prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — Det finns i allmänhet inte någon skyldighet för kom- muner och landsting att ta ut avgifter. Enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen får kommunerna och landstingen inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för tjänsterna eller nyttigheterna (självkostnadsprincipen). Avgifterna ska med tillämp- ning av gällande redovisningsprinciper sättas så att man undviker över- skott. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommunerna och landstingen bedriver och oberoende av om verk- samheten drivs i egen regi, genom egna företag eller genom anlitande av utomstående entreprenörer. I de båda senare fallen måste dock principen regleras i avtal, bolagsordning eller dylikt (se NJA 2008 s. 120). För vissa kommunala avgifter som regleras i specialförfattningar finns sär- skilda bestämmelser om självkostnad. Dessa bestämmelser innebär dock ingen avvikelse från kommunallagens allmänna självkostnadsprincip. Självkostnadsprincipen har vissa undantag. Det finns emellertid inga författningsbestämmelser om undantag från självkostnadsprincipen när kommuner eller landsting tillhandahåller information för vidareut- nyttjande. Självkostnadsprincipen hänför sig till det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Huvudregeln är att kostnaden för den enskilda prestationen inte har någon betydelse vid tillämpningen av självkostnadsprincipen. Avgränsningen av vad som i självkostnadshänseende är en verksamhet blir därför viktig. Rent allmänt kan sägas att i princip samtliga kostnader som vid en normal drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen. Direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till får ingå i beräkningen. Ut- över externa kostnader får även relevanta interna eller kalkylerade poster tas med. Exempel på direkta kostnader är kostnader för personal, mate- rial, tjänster, försäkringar m.m. Exempel på indirekta kostnader är lokal- kostnader, kapitalkostnader och administrationskostnader. Verksam- hetens andel av kommunens centrala service- och administrations- kostnader får också räknas med. Investeringar som görs i syfte att upp- fylla miljöpolitiska krav kan ingå i avgiftsunderlaget. Om kommunens eller egna organ utnyttjar tjänsterna måste detta beaktas så att värdet av sådana tjänster inte ligger till grund för avgiftsuttaget från övriga brukare eller konsumenter. Kommunen eller bör själv stå för den kostnaden, t.ex. genom intern- debitering. Självkostnadsprincipen innebär inte att avgifterna aldrig får överstiga kostnaderna. Avgiftsuttaget grundar sig på kalkylerade och budgeterade kostnader. Det är inte alltid möjligt att uppnå en fullständig överens- stämmelse mellan kostnader och avgifter. Det totala avgiftsuttaget får emellertid inte överstiga de totala kostnaderna för verksamheten . Ett avgiftsöverskott får fonderas bara under förutsättning att det tillgodoförs den verksamhet där det uppkommit. Som ovan nämnts ska statliga myndigheter enligt vad som framgår av 5 § kapitalförsörjningsförordningen normalt finansiera anläggnings- tillgångar som används i verksamheten med lån i och därmed normalt sett inte ta hänsyn till någon avkastning på investeringar i sin avgiftssättning. Det kan dock kommuner och landsting behöva göra. PSI-direktivet utgår från att myndigheterna enligt nationell rätt kan ta ut avgifter för vidareutnyttjande av handlingar. För de svenska statliga myndigheterna finns bestämmelser om avgifter för tillgång till handling- ar i avgiftsförordningen och i andra författningar. Därutöver finns i åt- skilliga fall särskilda bemyndiganden att ta ut avgifter. Vid utarbetandet av promemorian har en rapport tagits fram för att bedöma om de regler och principer för avgiftssättning som gäller för statliga och kommunala myndigheter är förenliga med direktivet (dnr Fi2009/3196). I rapporten görs bedömningen att avgiftsuttagen i inte överstiger avgiftstaket som anges i direktivet. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att direktivets krav avseende avgiftstaket redan är tillgodosett i svensk rätt. För att uppfylla direktivets krav med tillräcklig tydlighet och på ett sätt som binder både statliga och kommunala myndigheter anser dock reger- ingen att det bör införas en princip i lag om de högsta tillåtna avgifts- intäkterna i en verksamhet i förhållande till kostnaderna i samma verk- samhet för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingar, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Flera re- missinstanser, däribland , PSI-Alliance och AAA Soli- ditet AB, anser att marginalkostnaden för uttaget bör vara huvudregel för avgiftsberäkningen eller att kostnad för framställning av information inte bör tas med i avgiftsuttaget. Regeringen vill dock framhålla att några sådana krav inte sätts upp i PSI-direktivet. Regeringen vill också påpeka att marginalkostnadsprincipen som huvudregel redan gäller för statliga myndigheter (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). Detta innebär att dessa ska ut avgifter för informationsuttag som grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera uppgifterna, dvs. det som motsvaras av marginalkostnaden. anser att den i promemorian föreslagna bestämmel- sen behöver förtydligas och att den formuleras så att det framgår att be- stämmelsen gäller avgifter för såväl uttag som vidareutnyttjande. Den föreslagna lagen gäller i princip villkoren för vidareutnyttjandet av hand- lingar som finns hos myndigheterna. Mot denna bakgrund bör bestäm- melsen om avgiftstaket formuleras så att det gäller intäkter för avgifter som tas ut för vidareutnyttjande, men att även intäkter från avgifter för tillhandahållandet tas med i beräkningen av underlaget för avgiftstaket. I praktiken innebär detta att en myndighet för att hålla sig inom ramen för det föreslagna avgiftstaket kan behöva justera avgifterna för vidareut- nyttjandet, nämligen om intäkterna från sådana avgifter tillsammans med intäkterna från avgifter för utlämnande överstiger de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och spridning av handlingar- na, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. Grunderna för beräkningen av avgifter för vidareutnyttjande behöver inte regleras i den föreslagna lagen eftersom detta redan är reglerat för statliga och kommunala myndigheter i författning eller med stöd av re- geringens bemyndiganden. kommun har framfört att en förutsättning för att klara av förfrågningar är att avgifter kan tas ut för de kostnader som uppstår. Regeringen vill med anledning av detta påpeka att avgifter endast får tas ut om det verkligen finns en extra kostnad med anledning av förfrågningen i det enskilda fallet. Har t.ex. kommunen endast kostnad för utlämnande av en allmän handling finns ingen grund för att ta ut en extra avgift för ett vidareutnyttjande. Detta skulle strida mot självkostnadsprincipen. , och och Tele- komföretagen tar också upp brister i självkostnadsprincipens tillämpning och behovet av att kunna kontrollera att avgiftsuttaget överensstämmer med direktivet. Regeringen har förståelse synpunkterna men anser inte att det är lämpligt att reglera dessa frågor i den föreslagna lagen. Vissa remissinstanser, bl.a. DirektMedia och SWEDMA, har anfört att vissa myndigheter tar betalt av vidareutnyttjarna för en vidareförädling av uppgifter som de inte efterfrågar. I detta sammanhang vill regeringen erinra om att vissa myndigheter har till uppgift att tillhandahålla bearbetad information, t.ex. tillhandahålla officiell statistik eller Lantmäteriets uppgift att föra ett Vissa av dessa register är användarfinansierade i stället för anslagsfinansierade, t.ex. fastighetsregistret. heterna är då skyldiga att tillhandahålla bearbetad information (angående frågan om tillgång till information i obearbetad form, se avsnitt 14.4.3). de fall verksamheten är avgiftsfinansierad ska insamling av uppgifter, registervård m.m. ingå i avgiftsunderlaget. 14.6Villkor och exklusiva rättigheter Regeringens förslag: Villkor, inklusive avgifter, för vidareut- nyttjande ska vara relevanta och icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Villkoren ska inte i onödan få be- gränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. En myndighet ska tillämpa samma avgifter och andra villkor för sin egen verksamhet som för andra vidareutnyttjare. Regeringens bedömning: Konkurrensbegränsande villkor omfattas av bestämmelserna i konkurrenslagen (2008:579) och konkurrens- bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Någon ytterligare reglering av konkurrensbegränsande villkor behöver inte tas med i den nya lagen för att genomföra PSI-direktivet. Direkti- vets bestämmelse om standardlicenser behöver inte heller regleras i lag. Standardlicenser bör tas fram genom ett förvaltningsgemensamt utvecklingsarbete. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslogs en särskild bestämmelse om att villkor inte får begränsa konkurrensen. Vidare föreslogs en bestämmelse om att vissa begränsningar i rätten att vidareutnyttja en handling inte skulle anses vara villkor i lagens mening. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan erinran. Hovrätten över och anför att den föreslagna lagbestämmelsen synes avvika från direktivet och att någon motivering till skillnaden inte har anförts. Hovrätten uppfattar att direktivets bestämmelse om konkurrens- begränsande villkor ska gälla när avsikten är att begränsa konkurrensen och att den förslagna lagbestämmelsen är vidare. och påpekar att bestämmelsen är svår att tillämpa. Han- delskammare, , och förordar att krav på standardlicenser bör skrivas in i lagen. Ett par remissinstanser, bl.a. () och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, anser att det finns skäl för att införa en be- stämmelse om att myndigheter ska tillämpa samma avgifter och andra villkor för sin egen verksamhet som för andra vidareutnyttjare. remissinstanser, bl.a. , påpekar vikten av att den praktiska Prop. 2009/10:175 tillgången regleras i avtal mellan myndigheterna och vidareutnyttjarna. Skälen för regeringens förslag och bedömning I artikel 8.1 i direktivet föreskrivs att myndigheterna får tillåta vidareut- nyttjande av handlingar utan att ställa villkor. Myndigheterna får också tillåta vidareutnyttjande med villkor, som får ges formen av en licens. Villkoren får omfatta relevanta frågor och får inte i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. En situation då det kan komma i fråga att en svensk myndighet ställer villkor för ett vidareutnyttjande är när myndigheten har upphovsrätt till de aktuella handlingarna och t.ex. bedömer att det är nödvändigt att re- glera vidareutnyttjandet för att skydda dessa rättigheter. villkor om krav på hur handlingen får vidarespridas, vidareutvecklas och Det kan vidare vara fråga om att reglera ansvarsfrågor och lämna garantier för att handlingen inte kommer att ändras och att vidare- utnyttjaren kommer att redovisa källan (skäl 17 i direktivets ingress och Statskontorets promemoria Fritt fram att avtal om information?, Statskontoret 2005:120). Andra typer av villkor kan vara avgifter, abonnemangsvillkor, tekniska format m.m. I vissa fall ställer svenska myndigheter upp villkor i form av licenser i samband med vidareutnyttjande av handlingar. De frågor som i praktiken kan komma att regleras i villkor och licenser är sannolikt få. Regelrätta licenser är endast aktuella vid upplåtelse av Vad gäller begränsningar för användandet av handlingar som följer av regleringen i TF och OSL samt i PUL m.fl. författningar faller dessa, som framgår av avsnitt 14.4.2, utanför direktivets och den föreslagna Som flera remissinstanser varit inne på påverkas alltså inte sådana bestämmelser av den föreslagna lagen och begränsningarna utgör därför inte villkor i den mening som avses i lagen. En uttrycklig bestämmelse om att sådana begränsningar som följer av lag m.m. inte ska anses vara villkor enligt lagen, som föreslagits i promemorian, är därför obehövlig. Förutsättningar för att kunna ställa villkor Staten och kommuner kan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande eller ställa upp villkor för vidareutnyttjande om det finns en ensamrätt som myndigheten förfogar över enligt upphovsrättslagen. ta ut avgifter krävs vidare ett stöd i författning eller i en myndighets regleringsbrev m.m. (se avsnitt 14.5). Villkor som kan ställas utan stöd i författning är exempelvis abonnemangsvillkor, uppdateringsfrekvenser och frågor som rör det praktiska tillhandahållandet vid vidareutnyttjande Flera remissinstanser, bl.a. , har påpekat vikten av att den praktiska tillgången regleras i avtal mellan myndigheterna och Det anförs att detta är en viktig förutsättning för förut- sebarhet i affärsverksamheten, t.ex. vilka avtal som kan ingås med kun- der i senare led. Regeringen delar uppfattningen att myndigheterna bör agera på ett sätt som ger bästa förutsättningar för vidareutnyttjande. Relevanta och icke-diskriminerande villkor för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande Enligt artikel 8.1 får villkor ställas som omfattar relevanta frågor, när så är lämpligt genom en licens. Alla gällande villkor vara ska icke-diskri- minerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande enligt artikel 10.1. och har anfört att den föreslagna lagbe- stämmelsen kan vara svår att tillämpa. Enligt regeringens mening är direktivet inte helt klart, framför allt vad som avses med relevanta villkor och jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Utgångspunkten för bedömningen bör vara att villkoren ska avse frågor som har reell betydel- se i det aktuella sammanhanget. Ett villkor bör anses vara relevant då handlingarna som lämnas ut för vidareutnyttjande skyddas av upphovs- rätt eller någon till upphovsrätten närstående rättighet och villkoren syftar till att reglera hur det skyddade materialet får användas av sökan- den, dvs. någon annan än rättighetshavaren. Samma villkor skulle inte vara relevant om det ställdes upp för vidareutnyttjande av handlingar som inte omfattas av något upphovsrättsligt skydd. Enligt artikel 10.1 i direktivet ska alla villkor för vidareutnyttjande av handlingar vara icke- diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Direk- tivet anger som exempel i skäl 19 att hinder inte finns att kunna tillämpa olika avgifter för kommersiellt och icke-kommersiellt vidareutnyttjande. Sådana vidareutnyttjanden kan alltså vara att anse som icke jämförbara, och det är då tillåtet att tillämpa olika villkor. Om två företag vidare- utnyttjar handlingar på huvudsakligen samma eller likartat sätt bör det vanligen vara att anse som två jämförbara vidareutnyttjanden. Det kan t.ex. förekomma att ett företag har en etablerad relation med en myndighet, som vidareutnyttjar handlingar från myndigheten. Om myndigheten då erbjuder mer fördelaktiga villkor till det företaget, än till ett företag som inte tidigare vidareutnyttjat myndighetens handlingar, så är det exempel på otillåten diskriminering. Den närmare innebörden av bestämmelsen får klargöras i rättspraxis. Det finns inga bestämmelser i svensk rätt som motsvarar PSI- direktivets reglering om relevanta, icke-diskriminerande villkor som inte i onödan får begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande För att artikel 8 och 10 i direktivet på ett korrekt sätt ska genomföras krävs därför att dessa krav i artiklarna tas in i den föreslagna lagen. Handlingar som vidareutnyttjas i en myndighets affärsverksamhet I artikel 10.2 i direktivet anges att om handlingar vidareutnyttjas av en offentlig myndighet som utgångsmaterial för dess kommersiella verk- samhet, som inte ryms inom myndighetens offentliga verksamhet, ska samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingar tillämpas för den verksamheten som för andra användare. Vad som avses med myndigheters affärsverksamhet har utvecklats i avsnitt 14.4.7. ESV och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser anser att det finns skäl för en bestämmelse om att myndigheter ska till- lämpa samma avgifter och andra villkor för sin egen verksamhet som för andra vidareutnyttjare. Ett förfarande där en myndighet som vidareutnyttjar handlingar i sin affärsverksamhet inte tillämpar samma avgifter och villkor gentemot andra vidareutnyttjare skulle kunna vara diskriminerande och därför otillåtet enligt bestämmelsen om relevanta och icke-diskriminerande villkor. Även konkurrensreglerna i konkurrenslagen (2008:579) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-för- draget, kan vara tillämpliga på ett sådant förfarande. Regeringen gör dock bedömningen i likhet med nämnda remissinstanser att en bestämmelse som säkerställer att en myndighet ska tillämpa samma villkor för sin egen affärsverksamhet som för andra vidareutnyttjare är ändamålsenlig. En sådan bestämmelse tar sikte på en situation där det är viktigt att inte konkurrensen begränsas och kan förhindra att konkurrens- begränsningar uppstår. Bestämmelsen bidrar till att direktivets syfte att myndigheterna ska följa konkurrensreglerna när de fastställer principerna för vidareutnyttjande uppfylls. Sammanfattningsvis anser regeringen att en bestämmelse ska tas in i lagen för att tydliggöra att myndigheter inte får gynna sin egen affärsverksamhet i förhållande till andra vidareut- nyttjare. Villkor får inte begränsa konkurrensen Artikel 8.1 i direktivet anger att villkor inte i onödan får begränsa möj- ligheterna till vidareutnyttjande och inte heller användas för att begränsa konkurrensen. Bestämmelserna i och konkurrensbestämmelserna i är tillämpliga vid bedömningen av konkurrensbegränsande förfaranden på en marknad. Det är bl.a. bestämmelserna i om konkurrens- begränsande avtal, företags missbruk av en dominerande ställning och om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet som avses. Enligt 2 kap. 1 § KL gäller ett förbud för avtal mellan företag som har till syfte eller resultat att begränsa konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt. avses en fysisk eller juridisk person som driver verk- samhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till den del verk- samheten består i myndighetsutövning (1 kap. 5 § KL). Med avtal avses även tysta överenskommelser och samordning mellan företag. Nämnas bör att uppsåt inte krävs för att syftesrekvisitet i bestämmelsen ska vara uppfyllt. Slutligen ska konkurrensen på marknaden begränsas på ett märkbart sätt, vilket innebär att företagens marknadsandelar på en fast- ställd marknad får betydelse. Förbudet mot missbruk av en dominerande ställning enligt 2 kap. 7 § KL handlar om ett ensidigt förfarande av ett företag som är dominerande på marknaden som innebär ett missbruk. Missbruk kan exempelvis vara att direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra avtalsvillkor, att olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner eller genom att ställa villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig förpliktelse som inte har något samband med föremålet för avtalet. Staten, en kommun eller ett landsting får enligt 3 kap. 27 § KL förbjudas att i en säljverksamhet till- lämpa ett visst förfarande om detta snedvrider, hämmar eller är ägnat att snedvrida eller hämma förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. En kommun eller ett landsting får även i vissa fall förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet. Syftet med konfliktlösningsregeln är att komma till rätta med konkurrenssnedvridningar som kan uppstå när offentliga aktörer bedriver säljverksamhet i konkurrens med privata aktö- rer. Hovrätten över och har ansett att den i promemorian föreslagna lagbestämmelsen avviker från direktivets lydelse, eftersom bestämmelsen inte innehåller något krav på avsikt att begränsa konkur- rensen. I direktivet anges att villkor inte får användas för att begränsas konkurrensen medan lagbestämmelsen formuleras som att villkoren inte får begränsa konkurrensen I likhet med hovrätten anser regeringen att promemorians bestämmelse går längre än artikelns ordalydelse. Som framgår ovan är KL och EUF-fördragets konkurrensregler tillämpliga på förfaranden som innefattar konkurrensbegränsande villkor. Vidare före- slås en bestämmelse om att villkor ska vara relevanta och icke-diskrimi- nerande för relevanta kategorier av vidareutnyttjande och att myndigheter ska tillämpa samma villkor för sin egen affärsverksamhet som för andra vidareutnyttjare. För att tydliggöra att myndigheterna ska följa konkur- rensreglerna när de fastställer principerna för vidareutnyttjande i enlighet med vad som framgår av skäl 20 i direktivets ingress, anges att lagens syfte bl.a. är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter på villkor som inte får användas för att begränsa konkurrensen. Sammanfattningsvis gör regeringen mot denna bakgrund bedömningen att det därutöver inte föreligger något behov av att reglera konkurrensbegränsande villkor särskilt i den föreslagna lagen för att genomföra direktivet och därför föreslås inte heller någon sådan bestämmelse. Regeringen vill i sammanhanget understryka att det är särskilt viktigt att myndigheter inte använder egen information för att på ett otillbörligt sätt konkurrera med privata företag. Den egna affärsverksamheten får inte på något sätt gynnas eftersom en sådan särbehandling är diskriminerade mot andra aktörer och dessutom kan strida mot konkurrensreglerna. Artikel 8.2 i direktivet reglerar användningen av standardiserade licenser. Om licenser används, åligger det medlemsstaten att se till att det finns standardiserade licenser som kan anpassas till en enskild licensansökan. Detta åliggande åvilar medlemsstaten och användning av befintliga stan- dardlicenser är inte obligatorisk för myndigheterna. Däremot ska med- lemsstaten uppmuntra användning av licenserna. När standardlicenserna används ska de finnas tillgängliga i elektroniskt format, och ansökan ska kunna behandlas elektroniskt. Enligt svensk rätt gäller inget generellt krav på att myndigheter ska använda standardlicenser. Flera remissinstanser, bl.a. , , Prop. 2009/10:175 SWEDMA och , har ansett att villkor bör anges i form av standardlicenser och att detta ska vara ett krav enligt den föreslagna lagen. Att göra standardlicenser obligatoriska i alla licenssituationer är dock enligt regeringens mening inte ändamålsenligt eftersom effekterna av ett sådant krav är svåra att överblicka och kan leda till att onödiga kostnader uppstår. Ett sådant krav, som direktivet alltså inte föreskriver, bör därför inte införas i lagen. Regeringen avser att ge Delegationen för e-förvaltning (Fi 2009:01) i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utarbeta standard- villkor. I uppdraget bör ligga att bedöma på vilka områden standard- villkor behövs och att ta fram riktlinjer för när de bör användas. Enligt regeringens bedömning bör alltså standardvillkor tas fram genom ett förvaltningsgemensamt utvecklingsarbete. 14.6.2Exklusiv rätt att vidareutnyttja information Regeringens förslag: En myndighet ska endast få bevilja en exklusiv rätt att få vidareutnyttja handlingar när det är nödvändigt för till- handahållandet av en tjänst av allmänt intresse. En sådan exklusiv rätt ska inte få beviljas än i taget. Den exklusiva rätten ska offentliggöras. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. promemorian användes begreppet ensamrätt och föreslogs att en sådan rätt endast får beviljas efter beslut av regeringen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar promemorians förslag utan erinran. Kommuner och Landsting (SKL) avstyrker förslaget vad gäller dess till-