prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — När det gäller frågan hur möjligheten att göra sökningar närmare bör regleras delar regeringen promemorians bedömning att det i lagen ut- tryckligen bör anges vilka uppgifter som får tas fram vid en sökning på identitetsbeteckningar som avser en fysisk person. Den frågan behandlas i det följande. Vilka sökningar bör omfattas av sökbegränsningar? Polisen har olika behov av att kunna få fram uppgifter om personer bero- ende på i vilket sammanhang frågan aktualiseras. En första fråga är där- för om de begränsningar som ska gälla för sökning på personnummer och liknande identitetsbeteckningar ska gälla i alla situationer där polisen gör en sökning med hjälp av personnummer eller endast i vissa situationer. Man kan, mycket förenklat, peka ut vissa typsituationer där polisen söker information med utgångspunkt i personuppgifter. Det kan röra sig om situationer där det utförs en allmän polisiär kontroll av något slag, t.ex. en trafikkontroll, kontroll av ungdomar som befinner sig i utsatta situa- tioner eller kontroll i samband med ordningsproblem. I de fallen kan det vara fråga om en ren identitetskontroll eller kontroll av behörighet att föra fordon eller liknande. Det kan vidare vara fråga om att någon person begär upplysningar eller att få ta del av handlingar i den brottsbekäm- pande verksamheten eller att polis eller åklagare söker efter ett tidigare ärende. I de fallen utgör personnumret ofta nyckeln till att hitta rätt ärende. Det kan även röra sig om kommunikationscentralens behov av att ta fram personuppgifter i samband med larm om brott eller ordningsstör- ningar. Därutöver kan det vara fråga om kontroller som görs på personer inom ramen för en brottsutredning (vittnen, misstänkta och andra perso- ner). Det kan även röra sig om underrättelseverksamhet, där kartläggning av miljöer, företeelser och personer utgör en viktig beståndsdel. Polisen behöver alltså kunna använda sig av personnummer och liknande identi- tetsbeteckningar som sökbegrepp i många olika sammanhang och det går inte att enbart utifrån de olika verksamhetsbehoven avgöra vilka sök- ningar som ska omfattas av särskilda sökbegränsningar. Den frågan måste avgöras även utifrån andra kriterier. Vid avgörandet av vilka sökningar som bör omfattas av sökbegräns- ningar kan inledningsvis konstateras att de integritetsrisker som motive- rar inskränkningarna inte gör sig gällande i samma utsträckning när det är fråga om sökningar i ett begränsat material, exempelvis en viss hand- ling eller ett visst ärende. Det är från effektivitetssynpunkt dessutom rimligt att en tjänsteman som arbetar i ett elektroniskt dokument får söka fritt i det dokumentet genom att t.ex. använda sedvanliga sökfunktioner i ett ordbehandlingsprogram. Det finns därför inte skäl att införa sökbe- gränsningar vid sökning i en viss handling eller ett visst ärende. I sådant arbete som bedrivs inom ramen för en särskild undersökning enligt 14 § polisdatalagen och som avser viss brottslighet (t.ex. narkotikabrottslighet i en viss region) eller vissa kriminella grupperingar (t.ex. ett mc-gäng) upprättas ofta särskilda uppgiftssamlingar. Dessa uppgiftssamlingar syf- tar till att kartlägga en viss brottslighet eller en viss kriminell gruppering och endast de tjänstemän som deltar i undersökningen har tillgång till dem. Även i dessa fall är det fråga om ett begränsat material som, trots att det i regel är fråga om gemensamt tillgängliga uppgifter, endast en begränsad krets av personer har tillgång till. Mot denna bakgrund bör det som promemorian föreslår även vara möjligt att fritt göra sökningar i en sådan uppgiftssamling. För vissa delar av den brottsbekämpande verksamheten kan begräns- ningar i sökmöjligheterna leda till särskilda problem som motiverar att den personliga integriteten i viss mån får stå tillbaka för kravet på en effektiv brottsbekämpning. Det gäller bl.a. underrättelseverksamhet som avser särskilt allvarlig brottslighet som t.ex. grova narkotikabrott, ter- roristbrott och människohandel. Här finns det ett påtagligt polisiärt behov av att kunna göra mer omfattande sökningar. Det bör därför inte införas några sökbegränsningar vid sökning som görs för att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. En förutsättning för detta bör dock vara att sökningen utförs av tjänstemän som har tilldelats sär- skild behörighet att utföra sådana sökningar. Dessa tjänstemän bör få utföra mer omfattande sökningar, exempelvis i flera olika uppgiftssam- lingar om viss brottslighet eller vissa kriminella grupperingar. Vilka kategorier av tjänstemän som bör tilldelas denna särskilda behörighet och hur många tjänstemän det kan bli fråga om beror på hur polisen organise- rar sin verksamhet. Det bör kunna vara fråga om allt ifrån ett fåtal utpe- kade personer vid en myndighet till samtliga personer på en rotel som har till uppgift att hantera t.ex. underrättelseverksamhet som avser särskilt allvarlig brottslighet. Det bör meddelas föreskrifter om vilka närmare kvalifikationskrav m.m. som bör ställas på dessa tjänstemän och på att myndigheten dokumenterar vilka tjänstemän som har beviljats denna Prop. 2009/10:85 utökade möjlighet att söka efter uppgifter. Det är således inte, som Riks- polisstyrelsen förordar, tillräckligt att luta sig mot den föreslagna bestäm- melsen som föreskriver att en tjänsteman vid fullgörandet av sina ar- betsuppgifter endast får ha åtkomst till de uppgifter han eller hon behöver för att fullgöra dessa. Vid övervakning av vissa personer, som kan antas komma att begå brott och som är allvarligt kriminellt belastade eller kan antas utgöra ett hot mot andras personliga säkerhet, finns ett likartat behov av att kunna göra mera omfattande sökningar. I sådana fall är det viktigt för polisen att ha kännedom om var personen brukar befinna sig, vilka kontakter han eller hon har, vilka transportmedel personen förfogar över etc., för att polisen ska kunna ingripa mot nya brott. Sökbegränsningar bör där- för inte gälla för sökningar som utförs som ett led i sådan övervakning. På samma sätt som när det gäller sökning i viss underrättelseverksamhet bör det dock även i dessa fall krävas att sökningen utförs av särskilt angivna tjänstemän. kan det också finnas behov av att göra mera omfattande sök- ningar inom ramen för en förundersökning om ett allvarligt brott. Som exempel kan nämnas utredningar om ouppklarade allvarliga seriebrott, t.ex. upprepade våldtäkter eller mordbränder. Detsamma kan gälla vissa mordutredningar. Förundersökningar om sådana brott kan pågå , om gärningsmannen är okänd. Om det är fråga om mycket allvarliga brott, där samhällets intresse av att gärningsmannen lagförs är stort, är det försvarligt att tillåta mera omfattande sökningar om dessa kan bidra till att polisen kan spåra gärningsmannen. En lämplig avvägning är att det ska vara fråga om brott för vilket är föreskrivet fäng- else eller däröver. I likhet med vad som föreslagits i fråga om sökningar i underrättelseverksamhet eller vid övervakning av vissa per- soner bör emellertid sådana sökningar enbart få utföras av på förhand ut- pekade personer med särskilda arbetsuppgifter. För andra situationer än de nu nämnda, dvs. vid annan sökning än i be- gränsade uppgiftsmängder, i underrättelseverksamhet som rör särskilt allvarlig brottslig verksamhet, vid övervakning av vissa personer och i förundersökningar om allvarliga brott, bör lagen innehålla bestämmelser som begränsar träffbilden vid sökningar på personnummer eller liknande identitetsbeteckningar. Det kan dock inte uteslutas att det finns andra situationer än de nu nämnda där polisen har särskilda behov av att kunna söka och samman- ställa information, t.ex. för att upprätthålla vissa specifika funktioner inom klart avgränsade områden. Ett exempel skulle kunna vara sådana tjänstemän med beredningsfunktioner inom underrättelseverksamhet som omnämner i redovisningen av det uppdrag som be- skrivs närmare i avsnitt 3. Mot denna bakgrund bör regeringen ha möj- lighet att meddela föreskrifter om ytterligare undantag från de föreslagna sökbegränsningarna. Vilka uppgifter bör få tas fram vid en sökning? En regel om sökbegränsningar måste självfallet utformas så att uppgifter som det generellt sett finns ett stort behov av får tas fram. Frågan är då vilka uppgifter som är sådana att de bör ingå i träffbilden vid en sökning som omfattas av sökbegränsningar. Först och främst bör det vara möjligt att ta fram uppgifter som anger att den sökte har anmälts för brott eller är misstänkt för brott eller för allvar- lig brottslig verksamhet eller brottslighet som sker systematiskt. Med allvarlig brottslig verksamhet avses här detsamma som i avsnitt 9.2, dvs. verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Även uppgifter om att den sökte har varit miss- tänkt för brott bör kunna tas fram. Detta överensstämmer i huvudsak med vad som föreslås i promemorian. För att undanröja den oklarhet som påtalar bör dock tydliggöras att även personuppgif- ter i avslutade ärenden får tas fram, så länge övriga krav för att få be- handla sådana uppgifter är uppfyllda. Att även uppgifter om tidigare misstankar ska kunna tas fram motiveras bl.a. av att sådana kan behövas för att identifiera t.ex. en förundersökning som lagts ned och som bör återupptas. Det förtjänar att påpekas att detta inte innebär att en person som har varit misstänkt får pekas ut som misstänkt i polisens system. Är det fråga om en avslutad förundersökning där någon har varit misstänkt måste det tydligt framgå att personen i fråga är misstänkt (jfr avsnitt 10 och 14.4. anser att ett annat begrepp än misstänkt bör användas i relation till uppgifter som rör en person som har samband med miss- tänkt brottslig verksamhet. Även Lagrådet har invänt mot att ordet miss- tänkt används när det gäller brott som ännu inte har begåtts (se avsnitt 10). När polisen behandlar personuppgifter i underrättelseverksamhet är det, som regeringen tidigare framhållit, viktigt, både av verksamhets- och integritetsskäl, att det klart framgår varför uppgifterna behandlas och om personen i fråga är eller har varit misstänkt för brottslig verksamhet eller om denne endast har andra kopplingar till sådan verksamhet, och alltså inte själv är eller har varit misstänkt. Det behövs därför ett begrepp som klart uttrycker denna skillnad. Begreppet misstänkt används i samband med brottslig verksamhet i bl.a. 19 § polisdatalagen och 21 § lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Mot bakgrund härav finner regeringen inte skäl att använda något annat begrepp. I likhet med vad som föreslås i promemorian bör det även vara möjligt att få fram uppgift om huruvida en person övervakas på grund av all- varlig kriminell belastning eller befarad farlighet för annans personliga säkerhet. En annan uppgift som bör vara möjlig att få fram är att personen har anmält ett brott eller att han eller hon förekommer som målsägande eller vittne i en brottsutredning. Detsamma bör gälla om någon är anmäld såsom försvunnen. Det bör också vara möjligt att få fram uppgift om en handling har lämnats in av eller expedierats till personen i fråga. anser att det för att arbetet på kommunikationscen- tralerna ska fungera bör vara möjligt att få fram uppgifter om att en per- son är farlig eller efterlyst. Polisens kommunikationscentraler har till uppgift att ta emot och vida- rebefordra inkommande larm och andra meddelanden samt att inled- ningsvis vidta och samordna polisåtgärder med anledning av den in- kommande informationen. Det är ofta fråga om brådskande situationer som kräver omedelbara åtgärder. För att uppgifterna ska kunna utföras på ett tillfredsställande sätt är det viktigt att personalen på kommunikations- centralerna snabbt kan få fram nödvändig och relevant information. En del av de situationer där polisen tvingas att ingripa kan medföra risker både för allmänheten och för den enskilde polismannen. Så kan t.ex. vara fallet vid ingripanden mot en person som innehar ett vapen och som kan misstänkas komma att bruka detta vid ingripandet. Det kan även vara fråga om ingripanden mot personer som av andra skäl bedöms kunna komma att utgöra en allvarlig fara för sig själv, för allmänheten eller för polispersonalen i samband med ingripandet. Uppgifter om att en person har bedömts kunna komma att möta ett ingripande med grovt våld kan i dessa situationer vara avgörande för planeringen och samordningen av polisiära åtgärder. Sådan information bör därför få tas fram vid en sök- ning. Det bör dock framhållas att det krävs noggranna överväganden innan den nu aktuella bedömningen kan göras och att en notering om en sådan bedömning kan ifrågasättas ur ett integritetsperspektiv. Detta bör därför förekomma endast under förutsättning att det finns konkreta om- ständigheter som talar för en sådan bedömning. Det kan t.ex. vara fråga om att personen vid tidigare ingripanden varit beväpnad eller våldsam. bör kunna utfärda riktlinjer för under vilka förutsätt- ningar en person kan bedömas kunna komma att möta ett polisingripande med grovt våld och när och hur en notering om en sådan bedömning bör ske. Även uppgiften att en person är efterlyst är viktig information i det polisiära arbetet. Sådana uppgifter bör också få tas fram vid en sökning. Några av de kategorier av personuppgifter som har nämnts är till sin natur av mera känsligt slag. Det gäller särskilt uppgifter om att en person har varit misstänkt för brott, uppgifter om att en person är miss- tänkt för brottslig verksamhet och uppgifter om att en person övervakas. Behovet av att få tillgång till sådana uppgifter skiljer sig dessutom åt beroende på i vilket sammanhang sökningen sker. I många fall torde behovet av sådan information vara begränsat. Något behov av att t.ex. få tillgång till uppgifter om tidigare brottsmisstankar vid en rutinsökning i samband med en trafikkontroll finns knappast. Det torde i regel inte heller finnas behov av att få tillgång till underrättelseinformation vid en sådan sökning. Generellt sett torde behovet av information om samtliga sökbara kategorier av personuppgifter vara störst i underrättelseverksam- het och i samband med utredning av vissa typer av brott. Av integritets- hänsyn bör tillgången till dessa kategorier av uppgifter begränsas. om sådana begränsningar bör lämpligen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. lyfter fram behovet av att alltid kunna få besked om en viss person förekommer eller inte i polisens system och att kunna markera för den som söker information att den person som är föremål för sökningen är av intresse i t.ex. ett visst underrättelseprojekt. Även Skat- teverket anser att det alltid bör vara möjligt att få besked om en person förekommer eller inte i polisens system. I vissa situationer kan det vis- serligen finnas ett behov av att kunna få träff på personer som inte om- fattas av någon av de personkategorier som föreslås i promemorian eller att kunna markera att den sökta personen är av intresse i t.ex. viss under- rättelseverksamhet. Det behovet måste dock vägas mot integritets- skyddsintressen. Den nya lagen kommer att ge polisen utökade möjlig- heter att behandla personuppgifter i bl.a. underrättelseverksamhet. För att detta ska vara godtagbart ur ett integritetsperspektiv bör lagen innehålla bestämmelser som motverkar otillbörlig övervakning eller kartläggning av enskildas personliga förhållanden. Att endast vissa uppgifter är sök- bara vid flertalet allmänna sökningar utgör en sådan begränsning. En sådan hit/no-hit funktion som och efterfrågar bör inte möjliggöras i den nya lagen. Som anförs i avsnitt 11.1 hindrar detta emellertid inte att det i polisens system finns tekniska funk- tioner som hindrar att samma uppgift registreras . Det förtjänar att framhållas att de begränsningar som föreslås endast omfattar den initiala sökningen. En allmän sökning som görs med hjälp av personnummer eller motsvarande identitetsbeteckning ska alltså, enligt förslaget, ge en första träffbild som innefattar endast någon eller några av de kategorier som anges i förslaget. Sedan man väl har fått träff på en viss person, exempelvis som misstänkt för brott i en viss förunder- sökning, ska ytterligare uppgifter kunna tas fram genom en fortsatt be- handling i den uppgiftsmängden. Möjligheten att få tillgång till ytterli- gare uppgifter, kanske hela förundersökningen, avgörs av vilken behö- righet den berörda tjänstemannen har och om behandlingen behövs för något av lagens ändamål. Konsekvenser av de föreslagna sökbegränsningarna riktar kritik mot förslaget om sökbegränsningar, och anser bl.a. att bestämmelserna på ett allt för detaljerat sätt reglerar poli- sens arbetsmetoder. Som framgått ovan tillgodoses styrelsens synpunkter i vissa delar. De sökbegränsningar som föreslås vid en initial allmän sökning torde inte vara av sådan karaktär att de påtagligt inskränker poli- sens frihet att välja arbetsmetoder. Datainspektionen efterfrågar en analys av vilka effekter som utform- ningen av sökbegränsningarna kan väntas ge. Inspektionen anför att sökbegränsningarna med stor sannolikhet kan komma att sakna större betydelse för integritetsskyddet. Inspektionens slutsats synes grunda sig både på hur reglerna om sökbegränsningar har utformats och utform- ningen av lagen i stort. Det ligger i sakens natur att inskränkningar i möjligheten att göra sökningar begränsar spridningen av uppgifter. Detta gäller även om inskränkningarna bara omfattar den initiala sökningen och det finns andra undantag. I många fall torde någon sökning utöver den initiala inte bli aktuell, exempelvis därför att personen som eftersöks inte tillhör någon av kategorier som ger träff vid sökning på personnum- mer. I andra fall är de uppgifter som kommer fram om personen ointres- santa och i åter andra fall kan ytterligare sökning hindras om tjänsteman- nen inte har behörighet att ta del av uppgifterna. Att det kan vara svårt att i alla avseenden överblicka konsekvenserna av begränsningarna innebär således inte att dessa kan frånkännas betydelse. som föreslås är enligt regeringens bedömning väl avvägda och utgör ett Prop. 2009/10:85 skydd för den personliga integriteten. Det är emellertid viktigt att följa utvecklingen för att, vid behov, kunna göra eventuella förändringar som krävs om det skulle visa sig att de före- slagna sökbegränsningarna inte ger det integritetsskydd som varit avsett. Det är bl.a. mot den bakgrunden viktigt att lagstiftningen utvärderas (se avsnitt 17.3). 12.1Behovet av ett effektivt informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter Regeringens bedömning: En effektiv brottsbekämpning förutsätter att de brottsbekämpande myndigheterna kan utbyta information på ett rationellt sätt. Utredningen behandlar inte frågan särskilt. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. dåvarande Riksåkla- garen, dåvarande , och , har påtalat behovet av ett effektivt informationsutbyte mellan de brottsbe- kämpande myndigheterna. De brottsbekämpande myndigheterna har ansett sig ha ett påtagligt behov av att i ökad utsträckning få direktåt- komst till varandras uppgifter. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna instämmer i promemorians bedömning. remissmyndigheter, bland dem , och , understryker behovet av direktåtkomst till vissa upp- gifter hos polisen. Några remissinstanser kritiserar den terminologi som används. Skälen för regeringens bedömning Informationsutbytet måste kunna effektiviseras Samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter har blivit allt vikti- gare i det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet. Ett effektivt och framgångsrikt arbete mot allvarlig och organiserad brottslighet förut- sätter att man kan dra nytta av den samlade kunskap om brott som finns inte bara inom olika delar av polisorganisationen utan också hos andra brottsbekämpande myndigheter. Informationsutbyte har även betydelse för bekämpning av bl.a. mängdbrottsligheten. Uppdelningen av den brottsbekämpande verksamheten på olika myn- digheter har emellertid i stor utsträckning kommit att styra möjligheterna till informationsutbyte, eftersom sekretess gäller mellan myndigheter. Det är allmänt omvittnat att detta har lett till nackdelar när det gäller effektiviteten i brottsbekämpningen. Av samma skäl som det är viktigt att man inom polisen på ett effektivare sätt kan tillgodogöra sig den infor- mation som finns inom den egna organisationen, är det viktigt att nyttig- göra informationen i samarbetet med andra brottsbekämpande organ. Ett förbättrat informationsutbyte gör det möjligt att utnyttja de samlade resurserna effektivare och ökar förutsättningarna för att brott i större ut- sträckning och snabbare kan upp och att felaktiga brottsmisstankar kan avföras från utredning. Det pågår ett fortlöpande arbete med att utveckla system för informa- tionsutbyte inom och mellan brottsbekämpande myndigheter, bl.a. inom ramen för det arbete som bedrivs av Rådet för rättsväsendets informa- tionsförsörjning (där förutom polisen bl.a. , Eko- brottsmyndigheten, , och in- går). Flera utredningar har också betonat att det måste skapas förutsättningar för ett förbättrat utbyte av information mellan de brottsbekämpande myndigheterna, se bl.a. SOU 2002:113, 2005:117 och 2006:18. Den gemensamma uppfattningen hos dessa utredningar har varit att en brottsbekämpande myndighet ska kunna lämna information till en annan sådan myndighet, om den senare myndigheten behöver informationen i sin brottsbekämpande verksamhet. I avsnitt 7.2 berörs det myndighetsöverskridande arbetet mot organise- rad brottslighet. gav regeringen och andra berörda myndigheter i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottslighe- ten (dnr Ju2008/5776/PO). I uppdraget ingick att etablera ett antal regio- nala underrättelsecentrum och ett nationellt underrättelsecentrum. Upp- draget har redovisats (dnr Ju 2009/5516/PO). Verksamheten förutsätter att information kan utbytas snabbt och enkelt. Bland de myn- digheter som deltar i arbetet kan nämnas och Kriminalvården. Det innebär att samverkan går utanför kretsen av brotts- bekämpande myndigheter. Frågan om informationsutbyte med andra myndigheter än brottsbekämpande behandlas i avsnitt 12.3.4. Det är också en allmän strävan inom EU att öka informationsutbytet mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter. I Europeiska rådets rekommendation om utarbetande av avtal mellan polis, tull och andra specialiserade brottsbekämpande organ, som antogs (6856/1/06 REV 1 ENFOCUSTOM 27 ENFOPOL 35 CRIMORG 40 CORDROGUE 15), betonar rådet vikten av ett förbättrat samarbete och informationsutbyte mellan de nationella brottsbekämpande myndighe- terna. Mot de fördelar som ett förbättrat informationsutbyte innebär ska stäl- las att ett ökat flöde av uppgifter mellan myndigheter kan skapa större risker för intrång i den personliga integriteten, särskilt som de uppgifter som polisen behandlar ofta är av känsligt slag. Även insamling och ut- byte av förhållandevis harmlösa uppgifter kan, om de skapar en totalbild av en enskild persons förhållanden, riskera att leda till intrång i den per- sonliga integriteten. Vid informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter bör be- aktas att de myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet har lik- artade regler om sådan verksamhet och att alla myndigheter tillämpar samma grundläggande regler för brottsutredning. Vidare har uppgifter som rör brott och brottsbekämpning samma sekretesskydd hos alla be- rörda myndigheter. Skyddet vid personuppgiftsbehandling är också lik- Även om det kan finnas nackdelar med ett ökat informationsflöde mellan de brottsbekämpande myndigheterna väger fördelarna över. De integritetsrisker som kan finnas bör dock vägas in när bestämmelserna utformas och när myndigheter beviljas direktåtkomst.