prop · GY034 · 2010-11-03 00:00:00 — Regeringen föreslår att det införs en möjlighet att få hantera narkotika om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelat föreskrifter härom. Det ligger i linje med utredning- ens resonemang i denna del. Föreskrifterna kan t.ex. ange vilka denature- ringsmedel som accepteras samt koncentrationen av föreskrivet medel. , som var tillsynsmyndighet enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, hade då i sin författ- ningssamling en förteckning över godkända denatureringssätt (LVFS 2005:7). Regeringen vill framhålla vikten av tydliga föreskrifter då kon- sekvenserna av att hantera narkotika i strid mot lagstiftningen kan bli mycket stora. Ett tillstånd att hantera GBL och 1,4-butandiol kommer alltså att kunna förenas med villkor om exempelvis förvaring, redovisning och kontroll. Detta kan medföra viss olägenhet, men så snart som varan har denature- rats eller på annat sätt gjorts omöjlig att missbruka krävs inte längre till- stånd till hanteringen. En följd av förslaget att GBL och 1,4-butandiol ska regleras som nar- kotika kan bli att företag som ansöker om tillstånd att hantera dessa sub- stanser kan få betala en avgift eftersom verksamhet är avgiftsfinansierad. Den avgift till som normalt utgår för tillstånd kan dock av verket nedsättas eller helt eller delvis återbeta- las. Detta skulle kunna bli aktuellt om tillståndet endast avser en mindre mängd i ett mindre företag. Dessa möjligheter bör särskilt beaktas av i syfte att begränsa de ökade kostnader för företagen som blir effekten av förslaget. Det bör i detta sammanhang påpekas att GBL och 1,4-butandiol givet- vis är narkotika även om ett företag fått tillstånd att använda dessa pro- dukter i sin verksamhet. Om de används på annat sätt eller av annan än Prop. 2010/11:4 som framgår av beslut om tillstånd saknar tillståndet En sådan användning ska därför bedömas på samma sätt som annan olovlig befattning med narkotika och fråga om straffansvar kan uppkomma. 5.3Tillsynsmyndighet för hälsofarliga varor m.m. Regeringens förslag: I lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälso- farliga varor anges att den myndighet som regeringen bestämmer har tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats i anslutning till lagen. I lagen införs även en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte, utbju- dande till försäljning och innehav samt förande av anteckningar och märkning. Det införs krav i lagen på att den som fått tillstånd att han- tera en hälsofarlig vara ska föra de anteckningar som behövs för till- synen och dessutom märka varan. Vidare införs straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kraven på att föra anteckningar eller märka varorna eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Straffet är böter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som yttrat sig, bland dem Statskontoret och kommun, instämmer i utredningens förslag. Även är positiv till utredningens förslag. För att ytterligare skapa förutsättningar för en aktiv tillsyn föreslår myn- digheten att regeringen överväger om länsstyrelserna ska ges i uppdrag att bistå i tillsynen enligt lagen om hälsofarliga varor. ställer sig negativ till förslaget att införa regler om tillsyn i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor och även förslaget att införa föreskrifter och villkor som avses meddelas med stöd av lagen, då detta får betydelse för företagen och konsekvenserna inte utretts när- mare. Skälen för regeringens förslag Som nämnts prövar frågor om tillstånd enligt lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Enligt 3 § andra fjärde styckena lagen om förbud mot vissa hälsofar- liga varor gäller att tillstånd får förenas med de villkor som behövs, såväl i samband med beslutet om tillstånd som senare (andra stycket). Ett tillstånd får återkallas om tillståndet inte längre ut- nyttjas, eller tillståndshavaren i väsentlig mån brutit mot ett meddelat villkor eller inte följer bestämmelserna i lagen (tredje stycket). Rege- ringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om undantag från kravet på tillstånd (fjärde stycket). Enligt 2 § förordningen (2007:1214) med instruktion för Statens folk- Prop. 2010/11:4 hälsoinstitut ska institutet särskilt svara för tillståndsgivning och tillsyn i enlighet med vad som anges i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor (punkt 5). I den lagen finns emellertid, som tidigare nämnts, inga bestämmelser om tillsyn. I förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor används dock begreppet tillsynsmyndighet i den rubrik som föregår 4 §, benämnd Tillstånds- och tillsynsmyndighet. Den paragrafen innehåller emellertid inte någon reglering om tillsynsmyndighet. Paragrafen har följande lydelse. får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål enligt 3 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. får meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd. bör även få meddela föreskrifter i fråga om införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte, utbjudande till försäljning och innehav. Detta bör anges i förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, efter det att det i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor tagits in ett bemyndigande om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela sådana ytterligare föreskrifter. ska, förutom rollen som tillståndsmyndighet, även vara den myndighet som utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen. För att uppnå detta föreslår regeringen att det i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor uttryckligen anges att den myndighet som rege- ringen bestämmer har tillsyn över efterlevnaden av lagen samt av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen föreslår vidare att det i 4 § förordningen om förbud mot vissa hälsofar- liga varor läggs till att utövar tillsyn över efter- levnaden av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Därtill bör lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor kompletteras med bestäm- melser om vilka befogenheter har i sin egenskap av tillsynsmyndighet. Dessa bestämmelser utformas efter förebild av bestämmelserna i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Detta inne- bär bl.a. 1.att en skyldighet att föra anteckningar vid hantering av hälsofarliga varor införs, 2.att den som på närmare angivet sätt hanterar hälsofarliga varor genom märkning eller på annat sätt ska ange substansens namn på varans förpackning, 3.att tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, 4.att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska efterlevas, 5. att tillsynsmyndigheten har rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används vid hantering av 6.att polismyndigheten i närmare angiven omfattning ska lämna det biträde som behövs för tillsyn samt 7.att ett beslut om föreläggande eller förbud m.m. får förenas med vite. är negativt till förslaget att införa regler om tillsyn i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, samt även till ett bemyndigande att meddela föreskrifter och villkor eftersom konsekvenserna för före- tagen inte utretts närmare. Regeringen vill här framhålla att lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor är en skyddslagstiftning. En lagstift- ning som förbjuder viss närmare angiven hantering av substanser utan möjlighet till kontroll är inte effektiv. Regeringen föreslår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna om krav på att föra anteckningar och märka hälso- farliga varor samt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen döms till böter. Lagstiftaren har anfört att kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med för- siktighet. Det har ansetts att följande förutsättningar skall vara uppfyllda för att kriminalisering ska anses befogad: 1) beteendet kan föranleda påtaglig skada eller fara, 2) alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kost- nader, 3) straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, 4) straff- sanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önsk- värda beteendet och 5) rättsväsendet ska ha resurser för att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär (jfr prop. 1994/95:23 s. 55 och 1994/95:JuU2 s. 6 f.). Att kriminalisera underlåtenhet att föra anteckningar vid hantering av hälsofarliga varor eller att märka eller namnge en hälsofarlig vara på dess förpackning måste ses tillsammans med kriminaliseringen av hanteringen av den hälsofarliga varan som sådan. För att upprätthålla lagstiftarens intentioner är det viktigt att de operativa myndigheterna får effektiva verktyg förebygga och upptäcka brott. På narkotikaområdet har tagit fram föreskrifter för om kontroll av narkotika (LVFS 1997:11). I 16 § i föreskrifterna upp- ställs ett preciserat krav på att föra anteckningar för den som hanterar narkotika. Härigenom kan myndigheten utläsa hur en vara rör sig mellan olika aktörer samt om varan förbrukas, förstörs eller hålls i lager. Syftet härmed är att få till stånd en säker övervakning av handeln av narkotika och se till att avledning till illegal verksamhet förhindras. En underlåtenhet att föra sådana anteckningar eller att märka en vara med dess rätta kemiska beteckning kan vara ett tecken på att varan inte hanteras korrekt. Regeringen anser att det är av stor vikt att den som fått tillstånd att hantera en hälsofarlig vara också följer de före- skrifter som gäller på området. Därför bör brister i detta avseende föran- Prop. 2010/11:4 leda ansvar. Påföljden för överträdelser kan med beaktande av ovan anförda stanna vid böter. Det bör även noteras att tillståndet att hantera en hälsofarlig vara kan dras in om föreskrifterna för hanteringen inte efterlevs. I detta sammanhang kan vidare anföras att det i 3 § andra stycket lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor fastslås att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela tillstånd till han- tering av hälsofarliga varor. Tillståndet får förenas med de villkor som behövs. Redan härigenom kan uppställa krav på att tillståndshavaren ska föra anteckningar och märka varan. Genom att i lagen uttryckligen fastslå dessa båda krav markeras vikten av dessa instrument för kontrollen av att de hälsofarliga varorna inte avleds. Det blir dessutom enhetligt i förhållande till narkotikalagstiftningen som bygger på där krav ställs på anteckningar och märk- ning. I och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av om narkotikaprekursorer och rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredje- länder framhålls också vikten av dessa förfaranden för att bekämpa avledning av narkotikaprekursorer. Regeringens förslag till lagändring, som innebär att den som på när- mare sätt hanterar hälsofarliga varor ska ange substansens namn på varans förpackning, måste notifieras innan det kan antas. Kravet följer av och rådets direktiv /34/EG om ett informationsför- farande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Detsamma gäller om avser att utfärda föreskrifter om märk- ning. 5.4Förstörande av vissa farliga substanser som kan antas komma att missbrukas 5.4.1En ny lagstiftning behövs Regeringens bedömning: En ny lag om förstörande av vissa hälso- farliga substanser behövs. Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En klar majoritet av de remissinstanser som yttrat sig, däribland , rium, Kriminalvården, , , samt flertalet kommuner, landsting och läns- styrelser, är positiva till förslaget att införa en möjlighet att i skyddssyfte omhänderta substanser som kan komma att användas för missbruk men som inte enligt svensk lagstiftning ännu uppfyller kraven på att betecknas som narkotika eller hälsofarliga varor. Flera instanser anser att det kan minska risken för stort lidande och dödsfall bland framför allt ungdomar. Utkastet till lagrådsremiss: Bedömningen överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: Som redovisas närmare i avsnitt 5.1 tillämpas olika systematik när det gäller lagstiftningen om å ena sidan narkotika och hälsofarliga varor och å andra sidan dopningsmedel. Beträffande narkotika och hälsofarliga varor krävs en särskild förklaring om att substansen är narkotika respektive hälsofarlig. De substanser som utgör narkotika respektive hälsofarlig vara är således definierade direkt i författning och klassificeringen gäller först från den tidpunkt när författ- ningen träder i kraft. Nya substanser som används för missbruk upptäcks vanligen av poli- sen eller , som ett led i deras brottsbekämpande verksamhet. Det rör sig framför allt om substanser som tas i beslag i samband med brottsutredningar på grund av misstanke om narkotikabrott. visar det sig vid närmare analys att substansen inte är klassificerad som narko- tika och att innehavet inte heller i övrigt är kriminaliserat. I sådana fall ska enligt huvudregeln beslaget hävas och det beslagtagna återlämnas. Ett mer dramatiskt exempel är när polisen anträffar skadade eller avlidna personer och det finns anledning att misstänka att skadorna upp- kommit till följd av någon form av missbruk. I sådana fall beslagtar poli- sen eventuella missbrukssubstanser som kan ha samband med skadorna och överlämnar dessa till för ana- lys. Om analysen visar att det är fråga om narkotika eller en hälsofarlig vara lagförs eventuella brott, varvid det beslagtagna kan förverkas. Om det däremot skulle visa sig att ämnet som analyserats inte utgör narkotika eller en hälsofarlig vara ska, som nämnts, beslaget hävas och det beslagtagna återlämnas. Ett annat tänkbart scenario är att en ny farlig eller misstänkt farlig sub- stans som är ägnad för missbruk upptäckts i något annat land, och att man befarar att användningen av substansen kan sprida sig till . står det redan från början klart att en substans som påträffas av polisen eller inte tillhör dem som är klassificerade som narko- tika eller hälsofarliga, exempelvis när man påträffar en obruten karta med medicin som inte är klassificerad som narkotika i . Någon rättslig grund för att omhänderta sådana substanser finns inte. Att en viss substans inte är legalt definierad som narkotika eller hälso- farlig innebär inte att den är ofarlig; tvärtom kan den ha minst lika farliga effekter. Det dyker kontinuerligt upp nya farliga substanser på den svenska marknaden som har egenskaper som motsvarar sådana substan- ser som är klassificerade som narkotika eller som hälsofarliga varor. Det rör sig framför allt om s.k. designer drugs, där tillverkaren avsiktligt har skapat en substans som i de flesta avseenden liknar narkotika men som ännu inte har hunnit klassificeras som sådan. Sådana substanser kan ha lika skadebringande effekter som de som redan är lagligen definierade som narkotika eller hälsofarliga varor. Det har blivit ett samhällsproblem, som är angeläget att lösa, att framför allt unga människor brukar substan- ser av nu aktuellt slag. Lagrådet anser att det är en svaghet i regeringens resonemang att ett skäl för den nya lagen är att den ordinarie klassificeringsprocessen tar alltför . Lagrådet menar att det borde kunna krävas att staten till fullo utnyttjar de möjligheter till en effektivisering av klassificeringspro- ceduren som finns. Som regeringen har framhållit i avsnitt 5.1.1 är detta Prop. 2010/11:4 också avsikten. Det bör emellertid framhållas att regeringen inte ensam förfogar över tidsutdräkten. Ett klassificeringsförfarande inom ramen för FN:s arbete mot narkotika kan ta avsevärd tid utan att den svenska staten har möjlighet att påverka detta. Regeringen kan inte heller påverka hur som förflyter från ett beslut om sådan klassificering till dess att har mottagit notifieringen om detta. Även om det skulle gå att förkorta tiden för att klassificera substanser ytterligare något kommer det således alltid att förflyta innan en sådan ändring träder i kraft. Någon lösning på det nu aktuella problemet står således inte att finna i ett snabbare klassificeringsförfarande. Det finns en lukrativ marknad för designer drugs som saluförs intensivt på Internet , fram till dess att ett förbud mot att sälja substansen träder i kraft. För sedan omhändertog polisen i ett stort parti metedron. Arbetet med att klassificera substan- sen hade då redan initierats hos regeringen, men på grund av handlägg- ningstiden förväntades ett förbud kunna träda i kraft först någon månad . Värdet på det omhändertagna partiet uppskattades till . Att det i ett sådant läge inte finns något lagligt stöd för att behålla och sedermera förstöra substansen måste framstå som stötande för såväl myndigheter som allmänheten. I de ovan beskriva situationerna är det enligt regeringens mening en brist att lagstiftningen inte tillåter att substansen omhändertas och senare förstörs. Regeringen anser därför, i likhet med flertalet remissinstanser, att det finns behov av en särskild reglering som gör det möjligt att för- hindra befattning med en substans eller ett ämne som kan ha lika skad- liga effekter som narkotika eller hälsofarliga varor, i avvaktan på att substansen klassificeras som narkotika eller hälsofarlig. Likaså finns det behov av att kunna omhänderta sådana substanser eller ämnen som på- träffas och som redan har hunnit förklaras som narkotika respektive hälsofarliga som förflyter mellan beslutet och att författ- ningsändringen träder i kraft. En förutsättning för att en sådan lagstift- ning ska vara godtagbar är att förfarandet är rättssäkert och att det skapas tillräckliga garantier för att den som drabbas kan få sin sak prövad. Regeringens förslag: En lag om förstörande av vissa hälsofarliga substanser som kan antas komma att användas i missbrukssyfte införs. Syftet med lagen är att skydda enskildas liv och hälsa. Lagen tillämpas på substanser som 1.är förklarade som narkotika eller hälsofarlig vara enligt en beslu- tad författning som ännu inte har trätt i kraft, 2.är förklarade som narkotika enligt en internationell överenskom- melse som ännu inte är rättsligt bindande i , eller 3.kan antas komma att av regeringen förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara. Det förhållandet att en författning genom vilken substansen förkla- ras som narkotika eller hälsofarlig vara blir gällande hindrar inte att substansen får förstöras. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringens förslag omfattar dock även sådana substanser som hunnit bli förklarade som narkotika eller hälsofarlig vara enligt lagakraft- ägande beslut. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till utred- ningens förslag. tillstyrker förslaget men vill utvidga tillämpningsområdet även till andra berusningsmedel, främst sådana som används för sniffning. är positiv till utredningens förslag men understryker att varje beslut om omhändertagande måste kunna motiveras EG-rättsligt. Hovrätten för avstyrker främst av principiella skäl förslaget, som man anser innebär en inskränk- ning av äganderätten av konfiskatorisk natur. Hovrätten kritiserar bl.a. bristen på statistik, som gör att man inte med utgångspunkt i utredningen kan bedöma behovet av åtgärder. Utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är över lag positiva eller fram- för inga synpunkter. anser dock att det bör räcka att substansen kan användas för missbruk; något krav därutöver bör inte ställas. Både och förordar att för- utsättningarna för förstörande lyfts fram tydligare i lagtexten. Hovrätten för Nedre föreslår ett annat förtydligande i lagtexten. Skälen för regeringens förslag En allmän utgångspunkt för den nya regleringen bör, som utredningen anser, vara att befattningen med substanserna i fråga inte ska kriminalise- ras. Det bör således inte vara ett straffrättsligt förfarande. En konsekvens av detta är att lagen kan tillämpas oberoende av åldern på den person som substansen påträffas hos. En första fråga är då om man kan åtgärda de ovan beskrivna problemen genom tillfälliga generella förbud att hantera vissa farliga substanser i avvaktan på slutligt ställningstagande om dessa ska förklaras som narko- tika respektive hälsofarliga eller inte eller om man, som utredningen föreslår, bör välja ett alternativ där substansen omhändertas genom ett beslut i det enskilda fallet och sedermera, om det finns grund för det, förstörs. En viktig fråga är hur EG-rätten ställer sig till dessa båda alternativ. och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och före- skrifter är här av särskilt intresse. Det senare av de två alternativen, beslut om omhändertagande riktat mot en enskild person i ett enskilt fall, berörs inte av regleringen i direk- tivet. Det förra alternativet, ett tillfälligt generellt förbud att hantera en viss substans, innebär däremot att direktivet 98/34/EG blir tillämpligt, efter- som det skulle röra sig om en reglering som är rättsligt eller faktiskt tvingande i hela landet. Att ett tillfälligt förbud skulle vara tidsbegränsat har ingen betydelse för direktivets tillämpning. Om direktiv /34/EG är tillämpligt ska ett utkast till tekniska före- skrifter alltid överlämnas till Europeiska kommissionen. Enligt huvud- regeln gäller en frysningsperiod (i regel ) som räknas från den tidpunkt då kommissionen mottog den s.k. notifieringen från med- lemsstaten. Bestämmelserna om frysningsperioder ska dock inte tilläm- pas i fall där en medlemsstat av brådskande skäl, på grund av allvarliga och oförutsedda händelser som gäller bl.a. skyddet för folkhälsan, måste utarbeta tekniska föreskrifter mycket snabbt i syfte att kunna anta och införa dem utan att samråd är möjligt. Vid tillämpningen av denna nödfallsprocedur ska medlemsstaten ange vilka skäl som gör att beslutet om åtgärder är så brådskande att en frysningsperiod inte kan tillämpas. Kommissionen ska lämna sina synpunkter på informationen. En medlemsstat kan räkna med att det tar en innan kommissionen lämnar besked om den anser att nödfallspro- ceduren får tillämpas. För att kunna införa ett tillfälligt generellt förbud mot hantering av en substans som ännu inte är lagligen definierad som narkotika eller hälso- farlig vara krävs det, enligt regeringens uppfattning, att Läkemedelsver- ket eller känner till vilken substans det är fråga om och även har uppgifter om substansens farlighet. När det gäller far- ligheten torde det krävas kännedom eller åtminstone mycket stark miss- tanke om att substansen har förorsakat skada eller dödsfall för att ett tillfälligt förbud ska kunna bli aktuellt. Den utredning som måste göras, för att ett tillfälligt förbud ska kunna införas, torde knappast skilja sig från den utredning som krävs för att en substans direkt ska kunna förkla- ras som narkotika eller hälsofarlig vara. Att införa tillfälliga generella förbud mot en viss substans skulle därför inte i någon större utsträckning innebära en tidsvinst i jämförelse med att införa ett permanent förbud mot samma substans. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det inte finns skäl att överväga ett sådant system. I stället bör en sär- skild lag införas som skapar möjlighet att i enskilda fall omhänderta farliga substanser trots att dessa ännu inte är legalt definierade som nar- kotika eller hälsofarliga varor.