prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — gar över, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sek- retess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt promemorian innefattar denna bestämmelse (dåvarande 15 kap. 5 § sekretesslagen) inte en uppgiftsskyldighet i nu aktuellt hänseende. I flera lagstiftningsärenden därefter har dock en motsatt bedömning gjorts (se t.ex. prop. 2008/09:96 s. 80). Mot den bakgrunden får 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretessla- gen anses innefatta en sådan skyldighet att lämna uppgifter som avses i den nya lagen. anser att det alltid bör vara tillåtet att behandla uppgifter för att kunna lämna ut dem med stöd av 14 kap. 3 § sekretess- lagen (numera 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen). Det kan konstateras att polisens uppgiftslämnande enligt 10 kap. 27 § offentlig- hets- och sekretesslagen i flertalet fall omfattas av de mer preciserade se- kundära ändamål som anges i lagen. I den mån det är fråga om uppgifts- lämnande på begäran av annan myndighet kan uppgiftslämnande enligt den paragrafen dessutom, som nämnts, ske med stöd av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Därutöver kan uppgiftslämnande ske om det är förenligt med finalitetsprincipen. Polisen måste även ha möjlighet att behandla personuppgifter, om det behövs för att fullgöra författningsenliga förpliktelser att bistå en annan svensk myndighet. Detta kan exempelvis bli aktuellt när polisen bistår ombudsmän och Justitiekanslern med uppgifter i de fall där dessa uppträder som förundersökningsledare och åklagare. En bestäm- melse om detta bör tas in i lagen. Möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter Enligt 17 § polisdataförordningen (1999:81) har polisen möjlighet att till vissa myndigheter lämna ut uppgifter om efterlysta personer och avlägs- nanden ur riket. Där föreskrivs även en möjlighet att till konkursförval- tare lämna ut uppgifter i en förundersökning som kan antas ha betydelse för en konkursutredning. Den nya lagen bör innehålla en bestämmelse som erinrar om att regeringen har möjlighet att meddela sådana före- skrifter. Behandling av känsliga personuppgifter Regeringens förslag: Uppgifter om en person ska inte få behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ur- sprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, med- lemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv (känsliga personuppgif- Uppgifter om en person som behandlas på annan grund ska dock få kompletteras med känsliga personuppgifter, om det är absolut nöd- vändigt för syftet med behandlingen. också få behandlas, om detta är nödvändigt för diarieföring eller om uppgifterna har lämnats till polisen i en anmälan eller liknande och behandlingen är nödvändig för handläggningen. Uppgifter som beskriver en persons utseende ska utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med promemorians. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget eller inte haft några invändningar mot det. nering på grund av sexuell läggning har ansett att uttrycket sexuell lägg- ning inte bör användas utan ersättas med något annat, exempelvis sexual- liv eller sexuellt beteende. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. frågar sig i vilken utsträckning behandling av känsliga uppgifter kan ske med stöd av undantaget för behandling som är nödvändig för handläggningen. nalistförbundet framhåller att behandling av känsliga uppgifter måste ske med yttersta försiktighet och föreslår att det införs en skyldighet för rege- ringen att till rapportera de avsteg som gjorts från förbudet att behandla känsliga personuppgifter och ange i vilken ut- sträckning avstegen har varit effektiva i den brottsbekämpande verksam- Skälen för regeringens förslag: I lagstiftning om behandling av per- sonuppgifter har känsliga personuppgifter en särställning. polisdatalagen (1998:622) får uppgifter om en person inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ur- sprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, med- lemskap i fackförening, hälsa eller sexuella läggning. en person redan behandlas på annan grund, får dock uppgifterna kom- pletteras med sådana uppgifter, om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. R (87) 15 om användning av personuppgifter inom polissektorn m.m. (se avsnitt 4.2.3). Innebörden av 5 § polisdatalagen är att det t.ex. inte är tillåtet att föra särskilda register över personer med viss sexuell läggning. Förekommer personen i en förundersökning eller något annat ärende, får dock uppgiften om sexuell läggning antecknas, om det bedöms vara oundgängligen nödvändigt för syftet med behand- Bestämmelserna i 5 § polisdatalagen bör föras över till den nya lagen. På motsvarande sätt som i personuppgiftslagen och lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet bör dock begreppet sexualliv användas i stället för sexuell läggning och ordet oundgängligen ersättas med absolut. Slutligen bör det i lagtexten fram- hållas att uppgifter som beskriver en persons utseende ska utformas på ett objektivt sätt och med respekt för människovärdet. har uttalat att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen heller ingen grund för att använda ordet ras om människor. Använd- ningen av ordet ras i författningstexter riskerar enligt att under- blåsa fördomar. har dock, med anledning av ett krav i en motion, konstaterat att den inte har möjlighet att besluta att ordet ska utmönstras ur all lagstiftning, eftersom det så gott som uteslutande an- vänds i författningar som grundas på internationella överenskommelser eller författningar som genomför EG-direktiv (bet. 1997/98:KU29 s. 7). Användningen av ordet ras har även kritiserats i propositionen till den nya diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 117). I den fram- lagda propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) har regeringen föreslagit att begreppet ras utmönstras ur regeringsformen. Det har inte varit möjligt att i detta lagstiftningsärende utmönstra ordet ras och därmed ändra den vedertagna beskrivningen av känsliga person- uppgifter, jfr t.ex. 13 § personuppgiftslagen (1998:204) och 11 § lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Det är dock regeringens ambition att i ett annat sammanhang se över frågan om huruvida ordet ras bör utmönstras i all lagstiftning. Polisen måste alltid ha möjlighet att diarieföra och handlägga inkom- mande anmälningar och liknande skrivelser. Skälen för detta har utveck- lats i avsnitt 7.5. Sådan behandling bör vara tillåten även i de fall där in- kommande anmälningar innehåller känsliga personuppgifter. Detta bör komma till uttryck i lagtexten som ett undantag från förbudet att be- handla känsliga personuppgifter. I nämnda avsnitt redogörs för vilken behandling som bör omfattas av bestämmelsen om behandling för diarieföring. föreslår att regeringen bör åläggas att rap- portera till vilka avsteg som gjorts från förbudet att behandla känsliga personuppgifter. Kontrollen av att regleringen följs bör enligt regeringens mening i första hand utövas av tillsynsmyndigheter. I avsnitt 17.2 föreslås en utökad tillsyn över polisens behandling av personuppgif- ter. Enligt förslaget ska Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn särskilt avse polisens behandling av känsliga personuppgifter. Skäl för en sådan rapportering som efterlyser saknas således. I avsnitt 11.2 behandlas frågan om användning av känsliga personupp- gifter som sökbegrepp. Särskilda regler för behandling av gemensamt Regeringens förslag: I stället för bestämmelser om register och data- baser ska den nya lagen innehålla särskilda regler om behandling av uppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga i den Bestämmelserna ska framför allt reglera sådan behandling av uppgifter som sker i för verksamheten ge- Behandling som utförs av en enskild tjänsteman eller inom en begränsad grupp personer, t.ex. genom van- lig ordbehandling eller genom e-postkommunikation, ska inte omfat- tas av dessa bestämmelser. Registerbegreppet behålls för vissa sär- Bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter ska inte gälla när personuppgifter behandlas med stöd av bestämmelserna om diarie- Utredningens förslag innehåller inte några bestämmelser som särskilt avser gemensamt tillgängliga uppgifter. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian tydliggör dock inte förhållandet mellan bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter och de föreslagna bestämmelserna om behandling av personuppgifter för diarieföring m.m. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig bakom promemorians förslag eller har inget att invända mot det. remissinstanser, däribland och , välkomnar att det föreslås ett teknikneutralt uttryck nämligen gemensamt tillgäng- liga uppgifter i stället för register, databas eller uppgiftssamling. garmyndigheten har ingen invändning mot förslagets indelning av upp- gifter som är gemensamt tillgängliga och sådana som inte är det och anser att regleringen av vilka uppgifter som får göras gemensamt till- gängliga synes ändamålsenlig. Några remissinstanser, bl.a. ombudsmän och uni- versitet, anser att det är svårt att dra en gräns mellan uppgifter som är gemensamt tillgängliga och sådana som inte är det. att avgränsningsfrågorna bör avgöras i lagstiftningsärendet. dagens ombudsmän måste utrymmet att överlämna till att ge interna riktlinjer till förtydligandet av begreppet gemensamt till- gängliga uppgifter vara utomordentligt begränsat med hänsyn till av- gränsningens betydelse från integritetsskyddssynpunkt. universitet ifrågasätter om det är rätt väg att gå att låta användarna styra konstruktionen av ett system som det här aktuella. ombudsmän anser att det bör vara ensamt avgörande för avgränsningen av gemensamt tillgängliga uppgifter om uppgifterna är åtkomliga för en bestämd och begränsad personkrets eller inte. ombudsmän kan ett fåtal personer inte betyda så många per- soner som ett tiotal. påpekar att de föreslagna bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter kommer att bli tillämpliga på en stor del av behandlingen av uppgifter i den polisiära verksamheten. behandling som sker i s.k. särskilda undersökningar och andra underrät- telseprojekt kommer t.ex. enligt styrelsen i normalfallet att omfattas av Mot denna bakgrund anser styrelsen att vissa av bestämmelserna som föreslås gälla för gemensamt tillgängliga uppgifter är för begränsande. och invänder mot att bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter gäller så snart en tjänsteman från en annan myndighet än polisen är delaktig i behandlingen av personuppgif- Myndigheterna anser att ett fåtal tjänstemän från olika myndigheter bör kunna arbeta tillsammans i ett underrättelseprojekt utan att de mer begränsande bestämmelserna, t.ex. om sökbegränsningar, blir tillämpliga. Datainspektionen anser att även antalet uppgifter och deras struktur bör beaktas vid bedömningen av om uppgifter är att anse som gemensamt Vidare menar inspektionen att bestämmelserna om gemen- samt tillgängliga uppgifter bör tillämpas vid insamlandet av uppgifter, om de insamlade uppgifterna är avsedda att göras gemensamt tillgängliga eller om det kan antas att de kommer att bli det. alltid tillämpas i polisens kriminalunderrättelseverksamhet. anser att det angivna antalet om ett tiotal personer som får ha tillgång till uppgifter som inte är gemensamt tillgängliga är alltför stort. vänder sig mot den komplexa regelstruktur som de snabbt framväxande registerlagarna i allt högre grad kommit att präglas av och pekar bl.a. på bristande enhetlighet i begreppsbildningen. Som exempel nämns att uppgiftssamlingar har betecknats och avgränsats på vitt skilda sätt. efterlyser klargöranden i fråga om skillnaderna mellan den behandling av personuppgifter som avses ske i egentliga register respektive i löpande text samt hur behandling av elek- troniska dokument i elektroniska akter avses att regleras. Skälen för regeringens förslag Gemensamt tillgängliga uppgifter ett nytt begrepp Den nya lagen kommer att gälla för all automatiserad behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande arbete. inte bara uppgifter som behandlas i för verksamheten gemensamma upp- giftssamlingar, t.ex. register eller ärendehanteringssystem, ska omfattas utan även sådan behandling som utförs av en enskild tjänsteman eller en begränsad grupp personer, t.ex. vanlig ordbehandling och e-postkom- Risken för otillbörliga intrång i den personliga integriteten är större när personuppgifter används av flera gemensamt i verksamheten än när personuppgifter behandlas av en enskild tjänsteman vid den egna datorn utan att någon annan har åtkomst till uppgifterna. nödvändigt att införa särskilda och mer begränsande regler för behand- ling av uppgifter som används av eller i vart fall är tillgängliga för fler än ett fåtal personer. Frågan är då hur man bör avgränsa den personuppgiftsbehandling för vilken mera begränsande regler är nödvändiga. I tidigare lagstiftning om personuppgiftsbehandling har begreppen re- gister och databas använts för att definiera uppgifter som har gjorts till- gängliga för en större krets. Till respektive register har sedan knutits regler om åtkomst, sökmöjligheter m.m. Registerbegreppet har dock kri- tiserats, bl.a. därför att det har en teknisk anknytning och därför att dagens datasystem normalt inte byggs som traditionella register. Också begreppet databas har en stark teknisk anknytning och leder tanken till ett visst, i tekniskt avseende avgränsat, informationssystem. Detta är inte ett helt relevant sätt att se på samlingar av uppgifter i elektronisk form. Uppgifter kan t.ex. införas helt ostrukturerat och oorganiserat i olika filer i en dator, utan att detta förhindrar en effektiv hantering av uppgifterna för olika sammanställningar m.m. Även om registerbegreppet fortsätt- ningsvis kommer att användas inom polisen för vissa särskilda fall (bl.a. för några av de register som undantas från den nya lagens tillämpnings- område samt register över DNA-profiler) går utvecklingen mot att regis- terformen överges för mer sofistikerade datasystem. Som en följd av detta bör den nya regleringen inte bygga på att be- handlingen av personuppgifter sker i olika register eller databaser utan i stället ges en mera generell utformning. Ett tänkbart alternativ är att skapa särskilda begränsande regler för personuppgiftsbehandling som avser samlingar av uppgifter eller uppgiftssamlingar. Begreppet upp- giftssamling används i lagen (2007:258) om behandling av personupp- gifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst. Begreppet är dock inte ändamålsenligt för polisens del, bl.a. därför att det kan ge intryck av att det finns i förväg definierade och avgränsade uppgiftssamlingar för all behandling i den brottsbekämpande verksamheten, trots att så inte är fallet. Eftersom den nya regleringen ska omfatta all automatiserad behandling i polisens brottsbekämpande verk- samhet, bör ett annat begrepp väljas. I betänkandet personuppgiftsbehandling Integritet Effektivitet (SOU 2006:18) före- slås i stället för databas, register eller uppgiftssamling uttrycket gemen- samt tillgängliga uppgifter. Även använder detta uttryck i förslaget till lag om behandling av uppgifter i åklagarväsendets brottsbekämpande verksamhet (SOU 2008:87). Det väsentliga i sammanhanget är inte på vilket sätt uppgifter tekniskt lagras utan den faktiskt åsyftade tillgängligheten. Den form av behand- ling som ska särskiljas bör därför definieras med avseende på det faktiska förhållande som är avgörande för behovet av särreglering, nämligen att uppgifterna är gemensamt tillgängliga i verksamheten. Den nya lagen bör därför innehålla särskilda bestämmelser för behandling av personupp- gifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga i polisens brotts- bekämpande verksamhet. Med den formuleringen görs det klart att det viktiga inte är var uppgiften rent tekniskt är lagrad eller behandlas, utan om ett flertal personer har möjlighet att ta del av uppgiften. I och med att uttrycket gemensamt tillgänglig har enbart en rättslig innebörd under- stryks lagstiftningens teknikneutralitet. Som framgår i avsnitt 6.1 bör en utgångspunkt vara att den nya lagen inte ska reglera hur uppgifterna tekniskt organiseras, utan endast utgöra en rättslig ram för vilka uppgifter som får behandlas och på vilket sätt de får användas. Polisen bör kunna välja mellan att skapa ett stort centralt datasystem eller flera mindre system eller en blandning av båda alternativen. Det kan t.ex. vara fråga om både ärendehanteringssystem med elektroniska akter och handlingar och traditionella register med eller utan fritextfält. Den nya lagen bör således inte, som synes utgå ifrån, reglera vil- ken behandling som får ske i egentliga register respektive i löpande text. Inte heller bör det i lagen införas några särskilda bestämmelser om elektroniska handlingar eller elektroniska akter. Det vore, som framhåller, en fördel om sam- ma terminologi används i myndigheters registerförfattningar, inte minst i de som gäller för de brottsbekämpande myndigheterna. Några tillämp- ningsproblem vad gäller begreppet gemensamt tillgängliga uppgifter torde dock inte uppkomma i förhållande till andra registerlagar, jämför t.ex. lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet där ordet databas används för att beskriva att uppgifter är tillgängliga för flera. Betänkandena med förslag till lagar om behandling av personuppgifter hos respektive åklagarväsendet föreslår också, som nämnts, att uttrycket gemensamt tillgängliga uppgifter används. Gränsdragningen mellan behandling av personuppgifter som görs eller har gjorts gemensamt tillgängliga och annan behandling Det ligger i sakens natur att det inte är enkelt att dra en tydlig gräns mel- lan uppgifter som är gemensamt tillgängliga och andra uppgifter. ombudsmän och understryker bör av- gränsningsfrågorna behandlas så ingående som möjligt i lagstiftnings- ärendet. ombudsmän betonar att det avgörande bör vara om uppgifterna är åtkomliga för en bestämd och begränsad personkrets eller inte. I det följande anges de principer som bör ligga till grund för gräns- dragningen. En grundläggande förutsättning för att personuppgifter ska anses vara gemensamt tillgängliga bör vara att de kan användas gemensamt av flera, dvs. att fler än en person har åtkomst till uppgifterna. Uppgifter som endast ett fåtal personer har rätt att ta del av bör dock inte anses som gemensamt tillgängliga. Att en uppgift är tillgänglig för en viss person bör förstås så att personen har såväl faktisk möjlighet att ta del av upp- giften som rättslig behörighet till det. Det bör däremot inte spela någon roll hur många personer som faktiskt tar del av de aktuella uppgifterna. Det bör inte heller ha någon betydelse om den som har tillgång till upp- giften kan påverka den eller bara läsa den. Detta innebär till att börja med att personuppgifter blir att anse som gemensamt tillgängliga om dessa behandlas för att en obestämd krets t.ex. hela polisorganisationen ska kunna ta del av uppgifterna. De cen- trala register som för har just syftet att tillgodose in- formationsbehovet inom olika delar av organisationen. Som exempel på sådana befintliga register kan nämnas det allmänna spaningsregistret, det centrala kriminalunderrättelseregistret och det centrala brottsspaningsre- gistret. I dessa och liknande system lagras personuppgifter på ett sådant sätt att många anställda har möjlighet att vid behov kunna ta del av upp- gifterna, t.ex. under arbetet med en förundersökning eller för att genom- föra ett underrättelseprojekt. På liknande sätt kommer uppgifter som är avsedda för en hel polismyndighet eller för en viss enhet inom polisorga- nisationen normalt att anses som gemensamt tillgängliga. Som exempel kan nämnas lokala system som Rationell anmälningsrutin (RAR) som innehåller brottsanmälningar och Datoriserad utredningsrutin (DurTvå) som innehåller förundersökningar. Detta innebär exempelvis att de flesta förundersökningar redan från början kommer att vara gemensamt till- gängliga, även om det bara är ett fåtal handläggare som arbetar med förundersökningen. Också andra uppgifter som är tillgängliga för en i förväg obestämd krets av personer bör, som huvudregel, anses gemen- samt tillgängliga. Uttrycket gemensamt tillgängliga uppgifter kommer att täcka inte enbart register i traditionell bemärkelse utan alla uppgifts- samlingar som är avsedda för en obestämd krets av personer. Vidare bör personuppgifter anses vara gemensamt tillgängliga även i vissa fall när den personkrets som har tillgång till uppgifterna är bestämd och avgränsad. Om uppgifterna är tillgängliga för ett stort antal bestämda personer, bör de således anses vara gemensamt tillgängliga. De person- uppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet som involverar ett flertal tjänstemän som gemensamt behandlar viss information bör alltså regelmässigt anses som gemensamt tillgängliga. Uppgifter bör dock inte anses som gemensamt tillgängliga enbart därför att två eller flera personer har tillgång till dem. Kan man redan från början konstatera att personuppgifterna endast kommer att vara tillgängliga för en avgrän- sad krets bestående av en handfull personer, bör uppgifterna alltså inte anses som gemensamt tillgängliga. De integritetsskyddsintressen som motiverar särskilda regler för gemensamt tillgängliga uppgifter gör sig inte lika starkt gällande när bara ett fåtal personer har tillgång till upp- gifterna som när många personer har tillgång till dem. En jämförelse kan härvid göras med den relativt omfattande personuppgiftsbehandling som tillåts inom ramen för en särskild undersökning med stöd av 1416 §§ polisdatalagen (1998:622). En förutsättning för att uppgifterna inte ska anses vara gemensamt till- gängliga måste dock vara att kretsen som har tillgång till dem omfattar endast ett litet antal personer. Så kan vara fallet t.ex. med ett mindre underrättelseprojekt. Om projektet enbart engagerar en avgränsad krets, bestående av ett fåtal på förhand utpekade personer eller funktioner, bör de uppgifter som behandlas inom ramen för projektet normalt inte be- traktas som gemensamt tillgängliga. Så snart det är fråga om fler än ett fåtal personer som har tillgång till uppgifterna bör utgångspunkten vara den motsatta. Promemorian anger som en tumregel att uppgifter normalt bör anses som gemensamt tillgängliga när fler än ett tiotal personer har tillgång till dem. Promemorian använder i detta sammanhang uttrycket ett fåtal bestämda personer. ombudsmän anser att så många som ett tiotal personer inte kan anses utgöra ett fåtal personer och Datainspek- tionen menar att antalet bör begränsas till färre än ett tiotal. Åklagardata- utredningen anser, liksom promemorian, att storleken på personkretsen som har tillgång till en uppgift bör vara grundläggande för bedömningen av om en uppgift ska anses vara gemensamt tillgänglig eller inte. Utred- ningen anser dock att det inte är lämpligt att ange en allomfattande gräns för när personkretsen ska medföra det ena eller andra utfallet av bedöm- ningen och menar att verksamheten vid den enskilda myndigheten bör vara avgörande för gränsen för storleken på personkretsen (SOU 2008:87 Enligt regeringens mening bör, som anför, det inte i lag anges någon exakt gräns för antalet personer. Även andra om- ständigheter bör i det enskilda fallet kunna vägas in i bedömningen av om personuppgifter ska betraktas som gemensamt tillgängliga eller inte.