prop · GX03164 · 2010-03-23 00:00:00 — Restprodukter från därmed förknippad industri är främst sågspån och svartlut. Av sågspån görs pellets som används som eldningsbränsle och svartlut som också används som eldningsbränsle och som förhoppningsvis kommer att kunna förädlas till drivmedel. Exempel på industriavfall är slam och på kommunalt avfall sopor, av vilket man framställer biogas. De biodrivmedel som främst används i är etanol, FAME och biogas. Etanol framställs vanligen genom jäsning av socker eller stärkelserika jordbruksprodukter, exempelvis spannmål, eller genom jäsning av cellulosabaserad råvara, exempelvis sockerrik lut från sulfitmassatill- verkning. Huvuddelen av den etanol som används i importeras. Etanol används på två sätt, som låginblandad etanol och som övrig etanol. Det första sättet innebär att etanol tillsätts bensin så att etanolen uppgår till högst fem volymprocent. Det andra sättet innebär att etanol utgör huvudingrediensen i bränslet med inblandning av femton procent bensin eller tändförbättrare, framför allt i dieselmotorer. Fat Acid Methyl () är ett samlingsnamn för fettsyra- metylestrar, av vilka den vanligaste i är rapsmetylester (). FAME produceras i huvudsakligen genom förestring av raps- olja till rapsmetylester (). Förestring innebär att en syra förenas med alkohol. FAME används antingen genom inblandning i diesel, varvid halten FAME uppgår till högst , eller direkt som fordonsbränsle i form av biodiesel. Biogas, som till skillnad från de två föregående biodrivmedlen, är ett gasformigt biodrivmedel, produceras vanligen genom rötning, där organiskt material bryts ner genom jäsning under syrefria förhållanden. Som råvara vid rötningen används i främst inhemska råvaror, såsom avfall och slam från avloppsreningsverk. Det förekommer också att man använder avfall från slakterier och stallgödsel. Vid rötningen bildas rågas som uppgraderas till biogas, vilken kan användas som drivmedel. Antingen blandas biogasen med naturgas, som sedan används som fordonsbränsle, eller används den direkt som fordonsbränsle. Från skogsråvara sker (2010) ännu inte någon storskalig produk- Prop. 2009/10:164 tion av biodrivmedel, men viktiga möjligheter är produktion av DME (dimetyleter), metanol eller etanol baserat på ved eller svartlut eller bio- diesel baserat på råtallolja. Definitionen omfattar, till skillnad från biodrivmedel, bara vätskeformiga och alltså inte gasformiga produkter. De bränslen som används i och som omfattas av definitionen är biooljor, råtallolja och tallbeckolja. Biooljor omfattar fyra typer av produkter, nämligen vegetabiliska och animaliska oljor samt vegetabiliska och animaliska fetter. Den vanligaste biooljan är rapsolja. Biooljor används främst som ersättningsbränsle i stället för fossil olja i värme- och kraftvärmeverk. Olika blandningar av oljor och fetter används beroende på anläggningens egenskaper. Råtallolja erhålls som en biprodukt vid tillverkning av kemisk pappersmassa och kan användas som bränsle. Råtallolja kan även destilleras och därefter användas vid framställning av lim, färg och fernissa. Vid destilleringen uppstår som en restprodukt tallbeckolja, vilken kan användas som bränsle. Punkten 1 första stycket Biodrivmedel och flytande biobränslen får beaktas för tre angivna syften endast om de uppfyller ett antal kriterier, som anges i punkterna 26. De tre syftena är: a)Mätning av uppfyllandet av kravet på andelen energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen enligt artikel 3 punkterna 1, 2 och 4 i direktivet, b)Mätning av hur kvoter för energi från förnybara energikällor uppfylls, och c)Möjligheten att få finansiellt stöd från staten för användning av biodrivmedel och flytande biobränslen. Punkten 1 första stycket a genomförs genom 1 kap. 3 § första stycket i lagen. Punkten 1 första stycket b genomförs genom den föreslagna ändringen i lagen om elcertifikat. Punkten 1 första stycket c reglerar möjligheten att ge finansiellt stöd från staten för användning av biodrivmedel och flytande biobränslen. Det i viktigaste stödet är vissa skattelättnader för dessa bränslen. Skattelättnaderna för flytande biobränslen och biogas regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi medan övriga biodrivmedel undantas från energiskatt och koldioxidskatt genom individuella regeringsbeslut, som grundar sig på en dispensmöjlighet i den lagen. Detta beskrivs närmare i avsnitt 8. Punkten 1 andra stycket Biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller andra restprodukter än sådana från jordbruk, skogsbruk, fiske och vatten- bruk behöver bara uppfylla det hållbarhetskriterium som anges i artikel 17.2 för att anses som hållbara. Bestämmelsen ligger till grund för 1 kap. 3 § andra stycket i lagen. I denna punkt anges det första hållbarhetskriteriet, som innebär att användningen av biodrivmedel och flytande biobränslen måste medföra en minskning av utsläppen av växthusgas jämfört med utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts med för att bränslet ska anses som hållbart. Av artikel 19.1 framgår att minskningen avser en minskning för en Punkten genomförs genom 2 kap. 1 § i lagen. närmare i författningskommentaren till paragrafen. I dessa punkter anges ytterligare hållbarhetskriterier. De har det gemen- samt att för att anses som hållbara får inte biodrivmedel och flytande biobränslen produceras av råvaror som har odlats eller avverkats på vissa angivna typer av markområden. Skälet är att områdena under punkten 3 är värdefulla för den biologiska mångfalden och att ändrad mark- användning på områdena under punkterna 4 och 5 kan frigöra koldioxid som är bundet i organiskt material i marken. Punkterna genomförs genom 2 kap. 25 §§ i lagen. närmare i författningskommentarerna till nämnda paragrafer. I denna punkt ges bestämmelser om jordbruksråvaror som används för framställning av biodrivmedel och biobränslen. För att bränslen som framställts av dessa råvaror ska anses som hållbara måste jordbruksrå- varorna ha odlats i enlighet med bestämmelserna i ett antal rättsakter, som antagits inom ramen för unionens gemensamma jordbrukspolitik. Rättsakterna utgörs av en förordning, som är direkt tillämplig i och sex direktiv som samtliga är genomförda i svensk lagstiftning. Denna punkt gäller bara jordbruksråvaror som har odlats inom Punkten genomförs genom 2 kap. 6 § i lagen. Punkten riktar sig till kommissionen. Punkten 8 Prop. Enligt denna punkt får medlemsstaterna, med avseende på de syften som anges i punkten 1 första stycket a, b och c, inte vägra att anse biodriv- medel och biobränslen som hållbara av andra hållbarhetsskäl än de som anges i artikeln. Punkten riktar sig till kommissionen. Artikeln, som består av nio punkter, har rubriken av överens- stämmelse med hållbarhetskriterierna för biodrivmedel och flytande biobränslen. I de fall då biodrivmedel och flytande biobränslen ska beaktas för de ändamål som anges i artikel 17.1 ska medlemsstaterna kräva att de ekonomiska aktörerna visar att hållbarhetskriterierna i artikel 17.217.5 är uppfyllda. Vilka som avses med termen ekonomiska aktörer anges inte. I punkten anges också att de ekonomiska aktörerna vid rapporteringen ska använda ett s.k. massbalanssystem, som ska uppfylla tre krav enligt följande. a)Systemet ska medge att partier med råvaror eller biobränslen kan blandas även om olika delar av partiet har olika hållbarhetsegenskaper. b)Information om hållbarhetsegenskaper hos ett parti och om dess storlek ska vara kopplad till blandningen. c)Summan av alla partier som tas från blandningen ska beskrivas ha samma hållbarhetsegenskaper, i samma mängder, som summan av alla partier som har tillförts blandningen. Innebörden av detta är i praktiken att en viss samlad mängd råvaror till biobränslen, som härrör från olika områden med olika egenskaper ska kunna redovisas med varje ingående del separat. De olika delarna behöver inte kunna identifieras rent fysiskt men omfattningen av varje ingående del ska kunna redovisas. Följden av detta är att ett inköp av en viss mängd råvaror med specifika hållbarhetsegenskaper som en åter- försäljare har gjort ska motsvaras av försäljning av samma mängd råvaror med de specifika hållbarhetsegenskaperna. Punkten genomförs genom förordningar och myndighetsföreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet i 3 kap. 1 § sista stycket i lagen. Punkten riktar sig till kommissionen. Bestämmelserna i denna punkt kan ses som en komplettering till bestämmelserna i punkten 1 om de ekonomiska aktörernas skyldighet att visa att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. I första stycket föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att de eko- nomiska aktörerna dels tillhandahåller tillförlitlig information, dels, på begäran, gör de uppgifter på vilken informationen baserar sig tillgänglig Begreppet information syftar på de uppgifter som omfattas av rapporteringsskyldigheten. Dessutom ska de ekonomiska aktörerna låta informationen genomgå en tillfredsställande oberoende granskning och därefter förete bevis på att så Granskningen ska avse två omständigheter. Den första är att kontrollera att de system de ekonomiska aktörerna använder är korrekta, tillförlitliga och skyddade mot bedrägerier. Den andra omständigheten avser en utvärdering av dels provtagningens frekvens och den metod som använts för provtagningen, dels upp- Det finns i direktivet inga uttryckliga krav på sådana provtagningar som nämns här, men om detta har skett ska det rapporteras och det omfattas då också av den granskning som nämns i I andra stycket ges närmare bestämmelser om de uppgifter som informationen som nämns i första stycket ska innehålla. hur de markområden som nämns i artikel 17.217.5 har behandlats. Om den ekonomiske aktören har vidtagit åtgärder för att ta hänsyn till dels den sociala hållbarheten i unionen och i tredjeländer till följd av den ökade efterfrågan på biodrivmedel, dels den inverkan som unionens biodrivmedelspolitik har haft på tillgången på livsmedel till överkomligt pris, särskilt för människor i utvecklingsländerna, ska information lämnas om dessa åtgärder. Det föreligger dock ingen skyldighet att vidta Tredje stycket riktar sig till kommissionen. I fjärde stycket anges att vad som föreskrivs i denna punkt gäller oavsett om biobränslet har framställts inom unionen eller har importerats. Enligt femte stycket ska en medlemsstat till kommissionen överlämna den information som har lämnats av de ekonomiska aktörerna. tionen ska lämnas i aggregerad form. Första och andra styckena genomförs genom 3 kap. 1 § förstatredje styckena samt de förordningar och myndighetsföreskrifter som meddelas med stöd av 3 kap. 1 § sista stycket. Dessa punkter riktar sig till unionen och kommissionen. Artikeln, som består av åtta punkter, har rubriken av växt- husgaspåverkan av biodrivmedel och flytande biobränslen. Här anges hur beräkning av minskade utsläpp av växthusgaser vid tillämpning av artikel 17.2 ska ske. Tre olika modeller anges som alternativ. Alla tre modeller hänvisar till närmare bestämmelser i bilaga V. Punkten genomförs genom förordningar och myndighetsföreskrifter som meddelas enligt 2 kap. 1 § fjärde stycket. Skälet är att de beräkningsmodeller som anges i denna punkt är både komplicerade och omfattande och därför inte lämpar sig för lagform. I denna punkt regleras viss rapporteringsskyldighet till kommissionen för medlemsstaterna. I denna punkt ges vissa närmare bestämmelser om det beräkningssätt som anges i punkten 1. Punkten genomförs på samma sätt som punkten 1. Punkterna riktar sig till kommissionen. I artikeln, som har rubriken , anges att då artiklarna 17.3 andra stycket, 18.3 tredje stycket, 18.6, 18.8, 19.5, 19.7 första stycket och 19.8 genomförs i nationell lagstiftning ska även de syften som anges i artikel 7a i direktiv /70/EG fullt ut beaktas. Direktiv /70/EG är ersatt av och rådets direktiv /30/EG av om ändring av direktiv /70/EG, vad gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minskas, om ändring av rådets direktiv /32/EG, vad gäller speci- fikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar, och om upphävande av direktiv /12/EEG. Artikel 7a återfinns i detta direktiv. Direktivet ska vara genomfört och är ännu inte genomfört i svensk lagstiftning. Såvitt gäller genomförande av förnybartdirektivet kommer syftena i nämnda artikel 7 a främst att Prop. 2009/10:164 beaktas då förordningar och myndighetsföreskrifter utarbetas. I artikeln, som har rubriken bestämmelser för energi från förnybara energikällor inom transportsektorn, åläggs medlemsstaterna i punkten 1 viss informationsskyldighet gentemot allmänheten. Rege- ringen kommer att ge en myndighet i uppdrag att genomföra sådana informationsinsatser. I punkten 2 ges vissa bestämmelser om beräkningen av nationella kvoter för energi från förnybara energikällor. Den bestämmelsen kommer att genomföras genom de förordningar och myndighetsföreskrifter, där rapporteringsskyldigheten närmare kommer att regleras. 6Lag om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen Regeringens förslag: En lag om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen införs i syfte att genomföra artiklarna i förnybartdirektivet såvitt avser kravet att dessa bränslen ska vara hållbara för att få beaktas vid uppnåendet av målet om andel förnybar energi. Lagen (2003:113) om elcertifikat ändras i syfte att genomföra kravet att biobränslen ska vara hållbara för att få beaktas vid uppfyllandet av kvoter för energi från förnybara energikällor. Regeringens bedömning: Direktivets krav på att hållbarhets- kriterierna också ska uppfyllas för att finansiellt stöd ska få ges till dessa bränslen, bör behandlas i särskild ordning, då ytterligare utred- ning krävs i den delen. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva eller har inget att erinra mot förslaget att genomföra artiklarna i förny- bartdirektivet genom en särskild lag. Ett flertal remissinstanser uppmärk- sammar dock att skogsvårdslagen och redan innehåller bestämmelser som i viss mån överlappar de här föreslagna hållbarhets- kriterierna. Mot denna bakgrund efterfrågas en vidare analys av möjlig- heterna att använda sig av befintlig lagstiftning såsom eller skogsvårdslagen, som alternativ eller komplement till en särskild lag om hållbarhetskriterier. anger att frågan är komplex och att det bör utredas vidare ifall befintlig lagstiftning är tillräcklig eller ifall den kan kompletteras för att kunna användas även för att genomföra hållbarhetskriterierna. menar att befintlig lagstiftning bör nyttjas så långt som möjligt. att man i första hand bör pröva om inte skogsvårdslagen och räcker för att säkerställa att svensk skogsråvara uppfyller hållbarhets- kriterierna för biobränslen. , Skogsindustrierna och SVEBIO anger att befintlig lag- stiftning är tillräcklig för att säkerställa att råvara från svensk skog upp- fyller hållbarhetskritererna. LRF anger att befintlig lagstiftning innebär att svenskt lantbruk och skogsbruk uppfyller hållbarhetskriterierna. Lantmännen vill låta utreda ifall detta är fallet. anser att odling av grödor för produktion av biodriv- medel och flytande biobränslen på svensk jordbruksmark bör anses upp- fylla hållbarhetskriterierna i det fall odlingen sker enligt regler och hävd samt att det befintliga kontrollsystemet för detta är tillräckligt. i säger att det behövs en samordning av hållbarhetskriterierna med skogsvårdslagen och bland annat avseende begrepp, markslagsdefinitioner, mm. SVEBIO noterar att rapportens förslag innebär att stora delar av direk- tivet, exempelvis beräkningsmetoden för bränslenas utsläpp av växthus- gaser i ett livscykelperspektiv, kommer att regleras genom förordning och föreskrifter, vilket enligt SVEBIO inte är tillfredsställande. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt regeringens bedömning finns det flera skäl att reglera hållbarhetskriterierna i en särskild lag. För det första ska hållbarhetskriterierna gälla även importerad råvara eller bränslen. Då dessa kommer från länder med en miljölagstiftning som skiljer sig från den svenska, behövs en lag som kan appliceras även på denna import. Skogsvårdslagen och kan inte kompletteras i detta syfte. För det andra vill regeringen uppmärk- samma att några av de aspekter som omfattas av direktivets hållbarhets- kriterier inte regleras i svensk rätt. Detta gäller främst kravet på växthusgasreduktion. För det tredje menar regeringen att en särskild hållbarhetslag, som samlar samtliga hållbarhetskriterier, innebär ett tydligare, enklare och mer transparant genomförande av direktivet, jämfört med alternativet att justera ett antal redan gällande lagar, förord- ningar och föreskrifter. Förslaget till lag om hållbarhetskriterier innebär att stora delar av direktivets detaljbestämmelser kommer att regleras genom förordning och föreskrifter. Enligt regeringens bedömning finns det två skäl att inte införa dessa detaljbestämmelser i lag. För det första handlar det om en typ av bestämmelser, exempelvis gällande beräkningsmetoder, som inte är lämpade att införa i lag. För det andra kommer dessa bestämmelser att vara föremål för förändring utifrån kommitologiska processer. Den föreslagna lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen innehåller ett antal s.k. upplysningsbestämmelser som i och för sig inte är nödvändiga, eftersom de avser sådana verk- ställighetsföreskrifter som regeringen alltid kan meddela med stöd av 8 kap. 13 § första stycket 1 regeringsformen. Lagrådet har anfört att dessa bestämmelser i sin helhet och särskilt bestämningen närmare är överflödiga och därför bör utgå. Regeringen anser dock att upplysningsbestämmelserna i detta fall har stor praktisk betydelse för de företag som berörs av den föreslagna lagen. Regeringen vill också framhålla att sådana upplysningsbestämmelser redan finns i flera lagar som riktar sig till företag inom olika sektorer. Som exempel kan nämnas ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403). Det framstår därför som konsekvent att även i detta fall informera om kommande verkställighetsföreskrifter. När det gäller formuleringen av bestämmelserna finner regeringen inte skäl att nu avvika från det uttryckssätt som använts i lagstiftnings- sammanhang. Som har nämnts i avsnitt 5.1 under artikel 17 punkten 1 första stycket måste biodrivmedel och flytande biobränslen uppfylla hållbarhets- kriterierna för att få beaktas vid mätning av hur kvoter för energi från förnybara energikällor uppfylls. För svenskt vidkommande finns bestämmelser om detta inom elcertifikatsystemet, som regleras i lagen (2003:113) om elcertifikat. Kort uttryckt innebär systemet att en viss kvotdel av en elanvändares elförbrukning måste bestå av el som producerats från förnybara energikällor. Denna skyldighet fullgörs i praktiken genom att elanvändaren inköper ett visst antal elcertifikat som motsvarar elanvändarens kvotdel av el från förnybara energikällor. Enligt lagen om elcertifikat är det elleverantören som för elanvändarnas räkning köper elcertifikaten och sedan debiterar kunderna för detta. De som producerar el från förnybara energikällor tilldelas av staten elcertifikat i förhållande till sin produktion. Dessa elcertifikat kan elproducenterna sedan sälja till dem som är skyldiga att förvärva certifikat i enlighet med vad som nämnts. Som förnybara energi- källor räknas bl.a. biobränslen. Sådana används framför allt i kraftvärme- verk. På grund av bestämmelserna om hållbarhetskriterier i direktivet före- slås i denna proposition en ändring i lagen om elcertifikat. Ändringen innebär att den som producerar el med användande av biobränslen bara får tilldelas elcertifikat i förhållande till den el som producerats med användande av biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna i lagen om hållbarhetskriterier. I rapporten föreslås även ändring i 6 kap. 7 §. I paragrafens första stycke anges att den som felaktigt tilldelas elcertifikat genom att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter i vissa angivna typer av rapporte- ringar ska betala en sanktionsavgift. I andra stycket anges att ett beslut om sanktionsavgift inte får avse elcertifikat som har tilldelats före beslutet om sanktionsavgift. I rapporten föreslås ett tillägg i andra stycket innebärande att ett beslut om sanktionsavgift inte får avse elcerti- fikat som har tilldelats före beslutet om felaktigheten består i uppfyllandet av hållbarhetskriterier. Regeringen avstår från att lägga fram detta förslag. Den fråga som för- slaget berör bör avgöras efter det att närmare föreskrifter om rapportering av uppfyllande av hållbarhetskriterier har utarbetats. Det kan också visa sig att en samordning med motsvarande bestämmelser i lagen om skatt på energi kan behövas. Genom ovanstående lagförslag genomförs artiklarna i förny- bartdirektivet så vitt avser kravet att dessa bränslen ska vara hållbara för att få beaktas vid uppnåendet av målet om andel förnybar energi samt för uppfyllandet av kvoter för energi från förnybara energikällor. I fråga om artikel 17 rör det sig således om punkterna 1 a och 1 b. Direktivets krav på att hållbarhetskriterierna också ska uppfyllas för att finansiellt stöd ska få ges till dessa bränslen, dvs. punkten 1 c, bör behandlas i särskild ordning. Det viktigaste stödet i är de skattelättnader som ges för flytande biobränslen och biodrivmedel. Som närmare utvecklas i Prop. 2009/10:164 avsnitt 8 anser regeringen att ytterligare utredning krävs för att få ett system på plats som uppfyller kraven i förnybartdirektivet och den skattemässiga hanteringen av skattelättnaderna. Regeringen avser därför att senare återkomma med förslag till de erforderliga författnings- ändringar som kan krävas för att punkten 1 c i artikel 17 kan genomföras. 7 Rapportering och tillsyn Regeringens förslag: Följande aktörer blir rapporteringsskyldiga enligt den föreslagna lagen: den som yrkesmässigt levererar biodrivmedel till eget eller annans säljställe i , den som yrkesmässigt använder biodrivmedel som inte erhålls vid säljställe, den som yrkesmässigt använder flytande biobränsle, och den som yrkesmässigt levererar flytande biobränslen till användare i som inte yrkesmässigt använder flytande bio- bränsle. Den rapporteringsskyldige ska till tillsynsmyndigheten rapportera den mängd hållbart biodrivmedel och hållbart flytande biobränsle som har levererats eller använts. Uppgifterna ska verifieras av en oberoende granskare. Regeringens bedömning: bör utses att vara tillsynsmyndighet enligt den föreslagna lagen. Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I rapporten föreslås även att den oberoende granskaren ska vara ackrediterad för denna uppgift enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, däribland Jordbruks- verket, , , , Lantmännen, SVEBIO, och understryker att den föreslagna rapporteringen utgör en ökad administrativ börda som kan bli särskilt betungande för mindre företag. och har i sina remissyttranden uppmärk- sammat förslaget om att den oberoende granskaren ska vara ackrediterad för denna uppgift enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Enligt och strider detta mot gällande EU-rätts- liga regler om den fria rörligheten för tjänster, eftersom det föreslagna kravet på ackreditering enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll innebär att endast svenska kontrollorgan kan erbjuda den aktuella verifie- ringstjänsten. SEKAB konstaterar att metoder för verifiering inte finns definierade varken i direktivet eller i förslaget till lagtext. Enligt SEKAB är det viktigt att utarbetandet av förordningar och föreskrifter sker i samråd med industrin samt att man undviker olika tolkningar i olika medlemsstater. SEKAB föreslår att rapporteringsskyldigheten inte bör omfatta den som levererar biobränsle till annans säljställe, eftersom det