prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Det bör därför i föras in en grundläggande bestämmelse om att hänsyn ska tas till elektronisk kom- munikation vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbe- sked enligt lagen. Den nya lagen bör alltså kompletteras med bestämmelser om att lokali- seringsprövningen ska ske med hänsyn också till möjligheterna att ordna avfallshantering och elektronisk kommunikation. Bestämmelserna inne- bär att man bör ta hänsyn även till dessa aspekter och väga dem mot andra allmänna intressen för ett från helhetssynpunkt bra resultat. Dessa generella krav behöver normalt konkretiseras med stöd av kompletter- ande underlag. När det gäller underlag för bedömningen av om mark är lämplig för bebyggelse och byggnadsverk med hänsyn till t.ex. risken för översväm- ningar kan sådant underlag bestå av utredningar, faktasammanställningar och bedömningar av ansvariga myndigheter om hur bl.a. ändrade klimat- förhållanden kan påverka vattenståndet i sjöar och vattendrag och där- med frågan om vilka områden eller platser som är lämpliga för bebyggel- se. Sådana karteringar som ska göras enligt förordningen (2009:956) om översvämningsrisker bör kunna utgöra bra underlag för bedömningen av översvämningsrisker. Förtydligande i bestämmelserna om placering och utformning av bebyggelse och byggnadsverk Bestämmelserna i 2 kap. bör i likhet med , utöver krav på hänsyn vid lokaliseringsprövning, även ange vilka hänsyn som ska tas vid ut- formning och placering av bebyggelse på viss mark (jfr föreslagna 2 kap. 6 §). Som har anförts ovan delar regeringen bedömning (SOU 2005:77 s. 371) att gränsdragningen mellan bestämmelserna i 2 och 3 kap. i den nuvarande är oklar, bl.a. genom att lokaliseringsprövningen ofta innehåller bedömningar av en lämplig pla- cering på viss mark. Vidare är det uppenbart att flera av de krav som ställs på s.k. sammanhållen bebyggelse också är relevanta för såväl be- byggelse i allmänhet som för enstaka byggnadsverk. Det gäller t.ex. be- hovet av skydd mot uppkomst av brand och olyckshändelser samt kraven på tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga. Vidare är det uppenbart att vissa av de krav som ställs på enstaka byggnadsverk också bör ställas på bebyggelse. Det gäller främst kravet på att byggnadsverk ska placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden samt naturvärden på platsen och att byggnaderna ska ge en god helhetsverkan. Det är således inte längre befogat att fullt ut behålla den nuvarande uppdelningen mellan kraven på bebyggelse och kraven på enstaka byggnadsverk. Därför bör vissa av de bestämmelser i nuvarande 3 kap. som avser utformning av byggnadsverk lämpligen föras samman med motsvarande bestämmelser i 2 kap. På så sätt samlas de krav som gäller de allmänna intressen som man ska ta hänsyn till vid placeringen och utformningen av såväl bebyg- gelse som enstaka byggnadsverk. De nya bestämmelserna bör med några undantag ha samma innebörd som bestämmelserna i 2 och 3 kap. i den nuvarande lagen. Det innebär bl.a. att bebyggelse och lovpliktiga byggnadsverk ska utformas och pla- ceras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen, skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. Man ska också ta hänsyn till behovet av hushållning med energi och vatten och av att få goda klimat- och hygienförhållanden, trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö samt möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda om- rådet. När det gäller de nuvarande bestämmelserna i 3 kap. 1 § som säger att byggnader ska ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande delar regeringen uppfattning att uttrycket estetiskt tilltal- ande inte bör användas i lagtexten. Uttrycket är subjektivt och svårt att tillämpa. Bestämmelsen bör i stället utformas så att de olika komponenter som är väsentliga för bedömningen uttryckligen framgår, dvs. krav på en god form-, färg- och materialverkan. Denna del av bestämmelsen bör dock flyttas till kapitlet om krav på byggnadsverk (jfr föreslagna 8 kap.) I kapitlet om allmänna och enskilda intressen bör bestämmelsen begränsas till intresset av en god helhetsverkan. Liksom vid lokalisering av bebyggelse bör det också vid utformningen av bebyggelsen uttryckligen framgå att hänsyn ska tas till möjligheten att hantera avfall. Utformningsbestämmelserna bör även gälla vid förändringar och kom- pletteringar av bebyggelsen, vilket innebär ett förtydligande jämfört med motsvarande bestämmelser . Bestämmelserna om utformning och placering bör också gälla i fråga om skyltar och ljusanordningar. I avsnittet om definitionerna framgår att skyltar och ljusanordningar i inte ses som anlägg- ningar och därför inte heller omfattas av byggnadsverk. När krav behö- ver ställas på skyltar och ljusanordningar bör detta därför regleras sär- skilt. Bestämmelserna om placering och utformning av bebyggelse och byggnadsverk bör även innebära krav på att bebyggelseområdets särskil- da historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska skyddas. Bestämmelsen, som utgår från förslag, inne- bär ett förtydligande i förhållande till dagens 3 kap. 12 § plan- och bygg- lagen. För det första bör förtydligas att kravet bör kunna ställas inte en- bart vid planläggning eller i ärenden om bygglov utan också i t.ex. till- synsärenden. För det andra föreslogs i lagtextpromemorian ett förtydligande med innebörden att de uppräknade värdena borde grundas på fackmässiga bedömningar. Mot bakgrund av det som m.fl. har anfört om att det bl.a. inte framgår vad som krävs av en fackmässig bedömning bör ett sådant krav inte införas. Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 10 § säger att byggnadens karaktärsdrag ska beaktas och dess värden tas till vara. I lagtextpromemorian föreslogs i stället att befintliga karaktärsdrag ska respekteras. Bakgrunden till förslaget är och flera re- missinstansers bedömning att tillräcklig hänsyn inte tas till bebyggelsens värden trots höga ambitioner. har dock föreslagit att bestämmelsen kompletteras så att det framgår att karaktärsdrag inte bara ska respekteras utan också tillvaratas. Regeringen delar Riksantik- varieämbetets bedömning att termen tillvaratas bör finnas kvar. Natur- ligtvis bör kravet på tillvaratagande inte tillämpas så strikt att man avstår från varje ändring i gamla byggnader som kan behövas t.ex. i energi- effektiviseringssyfte. En viktig förutsättning för att byggnader med särskilda värden ska få ett tillräckligt skydd enligt lagen är att kommunerna tar fram det kun- skaps- och beslutsunderlag som behövs. Två remissinstanser har föreslagit att uttrycket stads- och landskaps- bild ändras för att få överensstämmelse med europeiska landskapskon- ventionens definition av landskap som innefattar både det och det rurala landskapet. Konventionen, som antogs av den 20 ok- tober 2000, trädde i kraft . har på regeringens uppdrag lämnat två rapporter med förslag till nationellt genomförande av landskapskonventionen (Regeringens dnr Ku2008/97/ KT). föreslår bl.a. att termen landskap enligt konventionen ska föras in som ett allmänt intresse i . Rapporterna har remitterats. Därefter har regeringen i en skrivelse till gjort bedömningen att den europeiska landskapskonventionen bör ratificeras, men att ratificeringen inte kräver några författningsänd- ringar (Vissa kulturmiljöfrågor, skr. 2009/10:74 s. 14). Tydligare bestämmelser om krav på sammanhållen bebyggelse ansåg att det, utöver de generella kraven på utformning- en av bebyggelse och byggnadsverk, även är befogat att i en särskild be- stämmelse ange vilka ytterligare krav som ska gälla för utformningen av Regeringen delar denna bedömning. 2009/10:170 redovisas i avsnitt 7 föreslår regeringen att uttrycket sammanhållen be- byggelse i ska avse bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark. Utgångspunkten är att kommunen för en ny sammanhållen bebyggelse liksom bör pröva både ett mark- eller vattenområdes lämplighet samt reglera bebyggelsemiljöns utformning i huvudsak genom detaljplan. I bestämmelserna om sammanhållen bebyggelse bör således i likhet med krav ställas på att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse ska finnas lämpliga platser för lek, mo- tion och annan utevistelse samt möjligheter att anordna en rimlig sam- hällsservice och kommersiell service. I bestämmelserna bör också ställas krav på hänsyn till behovet av andra gemensamma funktioner. De nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 4 § 5 anger bl.a. att bebyggelsemiljön ska utformas med hänsyn till behovet av parker och andra grönområden. Det saknas dock ett uttryckligt krav på att behovet av allmänna platser ska tillgodoses, vilket är ologiskt med tanke på att bestämmelserna om detaljplanens obligatoriska innehåll i nuvar- ande 5 kap. 3 § ställer krav på att allmänna platser ska redovisas. Mot bakgrund av detta och de problem i tillämpningen av bestämmelserna om allmänna platser som har redovisat i sitt betänkande (SOU 2005:77, avsnitt 9.4.3) gör regeringen bedömningen att ett sådant grundläggande krav bör införas i den nya bestämmelsen. Med hänsyn till att bestämmelsen inte bara avser detaljplan utan all planläggning enligt lagen bör dock inte uttrycket allmän plats användas eftersom detta en- ligt förslaget i avsnitt 7 är förbehållet områden inom detaljplan. I bestäm- melsen bör därför i stället räknas upp vad som avses i detta sammanhang, nämligen gator, vägar och torg. Det i bestämmelsen nämnda behovet bör värderas både i förhållande till områdets värden och framtida behov för att markera det långsiktiga förvaltningsperspektivet. Bestämmelser om placering av byggnadsverk under markytan Enligt nuvarande 3 kap. 2 § ska man, i fråga om byggnader som placeras under markytan, i skälig omfattning beakta att användningen av marken över byggnaderna inte försvåras. Byggande under markytan har betydligt större omfattning än vad man i allmänhet föreställer sig. Det är därför angeläget att man vid planläggning och i ärenden om bygglov enligt noggrant undersöker för- utsättningarna och konsekvenserna för den framtida markanvändningen på platsen eller inom området. Kommunerna bör ägna större uppmärk- samhet åt byggande under mark och tillämpningsområdet för bestämmel- sen bör därför utökas dels till att omfatta alla byggnadsverk, dels på så sätt att kommunen inte bara ska beakta att användningen av marken över byggnadsverket inte försvåras utan se till att detta inte sker. På så sätt blir kommunens ansvar för den framtida markanvändningen i dessa områden tydligare. Bestämmelser om hänsyn till omgivningen I gällande lagstiftning finns i 3 kap. 2 § en bestämmelse som innehåller ett krav på att byggnader ska placeras och utformas så att de inte innebär betydande olägenheter för omgivningen. genom sin placering i 3 kap. och genom det sätt på vilken den är formu- lerad en formellt begränsad räckvidd. För att undanröja något av den oklarhet som finns bör bestämmelsen ersättas av en bestämmelse med mera generell innebörd. En sådan bestämmelse föreslås i 2 kap. 9 §. stämmelsen syftar till att tydligt ange att hänsyn till omgivningen ska tas såväl vid planläggning av mark- och vattenområden som vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse. Vidare bör framgå att bestäm- melsen inte som gäller konsekvenserna av den avsedda användningen enbart av byggnader utan också när det gäller hur de mark- och vatten- områden som planläggningen eller lokaliseringen reglerar allmänt kom- mer att användas. Det finns också skäl att i den nya bestämmelsen tydlig- are markera att bestämmelsen särskilt avser sådan omgivningspåverkan som innebär risk för fara för människors hälsa och säkerhet. är det naturligt att bedömningarna av vilka olägenheter eller risker som kan godtas anpassas till de bedömningar som görs vid prövning enligt i likartade fall. När det gäller vad som innebär betydande olägenheter på annat sätt är avsikten inte att den nya bestämmelsen ska innebära någon förändring i förhållande till nuvarande praxis. Bestämmelser om samordning med prövning enligt annan lagstiftning Flera byggnadsverk och byggnadsåtgärder kan kräva tillstånd enligt såväl plan- och bygglagstiftningen som enligt andra lagar. I dessa fall innebär varken en detaljplan eller ett givet bygglov ett slutligt besked från sam- hällets sida, utan åtgärden kan inte påbörjas förrän andra tillstånd har Enligt nuvarande bestämmelser ska i samband med bygglovsprövningen, om den finner anledning anta att en åtgärd som kräver lov fordrar tillstånd även av någon annan myndighet, upplysa sökanden om detta. Utöver denna bestämmelse innehåller plan- och bygg- lagen inga särskilda bestämmelser som rör samordningen mellan pröv- ningen enligt och annan lagstiftning. har föreslagit vissa lagändringar i syfte att förbättra samordningen mellan och , i första hand genom en samordning av den formella hanteringen (SOU 2005:77 s. 754 Kommitténs utgångspunkt är att undvika dubbelprövning, underlätta för de olika enskilda parter som berörs samt ge möjligheter till förenk- lingar och en snabbare handläggning. Kommittén anser vidare att det finns vissa möjligheter till en bättre samordning mellan planläggning en- ligt och planeringen enligt de s.k. trafiklagarna, dvs. väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, men har inte lämnat något författningsförslag i dessa delar. Regeringen delar kommitténs bedömning att det finns möjligheter till samordning av handläggningen av ärenden enligt olika lagar. detta presenteras i avsnitt 11.4 och 15.8. Det är angeläget att alla möjlig- heter till samordning tas till vara för att undvika dubbelarbete och för att En bättre samordning är till gagn både för samhället i stort och för företag och enskilda. En bestämmelse bör Prop. 2009/10:170 därför infogas i den nya lagen med innebörden att man vid planläggning och annan prövning som avser mark- och vattenanvändningen och som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska samordna arbetet, om det lämpligen kan ske. På så sätt kan dubbelarbete undvikas. Bakgrund och gällande bestämmelser Enligt 1 kap. 3 § i den nuvarande ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. införandet av bestämmelser om en obligatorisk översiktsplan var decent- raliseringen av beslutsansvaret från staten till kommunerna som fick hu- vudansvaret för plan- och byggbeslut. Formerna för dialog i planeringen mellan staten, via länsstyrelserna, och kommunerna regleras i plan- och bygglagens bestämmelser där översiktsplanen och gransk- ningsyttrande är centrala. Översiktsplanen motiverades även med att kommunen behöver en plattform som ger framförhållning och handlings- beredskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Översiktsplanens syfte är att ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utveck- Enligt nuvarande bestämmelser ska kommunen i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur man kommer att tillgodose de allmänna intressen som man ska ta hänsyn till vid användningen av mark- och vat- Planläggningen ska medföra att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. redovisningen ska kommunen tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. Det betyder bl.a. att översiktsplaneringen måste utöver de olika riksintressena ta hänsyn till att oexploaterade områden, områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt och skogsmark som har betydelse för skogsnäringen så långt som möjligt ska skyddas samt att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller an- läggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhälls- intressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. granskningsyttrande ska ge ett samlat besked om i vil- ken utsträckning kommunens översiktsplan kan genomföras utan ingrip- ande från staten, utifrån de intressen som staten ska bevaka enligt plan- Översiktsplanen ska möjliggöra en rationalisering av efterföljande, mer Enligt bestämmelserna om detaljplaner kan exempelvis enkelt planförfarande tillämpas i vissa fall och under förut- sättning att planförslaget är förenligt med översiktsplanen. nens avvägningar mellan olika allmänna intressen och ställningstagande till markanvändning och bebyggelseutveckling förutsätts även ge vägled- ning för bygglovsprövning i områden där det saknas rättsverkande pla- ska planen ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar. Planens huvuduppgift är att ge stöd och väg- ledning för kommunens beslut om bebyggelse och andra åtgärder som prövas enligt lagen, framförallt i de områden som saknar rättsverkande planer. Planen är inte juridiskt bindande för myndigheter och enskilda. Bestämmelser om översiktsplanen finns främst i nuvarande 4 kap. . I förslaget till den nya lagen finns bestämmelserna om översiktsplan i 3 kap. I förarbetena till utgick man även från att en mer utvecklad översiktsplan skulle kunna fungera som ett sektorsövergripande, strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling. Tanken var att översiktsplanen skulle kunna utformas med hänsyn till den politiska viljeinriktningen och till skilda kommunala behov eller förutsättningar. Översiktsplanen ska även vägleda andra myndigheters beslut enligt och vissa andra lagar, i första hand . Myndigheter ska i sina beslut ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att förena med den för området gällande översiktsplanen. Översiktsplaneringen bedrivs med skiftande inriktning och aktivi- tetsgrad i landets kommuner. Vissa kommuner driver översiktsplanering- en som en strategisk utvecklingsplanering medan andra begränsar pla- neringen till en beslutsförberedande planering för mark- och vattenan- vändning och bebyggelseutveckling. I många kommuner är översiktspla- nerna inaktuella och har inte heller i övrigt fått den betydelse som ett politiskt vägledande, strategiskt dokument för kommunens långsiktiga utveckling som var avsikten när planinstitutet infördes. Enligt uppgifter från har av landets kommu- ner översiktsplaner som är mer än (sikt enligt Utvecklingen i landet inom plan- och byggväsendet, 2008). De flesta kommuner som har inaktuella översikts- planer ligger norr om och och har en befolkning på mindre än 25 000 invånare. Flera av dessa kommuner har också svaga resurser för fysisk planering. Att en så stor andel av landets kommuner fortfarande har gamla och med stor sannolikhet också inaktuella över- siktsplaner innebär en rad problem. Enligt låter centrala myn- digheter, som exempelvis Transportstyrelsen, gamla översiktsplaner lig- ga till grund för bedömningar av nya investeringar. Detta är ett problem. Det är också ett problem med inaktuella översiktsplaner när kommunerna i en region försöker att samordna olika insatser. Likaså är det ett problem när prövningar enligt eller grundar sig på inaktuella översiktsplaner. Problemen blir också uppenbara, enligt Bo- verket, då allt fler kommuner gör fördjupningar och tillägg till översikts- planen. Detta gäller särskilt för tillägg till översiktsplanen där avväg- ningar ska göras mellan tillägget och övriga allmänna intressen över hela kommunens yta. uppfattning är att tillägg enbart bör göras till aktuella översiktsplaner. Sammantaget kan inaktuella översiktsplaner leda till felaktiga bedöm- ningar i andra ärenden som grundar sig på planen. bedömer att det kan bli mycket svårt för kommunerna att möta de framväxande för- väntningarna på kommunalt inflytande, t.ex. när det gäller möjligheterna att bygga strandnära, möta klimatförändringarna och bygga ut vindkraf- Aktiviteten för att uppdatera översiktsplanerna var mycket låg men har ökat både genom översyner av kommunomfatt- ande översiktsplaner och genom fördjupningar och tillägg, främst för vindkraft. Det planeringsstöd för vindkraft som regeringen införde har bidragit till en ökad planeringsaktivitet. Andra frågor som har planerats genom tillägg till översiktsplaner är s.k. grönstruktur (dvs. parker, alléer, grönområden och andra inslag av växtlighet), förorenade områden, järnväg och snöskotertrafik. Aktualitetsprövningen sker inte i den utsträckning som det var tänkt enligt lagens krav. Det är bara en tredjedel av landets kommuner som har aktualitetsprövat sin översiktsplan. Behovet av mellan- samverkan har dock ökat i första hand med anledning av vindkrafts- och infrastrukturplanering, men också med anledning av pla- nering för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, gemensamma planer- ingsunderlag och gemensamma översiktsplaner (årliga upp- följning av översiktsplaneringens utveckling, redovisad bl.a. i Årsredo- visning 2008). De stora skillnaderna mellan kommunerna beror ofta på olika utveck- lingsförutsättningar och tillgång på resurser i kommunerna. Stora och ex- panderande kommuner upplever som regel ett större behov av att fort- löpande diskutera den framtida utbyggnaden medan små kommuner i glesbygd med svagt förändringstryck inte är lika motiverade att upprätta en ny översiktsplan. Särskilt de små kommunerna upplever i bland att be- stämmelserna är alltför betungande när det gäller förfarande och redovis- ning för att motsvara nyttan. Det framhålls ofta att plan- och bygglagens planinstrument, inklusive översiktsplanen, främst är avsedda som exploa- teringsinstrument för att hantera utveckling och expansion medan de pas- sar sämre för att hantera stagnation och befolkningsminskning, rivning av bostäder och avveckling av service. Enligt en enkät , gjord av Kommuner och Landsting, be- drivs översiktsplanering även i andra former än genom översiktsplan. Visioner, strategier, program och liknande dokument kompletterar och i vissa fall ersätter de formella planinstrumenten. Enligt samma enkät an- ser mer än hälften av de kommunala planerarna att de har stor nytta av översiktsplanen medan endast ett fåtal anser sig ha liten nytta av planen. Den upplevda nyttan är störst i storstadsregioner och tillväxtkommuner medan små kommuner, främst i glesbygden, anser att översiktsplanen har liten nytta. Användbarheten är störst som beslutsunderlag för bygglov och andra PBL-ärenden (), därefter som program för detaljplane- arbete () och slutligen som underlag för tillståndsprövning enligt (). En majoritet () har uppgett att översiktsplanens intentioner följs i mycket stor eller stor utsträckning. Bristen när det gäller att följa bestämmelserna om en aktuell översikts- plan beror i många kommuner på inställningen till översiktsplanens nytta vid efterföljande beslut samt bristen på resurser för planeringen. Det finns ett behov av att vitalisera översiktsplaneprocessen och av att stärka översiktsplanen genom att bredda den och göra den mer strategisk. Över- siktsplanen behöver sättas in i ett nationellt och regionalt sammanhang där kopplingarna till övergripande mål och program tydliggörs. Plando- kumenten behöver bli mer överskådliga och förfarandet förenklas för att tidsmässigt förkorta processen. Genom den av antagna propositionen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122, bet. 2007/08:CU3, rskr. 2007/08:54) genomfördes förslag om förändringar i plan- och byggla- gens bestämmelser som rör vissa frågor i översiktsplanen. Den ekono- miska dimensionen av hållbar utveckling förtydligades genom det all- männa kravet i 2 kap. 2 § att en god ekonomisk utveckling och effektiv konkurrens ska främjas vid planläggning och byggande.