prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Behovet av revi- deringar av översiktsplanen har ökat och möjligheten att ändra en över- siktsplan för en viss del av kommunen eller genom ett tillägg för att till- godose ett särskilt intresse klargjordes genom en ändring i 4 kap. 1 a § (med ikraftträdande ). För att förenkla förfarandet vid utställning ändrades bestämmelsen i 4 kap. 7 § så att det räcker att kungöra utställningen före utställningstidens början. Vidare infördes en bestämmelse om att för det fall planförslaget innebär en ändring av översiktsplanen ska det framgå av kungörelsen. Skyldigheten att ta hän- syn till miljö- och riskfaktorer i den översiktliga planeringen betonades genom ett tydligare stöd i bestämmelserna i 2 kap. 3 § samt i 4 kap. 9 §. trädde de lagändringar om ett differentierat strandskydd i kraft som beslutade med anledning av propositionen Strand- skyddet och utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). Ändringarna innebär att kommun- erna får ansvaret för och skyldigheten att i översiktsplanen redovisa om- råden som enligt kommunens bedömning uppfyller kriterier för områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet avses gälla. I 4 kap. infördes en ändring i 1 §. Denna innebär att det av översiktsplanen ska framgå om det inom kommunen finns områden som är av betydelse för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Redovisningen ska vara vägled- ande vid prövning av upphävande- och dispensfrågor. Av propositionen framgår att en redovisning i översiktsplanen av områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen bör kunna behandlas som ett tillägg till pla- nen, under förutsättning att planen i övrigt är aktuell och att sambanden med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas. Sam- tidigt framhålls att kommunens redovisning i översiktsplanen bara är vägledande och att det är först vid prövningen i det enskilda fallet som det slutligen avgörs om den tänkta åtgärden ligger inom ett område där lättnader i strandskyddet gäller. Redovisningen av områdena i översikts- planen kommer att få stor betydelse för den kommande rättstillämp- ningen. Det är därför av stor vikt att det finns ett statligt inflytande över hur kommunen redovisar områdena. har därför getts en stärkt roll för att bevaka strandskyddets intressen vid genom att under samrådet särskilt ska verka för att redovisningen av områdena är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket . Om redovisningen inte är förenlig med den bestäm- melsen, ska det framgå av granskningsyttrande. Länsstyr- elsen har även fått i uppgift att överpröva kommunala beslut om upphäv- ande och dispenser. 9.2Översiktsplanens roll, innehåll och utformning Regeringens förslag: Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Av översiktsplanen ska det framgå inte bara hur den byggda miljön ska utvecklas och be- varas utan också hur den ska användas. Översiktsplanens strategiska funktion stärks genom att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hän- syn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Det nuvarande kravet på att en särskild planbeskrivning ska fogas till planen tas inte in i den lya lagen. Om en miljökonsekvensbeskriv- ning ska upprättas, ska den anses utgöra en del av förslaget. förslag överensstämmer delvis med regeringens. För att förenkla och avlasta redovisningen föreslog kommittén att det görs en tydlig åtskillnad mellan själva planen och beslutsunderlaget. Dagens inledande bestämmelser i 4 kap. 1 § föreslogs därför förtydligas med en redovisning av kommunens bedömning av vilka allmänna intres- sen som har relevans för översiktsplanen. föreslog att invändningar från berörda kommuner i frågor av mellankommunal bety- delse eller med påverkan utanför kommunens gränser ska framgå av översiktsplanen. Det hänger samman med kommitténs förslag om ett ökat kommunalt ansvar för de mellankommunala frågorna som föreslogs övergå från till kommunerna. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna delar PBL-kommit- téns inställning att översiktsplaneringen behöver breddas och bli mer strategisk och tydligare koppla till övergripande mål och program. Sam- tidigt har många remissinstanser anfört att kommitténs förslag är otill- räckliga för att åstadkomma dessa förändringar och att det behövs en tyd- ligare lagtext i såväl det inledande kapitlet som i kapitlet om översikts- planen inte minst behöver kopplingen mellan översiktsplanen och det mellankommunala och regionala sammanhanget förtydligas i lagtexten. Remissinstanserna stödjer kommitténs förslag att översiktsplanen ska re- dovisa kommunens bedömning av de allmänna intressen som man ska ta hänsyn till vid beslut som rör mark- och vattenanvändning. , i , i län, läns landsting, Västra , , och i län har önskat en tydligare lagtext om hur översiktsplanen ska beakta kopplingar till andra planer och program. Flera remissinstanser har påpekat att enligt förord- ningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska det regionala tillväxt- arbetet samordnas med bl.a. kommunernas översiktsplanering, länsplaner för regional transportinfrastruktur och arbetet med energiomställningen. För att garantera en ömsesidig dialog och utveckling av samarbetsform- erna bör, enligt remissinstanserna, översiktsplaneringen även ta hänsyn till bl.a. det regionala tillväxt- och utvecklingsarbetet. Kommuner och Landsting har anfört i huvudsak följande. Be- hovet av regional och mellankommunal samverkan vid planläggning och beslut enligt har ökat sedan lagen trädde i kraft. Erfarenheterna visar att det brister i systemet när det gäller samverkan mellan kommuner vid planering och beslut som har effekter utanför kommungränsen. Kravet på hållbar utveckling gör behovet av en samlad hantering tydligare. Det går inte att hantera kollektivtrafik, infrastruktur, energiförsörjning och markanvändning utan att se till sociala, ekonomis- ka och miljömässiga aspekter, om målet är att åstadkomma en uthållig och robust utveckling. Dialogen med staten behöver utvecklas. delar uppfattningen att samverkan mellan kommuner behöver förstärkas och större hänsyn måste tas till regionala sammanhang. Enligt verket bör det tydligare framgå av reglerna i 4 kap. 1 § att överordnade mål och riktlinjer som är av särskild vikt för att nå en hållbar samhällsut- veckling alltid ska beaktas i den översiktliga planeringen. har framhållit att översiktsplanen inte får bli så vidlyftig att den inte har tillräcklig substans i frågor som rör den fysiska miljön. Även i har anfört att det är viktigt att översikts- planen är tillräckligt konkret när det gäller den fysiska miljön så att den kan ge vägledning för kommande beslut enligt . i län har anfört att markanvändning, infra- struktur, energianvändning och kollektivtrafik måste samplaneras för att nå en uthållig och robust utveckling. stödjer kom- mitténs förslag att kommunen ska redovisa ställningstagande till regio- nala mål. i län har lyft fram behovet av att ut- veckla formerna för mellankommunal och regional samverkan mot bak- grund av samhällsutvecklingen med ökad pendling och större bostads- och arbetsmarknadsregioner. delar kommitténs bedöm- ning av vikten av att förstärka de regionala perspektiven i den kommu- nala planeringen. har anfört att inte har full- gjort sitt uppdrag att lämna förslag på hur lagstiftningen kan stärka den regionala planeringsnivån och saknar konkreta förslag till samordning av fysisk samhällsplanering med regional utvecklingsplanering och trafik- lagstiftning. har anfört att en kraftigt minskad miljöpåverkan från transporter aldrig kan åstadkommas enbart genom förändringar inom transportsektorn även markanvänd- ning och bebyggelse m.m. måste samverka. Institutet har vidare anfört att många aspekter på hållbar utveckling som rör fysisk planering kan vara lättare att hantera i ett regionalt perspektiv än i ett lokalt, t.ex. ambitionen att förändra transporterna i en mer hållbar riktning. har fram- fört liknande tankar och vill se en integrerad bebyggelse- och transport- planering, liksom i län som vill ha en planering för effektivare energianvändning och transporter. i har tagit upp behovet av att värna en lämplig regional struktur så att strategiskt viktiga lägen inte enbart styrs av lokala intressen. Som exem- pel har nämnt goda kollektivtrafiklägen i anslutning till spårbunden trafik för bostäder och arbetsplatser, där många små lokala ställningstaganden sammantaget kan orsaka betydande problem för den i dag redan besvärliga trafiksituationen. Övergripande regionala mål om minskad biltrafik och ökad andel kollektivtrafikresande främjas på så sätt, enligt , som också har anfört att även energiförsörjning- en är en regional fråga där väsentliga statliga intressen behöver inordnas i ett regionalt sammanhang och där den enskilda kommunen kan ha svårt att prioritera det regionala perspektivet framför lokalt viktiga frågor. har tillstyrkt förslaget om ökad mellankom- munal samordning eftersom energianläggningar med tillhörande led- ningsdragningar och transporter ofta är en mellankommunal angelägen- het. Myndigheten vill se en samhällsplanering där man tydligare tar hän- syn till energiaspekten genom en fysisk samhällsmiljö och bebyggelse- struktur som bidrar till att transporter kan utföras på ett hållbart sätt och att en effektiv energiförsörjning och energianvändning kan säkerställas. Som exempel har nämnt förutsättningar för lokal energiproduktion som vindkraft. Ett antal remissinstanser har tillstyrkt förslaget att det ges större frihet till olika typer av utformning och förenkling. i Västman- lands län har anfört att översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt så länge konsekvenser och innebörd kan utläsas. har däremot ifrågasatt vad kommittén menar med en enklare översiktsplan. Kommunen undrar om det handlar om att göra avkall när det gäller redo- visning av förutsättningar, krav på allmänna intressen och hur riksintres- sen ska avvägas samt att redovisning av konsekvenser inte längre ska vara obligatoriska moment. Enligt kommunen kan enklare översiktspla- ner möjligen fungera som komplement till äldre mer genomarbetade översiktsplaner men inte som en fristående plan. Även kom- mun har ifrågasatt om det går att genomföra en förenklad översiktsplan med kortare tider som den ska vara bredare, mer visionär med konsekvensbeskrivningar och djupare förankring regionalt. Ett antal remissinstanser delar kommitténs uppfattning att mellankom- munala frågor får en allt större betydelse och därför bör få ökad upp- märksamhet i översiktsplaneringen. är meningarna delade om kommitténs förslag att lyfta över ansvaret för de mellankommunala frå- gorna från till kommunerna. Medan vissa remissinstanser, företrädesvis regionorgan, ser det som en naturlig utveckling har andra uttryckt tveksamhet till kommunernas kapacitet att fullt ut axla detta an- svar och menar att bör ha ett fortsatt ansvar för frågor på mellankommunal nivå. Lagtextpromemorians förslag om en mer strategisk översiktsplan som tar hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program av bety- delse för hållbar utveckling stöds av flertalet av remissinstanserna, däri- bland , Kommuner och Landsting, i , , kommun samt ett antal länsstyrelser. Några remissinstanser har dock anfört att lagförslaget behöver förtydligas angående vilken typ av mål, planer och program som avses. i är även positiv till förslaget att kommunen ska redovisa motiven och det planeringsunderlag som har betydelse från regional, mellankommunal eller annan synpunkt, eftersom det kommer att stärka översiktsplanernas roll vid behandling av regionala och mellan- kommunala frågor. kommun är positiv till att planbeskrivningen som särskild handling mönstras ut när översiktsplanerna får en mer stra- Prop. 2009/10:170 tegisk inriktning. Kommunen anser vidare att då praxis har blivit att översiktsplanen så gott som alltid bedöms medföra betydande miljöpå- verkan och om lagstiftaren vill kodifiera denna tolkning, bör formuler- ingen ändras så att lagtexten återspeglar detta. Länsstyrelserna i och , samt kom- mun anser att när planbeskrivningen slopas som separat dokument bör krav på en konsekvensbeskrivning avseende sociala, ekonomiska och ekologiska konsekvenser framgå av lagstiftningen. har anfört att det av översiktsplanen bör framgå vad som är inom respek- tive utom samlad bebyggelse, vilket vid prövning av bygglov är av bety- delse för den mark som inte omfattas av detaljplan. Skälen för regeringens förslag Det grundläggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvär- sektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer, som rör de sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiven och inte minst klimatfrågan. Det är angeläget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare. Översiktsplanen bör i ökad utsträckning hantera relevanta nationella, regionala och mellankommunala frågor. Översikts- planens roll och betydelse behöver stärkas genom att översiktsplanens bredare funktion, både som underlag för beslut enligt plan- och byggla- gen och som ett strategiskt, politiskt instrument, förtydligas i lagstift- ningen. En mer strategisk översiktsplan har föreslagit att möjligheter till skilda inriktningar av översiktsplanen bör behållas så att kommunen kan anpassa planen till olika syften och behov utifrån den politiska viljeinriktningen. Enligt kommittén har de nuvarande bestämmelserna alltför snävt inriktats mot avsedda förändringar och speglar inte den handlingsberedskap för fram- tida anspråk som behövs i den kommunala översiktsplaneringen. Översiktsplanen bör fungera som stöd både för kommunens egna inten- tioner och för kommunens handlingsberedskap för oförutsedda initiativ. Enligt kommittén behöver översiktsplanens strategiska funktion komma till tydligare uttryck i lagen, bl.a. genom att stärka kopplingarna till över- gripande planer och program och stärka det regionala och mellankommu- nala perspektivet. För att kunna ge vägledning för olika typer av beslut behöver översiktsplanen, enligt kommittén, grundas på omvärldsanalyser och övergripande mål om utvecklingen både i ett regionalt och kommu- nalt sammanhang. Kommittén har hänvisat till att nya omvärldsförut- sättningar kräver en breddning av översiktsplaneringen och ser det som önskvärt att översiktsplanen samordnas med planer och program inom andra sektorsområden och på andra nivåer. Kommunen bör, enligt kom- mittén, kunna välja att synliggöra sambanden med sådana övergripande mål till såväl kommunala som regionala program och strategier som kommunen anser är relevanta för kommunens hållbara utveckling. sätt kommer översiktsplanerna inte bara att fungera som ett underlag för Prop. 2009/10:170 beslut om mark, vatten och bebyggelse, utan även vägleda agerandet inom andra verksamhetsområden. Regeringen delar kommitténs syn att översiktsplanen, för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut, behöver grundas på omvärldsanaly- ser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommu- nalt perspektiv. Lagstiftningen bör ge stöd för en mer visionär och strate- gisk översiktsplan som tar hänsyn till och samordnar med överordnade, för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier. Sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för trans- portinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras. Det kan också fin- nas mål, planer och program som avser elektronisk infrastruktur, avfalls- hantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställdhet och integration som har betydelse för kommunens hållbara utveckling. Därigenom kan översiktsplanen utvecklas till ett sektorsövergripande och strategiskt in- strument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planer- ingen och även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bl.a. den regionala utvecklingsplaneringen. Översiktsplanens delvis nya roll bör framgå av lagtexten. Exakt vilka mål, planer, program och strategier som hänsyn bör tas till bör inte regle- ras eftersom dessa kan skifta till namn och innehåll . Det bör vara upp till kommunen att bedöma vilka som är relevanta för kommunens hållbara utveckling och den fysiska planeringen. Regeringen delar bedömning att kravet på att över- siktsplanen bara ska redovisa hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras är alltför snäv. Kommunen bör i översiktsplanen också redovisa hur den bebyggda miljön ska användas. Genom en sådan ändring stärks översiktsplanens strategiska funktion och koppling till t.ex. frågor om tillgänglighet och användbarhet. Översiktsplanen upplevs ofta som alltför överlastad av omfattande redo- visningsdokument. De nuvarande bestämmelserna anses medverka till att denna överlastning gör planen otydlig för politiker, allmänheten och de myndigheter som ska använda planen. har föreslagit att översiktsplanen ska kunna göras enklare och att kommunerna ska ges ett större utrymme att utforma den utifrån sina behov. Kraven på handlingar i olika skeden av processen bör nyanseras. Det viktiga är att bakgrunden till samt innebörden och konsekvenserna av kommunens ställningstagan- den tydligt framgår. I de nuvarande reglerna finns ett krav på en planbeskrivning som ska redovisa planeringsförutsättningar, skälen till planens utformning och de åtgärder kommunen avser att vidta. har föreslagit att kravet på att en separat planbeskrivning ska åtfölja översiktsplanen slo- pas. För att ytterligare förenkla och avlasta redovisningen har kommittén föreslagit att det görs en tydlig åtskillnad mellan själva planen och be- slutsunderlaget för planen. Regeringen delar kommitténs bedömning att det är viktigt att planen är begriplig och överskådlig och att det ska gå att skilja på själva planen och beslutsunderlaget för den. Det bör tydligt framgå vad kommunfullmäk- tige konkret tar ställning till. Regeringen delar även kommitténs syn att det är viktigt att översiktsplaner inte tyngs med ovidkommande informa- tion. Detta för att underlätta processen för framtagande av nya översikts- planer i kommunerna. Däremot får förenklingen inte innebära minskade krav på redovisning av innebörd och konsekvenser så att intentionen om en bredare, mer strategisk och bättre förankrad översiktsplan motverkas. Regeringen håller därför inte med om att kommunen ska ges större frihet att redovisa vilka allmänna intressen som har relevans för översiktspla- nen. Även om syftet är vällovligt, att förenkla redovisningen, är det vik- tigt att de allmänna intressena redovisas i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. Det bör tydligt framgå av översiktsplanen hur kommunen bedömer att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses. Även kommunens ställ- ningstagande till mark- och vattenanvändningen, den byggda miljön, riksintressen, miljökvalitetsnormer samt strandskydd bör tydligt framgå. Enligt har områden av riksintressekaraktär inte hante- rats på det sätt som och förutsätter. En- ligt kommittén tar inte tillräckligt ansvar för att diskutera hur sådana områden ska avgränsas eller hur sådana värden ska tillgodo- ses i planering och andra beslut. (M 2007:04) har på uppdrag av regeringen utrett det nuvarande systemet med riks- intressen. Utredningen lämnade sitt betänkande Områden av riksintressen och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) förslag på hur lagstiftningen avseende riksintressen kan förtydligas i såväl miljö- balken som i . har på upp- drag av regeringen även utrett möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelserna om miljökonsekvensbedömningar och miljökonsekvens- utredningar i bl.a. . Underlagen bereds för närvar- ande inom . Kravet på att en särskild planbeskrivning ska fogas till översiktsplanen bör, som har föreslagit, tas bort eftersom själva planen oftast i sig innehåller både beskrivande delar och konkreta ställnings- taganden. Såsom framhölls av är det få kom- muner som upprättar en separat planbeskrivning. Planbeskrivningen bör i stället integreras i själva översiktsplanen. Även fortsättningsvis bör kom- munen i översiktsplanen tydligt redovisa planens innebörd och konse- kvenser. Konsekvensbeskrivningen bör, liksom tidigare, vara bred och omfatta hela hållbarhetsbegreppet, dvs. den sociala, ekonomiska och mil- jömässiga dimensionen, men även andra aspekter såsom relevanta juri- diska och tekniska aspekter. Om en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas, bör den finnas tillsammans med planförslaget. En remissinstans har framfört önskemål om att ett krav på redovisning i översiktsplanen avseende vilka områden som är inom respektive utom samlad bebyggelse borde införas. Regeringen kan konstatera att många kommuner gör en sådan redovisning i planen men ser inget behov av att införa det som ett generellt krav. De mellankommunala och regionala frågorna får en allt större betydelse I merparten av landets län finns numera samver- kansorgan eller regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl.a. regiona- la tillväxt- och utvecklingsprogram samt länsplaner för regional infra- Enligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska det regionala tillväxtarbetet samordnas med bl.a. kommunernas över- siktsplanering, länsplaner för regional transportinfrastruktur och arbetet har föreslagit att det av den antagna översiktsplanen ska framgå invändningar från såväl som berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. elseorganen bör, i de län där sådana finns, vara en naturlig samverkans- part för kommunen i frågor av mellankommunal betydelse. förutsätts de berörda kommunerna samverka i lämpliga grupperingar. Regeringen delar kommitténs uppfattning att hänsynen till mellankom- munala förhållanden behöver stärkas i översiktsplaneringen. regeringen inte att det behöver införas något krav på att det i den slutliga planen ska göras en särskild redovisning av eventuella invändningar. skillnad från kommittén anser regeringen att samrådsredogörelsen ska följa planen under hela processen och bifogas den antagna översiktspla- nen och av denna ska kommunernas eventuella invändningar framgå. geringen ser ingen motsättning i att även fortsätt- ningsvis har kvar sitt ansvar för de mellankommunala frågorna. handlar dels om rent statliga intressen på mellankommunal nivå, dels om en granskande funktion i frågor som berör två eller flera kommuner. Samråd om kommunens förslag till översiktsplan Regeringens förslag: Utöver den samrådskrets som kommunen ska samråda med enligt de nuvarande bestämmelserna, ska kommunen också samråda med kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. lemmar ska ges tillfälle att delta i samrådet. som redovisas i samrådet ska vara av betydelse från nationell, regio- nal, mellankommunal eller annan synpunkt. Utöver de intressen som ska verka för enligt de nuvar- ande bestämmelserna, ska vid samrådet även verka för att lokaliseringen av en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Kommunens samrådsredogörelse ska vara en del av planförslaget. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt kommitténs förslag skulle det dock vara möjligt med en stegvis samrådsprocess där kommunerna ges större frihet att avgöra när och hur samrådet ska genomföras. Kommitténs förslag innebär i huvudsak följan- Samrådets syfte, att diskutera mål och planeringsförutsättningar, att