prop · GX0395 · 2010-02-08 00:00:00 — Frågor om återkallelse eller begränsning tills vidare av elevtillstånd eller flygcertifikat prövas av domstol dock endast om handlingen har omhändertagits enligt 21 § första stycket eller om i annat fall fråga om återkallelse eller begränsning är anhängig vid domstol. Om Lagrådets förslag godtas får givetvis lagrådsremissens efter- följande paragrafer i 4 kap. numreras om. 4 kap. 30 § Paragrafen ger domstolen möjlighet att i ett mål om återkallelse av exempelvis flygcertifikat avstå från att besluta om återkallelse och i stället meddela särskilda villkor för certifikatet eller besluta att en ny personutredning ska göras . Lagförslaget innehåller inga bestämmelser om personutredning. Enligt Lagrådets uppfattning bör man under den fortsatta beredningen klargöra vad som åsyftas med en sådan utredning och vad ett beslut om en sådan utredning avses leda till. 5 kap. 5 § I paragrafen finns bestämmelser som ger rätt att använda våld i samband med upprätthållande av ordning. Av bestämmelserna framgår enligt Lagrådets uppfattning inte klart hur långt denna rätt sträcker sig. Med hänsyn till hur bestämmelserna formulerats ligger det enligt Lagrådets uppfattning närmast till hands att våld ska få tillgripas endast ombord på ett luftfartyg. I så fall bör ordet ombord läggas till i första stycket enligt följande: Om någon genom sitt uppträdande ombord utgör . Frågan bör belysas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 5 kap. 6 § I paragrafen finns särskilda bestämmelser om befrielse från straffansvar eller nedsättning av straff för den som i fall som avses i 5 § brukat större våld än i varje fall är medgivet. Enligt Lagrådets mening hör bestämmelsen hemma i 13 kap. och bör därför föras över dit. 5 kap. 9 § Paragrafen innehåller bestämmelser om rapporteringsskyldighet vid olyckshändelser och liknande situationer. Skyldigheten ska enligt första stycket fullgöras av luftfartygets befälhavare. Enligt Lagrådets mening blir bestämmelserna i andra stycket om att ägare eller brukare ska vara rapporteringsskyldiga tydligare om stycket ges följande lydelse: Fartygets ägare eller, om fartyget inte används av ägaren, den som brukar det ska 1.fullgöra de skyldigheter som anges i första stycket, om befälhavaren inte kan fullgöra sin skyldighet, och 2.rapportera om ett fartyg har försvunnit under flygning och inte har kunnat återfinnas. Genom tredje stycket första meningen avses att en vidgning av kretsen rapporteringsskyldiga ska kunna beslutas till att omfatta även andra som har utfört arbete som har samband med en berörd flygning. Avsikten torde vara att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldigheten. Lagrådet föreslår därför att bestämmelsen formuleras om till ett sådant bemyndigande. I kapitlet finns paragrafer i vilka det ibland talas om innehavaren av en flygplats och på andra ställen om flygplatshållare, den som driver en flygplats, flygplatsinnehavare och flygplatshavare. Det framgår inte av lagrådsremissen vad de olika benämningarna står för eller i vilka avseende de sinsemellan skiljer sig åt. Under det fortsatta lagstiftnings- arbetet bör skillnaderna och innebörden av de olika benämningarna klargöras och begreppen om möjligt renodlas. 6 kap. 1 § I den föreslagna paragrafen behandlas frågor om användningen av flyg- platser och andra start- och landningsplatser för luftfartyg. I författningskommentaren ges en definition av vad som avses med en flygplats. Lagrådet förordar att en definition av flygplats tas in i para- grafens första stycke. Huvudregeln i paragrafen är att start och landning ska ske på mark- eller vattenområde, vilket är inrättat som flygplats. I detta sammanhang erinrar Lagrådet om att tillstånd krävs enligt för flygplats om rullbanan är längre än eller om flygrörelserna med motordrivna luftfartyg är fler än 500 per kalenderår (jfr förordningen [1998:890] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, bilagan, nr 63.30, 63.40 och 63.50). föreslås i paragrafen att för start och landning får tillfälligt eller i begränsad omfattning även ett land- eller vattenområde användas som inte särskilt har inrättats som flygplats. Skulle start eller landning innebära avsevärt men för områdets ägare eller innehavare krävs dennes samtycke. Vidare föreslås ett bemyndigande att meddela föreskrifter för här nämnda situationer. Nödsituationer och jämförbara fall är undantagna från paragrafens tillämpningsområde. Av författningskommentaren framgår att bestämmelserna om start och landning på platser utanför flygplatser är en nyhet i förhållande till vad som föreskrivs i luftfartslagen. I kommentaren sägs vidare att enligt praxis inget uttryckligt samtycke krävs när en start eller landning inte innebär något avsevärt men för den som äger eller innehar det aktuella området. Denna princip avses enligt remissen bli lagfäst genom den nu föreslagna regleringen. Lagrådet kan notera att remissen dock inte inne- håller någon närmare redovisning av grunden för uttalandet om inne- börden av praxis. Som Lagrådet förstår lagförslaget avses således att exempelvis en markägare ska ha rätt att motsätta sig en start eller landning på sin mark endast om detta medför avsevärt men för honom eller henne. Inne- börden av förslaget synes därmed vara att markägaren på grund av ett uttryckligt lagstöd skulle vara tvingad att utan någon kompensation tåla betydande ingrepp i sin egendom. Enligt Lagrådets uppfattning utgör emellertid det som redovisas i remissen inte ett tillräckligt underlag för att man ska kunna göra någon säker bedömning av lagförslaget. Det står enligt Lagrådet inte klart exempelvis i vad mån förslaget egentligen leder till en förändring av rättsläget och om det i så fall kan anses föreligga godtagbara skäl för nyssnämnda ingrepp. Lagrådet efterlyser därvid ett klargörande av hur lagförslaget förhåller sig till föreskrifterna om egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Vad gäller bestämmelsen om allemansrätten i tredje stycket i detta lagrum kan nämnas att den rätten är begränsad på det sättet att nyttjande av annans mark inte får ske så att det medför nämnvärd skada eller olägenhet för fastighetsägaren eller annan rätts- innehavare (jfr NJA 2006 s. 495). Enligt Lagrådets mening måste den nu väckta frågan ut innan lagförslaget förs vidare. När det gäller lagförslaget i övrigt vill Lagrådet framföra följande. I remissen hävdas att en utgångspunkt för bestämmelserna i paragrafen är att det med en markägares tillstånd är tillåtet att starta och landa över- allt med ett luftfartyg på hans mark. Visserligen föreslås i den därpå följande paragrafen ett bemyndigande som innebär att föreskrifter ska kunna meddelas som innebär att ett visst område inte får användas för landning om sådana föreskrifter behövs av hänsyn till natur- eller miljö- vård, friluftsliv, kommunikationer, fiske eller annan näringsverksamhet. Trots detta gör Lagrådet bedömningen att avfattningen av den här kommenterade paragrafen och framför allt författningskommentaren kan ge en alltför knapphändig och snäv bild av rättsläget. En läsare kan få uppfattningen att det i princip med en markägares tillstånd är fritt fram att företa upp till 500 flygrörelser på en markägares fastighet, om nu inte ett bemyndigande utnyttjats som inskränker den möjligheten. Vad som i sammanhanget särskilt bör uppmärksammas är att det inom grannelagsrätten och miljörätten finns regler, som begränsar möjlig- heterna att starta och landa fritt var som helst även om man har en mark- ägares tillstånd (jfr bl.a. 3 kap. 1 § jordabalken och 26 kap. 9 § miljö- balken). Störningarna vid flygverksamhet till och från en fastighet får således inte ens med en markägares medgivande vara av det slaget att omgivande fastigheter drabbas på sådant sätt och i sådan omfattning att detta strider mot 3 kap. 1 § jordbalken eller bestämmelserna i miljö- balken. Mot bakgrund av det ovan anförda måste enligt Lagrådets mening den föreslagna paragrafen och författningskommentaren till denna övervägas på nytt under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet och en mera heltäckande beskrivning av rättsläget göras med avseende på möjligheter och begränsningar att starta och landa på platser som inte är inrättade som flygplats. 6 kap. 4 § I paragrafens första stycke första meningen föreskrivs att det krävs tillstånd för att inrätta en flygplats. I författningskommentaren sägs att det föreslagna första stycket motsvarar 6 kap. 4 § i nuvarande lag. I den paragrafen är emellertid kravet på tillstånd begränsat till flygplatser för allmänt bruk (allmänna flygplatser); jfr dock också 6 kap. 8 § i nuvarande lag. Av den nu föreslagna paragrafens andra stycke framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före- skriva att en flygplats med hänsyn till dess art, trafikens ringa omfattning eller andra särskilda omständigheter får inrättas utan tillstånd. Lagförslaget innebär således den nyheten i sak, att det i fortsättningen kommer att krävas tillstånd för att inrätta flygplatser som inte är allmänna flygplatser, om inte flygplatsen i det enskilda fallet undantas från tillståndskravet. För flygplatser som inrättats redan före lagens ikraftträdande kommer dock de nya bestämmelserna inte att gälla. Lagrådet har ingen erinran mot förslaget, men anser att den ändring i sak som förslaget innebär bör presenteras i författningskommentaren. 6 kap. 7 § I paragrafens första stycke första meningen föreskrivs att en flygplats inte får tas i bruk innan den har godkänts från flygsäkerhetssynpunkt och meddelats ett drifttillstånd av den myndighet som regeringen bestämmer. Det framgår inte av lagtexten om ett drifttillstånd är avsett att knytas till flygplatsen som sådan eller till flygplatsens innehavare eller någon Lagförslaget bör under det fortsatta lagstiftningsarbetet förtydligas i den delen. 6 kap. 11 § Av paragrafens första stycke framgår att det ska finnas en flygtrafiktjänst för att trygga och underlätta luftfarten. Verksamheten ska vara godkänd från flygsäkerhetssynpunkt. Det finns varken i paragrafen eller i författningskommentaren någon definition av vad som avses med flygtrafiktjänst eller vad det är för slags verksamhet som kräver godkännande. I avsnitt 10.6.1 har däremot lämnats en redogörelse för vad som innefattas i en sådan tjänst. Det framgår emellertid inte vad redogörelsen där grundas på. Enligt det som sägs i avsnittet består en flygtrafiktjänst av fem delar, bl.a. flyglednings- tjänst i vilken ingår bl.a. flygtrafikledning som i sin tur rymmer ett antal tjänster, bl.a. flygkontrolltjänst. Denna sistnämnda tjänst sägs vara en sammanfattande benämning på tre närmare angivna kontrolltjänster. Definitionen av flygledningstjänst sägs i avsnitt 10.6.1 vara något vidare än den som återfinns bl.a. i förordningen (EG) nr 549/2004, men att arbetet i detta lagstiftningsärende måste utgå från denna vidare definition då det saknas erforderligt underlag för en annan utgångspunkt. Enligt Lagrådets mening är det otillfredsställande att det inte i lagen ges en definition av detta för flygtrafiken så centrala begrepp som flyg- trafiktjänst innebär. Visserligen sägs i paragrafens andra stycke att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om flygtrafiktjänsten. Uppenbarligen åsyftas här ett bemyndigande och paragrafen bör därför utformas som ett sedvanligt normgivningsbemyndigande med behörighet att besluta ytterligare före- skrifter. Trots de ytterligare föreskrifter som kan förväntas, skulle det enligt Lagrådets mening vara värdefullt om 11 § utformades så att i vart fall de väsentligaste komponenterna i en flygtrafiktjänst redovisades. Enligt paragrafens tredje stycke första meningen får en flygtrafik- ledningstjänst för luftrummet i anslutning till en flygplats ombesörjas av innehavaren av flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av inne- havaren av flygplatsen. Enligt tredje stycket tredje meningen får den som utför en sådan trafikledningstjänst lämna tillstånd till klarering och anvisningar om färdväg för luftfartyg, dvs. fatta myndighetsutövande beslut. Att det är fråga om överlämnande av myndighetsutövning fram- går inte av lagtexten. Men även om lagtexten förtydligas i detta avseende torde regeringsformen inte ge utrymme för att en enskild får överlämna myndighetsutövning till en annan. Först måste dock enligt Lagrådets mening klargöras vad som menas när man i 11 § tredje stycket föreskriver att en flygtrafikledningstjänst får ombesörjas av en innehavare av flygplatsen eller annan. Det är enligt Lagrådets mening över huvud taget inte förenligt med bestämmelserna i 17 §, som i princip kräver certifikat för den som tjänstgör som flygledare i flygtrafikledningstjänst, att låta en innehavare av en flygplats enbart med stöd av 11 § utföra flygledningstjänster. Sammanfattningsvis måste de frågor som Lagrådet här väckt övervägas närmare under det fortsatta lagstiftningsarbetet. 6 kap. 13 § I lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och i vissa EG-rättsakter finns närmare bestämmelser om luftfartsskyddet på flygplatser m.m. En upplysning om lagen och dessa rättsakter finns i paragrafens första stycke. I andra stycket föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i ett enskilt fall får besluta att en anläggning eller en verksamhet vid en anläggning som används för luftfart inte får användas eller att en verksamhet inte får bedrivas om inte luftfarts- skyddets krav är uppfyllda, eller ange under vilka förutsättningar anläggningen får användas eller bedrivas. Bestämmelsen är ny och har, såvitt Lagrådet kunnat finna, inte motiverats i lagrådsremissen. Lagrådet efterlyser de överväganden som ligger till grund för paragrafens andra stycke. Av särskilt intresse är hur bestämmelserna är avsedda att tillämpas i sak. Hit hör bl.a. de närmare förutsättningarna för att ett beslut om avstängning eller annan begränsning ska kunna meddelas, begränsningens omfattning, den tid en avstängning eller annan begränsning kan pågå och frågan om ersättning ska kunna utgå för den tid en avstängning pågår. Lagrådet saknar i lagrådsremissen även en kommentar till frågan hur bestämmelserna i paragrafens andra stycke förhåller sig till bestäm- melserna i 7 och 8 §§ och till de åtgärder som kan bli aktuella med stöd av 9 § i lagen om luftfartsskydd. De nu väckta frågorna bör belysas närmare under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. 6 kap. 16 § Enligt paragrafens första stycke första meningen får den som driver en flygplats och den som tillhandahåller tjänster för luftfarten ta ut avgifter för användningen av flygplatsen och tjänsterna. Motsvarande bestämmelser finns i 6 kap. 13 § i nuvarande luftfartslag. Bestämmelserna där avser dock avgifter inte endast för användningen av allmänna flygplatser eller tjänster utan även för användningen av allmänna anläggningar. Det framgår inte av lagrådsremissen om den nu föreslagna begränsningen är avsiktlig. Frågan bör uppmärksammas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. De nu föreslagna bestämmelserna innebär, till skillnad mot nuvarande bestämmelser, att den som driver en flygplats eller tillhandahåller tjänster för luftfarten själv får bestämma avgifterna för användningen av flyg- platsen eller tjänsterna. I paragrafens första stycke andra meningen ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigande att meddela föreskrifter om enligt vilka principer sådana avgifter får tas ut. Enligt Lagrådets mening är föreskrifter om avgifter som en enskild får besluta om att ta ut för den som använder en flygplats eller andra tjänster som tillhandahålls att se som civilrättsliga föreskrifter. Till den del före- skrifter om avgifterna meddelas i offentligrättslig ordning, såsom i förhållande till en statlig myndighet som driver flygplatsen, torde före- skrifterna däremot vara att se som icke betungande offentligrättsliga föreskrifter, om de medel som inflyter också går till verksamheten där. Något bemyndigande att meddela sådana föreskrifter krävs då inte. Regeringsformen medger inte att delegerar normgivnings- kompetens på det civilrättsliga området. Däremot får regeringen eller efter delegation från regeringen en myndighet meddela verkställighets- föreskrifter på detta område. Frågan är då om den normgivnings- kompetens som åsyftas i första stycket andra meningen ryms inom regeringens primärområde såvitt föreskrifterna hänför sig till det civilrättsliga området. I lagrådsremissen motiveras bestämmelsen med att man vill säkerställa att vissa internationella åtaganden, bl.a. vad avser icke-diskriminering, som gjort inte åsidosätts. Med hänsyn till detta uttalande och till hur de föreskrifter beskrivits som anges i första stycket andra meningen anser Lagrådet att det ligger närmast till hands att se dem som verk- ställighetsföreskrifter. Något bemyndigande från sida krävs inte för meddelande av sådana föreskrifter. Sammanfattningsvis ifrågasätter Lagrådet behovet av det föreslagna normgivningsbemyndigandet. 6 kap. 17 § I första stycket första meningen ställs det upp krav på certifikat för flyg- ledare i flygtrafikledningstjänst och flygtekniker. Som Lagrådet anfört under 6 kap. 11 § bör begreppet flygtrafikledningstjänst definieras. Det hade varit klargörande om även benämningarna flygledare och flyg- tekniker hade definierats i lagen med hänsyn till att de föreslagna straff- bestämmelserna i 13 kap. 4 § 14 innebär att det kan vara straffbart att bryta mot 6 kap. 17 § första stycket och att omfattningen av straffbar- heten annars blir beroende av vad man vid sidan av lagen bestämmer att benämningarna ska stå för. En beskrivning och inte en benämning av arbetsuppgifterna är således att föredra. Vidare anges i första stycket andra meningen att den som vill genomgå utbildning till flygledare ska ha elevtillstånd. Enligt Lagrådets uppfattning kan det ifrågasättas om det inte är tillräckligt att närmare reglera frågor om utbildning på lägre nivå och följaktligen att andra meningen kan tas bort. Om så inte sker bör det i vart fall preciseras när kravet på elevtillstånd ska vara uppfyllt, t.ex. när antagningen till den särskilda utbildningen äger rum, och det kan då också finnas behov av att skapa lagstöd för att kunna göra undantag från ett sådant krav. Sista stycket i paragrafen innebär att undantag från kravet på certifikat i första stycket kan få göras enligt förordning eller myndighetsföre- skrifter eller enligt beslut i enskilda fall när det gäller arbete som utförs inom vissa angivna organisationer. Enligt Lagrådets mening kan den föreslagna ordalydelsen tyda på att det är fråga om en författnings- reglering i enskilda fall. Bestämmelsen bör hellre ges en generell utformning och dessutom ha ett mer avgränsat bemyndigande. På grundval av författningskommentaren om att bestämmelsen är tänkt för personal inom en organisation som själv kan svara för att personalen har den kompetens och de kunskaper som krävs skulle bestämmelsen förslagsvis kunna avslutas med orden organisationer som uppfyller flygsäkerhetens krav med hänsyn till arbetets omfattning. Enligt Lagrådets mening bör paragrafen vidare disponeras om något, bl.a. så att sista stycket, som är oberoende av andra stycket, förs ihop med första stycket som det i sak hör samman med. En del redaktionella ändringar bör också göras. Mot denna bakgrund förordar Lagrådet med utgångspunkt i den före- slagna texten att paragrafen ges följande lydelse: Endast den får arbeta som flygledare i flygtrafikledningstjänst eller flygmekaniker som har ett gällande certifikat för arbetet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta om undantag från kravet på certifikat när det gäller arbete som utförs inom organisationer som uppfyller flyg- säkerhetens krav med hänsyn till arbetets omfattning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1. att annan personal med uppgifter inom markorganisationen eller med andra uppgifter av betydelse för flygsäkerheten än som avses i 4 kap. ska ha behörighetsbevis, 2.att det krävs elevtillstånd och medicinskt intyg för att genomgå utbildning för certifikat och för att få certifikat och behörighetsbevis, och 3.godtagande i av utländska elevtillstånd, certifikat och behörighetsbevis. I fråga om elevtillstånd, certifikat, behörighetsbevis och medicinskt intyg gäller bestämmelserna i 4 kap. 6 och 831 §§. 6 kap. 18 § Paragrafen innebär att förbud mot tjänstgöring vid sjukdom m.m. kan gälla för flygledare i flygtrafikledningstjänst och flygtekniker, men också för under förutsättning att regeringen föreskriver det viss annan personal inom markorganisationen. Vad gäller sistnämnda personal- kategori torde avses ett sedvanligt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter. Enligt Lagrådets uppfattning bör bemyndigandet formuleras på ordinärt sätt. Paragrafen bör därför ges följande lydelse: Bestämmelsen i 5 kap. 10 § gäller också flygledare i flygtrafik- ledningstjänst och flygtekniker. Regeringen får meddela föreskrifter om att bestämmelsen i 5 kap. 10 § ska gälla även annan personal inom markorganisationen med uppgifter som är av betydelse för flygsäker- heten. 6 kap. 19 § I författningskommentaren framhålls att paragrafen har två syften, dels att förebygga att märken, belysningar och andra anordningar sätts upp på ett sådant sätt att flygsäkerheten äventyras, dels att befintliga flyghinder ska markeras. Första stycket bör enligt Lagrådets bedömning kunna förtydligas i flera avseenden. I första stycket första meningen hänvisas det till föreskrifter om uppsättning av märken. Den valda lagtexten ger ett annat intryck än vad det såvitt framgår av remissen i själva verket är fråga om, nämligen att förhindra uppsättning av anordningar som kan utgöra fara för flyg- säkerheten. En mer träffande skrivning skulle kunna vara förbud mot eller annan begränsning av märken. Vidare bör det av lagtexten tydligt framgå vad som ska förstås med termen flyghinder. grafen utformas så att det i första meningen angivna syftet att förebygga fara för flygsäkerheten även täcker det bemyndigande som ges i andra Enligt andra stycket får föreskrifter som meddelas med stöd av första stycket inte innebära något avsevärt men för markägarna eller dem som har särskild rätt till marken. Med en sådan formulering kan det enligt Lagrådet ifrågasättas om man inte utesluter en del personer som i betydande grad kan påverkas av sådana föreskrifter men som det egent- ligen finns lika starka skäl att ta särskild hänsyn till. Om avsikten är att också de personerna ska falla under bestämmelsen skulle det förslagsvis kunna talas om dem som äger eller har särskild rätt till mark, anlägg- ningar eller andra objekt som berörs av föreskrifterna. Lagrådet föreslår vidare att tredje stycket, som innehåller bestämmelser som endast är tillämpliga på den ena typen av fall som avses i första stycket (markering av flyghinder), bryts ut till en egen paragraf. stycket bör däremot stå kvar i paragrafen, således som ett tredje stycke. Lagrådet föreslår med utgångspunkt i den föreslagna lagtexten att paragrafen ges följande lydelse: För att förebygga fara för flygsäkerheten får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om 1.förbud mot eller annan begränsning av uppsättning av märken, belysning och andra anordningar som kan utgöra en sådan fara, och 2.markering av byggnader, andra anläggningar och objekt som kan utgöra en sådan fara (flyghinder). Föreskrifter som meddelas med stöd av första stycket får inte leda till något avsevärt men för dem som äger eller har särskild rätt till berörd mark. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om åtgärder som får vidtas när föreskrifter som avses i första stycket inte följs.