prop · GX03216 · 2010-05-07 00:00:00 — De tjänster som bedöms vara direkt konkurrensutsatta på marknader med fritt tillträde och som undantas från bestämmelserna i direktivet är bl.a. sorterade sändningar av ekonomiförsändelser i storstäder, inrikes och internationella paket- tjänster, tredje- och fjärdepartslogistik, inrikes lätta frakttjänster samt express- och budtjänster för paket. För dessa tjänster gäller således inte en skyldighet att i följa bestämmelserna i försörjningsdirektivet. Inom försörjningssektorerna kan upphandlande enheter välja mellan öppet, selektivt eller förhandlat förfarande enligt 4 kap. 1 § LUF. Öppet förfarande avser förfarande där alla leverantörer får lämna anbud. Selektivt förfarande avser förfarande där alla leverantörer kan ansöka om deltagande men endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande enheten får lämna anbud. Förhandlat förfarande avser förfarande där den upphandlande enheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Posttjänsterna har stor betydelse i EU:s ekonomi och bedöms svara för av EU:s BNP. Sektorn för posttjänster är också en viktig arbetsgivare. var omkring 1,6 miljoner personer anställda direkt av operatörerna. Brevvolymerna på den europeiska brevmarknaden ökade fram till och med och har varit tämligen konstanta. De största ökningarna har observerats i de medlemsländer som anslöts till EU 2004 och 2007. har dock brev- volymerna minskat såväl i som i andra medlemsländer. Exempelvis minskade antalet adresserade försändelser i under 2009 jämfört med närmast föregående år. har postmarknaden genomgått stora förändringar. 2009/10:216 Fysisk post ersätts allt mer av leverans via flera olika kanaler och skräddarsydda lösningar för kunderna. De etablerade postoperatörerna möter konkurrens från nya aktörer. Det blir exempelvis allt vanligare att olika former av meddelanden som tidigare distribuerades som brev nu helt sänds via elektroniska distributionsvägar. Postoperatörerna har varit tvungna att möta denna utveckling på olika sätt, t.ex. genom att omstrukturera verksamheten med förbättrad effektivitet, ökad kostnads- kontroll och bättre kvalitet som mål. En del postoperatörer går till och med ett steg längre och ger sig in på angränsande marknader genom att utveckla IT-tjänster för kunderna, exempelvis inom området säker e- kommunikation. I och med den förestående fullständiga liberaliseringen av den europeiska brevmarknaden genom postdirektiv har de stora operatörerna i större utsträckning börjat agera internationellt på brev- marknaden. Det finns flera exempel på att de tidigare nationella brev- företagen etablerat sig i flera länder eller att man sökt strategiska samarbeten med varandra över nationsgränserna. Den första samman- slagningen av två nationella postföretag blev den mellan (Posten) och Post A/S. Även om företagen nu ser brevmarknaden som en internationell marknad, åtminstone i , har det senaste årets utveckling med väsentligt minskade brevvolymer dock fått flera företag att ompröva sina internationella satsningar och istället fokusera på hemmamarknaden. Exempel på detta är nederländska TNT som tidigt varit aktivt inter- nationellt med etableringar i både och , men presenterat en strategi där fokus läggs på den nederländska marknaden. Ett annat exempel är att Posten lägger ned sin brev- verksamhet i . Det råder dock ingen större tvekan om att flera internationella affärer eller samarbeten kommer att följa. Genom sådana affärer kan konkurrenssituationen, både i ett europeiskt och i ett nationellt marknadsperspektiv, komma att förändras. Det finns dock inget som talar för att Postens dominerande ställning kommer att rubbas i . postdirektiv öppnar även upp möjligheter för etablerandet av små lokala aktörer i alla medlemsländer. Denna typ av små lokalpost- företag finns även i och många av dessa erbjuder en differentierad merservice, exempelvis hämta-/lämnaservice, frankering, sortering etc. till sina kunder. Den svenska brevmarknaden är en mycket diversifierad marknad. Kunderna omfattar alla typer av aktörer, från hushåll som köper ett fåtal frimärken till storkunder som banker, försäkringsbolag och myndigheter som skickar miljontals försändelser. Brev är dock i dag primärt en kanal för information från företag till hushåll. fanns det i 32 postoperatörer som med några enstaka undantag bedrev postverksamhet. Som mest fanns det år 1997 fler än 100 postoperatörer med tillstånd. Posten med sina av den totala brevmarknaden har en Prop. 2009/10:216 särställning på den svenska postmarknaden beroende dels på sin storlek och finansiella styrka, dels på att bolaget har ålagts att tillhandahålla den s.k. samhällsomfattande posttjänsten på postområdet. Av de övriga post- operatörerna är (), ägt av norska Posten, det i särklass största företaget. Brevmarknaden, dvs. marknaden för adresserade inrikes försändelser upp till , brukar delas in i tre delmarknader. Med sändningar avses serier av försändelser med samma format och vikt som vanligtvis produceras industriellt och med hjälp av datorstöd. Sändningarna omfattar av volymerna på den inrikes brev- marknaden. Kännetecknande är att en sändning möjliggör att försändel- serna försorteras och inte överlämnas för befordran i en brevlåda. På marknaden för sändningar är Posten och i praktiken de enda konkurrenterna. tar emot sändningar från hela landet men utdelningsverksamheten är geografiskt koncentrerad till och , stora delar av , och . Bolaget når därmed numera av samtliga postmottagare i . När det gäller övernattbefordrade sändningar är dock Posten den helt dominerande aktören. Med kontorspost avses post som normalt frankeras i frankeringsmaskin och vanligtvis distribueras som enstaka försändelser. Kontorspost utgörs av adresserade försändelser inneslutna i kuvert eller annat omslag med den maximala vikten , där vykort och liknande försändelser jämställs med brev. omfattar av volymerna på den inrikes brevmarknaden och består framför allt av enstaka försändelser som skickas från företag och andra organisationer till hushåll och företag. När det gäller rikstäckande kontorspost har Posten i praktiken monopol på denna typ av försändelser. förmedlar omkring tre miljoner osorterade enstaka försändelser som genererats av och på lokal nivå utgörs konkurrensen av ett trettiotal postoperatörer som delar ut knappt 9 miljoner försändelser. Med enstaka försändelser eller s.k. brevlådepost avses post som postas i brevlåda, vanligtvis frankerad med frimärken, och distribueras som enstaka försändelser. omfattar av volymerna på den inrikes brevmarknaden. Posten har i praktiken monopol på all rikstäckande brevlådepost. När det gäller lokal befordran av post möter Posten konkurrens från ett 30-tal privata postföretag. Paketmarknaden omfattar marknaden för lättgods, dvs. försändelser som väger upp till , medan tyngre försändelser omfattas av marknaden för tunggods. Även paketmarknaden innefattas således i den samhälls- omfattande tjänsten, som omfattar brev och andra adresserade försändel- ser upp till . Paketmarknaden i har som helhet aldrig varit reglerad, utan det har varit en påtaglig konkurrens mellan marknadens aktörer. Posten är, däremot genom sitt uppdrag att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, den enda paketdistributören i som står under Post- och tillsyn. Utvecklingen på mark- naden leder till att gränsdragningen mellan paketdistribution och kurir- och expressbefordran blir allt mer otydlig. Detta beror främst på att paketdistributörerna numera ofta samarbetar och köper transportkapacitet av varandra. Förutom finns det ett antal paketdistributörer i att välja mellan, åtminstone vad gäller företagspaket, dvs. paket som skickas av företag antingen till andra företag eller till privatpersoner. Dessa är som ägs av tyska Posten (), , TNT samt () som ägs av (Posten ). Därtill kommer ett antal mindre lokala transportföretag. Posten har länge varit den största aktören på inrikesmarknaden i för företagspaket med vikten trots konkurrens från ett antal paketdistributörer. var det endast Posten som erbjöd paketdistribution mellan konsumenter. har dock och öppnat sina ombudsnät för distribution mellan konsumenter. Innan dessa förändringar skedde var Postens andel på denna marknad . 6.4Samgående mellan /S undertecknades en avsiktsförklaring om ett samgående mellan /S. gav klartecken till samgåendet mellan /S. Syftet med samgåendet är att stärka den affärsmässiga utvecklingen av Posten och säkra samhällsservicen. Regeringen får rätt att minska statens ägarandel till som lägst av rösterna i det sammanslagna bolaget. Därmed behåller staten kontrollerande makt över bolagsord- ningen och ett dominerande inflytande. I avsiktsförklaringen anger regeringen att det sammanslagna bolaget även i fortsättningen ska bedriva en verksamhet som gör det möjligt att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst i (prop. 2007/08:143, bet. 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253). undertecknades det slutliga avtalet om samgående av svenska och danska . EU- kommissionen godkände samgåendet . Nya definitioner i postlagen m.m. Regeringens förslag: Ett antal nya definitioner ska tas med i post- lagen. Om ett brev som tillståndsmyndigheten öppnat och inte har kunnat lämna ut har ett innehåll som inte kan säljas och därmed ska förstöras, ska innehållet i stället få skänkas till välgörande ändamål, om det inte kan antas kränka någons personliga integritet. Regeringens bedömning: Det bör inte längre finnas något krav i postlagen på att mottagaren ska erbjudas att lösa ut ett ofrankerat eller otillräckligt frankerat brev för att det ska anses som obeställbart. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig särskilt över förslaget och bedömningen är (Posten), Kammarrätten i , , samt (). Posten anser att ytterligare ett antal definitioner från postdirektivet ska tas in i postlagen och menar att innehållet i vissa av de föreslagna definitionerna kan ifrågasättas. Att ta bort kravet på mottagarlösen i definitionen av obeställbara brev är helt i överens- stämmelse med Postens inställning. Kammarrätten i anser att de skilda definitionerna av postverksamhet och posttjänst inte är tydliga och att det är oklart hur begreppen förhåller sig till varandra. Enligt är det värdefullt att begreppet användare har förts in i postlagen då begreppet tar sikte på alla som utnyttjar den samhällsomfattande posttjänsten och framförallt individuella användare, såväl som små och medelstora företag. Enligt PTS lämnas en större frihet åt operatörerna själva att bedöma vilken åtgärd som är lämpligast att vidta om kravet på mottagarlösen tas bort i definitionen av obeställbara brev. Skälen för regeringens förslag och bedömning Nya definitioner i postlagen Postlagen (1993:1684) innehåller ett antal definitioner i olika paragrafer. Dessa definitioner föreslås nu samlas i en paragraf i lagen. Dessutom föreslås nya definitioner av begreppen användare, postförsändelse och posttjänst som i stort överensstämmer med definitionerna av begreppen i postdirektivet. I artikel 2 postdirektiv samt postdirektiv finns ett flertal definitioner av begrepp som, främst av lagtekniska skäl, inte tas med i den nya postlagen. Dessa begrepp ska dock vid tillämpningen av den nya lagen ges samma innebörd som i postdirektivet. Med postförsändelse avses en adresserad försändelse som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska trans- porteras av en tillhandahållare av posttjänster. Posttjänst definieras som tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Skälet till att begreppen definieras är att tydliggöra skillnaden mellan den tillståndspliktiga postverksamheten som omfattar brev upp till och den samhällsomfattande posttjänsten som omfattar postförsändelser upp till . Begreppet brev har sedan postlagen trädde i kraft definierats som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst . Skillnaden mellan brev och de postför- sändelser som väger högst är att begreppet postförsändelse är vidare och förutom brev även innefattar sådana tidningar och kataloger m.m. som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag. Obeställbara brev och mottagarlösen Ett brev anses enligt postlagen som obeställbart om det inte kan delas ut till mottagaren, om det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat och mottagaren inte löser ut det eller slutligen om det har återsänts från en postförvaltning eller ett befordringsföretag i utlandet till det postbeford- ringsföretag som befordrade brevet från . Regeringen uttalade vid tillkomsten av postlagen (prop. 1993/94:38 s. 92) att det bör överlåtas åt varje postbefordringsföretag att besluta om ofrankerade eller otillräckligt frankerade brev ska delas ut utan lösen eller inte. Den som bedriver post- verksamhet får därmed enligt nuvarande regler anses ha en långtgående befordringsplikt av ofrankerade eller otillräckligt frankerade brev. Särskilt stort blir problemet för det eller de företag som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten. Posten, som är det företag som ålagts att svara för den samhällsomfattande posttjänsten och som enligt sina tillståndsvillkor är skyldigt att upprätthålla ett rikstäckande brev- lådenät för insamling av brev, exponeras därmed i större utsträckning än andra operatörer för ofrankerade eller otillräckligt frankerade postför- sändelser. Om avsändaren finns angiven på brevet kan befordringsföretaget antingen kontakta avsändaren och begära rätt frankering, alternativt skicka tillbaka brevet till avsändaren med uppgift om att brevet måste förses med rätt porto. Problem uppstår när uppgifter om avsändaren inte framgår av kuvert eller annat omslag, vilket är det vanliga vid medvetet fusk med portot. Post- och kassaserviceutredningen konstaterade (SOU 2005:5 s. 335 f.) att utvecklingen mot att det satts i system att få brev befordrade gratis eller till ett för lågt porto genom att utnyttja det faktum att befordringsföretaget i annat fall måste erbjuda mottagaren att lösa ut brevet, vilket är mer omständligt för befordringsföretaget än att bara befordra brevet, inte verkar ha förutsetts av lagstiftaren när de nuvarande reglerna om obeställbara brev överfördes till postlagen från lagen (1990:291) om obeställbara postförsändelser. Post- och kassaservice- utredningen föreslog att kravet på mottagarlösen skulle tas bort i post- lagen (SOU 2005:5 s. 331 f.) vilket i huvudsak bemöttes positivt av remissinstanserna. Enligt regeringen bör postlagens bestämmelser om obeställbara brev inte vara utformade på ett sådant sätt att de kan främja ett beteende där man medvetet försöker få brev befordrade gratis eller till ett för lågt porto. Med hänsyn härtill och då skyldigheten för befordringsföretaget att ge mottagaren tillfälle att lösa ut brevet får anses hindra en rationell hantering anser regeringen att det inte längre bör finnas något krav i Prop. 2009/10:216 postlagen på att mottagaren ska erbjudas att lösa ut ett ofrankerat eller otillräckligt frankerat brev för att det ska anses som obeställbart. Ett brev ska därmed anses som obeställbart om det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat. Befordringsföretaget bör i en sådan situation själv få avgöra om det vill ge mottagaren tillfälle att lösa ut brevet. Föreligger omständigheter som tyder på att det är fråga om rena misstag att brevet frankerats otillräckligt eller att t.ex. frimärket lossnat efter att det lagts på brevlådan, anser regeringen att det lämpligaste förfarandet bör vara att antingen bara befordra brevet till mottagaren utan lösen eller att erbjuda mottagaren att lösa ut det. Följden av att den nya postlagen inte innehåller något krav på mottagarlösen blir att ett ofrankerat eller otillräckligt frankerat brev antingen ska befordras till mottagaren med eller utan lösen eller, om möjligt, skickas tillbaka till avsändaren eller, om avsändarens adress inte är känd, sändas till tillståndsmyndigheten för att hanteras där enligt bestämmelserna om obeställbara brev. Regeringen anser därmed att tillräcklig hänsyn tas till skyddet för den enskildes integritet och egen- dom. Innehåll i obeställbara brev som inte kan säljas Ett obeställbart brev som öppnats och som inte har kunnat lämnats ut tillfaller enligt postlagen staten vid förvaringstidens utgång. Skriftliga meddelanden som finns i breven ska då förstöras genom tillståndsmyndighetens försorg. Det är inte ovanligt att öppnade brev innehåller föremål av ekonomiskt värde. Pengar ska tas om hand av till- ståndsmyndigheten och andra värdeföremål ska säljas för statens räkning, om försäljningen kan beräknas ge ett överskott och inte kan antas med- föra att någons personliga integritet kränks. Sådant innehåll som inte säljs och som inte utgörs av pengar ska förstöras. Ett stort antal av de föremål som tillståndsmyndigheten tar hand om är inte möjliga för myndigheten att sälja med överskott, trots att de kan betinga ett visst värde. har i dessa fall, för att inte tvingas förstöra dessa föremål, skänkt dem till välgörenhetsorganisa- tioner som säljer föremål på basarer eller liknande och tillgodogör sig inkomsten. Regeringen har inget att invända mot detta förfaringssätt, om det inte kan antas kränka någons personliga integritet. Dock bör post- lagen ändras så att förfarandet ryms inom lagen. Regeringen anser därför att det i postlagen bör läggas till en bestämmelse om att innehåll som inte kan säljas i stället får skänkas till välgörande ändamål, om det inte kan antas kränka någons personliga integritet. Regeringens bedömning: Den samhällsomfattande posttjänsten bör ha samma omfattning och försäkra alla användare en tjänst av samma kvalitet som . Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och om krav på befordringstider. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fort- löpande följa utvecklingen på postområdet, samt bevaka att post- tjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Utredningens bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att den bevakning som ska ske av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer endast ska omfatta att användarna har tillgång till en samhällsomfattande post- tjänst av god kvalitet och att tjänsten motsvarar samhällets behov. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig är positiva till utredningens bedömning och förslag. De remissinstanser som tillstyrker har påtalat vikten av att behålla omfatt- ningen och kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten oförändrad. () framhåller att det är viktigt att behålla omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten i synnerhet vad avser sändningar och ekonomibrev. Tjänsterna är redan definierade på en rimlig nivå i postlagen, postförordningen och i tillståndsvillkoren för . PTS anför även att myndighetens tillsynsuppdrag ska omfatta hela postområdet eftersom detta ger förutsättningar för att identifiera behov som även faller utanför den gällande definitionen av samhällsomfattande posttjänst. Flera instanser, däribland , , kommun, Företagarna och (), framhåller att en samhällsomfattande posttjänst av samma omfattning och kvalitet är viktig för företagande och arbets- tillfällen. i framhåller att en välfungerande posttjänst är ett viktigt regionalpolitiskt instrument och att samordnad distribution är positivt om inte kvaliteten på tjänsten försämras. Statskontoret anser att det är angeläget att följa upp och göra en bedömning av behovet och den närmare definitionen av den samhälls- omfattande posttjänsten. Liknande synpunkter framförs av kommun och kommun. (Posten) har framfört att det krävs en närmare definition och avgränsning av den samhällsomfattande posttjänsten och att denna ska anges av regeringen i förordning. Detta är nödvändigt bl.a. för att kunna ha skilda konton i redovisningen och för att kunna peka ut vilka tjänster som ska upphandlas. Posten anser bl.a. att den samhällsomfattande posttjänsten endast bör omfatta enskilda brev och andra enskilda adresserade postförsändelser, såsom böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt enskilda postpaket som väger Effekterna blir då, enligt Posten, att det tydliggörs att sändningar inte omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten. Detta skulle också i enlighet med den s.k. TNT-domen (dom av i mål C-357/07) innebära att sändningar skulle förbli mervärdesskattepliktiga, medan enskilda försändelser skulle omfattas av undantaget från mervärdesskatt. Tidningsutgivarna förordar en ändring i fråga om kravet på övernattbefordran, vilket skulle underlätta samdistribution av post och tidningar. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Med samhälls- omfattande posttjänst avses i artikel 3 postdirektiv stadig- varande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Minimikravet är enligt artikel 3 att den samhällsomfattande posttjänsten ska omfatta post- försändelser som väger högst och paket upp till . Alla medlemsländer är emellertid skyldiga att säkerställa en distribution av försändelser från andra medlemsländer om de väger högst . I direktivet ställs även vissa krav på servicenivån, t.ex. vad gäller frekvensen av insamling av brev och anpassning av insamlingspunkterna till användarnas behov. Vidare ställs krav på utdelning varje arbetsdag och minst . I bilaga II till postdirektiv (tidigare bilaga till postdirektiv) finns kvalitetsnormer för den gränsöverskridande postbefordran inom gemenskapen. Motsvarande nationella krav ska beslutas av medlemsländerna själva. Enligt bilagan ska av försändelserna vara utdelade från inlämning och av försändelserna från inlämning. Omfattningen och kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten är oförändrad postdirektiv i förhållande till postdirektiv. I 1 § postlagen (1993:1684) anges omfattningen av den samhälls- omfattande posttjänsten. Begreppet motsvarar i princip det statliga åtagandet på postområdet. Det ska finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Posttjänsten ska vara av god kvalitet och det ska finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom ska enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det ska även finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Angående utformningen av den samhällsomfattande tjänsten och kraven på denna anförde regeringen följande med anledning av införandet av postdirektiv i (prop. 1997/98:127 s. 23). Ett servicemål som utgår från EG:s postdirektiv innebär att flera nya krav ställs utöver de som gäller i . Det gäller exempelvis tömningstider och lokalisering av brevlådor samt möjlighet att bedöma posttjänstens kvalitet genom öppen redo- visning av uppnått resultat. Servicemålet skall understryka att det är användarnas behov och önskemål som skall sättas i centrum vid utformning av den posttjänst som staten skall säkerställa. Samma basservice skall säkerställas i hela landet. Regeringen anser att det servicemål som staten skall ange för posttjänsten i hela landet skall vara en insamling minst i veckan av postförsändelser upp till . Vidare skall det ske en tydlig anpassning av servicenivån till kundernas behov vad gäller lokalisering av insamlingspunkter, regelbunden och tillförlitlig befordran, lika behandling och publicering av kvalitetskrav. Dessa krav skall fastställas i de tillståndsvillkor