prop · GX03230 · 2010-06-09 00:00:00 — beaktas i vägbyggnadsprocessen. Fråga är dock när i processen trafik- säkerhetsanalysen ska ske. I avsnitt 5.4 har redogjorts för vägbyggnadsprocessen enligt väglagen. Processen kan delas upp i först ett planerings- och sedan ett projekte- I direktivets artikel 3 talas om att analysen ska utföras i den inledande projekteringsfasen. För allmänna vägar enligt väglagen gäller angående utformning och dimensionering att de är beskrivna i sina huvuddrag i en arbetsplan. Även säkerhetsfrågorna är i allt väsentligt Arbetsplanen ligger till grund för byggandet av vägen i en För allmänna vägar är det därför naturligt att anse att projekteringsstadiet inträder när upprättandet av arbetsplan påbörjas. bokstavlig tolkning av den svenska översättningen av artikel 3 skulle således innebära att trafiksäkerhetsanalysen ska utföras vid den tid då Mot denna tolkning talar emellertid innehållet i De faktorer som anges där är sådana som i den svenska vägbyggnadsprocessen beaktas på ett tidigare stadium än projekterings- Dessutom kan konstateras att i den engelska översättningen av direktivet talas om the initial planning stage och i den franska la phase de planification initiale. En jämförelse översättningarna emellan liksom med innehållet i bilaga I ger därför vid handen att det är ett tidigare skede än den svenska projekteringsfasen som avses. Direktivets bestämmelser om trafiksäkerhetsmässiga konsekvens- analyser genomförs således i en lagbestämmelse om krav på genomförd trafiksäkerhetsanalys för vägprojekt, liksom i bestämmelser om vad analysen på ett övergripande plan ska innehålla. redovisade skillnader i begreppsterminologin och de olika översätt- ningarna av direktivet avstår regeringen från att lämna förslag inne- hållande begreppet projekteringsfasen. analysen, däribland beträffande tidpunkten för utförandet, meddelas i stället lämpligen på förordnings- och föreskriftsnivå. Mot bakgrund Prop. 2009/10:230 härav förefaller det också mindre lämpligt att i befintlig lagstiftning hänvisa till den föreslagna lagen i bestämmelserna om vägbyggnads- processen. Det får i stället bli upp till väghållaren att avgöra när lämpligt tillfälle är att inom ramen för gällande bestämmelser göra analysen. kommun har instämt i rapportens förslag att inte låta kravet på trafiksäkerhetsanalys gälla i den mån motsvarande analys ingår i en över- sikts- eller detaljplan enligt . Synpunkten gör sig i och för sig gällande främst för det fall andra vägar och gator än de som ingår i TEN-T-vägnätet ska omfattas av lagen, dvs. de vägar och gator som ingår i översikts- och detaljplaneringen, men som inte anläggs enligt väglagen. Det synes enbart vara sådana vägar och gator som förslaget om undantag i rapporten tar sikte på, och som följaktligen remissinstanserna svarat på. Mot bakgrund av regeringens ställningstagande i avsnitt 6.1.2 att låta lagen vara tillämplig endast på TEN-T-vägar skulle därför förslaget om undantag och synpunkterna på detta kunna uppfattas som mindre relevanta. Det finns emellertid vägar i TEN-T-vägnätet som ingår också i den kommunala planeringen, t.ex. en del av i , och där således både väglagen och är aktuella. Regeringen delar rapportens och nämnda remissinstans inställning att det vore såväl opraktiskt som onödigt att i lagen föreskriva krav på en analys som till stora delar genomförs med stöd av annan lagstiftning. En förutsättning är givetvis att det, såsom när det gäller analyser med stöd av , fråga är om analyser som utförs med i allt väsent- ligt motsvarande kriterier som trafiksäkerhetsanalysernas. Ett sådant undantag bör således införas. Undantaget bör också formuleras som föreslås i rapporten. Regeringens förslag: För varje vägprojekt ska väghållaren utse en trafiksäkerhetsgranskare som ska följa den fysiska planeringen av vägprojektet, göra en trafiksäkerhetsgranskning och upprätta gransk- ningsrapporter. Regeringens bedömning: De närmare föreskrifterna när det gäller granskningens omfattning och dess innehåll liksom när det gäller rapporterna bör komma till uttryck på lägre författningsnivå. Rapportens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens. I rapporten används dock begreppet trafiksäkerhetsrevisor. Remissinstanserna: har anfört att det mot bakgrund av att vägprojekt ofta drivs , det vore mer rimligt och praktiskt om kravet avser att det för respektive skede vägutredning och arbetsplan, ska finnas en trafiksäkerhetsrevisor. Statens väg- och transport- forskningsinstitut (VTI) framhåller att en bedömning av revisioner som tillämpas i andra länder kan bilda bas för hur revisionerna bör utformas i Enligt Motorcyklister bör revisorn vara en del av en Prop. 2009/10:230 fristående myndighet och inte stå i beroendeställning till väghållaren. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 4.1 och 4.2 i direktivet ska medlemsstaterna se till att trafiksäkerhetsrevisioner genomförs av alla vägprojekt och därvid sträva efter att uppfylla kriterierna i bilaga II. I syfte att göra revisionen ska en trafiksäkerhetsrevisor utses enligt närmare bestämmelser i artikel 9.4. Trafiksäkerhetsrevisioner ska, enligt artikel 4.3, utgöra en integrerad del av arbetet med att utforma vägprojektet, som omfattar inledande projek- tering, detaljutformning, fasen innan vägen tas i drift samt den första driftsfasen. Av artikel 4.4 följer att trafiksäkerhetsrevisorn ska redovisa utform- ningsmässiga riskmoment i en revisionsrapport för varje fas av vägprojektet. Medlemsstaterna ska sedan säkerställa att rapporten leder till från säkerhetssynpunkt relevanta rekommendationer, artikel 4.5. I bilaga II återfinns ett omfattande antal kriterier som i möjligaste mån ska beaktas vid trafiksäkerhetsrevisionerna. Kriterierna skiljer sig åt beroende på vilken fas vägbyggnadsprocessen nått. Således ska vid den inledande projekteringen t.ex. geografiskt läge, typer av anslutningar till vägen, antal körfält, hastigheter samt kollektivtrafik och infrastruktur beaktas. För detaljutformningen är bl.a. konstruktion, belysning, vägomgivning och oskyddade trafikanter angivna som kriterier. När det gäller fasen innan vägen tas i drift är bl.a möjligheten att uppfatta vägmärken och vägmarkeringar liksom vägbanans skick parametrar att ta hänsyn till och, slutligen, för den första driftsfasen, ska en trafiksäkerhetsanalys grundad på trafikanternas faktiska beteende beaktas. Det anges också att man i varje fas kan behöva ompröva kriterierna från tidigare faser. Standardiserade ledningsystem för kvalitet m.m. I en rapport från Infrastructure4 finns beskrivet hur olika trafik- säkerhetsföreteelser är reglerade i olika länder. Beskrivningen ger vid handen att bl.a. trafiksäkerhetsgranskningar redan är i bruk i ett stort antal länder i ; hör till den lilla minoritet som ännu inte använder sig av uttryckliga sådana. Däremot finns generella system för standardiserade kvalitetssäkrings- förfaranden i bruk i , s.k. ISO-standarder. ISO 9001:20005 är ett ledningssystem för kvalitet som innebär att det finns en uppbyggd struktur som knyter ihop ledningen med den operativa nivån i syfte att nå beslutat kvalitet. Det finns fasta rutiner för verksamheten och därmed ett 4Utbildningsplaner för trafiksäkerhetsrevisorer i några länder. Rapport från Infrastructure . 5International ledningssystem för kvalitet Krav (SS-EN ISO 9001:2000) system att agera i enlighet med för det fall brister upptäcks vid en Prop. 2009/10:230 granskning. De aktörer som väljer att följa en standard för sitt kvalitets- ledningssystem kan anlita certifierade revisorer för återkommande granskningar av systemet. ledningssystem är certifierat enligt kraven i ISO 9001:2000 . Under uppbyggnad och för planerad tillämpning finns även ISO 39001, en kvalitetssäkringsstandard som uttryckligen handlar om trafiksäkerhet. Även detta är fråga om ett system som behandlar strukturella mönster, såsom styrning, ledningens ansvar, prioriteringsfrågor och identifiering av olika relevanta aktörer. Systemet ska således utformas så att det säkerställer att väghållaren har ett syste- matiskt arbetssätt. Genomförandet av direktivets bestämmelser Begreppen trafiksäkerhetsrevisor och trafiksäkerhetsrevision I EU-direktivet talas om trafiksäkerhetsrevisorer och trafiksäkerhets- revisioner. Avseende de senare föreslår regeringen, i likhet med rapporten, att begreppet trafiksäkerhetsgranskningar används i stället. Begreppet har en i sammanhanget mer korrekt innebörd språkligt sett. Syftet med granskningarna är kort sagt att säkerställa att nya vägar och ombyggnader av befintlig väg inte ges en utformning som kan inverka menligt på trafiksäkerheten. När det gäller personen som ska genomföra granskningarna används som sagt begreppet trafiksäkerhetsrevisor i direktivet. För svenskt vidkommande är emellertid benämningen olycklig, eftersom en revisor för tankarna till någon som är verksam inom ekonomi, redovisning och dylikt. I lagen föreslås därför att vederbörande i stället kallas trafiksäker- hetsgranskare, vilket också är en logisk benämning på den som genom- för en trafiksäkerhetsgranskning. Redan i betänkande påpekades att man genom trafiksäkerhetsgranskningar i detalj kan kartlägga riskbehäftade egenskaper på projekteringsstadiet. Granskningen är en naturlig följd av den trafiksäkerhetsanalys som ska göras redan på planeringsstadiet, se avsnitt 6.1.3. Genom det antal kriterier som bör ingå i granskningen fångas en stor mängd riskfaktorer och säkerhetsaspekter upp. Ett tillgodoseende av samtliga dessa kriterier bör i allra högsta grad bidra till ökad trafiksäkerhet. Uppräkningen är dock mycket ambitiös och det är inte säkert att alla kriterier blir aktuella vid samtliga vägprojekt. Det standardiserade kvalitetssäkringssystemet ISO 9001 som beskrivits under närmast föregående rubrik är i och för sig inte särskilt anpassat för trafiksäkerhet. Inget torde dock hindra att det används som utgångspunkt i en trafiksäkerhetsgranskning. Regeringen ser tvärtom stora fördelar med att kunna använda ett redan etablerat förfarande. Vidare anser regeringen, i likhet med VTI, att de trafiksäkerhets- granskningar som redan är i bruk i andra länder kan vara värda att ha som förebilder. Det resonemang regeringen fört i närmast föregående avsnitt om begreppsdifferensen mellan direktivet och väglagens bestämmelser om vägbyggnadsprocessens olika skeden gör sig gällande även när det gäller trafiksäkerhetsgranskningar. Det ter sig därför rimligt att på motsvarande sätt som för trafiksäkerhetsanalyserna inte uttryckligen koppla granskningsförfarandet till ett visst vägbyggnadsskede, utan i stället i stor utsträckning lämna till väghållaren att på lämpligt sätt förfara vid granskningarna. Vissa mer detaljerade bestämmelser bör dock att finnas på förordnings- och föreskriftsnivå. har ansett det mer ändamålsenligt med fler trafiksäkerhets- granskningar per vägbyggnadsprojekt. Regeringen finner synpunkten i och för sig rimlig, och konstaterar att direktivet inte heller på denna punkt är helt entydigt. Lagtexten bör dock utformas som i rapporten. De mer detaljerade bestämmelserna kommer att framgå i förordning och av myndighetsföreskrifter. Skyldigheten att utse trafiksäkerhetsgranskare Skyldigheten att utse trafiksäkerhetsgranskaren har i rapporten föreslagits åligga väghållaren. Motorcyklister har härvid tyckt att granskaren inte bör stå i beroendeställning till väghållaren. Regeringen anser emellertid att eftersom väghållaren är den aktör som ansvarar för byggandet och driften av vägen det är naturligt att det är denne som bör utse granskaren. Det är också väghållaren som kan dra nytta av granskarens arbete. Det förhållandet att det är väghållaren som utser granskaren innebär inte nödvändigtvis att ett beroendeförhållande före- ligger. Ordningen är för övrigt densamma när det gäller vanliga bolags- och föreningsrevisorer som har liknande uppdrag. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen en bestämmelse med det innehållet att väghållaren ska utse en trafiksäkerhetsgranskare. Dessutom bör regleras att granskaren ska följa den fysiska planeringen av vägen, göra en trafiksäkerhetsgranskning och upprätta gransknings- rapporter. Förslaget följer det som lämnats i Transportstyrelsens rapporten förutom vad gäller granskningsrapporterna som bör anges i flertal för att överensstämma med direktivets krav. Närmare bestämmelser om granskningarnas tidpunkt, omfattning och rapporternas innehåll framgår lämpligen av förordningen samt föreskrifter på myndig- hetsnivå. När det gäller trafiksäkerhetsgranskarens utbildning, behandlas denna och anknytande frågor i avsnitt 6.1.5. Utbildning och godkännande av trafiksäkerhetsgranskare Regeringens förslag: Trafiksäkerhetsgranskaren ska vara godkänd av Ett godkännande som trafiksäkerhetsgranskare får meddelas den som genomgått särskild grundutbildning och i övrigt är lämplig för uppgifterna. En godkänd trafiksäkerhetsgranskare är skyldig att genomgå en sådan fortbildning som föreskrivs med stöd av bemyndigande i 16 § för regeringen eller den myndighet regeringen Ett godkännande ska få återkallas om trafiksäkerhetsgranskaren inte genomgår sådan fortbildning som föreskrivits enligt ovanstående Godkännandet ska också få återkallas om han eller hon själv begär det eller om det annars finns någon särskild anledning att Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om utbildning, godkännande och behörighets- Rapportens förslag: I rapporten saknades förslag på bestämmelser om återkallelse på lagnivå. Remissinstanserna: för trafiksäkerhet (NTF) betonar vikten av helhetsperspektiv och anfört att bl.a. trafiksäkerhets- granskarna måste ha en bred kompetens kring beteende, fordonsteknik, säkerhet och vägutformning. Skälen för regeringens förslag I artikel 4.2 tredje stycket i direktivet föreskrivs att trafiksäkerhets- revisorn ska ha nödvändig kompetens och utbildning enligt artikel 9. Enligt artikel 9.1 ska medlemsstaterna se till att det fastställs utbildnings- planer för trafiksäkerhetsrevisorer . 9.2 föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att trafiksäkerhets- revisorerna genomgår en grundutbildning som leder till behörighetsbevis, samt regelbunden fortbildning. Av artikel 9.3 framgår att trafiksäkerhets- revisorer ska inneha behörighetsbevis och att bevis som utfärdats innan direktivet träder i kraft ska erkännas. Enligt artikel 9.4 ska revisorerna utses enligt kriterierna relevant erfarenhet av eller utbildning i vägutformning, tekniska lösningar för säkrare vägar samt olycksanalys. Genomförandet av direktivets bestämmelser Liksom när det gäller trafiksäkerhetsgranskningar används redan trafik- säkerhetsgranskare (revisorer) i ett flertal länder, såväl inom som utom I direktivets skäl 6) påpekas också att ett flertal medlemsstater redan har väl fungerande system för förvaltning av vägars säkerhet. t.ex. krävs för godkännande som trafiksäkerhetsrevisor att veder- genomgått en viss kurs på Teknisk-Vetenskapliga Universitet, har fackmannamässig erfarenhet samt har Prop. 2009/10:230 deltagit i minst en granskning eller inspektion . I syfte att undvika att alltför olika krav på utbildning av trafiksäker- hetsrevisorer ställs i olika medlemsstater har inom Europeiska Unionen utarbetats ett förslag till läroplan6. Förslaget är detaljerat och innehåller såväl teoretiska som praktiska moment. För att komma i fråga för utbildningen ställs även krav på relevant erfarenhet av eller utbildning i bl.a. trafiksäkerhet. Det saknas således inte förebilder eller modeller att följa vid utarbetan- det av den svenska utbildningsplanen. I direktivet ställs det inte några krav på viss nivå på utbildningen, utan talas endast om grundutbildning och regelbunden fortbildning. Detta underlättar onekligen i arbetet med utbildningsplanerna. Dessutom bör det tas i beaktande att eftersom lagen endast ska tillämpas på vägar som ingår TEN-T-vägnätet, måste behovet av utbildning av revisorer vara förhållandevis begränsat. De närmare bestämmelserna om utbildningens upplägg och innehåll m.m. regleras lämpligen på lägre författningsnivå än lag och är därför inte föremål för förslag i denna remiss. Följaktligen lämnas förslag till bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter om utbildning. Närmare om tidpunkten för fastställelse av utbildningsplaner Såsom angetts ska medlemsstaterna, enligt artikel 9.1, fastställa utbildningsplaner för trafiksäkerhetsrevisorerna . föreskrivs i artikel 14 att direktivet ska genomföras . Inget annat än att detta gäller samtliga direktivets bestämmelser framgår, vilket innebär att även bestämmelserna om trafiksäkerhetsgranskningar och trafiksäkerhetsgranskare ska vara genomförda i svensk rätt sistnämnda datum. Eftersom något utrymme för senare ikraftträdande eller övergångsbestämmelser beträffande gransk- ningarna och granskarna inte lämnas, kan onekligen vissa problem uppstå under det år som kan komma att löpa mellan ikraftträdandet och senast möjliga tidpunkt för fastställelse av utbildningsplanerna för revisorerna. Regeringen ser dock för del inga praktiska problem med inkonsekvensen i direktivets bestämmelser, eftersom några mera omfattande åtgärder avseende TEN-T-vägarna inte planeras . Trafiksäkerhetsgranskaren ska enligt direktivet inneha ett behörighets- bevis. Ett sådant innehav föregås rimligtvis av ett godkännande som berättigar till utfärdande av behörighetsbevis. Godkännandet kan ges efter genomförd grundutbildning. 6 Road Safety Auditor Training Syllabus, Euro-Audits, . Regeringen delar rapportens förslag till reglering på så sätt att det i Prop. 2009/10:230 vägsäkerhetslagen bör införas en bestämmelse om att revisorn ska vara godkänd av tillsynsmyndigheten. Närmare specificeringar av godkännandet, t.ex. att det lämnas i form av ett behörighetsbevis, bör däremot lämnas på lägre författningsnivå efter bemyndigande därom. Vidare bör framgå att ett godkännande får meddelas den som genom- gått en särskild grundutbildning och i övrigt är lämplig för uppgiften. I lämplighetskravet ligger rimligtvis att vederbörande ska kunna fungera praktiskt i rollen som trafiksäkerhetsgranskare. NTF har påtalat vikten av trafiksäkerhetsgranskarens breda kompetens. Enligt regeringens uppfattning är detta tillförsäkrat genom förslaget på bestämmelse. Enligt Lagrådet bör det av paragrafen även framgå att den godkände trafiksäkerhetsgranskaren är skyldig att genomgå en sådan fortbildning som föreskrivs med stöd av 16 §, dvs. bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om utbildning av trafiksäkerhetsgranskare. Regeringen föreslår följaktligen en sådan bestämmelse. Godkännandet bör även kunna återkallas i vissa situationer. Eftersom det enligt direktivet krävs att trafiksäkerhetsgranskarna, efter godkännandet, genomgår fortbildning, bör ett godkännande kunna återkallas för det fall revisorn inte genomgår denna fortbildning inom föreskriven tid. Syftet med fortbildningen torde företrädesvis vara att ta till sig nya kunskaper och rön inom de olika delarna i utbildningen. Om således granskaren underlåter att genomgå fortbildningen, kan han eller hon inte sägas ha vederbörlig kompetens för granskningsuppgiften, vilket således bör utgöra grund för återkallelse av godkännandet. Innehållet i utbildningens olika delar kommer att regleras på lägre författningsnivå. Återkallelse av godkännandet bör även kunna ske om trafiksäkerhets- granskaren själv begär det eller det annars finns någon särskild anledning. Det sistnämnda kan vara fallet om revisorn på något sätt misskött sitt uppdrag eller visat sig olämplig av annan anledning, t.ex. sjukdom eller om han eller hon visar sig inte fungera i rollen som revisor. I Transportstyrelsens rapport har i huvudsak liknande förslag till bestämmelser lämnats, dock med den skillnaden att de föreslogs på förordningsnivå. Mot bakgrund av återkallelsens ingripande karaktär finner regeringen att bestämmelserna lämpligen bör ingå i lagen. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. ska ha rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Om det vid tillsynen konstateras att det i något väsentligt avseende finns brister i efterlevnaden av lagen eller de andra föreskrifterna, ska tillsynsmyndigheten få meddela de förelägganden och villkor som behövs för att avhjälpa bristen eller uppfylla kraven. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om tillsyn och avgifter för tillsyn. Rapportens förslag: I rapporten föreslogs att tillsynsmyndigheten även skulle få meddela förbud för att lagen skulle efterlevas. Dessutom lämnades förslag på att föreläggande skulle kunna förenas med vite. Remissinstanserna: Motormännen anser att tillsynsmyndighetens befogenheter även ska innefatta beslut om vilka åtgärder som ska vidtas. Vidare förordar Motormännen anslagsfinansiering via statsbudgeten. kommun ifrågasätter möjligheten att använda vite. När det gäller avgiftsförslaget påpekar att det på förordnings- nivå tydligt bör framgå vilka kostnader som blir aktuella vid tillsynen. kommun anser att avgifter inte bör tas ut eftersom tillsynen riktas mot skattefinansierade statliga och kommunala väghållnings- myndigheter. Inte heller tycker att kommunerna ska finansiera tillsynen. har i sitt remissvar till Transport- styrelseutredningens förslag undrat vad för slags förelägganden och förbud det kan bli fråga om, vitets storlek, i vilka situationer dessa medel skulle användas och hur en överprövning i så fall kan ske. Skälen för regeringens förslag Begreppet tillsyn och behovet därav I direktivet finns ingen bestämmelse som uttryckligen ålägger medlems- staterna att utse en myndighet eller annat organ som ska ha ansvar för att direktivet efterlevs, dvs. Så är däremot fallet i t.ex. det näraliggande tunnelsäkerhetsdirektivet. Med tillsyn avses en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EU-förordning eller annan föreskrift samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige (jfr förslag, SOU 2004:100). Tillsynen kan ske genom t.ex. fysiska inspektioner eller på ett administrativt plan. Direktivet har emellertid en rad bestämmelser med förhållandevis omfattande krav när det gäller åtgärder för vägars säkerhet; krav som enligt förslagen i lagen åligger väghållarna. Det handlar bl.a. om krav på att utse trafiksäkerhetsgranskare, utföra säkerhetsinspektioner och vidta säkerhetsåtgärder. Väghållarna står inte under någon tillsyn i sin verksamhet. Med anledning av de krav som ställs på väghållaren i nu aktuellt sammanhang är det rimligt att verksamheten ställs under tillsyn Prop. 2009/10:230 av ett oberoende kontrollorgan. Inom transportområdet inrättades den nya myndig- heten Transportstyrelsen med huvuduppgift att svara för normgivning, tillståndsprövning, registerhållning och tillsyn inom hela transport- området, se propositionen Transportstyrelsen och dess verksamhet (prop. 2008/09:31). I linje härmed är det naturligt att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet även när det gäller efterlevnaden av regelverket avseende vägars säkerhet. Utpekande av tillsynsmyndigheten bör dock inte ske i lagen utan delegeras lämpligen till regeringen att bestämma, varför en sådan bestämmelse föreslås. Regeringen avser därefter att i förordning ange att det är Transportstyrelsen. verksamhet i form av tillsyn innefattar som nämnts efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen och tillämplig förordning. Därvid omfattas samtliga bestämmelser som berör väghållarens uppgifter eller ansvar.