prop · GX03117 · 2010-03-04 00:00:00 — Att inte underkasta sig beslutad säkerhetskontroll, att inte visa sin behörighet att ändå närvara vid sammanträdet eller att inte följa en uppmaning att lämna ifrån sig föremål för förvaring kan ge upphov till misstanke om brott mot vilket polisen kan ingripa (se förs. 1987/88:9 s. 28). Följden av underlåtenheten bör i första hand ändå bli att besökaren inte ges tillträde till sammanträdeslokalen och att denne uppmanas att lämna lokalerna, eventuellt i sällskap med polis eller ordningsvakt. Den som inte efterkommer uppmaningen ska, i enlighet med vad som gäller i övrig lagstiftning på området, med tvång kunna avlägsnas. Regeringens förslag: Beslut rörande säkerhetskontroll ska inte kunna överklagas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det bör enligt övervägas om besluten ska kunna överklagas av polisen. anser att besluten inte bör kunna överklagas eftersom de har stora likheter med ordningsbeslut. kommun instämmer också i utredningens förslag att besluten inte ska kunna överklagas. Skälen för regeringens förslag: Beslut som fattas av ordföranden i fråga om ordningen vid sammanträden kan i sig inte överklagas. Inte heller kan beslut om säkerhetskontroll på och domstolarnas område överklagas. Regeringen finner inte anledning att göra en annan bedömning i nu aktuellt ärende. Beslut rörande säkerhetskontroll ska därför inte kunna överklagas. Regeringens förslag: Följdändringar ska göras i lagen om (1980:578) om ordningsvakter, med innebörd att ordningsvakter ska få förordnas att tjänstgöra vid sådan säkerhetskontroll som föreslås genom den nya Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig särskilt över förslaget till ändring i lagen (1980:578) om ordningsvakter tillstyrker förslaget eller har inte någon erinran mot det. Skälen för regeringens förslag: Utredningens förslag följer den ordning som gäller för säkerhetskontroll i domstol och innebär att lagen om ordningsvakter ska kompletteras med en bestämmelse enligt vilken ordningsvakter får förordnas att tjänstgöra vid säkerhetskontroll i kommuner och landsting. En ordning som möjliggör att vissa ordningsvakter kan förordnas kan, som utredningen har funnit, antas medföra flera fördelar. Dels kommer dessa ordningsvakter inriktas särskilt mot tjänstgöring i kommunala och landstingskommunala säkerhetskontroller och därmed övas för denna uppgift. förordnande enligt specialbestämmelsen inte att vara begränsat till viss plats på motsvarande sätt som gäller för ett förordnande enligt 3 § jämförd med 5 § andra stycket lagen om ordningsvakter. med förordnande enligt specialbestämmelsen kommer därför avsevärt enklare kunna disponeras för tjänstgöring i säkerhetskontroll vid sådana sammanträden som utlokaliserats till tillfälliga sammanträdeslokaler, till platser som kanske annars inte omfattats av ett tidigare utfärdat förordnande enligt 3 § lagen om ordningsvakter. gör regeringen samma bedömning som utredningen och föreslår en bestämmelse om att ordningsvakter får förordnas att tjänstgöra vid sådan säkerhetskontroll som föreslås genom den nya lagen. Regeringens förslag: Den föreslagna lagen om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting ska träda i kraft Detsamma ska gälla ändringarna i lagen om ordnings- Regeringens bedömning: Det finns inget behov av övergångs- Utredningen behandlade inte dessa frågor. Remissinstanserna kommenterar inte frågorna. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Med hänsyn till att den nya regleringen innebär en möjlighet och inte en skyldighet för kommuner och landsting att genomföra säkerhetskontroller vid sina offentliga sammanträden, finns inga skäl att ur deras synvinkel låta ikraftträdandet anstå för några förberedelser. polismyndigheterna att på ett tidigt stadium involveras för förordnande Prop. 2009/10:117 av ordningsvakter samt senare för samråd och ledning av kontrollen. Polisen handhar dock redan sådana frågor. Regeringen bedömer därför att polismyndigheterna inte heller behöver någon längre förberedelsetid. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den nya lagen ska träda i kraft . Detsamma ska gälla för den föreslagna ändringen i lagen (1980:578) om ordningsvakter. Den föreslagna regleringen är ny på området. Det finns därför inget behov av övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslagen innebär inga ekonomiska åligganden för kommunerna och landstingen. Eventuellt ökade kostnader för polisen till följd av förslagen bör kunna hanteras inom befintliga anslag. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna framför inte några invändningar mot bedöm- ningen. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget om att möjliggöra säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting syftar till att reducera risken för allvarligare våldsbrottslighet vid sådana. Förslaget är således till sin natur brottsförebyggande. Att risken för den brottslighet som säkerhetskontroll ska skydda mot är låg gör det svårt att bedöma hur ofta säkerhetskontroll kan antas komma att anordnas i landets kommuner och landsting. Därmed är det också svårt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. finns dock knappast anledning att anta att säkerhetskontroll kommer anordnas annat än i enstaka fall hos ett mindre antal kommuner och landsting. Kostnaderna för dessa bedöms därför bli marginella. Den största kostnaden i samband med säkerhetskontroll blir sannolikt den som avser personal. Polisen har redan erfarenhet av sådana bedömningar som kan aktualiseras. Samrådsinsatserna bör därför inte bli kostsamma. Om polisen väljer att delta vid en säkerhetskontroll, får myndigheten stå för sina kostnader för deltagande personal. Detta bedöms kunna hanteras inom befintliga anslag. Övriga kostnader i form av ordningsvakter och teknisk apparatur bekostas av respektive kommun eller landsting, oavsett om dessa funktioner hyrs in från bevaknings- företag eller ordnas på annat sätt. Det ska dock understrykas att förslagen inte innebär något åliggande för kommunerna eller landstingen utan endast att de får utvidgad kompetens. Förslagen i sig innebär således inga ekonomiska åligganden för den sektorn. 11.1Förslaget till lag om säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting Paragrafen, som anger att säkerhetskontroll under vissa förutsättningar får äga rum vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting, behandlas i avsnitt 7.1. Med beaktande av Lagrådets förslag har i paragrafen förtydligats att säkerhetskontroll kan ske vid inpassering till sammanträdet eller i dess lokaler. Paragrafen har dock utformats något annorlunda än Lagrådets förslag. De sammanträden som kan komma i fråga är i första hand de sammanträden som hålls i kommuners och landstings fullmäktige, styrelse och nämnder och vars offentlighet regleras i kommunallagen (1991:900), förkortad KL. Enligt 5 kap. 38 § KL är fullmäktiges sammanträden offentliga. Fullmäktige får dock enligt bestämmelsen besluta att överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Styrelsen och övriga nämnder ska enligt 6 kap. 19 a § KL som huvudregel hålla sina sammanträden inom stängda dörrar. De får dock besluta att sammanträdena ska vara offentliga, om fullmäktige har medgett det. I ärenden som avser myndighetsutövning eller i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska dock enligt 6 kap. 19 a § andra stycket KL sammanträdena alltid hållas inom stängda dörrar. Genom den föreslagna lydelsen omfattas även fullmäktigeberedningar (3 kap. 7 § KL) och gemensamma nämnders offentliga sammanträden (3 kap. 3 b § och 6 kap. 19 a § KL). Eftersom KL saknar reglering som medger offentlighet vid utskotts och nämndberedningars sammanträden, omfattas dessa inte av den föreslagna regleringen. För kommunalförbundens del innebär lydelsen att fullmäktige, styrelse och nämnder, genom hänvisning i 3 kap. 21 § KL, kan tillämpa bestämmelserna. Även de offentliga sammanträden som hålls av en förbundsdirektion för fastställande av budget (8 kap. 22 § KL) kommer att omfattas. I övrigt är direktionen att jämställa med en styrelse, vilket innebär att även den ska tillämpa reglerna för nämnder (se , Kommunala samverkansformer, 2000, s. 63). Regleringen är däremot inte tillämplig på sammanträden i övriga organ hos kommunal- förbunden. De förtroendevalda revisorerna är enligt 9 kap. 7 § KL självständiga i sin granskning av den kommunala verksamheten. De kan emellertid ha sammanträden för sin förvaltning. Om en kommun eller ett landsting väljer att organisera revisorerna som en nämnd (se t.ex. SOU 2004:107 s. 143) och fullmäktige enligt reglerna för nämnder skulle ha medgett att den får ha offentliga sammanträden, innebär det att också dessa sammanträden omfattas. Bland övriga organ som upptas i KL består de partssammansatta organen av företrädare för arbetsgivare respektive arbetstagare och sorterar under en nämnd. Det gäller även för självförvaltningsorgan som kan bestå av företrädare för brukare eller arbetstagare. Formerna för dessa sammanträden är i högre grad oreglerade och styrs bl.a. av arbetsordningar som kommunerna eller landstingen själva utformar. Några bestämmelser om offentlighet vid deras eventuella sammanträden finns inte. Dessa organ omfattas därför inte av regleringen. För kommunala företag och kommunala entreprenader gäller associations- rättsliga bestämmelser i stället för KL. Sammanträden som hålls med stöd av den regleringen omfattas således inte heller av bestämmelsen. Oavsett för vilket organ regleringen ska tillämpas, ska alltid en riskbedömning göras. För säkerhetskontroll krävs att det finns anledning att befara att det vid sammanträdet kan komma att förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Det räcker således inte att endast mera allmänna ordningstörningar såsom ljudliga protester eller demonstrationer med exempelvis banderoller och flygblad kan förutses. Mot sådana ordningsstörningar bör i stället ingripas med ordningsvakter. I stället tar formuleringen sikte på sådana brott som finns angivna i 3, 4 och 13 kap. såsom mord, dråp, allvarligare misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, mordbrand, allmänfarlig öde- läggelse samt allvarligare hot om sådana brott, t.ex. vapenhot. Det är således fråga om gärningar av vilka flera för övrigt skulle kunna komma i fråga som terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. När det gäller risken för brott mot någons liv, hälsa eller frihet är det tillräckligt att en enda person allvarligt kan komma till skada och det saknar i sammanhanget betydelse om vederbörande har någon särskild funktion under sammanträdet eller är åhörare. Hur stor risken för brott måste vara kan inte anges generellt. Det måste dock finnas indikation på en säkerhetsrisk. Även om det således fordras en viss konkretisering av säkerhetsrisken är avsikten inte att kravet ska ställas alltför högt. Risken behöver inte vara hänförlig till någon viss person eller fråga vid sammanträdet. Även något diffusa och allmänt riktade hot eller befarade risksituationer bör kunna föranleda säker- hetskontroll. Avgörande är dock att det är fråga om en risk för sådana kvalificerade brottsliga gärningar där skjutvapen, tillhyggen, knivar, sprängämnen, brandbomber och andra farliga ämnen är troliga brottsverktyg. Paragrafen, som innehåller bestämmelser som avser beslut om säkerhets- kontroll, behandlas i avsnitt 7.2. Lagrådet föreslog en annan lydelse av ett av paragrafens stycken. Genom att i stället ändra ordningsföljden av styckena har behovet av den omformuleringen fallit bort. Av paragrafens första stycke framgår att beslut om säkerhetskontroll ska avse ett visst sammanträde och att utöver själva samman- trädeslokalen också andra angränsande lokaler kan tas i anspråk. Att lokalerna i fråga behöver utnyttjas för att besökare ska kunna följa sammanträdet innebär att endast de lokaler som för sammanträdet har upplåtits åt allmänheten får beröras av en säkerhetskontroll. I praktiken torde endast själva sammanträdeslokalen, allmänhetens passager till denna och, där så förekommer, separata åhörarrum beröras av ett beslut För att förtydliga att endast lokaler som direkt eller indirekt är förbundna med sammanträdeslokalen får beröras av säkerhetskontrollen har angivits att lokalerna ska vara angränsande. Det ska av det dokumenterade beslutet framgå vilket sammanträde och vilka lokaler som berörs. Allmänheten bör underrättas om beslutet, vilket kan ske t.ex. genom anslag på lämplig plats i kommunens eller . Av andra stycket framgår att det är den som är eller ska vara sammanträdets ordförande som beslutar om säkerhetskontroll. I normalfallet torde ett beslut om säkerhetskontroll fattas som ett led i förberedelserna av ett sammanträde men det kan inte uteslutas att ett sådant beslut kan aktualiseras i nära anslutning till genomförandet av sammanträdet. I tredje stycket anges att varje beslut om säkerhetskontroll ska föregås av ett samråd med polismyndigheten. Vid samrådet bör förutsättningarna för kontrollen diskuteras vad gäller hotbild, risk och de mera praktiska detaljerna runt kontrollen. En kopia av beslutet bör även skickas till polismyndigheten. Paragrafen, som anger vilka som omfattas av kontrollen och vem som beslutar om undantag från kontrollen, behandlas i avsnitt 7.3.2. I första stycket anges att kontrollen avser besökare, varmed i första hand avses åhörare. Begreppet besökare tydliggör vilka som omfattas av kontrollen oavsett i vilket syfte någon avser att närvara vid ett sammanträde. Det innebär att även journalister i allmänhet också omfattas. Ledamöter och ersättare vid sammanträdet liksom andra som på grund av lag eller särskilt uppdrag närvarar vid sammanträdet omfattas däremot inte av kontrollen. Terminologin följer den som används i KL. En nämndordförande, en revisor eller en anställd inom kommunen eller som kallats att lämna upplysningar vid ett fullmäktige- sammanträde är exempel på sådana som enligt lag närvarar och som därför inte ska omfattas av kontrollen (se 5 kap. 22 § KL). Särskilt inbjudna gäster, politiker eller tjänstemän är exempel på sådana som på grund av särskilt uppdrag närvarar vid sammanträdet och som därför inte heller omfattas av kontrollen. Kontrollen omfattar däremot förtroen- devalda som besöker ett annat beslutsorgan än sitt eget, om besöket inte sker på grund av någon skyldighet att närvara. Därutöver får andra personer, t.ex. journalister, undantas från en säkerhetskontroll. Beslut härom får fattas av samma person som får besluta om kontrollen, dvs. den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet. Enligt andra stycket får kontroll av någons identitet inte förekomma rutinmässigt, utan bara för att kunna fastställa om en person ska undantas från säkerhetskontrollen. Självfallet ska legitimation inte avkrävas slentrianmässigt, utan endast i de fall då den som påstår sig vara undantagen från kontrollen inte är känd för personalen vid kontrollen. Paragrafen, som anger syftet med säkerhetskontrollen, behandlas i avsnitt 7.3.1. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Syftet med säkerhetskontrollen är att förhindra att vapen och andra föremål som är ägnade att komma till användning vid våldshandlingar och andra övergrepp medförs till sammanträdet. Med andra föremål avses här knivar, tillhyggen, gatstenar och liknande, liksom sprängämnen, tändmedel och andra farliga ämnen. För att eftersöka sådana föremål får kroppsvisitation utföras. Med begreppet kropps- visitation avses detsamma som i 28 kap. 11 § tredje stycket rätte- gångsbalken, dvs. en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig (jfr 6 § tredje stycket). Att föremål som inte kan kopplas samman med någon viss person, och därför inte heller kan omfattas av kroppsvisitation, får undersökas, anges emellertid uttryckligen. Paragrafen, som anger vilka som ska ansvara för genomförandet av säkerhetskontrollen, behandlas i avsnitt 7.3.3. Den föreslagna ordningen överensstämmer med den som gäller för allmän säkerhetskontroll i domstol. Genomförandet av en säker- hetskontroll är således i första hand en sak för polismyndigheten. Om det bedöms lämpligt med hänsyn till omständigheterna får dock denna förordna att säkerhetskontrollen utförs av ordningsvakt under ledning av polisman. Huruvida den polisman som i sådant fall ska leda kontrollen bör vara närvarande får avgöras i det enskilda fallet. Faktorer som har betydelse för den bedömningen är om polisen kan leda kontrollen utan att vara på plats, t.ex. genom att stå i förbindelse med de ordningsvakter som utför kontrollen för att kunna ge stöd och anvisningar, och polisens möjligheter att snabbt rycka ut om det behövs. En naturlig utgångspunkt för en sådan bedömning är att ju större risken är för att allvarlig brottslighet äger rum vid kontrollen desto viktigare är närvaron av poliser på plats. Paragrafen, som innehåller bestämmelser om kroppsvisitation, behandlas i avsnitt 7.3.1 och 7.3.4. Kroppsvisitation ska enligt första stycket i första hand utföras med hjälp av metalldetektor eller annan liknande anordning. Med metall- detektor avses såväl s.k. larm- eller säkerhetsbågar som handhållna metalldetektorer. För undersökning av väskor, paket och andra föremål kan röntgenutrustning användas. Säkerhetskontroll som görs på annat sätt, dvs. kontroll, får endast ske om det finns särskilda skäl för det. Med särskilda skäl avses främst situationer där den tekniska utrustningen ger indikation på ett föremål av en beskaffenhet som motiverar en närmare undersökning. Det kan emellertid också vara fråga om att den tekniska utrustningen på grund av fel eller andra praktiska omständigheter inte kan användas vid ett visst kontrolltillfälle. Endast de ordningsvakter som förordnats med stöd av den föreslagna 2 b § i lagen (1980:578) om ordningsvakter och poliser får utföra kroppsvisitation. Ordningsvakter som saknar sådant förord- nande, men innehar förordnanden att enligt 3 § lagen om ordningsvakter verka på platsen, får således inte kroppsvisitera manuellt men kan handha stationära och bärbara metalldetektorer. Det sagda innebär således att det vid varje säkerhetskontroll kommer att finnas behov av antingen poliser eller ordningsvakter som är förordnade med stöd av 2 b §. Kroppsvisitation av mera väsentlig omfattning ska enligt andra stycket ske i ett avskilt utrymme. Begreppet mera väsentlig omfattning har samma betydelse som i bl.a. 28 kap. 13 § . Med ett avskilt utrymme avses rum eller annat utrymme som har avskilts genom draperi, skärmvägg eller liknande avdelare som inte medger insyn. Av tredje stycket framgår att som huvudregel får kropps- visitation utföras eller bevittnas endast av någon som är av samma kön som den som visiteras. Undersökning av föremål som någon har med sig kan dock utföras även om personen som utför eller bevittnar denna inte är av samma kön som den som visiteras. Paragrafen, som innehåller bestämmelser om förfarandet då eftersökta föremål påträffas vid kontrollen, behandlas i avsnitt 7.3.5. Hänvisningen till 4 § har i enlighet med Lagrådets förslag preciserats. De föremål som avses är de som anges i 4 § första meningen, dvs. vapen eller andra föremål som är ägnade att komma till användning vid brott och som inte tas i beslag enligt regler. Paragrafen, som reglerar vad som gäller om en person vägrar underkasta sig säkerhetskontroll och inte heller kan styrka någon behörighet att ändå vistas i sammanträdeslokalen eller om en person vägrar lämna ifrån sig föremål för förvaring, behandlas i avsnitt 7.3.6. Genom att paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag har det förtydligats att samma åtgärder får vidtas i båda dessa situationer. Att underkasta sig en säkerhetskontroll innebär för den enskilde att denne låter sig kroppsvisiteras, oavsett om detta sker med hjälp av teknisk apparatur som en metalldetektor eller på annat sätt. En säkerhetskontroll förutsätter således en viss medverkan av den som kontrolleras och innebär att vederbörande för kontrollpersonalen kan behöva visa de föremål som kontrollen ger utslag på. Först när kontrollpersonalen förvissat sig om att den kontrollerade till sammanträdet inte medför något sådant föremål som anges i 4 § första meningen kan vederbörande anses ha underkastat sig kontrollen. Om en person vägrar underkasta sig säkerhetskontroll och inte heller genom t.ex. en giltig legitimationshandling kan styrka någon behörighet att ändå vistas i de lokaler som omfattas av beslutet om säkerhets- kontroll, ska denna vägras tillträde till lokalerna och i sista hand avvisas eller avlägsnas därifrån. Samma åtgärder för vidtas mot den som inte följer en uppmaning att lämna föremål ifrån sig. Hur långt vederbörande kan avlägsnas beror på vilka lokaler som omfattas av beslutet om säkerhetskontroll. Paragrafen, som handlar om förvaring av föremål, behandlas i avsnitt Förvaringen av lämnade och omhändertagna föremål ska enligt första stycket ske på ett betryggande sätt. Det ankommer på polisen eller ordningsvakterna att i samråd med den kommun eller det landsting som har beslutat om kontrollen svara för de praktiska detaljerna. Med betryggande förvaring avses att förvaringen ska ske så att det inte föreligger risk för att föremålet försvinner. Förvaringen bör lämpligen ske i något låst eller bevakat utrymme i anslutning till säker- hetskontrollen. Om någon lämnar ett vapen eller annat farligt föremål till förvaring utan att det tas i beslag har vederbörande på begäran en rätt att få ett bevis utfärdat om att en sådan åtgärd har vidtagits. Beviset bör innehålla datum och en hänvisning till lagen om säkerhetskontroll samt en beskrivning av föremålet. Det ligger i sakens natur att den som lämnat ifrån sig ett föremål även bör få t.ex. en nummerbricka, så att föremålet enligt andra stycket kan återlämnas till rätt person när denne lämnar lokalerna. Paragrafen, som föreskriver att beslut enligt lagen inte får överklagas, behandlas i avsnitt 7.4. Bestämmelsen omfattar inte endast beslut om att genomföra säker- hetskontroll utan även andra beslut enligt lagen, t.ex. beslut enligt 3 § om undantagande från säkerhetskontrollen. 11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:578) om ordningsvakter En ny paragraf, 2 b §, införs i lagen (1980:578) om ordningsvakter. Paragrafen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, anger att ordningsvakter får förordnas att tjänstgöra vid säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting enligt vad som anges i lagen om detta. En följdändring med anledning av bestämmelsen görs i 3 §. Ändringsförslagen behandlas i avsnitt 8. Sammanfattning av betänkandet Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden (SOU 2009:9) Sedan andra utredningar visat att hot och våld riktat mot förtroendevalda på lokal och regional nivå är ett betydande problem i har säkerhetshöjande åtgärder vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting efterfrågats. Denna utrednings uppdrag har varit att kartlägga behovet av och efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder vid sådana sammanträden samt överväga lämpliga åtgärder om så bedöms nödvändigt. I första hand har utredningen härvid haft i uppgift att överväga förslag till lagstiftning som möjliggör säkerhetskontroll i form av kroppsvisitation. Utredningen har emellertid varit oförhindrad att föreslå annan lösning än säkerhetskontroller. För att bedöma hotbilden mot offentliga sammanträden i kommuner och landsting samt för att kartlägga behovet av och efterfrågan på säkerhetshöjande åtgärder riktade utredningen en enkät till alla kommuner och landsting.