prop · GX03125 · 2010-03-18 00:00:00 — Med anledning av den kritik som framförts om bola- gets hantering av och regler för beställningssortimentet har bolaget be- drivit ett systematiskt arbete för att förbättra servicen. Ett led i detta ar- bete är att göra det lättare för producenter att lista sina produkter i be- ställningssortimentet, ett annat att lokala producenter kan få sina produkter listade på närmaste Systembolagsbutik. fanns 185 artiklar från 52 olika producenter listade på 45 butiker i landet. Systembolaget utvecklar detta ytterligare och utvärderar olika förbättringar avseende bl.a. butiksurval, beställ- ningsrutiner, exponering samt administrativa rutiner. Systembolaget förbereder även införandet av en elektronisk beställ- ningstjänst, som innebär att kunden kan beställa varor ur beställnings- sortimentet via Internet. Varorna levereras sedan för uthämtning i en systembolagsbutik, som kunden själv har valt. En pilotverksamhet inled- des i butiker i och . kommer tjänsten att utökas till samtliga butiker. Systembolaget för under detta arbete dialog med berörda intressenter i syfte att tjänsten ska ut- vecklas så att den på bästa sätt kan möta såväl kundernas som tillverkar- nas behov. Regeringen välkomnar denna utveckling och en del kunder kan uppskatta att inte behöva bära med sig produkter. Det kan dock upp- levas som ett hinder att kunden inte kan köpa med sig en dryck som minne från ett besök på en producerande gård, vilket i sin tur kan leda till att producenten går miste om försäljningstillfällen. Ett ytterligare hinder för småskaliga tillverkare av alkoholdrycker, för- utom försäljningsförbudet, är att det inte heller är tillåtet att erbjuda provsmakning av produkterna. Tillverkare som bedriver matservering kan servera sina drycker i sin serveringsverksamhet, förutsatt att ser- veringstillstånd enligt alkohollagens bestämmelser har medgetts. Det vore dock en stor fördel om tillverkaren kunde erbjuda provsmakning utan de förbehåll som gäller för den som avser att bedriva restaurang- verksamhet. Regeringen anser att sådan provsmakning, i likhet med vad som bör gälla för mässor och liknande arrangemang, ska vara tillåtet och lämnar i detta lagstiftningsärende förslag på detta, se vidare avsnitt 11.8. En utredning ska tillsättas Prop. Regeringen konstaterar att gårdsförsäljning av alkoholdrycker å ena sidan skulle kunna bidra till landsbygdsutvecklingen och även ha ett värde ur ett turistperspektiv. Utredningen anser, å andra sidan, att sådan försäljning av alkoholdrycker direkt till konsument ur ett EU-rättsligt perspektiv skulle kunna innebära ett ifrågasättande av detaljhandels- monopolet, som är ett mycket viktigt verktyg för den svenska alkohol- politiken. Flera remissinstanser har ifrågasatt utredningens EU-rättsliga analys. Regeringen har därför beslutat att tillsätta en utredning (dir. 2010:21) med uppdrag att ta fram förslag till hur försäljning av gårdsproducerade alkoholdrycker ska kunna tillåtas vid tillverkningsstället. Reglerna för gårdsförsäljning ska utformas så att de inte står i strid med och därmed inte heller ifrågasätter detaljhandelsmonopolet. Regeringen förutsätter därtill att reglerna kan utformas på ett sätt så att de inte leder till negativa konsekvenser för folkhälsan, mot bakgrund av de små kvantiteter det rör sig om. Om det under utredningen skulle framkomma att det inte är möjligt att tillåta gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker på ett sätt som är fören- ligt med , detaljhandelsmonopolet och folkhälsan ska utredaren informera regeringen. Regeringens förslag: Bestämmelsen i alkohollagen som anger vad framställning i bild får innehålla vid kommersiell annonsering för alkoholdrycker utvidgas så att den blir generellt tillämplig oavsett val av medium. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Bl.a. (), Barn- ombudsmannen och i tillstyrker förslaget. tillstyrker när det t.ex. gäller produktblad eller bande- roller och affischer vilka är avsedda att placeras på säljställe samt annon- sering på Internet som sker på webbsidor vilka inte är annonsörens egen. Ett generellt förbud mot bilder på ett företags egna webbplats, som åter- ger annat än vad som är uppräknat i nuvarande 11 a §, är dock enligt verket sannolikt inte proportionerligt. men tycker inte att de är tillräckligt långtgående och vill egentligen ha totalförbud för alkoholreklam. Tidskrifter tillstyrker förslaget. har inget att erinra mot förslaget men invänder mot att det alltjämt kommer att råda olika regler för olika medier vad gäller vilka alkoholdrycker som får marknadsföras. Annonsörer, , och Bryggerier motsätter sig förslaget, bl.a. med motiveringen att det inte står i proportion till vad som krävs för folkhälsans skull. motsätter sig förslaget av samma skäl, i vart fall när det gäller annonsering på branschaktörernas egna webbplat- Skälen för regeringens förslag Enligt nuvarande bestämmelser i alkohollagen ska särskild måttfullhet iakttas vid all marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter. Reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Den får inte heller rikta sig till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt . Kommersiella annonser för marknadsföring av alkoholdrycker till kon- sumenter är förbjudna i ljudradio- eller tv-program. , som har haft i uppdrag att se över radio- och tv-lagen, bl.a. med anled- ning av antagandet av och rådets direktiv om änd- ring av rådets direktiv /552/EEG (det s.k. AV-direktivet), har föresla- git att förbudet ska gälla även s.k. beställ-tv, dvs. audiovisuella medie- tjänster där användaren har möjlighet att se program på begäran utifrån en katalog av program som har valts ut av leverantören och vid den tid- punkt som användaren själv väljer (SOU 2008:116). Förslaget bereds inom ramen för beredningen av betänkande. är det i periodisk press tillåtet med kommersiella annonser för marknadsföring av alkoholdrycker med högst 15 volymprocent alko- hol. För sådan annonsering gäller strikta marknadsföringsregler. Bl.a. får i bild inte något annat återges än den vara som marknadsförs, råvaror som ingår i varan, enstaka förpackningar eller varumärke eller därmed jämförligt kännetecken. Annonsen ska även innehålla en varningstext. har utarbetat allmänna råd för marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter. Där anges bl.a. vad som är att anse som måttfullhet. Framställning i text bör presenteras så sakligt som möjligt och undvika att spela på känslor eller stämningar. Marknadsföring ska inte förekomma i eller kunna förknippas med situationer där alkohol inte ska förekomma som t.ex. trafik, arbete, sport eller utbildning. Bilder bör endast återge varan, råvaror, förpackningar eller varumärke. Reklam som riktar sig direkt till en enskild konsument (genom post, e-post, tele- marketing, i brevlådan etc.) strider också mot kravet på måttfullhet. Utomhusreklam får bara förekomma i direkt anslutning till säljställe eller tillverkningsplats. Den svenska marknadsrättsliga lagstiftningen bygger på den s.k. effektlandsprincipen. Denna innebär dels att svensk marknadsrätt är tillämplig på marknadsföring som har effekt på eller riktar sig mot den svenska marknaden, även om marknadsföringen härrör från utlandet, dels att svensk myndighet är behörig att ingripa mot sådan marknadsföring. Effektlandsprincipen följer inte av uttrycklig lagstiftning utan grundar sig på förarbetsuttalanden och praxis från (prop.1970:57 s. 92 f., prop. 1992/93:75 s. 34 f. och MD 1989:6). Genomförandet av vissa EG-rättsakter grundade på den s.k. ursprungslandsprincipen har medfört att effektlandsprincipen kommit att luckras upp. Ursprungslandsprincipen kommer t.ex. till uttryck i lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informa- tionssamhällets tjänster (e-handelslagen) och innebär att det vid e-handel, som huvudregel, är tillräckligt att den som tillhandahåller tjänsten iakttar det egna landets regler för t.ex. marknadsföring. Detta innebär att det territoriella tillämpningsområdet för delar av svensk rätt påverkas. Utredningen har konstaterat att ny teknik för kommunikation har med- fört att reklam och annan marknadsföring finner nya spridningsvägar och att gränserna mellan olika medier och kommunikationssätt delvis suddas ut. Enligt har bl.a. marknadsföring via Internet och tv sänd från annat EU-land ökat kraftigt . Tillgången till information om alkohol är långt större än . Marknadsföring sker i allt större utsträckning via nya tekniker, t.ex. via Internet och genom de interaktiva sociala nätverk som finns, och blir därmed också mer tillgänglig för unga. En sammanställning av forskning som gjorts på EU-nivå visar att det finns ett samband mellan exponering för marknadsföring och ungas konsumtion. Den marknads- föring som sker via nya former av media är ofta gränsöverskridande och svår att kontrollera genom nationella lagar och regler. Marknadsföringen av alkoholdrycker och dess effekter på ungas alkoholkonsumtion och skador har därför varit en prioriterad fråga inom folkhälsoområdet under det svenska ordförandeskapet i EU. har tagit initiativ till råds- slutsatser som bl.a. lyfter fram vikten av att minska marknadsföring av alkoholdrycker riktad till unga. I det fortsatta nationella samarbetet inom alkohol-, narkotika, dopnings- och tobaksområdena kommer marknads- föringsfrågan att särskilt uppmärksammas. Bland annat med tanke på den betydelse Internet numera har finns skäl att utvidga tillämpningsområdet för bestämmelsen om vad som får åter- ges i bild i kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholdrycker så att samma regler, som gäller för vad som i bild får återges i sådana annonser i periodisk press, även ska gälla annonser i annan media. Förutom marknadsföring via Internet kommer även annan mark- nadsföring, t.ex. i form av produktblad eller banderoller och affischer som är avsedda att placeras på säljställe, att omfattas av bestämmelsen. Förslaget är begränsat till kommersiella annonser. På Internet kan visserligen ett företags hela hemsida generellt betraktas som en del i företagets marknadsföring. Fråga uppkommer då om hela hemsidan eller bara delar av den faller under det något smalare begreppet kommersiell annons. Ytterst bör detta avgöras i varje enskilt fall med beaktande av utformning, presentation och framför allt innehåll på respektive sida, eftersom det på en webbplats på en och samma sida kan förekomma såväl kommersiella texter som text och bild av redaktionell natur. Även fortsättningsvis kommer det i andra media än periodisk press att vara tillåtet med kommersiell annonsering för drycker med en alkohol- halt som överstiger 15 volymprocent. Försäljning av alkohol över Inter- net är under vissa förutsättningar tillåten. Det är därför rimligt att produ- centen också kan marknadsföra hela sortimentet av varor så länge kravet på måttfullhet uppfylls. Regeringens förslag: I lagen intas en bestämmelse om att kommu- nerna ska tillhandahålla information om vad som gäller enligt lagen och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av före- skrifterna i kommunen. För att få serveringstillstånd ska den sökande, utöver att visa att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden är lämplig att bedriva verksamheten, genom att avlägga ett prov visa att han eller hon har tillräckliga kunskaper om alkohollagen och an- slutande föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om prov och om undantag i vissa fall från skyldigheten att avlägga prov. Yttrande från polismyndighet ska inhämtas även beträffande tillfäl- liga tillstånd för servering till allmänheten innan tillstånd meddelas, undantaget arrangemang av obetydlig omfattning. Bestämmelsen om att en serveringslokal ska vara lämplig för sitt ändamål från brandsäkerhetssynpunkt utsträcks till att omfatta även lokal som används för servering till slutna sällskap av den som har stadigvarande serveringstillstånd. Den nuvarande bestämmelsen om olägenheter i fråga om ordning och nykterhet behålls med ett tillägg som särskilt framhåller ser- veringsställets belägenhet. Kommunen ska upprätta en särskild tillsynsplan för efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av alkoholdrycker. Pla- nen ska ges in till . Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att utarbeta en modell för utformning av kommunala riktlinjer, att ta fram ansökningsblanketter och liknande samt prov för prövningen av den sökandes kunskaper om alkohollagstiftningen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Vad gäller kunskap om alkohollagstiftningen föreslår utredningen att den sökande ska ha genomgått av godkänd exami- nation eller på annat sätt visa att han eller hon har de erforderliga kun- skaperna. Remissinstanserna: Förslaget om kommunala riktlinjer för ser- veringstillstånd stöds bl.a. av , , länsstyrelserna, , flera kommuner, , Ver- dandi, och Företagarna. Konkurrens- verket betonar vikten av att riktlinjerna får en enhetlig utformning. Läns- styrelsen i framhåller att likformigheten av riktlinjerna ska gälla formen och inte innehållet. Kommunala alkoholhandläggares före- ning framhåller att det bör tydliggöras vad en kommun har rätt att införa riktlinjer om. Förslaget om yttrande från polismyndighet stöds bl.a. av Rikspolissty- relsen, , i och Kommunala alkoholhandläggares förening. Ingen instans avstyrker för- Prop. 2009/10:125 slaget. Majoriteten av remissinstanserna stöder förslaget om att den sökandes kunskap om alkohollagstiftningen ska prövas genom en av FHI godkänd examination. Många avstyrker dock att en sökande ska kunna styrka sina kunskaper på annat sätt än genom examination, bl.a. Statens folkhälso- institut, flera av länsstyrelserna, flera kommuner, Kommuner och Landsting samt flera nykterhetsorganisationer. Hotell- och Restaurangföretagare tillstyrker förslaget men anser att det i lagen tyd- ligt bör framgå att examinationskravet inte ska gälla den som redan har tillstånd och en välskött verksamhet. anför en liknande ståndpunkt. Förslaget att vidga tillämpningsområdet för bestämmelsen om brand- säkerhet stöds av flera instanser, bl.a. , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och flera kommuner. Hotell- och Restaurangföretagare anser att frågor om brandskydd liksom andra frågor som inte handlar om försäljning eller servering av alkohol inte bör regleras i alkohollagen, utan i den särskilda lagstiftning som finns i respektive avseende. Flera instanser, bl.a. kommuner och nykterhetsorganisationer instäm- mer i utredningens överväganden angående utformningen av bestämmel- sen om olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. hade dock velat se att utredningen gått längre i sitt förslag och infört en möj- lighet att avslå en ansökan av folkhälsoskäl med hänvisning till att antalet serveringstillstånd på orten skulle bli för högt. Remissinstanserna är till övervägande del positiva till utredningens förslag om kommunala tillsynsplaner. Till de remissinstanser som stödjer förslaget hör bl.a. , , flera läns- styrelser och kommuner, Kommuner och Landsting samt nyk- terhetsorganisationer. Skälen för regeringens förslag: Kommunala riktlinjer för serveringstillstånd m.m. Omsorgsfullt utarbetade kommunala riktlinjer för serveringstillstånd är till gagn för de sökande genom att han eller hon på förhand kan bedöma om en tänkt etablering kan ges tillstånd. Riktlinjerna utgör också ett handfast stöd i kommunens beredning av ansökningsärenden och bidrar därigenom till att ansökningar om serveringstillstånd handläggs effektivt och likformigt. I många kommuner finns redan riktlinjer för serveringstillstånd. Utred- ningens genomgång av ett femtiotal kommunala riktlinjer visar att det, även om merparten av riktlinjerna är väl genomarbetade, finns stora variationer mellan de olika kommunerna. Somliga innehåller i stort sett bara en kortfattad redogörelse för gällande regler medan andra är ytterst detaljerade. I flera kommuner är riktlinjerna av äldre datum och i somliga är formuleringarna alltför vaga eller allmänt hållna för att kunna ge någon egentlig vägledning i det enskilda fallet. Det är av stor vikt att kommunerna har noggrant utformade riktlinjer för serveringstillstånd. Ett dokument med riktlinjer bör dels innehålla en redogörelse för vad som gäller enligt lagen och anslutande föreskrifter, dels en redogörelse för de omständigheter som hänsynen till lokala för- hållanden ger anledning till. Väl genomtänkta och noggrant utformade riktlinjer skapar goda förutsättningar för att tillståndsgivningen kan ske rättssäkert, snabbt och effektivt. Förutom att ge god vägledning för be- slutsfattaren bidrar de till att ansökningarna utformas korrekt och att ofullständiga sådana kan undvikas. Lagrådet har haft invändningar mot den föreslagna bestämmelsen om att kommunen ska tillhandahålla bl.a. riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen. Lagrådet har därvid anfört: Om varje kommun ska upprätta sina riktlinjer, är risken uppenbar att variationerna mellan kommunerna kan komma att bli stora. Det åligger domstolarna, särskilt då prejudikatinstansen Regerings- rätten, att upprätthålla en enhetlig praxis på området, vilket kan för- svåras av att varje kommun har sina riktlinjer. Genom att systemet med riktlinjer legaliseras i lagtexten uppstår frågan vilken betydelse domstolarna ska tillmäta dessa. Om en sökande har följt kommu- nens riktlinjer till punkt och pricka och därför erhållit ser- veringstillstånd, kan en domstol då, om en tredje man överklagat tillståndsbeslutet, bifalla den sistnämndes talan och således upp- häva beslutet? Lagen har naturligtvis företräde framför riktlinjerna, men om riktlinjerna ska ha den legaliserande effekt som är avsedd enligt förarbetena kan det lätt uppkomma helt onödiga motsätt- ningar eller spänningar mellan domstol och kommun. Lagrådet förordar att den del av bestämmelsen som gäller de kommunala riktlinjerna utgår ur förslaget. Till vad Lagrådet framfört kan anföras. Alkohollagen ger ett visst ut- rymme till lokal anpassning av när och var servering av alkoholdrycker ska tillåtas i kommunen. Sålunda föreskrivs i 8 kap. 20 § under vilka tider alkoholservering får förekomma om inte tillståndsmyndigheten medger annat. I samma paragraf anges att det vid bestämmande om ser- veringstid ska tas hänsyn till vad som föreskrivs i 17 §. I nämnda be- stämmelse anges att om det på grund av serveringsställets belägenhet eller andra skäl kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa får serveringstillstånd vägras. Självfallet kan kommunen inte i något fall ha egna regler som avviker från lagen eller anslutande föreskrifter. De kommunala rikt- linjerna får inte heller vara så långtgående att de får karaktären av norm- givning. Syftet med riktlinjerna är att åstadkomma en likabehandling inom kommunen av tillståndsansökningar och att skapa en förutsebarhet. Det ska tydligt framgå för såväl den som söker serveringstillstånd som för allmänheten vad som gäller i kommunen. Det är dock viktigt att fram- hålla att även om kommunen har riktlinjer, måste varje tillståndsansökan prövas för sig. Det bör således fastslås i lagen att kommunerna ska ha riktlinjer för serveringstillstånd. För att såväl polismyndighetens yttrande som miljö- förvaltningens ska få en ökad tyngd i beslutsprocessen bör riktlinjerna innehålla tydliga och konkreta besked om vad som gäller i detta avse- Prop. 2009/10:125 ende. Det skulle därutöver vara till stor fördel både för sökandena och för kommunerna och till gagn för rättssäkerheten om riktlinjerna till sin form kunde göras mera enhetliga inom riket. () bör därför få i uppdrag att utarbeta en modell för riktlinjernas utform- ning. Även ansökningsblanketter, remisser och liknande bör kunna göras mera likformiga och det bör ingå i FHI:s uppdrag att även se över dessa. Vid denna översyn bör man beakta sökandenas intresse av att ansök- ningsproceduren utformas så smidigt som möjligt. Restaurangägare har klagat på att man, om man har tillstånd i en kom- mun och vill öppna restaurang i en annan kommun, måste gå igenom samma prövning varje gång och fylla i samma blanketter. Det är emel- lertid oundvikligt att en prövning måste göras vid varje tillståndsbegäran även med avseende på annat än lokaler. Förhållandena kan ju t.ex. ha ändrats. Proceduren bör emellertid kunna underlättas om kommunen så långt möjligt och med respekt för de sökandes integritet utnyttjar infor- mation från den kommun som tidigare givit tillstånd. Även det centrala register som förs av FHI bör kunna underlätta kontrollen av de sökande. Kontroll av sökandes kunskap om alkohollagstiftningen Enligt nuvarande bestämmelser får serveringstillstånd endast meddelas den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksam- heten. Med stöd av förarbetsuttalanden till nuvarande och tidigare lagstiftning (prop. 1976/77:108 s. 46 och prop. 1994/95:89 s. 63 f.) uppställs ett krav på att sökanden och andra personer med betydande infly- tande som är aktiva i serveringsrörelsen ska ha kunskap om svensk alko- hollagstiftning. Som en norm för hur utbildningen bör vara beskaffad till innehåll och omfattning hänvisas i till det måldokument för restauratörsutbildning som dåvarande Alkoholinspektionen ursprung- ligen tog fram (måldokument 2000:3), den s.k. krögarutbildningen. Den anvisade har fått stort genomslag i kommunerna. För att säkerställa att endast seriösa aktörer kommer i fråga för ser- veringstillstånd är det av central betydelse att kommunernas tillstånds- prövning håller en hög kvalitet och sker med stor omsorg. Att servera alkohol till allmänheten är en socialt ansvarsfull uppgift. Det är därför nödvändigt att den som anförtros uppgiften, förutom annan lämplighet, har en god kunskap om det regelverk som omgärdar alkoholserveringen. Utredningen har gjort bedömningen att tillståndsprövningen, såvitt den avser den sökandes personliga vandel och ekonomiska skötsamhet, i allt väsentligt fungerar väl. Med hänsyn till rättssäkerheten och dagens varie- rande utbildningsutbud på området finns det dock skäl att vidta åtgärder för att förtydliga vad kunskapskravet innebär. Många kommuner och även länsstyrelser har därför tillstyrkt utredningens förslag att kunskaps- prövningen ska ske genom en av FHI godkänd examination. Hotell- och Restaurangföretagare anser att kunskapskrav ska ställas på innehavare av serveringstillstånd och framhåller särskilt att kraven bör vara lika över hela landet. Även FHI tillstyrker förslaget men konstaterar att uppgiften kommer att kräva avsevärda insatser från institutets sida. Eftersom FHI saknar regional organisation har utredningen föreslagit som en tänkbar lösning att examinationen, även om den sker i FHI:s regi, förläggs till länsstyrel- serna. Några länsstyrelser har framfört att detta i så fall kan kräva extra resurstillskott. Det är av stor vikt att den som har serveringstillstånd också har god kännedom om alkohollagens bestämmelser. Det är också viktigt att den prövning som görs är så enhetlig som möjligt i hela landet. är det av stort värde att prövningen av den sökandes lämplighet sker på den lokala nivån. Det är kommunen som har den lokala kännedom som be- hövs för att ta ställning till tillståndsansökningar och kontakten och kommunikationen mellan kommunen och de berörda företagen på orten är central i hanteringen av serveringstillstånden och uppföljningen av hur bestämmelserna efterlevs. Det är mycket positivt att det bland remiss- instanserna finns ett tydligt och brett stöd för skärpta kunskapskrav. Det bör dock även fortsättningsvis vara kommunen som har det odelade an- svaret för prövningen av en sökandes lämplighet att inneha serveringstill- stånd. Att dela upp detta på flera instanser kan innebära en ökad byråkrati och även ökade kostnader för såväl det allmänna som för de sökande.