prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — Inom fastighetsdomstolarnas verksamhetsområde finns det flera exempel på att förvaltningsmyndigheters beslut får överklagas till fastighetsdomstol, se 15 kap. 1 § fastighetsbildningslagen (1970:988) och 16 kap. 1 § minerallagen (1991:45). Enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, den s.k. Sevesolagen, får beslut av och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överklagas till miljödomstol. När lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter infördes gällde att vissa beslut om tillstånd fick överklagas till miljödomstol medan andra beslut om tilldelning eller tillsyn fick överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Vid en senare översyn av lagen ändrades bestämmelserna om överklagande. Regeringen bedömde då att miljödomstolarnas erfaren- heter av miljörättsliga och tekniska bedömningar gör dem lämpliga för överprövning, inte enbart av tillståndsfrågor, utan också av tilldelnings- och tillsynsfrågor. Genom att samla prövningarna hos miljödomstolarna skapades också, enligt regeringen, bättre förutsättningar för en samman- hållen praxis i närliggande frågor (prop. 2005/06:184 s. 82). Det finns därmed åtskilliga exempel på att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas till miljödomstol. Det finns också en tendens i lagstift- ningen i riktning mot att låta mål prövas av miljödomstol om det med hänsyn till målens miljöanknytning är lämpligt. Det finns flera beröringspunkter mellan och miljö- balken. Både vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhands- besked ska de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. har betydelse både vid planering enligt och vid prövning enligt . Vid upprättande av detaljplaner vars genomförande kan antas få en betydande miljöpåverkan ska bestämmel- serna i 6 kap. om miljökonsekvensbeskrivning tillämpas. Dessa bestämmelser i ska också tillämpas vid genomförande av detaljplaner som kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamhet som anges i 4 kap. 34 § andra stycket i förslaget till ny . Regeringen har i propositionen Prövning av vindkraft (prop. 2008/09:146 s. 30) konsta- terat att när det gäller anläggningar för vindkraft är det tydligt att pröv- ningarna enligt och till stor del handlar om samma frågor. Med en överprövning av miljömål och mål enligt inom samma domstolsorganisation finns förutsättning för samordnings- vinster. Tydligast är det när en åtgärd eller verksamhet kräver både bygg- lov och strandskyddsdispens eller när en åtgärd eller verksamhet kräver både anmälan enligt och bygglov enligt plan- och byggla- gen. Ett exempel på det sistnämnda är vindkraftverk. Om en ansökan om lov avser en åtgärd som måste anmälas till kommunen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § ska, enligt 9 kap. 24 § i förslaget till ny plan- och bygglag, underrätta miljönämnden om ärendet. och miljönämnden ska som huvudregel samordna handläggningen av ärendena så att berörda myndigheter, organisationer och enskilda parter ges tillfälle att i ett sam- manhang yttra sig i båda ärendena. Beslut i båda ärendena ska meddelas i ett sammanhang. En ändrad instansordning innebär att dessa ärenden kan samordnas även vid en överprövning. Ett samordnat prövningsförfarande innebär att både resurser och kom- petens kan användas mer effektivt. En samordning ökar också förutsätt- ningarna för en enhetlig praxis i besläktade frågor. En överprövning av plan- och byggmålen hos miljödomstolarna skapar därmed förutsätt- ningar för bättre kvalitet och snabbare handläggning både av målen enligt och målen enligt . Sammanfattningsvis vidhåller regeringen ställningstagandet i proposi- tionen 2006/07:98 om att det finns starka sakliga skäl för att överföra prövningen av överklagade mål och ärenden enligt till miljödomstolarna. Regeringen föreslår i avsnitt 8 att handläggningen av mål enligt och ska ske hos nya mark- och miljödomstolar. Även frågor om utdömande av vite som före- lagts med stöd av ska prövas av mark- och miljö- domstol. En del av de invändningar som framförts mot reformen grundar sig i en tveksamhet mot att parallellt med Regeringsrätten skulle få möjlighet att pröva processuella frågor enligt förvaltningspro- cesslagen (1971:291). Som framgår i avsnitt 13.2.2 föreslår regeringen att domstolarna i överklagade mål ska tillämpa lagen (1996:242) om domstolsärenden. Någon risk för att de båda prejudikatinstanserna med- delar mot varandra stridande avgöranden i processuella frågor uppkom- mer därmed inte. Flera remissinstanser har framhållit vikten av att domstolarna tillförs de resurser och den kompetens som krävs för en effektiv och rättssäker hantering av plan- och byggärenden. Den omständigheten att det delvis är samma bestämmelser som ska tillämpas i mål enligt som i mål enligt innebär att ledamöter och berednings- personal vid de nuvarande miljödomstolarna har en viss kunskap om de frågor som ska prövas i mål enligt . finns det också stora skillnader mellan och vilket innebär att en överprövning av målen enligt hos mark- och miljödomstolar kommer att ställa krav på särskild kompe- tens. Regeringen återkommer i avsnitt 11.2.4 till frågan om behovet av särskild kompetens hos ledamöterna i mark- och miljödomstolarna. Företrädare för näringslivet har avstyrkt en ändrad instansordning med hänsyn till att förslaget innebär att domstolarna kommer att belastas med ett stort antal plan- och byggmål som kommer ta resurser från de mer omfattande och komplicerade miljömålen med förlängda handläggnings- tider och färre ansökningar som följd. När en större grupp mål flyttas från en domstolsorganisation till en annan finns det risk för att handläggningstiderna blir något längre. innebär förslaget att prövningen av mål enligt kommer ske vid fem specialiserade dom- stolar i stället för dagens tolv förvaltningsrätter. En mer koncentrerad prövning av plan- och byggmålen leder till en ökad kompetens hos de lagfarna ledamöterna och ger bättre förutsättningar för ett specialiserat beredningsstöd. Reformen skapar förutsättningar för ett prövningsförfar- ande som efter en övergångsperiod kan bli mer effektivt och mer samord- nat. gäller att ett ärende som har överklagats hos en allmän förvaltningsdomstol ska överlämnas till regeringen om ärendet rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsver- ket, eller . Utredningens uppdrag att föreslå nödvändiga författningsändringar för en ändrad in- stansordning för mål och ärenden enligt , omfattade inte ärenden och mål som rör nämnda förvarsmyndigheter. Det innebär att om ett ärende enligt , som med den nya instans- ordningen kan överklagas till en mark- och miljödomstol, rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, , För- svarets materielverk eller ska domstolen över- lämna målet till regeringen. I två avseenden kommer beslut enligt även fort- sättningsvis kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol respektive regeringen. För det första innebär förslaget till en ändrad instansordning ingen ändring ifråga om vilka kommunala beslut som får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövningen enligt kommunallagen (1991:900). Eftersom det är allmän förvaltningsdomstol som utför lag- lighetsprövningen kommer dessa kommunala beslut även fortsättningsvis överprövas av allmän förvaltningsdomstol. De andra besluten är beslut att på eget initiativ upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller om- rådesbestämmelser som även fortsättningsvis kommer kunna överklagas hos regeringen. 5.2En begränsad överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser Regeringens förslag: Den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbe- stämmelser ska endast pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som fram- går av omständigheterna. Beslutet ska inte upphävas om det är uppen- bart att felet saknar betydelse för avgörandet. Utredningens förslag avviker från regeringens genom att utredningen, till skillnad från regeringen, har föreslagit överprövningens omfattning i detaljplaneärenden inte begränsas. Remissinstanserna: Många remissinstanser bl.a. länsstyrelserna i och , , i län, , Kommuner och Landsting samt flera kommuner har anfört att förslaget att flytta överprövningen av detaljplaneärenden från regeringen till domstol kan tillstyrkas endast under förutsättning att överprövningens omfattning begränsas. har avvisat utredningens förslag och anfört att politiska beslut i kommunerna inte ska överprövas juridiskt utan att den ordning som gäller med regeringen som slutinstans ska kvarstå för att garantera en demokratiskt underbyggd avvägning av olika intressen. kommun har påpekat att prövningen måste ge utrymme för att beakta detaljplanebesluts sammansatta karaktär av myndighetsutövning och politiska ställningstaganden. kommun har anfört att det är positivt att överprövningar av detaljplaneärenden och bygglovsärenden sker i samma instanskedja eftersom det är en förenkling för allmänheten och att det bör vara möjligt att skapa rutiner för domsto- lens prövning som möjliggör för domstolen att hantera även lämplighets- prövningar med politiska förtecken. har påpekat att kommunala planbeslut enligt har karaktären av både myndighetsbeslut och politiska beslut och om överprövningen av dessa ärenden flyttas från regeringen till domstolar är det väsentligt att den politiska dimensionen behålls i bedömningen av ärendena. har invänt mot att förslaget saknar en beskrivning och analys av samordning- en mellan detaljplaner och de järnvägsplaner som fastställs av . Skälen för regeringens förslag Ärenden enligt är den största gruppen av överkla- gade ärenden som fortfarande prövas av regeringen. Frågan om att av- lasta regeringen huvuddelen av dessa ärenden har varit föremål för över- väganden både i samband med plan- och bygglagens tillkomst och därefter. Plan- och byggutredningen föreslog i betänkan- det Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att dessa ärenden skulle prövas av domstol. Förslaget förutsatte en sam- ordning av prövningen av ärenden enligt samt miljöskydds- och naturvårdsärenden. I och med att de senare ärende- grupperna blev föremål för den fortsatta översyn som ledde fram till , bereddes frågan om ett ändrat prövningssystem för ärenden enligt inte vidare. togs frågan på nytt upp inom och överfördes regeringens prövning av frågor enligt 2 kap. i vissa bygglovs- ärenden till domstol. Regeringen bedömde då (prop. 2002/03:27 s. 14 och 29) att gällande praxis från regeringens prövning och Regeringsrät- tens avgöranden i rättsprövningsärenden skulle komma att gälla även vid domstolens prövning och att något behov av att begränsa domstolens prövning därmed inte fanns. i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) föreslog en ändrad instansordning för detaljplaneärenden och vissa övriga ärenden enligt , föreslog utredningen också att den överpröv- ande myndighetens prövning i samtliga dessa ärenden skulle begränsas. övervägde i sitt betänkande olika alternativ för att be- gränsa prövningens omfattning. Det förslag som sedan lämnades hade 7 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut som före- bild och innebar att den överprövande myndigheten endast skulle pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som den klagande anfört eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Behovet av en begränsad överprövning Även har övervägt om det i samband med att överprövningen av detaljplaner flyttas från regeringen till miljödomstol bör införas en bestämmelse som begränsar prövningens omfattning. Till skillnad mot ansåg utredningen att en sådan begränsning inte behövs. Som skäl anförde utredningen att flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrätten, var kritiska till förslag till en sådan bestämmelse samt att det inte framkommit någon omständighet som pekar på ett sämre skydd för det kommunala självbestämmandet vid en domstolsprövning än när besluten överklagas till regeringen. Remitteringen av utredningens förslag har visat att det för kommun- erna och andra företrädare för kommunala intressen är viktigt att över- prövningen av detaljplaneärenden begränsas. Hänsyn måste också tas till att kritiken mot förslag att begränsa överprövningens omfattning delvis berodde på att kommittén föreslog att överprövningen skulle begränsas, inte bara i detaljplaneärenden, utan också i lovärenden. Även om det, som utredningen anfört, inte finns anledning att anta att domstolarna skulle avvika från den praxis som etablerats genom reger- ingens och Regeringsrättens avgöranden i frågan om utrymmet för det kommunala självbestämmandet, går det inte att bortse från den remiss- kritik som framförts. Ett viktigt skäl till att överprövningen av detaljpla- ner fortfarande finns kvar hos regeringen är att kommunerna upplever det som ett problem att låta domstolar överpröva politiska ställningstag- anden. Det finns därför anledning att införa en bestämmelse som be- gränsar överprövningens omfattning i ärenden och mål där kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestäm- melser har överklagats. Ett överklagande av en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser kan förenklat sägas innehålla tre olika typer av invändningar. Invändningarna kan avse formella brister i handläggningen, att tillräcklig hänsyn inte har tagits till enskilda intres- sen eller att kommunen gjort en felaktig bedömning av olika allmänna in- tressen. Överprövningar där överklagandet grundas på att det förekommit formella brister i handläggningen eller att enskilda intressen åsidosatts innebär vanligtvis en prövning av om beslutet strider mot lag eller annan författning. Ett sådant överklagande ska kunna bli föremål för överpröv- ning. Det kan däremot behövas ett klarläggande i vilken utsträckning ett överklagande som innebär ett påstående om att allmänna intressen inte tillgodoses eller att de intressen som tillgodoses är svaga jämfört med motstående allmänna intressen, ska kunna bli föremål för en överpröv- ning. Vissa avvägningar mellan allmänna intressen som kommunen gör uti- från bestämmelser i 2 kap. är politiska lämplighets- frågor som inte bör bli föremål för överprövning. Andra bestämmelser om allmänna intressen som ska tillämpas i plan- och byggärenden, t.ex. bestämmelser om riksintressen enligt 3 och 4 kap. eller om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. , är mer begränsande i fråga om det kommunala handlingsutrymmet. kan det också vara svårt att skilja på enskilda och allmänna intressen. Planering av parker och andra grönområden inom sammanhållen bebyggelse är ett allmänt intresse, men det är uppenbart att det är ett enskilt intresse att fastighetsägare och boende har en god närmiljö. För att man inte ska behöva göra en avgränsning mellan enskilda och allmänna intressen eller mellan olika allmänna intressen, bör en bestäm- melse om prövningens omfattning utformas som en kontroll av om beslu- tet är förenligt med gällande bestämmelser. En sådan avgränsning av överprövningen innebär inget hinder mot att den som klagar åberopar all- männa intressen som stöd för sitt överklagande. Överprövningen kommer att innebära en kontroll av om kommunens beslut ryms inom det hand- lingsutrymme som kommunen har enligt bestämmelserna i och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och bered- ningsförfarande. Det innebär att om de bestämmelser som den överpröv- ande instansen ska ta hänsyn till vid sin prövning ger kommunerna en stor handlingsfrihet, t.ex. bestämmelserna i 2 kap. , kommer den avvägning som en kommun gör mellan olika samhällsin- tressen enligt 2 kap. inte att bli föremål för överprövning så länge den ryms inom lagstiftningen. I de fall överprövningen avser bestämmelser som reglerar allmänna in- tressen, men enligt vilka det kommunala handlingsutrymmet är mer be- gränsat, t.ex. bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och riksintressen, kommer utrymmet för en överprövning vara större. Regeringsrätten har i ett rättsprövningsmål prövat om kommunens beslut om detaljplan var förenligt med bestämmelserna om riksintresse och funnit att så inte var fallet (RÅ 1997 ref. 18). Den överprövande instansen ska inte på eget initiativ göra en omfattan- de inventering i fråga om ett besluts laglighet. heller krävas att det enskilde ska behöva ange exakt vilka regler som be- Prop. 2009/10:215 slutet kan anses strida mot. Överklagandet bör vara tillräckligt preciserat för att den överprövande instansen ska kunna ta ställning till om kom- munens beslut är riktigt eller inte. En avgränsning som innebär att den överprövande instansen när den prövar ett ärende eller mål om antagande, ändring eller upphävande av en detaljplan eller områdesbestämmelser endast ska pröva om det överklag- ade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna, har likheter både med 7 § rättsprövningslagen och 10 kap. 8 § första stycket 4 kommunallagen. En fördel med att välja en avgränsning av överprövningen som har likhet med befintlig reglering är att de överprövande instanserna kan hämta vägledning i etablerad praxis. Det är vanligt att en enskild som överklagar en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser anför att det förekommit formella brister i handläggningen. Om kommunens beslut innehåller mindre ett fel som varit oväsentligt eller utan betydelse för ärendets utgång ska domstolen inte upphäva beslutet. Länsstyrelserna och domstolarna bör ha samma ram för överprövning- en eftersom det blir tydligast och mest förutsägbart för enskilda. Precis som ska den instans som prövar överklagande som huvud- regel endast kunna fastställa eller upphäva detaljplanen. Om kommunen har medgett det får beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Ändringar som har ringa betydelse får, precis som , göras utan kommunens medgivande. Den omständigheten att beslut om fastställelse av arbetsplan enligt väglagen (1971:948) och fastställelse av järnvägsplan enligt lagen (1985:192) om byggande av järnväg även fortsättningsvis får överklagas till regeringen är inte ett skäl till att bibehålla regeringsprövningen av detaljplaner. 5.3Samordning av prövningen mellan 11 och 13 kap. Regeringens förslag: Om enligt 11 kap. 10 eller 12 § har beslutat att överpröva en kommuns beslut om en detaljplan eller områdesbestämmelser eller ett lov eller förhandsbesked, får länsstyrel- sen besluta att ett ärende om prövning av ett överklagande av samma kommunala beslut inte ska avgöras förrän ärendet om överprövning enligt 11 kap. är slutligt avgjort. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i har anfört att frågan om samordningen mellan prövningen enligt 11 och 13 kap. bör utredas ytterligare och då särskilt situationen när beslutat att inte överpröva en kommuns beslut enligt 11 kap. 10 § första stycket, ett beslut som inte får överklagas, som en eller flera personer med stöd av 13 kap. har överklagat ett beslut att anta samma detaljplan. Eftersom en enskild kan åberopa allmänna intressen till grund för sitt överklagande och få dessa grunder prövade av Prop. 2009/10:215 såväl som domstol kan det leda till en domstolsprövning av samma omständigheter som beaktat vid sitt ställningstagan- de enligt 11 kap. 10 § första stycket. Det finns därmed, enligt länsstyrel- sen, ett sätt att indirekt komma runt fullföljdsförbudet i 13 kap. 4 §. Skälen för regeringens förslag Både 11 och 13 kap. handlar om statlig överpröv- ning. I 11 kap. regleras statens möjlighet att på eget initiativ granska och i vissa fall upphäva kommunens beslut, medan överprövningen enligt 13 kap. sker på initiativ av sakägare och andra intressenter. Det är läns- styrelsen som enligt 11 kap. kan initiera en granskning av kommunala beslut. Enligt 13 kap. är det också som i de flesta fall prövar överklaganden av kommunala beslut. Den föreslagna ändrade instansord- ningen innebär ingen skillnad i detta avseende utan fortfarande kommer det vara som enligt 11 kap. granskar kommunala beslut och som enligt 13 kap. prövar överklaganden av kommunala beslut. Även om det är fråga om två skilda prövningar kan samordna dessa. Det är också möjligt att samordna ärendena vid en överprövning efter- som beslut i båda fallen överklagas till regeringen. När in- stansordningen för överklagande av en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser nu ändras, medan beslut enligt 11 kap. även fortsättningsvis kan överklagas till regeringen, finns det anledning att överväga behovet av att reglera samordningen av prövningen enligt 11 och 13 kap. När instansordningen för vissa bygglovsmål ändrades genom att pröv- ningen av frågor avseende 2 kap. i mål om bygglov flyttades från regeringen till domstol, övervägde regeringen behovet av att reglera samordningen mellan egeninitierade överpröv- ning av lov och förhandsbesked och prövning av överklag- ande av samma beslut (prop. 2002/03:27 s. 17 f.). att samordningsproblem kunde antas uppstå i endast mycket få fall och att det i praktiken redan förekom att avvaktade med pröv- ningen av överklagandet till dess ärendet om den statliga prövningen var Behovet av att reglera samordningen av överprövning Det som regeringen hade att ta ställning till i prop. 2002/03:27 var beho- vet av samordning av beslut om lov eller förhandsbesked. ovanligt att på eget initiativ överprövar ett beslut om lov Eftersom det är vanligare att på eget initiativ överprövar detaljplaner och områdesbestämmelser innebär en ändrad instansordning för överklagande av dessa ärenden ett större behov av att samordna överprövningen. Det kan antas att det i allmänhet är lämpligt att först av- slutar prövningen enligt 11 kap. innan ett enskilt överklagande avseende samma detaljplan eller områdesbestämmelser prövas. få skjuta upp prövningen av överklagandet till dess ärendet enligt 11 kap. är slutligt avgjort. Om beslutar att upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 11 kap. och det beslutet överklagas till regeringen, är ärendet inte slutligt avgjort förrän regeringen prövat över- klagandet. Däremot bör ärendet anses vara slutligt avgjort även om reger- ingens beslut blir föremål för en ansökan om rättsprövning eftersom rättsprövning är ett extra ordinärt rättsmedel som anhängiggörs genom ansökan, inte genom överklagande. Även om i praktiken redan informellt avvaktar med pröv- ningen av ett överklagande i de fall det anses motiverat, innebär en be- stämmelse enligt vilken får avvakta med prövningen av ett överklagande till dess överprövningen enligt 11 kap. avslutats, att be- rörda intressenter få ett klart besked från om hur överklag- andet avses att hanteras. i har anfört att en ändrad instans- ordning för överprövningen av detaljplaner innebär att det indirekt är möjligt att komma runt fullföljdsförbudet i 13 kap. 4 § eftersom en en- skild som överklagar en detaljplan kan anföra samma grunder som läns- styrelsen har att beakta enligt 11 kap. 10 § andra stycket. Vid en prövning enligt 11 kap. uppträder staten som bevakare av främst statliga och mellankommunala intressen medan en prövning av ett överklagande enligt 13 kap. ofta handlar om en intresseavvägning mellan olika enskilda och allmänna intressen. Att samma frågor kan aktualiseras i båda dessa prövningar är i sig inget märkligt. Det finns dessutom en möjlighet att föra in allmänna frågor i ett överklagande av en de- taljplan även om avstått från en prövning enligt 11 kap., dock med den skillnaden att överklagandet sker till reger- ingen.