prop · GX0387 · 2010-02-11 00:00:00 — Ett beslut ska därför i varje enskilt fall föregås av en noggrann avvägning mellan de rättigheter som stadgas i grundlagen, kravet på proportionalitet enligt den föreslagna lagen och det eller de skyddsintressen som gör sig gällande. Lagrådet har i sitt yttrande haft synpunkter på utformningen av 7 §. Härvid har Lagrådet konstaterat att det av paragrafen framgår att ett be- slut om skyddsobjekt kan medföra olika slags förbud. Eftersom en över- trädelse av ett sådant förbud är straffsanktionerad (förslagets 30 §), bör enligt Lagrådet en myndighets beslut i varje särskilt fall innehålla uppgift om förbudets innehåll, även om detta enbart skulle vara ett tillträdesför- bud. Lagrådet har därför varit av meningen att regeln i första stycket borde tydliggöra att beslutet som sådant ska ange förbudets art. Vidare har Lagrådet i sitt yttrande föreslagit att bestämmelsens första stycke avslutas med att begreppet tillträdesförbud anges inom parentestecken. Slutligen är Lagrådet av uppfattningen att den aktuella rubriken ska ges lydelsen Förbud. Regeringen vill inledningsvis påpeka att skälet till utformningen av första stycket är att regeringen önskat framhålla att tillträdesförbudet är och fortsättningsvis bör vara den centrala och huvudsakliga verkningen av ett beslut om skyddsobjekt. Vilka förbud som råder inom eller invid ett skyddsobjekt upplyses allmänheten om enligt förslagets 22 § genom skyltning eller på något annat sätt. Lagrådets förslag synes inrikta sig mer på själva utformningen av det enskilda beslutet som sådant vilket fattas av en beslutsmyndighet. Bestämmelser om utformningen av beslut m.m. har regeringen föreslagit ska placeras i 1822 §§. Regeringen anser mot den bakgrunden att det inte finns skäl att i detta avseende ändra i förslaget till lydelsen av 7 § första stycket. Den av regeringen föreslagna rubriken av ett beslut om skyddsobjekt är mer heltäck- ande och bör behållas. När det kommer till att ange begreppet tillträdesförbud inom parentes vill regeringen anmärka att en definition av tillträdesförbud förekommer i 1 § lagen (2005:321) om idrottsanläggningar. Regeringen bedömer att det i detta fall bör undvikas att samma begrepp ges olika definitioner i Någon justering föreslås därför inte. 2009/10:87 sens utformning i övrigt har justerats på grund av vad Lagrådet har an- Regeringens förslag: En skyddsvakt ska ha samma befogenheter som enligt nu gällande skyddslag. Befogenheterna att gripa en person ska omfatta brotten spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förbere- delse till ett sådant brott. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har föreslagit att en skydds- vakts gripandebefogenheter inom skyddsobjektet och i dess närhet även bör omfatta försök till spioneri, sabotage, terroristbrott eller annat brott riktat mot skyddsobjektet. har bl.a. anfört att det är väl känt att man i samband med terroristbrott eller annan grov brottslighet ofta använder sig av bomber i olika föremål. t.ex. bilar eller väskor. I de fall en skyddsvakt uppmärksammar ett till synes övergivet föremål invid ett skyddsobjekt föreligger inte alltid en sådan konkretiserad fara som avses i 23 § polislagen (1984:387) för ett polisingripande. I sådana situa- tioner bör därför en skyddsvakt i förebyggande syfte ha möjlighet att undersöka föremålet utan att behöva knyta det till en person på platsen. anser att skyddsvakternas våldsbefogenheter på kärntekniska anläggningar bör utökas i enlighet med t.ex. 10 § 3 polisla- gen. Övriga remissinstanser har inte lämnat några synpunkter. Skälen för regeringens förslag Skyddsvakts befogenheter enligt skyddslagen För bevakning av skyddsobjekt får enligt den nu gällande skyddslagen anlitas poliser, militär personal eller annan särskilt utsedd personal, 9 § skyddslagen. Det innebär att om bevakning av skyddsobjekt utförs av andra kategorier av bevakningspersonal, t.ex. väktare eller ordningsvak- ter, så har dessa inga befogenheter enligt skyddslagen. Enligt gällande skyddslag är den som vill ha tillträde till ett skyddsob- jekt eller som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt skyldig att på begäran av skyddsvakt bl.a. underkasta sig kroppsvisitation och finna sig i under- sökning av fordon, fartyg eller luftfartyg, 10 § skyddslagen. Bestämmel- sen korresponderar i sin tur med 11 § på så sätt att en skyddsvakt tiller- känts befogenheter att besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg eller luftfartyg. Föregående nämnda bestämmelse ger även uttryck för att beslut om tvångsåtgärder endast ska fattas om det är be- hövligt för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremål som kan tas i beslag enligt skyddslagen. Av definitionen i 28 kap. 11 § tredje stycket framgår att med kroppsvisitation avses undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. regler om kroppsvisitation omfattar därför inte undersökning av bl.a. bilar, andra fordon, fartyg och luftfartyg (se prop. 1993/94:24 s. 41). En skyddsvakts befogenhet att undersöka for- don m.m. grundar sig i stället på skyddslagens bestämmelser. Vad gäller undersökning av fordon m.m. får sådan endast ske om det är den som är föremål för visitation som har fört med sig fordonet till platsen (prop. 1995/96:129 s. 9192). En skyddsvakt har därmed ingen befogenhet att undersöka andra fordon. Enligt 10 § nuvarande skyddslag får inte kroppsvisitation avse brev eller annan enskild handling. Skyddsvakt har dessutom rätt att avvisa, avlägsna eller tillfälligt om- händerta en person inom eller vid skyddsobjektet, om denne antingen inte efterkommer sina skyldigheter eller skäligen kan antas lämna osanna uppgifter om sin identitet eller i övrigt överträder något förbud som med- delats med stöd av skyddslagen, såsom t.ex. förbud mot fotografering, 12 § skyddslagen. Inom skyddsobjektet och i dess närhet har skyddsvakter dessutom samma befogenhet som poliser att gripa den som det finns skäl att anhål- la för spioneri, sabotage eller förberedelse till sådant brott samt att lägga beslag på föremål som personen för med sig. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet. Den som bevakar ett skydds- objekt har även möjlighet att ta föremål i beslag som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot skyddslagen eller vara förverka- de, 13 och 14 §§ nu gällande skyddslag. Utredningen har konstaterat att det under utredningsarbetet i huvudsak har framkommit att det skydd som skyddslagen ger möjlighet till är än- damålsenligt, flexibelt och tillräckligt samt att bevakningspersonalens befogenheter är väl avpassade för ifrågavarande bevakningsuppgifter. Utredningen har därför utgått från att skyddslagen i princip ger de skyddsverktyg som användarna är nöjda med. Utredningen har även noterat att lagen i sin praktiska tillämpning ger utrymme för en ganska vidsträckt flexibilitet, bl.a. genom att den tillåter att man inom ett och samma objekt kan hävda skyddsintresset i varierande grad. Mot den bakgrunden har utredningen inte funnit någon anledning att föreslå några principiella ändringar i fråga om regleringen rörande de befogenheter som skyddslagen tillerkänner skyddsvakter. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingade kroppsliga angrepp, dvs. kroppsvisita- tion, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptag- ning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Varje medborga- re har även enligt 2 kap. 8 § regeringsformen ett skydd mot frihetsberö- vande och är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. De regler som finns i skyddslagen medför bl.a. be- gränsningar i dessa fri- och rättigheter. De grundlagsfästa rättigheterna gör att det finns all anledning att vara återhållsam vid övervägandet av vilka befogenheter en skyddsvakt bör ha. Regeringen bedömer att redan nu gällande skyddslag ger en skyddsvakt relativt långt gående befogen- heter att använda tvångsmedel mot enskilda personer. regeringen att bestämmelserna är väl avpassade för att i möjligaste mån begränsa intrånget i den enskildes fysiska och privata sfär. Såvitt avser nu gällande bestämmelser i skyddslagen som handlar om skyddsvakts befogenheter har inte remissinstanserna ifrågasatt att de även fortsättningsvis ska gälla. Emellertid har före- slagit att befogenheterna ska utvidgas till att även omfatta den som det finns skäl att anhålla för försök till spioneri m.m. Möjligheten för en skyddsvakt att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabo- tage eller förberedelse till sådant brott fanns redan i föregångaren till skyddslagen, dvs. lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. Av förarbetena till regeln (11 §) framgår att denna flyttades över från den då gällande bevakningskungörelsen (prop. 1979/80:122 s. 80). Regeringen konstaterar att frågan om skyddsvakts befogenheter vid försök eller andra typer av s.k. osjälvständiga brotts- former, dvs. stämpling och medverkan till brott samt underlåtenhet att avslöja brott, 23 kap. 1, 2, 4 och 6 §§ , varken berördes i förarbetena till lagen med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. eller i förarbetena till nu gällande skyddslag. Utredningen har inte diskuterat frågan. Enligt regeringens bedömning torde ett övervägande i saken kräva ett beaktande av samtliga de typer av osjälvständiga brottsformer som nämnts i det föregående. Regeringen menar att det, på befintligt under- lag, inte är görligt att i detta läge avge något förslag till utvidgningar av bestämmelsen. Under alla förhållanden bör det dock framhållas att gällande regel synes ha fungerat väl. Regeringen finner med hänvisning till den bakgrunden att det inte föreligger några skäl att nu lämna något förslag i denna del. När det kommer till frågan om skyddsvakt ska erhålla befogenheter att undersöka t.ex. till synes övergivna bilar eller andra föremål, något som har föreslagit, kan följande sägas. Eftersom de befo- genheter som det här gäller leder till begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheter som tillkommer medborgarna enligt regeringsformen eller annars medför ingrepp i enskildas förhållanden, är regeringen inte övertygad om det lämpliga i en sådan ordning. Det som synes vara över- givet behöver inte vara det, något som kan innebära att skyddsvakt tar beslut om undersökning av ett fordon som är parkerat på platsen av fullt legitima skäl. Den nu gällande skyddslagen säger inget om skyddsvakters befogenhet att tillgripa våld. Frågor om våldsanvändning i allmänhet regleras i stället i polislagen (1984:387). Utredningen har utförligt redogjort för vilka befogenheter som tillkommer militära och civila skyddsvakter enligt polislagen. Vidare har utredningen behandlat frågor om ansvarsfrihet enligt 24 kap. samt skyddsvakters möjligheter att vara be- väpnade och att använda skjutvapen som de har utrustats med. Enligt regeringens bedömning har skyddsvakter ett flertal befo- genheter att använda våld mot enskilda. Något önskemål från remissin- stanserna om utvidgningar i skyddsvakters våldsbefogenheter har inte framförts, undantaget det förslag som har lämnats av . Re- geringen finner inte skäl att föreslå några förändringar i denna del. Sammanfattningsvis finner regeringen, i likhet med utredningen, att det saknas skäl att göra principiella ändringar i de regler som styr skyddsvak- Regeringen föreslår emellertid, i likhet med utredning- Prop. 2009/10:87 en, att det av en ny skyddslag bör framgå att skyddsvakts gripandebefo- genheter innefattar samtliga de skyddsändamål som omfattas av lagstift- ningen. Härmed kommer skyddslagens bestämmelser om skyddsändamål och skyddsvakts befogenheter att bättre korrespondera med varandra. Lagrådet har i sitt yttrande konstaterat att 16 § innebär att protokoll ska föras över kroppsvisitationer, tillfälliga omhändertaganden och beslag. Enligt Lagrådets mening bör det föras protokoll även över gripanden enligt 13 §. Lagrådet har härvid jämfört lydelsen av 27 § polislagen (1984:387). Regeringen har godtagit Lagrådets förslag. När det kommer till möjligheten för en skyddsvakt att utöva sina befo- genheter konstaterar regeringen att ett skyddsobjekts rättsverkningar sträcker sig längre än skyddsobjektets beslutade geografiska gränser. Det framgår i nu gällande skyddslag genom ett antal begrepp, t.ex. invid ett skyddsobjekt eller i dess närhet. Som utredningen har nämnt finns det inte närmare angivet hur begrep- pen ska tolkas och det ges ingen direkt vägledning i förarbetena till nu gällande lag. Regeringen konstaterar att det ytterst, både då det är fråga om den gällande lagen och den här föreslagna, blir en fråga för de rättstil- lämpande myndigheterna att tolka innebörden av begreppen. Emellertid bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att en avgörande omstän- dighet för att tolka begreppen torde vara skyddsobjektets geografiska belägenhet. Är objektet beläget på land, t.ex. i stadsbebyggelse med kvartersstruktur och flervåningshus tätt inpå, är det naturligt att tolka begreppen förhållandevis snävt, medan dessa kan få en vidare tolkning om skyddsobjektet ligger i ett öppet område med fri sikt. Det som enligt regeringens mening talar för en sådan tolkning är att allmänhetens fysis- ka rörelseutrymme, generellt sett, torde vara trängre i stadsbebyggelse än i skog och mark. När ett skyddsobjekt avser ett vattenområde bör, enligt utredningen, skyddsobjektets rättsverkan äga giltighet även i djupled, dvs. också bot- ten och vattenmassorna mellan denna och ytan. Regeringen anser att en sådan tolkning följer av att det generella tillträdesförbudet för skyddsob- jekt även fortsättningsvis föreslås kunna kompletteras med förbud mot sådana aktiviteter som att dyka, fiska och ankra. När det kommer till militära fartyg menar regeringen, i likhet med utredningen, att en skyddsvakt bör kunna utöva sina befogenheter på fartygskroppen, men även i vattenområdet invid detta. Regeringen har i avsnitt 10.1 behandlat frågan om skyddsobjektets geografiska gränser i höjdled. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer ska besluta i frågor om skyddsobjekt. Regeringens bedömning: De nuvarande beslutsorganen och deras in- bördes beslutanderätt i frågor om skyddsobjekt och skyddsvakter bör i allt väsentligt behållas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. anser i huvudsak att de nuvarande beslutsorganen och dess inbördes beslutanderätt i frågor om skyddsobjekt och skyddsvakter bör bibehållas. Bodens kommun menar att länsstyrelserna har en bättre lokalkännedom än en myndighet på riksnivå skulle ha. och har väckt frågan om en central myndighet bör inrättas med uppgift att besluta om skyddsobjekt. Försvarsmakten delar i alla väsentliga avseenden utredningens slutsat- ser rörande beslutsstrukturen. anser bl.a. att samtliga beslut om skyddsobjekt inom energiförsörjningen som berör produktion och distribution av el och värme ska hanteras av svenska kraft- nät eller , något som i vissa delar har instämt i. Skälen för regeringens förslag Enligt 3 § nu gällande skyddslag är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ansvarar för prövningen av frågor om Regeringen konstaterar att skyddslagen förutsätter att det finns en eller flera myndigheter som kan ansvara för ärendehanteringen. Regeringen föreslår därför att regeringen även fortsättningsvis bör ges ett bemyndigandet att besluta i frågor som rör skyddsobjekt och en möjlig- het att bestämma att annan myndighet ska kunna fatta sådana beslut. Lagrådet har i sitt yttrande haft synpunkter på utformningen av lagtex- Enligt Lagrådets mening bör det i kompetensregeln anges att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta i frågor Det kommer då att framgå att kompetensen inte bara omfattar förklaringen att ett visst objekt ska vara ett skyddsobjekt utan också rätten att meddela förbud och att upphäva eller ändra ett redan Regeringen instämmer i Lagrådets förslag. Skälen för regeringens bedömning Vilka myndigheter ska besluta i frågor enligt skyddslagen? I 2 § förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anlägg- ningar m.m. har regeringen bemyndigat länsstyrelserna och makten att fatta beslut i fråga om flertalet skyddsobjekt. Beslutsuppgif- terna fördelar sig i korthet på följande vis. Regeringen beslutar om riks- dagens och regeringens byggnader. Försvarsmakten beslutar om statliga förvaltningsbyggnader, anläggningar och områden till vilka staten har ägande- eller nyttjanderätt och som disponeras huvudsakligen av För- svarsmakten, eller . För- svarsmakten beslutar vidare om militära fartyg och luftfartyg samt områ- den där en främmande stats militära styrka tillfälligt bedriver övningar här i landet inom ramen för internationellt samarbete. Övriga beslut om skyddsobjekt fattas av i det län där objektet finns. Försvarsmakten får dock fatta interimistiska beslut om skyddsobjekt, om beslut inte kan avvaktas och objektet är ett område där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar m.m. eller områden där Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp eller för att hindra en kränkning av vårt territorium, 2 § förordningen och 4 § 4 och 5 nu gällande skydds- lag. Sådana tillfälliga beslut ska gälla till dess beslutar i ärendet, dock längst . Regeringen behandlar frågorna om beslutsprocessens närmare utform- ning i avsnitt 11.2. Utredningen har föreslagit att regeringen, länsstyrelserna och För- svarsmakten också fortsättningsvis bör vara ansvariga beslutsmyndighe- ter. Regeringen konstaterar att och Försvarsmakten har fullgjort uppgiften som prövnings- och tillsynsmyndigheter enligt lagen. De har därmed erfarenhet av och kompetens för att tillämpa lagstiftningen som bl.a. innebär avvägningar mellan olika samhällsintres- sen och som kan leda till inskränkningar i den enskildes privata sfär och allemansrätten. Mot denna bakgrund finner regeringen, i likhet med ut- redningen, att nuvarande myndigheter även framgent bör pröva ärenden enligt lagen. Något vägande skäl för att tillföra ytterligare beslutsorgan till kretsen av de nu nämnda har inte framkommit. Ska samtliga länsstyrelser besluta om civila skyddsobjekt? Utredningen har konstaterat att allt fler skyddsobjekt eller tänkbara såda- na kan vara sammanlänkade med andra objekt och i många fall utgöra endast en del av ett större system, ofta etablerat i flera län och ibland rikstäckande, t.ex. Rakel-systemet eller anläggningar inom elförsörj- ningsområdet. Utredningen har därför särskilt övervägt frågan om det finns några fördelar att vinna med en centralisering av beslutanderätten för de civila skyddsobjekten, dvs. att en enda länsstyrelse beslutar i dessa ärenden. I och för sig kan det, som utredningen har framfört, vara en fördel med en centralisering av beslutanderätten. På så sätt kan man uppnå att beslut präglas av enhetlighet och, såvitt avser objekt som sträcker sig över läns- gränsen, även smidighet. Vidare torde det vara så att en centralisering typiskt sätt skulle kunna bidra till olika typer av effektivitetsvinster, t.ex. i form av fördjupad kompetens och ökad specialisering. Enligt regering- ens bedömning finns det emellertid, vilket även utredningen har framhål- lit, andra fördelar att vinna genom att låta rådande ordning bestå. tive länsstyrelse har hanterat olika objekt inom det egna länet. Det innebär att varje länsstyrelse torde äga särskild kännedom om de förhållanden som råder på plats, vilket kan vara värdefullt bl.a. vid den avvägning som ska ske mellan objektinnehavarens intressen av ett kvalificerat skydd, ställt mot allmänhetens intressen av att ha tillgång till ett område. Det finns även praktiska fördelar i form av närhet och till- gänglighet för länsstyrelserna vid besök hos tilltänkta objekt inför beslut, något som torde bidra till att tiden för att bereda ett ärende minskar. När- heten till skyddsobjektet underlättar vidare för länsstyrelserna vid even- tuell uppföljning av redan fattade beslut. Regeringen finner vid en sam- manvägd bedömning, i likhet med utredningen, att övervägande skäl talar mot att beslutanderätten för de civila skyddsobjekten förs över till en enda länsstyrelse. Någon ändring bör med andra ord inte göras. Såvitt avser objekt som befinner sig i olika län men som av tekniska skäl är länkade till varandra, t.ex. Rakel-systemet, bör det ankomma på länsstyrelserna att i samråd med berörda myndigheter besluta om vilka anläggningar m.m. som kan komma i fråga som skyddsobjekt. Vad avser frågan om enhetlighet i länsstyrelsernas beslutsfattande, något som vissa remissinstanser har haft synpunkter på, ska nämnas att regeringen före- slår att det av den nya lagen ska framgå att beslut i frågor som rör skyddsobjekt ska kunna överklagas, avsnitt 15. Bör en omfördelning av beslutsuppgifter ske? Utredningen har övervägt om det finns några fördelar med att göra en viss omfördelning av beslutsuppgifter mellan Försvarsmakten och läns- styrelserna. Det förslag som utredningen har lämnat i denna del avser Försvarsmaktens möjligheter att fatta s.k. interimistiska beslut om skyddsobjekt enligt 2 § förordningen (1990:1334) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m. Förslaget innebär att Försvarsmakten under alla förhållanden får besluta om att områden där Försvarsmakten, eller bedriver tillfälliga övningar, prov eller försök ska vara skyddsobjekt, dock för om högst (4 § 4 nuvarande skyddslag). Detsamma ska gälla områ- den där Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot eller för att hindra en kränkning av territorium (4 § 5 samma lag). Utredningen har vid sin bedömning inledningsvis anfört att Försvars- maktens interimistiska beslutanderätt i och för sig synes fungera tillfred- ställande men att det finns skäl att något förenkla beslutsordningen. En- ligt utredningen gäller det i första hand i fråga om att besluta tillfälliga övningsområden som skyddsobjekt. Utredningen har framhållit att det sedan bestämmelsens tillkomst har skett stora förändringar som innebär att Försvarsmaktens övningar, särskilt , minskat påtagligt och att de övningar som Försvarsmakten numera bedriver utanför de egna övningsområdena sällan överstiger och så gott som aldrig sker utan föregående samråd med berörd markägare. Till detta kommer att Försvarsmakten har beslutanderätten i fråga om skyddsob- jekt för områden där en främmande stats militära styrka bedriver utbild- ning inom ramen för Partnerskap för fred samarbetet (PFF). Dessa övningar torde enligt utredningen inte sällan vara mer omfattande i Prop. 2009/10:87 tid och rum än Försvarsmaktens egna övningar. Regeringen, som instämmer i vad utredningen har anfört, bedömer att utredningens bedömning torde innebära en förenkling av den beslutsord- ning som gäller . Vidare torde i stort sett samtliga ärenden där till- fälliga övningsområden ska beslutas som skyddsobjekt kunna flyttas över från länsstyrelserna till Försvarsmakten. Mot den bakgrunden finner regeringen att utredningens förslag bör genomföras. Försvarsmakten har föreslagit, då beslut om skyddsobjekt utgör en sä- kerhetsskyddsåtgärd, att dess beslutsbefogenheter bör innefatta de myn- digheter som omfattas av Försvarsmaktens föreskriftsrätt enligt 39 § 1 och 44 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Om detta inte bedöms ändamålsenligt anser Försvarsmakten att beslutsrätten enbart bör avse Försvarsmakten. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att det inte skulle stå något att vinna med att Försvarsmaktens beslutsbefogenheter skulle om- fatta alla övriga myndigheter som hör till Försvarsdepartementet efter mönster av vad som gäller enligt säkerhetsskyddslagstiftningen.