prop · GX03229 · 2010-01-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:229 Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) I skrivelsen redogör regeringen för problematiken kring och riskerna med att unga kan bli och blir gifta mot sin vilja. Handlingsplanen innehåller även de åtgärder som regeringen har vidtagit eller avser att vidta för att stärka det förebyggande arbetet samt för att stärka skyddet och stödet till de unga som drabbas. Bland åtgärderna märks den utredning som regeringen har tillsatt angående lagstiftning i syfte att stärka skyddet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Det kommer dessutom att genom- föras åtgärder för att förbättra samverkan mellan myndigheter och för att öka kunskapen om förebyggande metoder. En utgångspunkt för alla åtgärder är att de har ett tydligt fokus på att alla har rätt att själva välja med vem de ska ingå äktenskap. Åtgärderna ska sammantaget förebygga och förhindra att barn och unga far illa. De utgår från den enskilde individens behov och detta synsätt ska genomsyra myndigheternas arbete. Samband med hedersrelaterat våld och förtryck ................ Kartläggning av tillstånd till äktenskap.............................. Kända fall av unga som blivit gifta mot sin vilja ............. Myndigheters hantering av ungas utsatthet...................... Barn och unga har rätt till stöd och skydd........................ Svensk rätt och internationella överenskommelser......................... Stärkt förebyggande arbete .............................................. Förstärkt skydd och stöd .................................................. Förbättrad samverkan mellan myndigheter...................... Finansiering och ekonomiska konsekvenser................................... Uppföljning och utvärdering........................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Den svenska rättsordningen godtar inte att äktenskap ingås mot någon persons vilja. Den godtar heller inte äktenskap där någon av parterna är , utan att har gett särskilt tillstånd. Ändå finns det unga människor i som är oroliga för att inte själva få välja vem de ska gifta sig med. Det förekommer också att barn och unga blir gifta mot sin vilja. De kan bli utsatta för allt från subtila påtryckningar till uttalade hot och fysiskt våld. Olika studier som har genomförts har visat att det finns ett samband mellan att unga riskerar att bli och blir gifta mot sin vilja och att de utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck. Denna handlingsplan ska ses som en särskild insats med specifika åtgärder för att frågan ska uppmärksammas och integreras i myndigheternas arbete för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. I regeringens skrivelse Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer presenterades 56 åtgärder som skulle vidtas (skr. 2007/08:39, bet. 2007/08:JuSoU1, rskr. 2007/08:167). En av åtgärderna var ett uppdrag till att genomföra en kartläggning av arrangerade äktenskap mot en persons vilja och en översyn av berörda myndigheters kännedom och kompetens i frågan (åtgärd 54). fick även i uppdrag att föreslå förebyggande åtgärder. Den kartläggning som genomförde presenterades i rapporten mot sin vilja och överlämnades till regeringen (2009:5). I rapporten har Ungdoms- styrelsen kartlagt hur många unga som anser att de inte själva kan välja vem de ska gifta sig med. har också kartlagt antalet fall av unga upp till som riskerade att bli eller som hade blivit gifta mot sin vilja som , samt kommunala och ideella verksamheter kände till. I rapporten analyseras livsvillkoren för dem som har uppgett att föräldrar eller kultur och religion sätter gränser för vem de kan gifta sig med. analys visar att det finns ett samband mellan att unga riskerar att bli gifta mot sin vilja och hedersrelaterat våld och förtryck. Även rapporter Frihet och ansvar om gymnasieungdomars upplevda frihet att själva bestämma över sina liv (2007-131-27) och Frihet och familj en uppföljning av skyddade boenden för personer som hotas av hedersrelaterat våld (2007-112-3) har lyft fram detta samband. Dessa och andra studier visar att det finns en brist på metoder, rutiner och riktlinjer för att kunna arbeta förebyggande och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja. En förklaring till detta kan vara att frågan inte har fått så stor uppmärksamhet i . De åtgärder som har genomförts rör främst lagstiftning, som t.ex. kravet på särskilda skäl för tillstånd till äktenskap , och har i mindre omfattning rört insatser som fokuserat på att förebygga och förhindra att unga riskerar att bli och blir gifta mot sin vilja. Det finns indikationer på att insatser sker först när en allvarlig och hotfull situation uppstår för den unga personen. Regeringen har utifrån det kunskapsunderlag som och andra myndigheter har redovisat, tagit fram denna särskilda handlingsplan med åtgärder som ska förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja. Åtgärderna utgör ett komplement till dem som redan pågår inom den tidigare nämnda handlingsplanen för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer samt inom regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål (skr. 2007/08:167, bet. 2008/09:JuU4, rskr. 2008/09:174). Åtgärderna ska bygga på den kunskap och de insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck och mot människohandel som redan har utförts inom ramen för dessa två tidigare handlingsplaner . lämnade en delrapport om utvärderingen av åtgärderna inom ramen för handlingsplanen för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer (2010:4). lyfter bl.a. fram att den verksamhetsutveckling som har skett med anledning av handlingsplanen i de flesta fall har genomförts på lokal nivå, vilket har lett till att metodutvecklingen inte alltid har tagits tillvara på nationell nivå. Bristen på koppling mellan det lokala och det nationella arbetet samt avsaknaden av utvärderingar medför att kunskap saknas om vilka metoder som är effektiva. I sina slutsatser betonar särskilt att de insatser som genomförs för att förebygga hedersrelaterat våld och förtryck måste fördjupas. De insatser som genomförs måste också nå ut till särskilda målgrupper som t.ex. familjer som utsätter sina barn för våld. Att unga blir gifta mot sin vilja måste förebyggas och förhindras av samhället. Insatserna som genomförs enligt denna handlingsplan ska omfatta unga kvinnor unga män, inklusive unga homosexuella, bisexuella och personer med könsöverskridande identitet eller uttryck. Att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja berör flera politikområden. Ett av dessa är ungdomspolitiken vars målgrupp är de cirka 1,4 miljoner personer som bor i . De utgör av befolkningen. Regeringens nationella ungdomspolitik omfattar målområdena utbildning och lärande, arbete och försörjning, hälsa och utsatthet, inflytande och representation samt kultur och fritid. De två övergripande målen för ungdomspolitiken är att -alla ungdomar ska ha verklig tillgång till välfärd, och -alla ungdomar ska ha verklig tillgång till inflytande. Ungdomspolitikens mål bör genomsyra politiken på samtliga berörda områden. Varje område ansvarar för att förverkliga och följa upp målen inom ramen för sin ordinarie verksamhet. Målen ska uppnås genom insatser inom ett flertal politikområden och av många olika myndigheter. I skrivelsen Regeringens strategi för ungdomspolitiken med fokus på ungdomars välfärd och inflytande (skr. 2009/10:53, bet. 2009/10:KrU6, 2009/10:184) redogör regeringen för de offentliga insatser som ska Skr. 2009/10:229 stödja ungas möjligheter till självständighet och oberoende. ungas egenmakt och självständighet handlar om att motverka företeelser som begränsar individens handlingsutrymme, till exempel utsatthet för våld, förtryck, diskriminering, fördomar och stereotypa könsroller. Regeringen har inom ramen för jämställdhetspolitiken vidtagit omfattande insatser för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, heders- relaterat våld och förtryck, våld i samkönade relationer, prostitution och människohandel för sexuella ändamål. I regeringens skrivelse Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer betonar regeringen att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Alla människor ska kunna leva i frihet från rädsla att utsättas för våld och övergrepp. I regeringens skrivelse Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål betonas att en utgångspunkt för alla åtgärder är att de ska ha ett tydligt fokus på den enskildes behov och att detta synsätt ska genomsyra myndigheternas arbete. Att förebygga att barn och unga far illa är i fokus. Dessa riktlinjer gäller även åtgärderna i denna handlingsplan. När en person inte vill gifta sig men ändå gör det på grund av att andra, vanligtvis föräldrarna, pressar henne eller honom till det, utsätts personen för oacceptabla påtryckningar. De kan utsättas för hot eller våld samt andra påtryckningar, som att föräldrar skuldbelägger barnet eller hotar med uteslutning från familjegemenskapen. Barn och unga kan dessutom luras att åka utomlands och där bli gifta mot sin vilja. I regeringens skrivelse Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer (skr. 2007/08:39) användes uttrycket arrangerade äktenskap mot en persons vilja för att beskriva alla de situationer som kan leda till att unga ingår äktenskap mot sin vilja. I denna skrivelse används i stället uttrycket gift mot sin vilja. Att bli gift mot sin vilja betyder i sammanhanget att någon påverkas att gifta sig genom såväl straffbart tvång som andra påtryckningar. I skrivelsen förekommer även uttrycket tvångsäktenskap. Uttrycket åsyftar att straffbart tvång används i syfte att någon ska ingå äktenskap. Ett annat uttryck som används är barnäktenskap och det åsyftar äktenskap där någon av parterna är . Ett barnäktenskap kan också ha föregåtts av olika påtryckningar, inklusive straffbart tvång. Med unga åsyftas i skrivelsen personer mellan , t.ex. unga kvinnor. I de fall det specifikt gäller personer upp till , används orden barn, flicka och pojke. Det finns ett samband mellan att föräldrars uppfattningar, religion och kultur sätter gränser för unga om vem de kan gifta sig med och att unga utsätts för påtryckningar att ingå äktenskap. Sambandet är att bland de unga som anger att religion, kultur och föräldrars uppfattningar sätter gränser för vem de kan ingå äktenskap med så finns det personer som svarar att de är oroliga över att inte själva kunna välja med vem de ska ingå äktenskap. Studier som har genomförts bekräftar att det finns ett samband mellan hedersrelaterat våld och förtryck och att unga blir gifta mot sin vilja. Här följer en sammanfattning av de problem som har lyfts fram i olika studier. Frågor om ungas möjligheter att själva kunna välja vem de ska ingå äktenskap med har ställts i tre olika enkätstudier. av 2006 och beskrivs i rapporten och ansvar om gymnasieungdomars upplevda frihet att själva bestämma över sina liv (2007). gjorde en nationell enkät- undersökning som besvarades av ca 5 200 elever i gymnasieskolans årskurs 2 (). I den studien angav av flickorna och av pojkarna att de hade begränsningar i sitt val av vem de kan ingå äktenskap med. De svarade antingen att de inte själva fick välja vem de ska gifta sig med eller att de var oroliga för att någon förälder eller annan vuxen skulle bestämma vem de skulle gifta sig med. lyfte fram att flickors och pojkars oro över att inte kunna välja äktenskapspartner var en rimlig indikator för att kunna beskriva omfattningen av hedersrelaterat våld och förtryck. Den andra enkätstudien som lyfte fram frågan om ungas begränsningar som rörde valet av vem de kunde gifta sig med genomfördes av 2008 och presenterades i rapporten och heder en undersökning av flickor och pojkar som lever under hedersrelaterad kontroll i stad omfattning och karaktär (Schlytter, A. m.fl. 2009). Studien hade fokus på att kartlägga hedersrelaterat våld och förtryck i . undersökning riktade sig till ca 2 800 elever i årskurs 9 () i . Analysen av enkäten visade att av flickorna och av pojkarna svarade att de förväntades följa föräldrarnas vilja i valet av vem de kunde ingå äktenskap med. mot sin vilja är den tredje studien. Rapportens resultat bygger bl.a. på en nationell enkät riktad till ca 6 000 personer . Av dem som svarade på enkäten var det som upplevde att föräldrar, religion eller kultur satte gränser för dem i valet av äktenskapspartner; av kvinnorna procent av männen. motsvarar cirka 70 000 individer i den åldersgruppen. Inskränkningarna gällde att inte få välja partner själv, att få välja partner själv men föräldrarna måste godkänna partnern samt att inte få gifta sig med någon som inte tillhör samma kultur eller religion som familjen. Av de unga som uppgav att föräldrar, religion eller kultur satte gränser för äktenskap svarade (vilket motsvarar ca 8 500 personer), att de hade varit oroliga för att inte själva kunna välja vem de ska gifta sig med. I Gift mot sin vilja ingår också en analys av en enkät som riktades till unga mellan bosatta i stadsdelarna (), (), Araby () och (). I dessa områden svarade sammanlagt att föräldrar, religion eller kultur satte gränser för vem de kan gifta sig med och av de unga kvinnorna och av de unga männen svarade att de hade varit oroliga för att inte själva kunna välja vem de ska gifta sig med. Begränsningar som påverkar barns och ungas livsvillkor universitets och kartläggningar av hedersrelaterat våld och förtryck visar att de unga som upplever att de har begränsningar i valet av vem de kan gifta sig med är en särskild riskgrupp som behöver hjälp och stöd från samhället. Rapporterna ger tillsammans en fördjupad bild av livsvillkoren för 15-åringar (årskurs 9 i ) och 18-åringar (årskurs 2 i gymnasieskolan) som i dessa båda enkäter svarade att det är föräldrar, religion eller kultur som sätter gränser för vem de kan gifta sig med. Dessa flickor och pojkar hade i högre grad andra specifika livsvillkor än de som svarade att de fritt kunde välja äktenskapspartner. Bland dem fanns det dessutom en förhöjd risk för andra problem som negativt påverkade deras livssituation och psykiska hälsa. Här följer en kort sammanfattning av de båda studiernas slutsatser. I båda dessa enkäter var det framför allt flickor och pojkar med utländsk bakgrund (utländsk bakgrund i betydelsen utrikes född eller inrikes född av två utrikes födda föräldrar) som svarade att de hade begräsningar i sitt val av vem de får gifta sig med, och det gällde särskilt flickorna. De uttryckte också i högre grad än de pojkar som hade begränsningar att de var oroliga för att inte själva få välja vem de skulle gifta sig med. I universitets enkät svarade de 15-åringar som hade föräldrar som var ganska eller mycket religiösa i högre grad än andra att de hade begränsningar i sitt val. Detsamma gällde dem som svarade att deras föräldrar hade låg utbildningsbakgrund. universitets enkät visar att de 15-åringar som hade begränsningar i valet av partner i högre grad än andra svarade att de var förbjudna av familjen att delta i vissa skolämnen och skolinslag, som t.ex. sex- och samlevnadsundervisning, biologi, musik och gymnastik. I båda enkäterna svarade de flickor och pojkar som hade begränsningar, i högre grad än andra att de inte trivdes och kände sig respekterade i sin familj. De angav också att det ofta uppstod konflikter i familjen om deras framtid. Flickorna som svarade att de var begränsade i sitt val uppgav i högre grad än andra att killar ansågs vara mer värda än tjejer i deras familjer. De fick varken umgås med kompisar av det motsatta könet eller ha pojkvän. Båda studierna visar att de flickor och pojkar som svarade att de var begränsade i sitt val av livspartner i högre grad än andra uppgav att de hade blivit utsatta för hot, våld och kränkningar av närstående. De som i Skr. 2009/10:229 störst utsträckning uppgav att de hade utsatts för fysiskt våld av föräldrar eller närstående var pojkar med utländsk bakgrund. I enkät var andelen som svarade att de skulle bestraffas hårt och att föräldrarna skulle ta avstånd från dem om de var homo- eller bisexuella högre bland dem med begräsningar i sitt val än bland övriga. Flickor och pojkar som svarade att de var begränsade i sitt val uppgav i högre grad att de hade känt oro eller varit rädda för att deras familjer skulle få reda på att de gjorde något som familjen inte accepterade. enkät visar också att det var betydligt vanligare att de hade hotats med att bli utkastade hemifrån eller att skickas bort. De som uppgav att de hade begränsningar i sitt val av vem de kunde gifta sig med svarade att de hade ett behov av råd och stöd för att klara sin situation, men också att de i väldigt liten utsträckning hade sökt stöd från samhället. Samband med hedersrelaterat våld och förtryck har regeringen tagit initiativ till omfattande insatser för att förebygga hedersrelaterat våld och förtryck. Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer (skr. 2007/08:39) angavs att hedersrelaterat våld och förtryck, liksom mäns våld mot kvinnor generellt, har sin grund i kön, makt, sexualitet och kulturella föreställningar om dessa. I hederstänkandet är särskilt flickors och kvinnors sexualitet starkt knuten till kollektivets heder. och anseende ses som avhängigt flickors och kvinnors faktiska eller Kontrollen av flickors och kvinnors liv kan sträcka sig från vardagliga former av begränsningar som berör exempelvis klädval, socialt umgänge och rörelsefrihet till livsval som utbildning, jobb och giftermål och skilsmässa. I sin mest extrema form resulterar hederstänkandet i hot om våld och våld, inklusive dödligt våld. hedersrelaterade våldets kollektiva karaktär innebär att det kan finnas flera förövare och det kan utövas av både män och kvinnor. förtryck och våld är flickor, kvinnor, pojkar och män. sanktioneras av familjen och den närmaste omgivningen. homosexuella, bisexuella och personer med könsöverskridande identitet och uttryck kan också uppleva att de kontrolleras och hotas samt bli utsatta för fysiskt våld för att de svärtar ner familjens heder, något som lyfter fram i rapporten Hon, hen, han en analys av hälsosituationen för homosexuella och bisexuella ungdomar samt för unga transpersoner (2010:2). En av de insatser som regeringen har tagit initiativ till är statligt stöd till särskilda skyddade boenden för personer som måste lämna sina familjer för att de har blivit utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck. dag finns nio skyddade boenden och totalt 185 platser. och familj en uppföljning av skyddade boenden för personer som hotas av hedersrelaterat våld (2007) lyfter fram att den vanligaste bakomliggande orsaken till att unga som omhändertas och placeras i skyddat boende på grund av hedersrelaterat våld och förtryck var att de inte själva fick välja livspartner och att de kände sig allvarligt hotade om de inte följde familjens krav. 2009/10:229 intervjuade med mellanrum sammanlagt 49 personer (45 kvinnor, 4 män) som placerats i olika skyddade boenden. Studien visar att nästan hälften av intervjupersonerna fanns kvar i ett kollektivt boende, familjehem eller stödlägenhet med tillgång till personal omkring efter att de hade placerats. För fem av intervjupersonerna som intervjuats vid första tillfället saknade de skyddade boendena helt uppgifter om var de befann sig. Fyra av dem var minderåriga och LVU-placerade när de avvek från boendena. Rapporten visar att de intervjuades psykiska lidande fortfarande var stort efter placeringen. Flera personer hade utsatts för nya hot från sin familj, släkt eller make och hans släkt. Några kvinnor hade utsatts för våld när de tog kontakt med sin familj. De som inte längre var hotade och hade lyckats utveckla en kontakt med sin familj mådde bättre än de som inte hade någon kontakt. Att det psykiska lidandet kan vara stort bekräftar rapporten och trauma en undersökning av förekomsten av PTSD hos personer utsatta för hedersrelaterat våld (, L. I studien ingick 38 personer placerade på ett av de särskilda boendena för personer som blivit utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck. Majoriteten av dem uppfyllde kriterierna för post- traumatiskt stressyndrom. I rapporten dras slutsatsen att de som blir utsatta för hot och våld och tvingas fly från familjen och sedan måste bo på en institution eller i ett familjehem därför att de löper risk att bli utsatta för nya hot och för våld drabbas av förhöjd stress i vardagen. Detta påverkar högst sannolikt deras förmåga att anpassa sig till ett nytt liv. 2.3Kartläggning av tillstånd till äktenskap En person som är får som huvudregel inte ingå äktenskap. kan dock besluta om tillstånd för ett barn att ingå äktenskap, om det finns särskilda skäl för det (2 kap. 1 § och 15 kap. 1 § ). Det finns ingen fastställd nedre åldersgräns, men tillstånd ska i princip inte ges till barn , bl.a. eftersom sexuellt umgänge med barn som regel är straffbart. skärptes förutsättningarna för att ge tillstånd till äktenskap på så sätt att får ge tillstånd endast om det finns särskilda skäl (prop. 2003/04:48, bet. 2003/04:LU19, rskr. 2003/04:180). På uppdrag av regeringen genomförde en särskild kartläggning av antalet tillståndsansökningar hos de 21 länsstyrelserna (IJ2009/57/UF). Ungdoms- styrelsens kartläggning som omfattar perioden efter lagändringen visar 26 barn ansökte om tillstånd. rörde 76 flickor och majoriteten av dessa var De flesta ansökningarna rörde flickor med utländsk bakgrund. Det var vanligt att mannen som flickan ville gifta sig med var betydligt äldre. De vanligaste skälen som enligt kartläggningen angavs för att söka tillstånd var att: - parterna älskade varandra, -äktenskapet var avgörande för att kunna ha ett förhållande, -partnern sökte uppehållstillstånd eller riskerade att bli avvisad, -parterna hade eller väntade barn tillsammans, -religion eller tradition krävde äktenskap, och -parterna på grund av religiösa och kulturella traditioner riskerade att få problem med släkten om de inte fick gifta sig. Ett annat vanligt skäl för att ansöka om tillstånd till äktenskap var att barn redan kunde vara gifta i icke civilrättsligt giltiga vigslar. Sju länsstyrelser uppgav att det i totalt 20 ansökningar hade framkommit att barnet var gift genom en religiös eller traditionell ceremoni. Kartläggningen visar att länsstyrelserna hade beviljat nio av de 80 ansökningarna. Alla nio tillstånden rörde flickor, varav en var och åtta var . Fem av flickorna hade utländsk bakgrund (dvs. de var födda utomlands eller hade föräldrar som var födda utomlands) och fyra hade svensk bakgrund. Skälen till att länsstyrelserna hade gett tillstånd var att flickan var gravid, att hon snart skulle fylla eller att den man som flickan skulle gifta sig med riskerade avvisning och giftermålet gjorde det möjligt för mannen att söka uppehållstillstånd på grund av anknytning. I tio av de fall där hade avslagit ansökan hade socialnämnden i barnets kommun rekommenderat att barnet skulle få gifta sig. 2.4Kända fall av unga som blivit gifta mot sin vilja I ingår en kartläggning av antalet unga som hade riskerat att bli gifta mot sin vilja eller som hade blivit gifta mot sin vilja som , och samt kommunala och ideella verksamheter kände till. Alla myndigheter och verksamheter som tillfrågades hade kännedom om att det förekommer att unga under och har blivit gifta mot sin vilja i eller i utlandet. Liknande kartläggningar har gjorts i , och .