prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — Det nu redovisade skulle kunna leda till slutsatsen att rättegångsbal- kens regler om tvistemål ska tillämpas även sedan ärendelagen har gjorts generellt tillämplig på de överklagade målen i miljödomstol. Det förtjä- nar emellertid påpekas att förslaget i propositionen innebär att 20 kap. 3 § upphävs och ersätts av bestämmelser i den nya lagen om mark- och miljödomstolar. I dessa finns inte motsvarande begränsningar i fråga om tillämpligheten av ärendelagen i . Detta torde innebära att vid prövningen av extraordinära rättsmedel kommer att tillämpa ärendelagens regler i de mål som inletts i mark- och miljödomstol genom överklagande. Hovrätten för har anfört att hovrätten i ärenden som har överklagats i rätt tid har funnit omständigheter som utgör grund för resning eller domvilla. I fastighetsmålen har sådana situationer kunnat hanteras med stöd av 50 kap. 26 eller 28 § rättegångsbal- ken. Hovrätten har mot denna bakgrund anfört att det i den nya lagen bör tas in en hänvisning till dessa bestämmelser. Enligt regeringens uppfatt- ning finns det dock stöd för att tillämpa de nu aktuella bestämmelserna analogt, dvs. även utan uttryckligt lagstöd. Sådana uttalanden har bl.a. gjorts i förarbetena till ärendelagen (prop. 1995/96:115 s. 122). Någon sådan hänvisning som hovrätten har efterlyst bör därför inte införas. Den nu föreslagna reformen innebär att 38 § ärendelagen kommer att tillämpas när det gäller hur överklagandefristen ska beräknas. Tiden för överklagandet kommer därmed att utgå för beslutet och inte, som enligt 6 a § första stycket förvaltningsprocesslagen, från den dag då den som vill klaga fick del av beslutet. Enligt Lagrådets mening bör den försämring av den enskildes rätt som ändringen innebär bli föremål för ytterligare överväganden i det fortsatta beredningsarbetet. I allmän domstol tillämpas som utgångspunkt och ärendelagen vid handläggningen. Det innebär att klagofristen i det över- vägande antalet fall räknas för avgörandet. Det gäller även i de fall då ärenden enligt ärendelagen för vilka som utgångspunkt gäller att förfarandet är skriftligt avgörs genom beslut som varken har avkun- nats eller aviserats vid ett sammanträde. Denna ordning synes ha fungerat väl och risken för att den enskilde i dessa fall lider rättsförluster får anses Prop. 2009/10:215 liten. Det bör i detta sammanhang också noteras att ett avgörande i all- män domstol enligt bestämmelser i lag ska expedieras som beslutet till den som har rätt att överklaga avgörandet. Enligt regeringens mening är det rimligt att kräva att en enskild som deltar i en rättegång kontrollerar sin post med någorlunda regelbundenhet. Även om det för de överklagade mål som handläggs i miljödomstol gäller att klagofristen räknas då den som har rätt att klaga fick del av avgörandet, finns det enligt regeringens mening inte sådana principiella skillnader mellan de måltyper som ska handläggas i mark- och miljödomstolarna och de ärenden som hand- läggs enligt ärendelagen att det är motiverat att göra undantag från be- stämmelserna i 38 § ärendelagen. Regeringen står mot denna bakgrund fast vid lagrådsremissens förslag i denna del. Ärenden enligt som inleds i en kommun eller en förvalt- ningsmyndighet överprövas av miljödomstolarna och därefter av Miljö- överdomstolen. Vid överklaganden av sådana mål krävs prövningstill- stånd i , som också är sista instans. Andra domar och beslut av får, om inte annat är föreskrivet, överkla- gas till . Även i dessa fall krävs prövningstillstånd, så- väl vid överklagande till som till . Fastighetsdomstolarnas avgöranden överklagas till de sex hovrätterna. En hovrätts avgörande får, om inte annat är föreskrivet, överklagas till . Prövningstillstånd krävs för att ett överklagande ska tas upp av högre rätt. En kommuns beslut i ärenden som avser rättsverkande planer (detaljpla- ner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser) överklagas till länsstyr- elsen och därefter till regeringen. Regeringen är alltså sista instans vid prövning av rättsverkande planer. I dessa ärenden finns dock en möjlig- het att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. De beslut enligt som efter prövning inte överprövas av regeringen, överklagas till förvaltningsdomstol, dvs. Flertalet beslut som fattas av kommunerna med stöd av överklagas först till och därefter till förvaltningsrätt. Förvaltningsrätternas avgöranden överklagas till de fyra kammarrätterna. En kammarrätts avgörande får, om inte annat är före- skrivet, överklagas till Regeringsrätten. Prövningstillstånd krävs för att ett överklagande ska tas upp av högre rätt. Regeringens förslag: Mark- och avgöranden i mål som inletts genom överklagande till mark- och miljödomstol ska som huvudregel inte kunna överklagas. len ska i fastighetsmål och mål enligt för frågor av särskilt prejudikatintresse kunna tillåta att avgörandet överklagas till genom en s.k. ventil. Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att Miljööver- domstolen ska få fatta beslut i förstärkt sammansättning i principiellt viktiga frågor bör inte genomföras. Utredningens förslag är att ska kunna överlämna ett mål till för avgörande, om det är av vikt för en en- hetlig rättstillämpning att ett mål prövas av . inte beviljar prövningstillstånd ska målet återlämnas Utredningen föreslår också att Miljööverdom- stolen, i fall där något överklagande till inte kan ske, ska kunna avgöra ett mål eller en fråga i förstärkt sammansättning med sju ordinarie ledamöter, om avgörandet kan få stor principiell betydelse. I två särskilda yttranden anförs att vanliga regler bör gälla för över- klagande av domar och att det alltså, i syfte att till- godose behovet av prejudikatbildning, inte ska finnas något fullföljdsför- I ett annat särskilt yttrande anförs att målen bör stanna i , att den domstolens roll bör förstärkas och regleras samt att åtgärder bör vidtas för att säkerställa miljörättskom- petensen och kontinuiteten i . Remissinstanserna: Flera remissinstanser är kritiska när det gäller ut- redningens förslag om överlämnande av mål från till Justitiekanslern har anfört att förslaget framstår som Mot bakgrund av behovet av tydliga regler för prejudikatbild- ningen för samtliga aktörer på miljörättens område, skulle det enligt ho- nom vara en fördel med enklare regler än de föreslagna. anser att saken lämpligast kan anstå till dess att (Ju dir. 2008:11 och 2008:49) har avgett sitt betänkande. hyst viss tvekan till förslaget med hänsyn till den risk för fördröjning av målets avgörande som uppkommer. Anses det likväl att de aktuella mål- typerna i viss utsträckning bör komma under Högsta domstolens bedöm- ande som ett led i prejudikatbildningen, ställer sig domstolen inte avvis- ande till den form av s.k. språngrevision som utredningen förordar även om den kan framstå som något komplicerad. hållit att prejudikatbildningen måste säkerställas såväl på förvaltnings- processens område som beträffande och miljöbal- ken, men avstyrker förslaget om hur prejudikatmål ska överlämnas till har avstyrkt förslaget och anför att resultatet av bör avvaktas innan regeringen tar ställ- ning till hur prejudikatbildningen bör utformas. har avstyrkt förslaget och anför att begränsade möjligheter till prövningstillstånd hos , när det behövs för ledningen av rättstillämpningen, är mer ändamålsenligt än den mer systemfräm- mande ordningen som utredningen föreslår. prejudikatbildningen ska ske i , men anser att förslaget är svårbegripligt och leder till principiellt märkliga konsekvenser. och tingsrätter har anfört att en rimlig konsekvens av den föreslagna instansordningen borde vara att blir slut- instans och prejudikatinstans i alla mål som överklagas till miljödomsto- larna. Den förslagna konstruktionen för överlämnande av mål anser vara främmande. I stället bör enligt tingsrätten Miljööver- domstolens arbetsformer och rekryteringen dit bli föremål för översyn. har framfört att det saknas bärande argument för att ändra i instansordningen om nya prövningsmyndigheter inte inrättas. Tingsrätten har vidare anfört att det är principiellt tveksamt att låta Miljö- överdomstolen få avgöra vilka frågor som ska prövas i högsta instans. har anfört att det endast i speciella undantagsfall och då frågorna är av rent juridisk art bör vara möjligt att hänskjuta en fråga till . har förordat att, trots de nackdelar som är förenade med att part kan få frågan prövad i fyra instanser, över- klagandespärren till tas bort och att vanliga fullföljds- regler ska gälla. , och har tillstyrkt utredningens förslag. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. , och , har tillstyrkt utredningsförslaget om en förstärkt sammansättning av när dess av- görande kan få stor principiell betydelse. Några remissinstanser, bl.a. och Skogsindustrierna, har dock framhållit att detta förslag inte kan tillgodose prejudikatbehovet. Förslaget och bedömningen i remissutkastet överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget. Jönköp- ings tingsrätt har numera tillstyrkt förslaget om att rättsbildningen ska ske i . Regeringsrätten har anfört att det är ofrånkom- ligt att ett fullföljdsförbud, även om det förses med en ventil, inverkar negativt på rättssäkerheten och att prejudikatbildningen blir lidande av att tillåts styra över vilka mål som kan bli föremål för prövning av . Domstolen har hyst en principiell tvek- samhet till förslaget liksom inför att låta bli slutin- stans för fler måltyper. har anfört att prejudikatbild- ningen fått en bättre lösning i remissutkastet än i utredningens förslag men att prejudikatbildningen i stort på miljödomstolarnas område fort- löpande bör övervägas, bl.a. med anledning av vad kan komma att föreslå. och tingsrätter, länsstyrelserna i och samt har anfört att även överklagade miljöbalksmål ska kunna komma under Högsta domstolens prövning på så sätt att fullföljdsförbudet bör förses med en ventil. har anfört att alla överklagade mål till miljödomstolarna ska kunna komma under Högsta domstolens prövning. i har anfört att prejudikatbildningen för alla överklagade mål i miljödomstol bör kunna ske i . Kommuner och Landsting är inte helt avvisande till förslaget om fullföljdsventil men anser att lösningen att miljödomstolarna och Miljö- överdomstolen får hänskjuta en prejudikatfråga till bör väljas i första hand. har anfört att utredningens för- slag om möjlighet för att avgöra mål i förstärkt sam- mansättning bör genomföras. har vidare anfört att en ventil bör kunna öppnas även till Regeringsrätten för mål enligt plan- och bygg- lagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning För prejudikatbildningen gäller, som framgår av föregående avsnitt, en- ligt nuvarande ordning delvis olika regler för de olika måltyperna som ska handläggas i mark- och miljödomstolarna. För fastighetsmålen finns inga särskilda regler som begränsar möjligheterna att överklaga till Hög- sta domstolen. Vad gäller målen enligt överklagas de s.k. planärendena till och därefter till regeringen. Det finns dock en möjlighet till prövning i Regeringsrätten enligt rättspröv- ningslagen. I övriga mål enligt finns inga särskilda regler som begränsar möjligheterna att överklaga till Regeringsrätten. Även för mål om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet gäller olika regler. Mål om A-verksamhet och vattenverksamhet inleds i miljö- domstol och kan överklagas till enligt vanliga regler. Mål om B-verksamhet stannar enligt 23 kap. 8 § i Miljö- överdomstolen. Samma ordning gäller för övriga mål som överklagas till miljödomstol. De mål där miljödomstol enligt gällande regler är första instans, de mål där fastighetsdomstol är första instans och ett fåtal mål enligt kommer enligt den nya instansordningen att inledas i mark- och miljödomstol som första instans. Dessa mål kommer, om man inte beslutar om avsteg från gällande bestämmelser, att kunna överklagas till enligt vanliga regler. Flertalet fastighetsmål och nästan alla mål enligt kommer i det nya systemet att inledas i mark- och miljödomstolen genom ett överklagande. Detsamma gäller de mål som miljödomstol enligt nuvarande regler prövar efter ett överklagande. Gemensamt för dessa mål är att de innan de inleds i mark- och miljödomstol kommer att ha hand- lagts av förvaltningsmyndigheter med hög kompetens. Mark- och miljö- överdomstolen blir tredje eller fjärde instans i dessa mål. Målen kommer, om nuvarande bestämmelse i 23 kap. 8 § behålls, att stanna i Mark- och . När prejudikatbildningen i mark- och miljödomstolarna nu övervägs bör det göras från följande allmänna utgångspunkter. har ett flertal mål, som ska överklagas till miljödom- stol enligt den nya instansordningen, fått både prövningstillstånd och senare refererats som prejudikat. överklagades i genomsnitt 351 mål enligt från kammarrätter- na till Regeringsrätten. Av dessa var 45 mål sådana som avses i 10 kap. , dvs. mål där talan kan ha väckts i förvaltnings- rätten. I genomsnitt beviljades prövningstillstånd i fem mål . kom det till regeringen i genomsnitt in 298 över- klagade planärenden och till 69 miljömål och 95 fas- tighetsmål . beviljade pröv- ningstillstånd för i genomsnitt fem miljömål och tre fastighetsmål om Det finns således ett prejudikatbildningsbehov för målen i mark- och miljödomstolarna. En utgångspunkt är mot denna bakgrund att i vart fall de mål som enligt gällande ordning handläggs av fastighetsdom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna ska kunna prövas av en instans som har särskild inriktning på de prejudikatbildande upp- gifterna. Reglerna om prejudikatbildning för de mål som ska handläggas i mark- och miljödomstolarna måste vara förutsebara samt tydliga och överskåd- liga för dem som kommer i kontakt med domstolarna. I så stor utsträck- ning som möjligt bör prejudikatbildningen tillgodoses på ett enhetligt sätt. För de mål enligt som förs från de allmänna för- valtningsdomstolarna till mark- och miljödomstolarna är en utgångspunkt för prejudikatbildningen att det i samband med regeringens inriktnings- proposition om en ny instansordning för PBL-ärenden (prop. 2006/07:98) uttalades att ett syfte med förslaget var att skapa en instansordning med en kortare instanskedja som möjliggör kortare handläggningstider för mål enligt . Att instanskedjan inte ska vara längre än vad som krävs av rättssäkerhetsskäl är enligt regeringen en generell ut- gångspunkt när instansordningen nu övervägs för alla måltyper i mark- och miljödomstolarna. En annan allmän utgångspunkt är att tyngdpunkten för domstolspröv- ningen ska ligga i första instans. ser över behovet av särskilda åtgärder för vissa måltyper i syfte att åstadkomma bl.a. särskild snabbhet. En för- kortad instansordning kan vara en sådan åtgärd och det kan finnas anled- ning för utredningen att behandla frågan hur prejudikatbildningen i ett sådant fall bör tillgodoses. I avvaktan på resultatet av bör enligt regeringens me- ning förändringar när det gäller prejudikatbildningen för målen i mark- och miljödomstolarna endast göras i de fall där behovet gör sig särskilt gällande till följd av den nya instansordningen. För de måltyper där det finns en väl fungerande ordning för prejudikatbildningen bör denna inte ändras. Regeringen anser följaktligen inte att någon förändring bör ske vad gäller instansordningen för de mål där mark- och miljödomstol enligt den nya instansordningen är första instans. Dessa mål bör i enlighet med gällande ordning alltid kunna överklagas till . Regeringen gör i det följande en genomgång av de olika alternativ som kan väljas för att tillgodose prejudikatbehovet i mål som överklagas till mark- och miljödomstol. Fullföljdsförbud i och för samtliga mål som överklagas till mark- och miljödomstol Som nämns ovan är enligt 23 kap. 8 § sista instans för de mål enligt som överklagats till miljödom- stol. En tänkbar ordning är att detta får gälla även för de mål enligt och de fastighetsmål som har överklagats till mark- och miljödomstol. När infördes påpekade att det föreslagna full- följdsförbudet mot vissa av avgöranden skulle komma att resultera i att mål om tillämpningen av en stor del av de materiella bestämmelserna på område inte kunde komma under bedömande av en instans med särskild inriktning på de prejudikat- bildande uppgifterna. Lagrådet menade att ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gällde på domstolsområdet syntes kräva alldeles speciella skäl eftersom det här inte kunde hävdas att de ifrågavarande målen regel- mässigt skulle vara av mindre vikt eller att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade (prop. 1997/98:45, del 2, s. 485). Regeringen menade i samma lagstiftningsärende att det förelåg sådana särskilda skäl som Lagrådet efterlyst, dels eftersom målen i Miljööver- domstolen redan hade prövats i tre instanser, dels eftersom Miljööver- domstolen är ensam överprövningsinstans i de aktuella målen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 461). Målen enligt har också enligt gällande ordning prövats i tre instanser när de avgörs i kammarrätterna. Det som skiljer målen i miljödomstolarna från andra mål i domstol är att alla överklag- anden från den första domstolsinstansen går till samma överrätt, Miljö- överdomstolen. Jämfört med när kom till aktualiseras dock genom de nu ifrågavarande ändringarna i instansordningen frågan om utebliven prövning av den allra högsta domstolsinstansen för ett betydligt större antal måltyper. Frågan är om det finns tillräckliga skäl att även låta prövningen av mål enligt och fastighetsmål som överklagats till mark- och miljödomstol stanna i Mark- och . I dessa mål- typer finns som framgår ovan ett inte obetydligt prejudikatintresse. Det måste då övervägas om en prövning i Mark- och kan tillgodose det prejudikatbehov som finns för dessa mål. Till skillnad från har Mark- och visserligen tillgång till ledamöter med särskild sakkunskap. Målområdet för mark- och miljö- domstolarna är dock brett och flera måltyper kommer att vara helt nya. De olika måltyper och rättsområden som domstolarna nu ska hantera kommer inte minst initialt att kräva att Mark- och ägnar sig åt att se till att dessa mål får en korrekt och enhetlig hantering i mark- och miljödomstolarna. Vid remissbehandlingen av utredningens betänkanden har en klar ma- joritet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan om prejudikat- bildningen anfört att den bör ske i högsta instans. Även i andra samman- hang har det uttryckts önskemål om att de aktuella måltyperna ska kunna bli föremål för prejudikatbildning i högsta instans. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att de överklagade målen enligt och fastighetsmålen ska kunna prövas av en instans som har särskild inriktning på de prejudikatbildande upp- gifterna. Det bör alltså inte införas något fullföljdsförbud för samtliga mål som överklagas till mark- och miljödomstol. Möjlighet att överklaga till även för de mål som inletts genom ett överklagande till mark- och miljödomstol Ett annat alternativ för att lösa frågorna om prejudikatbildningen är att helt slopa fullföljdsförbudet från Mark- och för de mål som inletts genom ett överklagande till mark- och miljödomstol. gäller målen enligt kan detta alternativ, mot bak- grund av att syftet med en ny instansordning för dessa mål bl.a. är att korta instanskedjan, inte anses vara aktuellt. Att behandla de överklagade fastighetsmålen annorlunda får enligt regeringens bedömning anses leda till en osakligt grundad brist på enhetlighet i systemet för prejudikatbild- ningen. Dessa båda måltyper har också i ungefär samma utsträckning lett till överklagande och beviljande av prövningstillstånd i de högsta instan- serna, varför prejudikatbehovet får antas vara likvärdigt. Detta alternativ skulle även innebära ytterligare en instans för de mål som enligt gällande ordning överklagas till miljödomstol. Som framgår närmare nedan anser regeringen att ordningen för prejudikatbildningen för dessa mål inte bör ändras utan att det föreligger ett bättre underlag för bedömningen av vad konsekvenserna av en förlängd instansordning för dessa mål skulle bli. Utredningen har föreslagit att Mark- och utan att själv avgöra ett mål får överlämna det till för avgöran- de, om det är av vikt för en enhetlig rättstillämpning att målet prövas av . Om inte beviljar prövningstillstånd ska målet återlämnas till Mark- och som då har att avgöra målet. Detta förslag har inga direkta motsvarigheter i gällande rätt och är inte oproblematiskt. Så kallad språngrevision, vilket detta får an- ses vara en variant av, innebär ett frångående av instansordningen. Utred- ningens förslag har också föranlett kritik från ett stort antal remiss- instanser. De har både haft invändningar av principiell natur och gjort påpekanden om tillämpningsproblem med förslaget. Det är enligt regeringen också mindre lämpligt att genom införande av nya processuella institut föregripa resultatet av arbete. Detta sammantaget talar enligt regeringens bedömning för att man tills vidare bör välja ett system som ligger nära ett system som redan före- kommer i lagstiftningen och som är mindre komplicerat än det som före- slås av utredningen. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Hänskjutande av prejudikatfråga, s.k. hiss Ett annat sätt att få en prejudikatfråga under Högsta domstolens prövning utan att slopa fullföljdsförbudet dit är att möjliggöra för mark- och miljö- domstolarna att hänskjuta en prejudikatfråga direkt till Högsta domsto- len. Sådana bestämmelser om hänskjutande av prejudikatfråga, en s.k. hiss, finns i 56 kap. 1315 §§ . Systemet har fungerat väl men förutsättningen för att ett hänskjutande ska få ske är enligt rätte- gångsbalken att parterna samtycker till det och att parterna har rätt att förlikas om saken, dvs. att målet är dispositivt. I de mål där ett hänskjut- ande får ske är partsförhållandet i allmänhet enkelt, medan det i de mål som överklagas till mark- och miljödomstol ofta förekommer ett mycket stort antal parter som målet i de allra flesta fall är indispositivt till sin natur. De överklagade målen i mark- och miljödomstol skiljer sig alltså mycket från de mål där regler om s.k. hiss är tillämpliga. Att införa regler om hänskjutande för sådana mål som över- klagas till en mark- och miljödomstol skulle därmed i flera avseenden innebära en nyordning som det är svårt att överblicka konsekvenserna av. Även alternativet att ge rätt för en mark- och miljödomstol att hänskjuta prejudikatfrågor direkt till framstår därför enligt reger- ingens mening som mindre lämpligt. Fullföljdsförbud med s.k. ventil Ett ytterligare alternativ är införandet av regler om fullföljdsförbud med möjlighet för Mark- och att under vissa förutsätt- ningar tillåta att en dom eller slutligt beslut överklagas, en s.k. ventil. Ett införande av ett sådant system förutsätter att det finns särskilda skäl för att låta ta ställning till frågan om prejudikatdispens- prövning. När systemet med ventil infördes (bl.a. för lönegaran- timål och mål om felparkeringsavgifter) påpekades att ett ventilsystem har stora fördelar som alternativ till regler om fullföljdsförbud genom att det på ett ändamålsenligt sätt förenar önskemålen att föra över den kvali- ficerade rättsbildningen till , som inte belastas med andra än de från prejudikatsynpunkt intres- santa målen (prop. 1988/89:78 s. 33). Det angavs i motiven att det både var behovet av en enhetlig rättstillämpning och målets eller ärendets be- tydelse ur prejudikatsynpunkt som borde vara avgörande för frågan om överklagande till ska tillåtas. Fullföljdsrätt kan t.ex. komma i fråga när det förekommer motstridiga uttalanden i den juridiska doktrinen eller om det helt saknas vägledande uttalanden. Behovet av att tillgodose en enhetlig rättstillämpning kan för de mål som överklagas till mark- och miljödomstol uppkomma trots att Mark- och miljööverdom- stolen kommer att vara enda överrätt för dessa.