prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Som framgår av diagrammet ökade jobbchans- erna tydligt för samtliga grupper . Men för personer med relativt 56I avsnitt 5.3.1 redogörs för att subventionerade anställningar och anställningar som på annat sätt innebär en sänkt lönekostnad för arbetsgivaren är den insats som har störst effekt på sannolikheten att efter insatsen få ett arbete till rådande lönestruktur. Någon utvärdering av nystartsjobben har dock ännu inte publicerats. 57Inskrivningstiden avser den totala inskrivningstiden hos Arbetsförmedlingen oavsett sökandekategori. långa inskrivningstider började jobbchanserna att minska redan runt årsskiftet 2006/07. För gruppen med relativt korta inskrivningstider fortsatte jobbchanserna emellertid att vara relativt höga under större delen av 2008. Det är svårt att bedöma vad denna utveckling beror på. En trolig förklaring är att de mest anställ- ningsbara personerna i stor utsträckning lämnar arbetslösheten under högkonjunkturen och att de personer som är kvar vid Arbetsförmedlingen redan från början hade mycket små chanser att få jobb. Vilken effekt utformningen av jobb- och utvecklingsgarantin har på chanserna att få jobb är ännu för tidigt att dra några slutsatser om. Vad som talar emot att programmets utformning är en förklaring till den negativa utvecklingen är att jobb- och utvecklingsgarantin trädde i kraft och att utflödet tydligt vänder ned /07. Regeringen kommer även fortsättningsvis att följa utveck- lingen mycket noga. 5.4.4Indikationer på om arbetsmarknadens anpassningsförmåga har förbättrats I avsnitt 5.3 argumenterades för att regeringens långsiktiga politik inneburit att arbetsmarknaden har blivit mer anpassningsbar. Det innebär att den tid det tar för arbetsmarknaden att åter- hämta sig från en störning i arbetskrafts- efterfrågan borde ha kortats ned till följd av reformerna, dvs. att graden av persistens i sysselsättning och arbetslöshet har minskat. Även de åtgärder regeringen vidtagit med anledning av krisen påskyndar återhämtningen genom att de bidragit till att dämpa fallet i sysselsättning och motverka persistens i arbets- lösheten (se redogörelse i avsnitt 5.3.2). Ett sätt att analysera om arbetsmarknaden är mer anpassningsbar än tidigare är att jämföra ar- betsmarknadsutvecklingen under den nuvarande lågkonjunkturen med utvecklingen under 1990- talskrisen. Jämfört med samma skede under 1990-talskrisen, sex kvartal efter att krisen inled- des, har BNP-fallet varit betydligt kraftigare i denna kris. har BNP fallit med 6,7 pro- cent och bedömningen är nu att BNP har slutat falla. Under 1990-talskrisen föll BNP under de sex första kvartalen av krisen. över hela 1990-talskrisen var dock det totala BNP-fallet ungefär lika stort som i den nuvarande lågkonjunkturen. Historiska samband visar att samvariationen mellan BNP och sysselsättning är stark. Efter- som BNP fallit betydligt kraftigare under denna lågkonjunktur än under motsvarande fas i 1990-talskrisen borde således sysselsättningsned- gången också vara större . Diagram 5.23 visar emellertid att så inte är fallet. I själva verket har sysselsättningsnedgången i denna låg- konjunktur varit ungefär lika stor som under 1990-talskrisen. Diagram 5.23 Sysselsättning under nuvarande lågkonjunk- tur och under 1990-talskrisen Index, sista kvartal innan recessionen inleds = 100 Anm.: Indexerade kvartalsförlopp, . Streckad linje avser egen prognos. Data t.o.m. kv 4 2000 avser länkad serie från , perioden till kv 1 2005 avser länkade serie. Källor: , och egna beräkningar. I diagram 5.23 kan man också utläsa att återhämtningen bedöms bli snabbare. Ett lik- nande mönster syns i diagram 5.24, som visar hur arbetskraften utvecklats under de två låg- konjunkturerna. En viktig orsak till den mer po- sitiva utvecklingen av arbetskraften i denna låg- konjunktur är den jämförelsevis gynnsamma sysselsättningsutvecklingen. Regeringen bedöm- er att arbetskraften fortsätter att öka under de närmaste åren.58 Uttryckt som andel av befolk- ningen har arbetskraften fallit något sedan krisen Bedömningen är dock att fallet upphör under 2010.59 Diagram 5.24 Arbetskraft under nuvarande lågkonjunktur Index, sista kvartal innan recessionen inleds = 100 Anm.: Indexerade kvartalsförlopp, . Streckad linje avser egen prognos. Data t.o.m. kv4 2000 avser länkad serie från , perioden till kv 1 2005 avser länkade serie. Källor: , och egna beräkningar. Att arbetsmarknaden klarat sig relativt sett bättre i nuvarande lågkonjunktur syns även i diagram 5.25 som illustrerar arbetslöshetens ut- veckling. Diagrammet visar att arbetslösheten var betydligt högre i utgångsläget under den här lågkonjunkturen, men att arbetslösheten inte bedöms nå upp nivåer. Under 1990-talskrisen sexfaldigades arbetslösheten inom loppet av . bedömer regeringen att arbetslösheten ökar från 2010 i årsgenomsnitt. 58 Utvecklingen är snarlik även om arbetskraften som andel av 59 Förväntade pensionsavgångar i den stora 40-talistgenerationen bidrar gör en liknande bedömning avseende arbetskraft och sysselsättning, se Konjunkturläget . till ett något lägre arbetskraftsdeltagande . Diagram 5.25 Arbetslöshet under nuvarande lågkonjunktur och under 1990-talskrisen Anm.: Kvartalsförlopp, . Förklaringen avser sista kvartal innan BNP började falla vid respektive recession. Streckad linje avser egen prognos. Data t.o.m. kv4 2000 avser länkad serie från , perioden till kv1 2005 avser länkade serie. Källor: , och egna beräkningar. En bidragande orsak till att arbetslösheten inte ökat lika mycket är att sysselsättningsfallet inte varit lika stort i denna kris. Det relativt höga arbetskraftsdeltagandet bidrar dock till en högre arbetslöshet. Av diagram 5.25 framgår också att regeringen bedömer att arbetslösheten kul- minerar tidigare än under 1990-talskrisen.60 Arbetslösheten bedöms börja minska under loppet av 2010 och den förväntas bli . Att återhämtningen under slutet av 1990-talskrisen, i termer av arbetslöshet, kan förefalla stark jämfört med den bedömda åter- hämtningen under nuvarande lågkonjunktur förklaras delvis av att många lämnade arbets- kraften . Under 1990-talskrisen började arbetslösheten att återigen öka efter en nedgång och den blev t.o.m. ännu högre än . Motsvarande ökning i sys- selsättning syns även i diagram 5.23. Att arbetsmarknadsläget återigen försämrades var en konsekvens av att de offent- liga finanserna behövde saneras. har i grunden sunda offentliga finanser och risken för en utveckling liknande den under 1990-tals- krisen är mycket liten.61 60Denna bedömning delas av , se Konjunkturläget . 61Däremot har flera andra länder allvarliga problem med de offentliga finanserna vilket innebär en risk för att konjunkturuppgången försenas även i . Skillnaden i utveckling under de två lågkon- junkturerna indikerar att arbetsmarknaden har blivit mer anpassningsbar. Fallet är inte lika djupt och återhämtningen bedöms gå snabbare. Det finns flera tänkbara förklaringar till detta. En bidragande orsak är att sunda statsfinanser och en trovärdig penningpolitik möjliggjort en expansiv finans- och penningpolitik i i rådande lågkonjunktur. Detta har framför allt inneburit att konjunkturen inte bedöms bli lika djup, men politiken bidrar också till att motverka persistens i arbetslöshet (se avsnitt 5.3.2). Sär- skilt sysselsättningsintensiva branscher tycks ha gynnats (se fördjupningsrutan Varför utvecklas arbetsmarknaden bättre än väntat? i avsnitt 3). Även regeringens strukturella arbetsmark- nadsreformer har bidragit till att öka arbets- marknadens anpassningsförmåga. Skattereduk- tionen för hushållstjänster har bidragit till att hålla uppe efterfrågan i tjänstesektorn. Jobb- skatteavdraget har också haft betydelse genom att det har stimulerat efterfrågan. leder jobbskatteavdraget och andra reformer som gjort arbete mer lönsamt till att sysselsättningen kan ta fart när arbetskraftsefterfrågan vänder uppåt. Reformerna inom arbetslöshetsförsäk- ringen och jobbskatteavdraget har också syftat till att förbättra lönebildningen, vilket bidrar till högre sysselsättning. 5.4.5Regeringens bedömning är att politiken har avsedd effekt I avsnitt 5.4 har redogjorts för om regeringens vidtagna reformer har avsedd effekt, dvs. huru- vida de bidrar till en varaktigt högre syssel- sättning. Några säkra slutsatser kan ännu inte dras. Däremot är det möjligt att med hjälp av olika indikatorer bedöma om politiken verkar i rätt riktning. Det är inte praktiskt möjligt att redovisa in- dikatorer som ger en fullständig bild av regeringens politik. I stället har det i avsnittet fokuserats på några centrala indikatorer. Sjuks- krivningarna fortsätter att minska liksom antalet personer med sjuk- och aktivitets- ersättning. Sökaktiviteten bland arbetslösa har varit hög och antalet nystartsjobb blir allt fler. Ytterligare indikation på en förbättrad anpassningsförmåga är att sysselsättningen fallit betydligt mindre än vad det historiska sambandet mellan sysselsättning och BNP Arbetskraftsdeltagandet är fortsatt högt trots lågkonjunkturen. Detta indikerar att den varaktiga sysselsättningen kommer att öka . Det låga utflödet till arbete för personer med långa inskrivningstider är bekymmersamt, även om det sannolikt delvis förklaras av konjunkturutvecklingen. Reger- ingen avser att följa utvecklingen noga. Regeringens bedömning är att den förda sysselsättningspolitiken är ändamålsenlig och politikens inriktning ligger därmed fast. 5.5Åtgärder för högre sysselsättning som aviseras i denna proposition Regeringen har som redovisats vidtagit temporära åtgärder för att mildra krisens effekter. Regeringen bedömer att det inte finns något behov av ytterligare stora stabilise- ringsåtgärder. Det är dock motiverat med vissa insatser för att underbygga återhämtningen. Efterfrågan stimuleras också av de åtgärder regeringen föreslår för att mildra krisens effekter för pensionärer, barnfamiljer och unga (se nedan). Att arbetslösheten fortsätter att öka beror på stigande arbetslöshetstider. Det är därför fort- farande angeläget med vissa åtgärder som bidrar till att motverka långa arbetslöshetstider och att säkerställa att arbetslösa står till arbetsmark- nadens förfogande och är anställningsbara när ar- betskraftsefterfrågan vänder uppåt. Åtgärder som stimulerar efterfrågan Tidigareläggning av vissa infrastrukturprojekt I propositionen Vårtilläggsbudget (prop. 2009/10:99) föreslås att vissa mindre infrastrukturprojekt tidigareläggs i syfte att underbygga återhämtningen. Det gäller både underhållsåtgärder och vissa mindre investeringar som medför ökad kapacitet och kvalitet. Sänkt skatt för pensionärer och höjt flerbarnstillägg En grupp som påverkats mest av låg- konjunkturen är pensionärerna, då balanseringen av ålderspensionssystemet tillsammans med den svaga utvecklingen av inkomstindex leder till sänkta pensioner . förväntas inkomstpensionerna sjunka ytterligare. Det kommer att dröja åtminstone till 2013 innan inkomstpensionerna överstiger nominella nivå. Det finns därför goda skäl att förstärka pensionärernas ekonomi. Regeringen aviserar därför att grundavdraget höjs för personer som är eller äldre. Barnfamiljerna utgör en förhållandevis stor del av hushållen med låg ekonomisk standard och kan komma att halka efter under lågkonjunkturen. Familjer med många barn är en specifik grupp bland barnfamiljerna som är vanligt förekommande bland de med låg eko- nomisk standard. Regeringen föreslår därför i propositionen Vårtilläggsbudget (prop. 2009/10:99) en höjning av barnbidragets flerbarnstillägg. Höjt grundavdrag för personer som är eller äldre samt höjningen av barnbidragets fler- barnstillägg förbättrar de äldres och barn- familjernas ekonomiska standard, vilket leder till ökad efterfrågan på varor och tjänster. Tillfällig sommarsatsning för skolungdomar Lågkonjunkturen har minskat möjligheterna för skolungdomar att finna sysselsättning . Därför föreslår regeringen i proposi- tionen Vårtilläggsbudget (prop. 2009/10:99) en tillfällig sommarsatsning för skolungdomar i form av sommarjobb . Sommarjobben ska erbjuda ungdomar träning inför det kommande arbets- livet samt ge möjlighet till referenser och nya kontakter. Åtgärder som motverkar persistens Temporärt kortare kvalificeringstid för nystartsjobb för äldre Äldre som drabbas av arbetslöshet har en hög risk att bli långtidsarbetslösa. För att motverka långtidsarbetslöshet bland äldre är det angeläget med ytterligare åtgärder som ökar äldres möj- ligheter att snabbt åter få ett jobb. Det bör ske genom att kvalificeringstiden för ett nystarts- jobb temporärt kortas från för personer som fyllt . Förstärkta insatser till stöd för jobb, tillväxt och omställning riktade mot Regeringen föreslår i propositionen Vårtilläggs- budget (prop. 2009/10:99) förstärkta insatser till stöd för jobb, tillväxt och omställning riktade mot Västra Götalands- regionen till följd av de utmaningar regionen står inför. Satsningen innebär fler utbildningsplatser inom yrkesvux, och högskolan samt mer resurser för att stärka konkurrenskraft och innovation. Sommarskola ökar möjligheterna att få slutbetyg Regeringen föreslår i propositionen Vårtilläggs- budget (prop. 2009/10:99) att sats- ningen på sommarskolor tillfälligt utökas för att ge fler ungdomar möjlighet att komplettera sina betyg och därmed förbättra förutsättningarna att få slutbetyg, något som förbättrar utsikterna på arbetsmarknaden. Satsningen gör det möjligt för kommunerna att, om de så önskar, erbjuda sommarskola varvat med sommarjobb, vilket skulle kunna öka intresset för elever att gå i sommarskola. Regeringens långsiktiga reformarbete har för- bättrat arbetsmarknadens funktionssätt och därmed skapat förutsättningar för en varaktigt högre sysselsättning. Den ekonomiska krisen har dock föranlett kraftfulla kompletterande åtgär- der i syfte att dämpa krisens effekter på arbets- marknaden. Trots dessa åtgärder är det ound- vikligt att krisen får allvarliga återverkningar på arbetsmarknaden. Det finns nu tydliga indikationer på att arbets- marknaden är på väg att stabiliseras. Regeringens bedömning är att arbetsmarknaden börjar återhämta sig , om än från en låg nivå. Läget är dock svårbedömt och det finns betydande risker för att återhämtningen för- senas. Exempelvis är det svårt att bedöma hur stor den lediga kapaciteten är i näringslivet. Det innebär att det även är svårt att bedöma företagens behov av att öka antalet anställda när produktionen tar fart. Regeringens bedömning är dock att sysselsättningen tar fart och att även arbetslösheten börjar minska. Det är än vad som bedömdes i budgetpropositionen . De ljusare utsikterna innebär att åtgärderna för att mildra krisens konsekvenser på arbets- marknaden bör anpassas successivt efter det nya arbetsmarknadsläget, t.ex. bedöms det inte finnas något ytterligare behov av större åtgärder för att dämpa fallet i sysselsättningen. Indika- tioner på detta är att antalet varsel har minskat betydligt jämfört med och att antalet nyinskrivna arbetslösa vid Arbetsför- medlingen har minskat något . Att arbetslösheten fortsätter att öka beror således främst på att arbetslöshetstiderna ökar (se avsnitt 5.2). Däremot är det fortfarande angeläget med åt- gärder som bidrar till att arbetslösheten kan minska när arbetskraftsefterfrågan börjar ta fart. Strategin bör fortfarande vara att motverka långa arbetslöshetstider samt att säkerställa att de människor som är arbetslösa står till arbets- marknadens förfogande och är anställningsbara när väl arbetskraftsefterfrågan vänder uppåt. Det ovan anförda innebär att det alltjämt finns behov av omfattande förmedlingsinsatser för korttidsarbetslösa. Beredskap bör finnas för att anpassa volymerna i arbetspraktik och Lyft för att säkerställa att de arbetslösa står till arbetsmarknadens förfogande när arbetskrafts- efterfrågan vänder uppåt. När arbetskraftsefterfrågan tar fart är det sär- skilt angeläget att arbetslösa söker jobb för att den ökande efterfrågan ska leda till sysselsätt- ning utan att överhettning och flaskhalsproblem uppstår. I denna fas är det också angeläget att bevaka arbetsmarknaden noga så att inte brist- situationer uppstår i vissa yrken och regioner, vilket också bidrar till att hämma sysselsätt- ningstillväxten. Beredskap måste därför finnas för att snabbt kunna sätta in insatser som mot- verkar en sådan utveckling. Det regionala samar- betet mellan Arbetsförmedlingen och kommu- nerna angående bl.a. vuxenutbildning är i sammanhanget viktigt för att den reguljära utbildningen snabbt ska kunna anpassas till arbetsmarknadens behov. Även arbetsmarknads- utbildning, som också kan komma de minst gynnade grupperna till del, och åtgärder som ökar den geografiska rörligheten bidrar till att motverka flaskhals- och överhettningsproblem. Det långsiktiga arbetet att öka den varaktiga sys- selsättningen bör åter ställas i fokus Den ekonomiska krisen har inneburit att regeringens åtgärder till stor del fokuserats på att mildra krisens effekter på arbetsmarknaden. När arbetsmarknadsläget börjar normaliseras bör det långsiktiga arbetet med att öka den varaktiga sysselsättningen genom ett minskat utanförskap åter ställas i fokus. Antalet personer som mottar sjukpenning har minskat under en rad år och verkar nu ha stabiliserats på en nivå jämförbar med nivåer i flera länder i och på de nivåer som gällde innan den stora ökningen av sjukfrånvaron . Denna utveckling är positiv. Flera reformer har vidtagits som syftat till att fler sjukskrivna ska återgå till arbete. Dessa bör följas upp och vårdas så att de får avsedd effekt. Även utvecklingen av antalet personer som får sjuk- och aktivitetsersättning är positiv, men minskningen sker från mycket höga nivåer. Spe- ciellt bekymmersamt är att så få i gruppen åter- vänder till arbetsmarknaden och att antalet unga som får aktivitetsersättning fortsätter att öka. Gruppen unga är visserligen förhållandevis liten, men i och med risken för att dessa personer inte skulle nå arbetsmarknaden är utvecklingen be- kymmersam. Det är angeläget att vidta åtgärder som gör att fler personer i denna grupp börjar arbeta. Antalet personer som får ekonomiskt bistånd har ökat till följd av krisen. har dock andelen personer som får ekono- miskt bistånd i befolkningen varit tämligen kon- stant. Ungdomar och nyanlända invandrare är överrepresenterade bland dem som får ekono- miskt bistånd, främst på grund av att de i större utsträckning än andra grupper saknar arbete. En viktig uppgift för politiken är därför att mot- verka att dessa grupper fastnar i arbetslöshet och passivt bidragsmottagande. Utbildning är viktigt för att få en fast för- ankring på arbetsmarknaden, vilket inte minst krisen tydliggjort. Personer med relativt kort utbildning tillhör dem som drabbats hårdast av krisen och som riskerar att fastna i arbetslöshet. Detta är ett viktigt skäl till varför ut- bildningspolitiken är en betydelsefull del av regeringens sysselsättningspolitik. Svenska grundskoleelever presterar allt sämre i internationella jämförelser, och mer än var tionde elev når inte behörighet till gymnasie- skolan. Dessutom är det många gymnasieelever som inte fullföljer studierna. På grund av dessa brister finns ca 140 000 personer i åldrarna som saknar fullständig treårig gymna- sieutbildning. Gymnasieskolan reformeras nu bl.a. i syfte att förbättra genomströmningen och minska antalet avhopp från skolan. Utvecklingen måste följas noga och beredskap måste finnas för att genomföra kompletterande åtgärder inom grund- och gymnasieskolan om det behövs. stor utmaning för politiken är att förmå unga som saknar fullständig gymnasieutbildning att återuppta studierna. Äldre personer som förlorar sina arbeten möter en svår arbetsmarknadssituation och riskerar att hamna i långtidsarbetslöshet eller lämna arbetskraften. Det är viktigt att motverka ett tidigt utträde från arbetsmarknaden bland äldre. Regeringen aviserar därför i denna proposition att kvalificeringstiden för ett nystartsjobb förkortas temporärt från för personer som fyllt . Det är också viktigt att fortsätta det långsiktiga arbetet med att öka arbetskraftsdeltagandet och syssel- sättningen bland äldre. införs ett nytt system för att uppnå en snabbare etablering på arbets- marknaden för nyanlända invandrare. Det är centralt att öka arbetsutbudet och förbättra integrationen av nyanlända så att de snabbt kommer i arbete. Regeringen anser också att det är angeläget att förbättra arbetsmarknadssituationen för perso- ner med funktionsnedsättning som medför ned- satt arbetsförmåga och har därför inlett samråd med arbetsmarknadens parter. Syftet med sam- rådet är bl.a. att komma fram till förslag på konkreta insatser som kan leda till ett ökat in- träde för gruppen på arbetsmarknaden. Regeringen kommer att följa utvecklingen för ungdomar, äldre, nyanlända invandrare och andra grupper med relativt svag förankring på arbetsmarknaden noga och vid behov överväga kompletterande åtgärder. Det finns fortfarande betydande skillnader mellan mäns och kvinnors situation på arbets- marknaden, bl.a. att andelen deltidsarbetande är betydligt högre bland kvinnor än bland män. Fler kvinnor rapporterar också att de vill öka sin arbetstid. En förklaring är att arbetsmarknaden är könsuppdelad och att kvinnor arbetar i sektorer där deltidsarbete är vanligt, som t.ex. detaljhandel eller vård- och omsorg. En viktig uppgift för politiken är att öka förutsättningarna för kvinnor att delta i större utsträckning än på arbetsmarknaden. har också fram- gångsrikt drivit frågan om kvinnors deltagande på arbetsmarknaden inom ramen för EU:s nästa tillväxt- och sysselsättningsstrategi. Regeringen kommer att redogöra för detta arbete i budget- propositionen . Det övergripande målet för politiken I budgetpropositionen slog regeringen fast att sysselsättningspolitikens viktigaste upp- gift är att öka den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt (den s.k. varaktiga syssel- sättningen). Målsättningen innebär att det är sysselsättningsnivån i genomsnitt över en kon- junkturcykel som ska öka. En sysselsättningspolitik för ökad välfärd Sysselsättningspolitiken kan bidra till att för- bättra välfärden och välfärdens fördelning genom åtgärder som gör att fler människors kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt. Det handlar bl.a. om åtgärder som ökar antalet personer som arbetar, men också åtgärder som ökar antalet arbetade timmar bland dem som redan arbetar. För att bedöma vilka åtgärder som ska prioriteras är det viktigt med ett beslutsunderlag som besvarar tre frågeställningar. Regeringen måste ha kunskap om vilka de väsentliga problemen på arbetsmarknaden är som håller nere den varaktiga sysselsättningen. Det är dessutom viktigt att veta vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på bästa sätt. Därtill be- hövs information om huruvida de åtgärder som genomförts är framgångsrika eller om politikens inriktning måste förstärkas eller läggas om. Det kan tyckas självklart att prioriteringarna inom sysselsättningspolitiken måste bygga på en grundlig analys av dessa frågeställningar. Det har dock inte alltid skett och inte heller varit möjligt eftersom kunskapen kring frågeställ- ningarna är ofullständig. En av sysselsättnings- ramverkets huvuduppgifter är därför att på ett strukturerat sätt ge svar på dessa frågor. Kvantitativa mål för sysselsättningspolitiken? Rätt utformade kan mål, dock inte nödvändigtvis kvantifierade mål, för sysselsättningspolitiken bidra till att människors kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt och därmed ge en högre välfärd. För det första genom att målen tydliggör avsikten och inriktningen på politiken. För det andra genom att väl formulerade mål underlättar för politiker och andra beslutsfattare att fokusera och styra åtgärderna mot de mest väsentliga problemen på arbetsmarknaden. det tredje genom att tydliga mål underlättar uppföljning och utvärdering av politiken.