prop · GX03213 · 2010-05-18 00:00:00 — Detta innebär att en stor del av åtagande enligt den preliminära bördefördelningen redan är uppfyllt. har bedömt att det 2006 återstod ca kväve och fosfor av åtagande i Helcoms aktionsplan till 2016. Motsvarande minskningstrend finns även i de flesta andra . Därefter har ytterligare minskningar skett och åtgärder beslutats och minskningar förväntas ske genom tidigare beslut. Nya åtgärder redovisas i denna skrivelse och framtida prognoser för såväl utsläpp av luftburna kväveföreningar som läckage från jordbruket pekar på kraftiga minskningar framöver. Hur grödofördelningen inom jordbruket kommer att förändras som aktionsplanen för ska genomföras kommer att påverka belastningen av kväve- och fosforföreningar och kan komma att betyda minst lika mycket som de åtgärder som redovisas. Som ett underlag till femte nationalrapport om klimatförändringar (Ds 2009:63) till FN:s klimatsekretariat gjordes en beräkning som visar hur odlingen av grödor och djurhållningen förväntas utvecklas till 2020. Inom ramen för detta arbete har det beräknats hur förändringen av odlingen kan förväntas påverka belastningen av kväve- och fosfor- föreningar från jordbruket. Totalt kan läckaget av kväve- och fosfor- föreningar från i det område som påverkar , och egentliga minska med motsvarande ca kväve och fosfor (varav till egentliga ) . På grund av rådande trender och redan beslutade åtgärder och styrmedel förväntas nedfallet av kväveföreningar på egentliga minska med motsvarande ca kväve års nivå. Till detta kommer ytterligare åtgärder som har föreslagits i landsbygdsprogrammet och åtgärder som har beslutats via havsmiljöanslaget att ge betydande minskningar (se avsnitt 4.3 och 4.4). Genom nya åtgärder som redovisas i denna skrivelse samt genom havsmiljöanslaget och vattenmyndigheternas åtgärdsprogram kommer åtgärder genomföras . Minskad övergödning är ett prioriterat område i för och ett ökat antal projekt inom detta område kan förväntas finansieras med EU-medel som Intertreg. Vid beräkningen av de preliminära bördefördelningen i aktionsplanen användes för svensk del en lägre reningsgrad för fosforföreningar i de kommunala reningsverken än vad hade i verkligheten, vilket innebär att åtagande troligen kan komma att bli lägre än den preliminära beräkningen. Helcom har dessutom en årlig uppföljning av den totala belastningen av näringsämnen och metaller på egentliga , och denna visar på att det kvarvarande svenska åtagandet för fosfor var ca hälften av den preliminära beräkningen. Bördefördelningen är baserad på belastningen av kväve- och fosforföreningar från olika länder . Referensperioden var dock regnig och avrinningen hög. Ytterligare omräkningar skulle kunna göras för att få en rättvisande jämförelse med ett normalår vad gäller nederbörd och avrinning. Det skulle reducera det samlade behovet av minskad belastning som utgör grunden för börde- fördelningen och därmed ländernas åtagande. har ett arbete inom Helcom med att förbättra data- underlaget och justera den beräkningsmetodik som användes vid beräkningarna av den preliminära bördefördelningen startat. I arbetet ingår bl.a. att beakta den tillförsel av kväveföreningar som sker via nedfall från luften. Utsläppen och nedfallet av kväveföreningar från landbaserade källor har minskat kraftig och väntas genom åtgärder inom europeiska luftvårdsarbetet samt arbetet inom den internationella sjöfartsorganisationen minska betydligt . Då ca en tredjedel av tillförseln av kväveföreningar till havs- områden kommer via nedfallet av luftburna kväveföreningar så kommer reduktioner i nedfallet att minska den totala mängden kväve och fosfor som ska fördelas mellan länderna. står för en mindre del av nedfallet av kväveföreningar på vilket innebär att inkluderande av luftnedfallet bör minska relativa andel av det total minskningsbehovet. Det pågår även en revision av den modell, den s.k. Baltic Nest-model- len, som har använts för att beräkna hur stor belastning av kväve- och fosforföreningar som tål. Då det kontinuerligt kommer att ske förbättringar av bl.a. dataunderlag och modellverktyg är avsikten att fortlöpande uppdatera beräkningarna, vilket i sin tur kan komma att innebära justeringar av de totala närsaltsutsläppen och fördelningen av nödvändiga utsläppsminskningar mellan länderna . Hur mycket belastningen och utsläppsbetingen kommer att minska samt bördefördelningen mellan länderna efter revideringen är oklart vilket försvårar arbetet med de nationella åtgärdsplanerna som i dagsläget baseras på de preliminära bördefördelningarna. Baserat på att Skr. 2009/10:213 luftnedfallet kommer att inkluderas samt den generella minsknings- trenden av belastningen så bedömer vi dock att det totala minsknings- behovet kommer att bli mindre. I och med de insatser vi redovisar i denna skrivelse skapar vi tydliga förutsättningar för att åtagande ska kunna nås. Vi bedömer att den positiva trenden samt de ytterligare åtgärder och framtida insatser som redovisas här gör att förutsättningarna för att nå det svenska åtagandet bör finnas 2016 så att en god miljöstatus kan nås till 2021. I tabell 1 ges en översiktlig summering av ovanstående bedömning baserat på beräkningar i förslaget till nationell handlingsplan (rapport 5985 och 5985). Det bör dock påpekas att de beräkningar som har tagits fram för åtgärderna bygger på stora osäkerheter och endast får ses som riktmärken för kostnader och effekter. Summering av hur mycket som bedöms återstå av preliminära minskningsåtagande i Helcoms aktionsplan jämfört med de insatser, åtgärder och prognoser som redovisas i skrivelsen. Åtgärder och minskningar som kan tillgodoräknas Kväve (ton/år) Fosfor (ton/år)* beslutade åtgärder och ytterligare minskningar efter > -2 100 Ytterligare rening i reningsverk Ytterligare minskning av utsläppen från jordbruket 2010-2016 -3 5006 250 Förbud mot fosfat i maskindiskmedel - 5 (-9) Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram*** -15 00017 750 Återstår att nå till 2016 Prognos till 2020 för jordbrukets utsläpp**** -55 (-90) Omräkning av det preliminära betinget 2013***** Återstår till 2016 efter revidering av åtagande och prognos *Gäller endast utsläpp till egentliga . Inom parantes är totala minskningen till egentliga , och . **Nya åtgärder har genomförts efter 2006 som inte kan uppskattas men bedöms ha minskat utsläppen betydligt kväve och fosfor. ***Åtgärdsprogrammen innehåller generella åtgärder och kan därför överlappa de andra åtgärderna genom dubbelräkning av förväntad minskning som följd. Därför har siffrorna avrundats nedåt i tabellen jämfört med avsnitt 4.4.10. ****Prognos för jordbrukets utveckling till 2020. *****Bedöms minska det svenska åtagandet väsentligt bl.a. eftersom kvävenedfall från luft kommer inkluderas vilket motsvarar ca 1/3 av den totala belastningen. Ytterligare omräkningar kommer troligen göras för att kompensera för att referensperioden var regnig och avrinningen hög. Detta skulle minska det samlade det totala minskningsbehovet som utgör grunden för ländernas åtaganden. x= uppskattning saknas men bedöms minska åtagande väsentligt. Som nästa steg i genomförandet avser vi att noggrant följa utvecklingen för att ha beredskap för att genomföra eventuella ändringar av åtgärdsplan. Utvärderingen av åtgärdsplanerna vid och Skr. 2009/10:213 omräkningen av de preliminära bördefördelningarna utgör en grund för eventuella ändringar och förstärkningar av åtgärdsplanen, i syfte att Helcoms miljömål ska kunna nås. 4.5.2Övriga rekommendationer och överenskommelser i Helcoms aktionsplan för att minska övergödningen Regeringens bedömning: Genom tidigare beslut och redovisade insatser i denna skrivelse bör kunna uppfylla rekommenda- tionerna och överenskommelserna om att minska övergödningen i Helcoms aktionsplan för . Skälen för regeringens bedömning: Förutom bördefördelningen inbegriper övergödningssegmentet ett antal preciserade åtaganden för att minska utsläppen av kväve- och fosforföreningar till . Flera av åtagandena innebär att rekommendationer och bilagor knutna till Helsingforskonventionen inom avlopps- och jordbruksektorerna stärks på ett antal punkter. Slutligen ingår även ett antal särskilda överens- kommelser av övergripande karaktär som inte har någon direkt an- knytning till någon specifik rekommendation. Vi bedömer att kommer att uppfylla rekommendationerna och överenskommelserna om övergödning. Överenskommelserna och rekommendationerna redovisas under de olika redovisade åtgärderna och sektorerna med undantag för de som redovisas nedan. genomförande av Helsingforskonventionens bilaga III I regeringens proposition Godkännande av vissa konventioner m.m. (prop. 1992/93.237, bet. 1992/93:JoU26, rskr. 1992/93:382) ges en beskrivning av Helsingforskonvention om skydd av Östersjö- områdets miljö. Konventionens artikel 6 innebär bl.a. att parterna ska tillämpa de förfaranden och vidta de åtgärder som anges i bilaga III. Denna bilaga har därefter utvidgats med en del II och den förändrade bilagan trädde i kraft . Del II omfattar ett antal mer specificerade krav för att förhindra föroreningar från jordbruket både avseende växtnäring och växtskyddsmedel. Dessutom finns krav avseende tillståndsplikt, uppföljning samt utbildning och rådgivning. Flera av kraven och rekommendationerna beträffande växtnäring motsvarar i stora drag de krav som ställs enligt nitratdirektivet. I många fall är dock bilagan mindre preciserad, vilket gör att utrymme lämnas för länderna att genomföra åtgärderna utifrån de naturgivna förutsättningarna i respektive land. Genom Helcoms aktionsplan för görs ett antal tillägg i bilaga III och dess del II. Tilläggen består bl.a. av en ny rekommendation om begränsning av stallgödselspridningen till per hektar och år och fosfor per hektar och år. Dessutom förtydligas bilagans regler om tillståndsplikt för stora djuranläggningar med gränser för när en djuranläggning ska omfattas av tillståndsplikt. De införda gränserna för svin och fjäderfäanläggningar är i överensstämmelse med Rådets direktiv Skr. 2009/10:213 (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar det s.k. IPPC-direktivet (och Rådets direktiv /1/EG) och för nötkreatur preciseras gränsen för tillstånds- plikt till 400 djurenheter. Slutligen betonas i övergödningssegmentet att åtgärderna bör genomföras med hänsyn till bästa möjliga teknik (BAT) och bästa miljöpraxis (BEP). I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170) beskrev vi kortfattat att ett antal kompletterande regler ska införas för att på ett bättre sätt ska följa kraven som ställs i nitratdirektivet. Bland annat nämns att det svenska regelverket förty- dligas genom att den årliga stallgödselspridningen begränsas till kväve per hektar. Förtydligandet kompletterar den tidigare svenska bestämmelsen som innebär att mängden fosfor som får spridas inte får överstiga per hektar. Detta tillägg är en del i ett flertal ändringar som har gjorts i Statens jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2004:62). Ändringarna beskrivs närmare under avsnitt 4.4.2. Bästa möjliga teknik och bästa miljöpraxis finns reglerat i genom och de allmänna hänsynsreglerna, vilket innebär att aktionsplanen är genomförd i denna del. I gäller även de gränser för tillståndsplikt som har införts i bilaga III del II. Bilagans krav och rekommendationer beträffade växtskyddsmedel uppfylls genom de svenska reglerna för att minska hälso- och miljö- riskerna vid användning av dessa produkter. Även det som anges beträffande uppföljning samt rådgivning och information uppfylls av . Förtydligandena innebär därmed inte något behov av att ytterligare ändra det svenska regelverket, utan bilaga III och dess del II bedöms fullt ut genomförda av . Största källan till utsläpp och utpekande av känsliga områden Att jordbruk är den största källan till utsläpp av näringsämnen till är något som specifikt omnämns i segmentet om övergödning i Helcoms aktionsplan. Vidare anges att varje land ska vidta alla nödvän- diga steg för att förteckna de områden som är relevanta såsom nitrat- känsliga områden. I ingår av den totala jordbruks- marken i s.k. nitratkänsliga områden enligt rådets direktiv (91/676/EEG) om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, det s.k. nitratdirektivet. Områdena innefattar de mer intensiva jordbruks- områdena i och slätt- och mellanbygder. EU- kommissionen har inte framfört någon synpunkt på den svenska förteckningen av känsliga områden. Emellertid föreskriver nitrat- direktivet att översyner av de känsliga områdena ska göras . Nästa översyn kommer att rapporteras till kommissionen . ska enligt förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket och genom särskilt uppdrag ta fram underlag för rapporteringen, vilket ska överlämnas till regeringen . Odling av grödor för energiproduktion samt krav för pälsdjurs- uppfödning Under övergödningssegmentet anges särskilt att ökningen av odlingen av energigrödor bör uppmärksammas och att länderna ska vidta lämpliga åtgärder för att begränsa växtnäringsförlusterna från odlingen. En rad grödor som odlas i kan användas för bioenergi- produktion. Odlingen omfattar främst Salix, hybridasp, , spannmål och oljeväxter samt i viss mån vall. De regler som finns i den svenska lagstiftningen för att begränsa utsläppen av växtnäringsämnen omfattar såväl odling av grödor för energiproduktion som odling för livsmedels- och foderändamål. Inom ramen för landsbygdsprogrammet 20072013 finns möjlighet att erhålla stöd för odling av Salix, hybridasp och . har dock endast bortemot anlagts med hjälp av stödet. Arealen av spannmål och oljeväxter som används för energiändamål och framställning av etanol och rapsmetylester () motsvarar ca . Växtnäringsförlusterna vid denna odling bör vara något lägre än vid odling till livsmedel eller foder, eftersom hög proteinhalt inte eftersträvas. används ibland som en källa för biogasproduktion. Odling av vall ger mestadels lägre förluster av växtnäring än öppen växtodling. Länderna har genom aktionsplanen och dess övergödningssegment även kommit överens om att bl.a. pälsdjuruppfödningen som källa till övergödning kräver särskild uppmärksamhet. Pälsdjursuppfödningen i har minskat kraftigt och omfattade 2007/08 ca 100 uppfödare. Detta tillsammans med att djurhållning omfattas av de allmänna hänsynsreglerna liksom alla preciserade regler avseende lagring och spridning av stallgödsel gör att dess inverkan på övergödningen bör ha minskat . bör kunna framföra till Helcom att vi har uppmärksammat dessa frågeställningar och att dessa inte bör medföra någon högre risk för ökade växtnäringsförluster och därmed ökad belastning på . Ytterligare överenskommelser i aktionsplanen I Helcoms aktionsplan välkomnas det meddelande som väntades om den s.k. hälsokontrollen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Medlems- länderna kom även överens om att avge en kortare gemensam åsikts- förklaring. Åsiktsförklaringen lyfte särskilt fram behovet av att förstärka och bättre integrera de specifika miljöfrågor som gäller för och nödvändigheten av att vidta ytterligare riktade åtgärder för att minska övergödningen. Åsiktsförklaringen överlämnades till . Genom aktionsplanens övergödningssegment beslutades även att etablera en lista på s.k. Hot Spots d.v.s. de stora anläggningar med nötkreatur, svin och fjäderfä som inte uppfyller bilaga III, del II i konventionen. Ett arbete inom ramen för Helcom har därefter startats bl.a. för att i ett första steg revidera tidigare antagna kriterier för upptagande och borttagande av Hot Spots. Beslut om nya kriterier är tänkt att fattas vid ministermötet i . har även börjat initiera gemensamma åtgärder mot utsläpp från och i enlighet med överenskommelserna i aktionsplanen. Det finns även några Skr. 2009/10:213 överenskommelser kring luftföroreningsutsläpp som inte kan driva ensamt utan måste ske i samarbete med de övriga medlems- länderna. Utsläpp av luftföroreningar behandlas även i propositionen Svenska miljömål för ett effektivare arbete (prop. 2009/10:155). 4.6Fortsatt arbete mot hav utan övergödning Regeringens bedömning: Arbetet mot övergödning bör fortsatt ha hög prioritet för att mål och åtaganden ska nås. Genom fortsatt utveckling och nya initiativ finns flera möjligheter att genomföra förbättringar när det gäller de olika åtgärderna och deras kostnads- effektivitet. Skälen för regeringens bedömning: Genomförandet av arbetet för att nå mål och åtaganden kräver insatser av vilka många presente- ras i denna skrivelse. Arbetet mot övergödningen bör fortsatt ha hög prioritet. Det är viktigt att följa utvecklingen och vid behov förstärka eller förändra de insatser som görs allteftersom ny kunskap kommer fram. Genom nya initiativ finns flera möjligheter att genomföra förbättringar när det gäller de olika åtgärderna och deras kostnads- effektivitet. Regeringens bedömning: Det bör vara möjligt att förbättra nuva- rande åtgärder men också att utveckla några potentiella och lovande åtgärder för att ytterligare minska utsläppen av fosfor- och kväve- föreningar till haven. förslag: Överensstämmer i huvudsak med vår Vi anser dock att några av de potentiella åtgärderna bör Remissinstanserna: i län menar att det är utopiskt att utnyttja hela potentialen för åtgärder inom landsbygds- programmet så länge åtgärderna är utformade som miljöstöd och frivilliga att söka. i län stödjer förslaget till subventioner eller andra ekonomiska incitament för musselodling i och menar att möjligheterna att nyttja musslor för biogasproduktion bör studeras. påpekar att bristen på kostnader för recirkulering av kväve/fosfor för musslor gör detta till ett teoretiskt exempel och utan återanvändning blir musslorna bara ett nytt avfallsproblem. WWF vill därför understryka att det absolut effektivaste sättet är att angripa övergödnings- problematiken vid källan. i förordar förslaget om ökad kunskaps- uppbyggnad kring musselodling. VRF bedömer att kostnaderna för musselodling är underskattade. VRF föreslår att stöd för musselodling förs in i landsbygdsprogrammet. Länsstyrelserna i och anser att skörd av alger och Skr. 2009/10:213 tång i kombination med biogasproduktion är en intressant åtgärd som bör Skogsindustrierna, Skogstyrelsen och i är tveksamma till skärmställningar då de ökar risken för stormfällningar. i län anser att det bör föreslås 80 procentig rening av kväveföreningar även för de reningsverk med 2 00010 000 personekvivalenter som har utsläpp direkt till kusten. Kommuner och Landsting och kommun anser att kostnaderna för att införa kväverening är kraftigt underskattade för de små reningsverken och att det ökar energiåtgången kraftigt. Om det behövs mer avskiljning kväveföreningar kan Svenskt Vatten istället teoretiskt tänka sig att högre kväveavskiljning införs vid de större reningsverken. Länsstyrelserna i och län anser att kalkfilter, kalkfilterdiken och strukturkalkning är intressanta och att det är viktigt att genomföra pilotprojekt för dessa med noggrann uppföljning. WWF anser att fler av de åtgärder som listas som potentiella och lovande borde föreslås. i län tycker att frågan om permanent träda är otillfredsställande utredd. i menar att forskning behövs för åtgärder som syftar till att den interna belastningen i minskar. Läns- styrelsen i län saknar restaureringsåtgärder som använts framgångsrikt i sjöar, och som har god potential att lyckas även i brackvatten. Det gäller exempelvis tekniska metoder för att binda fosfor i läckande bottensediment samt biomanipuleringsmetoder (t.ex. utfisk- ning). Skälen för regeringens bedömning I förslag till nationell handlingsplan redovisas, förutom de föreslagna åtgärderna, även s.k. potentiella och lovande åtgärder. Potentiella åtgärder bedöms vara möjliga men svåra att genomföra p.g.a. höga kostnader, outvecklad eller komplicerad teknik, bristande kunskaper om effekter eller andra svårigheter. Lovande åtgärder anses inte möjliga att genomföra, men kan bli det . Det bör vara möjligt att förbättra nuvarande åtgärder men också utveckla några potentiella och lovande åtgärder för att minska utsläppen av fosfor och kväve till haven. Exempel på potentiella och lovande åtgärder redovisas nedan, Kunskapsuppbyggnad och utveckling av potentiella åtgärder inom jordbruket I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170) har vi beskrivit det arbete som har bedrivits, särskilt med avseende på de försöks- och utvecklingssatsningar som gjorts , för att öka kunskaperna och utveckla åtgärder för att minska förlusterna av växtnäring från jordbruksmarken. För att jordbruket fortsatt aktivt ska kunna bidra till att begränsa Skr. 2009/10:213 utsläppen av växtnäring så att en god vatten- och havsmiljö kan nås, krävs både en fortsatt uppbyggnad av kunskaperna och att de åtgärder som vidtas utvecklas och att nya åtgärder kommer fram. Bland annat finns det ett fortsatt stort behov av kunskaper om under vilka för- hållanden det sker mer omfattande förluster av fosforföreningar från jordbruksmarken. Likaledes är det väsentligt att veta och pröva ut hur gamla såväl som nya åtgärder för att begränsa utsläppen av kväve- och fosforföreningar bör vara utformade för att på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt uppnå önskad miljönytta. Därtill krävs att åtgärderna bidrar till att hållbara produktionsmetoder skapas. Inom ett flertal områden sker det olika former av försök och utveckling. Det gäller förbättrad spridning av stallgödsel och rum för att minska förlusterna av växtnäring, effekter av odlingen av fånggröda med hänsyn till gröda, insådd m.m. samt åtgärder som kalkfilterdiken och strukturkalkning. Vi har därför beslutat att satsa ca av de skattemedel som återförs till näringen på kunskapsuppbyggnad och försöks- och utvecklingsarbete. I satsningen ingår också medel för att säkra jordbrukets deltagande i arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten, då detta är väsentligt för att uppnå god status i vatten. Förbättra reningen av enskilda avlopp Det finns teknik för att öka reningen vid enskilda avlopp ytterligare. Om rekommendationer för hög skyddsnivå med 50 procents kväverening genomförs för enskilda avlopp som belastar uppskattas belastningen av kväveföreningar från enskilda avlopp att minska med ytterligare motsvarande ca kväve . skulle belastningen till havet kunna minska med ytterligare motsvarande fosfor . Kostnadsökningen att gå till 88 procents kväverening har av Natur- vårdsverket beräknats till /kg kväve. Detta gäller under förutsättning att alla åtgärder genomförs . Ska en reningsanläggning som redan har uppnått normal skyddsnivå kompletteras med ytterligare åtgärder ökar kostnaden. Om man i stället inför åtgärder för att minska fosforläckaget utöver normal skyddsnivå minskar belastningen till havet med ytterligare motsvarande fosfor . skulle belastningen minska med ytterligare motsvarande kväve . Den extra kostnaden för att komplettera markbädden med en fosforfälla som investeringen görs för att uppfylla normal skyddsnivå har beräknats till /kg fosfor. För att komplettera en befintlig anläggning som redan uppfyller lagkravet ökar kostnaden. Ytterligare rening av enskilda avlopp kan således vara kostnads- effektivt under vissa förhållanden och beroende av teknikutvecklingen kan kostnaderna troligen minska ytterligare. Skärmställningar innebär att man vid avverkning lämnar kvar träd relativt tätt så att överskottskväve tas upp av träden. skärmställningar kan leda till minskad kväveutlakning från skogsbruket till vattendrag, sjöar och hav. Vi bedömer dock att kostnaden för att lämna skärmställningar vid föryngringsavverkning i många fall är för hög i förhållande till nyttan för att kunna motiveras som generell metod för att minska växtnäringsläckaget. Risken för stormfällning av skärmställningen är även stor vilket, när det sker, innebär att effekten av Det är därför viktigt att skärmställningar i första hand används på marker där detta är en lämplig föryngringsmetod. Genom att odla musslor för konsumtion eller för att användas som råvara