prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Utgångs- punkten för tillämpningen av bestämmelserna har varit att en markägare normalt bör avstå sådan mark som enligt vedertagna principer behövs för utformningen av en god detaljplan, om ägarens markområde kan anses utgöra en enhet ur plansynpunkt Om den mark som avsätts för allmänna ändamål även ska tjäna andra fastigheter bör dock hänsyn tas till det (SOU 1947:15 s. 387 f.). I förarbetena till de äldre bestämmelserna ut- talas bl.a. att det inte skäligen kan påfordras att markägare avgiftsfritt avstår all mark som behövs exempelvis för större genomfartsleder. Den värdestegring som följer av att en detaljplan genomförs, t.ex. genom att kommunen anlägger allmän väg i anslutning till en eller flera fastigheter, ska alltså i vissa avseenden kunna fördelas mellan ägare och det all- männa. Särskilt ersättning för sådan mark som tas i anspråk för allmän plats ska betalas bara om det inte kan anses skäligt att ägaren avstår eller upplåter marken utan ersättning. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till såväl värdet av marken som värdet av byggnader m.m. som kan finns på marken (prop. 1985/86:1 s. 651). Detaljplaneläggning leder vanligen till att fastigheterna inom planom- rådet stiger i värde. Detta följer av att detaljplanen normalt ger ökande möjligheterna att bebygga mark och därmed även ökade möjligheterna till ekonomisk avsättning vid försäljning av fastigheter inom området. Anslutningen av enskilda fastigheter till allmän väg leder också normalt till att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höjande riktning. Särskild ersättning ska betalas bara om fastighetsägarens nytta av den allmänna plats till vilken mark avstås är så begränsad att fastighetsägaren skäligen bör ersättas för avståendet. Med hänsyn till kravet på erforderlig nytta av den allmänna platsen för att ersättning inte ska betalas innebär ett avstå- ende av mark till det allmänna i aktuella situationer att ägaren inte får drabbas av en sådan förlust för vilken markägaren är tillförsäkrad ersätt- ning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. Regleringen är således förenlig med grundlagens bestämmelser om egendomsskydd. Under förutsättning att avståendet kan bedömas leda till sådan nytta för ägaren att särskild ersättning skäligen inte behöver betalas för den mark som avstås, kan av- ståendet inte heller anses innebära att den enskilde tvingas bära en oskä- lig börda genom avståendet. Under sådana förhållanden bör åtgärden tvärtom bedömas som proportionell och därmed även förenlig med Euro- pakonventionens krav i fråga om rätten till respekt för egendom. Enligt nuvarande 6 kap. 36 § gäller att ett förslag i fråga om betalning av kostnader, s.k. gatukostnader (som avses i nuvar- ande 6 kap. 31 §), ska ställas ut efter det att kungör- ande om detta har skett på tid och sätt som anges i nuvarande 5 kap. 24 §. Underrättelse om utställningen ska sändas i brev till kända sakägare som berörs av förslaget. Denna bestämmelse om krav på utställning av s.k. gatukostnader, dvs. kommunens förslag avseende betalningsskyldighet för fastighetsägare för anordnande av allmänna platser, bör kunna ersät- tas med bestämmelser om granskning i enlighet med förslaget om granskning i stället för utställning i avsnitt 11.3. I nuvarande 14 kap. 1 § första stycket andra meningen sägs att eller annat utrymme som enligt detaljplanen skall användas för allmänna platser för vilka någon annan än kommunen är huvudman, är den sam- fällighet som finns eller ska bildas för ändamålet skyldig att förvärva Prop. 2009/10:170 med äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt, om fastighetsäga- ren begär det. Utan närmare presentation dyker här termen samfällig- het upp i lagen. Även om det normalt är en samfällighet som får bildas för ändamålet att vara huvudman när fråga inte är om kommunalt huvud- mannaskap är det mer konsekvent att även i denna bestämmelse tala om den som ska vara huvudman för platsen. Detta stämmer också bättre med grundregleringen om huvudman i detaljplan. I planen anges an- tingen att kommunen är huvudman eller att kommunen inte är huvud- man. Den som ska vara huvudman för platsen som finns eller ska bildas för ändamålet är sedan skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva marken eller utrymmet med äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet. Regeringens förslag: En regionplan ska utformas så att dess innebörd och konsekvenser tydligt framgår. En regionplan ska gälla . förslag om förlängd giltighetstid för regionplanen överensstämmer i sak med regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: förslag att behålla de frivilliga bestämmelserna om regionplanering har tillstyrkts av flertalet av remiss- instanserna som det har konstaterats att det med undantag av planeringen i saknas en fungerande regionplanering. kommun har anfört att mycket talar för att en fysisk regionplan inte är det rätta medlet för att fylla det växande behovet av regionala analyser och utredningar samt att i avsaknad av en formell regional pla- nering blir samverkan i kommunernas översiktsplanering allt viktigare. Behovet av en stärkt, och i vissa fall mer tvingande regionplanering, har framhållits av främst statliga myndigheter. Enligt krävs det en stärkt regionplanering för att hantera de växande trafikproblemen och den ökade pendlingen. Förslaget att förlänga giltighetstiden för region- planen har tillstyrkts av de instanser som har kommenterat förslaget. Lagtextpromemorians förslag har kommenteras av några remissinstan- i län har anfört att lagstiftningen mer aktivt bör underlätta för mer mellankommunal planering genom olika typer av pla- ner, exempelvis genom s.k. tematiska regionplaner, samt att man i lag- stiftningen behöver ta hänsyn till samverkan över gränserna, både när det gäller kommungränser och nationsgränser. förslaget enbart innebär små förändringar för den regionala planeringen, trots att denna verksamhet knappt existerar och trots att flera utredningar berört behovet av den. Även anser att region- planeinstitutet bör reformeras, särskilt med hänsyn till den svaga tillämp- ningen och behovet av sektorsövergripande arenor på regional nivå. tens geotekniska institut har anfört att bestämmelserna om regionplaner- ing bör utnyttjas om nödvändigt samarbete inte kommer till stånd på an- t.ex. för att hantera konsekvenserna av klimatförändringarna. Både och i anser att den lag som styr den enda existerande regionpla- nen, lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i , bör integreras i . Kommuner och Lands- ting anser att bestämmelserna om regionplan lämpligen bör placeras efter kapitlet om översiktsplan. Skälen för regeringens förslag: Enligt de nuvarande bestämmelserna i 7 kap. 1 och 2 §§ får regeringen om de berörda kommunerna inte motsätter sig det utse ett regionplaneorgan om an- vändningen av mark- och vattenområden behöver utredas gemensamt av flera kommuner eller om flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas. Regionplaneorganets uppgifter är att inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag i sådana frågor för kom- munernas och statliga myndigheters planering. Regionplaneorganet kan anta en regionplan för hela eller del av regionen. Översiktsplanens förfar- anderegler om samråd, utställning etc. ska då tillämpas. Regionplanen ska tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och om- rådesbestämmelser. Planen gäller av högts . har av regeringen utsetts till regionplaneorgan. I ansvarar för regionpla- neringen med stöd av lagen (1987:147) om regionplanering för kommun- erna i . I uppdraget att utreda förhållandet mellan den fysiska planeringen en- ligt och den regionala utvecklingspolitiken har analyserat behovet av att ändra bestämmelserna om region- planering. Kommittén har föreslagit att reglerna behålls, trots ett begrän- sat genomslag, men att bestämmelserna om regionplanens giltighetstid justeras från sex till , för att motsvara två mandatperioder. En regionplan kan fylla viktiga funktioner som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i öv- rigt på regional nivå. Såsom några remissinstanser har framhållit, bedrivs det en mellankommunal planeringssamverkan i många former. erbjuder ett system för en frivillig regionplanering som ett fas- tare alternativ till ett mer informellt samarbete. Planarbetet kan få större stadga och långsiktighet. som remissinstanserna har lyft fram regionplaneringens potential för en stärkt koppling mellan kommu- nernas fysiska planering och den regionala utvecklingspolitiken. En ökad mellankommunal samverkan aktualiseras vidare i kommuner- nas översiktsplanering. I avsnitt 9.2 föreslår regeringen att översikts- planens strategiska funktion ska stärkas genom att det av planen ska framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i kom- munen. De nuvarande reglerna om regionplanering bör behållas i stort sett oförändrade. Ett par förändringar bör dock genomföras. För det första bör giltighetstiden för regionplaner förlängas från sex till , eftersom de kommunala mandatperioderna har förlängts från tre till den nuvarande trädde i kraft. För det andra bör bestäm- melserna om regionplanens utformning anpassas till de nya bestämmel- serna om översiktsplanens utformning som trädde i kraft . Därmed görs tydligt att även en regionplan bör utformas så att dess innebörd och konsekvenser tydligt framgår. Därutöver bör, i enlighet Prop. 2009/10:170 med Lagrådets förslag bestämmelserna om regionplanens innehåll för- tydligas så att det klart framgår att regionplanen ska ange riktlinjer för såväl bebyggelse som byggnadsverk. Denna ändring är en följd av reger- ingens förslag till definitioner i 1 kap. 4 § (jfr. avsnitt 7). Nuvarande be- stämmelse i 7 kap. 1 § som innebär att ett regionplaneorgan inte ska bil- das om det hos de berörda kommunerna finns ett utbrett motstånd mot detta bör gälla även i fortsättningen. Regeringens förslag: Byggnader ska vara utformade så att de är lämpliga för sitt ändamål, har en god form, färg- och materialverkan samt är tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- Utformningskraven ska uppfyllas och prö- vas i samband med nybyggnad, ombyggnad eller en annan ändring av Vid en ändring av en byggnad ska kraven uppfyllas för För en ombyggnad ska kraven uppfyllas för hela byggna- den eller, om detta inte är rimligt, den betydande och avgränsbara del av byggnaden som förnyas genom ombyggnaden. kraven uppfyllas för hela byggnaden. Kraven gäller även för anläggningar i den utsträckning som framgår av föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Kravet på att en byggnad ska ha en god form-, färg- och materialverkan gäller för skyl- tar och ljusanordningar i den utsträckning som framgår av föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga gäller inte för fritidshus med högst två bostäder och arbetslokaler om kravet är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet som lokalen är avsedd för. Vid ändring eller flyttning av ett byggnadsverk ska uppfyllandet av kraven anpassas och avsteg göras med hänsyn till ändringens omfatt- ning eller flyttningens samt med hänsyn till byggnadsverkets förutsätt- ningar, kravet på varsamhet och förbudet mot förvanskning. från kraven på tillgänglighet och användbarhet för personer med ned- satt rörelse- eller orienteringsförmåga får dock endast göras om det med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard vore uppenbart oskäligt att uppfylla kraven. Det är dock inte möjligt att göra avsteg från kraven om det av föreskrifter som meddelas med stöd av lagen framgår att kraven alltid ska uppfyllas. förslag om ett krav på en god form-, färg- och ma- terialverkan överensstämmer med regeringens. förslag att ändamålsenlighet och tillgäng- lighet ska bedömas i samband med bygglovet, att ett undantag från kra- vet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska gälla för fritidshus med högst två bostäder och i vissa fall arbetslokaler samt att uppfyllande av de s.k. utformnings- kraven vid ändring av ett byggnadsverk ska anpassas på visst sätt över- ensstämmer med regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har ifrågasatt om för- slag kommer att lösa tillämpningsproblemen. Små kommuner har ut- tryckt en oro över att en utökad prövningsprocess kräver mer resurser. m.fl. stödjer förslag om tidigare- läggning av bedömningen av ändamålsenlighet och tillgänglighet. Bover- ket har dock anfört att det för ganska långt om byggnadsnämnderna ska bedöma alla projekt utifrån ett lämplighetskriterium, eftersom det inte finns någon vägledning om hur kravet ska tillämpas, utöver för bostäder. Verket ser behov av vägledning vid tillämpningen för t.ex. skolor, affärs- lokaler, samlingslokaler och kontor. har ifrågasatt undantaget från kravet på tillgänglighet beträffande fritidshus. Av svaren på lagtextpromemorians förslag framgår att flera remissin- stanser ser positivt på att kraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet ska bedömas på ett tidigt stadium. Förbundet rörelsehindrade ser mycket positivt på att tillgänglighetskravet flyttas från lagen om tekniska egen- skapskrav på byggnadsverk, m.m. till , men anser att även 12 § förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. behöver tas med för att byggherren ska förstå vidden av innehållet i den nya bestämmelsen. Kommuner och Landsting har efterlyst stöd för att ställa krav på skyddsåtgärder mot t.ex. översvämningsrisker och föreslagit ett tillägg som innebär att en byggnad ska vara lämplig med hänsyn till förutsättningarna att ordna skydd mot omgivningsstör- ningar. har anfört att lämplighetsprövningen även bör ske från arbetsmiljösynpunkt och förutsätter att krav som kan ställas med stöd av arbetsmiljölagen och föreskrifter, i första hand om arbetsplatsers utformning, ska vara uppfyllda för att en byggnad ska anses som lämplig för sitt ändamål. Verket anser att en prövning av lämplighet från arbetsmiljösynpunkt bör göras i ett tidigt skede. Flera remissinstanser har ifrågasatt att kraven på uppfyllande av de tekniska egenskapskraven delas upp i flera bestämmelser. Kommuner och Landsting, och har anfört att det är oklart om krav motsvarande de som regleras i 3 kap. finns med i det nya kapitlet om krav på byggnadsverk m.m. har också ifrågasatt att uttrycket estetiskt tilltalande, som finns i nuvarande 3 kap. 1 §, ersätts med god form, färg och material- verkan. Skälen för regeringens förslag Alla nuvarande bestämmelser om krav på byggnader, tomter och allmän- na platser bör samlas i ett kapitel i inklusive de nuvarande bestämmelserna i lagen om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk m.m. De bestämmelser i nuvarande 3 kap. som inte handlar om krav på byggnadsverk utan om lokalisering av byggnadsverk bör placeras i första hand i det nya andra kapitlet. I det nya kapitlet om krav på byggnader, tomter och allmänna platser bör inledningsvis anges de krav i fråga om utformning som byggnads- verk ska uppfylla och som prövas i samband med ansökan om lov. Det är Prop. 2009/10:170 mot dessa krav på utformning som bör göra en be- dömning vid ansökan om lov. Därefter bör de bestämmelser tas in som tydliggör när och hur uppfyllandet av kraven ska ske dvs. i vilken om- fattning kraven ska uppfyllas vid nybyggnad, ombyggnad respektive en annan ändring än ombyggnad. Sedan bör de bestämmelser följa som ger möjlighet att göra avsteg från uppfyllandet av utformningskraven. Efter bestämmelserna om krav på byggnadsverks utformning bör de bestämmelser tas in som avser byggnadsverkets mer tekniska egenska- per, dvs. i huvudsak de tekniska egenskapskrav som finns i den nuvar- ande lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. De be- stämmelserna har betydelse för prövning av de bygg- åtgärder som vidtas efter att ett bygglov har getts bl.a. vid det tekniska samrådet innan beslutar att åtgärderna får påbörjas (startbesked) då nämnden gör en bedömning av om byggnadsverket kan antas uppfylla de väsentliga tekniska egenskaperna. Även i detta skede av processen kan behöva göra en bedömning av hur byggnadsverket uppfyller kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Utöver kraven på byggnadsverk bör kapitlet sedan innehålla de be- stämmelser som avser krav på tomters och allmänna platsers och andra områdens utformning; bestämmelser med förbud mot att förvanska sär- skilt värdefulla byggnadsverk, tomter, allmänna platser och bebyggelse- områden; bestämmelser med krav på underhåll och varsamhet, allmänna bestämmelser om byggprodukter samt specialbestämmelser om vissa byggprodukter som hissar, linbaneanläggningar och ventilationssystem. Byggnaders lämplighet för sitt ändamål Enligt nuvarande bestämmelser regleras byggnaders lämplighet för sitt ändamål i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Den frågan prövas därför inte inom ramen för bygglovsprövningen. Byggpro- cessutredningen har föreslagit en ändring på denna punkt. Lämplighetsprövningen av en bostads eller en lokals disposition kan få bäring på den tekniska bedömning som också ska göras, dock ofta i ett senare skede vid ett större projekt. En särskild planlösning kan innebära att byggnaden inte blir lämplig för ändamålet. Enligt nuvarande ordning finns det då inga möjligheter att i ett tidigt skede förhindra att byggherren ändå, trots varningar, förverkligar en felaktig lös- ning. Ett ingripande kan bara ske när olagligheten är fullbordad. Om byggnadens lämplighet för ändamålet bedöms redan i samband med bygglovsprövningen kan en tidigt upptäckt brist finnas med i den tek- niska bedömningen och leda till att något startbesked inte ges förrän byggherren har ändrat lösningen eller beslutet har överklagats och saken har avgjorts av en högre instans. Möjligheten att ingripa tidigt i processen är viktig för att inte resurser ska gå till spillo, inte minst för byggherrens skull. Därför föreslog Bygg- processutredningen att kravet att byggnaden ska vara lämplig för sitt ändamål flyttas från lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. till . Regeringen delar utredningens bedömning att byggnaders lämplighet Prop. 2009/10:170 för ett visst ändamål bör bedömas redan i samband med bygglovspröv- Frågan om en lämplighet för ett visst ändamål kan dock också handla om ett sådant tekniskt egenskapskrav som inte helt och fullt går att pröva i samband med bygglovsprövningen. Ett krav på en kompletterande bedömning av om lämpligheten kan antas komma att uppfyllas också ur en mer teknisk synvinkel bör således göras i samband med kommunens beslut om startbesked. Ytterst är det ändå alltid bygg- ansvar att se till att kravet uppfylls. Att prövar vissa tekniska egenskapskrav i samband med bygglovet ändrar inte detta ansvarsförhållande. När det gäller tillämpningen av bestämmelsen om lämplighet för sitt ändamål angavs i förarbetena till lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (prop. 1993/94:178 s. 101) att kravet innebar att bo- städer ska ha utrymmen för vila, samvaro, måltider, hygien och förvaring samt utrustning för hygien och matberedning. Vidare angavs att dessa funktioner i skälig utsträckning bör vara avskiljbara från varandra. Bortsett från rena tillgänglighetsaspekter ligger det inte i statens intres- se att detaljreglera den fysiska utformningen av olika utrymmen i en bo- stad. De behov som ska tillgodoses kan vara mycket olika beroende på exempelvis om bostaden är avsedd som studentboende eller äldreboende. Grundprincipen bör vara att det är de funktioner som nämndes i förarbe- tena som ska tillgodoses. En motsvarande bedömning bör göras även i fråga om hur andra bygglovspliktiga byggnader uppfyller kraven på lämplighet för sitt ändamål, dvs. ingen detaljreglering från samhällets sida av den fysiska utformningen utan en bedömning av vilka funktioner som behöver tillgodoses med hänsyn till byggnadens avsedda ändamål. De nya bestämmelserna bör gälla andra anläggningar än byggnader endast i den utsträckning som regeringen bestämmer i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om vad som krävs för att ett byggnadsverk ska anses uppfylla lämplighetskravet. God form-, färg- och materialverkan Enligt nuvarande bestämmelser (3 kap. 1 § och 2 kap. 2 §) ska byggnader ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggna- derna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Dessa bestämmel- ser har lett till tillämpningsproblem. Trots ambitionerna att ge estetiska värden en tydligare ställning som ett allmänt intresse har det vid tillämp- ningen och överprövningen i bland varit svårt att få genomslag för kom- munala bedömningar av vad som ska anses som estetiskt tilltalande. En orsak kan vara att uttrycket estetiskt tilltalande kan tolkas så att det ger utrymme för en hög grad av skönsmässiga bedömningar grundade på personliga omdömen, snarare än på professionellt och sakligt underbygg- da kunskaper och värden. Det ursprungliga syftet med införandet av be- stämmelserna var att ge stöd för olika aspekter exempelvis färgsättning, storlek och skala samt materialval som sammantaget ger en god hel- hetsverkan (prop. 1997/98:117 s. 19). För att ge stöd för mer sakligt underbyggda bedömningar bör uttrycket Prop. 2009/10:170 estetiskt tilltalande inte användas i lagtexten. I stället bör bestämmel- serna utformas så att de olika komponenter som är väsentliga för bedöm- ningen uttryckligen framgår. Av bestämmelserna bör alltså framgå att byggnader ska ha en god form-, färg- och materialverkan. Regeringen bör få meddela föreskrifter om att detta också ska gälla för andra anlägg- ningar än byggnader samt för skyltar och ljusanordningar. På samma sätt som för kravet på ändamålsenlighet har Byggprocessut- redningen föreslagit att kravet på byggnaders tillgänglighet och använd- barhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska be- dömas redan i samband med bygglovsprövningen. Regeringen delar utredningens uppfattning. En bedömning av byggna- dens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga redan i samband med bygglovsprövningen ökar sannolikheten för att felaktigheter kan observeras i ett tidigt skede. Det är dock viktigt att komma ihåg att ett beviljat bygglov inte innebär att lös- ningar som inte framgår av bygglovshandlingarna är godtagna av bygg- nadsnämnden. kan aldrig ta över ansvaret för att bygglovsritningarna är riktiga. De tillgänglighetsfrågor som inte framgår av bygglovshandlingarna bör dock kunna bedömas inför startbeskedet. Regeringen bör få meddela föreskrifter om att detta också ska gälla för andra anläggningar än byggnader. På motsvarande sätt som redan gäller enligt de nuvarande bestämmel- serna i 12 § förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. bör kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga dock inte gälla för fritidshus med högst två bostäder och inte heller för arbetslokaler, om kravet är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet som lokalerna är av- sedda för. Dessa undantag flyttas från förordningen till den nya lagen. Övriga delar av nuvarande 12 § förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. bör även fortsatt gälla och regleras på förord- ningsnivå. Vissa avsteg från utformningskraven bör kunna göras enligt det som i det följande sägs om ändring av en byggnad.