prop · GX03240 · 2010-06-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:240 Granskning av interna modeller för att beräkna riskkänsligt kapitalkrav för försäkringsföretag Regeringen överlämnar denna proposition till . Till följd av ett EU-direktiv väntas nya solvensregler innefattande bestämmelser om kapitalkrav för försäkringsföretag bli genomförda i svensk rätt. De nya reglerna antas medföra att Finans- inspektionen kommer att behöva göra en omfattande granskning av de interna modeller som försäkringsföretagen ska kunna välja att använda för beräkning av ett nytt riskkänsligt kapitalkrav. För att Finansinspek- tionen ska hinna med att granska modellerna så att försäkringsföretagen kan börja använda dem i anslutning till att de nya solvensreglerna träder i kraft, måste inspektionen kunna påbörja denna granskning redan vid ingången av 2011. Det föreslås därför att , på begäran av ett försäk- ringsföretag, eller flera försäkringsföretag ingående i en försäk- ringsgrupp, ska kunna förhandsgranska tillförlitligheten hos den interna modell som företaget eller gruppen väljer att använda för beräkning av kapitalkrav där hänsyn tas till de kvantifierbara risker som företaget eller gruppen är utsatta för. ska dessutom, på begäran av utländsk tillsynsmyndighet, få granska en intern modell avseende ett svenskt företag som ingår i en utländsk försäkringsgrupp. För nämnda granskningar ska kunna ta ut avgifter. De ändringar i försäkringsrörelselagen (1982:713) och lagen (1972:262) om understödsföreningar som krävs föreslås träda i kraft den 2009/10: Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713).......................................................................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1972:262) om Ärendet och dess beredning............................................................ Kapitalkrav för försäkringsföretag.................................................. Granskning av interna modeller för att beräkna riskkänsligt Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713).................................. 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:262) om Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713), 2.lag om ändring i lagen (1972:262) om understödsföreningar. 2.1Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) Härigenom föreskrivs1 i fråga om försäkringsrörelselagen (1982:713) dels att 19 kap. 13 och 15 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 7 kap. 28 a, av följande lydelse. På begäran av ett försäkrings- bolag eller flera försäkringsbolag ingående i en försäkringsgrupp ska granska tillförlitligheten hos den interna modell som försäkringsbolaget eller försäkringsföretag i försäkringsgruppen valt för att beräkna ett kapitalkrav med hänsyn tagen till de kvantifierbara risker som bolaget eller företagen i gruppen är utsatta för. Vid granskningen ska de grundläggande krav beaktas som framgår av artiklarna 120125 i och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet2. Om en behörig myndighet på begäran av flera försäkrings- företag ingående i en försäk- ringsgrupp, vilken även omfattar ett svenskt försäkringsbolag, granskar tillförlitligheten hos en intern modell för företagen i gruppen, får 1Jfr och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (EUT L 335, 17.12.2009, s. 1, Celex 32009L0138). 2Europaparlamentet och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (EUT L 335, 17.12.2009, s. 1, Celex 32009L0138). som avser det svenska bolaget. Regeringen eller den myndighet meddela föreskrifter om grun- modeller enligt första stycket. regeringen för prövning får inte 28 a § första och andra styckena får inte överklagas. enligt 2 kap. 3 §, 2 a kap. 2, 2 a, 3, enligt 2 kap. 3 §, 2 a kap. 23 och 5, 5 a och 6 §§, 15 a kap. 13 och 22 §§ samt 2 §, 11 § tionde stycket samt 2 §, 11 § tionde stycket och och 11 c § 11 c § detta kapitel får överklagas överklagas hos kammarrätten. Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag får överklagas hos förvaltningsrätten. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223). Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av Inspektionen får bestämma att ett beslut om föreläggande eller ett beslut om föreläggande eller om verksamhetens drivande enligt om verksamhetens drivande enligt 11 § åttonde stycket skall gälla Om överklagande av vissa beslut finns bestämmelser i 20 kap. 7 §. Varje försäkringsbolag skall med årliga avgifter bekosta verksam- het enligt de närmare före- skrifter som regeringen med- delar. Försäkringsbolag ska med årliga avgifter bidra till att täcka kostnaderna för Finans- inspektionens verksamhet. För granskning av ärenden enligt 7 kap. 28 a § första och andra styckena får Finans- inspektionen ta ut avgifter av de bolag som granskas. 3Senaste lydelse 2009:795. 4Senaste lydelse 1992:1626. Regeringen får meddela föreskrifter om avgifter enligt denna paragraf. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1972:262) om Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (1972:262) om understöds- föreningar dels att 73 och 75 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 25 a, av följande lydelse. På begäran av en under- stödsförening eller flera under- stödsföreningar ingående i en för- säkringsgrupp som driver verk- samhet avseende tjänstepensions- försäkring enligt denna lag, ska granska till- förlitligheten hos den interna modell som understödsföreningen eller försäkringsföretag i försäk- ringsgruppen valt för att beräkna ett kapitalkrav med hänsyn tagen till de kvantifierbara risker som föreningen eller företagen i gruppen är utsatta för. Vid granskningen ska de grund- läggande krav beaktas som framgår av artiklarna 120125 i och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet2. Om en behörig myndighet på begäran av flera försäkrings- företag ingående i en försäk- ringsgrupp, vilken även omfattar en svensk understödsförening, granskar tillförlitligheten hos en intern modell för företagen i gruppen, får , utföra den del av granskningen som avser den svenska under- 1Jfr och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (EUT L 335, 17.12.2009, s. 1, Celex 32009L0138). 2Europaparlamentet och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (EUT L 335, 17.12.2009, s. 1, Celex 32009L0138). Regeringen eller den myndighet meddela föreskrifter om grun- derna för bedömningen av till- förlitligheten hos interna modeller enligt första stycket. årliga avgifter bekosta Finans- årliga avgifter bidra till att täcka För granskning av ärenden enligt 25 a § första och andra styckena får ta ut avgifter av de föreningar som granskas. Regeringen får meddela före- skrifter om avgifter enligt denna paragraf. att vägra registrering av under- att vägra registrering av under- stödsförening enligt 65 § får beslut enligt 14 ad §§. beslut enligt 14 a14 d §§. Annat beslut av enligt denna lag får överklagas hos förvaltningsrätten. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223). Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av förvaltningsrättens ett beslut om föreläggande eller ett beslut om föreläggande eller om verksamhetens drivande enligt om verksamhetens drivande enligt andra styckena får inte över- 3Senaste lydelse 1992:1624. 4Senaste lydelse 2009:784. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning och rådet har antagit ett nytt ramdirektiv på försäkringsområdet, det s.k. Solvens II-direktivet1. Direktivet innebär en reformering av den EU-rättsliga solvensregleringen för skade- och livförsäkring samt en konsolidering av flertalet befintliga direktiv inom försäkringsområdet. Vid konsolideringen har inte några materiella ändringar skett. Solvens II-direktivet innehåller bl.a. nya regler om kapitalkrav, innefattande metoder för att beräkna dessa. I och med direktivet införs två olika kapitalkrav. Det högre av dessa, solvenskapitalkravet (SCR)2 speglar hur mycket kapital ett försäkringsföretag måste ha för att även under stressade förhållanden fortsätta verksamheten. Vid beräkningen av SCR ska hänsyn tas till de kvantifierbara risker som försäkringsföretaget är utsatt för. SCR ska kunna räknas fram med olika metoder, antingen med hjälp av en standardformel eller en, fullständig eller partiell, intern modell. Om försäkringsföretaget väljer att använda en intern modell, måste denna först ha godkänts av behörig tillsynsmyndighet. För försäkringsföretag som ingår i grupper ges genom direktivet möjlighet till beräkning av SCR på gruppnivå, även det med hjälp av en intern modell som ska godkännas av den grupptillsynsmyndighet som har utsetts för att utöva tillsyn över hela gruppen (enligt huvudregeln tillsynsmyndigheten där moderföretaget är beläget). Vid ansökan att få använda en intern modell för beräkning av SCR både på gruppnivå och för företag ingående i gruppen ska grupptillsynsmyndigheten godkänna modellen om behöriga tillsynsmyndigheter för i gruppen ingående företag inte kan nå ett gemensamt beslut. Enligt Solvens II-direktivet ska de nya kapitalkravsreglerna börja tillämpas och vara genomförda i nationell rätt . För att svenska försäkringsföretag (försäkringsaktiebolag, ömse- sidiga bolag och understödföreningar) ska kunna börja använda sig av de nya modellerna för beräkning av riskkänsligt kapitalkrav i nära anslutning till genomförandet i svensk rätt, behöver kunna påbörja en förhandsgranskning av modellerna redan vid ingången av 2011. I propositionen föreslås bestämmelser som gör det möjligt för försäkringsföretag att begära en sådan granskning och för Finans- inspektionen att ta ut avgift för granskningen. En avgift föreslås under vissa förutsättningar också kunna tas ut från ett svenskt försäk- ringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp som hos utländsk tillsynsmyndighet begärt granskning av en intern modell. En promemoria i form av ett utkast till lagrådsremiss har remiss- behandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i ärendet (Fi 2010/2264). 1Europaparlamentet och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (EUT L 335, 17.12.2009, s. 1, Celex 32009L0138). 2Solvency Capital Requirement. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt beaktat Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas i avsnitt 5 och i författningskommentaren. Utöver vad som angetts har några redaktionella ändringar gjorts i lagtextförslagen. 4 Kapitalkrav för försäkringsföretag Solvensregler för försäkringsverksamhet, innefattande regler om det kapital ett försäkringsföretag måste hålla för att täcka oväntade förluster (kapitalkrav) regleras i huvudsak genom solvensskadedirektivet3, det s.k. konsoliderade livförsäkringsdirektivet4 och det s.k. återförsäkrings- direktivet5. Genomförandet i svensk rätt Den EU-rättsliga solvensregleringen för försäkringsföretag har, såvitt nu är i fråga, genomförts i svensk rätt i huvudsak genom ändringar i försäkringsrörelselagen (1987:713), förkortad FRL. Enligt FRL ska alla försäkringsbolag ha en tillräckligt stor kapital- buffert i förhållande till sin totala verksamhet. Buffertkapitalet (kapitalbasen) i ett försäkringsbolag måste överskrida den s.k. solvensmarginalen som bestäms med utgångspunkt i verksamhetens art och omfattning. Solvensmarginalens storlek bestäms på olika sätt beroende på om det gäller livförsäkringsrörelse eller skadeförsäkringsrörelse. För livförsäk- ringsrörelse beräknas solvensmarginalen med de försäkringstekniska avsättningarna och de s.k. positiva risksummorna som bas. Med risksumma avseende en viss persons liv menas det belopp som de försäkringstekniska avsättningarna förändras med vid personens död. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /12/EG av om ändring av rådets direktiv /239/EEG när det gäller solvensmarginalkraven för skadeförsäkrings- företag (EGT L 77, 20.3.2002, s. 17, Celex 32002L0012). 4Europaparlamentets och rådets direktiv /83/EG av om livförsäkring (EGT L 345, 19.12.2002, s. 1, Celex 32002L0083), senast ändrat genom och rådets direktiv /19/EG (EUT L 76, , s. 44, Celex 32008L0019). 5Europarlamentets och rådets direktiv /68/EG av om återförsäkring och om ändring av rådets direktiv /239/EEG och 92/49/EEG samt direktiven /78/EG och 2002/83/EG (EUT L 323, 9.12.2005, s. 1, Celex 32005L0068). Risksumman är positiv om avsättningarna ökar och negativ om de Prop. 2009/10:240 minskar. Genom anknytningen till risksumman är solvenskravet relaterat till det totala ersättningsbelopp som ett försäkringsbolag kan få betala ut om samtliga försäkrade skulle avlida . För skade- försäkringsrörelse beräknas storleken på solvensmarginalen på det högsta av föregående års och genomsnittet av de senaste tre årens försäkringsersättningar. Dessutom gäller för både liv- och skade- försäkringsrörelse att beräkningen beaktar omfattningen av avgiven åter- försäkring. Kapitalbasen ska ha en viss sammansättning. I kapitalbasen ska främst ingå eget kapital och obeskattade reserver. Som ett komplement till reglerna om kapitalbasens sammansättning krävs en minsta nivå på kapitalbasens storlek. Denna minsta nivå (garantibeloppet) varierar beroende på vilken typ av försäkringsverksamhet det är fråga om. Kapitalbasen ska i princip motsvaras av tillgångar i bolaget som är fria från förutsebara förpliktelser. När det gäller återförsäkringsbolag, dvs. företag som endast meddelar återförsäkring, har genom återförsäkrings- direktivet som har genomförts i svensk rätt sådana företag i än högre grad kommit att omfattas av samma regler som för direkt försäkring. För tjänstepensionsinstitut och den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av livförsäkringsföretag finns motsvarande kapitalkravsregler, när det gäller de förra genom hänvisningar till FRL i lagen (1972:262) om understödsföreningar, förkortad UFL. De som bedriver försäkringsrörelse och omfattas av FRL benämns i den lagen vanligen försäkringsbolag och avser försäkringsaktiebolag samt ömsesidiga försäkringsbolag. Ekonomiska föreningar som meddelar försäkring, innefattande tjänstepensionsförsäkring, omfattas av UFL. Det är inte uteslutet att en understödsförening, som omfattas av UFL och driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring, framöver kan komma att omfattas av Solvens II-direktivet och därmed få ansöka om att få använda en intern modell för att beräkna kapitalkrav. I en lagrådsremiss som regeringen beslutade , finns förslag till en ny försäkringsrörelselag som innebär en språkligt och redaktionellt moderniserad reglering av försäkringsverksamhet. Där föreslås att försäkringsföretag ska användas som ett samlingsbegrepp för försäk- ringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och s.k. försäkrings- föreningar. Samtliga försäkringsföretag föreslås då regleras genom en och samma lag. Ett ställningstagande om det fortsatt ska finnas möjlighet för svenska försäkringsföretag att bedriva verksamhet enligt tjänstepensions- direktivet6, kommer tas i samband med genomförandet av Solvens II- direktivet i svensk rätt. 6 och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (EUT L 235, 23.9.2003, s. 10, Celex 32003L0041). Solvens II-direktivet är ett samlat regelverk för direkt- och återförsäkringsverksamhet. Motivet för en reglering på försäk- ringsområdet är att möjliggöra en effektiv förvaltning av kapitalet i företaget som ett adekvat skydd för försäkringstagare och andra förmånstagare tryggas. Regleringen för försäkringsverksamhet har tidigare i huvudsak varit inriktad på kvantitativa begränsningsregler som kännetecknas av uttryckliga gränser för t.ex. hur stor del av kapitalet som får vara placerat i vissa tillåtna tillgångsslag. Tillsynen inriktas då följaktligen på att kontrollera regelefterlevnaden. Med ett sådant synsätt beaktas inte fullt ut de verkliga riskerna i verksamheten. Solvens II- direktivet vilar i stället på en kvalitativ regleringssansats. Med en sådan regleringsansats ges principer för hur verksamheten ska bedrivas och tolkningen av reglerna måste göras utifrån varje enskilt företags risksituation. Detta ställer krav på ett effektivt företagsstyrningssystem inbegripet funktioner för riskhantering, regelefterlevnad, internrevision och aktuariella bedömningar. Ansatsen ställer högre krav på tillsynen som måste vara mer förebyggande och inställd på enskildheterna i varje företags verksamhet. Solvens II-direktivet baseras på en riskbaserad ekonomisk metod som ger försäkringsföretagen incitament att mäta och hantera sina risker på ett adekvat sätt. Företagets egen risk- och solvensbedömning blir då en viktig del av företagets affärsstrategi. Eftersom ett försäkringsföretag måste ha kapital som kan täcka oväntade förluster, är beräkningen av kapitalkravet en viktig del av regleringen. I och med Solvens II-direktivet införs två olika kapitalkrav och beräkningsregler för dessa. Det ena, solvenskapitalkravet (SCR), speglar hur mycket kapital som ett försäkringsbolag bör ha för att det även under stressade förhållanden ska kunna fortsätta verksamheten. Det andra kapitalkravet, minimikapitalkravet (MCR7), är på en lägre nivå och utgör ett absolut krav för fortsatt verksamhet. Vid underskridande av SCR får tillsynsmyndigheten en tidig signal om problem i företaget och på detta sätt skapas en tillsynstrappa. Kapitalkravet ska täckas med kapital- basmedel, som är poster i eller utanför balansräkningen. Posterna i kapitalbasen klassificeras enligt kvalitetskriterier i tre nivåer. Vid beräkning av MCR används en enklare metod som beaktar endast de grundläggande riskerna. Vid beräkning av SCR däremot, ska hänsyn tas till de kvantifierbara risker (försäkrings-, marknads-, och motparts- risker samt operativa och övriga risker) som det enskilda företaget är utsatt för. SCR kan räknas fram med olika metoder, antingen med hjälp av en standardformel (artiklarna 103111 i direktivet) eller med en fullständig eller partiell intern modell (artiklarna 112127). Om företaget väljer att använda en intern modell måste denna först godkännas av 7 Minimum Capital Requirement. ska fatta beslut om Prop. 2009/10:240 ansökningen från det att den fullständiga ansökningen ska endast ge sitt godkännande till användande av den interna modellen om den uppfyller vissa i direktivet uppställda krav. En viktig del av Solvens II-direktivet avser reglerna för, och tillsynen över, grupper av försäkringsföretag. Direktivet ger bl.a. viss möjlighet till tillgodoräknande av diversifieringseffekter genom särskild beräkning av SCR på gruppnivå. Genom direktivet införs begreppet grupptillsyns- myndighet vilket är den myndighet som ska utses för varje försäkrings- grupp och ha vissa befogenheter i fråga om samordning och besluts- fattande. Enligt direktivet (artikel 230) ges möjlighet att få tillstånd till att använda en intern modell för att beräkna SCR endast på gruppnivå. Det är då grupptillsynsmyndigheten som ska fatta eget beslut om godkännande. Moder- och dotterföretag, eller annat anknutet företag, får också enligt direktivet (artikel 231) gemensamt till grupptillsyns- myndigheten ansöka om tillstånd att använda en intern modell för att beräkna SCR, både på gruppnivå och för vart och ett av företagen ingående i gruppen. Detta torde dock inte hindra att ett enskilt företag i gruppen ger in en egen ansökan om tillstånd att använda en intern modell för beräknande av SCR till den tillsynsmyndighet där det enskilda företagets huvudkontor är beläget. Om gemensam ansökan att använda intern modell har getts in till grupptillsynsmyndigheten, ska de berörda tillsynsmyndigheterna från en komplett ansökan försöka nå fram till ett gemensamt beslut om ansökan. Om de berörda myndigheterna inom denna tidsfrist inte kan komma överens, ska grupptillsynsmyndigheten ensam fatta beslut med anledning av ansökan. Ett beslut som fattats av grupp- tillsynsmyndigheten ska enligt direktivet anses bindande för det enskilda företaget och för behörig tillsynsmyndighet vid utövande av tillsynen. När det gäller formen och verkan på nationell nivå av ett av tillsynsmyndigheterna gemensamt fattat beslut, kan man inte här föregå utredningen8 som ska lämna förslag till hur Solvens II-direktivet ska genomföras i svensk rätt. I förarbetena vid införandet av det s.k. konglomeratdirektivet (prop. 2005/06:45 s. 115 f.) uttalades att om tillsynsmyndigheter i olika medlemsstater enas om vilket beslut ansökan om t.ex. metod för att beräkna kapitalkrav bör föranleda, är det att betrakta som en internationell överenskommelse. Den internationella överenskommelsen är dock inte direkt bindande för instituten utan det är först genom ett nationellt beslutet som rättsverkningar för företagen uppkommer (se även prop. 2006/07:5 s. 337). Det är därför troligt att vid de fall tillsynsmyndigheterna fattar ett gemensamt beslut om användande av intern modell, måste därefter fatta ett särskilt nationellt beslutet med samma innebörd för att överenskommelsen ska bli gällande här. beslut blir först då bindande mot 8 Nya solvensregler för försäkringsföretag (kommittédirektiv 2010:14). den som det riktar sig till och kan t.ex. överklagas till domstol. När det Prop. 2009/10:240 dock gäller av grupptillsynsmyndigheten fattat beslut, gäller det enligt direktivet direkt här i landet utan särskilt beslut av . har under slutet av med, bistånd av de svenska försäkringsföretagen, påbörjat en bedömning av dels hur många som är intresserade av att få använda interna modeller och hur väl förberedda dessa är inför användandet, dels vilka resurser inspektionen behöver för att godkänna de interna modellerna. uppskattar att ett trettiotal försäkringsföretag, varav de flesta ingående i försäkringsgrupper, är intresserade av att få använda en intern modell. Beslutsprocessen enligt Solvens II-direktivet för godkännande av en ansökan om att få använda en intern modell är . Denna tidsram förutsätter att ansökan är fullständig. förutspår att arbetet inför godkännande av de interna modellerna kommer att bli omfattande och resurskrävande för inspektionen, men även för företagen. har svårt att uppskatta den sammanlagda handläggningstiden för godkännande av en intern modell. Anledningen är att handläggningstiden till stor del beror på hur väl förberett det enskilda försäkringsföretaget är. För att underlätta att företagen ska kunna börja använda de interna modellerna i nära anslutning till att Solvens II-direktivet genomförs i svensk rätt, samt att Finans- inspektionen ska kunna arbeta mer resurseffektivt, föreslås en förhandsgranskning. Förhandsgranskningen ska bestå av en process varigenom genom granskning och dialog med berörda försäkringsföretag kan vägleda dem fram till en fullständig ansökan. Förhandsgranskningen, som inte regleras i Solvens II- direktivet, är en separat process och ska inte sammanblandas med själva processen för ansökan om godkännande av en intern modell. Tanken är inte att förhandsgranskningen ska leda fram till ett förhandsbesked eller slutligt beslut, utan den ska ses som en mer informell prövning inför att en slutlig ansökan ges in. 5Granskning av interna modeller för att beräkna riskkänsligt kapitalkrav