prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — På skuldsidan ska den innehålla följande rubriker: Nettoförmögenhet, Fonder, Avsättningar, Statsskulden, Skulder m.m. och Periodavgränsningsposter. Slutligen ska föreskrivas att finansieringsanalysen ska innehålla följande rubriker: Statens verksamhet, Investeringar, Utlåning, Finansiella aktiviteter och Statens nettoupplåning. Under rubrikerna ska redovisningen delas in i poster. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans framför någon synpunkt på Skälen för regeringens förslag: Regeringen fattar beslut om uppställningsformerna för resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen. Uppställningsformerna har fungerat väl i prak- tiken. Som tidigare anförts kan det dock finnas principiella betänkligheter mot att det saknas normer, beslutade av , om dessa. Regeringen anser därför att det i budgetlagen bör införas föreskrifter om vilka rubriker som nämnda delar av årsredovisningen ska innehålla. Årsredovisningslagen (1995:1554) innehåller två olika uppställningsformer för resultaträkningen och en uppställningsform för balansräkningen. Uppställningsformerna finns intagna i bilagor till lagen. Även lagen (1997:614) om redovisning innehåller bestämmelser om uppställningsformerna för resultaträkningen och balansräkningen. I den sistnämnda lagen anges de ingående posterna mera översiktligt än i årsredovisningslagen. Något behov som motsvarar det som finns beträffande företagen och kommunerna att kunna jämföra redovisningen mellan olika redovisande enheter finns inte i fråga om årsredovisningen för staten. Däremot kan det finnas ett behov av att kunna jämföra årsredovisningar för staten över tiden. Det bör vara tillräckligt att lagen föreskriver vilka rubriker resultaträkningen och balansräkningen ska innehålla. Detsamma bör även gälla finansierings- analysen. Mot bakgrund av detta bör den nya budgetlagen innehålla en bestämmelse enligt vilken resultaträkningen ska innehålla följande rubriker: Intäkter, Kostnader, Resultat från andelar i hel- och delägda företag, Finansiella intäkter och kostnader samt Årets över- eller underskott. På motsvarande sätt bör det i budgetlagen föreskrivas att balans- räkningens poster ska presenteras under följande rubriker på tillgångssidan: Anläggningstillgångar (Immateriella, Materiella och Finansiella anläggningstillgångar), Utlåning, Varulager m.m., Fordringar, Periodavgränsningsposter, Kortfristiga placeringar och Kassa och bank. På skuldsidan ska den innehålla följande rubriker: Nettoförmögenhet, Fonder, Avsättningar, Statsskulden, Skulder m.m. och Periodavgränsningsposter. Finansieringsanalysen bör innehålla följande rubriker: Statens verksamhet, Investeringar, Utlåning, Finansiella aktiviteter och Statens nettoupplåning. Under rubrikerna bör redovisningen delas in i poster, som beslutas av regeringen. En bestämmelse om vilka rubriker resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ha har tagits in i 10 kap. 9 § förslaget till budgetlag. Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att för varje post i resultaträkningen och balansräkningen samt finansieringsanalysen ska beloppet av motsvarande post för det närmast föregående budgetåret anges. Om regeringen har ändrat principerna för värdering, klassificering eller indelning i poster eller avgränsningen för staten sedan föregående budgetår, ska posterna för närmast föregående år räknas om eller ändras så att en jämförelse mellan åren blir meningsfull. En sådan omräkning eller ändring ska dock inte behöva göras om det finns särskilda skäl. I så fall ska upplysningar om detta lämnas i årsredovisningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans framför någon erinran mot Skälen för regeringens förslag: Som tidigare anförts är det jämförbarheten mellan olika redovisningsperioder som är viktigast vid ställningstaganden till hur årsredovisningen för staten bör utformas. Att resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen innehåller jämförelsetal för åtminstone närmast föregående år har stor betydelse för jämförbarheten . Sådana jämförelsetal har funnits i årsredovisningen /95. Enligt regeringen bör denna praxis lagfästas. För att underlätta tolkningen och transparensen i resultaträkningen och balansräkningen, och för att underlätta en jämförelse mellan olika år, bör det vidare i lagen föreskrivas att om grunderna för värdering, klassificering eller indelning i poster har ändrats, ska posterna för det närmast föregående budgetåret räknas om eller ändras på det sätt som behövs för att de ska kunna jämföras på ett meningsfullt sätt. Regeringen avser att lämna sådana upplysningar i not. Om det finns särskilda skäl, och är förenligt med god redovisningssed, bör dock inte någon skyldighet att räkna om eller ändra posterna föreligga. Skälen för att någon omräkning eller ändring inte görs bör dock i sådana fall anges. En bestämmelse om jämförelsetal har tagits in i 10 kap. 10 § förslaget till budgetlag. 14.8När årsredovisningen ska avlämnas Regeringens bedömning: Bestämmelsen om att årsredovisningen för staten ska lämnas till året efter budgetåret bör inte ändras. Utredningen har inte gjort någon bedömning i denna del. Remissinstanserna: () anser att regeringen även fortsättningsvis bör ha möjlighet att lämna årsredovisningen för staten fram till , eller åtminstone den Prop. 2010/11:40 . Bakgrund: Enligt 37 § budgetlagen, i dess lydelse till och med , ska regeringen till senast efter budgetåret redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet. Enligt 38 § budgetlagen, i dess lydelse till och med , ska vidare årsredovisningen för staten , dock senast efter budgetåret, lämnas till . Årsredovisningen lämnas till i form av en skrivelse. I praktiken har skrivelsen lämnats till mellan . gäller enligt 37 § budgetlagen att regeringen året efter budgetåret ska lämna en årsredovisning för staten till (se vidare bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301 och 302 och bet. 2010/11:KU2, rskr. 2010/11:2325). Skälen för regeringens bedömning: har små tidsmässiga marginaler för behandlingen av årsredovisningen för staten . Visserligen är tidsmarginalerna, som ESV framhållit, även för regeringen små. har dock regeringen i praktiken lämnat årsredovisningen för staten eller någon dag . Regeringen gör därför bedömningen att den reglering som gäller är ändamålsenlig. Regleringen har tagits in i 10 kap. 5 § förslaget till budgetlag. 14.9Behov av ytterligare föreskrifter Regeringens bedömning: De ytterligare föreskrifter som behövs i fråga om årsredovisningen för staten bör meddelas på förordningsnivå. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans framför någon synpunkt på Skälen för regeringens bedömning: Regeringen föreslår i denna proposition att det införs grundläggande bestämmelser om årsredovisningen för staten i budgetlagen. Det finns behov av att dessa bestämmelser fylls ut med ytterligare föreskrifter. Regeringen avser att meddela sådana föreskrifter i förordning. Genom att de årliga s.k. normeringsbesluten som regeringen har fattat ersätts med en förordning blir det tydligare vilken uppfattning regeringen har i vissa redovisningsfrågor. Intern styrning och kontroll Regeringens bedömning: Den nya budgetlagen bör inte innehålla någon bestämmelse som ålägger regeringen att se till att det finns en betryggande intern styrning och kontroll samt internrevision hos myndigheterna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland () tillstyrker eller har ingen erinran mot bedömningen. anser dock att det i budgetlagen bör regleras att regeringen har ett ansvar att säkerställa att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. menar vidare att det är viktigt att det finns en logisk, tydlig och sammanhängande ordning för myndighetsledningarnas instruktionsenliga ansvar och kraven på intern styrning och kontroll. Bakgrund: Enligt 1 § budgetlagen ska i statens verksamhet hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Uttrycket hög effektivitet åsyftar att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för till- gängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Med att god hushållning ska iakttas menas att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl (prop. 1995/96:220 s. 19 f.). Motsvarande bestämmelse har tagits in i 1 kap. 3 § förslaget till budgetlag. Med intern styrning och kontroll avses den process som regeringen, och i förlängningen myndighetsledningarna, använder för att uppfylla ansvaret att bedriva en effektiv och författningsenlig verksamhet. Genom internrevisionen kan den interna styrningen och kontrollen granskas. I budgetlagen saknas uttryckliga bestämmelser om intern styrning och kontroll samt om internrevision. För de myndigheter som lyder under regeringen finns dock föreskrifter på området i flera förordningar. För förvaltningsmyndigheterna under regeringen gäller myn- dighetsförordningen (2007:515). Enligt 3 § i denna förordning är det myndighetens ledning som inför regeringen ansvarar för verksamheten och ska bl.a. se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndigheten ska vidare enligt 4 § 4 myndig- hetsförordningen säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Regeringen har i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll lämnat närmare föreskrifter om detta. Förordningen trädde i kraft och tillämpas av myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen (2006:1228). trädde en ny bestämmelse i 2 kap. 8 § andra stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag i kraft, enligt vilken ledningen vid de myndigheter under regeringen som omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll i anslutning till underskriften i årsredovisningen ska lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Internrevisionsförordningen gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen i den omfattning som föreskrivs i respektive myndighetsin- struktion. är det 64 myndigheter som har internrevision (prop. 2008/09:1 s. 289). Enligt 2 § förordningen ska det vid en myndighet finnas en internrevision som bl.a. ska granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med en rimlig säkerhet uppnår en effektiv verksamhet, följer lagar, förordningar och andra regler samt lämnar en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapporteringen av verksamheten. Även inom EU har ett arbete bedrivits för att utveckla den interna styrningen och kontrollen avseende såväl EU-institutionernas egen budget som medlemsländernas hantering av betalningar till och från EU. Beträffande EU-institutionernas budget finns bestämmelser om att budgeten ska genomföras med en effektiv och ändamålsenlig intern kontroll i artikel 28 a rådets förordning (EG, Euroatom) nr 1605/2002 av med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. Vid Europeiska kommissionens förhandlingar med nya kandidatländer har vidare krav ställts på en tydlig reglering av ansvar för intern styrning och kontroll (se SOU 2003:93 s. 46). har på eget initiativ infört ett s.k. nationellt intygande avseende hanteringen av EU-medel vid svenska myndigheter. Regeringen intygar därigenom att EU-räkenskaperna, som består av resultat- och balansräkning samt en kassamässig redovisning, har upprättats enligt god redovisningssed och att de enligt regeringens bedömning ger en rättvisande bild samt att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medel (se avsnitt 14). Skälen för regeringens bedömning: Det är som fattar beslut om vilken verksamhet som staten ska bedriva. Regeringens uppgift är att genomföra statens verksamhet samt att förvalta statens medel och tillgångar. Regeringen ansvarar inför för hur den styr riket. Regeringen har därvid relativt fria händer att själv besluta om hur den ska styra myndigheterna för att de skyldigheter som regeringen har gentemot ska uppfyllas. , och tidigare , har pekat på brister i den interna styrningen och kontrollen vid myndigheterna. Det har bl.a. mot denna bakgrund ansetts att kontroll- funktionen i staten borde stärkas och regeringens föreskrifter när det gäller intern styrning och kontroll har setts över. Resultatet av detta arbete är tillkomsten av de förordningsbestämmelser som har beskrivits i det föregående. Ett skäl till att införa en bestämmelse i budgetlagen som uttryckligen ålägger regeringen att se till att det i den statliga verksamheten finns en betryggande intern styrning och kontroll skulle kunna vara att inskärpa vikten av att sådan genomförs. Detta skulle kunna anses ligga i linje med den utveckling som skett inom EU på området. Generellt kan dock sägas om bestämmelserna i budgetlagen att de inte reglerar hur regeringen ska styra verksamheten i staten, utan vilka regeringens skyldigheter och befogenheter är i förhållande till på finansmaktens område. Att regeringen gentemot har ett ansvar för effektiviteten och hushållningen i staten är som nämnts redan fastlagt i 1 § budgetlagen. Med hänsyn till den förvaltningsmodell som finns i hör bestämmelser om intern styrning och kontroll samt internrevision bättre hemma på förordningsnivå. Regeringen anser att det anfört om att det behövs en tydlig och sammanhängande ordning för myndigheternas instruktions- enliga ansvar inte utgör tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse i budgetlagen om regeringens ansvar för att säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll. I den finska lagen om statsbudgeten finns en bestämmelse om att ämbetsverk och inrättningar ska se till att den interna kontrollen är ordnad på ett ändamålsenligt sätt i deras egen verksamhet samt i verksamhet för vilken ämbetsverket eller inrättningen svarar. Ämbetsverkens och inrättningarnas ledning ska leda ordnandet av den interna kontrollen och svara för att den är ändamålsenlig och tillräcklig. Närmare föreskrifter om den interna kontrollen vid ämbetsverk och inrättningar samt om ordnandet av kontrollen utfärdas av regeringen genom förordning. Bestämmelsen i den finska budgetlagen riktar sig alltså direkt till ämbetsverken, och inte till regeringen. I finns bestämmelser om intern styrning och kontroll i föreskrifter utfärdade av (bestämmelser om ekonomistyrning i staten). I saknas en motsvarighet till den svenska budgetlagen. Det finns alltså inte i de nämnda nordiska länderna någon motsvarighet till en sådan bestämmelse riktad till regeringen. Inte heller en jämförelse med de nordiska länderna leder därför till slutsatsen att en bestämmelse om intern styrning och kontroll bör införas i budgetlagen. Frågan om behovet av en sådan lagbestämmelse som här är i fråga bör emellertid också belysas utifrån möjligheter att kontrollera den statliga verksamheten. Att det har ansetts vara av vikt att införa bestämmelser som medför en skyldighet för vissa myndigheter under regeringen att ha en funktion för internrevision hade bl.a. sin grund i avvecklingen av det dåvarande , som var en myndighet under regeringen. Genom inrättandet av och avvecklingen av , förlorade regeringen tillgång till en egen revisionsinstans. Sett ur perspektiv finns dock en sådan att tillgå. I granskning av myndigheternas årsredovisningar ingår enligt 5 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. I den departementspromemoria som låg till grund för förordningen om intern styrning och kontroll anfördes att den försäkran som myndigheternas ledning ska lämna avseende den interna styrningen och kontrollen kan antas bli föremål för granskning (Ds 2006:15 s. 61). Detta innebär alltså att genom granskning har en möjlighet att bedöma om den interna styrningen och kontrollen fungerar hos myndigheterna. har också i sina årliga rapporter lämnat kommentarer om den interna styrningen och kontrollen hos myndigheterna (se. t.ex. årliga rapport s. 26). En bestämmelse i budgetlagen om att regeringen ska se till att det finns intern styrning och kontroll i olika verksamheter skulle i detta hänseende inte innebära någon förstärkning Mot denna bakgrund anser regeringen att budgetlagen om regeringens ansvar för intern styrning och kontroll inte skulle ha någon egentlig principiell eller praktisk betydelse. Den nya budgetlagen bör därför inte innehålla någon sådan bestämmelse. Regeringens förslag: I den nya budgetlagen ska det föreskrivas att regeringen ska redovisa prognoser i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Prognoserna ska inte endast avse statens inkomster, utgifter och statens lånebehov, utan även utgifterna under utgiftstaket. Lagen ska även innehålla en bestämmelse om att prognoserna ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren samt att prognoserna ska baseras på väl specificerade förutsättningar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Bakgrund: Regeringen ska enligt 35 § budgetlagen noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp. Enligt 36 § budgetlagen ska regeringen vidare under löpande budgetår för redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Regeringen ska därvid förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Regeringen anförde i propositionen med förslag till införandet av budgetlagen att det var lämpligt att budgetprognoser lämnas till som är föreskrivna för budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Något hinder fanns dock inte, påpekade regeringen, mot att budgetprognoser lämnades till också i andra sammanhang. Regeringen anförde också att om har beslutat om utgiftstak eller använt utgiftsramar är det naturligt att regeringen även presenterar prognoser som belyser om ett beslutat utgiftstak eller om ramarna för utgiftsområden kommer att hålla (prop. 1995/96:220 s. 73 och 108). Såsom förutsattes i förarbetena till budgetlagen har prognoserna lämnats en gång , i den ekonomiska vårpropositionen, och en gång i budgetpropositionen. Vid ett enda tillfälle har regeringen även redovisat prognoser i en särskild proposition. Detta skedde i propositionen Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97) som lämnades till efter att den internationella finanskrisen uppstått . Som en följd av krisen förutspåddes en kraftig konjunkturnedgång, vilket gjorde att de prognoser som regeringen lämnat i budgetpropositionen behövde revideras. I den ekonomiska vårpropositionen redovisar regeringen prognoser över de offentliga finansernas utveckling för innevarande budgetår och de därpå närmast följande tre åren. Prognoserna avser bl.a. den offentliga sektorns skatteintäkter och budgetens inkomster. Utvecklingen av de totala skatteintäkterna beskrivs, liksom skatteintäkterna fördelade på skatt på arbete, kapital och konsumtion. Även budgetens övriga inkomster prognostiseras. Vidare redovisar regeringen prognoser över den offentliga sektorns utgifter enligt nationalräkenskaperna och utvecklingen av statsbudgetens utgifter och de takbegränsade utgifterna. Dessutom redovisas prognoser över statens lånebehov, statsskuldens förändring samt statens finansiella sparande och den offentliga sektorns finansiella sparande. I budgetpropositionen lämnas därutöver en prognos över utfallet för det innevarande budgetåret för varje enskilt anslag och för varje inkomsttitel. I budgetpropositionen finns förslag till anslag för det kommande budgetåret och beräkningar för de därpå följande två åren per anslag. Vid de aktuella prognostillfällena redovisas också en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen. Viktiga nyckeltal anges såsom utvecklingen av BNP, sysselsatta i procent av arbetskraften, arbetade timmar, produktivitet, arbetslöshet, löner och konsumentprisindex. Bedömningarna av den makroekonomiska utvecklingen avser samma tidsperioder som prognoserna i övrigt. Slutligen redovisar regeringen även sin prognos över hur volymerna inom olika transfereringssystem förväntas utvecklas, såsom t.ex. antal asylsökande och antal personer med sjukersättning. En uppföljning görs av den senaste prognosen och skillnader mellan anvisade medel och beräknat utfall förklaras. Skälen för regeringens förslag: Regeringen och behöver fortlöpande prognoser för att kunna bilda sig en uppfattning om hur statsbudgetens inkomster och utgifter utvecklas. Prognoserna har betydelse för bedömningen av den finanspolitiska inriktningen, de beslut som ska fattas för det kommande budgetåret och för bedömningen av om det behövs åtgärder under det löpande budgetåret för att t.ex. utgiftstaket ska hållas. Prognosverksamheten har överlag fungerat väl under de år som gått. En fast praxis har utvecklats i linje med vad regeringen uttalade i förarbetena till budgetlagen om att prognoserna bör lämnas i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Enligt regeringens mening bör denna praxis nu komma till uttryck i budgetlagen. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 9 kap. 3 § första stycket förslaget till budgetlag. Budgetlagen föreskriver som tidigare nämnts att prognoserna ska avse utfallet av statens inkomster, utgifter och statens lånebehov. Innehållet i prognoserna ska alltså av naturliga skäl korrespondera med vad som enligt 16 § budgetlagen utgör statsbudgetens omfattning. Regeringen ser ingen anledning att ändra på detta. Regeringen lämnar emellertid i praktiken prognoser som omfattar mer än så. Prognoserna över utfallet av statens inkomster och utgifter lämnas också på olika nivåer, t.ex. för varje enskilt anslag, fördelade på utgiftsområden och avseende budgetens utgifter i sin helhet. Frågan är om det finns ett behov av att i lagen precisera närmare vilka prognoser regeringen ska lämna, vilken tidsperiod de ska avse och om det närmare bör anges vilka prognoser som ska lämnas i budgetpropositionen respektive den ekonomiska vårpropositionen. Det senare skulle kunna motiveras av att budgetprocessen har utvecklats och att den ekonomiska vårpropositionen delvis har fått ett annat innehåll än den hade vid budgetlagens tillkomst. För att undvika dubbelarbetet i budgetprocessen beslutade 2001 om ett antal förändringar i riksdagsordningen och budgetlagen som innebar att förslaget till ekonomisk vårproposition skulle innehålla riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, och inte som tidigare förslag till en preliminär fördelning av utgifterna på utgiftsområden (förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274). Det är naturligt att de prognoser som lämnas i den ekonomiska vårpropositionen respektive i budgetpropositionen anpassas till innehållet i dessa. är det av vikt att prognoserna är utformade så att jämförelser kan göras . Om prognoserna ges olika innehåll i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen försvåras sådana jämförelser. Regeringen ser inte något behov av att i detalj reglera vad regeringen ska prognostisera. De viktigaste komponenterna bör dock anges i budgetlagen. Ingenting hindrar att regeringen därutöver lämnar de ytterligare prognoser som det kan finnas skäl till.