prop · GX03200 · 2010-04-09 00:00:00 — I trafikhuvudmannalagen föreskrivs att trafik- huvudmännen ska ta fram trafikförsörjningsplaner. Däremot föreskrivs inget om deras närmare innehåll, utformning eller uppföljning. Rege- ringen anser att dessa planer bör utvecklas så att de kan underlätta användningen av kollektivtrafiken som ett instrument för samhällets utveckling. Dagens lagstiftning talar vidare om att de länstrafikansvariga ska Prop. 2009/10:200 främja en tillfredsställande trafikförsörjning. bär eller vem som ska definiera det framgår dock inte. Regeringen slår nu fast att det är på lokal och regional nivå som beslut om målsättning och ambitionsnivå för kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse i länet ska fattas. Det är den regionala kollektivtrafikmyndigheten som ansvarar för att uttrycka och konkretisera detta i trafikförsörjningsprogrammet utifrån de behov som finns i länet. Klart definierade mål är väsentliga för att uppnå god kvalitet på de kollektivtrafiktjänster som erbjuds resenärerna. I formuleringen av dessa mål är det av betydelse att i ett första skede skilja målen från de medel som står till förfogande. Myndigheterna bör tydligt ta ställning till vad de vill uppnå med trafiken innan arbetet påbörjas med att närmare precisera eller utforma ett önskat kollektivtrafikutbud. I ett andra skede, efter genomfört samråd och marknadsanalys, bör målsättningarna justeras och konkretiseras utifrån vad som är realistiskt genomförbart utifrån tillgängliga ekonomiska resurser och andra lokala förhållanden. Innehåll i och former för trafikförsörjningsprogram Trafikförsörjningsprogrammen bör ta sin utgångspunkt i de transport- politiska målen och beakta andra nationella, regionala och lokala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling och tillväxt. Programmen bör vara långsiktiga och vid behov uppdateras. Det är lämpligt att en bredare översyn sker minst en gång per mandatperiod. Samråd med myndigheter, kollektivtrafikföretag, resenärer, organisa- tioner och andra berörda parter ska ske i samband med upprättandet för att den regionala myndigheten ska få ett bra underlag för att avgöra vilken trafik som efterfrågas av olika aktörer och behövs för att regionen ska leva och utvecklas. Arbetet med programmen ska ske i samverkan med angränsade läns regionala kollektivtrafikmyndigheter för att säker- ställa att även behovet av länsgränsöverskridande regional kollektivtrafik kan tillgodoses på ett bra sätt. Regeringen anser att det ur ett resenärsperspektiv är viktigt att trafik- försörjningsprogrammen blir trafikslagsövergripande och omfattar såväl upphandlad som kommersiell kollektivtrafik. Ett resonemang bör föras om vilken trafik som anses behöva upphandlas och vilken trafik som myndigheten bedömer kan tillhandahållas av befintlig eller tillkommande kommersiell trafik. En viss marknadsanalys är nödvändig för att kunna bedöma var trafik på kommersiella grunder kan tänkas bedrivas och var upphandling av trafik kan vara nödvändig. Myndigheterna ska därför i samband med utarbetandet av programmen föra en dialog med opera- törer, kollektivtrafikföretag och andra intressenter. Därefter kan programmen användas som information till operatörer och andra intressenter om myndigheternas syn på den långsiktiga utvecklingen och på var samhället kommer att upphandla kollektivtrafik. Därigenom ges aktörer som vill bedriva kommersiell trafik en möjlighet att investera i kompletterande kommersiella trafiklösningar. Den interregionala kollektivtrafiken i bör så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor och staten ska endast komplettera det kommersiella utbudet där det finns tydliga tillgänglighetsbrister som marknaden inte löser. Det senare gäller i huvudsak trafiksvaga glesare bebyggda områden. För att nyttja samhällets resurser effektivt och ge resenärerna där tillgång till olika typer av resor krävs dock ofta en samordning av resurser mellan regional trafik och statligt stödd inter- regional trafik. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna bör därför samverka med vid framtagandet av trafikförsörjnings- programmen rörande trafiksvaga glesare bebyggda områden. För att skapa goda möjligheter för mer långväga resande till och från dessa områden bör de regionala kollektivtrafikmyndigheterna med ett hela-resan-perspektiv även beakta hur den regionala trafiken länkas samman med kommersiell interregional trafik i mer trafiktäta områden. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten har befogenhet att vid behov tillse att kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse kommer till stånd. Den trafik som senare avses upphandlas bör ha sin grund i programmet. Det är därför av största vikt att programmet ger ett adekvat uttryck för den kollektivtrafik i länet som finns eller avses finnas och att det hålls uppdaterat. Kommersiell trafik bör dock fortlöpande kunna komma till stånd utan att ha sin grund i programmet. Programmen bör kunna användas såväl i samband med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. Bebyggelsestrukturen och gatunätets utformning är av stor betydelse för möjligheter att utforma en attraktiv och effektiv kollektivtrafik samt för att underlätta byte till och från andra trafikslag. I den kommunala översikts- och detaljplaneringen och i planering av infrastrukturprojekt grundläggs förutsätt- ningarna för bl.a. linjedragningar, lokalisering av bytespunkter, stationer och hållplatser, anslutande gång- och cykelvägar, cykelparkeringar samt kapacitet och framkomlighet för kollektivtrafiken i gatunätet och övrig infrastruktur. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är därför nödvändig för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna behöver tänka långsiktigt och strategiskt och delta i den fysiska planeringen. Kommuner och trafikverk bör samråda med kollektivtrafikens före- trädare och beakta kollektivtrafikens möjligheter och begränsningar i översikts-, detalj- och infrastrukturplanering. För att det ska kunna ske på ett effektivt sätt måste kollektivtrafikens långsiktiga möjligheter och begränsningar beskrivas i trafikförsörjningsprogrammen. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten har ett övergripande ansvar för att verka för att kollektivtrafiken anpassas så att den är tillgänglig och användbar för alla resenärsgrupper, inklusive personer med funktions- nedsättning. I trafikförsörjningsprogrammet ska redovisas tidsbestämda mål och åtgärder för hur anpassning av kollektivtrafiken ska ske med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning. Åtgärderna kan t.ex. avse infrastruktur, bytespunkter, hållplatser och fordon. Myndigheten ska även definiera vilka bytespunkter och linjer i ett prioriterat nät som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. nationella prioriterade nätet för personer med funktionsnedsättning bör i Prop. 2009/10:200 detta sammanhang kunna vara en utgångspunkt. Se vidare avsnitt 10.6 angående tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. I den mån en eller flera kommuner i länet överlåtit uppgifter enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska det regionala trafikför- sörjningsprogrammet även ange omfattningen av denna trafik och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik. I de kommuner där dessa uppgifter inte överlåtits ska särskilda trafikförsörjningsprogram upprättas där motsvarande upplysningar lämnas. Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska även innehålla en redovisning av miljöskyddande och miljöförbättrande åtgärder. För att kollektivtrafiken ska kunna vara en självklar del av resandet i ett hållbart samhälle krävs att kollektivtrafiken bidrar till att de övergripande miljö- målen i samhället uppnås. Även om kollektivtrafik generellt innebär en mindre miljöbelastning än privatbilismen är det angeläget att även kollektivtrafiken planeras och utformas så att den successivt minskar sin klimat- och miljöbelastning. Här är det naturligtvis viktigt att det framgår hur programmet bidrar till minskad klimatpåverkan och övriga relevanta miljökvalitetsmål avseende bl.a. luftföroreningar, buller och biologisk mångfald. har som mål att minska de klimatpåverkande utsläppen till 2020 och transportsektorn står för av de svenska utsläppen som trenden för den tunga trafiken är ökande. I de transportpolitiska målen ligger en stegvis ökad energi- effektivitet i transportsystemet och att bör ha en fordons- flotta som är oberoende av fossila bränslen. För att uppnå de politiskt prioriterade målen inom klimat och miljö krävs en omställning också av kollektivtrafiken. Tilltagande regional samverkan och regionförstoring kräver en utvecklad övergripande planering. De regionala trafikförsörjnings- programmen måste därför växa fram ur länens specifika behov och förut- sättningar. För att programmen ska vara jämförbara, för att underlätta samverkan över länsgränserna och för att programmen ska få sin avsedda funktion i alla län bör de till form och huvudsakligt innehåll se likartade ut i hela landet. Den myndighet som regeringen utser bör därför ha i uppdrag att bistå de regionala kollektivtrafikmyndigheterna med råd och stöd angående utformningen av programmen. 6.3Tillgång till hållplatser och bytespunkter Regeringens bedömning: Att kollektivtrafikföretag på konkurrens- neutrala och icke-diskriminerande villkor kan få tillgång till offentligt ägd infrastruktur som hållplatser och bytespunkter är av stor betydelse för att underlätta etablering av kommersiell trafik. Regeringen avser att vidare följa frågan om ansvar för, tillgång till och prissättning för hållplatser och bytespunkter för att kunna vidta åtgärder som säker- ställer en tillfredsställande upplåtelse av denna typ av infrastruktur. Utredningens förslag: Överensstämmer i vissa delar med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att den kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ha ett ansvar för att se till att det finns nödvändig infrastruktur inom länet i form av hållplatser, bytespunkter, system för trafikinformation och bussdepåer. I första hand ska marknaden tillhanda- hålla infrastrukturen, som finansieras genom avgifter. För de fall marknaden misslyckas ska den kollektivtrafikansvariga myndigheten se till att denna infrastruktur kommer till stånd. Remissinstanserna: Endast några remissinstanser kommenterar utredningens förslag i denna del. påpekar att då investeringar i infrastruktur i kollektivtrafik är kostsamma och ledtiderna för utbyggnader är långa är det tveksamt om privata aktörer har den ekonomi som krävs för att anordna och tillhandahålla infrastruktur. tillstyrker förslaget om avgiftsfinansiering av infrastruktur. förutsätter att trafikbryggor i skärgården fortfarande blir en fri nyttighet och att avgifter endast betalas i terminaler och hamnar. Svensk Kollektivtrafik framhåller att bytes- punkter är viktiga för att öka det kollektiva resandet, men att dessa inte är tillräckligt väl utvecklade vare sig vad gäller miljöer eller service. För att klara detta krävs ett större engagemang hos alla involverade aktörer, beställare, operatörer, kommuner, mark- och stationsägare och andra intressenter. anser att förslaget om ansvar och kostnader avseende infrastrukturen är oklart. Frågan om terminaler och bytespunkter är kritiska faktorer i ett kollektivtrafiksystem och därför är det olyckligt att utredningens förslag inte löser dagens problem. Centrala buss i anser att det är viktigt att tillförsäkra nödvändig infrastruktur men att detta inte uppfylls i förslaget. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inga invändningar mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. , , Skånetrafiken, kommun och menar att förhållandena kring ansvar för och tillgång till infrastruktur och bytespunkter behöver tydlig- göras. anser att en obligatorisk avgift bör införas för stationer/bytespunkter för att säkerställa ett basutbud. Skälen för regeringens bedömning: Ägande och huvudmannaskap för hållplatser och bytespunkter är mycket splittrat. För hållplatser är i allmänhet ansvaret delat mellan väghållare (dvs. för statliga vägar och kommuner för kommunala vägar och gator) och trafik- huvudman. I allmänhet svarar väghållaren för vägytan på hållplatsen och trafikhuvudmannen för hållplatsens utrustning i form av exempelvis hållplatsstolpe, väderskydd och system för trafikinformation. Vanligtvis finansierar väghållaren hållplatsen. Trafikhuvudman eller trafikföretag kan bidra till finansieringen. Infrastruktur i form av bryggor i skärgården kan vara ägda av kommuner, , vägföreningar eller privatpersoner. kan det finnas flera olika offentliga och privata aktörer som äger och förvaltar större bytespunkter. Inom ett regerings- uppdrag till och har det konstaterats att det finns många oklarheter mellan de olika aktörernas roller och ansvar när det Prop. 2009/10:200 gäller vissa bytespunkter. Särskilt komplex är ansvarsbilden för stationer. Av underlagsrapporter från framgår att de aktörer som vanligtvis är involverade är , , , , kommuner, privata fastighetsägare, trafik- huvudmän samt kollektivtrafikföretag. Olika ägarförhållanden finns också för bussterminaler. En del trafikhuvudmän äger och förvaltar egna bussterminaler men det förekommer också att kommunen eller annan aktör är involverad. Som ett delprojekt i kollektivtrafikbranschens Fördubblingsprojekt har ett pilotprojekt kallat initierats. drivs av Jernhusen, , Svensk Kollektivtrafik, Samtrafiken samt Kommuner och Landsting. Ytterligare ett femtontal aktörer inom branschen och vissa kommuner ingår i projektet. Projektet syftar bl.a. till att hitta konkreta sätt att förbättra stationerna samt att skapa ett bättre samarbete mellan ansvariga aktörer. Regeringen ser mycket positivt på branschens initiativ som ett led i att öka kollektivtrafikresandet genom nöjdare resenärer. Regeringens utgångspunkt är att offentligt ägd infrastruktur i form av hållplatser och bytespunkter alltid ska upplåtas på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Detta omfattar även utrustning där information kan visas. Ansvarsförhållandena för hållplatser och bytes- punkter är dock som framgår ovan synnerligen komplext. Flera remiss- instanser framhåller att det är viktigt att reglera ansvarsförhållanden kring och tillgång till denna infrastruktur, men att utredningens förslag inte är tillräckliga i detta avseende. Regeringen delar denna uppfattning och avser att vidare följa frågan om ansvar för, tillgång till och prissättning för hållplatser och bytespunkter för att kunna vidta åtgärder som säkerställer en tillfredsställande upplåtelse av denna typ av infrastruktur. 7Befogenhet för regional kollektivtrafikmyndighet Formerna för hur myndigheter får vidta åtgärder i syfte att ombesörja en tillfredsställande kollektivtrafik bestäms delvis av . Många länder i har infört någon form av reglerad konkurrens på kollektivtrafikområdet vilket har medfört bättre och mer innovativ kollektivtrafik till lägre priser. Som en följd av denna utveckling har den tidigare EU-rättsliga ramen kring kollektivtrafik Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 av om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar9 blivit 9 EGT L 156, 28.6.1969, s. 1 (Celex 31969R1191). I den gamla förordningen fanns t.ex. inga bestämmelser om avtal, deras innehåll och hur de får tilldelas. skedde en modernisering av genom ikraft- trädandet av EU:s kollektivtrafikförordning vilket innebär att avtal numera ska ingås mellan behöriga myndigheter och kollektivtrafikföretag när dessa mottar ersättning för att tillhandahålla kollektivtrafiktjänster. I avtalen ska framgå vilken allmän trafikplikt som ska uppfyllas, dvs. vilka krav som myndigheterna ställer på kollektivtrafiken, och vilken offentlig ersättning som lämnas till uppfyllande av dessa krav. Vidare klargör EU:s kollektivtrafikförordning vilka regler som ska tillämpas när avtal om allmän trafik ska ingås. EU:s kollektivtrafikförordning ger endast en ram för behöriga myndig- heters befogenhet på området och medlemsstaterna kan komplettera förordningen med nationella regler om hur befogenheten ska vara utformad i detalj. I har trafikhuvudmännen befogenhet att handha de länstrafikansvarigas ansvar för att främja en tillfredsställande lokal och regional kollektivtrafik. Dagens befogenhet är generell Kommunernas och landstingens allmänna befogenheter regleras i 2 kap. kommunallagen (1991:900). Enligt dess 1 § får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten eller någon annan. Kommuner och landsting får, enligt 8 kap. 3 c § samma lag, inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller. Dessa bestämmelser lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen är generella huvudregler för all verksamhet. Av 1 § trafikhuvudmannalagen framgår att trafikhuvudmännen ges befogenhet att handha de länstrafikansvarigas uppgifter att ansvara för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter. Vad som avses med lokal och regional linjetrafik och hur avgränsningen mot kommersiell trafik ska ske framgår dock inte. Därmed finns i denna lag ingen närmare precisering av kommuners och landstings befogenhet på kollektivtrafikområdet utöver vad som följer av kommunallagen. Enligt 2 kap. 1 § andra stycket yrkestrafiklagen (1998:490) får en trafikhuvudman utan särskilt tillstånd inom länet bedriva sådan linjetrafik som inte berör något annat län. För annan trafik än som uteslutande avser det egna länet krävs att trafikhuvudmannen ansöker om tillstånd och prövningen sker efter samma principer som gäller för kommersiella bussföretag. Enligt 4 kap. 3 § järnvägsförordningen (2004:526) har en trafikhuvud- man rätt att inom länet utföra och organisera lokal och regional person- trafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. Regeringen får besluta att persontrafik även får utföras och organiseras i angränsande län om det kan antas dels att trafiken därigenom skulle förbättras för resenärerna, dels att detta inte skulle leda till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Regeringen får dessutom besluta om gemensam trafikeringsrätt för trafikhuvudmän i olika län som samverkar om Prop. 2009/10:200 persontrafik på järnväg om det inte väsentligt påverkar förutsättningarna för bl.a. kommersiell trafik. Regeringen har ett stort antal gånger beviljat trafikhuvudmännen tillstånd att utföra och organisera järnvägstrafik över länsgräns. Vad som kan anses leda till förbättringar för resenärerna eller hur kommersiell trafik kan påverkas har prövats i varje enskilt fall utan att några definierade kriterier har använts. Den nuvarande ordningen till skydd för kommersiell järnvägstrafik har kritiserats för att vara otydlig och för att den inte i tillräcklig grad uppnår det den syftar till. Regional kollektivtrafik tillhandahålls i allt större utsträckning på en mer affärsmässig grund vilket t.ex. yttrar sig i att det blir vanligare med koncessions- och incitamentsavtal. Trafikhuvudmän avstår i vissa fall från att utnyttja sin s.k. vetorätt när etablering av linjetrafik på väg ska prövas vilket gör att kollektivtrafikföretag kan röra sig i riktning mot marknader som varit förbehållna offentliga organ. finns en rörelse i motsatt riktning som innebär att de offentliga organen utökar sina verksamheter över allt större geografiska områden i takt med förändrade levnadsmönster och ökat resande över kommun- och länsgräns inom större arbetsmarknadsregioner, dvs. det som brukar benämnas regionförstoring. Sammantaget innebär denna utveckling att tidigare avgränsade marknader för kollektivtrafiktjänster öppnas upp med större gränsytor mellan kommersiella och offentliga initiativ som en naturlig följd. 7.2Befogenhet enligt EU:s kollektivtrafikförordning Regeringens förslag: Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet. En regional kollektivtrafikmyndighet får även, efter överens- kommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag vad gäller behörighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning. Utredaren menar dock i sitt förslag till modell att en myndighet ska få ingripa på andra myndigheters territorium utan att det ska krävas överenskommelse. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inget att invända mot förslaget. Förslag i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Har inga invändningar mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Skälen för regeringens förslag: Enligt EU:s kollektivtrafikförordning har behöriga myndigheter befogenhet att ingå avtal om allmän trafik eller besluta om allmänna bestämmelser för att upprätthålla kollektivtrafik av allmänt intresse som annars inte skulle komma till stånd på samma sätt eller med samma kvalitet eller utbud. Eftersom det är de regionala kollektivtrafikmyndigheterna som ska handha kommuners och landstings Prop. 2009/10:200 ansvar för regional kollektivtrafik är det lämpligt att i lag ange att dessa myndigheter är behöriga lokala myndigheter enligt EU:s kollektivtrafik- förordning. Därigenom klargörs vad som gäller när myndigheterna fullgör sina uppgifter. Det är naturligt att befogenheten gäller inom det län som utgör myndighetens territorium. I de fall där det krävs att linjetrafik sträcker sig inom två eller flera län för att uppnå de mål som läggs fast i trafikför- sörjningsprogram, behöver befogenheten även gälla för flera län. Av den anledningen bör den regionala kollektivtrafikmyndigheten också få fatta beslut om allmän trafikplikt som avser trafik inom annat län än det egna. Ett beslut om en länsgränsöverskridande allmän trafikplikt bör dock förutsätta en överenskommelse mellan samtliga berörda kollektivtrafik- myndigheter om utformning och finansiering av trafiken. Det betyder att även om det är en myndighet som fattar det formella beslutet om allmän trafikplikt behöver i praktiken alla berörda myndigheter vara överens om den trafik de vill åstadkomma. När två eller flera myndigheter är överens om att allmän trafikplikt ska införas inom deras gemensamma områden får de själva komma överens om vilken av myndigheterna som ska fatta beslut om den allmänna trafikplikten. 7.3Befogenheten gäller regional kollektivtrafik Regeringens förslag: Regionala kollektivtrafikmyndigheters beslut om allmän trafikplikt får endast avse regional kollektivtrafik. Med regional kollektivtrafik menas sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län eller, om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose rese- närernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Bemyndigandet för regeringen att föreskriva om i vilken utsträck- ning trafikhuvudman får utföra eller organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten tas bort. Den begränsning till länet som gäller för trafikhuvudman i fråga om att driva linjetrafik utan särskilt tillstånd tas bort. Regeringens bedömning: Regeringen avser att noggrant följa och utvärdera utvecklingen, och vid behov vidta ytterligare åtgärder, för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligt trängs undan av offentligt initierad trafik.