prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Politiken ska också bidra till hög produk- tivitetstillväxt genom att skapa goda förutsätt- ningar för företagande, konkurrens, forskning och lärande. Goda villkor för företagande är en avgörande tillväxtförutsättning. Genom att nya företag med nya idéer utmanar existerande företag och tankesätt kan produktiviteten öka. Nya företag är viktiga för att introducera nya produkter och produktionsprocesser samt för att hitta nya marknader. Regeringen har därför genomfört kraftfulla satsningar för att förbättra förutsättningarna för Under mandat- perioden har regeringen därför bl.a. presenterat en ny skollag, förbättrat kvaliteten i lärar- utbildningen, reformerat gymnasieskolan samt ökat resurserna till forskning för att understödja utveckling och innovationer. För att stärka kvaliteten i utbildningssystemet har tidigare kunskapskontroller och uppföljning av studieresultatet införts. 3.3.2Politiken ska bidra till att välfärden kommer alla till del En god ekonomisk utveckling möjliggör högre välfärd och mer självbestämmande för med- borgarna. En förutsättning för ökad välfärd är att en varaktigt högre sysselsättning nås genom minskat utanförskap. Genom en högre grad av egenförsörjning minskar även trycket på de offentliga finanserna. Utöver en varaktigt hög sysselsättningsnivå är olika typer av omfördelning via skatter, trans- fereringar och offentligt finansierade tjänster viktiga för att välfärden ska komma hela befolkningen till del. Omfördelning via offentliga tjänster och transfereringar Ett viktigt medel för att välfärden ska komma alla till del är offentlig finansiering av tjänster som riktar sig till enskilda individer efter behov, oavsett inkomst och bakgrund. En politik för att värna välfärdens kärna är därför central. Genom offentligt finansierad utbildning, vård och omsorg utjämnar politiken livsvillkoren mellan människor. De offentligt finansierade välfärds- tjänsterna ska vara av högsta möjliga kvalitet och komma alla till del. För att alla ska få del av välfärden omfördelas även ekonomiska resurser mellan hushåll och individer genom offentliga transfereringar. En särskilt viktig funktion är att ge stöd till personer som under kortare eller längre tidsperioder inte har möjlighet att uppbära arbetsinkomst, t.ex. vid arbetslöshet eller sjukdom. Dessa stöd bidrar till en jämnare inkomstfördelning. Vissa av transfereringarna riktas direkt till hushåll med låga inkomster i syfte att ge de mest utsatta en rimlig levnadsstandard. Det är viktigt att starka drivkrafter till att arbeta upprätthålls i det sammantagna systemet med skatter och transfereringar. När regeringen tillträdde var dessa drivkrafter för svaga. har regeringen därför genomfört en rad reformer som har förstärkt drivkrafterna till deltagande på arbetsmarknaden, däribland införandet av jobbskatteavdraget (se avsnitt 3.7). De flesta offentliga transfereringar syftar emellertid inte till att omfördela mellan individer utan till omfördelning av ekonomiska resurser över livscykeln. i livet med låg inkomst får individen olika typer av trans- fereringar och subventioner och i livet med hög inkomst betalas i stället mer i skatt. Det gäller t.ex. pensioner, studiemedel och barnbidrag. nedgång (de s.k. automatiska stabilisatorerna). Det motsatta gäller vid en konjunkturuppgång. Det finns därtill särskilda situationer då finanspolitiken kan behöva komplettera penningpolitiken genom direkta åtgärder. Detta gäller framför allt om det finns en tydlig penningpolitisk målkonflikt mellan att stabilisera inflationen och att stabilisera sysselsättningen. Det gäller också vid mycket stora efterfråge- störningar då penningpolitiska åtgärder inte i tillräckligt stor utsträckning räcker till för att dämpa efterfrågebortfallet. Under finanskrisen sänktes räntan mot nära noll i många länder, däribland , som det fanns ett behov av ytterligare stabiliseringspolitiska insatser. Regeringen har av den anledningen tidigarelagt strukturellt riktiga åtgärder med tydligt positiva konjunkturella inslag, främst genom ett ytterligare jobbskatteavdrag och genom tidigareläggning av infrastrukturåtgärder. Regeringen har också dämpat fallet i syssel- sättningen i kommunsektorn genom statsbidrag till kommunerna. Därtill har finanspolitiken till skillnad från penningpolitiken en roll att spela när det gäller att hantera specifika problem som kan uppstå i ekonomin i samband med en konjunkturnedgång. Det kan exempelvis handla om att förstärka utbudet av utbildningsplatser och de arbetsmarknadspolitiska programmen. 3.3.3Politiken ska bidra till makroekonomisk stabilitet Konjunkturnedgångar som leder till hög arbetslöshet drabbar den enskilde och riskerar att leda till social utslagning. Stora konjunktur- svängningar kan också leda till en långsiktigt lägre BNP. Politiken bör därför bidra till stabilitet. En väl utformad stabiliseringspolitik med kraftfulla arbetsmarknadspolitiska åtgärder bidrar till att arbetslösheten inte varaktigt fastnar på en hög nivå och att anpassningen tillbaka mot en mer normal situation med lägre arbetslöshet och högre sysselsättning går så snabbt som möjligt. I har det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken. Även om har huvudansvaret för stabiliserings- politiken så bidrar finanspolitiken indirekt till att dämpa konjunktursvängningarna genom att skatteintäkter minskar och att utgifterna för t.ex. arbetslöshetsförsäkringen ökar i en konjunktur- 3.4Återhämtningen blir allt tydligare Jämfört med prognoserna i budgetpropositionen har det ekonomiska läget i och omvärlden stabiliserats och tecknen på en åter- hämtning har blivit tydligare, inte minst på grund av en expansiv finans- och penningpolitik. I väntas en gradvis återhämtning inledas . Framför allt bedöms hushållens konsumtion öka i god takt mot bakgrund av en gynnsam utveckling av den disponibla inkomsten, minskad osäkerhet och fortsatt låga räntor. Exporten kommer också att vara viktig för den svenska återhämtningen, men inte lika dominerade som i tidigare uppgångar. Även arbetsmarknaden har utvecklats bättre än väntat, framför allt beroende på en relativt sett god utveckling i många tjänsteintensiva branscher. 3.4.1Omvärlden är på väg upp ur den djupa svackan Efter den djupaste globala konjunkturnedgången syns nu allt tydligare tecken på en återhämtning i såväl och som i . En bidragande orsak till återhämtningen är de ekonomisk-politiska åtgärder som vidtagits av regeringar och centralbanker runt om i världen. Trots åtgärderna bedöms krisen ha minskat den potentiella tillväxten i och , bl.a. till följd av att det blivit svårare och dyrare att låna samt att en viss permanent utslagning från arbetsmarknaden har ägt rum. Återhämtningen i världshandeln blev allt mer tydlig . Jämfört med konjunkturåterhämtningen efter krisen har flera asiatiska ekonomier bidragit positivt, medan inte har varit samma tillväxtmotor som . Sammantaget väntas tillväxten i OECD- området bli relativt svag jämfört med tidigare konjunkturuppgångar. På kort sikt beror det bl.a. på att hushållen i flera länder har behov att betala av sina skulder som det är svårare än normalt att låna pengar. På bedöms den globala tillväxten dämpas på grund av krisens effekter på ekonomiernas långsiktiga funktionssätt. Därtill kommer att ett tillbaka- dragande av de ekonomisk-politiska åtgärderna och en återgång till en mer långsiktigt hållbar finanspolitik i många länder leder till en åt- stramning. Åtstramningen uppkommer till följd av behovet att sanera statsfinanserna i många länder. Åtstramningen är också en del av det mer generella tillbakadragandet av de ekonomisk- politiska stimulansåtgärderna, ett tillbaka- dragande som i prognosen väntas ske i en väl avvägd takt. Diagram 3.1 BNP-tillväxt i euroområdet och Årlig procentuell förändring, kvartalsvärden Källor: , . De omfattande extraordinära åtgärder som regeringar och centralbanker vidtog medförde att en finansiell härdsmälta kunde undvikas.2 Därefter har marknaderna steg för steg återhämtat sig, men det finns fortfarande delar av finansmarknaderna som är bräckliga och betydande risker kvarstår. Likviditeten på finansmarknaderna är nu god, inte minst som en följd av centralbankernas extraordinära åtgärder. Omfördelningen av likviditeten på interbankmarknaden fungerar dock ännu inte fullt ut. Bankerna kan i större utsträckning låna pengar på marknaden utan stöd av statliga garantier, men till en högre kostnad än innan krisen. kan inte läget som rådde precis innan den finansiella krisen bröt ut betraktas som normalt, då det präglades av exceptionella förhållanden och ett ohållbart risktagande. Sammantaget är situationen på finans- marknaderna mer stabil, men det finns skäl att vara fortsatt uppmärksam. Regeringen följer därför utvecklingen på de finansiella markna- derna noga. 2 Se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:10 avsnitt 4.5.1) och budgetpropositionen (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget, finansplan, m.m. för hantering av hot mot den finansiella stabiliteten). 3.4.3Konsumerande hushåll viktiga för åter ligger ungefär i linje med Tecknen på en återhämtning i har blivit allt tydligare. Framåtblickande indikatorer tyder på att tillväxten blir relativt god 2010. Enligt prognosen är det i högre grad än under tidigare återhämtningar hushållens konsumtion, men även investeringarna, som kommer att bidra till konjunkturuppgången. Hushållens konsumtion väntas öka snabbt mot bakgrund av en gynnsam utveckling av den disponibla inkomsten, minskad osäkerhet och sunda offentliga finanser. Diagram 3.2 Svensk BNP Procentuell förändring (vänster skala) Miljarder kronor per kvartal (höger skala) Procentuell förändring om annat ej anges -4,9 -2,2 -2,6 -0,1 -2,1 -0,4 Arbetslöshet, äldre def.4 -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3 -0,3 1I hela ekonomin. 3Som andel av arbetskraften . 4Arbetslösa exklusive heltidsstuderande arbetssökande i procent av arbetskraften s.k. öppen arbetslöshet, . 5Skillnad mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av potentiell BNP. Anm.: är utfall. Källor: , och egna beräkningar. Den gradvisa ekonomiska återhämtningen i omvärlden innebär att även exporten kommer att vara viktig för den svenska återhämtningen, men inte lika dominerande som i tidigare uppgångar. Det beror på att återhämtningen i omvärlden är relativt sett svagare än den inhemska uppgången. Sammantaget bedöms BNP öka 2010 och med 2011. Även ökar BNP relativt starkt till följd av en god tillväxttakt för både konsumtion och investeringar samt en fortsatt ökning av exporten. Resursutnyttjandet i den svenska ekonomin väntas vara tillbaka på en normal nivå först . Löner och priser väntas växa allt snabbare , men det dröjer till 2013 innan den underliggande inflationen Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2008. Kvartalsvärdena är säsongrensade. Källor: , och egna beräkningar. 3.4.4Arbetsmarknadssituationen inte så allvarlig som tidigare befarats Läget på den svenska arbetsmarknaden kommer enligt prognosen att bli betydligt ljusare än vad som bedömdes i budgetpropositionen , även om situationen är allvarlig. Bedömningen är att sysselsättningen vänder uppåt och att arbetslösheten vänder nedåt (se tabell 3.2). I budgetpropositionen bedömdes vändningen komma ungefär . Eftersom konjunkturuppgången i hög grad drivs av den inhemska efterfrågan blir syssel- sättningsuppgången förhållandevis stark . Företagen väntas nämligen inte kunna möta ökad efter- frågan med endast högre produktivitet, därav behovet av att anställa. Finanskrisen har tillsammans med den globala lågkonjunkturen medfört en viss permanent utslagning av företagens kapitalstock, vilket dämpar den trendmässiga produktivitetstillväxten. Därutöver har produktionen skiftat över mot tjänste- sektorn som är mer personalintensiv och har en lägre produktivitet än industrin. I takt med att sysselsättningen ökar minskar arbetslösheten successivt. Krisen på arbetsmarknaden förväntas inte bli lika djup och inte heller lika långvarig som förutsågs i budgetpropositionen. Det finns en rad faktorer som sannolikt bidragit till att arbetsmarknaden inte har på- verkats i den omfattning som historiska mönster ger vid handen, trots att konjunkturnedgången är lika djup som under 1990-talskrisen. offentliga finanser som möjliggjort en expansiv finanspolitik och reformer som bidragit till en bättre fungerande arbetsmarknad är viktiga faktorer. Fördjupningsrutan Varför utvecklas arbetsmarknaden bättre än väntat? ger en närmare redogörelse för vilka faktorer som bidragit till detta. Varför utvecklas arbetsmarknaden bättre än väntat? Prognoser och framåtblickande indikatorer har prognosmakare reviderat sin syn på arbetsmarknadsutvecklingen . De har justerat ned sina prognoser för arbetslösheten, medan prognoserna för antalet sysselsatta har reviderats upp. I diagram 3.3 nedan visas spridningen i prognoser för arbetslösheten under två olika perioder; före respektive efter . Elva prognosmakare ingår i båda fallen.3 Diagrammet visar att prognoserna har reviderats ned (kurvan har förskjutits till vänster) och att spridningen har minskat. Medelvärdet av prognoserna har sjunkit från . Källa: Egna beräkningar. Prognosrevideringarna kan förklaras av att både utfall och framåtblickande indikatorer visat på en bättre utveckling än vad som tidigare förutsågs. Antalet varsel har sjunkit tillbaka snabbt och antalet nyanmälda lediga platser ökar igen. Företagens anställningsplaner enligt Konjunk- turinstitutets barometer har tydligt förbättrats. Den framåtblickande information som indikatorer innehåller kan användas i modeller för att få en uppfattning om utvecklingen framöver. Nedan visas en prognos för antalet sysselsatta 2010. Prognosen baseras på ett vägt genomsnitt av tidsserier som ger en viss 3 Prognoserna är hämtade från Arbetsförmedlingen, , , , , , , , SHB, Svenskt näringsliv och . vägledning om utvecklingen de närmaste kvartalen. Diagram 3.4 Indikatorprognos för antalet sysselsatta 2010 Källor: och egna beräkningar. Prognosen tyder på att antalet sysselsatta börjar öka igen under loppet av 2010, men den genomsnittliga sysselsättningsnivån 2010 blir något lägre än 2009. Sammanfattningsvis har arbetsmarknaden utvecklats bättre än förväntat och modell- prognosen pekar mot att sysselsättningen har bottnat och börjar öka igen . Utvecklingen i olika sektorer under nuvarande lågkonjunktur och under 1990-talskrisen För att illustrera hur antalet sysselsatta skulle ha utvecklats i olika sektorer givet den historiska samvariationen med BNP skattas ett antal sektorsvisa samband. Baserat på den faktiska utvecklingen av BNP skrivs därefter antalet sysselsatta i olika sektorer fram under nuvarande lågkonjunktur.4 Under den nuvarande lågkonjunkturen har antalet sysselsatta i kommunsektorn utvecklats ungefär i linje med historiska mönster. Detsamma gäller för antalet sysselsatta i varubranscherna. Inom industrin har antalet sysselsatta minskat kraftigt. Krisavtalen med sänkt arbetstid har dock dämpat syssel- sättningsfallet. Sysselsättningen i tjänste- branscherna har däremot utvecklats betydligt bättre än väntat. Framskrivningen pekar på att antalet sysselsatta skulle minska med 42 000 . Enligt utfall från nationalräkenskaperna ökade i stället antalet 4 Sambanden skattas för perioden kvartal 1995 till kvartal 2008. Framskrivningen avser perioden kvartal 2008 till kvartal 2009. sysselsatta i tjänstebranscherna med närmare 11 000 personer under perioden.5 har det skett en kraftig ökning av antalet sysselsatta i tjänstesektorn. Den underliggande trendför- skjutningen med en ökad roll för tjänstesektorn påverkar även effekterna på arbetsmarknaden av nuvarande lågkonjunktur. En förklaring till den mer positiva utvecklingen inom tjänstesektorn är att den expansiva finans- och penningpolitiken har upprätthållit efterfrågan hos konsumenterna, vilket har gynnat flera branscher. En del av produktionen av kom- munala välfärdstjänster har också överförts till näringslivet, vilket har påverkat antalet syssel- satta i tjänstesektorn positivt. Det s.k. RUT- avdraget för hushållstjänster samt ökade resurser till infrastrukturinvesteringar bedöms även ha bidragit till utvecklingen, liksom jobbskatte- avdraget. Även ROT-avdraget har bidragit positivt till sysselsättningen. Diagram 3.5 Faktisk och förväntad sysselsättningsutveckling i tjänstesektorn Källor: och egna beräkningar. Sammanfattningsvis visar resultaten på tydliga sammansättningseffekter, där vissa sektorer klarat sig bättre än man skulle ha förväntat sig givet tidigare historiska mönster. Under den nuvarande lågkonjunkturen är det speciellt exportindustrin som har drabbats hårt av den globala lågkonjunkturen, medan den offentliga sektorn och speciellt tjänstesektorn har klarat sig bättre. Det kan sannolikt förklaras av en relativt sett stark inhemsk efterfrågan och 5 bedömde att antalet sysselsatta i tjänstebranscherna skulle minska med 47 000 mellan åren. Detta är ytterligare en indikation på att sysselsättningsutvecklingen i tjänstesektorn varit oväntat stark. statsbidrag till kommunsektorn. Till skillnad från det traditionella mönstret med en relativt mer exportdriven BNP-tillväxt bedöms nu den inhemska efterfrågan bidra till återhämtningen i större utsträckning. Detta innebär att tillväxten i ökad omfattning sker i den personalintensiva tjänstesektorn, vilket i sin tur leder till att återhämtningen sannolikt blir mer syssel- sättningsintensiv. Stabiliseringspolitiken motverkar nedgången i sysselsättningen En stram finanspolitik i samband med saneringen av de offentliga finanserna bidrog till att återhämtningen på arbetsmarknaden tog . Då var också penningpolitiken stram, eftersom eftersträvade trovärdighet för prisstabilitet. är de offentliga finanserna i avsevärt bättre skick än under 1990-talskrisen. gick in i nuvarande lågkonjunktur med betydande över- skott i de offentliga finanserna. En förklaring till det är att regeringen förde en återhållsam finanspolitik 20072008. Därför har regeringen nu kunnat bedriva en expansiv finanspolitik under lågkonjunkturen och vidtagit direkt jobb- skapande åtgärder och åtgärder för att motverka att arbetslösheten biter sig fast. Penningpolitiken åtnjuter ett stort förtroende och har varit mycket expansiv. Strukturreformer har gjort arbetsmarknaden mer anpassningsbar Bedömningen är också att regeringens politik har bidragit till att arbetsmarknaden är mer flexibel än . Arbets- marknadspolitiken innehåller nu större inslag av incitament för att söka jobb aktivt, vilket bl.a. bidrar till en effektivare matchningsprocess på arbetsmarknaden. Även jobbskatteavdraget och reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen har positiva effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Sammantaget bedöms reformerna öka sysselsättningen , men en bättre fungerande arbetsmarknad kan även ha bidragit till att dämpa sysselsätt- ningsfallet under lågkonjunkturen. Reformerna bedöms också ha minskat persistensproblemen, vilket bidrar till att återhämtningsfasen efter ett kraftigt fall i arbetskraftsefterfrågan har kortats ned. Osäkerheten är stor om den framtida konjunkturutvecklingen samt den långsiktigt hållbara tillväxttakten i ekonomin. Riskerna för en svagare utveckling än i huvudscenariot dominerar. Stödåtgärderna riktade mot den finansiella sektorn har börjat fasas ut i flera EU-länder. Bankerna har utöver detta behov av att ersätta lån som förfaller. Dessutom har många länder, dock inte , svaga offentliga finanser med ökande skulder som måste finansieras. Dessa faktorer verkar i samma riktning, infaller ungefär och medför en risk för stigande räntor. På ett internationellt plan utgör en ökad oro för svaga offentliga finanser i flera OECD- länder en risk för lägre tillväxt, liksom i ett medelfristigt perspektiv en skärpning av regleringarna på finansmarknadsområdet. I prognosen antas att det blir en väl avvägd avveckling av finans- och penningpolitiska stimulanser i omvärlden. Om det inte sker finns risk för en sämre utveckling. är det möjligt att återhämtningen går snabbare än vad som förutses i prognosen. Bland annat har svenska hushåll ett stort utrymme att öka sin konsumtion till följd av en stark förmögenhets- utveckling, hög sparkvot, relativt stark utveckling av den disponibla inkomsten, ljusare arbetsmarknadsutsikter och fortsatt låga räntor. Arbetsmarknaden har utvecklats oväntat starkt till följd av relativt god utveckling i många tjänsteintensiva branscher. Det indikerar att företagen i högre grad kan behöva öka sysselsättningen för att möta efterfrågan än vad som förutses i prognosen. Det finns således en möjlighet för en starkare utveckling på arbetsmarknaden och att vändningen kan komma snabbare. finns det en risk att resursutnyttjandet inom företagen är lägre än i prognosen, vilket talar för en risk i motsatt riktning för arbetsmarknaden. 3.5.1Läget i de offentliga finanserna Utgångspunkten för att kunna genomföra reformer för ökad tillväxt, höjd sysselsättning och förbättrad välfärd är en ansvarsfull hantering av de offentliga finanserna. Genom sunda offentliga finanser skapas förutsättningar för att hantera framtida utmaningar. Det har tydliggjorts i samband med finanskrisen och den följande konjunkturnedgången då de offentliga finanserna försvagades kraftigt. Tack vare med starka offentliga finanser var utgångsläge gynnsamt och de svenska offentliga finanserna är därför, trots kraftiga finanspolitiska stimulanser, relativt starka i ett EU-perspektiv. Inkomster, utgifter och finansiellt sparande Det ljusare makroekonomiska läget medför att utvecklingen av de offentliga finanserna blir bättre jämfört med prognosen i budget- propositionen . Ett skäl är att hushållens konsumtion nu bedöms utvecklas starkare och att utsikterna på arbetsmarknaden har för- bättrats. Den gynnsammare arbetsmarknaden med en högre lönesumma medför att både direkta och indirekta skatter på arbete har reviderats upp jämfört med prognosen i budgetpropositionen. När arbetsmarknaden utvecklas starkare 2011-2014 ökar hushållens disponibla inkomster. bedöms hushållen minska sitt sparande, vilket ger förutsättningar för en ökad konsumtionstillväxt. Till följd av upp- revideringen av konsumtionen har prognosen för mervärdesskatten också skrivits upp sedan budgetpropositionen. Den ljusare arbetsmarknaden påverkar även offentliga sektorns utgifter, där framför allt utgifterna inom arbetsmarknadsområdet har reviderats ned. Tabell 3.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Miljarder kronor och procent av BNP -0,8 -2,1 -1,0 Anm.: är utfall. Källor: och egna beräkningar. Den offentliga sektorns finansiella sparande bedöms bli -2,av BNP 2010. Enligt prognosen kommer det finansiella sparandet uppvisa ett överskott på av BNP propositionen har prognosen reviderats upp med 2010, 2011 och 2012. Förstärkningen av det finansiella sparandet sker i den statliga sektorn. Ålderspensions- systemets sparande går mot ett underskott 2014 när pensionsutbetalningarna stiger. Kommun- sektorns sparande försämras 2011, men förbättras successivt i takt med att konjunkturen återhämtar sig. Riskbilden för de offentliga finanserna är till stor del kopplad till den makroekonomiska utvecklingen. Den sammantagna bedömningen av den makroekonomiska utvecklingen är att riskerna för en sämre utveckling överväger. Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster är de intäkter som uppvisar störst variation mellan åren och för dessa inkomster är osäkerheten i prognoserna ofta stor. är det dock framför allt utvecklingen på arbetsmarknaden som är avgörande för hur Till det kommer svårigheten att göra prognoser för den offentliga sektorns finanser vid stora upp- och nedgångar i ekonomin. Ofta underskattas styrkan i för- bättringen eller försämringen, vilket skulle innebära en möjlighet till starkare offentliga finanser än vad som förutses. Till riskbilden hör också den prognostiserade trendmässiga minskningen av antalet personer som mottar ersättning från offentliga transfereringssystem. Betydelsen av att snabbt komma tillbaka till överskott