prop · GX03124 · 2010-04-27 00:00:00 — Finansieringen av åtgärder för att upprätthålla och stärka samhällets krisberedskap utgår från ansvarsprincipen. Krisberedskapsförmågan byggs därmed huvudsakligen upp genom de åtgärder de ansvariga aktörerna vidtar och finansierar inom ramen för sin ordinarie verksamhet. Utöver detta kan dock särskilda satsningar genomföras för att samhällets krisberedskapsförmåga ska kunna säkerställas. Det är regeringens upp- fattning att arbetet att upprätthålla och stärka krisberedskapen bör utgöra en integrerad del av verksamhetsplaneringen hos myndigheter, kom- muner och landsting. Den risk- och sårbarhetsanalys dessa har till uppgift att genomföra bör därför utgöra ett viktigt underlag vid framtagande av budgetunderlag, verksamhetsplaner och för ansökan av medel ur anslaget Skr. 2009/10:124 2:4 Krisberedskap. Ändamålet för anslaget 2:4 Krisberedskap är att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap att hantera kriser och deras konsekvenser (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:FiU1, rskr. 2009/10:42). Anslaget kan även användas för att stötta samhällets grundläggande försvarsförmåga och förmåga att ta emot stöd från andra länder vid Åtgärder som varje aktör måste vidta för att upprätthålla en grund- läggande krisberedskap inom sitt ansvarsområde ska däremot finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. 2010 har regeringen angivit vilka finansieringsprinciper som gäller för anslaget 2:4 Krisberedskap. Enligt regeringen bör anslaget främst användas för större tvärsektoriella satsningar eller projekt som är förenliga med regeringens inriktning för anslaget. inriktning ses över kontinuerligt, kan anslaget användas mer flexibelt och snabbare riktas in mot nya behov. Detta fordrar en sammanhållen analys av samhällets krisberedskap för att kunna avgöra vilka satsningar som bäst stödjer regeringens mål för samhällets krisberedskap. lägger därför stor vikt vid den uppgift som Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) har enligt sin instruktion att såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskapen och bedöma om vidtagna åtgärder har fått önskad effekt. Regeringen anser vidare att detta arbete bör bedrivas i nära dialog med Samverkansområdena bör utgöra forum för en sådan I analysen bör förmågebedömningar, risk- och sårbarhetsanalyser, erfarenheter från inträffade händelser, utvärderingar från genomförda övningar och värderingar av grundläggande säkerhetsnivåer utgöra Likaså bör de uppföljningar och utvärderingar av effekterna av projekt som har genomförts med bidrag från anslaget 2:4 Krisberedskap utgöra underlag för analysen. Som ett led i regeringens strävan att öka möjligheten att rikta anslagets användning till de verksamheter där det gör störst nytta bör processen för tilldelande av medel från anslaget 2:4 Krisberedskap effektiviseras. MSB:s regleringsbrev uppdrog regeringen därför myndigheten att redovisa förslag till en sådan process. uppdraget och en utvecklad process för fördelning av medel ur anslaget är nu under implementering. En del av anslaget 2:4 Krisberedskap disponeras av . får användas för vissa internationella civila insatser av förtroendeskapande, humanitär och säkerhetsfrämjande karaktär, för att med civila resurser stödja länder som har drabbats av en allvarlig händelse i fredstid, men som inte kategoriseras som biståndsmottagande land av /DAC. Den internationella utvecklingen har visat att det kan vara viktigt att, där det är möjligt, ge stöd till andra länder också i förberedande och förebyggande syfte. Detta är viktigt för att på ett effektivt sätt kunna begränsa konsekvenserna av en potentiellt allvarlig En förutsättning för en effektiv katastrofhantering är att resurser snabbt kan sättas in. Detta kan t.ex. gälla vid större inter- Skr. 2009/10:124 nationella evenemang eller möten där det uppenbart finns en hotbild mot viktiga samhällsfunktioner eller grundläggande värden. Det kan också gälla inför annalkande naturkatastrofer t.ex. skogsbränder eller över- svämningar. Såsom villkoren för ändamålet för anslaget är utformade är detta emellertid svårt att genomföra. Regeringen anser att möjligheten att bredda villkoren för anslaget 2:4 Krisberedskap till att även omfatta stöd till andra länder bör ses över. En sådan ändring vore i linje med den ökade tonvikt som EU, övriga nordiska länder och lägger på förebyggande åtgärder för att stärka krisberedskapen. 6.2Ersättning vid katastrofer och kommunavtalet Regeringens bedömning: Den riktade ersättningen till kommunerna för deras uppgifter i samhällets krishanteringssystem bör bestå eftersom ersättningen bidrar till kommunernas krisberedskap. Dagens ersättningssystem till kommuner är emellertid inte enhetligt och inte tillräckligt samordnat under de olika faserna av en kris. Den frågan bör övervägas vidare. Skälen för regeringens bedömning: träffades en överens- kommelse mellan staten och , den s.k. kommunöverenskommelsen (Fö2004/1572/). Överenskommelsen preciserar kommunernas uppgifter i samhällets krishanteringssystem och statens ersättning till kommunerna för dessa uppgifter. Uppgifterna reglerades sedermera i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Kommuner och Landsting har, på regeringens uppdrag, tillsammans gjort en avstämning av kommunernas genomförande av uppgifterna under den treåriga uppbyggnadsperioden (Fö2009/905/SSK). Avstämningen visar att kommunernas genomförande av de nya upp- gifterna har tagit än vad parterna förutsåg. Flera av referens- kommunerna är fortfarande bara i början av processen. Avstämningen visar vidare på att det s.k. storstadstillägget inte fungerar optimalt. Storstadskommunerna har t.ex. inte skapat forum för samverkan över kommungränserna. Av avstämningen framgår att en stor majoritet av kommunerna anser att ersättningen bör vara specialdestinerad. Vidare påpekas att den riktade ersättningen medverkat till en klar kvalitets- förbättring. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning (Fö2007/408/) med uppdrag att se över systemet för statlig ersättning till kommunerna i samband med stora olyckor, katastrofer och inter- nationellt stöd och hjälp till . redovisade utredningen sitt arbete i skrivelsen Ersättningssystem i samverkan hantering av kommunernas kostnader i samband med naturkatastrofer m.m. (Ds 2007:51). Skrivelsen har remissbehandlats (Fö2007/2955/). Kommuner och Landsting samt ett flertal kommuner har i sina remissvar framfört att det saknas ett helhets- perspektiv i utredningens förslag samt att ersättningar för förebyggande Skr. 2009/10:124 åtgärder i kommuner bör kopplas ihop med ersättningar för efterföljande åtgärder vid inträffade händelser. Slutligen har ett flertal remissinstanser ställt sig positiva till en försäkringslösning liknande den som utredningen föreslog i sin rapport. Regeringen konstaterar att måluppfyllelsen avseende kommunernas arbete att förbättra krisberedskapsförmågan ökade sedan kommunöverenskommelsen trädde ikraft. det är dock fortfarande ett stort antal kommuner som endast delvis når upp till målen. Mot bakgrund av genomfört arbete i kommunerna är det rege- ringens bedömning att kommunerna kommer att kunna genomföra uppgifterna enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Regeringen anser därför att den riktade ersättningen till kommunerna för deras uppgifter i samhällets krishanteringssystem bör bestå eftersom det bidrar till kommunernas krisberedskap. Regeringen har uppdragit åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (Fö2007/2955/SSK) att redovisa förslag till ett samman- hängande system där ersättningar till kommuner för förebyggande åtgärder med naturolyckor och krisberedskap m.m. kopplas ihop med ersättningar för efterföljande åtgärder vid inträffade händelser. Utgångs- punkten i arbetet är bl.a. skrivelsen Ersättningssystem i samverkan hantering av kommunernas kostnader i samband med naturkatastrofer m.m. Inriktningen i arbetet är dels den försäkringslösning som redovisas i skrivelsen ovan, dels överenskommelsen som träffades mellan staten och . I arbetet ingår att särskilt belysa förutsättningarna att inrätta ett ansökningsförfarande. Uppdraget ska redovisas . 7Roller och ansvar översyn av sektorslag- stiftningen Regeringens bedömning: Befintliga sektorslagstiftningar inom de områden som kan bli aktuella vid allvarliga händelser bör ses över för att klargöra om författningsstödet är tillräckligt. Skälen för regeringens bedömning: föreslog i rapporten och krisen (RiR 2008:9) att regeringen bör utreda, överväga och föreslå en förberedd beslutsprocess som träder i kraft i det extrema fall då nuvarande ansvarsprinciper inte räcker till för en nationell ledning av samhällets samlade resurser för krishantering. föreslog vidare i rapporten att oavsett om regeringen går vidare med förslag bör regeringen gå igenom nuvarande sektorslagstiftningar för att förbereda nödvändiga ändringar i händelse av en omfattande samhällskris. biföll förslag att avstyrka förslag i betänkandet Regeringen och krisen (bet. 2008/09:FöU6, rskr. 2008/09:209) mot bakgrund av att Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Kansliet för kris- Skr. 2009/10:124 hantering vid Statsrådsberedningen har inrättats. anger i sitt betänkande att MSB har fått ett tydligt mandat och ansvar före, under och efter en kris och bör ge ett samlat stöd till olika aktörer och effektivisera arbetet med samhällets krisberedskap. anser vidare att MSB:s arbete bör avvaktas innan uttalar sig ytterligare i frågan. Vidare har grundlagsutredningen redovisat betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) . bedömer att det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivnings- kompetens i nödsituationer och föreslår att det bör införas en särskild reglering som innebär att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt grundlag bör meddelas av . Mot bakgrund av den kritik som remiss- instanserna riktade mot förslaget anser regeringen i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80, 2009:10:FiU2y) att utredningens förslag inte bör genomföras utan ytterligare utredning. har inte slutligt behandlat regeringens proposition. Regeringen anser att det är viktigt att ansvaret och lagstiftningen är anpassad för hela hotskalan. Regeringen avser därför att inleda ett arbete att se över befintliga sektorslagstiftningar. Översynen ingår i ett större arbete som inkluderar bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser och grund- läggande säkerhetsnivåer. Bakgrunden till översynen är bl.a. diskussio- nen om huruvida nuvarande lagstiftning är tillräcklig vid kriser. Berörda departement bör genomföra en sektorsvis genomgång av behovet av åtgärder och en översyn av författningsreglering m.m. inom de områden som kan bli berörda vid allvarliga händelser i samhället. Arbetet bör inbegripa en genomgång av ansvarsförhållanden mellan myndigheter, rutiner för beslutsfattande och möjligheter till åtgärder vid olika typer av händelser. 8 Samverkan vid insatser internationellt Regeringens bedömning: bör genom Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap verka för att det katastrofriskreducerande arbetet, med fokus på förebyggande åtgärder, utvecklas. Syftet är att stärka motståndskraften hos särskilt sårbara samhällen och områden, katastrofhanterings- och beredskapsförmågan hos nationella myndig- heter och institutioner i särskilt utsatta länder, samt katastrofbered- skapsförmågan hos internationella, regionala och nationella humani- tära organisationer som verkar för att avhjälpa följdverkningarna av katastrofer. Skälen för regeringens bedömning: Bildandet av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har inneburit en starkare koppling mellan det nationella och det internationella arbetet inom insatsverksam- heten. Det har skapats möjlighet att utveckla synergier oavsett om det handlar om förebyggande, förberedande, hanterande eller om återställan- de efter en kris ur ett nationellt eller internationellt perspektiv. Ett exempel på detta är det fortsatta utvecklandet av moduler, byggda på nationella resurser men avsedda att kunna vara till stöd för både EU:s inre och yttre krishanteringsarbete samt för FN:s katastrofinsatser. Modulerna består av utrustning och personal som är utbildad och tränad enligt internationella riktlinjer för att snabbt kunna sättas in vid behov. bör fortsatt tillhöra kärnan i EU:s katastrofhanteringsarbete och fortsätta bidra med behovsbaserat stöd till FN:s katastrofinsatser. Omvärldsutvecklingen visar hur beroende olika länder är av varandra och att internationella katastrofhanteringsinsatser blir mer effektiva om länder hjälps åt och kompletterar varandra och delar praktiska erfarenheter och analyser, oavsett om det sker inom ramen för EU, FN eller Nato/EADRCC. Katastrofhanteringsarbetet efter jordbävningen i är ett tydligt exempel på detta. bör fortsatt verka för att FN ska ha en ledande roll i samordningen av internationella katastrofinsatser och att det drabbade landet får möjlighet att leda sitt land ur katastrofen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har fortsatt det arbete som dåvarande påbörjade med att utveckla s.k. stand-by partneravtal med en rad FN-aktörer såsom UN-OCHA, UNHCR, , WFP och UNDP. Dessa partnerskap är av stor vikt vid insatser internationellt och regeringen anser därför att MSB:s samverkan med andra svenska myndigheter som bedriver verksamhet inom området, liksom med internationella organisationer och partners fortsatt bör utvecklas. har en tradition av att kunna ge snabb och effektiv hjälp vid katastrofer i andra länder. Framförallt består förmågan på civilskydds- området i att kunna organisera ett behovsbaserat stöd i form av t.ex. sök- och räddningsteam, resurser för sjukvård, vattenrening och informations- och kommunikationsteknologi. Denna förmåga bör ytter- ligare stärkas och utvecklas. I klimatförändringarnas spår kan antalet naturolyckor och extrema vädersituationer förväntas öka. Detta ställer ökade krav på att hantera katastrofer när de inträffar och på att försöka minska riskerna för katastrofer. En naturolycka är i sig inte nödvändigtvis en katastrof utan katastrofen uppstår när konsekvenserna för samhället och individerna blir allvarliga och omfattande. I återuppbyggnadsfasen efter en katastrof är det också av stor vikt att ha ett katastrofriskreduceringsperspektiv på arbetet, att lära av erfarenheter och försöka minska sårbarheten genom att återuppbygga på ett sätt som minimerar riskerna för framtida katastrofer. Inom internationell katastrofhantering har ökat fokus lagts vid mer allomfattande strategier för katastrofriskreducerande insatser, inte minst i fattiga och utsatta länder som bedöms som de mest sårbara. Denna utveckling har också stärkts av den nära kopplingen till klimatförändringar och klimatanpassningsåtgärder. Den ökade medvetenheten om betydelsen av att förebygga katastrofer har också kommit till uttryck i internationella initiativ som till exempel den så kallade Hyogohandlingsplanen, globala fond för katastrofförebyggande och återhämtningsinsatser (Global Facility for Disaster Reduction and Reconstruction) och om klimatförändringar (UNFCCC). Under det svenska ordförandeskapet i EU 2009 antogs även rådsslutsatser om förebyggande av katastrofer Slutsatserna uppmanar medlemsländerna och kommissionen Skr. 2009/10:124 att utöka samarbetet på detta område. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör, mot bakgrund av sin funktion som sammanhållande för den nationella plattformen för samordningen av arbetet med att förebygga och mildra effekterna av naturolyckor, vidareutveckla den katastrofriskreducerande verksamheten nationellt och internationellt. I insatsverksamheten bör detta perspektiv beaktas under hela katastrofcykeln dvs. före, under och efter en katastrof. Detta kan t.ex. ske genom aktivt deltagande i utvecklingen av styrande principer på området och i form av insatser till stöd för kapacitetsutveck- ling av nationella myndigheter samt i närmare samverkan med inter- nationella organisationer på området. Regeringens bedömning: Ansvaret för det svenska nationella ambulansflyget bör överföras från Transportstyrelsen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det är av stor vikt att relevanta delar av nationella och internationella förmågor för civila insatser vid kriser och katastrofer integreras. Ansvarsfrågan vad gäller det svenska nationella ambulansflyget bör bedömas utifrån detta övergripande perspektiv då resursen inte kan ses som en renodlad transport- eller katastrofmedicinsk kapacitet. vilar det primära ansvaret för det nationella ambulansflyget på Transportstyrelsen som i sin instruktion har uppdraget att upprätthålla en beredskap för att besluta om och genomföra luftburna sjuktransporter. Detta skedde t.ex. framgångsrikt i samband med terrorattacken i då ett antal svårt skadade EU-medborgare kunde transporteras till sina hemländer. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har mandat och stor erfarenhet av att stödja svenska aktörer i deras samordning för att hantera olyckor och kriser och har vidare ett ansvar för att genomföra såväl nationella stödinsatser som olika typer av internationella insatser. Regeringen gör därför bedömningen att det nationella ambulansflyget bättre passar in i MSB:s verksamhet än i Transportstyrelsens verksamhet som mer är av tillsynskaraktär. I egenskap av svensk kontaktpunkt för EU:s civilskyddsmekanism har MSB ett uppdrag att förmedla och samordna resurser av olika slag. Myndigheten har även ett väletablerat samarbete med ett antal humanitära organisationer inom ramen för FN-systemet. Vidare har MSB i sin instruktion ett särskilt uppdrag att hålla en beredskap för att, genom den s.k. stödstyrkan, kunna stödja svenska medborgare och personer med hemvist i , samt utlandsmyndigheter vid kriser och katastrofer i utlandet. Insatser med det nationella ambulansflyget bör fortsatt ske i samråd med . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har dessutom tillgång till sjukvårdskomponenter vilka utgör en stor och integrerad del av myndighetens insatsverksamhet t.ex. i form av lagerhållen sjukvårds- Skr. 2009/10:124 materiel till insatsfunktioner, olika sjukvårdsmoduler samt utbildad sjuk- Även det nationella ambulansflygets möjliga använd- ningsområde inom olika typer av kris- och katastrofhantering pekar på att ansvaret för resursen borde tillhöra MSB:s ansvarsområde. Myndigheten stöder flera av de civila krishanteringsinsatser där det finns svensk personal, men ger också stöd i geografiska områden där svensk militär verkar. Utökad civil-militär samverkan är en av regeringens priorite- ringar och ett viktigt utvecklingsområde. Samverkan mellan civila aktörer och Regeringens bedömning: Nationell samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten bör stärkas, såväl under normala förhållanden som vid en allvarlig händelse i samhället. områdena bör präglas av ett förhållningssätt där civil-militär sam- Det ökade behovet av civil-militär samverkan bör tillgodoses genom att civila aktörer och Försvarsmakten både kan ge och ta emot stöd Möjligheten till regional samverkan bör förbättras och länsstyrelsernas roll i den regionala samverkan stärkas. Skälen för regeringens bedömning: Samverkan med alla berörda aktörer är viktig för att upprätthålla samhällets krisberedskap. har ett ansvar för att initiera och bedriva samverkan med andra aktörer för att på så sätt öka förmågan att hantera kriser. såväl samverkan mellan civila aktörer som civil-militär samverkan. Civil-militär samverkan utgår, liksom all annan samverkan, från ett förhållningssätt som innebär att en aktör såväl kan se behovet av att begära stöd som möjligheten att lämna stöd till andra aktörer. militär samverkan förutsätter att aktörerna aktivt söker samverkan i stället för att endast förlita sig på inrättade strukturer och rutiner. Olika aktörer i samhället samverkar med Försvarsmakten. exempel på detta är den sjölägesinformation från bl.a. sjöradar som Försvarsmakten lämnar till och andra civila myndig- Ett annat exempel är kommunikationssystemet (Radiokom- munikation för effektiv ledning) som delvis använder Försvarets telenät. Försvarsmakten ska även vid behov lämna stöd vid räddningstjänst. Även i andra fall kan Försvarsmakten lämna stöd till bl.a. kommuner och myndigheter om myndigheten har resurser lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar Försvarsmaktens ordinarie verksamhet eller dess stöd vid räddningstjänst. Förutsättningarna för sådant stöd regleras i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Vidare kan Försvarsmakten, enligt lagen (2006:343) om Försvars- maktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, under vissa förutsätt- ningar lämna stöd till polisen vid terrorismbekämpning i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. Även om det finns en omfattande samverkan mellan civila Skr. 2009/10:124 myndigheter och Försvarsmakten anser regeringen att denna samverkan kan och bör stärkas. Under normala förhållanden bör civila och militära resurser i högre utsträckning kunna samordnas och merutnyttjas. Det kan t.ex. handla om att Försvarsmakten och olika civila myndigheter sam- ordnar logistiklösningar och inköp. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att utveckla logistiksamarbetet myndigheterna emellan. Även förutsättningarna för samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten när samhället drabbas av en allvarlig händelse bör förbättras. Det omställning av Försvarsmakten har inneburit att myndigheten inte längre har lika stor närvaro på olika platser i . Detta innebär i sin tur att möjligheten till regional samverkan har förändrats. Försvarsmakten har i budgetunderlaget redovisat att myndigheten avser att se över formerna för samverkan med regionala aktörer (Fö2010/437/MIL). Regeringen välkomnar att Försvarsmakten avser att förbättra sin förmåga till regional samverkan. I arbetet att utveckla samverkan mellan Försvarsmakten och civila aktörer har länsstyrelserna en viktig roll. Den fortsatta omställningen av Försvarsmakten som kommer att genomföras innebär att det kommer att finnas mer personal med hög kompetens tillgänglig, som med kort varsel kan sättas in vid olika civila krissituationer. Denna personal, tillsammans med hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna, utgör viktiga förstärkningsresurser för samhället som helhet. Det är därför även av denna anledning viktigt att möjligheterna till samverkan mellan civila aktörer och Försvarsmakten tas tillvara. Ett viktigt forum för denna samverkan är samverkansområdena. 9.1Civila aktörers samverkan med Försvarsmakten vid insatser internationellt Regeringens bedömning: Civila och militära aktörer bör verka för samma övergripande mål och i ökad utsträckning samordnas i de insatser där det är efterfrågat och möjligt, för att uppnå synergieffekter i både planering, genomförande och utvärdering av insatser. Skälen för regeringens bedömning: Vid insatser internationellt har som ambition att kunna bidra till att hantera olika typer av situationer, från konfliktförebyggande till kris- och konflikthantering, stabilitetsinsatser, återuppbyggnad och statsbyggnadsinsatser. Detta kräver en bredd av civila och militära förmågor samt att dessa förmågor användas på ett resurseffektivt och samordnat sätt. Ett exempel på detta var insatsen till förmån för det jordbävningsdrabbade där det militära transportplanet , inom ramen för SAC-samarbetet (Strategic Airlift Capability), kunde sättas in som transportör av materiel och personal till det drabbade området. Civil-militär samverkan bidrar till att öka effekten vid multifunktionella fredsfrämjande insatser.