prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Däremot minskar statsskulden åter ut- tryckt som andel av BNP. I likhet med 2009 förklaras det ökade lånebehovet av lågkon- junkturen och särskilt den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden, med bl.a. snabbt ökande arbetsmarknadsrelaterade utgifter, tillsammans med ytterligare finanspolitiska stimulanser. Att statsskulden inte ökar i samma utsträckning som lånebehovet beror bl.a. på valutavinster, eftersom kronan förstärks, och förhållandevis stora elimineringar av myndigheternas innehav av statspapper. faller statsskulden både i nivå och som andel av BNP. Det förbättrade läget i ekonomin med god tillväxt och minskande arbetslöshet bidrar till det minskade lånebehovet. Utöver konjunkturåter- hämtningen bidrar även det antagande om försäljningar av statens innehav av aktier i noterade och onoterade bolag som görs i prognosen. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 20112014 och sänker sammantaget statsskulden med . Tabell 9.13 Statsskuldens förändring 20092014 Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med sum- man. 1Utgörs bl.a. av orealiserade valutakursdifferenser, kortfristiga placeringar och förfalloprofil av övertagna lån från och samt . Skulddispositionerna var särskilt stora 2009 då statsskuldsväxlar som emitterade 2008 för att stärka det finansiella systemet förföll . 2I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper. 3Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort. 4Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. Källor: och egna beräkningar. Den konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) minskar Efter att ha minskat som andel av BNP ökade den konsoliderade bruttoskulden till av BNP 2009. I tabell 9.14 redovisas olika faktorers bidrag till förändringen av bruttoskulden mellan åren. ökade skulden med . Underskottet i det finansiella sparandet bidrog med medan andra faktorer (s.k. stockflödes justeringar) ökade skulden med . AP-fonderna ökade sina placeringar i statsobligationer, vilket reducerar den konsoliderade skulden. Den statliga nettoutlåningen uppgick till . Lån till för att förstärka valutareserven uppgick till . Netto var utlåningen mindre då lån för att stödja det finansiella systemet återbetalades 2009. Kronan stärktes efter den kraftiga försvagningen 2008, vilket bidrog till en minskning av skulden. Periodiseringar ökade skulden med 2009. Tabell 9.14 Förändringen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskild Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall och prognos för 20102014. Källor: och egna beräkningar. bidrar underskotten i det finansiella sparandet till att skulden ökar nominellt, men minskar som andel av BNP. börjar skulden att minska även nominellt. Sammantaget beräknas skulden minska med . Av detta belopp är en följd av överskott i det finansiella sparandet. beräknas skulden uppgå till motsvarande av BNP. De antagna försäljningarna av statens aktieinnehav reducerar skulden med , vilket motsvarar av BNP. 9.5Stora underskott i offentliga finanserna i EU Den ekonomiska krisen har medfört en kraftig försämring av de offentliga finanserna inom EU. Enligt prognos beräknas den offentliga sektorns finansiella sparande försämras med av BNP för såväl EU-27 som Euroområdet. Då de flesta länderna hade underskott 2008 är det endast och som klarar underskottsgränsen inom EU på av BNP 2010. För fem länder väntas underskott på av BNP (se diagram 9.9). Diagram 9.9 Den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP. Storbritan EU-27 Euroområd Nederländ Källor: och egna beräkningar. Stöd i form av lån och kapitaltillskott främst till det finansiella systemet medför att skulden ökar mer än vad som följer av underskotten i det finansiella sparandet. För EU-27 beräknas skulden öka med av BNP till av BNP. För Euroområdet väntas skulden uppgå till av BNP. Trots detta skulle 14 länder inom EU ha en skuld som ligger under referensvärdet på av BNP. , och väntas få en skuld som 2010 överstiger av BNP (se diagram 9.10). Diagram 9.10 Den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld Procent av BNP. Källor: och egna beräkningar. Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak 10 Uppföljning av de budgetpolitiska målen samt bedömning av reformutrymme och utgiftstak Utgiftstaket för staten har klarats samtliga år sedan det infördes . Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn var något högre än målsatt . Det finansiella sparandet ligger på en nivå som med hänsyn tagen till konjunkturläget bedöms vara i linje med överskottsmålet. Ett visst reformutrymme bedöms upp- komma mot slutet av prognosperioden. Osäkerheten i bedömningen är dock betydande. Detta reformutrymme bör därför inte intecknas för . I denna proposition görs en bedömning av utgiftstakets nivå för både 2013 och 2014. Utgiftstaket bör uppgå till 1 084 respektive . Resultatet för kommunsektorn som helhet 2009 torde vara i linje med vad som anses vara god ekonomisk hushållning. förväntas kommunsektorns resultat bli förhållandevis starkt men understiga den nivå som motsvarar god ekonomisk hushållning. I detta avsnitt görs en uppföljning av finans- politikens inriktning och en analys av utrymmet för reformer eller behovet av besparingar. Finanspolitiken ska ligga i linje med de kriterier för en väl avvägd finanspolitik som fastställdes ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100). Vidare görs en uppföljning av utgiftstaket för staten och en bedömning av utgiftstakets nivå 2013 och 2014. Avsnittet avslutas med en uppföljning av utvecklingen i kommuner och landsting och kravet på god ekonomisk hushållning i kommunsektorn. 10.1Kriterier för en väl avvägd finanspolitik Målet för den ekonomiska politiken är att skapa så hög varaktig välfärd som möjligt genom hög uthållig tillväxt, välfärd som kommer alla till del och makroekonomisk stabilitet. Finanspolitiken bidrar till stabilitet genom att vara långsiktigt hållbar. Offentliga åtaganden måste kunna finansieras på lång sikt utan att den offentliga skulden ökar på ett ohållbart sätt, även om hänsyn tas till den demografiska ut- vecklingen, trender på arbetsmarknaden, globa- liseringen, m.m. Om finanspolitikens hållbarhet ifrågasätts är det vanligen förknippat med betydande samhällsekonomiska kostnader för en liten öppen ekonomi som . En finans- politik som inte är långsiktigt hållbar leder till att den offentliga skulden växer snabbare än BNP, vilket ökar risken för att fokus måste flyttas från åtgärder som bidrar till tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuldsanering. Detta var vad som hände i , och som sker i ett antal EU-länder som , och . En ogynnsam utveckling till följd av en svag finanspolitik riskerar att drabba främst svaga grupper i samhället, vilket strider mot regeringens fördelningspolitiska ambitioner. Finanspolitiken bidrar även till stabilitet när den utformas på ett sådant sätt att den dämpar eller åtminstone inte förstärker konjunktur- svängningarna. Stora konjunktursvängningar kan påverka arbetskraftsutbudet och kapitalstocken på ett negativt sätt , vilket är mycket kostsamt för samhällsekonomin. Erfarenheten visar dock att finanspolitiken inte bör användas för att finjustera efterfrågan i ekonomin vid normala konjunkturvariationer. har med penningpolitiken i stället huvudansvaret för stabiliseringspolitiken. Finanspolitiken ska däremot tillåta att skatte- inkomster och utgifter varierar över kon- junkturen (de s.k. automatiska stabilisatorerna ska tillåtas verka). Därutöver bör det finnas beredskap att stödja penningpolitiken genom finanspolitiska åtgärder vid mer allvarliga konjunkturstörningar. För att det ska finnas utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka, och vid behov även för en aktiv stabiliseringspolitik, utan att allt för stora under- skott uppkommer, bör sparandet i den offentliga sektorn ligga i linje med överskottsmålet vid ett genomsnittligt resursutnyttjande. Det finanspolitiska ramverket är en grund för en ansvarsfull finanspolitik Erfarenheten visar att ett trovärdigt finans- politiskt ramverk med tydliga mål och restriktioner starkt bidrar till en väl utformad finanspolitik. Det svenska budgetpolitiska ramverket med bl.a. en välordnad och stram budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för staten och ett kommunalt balanskrav, som är en del av det finanspolitiska ramverket, har varit avgörande för att öka trovärdigheten för den ekonomiska politiken.108 Det finanspolitiska ramverket syftar både till långsiktig hållbarhet och till att finans- politiken inte ska utformas så att den riskerar att bli kortsiktigt destabiliserande. hjälper också att som EU-medlem efterleva Stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Det budgetpolitiska ramverket spelar vidare en central roll när storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov fastställs. Med utgångspunkt i ramverkets mål och restriktioner stäms reformutrymmet eller besparingsbehovet av mot ett antal hållpunkter. En sådan hållpunkt är att en väl avvägd finanspolitik ska säkerställa att överskottsmålet och att utgiftstaket för staten inte överskrids. När reformutrymmet eller besparingsbehovet bedöms ska vidare det ekonomiska läget beaktas. Finanspolitiken ska vara väl avvägd givet konjunkturläget och inte försvåra arbete med att värna prisstabilitet. Det innebär att det offentliga sparandet temporärt kan avvika från över- skottsmålet vid så kraftiga konjunktur- avmattningar som den nuvarande, utan att detta kommer i konflikt med ramverkets intentioner. Utrymmet för finanspolitiska åtgärder beror därtill på hur åtgärderna utformas. Strukturellt riktiga reformer som förbättrar ekonomins funktionssätt och ökar produktionskapaciteten bidrar till att reformutrymmet blir större. Slutligen bör en ansvarsfull bedömning av reformutrymmets eller besparingsbehovets storlek ta hänsyn till riskbilden i den eko- nomiska utvecklingen och osäkerheten i såväl prognoser som i bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. 10.2Principer för avstämning av finanspolitiken mot överskottsmålet Det är viktigt att det finns tydliga principer för hur överskottsmålet följs upp. Överskottsmålet är preciserat som att den offentliga sektorns 108 Det budgetpolitiska ramverket är en del av det finanspolitiska ramverket, och omfattar överskottsmålet, utgiftstaket, det kommunala balanskravet och en välordnad budgetprocess. Det finanspolitiska ramverket omfattar därutöver andra mål och regler för finanspolitiken, t.ex. att den inte ska vara procyklisk. finansiella sparande ska motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Att målet är formulerat som ett genomsnitt i stället för ett årligt krav på av BNP är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om målet om 1 procents sparande skulle gälla för varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att det årliga målet uppnås. Politiken skulle därmed bli procyklisk. Den skulle förstärka konjunktursvängningarna och de automatiska stabilisatorerna skulle inte tillåtas verka fritt. Det finns således goda skäl att formulera ett överskottsmål för det finansiella sparandet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Genomsnittsformuleringen gör det svårare att löpande följa upp att finanspolitiken ligger i linje med målet. Då överskottsmålet är formulerat i termer av faktiskt finansiellt sparande är en naturlig utgångspunkt att finans- politiken stäms av mot det faktiska finansiella sparandet. En nackdel med detta tillväga- gångssätt är att konjunkturläget inte beaktas. Om exempelvis resursutnyttjandet är högt kommer det faktiska finansiella sparandet att överskatta reformutrymmet eftersom det finan- siella sparandet skulle vara lägre vid ett normalt resursutnyttjande. Det går med andra ord inte att använda temporärt höga överskott under ekonomiskt goda år för att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt skulle det genomsnittliga sparandet bli för högt om målet för sparandet uppnås även under utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att konjunkturläget måste beaktas när över- skottsmålet utvärderas och storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov bedöms. Förändringar i uppföljningen av överskottsmålet I departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) presenterades ett antal förslag på hur uppföljningen av överskottsmålet kan göras tydligare. Med anledning av dessa förslag skiljer sig upp- följningen av överskottsmålet i denna propo- sition i viss utsträckning från uppföljningen i tidigare vår- och budgetpropositioner. För att tydliggöra att överskottsmålet inte ska tolkas som ett skuldmål gör regeringen från och med denna vårproposition en tydligare åtskillnad mellan en bakåtblickande respektive framåt- blickande uppföljning av överskottsmålet. Över- skottsmålet ska i första hand stämmas av framåtblickande för att möjliggöra en bedöm- ning av det framtida reformutrymmet. Därför kommer inte det genomsnittliga finansiella sparandet (den s.k. 2000-indikatorn) användas som indikator för att följa upp överskottsmålet. Att beräkna ett genomsnittligt sparande vid uppföljningen av överskottsmålet ökar risken för att över- kottsmålet i praktiken tolkas som ett skuldmål. Det förefaller inte heller ändamålsenligt att fortsätta att blicka när överskottsmålet är formulerat över en kon- junkturcykel. Det behövs dock även fort- sättningsvis en bakåtblickande analys för att kunna bedöma om det finns systematiska felaktigheter i finanspolitiken som kan minska sannolikheten för att överskottsmålet ska kunna nås . För den bakåtblickande upp- följningen av överskottsmålet används från och med i denna proposition därför ett 10-årigt glidande medelvärde som beräknas för utfallsår. För den framåtblickande analysen kommer precis som tidigare ett sjuårigt glidande medelvärde för det finansiella sparandet (även konjunkturjusterat) och det strukturella spar- andet, beräknat för samtliga prognosår, användas för att utvärdera överskottsmålet. Ett tioårigt bakåtblickande glidande medelvärde I den tillbakablickande analysen av hur finans- politiken förhållit sig till överskottsmålet införs från och med denna proposition ett tioårigt glidande medelvärde. Medelvärdet beräknas överskottsmålet har gällt och det finns nationalräkenskapsutfall, endast tioårsperioden 20002009.109 Syftet med denna beräkning är, som konstaterades ovan, att bedöma om det tidigare funnits systematiska fel i den framåtblickande styrningen av finans- politiken som minskar sannolikheten för att överskottsmålet ska uppnås. Vid tolkningen av detta tioårsgenomsnitt bör hänsyn även tas till 109 Medelvärdet är det samma som värdet för den tidigare 2000-indikatorn . det genomsnittliga konjunkturläget . Det sjuåriga glidande medelvärdet ett visst angivet år omfattar det finansiella sparandet (justerat för större engångseffekter) det angivna året, de tre utfallsåren före det angivna året, samt de tre åren efter det angivna året. Det sjuåriga glidande medelvärdet omfattar följ- aktligen sparandet under 20062012. Indikatorn omfattar 20072013, och så vidare. Att regeringen har valt att använda ett genomsnitt för just beror på att indikatorn för budgetåret då omfattar de tre prognosåren i budgeten, där det sista av dessa är det år för vilket ett nytt utgiftstak föreslås.110 Valet av antalet år i genomsnittsberäkningen är således inte bestämt utifrån längden på en kon- junkturcykel, eftersom längden på dessa varierar. En fördel med sjuårsindikatorn är att den är enkel att beräkna. Den beaktar även i viss utsträckning konjunkturläget eftersom den är beräknad utifrån sparandet . Det finns dock en risk att beräkningen kommer att omfatta flera hög- eller lågkonjunkturår vilket innebär att indikatorn felbedömer reform- utrymmet eller besparingsbehovet. För att värdera sjuårsindikatorn på ett korrekt sätt bör därför hänsyn tas till konjunkturläget. Om det sjuåriga glidande medelvärdet för det finansiella sparandet ligger nära ett, som medelvärdet för BNP-gapet ligger nära noll, är finanspolitiken normalt i linje med överskottsmålet. Ett problem vid bedömningen av hur konjunkturen påverkar sparandet i den offentliga sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna inte är symmetriska. Den nuvarande globala konjunkturavmattningen leder exempelvis till negativa BNP-gap som är mycket stora i historisk jämförelse (se tabell 10.1). Det är osannolikt att dessa kraftigt negativa gap kommer att motsvaras av lika stora positiva gap när konjunkturen åter vänder uppåt. gapen inte är noll i genomsnitt över en konjunkturcykel kan sjuårsindikatorn inte justeras för BNP-gapen fullt ut. Vid be- dömningen av det potentiella reformutrymmets eller besparingsbehovets storlek bör således vikt även läggas vid de ojusterade indikatorvärdena. Erfarenheten från visar att de offentliga finanserna kan försämras snabbt när tillväxten försvagas. minskade det finansiella sparandet från 3,7 till -1,av BNP. visar en utvärdering av regeringens prognoser att det genomsnittliga absoluta felet i prognosen för det finansiella sparandet under nästkommande år uppgick till av BNP . Detta gör bedömningen av reformutrymmet eller be- sparingsbehovet osäker. Det bör därför betonas att det genomsnittliga sparandet för budgetåret mätt med sjuårsindikatorn är osäkert eftersom indikatorn innefattar tre prognosår. Det strukturella sparandet syftar till att visa hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge. I beräkningen av det strukturella sparandet justeras det finansiella sparandet för konjunkturläget, men även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett positivt strukturellt sparande att det finns ett underliggande överskott i de offentliga finanserna, även om ett underskott tillfälligt uppstått till följd av ett svagt konjunkturläge. En nackdel med det strukturella sparandet är att bedömningen kan göras på flera olika sätt, och att det inte fastställs ett allmänt accepterat utfall ens för år då det finns ett nationalräkenskaps- utfall. Det finns flera olika metoder för att beräkna det strukturella sparandet. Regeringens metod bygger på att en uppskattning av resurs- utnyttjandet (BNP-gapet) används för att justera det finansiella sparandet utifrån en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för 110 För att förstärka kontrollen av de offentliga finanserna i ett medel- fristigt perspektiv förlängs prognoshorisonten i denna proposition med till 2014. Se även specialstudie 19, , som visar på liknande prognosfel för prognoser. förändringar i resursutnyttjandet. Regeringen använder en elasticitet på -0,55, vilket ligger i linje med senaste beräkningar.112 Elasticiteten innebär att om exempelvis det faktiska finansiella sparandet är -av BNP, och BNP-gapet bedöms vara -av potentiell BNP, uppgår det strukturella sparandet till av BNP (-2 + 0,55*5 = 0,75). Beräkningen av det strukturella sparandet är förknippad med mycket stor osäkerhet vid sidan av den osäkerhet som berör prognosen för det finansiella sparandet. Inte heller för potentiell BNP redovisas något utfall, utan varje bedömare gör sin egen uppskattning av dess historiska och framtida värden. Ofta revideras synen på BNP- gapet såväl bakåt som framåt i tiden, vilket inte bara beror på en förändrad syn på konjunktur- läget utan också på revideringar av utfalls- statistik. Även bedömningen av det offentliga spar- andets konjunkturkänslighet är osäker. Be- dömningen bygger på en empirisk skattning av ett genomsnittligt förhållande , medan varje enskild konjunktur- förändring har egenheter som gör att den avviker från den genomsnittliga historiska utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger exempelvis en mindre ökning av skatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning som beror på ökad inhemsk privat konsumtion. Sammantaget innebär detta att olika bedömares bild av det strukturella sparandet vid en och samma tidpunkt kan variera relativt mycket både för historiska och framtida år. Viktigt med samlad bedömning Det finns således ett antal problem med de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste en utvärdering med nödvändighet ändå ta hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter detta innebär. Av detta skäl används inte en enskild indikator för att fastställa storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov. I stället görs en samlad bedömning av de två indikatorerna, tillsammans med de övriga faktorer som beskrivits ovan. 10.2.1Principer för avstämning av finanspolitiken mot utgiftstaket Utgiftstaket för staten för ett enskilt budgetår fastställs i enlighet med budgetlagen. I denna proposition väljer regeringen att lämna en bedömning av utgiftstaket i förväg. Nivån på utgiftstaket sätter en övre gräns för de takbegränsade utgifterna och hur stor del av ett eventuellt reformutrymme som kan användas på budgetens utgiftssida. Skillnaden mellan utgiftstaket och prognosen för de takbegränsade utgifterna är budgeteringsmarginalen. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturen. Den riktlinje regeringen använder är att budgeteringsmarginalen bör vara av de takbegränsade utgifterna (2010), för år t+1 (2011) och för år t+2 (2012). Den nödvändiga bufferten för t+3 och t+4 (2013 och 2014) bedöms till av de takbegränsade utgifterna.113 Den stegvis ökande säkerhetsmarginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . Det talar för att säkerhetsmarginalen år t+4 ska vara större än . Det finns emellertid goda grunder för att säkerhetsmarginalen inte ska vara större än . I en av de få utredningar som gjorts av budgeteringsmarginalens storlek dras slutsatsen att är tillräckligt för att hantera effekter av förändringar i den reala konjunkturen. Däremot är det inte tillräckligt för att hantera pris- och löneökningar som väsentligt överstiger mål. Utredningen menar emellertid att all osäkerhet som beror på pris- och löneökningar inte bör rymmas i osäkerhetsmarginalen. Då kan finanspolitiken komma att behöva stramas åt i 112 I en underlagsrapport till Finanspolitiska rådets rapport (Flodén, M. Automatic Fiscal Stabilizers in ) gjordes en ny bedömning av denna elasticitet som fann att det inte fanns skäl att frångå det av regeringen använda värdet. 113 Dessa riktlinjer för budgeteringsmarginalens storlek ligger i linje med bedömningar som gjordes i betänkandena Utvärdering och vidare- utveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) och Stabiliseringspolitik i valutaunionen, (SOU 2002:16). ett läge där inflationen väsentligt överstiger mål, vilket skulle medföra att finanspolitiken skulle understödja penningpolitiken genom att inte låta de statliga utgifterna öka fullt ut med inflationen.114 De takbegränsade utgifterna utgör av den offentliga sektorns sammanlagda utgifter, och påverkar därmed i hög grad det offentliga sparandet. 10.3.1Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen Under 20002009 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt av BNP (se tabell 10.1). Sparandet låg med andra ord något över målsatt nivå. Eftersom det genomsnittliga BNP-gapet bedöms ha varit svagt negativt, -0,av potentiell BNP, kan det starka sparandet inte sägas bero på ett högre genom- snittligt resursutnyttjande än normalt. Justeras det tioåriga genomsnittet med den vanliga elasticiteten för för det offentliga sparandet med avseende på BNP-gapet, 0,55, och det genom- snittliga BNP-gapet hamnar det genomsnittliga sparandet på av BNP. Dessa siffror indikerar å ena sidan att det finansiella sparandet har legat något högre än överskottsmålet . Med tanke på den stora osäkerheten i prognoserna av det finansiella sparandet är denna avvikelse å andra sidan inte anmärkningsvärt stor.