prop · GX03214 · 2010-05-25 00:00:00 — Det är en utmaning för svenskt bistånd att ge ett kraftfullt och resultatinriktat stöd utan att ta över samarbetspartens ägarskap. Oftaärdetnödvändigtattökakunskapenhosbeslutsfattareochallmänhet om förhållandet mellan miljöproblem och fattigdom. stöd till kapa- citetsutveckling har haft stor betydelse i flera länder. Det har bland annat bidragit till sektorreformer, organisationsutveckling, ökad personalkompe- tens, utveckling av strategier och ramverk, samt stärkande av system för datainsamling och informationsutbyte. Förståelsen för olika miljöproblem är dock ojämn i många av samarbetsländer och efterfrågan på miljö- förbättrande åtgärder kan vara låg. En lärdom är att kapacitetsutveckling, som bidrar till ökad kunskap om miljö- och klimatproblem, kan bidra till strategiska budgetallokeringar och resultatorienterad verksamhet och är således en viktig del av miljö- och klimatbiståndet. Slutsatser när det gäller samarbetet med fyra länder har bedrivit långsiktigt utvecklingssamarbete med och . Det övergripande målet för nu gällande sam arbetsstrategi 20042010 är att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Inom ramen för målen i samarbetsstrategin har framsteg gjorts som kan bidra till förbättrade levnadsvillkor för fattiga människor. Både och bedriver en ansvarsfull ekonomisk politik och har genomfört sin fattigdomsstrategi relativt väl under strategi perioden. stöd till och har varit relevant i förhållande till uppsatta mål. Det generella budgetstödet till har bidragit till minskad fattigdom, ökad effektivitet i offentlig förvaltning och ökad tillgång till social service. När det gäller har resultatet av den verksamhet som stödjer varit blandat och effektiviteten lägre än förväntad. Goda resul- tat har framförallt kunnat noteras inom demokratisk samhällsstyrning och social utveckling, där indikatorer som mödra- och barnadödlighet pekar i rätt riktning och fler barn än tidigare börjar i skolan. Den institutionella kapacite- ten är mycket svag i båda länderna. Kapacitetsbristen är ett genomgående hinder för ett effektivt bistånd. ska verka för att fortsätta ge ett tydligt målinriktat stöd för att öka kunskaperna, stärka beslutsprocesser samt för- bättra och förenkla administrativa rutiner. Exempel på insatser inom området demokratisk samhällsstyrning som stödjer i båda länderna är stödet till statistikområdet. Stödet har varit strategiskt eftersom tillgång till tillförlitlig statistik är en förutsättning för uppföljning av resultat och bedömning av utvecklingen i samarbets- länder. ska fortsatt stödja insatser som syftar till att stärka institutioner för statistikhantering. REGERINGENS SKRIVELSE OM BISTÅNDETS RESULTAT Det övergripande målet för det svenska utvecklingssamarbetet med , 20062009, har varit att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Samarbetet har utgått från en bred samarbets- strategi. Det svenska stödet till det civila samhället, internflyktingar, miljö investeringar samt stödet till mjölk- och mejerisatsningarna har bidragit till att tiotusentals av landets invånare har förbättrat sina levnadsvillkor. Det svenska biståndet till har bestått av större insatser som kompletterats med mindre projekt och har varit väl anpassat till den aktuella situationen i . Ett hinder för utvecklingssamarbetet har varit avsakna- den av plattform för att föra en policydialog med regeringen. Behovet av stärkt samordning har varit en återkommande dialogfråga men resultatet får än så länge anses vara försumbart. Möjligheten till programbaserade ansatser har varit mycket begränsad på grund av bristen på långsiktiga strategier på sektornivå och en relativt svag koordinering mellan givarna. Avsaknaden av sektorstrategier påverkar även möjligheten att följa upp, värdera och relatera resultatet av de insatser stödjer till resultat på sektornivå. Det övergripande målet för det svenska utvecklingssamarbetet med , 20052009, har varit att stärka den fortsatta demokratiseringsprocessen och respekten för de mänskliga rättigheterna samt att bidra till att blir väl förankrat i europeiska värdegemenskaper och samarbetsstrukturer. Utvecklingssamarbetet med bedöms ha varit relevant. I förhållande till målen i samarbetsstrategin bedöms dock resultaten av samarbetet och dess bidrag till utvecklingen i som marginellt. Enligt tidigare strategi skulle ett brett deltagande av svenska myndigheter, företag, folkrörelser och kommu- ner eftersträvas och mötet mellan människor ansågs viktigt. Detta har delvis lett till att stödet fragmenterats och genomförts med begränsad samordning mellan de svenska aktörerna. Direkta kopplingar mellan insatser och de övergripande nationella reformerna i har varit svaga. Utvecklings- samarbetet har varit spritt på för många olika områden för att kunna bidra till hållbara resultat och dialogen har varit begränsad. Stöd till har huvudsakligen genomförts av en svensk myndighet/ organisation i samarbete med en turkisk motsvarighet. I de fall den turkiska organisationen är stark är också det turkiska ägarskapet tydligt, i andra fall har den svenska partnern tagit en ledande roll. Flera projekt och program har uppnått förväntade resultat på prestationsnivå. Dessa har mestadels syftat till att stärka processer i olika former, till exempel kapacitets- och kunskapsupp- byggnad. På basis av erfarenheterna från samarbetet med och drar regeringen slutsatsen att bör intensifiera arbetet med att öka andelen programansatser i reformsamarbetet i och så långt som möjligt använda landets/organisationens egna system för planering, genomförande och uppfölj- ning. bör också verka för att flera givare samverkar kring ett gemensamt stöd till en institution eller ett program. Regeringen har valt att ta upp dessa fyra länder i resultatskrivelsen med anledning av att de genomgått en resultatbedömning inför en ny strategi period. Samarbetsstrategierna för dessa fyra länder skrevs , då reger- ingen inledde arbetet med att stärka resultatstyrningen. Delvis av den anled- REGERINGENS SKRIVELSE OM BISTÅNDETS RESULTAT ningen är målen i strategierna ofta allmänt formulerade, till exempel att »stärka respekten för mänskliga rättigheter« eller att »främja demokrati«. Det återstår mycket arbete tills vi har ett resultatorienterat bistånd på alla nivåer och tills vi har etablerat ett arbetssätt som möjliggör systematiska bedömningar av resultatet av den verksamhet stödjer. Regeringen behö- ver fortsätta arbetet med att förbättra styrningen av utvecklingssamarbetet genom realistiska och tydliga mål och Sida behöver implementera sys- temet för insatsuppföljning som är under utveckling. 1.2 Att följa upp resultat inom biståndet Samarbetsländernas engagemang utgör den viktigaste drivkraften för utveck- ling. kan bidra till de reformprogram och projekt som samarbetslän- derna driver. Ofta ger andra givare stöd till samma insatser som . Det innebär att det inte är möjligt att redovisa resultat kopplade till just det svenska utvecklingssamarbetet. Istället gäller det att följa upp och utvärdera program- men eller projekten i sin helhet. Frågor man bör ställa sig är: Fortskrider verksam heten som stödjer enligt förväntan och uppnås de förväntade effekterna ? Om så inte är fallet, vad beror det på och vad bör samarbets parten och (eller givarna) göra åt saken? Liksom i förra årets skrivelse om biståndets resultat är ambitionen i denna skrivelse att så långt som möjligt redogöra för effekterna av den verksamhet som stödjer. Att stödjer utarbetandet av en ny lagstiftning på miljöområdet i ett samarbetsland (prestation) är givetvis viktigt men insatsen förlorar i värde om lagstiftningen inte genomförs och efterlevs och i förläng- ningen leder till förbättrad miljö (förväntad effekt). De svårigheter som finns när det gäller analysen av de långsiktiga effekterna gör dock att det ofta är pre- stationer samt de kortsiktiga effekterna som redovisas även i årets skrivelse. Att analysera de långsiktiga effekterna av verksamhet som får stöd genom det svenska utvecklingssamarbetet är svårt av flera anledningar. Utvecklingen inom ett visst område påverkas av en mängd faktorer. Varken i sin egenskap av politiskt förändringsinstrument eller kapitalflöde kan biståndet isoleras från andra drivkrafter för utveckling. Det medför att biståndets resultat på aggrege- rad makronivå per definition alltid kommer att vara svårt att belägga. I många fall är det inte möjligt att fastställa orsakssambanden mellan en viss verksam- het och en förändring. Möjligheterna att följa upp både kortsiktiga och långsiktiga effekter skiljer sig också åt mellan olika typer av insatser. I vissa fall kan resurskrävande del tagandestudier eller djupintervjuer krävas för att det ska vara möjligt att säga något om eventuella effekter av stödet. I många av samarbetsländer är förutsättningarna att redogöra för effekter svåra på grund av bristande kapacitet, undermålig statistik m.m. Det faktum att det är svårt att följa upp effekter leder dock inte till slutsat- sen att enbart bör koncentrera sitt stöd till områden där det är relativt enkelt att följa upp effekterna. Istället bör vi vara tydliga med vilka mål som definieras för den verksamhet vi väljer att stödja och hur vi ska följa upp resultat. Det är samarbetspartnerns uppgift att formulera målen samt svara för att de REGERINGENS SKRIVELSE OM BISTÅNDETS RESULTAT uppföljningssystem som används också gör det möjligt att redovisa resultat och analysera dessa i förhållande till uppsatta mål. Detta faktum utgör ofta en res- triktion för resultatredovisningen eftersom målen ibland inte är tydliga och rapporteringssystem outvecklade. arbetar kontinuerligt tillsammans med samarbetspartner och andra givare för att utveckla bättre metoder för att följa upp och analysera både kort- siktiga och långsiktiga effekter, bl.a. genom stöd för att bygga upp samarbets- ländernas egna statistikmyndigheter. Det är viktigt för att ska kunna bidra till samarbetspartnerns egen kapacitet som möjligheterna att följa upp resultatet av den verksamhet som får svenskt stöd förbättras. Dialog om vilka verktyg och metoder som fungerar bäst sker också med andra givare och inom det multilaterala samarbetet. Redovisning av resultat bör alltid kompletteras med redovisning av kost nader för en viss verksamhet. En resultatredovisning utan kostnader ger en begränsad insikt om värdet av en insats. I resultatskrivelsen har regeringen i möjligaste mån redogjort för totalkostnaden samt andel för en viss insats. I vissa fall saknas dock denna redovisning. Regeringen anser att ytter ligare ansträngningar bör göras för att redovisa kostnader och ställa dessa i rela- tion till resultat. För att svara på frågan hur svenska biståndsmedel bör användas för att göra största möjliga nytta är det också viktigt att i så stor utsträckning som möjligt dra generella slutsatser om vad som fungerar bra och vad som fungerar mindre bra. Den verksamhet som får stöd genom det svenska utvecklingssamarbetet är dock heterogen och bedrivs i ett stort antal länder med skilda förutsättningar. Det är därför svårt att dra generella slutsatser om exempelvis det svenska stödet på miljö- och klimatområdet, när samarbetet spänner från ett regionalt stöd för förbättrad förvaltning av till stöd till en utbildning i om eldistribution. Trots dessa utmaningar är det viktigt att fullföljer ambitionen att följa upp och redovisa effekter på kort och medellång sikt, eftersom det är strävan att uppnå sådana effekter som utgör motiv för utvecklings samarbete. Det är i detta sammanhang viktigt att bli bättre på att analysera och förstå vilka insatser som leder till förväntade effekter och vilka som inte gör det och varför. Genom systematiska bedömningar av och jämförelser mellan resultaten av olika insatser kommer förutsättningarna förbättras för att kunna göra detta. påbörjade Sida, i enlighet med regeringens uppdrag, arbetet med att utveckla ett enhetligt system för mål- och resultatstyrning inklusive ett system för insatsuppföljning och riskhantering. Systemet för insatsuppföljning och riskhantering kommer att förfinas, testas och börja genomföras . Systemet kommer att knytas till en IT-plattform som kan erbjuda nödvändigt stöd för uppföljning, styrning och rapportering. Sidas nya system för insatsuppföljning möjliggör en systematisk och mer enhetlig uppföljning av resultat på insatsnivå. Resultatinformation kommer att rapporteras in eller i samband med att ny resultatinformation finns till- gänglig. Resultatinformation kan exempelvis ligga till grund för beslut om nya avtalsperioder eller finansiering. Systemet kommer även att möjliggöra olika typer av analyser och jämförelser mellan insatser. REGERINGENS SKRIVELSE OM BISTÅNDETS RESULTAT följanalys, som omfattar resultat av samtliga insatser i ett visst land, eller en tematisk portföljanalys som omfattar alla insatser inom ett tematiskt område. Utifrån en genomgång av resultaten av samtliga insatser i en portfölj kommer man, till exempel, kunna dra slutsatser om varför vissa insatser går bättre än andra och orsaker till detta. avser regeringen att fatta beslut om nya riktlinjer för samarbetsstrategier. I de nya riktlinjerna avser regeringen att samla styrningen av samarbetsstrategier och principerna för ett effektivt bistånd. Styrningen ska göras mer effektiv och tydlig genom att man drar lärdom av användandet av nuvarande riktlinjer. Biståndet utgör ofta en blygsam del i jämförelse med övriga finansiella flöden till utvecklingsländerna (handel, utländska investeringar, kommersiella lån och remitteringar). Därmed kan inte biståndet på egen hand anses ha skapat en positiv utveckling på områden där dessa flöden har varit betydande, även om det kan ha haft en viktig strategisk effekt. Det är denna försiktiga bedömning av utvecklingseffekter som präglar redovisningen i skrivelsen. 1.3 Metod och material I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att, som en bilaga till årsredovisningen, redovisa resultat från bilaterala utvecklingssamar- bete. Regeringen har därefter förtydligat detta uppdrag med särskilda anvisningar för redovisningen. I anvisningarna anger regeringen att bilagan till årsredovis- ningen 2009 ska avse det svenska utvecklingssamarbetet för 1) det tematiska området miljö och klimat samt 2) de samarbetsländer som genomgått en resul- tatbedömning inför en ny strategiperiod . I dialog med Sida har de sistnämnda länderna fastställts till att omfatta , , och . Denna skrivelse bygger till stora delar på Sidas resultatbilaga. Utrikesdepar- tementet, som ansvarar för större delen av multilaterala utvecklings- samarbete, har kompletterat redovisningen med information om resultat från det multilaterala utvecklingssamarbetet samt utvecklingssamarbetet genom EU. Sida följer kontinuerligt upp de insatser som får svenskt stöd, bl.a. genom samarbetspartnerns halvårs- och årsrapporter. Insatserna följs också upp konti- nuerligt på plats, t.ex. genom personal på utlandsmyndigheter och genom fält- besök. Större insatser utvärderas också regelbundet genom upphandling av extern expertis. Utvärderingarna görs strategiskt och selektivt, bland annat i samband med att en insats övergår i en ny fas eller avslutas. Kapitlet om det tematiska området miljö och klimat innehåller ett slump- mässigt urval om 25 insatser inom delområdena miljöförvaltning, energi, vatten samt jord- och skogsbruk. Urvalet har dragits från en population av 166 insatser inom området miljö och klimat. Populationen har avgränsats till att bestå av de insatser som har miljö och hållbar utveckling som huvudsyfte i Sidas planerings- och statistiksystem. Statistiken är behäftad med en viss osäkerhet. Definitio- nen av miljö och hållbar utveckling som huvudsyfte är inte helt entydig. Det är vidare ansvarig insatshandläggare som gör en klassificering av insatsens huvud- syfte och en bedömning av insatsens resultat. De insatser som redovisas har REGERINGENS SKRIVELSE OM BISTÅNDETS RESULTAT Dessa omfattar därmed resultat som uppnåtts över en längre tidsperiod än . Kapitlet innehåller också en sammanfattning av ett antal utvärderingar inom området. I skrivelsen om biståndets resultat som regeringen lämnade till riskdagen 2009 skrev regeringen att det är viktigt att arbetet med utvärderingar systematiseras och att kvaliteten i enskilda utvärderingar höjs. Vidare skrev regeringen att ökade ansträngningar måste göras för att genomföra utvärde- ringar tillsammans med andra givare och att planera utvärderingarna så att baslinjedata kan etableras. Inför denna resultatskrivelse gav regeringen i uppdrag att i bilagan till årsredovisningen redovisa slutsatser av relevanta aktuella utvärderingar inom det tematiska området. Sida har genomfört upp- draget genom att upphandla en konsult som har sammanfattat ett antal utvär- deringar inom området. Fem av dessa sammanfattningar redovisas i skrivelsen. Utvärderingarnas innehåll och kvalitet varierar. Bland annat innehåller utvärderingarna inte genomgående information om insatsens kostnad (både Sidas andel och den totala kostnaden). Ytterligare ansträngningar måste göras för att de utvärde- ringar som genomförs genomgående håller hög kvalitet. I avsnittet multilaterala utvecklingsorganisationer och redovisas de fyra största multilaterala mottagarna 2009 av basbudgetstöd eller motsvarande inom miljö- och klimatområdet samt de fyra största multilaterala organisationerna inom biståndet totalt. Redovisningen innehåller en kort beskrivning av organisationens mandat på miljöområdet samt en bedömning av organisationernas resultat. Kapitel tre bygger på de resultatbedömningar som görs i slutet av varje strategiperiod. Resultatbedömningarna för , , och har genomförts eller . Resultatbedömning- arna bygger på rapportering från samarbetspartners, strategirapporter och utvärderingar som tagits fram . Kvaliteten i resultatrapporteringen skiljer sig åt mellan länderna, beroende på hur väl fungerande system länderna har för rapportering och för insamling av statistik. Rapporteringen är knapphändig med en betoning på redovisning av aktiviteter snarare än resultat. Där det finns brister arbetar för att förbättra kvaliteten och tillförlitligheten i rapporteringen, t.ex. genom stöd till kapacitetsuppbyggnad eller genom dialog. ger även stöd till att bygga upp och stärka ett par länders förmåga att producera tillförlitlig statistik. Eftersom strategierna för de fyra samarbetsländerna som presenteras i det geografiska avsnittet samtliga skrevs , då regeringen inledde arbetat med att stärka resultatstyrningen, är målen i strategierna ofta allmänt formule- rade, till exempel att »stärka respekten för mänskliga rättigheter« eller att »främja demokrati«. Ofta är även de förväntade resultaten på insatsnivå otydliga och allmänt hållna, till exempel att »öka kapaciteten inom miljöområdet«. Otydliga mål och bristande information om utgångsläget har givetvis konsekvenser för möjlig heterna att följa upp resultat och relatera dessa till uppsatta mål. Resultat kan ofta redovisas, men det är inte alltid möjligt att göra en bedömning av om dessa resultat motsvarar förväntade resultat ifråga om måluppfyllelse eller kostnads- REGERINGENS SKRIVELSE OM BISTÅNDETS RESULTAT För detta krävs, som tidigare nämnts, tydliga och specifika mål samt kvantitativa och kvalitativa metoder för att följa upp resultat. När statistik över det internationella biståndet presenteras i skrivelsen, bilaga ett och två, är statistiken hämtad från /DAC och avser dess med- lemsländer om inte annat anges. och utveckling () biståndskommitté (DAC) består av 23 givarländer och . för resultatskrivelsens tryck finns fullstän- dig statistik från /DAC tillgänglig . Viss preliminär statistik finns tillgänglig . För det svenska utvecklingssamarbetet har statistik från Sidas system och interna statistik använts. Källhänvisningar görs inte i skrivelsen men finns att tillgå hos Sida respek- tive . Det bör noteras att det framförallt är samarbets- partnerna som ansvarar för insamling av primärdata. I kapitel två redogör regeringen för det tematiska området miljö och klimat. Kapitlet inleds med ett avsnitt där regeringen kort redogör för utvecklingen inom miljö och klimat i samarbetsländer. Därefter följer ett avsnitt som beskriver det svenska utvecklingssamarbetet inom området uppdelat på bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbete samt utvecklingssamarbetet inom EU. Kapitlet övergår sedan till att redovisa resultat från ett slumpmässigt urval av insatser samt ett antal utvalda utvärderingar inom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Därefter redogörs för resultat från arbetet med multi- laterala utvecklingsorganisationer och . I kapitel tre redogör regeringen för resultatet av utvecklingssamarbetet med de länder som står inför en ny strategiperiod. I kapitel fyra redovisar regeringen en sammanfattning av de viktigaste verk- samhetsnära prestationerna 2009 avseende de myndigheter som finansieras inom ramen för utgiftsområde 7, Internationellt bistånd. I bilaga ett och två redogör regeringen för trender inom det globala respek- tive svenska utvecklingssamarbetet under 20012008/2009. Motsvarande redo- visning gjordes i skrivelsen om biståndets resultat som regeringen lämnade till 2009. REGERINGENS SKRIVELSE OM BISTÅNDETS RESULTAT Under innevarande mandatperiod har regeringen prioriterat frågor om miljö och klimat i utvecklingssamarbetet. Klimatförändringar och miljö påverkan är några av de största utmaningarna som världens länder står De är gränsöverskridande till sin karaktär, försvårar fattigdomsbekämp- ning och kräver globalt och regionalt samarbete och ansvarstagande från alla världens länder. Utvecklingssamarbetet kan spela en viktig roll i att förebygga och minska de negativa effekterna av klimatförändringar och miljöpåverkan, för att slå vakt om fattiga människors förutsättningar att förbättra sina levnadsvillkor. har jorden påverkats kraftigt av mänskliga aktivi- Denna påverkan på planeten har ofta varit baksidan av den ekonomisk utvecklingen. återstår utmaningen att ta itu med den ekonomiska utvecklingens negativa påverkan på vår planet. Långt ifrån alla regioner och människor har tjänat lika mycket på den ekonomiska utvecklingen, fattiga län- der och människor drabbas ofta allra mest av dess baksidor. Vi är alla beroende av vad naturen erbjuder, men fattiga länder är mer utsatta för och har mindre möjligheter att anpassa sig till miljöpåverkan och ett förändrat klimat än personer som lever i länder med hög levnadsstandard. God samhällsstyrning, effektiv förvaltning, ekonomisk tillväxt, rättvis och hållbar utveckling tillsammans med investeringar i natur, infrastruktur och i mänsklig kapacitet är avgörande för att minska låginkomstländers sårbarhet för effekterna av klimatförändringen. måste framtida utsläpp av klimatpåverkande gaser begränsas kraftigt. Det är en stor utmaning att utforma och genomföra miljö- och energi program som bidrar till en framtid där fattiga människors rätt till utveckling tillvaratas utan att jordens bärkraft hotas. 2.1 Miljösituationen i samarbetsländer Miljö- och klimatsituationen skiljer sig åt mellan samarbetsländer (samarbetsländerna redovisas i bilaga två svenskt utvecklingssamarbete). Lokala förhållanden gör att den politiska prioriteringen av miljö- och klimat- frågor rangordnas olika. Vissa miljöproblem är lokala medan andra är gräns överskridande, regionala eller globala och därför svåra att påverka för ett enskilt land. REGERINGENS SKRIVELSE OM BISTÅNDETS RESULTAT I låginkomstländerna är varje person relativt sett mer beroende av landets naturresurser än av annat kapital. En god förvaltning av miljön och naturresur- ser är en förutsättning för att minska fattigdomen i dessa länder. I flera av de länder där bedriver långsiktigt utvecklingssamarbete har miljö- och klimatfrågorna stärkts i nationella planer och strategier för fattig domsminskning.