prop · GX03192 · 2010-04-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:192 Umgängesstöd och förutsättningar att Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller ett förslag till en reglering i om att domstolen i mål om umgänge ska ha möjlighet att besluta att en person som socialnämnden utser ska medverka vid umgänget, s.k. umgängesstöd. I propositionen föreslås även att det i barnavårdsutred- ningar ska vara möjligt för utredaren att tala med barnet utan vård- nadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Det- samma ska gälla i utredningar på initiativ av socialnämnden om över- flyttning av vårdnaden på grund av att vårdnadshavaren brister i omsorg- en om barnet eller då ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i ett annat enskilt hem än föräldrahemmet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i ....................... 2.2Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453).......................................................................... Ärendet och dess beredning.............................................................. förutsättningar att tala med barn ............................ Beslutanderätten vid gemensam vårdnad........................................ Upplysningar om barnet ................................................................. Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar.......................................... Förslaget till lag om ändring i .................. 11.2Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)........................................................................ Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. (SOU 2007:52) ............................ Bilaga 2 Betänkandets lagförslag (SOU 2007:52) .............................. Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna (SOU 2007:52)............ Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar samt en språklig och redaktionell översyn av 6 kap. (Ds 1999:57)................................................. Promemorians lagförslag (Ds 1999:57)................................ Förteckning över remissinstanserna (Ds 1999:57) ............... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att det i föräldrabalken1 ska införas en ny para- graf, 6 kap. 15 c §, av följande lydelse. När rätten beslutar om umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med, får rätten, om barnet har behov av det, beslu- ta att en person som utses av socialnämnden ska medverka vid umgänget (umgängesstöd). Ett beslut om umgängesstöd ska gälla för . Innan ett beslut om umgänges- stöd meddelas ska rätten inhämta yttrande från socialnämnden. ska efter rättens beslut om umgängesstöd utse en viss person att medverka vid um- gänget. ska följa upp hur umgänget fungerar och verka för att stödet inte består längre än nödvändigt. Denna lag träder i kraft . 1 Balken omtryckt 1995:974. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen Härigenom föreskrivs att 10 kap. 5 § och 11 kap. 10 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller för- äldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum 1 kap. 4 och 9 §§ , 2 kap. 1, 46, 89 §§ , dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utred- ning, 3 kap. 5, 6 och 8 §§ , 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § tredje stycket föräldra- balken, 6 kap. 15 c § tredje stycket , 6 kap. 19 § när det gäller beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge, 7 kap. 7 § när 7 kap. 7 § när det gäller godkännande av avtal om det gäller godkännande av avtal om att underhållsbidrag skall betalas för att underhållsbidrag ska betalas för 11 kap. 16 § andra stycket . Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte omfatta befo- genhet att meddela beslut i frågor som avses i 5 kap. 2 § denna lag eller att fullgöra nämndens uppgifter enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Barn som har fyllt har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. Barn som är yngre bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det. Vid en sådan utredning som av- ses i 2 § om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd får barnet höras utan vårdnadshava- rens samtycke och utan att vård- nadshavaren är närvarande. 1 Senaste lydelse 2006:463. samma gäller vid en utredning på socialnämndens initiativ om över- flyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 eller 8 § . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att analysera vilka nackdelar som kan uppkomma för ett barn vid gemensam vårdnad när vårdnadshavarna inte kan komma överens i frågor som rör barnet samt, med utgångspunkt i analysen, lämna förslag som syftar till att bättre tillgodose barnets intressen och underlätta ett gemensamt vård- nadsansvar. Utredaren skulle vidare överväga behovet av en reglering när det gäller förutsättningarna för att tala med ett barn utan vårdnadshavarens samtycke. I uppdraget ingick också att utreda om en förälder som inte är vårdnadshavare i större utsträckning bör ges möjlig- het att få information om barnet och om det behövs en uttrycklig lag- reglering om medverkan av en s.k. kontaktperson vid umgänge mellan ett barn och en förälder. Utredaren överlämnade betänkandet Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. (SOU 2007:52). En sammanfattning av utredarens betänkande finns i bilaga 1. Utreda- rens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren är tillgänglig i lagstiftningsärendet (Ju2007/6836/L2). Under ärendets beredning har ett möte om beslutanderätt vid gemen- sam vårdnad hållits med representanter för . Vidare har ett möte om utfallet av vårdnadsreform, främst såvitt avser frågan om i vilken omfattning domstolarna efter vårdnadsreformen dömer till gemensam respektive ensam vårdnad, hållits med representanter för Domstolar, och . Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar Regeringen gav en utredare i uppdrag att överväga frågan om automatisk gemensam vårdnad för föräldrar som inte är eller har varit gifta med varandra. Uppdraget redovisades genom departementsprome- vårdnad för ogifta föräldrar samt en språklig och redaktionell översyn av 6 kap. (Ds 1999:57). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissvaren är tillgänglig i lagstiftningsärendet (Ju1999/4923/L2). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet förordar att bestämmelsen om överklagandeförbud i den föreslagna 6 kap. 15 c § tredje stycket får utgå. ringen följer detta förslag. Lagrådet förordar också att formerna för beslut om umgängesstöd övervägs ytterligare i det fortsatta lagstiftnings- Prop. 2009/10:192 arbetet. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 4. lämnar förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag görs dessutom en redak- tionell ändring i 6 kap. 15 c § fjärde stycket . Regeringens förslag: När domstolen avgör en fråga om umgänge mellan ett barn och en förälder som barnet inte bor tillsammans med, ska domstolen ha möjlighet att besluta att en person som social- nämnden utser ska medverka vid umgänget (umgängesstöd). Det är barnets behov av umgängesstödet som ska vara avgörande vid domstolens ställningstagande. Beslutet om umgängesstöd ska gälla . Domstolen ska inför beslutet inhämta yttrande från socialnämnden om nämndens möjligheter att utse en person som ska medverka vid umgänget. ska utse viss person att medverka vid umgänget. ska vara skyldig att följa upp hur umgänget fungerar och verka för att stödet inte består längre än nödvändigt. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt utredningens förslag ska domstolen inför beslutet samråda med socialnämnden, och socialnämnden ska efter domstolens beslut regelbundet överväga om umgängesstöd fortfarande behövs. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. kommun, Fredrika-Bremer-För- bundet, Pappa-Barn och mot- sätter sig förslagen. kommun menar att förslaget får till följd att kommunernas socialtjänster reduceras till verkställande organ åt dom- stolarna. Fredrika-Bremer-Förbundet är av uppfattningen att förslaget innebär en icke önskvärd begränsning av möjligheten att förordna en kontaktperson. Pappa-Barn menar att umgängesstöd inte är till barnets bästa. anser att ett meningsfullt umgänge försvåras i närvaro av en främmande person. ombudsmän () framför dels att det borde uttryckas så att domstolen ska höra socialnämnden i stället för att domstolen ska samråda med den, dels att uttrycket regelbundet överväga inte bör användas. Länsrätten i län och kommun har liknande invändningar. Barnombuds- mannen, och menar att tidsbegränsningen bör vara mer flexibel, i vissa fall måste umgängesstödet kunna verka längre än . Länsrätten i län anser att en tidsbegränsning bör lag- fästas. i och anser att frågan om situationen då domstolen kommer fram till att det inte inom överskådlig framtid kan bli aktuellt att låta förälder och barn umgås utan umgängesstöd inte belyses tillräckligt i betänkandet. Föreningen anför att rätten att kunna överklaga socialnämndens beslut är en viktig princip som mot- verkar risken att socialnämnden utser mindre lämpliga kontaktpersoner eller personer som inte har barnets förtroende. och Länsrätten i län ifrågasätter om inte socialnämndens skyldighet att utse umgängesstöd enligt bör förtydligas genom att en uttrycklig reglering om detta införs även i socialtjänstlagen. Kommuner och Landsting menar att det bör vara nämnden i den kommun där barnet är folkbokfört som är ansvarig för att utse umgänges- Skälen för regeringens förslag Ett barn har rätt till umgänge med en förälder som han eller hon inte bor Umgänget kan ske genom att barnet träffar föräldern eller genom att de har annan kontakt. Det är domstolens uppgift att lägga barnets bästa till grund för beslut om umgänge. med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. kan prövningen leda till slutsatsen att något umgänge inte alls bör äga rum, åtminstone inte i form av direktkontakt. Domstolen kan i andra fall komma fram till att ett umgänge visserligen är bäst för barnet men att det då bör ske under särskilda former, såsom när det förekommit en längre tids avbrott i kontakten mellan barnet och umgängesföräldern eller då föräldrarnas konflikt är sådan att de inte kan mötas. I det senare fallet kan det krävas vissa särskilda arrangemang vid hämtning och lämning av En domstol anses därför kunna lämna särskilda föreskrifter för umgänget, låt vara att något uttryckligt lagstöd för detta inte finns i (jfr däremot 21 kap. 4 § tredje stycket). En vanlig föreskrift i umgängesbeslut är att umgänget ska ske i närvaro av en s.k. kontaktperson som socialnämnden utser. formellt ålägga socialnämnden att utse en kontaktperson. 1 § socialtjänstlagen har socialnämnden dock en uttrycklig skyldighet att ge det stöd och den hjälp som kan behövas sedan ett umgängesmål av- JO har i flera beslut uttalat att nämnden har att följa vad domstol har förordnat om kontaktperson (se t.ex. dnr 43-1994). Det finns stora skillnader i hur kommunerna i praktiken handlägger sådana ärenden. En socialnämnd anses kunna förordna en kontaktperson vid umgänge även mot någon av de berörda personernas vilja, eftersom det följer av att umgängesfrågan ska avgöras av allmän domstol i de fall då föräldrarna inte är överens. I praktiken handläggs dock vissa ären- den om kontaktperson med stöd av socialtjänstlagens regelsystem för biståndsärenden, vilket leder till att parterna likväl disponerar över saken. JO har i ett tillsynsärende pekat på att det skulle kunna innebära en inskränkning i domstolarnas och socialnämndernas möjligheter att till- godose barnets behov av en nära och god kontakt med båda sina för- äldrar, om någon av föräldrarna i praktiken har möjlighet att avböja kontaktperson när ärendet behandlas av socialnämnden (JO:s ämbets- berättelse 2002/03 s. 252 f.). De oklarheter som finns i fråga om hand- Prop. 2009/10:192 läggningen ansågs av JO kunna få ytterst olyckliga konsekvenser. framhöll att det är viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt, för såväl barnet som föräldrarna, att det finns bestämmelser i formellt hänseende som bidrar till en enhetlig rättstillämpning och handläggning. ska vara skyldig att utse viss person att medverka vid umgänget Medverkan av en kontaktperson är ibland en nödvändig förutsättning för att ett sådant umgänge med en förälder som är bra för ett barn ska kunna komma till stånd. Det förhållandet att konstruktionen med kontaktperson saknar lagstöd och bygger på en begäran från domstol om medver- kan från kommunens sida ger otillfredsställande resultat. Vad som är bäst för barnet får inte genomslag när domstolens beslut inte följs, t.ex. för att det visar sig att socialnämndens resurser för att bistå med kontaktperson inte räcker till. Liksom utredningen anser regeringen att det bör införas en uttrycklig lagreglering om att socialnämnden, sedan domstolen fattat beslut om umgängesstöd, ska utse viss person att medverka vid umgänget. införande av en skyldighet för socialnämnden att verkställa domstolens beslut tydliggör ansvarsfördelningen mellan domstol och socialnämnd. Reglerna blir klarare och skapar en större förutsebarhet. socialnämndens skyldighet att verkställa domstolens beslut bör lämpligen Det finns inte tillräckliga skäl att ta in en mot- svarande bestämmelse i socialtjänstlagen. där barnet är folkbokfört kommer enligt vanliga principer att vara ansva- rig för att utse en person som ska medverka vid umgänget. Begreppet umgängesstöd bör användas för medverkan av en person som utses av socialnämnden efter beslut av domstol. markering av att det här inte är fråga om sådana kontaktpersoner som utses med stöd av socialtjänstlagen, som aldrig kan utses mot den enskildes vilja och som är kopplade till enskilda individer för att till- godose t.ex. vård eller behandlingsbehov. Inte heller omfattas sådana personer som i något fall kan utses som kontaktpersoner direkt av dom- stolen, t.ex. nära släktingar som åtnjuter föräldrarnas och barnets för- Barnets behov av umgängesstöd ska vara avgörande Det är viktigt att domstolen vid prövningen av frågan om umgängesstöd alltid gör en bedömning av om det enskilda barnet verkligen har behov Denna prövning av om behov finns måste avse såväl ända- målet med umgängesstödet som formen för medverkan av en person vid Barnet kan behöva umgängesstöd vid hämtning och lämning, om det behövs för att han eller hon ska slippa uppleva konfliktfyllda konfrontationer mellan föräldrarna. Barnet kan också behöva umgänges- stöd om han eller hon av någon anledning känner en oro över umgänget. Denna oro kan t.ex. vara ett resultat av att något umgänge inte skett Den kan också bottna i att den förälder som barnet bor hos känner en oro befogad eller inte över att umgänge kommer till stånd och överför sin oro till barnet. Ytterligare fall när ett barn kan ha behov av umgängesstöd kan vara att det finns anledning att anta att umgänges- förälderns omsorgsförmåga i något avseende är bristande. Stor hänsyn måste naturligtvis tas till barnets vilja. Vid behovsprövningen är det barnets intressen som ska tillmätas bety- delse, inte föräldrarnas. Umgängesstöd bör begränsas till situationer då det ur barnets synvinkel är befogat. När det enbart gäller en förälders eventuella behov av stöd och hjälp vid umgängesrättens utövande bör stöd- och hjälpbehovet prövas i de former som finns enligt socialtjänst- lagen. Det bör åligga domstolen att göra en regelrätt prövning av barnets behov. Således bör det inte förekomma att domstolen utan någon reell prövning föreskriver om umgänge med umgängesstöd sedan parterna gemensamt framställt ett sådant yrkande, alternativt sedan den ena parten medgett detta. I linje med detta bör det inte heller vara möjligt att träffa avtal om umgängesstöd. Det bör betonas att den person som medverkar vid umgänget inte ska ses som en person med särskilt mandat att fysiskt förhindra att barnet bortförs eller kränks. Även detta måste vägas in när domstolen överväger om umgängesstöd är en lämplig lösning. Med andra ord får inte dom- stolen vid behovsprövningen förutsätta att personen som medverkar vid umgänget utgör en garant mot skadliga åtgärder från en förälders sida. Om barnet inte kan antas vara tryggt utan sådant skydd, är umgängesstöd inte något alternativ. Personen som medverkar vid umgänget ska sätta barnets bästa i främsta rummet och förhålla sig neutral i föräldrarnas konflikt. Om det ändå skulle uppstå kritiska situationer, är han eller hon givetvis oförhindrad att kontakta socialnämnden eller vårdnadshavaren om att umgängesstödet inte fungerar som avsett, eller inte tillgodoser barnets behov. Vad som sagts innebär att användningsområdet för umgängesstöd bör snävas in jämfört med hur kontaktpersonsinstitutet kommer till an- vändning i gällande domstolspraxis. Att tillämpningsområdet för um- gängesstöd blir förhållandevis snävt underlättar också för kommunerna att efterkomma domstolarnas beslut. Lagrådet ifrågasätter lämpligheten i att det inte ska kunna fattas ett separat beslut om umgängesstöd utan att ett sådant beslut bara kan fattas inom ramen för ett umgängesmål. Enligt Lagrådet kan det finnas behov av en möjlighet för domstolen att fatta ett separat beslut om umgänges- stöd. Regeringens bedömning är dock att frågan om barnets behov av umgängesstöd är så nära förknippad med utformningen av umgänget i stort att det är svårt att se den separat. Eftersom den här typen av mål är indispositiva, kan dessutom hela frågan om umgänge tas upp av dom- stolen även om en parts yrkande bara gäller umgängesstödet. Domstolen måste vid varje förordnande om umgänge med umgängesstöd ta ställning till när ett umgänge utan stöd kan bedömas börja fungera och hur det då ska vara utformat. Enligt regeringens mening bör alltså förordnandet om umgängesstöd vara en del av umgängesbeslutet. Ett förordnande om umgängesstöd ska gälla Domstolen beslutar ibland om en viss sluttidpunkt för en kontaktpersons närvaro i samband med umgänge. Att någon sluttidpunkt inte bestäms kan i vissa fall innebära att uppdraget löper . Regeringen delar utredningens uppfattning att ett umgänge med um- gängesstöd bör vara en tillfällig åtgärd för att få det att fungera. bör inte vara att umgänget under en oöverskådlig framtid, kanske under betydande delar av barnets uppväxt, ska ske i sådana former. gänge som bedrivs på detta sätt torde generellt sett inte heller vara till barnets bästa. Följaktligen bör domstolen göra en bedöm- ning av om det finns förutsättningar för att umgänget, efter en övergångs- period med umgängesstöd, kan övergå till att bedrivas i former som inte är förenade med ett sådant förordnande. Om domstolen kommer fram till att det inte inom överskådlig framtid kan bli aktuellt att låta förälder och barn umgås utan umgängesstöd, bör domstolen inte välja umgänge med För att stödets tillfälliga karaktär ska framgå tydligt bör det i lagen anges att beslut om umgängesstöd alltid ska gälla . Utredningen anger att som riktmärke för domstolens bedömning bör gälla att det måste kunna förväntas att umgängesformerna kan normalise- ras och att domstolen inte bör besluta om umgänge med umgängesstöd än så. anser att en tidsbegränsning bör lagfästas. Samhällsarbetare anmärker att tidsbegränsningen bör vara mer flexibel, i vissa fall måste umgänge med umgängesstöd kunna pågå längre än . Regeringen instämmer i att det bör kunna förväntas att umgängesformer- na kan normaliseras . En viss flexibilitet bör dock finnas; det kan inte uteslutas att det kan finnas enskilda fall med särskilda omstän- digheter som gör att umgängesstödet bör pågå något längre. ange en tidsbegränsning är inte lämpligt. När umgänge med umgängesstöd är uteslutet p.g.a. att stödet inte bedöms kunna gälla eller när förutsättningarna i övrigt inte är uppfyllda, t.ex. i situationer när det finns risk för övergrepp eller bortförande, kan resultatet bli att något umgänge genom att barnet och föräldern träffas inte kommer till stånd. Det kan då bli aktuellt med umgänge genom annan kontakt än att barnet och umgängesföräldern träffas, t.ex. brev- eller telefonkontakt (se prop. 2005/06:99 s. 88 f.). vissa fall kan det bästa för barnet vara att ingen kontakt alls sker. Inhämtande av yttrande från socialnämnden inför beslut om Enligt nuvarande praxis förutsätts att domstolen tar kontakt med social- nämnden före ett beslut om kontaktperson. Trots detta anses ett problem med nuvarande ordning vara att kontakten mellan domstolar och social- nämnder inför förordnanden av detta slag ofta brister. ter skapar svårigheter för både domstolar och socialnämnder, och det kan också gå ut över umgänget. Införandet av en skyldighet för socialnämn- derna att utse viss person att medverka vid umgänget innebär inte att behovet av kontakter mellan domstolen och socialnämnden minskar. motsatt förhållningssätt skulle i somliga fall kunna leda till att domstolen förordnar om ett umgänge som över huvud taget inte kan komma till stånd, dvs. trots att domstolen och parterna har en grundad anledning att anta att umgängesstöd kommer att ställas till förfogande. Detta gagnar i slutändan inte någon och kan leda till att domstolen tvingas att ompröva sitt beslut. bör alltså alltid ges möjlighet att meddela domstolen vilka förutsättningar som finns att genomföra ett kommande beslut. För att inskärpa betydelsen av att domstolen på eget initiativ tar kon- takt med socialnämnden föreslår utredningen att det bör föreskrivas att domstolen ska samråda med socialnämnden inför sitt beslut. JO invänder att det bör uttryckas så att domstolen ska höra socialnämnden, för att understryka att det är domstolen ensam som beslutar om umgängesstöd. Regeringen instämmer i att ett krav på samråd inte framstår som lämp- ligt. Det bör av regleringen framgå att vad som avses är att domstolen ska få del av socialnämndens bedömning av frågan i vilken omfattning det finns möjlighet för nämnden att utse en person att medverka vid um- gänget. Detta bör i lagtexten uttryckas så att domstolen ska inhämta yttrande från socialnämnden. bör i sitt yttrande ange om det tänkta umgänget är praktiskt genomförbart, inte sin inställning till om umgänge med umgängesstöd är lämpligt eller inte. Uppgiften att avge yttrande torde i allmänhet kunna utföras av en tjänsteman hos socialnämnden. Uppgiften är inte av sådan karaktär att det behövs en delegationsbestämmelse för att möjliggöra det. Utgångspunkten bör vara att socialnämnden kan och ska svara för att genomföra beslutet om umgängesstöd i en realistisk omfattning. Det ligger dock i sakens natur att domstolen tar intryck av ett besked från socialnämnden om att den inte kan utse någon person att medverka vid umgänget i önskvärd omfattning. Att domstolen låter bli att förordna om umgängesstöd för att socialnämnden angett att den inte kan verkställa beslutet måste förutsättas bli en undantagssituation.