prop · GX03207 · 2010-04-22 00:00:00 — De samarbetsformer som kommunallagen erbjuder kräver en relativt omfattande anpassning av organisation och arbetsfor- mer och har sedan bestämmelsen infördes bara utnyttjats i begränsad utsträckning. Inom en del områden har möjligheter skapats för kommuner att anlita en annan kommun för att utföra vissa uppgifter. När det gäller samverkan om tillsyn ger exempelvis sådana möjligheter. Enligt 26 kap. 7 § får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt balken ska skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. Kommunen får också, efter överenskommelse med en annan kommun, uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900), dvs. ärenden som exempelvis avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Bestämmelser med motsvarande innehåll finns i 14 § livsmedelslagen (2006:804). En liknande bestämmelse finns även i 7 kap. 16 § alkohollagen (1994:1738), 9 kap. 6 § nya alkohollagen (2010:000). Enligt denna bestämmelse får kommunen träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt alkohollagen ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenhet att avgöra vissa närmare angivna ärenden. Det finns i alkohollagen ingen bestämmelse enligt vilken kommunen får uppdra åt anställda i den kom- munen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. En möjlighet till samverkan genom avtal kan vara av betydelse framför allt för mindre och resurssvaga kommuner. Ett utökat samarbete kan vara ett stöd för den enskilda kommunen och ge tillsynspersonalen samma möjligheter att specialisera sig som tillsynspersonal i större kommuner. Det kan , framför allt i kommuner med mindre antal ärenden, framstå som mer ändamålsenligt att anlita en annan kom- mun för att utföra vissa uppgifter än att använda sig av kommunallagens samarbetsformer. Kommunerna bör således enligt regeringens mening få samma möjlig- heter att samverka när det gäller tobakstillsynen som inom andra till- Då tobakstillsynen ofta sammanfaller med tillsyn över Prop. 2009/10:207 detaljhandel med folköl bör bestämmelsen formuleras på liknande sätt som i alkohollagen. När det gäller den närmare innebörden av de föreslagna samverkans- möjligheterna kan följande sägas. En utgångspunkt för förslaget är att varje kommun ska behålla ansvaret för sin verksamhet även om kommu- nen anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Kommunerna ges möjlighet att genom avtal lämna över vissa uppgifter till en annan kommun utan att beslutanderätten överlämnas. Det kan exempelvis röra sig om tillsynsbesök eller olika utredningar av betydelse för tillsynen. Inom ramen för bestämmelsen finns möjlighet för kommunen att också delegera viss beslutanderätt till tjänsteman anställd av den andra kom- munen. Vissa beslut som innefattar myndighetsutövning bör dock inte få överlåtas, såsom beslut om föreläggande eller förbud och vitesföreläg- gande enligt 20 § och beslut om försäljningsförbud eller varning enligt 20 a §. När det däremot gäller beslut om omhändertagande av tobaksvara enligt 21 § eller begäran om upplysningar m.m. enligt 22 § bör det inte föreligga några hinder att delegera beslutanderätten till person anställd av den andra kommunen. Detsamma gäller beslut som fattas under hand- läggningen av ett ärende. Regeringens förslag: En kommun får förbjuda en näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter och som inte följer bestämmelserna i tobakslagen om försäljning och utläm- nande av tobaksvaror till minderåriga att fortsätta försäljningen. Om ett förbud anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela varning. Förbud att fortsätta försäljningen får meddelas för av högst . Ett beslut om förbud om fortsatt försäljning eller varning gäller om inte något annat anges i beslutet. Överträdelse av försäljningsförbud medför straffrättsligt ansvar. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är till övervägande del posi- tiva till utredningens förslag. ombudsmän anser emellertid att den avsedda begränsningen av tillämpningen till mer allvarliga fall på något sätt bör framgå redan av lagtexten. i anser att i de fall olovlig försäljning sker till minderåriga ska det vara tydliga påföljder i form av tillfälliga förbud för näringsidkare att sälja tobaksvaror eller indragning av deras tillstånd. anser att förslaget förutsätter förtydligande av kriterier och enhetlig efterlevnad av tobakslagen i alla kommuner. Dagens betydande skillnader i tillsyn, tolkning och tillämpning av lagen gör det olämpligt att tilldela kommunen utökade sanktionsmöjligheter utan att det påverkar rättsäker- heten för den enskilde handlaren. anser att förbudet borde vara gällande under betydligt än de föreslagna sex månaderna. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser i tobakslagen får en kommun i sin tillsynsverksamhet meddela de föreläg- ganden eller förbud som behövs för att tobakslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Beslut om föreläggan- den eller förbud får förenas med vite. Det framgår inte av förarbetena till lagen vad som närmare avses med förbud eller i vilka situationer förbud ska kunna meddelas (prop. 1992/93:185). Regeringen har dock i ett senare lagstiftningsärende, i samband med införandet av en åldersgräns för tobaksköp, konstaterat att avsikten inte är att kunna helt förbjuda en näringsidkare att sälja tobak (prop. 1995/96:228 s. 23). I nämnda lagstift- ningsärende övervägde regeringen att införa en möjlighet till försälj- ningsförbud efter förebild i 7 kap. 21 § alkohollagen (1994:1738). Pro- portionalitetsskäl talade dock mot detta. Enligt regeringen fanns det nämligen många små säljställen där tobak svarar för en betydande del av omsättningen och där även ett tillfälligt förbud att sälja tobak skulle med- föra att verksamheten måste upphöra. Någon möjlighet till försäljnings- förbud föreslogs därför inte. Frågan om försäljningsförbud har även behandlats i en senare propo- sition (prop. 2001/02:64). Regeringen föreslog i den propositionen vissa åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgränsen, bl.a. anmäl- ningsplikt för näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror till konsu- ment. Inte heller vid det tillfället föreslogs emellertid någon möjlighet till försäljningsförbud. Regeringen framhöll dock att den avsåg att noga följa att de föreslagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrade efterlevnaden av åldersgränsen. Om efterlevnaden inte förbättrades ansåg regeringen att det borde övervägas att införa bestämmelser om försäljningsförbud. Utredningen har kunnat konstatera att efterlevnaden av bestämmel- serna om åldersgräns är otillfredsställande. I den undersök- ning som utredningen har låtit KPMG göra har mer än hälften av de tillfrågade kommunerna efterfrågat en möjlighet att meddela tillfälliga försäljningsförbud. Därutöver har flera kommuner som utredningen har varit i kontakt med framhållit värdet av att en bestämmelse om försälj- ningsförbud införs. Även vissa av länsstyrelserna har till utredningen föreslagit att en sådan bestämmelse införs. Då de lagstiftningsåtgärder som har vidtagits har visat sig vara otillräckliga för att uppnå en efterlevnad av åldersgränsen anser rege- ringen att tiden nu är mogen för att införa en bestämmelse om försälj- ningsförbud. ombudsmän har anfört att det av utredningens allmänna motivering till förslaget framgår att avsikten är att möjligheten för kommunen att besluta om försäljningsförbud (eller varning) ska användas i mer allvarliga fall av överträdelser av bestämmelserna i lagen. Någon sådan restriktivitet framgår dock inte av ordalydelsen i författ- ningsförslaget. Regeringen har anpassat lagtexten i enligt med påpekan- det så att det klart framgår att bestämmelsen om försäljningsförbud avser överträdelser av allvarligare slag. Det saknas anledning att ge andra tillsynsmyndigheter än kommunerna möjlighet att besluta om försäljningsförbud. Försäljningsförbud innebär att försäljningen av tobaksvaror måste upp- höra . Detta är den mest ingripande åtgärden som en kom- mun kan använda sig av. Försäljningsförbud bör därför tillämpas med Prop. 2009/10:207 viss restriktivitet även i de fall försäljning av tobaksvaror till minderåriga I de fall det i och för sig föreligger grund för försälj- ningsförbud, men förbud i det enskilda fallet anses vara en alltför ingri- pande åtgärd, bör kommunen ha möjlighet att meddela varning. Varning utgör en möjlighet för kommunen att markera att den uppfattar en över- trädelse som allvarlig, även om verksamheten inte förbjuds. Det är rimligt att försäljningsförbudet tidsbegränsas . Vid bedömningen av försäljningsförbudets längd bör tillsyns- myndigheterna beakta exempelvis hur allvarlig överträdelsen är och det men som ett förbud förorsakar näringsidkaren. Ett beslut om försäljningsförbud eller varning bör som huvudregel gälla , oberoende av om beslutet har vunnit laga kraft. Kom- munen kan dock förordna att ett sådant beslut inte ska gälla förrän det har vunnit laga kraft. Vidare kan inhibition yrkas i samband med överkla- gande till förvaltningsdomstol. 8 Överklagande av kommuns beslut Regeringens förslag: Beslut som en kommun har fattat enligt tobaks- lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som specifikt har yttrat sig över förslaget tillstyrker. framhåller särskilt att ändringen förenklar för länsstyrelserna att stödja kommunerna och vara en rådgivande myndighet. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 7 att det ska införas en möjlighet för en kommun att förbjuda fortsatt försäljning om näringsidkaren inte följer bestämmelserna om åldersgräns för försälj- ning eller utlämnande av tobaksvara i tobakslagen. Om förbud anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela näringsidka- ren varning. Försäljningsförbud kan i det enskilda fallet innebära en mycket ingri- pande åtgärd för den som meddelas förbudet. När ett försäljningsförbud aktualiseras måste kommunen ta ställning till en rad olika frågor av juri- disk natur, t.ex. om det föreligger grund för försäljningsförbud, om var- ning ska meddelas i stället för försäljningsförbud, hur försälj- ningsförbudet ska meddelas och om beslutet ska gälla eller först när det vunnit laga kraft. På grund av försäljningsförbudets ingripande natur bör det enligt regeringens mening finnas en möjlighet för den enskilde att överklaga och få beslutet prövat direkt av domstol. Även övriga överklagbara beslut som en kommun meddelar enligt tobakslagen bör då följa samma över- klaganderegler. Beslut som en kommun har fattat enligt tobakslagen eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos beslut får överklagas hos allmän förvalt- Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrät- Prop. 2009/10:207 ten. Ordningen att kommunens beslut överklagas till av- viker från huvudregeln om överklagande i 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Enligt denna bestämmelse överklagas beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut som kommunen fattar enligt alkohollagen överklagas i samma ordning som enligt förvaltningslagen. Det föreslås därför att beslut som en kommun fattar enligt tobakslagen ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Liksom bör gälla att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Regeringens förslag: Den som säljer tobak i strid med ett meddelat försäljningsförbud ska kunna dömas för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse . Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet i sin näringsverksamhet tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument utan att först ha gjort anmälan till kommunen ska kunna dömas till böter eller fäng- else . Är gärningen att anse som ringa ska inte dömas till ansvar. Regeringens bedömning: Straffmaximum för olovlig tobaksför- säljning till minderårig bör inte höjas. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen hade föreslagit att straffmaximum för olovlig tobaks- försäljning till minderårig skulle höjas till fängelse och att denna straffskala skulle gälla även för tobaksförsäljning i strid med meddelat försäljningsförbud. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna stödjer utred- ningens förslag avseende straffbestämmelserna bl.a. Åklagarmyndig- heten, kommun och kommun. förordnar en skärpning, i förhållande till utredningens förslag, av sank- tionerna mot den som bryter mot reglerna för försäljning av tobak. Skälen för regeringens förslag och bedömning Straffrättsligt ansvar vid överträdelse av försäljningsförbud I avsnitt 7 har föreslagits att en kommun ska få möjlighet att meddela försäljningsförbud för den som överträder bestämmelserna i tobakslagen om försäljning av tobaksvaror. I syfte att säkerställa efterlevnaden av meddelade försäljningsförbud finns det behov av att införa en särskild sanktion. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att kriminalisering bör väljas framför sank- tionsavgift. Den som tillhandahåller tobak i strid med meddelat försälj- ningsförbud ska alltså kunna dömas för brott. Att vägra rätta sig efter ett förvaltningsbeslut av aktuell karaktär får anses utgöra en förhållandevis Vad gäller straffskalan hade utredningen föreslagit att den skulle vara böter eller fängelse i högst , med motiveringen att straffet bör vara detsamma som för försäljning av tobaksvaror till min- derårig. Regeringen delar utredningens bedömning att straffskalan bör vara densamma som i övriga fall av olovlig tobaksförsäljning. Rege- ringen har emellertid valt att inte följa utredningens förslag när det gäller en höjning av straffmaximum för försäljning av tobaksvaror till minder- årig. Skälen härför utvecklas närmare nedan. En jämförelse kan också göras med motsvarande bestämmelse i alkohollagen (10 kap. 7 § andra stycket jämförd med 7 kap. 21 § 1994:1738) om överträdelse av försälj- ningsförbud avseende folköl, för vilket brott straffskalan är böter eller fängelse . Straffskalan för överträdelse av ett försälj- ningsförbud bör således bestämmas till böter eller fängelse . Gärningen bör också rubriceras olovlig tobaksförsäljning. Lik- som beträffande övriga fall av olovlig tobaksförsäljning bör gärning som är att anse som ringa inte vara straffbar. Försäljning utan att ha gjort föreskriven anmälan till kommunen Frågan om krav på anmälan till kommunen innan försäljning av tobaks- varor får påbörjas har behandlats i avsnitt 5.1. I syfte att förbättra efterlevnaden av kravet på anmälningsplikt finns behov av att införa en mera långtgående sanktionsåtgärd än den nuva- rande möjligheten att meddela föreläggande eller förbud. Även här gör regeringen samma bedömning som utredningen och anser att kriminalisering är det mest lämpliga alternativet. Kriminalisering av överträdelsen, med den straffskala och det undantag från det straffbara området för ringa fall som utredningen har föreslagit får anses vara proportionerligt. I det här sammanhanget förtjänar påpekas att en bestämmelse med motsvarande innebörd finns i lagen (2009:730) om detaljhandel med vissa receptfria läkemedel. Den som bedriver detaljhandel med receptfria läkemedel utan att först ha anmält handeln kan sålunda dömas till ansvar. Det är inte rimligt att den som säljer ciga- retter eller snus utan att ha anmält försäljningen inte ska kunna dömas till ansvar när den som säljer nikotinläkemedel eller huvudvärkstabletter i motsvarande situation kan dömas för brott. Även alkohollagen (1994:1738) innehåller en ansvarsbestämmelse som träffar försäljning av folköl utan att först ha gjort föreskriven anmälan. Brottet benämns olov- lig försäljning av alkoholdrycker och kan straffas med böter eller fäng- else upp till . Beträffande straffskalan ska dock sägas att den om- fattar även andra gärningar än försäljning av folköl utan att anmälan till kommunen har gjorts. Vidare bör, som utredningen föreslagit, såväl oaktsam som uppsåtlig försäljning utan föreskriven anmälan kunna bestraffas. Motsvarande ansvarsbestämmelse i alkohollagen och lagen om handel med vissa receptfria läkemedel omfattar såväl oaktsamhet som uppsåt. Även när det gäller tobakslagen finns samma behov att låta ansvarsbestämmelsen omfatta gärningar som inte omfattas av uppsåtsrekvisitet. Det bör således vara straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet till- handahålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen hos den kommun där försäljningen ska bedrivas. Straffskalan bör överensstämma med den som gäller för olovlig Prop. 2009/10:207 tobaksförsäljning, nämligen böter eller fängelse . gärning bör vara fri från ansvar. Olovlig tobaksförsäljning till minderårig Straffskalan för olovlig tobaksförsäljning är böter eller fängelse . Straffskalan anger hur allvarligt lagstiftaren anser att brottet generellt sett bör bedömas i förhållande till andra brott. Utred- ningen har föreslagit att straffmaximum för olovlig tobaksförsäljning till minderårig ska höjas till fängelse . Olovlig tobaksförsäljning, som avser brott mot bestämmelserna om åldersgräns är ett allvarligt brott. Olovlig tobaksförsäljning kan bestå av vitt skilda gärningar. Det kan röra sig om allt från försäljning av ett enstaka paket cigaretter till tobaksförsäljning som utgjort led i en verk- samhet som bedrivs systematiskt, i större utsträckning och som riktar sig till unga personer. Skyddsintresset är tydligt, dvs. att förhindra att barn och ungdomar får tillgång till tobak för att därigenom skyd- das mot att påbörja ett tobaksbruk. Detta återspeglas också i straffskalan som innehåller fängelsestraff. Bestämmelser om åldersgräns för försäljning i dagligvaruhandeln finns även i andra lagstiftningar, såsom alkohollagen och lagen om detaljhan- del med vissa receptfria läkemedel. Det är inte tillåtet att sälja t.ex. folköl eller nikotinläkemedel till den som inte har fyllt . Liksom i tobaks- lagen är försäljning i strid med bestämmelserna om åldersgräns straff- sanktionerad med böter eller fängelse . Det finns inga bärande skäl för att ha en annorlunda straffskala för tobaksförsäljning. Regeringen har därför valt att inte gå vidare med utredningens förslag i den delen. Grundläggande bestämmelser om tjänsters fria rörlighet finns i artikel 5662 i EUF-fördraget. Närmare bestämmelser av vikt för tjänster, dit bl.a. försäljning av en vara räknas, finns i och Rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). har behandlats i regeringens skrivelse Genomförande av tjänstedirektivet (Ds 2008:75) och proposition med samma namn (prop. 2008/09:187, bet. 2009/10:NU6, rskr. 2009/10:18). Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser som syftar till att förenkla förfaranden och formaliteter som är tillämpliga på tillträde till och ut- övande av tjänsteverksamhet och tjänsteleverantörer som ska kunna full- göra vissa förfaranden och formaliteter samt få information genom gemensamma kontaktpunkter i medlemsstaterna. t.ex. har krav på tillstånd för att få utöva vissa tjänster eller krav på legi- timation, användande av viss utrustning m.m. får dessa krav inte vara diskriminerande, de måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till Prop. 2009/10:207 allmänintresset och det eftersträvade målet ska inte kunna uppnås med en mindre begränsande åtgärd. Enligt punkten 5 andra stycket i artikel 39 ska medlemsstaterna till kommissionen översända alla förändringar i sina krav på tillfällig tjänste- verksamhet, inbegripet nya krav och skälen för dessa. Sådana krav måste dock vara icke-diskriminerande, nödvändiga och proportionerliga. Kommissionen ska underrätta övriga medlemsstater om de översända kraven. En sådan översändning ska inte hindra medlemsstaterna från att anta bestämmelserna i fråga. Kommissionen ska dock tillhanda- hålla analyser och riktlinjer avseende tillämpningen av bestämmelserna inom ramen för direktivet. Enligt punkten 7 i artikel 15 ska medlemsstaterna till kommissionen även anmäla alla förslag till nya lagar och andra författningar som inne- fattar vissa krav som omnämns i punkten 2 i artikel 15 samt skälen för dem. Exempel på sådana krav är kvantitativa eller geografiska begräns- ningar, skyldighet för tjänsteleverantören att ha viss juridisk form och krav som rör företagets kapitalinnehav. Kommissionen ska underrätta de övriga medlemsstaterna om bestämmelserna. Anmälan hindrar inte medlemsstaten från att anta de aktuella bestämmelserna. Kommissionen ska dock från mottagandet av anmälan undersöka om kraven är förenliga med gemenskapsrätten och vid behov fatta ett beslut om att begära att medlemsstaten i fråga ska avstå från att anta dem eller upphäva dem. 10.2Vilka anmälningsåtgärder blir aktuella i detta lagstiftningsärende? De förslag i föreliggande lagstiftningsärende som kan behöva anmälas till Europeiska Kommissionen är sådana bestämmelser som innebär krav för tillträde till tjänsteverksamhet, dvs. med avseende på tobakslagen krav som ställs på näringsidkare för att få bedriva handel med tobaks- varor. I ärendet föreslås ett antal ökade krav på näringsidkare. Det handlar om att en anmälan om försäljning ska skickas in till kommunen innan för- säljningen startar (12 c § första stycket), krav på att ett egenkontrollprogram bifogas anmälan (12 c § tredje stycket), samt krav på att personal som ansvarar för försäljning av tobaksvaror ska ges information och stöd (12 d §). Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Kommunerna har ansvar för tillsyn beträffande bestämmelser om åldersgräns (12 § och 12 a § tobakslagen), styckeförsäljning (12 b §) samt anmälan och egentillsyn (12 c §). Kommunen får enligt 19 b § ta ut Prop. 2009/10:207 avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig näringsverk- samhet med tobaksvaror. Regeringens förslag innebär ingen nämnvärd utvidgning av kommu- nernas ansvar. Däremot medför förslaget ett effektivare arbete som inne- bär vinster för kommuner och för näringsidkare. I utformningen av för- slagen har utredningen samlat information bl.a. från representanter i tillsynsorganisationen om vad som anses saknas och vilka verktyg som skulle kunna bidra till ett effektivare genomförande. I detta lagstiftningsärende finns förslag om att det existerande anmäl- ningssystemet ska skärpas. Den som säljer tobaksvaror till konsumenter, ska först ha anmält att försäljningen kommer att ske till den aktuella kommun innan försäljningen påbörjas. Till anmälan ska fogas ett egen- kontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Den som säljer tobaksvaror ska utan dröjsmål anmäla ändringar av dessa uppgifter till kommunen. Förslaget om skärpta krav på anmälan (avsnitt 5.1) innebär ett visst arbete för kommunerna i form av hantering av inkomna egenkontroll- program och övriga uppgifter. Att kommunerna har tillgång till dessa program och uppgifter kommer att underlätta planeringen av kommuner- nas tillsynsverksamhet. Förslaget leder till en effektivare tillsyn och möjligheter till kostnadsbesparingar. Även förslaget om varning och försäljningsförbud (avsnitt 7) kan inne- bära en arbetsökning för kommunerna. Förslaget om att kommunen ska utöva den omedelbara tillsynen över bestämmelserna i 9 och 11 §§ tobakslagen på försäljningsställen, bedöms inte medföra någon nämnvärd ökning av arbetsbördan. Förslaget om samverkan (avsnitt 6.3) och informations- utbyte med polisen (avsnitt 6.2) innebär en möjlighet för kommunerna att ytterligare effektivisera tillsynsverksamheten och hålla nere kostnaderna för denna.