prop · GX03173 · 2010-03-23 00:00:00 — I förhållande till lagrådsremissen har också gjorts vissa språkliga och redaktionella ändringar. 4 Bakgrund och gällande rätt Gällande regler om ansvar och ersättning för radiologisk skada finns i atomansvarighetslagen (1968:45). Reglerna bygger på internationella be- De internationella konventionerna på området är främst föl- och dess tilläggskonvention (Paris- och tilläggskonventionen), som utarbetats inom organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling () och det gemensamma protokollet, som ut- arbetats inom (Inter- Konventionen om supplerande ersättning för atomskada, som Den första konventionen på området är Pariskonvention om skadeståndsansvar på atomenergins område (), som binder majoriteten av de västeuropeiska staterna. svarar innehavaren av en kärnteknisk anläggning oberoende av eget vållande (strikt ansvar) för radiologiska skador upp till ett visst belopp för varje olycka. Anläggningshavaren är skyldig att ställa säkerhet för sitt ansvar upp till vissa angivna nivåer. kompletteras av tilläggskonvention till , som innehåller regler om ersättning av statsmedel vid stora olyckor (tilläggskonventionen, kallas ibland Bryssel- konvention om supplerande statsansvar). kompletterande ersättning av statsmedel om ansvarsbeloppet enligt Paris- konventionen inte räcker till full ersättning åt de skadelidande. konventionen står öppen för tillträde endast för stater som har tillträtt har tillträtt Paris- och tilläggskonventionen, som ligger till grund för atomansvarighetslagen (1968:45). har 15 stater tillträtt : , Dan- mark, , , , , , , Por- tugal, , , , , och . Av de nämnda staterna är alla utom , och ock- så anslutna till tilläggskonventionen. Därutöver har ratificerat Paris- och tilläggskonventionen i dess lydelse enligt samtliga tilläggsprotokoll, dvs. Paris- och tilläggskonventionen har varit föremål för vissa änd- ringar. Tilläggsprotokollen av och ändringsproto- kollen av har inarbetats i konventionerna och har också införlivats med svensk rätt. En annan världsomfattande konvention på området är Wien- konvention om civilrättsligt ansvar för atomskada (), som utarbetats inom . För när- varande är 33 stater parter i . Ingen stat har tillträtt både och . En ytterligare konvention på området är konventionen om supplerande ersättning för atomskada, som reglerar ersättning av statsmedel utanför tilläggskonventionen. Konventionen, som endast tillträtts av tre stater och därför inte trätt i kraft, har utarbetats inom och antogs 1997. En länk mellan och saknades en länk mellan konventionsregleringarna som skulle kunna förbättra de skadelidandes möjligheter att få ersättning vid radiologiska olyckor. Först efter den svåra olyckan i kärnkraftverket i Tjernobyl i dåvarande 1986 tog förhandlingsarbetet fart. Efter förhandlingar mellan (, ) och FN:s motsvarande organ antogs det så kallade gemensamma protokollet 1988. Det gemensamma protokollet vilar på två huvudprinciper. Enligt den första principen skapas en länk mellan de två konventionerna genom att protokollet för stater som är anslutna till någon av konventionerna avskaffar skillnaden mellan konventionsstater och icke-konventionsstater i förhållande till de operativa bestämmelserna i endera konventionen. En anläggningshavare i en stat ansluten till blir därmed ersättningsskyldig också för en skada i en stat ansluten till Wienkonven- tionen, och tvärtom. Den andra principen innebär att antingen Wienkon- ventionen eller görs exklusivt tillämplig på en radio- logisk olycka genom lagvalsregler. Sammanlagt 24 stater är parter till det gemensamma protokollet, däri- bland , , och . Det kan även nämnas att , och , som är anslutna till , har tillträtt det gemensamma protokollet. års förändringar av den internationella regleringen Efter antagandet av det gemensamma protokollet 1988 koncentrerades arbetet med att modernisera den internationella regleringen till Wien- konventionen. Ett tilläggsprotokoll till antogs 1997. Vid samma tillfälle antogs konventionen om supplerande ersättning för atomskada som innehåller kompletterande bestämmelser om ersättning av statsmedel. Konventionen har ännu inte trätt i kraft och har inte undertecknats av . Arbetet med att revidera Paris- och tilläggskonventionen påbörjades Prop. 2009/10:173 1998 respektive 1999 och kan ses som en naturlig följd av arbetet med att Ändringsprotokoll till och tilläggskonventionen antogs 2004. Revideringen har resulterat i täm- ligen omfattande ändringar av ersättningssystemen. 4.2Paris- och tilläggskonventionens huvudsakliga innehåll Paris- och tilläggskonventionen reglerar ansvaret för skador som upp- kommer till följd av atomolyckor i atomanläggningar och under transport av atomsubstanser. Följande beskrivning utgår från konventionens gäll- ande lydelse, så som den ligger till grund för regleringen i atomansvarig- hetslagen (1968:45). I likhet med vilar på fyra huvud- principer: 1.Ansvaret för atomskador är strikt. Innehavaren av en atomanlägg- ning ansvarar oberoende av vållande för atomskada som har orsakats av en atomolycka i samband med verksamheten vid anläggningen. Ansvaret omfattar inte skador på själva anläggningen eller egendom inom anlägg- ningsområdet som används eller var avsedd att användas i förbindelse med anläggningen (så kallad on-site property). 2.Ansvaret är begränsat till visst belopp för varje skadeorsakande hän- delse. Det riktgivande beloppet är 15 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR), vilket motsvarar . En stat får sätta be- loppet högre eller lägre bl.a. med hänsyn till möjligheten för anlägg- ningshavaren att erhålla försäkring eller annan ekonomisk garanti, med den begränsningen att det inte får understiga 5 miljoner SDR. Mot bak- grund av att ansvarsbeloppet har kommit att variera kraftigt mellan kon- ventionsstaterna antog 1990 en rekommenda- tion enligt vilken staterna bör sträva efter att höja ansvaret till 150 miljo- ner SDR (rekommendation av , NE/M(90)1, , Convention, Decisions, recommendations, interpretations). 3.Ansvaret ska vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk säker- het till det fastställda ansvarsbeloppet. Konventionen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om att anläggningsstaten svarar gentemot skade- lidande i fall då medel inte står till förfogande för att täcka skadestånd inom ansvarsbeloppet, t.ex. på grund av att försäkringsgivaren eller den som har ställt ekonomisk garanti har gått i konkurs. Ytterst anses dock staten, som bestämmer villkoren för anläggningshavarens försäkring eller garanti, ha ett folkrättsligt ansvar för att beloppet ställs till den skadelid- andes förfogande. 4.Ansvaret kanaliseras till anläggningshavaren, dvs. i princip ska ingen annan än denne eller dennes försäkringsgivare kunna åläggas er- sättningsskyldighet (kanalisationsprincipen). Det innebär att t.ex. en le- verantör eller tillverkare av utrustning i princip inte kan hållas ansvarig om inte annat särskilt överenskommits (, Svensk och Prop. 2009/10:173 internationell atomansvarighetslagstiftning, 1968, s. 35). Vissa undantag förekommer, bl.a. kan ersättningsanspråk riktas mot en fysisk person som uppsåtligen har orsakat skada på så kallad on-site property och på transportmedlet vid transportolyckor. Inte heller skador till följd av krigshandlingar och dylikt eller naturkatastrofer omfattas av kanalisationsprincipen. reglering innebär i övrigt bl.a. följande. gäller enbart om en atomolycka inträffar i eller skadan uppkommer i en konventionsstat. Konventionen är också tillämplig om en olycka inträffar på eller över ett område som inte utgör statligt territo- rium och atomskada uppkommer i en konventionsstat eller på eller över ett område som inte utgör statligt territorium. Den nationella lagens tillämpningsområde får utvidgas till atomskador som uppkommer i en stat som inte anslutit sig till konventionen. har i likhet med de övriga nordiska länderna utnyttjat den möjligheten (3 § atomansvarig- hetslagen). Anläggningshavaren ansvarar inte för skador orsakade av en atomolycka som är en direkt följd av krigshandlingar eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror. För sabotagehandlingar som inte kan anses falla under de nu uppräknade händelserna är anläggnings- havaren ensam ansvarig gentemot eventuella skadelidande men anlägg- ningshavaren har regressrätt gentemot den tredje man som har orsakat skadan uppsåtligen. Anläggningshavaren ansvarar också för atomskada som inträffar under transport av atomsubstans till eller från anläggningar. Vid transport av atomsubstanser mellan atomanläggningar i konventionsstaterna är den avsändande anläggningshavaren ansvarig för skador till följd av en atom- olycka under transporten till dess att ansvaret har övertagits av den mot- tagande anläggningshavaren enligt bestämmelser i ett skriftligt avtal mellan avsändare och mottagare. Finns inget sådant avtal, övergår ansva- ret när mottagaren fysiskt övertar atomsubstansen. Sker transporten till en mottagare i ett land som inte är konventionsstat, upphör avsändarens ansvar när atomsubstansen lossas från det transportmedel med vilket sub- stansen har anlänt till den staten. Vid transport till en anläggning i en konventionsstat från en avsändare i ett land som inte är konventionsstat blir mottagaren, under förutsättning att mottagaren skriftligen samtyckt, ansvarig från det att atomsubstansen lastas på det transportmedel som används. Reglerna om ansvarighet vid transport gäller också för olyckor som inträffar under en tillfällig uppläggning av atomsubstanser i anslut- ning till transporten. För att rätten till ersättning inte ska gå förlorad, ska talan om ersättning väckas för atomolyckan. tiden i sin nationella rätt, men bara under förutsättning att det finns en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet och att förfarandet inte be- gränsar den rätt till ersättning för personskada som tillkommer de skade- lidande som har väckt talan före tioårstidens utgång. I nationell lag får också införas regler om korttidspreskription. Preskriptionstiden ska i så fall utgöra , räknat från det att den skadelidande fick eller skäligen hade bort få kännedom om skadan och om den ansvarige. särskild preskriptionstid gäller i de fall en atomolycka har or- sakats av atomsubstans som vid tiden för olyckan hade stulits, på annat sätt gått förlorad eller övergetts. innehåller regler om vilken konventionsstats domsto- lar som är behöriga att pröva ersättningsanspråk i anledning av en atom- Enligt huvudregeln tillkommer behörigheten domstolarna i den stat på vars territorium vilket också omfattar territorialhavet olyckan Om olyckan har inträffat utanför en konventionsstats områ- de gäller i stället att behörigheten tillkommer domstolarna i den stat där den ansvarige operatörens anläggning är belägen. för det fall att flera staters domstolar skulle vara behöriga enligt dessa har i en rekommendation 1990 förordat att varje konventionsstat utser en enda domstol som är behörig att med stöd av besluta om alla ersättningskrav som följer av en och samma atomolycka (rekommendation av kärnenergi- organ , NE/M(90)2, , Convention, Decisions, recommendations, interpretations). Tilläggskonventionen innehåller regler om kompletterande ersättning av statsmedel vid katastrofolyckor. Enligt konventionen betalas ersättning av statsmedel om ansvarsbeloppet enligt inte räcker till full ersättning åt de skadelidande. Om inte annat anges gäller bestäm- melserna i även för ersättningar som utgår enligt tilläggskonventionen, t.ex. i fråga om att ansvaret är strikt och kanaliserat Ett ersättningssystem i tre steg Paris- och tilläggskonventionen bildar tillsammans ett ersättningssystem i Sammantaget kan ersättning betalas med högst 300 miljoner sär- skilda dragningsrätter (SDR) per olycka. belopp motsvarat mellan 3,3 miljarder och . Det första steget ansvarar anläggningshavaren för enligt Pariskonven- Ersättning betalas av medel som utgår ur anläggningshavarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Beloppet ska vara lägst fem miljoner SDR och bestäms i övrigt av anläggningsstaten. ansvar i andra hand i den mån ersättning inte kan utgå ur anläggnings- Prop. 2009/10:173 havarens försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Ersättning enligt det andra steget betalas enligt tilläggskonventionen i intervallet mellan den övre gränsen för anläggningshavarens ansvars- belopp enligt det första steget (minst fem miljoner SDR) och 175 miljo- ner SDR. Ersättningen i detta steg, som kan variera från konventionsstat till konventionsstat beroende på hur högt staten har satt anläggnings- havarens ansvarsbelopp, utgår som kompletterande ersättning av stats- medel och betalas av anläggningsstaten. Enligt det tredje steget kan ersättning betalas i ett intervall mellan 175 miljoner och 300 miljoner SDR. De stater som anslutit sig till tilläggskonventionen svarar gemensamt för att ersätta skador i detta inter- vall enligt särskilda fördelningsprinciper i tilläggskonventionen. Fördel- ningsreglerna innebär att staterna inom tredje steget ska bidra till 50 pro- cent av det erforderliga beloppet i förhållande till staternas bruttona- tionalprodukt. Bidraget till de återstående fördelas mellan staterna i förhållande till den mängd kraftproduktion, uttryckt i termisk effekt, som är baserad på kärnteknik. 4.3Ändringarna i Paris- och tilläggskonventionen Genom ändringsprotokollet till ändras flertalet av konventionens 24 artiklar. De flesta ändringarna är sakligt sett små. De viktigaste förändringarna kan sammanfattas enligt följande. Höjt ansvarsbelopp och möjlighet att införa ett obegränsat ansvar Ansvarsbeloppet i det första steget i ersättningssystemet höjs väsentligt genom den reviderade . Ansvarsbeloppet är enligt den gällande 15 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR). rekommenderade konventionsstaterna 1990 att höja nivån till minst 150 miljoner SDR. Ändringsprotokollet innebär att ansvarsbeloppet höjs påtagligt till lägst , motsvarande (konventionens referensbelopp). Det står också klart att staterna får införa ett obegränsat skadeståndsansvar för anlägg- ningshavaren. De särskilda ansvarsbeloppen för så kallade lågriskanläggningar och transporter är enligt den gällande konventionen 5 miljoner SDR. Den lägsta ansvarsnivån i den reviderade konventionen höjs till för lågriskanläggningar och för transporter. Nivån på den obligatoriska säkerheten höjs Anläggningshavaren är även fortsättningsvis skyldig att ha och upprätt- hålla en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet för att täcka sitt an- svar enligt konventionens referensbelopp. För stater som använder möj- ligheten att införa ett obegränsat ansvar knyts kravet på ekonomisk säkerhet till det referensbelopp som gäller för ett begränsat ansvar, dvs. Om obegränsat ansvar gäller för lågriskanläggningar och transporter ska kravet på säkerhet motsvara minst det ansvarsbelopp som gäller enligt konventionen i dessa fall, dvs. 70 miljoner respektive . Konventionsstaterna ansvarar för att täcka skadorna i den mån ekono- misk säkerhet inte finns eller är otillräcklig för att täcka anläggnings- havarens ansvar. Från anläggningshavarens skadeståndsansvar undantas inte längre skador till följd av naturkatastrofer. är endast skador orsakade av krigs- handlingar undantagna från ansvaret. Nya och ändrade definitioner Vissa definitioner ändras och nya begrepp införs i konventionen, bl.a. utvidgas begreppen atomolycka och atomanläggning. Anläggningar för slutförvar och atomanläggningar som nedmonteras och är under avveckling omfattas uttryckligen av begreppet atomanlägg- ning. Skadebegreppet utvidgas och begreppet atomskada (nuclear damage) definieras uttryckligen i konventionen och får en vidare betydelse. Ska- debegreppet omfattar person- och sakskada samt ren för- mögenhetsskada som direkt orsakas av sådan skada. 1.inkomstförlust som i annat fall direkt orsakas av en betydande för- sämring av miljön, 2.kostnader för rimliga åtgärder för att återställa miljön eller kom- pensera för förlorade miljövärden, om det gäller miljöskador av betydelse och åtgärderna har godkänts av en behörig myndighet, och 3.kostnader för rimliga förebyggande åtgärder och skada till följd av sådana åtgärder. Tillämpningsområdet utökas genom tilläggsprotokollet. Pariskonventio- nen blir tillämplig inte bara i fråga om atomskada som uppkommer i en konventionsstats territorium eller havsområden eller ombord på ett fartyg eller flygplan registrerat i en konventionsstat, utan också i fråga om så- dan skada som inträffar i ett land som inte är konventionsstat eller om- bord på ett fartyg eller flygplan registrerat i ett sådant land. Det utökade tillämpningsområdet förutsätter dock att landet 1.är part till och det gemensamma protokollet, 2.inte har någon atomanläggning på sitt territorium, i sin ekonomiska zon eller i en annan maritim zon, eller 3.har en atomansvarslagstiftning som anger ömsesidiga förmåner och grundas på principer som överensstämmer med . Därutöver är en konventionsstat fri att utvidga tillämpningsområdet ytterligare. Förlängd preskriptionstid för personskada Preskriptionstiden för personskada förlängs till . För andra skador är preskriptionstiden oförändrat . Staterna har, under förutsättning att anläggningsstaten kan garantera att ekonomisk säkerhet finns tillgänglig för tilläggstiden, möjlighet att införa längre preskriptionstider så länge detta inte påverkar möjligheten för de skadelidande att framställa anspråk enligt huvudreglerna. Möjligheterna att avtala om transporter begränsas så att det numera krävs att transportören har ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som transporteras för att avtal rörande ansvarsfrågorna ska kunna ingås. Reglerna om domstols behörighet ändras så att anspråk till följd av en olycka som inträffat i en konventionsstats ekonomiska zon ska prövas av domstolarna i den stat till vilken den ekonomiska zonen hör (olycks- staten). Det innebär att domsrättsfrågan i sådana fall hanteras på samma sätt som olyckor som inträffar på en stats territorium. Ersättningssystemet enligt Paris- och tilläggskonventionen består även i fortsättningen av tre steg. Ansvarsbeloppen i tilläggskonventionen höjs genom ändringsprotokollet och anpassas till det höjda beloppet i det första steget enligt , dvs. Om skadorna överstiger denna nivå ska i det andra steget ersättning betalas av den stat på vars territorium den ansvarige innehavarens anläggning är belägen med högst ett belopp som utgör skillnaden mellan 700 miljoner och , dvs. Om innehavarens be- lopp är högre än minskas det andra steget i motsvaran- de mån. Det innebär att statens primära ersättningsansvar enligt det andra steget i tilläggskonventionen till och med helt kan försvinna. Det tredje steget utgörs enligt ändringsprotokollet av skillnaden mellan 1 200 miljoner och , dvs. För detta belopp ansvarar konventionsstaterna som tidigare gemensamt. En skill- nad är dock att statsmedel enligt det tredje steget alltid ska betalas när skadorna överstiger och därmed gäller oberoende av om konventionsstaterna infört höga ansvarsnivåer eller kanske till och med ett obegränsat ansvar. En annan förändring är att det belopp som ska hållas tillgängligt enligt det tredje steget kan öka i takt med att nya stater ansluter sig till konventionen. Vidare ändras beräkningsmetoden för att bestämma storleken på det gemensamma statsansvaret så att en större an- del hänför sig till den termiska effekten. Andra förändringar i tilläggskonventionen Tilläggskonventionens geografiska tillämpningsområde utvidgas, men inte i samma utsträckning som i . Under förutsättning att en stat är part till tilläggskonventionen är denna med stöd av ändringsprotokollet tillämplig på atomskada som inträffar 1.inom en konventionsstats territorium, 2.i eller över en konventionsstats områden, oavsett om staten är ansluten till tilläggskonventionen, om skadan uppkommit ombord på ett fartyg som seglar under en konventions- Prop. 2009/10:173 stats flagg, uppkommit ombord på ett luftfartyg registrerat i en konventionsstat, uppkommit på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion som omfattas av en konventionsstats jurisdiktion, eller drabbat en medborgare i eller annan konventionsstat, eller 3. i eller över en konventionsstats ekonomiska zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med utvinning eller forskning av natur- tillgångar inom den ekonomiska zonen eller på kontinentalsockeln. 4.4Konventionen om supplerande ersättning för atomskada Konventionen om supplerande ersättning för atomskada antogs vid en diplomatkonferens i regi . Konventionen har ännu inte trätt i kraft. För att kon- ventionen ska träda i kraft krävs att minst fem stater med en sammanlagd anläggningskapacitet som uppgår till minst 400 000 enheter tillträtt kon- ventionen. Konventionen har ratificerats av , , och . Konventionen om supplerande ersättning för atomskada är en fristå- ende konvention som står öppen för undertecknande av alla stater, även stater anslutna till Paris- eller . Eftersom flera stora kärnkraftsnationer (, , och ) inte är anslutna till eller , är det av stor betydelse att kunna skapa ett världsomfattande ersättningssystem för atomskador som bygger på samma grundläggande principer. Konventionen bygger på samma grundläggande principer som Paris- och Wienkonventionerna, dvs. att anläggningshavaren har ett strikt ansvar, att ansvaret är kanaliserat till anläggningshavaren, att ansvaret är begränsat och att domstolarna i olycksstaten är behöriga eller, om olyckan inträffar utanför en konventionsstat, domstolarna i anläggningsstaten. Om en oly- cka inträffar i en stats ekonomiska zon är den statens domstolar behöriga. För tiden efter åtar sig en konventionsstat som ett första steg att se till att minst 300 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR) betalas (artikel III.1). Medlen ska fördelas med beaktande av en icke-diskrimineringsprincip, som dock inte gäller i förhållande till länder som inte är konventionsstater. Hur en stat ska försäkra att detta belopp finns tillgängligt i händelse av en olycka regleras inte. Genom bidrag från alla konventionsstater skapas som ett andra steg en gemensam internationell fond på cirka 300 miljoner SDR. Bidrag till fon- den behöver endast lämnas om behov uppkommer (artikel VII.1). Tanken är att, om en olycka skulle inträffa, den behöriga domstolen ska infor- mera de andra konventionsstaterna så snart det står klart att skadorna överstiger eller troligen kommer att överstiga de nationella ersättnings- Prop. 2009/10:173 nivåerna med följden att de supplerande fondmedlen måste tas i anspråk. Bidragen baseras på vilken kapacitet atomanläggningarna i konven- tionsstaten har upp till en högsta gräns. Stater som saknar anläggningar på sitt territorium behöver inte lämna bidrag till fonden (artikel IV.1 och IV.1.b). Hälften av de fonderade medlen i det andra steget är tillgängliga enbart för gränsöverskridande skador, dvs. skador utanför anläggnings- staten. Den andra hälften är tillgänglig för antingen skador i det egna landet eller gränsöverskridande skador. Om en stat tillhandahåller 600 miljoner SDR eller mer enligt det första steget reserveras inte längre hälften av medlen i det andra steget för gränsöverskridande skador. I , , och tillsattes 1958 utredningskom- mittéer med uppdrag att utarbeta atomansvarighetslagar. Utredningarna bedrevs parallellt med det arbete inom som ledde fram till Paris- och tilläggskonventionen. Den första lagstiftningen på området, atomansvarighetslag, byggde på samma principer som konventionerna, dvs. strikt ansvar, kanalisationsprincipen, ansvarsbegränsning och försäk- ringsplikt (, Svensk och internationell atomansvarig- hetslagstiftning, 1968, s. 37). Atomansvarighetslagen upphörde att gälla när ratifi- cerade och tilläggskonventionen 1968. Atomansvarig- hetslagen (1968:45), som införlivade konventionerna i svensk rätt, trädde i kraft . Lagen innehåller vissa regler som går utöver eller kom- pletterar åtaganden enligt konventionerna.