälp av elektroniska hjälpmedel. 19 Instansordningen i kriminalvårdsmål 19.1Någon genomgripande förändring av instansordningen bör inte genomföras Regeringens bedömning: Den genomgripande förändring av instans- ordningen som har föreslagit bör inte genomföras. förslag överensstämmer inte med rege- ringens. Kommittén föreslår att beslut fattas av Kriminalvården och över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Nuvarande nämndorganisation inom kriminalvården föreslås avskaffas. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Ett antal remiss- instanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget, däribland ombudsmän (), Justitiekanslern (), Kammarrätten i Jön- , Länsrätten i län, och dåvarande Kriminal- vårdsstyrelsen. Såväl JK som framhåller dock vikten av att Kriminalvården i sådant fall tillförs kompetens och att det finns flera beslut som även i fortsättningen bör fattas i någon form av kollegial sammanslutning, t.ex. ett kollegium inom kriminalvården. JO framhåller också att förslaget om att avveckla övervakningsnämnderna innebär att allmänhetens insyn i Kriminalvårdens arbete minskar genom att ett antal ärenden som prövas av nämnderna kommer att prövas Prop. 2009/10:135 enbart inom kriminalvården. Flera remissinstanser, däribland , , , arbetare och Rainbow , ifrågasätter att Kriminalvården ska få fatta beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet och de inte helt kortvariga frihetsberövanden som kan bli en följd av ett omhänder- tagande enlig 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § . motsätter sig förslaget om att avskaffa över- vakningsnämnderna och ifrågasätter de av utredningen uttryckta betänk- ligheterna i fråga om bristen på enhetlig rättstillämpning och nämndernas rättsliga ställning. Förslaget om att avskaffa övervakningsnämnderna avstyrks också av Tingsrätten i , i , i , domare- förbund, och Frivårdsfören- ingen. anger att ett alternativ till att helt behålla eller lägga ned övervakningsnämnderna är att begränsa antalet och behålla dem för vissa beslut. Några remissinstanser, , och i , pekar på möjligheten att i stället administrativt skilja nämnderna från Kriminal- vården. Förslaget om att lägga ner avstyrks av Hud- dinge tingsrätt och . Länsrätten i menar att allmän domstol bör vara över- prövningsinstans i stället för allmän förvaltningsdomstol i en ny instans- ordning. i och domare- förbund anser att övervakningsnämndernas beslut bör överklagas till all- män domstol. Skälen för regeringens bedömning Under verkställigheten av ett fängelsestraff fattas inte sällan för den enskilde ingripande beslut. Många av dessa beslut kan överklagas. Någon enhetlig instansordning finns emellertid inte. Om man bortser från de beslut som regeringen kan fatta för en viss intagen enligt lagen om kriminalvård i anstalt med hänvisning till rikets säkerhet eller till risken för att den intagne medverkar till terroristbrott, kan besluten delas in i två kategorier: 1) Beslut före villkorlig frigivning Kriminalvården fattar beslut enligt lagen om beräkning av strafftid m.m. (28 §), lagen om kriminalvård i anstalt (68 §) och lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll (9 § första stycket). Detta gäller dock inte beslut om upphävande av tillstånd till en särskild utslussningsåtgärd i form av vårdvistelse, vistelse i halvvägshus eller utökad frigång och beslut om upphävande av verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning. Sådana beslut fattas av en övervakningsnämnd (70 § lagen om kriminalvård i anstalt och 15 § lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Kriminalvården fattar även beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ med anledning av den intagnes misskötsamhet. Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän förvaltningsdom- I kammarrätten krävs prövningstillstånd. nämnds beslut att upphäva ett tillstånd till en särskild utsluss- ningsåtgärd eller att upphäva ett beslut om intensivövervakning beslut får inte överklagas. 2) Beslut efter villkorlig frigivning Enligt 37 kap. fattar en övervakningsnämnd beslut som kan bli aktuella under kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning. Detta gäller dock inte beslut om övervakning, för- ordnande av övervakare och interimistiska beslut, som fattas av Kriminalvården. beslut får överklagas till (7 § andra stycket). Kriminalvårdsnämnd- ens beslut får inte överklagas. En ordning motsvarande den som gäller vid kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning gäller också beslut som fattas under övervakning efter dom på skyddstillsyn (37 kap. 8 § ). Övervaknings- nämndens beslut i dessa frågor överklagas emellertid till hovrätt i stället för till (8 § andra stycket). Hovrättens beslut får inte överklagas. Dagens instansordning är splittrad genom flera parallella beslutsvägar. förslag ger på så sätt uttryck för en enklare och mer enhetlig instansordning. förslag innebär att Kriminalvården tar över beslutsfattandet i första instans från nämndorganisationen. För en sådan ordning talar bl.a. att det är Kriminalvården som normalt är den instans som har bäst kunskap om hur verkställigheten i ett enskilt fall fortskrider. Emellertid ger nuvarande instansordning, åtminstone till viss del, uttryck för att frågor om misskötsamhet under prövotid bör prövas fristående från Kriminalvården. Enligt regeringens mening finns det skäl för en sådan ordning. Det gäller i synnerhet beslut i frågor om förverkande av vill- korligt medgiven frihet och de inte helt kortvariga frihetsberövanden som kan bli en följd av ett omhändertagande enligt 26 kap. 22 § och 28 kap. 11 § . Frågor av så pass ingripande slag ställer höga krav på kompetens och rättssäkerhet och bör, som framhållits av Hud- dinge tingsrätt, , hällsarbetare och , prövas av domstol eller dom- Det innebär att förslag i Prop. 2009/10:135 denna del inte bör genomföras. Valet av domstol eller domstolsliknande organ förslag innebär att nämndorganisationen avvecklas och att all överprövning av Kriminalvårdens beslut samlas hos allmän förvaltningsdomstol, bl.a. med hänvisning till att det ligger i linje med strävandena att renodla de allmänna domstolarnas verksamhet. En ofrånkomlig konsekvens av en sådan renodling är emellertid att allmän förvaltningsdomstol tilldelas artfrämmande frågor som har mycket nära kopplingar till påföljdssystemet, t.ex. frågor om föreskrifter under över- vakning efter dom på skyddstillsyn. Det är tveksamt om en sådan ordning innebär en mer effektiv och rättssäker prövning. Av samma skäl ter det sig inte heller möjligt att samla överprövningen hos allmän domstol, i synnerhet som allmän förvaltningsdomstol har lång erfarenhet av att hantera mål enligt bl.a. lagen om kriminalvård i anstalt. En renodling av det slag som föreslagit framstår därför, enligt regeringens mening, inte som ändamålsenlig. Viktigt att framhålla i detta sammanhang är dessutom att en avveckling av övervakningsnämnderna i sig kan ifrågasättas. I likhet med vad flera remissinstanser anfört, t.ex. , Tingsrätten i , i , i och , anser regeringen att övervakningsnämnderna ger en från Kriminalvården fristående prövning. Prövningen sker snabbt och ger en rättssäker och effektiv hantering av frågor om misskötsamhet. Nämnderna fyller också en pedagogisk funk- tion för den dömde. Enligt regeringens mening finns det därför inte skäl att avveckla övervakningsnämnderna och på så sätt onödigt tynga dom- stolsväsendet med de kriminalvårdsärenden som enligt nuvarande ord- ning prövas av övervakningsnämnd. En annan sak är att det kan vara motiverat att i ett annat sammanhang återkomma till frågan om nämnd- ernas sammansättning och organisation. Det som sagts innebär sammantaget att regeringen inte anser att det finns skäl att så genomgripande förändra instansordningen som kom- mittén föreslagit. Regeringens förslag: avskaffas. En övervak- ningsnämnds beslut ska överprövas av förvaltningsrätt enligt fängelse- lagen respektive lagen om intensivövervakning med elektronisk kont- roll och annars av tingsrätt. förslag: se avsnitt 19.1. Remissinstanserna: se avsnitt 19.1. Skälen för regeringens förslag uppgifter bör tas över av andra instanser Bestämmelser om organisation finns i 37 kap. och i förordningen (2007:1173) med instruktion för . består av fem ledamöter med ersättare, vilka samtliga utses av regeringen. Ordföranden ska vara eller ha varit innehavare av domarämbete. Bestämmelser om nämndens verksamhet finns framför allt i , lagen om kriminalvård i anstalt och lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Nämnden har endast till uppgift att överpröva en övervaknings- nämnds beslut i vissa fall (se avsnitt 19.1). Enligt regeringens mening är uppgifter av så begränsad omfattning att nämndens uppgifter lämpligen bör föras över till andra instanser och nämnden avskaffas. Vid valet av instans bör utgångspunkten vara att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans, dvs. i tingsrätt och förvaltningsrätt. Det är en följd av roll- fördelningen mellan de olika instanserna, av vilken bl.a. följer att hov- rättens och kammarrättens viktigaste funktion är att överpröva tings- rättens respektive förvaltningsrättens avgöranden. Det saknas bärande skäl att göra undantag från denna ordning när det gäller överprövningen av en övervakningsnämnds beslut. har till uppgift att pröva vissa ärenden som rör den som blivit villkorligt frigiven. Enligt 37 kap. 7 § andra stycket ankommer det således på att pröva beslut av en övervakningsnämnd om att övervakning inte ska upphöra (26 kap. 11 §), om särskilda föreskrifter (26 kap. 15 §), om varning eller förlängd övervakningstid (26 kap. 18 §), om förverkande av villkorligt medgiven frihet (26 kap. 19 §) samt om omhändertagande i avvaktan på vidare förordnande (26 kap. 22 §). beslut i dessa frågor får inte överklagas (37 kap. 11 §). Av Kriminalvårdsnämndens verksamhetsberättelse för framgår att nämnden överprövade en övervakningsnämnds beslut enligt brotts- balken i sammanlagt 17 ärenden.