prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — De tekniska egenskapskraven har stor betydelse för hälsa och säkerhet och det bör, enligt verket, inte vara tillåtet att flytta in i ett hus som inte uppfyller samhällets minimikrav. har anfört att slutbe- skedet bör delges räddningstjänsten när det gäller omfattande projekt dvs. sådana som kräver kontrollansvarig, så att räddningstjänsten får in- formation om att byggnadsverket är färdigt och kan utföra tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor. har anfört att ett provisoriskt slutbesked bör utfärdas tills energianvändningen har verifie- rats. har anfört att slutsamrådet och slutbeskedet bör förtydligas och undrar vem som ska kalla till samrådet. Handikappför- bundens samarbetsorgan har anfört att till det samråd som föregår slut- beskedet bör handikapporganisationerna kallas. Myndigheten för handi- kappolitisk samordning har anfört att vid slutsamrådet måste brister i till- gänglighet tas upp och byggherren åläggas att åtgärda bristerna innan slutbesked kan ges. har anfört följande. Ett stort problem för kom- munerna är att man inte alltid har kännedom om att ett byggnads- projekt är färdigställt. Många ärenden blir liggande oavslutade i väntan på slutbevis. För bostadsbyggnadsstatistik inne- bär detta en eftersläpning i rapporteringen av färdigställandet. Denna ef- tersläpning gör att statistiken har blivit osäkrare och att användbarheten minskar genom den försämrade aktualiteten. För kommunerna innebär det även extra administrativa kostnader. är tvek- sam till om utredningens förslag om slutsamråd och slutbesked räcker för att lösa problemet med sent rapporterat färdigställande till kommunerna. Detta problem gäller främst bostadshusen. En möjlighet att förbättra si- tuationen vore till exempel att ge den föreslagne arbetsansvarige skyldig- het att till rapportera när ett bostadshus är så klart att inflyttning har skett. kommun har pekat på en situation som i bland ställer till problem för att slutföra ärenden med bygganmälan. Detta gäller då fas- tigheten säljs utan att slutbevis har hunnit utfärdas. Den nya ägaren har sällan samma intresse att slutföra bygganmälan för att få ett slutbevis. Det kan innebära svårigheter att få fram de handlingar som behövs. har anfört att en möjlighet kan vara att i ett beslut om byggstartbesked får ange att byggna- den inte får tas i bruk innan slutbesked har utfärdats och att man med en sådan lösning öppnar möjlighet att i särskilt svåra eller osäkra byggpro- jekt hindra att byggnaden eller anläggningen tas i bruk. Till de tveksamma remissinstanserna hör , som har anfört att det är mindre lämpligt med möjligheten till ett provisoriskt slut- besked, eftersom det medför en otydlig situation om vad som gäller när bygget är avslutat. kommun har undrat vilken status slutbeskedet får och erinrar om att enligt förslag skulle det råda an- vändningsförbud till slutbevis har getts. ser inte nyttan med ett slutsamråd och har anfört att om det endast är byggnads- nämnden som har intresse av slutbeviset, så vore det mer kostnadseffek- tivt att lägga in en bevakning projektet ska vara avslu- tat. I svar på lagtextpromemorians förslag hoppas Trä- och möbelindustri- förbundet att bestämmelserna om slutbesked kommer att leda till att slutbesked blir rutin även när det gäller småhus. har anfört att en skyndsam prövning kräver en ordentlig förstärkning av kommunernas resurser. Kommuner och Landsting har konstate- rat att bestämmelsen sannolikt i många fall inte kommer att efterlevas. har anfört att texten bör utformas så att det blir tydligt att ett etappvis ibruktagande är möjligt. har anfört att det är oklart vilka krav som avses och att byggherren kan få svårt att visa att alla krav enligt är uppfyllda. Skälen för regeringens förslag: När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och inte har funnit skäl att ingripa ska nämnden enligt gällande bestämmelser utfärda ett be- vis om detta. Om det brister i förutsättningarna för att utfärda ett sådant slutbevis, ska nämnden ta ställning till i vilken omfattning byggnaden ska få användas innan bristerna avhjälpts. I Plan- och byggutredningens betänkande Anpassad kontroll av byg- gandet (SOU 1993:94 s. 251) föreslogs att efter att byggnaden har färdigställts, av hänsyn till byggherren och dennes kredit- givare skulle utfärda ett slutgodkännande. Detta skulle dock inte innebära att iklädde sig något ansvar för att byggnaden upp- fyller föreskrivna krav, utan enbart innebära att den kunde få tas i bruk. I propositionen Ändring i m.m., anfördes att det inte är fråga om något godkännande av byggnaden, som kan liknas vid det nuvarande bygglovet. Ordet slutgodkännande borde därför bytas mot slutbevis, och ett sådant bevis utfärdas så snart alla de bestyrkanden som anges i kontrollplanen kommit in till nämnden och befunnits vara i sin ordning. Det framhölls att slutbeviset inte är någon garanti för att bygg- naden uppfyller föreskrivna krav utan enbart är ett kvitto på att byggher- ren har fullgjort sina skyldigheter enligt kontrollplanen. Enligt tidigare bestämmelser skulle utföra slutbesiktning om det inte var uppenbart onödigt, men underströks att inte skulle utföra någon efterhandskontroll av den färdig byggnaden (prop. 1993/94:178 s. 62). Enligt PBL-kommitténs analys har slutbeviset inte fått någon stor be- tydelse för vare sig byggherren eller dennes kreditgivare. tron till både byggkontrollen och kontrollplanen är låg, blir också tilltron till slutbeviset lågt. Dokumentet är visserligen ett bevis på att byggnads- nämnden inte har funnit anledning att ingripa eller motsätta sig att bygg- naden tas i bruk, men det säger ingenting om byggnadens kvalitet i all- mänhet eller i vad mån den uppfyller föreskrivna krav, vilket ju heller inte var avsikten. Därmed blir intresset för slutbeviset svagt från både byggherrars, bankers och försäkringsbolags sida. Hela kontrollsystemet, från egenkontrollen till kontrollplanen och slutbeviset underkänns också i praktiken av länsstyrelsernas bidragsenheter, som vid sina egna pröv- ningar kan finna betydande brister i fråga om tillgänglighet och andra väsentliga egenskapskrav. Eftersom slutbeviset inte tillmäts någon större betydelse finns heller inte tillräckliga drivkrafter att fullfölja kontrollplanerna och ge in dem så att ärendena kan avslutas av byggnadsnämnderna. Enligt har man från byggnadsinspektörers sida begärt att slutbevis åter ska få ut- färdas med anmärkningar så att ärendena kan avslutas, såvida det inte konstaterats att det föreligger allvarliga brister i det byggda. Enligt kom- mittén har man från olika intresseorganisationers sida anfört att krav på slutbesiktning av borde återinföras, eftersom det skul- le öka slutbevisets värde. Slutbeviset borde enligt mångas mening även vara en förutsättning för att byggnaden eller byggobjektet ska få tas i bruk eller överlåtas till ny ägare. Från byggherrars sida har kritik riktats dels mot att länsstyrelserna gör egna bedömningar i ärenden som redan har prövats enligt bestämmelser- na i , dels att det förekommer att byggnadsnämnd- erna på oklara grunder förhalar utfärdandet av slutbevis för den byggher- re som faktiskt önskar få det, utan att denne har någon formell möjlighet att få saken prövad. Varken ett meddelat eller ett vägrat slutbevis kan överklagas av någon. har föreslagit att slutbeviset i stället ska kallas slutbesked. Detta för att få bättre överensstämmelse med benämningen av startbeskedet. Regeringen delar utredningens bedömning om ny benäm- ning. Slutbesked stämmer också bättre med termerna förhandsbesked och villkorsbesked. Nuvarande slutbevis bör alltså ersättas av slutbesked. Med ett slutbesked bör godkänna dels att en eller flera bygg- eller rivningsåtgärder ska anses slutförda, dels att byggnads- verket får tas i bruk. För att få ett slutbesked bör två förutsättningar vara uppfyllda. För det första bör byggherren ha visat att alla krav som gäller för åtgär- derna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om komplett- erande villkor är uppfyllda. Detta görs bäst genom det utlåtande av den kontrollansvarige som ska skickas till byggherren och nämnden. Detta förfarande innebär att ansvaret för att uppfylla och bestyrka föreskrivna krav ligger kvar på byggherren. Det innebär också att bästa möjliga beslutsunderlag tas fram av den som bör ha de bästa förutsättningarna att uttala sig om hur kontrollerna har utfallit och hur föreskrifterna har följts. På så sätt ska beslut inte fördröjas. Det förutsätts att en certifierad kontrollansvarig, likaväl som en särskild sakkunnig, förmår göra en självständig och fackmannamässig bedömning. Det innebär också att den kontrollansvariges utlåtande förväntas innehålla anmärk- ningar om det är befogat. gör sedan, som ett andra steg, en bedömning av den kontrollansvariges utlåtande. Denna bedömning bör i fråga om ansvars- tagande inte skilja sig från den bedömning som nämnden normalt gör av inkomna kontrollintyg. Utgångspunkten är att den kontrollansvariges be- dömningar ska godtas, om inte nämnden finner särskilda skäl att ifråga- sätta dem. Den andra förutsättningen är att nämnden inte ska ha funnit skäl att ingripa enligt sanktionsbestämmelserna i föreslagna 11 kap. Även vid försumbara brister bör slutbesked dock kunna ges. I ett så- dant slutbesked bör nämnden göra de anmärkningar som behövs med an- ledning av bristerna. Om en brist inte är försumbar, men endast kan avhjälpas av en kontroll i ett senare skede av processen bör , liksom , kunna ge ett interimistiskt slutbesked som är beroende av att bristen av- hjälps eller att kontrollen görs. Exempel på en sådan kontroll är mätning av radon som behöver ske . I ett sådant besked bör nämnden ange vad som gäller i fråga om möjligheten att ta byggnads- verket i bruk. När bristen är avhjälpt eller kontrollen är gjord bör nämn- den slutligt pröva frågan om slutbesked. bör i princip ha tre beslutsalternativ. Det första är att ge ett slutbesked med eller utan anmärkningar. Det andra är att besluta om ett ingripande genom ett föreläggande om en åtgärd. Det tredje är att begära en oberoende kontroll av en sakkunnig. Det sistnämnda kan in- träffa om den kontrollansvariges underlag skulle ha sådana brister att byggherren måste åläggas vid behov föreläggas att anlita en särskild sakkunnig för att göra en utredning och lämna ett utlåtande bör handlägga en begäran om slutbesked skynd- samt. Redan av startbeskedet bör framgå vilka handlingar som bygg- ska lämna in till nämnden inför beslut om slutbesked. Byggherren bör ge in sin begäran om slutbesked till innan bygget har färdigställs, så att nämnden har möjlighet att kalla till slutsamråd för att gå igenom förutsättningarna och klara ut eventuella hinder för att slutbesked ska kunna meddelas. Slutbeskedet bör innebära en rätt att ta byggnadsverket eller den be- rörda byggnadsverksdelen i bruk. Till dess att slutbesked har getts bör ett användningsförbud gälla. Till skillnad mot bör således inte alltid behöva fatta ett särskilt beslut om användningsförbud. Nämnden tar ställning i frågan genom att i förekommande fall inte meddela slutbesked eller inte- rimistiskt slutbesked. Eftersom ett vägrat slutbesked kan få långtgående konsekvenser för de berörda genom användningsförbudet är det dock av vikt att kommunen inför ett beslut om vägrat slutbesked gör en bedöm- ning av om ett användningsförbud är en proportionerlig åtgärd. Vid be- dömningen bör kommunen göra en avvägning mellan konsekvenserna för den enskilde av ett förbud och det allmänintresse som finns av att åt- gärden från säkerhets-, miljö- och hälsosynpunkt uppfyller föreskrivna krav. Det har övervägts att slutbesked ska vara ett villkor även för att bygg- naden ska få överlåtas. Det förekommer att byggherrar undandrar sig an- svaret genom att överlåta objektet på exempelvis en bostadsrättsförening, som inte alltid förstår att förvissa sig om att bygglov eller kontrollplan finns och har följts. Det finns dock juridiska och principiella hinder mot Prop. 2009/10:170 att hindra en försäljning av privat egendom. Det har även övervägts att återinföra obligatorisk slutbesiktning som en förutsättning för slutbesked. Det bör dock räcka att behovet av en avslutande besiktning bedöms och formerna för detta bestäms vid slutsamrådet. har rätt att utföra de tillsynsåtgärder som bedöms nödvändiga, men en besiktning bör utföras genom byggherrens försorg, gärna av en särskild sakkunnig. Den sökande bör kunna överklaga ett vägrat slutbesked (jfr avsnitt 20.1 om vilka beslut som kan överklagas). Tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder Regeringens förslag: Tillsynen över att och EU- förordningar i frågor inom lagens tillämpningsområde samt föreskrif- ter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av lagen eller en sådan EU-förordning följs ska kontrolleras i enlighet med vad som sägs i tillsynskapitlet i lagen samt i enlighet med de föreskrifter som regeringen har meddelat om detta. Tillsynen ska utövas av regeringen, och den eller de statliga myndigheter i övrigt som regeringen bestämmer och av bygg- nadsnämnden (tillsynsmyndigheterna). Tillsynen ska avse både byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar. Tillsynsmyndigheterna ska samarbeta med varandra samt med så- dana statliga och kommunala organ som fullgör uppgifter av betydelse En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsyns- uppgifter som har enligt tillsynskapitlet ska skötas helt eller delvis av i den andra kommunen. munen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i till- förslag överensstämmer endast delvis med regeringens. föreslog att respektive samlade ansvar för tillämpningen av ska tydliggöras och uppgifterna preciseras genom lagändringar. Vidare föreslog verket att ska ha tillsyn över kommunens byggtillsyn med möjlighet att ingripa Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av instanserna har tillstyrkt Bover- kets förslag att tydliggöra och generella ansvar Det fåtal instanser som har avstyrkt menar att nuvarande regelverk ger ett tillräckligt stöd och att det är överflödigt att detaljstyra de statliga myndigheternas ansvar. har anfört att en an- vändning av begreppet tillsynsvägledning skulle ansluta till den struk- tur och terminologi som finns i . undersökningar bör lagen endast reglera att staten under vissa förutsätt- ningar kan ingripa och inskränka kommunens rätt att planlägga och att och ansvar i stället bör läggas fast i förordning. i har anfört att uppgiften att samordna sta- tens intressen bör gälla generellt över hela plan- och bygglagens tillämp- ningsområde och inte enbart för planärenden. i Östergöt- lands län har ifrågasatt om kunskapsförmedling angående planläggning enbart ska riktas till kommuner, medan kunskapsförmedling som gäller byggande ska riktas till alla som berörs. i har anfört att begreppet statliga intressen behöver förtydligas. För att få tillräcklig effekt behövs enligt även regler om en central tillsynsmyndighet som driver på tillsynsfrågorna och vägleder länsstyrelserna. De flesta remissinstanser har ställt sig i huvudsak positiva till lagtext- promemorians förslag. Några instanser, däribland , och Kommuner och Landsting, har anfört att kapitlet blivit svåröverskådligt eftersom det handlar om olika typer av kontroll och ingripanden. Det gäller framför allt marknadskontroll av byggpro- dukter som borde samlas i ett eget kapitel liksom till- syn som borde regleras åtskilt från statens möjligheter att ingripa och utöva tillsyn över kommunerna. har anfört att ett borttagande av uppsiktsansvar i lagtexten kräver att såväl uppsikts- som till- synsbegreppet preciseras så att inte otydlighet kring ansvar och roller uppstår. i har anfört att det är av stor vikt att kommunens, och de övriga statliga myndigheternas olika tillsynsroller klargörs. saknar bestämmelser om pre- skription för möjligheten att besluta om förbud eller föreläggande. En majoritet av remissinstanserna är positiva till de förändringar av tillsyns- och sanktionsavgiftsbestämmelserna som föreslås i promemorian. har anfört att ansatsen att efterlikna systemet i är bra, men menar att de bemyndiganden som regeringen har fått i 16 kap. är för snäva för att lösa nuvarande problem i . framför att uttrycket EG-förordningar i frågor inom lagens tillämpningsområde är ett för vagt uttryck i stället borde en hänvisning göras till den EG-förordning som avses. När det gäller tillsyn av bygg- produkter har verket föreslagit att uttrycket marknadskontroll används i stället för tillsyn i enlighet med och rådets förord- ning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphäv- ande av förordning (EEG) nr 339/93 och 1 § förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor. Lantmäteriet har anfört att det vore bra om även skyltar och ljusanordningar omfattas av bestämmelserna om ingri- panden. har anfört att nuvarande bestämmelse om ingripande enligt 10 kap. 1 § omfattar fler åtgärder än den föreslagna. Byggherrarna i menar att den nuvarande kommunala till- synen över byggandet kan ifrågasättas och föreslår att förutsättningarna för en statlig byggnadstillsyn utreds. Skälen för regeringens förslag Som har redovisats i avsnitt 16.1, föreslår regeringen att byggherrens huvudansvar för att bygg-, rivnings- och markåtgärder utförs i enlighet med de lagkrav som gäller för åtgärden ska ligga fast. Vidare gör reger- ingen bedömningen att tillsynen över om kraven i följs även framöver i första hand bör vara ett kommunalt ansvar. Sam- tidigt anser regeringen att tillsynen behöver stärkas och uppgifts- och an- svarsfördelningen förtydligas. Bestämmelserna om roller och ansvar i olika delar av byggprocessen mellan byggherrar, kontrollansvariga, , liksom att ansvaret för tillsyn av efterlevnaden av be- stämmelserna mellan , och andra myn- digheter behöver tydliggöras. I enlighet med regeringens förslag i avsnitt 6.1 bör inledningsvis en strukturell förändring av kontroll- och tillsyns- bestämmelsernas placering i lagen genomföras. Bestämmelserna om byggherrens skyldigheter och kontroll i samband med prövning av en ansökan om lov eller anmälan bör samlas i det nya 9 kap. I nya 10 kap. bör samlas bestämmelserna om byggherrens skyl- digheter och nämndens kontroll av de handlingar som ligger till grund för den prövning som följer efter bygglovprövningen och fram till slutbe- skedet. I samband med det bör även regleras det tillsynsbesök som nämn- den normalt ska göra minst en gång på byggarbetsplatsen innan slutbe- sked kan ges. Slutligen bör samtliga övriga tillsynsbestämmelser placeras i nya 11 kap. Detta kapitel blir därför det huvudsakliga tillsynskapitlet. För att stärka och tydliggöra tillsynsansvaret föreslås kapitlet inledas med generella bestämmelser som dels ska tydliggöra tillämpningsområdet för tillsynen, dels ska tydliggöra vilka myndigheter som är tillsynsmyndig- heter. Vid utformningen av dessa generella bestämmelser bör 26 kap. vara en förebild. Bestämmelserna om den närmare uppdel- ningen av olika tillsynsuppgifter mellan tillsynsmyndigheterna bör reg- leras på förordningsnivå på liknande sätt som görs i tillsynsförordningen till . Att regleringsnivån i och miljö- balken överensstämmer underlättar samordningen av planläggning och prövning enligt och . Att tillämpningsområdet för tillsynen föreslås omfatta även EU-förord- ningar i frågor inom lagens tillämpningsområde har en remissinstans framfört som ett oprecist uttryck. Regeringen ser inget tillämpningspro- blem med detta uttryck särskilt som det på förordningsnivå kommer att framgå vilka myndigheter som har tillsynsansvar för olika EU-förord- ningar eller för olika uppgifter inom ramen för samma EU-förordning. Även i används detta generella begrepp. Att inte ange den eller de aktuella EU-förordningarna vid namn i lagen har den lagtekniska fördelen att lagen inte behöver ändras varje gång det beslutas en ny EU- förordning alternativt en befintlig EU-förordningen ändrar namn. Enligt regeringens bedömning bör det av lagen framgå att tillsynsmyn- digheterna ska ha en skyldighet att samarbeta med varandra. Vidare bör det framgå att en myndighet ska ha rätt att träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som har enligt helt eller delvis ska skötas av i den andra kommunen. Däremot får kommunen inte överlåta befogenheten att meddela beslut i tillsynsärenden. En motsvarande bestämmelse finns i 26 kap. 7 § . Slutligen bör det av lagen framgå att det som sägs om byggnadsverk i tillsynskapitlet även bör tillämpas i fråga om skyltar och ljusanordningar. har ett renodlat tillsynsansvar, men vad det innebär och hur det ska förenas med att byggherren har det fulla ansvaret för resultatet, förklarades inte närmare inför reformen 1995. Klart är att byggherren har och även fortsättningsvis ska ha ansvar för att utföra nöd- vändiga kontroller, upptäcka förekommande brister och vidta nödvändiga åtgärder. Ingenting av detta förändras av att skaffar sig en viss insyn och gör de påpekanden man finner anledning till, vilket är minimiförutsättningarna för att nämnden ska kunna ha något ansvar alls. Detta inverkar inte på byggherrens ansvar för att relevanta åtgärder vidtas. Byggherrens handlingsutrymme minskar givetvis ju mer precisa bygg- nadsnämndens påpekanden är, men nämnden måste kunna vara så tydlig som förhållandena kräver, utan att hämmas av eller hänvisa till att bygg- har ansvaret. Om byggnadsinspektören finner att exempelvis brandskyddskraven inte är uppfyllda, så måste detta givetvis påtalas och rent av följas upp utan att vare sig nämnden eller inspektören tar på sig något ansvar i händelse brand. Nämnden skulle snarare ta på sig ett ansvar genom att inte vid behov göra påpekanden och kräva rättelser eller ens skaffa sig viss insyn i projektet när den faktiskt har ett till- synsansvar. Det är inte givet att tar på sig ett större ansvar för att lagen följs genom en ökad tillsyn, vilket har varit en utbredd uppfattning. Ansvaret kan anses öka också genom en minskad eller utebliven tillsyn. tillsynsroll kan förstärkas och förtydligas på främst tre sätt. Krav bör kunna ställas på intyg om kontroll av utförd åtgärd. Bindande besked bör kunna ges till byggherren i fråga om bedömningar, avvägningar eller avsteg vid tillämpningen av de före- skrivna kraven. Möjligheter bör finnas att förhindra att byggnadsarbeten påbörjas och byggnadsverk tas i bruk om inte föreskrivna krav kan till- godoses. Tillsyn är en myndighetsuppgift som gäller uppföljning inte utform- ning av beslut som fattas i politisk och demokratisk ordning. Tillsyns- ansvaret bör därför i hög grad kunna överlåtas på tjänstemän. Ansvaret innebär en skyldighet inte bara en rättighet att ingripa när fattade be- slut frångås, regler överträds och krav eftersätts. Tillsyn över byggandet förutsätter personella resurser och teknisk kom- petens. Krav ställs på att ska ha biträde av minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Trots att lagen är tydlig ser inte verkligheten ut så. Det har övervägts att förstärka och förtydliga kraven främst när det gäller tillgången till tek- nisk kompetens, men det bör även fortsättningsvis i huvudsak vara en uppgift att avgöra vilken kompetens personalen bör ha. Tillsynsavgifter kan i princip endast tas ut för besiktningar eller andra åtgärder som utförs på begäran av byggherren eller fastighetsäga- ren. I avsnitt 18 föreslås nya möjligheter för uttag av avgift. Tillsyn förtar inte byggherrens ansvar, det kompletterar och förtydligar hans beslutsunderlag och ger honom eller henne stöd för att kunna ta ansvar. Det ligger i sakens natur att nämnden vid sin tillsyn upptäcker fel som behöver rättas, och när så skett förklarar sig nöjd och sålunda direkt eller indirekt godkänner resultatet med avseende på föreskrivna krav.