prop · GX03131 · 2010-03-15 00:00:00 — Enligt regeringens mening är det dock angeläget att underlätta och fortsatt stimulera det kvalitetsarbete som bedrivs inom runt om i landet, såväl i som i enskild regi. Regeringen har erfarit att det finns stor efterfrågan på de föreskrifter, allmänna råd och handböcker som publice- rat. Lokala aktörer efterlyser ofta systematiserad kunskapsåterföring, i former som kan utgöra ett praktiskt och konkret stöd i det vardagliga arbetet. Regeringen noterar också det stora gensvar som föreliggande förslag till förändringar i lex Sarah-bestämmelsen fått av remissin- stanserna. En majoritet välkomnar förslaget att knyta lex närmare till begreppet god kvalitet och remissinstanserna understryker i sina kommentarer vikten av att det regeringsuppdrag som fått ska leda till förtydliganden som kan stödja och underlätta tillämpningen av den förändrade lex Sarah-bestämmelsen. Regeringen bedömer vidare att risken för detaljstyrning inte ökat då endast kan utfärda föreskrifter som gäller skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa med stöd av det befintliga normgivningsbemyndigandet. kan dock även besluta om allmänna råd som är en rekommendation om hur en bestämmelse i lag eller förordning eller en föreskrift bör tillämpas. Den som fullgör uppgifter inom verksamheten gäller vakandeplikten enligt LSS var och en som fullgör uppgifter, men enligt SoL gäller den för var och en som är verksam inom . Med uttrycket verksam inom avses såväl yrkesmässigt verksamma som frivilligarbetare (prop. 1997/98:113 s. 120). Det finns dock indikationer på att de skyldigheter som dagens vakandeplikt och anmälningsförfarande innebär kan upplevas betungande och motverka frivilliginsatser. Regeringen anser därför att skyldigheten att medverka till god kvalitet och skyldigheten att rapportera om missförhållanden (se 5.3.2) bör gälla för var och en som fullgör uppgifter inom , dvs. skyldigheten enligt bestämmelsen bör endast gälla yrkesverksamma. Med yrkesverksamma avses anställda, uppdragstagare, praktikanter, deltagare i arbetsmarknadspolitiskt program och andra som får ersättning utöver kostnadstäckning för sina insatser. Av detta följer att frivilligarbetare inte längre omfattas av bestäm- melsen. Däremot anser regeringen att det är lämpligt att frivilligarbetare, som deltar i frivilligarbete i samarbete med, dvs. inte på uppdrag av, en kommun eller en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet, av huvud- mannen för den verksamheten informeras om möjligheten att påtala fel och brister, framföra klagomål samt rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden, och att detta kan göras till berörd nämnd, till SiS ledning (huvudkontoret), till den som bedriver den enskilda verksamheten eller direkt till (tillsynsmyndig- heten). Regeringen vill i detta sammanhang poängtera att möjligheten att påtala missförhållanden inom t.ex. alltid står öppen för envar, inklusive frivilligarbetare, som upptäcker sådana. Frivilligarbetare som inte samarbetar med t.ex. socialnämnden är naturligtvis svårare att rikta information till eftersom de inte är kända. Det kan dock antas att de flesta av dem redan känner till att det alltid finns möjlighet att påtala Prop. 2009/10:131 missförhållanden till den som bedriver verksamheten i fråga och till tillsynsmyndigheten. Regeringen vill även göra följande förtydligande. Om exempelvis en frivilligorganisation, tex. Röda Korset, eller , genomför beslutade insatser och bedriver en verksamhet på uppdrag av kommunen mot ersättning så är frivilligorganisationen en uppdragstagare jämförbar med bolag och stiftelser, dvs. det rör sig om en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. För var och en som fullgör sådana uppgifter gäller lex Sarah-bestämmelsen fullt ut, dvs. de faller då inom vad som avses med att fullgöra uppgifter inom . Om verksamheten däremot bedrivs på eget initiativ av frivilligorganisationen eller av en enskild person utan uppdragsavtal med kommunen är det däremot en ideell verksamhet som inte omfattas av lex . Ett par remissinstanser har bl.a. efterfrågat förtydliganden kring familjehem och vilka som ska anses som yrkesverksamma uppdragstagare. I denna fråga, se avsnitt 5.3.2. Regeringen anser att det bör ankomma på att i föreskrifter, allmänna råd eller handbok ge närmare vägledning bl.a. om vilka som ska omfattas av skyldigheten att medverka till god kvalitet och skyldigheten att rapportera missförhållanden. Yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet Regeringen vill i detta sammanhang klargöra att när kommunen som huvudman för sluter ett avtal och låter någon annan utföra kommunens uppgifter förblir verksamheten en angelägenhet. Kommunen har även fortsättningsvis ansvar för att den enskilde får de insatser som han eller hon är beviljad och att insatserna är av god kvalitet (prop. 2005/06:115 s. 118 och prop. 2007/08:43). Socialtjänstlagens krav på god kvalitet (3 kap. 3 § SoL) gäller dock direkt även för enskilda utförare, och de gäller oberoende av det avtal som sluts mellan kom- munen och en enskild utförare. Den gällande lagstiftningen kan således inte avtalas bort eller bortses ifrån med hänvisning till att dessa kvalitetskrav saknas i avtalet. En yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet har ansvar för att se till att verksamheten bedrivs enligt gällande lagstiftning och i enlighet med avtal med den den enskilda verksamheten fullgör uppgifter. I detta ingår att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete. De områden som omfattas av kvalitetsföreskrifter och allmänna råd utgör en utgångspunkt för detta arbete. Den enskilda verksamhetens systematiska kvalitetsarbete omfattar därmed rutiner för att förebygga fel och brister, för att hantera fel och brister i verksamheten samt ta om hand synpunkter och klagomål från enskilda, närstående, myndigheter och organisationer. Oavsett i vems regi verksamheten bedrivs åvilar ansvaret för att insatserna inom uppfyller kravet på god kvalitet alltid nämnden. Skyldigheten att medverka till god kvalitet och rapporteringsskyldigheten (se 5.3.2 nedan) är avsedd att träffa alla som fullgör uppgifter inom ansvarsområde, vid SiS och i verksamhet enligt LSS. Därmed behövs inte något särskilt angivande i lagen om att skyldigheten också gäller den som handlägger ärenden. anmälningsskyldighet också för den som handlägger ärenden enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, förkortad . avsedd att träffa de fall när en handläggare på handlägger ärenden om ersättning till personlig assistans och upptäcker ett allvarligt missförhållande i en LSS-verksamhet. skyldigheten ska då fullgöras till den eller de nämnder som avses i 22 §. 5.3.2Anmälningsskyldigheten för personal m.fl. ersätts med en rapporteringsskyldighet Regeringens förslag: Den som fullgör uppgifter inom eller vid (SiS) ska genast rapportera om han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om ett miss- förhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får eller som kan komma ifråga för insatser. I verksamhet ska rapporteringsskyldigheten fullgöras till berörd nämnd. I verksamhet vid SiS ska rapporteringsskyldigheten fullgöras till SiS ledning. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska rapporte- ringsskyldigheten fullgöras till den som bedriver verksamheten och socialnämnden ska informeras om rapporten. Motsvarande föreslås gälla verksamheter enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade. Den som tar emot rapporter om missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden ska vara skyldig att informera personal m.fl. om vilka skyldigheter de har i fråga om att medverka till god kvalitet och att rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska den som är skyldig att ta emot rapporter även informera berörd nämnd om de rapporter han eller hon tagit emot. Skrivelsens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Utredningen föreslog att i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska den rapporteringsskyldige skicka en kopia på rapporten till socialnämn- den. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget att anmälningsskyldigheten för personalen m.fl. ersätts med en skyldighet att rapportera missförhållanden och påtaglig risk för missförhållanden. Själva anmälningsförfarandet blir därmed mer likt det som gäller för hälso- och sjukvårdens lex . anser att förslaget att all personal ska ha ett ansvar att rapportera avvikelser från god kvalitet till ledningen innebär ett förtydligande av det egna ansvaret vilket ger förutsättningar för kvalitetshöjning. instanser, bl.a. , , och kommuner, och (SiS) framhåller vikten av att i föreskrifter och allmänna råd samt i en handbok närmare preciserar vad som avses med begreppen missförhållande, påtaglig risk för missförhållande och allvarligt Ett 15-tal remissinstanser har yttrat sig över förslaget att i en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska den rappor- teringsskyldige även skicka en kopia på rapporten till socialnämnden. och i m.fl. anser att det måste klargöras vilken nämnd som avses vara mottagare av rapporter om miss- förhållanden, t.ex. beslutande socialnämnd eller den nämnd där verk- I t.ex. LSS-ärenden kan även vara huvud- man för verksamheten. Tre instanser, Svenska kommunalarbetar- förbundet, och Pensionärernas Riksorgani- sation, tillstyrker förslaget då detta kan bidra till att utjämna dagens skillnad i anmälningsförfarande mellan offentlig och privat verksamhet. JO anser att det kan ifrågasättas om inte bestämmelserna i denna del rent språkligt har fått en detaljeringsgrad som framstår som främmande i Flera instanser, bl.a. i , och Stiftelsen , ifrågasätter det lämpliga i att personal i enskild verksamhet ska rapportera till den som ansvarar för Rapporter om missförhållanden bör istället skickas direkt Några instanser anser att frågan om meddelarskydd bör utredas vidare. Flera är kritiska till att rapporter lämnas till chefen och att chefen ska utreda rapporter om missförhållanden som rör direkt Tre instanser avstyrker att kopia på rapporten ska skickas till socialnämnden. påtalar att det inte finns någon motsvarande lagreglerad skyldighet inom hälso- och sjukvård som bedrivs i enskild regi att informera om enskilda avvikelser. Vid rapporteringstillfället är det inte heller utrett om det rapporterade innebär ett missförhållande eller inte. Förslaget kan innebära problem när det gäller sekretess och tystnadsplikt för de rapporteringsskyldiga. förordar istället att en skyldighet läggs på den som bedriver den enskilda verksamheten att informera berörd nämnd när utredningen av ett rapporterat missförhållande eller risk för sådant är Independent Living är mycket kritisk mot att de som yrkesmässigt bedriver enskild verksamhet ska få uppgifter om för- hållanden inom sin verksamhet utlämnad till socialnämnden, som rent faktiskt bedriver en konkurrerande verksamhet. Assistans & Gemenskap avstyrker och anser att om den enskilde väljer att själv anlita en privat assistansanordnare, vore det olämpligt att ålägga den verksamheten den föreslagna informationsskyldigheten. sen påpekar att av förarbeten till lex Sarah-bestämmelsen i LSS framgår att den inte är tänkt att tillämpas om den enskilde själv är arbetsgivare till sina personliga assistenter. Skälen för regeringens förslag gäller lex Sarah-bestämmelsen endast i omsorger om äldre personer och personer med funktionsnedsättning enligt SoL och i verksamhet Åtskillig verksamhet inom , t.ex. hem för vård eller boende (HVB), missbrukarvård och det arbete som utförs inom den kommunala socialtjänstförvaltningen omfattas således inte av någon vakandeplikt. Inte heller omfattas verksamhet som bedrivs av (SiS). Enligt regeringens mening bör nuvarande lex Sarah-bestämmelse utvidgas till att omfatta hela , inklusive verksamhet vid SiS, och verksamhet enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det förhållandet att en person är beroende av insatser från innebär i många fall att han eller hon har en utsatthet som är likartad oberoende av om det gäller barn, äldre personer, personer med funktionsnedsättning eller någon annan. Regeringen delar därför bedömningen som gjorde i sitt slutbetänkande Samordnad och tydlig tillsyn inom (SOU 2007:82, sid. 455). Regeringen delar även SiS bedömning att bestämmelsen bör omfatta all personal vid SiS, dvs. inte bara vid SiS institutioner utan också bl.a. handläggare vid SiS regionala enheter samt vid huvud- kontoret. Även SiS verksamhet som innebär vård under tvång, vilket ställer stora krav på kvalitet, bör omfattas av denna skyldighet. Även verksamhet enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ung- domsvård, förkortad LSU, bör omfattas av förslaget även om den inte är att anse som socialtjänst i egentlig mening. Däremot bör inte tillfälligt inhyrd personal utanför verksamhetens egentliga kärnområden anses omfattas av bestämmelsen, exempelvis en elektriker som tillfälligt, , anlitas för att utföra nödvändiga arbeten i verksamhetens lokaler. Eftersom all verksamhet vid SiS nu föreslås omfattas av bestämmelsen krävs inte att LSU nämns uttryckligen i lagtexten. Inte heller familjehem ska anses omfattas av rapporteringsskyldigheten. Familjehem drivs inte yrkesmässigt utan är avsedda att fungera som en familj. Att utsträcka rapporteringsskyldigheten till enskilda familjer kan inte anses lämpligt. Enligt nu gällande lex Sarah-bestämmelse har personal m.fl. en anmälningsskyldighet till nämnden respektive till den som ansvarar för yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. Nämnden och den ansvarige har i sin tur också en anmälningsskyldighet till tillsynsmyndigheten. En sådan ordning kan verka förvirrande. Regeringen anser därför att begreppet anmälningsskyldighet bör reserveras för den skyldighet som nämnden, SiS ledning och den som bedriver den enskilda verksamheten har att underrätta (tillsynsmyndigheten). Den under- rättelse som sker mellan personal och den som bedriver verksamheten bör istället benämnas rapporteringsskyldighet, vilket motsvarar den terminologi som används inom hälso- och sjukvården. inskränker sig den anmälningsskyldighet (lex ) som den har som är verksam inom omsorger om äldre personer eller personer med funktionsnedsättning respektive den som fullgör uppgifter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, till allvarliga missförhållanden. Det finns inte några exempel i förarbetena till SoL eller LSS på vad som ska anses utgöra ett allvarligt missförhållande. har i de s.k. lex , föreskrifter och allmänna råd om tillämpningen av 14 kap. 2 § SoL (SOSFS 2008:10) respektive 24 a § LSS (SOSFS:11), beskrivit allvarliga missförhållanden. Beskrivningen utgår från bemyndi- gande att utfärda föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Med allvarliga missförhållanden som ska anmälas enligt 14 kap. 2 § SoL ska avses såväl aktiva handlingar som försummelser som innebär eller har inneburit ett allvarligt hot mot eller har medfört allvarliga konsekvenser för enskilds liv, personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa. Dagens anmälningsskyldighet enligt lex omfattar således bara allvarliga missförhållanden. Regeringen anser att detta är en brist. För att skyldigheten ska kunna fungera som ett led i kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling är det viktigt att den som är ansvarig för verk- samheten erhåller kännedom om alla missförhållanden. Även risker behöver komma till nämndens, respektive den som bedriver den yrkes- mässiga enskilda verksamheten, kännedom. Regeringen anser därför att den personal m.fl. som fullgör uppgifter inom , vid SiS och enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade ska vara skyldig att rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden. På så sätt blir också kopplingen till skyldigheten för personal m.fl. att medverka till en god kvalitet tydlig. Avvikelser från kvaliteten som bedöms utgöra ett missförhållande eller som innebär en påtaglig risk för att ett missförhållande uppstår, ska rapporteras. Personalen m.fl. behöver inte göra några överväganden om allvarligheten i missförhållandet. Det blir istället en sak att utreda för den som bedriver verksamheten. För att undvika att rapporteringsskyldigheten blir alltför omfattande bör risker för missförhållanden som ska rapporteras begränsas till sådana som är påtagliga. Detta innebär att det inte får vara fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk, utan om en klar och konkret risk för ett missförhållande. Regeringen anser att det får ankomma på att i före- skrifter, allmänna råd eller i handbok närmare precisera vad som avses med begreppen missförhållande, påtaglig risk för missförhållande samt allvarligt missförhållande. Regeringen noterar att en majoritet av remissinstanserna upplever detta som angeläget. Viktiga erfarenheter kan dras från de som den nuvarande lex Sarah-bestämmelsen gällt. Andra kunskapskällor är hur rutinerna för hantering av fel och brister inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet har fungerat. Regeringen vill i detta sammanhang även erinra om den tillsynsreform som trädde i kraft . I uppgift att svara för en samordnad tillsyn inom och hälso- och sjukvården ingår bl.a. att kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps. Alla personliga assistenter enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade, oavsett anställningsförhållanden, omfattas av lex Sarah-bestämmelserna. Med anledning av att några remissinstanser lämnat synpunkter i frågan om personlig assistans kan noteras att regeringen beslutat att överlämna remissen Personlig Prop. 2009/10:131 assistans m.m. åtgärder för ökad kvalitet och trygghet, till Lagrådet. För att undvika missförstånd bör stadgas att rapporteringsskyldigheten gäller den som fullgör uppgiften enligt lagstiftning om stöd och service till vissa funktionshindrade. Därmed omfattas både LSS och . , som är en del av socialförsäkringssystemet, innehåller bestäm- melser om ersättning av allmänna medel till vissa personer med funk- tionsnedsättning för kostnader för personlig assistans. Rapporterings- skyldigheten gäller även den som handlägger ärenden om personlig assistans, oavsett om det är hos kommunen eller vid . Detta följer av att all verksamhet enligt den nämnda lagstiftningen omfattas av bestämmelsen. Regeringen vill även betona vikten av att den som fullgör uppgifter inom , vid SiS eller enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade känner till de skyldigheter som åvilar honom eller henne. Nämnden, SiS ledning respektive den som yrkes- mässigt bedriver enskild verksamhet bör därför vara skyldig att informera om både skyldigheten att bidra till god kvalitet och skyldig- heten att rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden. Syftet med bestämmelsen är att verksamheten ska utvecklas och att missförhållanden ska rättas till. Det är viktigt att komma till rätta med brister i verksamheten och att förhindra att liknande missförhållanden uppkommer igen. Det finns inte någon sanktion mot underlåtenhet att rapportera missförhållanden och det har inte framkommit något som enligt regeringens mening medför att en sådan sanktionsmöjlighet behöver införas. Rapporteringsskyldigheten en del i systematiska kvalitetsarbete Regeringen gör bedömningen att det åvilar ledningssystemet för det systematiska kvalitetsarbetet inom att säkerställa närmare rutiner för hur rapporteringsskyldigheten ska fullgöras. bör i sina föreskrifter (SOSFS 2006:11) och allmänna råd Lednings- system för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS, lämna vägledning i denna fråga. Hälso- och sjukvårdens system för avvikelse- rapportering kan här vara en lämplig erfarenhetskälla. Rutiner för av- vikelsehantering, liksom för riskhantering, framgår av föreskrifter (SOSFS 2005:12) Ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjukvården. Regeringen vill också upplysa om att regeringen beslutat att överlämna remissen Patientsäkerhet och tillsyn till Lagrådet. Enligt regeringens mening är det angeläget att så långt som möjligt uppnå likvärdiga rapporteringssystem inom och hälso- och sjukvården. Ett viktigt skäl till detta är att allt fler brukare och patienter är i behov av såväl insatser som hälso- och sjukvårdens åtgärder. Detta är bl.a. fallet inom vården och omsorgen om äldre, hemsjukvården, missbrukarvården, insatser för psykiskt sjuka och för personer med funktionsnedsättning m.fl. Ett annat skäl är vikten av en effektiv och väl fungerande samordnad tillsyn. En sådan underlättas av effektiva och lättillgängliga system för rapportering av avvikelser inom såväl som hälso- och sjukvården. som tillsynsmyndighet ska ha möjlighet att så snabbt och så enkelt som möjligt kunna ta del av och analysera negativa händelser, uppkomna situationer och allvarliga missförhållanden som framkommit bl.a. genom inkomna anmälningar och genomförda inspek- tioner. En viktig uppgift för är att återföra kunskap, lärdomar och information till berörda huvudmän och andra mottagare för att förhindra och förebygga att fel och brister, missförhållanden, negativa händelser och tillbud uppstår. Vem ska rapportering ske till? I verksamhet bör rapporteringsskyldigheten fullgöras till berörd nämnd. JO har efterfrågat ett klargörande av vilken nämnd som avses. Regeringen anser att rapporteringsskyldigheten i första hand ska fullgöras till den nämnd som bedriver verksamheten. Även den nämnd som fattat beslut om en insats ska dock få en rapport om missförhållandet eller den påtagliga risken för ett missförhållande som berör en person som nämnden beviljat en insats för. Det kan alltså inte uteslutas att en rapport i vissa fall kan behöva tillställas flera nämnder om miss- förhållandet eller risken är mer allmän. Om flera kommuner beviljat insatser vid t.ex. ett äldreboende kan det således komma att uppstå behov av att rapportera till flera kommuners nämnder. Detsamma gäller då en viss nämnd ansvarar för den aktuella verksamhetens bedrivande men en annan nämnd har beviljat enskilda insatser vid verksamheten, t.ex. kan en nämnd ha ansvaret för att bedriva äldreboende men en annan ge bistånd i form av boende där. Regeringen anser att det bör ankomma på att i föreskrifter, allmänna råd och handbok bl.a. lämna vägledning i denna fråga. I sammanhanget bör dock poängteras att det ytterst är socialnämnden eller den eller de nämnder som avses i 22 § LSS som har att svara för kvaliteten i de insatser den enskilde får. I verksamhet vid SiS bör rapporteringsskyldigheten fullgöras till SiS ledning. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet bör rapporterings- skyldigheten fullgöras till den som bedriver verksamheten (jfr. 6 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen [1998:531] där samma uttryckssätt används). Med den som bedriver verksamheten avses den som ytterst är ansvarig för densamma. Om verksamheten exempelvis bedrivs i bolagsform ska rapporteringen således ske till behörig företrädare för bolaget. Den som är anställd i bolaget eller på annat sätt ingår i verksamheten kan emellertid anses ha fullgjort sin skyldighet genom att rapportera till någon annan i organisationen än något av bolagsorganen (styrelse, vd, etc.). En förutsättning för att rapporteringsskyldigheten ska anses fullgjord i de fall där rapporteringen inte sker direkt till ett bolagsorgan är emellertid att rapporten ställs till någon som antingen är ansvarig för att ta emot sådana rapporter eller kan förväntas framföra den till en sådan ansvarig eller ett bolagsorgan, t.ex. en överordnad. Den som bedriver verksamheten bör i allmänhet utse någon att ta emot rapporter och följa upp deras fortsatta behandling. Det ankommer då på den som bedriver verksamheten att göra det känt bland anställda och andra som kan träffas Prop. 2009/10:131 av rapporteringsskyldigheten vem som inom den egna organisationen innehar denna funktion.