prop · GY034 · 2010-11-03 00:00:00 — Det finns också exempel på att polisen varit tvungen att häva beslag av hälsofarliga varor som påträffats hos påverkade personer och återlämna varorna till deras ägare eftersom varorna ännu inte har hunnit klassificeras som narkotika eller hälsofarliga varor. För att komma till rätta med dessa problem har regeringen beslutat om tilläggsdirektiv för , genom vilka utredningens uppdrag har utvidgats. Enligt tilläggsdirektiven (dir. 2007:26) ska även se över möjligheterna att införa ett förfarande, som inte bygger på krimi- nalisering, men som ändå förhindrar befattning med ett ämne som kan antas bli klassificerat som narkotika eller hälsofarlig vara. gärd, exempelvis någon form av omhändertagande av ämnet, bör enligt direktiven kunna vidtas i avvaktan på att det har utretts om varan ska klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara. tilläggsdirektiven också belysa vilka EG-rättsliga krav av primärrättslig och sekundärrättslig natur, när det gäller informationsförfaranden och särskilt underlag, som kan behöva ställas med hänsyn till förbud eller andra hinder mot att tillverka, importera, saluföra eller använda en pro- Utredningen ska dessutom uppskatta hur det skulle ta att låta ett ämne omfattas av ett sådant nytt förfarande i jämförelse med hur det tar att klassificera ett ämne som narkotika eller hälsofarlig har i sitt arbete haft omfattande externa kontakter med myndigheter, organisationer, nätverk och enskilda, som på olika sätt berörs av utredningens uppdrag. Det kan härvid framhållas att utred- ningen en eller har sammanträffat med totalt ett 30-tal myn- digheter och organisationer. Utöver detta har utredningen sammanträffat med samverkansgrupper, expertgrupper och nätverk. Det bör särskilt framhållas att utredningens arbete genomgående har mötts av stort intresse och att utredningen har fått mycket värdefull information genom nu nämnda kontakter. Utredningen har även deltagit i ett antal konferenser, seminarier och temamöten. Dessutom har ett studiebesök hos ett företag som hanterar industrikemikalien GBL genomförts. Utredningen har vidare i stor om- fattning kontaktats dels av massmedia som engagerat sig i olika typer av missbruksfrågor, dels av organisationer och enskilda som lämnat syn- punkter i olika frågor med anknytning till utredningens uppdrag. Utöver det nu anförda har utredningen haft 18 utredningssammanträ- den till vilka samtliga experter varit kallade. Härutöver har ett antal möten med olika experter hållits. Analys av om regleringen av de olika kontrollsystemen är likartad och hur systemen förhåller sig till varandra Narkotikalagstiftningen och lagstiftningen om förbud mot vissa hälso- farliga varor företer både likheter och olikheter i förhållande till var- På likartat sätt som i fråga om narkotika anges genom uppräkning vilka substanser som utgör hälsofarliga varor. För narkotikalagstiftningens del görs dock uppräkningen både i en bilaga till en förordning och i FN:s konventioner på narkotikaområdet innehåller både de substanser som finns med i FN:s konventioner och de som framgår av bilagan till förordningen. I fråga om hälsofarliga varor sker uppräkningen däremot enbart i en bilaga till en förordning. till denna skillnad är att narkotikaförklaring kan ske på två olika sätt medan förklaring som hälsofarlig vara enbart kan ske på ett sätt (se av- snittet Lagstiftningens utformning i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel ovan). Både narkotikadefinitionen och defini- tionen av hälsofarliga varor är dock en uppräkningsdefinition, som har Om vill förklara ett ämne som narkotika eller hälsofarlig vara krävs enligt EG-lagstiftningen en prövning av frågan om åtgärden är anmälningspliktig enligt och rådets direktiv 98/34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Narkotika och hälsofarliga varor definieras således genom en uppräk- ningsdefinition med sluten definitionsmängd. sig med de medel som omfattas av lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen). De medel som är för- bjudna enligt dopningslagen räknas, som nämnts, inte upp i någon juri- diskt bindande förteckning utan återfinns endast i en inofficiell förteck- ning som bygger på en bedömning av vad som bör betraktas som dop- ningsmedel enligt dopningslagen. Definitionen av dopningsmedel enligt dopningslagen är en generisk definition, som har en öppen definitions- Ytterligare en skillnad mellan de olika lagstiftningskomplexen bör på- Lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor och dop- ningslagen innehåller både straffbestämmelser och administrativa be- För narkotikalagstiftningens del återfinns däremot straff- bestämmelserna i en lag narkotikastrafflagen (1968:64) medan admi- nistrativa bestämmelser bl.a. återfinns i lagen (1992:860) om kontroll av Regleringen av narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel är så- ledes inte likartad. Inte heller straffskalorna är identiska. återkommer nedan till frågan om det finns sakliga skäl för att regleringen av narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är helt likartad. När det gäller frågan hur de olika kontrollsystemen förhåller sig till varandra vill utredningen anföra följande. Utredningen kan konstatera att rekvisiten för att en substans ska anses som narkotika eller hälsofarlig vara är relativt likartade. I fråga om nar- kotika anges dock något mer preciserade rekvisit, eftersom det där ska vara fråga om substanser som har antingen beroendeframkallande egen- skaper eller euforiserande effekter. Att en substans är beroendefram- kallande torde det ta att fastställa, än att fastställa att substan- sen har euforiserande effekt. I fråga om hälsofarliga varor är definitionen Trots att rekvisiten för att en substans ska anses som narkotika respek- tive hälsofarlig vara är relativt likartade, torde det i princip aldrig upp- komma problem att fastställa om en viss kontrollerad substans omfattas av narkotikalagstiftningen eller lagstiftningen om hälsofarliga varor. huvudsak uttömmande uppräkning görs av vad som faller under det ena respektive andra begreppet20. När det gäller hälsofarliga varor anges 20 I fråga om vad som är att anse som narkotika eller hälsofarliga varor förekommer dock några få generiska definitioner. dessutom i lagtexten (2 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor) att lagen inte ska tillämpas på varor som är narkotika enligt narkotika- strafflagen, sådana medel som avses i dopningslagen eller läkemedel som är godkända inom Europeiska unionen. Till skillnad mot vad som gäller för narkotika och hälsofarliga varor används, som nämnts, en generisk definition när det gäller att fastställa vilka dopningsmedel som är förbjudna enligt dopningslagen. Frågan blir då om denna lagstiftningsteknik innebär problem när det gäller att fast- ställa vad som omfattas av dopningslagstiftningen och hur dopningslagen förhåller sig till kontrollsystemen beträffande narkotika och hälsofarliga varor. Enligt den information som utredningen fått förekommer det ytterst sällan några tillämpningsproblem för rättsväsendet när det gäller att fast- ställa om en substans ska anses som dopningsmedel eller ej. Skälet till att så är fallet är att dopningsmedlen anses klart kunna definieras ur medi- cinsk och farmakologisk synpunkt. Tillkomsten av den inofficiella listan över substanser som bör betraktas som dopningsmedel enligt dopnings- lagen underlättar den praktiska tillämpningen av lagen. Gränsdragningsproblem i fråga om dopningsmedel i förhållande till narkotika eller hälsofarliga varor tycks vara sällsynta. Frågan blir då om sakliga skäl motiverar att regleringen av narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är likartad och om det finns skäl för förändringar i detta avseende. Den fråga som då först bör ställas är vilka krav som regleringen bör uppfylla, dvs. vilka krav bör gälla för de system som fastställer vilka ämnen som är förbjudna och straffbara att hantera? Ett grundläggande krav är rättssäkerheten. Det ska vara förutsebart vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Detta anser utredningen vara ett grundläggande och oeftergivligt krav. Detta gäller inte bara för den en- skilde utan även för t.ex. polis, tull, åklagare, domstolar och sociala myndigheter. En osäkerhet om ett ämnes karaktär skapar också osäkerhet i myndigheternas handläggning. Självfallet ska heller ingen kunna straf- fas för att ha hanterat ett ämne som inte har de egenskaper och effekter som anges i 8 § narkotikastrafflagen. De substanser som är förklarade som narkotika eller hälsofarliga varor är i princip uttömmande uppräk- nade . Det är därför förutsebart vilka ämnen som det är straffbart att hantera. Det system som finns såvitt avser narkotika och hälsofarliga varor uppfyller därför enligt utredningens uppfattning väl kraven på rättssäkerhet. Självfallet är det av stort intresse för samhället att den procedur som leder fram till bestämmande av ett ämne som narkotika, hälsofarlig vara eller dopningsmedel är så kort som möjligt. Det är givetvis djupt olyck- ligt att människor hinner skadas eller dö från det att ett nytt farligt ämne upptäcks till dess att ämnet blir förbjudet att hantera. Som förut angetts anses de ämnen som omfattas av dopningslagen klart kunna avgränsas ur medicinsk och farmakologisk synpunkt. Såvitt gäller dop- ningspreparaten finns därför med nuvarande generiska definition inte problemet med tidsutdräkt. Detta liksom det förhållandet att det i den rättsliga hanteringen av dopningsfrågor inte bedöms vara problem att bestämma vad som utgör dopningsmedel framstår givetvis som ett starkt argument för att behålla nuvarande system för att definiera för- Vad gäller nuvarande regler för att fastställa vad som är narkotika eller hälsofarliga varor är självfallet handläggningstiden Utredningen kommer nedan att föreslå ett flertal åtgärder som syftar till att förkorta den beskrivna processen. ningstiden också i en del fall kan bli relativt lång anser utred- ningen dock inte minst med hänsyn till de åtgärder som kommer att föreslås nedan att rättssäkerhetsaspekten starkt talar för att även behålla det nuvarande sättet att fastställa vad som är narkotika och hälsofarlig Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att ligger i framkant när det gäller att klassificera nya substanser. Som sagts är de förbjudna dopningsmedlen en relativt enhetlig grupp såvitt avser framställning, effekt och risker med missbruk. tika, och i viss mån även hälsofarliga varor, är i alla dessa avseenden mycket mer olika. Detta gäller i hög grad effekter och typ av skador vid Även i fråga om ursprung och framställning finns mycket stora skillnader mellan t.ex. växtbaserade ämnen och rent syntetiskt fram- Skillnader i farlighet mellan olika typer av narkotika kan också vara betydande. Vad som sagts visar ytterligare på behovet av en noggrann bedömning av ett ämne innan det föreslås bli narkotika- Ett annat krav på de nu aktuella reglerna är att de ska vara enkla och Var och en ska kunna veta vad som är tillåtet eller förbju- Enligt utredningens mening uppfyller gällande lagstiftning med två olika typer av system dels en uppräkningsdefinition i fråga om narko- tika och hälsofarliga varor, dels en generisk definition i fråga om dop- ningsmedel detta krav så långt det kan anses möjligt. definitionen erbjuder självfallet inte fullständig förutsebarhet på samma sätt som en uppräkningsdefinition men är enligt utredningens mening dock fullt godtagbar. Mot bakgrund av det nu anförda anser utredningen att det finns sakliga skäl för att lagstiftningskomplexen i fråga om narkotika, hälsofarliga varor och dopningsmedel inte är likartade. Det finns därför inte skäl för förändringar av systematiken i dessa. Kan kontrollsystemen göras mer överskådliga? Bör antalet författningar minskas? Enligt direktiven ska utredningen överväga om kontrollsystemen kan göras mer överskådliga genom att antalet författningar, som reglerar området, minskas. Som angetts ovan är de kontrollsystem som reglerar narkotika, dop- ningsmedel och hälsofarliga varor utformade på olika sätt. Som framgått har olikheterna sina logiska förklaringar. Enligt utredningens mening finns det därför inte skäl att ha en gemensam lag och en gemensam för- ordning som reglerar kontrollerade substanser i form av narkotika, dop- ningsmedel och hälsofarliga varor, eftersom en sådan reglering skulle definiera de kontrollerade substanserna på olika sätt; antingen genom en uppräkningsdefinition eller genom en generisk definition. kommer vilket mycket starkt betonats av myndigheter och enskilda som utredningen varit i kontakt med att det är viktigt att upprätthålla den stora respekt som narkotikabegreppet åtnjuter i . enligt utredningens mening knappast kunna ske om man reglerade nar- kotika i samma lagstiftning som dopningsmedel och hälsofarliga varor. detta sammanhang kan nämnas att ett brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64) har ett straffmaximum på fängelse , medan straffmaxi- mum för att bryta mot förbudet att hantera en hälsofarlig vara endast är Ett annat sätt att minska antalet författningar kan vara att reglera nar- kotika och hälsofarliga varor i en lag och en förordning. narkotika och hälsofarliga varor regleras genom uppräkning, kvarstår dock det problem som utredningen pekat på ovan i fråga om att samman- föra narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor i en lag, nämligen att respekten för narkotikabegreppet inte torde kunna upprätthållas genom en sådan konstruktion. Enligt utredningen mening är det inte heller lämpligt att i en gemensam lag sammanföra regleringen i narkotikastrafflagen och lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Straffbestämmelserna i fråga om narkotika är mycket centrala i svensk straffrätt. Det vore enligt utredningens mening inte lyckat att betunga den regleringen även med administrativa bestäm- melser som i huvudsak tar sikte på den legala användningen av narko- Av ovan anförda skäl föreslår utredningen ingen minskning av antalet Kan uppräkningen av kontrollerade substanser göras mera lättöverskådlig, m.m.? Ett sätt att åstadkomma större tydlighet i fråga om vilka substanser som är förklarade som narkotika, som utredningen föreslår, är att det i förord- ningen (1992:1554) om kontroll av narkotika tas in en bestämmelse som uttryckligen anger att förteckningar över narkotika ska avse både sådana ämnen som FN förklarat som narkotika och sådana ämnen som narkotikaförklarat. För att uppnå större överskådlighet i fråga om vilka lagar som reglerar olika kontrollerade substanser i , bör det i narkotikastrafflagen (1968:64) anges att bestämmelser om straff för olovlig befattning med dopningsmedel respektive hälsofarliga varor finns i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel (den s.k. dopningslagen) respektive lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. hänvisning bör tas in i dopningslagen. I lagen om förbud mot vissa hälso- farliga varor anges i 2 § att lagen inte ska tillämpas på bl.a. varor som är narkotika enligt narkotikastrafflagen och sådana medel som avses i lagen om förbud mot vissa dopningsmedel. Någon hänvisning i lagen om för- bud mot vissa hälsofarliga varor motsvarande den som föreslås i narko- tikastrafflagen respektive lagen om förbud mot vissa dopningsmedel krävs därför inte. För att öka överskådligheten föreslår utredningen vidare att det i nar- kotikastrafflagen även bör tas in en hänvisning till lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, som innehåller administrativa bestämmelser i fråga För att ytterligare öka överskådligheten kan vid varje ändring i fråga om vilka substanser som är narkotikaklassificerade, trycka om sina förteckningar över narkotika så att dessa vid varje tid- punkt innehåller en uttömmande uppräkning av vilka substanser som är förklarade som narkotika. tika skulle vidare i förekommande fall kunna innehålla s.k. CAS-num- mer, vilket underlättar arbetet med att identifiera en enskild substans. Dessa frågor ankommer det dock slutligt på att ta Bör förteckningen över hälsofarliga varor ses som en väntelista? En bärande tanke bakom införandet av lagstiftningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor var att kunna kontrollera vissa kemiska ämnen som används i berusningssyfte, men som vid tiden för förslag om kon- troll inte uppfyller de kriterier som krävs för narkotikaklassificering och kanske heller aldrig skulle komma att göra detta. Att se lagstiftningen om hälsofarliga varor huvudsakligen som en väntelista inför en senare nar- kotikaförklaring är därmed inte aktuellt, eftersom vissa av de reglerade substanserna inte har potential att bli förklarade som narkotika. Detta hindrar dock inte att det kan förekomma situationer där ett ämne som förklarats som hälsofarlig vara, i ett senare skede anses ha förutsättningar att klassificeras som narkotika. bör i ett sådant fall flyttas över till narkotikalagstiftningen. Detta förhållande förtar dock enligt Narkotika- utredningen inte den bärande tanken bakom lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, att lagen utgör ett komplement till narko- tikastrafflagen (1968:64). Är det möjligt att generellt kontrollera växtdroger m.m.? Enligt mening innebär det svårigheter att inom ramen för den lagstiftningsteknik som vi i tillämpar och som utredningen bedömt att vi även fortsättningsvis bör använda oss av, generellt kontrollera växtdroger som narkotika eller hälsofarliga varor. Detta gäller även i fråga om sekret eller dyl. från djur, som kan ha en narkotisk effekt. Problemen med GBL och 1,4-butandiol Allmänt om GBL, 1,4-butandiol och GHB Gammahydroxibutyrat (GHB) är ett organiskt lösningsmedel och ett derivat av karboxylsyran smörsyra. GHB, som är en kroppsegen substans som förekommer i de flesta av kroppens vävnader, var ursprungligen ett narkosmedel med primärt lugnande egenskaper. Det kom också till an- vändning vid insomnia (svårighet att somna) och narkolepsi (plötsliga attacker av sömn). GHB kan syntetiseras som en flytande kemisk sub- stans. GHB introducerades bland kroppsbyggare på gym samt på fester. Akut förgiftning med GHB har varit ett allvarligt medicinskt och socialt problem i , framför allt i . tilltog missbruket av GHB i vårt land. Detta ledde till att substansen nationellt kom att regleras som narkotika fr.o.m. . beslutade the Commission on Narcotic Drugs under FN att reglera GHB som narkotika enligt förteckning IV psykotropkonvention. GHB förekommer legalt endast i läkemedlet Xyrem som är god- känt i . Xyrem är avsett för behandling av kataplexi (plötslig muskelspänningsförlust i emotionella situationer), som i vissa fall är ett delsymtom vid narkolepsi (se definition ovan i detta avsnitt). Illegalt tillverkad GHB konsumeras som berusningsmedel bland ung- domar, framför allt i . Utredningen har vid kontakter med bl.a. media fått uppgifter om att denna missbruksproblematik även före- kommer på andra håll, t.ex. i Sundsvallsområdet. Detta bekräftas även av beslag som () analyserat. GHB är en drog som verkar CNS-deprimerande med sedativa (lugnande) och anestetiska (sövande) egenskaper. Effekten är varierande och dosberoende. Efter intag av drogen är det vanligt med motorisk oro och stökighet. förekommer konfusion, aggressivitet och halluci- nationer. Drogen är lätt att överdosera, och akut förgiftning med GHB kan utgöra ett livshotande tillstånd, som medför djup medvetslöshet, bradykardi, hypotermi och andningsdepression. Enstaka dödsfall före- kommer, oftast efter intag av GHB i kombination med andra droger, alkohol eller läkemedel. Enligt () i är GHB där ofta omnämnd som en våldtäktsdrog. Om substansen intas tillsammans med alkohol eller andra droger anges effekten bli förstärkt. Två substanser som i människans kropp kan omvandlas till GHB GBL och 1,4-butandiol har dykt upp som berus- ningsmedel. Intoxikation av GBL eller 1,4-butandiol har visat sig vara lika farligt som intoxikation av GHB. GBL och 1,4-butandiol är industri- kemikalier. För att få samma effekt som vid missbruk av GHB men undgå riskerna för straff, kom missbruket av de till GHB snarlika substanserna GBL och 1,4-butandiol att öka efter det att GHB narkotikaförklarats. GBL används som lösningsmedel, rengöringsmedel samt för inblandning i olika pro- dukter. 1,4-butandiol är en synteskemikalie som används vid plasttill- verkning. Båda ämnena är miljövänliga och inget av ämnena kan ännu ersättas med likvärdiga ämnen med samma skonsamma effekt för miljön. GBL används av missbrukare tillsammans med kaustiksoda för att syntetisera GHB. GBL kan också förtäras som berusningsmedel i ren lösning, men har en frätande effekt på slemhinnorna. GBL är en lakton som tvättar ur magslemhinnan och ger upphov till slemhinneskada och magont. GBL är svårare och mindre aptitligt att konsumera än GHB. Väl i kroppen omvandlas GBL till GHB. Även 1,4-butandiol metaboliseras i kroppen till GHB. Intag av GBL och 1,4-butandiol ger ett liknande rus som GHB. Till följd av den metabolisering som sker i kroppen är det svårt att se om det är GHB, GBL eller 1,4-butandiol som intagits. är GBL och 1,4-butandiol reglerade som hälsofarliga varor. Som nämnts har akut förgiftning med GHB varit ett allvarligt medicinskt och socialt problem framför allt i Västsve- rige. GHB är enligt uppgift vid i den drog som orsakat flest allvarliga förgiftningar (19972007). Som nämnts är GBL och 1,4-butandiol reglerade som hälsofarliga varor. Eget bruk av GBL och 1,4-butandiol är dock inte kriminaliserat. Eftersom GBL och 1,4-butandiol i kroppen metaboliseras till GHB och eget bruk av de båda förstnämnda substan- serna inte är kriminaliserat, uppger bl.a. poliser som Narkotikautred- ningen varit i kontakt med att det är vanligt att den som misstänks ha missbrukat GHB säger att han eller hon intagit GBL eller 1,4-butandiol. Detta kan komma att innebära att missbruket av GHB i dessa fall blir straffritt, eftersom det till följd av den metabolisering som sker i kroppen är svårt att se om det är GHB, GBL eller 1,4-butandiol som intagits. Motsvarande förhållande uppges gälla i fråga om misstänkta rattfylleri- brott, där den som fört ett motorfordon efter intag av GHB kan uppge att det är GBL eller 1,4-butandiol som intagits. Ansvar för rattfylleri enligt den s.k. presumtionsregeln kan nämligen endast ådömas den som är påverkad av alkoholhaltiga drycker eller narkotika (4 § och 4 a § lagen [1951:649] om straff för vissa trafikbrott), däremot inte av hälsofarliga varor. Det är ett välkänt faktum att ren GBL marknadsförs öppet på Internet under förevändning om att medlet lämpar sig mycket bra för rengöring av nedsmutsade fälgar. Det finns exempel på att kemikalien säljs i för- packningar om för per förpackning, dvs. för per cl. I annonserna utlovas snabb leverans och att varan skickas i diskret kuvert direkt hem i brevlådan. Att denna typ av hantering är förbjuden och vetskapen om att GBL kan förorsaka skador och dödsfall, tycks inte påverka säljarna. Som tidigare nämnts är GBL och 1,4-butandiol klassifice- rade som hälsofarliga varor. De omfattas därmed av regleringen i bl.a. lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. I fråga om GBL och 1,4-butandiol som hälsofarliga varor är den myndighet som meddelar tillstånd till legal hantering. GBL och 1,4-butandiol omfattas i egenskap av kemiska produkter av förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska orga- nismer. Enligt den förordningen ska bl.a. kemiska produkter som yrkes- mässigt tillverkas i eller förs in till registreras i det s.k. produkt- registret. förs av Kemikalieinspektionen. Den industriella användningen av GBL och 1,4-butandiol Det finns ingen internationell statistik över hur mycket GBL och 1,4- butandiol som är i omlopp i EU eller världen. Den GBL och 1,4-butan- diol som används i industrin i härrör från och . 2010/11:4 Ingen tillverkning av de rena kemikalierna sker i . Däremot före- Bilaga 1 kommer det att man i blandar produkter som innehåller GBL