prop · GX0397 · 2010-02-18 00:00:00 — En tänkbar förklaring till detta är att det är fråga om subjekt som inte bildas och sedermera klassificeras på samma sätt i det land i vilket det verkar, som det kanske skulle göra enligt europeiska rättstraditioner, eller att osäkerhet råder om vilken kategori de kan hänföras till. En annan faktor är att sammanslutningar överlag givetvis kan bildas utan att iaktta och/eller uppfylla befintliga formkrav i det land som dess medlemmar huvudsakligen uppehåller sig i; ibland kan taktiken rentav vara att inte göra detta. För att övergå till mer handfasta exempel; vad avser vissa subjekt som listas på det sätt som beskrivs ovan är det uppenbart t.ex. att de är statliga myndigheter och det framgår också ofta att det är fråga om någon form av företag, samt vilken koppling dessa har till staten/regimen. Detta har att göra med att det ska gå att utläsa varför ett visst subjekt, t.ex. ett företag, har listats. I fallet har sanktioner således riktats mot t.ex. industrigrupper, organisationer och myndigheter eller del av sådana, så som den militära delen av revolutionsgardet. Även beträffande har sanktioner riktats mot enheter som har karaktär av myndighet. Ett ytterligare exempel bjuder förordning 881/2002 av (om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med , nätverket al- Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till , skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i , EUT L 139, 29.5.2002, s. 9, Celex 32002R0881). Med stöd av denna förordning har sanktioner meddelats även gentemot nätverk eller del av sådana, vilka då ansetts falla inom kategorierna juridiska personer, grupper och enheter (jfr bilaga 1 till förordningen), utan att det närmare preciserats vilken av dessa kategorier som avses. Vilken juridisk form de grupper och enheter som listats på detta sätt har är sällan uppenbart, än mindre om denna motsvarar något som i svensk rätt kan anses utgöra en juridisk person, jfr resonemanget ovan. Detta kan dock inte tillåtas bli avgörande för bedömningen huruvida subjektet kan bli föremål för sanktioner. I svensk rätt kan endast fysiska och juridiska personer vara rättssubjekt och ha rättskapacitet. I den mån grupper och enheter inte uppfyller de krav som rättsordningen ställer för att en fysisk eller juridisk person ska anses föreligga har alltså gruppen eller enheten ingen rättskapacitet. Detta innebär bl.a. att gruppen eller enheten normalt sett inte kan äga tillgångar (dock med undantag för samäganderätt och liknande). De praktiska och processuella följderna av att i lagstiftningen inkludera grupp- och enhetsbegrepp som innefattar mer än vad som kan vara rättssubjekt och ha rättskapacitet kan vara svåröverblickade. Frysning av tillgångar (jfr vidare nedan) och det alltid åtföljande förbudet mot tillhandahållande av ekonomiska medel måste emellertid också kunna gälla sådana grupper. Det kan t.ex. tänkas att tillgångar påträffas i en grupps besittning, trots att gruppen inte utgör en juridisk person samt att dessa tillgångar inte heller kan härledas till fysiska personer. Det kan vidare tänkas att enhetsbegreppet, som det kan komma att användas av (eller dess sanktionskommittéer) och/eller EU, inte motsvarar vad som enligt svensk rätt utgör en juridisk person och inte heller något som kan tänkas utgöra en grupp, jfr föregående stycken. I ett sådant skede skulle ha följande handlingsalternativ att välja på i den mån saken gäller behov av lagstiftning, t.ex. om straffsanktionering som behövs för att supplera direkt verkande EU- lagstiftning. En handlingslinje vore att inte uppfylla sin folkrättsliga skyldighet att efterkomma påbud från FN och/eller överenskommelser inom EU. Detta framstår givetvis som oacceptabelt. En annan handlingslinje vore att genomföra sanktionerna inklusive deras straffsanktionering med nu gällande, föråldrad, lagstiftning till grund. På skäl som närmare utvecklats ovan måste även detta alternativ anses som olämpligt, särskilt med hänsyn till legalitetsprincipen. En tredje handlingslinje vore att, som regeringen nu föreslår, anpassa den svenska sanktionslagstiftningen till att vara i linje med den internationella utvecklingen och innefatta möjlighet för att efterkomma sina åligganden i enlighet därmed. Det anförda leder till slutsatsen att begreppen grupp och enhet måste innefattas och användas i nu aktuell lagstiftning, samt därvid i sig även innefatta sammanslutningar som inte är att se som rättssubjekt i egentlig mening och därtill inte äger rättshandlingsförmåga. Av det anförda följer att en mer detaljerad och uttömmande definition av grupp- och enhetsbegreppet svårligen låter sig göras, vare sig direkt i lagtext eller på detta sätt. Systemet måste i sig innefatta en viss flexibilitet. Av detta följer att det inte heller låter sig definieras till fullo vilka sorters grupper och enheter som skulle kunna bli föremål för tillämpning av den nya sanktionslagstiftningen och under vilka omständigheter så skulle kunna ske, utan dessa frågor måste ytterst överlämnas till regeringen, när den meddelar föreskrifter efter förordnande, samt till rättstillämpningen att bedöma. Det är inte heller möjligt att göra någon strikt åtskillnad mellan grupp- och enhetsbegreppen. En sammanvägning måste ske med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Som utvecklats närmare ovan har skett en klar utveckling mot restriktiva åtgärder i form av riktade sanktioner. I gruppen av riktade sanktioner har frysningsåtgärden kommit att bli en av de oftast använda. Brott mot förbud innefattande frysning av tillgångar har därmed kommit att bli ett av de vanligaste fallen i vilka tillämpning av nationell straffsanktionering kan komma på fråga, jfr vidare nedan avsnitt 6.3. Med anledning av detta är det angeläget att även frysningsbegreppet ges en klar och tydlig definition, som motsvarar hur det har kommit att definieras i flertalet internationella instrument, bl.a. på sanktionsområdet. Av skäl som utvecklas vidare nedan är det dessutom angeläget att så sker genom att begreppet ges en definition i lagtext. I svensk lagstiftning förekommer frysningsbegreppet enbart i lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. Frysningsbegreppet enligt denna sistnämnda lag är definierat direkt i lagen, men dock inte synonymt med begreppet så som det används i de sammanhang som är aktuella. Det faktum att begreppet frysning redan används i svensk lag, därtill i ett helt annat sammanhang än internationella sanktioner, får i sig särskilt anses tala för att frysningsbegreppet i nu aktuellt hänseende ges en definition i författningstext. Vad som talar än mer i samma riktning är att frysning såsom sanktionsåtgärd kan ge upphov till straffansvar vid både underlåtelse att genomföra påbjuden frysning (även om detta mer sällan torde bli aktuellt), och tillhandahållande i strid med ett förbud innefattande frysning. I linje med allmänna legalitetshänsyn är det angeläget att den enskilde och den domstol som i förekommande fall får att pröva frågan är medveten om innebörden och omfattningen av ett beslut om frysning. Inom ramen för den nu aktuella lagstiftningen anser regeringen att frysningsbegreppet, i enlighet med vedertagen definition i internationella instrument på sanktionsområdet, ska omfatta olika tänkbara förfaranden med tillgångar och ekonomiska resurser. Med tillgångar avses finansiella tillgångar och ekonomiska förmåner av alla slag, inbegripet men inte begränsat till kontanter, checkar, penningfordringar, växlar, betalnings- order och andra betalningsinstrument, inlåning hos finansinstitut eller andra enheter, kontotillgodohavanden, skuldebrev och skuldförbindelser, börsnoterade och onoterade värdepapper och skuld- instrument, t.ex. aktier och andelar, certifikat för värdepapper, obligationer, optioner, förlagsbevis och derivatkontrakt, räntor, utdelningar eller annan inkomst från tillgångar eller annat värde som härrör från eller skapas genom tillgångar, krediter, kvittningsrätter, garantiförbindelser, fullgörande- garantier eller andra finansiella åtaganden, remburser, fraktsedlar och pantförskrivningar, och sådana dokument som utgör bevis på andelar i tillgångar eller andra finansiella resurser. Med ekonomiska resurser avses egendom av alla slag, materiell eller immateriell, lös eller fast, som inte utgör tillgångar men som kan användas för att erhålla tillgångar, varor eller tjänster. Med frysning av tillgångar ska för det första förstås förbud mot förfogande över och tillhandahållande av tillgångar, bestående i förhindrande av varje flyttning, överföring, förändring, användning, tillgång till eller hantering av tillgångar på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art eller bestämmelse, eller till varje annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja tillgångarna, inbegripet aktieförvaltning. För det andra ska frysning omfatta förbud mot förfogande över och tillhandahållande av ekonomiska resurser, inbegripet försäljning, uthyrning eller inteckning, för att erhålla tillgångar, varor eller tjänster. Inte heller i denna del är det fråga om någon uttömmande uppräkning, utan just om exempel. Frysning innebär inte överföring av äganderätt eller konfiskering. För det fall att en person som är föremål för frysningsåtgärder har ett gemensamt ekonomiskt intresse med personer som inte är det, t.ex. är delägare i ett företag, är föremålet för frysningsåtgärden dennes andel i intresset. Som berörts helt kort ovan bereder sanktionsregimer innefattande bestämmelser om frysning regelmässigt även möjlighet att erhålla undantag och dispens främst av humanitära skäl. Tillstånd därtill beviljas då av nationell myndighet, i vissa fall efter godkännande av FN-organ. Så har t.ex. i utsetts som behörig myndighet att meddela undantag från frysning av humanitära skäl. Vikten av dessa element i sanktionsregimerna betonas särskilt i EU:s riktlinjer för genomförande av riktade sanktioner (Guidelines on implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) in the framework of the EU Common Foreign and Security Policy, i senaste version ). Förslaget avseende frysningsbegreppet i dessa delar motsvarar de definitioner som regelmässigt används i EU:s sanktionsrättsakter, samt de definitioner som inom ramen för den s.k. 1267-regimen (1267-kommittén) förordat (jfr established pursuant to resolution (1999) concerning Al-Qaida and the Taliban and Associated Individuals and Entities, Explanation of terms paper on the assets freeze measure, Assets Freeze: Explanation of Terms, , tillgängligt via 1267-kommitténs hemsida, . Ändring av straffbestämmelserna i sanktionslagen Regeringens förslag: Straffbestämmelserna i 8 § sanktionslagen ska tillämpas på brott mot förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför Europeiska unionen eller mot förbud i förhållande till fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU med stöd av artikel 215 i EUF-fördraget, eller har beslutats av EG antingen före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1, eller före med stöd av artikel 60 eller artikel 301, eller någon av dessa artiklar i kombination med artikel 308, i det tidigare EG- fördraget. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens vad avser att straffbestämmelsen ska tillämpas på brott mot förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför EU, samt även fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter (jfr föregående avsnitt, vad avser begreppsbestämningen i denna del). Överensstämmer med regeringens även beträffande att artikel 308 i det tidigare EG-fördraget särskilt ska anges som rättsgrund för förordningar jämte artiklarna 60 och 301 i samma fördrag. Vid utredningens färdigställande fanns inte Lissabonfördraget, än mindre artikel 215 i EUF-fördraget. Att, som regeringen , föreslå att straffsanktioneringen i 8 § skulle knytas till brott mot förbud i en förordning som beslutats med även denna artikel till grund var således inte möjligt. Remissinstanserna: Vad avser begreppsbestämningen jfr föregående avsnitt. Vid remissbehandlingen var Lissabonfördraget under behandling. Ingen av remissinstanserna hänvisar dock till några nu aktuella delar av detta. Flera remissinstanser nämner de förenade målen C 402-05 P och C-415/05 P, vilka då inte var avgjorda av tidigare (målen avgjordes av , det s.k. Kadi-Al Barakaat-avgörandet. Jfr ovan avsnitt 4.3.2). Remissinstanserna utvecklade dock inga åsikter om artikel 308, i det tidigare EG-fördraget, inom ramen för dessa avgöranden. Skälen för regeringens förslag: EU:s förordningar om ekonomiska sanktioner innehåller regelmässigt ett krav på medlemsstaterna att besluta om påföljder vid överträdelser av bestämmelserna i förordningarna. Kravet på bestämmelser om påföljd vid överträdelser av förbud meddelade i en förordning följer också av lojalitetsprincipen i artikel 4 i det ändrade . I 8 § andra stycket sanktionslagen finns straffbestämmelser om brott mot förbud i förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats före Lissabonfördragets ikraftträdande . Genom Lissabonfördraget har bestämmelserna om internationella ekonomiska sanktioner sammanförts i en ny bestämmelse artikel 215 i EUF-fördraget som ersatt tidigare artikel 301 i EG-fördraget (jfr ovan, avsnitt 4.3.2). En nyhet är att en särskild rättslig grund om ekonomiska sanktioner mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater inrättas (artikel 215.2 i EUF-fördraget). Som nämnts ovan användes sådana sanktioner redan innan Lissabonfördragets ikraftträdande i viss utsträckning. Artikel 215 i EUF-fördraget kodifierar denna tillämpning och markerar övergången mot riktade sanktioner. Straffbestämmelsen bör därför anpassas till att omfatta förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför EU eller förbud i förhållande till fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU med stöd av artikel 215 i EUF-fördraget. Den nuvarande lydelsen av 8 § andra stycket sanktionslagen omfattar förbud också i sådana förordningar som före Lissabonfördragets ikraftträdande antagits med stöd av artiklarna 60 eller 301 i EG-fördraget, samt förbud som införts före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation av säkerhetsrådet som avses i sanktionslagens 1 § första stycke 1. Den sistnämnda kategorin omfattar enbart förbud enligt rådets förordning (EEG) nr 3541/92 av om förbud mot att tillmötesgå irakiska krav i samband med kontrakt och transaktioner som omfattas av FN:s säkerhetsråds resolution 661 (1990) och därmed förknippade resolutioner (EUT L 361, 10.12.1992, s. 1, Celex 31992R3541). Straffbestämmelsen i 8 § sanktionslagen måste även i fortsättningen omfatta förbud i dessa förordningar. Författningstekniskt sker det genom att man i huvudsak behåller den nuvarande bestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen. I praktiken har dock, som utvecklats närmare ovan, sanktioner i tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande beslutats med stöd av även tidigare artikel 308 i EG- fördraget i kombination med tidigare artikel 60 eller 301 i samma fördrag. Detta förhållande bör återspeglas i straffbestämmelsens utformning. I linje med de begreppsändringar som görs genomgående i sanktionslagen utmönstras begreppet tredje land även från sanktionslagens 8 §. Enligt bestämmelsens nya lydelse avser denna nu brott mot förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför EU, fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter. Som berörts även i avsnitt 6.2 är inte detta avsett att innebära någon utvidgning av straffansvarets omfattning, utan snarare ett mer rättvisande uttryck för både före och efter Lissabonfördragets ikraftträdande gällande rätt, som ansetts innefattas redan i det tidigare använda begreppet tredje land. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Övergångsbestämmelser krävs inte. Mot bakgrund inte minst av Lissabonfördragets ikraftträdande , är det angeläget att lagändringarna kan träda i kraft . En lämplig tidpunkt är . Inga övergångsbestämmelser krävs. Förslagen är inte sådana att de kan förväntas medföra några kostnadsökningar. Om kostnadsökningar detta till trots skulle uppstå är regeringens bedömning att dessa i vart fall bör kunna finansieras inom ramen för befintliga resurser. I första stycket andra punkten ändras frasen [har beslutats i överensstämmelse med] bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen till har beslutats i överensstämmelse med de särskilda bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i fördraget om Europeiska unionen. Dessa nya formuleringar utgör konsekvensändringar med anledning av Lissabonfördragets ikraftträdande. Andra stycket ändras så att det refereras till ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU. Detta är en språklig anpassning mot bakgrund av att EG genom Lissabonfördraget har ersatts och efterträtts av EU. Sanktionslagen kommer dock att omfatta förordningar som har beslutats i tiden såväl före som efter Lissabonfördragets ikraftträdande, således förordningar som har beslutats även då EU benämndes EG, jfr under 8 §. Det helt ändrade innehållet motiveras av att begreppen blockerad stat och tredje land utmönstras ur lagen i enlighet med vad som anförs nedan i anslutning till 4 §. Även grupp- och enhetsbegreppen ingår i den kategori begrepp som ersätter begreppen blockerad stat och tredje land enligt 4 § - jfr vidare nedan. Istället utnyttjas 2 § till att definiera frysningsbegreppet, sådant det används i sanktionssammanhang. Detta begrepp har vad avser sanktioner tidigare saknat en definition i svensk författningstext och har inte heller beskrivits i några förarbeten. I sanktionsregimer konstrueras beslut om frysning regelmässigt så att de länder som deltar i sanktionsregimen bereds generell möjlighet att, under vissa förutsättningar, bevilja tillstånd till undantag från frysning. Fråga är då främst om undantag av humanitära skäl för sedvanliga Egendom som omfattas av ett sådant meddelat tillstånd är således undantagen från frysningsåtgärden. till uttryck i definitionen av frysningsbegreppet, genom att detta definieras som begränsat till förfaranden som inte omfattas av särskilt Regeringens fullmakt att genomföra sanktioner regleras i 3 § och 4 § Av 3 § första stycket framgår att regeringen får meddela beslut om sanktioner med anledning av ett beslut eller en rekommendation som avses i 1 § första stycket. Detta avser sanktioner som beslutats inom ramen för FN (p 1) respektive GUSP (p 2). Vad avser sanktioner som beslutats inom ramen för GUSP så är regeringens bemyndigande sedan tidigare, genom paragrafens hänvisning till p 2 i 1 § första stycket, begränsat till sådana sanktioner som beslutats i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Bemyndigandet ska inte ges någon vidare omfattning än vad som är fallet, utan ska såvitt avser sanktioner som beslutats inom ramen för GUSP även fortsättningsvis begränsas till att avse sanktioner som vidtas i freds- och säkerhetsbevarande syfte. dock genom att, i enlighet med förslaget, det görs ett tillägg i 3 §, motsvarande skrivningen i 1 §. Ändringarna innebär att regeringen kommer att kunna meddela föreskrifter om förbud som syftar till att genomföra sanktioner mot en stat, ett område, en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet. Genom ändringarna tydliggörs att regeringens föreskrifter om förbud i sig är allmängiltiga, men syftar till att genomföra internationella sanktioner som beslutats av FN eller EU enligt 1 § första stycket, gentemot ett visst specifikt subjekt. Föreskrifterna kommer då typiskt sett att för alla och envar, generellt, förbjuda ett visst handlande i förhållande till ett specifikt subjekt som är föremål för sanktioner. Så är det t.ex. förbjudet för alla och envar att importera paramilitär utrustning från enligt regeringens förordning (2007:704) om vissa sanktioner mot . Vad avser kretsen av de subjekt rörande vilka ett visst handlingssätt kan vara förbjudet, i enlighet med föregående stycke, föreslås att begreppet blockerad stat utmönstras ur lagen till förmån för de begrepp som enligt ovanstående träder i dess ställe. Motiven för detta framgår av resonemanget i avsnitt 6.2 och 6.3. Omfattningen av regeringens möjlighet att meddela föreskrifter i enlighet med ett förordnande enligt 3 § ändras inte, jfr avsnitt 5.2 i den Andra stycket i straffbestämmelsen ändras till att uttryckligen omfatta brott mot förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför EU eller mot förbud i förhållande till fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU med stöd av artikel 215 i EUF-fördraget. gällande bestämmelser omfattar enligt sin lydelse förbud som meddelats med stöd av tidigare artikel 60 eller artikel 301 i EG-fördraget eller, före , med anledning av ett beslut eller en Förbud har emellertid kommit att meddelas även med stöd av någon av dessa artiklar i kombination med artikel 308, samma fördrag. Sådana förbud som meddelats på grundval av ovanstående artiklar i EG-fördraget är gällande även efter det att Lissabonfördraget trätt i kraft. Även dessa förbud måste således omfattas av straffbestämmelserna. Se även avsnitt 6.3. Första punkten ändras så att begreppet blockerad stat ersätts med en stat, ett område, en juridisk person, en grupp eller en enhet som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket. Ändringen motiveras av att begreppet blockerad stat utmönstras ur sanktionslagen i enlighet med vad som anges ovan i specialmotiveringen till 2 respektive 4 §§. Se även avsnitt 6.2. Andra punkten ändras så att det refereras till förbud i en sådan förordning om ekonomiska sanktioner som avses i 8 § andra stycket i stället för till förbud i en sådan av EG beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket. Den nya formuleringen utgör en konsekvensändring med anledning av Lissabonfördragets ikraftträdande. Sålunda ska regeringen kunna förordna att en utlänning kan avvisas, i den ordning som föreskrivs i utlänningslagen, om utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en stat, ett område, en juridisk person, en grupp eller en enhet som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket, och utlänningen har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan förordning om ekonomiska sanktioner som avses i 8 § andra stycket. Vare sig i detta eller andra lagstiftningsärenden har det varit aktuellt att utvidga kretsen av utlänningar som kan avvisas med stöd av 13 § till att inkludera även utlänning som själv är föremål för sanktioner. finner inte skäl att ändra 13 § till att omfatta även detta, sistnämnda, fall. Avvisning enligt 13 § tar sikte på det speciella fallet att en utlänning agerar på ett sätt som bryter mot förbud huvudsakligen i förhållande till ett subjekt som är föremål för sanktioner. Ett sådant brott är möjligt även i förhållande till en sammanslutning som utlänningen själv tillhör, därav Omständigheter som rör det faktum att utlänningen . 2009/10:97 själv är föremål för sanktioner beaktas i normalfallet inom ramen för avvisning enligt den särskilda utlänningslagstiftningen, inte inom ramen för avvisning enligt sanktionslagen. Som ovan anförts anser regeringen att så även fortsättningsvis bör vara fallet.