prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — Enhetliga regler skulle bl.a. kunna effektivisera hanteringen vid mark- och miljödomstolarna. Det kan sam- tidigt konstateras att nuvarande forumregler skiljer sig markant mellan de måltyper som enligt förslaget kommer att föras samman till mark- och miljödomstolarna. Gemensamt för fastighetsmålen är att behörig domstol är den inom vars område fastigheten är belägen. För de miljömål där miljödomstol är första instans är det avgörande var en verksamhet be- drivs eller var en skada har inträffat eller kommer att inträffa. För dessa regler finns goda skäl som syftar till att gynna målets utredning och av- görande. Enligt regeringens bedömning saknas det därför skäl att i sak ändra forumbestämmelserna för de nämnda måltyperna. Utredningens förslag går ut på att sammanföra de olika befintliga fo- rumbestämmelsernas rekvisit till en enda bestämmelse. Avsikten synes dock ha varit att de olika rekvisiten ändå ska tillämpas på de olika mål- typerna med ungefär samma resultat som följer av nu gällande reglering. Det innebär t.ex. att fastighetens belägenhet alltjämt ska vara styrande för vilken domstol som ska handlägga ett fastighetsmål. Utformningen av utredningens förslag kan dock leda till svårigheter när det gäller att av- göra vilken av grunderna som är tillämplig för de olika mål som mark- och miljödomstolarna kommer att handlägga. Det kan i undantagsfall leda till att det för ett och samma mål kan åberopas flera olika grunder för vilken domstol som är behörig. Forumbestämmelserna kan då i prak- tiken bli alternativa och komma att konkurrera med varandra. En bättre lösning är då enligt regeringens mening att de nuvarande forumbestämmelserna för de miljömål som anhängiggörs i miljödomstol överförs till den nya lagen. När det gäller målen i fastighetsdomstol finns ett stort antal forumbestämmelser spridda i ett flertal författningar. Dessa bestämmelser har nära samband med andra bestämmelser i dessa för- fattningar. Enligt regeringen bör de därför stå kvar i respektive författ- ning. I den nya lagen bör en erinran göras om dessa forumbestämmelser. För miljömålen finns i nuvarande reglering bestämmelser som anger hur frågan om behörig domstol löses när en verksamhet eller skada finns eller inträffar inom flera domsområden. Verksamheter, liksom skador och intrång, kan vara mycket omfattande och kan sträcka sig över flera domsområden. Nuvarande bestämmelser som förutsätter att det i dessa situationer görs en bedömning av var huvuddelen av en verksamhet finns bör också föras över till den nya lagen och gälla för samtliga mål i mark- och miljödomstolarna. Det finns en möjlighet för regeringen att enligt bestäm- melser i lagen om domstolar i fastighetsmål bestämma att flera fastig- hetsdomstolar ska finnas för samma område och hur skilda slag av fastig- hetsmål i sådant fall ska fördelas mellan domstolarna. Enligt regeringens mening saknas det i den nya organisationen ett behov av överlappande domsagor. Den bestämmelsen bör därför inte föras över till den nya lagen. Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol När det gäller de mål som överklagas från en myndighet till miljödomstol gäller att dessa ska tas upp av den miljödomstol inom vars domsområde den beslutande myndigheten är belägen. Samma regel gäl- ler för de mål enligt som ska föras från de allmänna förvaltningsdomstolarna till mark- och miljödomstol. Utredningen har föreslagit att dessa forumregler ska avskaffas och att det för de överklag- ade mål som kommer att hanteras i den nya organisationen i stället ska gälla samma principer som för respektive måltyp när mark- och miljö- domstolen är första instans. Det skulle för miljöbalksmålen innebära att platsen för den verksamhet som ska prövas blir styrande i forumfrågan även för de överklagade målen. För plan- och bygglagmålen skulle fas- Prop. 2009/10:215 tighetens, byggnadens eller anläggningens belägenhet bli avgörande. I remissutkastet gjordes samma bedömning som i utredningen om att principerna för forumreglerna för överklagade mål bör motsvara dem som gäller för mål där mark- och miljödomstolen är första instans. Be- dömningen gjordes med hänsyn bl.a. till att mål i flera situationer kom- mer att avgöras efter syn på stället och att det därför är naturligt att låta fastighetens eller verksamhetens belägenhet vara avgörande i alla mål som prövas av mark- och miljödomstol. Med en sådan utformning av forumregeln blir dessutom frågan om vilken mark- och miljödomstol som ska överpröva ett beslut oberoende av hur de enskilda myndigheter- na beslutar att organisera sig Mot det förslaget har emellertid några remissinstanser invänt att all prövning inte kan anses ha anknytning till en viss verksamhet och plats och att ansökande bolag inte alltid bedriver någon verksamhet i . Den föreslagna forumregeln skulle mot den bakgrunden vara svår att tillämpa i nu angivna situationer. Vad remissinstanserna har påtalat för- anleder därför regeringen att i denna del göra en annan bedömning än den som gjordes i remissutkastet. Problem att utpeka en viss plats avser mål enligt . Det finns dock uppenbara samordningsfördelar med att mål och ärenden enligt har samma forum- bestämmelser som målen enligt . Regeringen gör samman- taget bedömningen att forumbestämmelserna för de mål enligt miljöbal- ken och de mål som prövas av mark- och miljödomstol enligt bestämmel- ser i ska vara oförändrade i förhållande till nuvar- ande bestämmelser. 12.2Överlämnande av mål mellan mark- och miljödomstolar, m.m. Regeringens förslag: En mark- och miljödomstol ska under vissa för- utsättningar kunna lämna över ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om det vid den andra mark- och miljödomstolen finns ett mål eller ärende som har nära samband med det förstnämnda målet eller ärendet. En sådan möjlighet ska också finnas om den andra mark- och miljödomstolen har prövat ett ansökningsmål som avsåg samma verksamhet som det förstnämnda målet eller ärendet. Överlämnande ska därutöver kunna ske om det annars finns särskilda skäl och det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. Ett mål eller ärende ska dock inte kunna överlämnas från en domstol till en annan om den andra domstolen motsätter sig överlämnande. Utredningens förslag: Om det finns särskilda skäl, får en miljödom- stol handlägga ett mål eller ärende som enligt forumbestämmelserna ska handläggas av en annan miljödomstol. Saknas sådana särskilda skäl ska målet överlämnas till den miljödomstol som är behörig. Bestämmelsen tas i utredningens förslag in i anslutning till forumbestämmelsen. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna del. Förslagen i remissutkastet överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna del eller har lämnat förslagen utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I 20 kap. 8 a § finns be- stämmelser om gemensam handläggning av mål som ska prövas av olika miljödomstolar. En miljödomstol får enligt första stycket överlämna ett mål till en annan miljödomstol för gemensam handläggning om målet har nära samband med ett pågående mål vid denna domstol. Ett överläm- nande får också ske om den andra domstolen redan har prövat ett mål som har samband med det pågående. Även i detta fall krävs att det finns ett samband mellan målen. I andra stycket samma paragraf finns en möj- lighet till överlämnande av mål i andra fall än när det finns mål som har eller har haft samband med varandra. Motsvarande regler saknas för mål utanför miljödomstolsorganisationen. Att det kan förekomma miljömål med nära samband vid olika domstolar har att göra med forumreglernas nuvarande utformning. Indelningen i vattenavrinningsområden styr vilken domstol som ska pröva ett mål som första instans, medan en administrativ indelning är avgörande för de mål som överklagas till miljödomstol. Gränserna för vattenavrinningsområdena och de administrativt indelade områdena överensstämmer . Ett län kan därför ingå i mer än en miljö- domstols domkrets. Det innebär att det beträffande en och samma verk- samhet kan förekomma mål vid olika miljödomstolar. Regeringen har i denna proposition övervägt frågan om mark- och mil- jödomstolarnas domsområden (se avsnitt 9). Med beaktande av de be- dömningar som har gjorts i den delen, kan det konstateras att vissa an- sökningsmål, inte minst mål om vattenverksamhet, alltjämt kan komma att beröra flera domstolars domkretsar. En verksamhet kan alltså sam- tidigt prövas dels av en mark- och miljödomstol inom vars domsområde huvuddelen av verksamheten bedrivs, dels av en annan mark- och miljö- domstol inom vars domsområde en till verksamheten knuten byggnad eller anläggning är belägen. Även i mål om ersättning vid skada och in- trång kan det finnas samband mellan mål som prövas vid olika mark- och miljödomstolar. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att det även i den nya organisationen kommer att uppstå situationer där det finns behov av att överlämna mål till en annan mark- och miljödomstol i syfte att åstad- komma en effektiv handläggning. Sådana samband som kan finnas mel- lan miljöbalksmål i olika domstolar kan givetvis komma att uppstå mel- lan andra måltyper som föreslås handläggas av mark- och miljödom- stolarna, dvs. fastighetsmålen och målen enligt . Reglerna i om överlämnande av mål bör därför föras över till den nya lagen och omfatta samtliga mål och ärenden. För fastighetsmålen gäller enligt nuvarande ordning regler om förening av mål. För de mål som prövas av fastighetsdomstol gäller således att mål i olika fastighetsdomstolar med stöd av bestämmel- sen i 14 kap. 7 a § kan kumuleras efter beslut av . Som framgår nedan föreslår regeringen att ärendelagen ska tillämpas för de överklagade målen i mark- och miljödomstol (avsnitt 13.2.2). Genom införandet av nya processuella regler för de fastighetsmål som i fortsättningen ska handläggas av mark- och miljödomstol efter överklagande kommer högre rätts möjlighet att besluta om kumulation inte att finnas kvar. Ärendelagen erbjuder dock vissa möjligheter till Prop. 2009/10:215 kumulation. Härtill kommer den möjlighet till överlämnande av mål som regeringen nu föreslår. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att flexibiliteten i handläggningen kan tillgodoses för dessa mål i den nya organisationen, även om den nu nämnda kumulationsmöjligheten enligt försvinner. Om expropriation ska ske av fastigheter inom olika domsområden har regeringen, eller den myndighet som regeringen utser, enligt expropria- tionslagen möjlighet att peka ut behörig fastighetsdomstol. Som framgår av föregående avsnitt ska denna bestämmelse gälla för expropriations- målen även i den nya organisationen. Det bör i bestämmelsen om över- lämnande av mål anges att överlämnande inte får ske i de fall ett beslut att ange behörig domstol har fattats enligt expropriationslagen. När frågan om överlämnande aktualiseras kan det mellan mark- och miljödomstolarna uppstå olika uppfattningar om vid vilken domstol må- let slutligt ska prövas. Enligt regeringens bedömning bör högre rätt inte engageras i sådana situationer. Bestämmelser som reglerar en motsvar- ande situation för de allmänna förvaltningsdomstolarna finns till följd av bemyndiganden i 8 a och 14 §§ lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar i 8 § första stycket förordningen (1977:937) om allmänna förvalt- ningsdomstolars behörighet m.m. Av den paragrafen följer att frågan om överlämnande faller om det råder olika meningar i frågan om målet eller ärendet ska överlämnas. Det innebär att målet ska handläggas vid den domstol där talan först inleddes. En regel med denna innebörd bör in- föras även för mark- och miljödomstolarna. De regler om överlämnande som regeringen nu föreslår var i utred- ningens förslag i redaktionellt hänseende sammanförda med reglerna om forum. Enligt regeringens bedömning är det dock lämpligare att bestäm- melserna förs till en särskild paragraf. 12.3Högre rätts prövning av mark- och miljödomstolarnas inbördes behörighet Regeringens förslag: Mark- och ska kunna pröva frågor om mark- och miljödomstolarnas inbördes behörighet. Sådan prövning ska dock inte kunna göras självmant av Mark- och miljö- överdomstolen. Utredningens förslag är att frågor om miljödomstolarnas inbördes be- hörighet, utom i fall som avses i 10 kap. 20 § andra stycket rättegångs- balken, inte får tas upp av högre rätt. Remissinstanserna har inte uttalat sig i denna del. Förslaget i remissutkastet överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte uttalat sig i denna del eller har lämnat för- slaget utan erinran. Skälen för regeringen förslag: Generellt gäller att ett beslut av en domstol i första instans angående dess behörighet att pröva ett mål kan överklagas till högre domstol och prövas där. Ett undantag från denna princip finns dock för mål och ärenden i 20 kap. 9 § andra stycket miljö- En högre rätt får enligt den bestämmelsen inte, utom i fall som Prop. 2009/10:215 avses i 10 kap. 20 § andra stycket , pröva en fråga om miljödomstolarnas inbördes behörighet. Regeln motiverades i förarbetena med att det sannolikt inte skulle bli möjligt att bestämma domsområdena så att exakt överensstämmelse mellan domsområdenas indelning för vattenverksamheter och länsgränserna skulle komma att råda (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 230). För övriga mål som enligt vad som föreslås ska handläggas av mark- och miljödomstolarna gäller den allmänna principen om att högre rätt kan överpröva ett behörighetsbeslut. Att en mark- och miljödomstol tar upp ett mål som en annan mark- och miljödomstol skulle ha tagit upp är allmänt sett ett inte lika allvarligt fel som att mark- och miljödomstolen tar upp ett mål som en annan slags domstol eller myndighet skulle ha tagit upp. Det har visserligen praktiska fördelar att beslut som innebär fel av det förra slaget inte kan bli föremål för överprövning. Det kan dock inte bortses från att även fel av det slaget kan vara betydelsefulla för parterna. Det förhållandet att det i en del fall kan vara svårt att avgöra vilken mark- och miljödomstol som är behörig är enligt regeringens mening inte något starkt skäl mot att tillåta en över- prövning av frågor om mark- och miljödomstolarnas inbördes behörig- het. En överprövning kan visserligen i en del fall leda till att handlägg- ningen måste avbrytas och tas om vid en annan mark- och miljödomstol. Behörighetsfrågan kommer dock i allmänhet att kunna avgöras snabbt (se bl.a. 34 kap. 2 och 3 §§ samt 49 kap. 4 § ). Mot denna bakgrund och eftersom samma regel bör gälla för alla mål som ska prövas av mark- och miljödomstolarna anser regeringen att allmänna regler om rätt till överprövning av ett behörighetsbeslut bör gälla för samtliga mål och ärenden som ska prövas av en mark- och miljödomstol. Det finns dock ingen anledning att låta högre rätt pröva behörighets- frågan ex officio, dvs. självmant utan att denna har väckts av någon av parterna. 12.4Förening av mål med blandade grunder Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att mål i mark- och miljödomstolarna ska kunna förenas med mål som normalt ska handläggas utanför mark- och miljödomstolarna bör inte genomföras. Utredningens förslag är att miljödomstolen, gemensamt med ett mål som har inletts genom att talan väcks vid domstolen, får handlägga även andra mål mellan samma eller olika parter, om det med hänsyn till utred- ningen och övriga omständigheter är lämpligt. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte uttalat sig i denna del. och tingsrätter har tillstyrkt för- slaget. Bedömningen i remissutkastet överensstämmer med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: har anfört att utredningens förslag bör genomföras och att skälet till att reglerna inte infördes i synes ha berott på ett förbiseende. Skälen för regeringens bedömning: I föregående avsnitt har behand- lats bestämmelser om gemensam handläggning av mål som ska prövas av olika mark- och miljödomstolar. I 21 kap. 3 § finns vidare, vid sidan av bestämmelserna i 14 kap. , bestämmelser om förening av miljöbalksmål. Det finns dock enligt nuvarande ordning inga möjligheter att i miljödomstol i en och samma rättegång handlägga mål som har samband med ett miljömål men som inte ska prövas av mil- jödomstol. En motsvarande bestämmelse som den utredningen har föreslagit fanns tidigare för fastighetsdomstol. Enligt 12 § miljöskadelagen fick fastig- hetsdomstolen gemensamt med vissa miljöskademål handlägga även andra mål mellan samma parter. I samband med en tvist rörande en fas- tighet kan också andra ersättningsanspråk förekomma, t.ex. ersättning för skada på lös egendom. Den särskilda kumulationsregeln i 12 § miljö- skadelagen gjorde det möjligt med gemensam handläggning, om det med hänsyn till utredningen och övriga omständigheter var lämpligt. Det sak- nade betydelse om de olika käromålen vilade på samma eller olika grund eller grunder. Det avgörande var att målen hade ett sådant samband att det tedde sig naturligt och ändamålsenligt att handlägga dem gemensamt. Utredningen har pekat på att det även i andra fall än i mål som rör ska- destånd för vissa miljöskador kan förekomma grunder som hänför sig så- väl till de bestämmelser som de nya domstolarna ska tillämpa som till allmänna skadeståndsrättsliga regler. Utredningen har anfört att gräns- dragningsproblem även kan uppstå i mål enligt anläggningslagen. Enligt 10 kap. 17 § får vanliga tingsrätter inte ta upp mål som ska handläggas av miljödomstolen. En regel om förening av mål med blandade grunder i mark- och miljödomstol skulle leda till att både mål där grunder som tar sikte på t.ex. ersättningsregler och mål där allmänna skadeståndsrättsliga grunder åberopas, kan handläggas i samma rättegång i mark- och miljödomstol. är det lämp- ligt att alla tvistefrågor mellan parterna kan behandlas i samma rättegång. Det kan vidare ibland vara önskvärt att olika skadelidandes krav på er- sättning av en eller flera skadeståndsansvariga kan handläggas gemen- samt, t.ex. om utredningen är helt eller delvis gemensam. Den bestämmelse som föreslås i utredningen skulle alltså, som Väners- borgs tingsrätt på nytt har anfört i sitt remissyttrande över remissutkastet, i och för sig kunna medföra fördelar i och med att närbesläktade frågor kan prövas gemensamt. Införande av en sådan regel kräver dock en om- fattande analys av vilka konsekvenser regeln skulle få i olika avseenden (jfr , Miljöprocess del 1, , s. 39 ff). Någon sådan analys har inte genomförts av utredningen. Frågan kan därför inte leda till lag- stiftning på grundval av det befintliga beredningsunderlaget. Det kan noteras att det redan med nuvarande ordning i ett begränsat avseende, nämligen i expropriationsmålen, finns en möjlighet att pröva yrkanden som har samband med expropriationen men avser rättsför- hållanden som inte ska prövas enligt expropriationslagen (se 5 kap. 3 § expropriationslagen). Den möjligheten kommer att bestå även i den nya organisationen. Regeringens förslag: Om det är lämpligt ska rätten kunna uppdra åt en eller flera ledamöter att göra en undersökning på platsen. Parterna ska ges tillfälle att vara närvarande vid en sådan undersökning. Om resultatet av undersökningen avviker i mer än oväsentlig utsträckning från vad som har framkommit tidigare i målet, ska parterna ges till- fälle att yttra sig över undersökningen för att denna ska kunna läggas till grund för dom eller beslut. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna del. Förslaget i remissutkastet överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Såväl för ansökningmålen i miljö- domstol (22 kap. 13 § ) som för fastighetsmålen (9 § lagen om domstolar i fastighetsmål) finns bestämmelser om undersökning på plats. Enligt bestämmelserna för ansökningsmålen ska protokoll föras vid en undersökning, vilket inte föreskrivs i motsvarande bestämmelser för fastighetsmålen. En annan skillnad mellan bestämmelserna är att parterna i fastighetsmålen inte behöver underrättas om tiden för en undersökning, om undersökningen endast sker som en förberedande åtgärd för syn på stället. Bestämmelser om undersökning på platsen finns även för Miljööver- domstolen (23 kap. 4 § ). De motsvarar bestämmelserna för ansökningsmål men föreskriver därutöver att en utredning som ett miljö- råd har verkställt beträffande en fråga av teknisk beskaffenhet inte får läggas till grund för dom eller beslut utan att parterna getts tillfälle att yttra sig över den. Skälet till att denna regel ursprungligen infördes för är att målen där kan avgöras på handlingarna, varför parterna då inte i samband med huvudförhandling har tillfälle att ta del av och yttra sig över undersökningen. En möjlighet att verkställa undersökning på platsen bör finnas även i den nya organisationen. En sådan undersökning bör vara möjlig inom ramen för handläggningen av alla måltyper. Bestämmelserna bör sakligt utformas som nuvarande bestämmelser. Regeringen anser att parterna alltid ska ges tillfälle att närvara vid undersökningen och att protokoll ska föras när undersökning görs. För bl.a. fastighetsmål som kommer att överklagas till mark- och miljödomstol kommer huvudregeln inte längre att vara att huvudförhandling ska hållas. Parterna bör enligt regeringens bedömning få del av det som framkommit vid undersökningen. I de fall detta inte kan ske vid en förhandling bör det därför finnas en bestämmel- se som anger att parterna ska ges tillfälle att yttra sig över undersök- ningen. För alla mål i mark- och miljödomstol bör därför gälla att en undersökning beträffande en fråga av teknisk beskaffenhet inte får läggas till grund för dom eller beslut utan att parterna har getts tillfälle att yttra sig över utredningen. Parterna ska dock inte behöva ges tillfälle att yttra sig, om resultatet av undersökningen i endast oväsentlig utsträckning avviker från vad som har framkommit tidigare i målet. Regeringens förslag: Mark- och miljödomstolen ska hålla syn på stället, om det behövs. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat något motsvarande förslag. Förslaget i remissutkastet: I utkastet föreslogs att domstolen ska hålla syn på stället, om det inte är obehövligt. Remissinstanserna: har tillstyrkt förslaget om att göra syn till huvudregel. har anfört att syn i och för sig är värdefullt i ett antal mål, men att den kan begränsas till att vara huvud- regel i ansökningsmål avseende miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet och endast göras i övriga mål när så behövs. Svenskt näringsliv har pekat på risken att domstolarna omotiverat tvingas hålla syn i många mål enligt . har ifrågasatt om syn ska hållas i så stor utsträckning som i förslaget. Kommuner och Landsting har avstyrkt förslaget om att det ska vara huvudregel att syn ska hållas och har i stället föreslagit att syn ska hållas om det behövs. Skälen för regeringens förslag: Enligt 22 kap. 18 § ska en miljödomstol hålla syn, om det inte är obehövligt. Bestämmelsen gäl- ler bara för de miljömål i vilka miljödomstol är första instans. För de överklagade målen gäller vad som sägs i 23 § förvaltningsprocesslagen, nämligen att rätten får besluta om syn på stället för besiktning av fastig- het eller plats eller av föremål som inte lämpligen kan ges in till rätten. Som redovisas nedan föreslår regeringen att ärendelagens regler om handläggningen som utgångspunkt ska gälla för de överklagande målen i mark- och miljödomstol (avsnitt 13.2.2). För de överklagade målen inne- bär det att bestämmelsen i 25 § ärendelagen om syn kommer att gälla. Av denna framgår att rätten får hålla syn på stället. I ärendelagen finns dock inte någon bestämmelse som ålägger rätten en skyldighet att hålla syn. När det gäller de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i fastig- hetsdomstol kan det konstateras att det även i de mål som överklagas till domstolen från en lantmäterimyndighet ska hållas huvudförhandling.