prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — Flera skäl talar alltså för att ärendelagen bör väljas som utgångspunkt för de handläggningsregler som ska gälla för mål som överklagas till mark- och miljödomstolarna. Några remissinstanser, bl.a. och samt Länsstyr- elsen i har emellertid uttryckt farhågor för att rättsbild- ningen kan komma att påverkas negativt som en följd av att nya process- regler införs. En invändning har gällt frågan om den s.k. officialprin- cipens tillämpning, dvs. i vilken utsträckning domstolarna aktivt med- verkar till utredningen av ett mål och, oberoende av parternas åberopan- den, beaktar material som har förts in i målet. De flesta handläggningsfrågor som enligt nuvarande ordning förekom- mer specifikt i miljödomstolarna är sådana att de går att hantera genom tilläggsbestämmelser och undantagsbestämmelser, oavsett om förvalt- ningsprocesslagen eller ärendelagen väljs för mark- och miljödomstolar- na. Frågan om officialprincipen måste dock anses vara central för det slutliga ställningstagandet till vilken lag som bör tillämpas för de över- klagade målen. I det stora flertalet mål som enligt , och fastighetsbildningslagen kommer att överklagas till mark- och miljö- domstol har rätten ett stort ansvar för utredningens fullständighet. Det är viktigt att valet av reglering för proceduren i de överklagade målen inte leder till att det uppstår osäkerhet om domstolens officialprövningsskyl- dighet. Det gäller i särskilt hög grad i fråga om tillämpningen av viktiga regler i angående miljöhänsyn. Utredningen har hävdat att en tillämpning av ärendelagen skulle leda till att officialprincipen urvatt- nas jämfört med vad som gäller enligt förvaltningsprocesslagen. Det finns dock enligt regeringens mening flera omständigheter som talar för att valet av processlag inte får någon betydelse för denna fråga. Huvudregeln i 8 § förvaltningsprocesslagen anger att rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Likalydande regler finns i 12 § ärendelagen och i 43 kap. 4 § andra stycket respektive 46 kap. 4 § andra stycket . Att samma regel förekommer i de olika författningarna innebär givetvis inte att officialprövningen är densamma i förvaltningsrättsliga mål, domstolsärenden, tvistemål och brottmål. För vissa mål- och ärendetyper sträcker sig utredningsansvaret långt, t.ex. brottmålen, miljömålen och vissa mål i förvaltningsdomstol, medan det finns andra mål där utredningsansvaret är föga eller inte alls framträdande, t.ex. de dispositiva tvistemålen i allmän domstol. Bestäm- melsen i förvaltningsprocesslagen har utformats just i syfte att det ska framgå att utredningsansvaret sträcker sig olika långt, även i de olika mål som handläggs enligt den lagen (, Förvaltningsprocesslagen m.m., 5:e uppl. s. 148). De nu redovisade reglerna i förvaltningsprocesslagen, ärendelagen och bestämmer alltså inte i första hand hur en officialprin- cip ska tillämpas. Det är i stället fråga om att lämna utrymme för tillämp- ningen av en sådan princip. Det som styr hur långt domstolen ska gå i det hänseendet är nämligen i första hand de bestämmelser som finns i den materiella lagstiftningen om det allmännas och tredje mans intressen och om tyngden av dessa intressen. När det gäller mål enligt kan särskilt framhållas bestämmelserna i 1 och 2 kap. om syfte och allmänna hänsynsregler. När det gäller mål enligt plan- och bygg- lagen kan särskilt betonas bestämmelserna i 2 kap. den lagen om hän- synstagande till allmänna intressen. Även fastighetsbildningslagen inne- håller åtskilliga bestämmelser som innebär ett krav på hänsynstagande till allmänna intressen. Också regler i t.ex. regeringsformen kan ha be- tydelse för hur långt rättens utredningsansvar sträcker sig i olika situa- tioner. Vid tillämpningen av förvaltningsprocesslagen i en förvaltningsdom- stol kan det antas vara vanligare med långtgående officialageranden från rättens sida än vid tillämpning av ärendelagen i allmän domstol. Orsaken är givetvis att förvaltningsdomstolarnas arbetsuppgifter huvudsakligen hänför sig till den offentliga rätten. Tillämpningen av förvaltningspro- cesslagen är dock inte densamma i alla måltyper som handläggs enligt den lagen. På motsvarande sätt förhåller det sig med tillämpningen av ärendelagen. Rättsbildningen genom vägledande avgöranden och praxis kring frågor om rättens officialprövningsskyldighet sker därför nödvän- digtvis, oavsett domstolsslag, måltyp för måltyp. Behovet av process- ledande åtgärder påverkas, oavsett tillämplig processlag, bl.a. av om det finns en offentlig motpart i processen och av styrkeförhållandena i denna (RÅ 2006 ref. 46). Det sistnämnda innebär att tillämpningen av official- principen kan variera också från fall till fall, även om samma materiella lagstiftning tillämpas. En skillnad mellan reglerna i 8 § förvaltningsprocesslagen och 12 § ärendelagen förtjänar att uppmärksammas. När det gäller frågan om hur rätten i praktiken ska utöva sin officialprövning stadgar 8 § förvaltnings- processlagen endast att rätten vid behov ska anvisa hur utredningen ska kompletteras. I ärendelagen anges mera utförligt att rätten genom frågor och påpekanden ska försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Gemensamt för båda bestämmelserna är att rätten verkar genom parterna och därigenom undviker att agera helt på egen hand, när det inte är fråga om sådant som t.ex. att inhämta yttrande från en myndighet. Reglerna har alltså, trots skilda lydelser, samma syfte. Bestämmelsen i ärendelagen uttrycker enligt regeringens mening på ett bättre sätt vad som krävs av rätten i den situation då officialprövnings- skyldigheten ska utövas. Bestämmelserna i 8 § förvaltningsprocesslagen och 12 § ärendelagen kan dock förutsättas leda till precis samma resultat i fråga om den materiella processledningen. Det kan därför finnas anledning för mark- och miljödomstolarna att även i fortsättningen hämta ledning ur den praxis som har uppkommit när det gäller tillämp- ningen av 8 § förvaltningsprocesslagen. Det anförda ger enligt regeringens mening vid handen att officialprin- cipens tillämpning inte skulle komma att påverkas av att ärendelagen i stället för förvaltningsprocesslagen görs tillämplig för de överklagade målen. Som regeringen redan har konstaterat bör i så stor utsträckning som möj- ligt samma förfaranderegler gälla för alla överklagade mål i mark- och miljödomstolarna. Någon ny processlag vid sidan av de tre redan exister- ande bör inte införas för målen i dessa domstolar. Eftersom rättegångs- balkens regler i huvudsak syftar till att användas i mål där skeenden i för- fluten tid behandlas passar dessa regler mindre bra för mark- och miljö- domstolarnas handläggning av mål som överklagats dit. Valet står därför mellan förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen. Båda lagarna kan som utgångspunkt i och för sig anses vara lika lämpliga för att pröva mål som har överklagats till domstol. Eftersom mark- och miljödomstolarna före- slås vara inordnade i den allmänna domstolsorganisationen, finns det dock en stark presumtion för att välja ärendelagen. Denna presumtion bör brytas bara om starka skäl talar mot den. Att valet av förvaltningspro- cesslagen skulle utgöra ett bevarande av en befintlig ordning är ett argu- ment som saknar bärkraft, eftersom tillförandet av olika måltyper ofrån- komligen ändå kommer att leda till stora förändringar i processuellt hän- seende för någon eller några av dessa måltyper. Förvaltningsprocesslagen bör därför inte införas för mark- och miljödomstolarna endast av detta skäl. Vid en jämförelse mellan förvaltningsprocesslagen och ärendelagen ur ett ändamålsperspektiv framstår ärendelagen enligt vad regeringen ovan anför även i övrigt som mera lämpad för verksamheten i mark- och Prop. 2009/10:215 miljödomstolarna. Den s.k. officialprincipens tillämpning bör inte heller påverkas till följd av att ärendelagen blir tillämplig i stället för förvalt- ningsprocesslagen såvitt avser miljömålen och målen enligt . Mot denna bakgrund föreslår regeringen att ärendelagen i fortsättningen som utgångspunkt ska gälla för de mål som kommer att överklagas till mark- och miljödomstolarna. Förslaget har i denna del fått stöd av ett stort antal remissinstanser. 13.2.3Närmare om ärendelagens tillämplighet i överklagade mål Regeringens förslag: I den nya lagen om mark- och miljödomstolar görs en allmän hänvisning till ärendelagen för de mål som överklagats till mark- och miljödomstol. Ärendelagens bestämmelser om säker- hetsåtgärder, rättegångskostnadsansvar och omprövning ska dock inte tillämpas i dessa mål. Vissa kompletterande regler införs för förfaran- det i de överklagade mål som handläggs i mark- och miljödomstol- arna. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat något förslag som motsvarar regeringens förslag i denna del. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i dessa delar. Förslagen i remissutkastet överensstämmer i huvudsak med reger- I utkastet föreslogs dock att de motsvarande tekniska råden (i utkastet miljöråden) i fortsättningen ska underteckna miljödom- stolens domar. Det föreslogs också att bestämmelsen i ärendelagen om omedelbar verkställighet skulle undantas från tillämpning. Remissinstanserna: har inte sett att det finns några sakliga skäl för en sådan formalisering av arbetet som miljörådens obligatoriska underskrift av domen skulle innebära. strider förslaget i den delen dessutom mot vad som i övrigt gäller vid Tingsrätten anser vidare att regler om omedelbar verkställighet bör finnas kvar. frågat en motsvarighet till 24 § förvaltningsprocesslagen om befogenhet att inhämta yttrande. har påpekat att den nuvarande möjligheten att i fastighetsmål höra part under sanningsförsäkran för- Hovrätten för och har anfört att den möjligheten bör finnas kvar. har ansett att avgörandena bör betecknas slutligt beslut och att beteck- ningen ärende bör användas. Hovrätten för , Värder- ingsgruppen och har efterlyst en analys av möjligheterna till rättsskydd i det nya förfarandet. sitet har efterfrågat en analys av konsekvenserna när det gäller vem som kan vara ombud om ärendelagen tillämpas på de överklagade målen. Skälen för regeringens förslag Allmänt om ärendelagens tillämpning Som framgår av föregående avsnitt föreslår regeringen att ärendelagen ska vara tillämplig i de mål som överklagas till mark- och miljödom- Detta sker lämpligen genom att en hänvisning till bestämmel- Prop. 2009/10:215 serna i ärendelagen görs i den nya lagen om mark- och miljödomstolar. En sådan hänvisning medför att bl.a. bestämmelserna i ärendelagen om kommunikation och skriftväxling kommer att gälla (1517 §§), liksom regler om ersättning till åberopade vittnen och sakkunniga (24 §), regler om bevisning i allmänhet (2325 §§) och regler om extraordinära rätts- medel (42 §). En sådan bestämmelse som i har efterlyst är därför enligt regeringens mening inte nödvändig. Ärendelagens tillämpning bör emellertid inte vara obegränsad eller utan undantag. I särskilda lagar kan det finnas särbestämmelser om hand- läggningen som är motiverade av målens speciella karaktär. Dessa bör tillämpas även i fortsättningen. Det kan också finnas anledning att i den nya lagen om mark- och miljödomstolar som föreslås dels undanta vissa av ärendelagens bestämmelser, dels införa tilläggsbestämmelser för de situationer som inte regleras av ärendelagen och som bör tillämpas på alla överklagade mål i mark- och miljödomstolen. Hänvisningen till ären- delagen bör därför innehålla ett förbehåll som anger att ärendelagens be- stämmelser ska gälla om inte annat föreskrivs i lagen om mark- och mil- jödomstolar eller annan lag. I vilken mån det i den nya lagen om mark- och miljödomstolar bör göras undantag från ärendelagen eller om lagen bör innehålla tilläggs- bestämmelser övervägs nedan. Vissa bestämmelser i ärendelagen bör inte tillämpas Några av ärendelagens bestämmelser är sådana att de inte bör tillämpas i de mål som mark- och miljödomstolarna kommer att handlägga. Det gäller för det första 11 § om förvaltningsmyndighet som motpart. Vad som ska gälla bör i stället regleras i en särskild bestämmelse i den nya lagen om mark- och miljödomstolar. En sådan bestämmelse som bör un- dantas är också 26 § första stycket om säkerhetsåtgärder i syfte att säker- ställa det som ärendet gäller. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i förvaltningsprocesslagen och det saknas skäl att tillämpa den i flertalet av nu aktuella mål. Den bör därför uttryckligen undantas. I remissutkastet gjordes bedömningen att det saknades skäl att tillämpa 31 § ärendelagen om omedelbar verkställighet. har invänt mot detta och påpekat att det finns behov av att kunna förordna om omedelbar verkställighet i de nu aktuella målen, bl.a. i samband med åtgärdsförelägganden. Regeringen anser mot denna bakgrund att bestäm- melsen i 31 § inte bör undantas från tillämpning. Som utredningen har konstaterat finns det dock inte skäl att i nu aktu- ella mål tillämpa 32 § ärendelagen om ansvar för processkostnader när två enskilda parter står mot varandra. Dessa bestämmelser bör också un- dantas, men det bör noteras att det finns en särbestämmelse om kostnader i 16 kap. 14 § fastighetsbildningslagen som kommer att fortsätta att gälla. Enligt vad regeringen nu föreslår kommer mål om viten att handläggas enligt samma regler som de överklagade målen. För dessa mål bör inte ärendelagens regler om omprövning i 34 och 35 §§ gälla. Även dessa bör således uttryckligen undantas. Ett sådant undantag bör göras generellt. Muntlighet och syn på stället m.m. Som utgångspunkt är förfarandet enligt ärendelagen skriftligt. Detsamma gäller enligt förvaltningsprocesslagen. Av 14 § ärendelagen, som med regeringens förslag kommer att tillämpas i mark- och miljödomstolarna, framgår att sammanträde ska hållas om det begärs av enskild part. Sam- manträde behöver dock inte hållas om ärendet inte ska prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om ett sammanträde på grund av någon annan särskild omständighet inte behövs. Den hittillsvarande tillämpningen av förvaltningsprocesslagen, som i 9 § anger att muntlig handläggning får förekomma om det kan antas vara till fördel för målet eller främja ett snabbt avgörande, torde inte i praktiken avvika från vad som följer av ärendelagen. Även om rätten till muntlighet enligt orda- lydelsen betonas något starkare i ärendelagen än i förvaltningsprocess- lagen, kan det inte hävdas att förvaltningsprocesslagen följer andra prin- ciper än ärendelagen. Det torde dessutom vara så att avgörande för i vilken utsträckning muntlighet kommer till stånd är målets karaktär och förhållandena i det enskilda fallet, snarare än den tillämpliga process- lagen. Det finns därför inte anledning att i fråga om muntlighet avvika från ärendelagens bestämmelser. Som framgår ovan föreslår regeringen att syn ska hållas i mål i mark- och miljödomstolen, om det behövs (avsnitt 12.6). Detta förslag innebär att syn kommer att hållas i flertalet överklagade mål enligt i mark- och miljödomstolen. I fastighetsbildningsmål ska dessutom enligt 16 kap. 8 § fastighetsbildningslagen gälla att sammanträde som huvud- regel ska hållas. Behovet av muntlighet i målen enligt fastighetsbild- ningslagen blir därmed, liksom genom de regler om muntlighet som finns i ärendelagen, tillgodosett på ett tillfredsställande sätt. Några remissinstanser har anfört att den möjlighet som finns när det gäller att höra part under sanningsförsäkran i fastighetsmål bör finnas kvar, även om ärendelagen görs tillämplig i de nu aktuella målen. Partsförhör under sanningsförsäkran förekommer relativt spar- samt i de ordinära tvistemålen och inte alls i de mål och ärenden som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen och ärendelagen. Enligt reger- ingens mening saknas det mot den bakgrunden anledning att införa en sådan möjlighet för alla de mål som föreslås bli överklagade till mark- och miljödomstolarna. Behovet av att möjligheten finns kvar i fastighets- målen är inte heller tillräckligt starkt för att motivera en avvikande reg- lering för dessa mål. Partsförhör under sanningsförsäkran kommer så- ledes inte att kunna förekomma i överklagade mål i mark- och miljödom- stolarna. Som nämns ovan kommer med regeringens förslag ärendelagens 15 17 §§ om kommunikation att tillämpas i de överklagade målen. Enligt nuvarande ordning i de till miljödomstol överklagade målen och målen enligt ska kommunikation ske med motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts (10 § förvaltningsprocesslagen). Av 15 § ärendelagen framgår dock endast att sådan kommunikation ska ske med motpart. I de mål som kommer att handläggas i mark- och miljö- domstolarna kommer det att finnas många intressenter utöver motparten, t.ex. taleberättigade sakägare och andra mot vilka åtgärder ifrågasätts. Mot den bakgrunden bör det i den nya lagen om mark- och miljödom- stolar införas en särskild bestämmelse om att kommunikation ska ske med motpart eller sakägare eller någon annan mot vilken en åtgärd ifrå- gasätts. Någon uttrycklig regel om att en mark- och miljödomstol kan inhämta ett yttrande från en myndighet behövs inte. Det bör i detta sam- manhang understrykas att det, även om det i ärendelagen saknas en direkt motsvarighet till bestämmelsen i 24 § förvaltningsprocesslagen, måste anses klart att även en allmän domstol kan inhämta yttrande från t.ex. en myndighet. Denna möjlighet får anses innefattad i domstolens ansvar att se till att målet blir tillräckligt utrett. I 18 § ärendelagen finns en bestämmelse om ersättning av allmänna me- del för kostnader för parts inställelse till ett sammanträde. Regeln, som infördes genom rättshjälpsreform, är lättillämpad och uttrycker väl den moderna synen på i vilka fall det allmänna bör svara för parters inställelsekostnader. Den gäller på hela det allmänna domstolsområdet för alla slags parter och är enligt regeringen väl lämpad även för de mål som ska prövas av en mark- och miljödomstol efter överklagande. När en enskild part åberopar vittnesförhör eller förhör med en partssak- kunnig kan enligt 24 § ärendelagen ersättning av allmänna medel utgå för inställelsen, om rätten med hänsyn till partens ekonomiska förhållanden finner det skäligt. Samma ersättningsrätt finns enligt och har därmed gällt för målen i fastighetsdomstol. För de till miljödom- stol överklagade målen och för målen enligt , har enligt 26 § förvaltningsprocesslagen gällt generösare regler om ersättning av det allmänna. Med hänsyn till karaktären hos de mål som ska kunna överklagas till en mark- och miljödomstol anser regeringen att ärendelagens regler är mer ändamålsenliga. Även i fråga om ersättning till annan än part som har att utge ett bevisföremål eller ett skriftligt bevis bör för samtliga till mark- och miljödomstol överklagade mål tillämpas de regler som finns i ärendelagen och som hänvisar till . och har efterfrågat en analys av kon- sekvenserna när det gäller vem som kan vara ombud om ärendelagen tillämpas på de överklagade målen. Regler om ombud finns i 48 § förvaltningsprocesslagen. Regerings- rätten har i ett vägledande avgörande uttalat att en juridisk person kan uppträda som ombud med stöd av den nu redovisade paragrafen (RÅ 1981 ref 1:72). Bestämmelsen i 48 §, och den praxis som följer av denna paragraf, är enligt nuvarande ordning tillämplig på de mål i miljödomstol som har överklagats dit och som därför handläggs enligt förvaltnings- processlagen. Enligt uppgift har ombudsreglerna t.ex. tillämpats så att miljöorganisationer har tillåtits uppträda som ombud i de överklagade målen när flera sakägarintressen har varit företrädda. En övergång till ärendelagens förfaranderegler skulle innebära att 47 § ärendelagen i stället kommer att tillämpas. Denna bestämmelse hänvisar i sin tur till regler om ombud i 12 kap. . ken förutsätts ett ombud vara fysisk person. Någon praxis kopplad till dessa bestämmelser, motsvarande det nämnda rättsfallet från Reger- ingsrätten, finns inte. Det innebär att en juridisk person inte med stöd av ärendelagens regler kommer att kunna uppträda som ombud i de nya mil- jödomstolarna. Det kan med visst fog hävdas att det kan finnas fördelar med att låta miljöorganisationer och andra juridiska personer vara ombud för ett större eller mindre antal berörda sakägarintressen i de överklagade miljö- målen. Det finns dock också tydliga nackdelar med en sådan ordning, t.ex. när det kommer till bedömningar av lämplighet för uppdraget och ansvar i förhållande till huvudmannen. Mot den bakgrunden bör det i vart fall inte komma i fråga att utvidga den befintliga möjligheten till nya målgrupper. Om en sådan ombudsmöjlighet trots allt skulle behållas för de överklagade målen vore det dock enligt regeringens mening svårt att hävda att det behovet typiskt sett skulle göra sig mindre gällande i de mål som handläggs i mark- och miljödomstol i första instans, i vilka rätte- gångsbalkens regler tillämpas. Mot bakgrund av vad som sagts, och med hänsyn till att miljöorganisationers och andras ombudskompetens bör kunna utnyttjas genom att en fysisk person som är knuten till en så- dan organisation i stället uppträder som ombud, anser regeringen sam- mantaget att det saknas skäl att inte låta bestämmelserna i ärendelagen med hänvisningarna till 12 kap. gälla. Juridiska person- er kommer således inte att kunna uppträda som ombud i mark- och miljö- domstolarna. Några remissinstanser har efterlyst en analys av möjligheterna att få rättsskydd inom ramen för det nya förfarandet. Närmare uppgifter om försäkringsbolagens nuvarande villkor saknas. Det kan dock konstateras att ett genomförande av förslaget torde behöva medföra ändringar i så- dana villkor t.ex. i fråga om förekommande hänvisningar till förfarandet i fastighetsdomstol. Det får dock anses osannolikt att valet av förfarande- bestämmelser skulle påverka rättsskyddsförsäkringarnas omfattning. Ärendelagen innehåller inte någon bestämmelse om att ett avgörande av saken ska kunna ske genom dom. Även om och tingsrätter har anfört att valet av ärendelagen innebär att termerna ärende och slut- ligt beslut bör användas, ställer sig regeringen bakom förslaget i remiss- utkastet om att det i nu aktuella situationer bör vara fråga om hand- läggning av mål. Avgörande i sak bör därför resultera i en dom. I lagen om mark- och miljödomstolar bör det därför tas in uttryckliga bestäm- melser om att ett avgörande av saken i de överklagade målen ska ske genom dom och att en dom ska undertecknas. Undertecknande av domen görs enligt nu gällande regler, dvs. med tillämpning av 17 kap. 10 § , av de lagfarna domare som har deltagit i avgörandet. I remissutkastet föreslogs att även de motsvarande tekniska råden i fort- sättningen skulle underteckna de nya domstolarnas och Mark- och miljö- överdomstolens domar när de har deltagit i avgörandet av målen. Mot detta har invänt med hänvisning till att en sådan regel kan innebära stora praktiska olägenheter eftersom det kräver att de tekniska råden är på plats när domen meddelas eller i nära anslutning till Regeringen har förståelse för denna synpunkt. Det för- slag som fanns i denna del i remissutkastet genomförs därför inte. har väckt frågan om vilka handläggningsregler som kommer att gälla när prövar extraordinära rättsmedel i mål som har överklagats till miljödomstol. har pekat på att i ett rättsfall har uttalat att regler ska vara tillämpliga i sådana situationer (NJA 2009 s. 102). Av bestämmelsen i 20 kap. 3 § andra stycket framgår att, i mål som har överklagats till miljödomstol, förvaltningsprocesslagen ska tillämpas vid handläggningen i miljödomstolarna och i Miljööverdom- stolen. I övrigt anges i paragrafen att ska tillämpas. I det nu aktuella rättsfallet anför att det nu sagda inne- bär att regler om tvistemål ska tillämpas i Högsta dom- stolen, även i fråga om de särskilda rättsmedlen i de överklagade mål där förvaltningsprocesslagen annars är tillämplig.