prop · GX03185 · 2010-03-30 00:00:00 — Kammarrätten i anser att de närmare förutsättningarna för att anförtro ett kommunalt bolag angelägna bostadspolitiska åtgärder mot ersättning inte klargörs i departementspromemorian. anser att det även fortsättningsvis bör vara möjligt att anförtro ett företag direkt att utföra sådana uppdrag som enligt kan betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. håller med om att en kommun ska kunna vända sig till såväl privata aktörer som till det allmännyttiga bostadsbolaget när det gäller bostadspolitiska åtgärder, men bedömer det som orealistiskt att alla sådana insatser ska upphandlas i konkurrens, i synnerhet i de fall det inte finns någon annan tänkbar aktör än just det kommunala bostadsbolaget. , liksom Åre kommun, anser att det är rimligt att åtgärder till bostadsförsörjningsändamål som är involverade i det kommunala bostadsföretagets dagliga verksamhet ska ingå det allmännyttiga bolagets ansvar och inte handlas upp i konkurrens. Åtgärder inom det kommunala bolaget som syftar till att skapa sam- hörighet, delaktighet och ansvar bland hyresgästerna bör enligt kommun planeras och organiseras av det allmännyttiga bolaget självt inom ramen för ägardirektivet. kommun och SKL anser att modellen där kommunerna direkt kan anförtro vissa uppdrag till sina egna bostadsföretag är att föredra framför upphandling. Skälen för regeringens bedömning Som framgår nedan (avsnitt 7) föreslår regeringen att de kommunala bostadsaktiebolagen ska bedrivas affärsmässigt. Detta förutsätter att alla typer av ekonomiska relationer mellan bolagen och deras ägare redovisas öppet, och att bostadsförsörjningsåtgärder som kommunen vill ha utförda ska ersättas på samma sätt som när något annat företag utför samma åtgärder. Om en kommun väljer att inte utföra en bostadsförsörjningsåtgärd i egen regi, utan vill lämna uppgiften till någon annan, ska detta normalt ske genom en offentlig upphandling enligt bestämmelserna i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Den lagen gäller generellt och dess reglering ska iakttas när lagen är tillämplig. En upphandling syftar bl.a. till att säkerställa att tjänsterna erhålls till ett konkurrens- kraftigt pris. lämnades rapporten och praxis i offentlig upphandling (2009:2) till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (). Huvudslutsatsen av studien är att den potentiella vinsten med formellt genomförda upphandlingar är stor. Vinsten varierar från upphandling till upphandling, men genomsnittsvärdet ligger så högt som mellan av värdet när priset i den formella upphand- lingen jämförs med priset hos en slumpmässigt vald leverantör (rapporten s. 72 ff.). Genom att upphandla i konkurrens möjliggör kommunen också för att andra lösningar på de uppgifter som upphandlingen omfattar ges ut- rymme. Därigenom ökar utrymmet för företag i tjänstesektorn att ut- vecklas. I detta sammanhang bör vidare nämnas att regeringen i propositionen Upphandling från statliga och kommunala företag (prop. 2009/10:134) föreslår att nya bestämmelser införs i som innebär att statliga och kommunala myndigheter inte behöver tillämpa när de anskaffar varor eller tjänster från bl.a. en juridisk person (exempelvis ett aktie- bolag) som de helt eller delvis äger eller är medlemmar i. Detta gäller dock endast under förutsättning att två villkor är uppfyllda. Dessa villkor motsvarar de s.k. kontroll- och verksamhetskriterierna som utvecklats i rättspraxis. Det första villkoret innebär att den upphand- lande myndigheten måste utöva en kontroll över den juridiska personen som motsvarar den som den utövar över sin egen förvaltning (kontroll- kriteriet). Det andra villkoret innebär att, i fall då den juridiska personen även utför verksamhet tillsammans med någon annan än den upphandlande myndigheten, denna verksamhet endast får vara av marginell karaktär (verksamhetskriteriet). praxis i fråga om verksamhetskriteriet är sparsam. Exakt hur det ska tolkas är inte helt klart. I många fall kan den verksamhet som t.ex. ett bolag utövar åt den upphandlande myndigheten vara så pass liten i förhållande till den verk- samhet som bolaget utövar i övrigt att verksamhetskriteriet inte kan uppfyllas. Detta kan vara fallet även i fråga om kommunala bostads- företag. Om inte båda villkoren är uppfyllda saknas förutsättningar för undantag från upphandlingsskyldigheten enligt de föreslagna bestämmel- serna. I nämnda proposition betonas att prövningen av om villkoren i de föreslagna bestämmelserna är uppfyllda måste ske i varje enskilt fall. De föreslagna bestämmelserna utgör en temporär lösning i avvaktan på en mer omfattande utredning. De föreslagna bestämmelserna föreslås därför gälla till och med . Flera remissinstanser anser att tillämpningen av ska anges som ett krav i lagstiftningen. Som framgått ovan finns eventuellt möjlighet att i vissa fall inte vara skyldig att tillämpa . Det är den upphandlande myndigheten som ansvarar för att rätt bedömning görs i det enskilda fallet. Att normalt är tillämplig behöver inte regleras särskilt. Mot den angivna bakgrunden bör ett sådant krav som remissinstanserna önskar inte införas. I detta sammanhang bör också nämnas att regeringen i lagrådsremissen Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet, föreslår att en särskild avgift ska kunna påföras upphandlande myndigheter och enheter vid bl.a. otillåten direkttilldelning. Det föreslås att tillsynsmyndigheten, dvs. , ska ansöka om påförande av avgiften hos allmän förvaltningsdomstol. Avgiften föreslås uppgå till lägst och högst . Avgiften får dock inte överstiga av kontraktsvärdet. Avstående från avkastning som ersättningsmodell Avstående från avkastning som ersättningsmodell föreslogs först av Utredningen om allmännyttans villkor för den modell med självkostnads- företag som utvecklades i betänkandet (SOU 2008:38). utgick från gällande reglering av allmännyttiga bostadsföretag i allbo- lagen, och gjorde ingen särskild analys av eventuella problem med att göra ett system där bostadsföretag i princip ska agera enligt en självkost- nadsprincip till en ersättningsmodell. Departementspromemorian har pekat på ett antal problem med avstå- ende från avkastning som ersättningsform. Det handlar i hög grad om möjligheterna att bedöma huruvida någon ersättning lämnats och hur stor den i så fall är (Ds 2009:60 s. 85 ff.). Avkastning, i den mening att det är vad företaget tjänat in med avdrag för företagets kostnader, tillhör före- En lägre vinst till följd av uppdrag som företaget ålagts av kom- munen innebär inte någon resursöverföring från kommunen till företaget. Ingen ersättning har lämnats och någon finansiell transaktion som kan bokföras eller redovisas har således inte skett, trots att företagen kan ha haft en ekonomisk fördel av att inte ha haft lika marknadsmässiga av- kastningskrav som sina konkurrenter. En ersättning som endast kompen- serar för den faktiska nettomerkostnaden innebär att företagets resultat ska vara detsamma med eller utan uppdrag. Men bara kostnaden kan med denna ersättningsform redovisas i traditionell mening. liten eller ingen transparens är enligt regeringens mening i sig en allvar- En annan invändning är att det är en ersättningsform som bara är an- vändbar för kommuner som har ett eget, lönsamt, bostadsföretag. om det skulle kunna upplevas som ett praktiskt sätt för sådana kommuner att hantera ersättningsfrågan så är det inte användbart gentemot privata Flera remissinstanser förordar att ett förbud införs mot att använda av- stående av avkastning som ersättningsmodell. Frågan har emellertid inte enbart betydelse för relationen mellan kommunerna och deras bostads- bolag och bör därför behandlas i ett större och mer samlat sammanhang. Regeringens bedömning: Kommunala beslut att genomföra ange- lägna bostadspolitiska åtgärder bör föregås av behovs-, marknads- och En myndighet bör få i uppdrag att utveckla lämpliga analysverktyg för att kommunerna ska kunna utveckla sin bostadsförsörjningsplane- Utredningen lämnade inga förslag eller bedömningar rörande behovs- analyser av enskilda åtgärder. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting (SKL) föreslår som en del av en modell där de kommunala bostadsbolagen anförtros bostadsförsörjningsuppgifter som tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse, att ett krav på en skriftlig analys av behovet av åtgärder, och marknadens förmåga att tillgodose behoven, förs in i bostadsförsörj- ningslagen. Departementspromemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I frågan om behovsanalyser delar de remissin- stanser som berört frågan departementspromemorians bedömning. Sveri- ges () anser dock att varje kommun själv kan bedöma behovet av analyser inför beslut om olika bostadspoli- tiska åtgärder, varför någon särskild bedömning av detta inte behöver göras av regeringen. Vad gäller bedömningen att ge en myndighet uppdraget att utveckla analysverktyg tillstyrker Länsstyrelserna i och , liksom , , och förslaget. i anser även att det i uppdraget ska ingå att beskriva nyttan med riktlinjer. delar den uppfattningen och vill också att det tydliggörs vad riktlinjer för bostadsförsörjningen bör innefatta. Verket är berett att ta huvudansvaret för ett eventuellt uppdrag. har inget att invända mot att en myndighet får i uppdrag att utveckla lämpliga analysverktyg för att kommunerna ska kunna utveckla sin bostads- försörjningsplanering, men framhåller att en förutsättning för att ett sådant utvecklingsarbete ska bli framgångsrikt är att det genomförs i samverkan med främst SKL men också med företrädare för bostads- marknadens aktörer. förordar att kommunerna själva via samverkan med varandra eller i samråd med andra aktörer får ansvara för att ta fram lämpliga verktyg. Skälen för regeringens bedömning: En grundläggande behovs- och marknadsanalys, liksom hållbara ekonomiska beräkningar, torde vara ett viktigt hjälpmedel och underlag för kommunerna för att fatta välavvägda beslut. Detta gäller dock all verksamhet som en kommun bedriver, utan att det regleras i lag. Det har i stället lämnats åt kommunerna att själva bedöma omfattningen av det underlag som behövs i varje fall. Kommuners och Landstings förslag att detta ska lagregleras särskilt för bostadsförsörjningsåtgärder är en naturlig del av en modell där sådana åtgärder definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse och ett sätt att säkerställa att konkurrens- och marknadspåverkan minimeras. Med den modell som regeringen föreslår föreligger inget sådant motsvarande behov. Regeringen bedömer emellertid att det är av stort värde att behovs- och marknadsanalyser kommer till stånd och att de bör vara långsiktiga och uppdateras regelbundet för att ha något verkligt värde. Det är rimligt att sådana analyser sker i samband med framtagandet av de riktlinjer för bostadsförsörjningen som enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Eftersom riktlinjerna i sig är obligatoriska kan det finnas skäl att överväga om det ska vara tvingande för kommunerna att göra behovs- och marknadsanalyser. För detta talar att kvaliteten på rikt- linjerna eventuellt skulle förbättras. Mot en tvingande reglering talar att staten avstått från att detaljreglera innehållet i de kommunala riktlinjerna då dessa måste utgå från den enskilda kommunens situation. och i anser att riktlinjernas syfte och innehåll bör preciseras. Det är svårt att ange generellt vilken behovs- och marknadsanalys och vilka ekonomiska beräkningar som den Prop. 2009/10:185 kommun ska åläggas göra som inte avser att lämna några särskilda uppdrag inom bostadsförsörjningsområdet. Det är i stället enligt regeringens mening rimligt att det är frivilligt för en kommun att i den utsträckning som behövs komplettera sina riktlinjer med sådana analyser. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att riktlinjernas syfte och innehåll inte bör preciseras i lag. i påpekar vidare att en stor andel av kommuner saknar aktuella riktlinjer för bostadsförsörjningen. Med de nya villkor som kommer att gälla för de kommunala bostads- aktiebolagen kommer kraven på kommunerna att tydliggöra i vilken omfattning de lämnar bostadsförsörjningsuppdrag till de egna bolagen att skärpas. Det är naturligtvis viktigt att kommunerna uppfyller det krav som finns i lagstiftningen. Detta kan underlättas om kommunerna får hjälp med att ta fram exempel på riktlinjer och nödvändiga analysverktyg för att bedöma behovet av olika bostadsförsörjnings- åtgärder. Att som förordar lämna uppgiften att utveckla verktyg till kommunerna själva riskerar att nuvarande situation med många kommuner som saknar riktlinjer för bostadsförsörjningen blir bestående. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att en myndighet bör få i uppdrag att ta fram sådana exempel och utveckla sådana verktyg. Som anför bör ett sådant uppdrag genomföras i nära samverkan med parterna på bostadsmarknaden. Såväl som länsstyrelserna har flera olika uppdrag med inriktning på t.ex. förbättrade bostadsmarknadsanalyser. Länsstyrelserna ska bl.a. göra en regional analys av situationen på bostadsmarknaden i länet, redovisa hur kommunerna lever upp till kraven enligt bostadsför- sörjningslagen, samt analysera och redovisa hur planeringen av bostads- försörjningen samordnas med övrig , mellankommunal och regional planering. ska i sin tur stödja länsstyrelserna i deras uppdrag att ta fram regionala analyser av bostadsmarknaderna samt stödja länsstyrelserna i deras arbete med att lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. 7 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag Företag som omfattas av allbolagen Ett allmännyttigt bostadsföretag är ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som drivs utan vinstsyfte och som i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt samt är godkänt som allmännyttigt bostadsföretag (1 kap. 1 § lagen [2002:102] om allmännyttiga bostadsföretag [allbolagen]). Med kommunalt bostadsföretag avses ett allmännyttigt bostadsföretag som en kommun har det bestämmande inflytandet över (1 kap. 2 § allbolagen). Således kan både privata bostadsföretag, efter ansökan och godkännande (1 kap. 5 och 7 §§ allbolagen), och kommunala bostadsföretag vara Prop. 2009/10:185 allmännyttiga bostadsföretag. De allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen i siffror Enligt () ägde de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen ca 889 700 bostadslägenheter /2009. Det finns ca 300 kommunala bostadsföretag, varav flertalet är medlemmar i (). Tillsammans äger och förvaltar ca 726 000 bostäder. De kommunala bostadsföretagen i , som inte är medlemsföretag i , förvaltar tillsammans ca 80 000 lägen- heter. Ett tjugotal av är stiftelser, ett är en kooperativ hyresrättsförening, medan övriga är aktiebolag. Med ett känt undantag är varje kommunalt bostadsaktiebolag helägt av en enda kommun, direkt eller indirekt inom ramen för en koncernbildning. Av statistiken framgår att de privata allmännyttiga bostadsföretagen är få och att andelen lägenheter är mycket liten i förhållande till andelen lägenheter som ägs av de kommunala bostadsföretagen. Således spelar de privata allmännyttiga företagen en mycket liten roll på den svenska bostads- marknaden (SOU 2008:38 s. 78-80). 7.2 En ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag Regeringens förslag: En ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska införas och lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag ska upphöra att gälla. Lagen ska endast omfatta bostadsföretag som bedrivs i form av aktiebolag och som en kommun eller flera kommuner tillsammans har det bestämmande inflytandet över. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Utredningen föreslog att lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (allbolagen) skulle ändras och avgränsas till att endast omfatta kommunala bostadsaktiebolag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. Kommuner och Landsting (SKL) lämnar ett eget förslag till lagstiftning som enbart omfattar kommunala Fastighetsägarna (Fastighetsägarna) till- styrker att privata allmännyttiga bostadsföretag utelämnas, men anser att stiftelser över vilka en kommun har inflytande även fortsättningsvis ska omfattas av särskild lagstiftning. () anser att möjligheten för privata företag att bli allmännyttiga ska bibehållas. att det kan finnas anledning att överväga en prövning om ett bolag är ett kommunalt bostadsaktiebolag som avses med lagförslaget. Departementspromemorians förslag överensstämmer med regering- Remissinstanserna: Flertalet instanser kommenterar inte departe- mentspromemorians förslag. Övervägande del av de instanser som yttrar sig tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Kammarkollegiet delar bedömningen att det i en ny lag inte bör införas särskilda regler med avseende på bostadsstiftelser, eftersom stiftelseformen av erfarenhet är mindre lämpad för näringsdrivande verksamhet. Fastighetsägarna anser att den nya lagen bör omfatta alla kommunala bostadsföretag, oavsett företagsform, eftersom det finns en risk för att konkurrenssned- vridning kommer att uppstå på bostadshyresmarknaden. Enligt såväl Fastighetsägarna som (SBC) bör kom- munala stiftelser inordnas i en lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag. Om det inte sker anser Fastighetsägarna att de kommu- nala stiftelserna ska upphöra med sin verksamhet och ersättas med allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Kammarrätten i anför att om ett kommunalt bolag inte uppfyller samtliga krav på hur verksamheten ska bedrivas i 1 § faller bolaget utanför regleringen och de däri angivna kraven på affärsmässighet m.m. Eftersom syftet med lagen är att se till att kommunala bostadsbolag drivs under sådana former att de inte strider mot är det enligt kammarrätten mer ändamålsenligt med en bred definition av de bolag som avses. Skälen för regeringens förslag En ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag Allbolagen reglerar allmännyttiga bostadsföretag som i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. Bostadsföretagen ska drivas utan vinstsyfte och regeln om utdelningsbegränsning har en effekt motsvarande självkostnadsprincipen i kommunallagen, att inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls. Företagen har därför begränsade krav på avkastning. omfattas av allbolagen. Avstående av normal avkastning innebär att sådana företag får en ekonomisk fördel i förhållande till andra bostadsföretag. Denna fördel är selektiv, dvs. berör endast vissa bostadsföretag, och påverkar därmed konkurrensen på marknaden. Vidare ger allbolagen företag i form av aktiebolag, ekonomisk förening och stiftelse möjlighet att ansöka om att vara allmännyttiga bostads- företag. Utredningen föreslog att allbolagen skulle ändras och endast omfatta kommunala bostadsaktiebolag. I departementspromemorian föreslås att allbolagen i stället skulle ersättas med en ny lag om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag. I den mån remissinstanserna har tagit upp frågan om att den föreslagna lagen endast ska omfatta kom- munala bostadsaktiebolag har synpunkterna i huvudsak varit positiva. Några invändningar har framförts om den associationsrättsliga avgräns- ningen, vilka behandlas nedan. Inga erinringar har dock framförts mot förslaget att ersätta allbolagen med en ny lag. Sammanfattningsvis anser regeringen att en ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska införas och att allbolagen ska upphävas. Av de privata företag som godkänts som allmännyttiga bostadsföretag är två kooperativa hyresrättsföreningar och övriga aktiebolag (SOU 2008:38 s. 80). Det finns inga privata bostadsstiftelser som har godkänts som allmännyttiga bostadsföretag. Det knyts inte några särskilda rätts- verkningar till godkännandet av ett företag som allmännyttigt bostads- företag enligt allbolagen, utöver den begränsade uppgiftsskyldigheten (1 kap. 4 § allbolagen). Om avsikten är att ett bolag ska bedriva verk- samhet i ett annat syfte än att bereda ägarna vinst kan det registreras som aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (32 kap. ABL). föreligger heller inga hinder för en privat aktör som önskar bedriva bostadsförvaltning utan vinstsyfte att bilda en bostadsstiftelse. lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt gäller vidare att en ekonomisk förening kan bedriva verksamhet utan vinstsyfte. gör regeringen i likhet med promemorian och flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan, bedömningen att det saknas skäl att fortsättnings- vis behålla ett regelverk för att kunna godkänna privata bostadsföretag i någon form som allmännyttiga. Den nya lagen föreslås därför inte omfatta privata bostadsföretag. Av 1 kap. 1 § tredje stycket och 7 § i allbolagen framgår att kommunala bostadsföretag är allmännyttiga bostadsföretag utan godkännande som Regeringens förslag att en lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska införas och att allbolagen ska upphävas innebär att kommunala bostadsaktiebolag, som uppfyller kraven i lagen, ska tillämpa den nya lagen och att kommunala bostadsstiftelser upphör att vara allmännyttiga bostadsföretag. dag inga kommunala bostadsföretag i form av ekonomiska föreningar och har såvitt är känt heller aldrig funnits (SOU 2008:38 s. 259). Regeringen anser därför att det saknas skäl att lagstifta om kommunala bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig för- mögenhet för ett bestämt ändamål enligt 1 kap. 2 § stiftelselagen (1994:1220). erhåller rättskapacitet efter att den bildats utan krav på registrering. Stiftelsen förvaltas enligt stiftelseförordnandet (2 kap. 1 § stiftelselagen). register som förs av länsstyrelserna (10 kap. 1 §) som också utövar tillsyn Utredningen ansåg att redan bildade bostadsstiftelser som bedriver verksamhet utan att vara underkastade affärsmässiga avkastningskrav inte stred mot . Anledningen till detta är att kommunerna redan vid bildandet av stiftelsen avhänt sig sitt kapital utan anspråk på av- kastning eller utdelning (SOU 2008:38 s. 259). reglerna för kommunernas relationer med befintliga bostadsstiftelser, oavsett om dessa bildats av kommunen eller av någon annan. undantag från anmälningsskyldigheten kan vara om stiftelsens verksam- het är inriktad på en eller flera målgrupper som av olika skäl inte klarar sig själva på bostadsmarknaden. Under förutsättning att verksamhet klassificerats som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle stiftelsen kunna tillämpa de undantag som gäller enligt unionsrätten (se avsnitt 4.2). Även i sådana fall måste kraven på proportionalitet och risken för snedvridning av konkurrensen beaktas. För den kommun som skulle vilja bilda en ny bostadsstiftelse för att främja bostadsförsörj- ningen i kommunen gäller utöver regleringen i KL även EU:s statsstöds- regler. Detta innebär bl.a. att en sådan stiftelse endast kan tillföras kom- munal egendom till marknadsvärde, vilket säkerställer att konkurrensen på bostadsmarknaden inte snedvrids. Mot bakgrund av det anförda och med beaktande av att det är en stiftelses förordnande och stiftelselagen som styr verksamheten gör regeringen bedömningen att det inte behövs någon särskild reglering för kommunala bostadsstiftelser. Fastighetsägarna har anfört att kommunen, genom att registrera ett bolag som ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, kan bedriva bostadsförvaltning utan krav på affärsmässighet och normala avkastningskrav. Det finns inga kommuner som äger bostadsföretag med privata investerare. Även om en kommun ensam eller tillsammans med andra aktörer bildar ett sådant bolag, finns inget i aktiebolags- lagstiftningen som anger att bolagen automatiskt ska åläggas lägre avkastningskrav än andra därför att de omfattas av en särskild vinstutdel- ningsbegränsning.