prop · GX03211 · 2010-04-30 00:00:00 — Detta innebär i sig svårigheter att föreskriva alterna- tiva sanktioner som är tillräckligt effektiva. Det är mycket viktigt att de som hanterar kemikalier vidtar nödvändiga försiktighetsmått och detta är också motivet till den allmänna kriminalisering av överträdelser av för- siktighetsmått som anges i 29 kap. 3 § första stycket . Enligt regeringens mening är det mot denna bakgrund motiverat att förena för- packningsreglerna i artikel 35 med straffansvar. På det sättet uppfylls även kraven i EU-förordningens artikel 47 på sanktioner som är effek- tiva, proportionella och avskräckande. De försiktighetsmått som föreskrivs i artikel 35 i EU-förordningen om- fattas i och för sig av den allmänna straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § första stycket . De krav som ställs i EU-förordningen på hur förpackningar ska vara utformade är emellertid så preciserade att de kan läggas till grund för en uttrycklig kriminalisering i 29 kap. 3 § andra stycket med dess krav på oaktsamhet av normalgraden i oaktsamhetsfallen. En straffbestämmelse som omfattar överträdelser av förpackningsreglerna i artikel 35 bör därför införas där. Den föreslagna straffbestämmelsen bör, utöver förpackningsreglerna i artikel 35.1 och 35.2 första stycket, även omfatta överträdelser av regler om barnskyddande förslutning (artikel 35.2 andra stycket). För närvar- ande sanktioneras överträdelser av de svenska reglerna om barnskyddan- de förslutning med en miljösanktionsavgift om . Det kan dock ifrågasättas om detta är en lämplig sanktion. Utgångspunkten är att miljösanktionsavgifter generellt bör användas för de lindrigare överträd- elserna medan straff bör reserveras för de allvarligare (prop. 2005/06:182 s. 44). Kemikalieinspektionen har anfört att överträdelser av kraven på barnskyddande förslutning är allvarliga. Förpackningar som ska ha barn- skydd är sådana som innehåller ämnen eller blandningar som är klassifi- cerade som akut toxiska, frätande, specifikt organtoxiska eller aspira- tionstoxiska. Barn som får i sig sådana ämnen eller blandningar riskerar att få allvarliga och bestående skador på inre organ. Brott mot reglerna om barnskyddande förslutning medför således risk för direkta skador på människor och måste, enligt regeringens mening, anses ha ett högt straff- värde. Regeringen delar därför Kemikalieinspektionens uppfattning att kravet på att förse förpackningar med barnskyddande förslutning gene- rellt inte lämpar sig för att vara förenat med miljösanktionsavgift utan i stället bör kunna föranleda straffansvar. Detta gäller i fråga om sådana gärningsmän som utgörs av tillverkare eller nedströmsanvändare som släpper ut blandningar på marknaden eller fysiska eller juridiska personer Prop. 2009/10:211 som för in kemiska produkter till . Vid överträdelser av återförsäljare anser regeringen, i likhet med Ke- mikalieinspektionen, att miljösanktionsavgift utgör en tillräcklig sank- Flera remissinstanser har också uttryckt sin stöd för Kemikaliein- spektionens förslag att se allvarligare på överträdelser av reglerna om barnskyddande förslutning när reglerna överträtts av tillverkare och andra primärleverantörer än när den som överträtt reglerna är en återförsäljare. Överträdelser av reglerna om barnskyddande förslutning är mycket all- varliga men många återförsäljare är små företag och miljösanktionsav- gifterna har visat sig vara en effektiv sanktion i detaljistledet. miljösanktionsavgiften bör emellertid övervägas närmare. som bör omfattas av straffansvar är tillverkare, nedströmsanvändare och aktörer som för in antingen ämnen och blandningar som har klassificerats som farliga eller vissa explosiva föremål till men som inte är Aktörer på denna nivå ansvarar för utformningen av för- packningarna och gärningar som begås av dem får, enligt regeringens mening, generellt anses ha ett högre straffvärde än gärningar begångna Beträffande återförsäljare bedömer regeringen att miljö- sanktionsavgift alltjämt utgör en lämplig sanktion. bör alltså avgränsas så att återförsäljare inte omfattas av straffansvar enligt 29 kap. 3 § andra stycket 10 . Vid utformningen av be- stämmelserna om miljösanktionsavgift bör motsvarande övervägande gö- På detta sätt kan risken för dubbla sanktioner, som flera remissin- stanser haft invändningar emot, undvikas. Avsikten är att både straff och miljösanktionsavgift inte ska dömas ut för samma gärning. har anfört att produktsäkerhetslagen (2004:451) kan tillämpas i fråga om förpackningskraven och att en straffbestämmelse i därmed är överflödig. Regeringen konstaterar dock att denna lag inte ska tillämpas i den mån det finns EU-lagstiftning eller annan spe- ciallagstiftning som reglerar samma fråga och att produktsäkerhetslagen syfte är att förhindra att farliga varor och tjänster orsakar skador på per- Lagen innehåller inte några bestämmelser till skydd för miljön. Produktsäkerhetslagen ställer krav på näringsidkare att sälja säkra varor och tjänster och lagen är en del av konsumentlagstiftningen. ingens bedömning har kemikaliereglerna ett annat skyddssyfte och tillämpningsområde än produktsäkerhetslagen och det finns därför ett behov av att reglera förpackningskraven i . I övrigt föreslår regeringen en rent språklig justering av 29 kap. 3 § andra stycket 4. Regeringens förslag: Till följd av en ändrad definition i kemikalie- registreringsförordningen görs en ändring i bestämmelsen om kemika- lieregistreringsbrott som innebär att i 29 kap. 3 b § första stycket 1 byts ordet beredning ut mot blandning. Kemikalieinspektionens förslag: Kemikalieinspektionen har inte haft något förslag i denna del. Under ärendets beredning har regeringen dock uppmärksammat att det finns ett behov av följdändring i bestämmelsen Skälen för regeringens förslag: Eftersom termen beredning i kemi- kalieregistreringsförordningen nu har ersatts av blandning bör en följd- ändring göras i 29 kap. 3 b §. Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet felak- tigt klassificerar eller låter bli att klassificera ett ämne, en blandning eller ett explosivt föremål enligt vad som krävs i artikel 4.1, 4,2, 4.3 eller 4.8 i kemikalieklassificeringsförordningen, döms för bristfällig miljöinformation till böter eller fängelse i högst . ler den som med uppsåt eller av oaktsamhet felaktigt märker eller låter bli att märka ett ämne, en blandning eller ett explosivt föremål enligt vad som krävs i artikel 4.4, 4.7 eller 4.8. I nuvarande 29 kap. 6 § första stycket 1 a utmönstras hänvisningen till hälso- och miljöfarlighet. Till följd av den ändrade terminologin i kemikalieregistreringsförordningen byts i 29 kap. 6 § första stycket 5 a ordet beredning ut mot blandning. Kemikalieinspektionens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget. har avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag Straffbestämmelserna om bristfällig miljöinformation i 29 kap. 6 § första stycket 1 avser skyldigheten att lämna produktinformation enligt 14 kap. I första stycket 1 a kriminaliseras att felaktigt klassificera eller låta bli att klassificera en kemisk produkt med avseende på hälso- och miljöfarlighet i enlighet med föreskrifter som regeringen har med- Första stycket 1 b avser situationen att någon låter bli att märka farliga ämnen och beredningar i enlighet med föreskrifter som regeringen Första stycket 1 c avser situationen att någon låter bli att på ett lämpligt sätt varna den som kan tänkas komma att använda produkten om de risker som produkten eller hanteringen av den innebär. sättning för ansvar är att märkningen eller informationen har behövts för att skydda människors hälsa eller miljön. Det krävs i fråga om 1 c inte att gärningen ska vara ett brott mot en uttrycklig föreskrift. 1 d omfattar situationen där den produktinformation som lämnats varit oriktigt eller bristfällig. Regler om klassificering och märkning i kemikalieklassificerings- Avdelning II i kemikalieklassificeringsförordningen innehåller regler om Tillverkare, importörer och nedströmsanvändare är en- ligt artikel 4.1 skyldiga att klassificera ämnen och blandningar samt vissa explosiva föremål (artikel 4.8) innan de släpper ut dem på marknaden. Även ämnen som inte släpps ut på marknaden ska, enligt artikel 4.2, Prop. 2009/10:211 klassificeras om det är fråga om ämnen som ska registreras eller anmälas enligt kemikalieregistreringsförordningen (Reach). Artikel 4.3 innehåller ett krav på klassificering av ämnen som omfattas en harmoniserad klassi- ficering enligt avdelning V genom en post i del 3 i bilaga VI. Den grundläggande märkningsregeln finns i artikel 4.4 i förordningen. Bestämmelsen innebär att ämnen och blandningar som har klassificerats som farliga ska märkas i enlighet med kraven i förordningen innan ämnet eller blandningen släpps ut på marknaden. Märkningsreglerna ska även tillämpas på vissa blandningar som inte är klassificerade som farliga men som innehåller ämnen som har klassificerats som farliga (artikel 4.7). Detsamma gäller vissa explosiva föremål (artikel 4.8). Det är leverantör- erna av ämnet eller blandningen som är skyldiga att se till att ämnet eller blandningen märks i enlighet med förordningens krav. Med leverantörer avses tillverkare, importörer, nedströmsanvändare och distributörer. Dist- ributörer omfattar här även återförsäljare. Svenska regler om klassificering och märkning och om sanktioner knutna till dessa regler De svenska reglerna om klassificering och märkning finns i Kemikaliein- spektionens föreskrifter (KIFS 2005:7) om klassificering och märkning. Som angetts ovan finns i 29 kap. 6 § första stycket 1 c) en straffbestäm- melse som avser situationen att någon låter bli att på ett lämpligt sätt var- na den som kan tänkas komma att använda produkten om de risker som produkten eller hanteringen av den innebär. En förutsättning för ansvar är att märkningen eller informationen har behövts för att skydda människors hälsa eller miljön. De märkningskrav som finns i Kemikalieinspektionens föreskrifter utgör ett naturligt led i bedömningen av om viss märkning behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Överträdelser av föreskrifterna aktualiserar därmed tillämpningen av straffbestämmelsen i 6 § första stycket 1 c. Enligt regeringens mening är det lämpligt att de viktigaste bestämmelserna om klassificering och märkning finns i reger- ingens förordningar och regeringen avser att överväga om det finns bestämmelser i föreskrifter som i stället bör finnas i en förordning. Bristfällig klassificering och märkning kan även aktualisera tillämp- ning av straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § första stycket om miljöfarlig kemikaliehantering. Bestämmelser om sanktioner för överträdelser av krav på märkning på svenska finns i förordningen (1998:950) miljösanktionsavgifter. En ny straffbestämmelse om klassificering och märkning Överträdelser av reglerna om klassificering och märkning i kemikalie- klassificeringsförordningen bör, enligt regeringens uppfattning, straff- sanktioneras enligt samma modell som i bestämmelserna i 29 kap. 6 § första stycket. En ny punkt bör därför införas i första stycket. Straffbe- stämmelsen bör i fråga om klassificering omfatta såväl att någon låter bli att klassificera som att någon felaktigt klassificerar ämnen och bland- Brister i klassificeringen av explosiva ämnen bör också omfattas eftersom dessa i vissa fall ska klassificeras i enlighet med bestämmel- serna i artikel 4.8 i kemikalieklassificeringsförordningen. I 29 kap. 6 § första stycket 1 a anges den kriminalise- rade överträdelsen som en felaktig eller underlåten klassificering med av- seende på hälso- och miljöfarlighet. I kemikalieklassificeringsförordning- en används en annan terminologi. Där görs en tydlig uppdelning mellan faroklasserna hälsofara, miljöfara och fysikalisk fara. Däremot används inte uttrycket hälso- och miljöfarlighet. Den terminologi som används i kemikalieklassificeringsförordningen innebär emellertid inte någon änd- ring i sak jämfört med gällande nationella bestämmelser men orden med avseende på hälso- och miljöfarlighet kan, som Kemikalieinspektionen påpekat, skapa oklarhet i fråga om sådana brister i klassificeringen som avser fysikalisk fara faller inom det straffbara området. Det är därför, enligt regeringens mening, lämpligt att utmönstra den avvikande termi- nologin ur straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 1 a) för att på så vis skapa en tydligare reglering. har avstyrkt Kemikalieinspektionens förslag. har, som framgår i föregående avsnitt, ansett att någon kriminalisering inte är motiverad utan att en tillräckligt effektiv sanktion utgörs av tillsynsåtgärder. Samfundet har ansett att en avkrimi- nalisering bör ske i stället för ytterligare kriminalisering. Enligt reger- ingens mening bör kriminalisering inte användas om det inte är nödvän- digt. Straff är samhällets mest ingripande maktmedel och ska därför bara utnyttjas när det är motiverat och efter noggranna överväganden. Reger- ingen menar att bestämmelserna om att märka och klassificera kemiska ämnen och blandningar är mycket viktiga. Klassificeringen är en viktig del av produktinformationen och utgör en nödvändig förutsättning för en korrekt märkning av farliga produkter. Detta utgör därmed en förutsätt- ning för det skydd för användarna som en korrekt märkning innebär. Sammantaget har överträdelser av dessa bestämmelser ett högt straff- värde och bör även vara föremål för straffansvar. Skyldigheten att klassificera ämnen och blandningar enligt kemikalie- klassificeringsförordningen ligger på tillverkare, importörer och ned- strömsanvändare som släpper ut ämnen och blandningar på marknaden. Straffansvar bör omfatta samtliga dessa aktörer. Ansvaret för märkning av ett ämne eller en blandning i enlighet med kraven i förordningen faller på leverantörerna, vilka även innefattar återförsäljare. Den personkrets som omfattas av straffbestämmelsen är därmed vid. Såsom tidigare ut- talats i fråga om informationsskyldigheten är det rimligt att den som han- terar kemiska produkter och som avser att dra ekonomiska fördelar av en sådan verksamhet också har ett straffrättsligt ansvar för att kraven på mil- jöinformation är uppfyllda (jfr prop. 2005/06:182 s. 100). Vid den be- dömning som görs i samband med straffmätningen kommer naturligtvis straffvärdet i varje enskilt fall att beaktas. Eftersom klassificering och märkning fortfarande i viss utsträckning ska ske enligt reglerna i ämnes- och preparatdirektiven behöver straff- bestämmelserna i 29 kap. 6 § första stycket 1 a och 1 b kvarstå. Det finns också ett behov av att bestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 1 c finns kvar eftersom den även omfattar annan märkning, exempelvis märkning av bekämpningsmedel. Med anledning av den ändrade terminologin i kemikalieregistrerings- Prop. 2009/10:211 förordningen bör en ändring göras i 29 kap. 6 § första stycket 5 a) genom att ordet beredning ersätts med blandning. Regeringens förslag: 29 kap. 13 § ändras så att hänvis- ningen till 29 kap. 8 § blir korrekt. Hänvisningen bör rätteligen avse 29 kap. 8 § första stycket 12. Skälen för regeringens förslag: I ett tidigare lagstiftningsärende har av misstag hänvisningen i 29 kap. 13 § till relevant punkt i 8 § inte följd- ändrats trots att numreringen i sistnämnda paragraf gjorts om. I 13 § hän- visas till 8 § första stycket 10 men den bestämmelse som tidigare fanns i den punkten har flyttats till punkt 12. En ändring bör göras så att hänvisningen åter blir korrekt. Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft . Utredningens och Kemikalieinspektionens förslag: Utredningens förslag innebar ett tidigare ikraftträdande medan Kemikalieinspektionens förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på tidpunkten för ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . När det gäller kemikalieklassificeringsförordningen ska förordningens regler om klassificering, märkning och förpackning tillämpas från för ämnen från för blandningar men förordningen har trätt i kraft och reglerna får tillämpas . kommer de nationella reglerna om klassificering, förpackning och märkning att gälla parallellt med reglerna i kemikalie- klassificeringsförordningen. Eftersom förordningens bestämmelser har trätt i kraft bör de lagändringar som föranleds av förordningen genom- föras . Bestämmelser om sanktioner ska enligt artikel 47 i förordningen anmälas till Europeiska kommissionen . Kemikalielagstiftningen är ett viktigt styrmedel för att det ska vara möj- ligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. De föreslagna straffbestäm- melserna bidrar indirekt till förbättrade möjligheter att nå miljökvalitets- målet. Förslaget om att införa straffbestämmelser till följd av kemikalieregistre- ringsförordningen innebär att överträdelser av begränsningsreglerna ska vara fortsatt kriminaliserade. Detta medför inga statsfinansiella konse- kvenser. Förslagen med anledning av kemikalieklassificeringsförord- ningen bedöms inte heller medföra några statsfinansiella konsekvenser. De föreslagna straffbestämmelserna medför inga konsekvenser för kom- munerna. Konsekvenser för statliga myndigheter och domstolar De föreslagna straffbestämmelserna omfattar sådant som är föremål för sanktioner men där handlingsreglerna finns i EU-direktiv eller i nationell författning. Förslaget medför därför inte heller i denna del några statsfinansiella konsekvenser eller andra konsekvenser för myndigheterna. De föreslagna straffbestämmelserna medför inte några direkta konse- kvenser för allmänheten. Bestämmelserna kan dock genom att bidra till efterlevnaden av viktiga regler till skydd för människors hälsa och miljön förväntas ha positiva konsekvenser för allmänheten. Kemikalieklassificeringsförordningen är beslutad av rådet och Europa- parlamentet och har trätt i kraft. Förordningen innehåller relativt kompli- cerade övergångsbestämmelser. Dessa leder till att de europeiska leve- rantörerna av farliga kemiska ämnen och beredningar i viss utsträckning får tillämpa reglerna i kemikalieklassificeringsförordningen och reglerna i ämnes- och preparatdirektiven parallellt . För företagen innebär detta visst merarbete. Denna börda för företagen har emellertid beaktats vid beslutandet av förordningen och behandlas där- med inte i denna lagrådsremiss. Detsamma gäller EG-förordningen i öv- rigt. Den kriminalisering som föreslås i fråga om kemikalieklassificerings- Prop. 2009/10:211 förordningen motsvarar i huvudsak det som gäller i fråga om brott mot motsvarande nationella regler. Kriminaliseringen syftar till att uppnå god efterlevnad av de materiella bestämmelserna. Effektiva och avskräckande sanktioner för överträdelser av de viktigaste handlingsreg- lerna är en förutsättning för god konkurrens. För företag som följer de skyldigheter som finns i förordningen är de föreslagna straffbestämmel- serna naturligtvis inte alls betungande. Förslaget om att införa straffbestämmelser till följd av kemikalieregist- reringsförordningen innebär att överträdelser av begränsningsreglerna ska vara fortsatt kriminaliserade. Detta medför inga konsekvenser. I såväl kemikalieregistrerings- som kemikalieklassificeringsförordningen ställs krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. För att genomföra förordningarna krävs således att sanktioner införs. Att i stället för de föreslagna straffbestämmelserna införa andra sanktioner bedöms inte vara lämpligt och inte heller tillräckligt för att efterleva förordningarnas krav. 14 kap. 2 § Ändringen innebär att definitionen av kemisk produkt ändras på så sätt att ordet beredning ersätts med blandning. En särskild definition av ordet blandning införs också. Detta görs för att anpassa terminologin i den svenska lagstiftningen till den som används i kemikalieklassifice- ringsförordningen och kemikalieregistreringsförordningen. I kemikalie- klassificeringsförordningen är blandning definierat som en blandning eller lösning som består av två eller flera ämnen (artikel 2.8). Genom ar- tikel 58.11 i samma förordning ersätts ordet beredning i kemikalie- registreringsförordningen med blandning. Efter Lagrådets påpekande har definitionen av blandning justerats på så sätt att den nu anger att det ska vara fråga om kemiska ämnen. Någon ändring i sak i förhållande till den betydelse begreppet blandning har en- ligt kemikalieregistrerings- och kemikalieklassificeringsförordningarna är dock inte avsedd. 14 kap. 3 § Ändringen innebär att paragrafens definitioner kompletteras med en kort beteckning av kemikalieklassificeringsförordningen som nämns på annat håll i kapitlet. 14 kap. 10 § Ändringen utgör en följdändring till den ändring som görs i 2 §. Den ändringen medför ett behov av ändrade hänvisningar i 10 §. 14 kap. 17 § En ändring görs till följd av den förändrade terminologin i 2 §. beredning byts där således ut mot blandning. 14 kap. 20 § Ändringen innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges en dispensmöjlighet för krav i kemikalieklassificerings- förordningen, om det behövs med hänsyn till totalförsvarets intressen. Till grund för bestämmelsen ligger artikel 1.4 i förordningen som inne- håller en rätt för medlemsstaterna att tillåta undantag från förordningen när det är nödvändigt på grund av försvarsintressen. pensmöjlighet föreligger redan såvitt avser kemikalieregistreringsförord- 29 kap. 3 § Ändringen i andra stycket 4 är en rent språklig justering. Bestämmelsen är ny. Förslaget är en följd av att vissa begränsningar i fråga om utsläppande på marknaden och användning av kemiska produk- ter och varor förts över till kemikalieregistreringsförordningen från di- rektiv 76/769/EEG. I och med att bestämmelserna finns i en EU-förord- ning kommer de inte längre kräva genomförande i svensk rätt genom för- ningen kommer därmed inte att omfattas av straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § andra stycket 2. En ny straffbestämmelse behövs således för att över- trädelser av begränsningsreglerna fortfarande ska vara straffsanktione- Bestämmelsen är ny. I artikel 35 i kemikalieklassificeringsförordningen finns krav på förpackningar som innehåller farliga ämnen eller bland- En förpackning ska vara utformad och konstruerad så att innehål- let inte kan läcka ut, materialet i förpackningen och förslutningen ska inte kunna skadas av innehållet eller vara sådant att det lätt bildar föreningar med det, förpackningen och förslutningen ska inte kunna lossna utan tåla normal påfrestning och om förpackningen är avsedd att kunna återförslu- tas ska den kunna göra det upprepade gånger utan att innehåller läcker ut. Artikeln ställer också krav på att förpackningar inte får ha en lockande eller vilseledande utformning. Straffbestämmelsen omfattar den som släpper ut en kemisk produkt eller ett explosivt föremål på marknaden utan att följa förpackningskra- ven i artikel 35.1 eller 35.2 första stycket i EU-förordningen. Bestämmelsen är ny och innebär en straffsanktionering av kemikalieklas- sificeringsförordningens regler om att förpackningar av vissa ämnen och blandningar ska vara försedda med en barnskyddande förslutning. 2009/10:211 på sådan förslutning anges i artikel 35.2 andra stycket i förordningen. Som angetts ovan i allmänmotiveringens avsnitt 5.3.1 omfattar straffan- svaret inte den som enbart är återförsäljare. Det är den som i egenskap av att vara tillverkare, nedströmsanvändare eller någon som för in en kemisk produkt eller ett explosivt föremål till och som släpper ut pro- dukten eller föremålet på marknaden utan att iaktta kraven i artikel 35.2 andra stycket som omfattas av straffansvar. 29 kap. 3 b § Med anledning av att termen beredning i kemikalieregistreringsför- ordningen nu har ersatts av blandning görs en följdändring i 29 kap. 3 b § 29 kap. 6 § En ändring görs i första stycket 1 a som innebär att hänvisningen till hälso- och miljöfarlighet när det gäller farliga ämnen och beredningar ut- går.