prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — Avsikten är att tillsynsmyndigheterna ska utnyttja möjligheten med återhållsamhet och främst i allvarliga fall, där bristerna i verksamheten är sådana att det inte kan anses lämpligt att verksamheten får fortsätta i avvaktan på ett slutligt avgörande. Det kan exempelvis röra sig om att förhållandena i utbildningen eller verksamheten framstår som direkt undermåliga eller att barnen eller eleverna far illa. Om beslutet gäller utan hinder av att det vunnit laga kraft, gäller det även om beslutet överklagas. Den instans som prövar överklagandet kan emellertid besluta om inhibition, vilket innebär att det överklagade beslutet inte ska gälla i avvaktan på den slutliga prövningen av överklagandet. Om huvudmannen före återkallandet åtgärdar de brister som föranlett föreläggandet faller normalt sett grunden för återkallelse. Detta gäller oavsett om rättelsen vidtas före tillsynsmyndighetens återkallelsebeslut eller, om detta överklagas, under pågående process i domstol. Enligt tillsynsmyndigheten har det förekommit att en huvudman efter att allvarliga brister uppmärksammats först åtgärdat bristerna, men att man efter att tillsynsmyndigheten avslutat sin granskning återgått till den tidigare kritiserade ordningen. Detta har kunnat upprepas utan att myndigheten haft möjlighet att ingripa på annat sätt än att på nytt kritisera skolan. För att förhindra att huvudmän sätter i system att på ett sent stadium i handläggningen åtgärda missförhållanden i verksamheten ska det emellertid finnas en möjlighet att besluta om återkallelse även om huvudmannen har vidtagit rättelse före prövningen av återkallelsefrågan. 2009/10:165 Sådana återkallelsebeslut ska dock vara möjliga endast om det kan be- faras att sådana allvarliga missförhållanden som utgör grund för åter- kallelse kommer att uppstå på nytt. Det ska i det enskilda fallet ha fram- kommit konkreta omständigheter som ger stöd för ett sådant antagande. I praktiken torde en sådan bedömning förutsätta att verksamheten vid upprepade tillfällen har varit föremål för ingripanden av tillsynsmyndig- heten. Regeringens förslag: Om det är sannolikt att tillsynsmyndigheten kommer att fatta ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller rätt till bidrag eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse för en kommun eller ett landsting, och beslutet inte kan av- vaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av annan särskild anledning, ska tillsynsmyndig- heten få förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare. Ett sådant beslut ska gälla om inte annat beslutas och får gälla . Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsrätten i anser att ett beslut om tillfälligt verksamhetsförbud ska gälla , utan möjlighet till senareläggande av ikraftträdandet, då det endast ska kunna tillämpas i mycket allvarliga fall. kommun anser att det är oklart hur elever ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd om förslaget tillämpas. lands kommun ifrågasätter hur förslaget ska tillämpas i praktiken med tanke på kommunens ansvar för alla elevers skolgång. instämmer i att även exceptionella brister i utbildningen ska kunna leda till tillfälligt verksamhetsförbud. Kommuner och Landsting anser att förslaget är delvis proble- matiskt mot bakgrund av det kommunala självstyret och kommunens skyldighet att tillhandahålla utbildning till skolpliktiga elever. frågan utredas vidare. påpekar att förslaget innebär ett alltför kraftigt ingrepp i det kommunala självstyret. Skälen för regeringens förslag: I mycket allvarliga fall ska tillsyns- myndigheten kunna med omedelbar verkan helt eller delvis förbjuda en Denna möjlighet ska finnas oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. En sådan åtgärd bör dock endast kunna tillgripas i undantagsfall när ingripanden i vanlig ordning inte kan avvaktas på grund av exceptionella omständigheter. En första förutsättning bör vara att det är sannolikt att myndighetens utredning kommer att leda till ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller rätt till bidrag eller om statliga åtgärder mot en huvudman. det andra ska det föreligga en allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet. Det kan handla om fall där inomhusklimatet är direkt hälsovådligt eller där byggnaden till följd av bristande underhåll är farlig att vistas i. Även den psykosociala miljön kan vara sådan att den bedöms I situationer där den fysiska eller psykiska arbetsmiljön utgör grund för att förbjuda verksamheten bör tillsynsmyndigheten sam- Prop. 2009/10:165 råda med , som utövar tillsyn enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) och har särskilda befogenheter enligt den lagstiftningen. Ett förbud mot att driva verksamheten vidare kan vara motiverat också på grund av andra exceptionella omständigheter än risk för hälsa eller säkerhet. Det kan t.ex. handla om att utbildningen uppenbart strider mot skolväsendets värdegrund. En utbildning eller annan pedagogisk verk- samhet som till sitt innehåll eller sin utformning är oförenlig med grund- läggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna bör kunna stängas med omedelbar verkan i avvaktan på ett beslut om åter- kallelse. I extrema fall kan det också ha uppstått en skolmiljö i så hög grad präglad av kränkningar av elever eller personal, att det framstår som nödvändigt att tills vidare förbjuda verksamheten på det sätt som den för tillfället bedrivs. Även en sådan situationen kan innebära risk för elever- nas hälsa på sätt som angetts tidigare. En annan särskild anledning att tillfälligt förbjuda verksamheten kan vara att huvudmannen vid upprepade tillfällen och på ett medvetet sätt försvårat tillsynen. Ett verksamhetsförbud kan i en sådan situation förmå huvudmannen att medverka i hand- läggningen så att ett beslut i återkallelsefrågan kan fattas så fort som möjligt. Om huvudmannen under beslutets giltighetstid ombesörjer att felen åt- gärdas bör beslutet naturligtvis i normalfallet upphävas. Av rättssäker- hetsskäl bör ett beslut om verksamhetsförbud bara kunna gälla , högst . Det får förutsättas att huvudmannen har åtgärdat problemen . I annat fall har verksamheten sannolikt lagts ned. I båda fallen kan det bakomliggande tillsynsärendet avskrivas. Om huvudmannen avser att fortsätta med verksamheten utan att ha vidtagit rättelse får tillsynsmyndigheten i fråga om en enskild huvudman meddela beslut om återkallelse, ett beslut som i sin tur kan gälla . Båda besluten kan överklagas. Regeringens förslag: ska granska kvaliteten i skolväsendet och annan verksamhet som enligt denna lag står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun. Granskningen ska avse kvaliteten i den granskade utbildningen eller verksamheten i förhållande till mål och andra riktlinjer. Skolinspektionen ska ha rätt att på plats granska sådan verksamhet som ska granskas och, i den omfattning det behövs för kvalitets- granskningen, ha rätt till tillträde till de byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Utöver vad som arbetsgruppen föreslog föreslår regeringen att Skolinspektionen ges rätt till tillträde till den granskade verksamhetens lokaler m.m. på samma sätt som i myndighetens tillsyn. Remissinstanserna: avstyrker att inriktningen på den statliga kvalitetsgranskningen regleras i författning. Inriktningen bör vara upp till den granskande myndigheten att själv avgöra. Vidare efterfrågar en bestämmelse om tillträde till verksamhet för kvalitetsgranskning, motsvarande den som finns för tillsyn. och kommuner anser att avgränsningen mellan ansvar för uppföljning och utvärdering samt Skolinspektionens ansvar för kvalitetsgranskning är oklar. Skälen för regeringens förslag: Enligt förordningen (2009:1215) med instruktion för ska myndigheten bl.a. granska kvaliteten i skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. har staten i olika former granskat kvaliteten i det decentrali- serade skolväsendet. Inom inrättades 1999 en kvalitets- granskningsnämnd som fullgjorde denna uppgift. Utbildning för kunskap och jämlikhet (skr. 2001/02:188) bedömde regeringen att granskningen av kvalitet och kvalitetsarbete i skolor och kommuner borde stärkas och bli en av centrala myndighets- uppgifter. I budgetpropositionen (prop. 2002/03:1) uttalades ambitionen att inspektionen skulle fördubblas. I budgetproposi- tionen (prop. 2003/04:1) angavs målet att inspektionen genom att fördubblas skulle omfatta varje kommun och alla skolor . Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt vuxenutbildning skulle granskas främst på huvudmannanivå. utbildningsinspektion skulle omfatta tillsyn och kvalitetsgranskning. I enlighet med regeringens bedömning i propositionen Nya skol- myndigheter (prop. 2007/08:50) har inrättats som en ny myndighet för kvalitetsgranskning och tillsyn, från . har beslutat i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionerna och förstärkt Skolinspek- tionens anslag för tillsyn och kvalitetsgranskning med . Fokus i Skolinspektionens utökade tillsyn och kvalitetsgransk- ning ska ligga på kunskapsresultaten. (U 2007:09), med uppgift att lämna förslag till den statliga utbildningsin- spektionens framtida inriktning och omfattning, menade i sitt betänkande Tydlig och öppen - Förslag till en stärkt skolinspektion (SOU 2007:101) att det främst är kvalitetsgranskningen som behöver utvecklas och bli skarpare. Skolinspektionen ska granska kvaliteten i de utbildningar och verk- samheter som omfattas av myndighetens eller en kommuns tillsyn enligt skollagen. Inriktningen på kvalitetsgranskningen ska vara utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. Genom bestämmelsen om kvalitetsgranskningens inriktning ges kvali- tetsgranskningen en egen identitet vid sidan om tillsynen som definieras i denna lag. Bestämmelsen om inriktningen tydliggör att kvalitetsgransk- ningen ska fokusera på de granskade verksamheternas måluppfyllelse. Granskningen ska belysa hur väl skolorna klarar sitt uppdrag att ge varje elev förutsättningar att nå de nationella målen i varje ämne. Genom regelbundna kvalitetsgranskningar kan Skolinspektionen iden- tifiera brister i verksamheten och visa på förbättringsområden för det lokala kvalitetsarbetet. Regelbunden granskning och uppföljning av huvudmannens åtgärder för att rätta till påpekade brister syftar till att Prop. 2009/10:165 höja förskolornas och skolornas kvalitet och öka andelen elever som når målen för verksamheten. Det går inte att dra en knivskarp gräns mellan tillsyn och kvalitets- granskning. I Skolinspektionens verksamhet integreras till stor del tillsyn och kvalitetsgranskning för ett effektivt fullgörande av uppgifterna. När beslut ska fattas är det dock viktigt att skilja tillsyn från kvalitetsgransk- ning. Situationer kan naturligen uppstå där inom ramen för sin kvalitetsgranskning bedömer att kvalitetsbristerna är så omfattande att verksamheten på avgörande punkter inte kan sägas leva upp till författningens krav. Då kan myndigheten fatta ett tillsynsbeslut avseende bristerna. På så sätt kan kvalitetsgranskning leda till ett till- synsbeslut som innebär sanktioner. De sanktioner som följer av denna lag kan endast komma i fråga inom ramen för myndighetens tillsyn. Regeringen föreslår, i linje med de remissynpunkter som Skolinspek- tionen lämnat, att myndigheten ges rätt till tillträde till byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i den verksamhet som ska granskas. Denna rätt motsvarar den som finns avseende myndighetens tillsyn. 30.6Ansvaret för nationell uppföljning och utvärdering Regeringens förslag: ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet samt övriga utbildningar och verksamheter som står under Statens skolinspektions tillsyn. ska även följa upp och utvärdera pedagogisk omsorg, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet som anordnas av en enskild. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. och kommuner anser att avgränsningen mellan ansvar för uppföljning och utvärdering samt Skolinspektionens ansvar för kvalitetsgranskning är oklar. Skälen för regeringens förslag: Uppföljning och utvärdering på nationell nivå av skolväsendet ger såväl regering och riksdag som all- mänhet överblick över utvecklingen inom verksamhetsområdet. bidrar genom uppföljningen och utvärderingen med underlag till Statens skolinspektions verksamhet. regleras ansvaret för upp- följning och utvärdering i förordningen (2008:612) med instruktion för och omfattar skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Regeringen föreslår att ansvar för nationell uppföljning och utvärdering av skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna samt av särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet ska regle- ras i skollagen. Ett skäl för detta är uppföljningens och utvärderingens centrala betydelse för arbetet med att värna en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Det är också rimligt mot bakgrund av att huvudmännens ansvar för att planera, följa upp och utvärdera den egna verksamheten ska regleras i den nya skollagen. Vissa bestämmelser om uppgiftsskyldighet Regeringens förslag: Den vars verksamhet är föremål för kvalitets- granskning enligt bestämmelserna i den nya skollagen ska på begäran av lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar och övrigt material som behövs för granskningen. Huvud- mannen för utbildning eller annan verksamhet som är föremål för nationell uppföljning och utvärdering ska till lämna sådana uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas. Regeringen ska också få meddela före- skrifter om vilka andra personer än de som granskas som ska lämna de upplysningar som behövs för kvalitetsgranskningen, uppföljningen eller utvärderingen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska vidare få meddela föreskrifter om skyldighet för enskilda huvudmän att lämna ekonomisk redovisning över verksamheten. Om den som är uppgiftsskyldig enligt denna lag eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av denna lag inte fullgör sina skyl- digheter, ska den uppgiftsskyldige vid vite kunna föreläggas att full- göra sina skyldigheter. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har särskilt yttrat sig över Skälen för regeringens förslag: Enligt 15 kap. 11 § skollag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sak- uppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och utvärdering. Förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmän inom det offentliga skolväsendet m.m. ger författningsstöd för att samla in underlag för den nationella uppföljningen och utvärderingen av skolväsendet, för- skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. beslut med anledning av propositionen Kvalitet i förskolan (prop. 2004/05:11, bet. 2004/05:UbU3, rskr. 2004/05:126) innebar bl.a. att det i 15 kap. 11 § infördes ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyl- dighet för kommunen att lämna sådana sakuppgifter om förskoleverk- samheten och skolbarnsomsorgen samt sådan verksamhetsredovisning, som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten, mot- svarande den skyldighet som redan fanns för skolan. I samma proposition aviserades att förslag till motsvarande bestämmelser för enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skulle komma att lämnas. Regeringen föreslår att det i den nya skollagen införs en bestämmelse om skyldighet för huvudmannen att lämna sådana uppgifter om verksam- heten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering. Bestämmelsen om uppgiftsskyldighet för detta ändamål omfattar samtliga huvudmän, såväl offentliga som enskilda och för alla former av utbildning och annan verksamhet. Förskolor och fritidshem Prop. 2009/10:165 med enskild huvudman omfattas således också av denna bestämmelse. Regeringen föreslår att motsvarande skyldighet ska gälla för huvud- mannen att lämna sådana sakuppgifter om verksamheten och till- handahålla de handlingar och övrigt material som behöver för tillsyn (se avsnitt 30.3) och kvalitetsgranskning. Även denna bestämmelse ska gälla såväl offentliga som enskilda huvudmän. Enligt förslaget till ny skollag ska Skolinspektionen granska kvaliteten i utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun enligt skollagens bestämmelser om tillsyn. Det innebär att kvalitetsgranskningen omfattar såväl kommunala som fristående skolor m.m. som står under statlig tillsyn som sådana fristående förskolor, fristående fritidshem och pedagogisk omsorg med enskild huvudman för vilka kommunen ansvarar för tillsynen. Regeringens förslag innebär att den huvudman vars verksamhet ska granskas av Skolinspektionen är skyldig att lämna de upplysningar, handlingar och annat material som inspektionen behöver för sin gransk- ning. Regeringen föreslår också att regeringen ska bemyndigas att i förord- ning föreskriva att även andra personer än huvudmannen ska vara skyl- diga att lämna upplysningar eller tillhandahålla handlingar eller annat material. Det kan röra sig om utomstående personer som till följd av entreprenadavtal, uppdragsavtal eller på något annat sätt har särskild kännedom om huvudmannens verksamhet eller innehar handlingar och annat material som rör verksamheten och därför kan lämna upplysningar och handlingar som har betydelse för kvalitetsgranskningen, uppfölj- ningen eller utvärderingen. I dagens skollag finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyl- dighet för huvudmannen för en fristående skola att lämna ekonomisk redovisning över verksamheten. En fristående skola kan således åläggas att lämna en ekonomisk redovisning över sin verksamhet till t.ex. . Regeringen får vidare enligt dagens skollag meddela föreskrifter om vite för den som inte följer bestämmelserna om uppgiftsskyldighet. Regeringen anser att de bestämmelserna ska föras över till den nya skollagen. Bestämmelsen återfinns i 29 kap. Den som är uppgiftsskyldig enligt den nya skollagen eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen och inte fullgör sina skyldig- heter ska vid vite kunna föreläggas att fullgöra sina uppgifter. Detta före- slås gälla uppgifter som efterfrågas vid såväl tillsyn och statlig kvalitets- granskning som nationell uppföljning och utvärdering. Regeringens förslag: Grundläggande bestämmelser om ska finnas i skollagen. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i är positiva till att det i skollagen införs sådana bestämmelser som medför att Skolväsendets överklagandenämnd kan jämställas med domstol i Även ser positivt på att vissa bestämmelser om skrivs in i lag. Skälen för regeringens förslag: När och länsskol- nämnderna lades ner 1991 inrättades för att tillgodose behovet av en instans som kunde överpröva vissa beslut av skolhuvudmännen som bedömdes vara särskilt viktiga för enskilda Vilka beslut som får överklagas hos nämnden anges uttryckligen i den nuvarande skollagen (1985:1100), och i ett fall i grundskoleförord- ningen (1994:1194). Genom sin sammansättning av ledamöter har nämn- den en särskild sakkunskap på skolområdet. Nämndens beslut med an- ledning av ett överklagande dit går inte att överklaga. har antalet ärenden som kommit in till nämnden varierat mellan ca 500 och knappt 1 500 ärenden . De i särklass största ärendegrupperna gäller frågor om mottagande av elever i gymnasieskolan och om mottagande av elever i vuxenutbildning. har de två ärendetyperna svarat för av samtliga finns endast de mest grundläggande bestämmelserna om i skollagen medan den närmare regleringen av nämndens verksamhet finns i förordningen (2007:948) med instruktion för . gäller den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () som svensk lag. Enligt artikel 6 i Europakonven- tionen ska var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyl- digheter eller av en anklagelse mot honom för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har upprättats enligt lag. sattes att uttrycket civila rättigheter och skyldigheter syftade på sådant som traditionellt brukar räknas till civilrätten. som sker i har innebörden av begreppet utvecklats och tillämpningen av artikel 6 kommit att utvidgas till områden som saknar Även om artikel 6 enligt hittillsvarande praxis inte har ansetts tillämplig beträffande rättigheter och skyldigheter på skolområdet, är det svårt att förutse det framtida tillämpningsområdet. har förklarat att termen domstol (tribunal) inte ska tolkas så, att därmed avses enbart en domstol av traditionellt slag som ingår i ett lands domstolsorganisation. Mot denna bakgrund anser regeringen att grundläggande föreskrifter om nämnden ska införas i den nya skollagen och att förfarandet vid nämnden så långt det är möjligt bör motsvara det som gäller vid dom- Regeringens förslag: ska bestå av en ordförande och fem andra ledamöter, av vilka en ska vara ersättare för Ordföranden och ersättaren för ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter ska ha särskild sakkunskap både vad gäller barns och elevers förhållanden och behov och vad gäller skolverksamheten i övrigt. Det ska finnas högst två ersättare för de övriga ledamöterna. Ledamöterna och deras ersättare ska utses av regeringen för en period Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. kommun tillstyrker förslaget. I övrigt har inga remissinstanser yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Dagens skollag innehåller en paragraf med bestämmelser om . I paragrafen anges bl.a. att nämndens ordförande ska vara jurist och ha erfarenhet som domare. Närmare bestämmelser om nämnden finns i dess instruktion. Där föreskrivs bl.a. att nämnden ska bestå av sex ledamöter, av vilka en ska vara vice ordförande och att vice ordföranden ska uppfylla samma krav som gäller för ordföranden. Artikel 6 i innebär bl.a. att den som gör gällande en civil rättighet eller skyldighet har rätt till en prövning av en oavhängig och opartisk domstol som har upprättats enligt lag. Att vissa grund- läggande regler om nämndens organisation, som t.ex. bestämmelserna om dess sammansättning finns i förordning och inte i lag innebär en viss osäkerhet i fråga om hur detta överensstämmer med konventionens krav. Av hänsyn till konventionen bör i skollagen även regleras den kortaste period som ett förordnande kan avse. En mandatperiod har god- tagits i praxis. överensstämmer dessutom med den tid som normalt tillämpats för nämndens ledamöter. är därför enligt regeringens uppfattning en lämplig mandatperiod. Att nämndens ordförande och ersättaren för ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare innebär en viss skärpning jämfört med . Med hänsyn till den förändrade roll som Skolväsendets överklagande- nämnd kommer att få till följd av regeringens förslag till utökade möjlig- heter att överklaga beslut enligt förvaltningslagen (se vidare avsnitt 32), finns det skäl att i skollagen understryka vikten av att nämnden genom sin sammansättning tillförsäkras kunskap på alla berörda områden. Förutom jurister ska, liksom , i nämnden ingå ledamöter med särskild sakkunskap både när det gäller elevers förhållanden och behov och skolverksamheten i övrigt.