prop · GX03203 · 2010-04-20 00:00:00 — Regeringen finner för sin del att det saknas skäl att göra en sådan kopp- ling mellan fängelse och förverkande som utredningen gör. Det kan fin- nas behov av att kunna förverka varor även vid oaktsamhetsbrott, vilket även har påpekat. Det är inte svårt att förutse att det annars kan uppstå problem när explosiva och brandfarliga varor av oakt- samhet hanteras i strid mot kravet på tillstånd. Regeringen anser således att utredningens förslag i dessa delar inte bör genomföras. Regeringens förslag: Kommunens beslut i tillstånds- och tillsyns- ärenden enligt lagen får överklagas hos . beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps beslut får överkla- gas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak eller har inget att erinra mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Beslut av en kommun Enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor (2728 §§) gäller att beslut i tillståndsärenden fattade av sådan nämnd som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsende får överklagas hos länsstyrel- sen. beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. När det gäller överklagandebestämmelserna beträffande de kommunala tillståndsärendena avseende brandfarliga varor föreslås inte någon änd- ring av utredningen. Besluten föreslås således även fortsättningsvis få överklagas till för att därefter kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Genom en sådan instansordning uppnås en samord- ning med (1987:10) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Då kan tillståndsärenden som har ett nära samband avgöras och i ett sammanhang. Fördelen med en sådan ordning är också att samma instansordning då gäller såväl för kommunala tillståndsbeslut som tillsynsbeslut. Regeringen delar utredningens bedömning i den de- len. När det gäller tillståndsärenden rörande hantering av explosiva varor, som enligt nuvarande lagstiftning handläggs av polismyndighet, föreslår regeringen nu att dessa ärenden ska överföras till kommunerna. Utred- ningen har härvidlag menat att , numera Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, i dessa fall bör tas bort som överklagandeinstans. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap kan till exempel vara inblandad i beslutsmyndighetens handläggning genom sina skyldigheter att samråda och ge råd. En ställning som överklagande- instans skulle kunna medföra att myndighetens opartiskhet ifrågasätts och att myndighetens roll kan framstå som principiellt tveksam. Detta kan minska allmänhetens förtroende för överklagandesystemet. Utredningen föreslår i stället att kommunernas beslut om tillstånd till hantering av explosiva varor ska överklagas på samma sätt som kommu- nernas tillståndsbeslut avseende hantering av brandfarliga varor, det vill säga till för att därefter kunna överklagas till allmän för- valtningsdomstol. För detta förslag kan samma argument anföras som redovisats ovan avseende tillståndsbeslut i fråga om brandfarliga varor. Regeringen delar utredningens bedömning även i nu anförda delar. Enligt gällande lagstiftning får Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap överklaga en nämnds beslut om tillstånd. Utredning- en har föreslagit att denna möjlighet ska försvinna. En tillståndprocess innefattar många olika kontroller av etableringen, till exempel kontroll av planärenden, byggärenden och miljöprocesser. Det kan därför ifrågasät- tas om det finns behov av en överklaganderätt. Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap bör i normalfallet finnas med i processen redan vid tillståndsgivningen genom samrådsskyldighet innan beslutsmyndig- heten fattar sitt beslut. Regeringen har för avsikt att införa en sådan be- stämmelse i den nya förordningen om brandfarliga och explosiva varor. 2009/10:203 Detta gör att myndigheten är garanterad viss insyn och påverkansmöjlig- het vid tillståndsgivningen. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps rätt till överklagande av kommunens tillståndsbeslut bör tas bort. Beslut av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap När det gäller Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps beslut i tillståndsärenden, tillsynsärenden och i övriga ärenden som myndigheten prövat som första instans, får dessa överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrät- ten. Med övriga ärenden avses beslut som myndigheten fattar och som tar sikte på annat än tillstånd och tillsyn över hanteringen. Detta kan till exempel vara beslut om godkännande av varor, och godkännande att använda en viss typ av teknik. Utredningen föreslår ingen ändring i dessa delar. Regeringen anser att det är en lämplig, effektiv och rättssäker ord- ning som råder . Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps beslut bör därför även fortsättningsvis överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Beslut om avgift får överklagas Enligt 22 a § förvaltningslagen gäller som huvudregel att förvaltnings- myndigheters beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Från tillämpningsområdet har man dock uttryckligen undantagit beslut i an- ställningsärenden och normbeslut. När det gäller kommunala föreskrifts- beslut kan dessa prövas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kom- munallagen. I 28 § tredje stycket nu gällande lag om brandfarliga och explosiva va- ror anges att beslut om föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som har meddelats med stöd av bemyndigande enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor inte får överklagas. Detta skulle dock ha gällt även utan en särskild bestämmelse, eftersom beslut om föreskrifter är generella och inte kan anses angå någon på ett sådant sätt att han eller hon får överklaga beslutet. Att kommunens beslut om avgifter får över- klagas enligt 10 kap. kommunallagen är en mycket viktig och grund- läggande tanke i kommunalrätten. Någon särskild bestämmelse som upplyser om att kommunens beslut om avgifter ska få överklagas enligt 10 kap. kommunallagen, dvs. att laglighetsprövning ska få ske, behövs dock inte. Regeringens förslag: Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, vapenlagen (1996:67) och lagen (1992:1300) om krigsmateriel ändras på så sätt att hänvisningar till lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor ersätts av hänvisningar till den nya lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit vissa ändringar i ordningslagen (1993:1617) som huvudsakligen innebär att kommunen skulle överta polismyndighetens tillståndshantering i fråga om sprängning och viss användning av pyrotekniska varor. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak eller har inget att erinra mot utredningens förslag till lagändringar. Skälen för regeringens förslag: Förslaget att en ny lag om brandfarli- ga och explosiva varor ska ersättas av en ny sådan föranleder följdänd- ringar i andra lagar. Exempelvis behöver hänvisningar till den gamla lagen ersättas av hänvisningar till den nya lagen. När det gäller de ändringar som utredningen förordar ska göras i ord- ningslagen, finner regeringen att det saknas tillräckligt underlag för att regeringen nu ska kunna gå vidare i denna del. 16 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Den nya lagen om brandfarliga och explosiva varor ska träda i kraft då lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor ska upphöra att gälla. Försvarsmakten, och polismyndigheten får till och med fortsätta hantera plastiska sprängäm- nen som har tillverkats eller importerats före även om de inte är märkta med spårämne. För de varor som på grund av krav i EU-direktiv ska vara CE- märkta får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om att tillstånd eller godkännanden enligt gamla lagen ska ersättas med CE-märkning. Ärenden som kommit in till tillståndsmyndigheten före ikraftträdan- det ska prövas enligt bestämmelserna i den gamla lagen. Äldre bestämmelser om överklagande gäller för beslut som har meddelats enligt den gamla lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att lagen bör träda i kraft . Remissinstanserna: Enligt synes lokutionen, ännu inte avgjorts, i punkten 5 i övergångsbestämmelserna i utredning- ens förslag till den nya lagen om brandfarliga och explosiva varor något oprecis i fråga om vilken tidpunkt som avses. anser att utredningens förslag innebär så stora omställningar för kommunen att förslaget inte bör träda i kraft utan tidigast . Vidare är det enligt kommunen viktigt för kommunerna i omställ- ningsarbetet att ikraftträdandet inte sker tidigare än efter beslut. Skälen för regeringens förslag: Regeringen har stor förståelse för att kommunerna och andra berörda behöver för att anordna verksamhe- Det är dock viktigt att den nya lagstiftningen kommer på plats bl.a. Prop. 2009/10:203 för att den innehåller bemyndiganden som behövs för att genomföra vissa EU-direktiv i svensk rätt. De föreslagna lagändringarna bör därför träda i kraft . Regeringen instämmer även i Justitie- ombudsmannens synpunkter. Regeringen föreslår därför att den aktuella övergångsbestämmelsen formuleras på ett sätt som innebär att alla ären- den som inkommit till tillståndsmyndigheten innan ikraftträdandet ska prövas, dvs. handläggas och avgöras, av den myndigheten enligt de gam- la reglerna. I övriga delar har regeringen ingen annan uppfattning än utredningen. De förändringar som föreslås i lagstiftningen kommer att innebära kon- sekvenser för samtliga inblandade myndigheter, kommuner, företag och Regeringen anser dock inte att det finns skäl att tro att förslaget kommer att innebära ekonomiska konsekvenser i form av ökade kostna- der för någon inblandad på . Kommunerna får ta ut avgifter enligt självkostnadsprincipen för sitt ar- I detta sammanhang ska påpekas att kommunerna i cirka hälften av de tillståndsansökningar avseende explosiva varor som handläggs har samråd med polismyndigheten. Därtill kommer att kommunerna i viss utsträckning är med vid avsyning av objekt för att titta på brand- skyddet/risken. För denna kostnad i form av nedlagt tid får kommunerna Det kan här också påpekas att Polisverk- samhetsutredningen angett att förslaget om att överföra tillståndshand- läggningen av explosiva varor till kommunerna uppskattas medföra en resursbesparing på tio årsarbetskrafter hos polisen. Detta får anses inne- bära att det är fråga om en relativt liten arbetsbörda sett i antal ärenden De andra myndigheterna som berörs av förslaget kommer också få ta ut avgifter för sitt arbete i så stor utsträckning att förslaget inte kan anses öka kostnaderna annat än i mycket ringa omfattning för dessa. Vad gäller länsstyrelserna och de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms förslaget innebära ett mycket litet antal extra ärenden och mål Enligt utredningens efterforskningar tyder överklagandefrekven- sen 2003 och 2004 på, att det kommer att tillkomma ca fyra stycken ärenden för länsstyrelserna och därefter, om dessa överklagas, lika många mål för förvaltningsrätterna . För samtliga ovan nämnda aktörer kommer de eventuellt ökade kost- naderna, enligt regeringens uppfattning, att uppvägas av den ökade effek- tivitet, till exempel genom förbättrad samordning, som möjliggörs genom Även för enskilda och företag kommer fördelar att uppstå eftersom för- slaget samordnas med andra lagar inom närbesläktade områden vad gäll- er bland annat tillstånds- och tillsynsmyndigheter. heterna kommer alltså slippa vända sig till flera olika myndigheter. Handläggningen och servicen kommer att rationaliseras och därmed medföra administrativa lättnader för företagen och enskilda. 18.1Förslag till lag om brandfarliga och explosiva varor Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 § lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor (BEX-lagen). Den har omarbetats språkligt för att tydliggöra syftet med lagen. Lagen kan tillämpas vid sådana förberedan- de åtgärder som behövs från brand- och explosionsskyddssynpunkt. Be- greppet överföring är nytt som fristående begrepp i lagen. Eftersom lagen även har ett brottsförebyggande syfte anges det uttryckligen att lagen också syftar till att förebygga obehörigt förfarande med varorna, se av- snitt 6. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. För tyd- lighets skull har dock tillagts att lagen även gäller konsekvenserna av en brand eller en explosion. Någon skillnad i förhållande till vad som gäller med uttrycket från brand- och explosionssynpunkt är inte avsedd. Det är således både åtgärder som behövs med hänsyn till sannolikheten för en brand eller explosion samt åtgärder som behövs med hänsyn till konsekvenserna av sådana händelser som lagen gäller. Paragrafen motsvarar till viss del 4 § BEX-lagen. Från lagens tillämpningsområde undantas transport av brandfarliga el- ler explosiva varor som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods och transporter av brandfarliga varor som sker som bulklast i fartyg i den mån transporten sker i dess fasta tankar. Inte heller gäller lagen när brandfarliga varor används som drivmedel i fartyg eller luftfar- tyg. Även sådana delar pyrotekniska artiklar som t.ex. en monterad krockkudde som utgör en del av ett fordon, undantas från lagens till- lämpningsområde om det redan, i annan författning, finns regler. Regler som avses här är sådana som finns i fordonsförordningen (2009:211) och föreskrifter som utfärdas med stöd av fordonsförordning- en. Fordonsförordningen gäller t.ex. inte för fordon som tillhör staten och som tillverkats särskilt för militära ändamål eller fordon som används uteslutande inom inhägnade områden. För sådana fordon gäller därmed bestämmelserna i lagen om brandfarliga och explosiva varor. I 35 § för- sta stycket punkten 4 denna lag bemyndigas regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare undantag från lagens tillämpning i fråga om viss vara eller viss hantering, överföring och import. Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 och 6 §§ förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. Det finns många ämnen som kan orsaka eller förvärra en brand utan att de är brandfarliga vätskor, brandfarliga gaser eller explosiva varor. Det gäller bland annat ämnen med oxiderande och självreaktiva egenskaper, ämnen med högt energiinnehåll och brandfarliga fasta ämnen. utvalda kemiska produkter med sådana egenskaper omfattas av lagen om brandfarliga och explosiva varor genom att de är "brandreaktiva varor". Vad som är brandreaktiva varor och därmed brandfarliga varor i lagens mening anges genom att det utfärdas föreskrifter om det (av Myndighe- ten för samhällsskydd och beredskap). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndi- gas i 36 § första stycket 1 denna lag att meddela föreskrifter där den tekniska beskrivningen uttömmande anger vilka varor som avses. Se avsnitt 7. Paragrafen motsvarar i stora delar 8 § förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. I bestämmelsen görs en kortfattad upp- räkning av de klasser med explosiva varor som följer av de internationel- la reglerna. Bestämmelsen är utformad i enlighet med den definition som utarbetats inom för ett globalt harmoniserat system för klassificering och märkning av kemikalier (GHS). /infördes GHS-systemet i EU:s lagstiftning genom förordning 1272/2008, den så kallade CLP-förordningen (CLP står för "Classifica- tion, Labelling and Packaging"). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas i 36 § första stycket 1 denna lag att utfärda föreskrifter där den tekniska beskrivningen uttömmande anger vilka varor som avses. Se avsnitt 7. I paragrafen anges vissa definitioner. Definitionen avseende hantering motsvarar den som anges i 3 § BEX-lagen med undantag för att ordet återvinning lagts till och att ordet förstöring bytts ut mot ordet destruk- tion. Export ingår inte i begreppet hantering, däremot krävs tillstånd för att hantera en brandfarlig eller explosiv vara vid export eftersom hantering utgör ett led i exporten. Med därmed jämförliga förfaranden, som anges i definitionen av be- greppet hantering, avses sådan fysiskt befattning med varorna som kan jämföras med de övriga termerna i definitionen. Det kan t.ex. vara fråga om upplåtelse. Ordet överföring har brutits ut från hanteringsbegreppet och blivit ett fristående begrepp. Definitionen har sin bakgrund i det s.k. explosivva- rudirektivet. Begreppet import innefattar införsel från land som inte omfattas av för inre marknad. I fråga om import och överföring är det inte den fysiska hanteringen som är av det främsta intresset. I stället är det kontrollaspekter som kom- mer i första hand. Regleringen förutsätter tillstånd för import och överfö- ring och är till för att myndigheterna både inom landet och i andra länder ska veta var farliga varor befinner sig. Punkt 3 har utformats i enlighet med vad som framgår av Lagrådets yttrande. Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 § BEX-lagen. Bestämmelsen är grundläggande för all hantering av varor. Vad gäller aktsamhetskravet har en viss utvidgning skett i förhållande till gällande rätt, genom att den som bl.a. hanterar brandfarliga och explosiva varor ska vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs inte enbart för att förebygga olyckor m.m. utan även för att förebygga obehörigt förfarande med varorna. Med obehörigt förfarande avses till exempel stöld eller sabotage. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Bestämmelsen motsvarar i stora drag 9 § BEX-lagen. Den materiella förändring som skett är att kravet på utredning knutits till tillståndsplik- ten i stället för till verksamhet i vilken en yrkesmässig hantering av brandfarliga eller explosiva varor ingår. Den utredning som ska göras varierar allt efter situationen. Det kan till exempel vara fråga om beskriv- ning, bedömning, analys och värdering av risker och konsekvenser. I utredningskravet ligger inte att tillståndsinnehavaren behöver utreda riskerna eller konsekvenserna av obehörigt förfarande med varorna till följd av till exempel stöld, sabotage eller terrorhandlingar. Liknande krav på utredning om risken för olyckor och konsekvenserna av sådana händelser finns i annan lagstiftning, till exempel i 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) och 6 kap. . I de flesta fall uppfyller en utred- ning enligt 2 kap. 4 § lagen om skydd mot olyckor även kraven enligt denna lag. I de fall det finns en relevant utredning eller analys enligt en annan lag, bör tillstånds- och tillsynsmyndigheterna nöja sig med denna, och endast begära in ny eller kompletterande utredning, om det finns skäl för det. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 8 § BEX-lagen. Den förändring som skett är att kompetenskravet har knutits till tillståndspliktig verk- samhet i stället för till yrkesmässig verksamhet i vilken ingår hantering av brandfarliga eller explosiva varor. Även en hantering som inte är yrkesmässig kan vara så riskabel att den kräver särskild kompetens. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 36 och 37 §§ förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. I sak görs inga änd- ringar men regleringen förs in i lagen för att markera att föreståndarkra- vet är ett grundläggande krav vid tillståndpliktig hantering. Föreståndar- kravet knyts till tillståndspliktig verksamhet. I tredje stycket regleras att tillståndsmyndigheten ska godkänna före- ståndare i vissa fall. Den lämplighetsprövning som tillståndsmyndigheten har att göra av föreståndare måste ske med beaktande av tillståndsmyn- dighetens kunskap och erfarenhet av vad som krävs för en säker verk- samhet. Lämplighetsprövningen måste ske med beaktande av omständig- heterna i varje enskilt fall. Lika långt gående kompetenskrav behöver inte ställas på föreståndaren för verksamhet som bedrivs i enmansföretag eller företag med begränsad verksamhet som för större verksamheter eller anläggningar för tillverkning. Några av omständigheterna som regelmäs- sigt bör ingå i prövningen är dock den sökandes utbildning, praktiska erfarenhet av explosiva varor, verksamhetens organisation och omfatt- ning samt tilltänkt ansvarsområde. Vidare bör en allmän bedömning göras av den tilltänkta personens lämplighet i övrigt för att bli förestån- dare i en aktuell verksamhet. Se avsnitt 7. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medde- la föreskrifter om föreståndare, se 36 § första stycket punkten 8. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 § första stycket BEX-lagen. Med anordningar avses t.ex. utrustning, maskiner, behållare och förvarings- kärl. En omarbetning har gjorts för att tydliggöra att placeringen i förhål- lande till omgivningen inte bara ska prövas med hänsyn till avståndet utan även i förhållande till andra geografiska faktorer som till exempel höjdskillnader. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. För tyd- lighets skull har dock tillagts att byggnader och anläggningar osv. ska vara inrättade och placerade även med hänsyn till konsekvenserna av en brand eller en explosion. Någon skillnad mot vad som gäller med uttrycket från brand- och explosionssynpunkt är inte avsedd. Således ska byggnader och anläggningar osv. inrättas och placeras med hänsyn till sannolikheten för en brand eller explosion samt inrättas och placeras med hänsyn till bedömningen av konsekvenserna av en brand eller ex- plosion. Krav på förvaring och förpackning är grundläggande för verksamheten. I bestämmelsen läggs grundprincipen fast att varje explosiv och brandfar- lig vara ska förpackas och förvaras för sig. Paragrafen motsvaras i hu- vudsak av 15 och 16 §§ förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. En ändring har skett på så sätt att det nu anges att risken för olyckor och skador inte får öka mer än i ringa omfattning. Riskerna måste alltid anses öka när volymerna ökar. Vad som är ringa omfattning ska bedömas i varje enskilt fall med hänsyn tagen till samtliga omstän- digheter. Paragrafen motsvarar i huvudsak det krav på produktgodkännande som finns i 10 § förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. Exempel på sådant produktgodkännande är CE-märkning. Efter- som produktgodkännande är ett grundläggande krav för en explosiv vara har regleringen flyttats till lagen. Därtill har kravet på produktgodkän- nande knutits till tiden då den explosiva varan släpps ut på marknaden och inte som enligt nuvarande reglering till tiden då hanteringen av varan påbörjas. Se avsnitt 10. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen motsvarar 10 a § BEX-lagen. Bestämmelsen är föranledd av tillträde till konventionen av om märkning av plastiska sprängämnen i detekterings- syfte, (SÖ 2007:15). Vad som utgör plastiska sprängämnen framgår av artikel 1 samt bilagan till nämnda konvention. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 § BEX-lagen. En förändring är dock att informationskravet uttryckligen även ska omfatta överföring. Vidare ska informationskravet även omfatta uppgifter av betydelse för att före- bygga obehörigt förfarande med varorna. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. För tyd- lighets skull har dock tillagts att märkning och uppgifter om varorna ska lämnas även för att bedöma konsekvenserna av en brand eller en explo- sion. Någon skillnad mot vad som gäller med uttrycket från brand- och explosionssynpunkt är inte avsedd. Således ska märkning och upp- gifter om varorna lämnas för att bedöma sannolikheten för en brand eller explosion samt konsekvenserna av en brand eller explosion.