prop · GX03155 · 2010-03-23 00:00:00 — ciseras genom strecksatserna, vilka får en annan ordning och delvis I stort sett alla remissinstanser är positiva till att generationsmålet får en tydligare funktion i miljömålssystemet och till innehållet i strecksatserna. Flera instanser önskar tydligare strecksatser som inte innehåller vaga Många instanser instämmer i de förtydliganden som SNF föreslog i sitt särskilda yttrande till utredningen. Många instanser, bl.a. (), , och framför att om generationsmålet på ett tydligt sätt ska fungera som ett inriktningsmål för miljöpolitiken är det viktigt att dess funktion inom miljömålssystemet tydliggörs bl.a. i samband med uppföljning och utvärdering. SSM föreslår en hänvisning till generationsmålet i berörda myndigheters instruktioner. ser att ansvariga myndigheter bör utses att samordna det arbete som ska kopplas till generationsmålet och att åtgärder och etappmål bör kopplas till generationsmålet. anser att det är otydligt om, och i så fall på vilket sätt, generationsmålets strecksatser ska styra utformning av t.ex. åtgärder eller etappmål. anser att det bör åvila ansvariga myndigheter att lyfta fram och belysa konflikter mellan kraven i strecksatserna i uppföljningar och utvärderingar och att ett sådant krav bör formuleras. Verket för innovationssystem () anser att om målet verkligen är avsett att få effekt bör strukturer för uppföljning och åtgärder genomförs. SNF framför att det är ett klart förtydligande att peka ut betydelsen av ekosystemens funktion och kapacitet att långsiktigt generera eko- systemtjänster. Världsnaturfonden WWF anser att skrivningarna i streck- satsen tydligt bör uttrycka att målet är att ekosystemen i första hand har återhämtat sig och först i andra hand är på väg att återhämta sig. Länsstyrelserna i , och anser att utredningens förslag till formulering av streck- satsen om kulturmiljö är olycklig eftersom den endast fångar en del av kulturmiljöarbetet. Kulturmiljöarbetet handlar om att både bevara och bruka kulturarvet. För att säkerställa att kulturmiljön får en fortsatt be- tydelsefull roll inom miljömålssystemet anser de att det är viktigt att formuleringen förtydligas och att det vore lämpligare att lyfta ur kultur- miljöfrågorna till en egen punkt. i framför att begreppet brukas varsamt riskerar att ge upphov till osäkra tolkningar. Även i anser att kulturmiljö bör särskiljas från biologisk mångfald och naturmiljö i beskrivningen av generationsmålet för att undvika missförstånd att kul- turmiljö enbart rör kopplingen till odlingslandskap och biologisk mång- fald. Kulturmiljö rör i stor grad också frågor inom andra miljökvali- tetsmål. och Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald saknar begreppet hållbart nyttjande i generationsmålet. De menar att begreppet brukas varsamt är ny och odefinierad. De förordar att begreppet hållbart nyttjande används eftersom det används i kon- ventionen om biologisk mångfald liksom i övrigt internationellt arbete. SNF med flera instanser är mycket positiva till att lägga till miljöns positiva inverkan på människors hälsa men önskar en tydligare for- mulering. anser att formuleringen andelen för- nybar energi ökar fortlöpande bör ändras till energiförsörjningen är hållbar genom utnyttjande av förnybara energiresurser. Några remissinstanser, bl.a. , , Riksantikvarie- ämbetet, SGU och i saknar en strecksats som innehåller hushållning med naturresurser. föreslår att målet kompletteras med följande strecksats ", vatten och bebyggd miljö ska användas resurseffektivt och utifrån dess förutsättningar på lämpligt och ändamålsenligt sätt". Majoriteten av remissinstanserna välkomnar att det internationella per- spektivet görs tydligare i generationsmålet och att konsumtionsperspek- tivet och en global aspekt förs in. gränsöverskridande miljöpåverkan inte bör begränsas till effekter av konsumtion i snäv bemärkelse och menar i stället att det är relevant att även väga in effekter av politiska beslut. () anser att det är helt nödvändigt att lyfta fram konsumtionens fotavtryck i andra länder liksom betydelsen av att konsumenterna kan mer om vad som har stor eller liten miljö- föreslår att innebörden av global miljöpåverkan vidgas och även inkorporerar etiska aspekter av () anser att det kraftigt ökade globala behovet av livsmedel motiverar att strecksatsen om konsumtion förtydligas så att livsmedel får en egen plats och inte endast ingår under beteckningen varor. Även ser en klar internationell koppling vad gäller livsmedelsproduktionens och kon- sumtionens miljöbelastning och anser att detta bör tydliggöras i det fort- Bland annat och ser en utmaning med stödjer synsättet att miljö- påverkan bör minimeras, oavsett var i världen den uppstår men framför att det också leder till flera följdfrågor. Om produktionen i andra länder av det som konsumeras i ska inkluderas i de svenska miljömålen borde det som produceras i och sedan exporteras räknas bort. föreslår att den parlamentariska beredningen bör ta ställning till vad de svenska miljökvalitetsmålen egentligen ska omfatta. nationella perspektivet inkluderas tydligare i miljömålssystemet anser att man bör överväga hur sådan export kan följas, stödjas Konsumenter anser att konsumentperspektivet har fått för litet utrymme i utredningen. Några instanser, bl.a. och anser att konsumtionsaspekten och det globala perspektivet bör inte- greras i de övriga miljökvalitetsmålen där det är relevant. De grundläggande värdena och övergripande miljömålsfrågorna Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker att de övergripande miljö- målsfrågorna och de grundläggande värdena utgår ur miljömålssystemet som enskilda komponenter och i stället ingår i generationsmålet. och avstyrker förslaget. miljömålsfrågorna kan enligt mening tas bort endast om samtliga övergripande frågor lyfts in i generationsmålets strecksatser och att ansvar för dessa fördelas på berörda myndigheter. framför att hushållningsaspekterna faller ur systemet med menar att det är olyckligt om de grundläggande värdena lyfts ut som explicit beståndsdel i miljömåls- De grundläggande värdena fyller en djupare och vidare funk- tion än att enbart klargöra att kulturmiljö och hälsa ingår i miljöpolitiken. framför att som en följd av förslaget behöver ansvaret Prop. 2009/10:155 för de övergripande frågorna utvecklas inom det särskilda sektors- ansvaret för miljöarbetet. Detta bör framgå tydligt i alla myndigheters in- struktioner. Skälen för regeringens förslag och bedömning ställde sig bakom ett övergripande mål, generationsmålet, i samband med att den antog 15 miljökvalitetsmål riksdags- beslut (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Till det övergripande målet angav regeringen genom fyra strecksatser vad som ansågs skulle uppnås inom en generation (prop. 1997/98:145, s. 31 ff.). Bakgrunden beskrivs i kapitel 3 i propositionen Svenska miljömål Miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145). Generationsmålet säkerställer att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet Generationsmålet utvecklas och får en tydligare funktion i miljömåls- systemet. Det ska som ett inriktningsmål för miljöpolitiken ge vägled- ning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att den önskade miljökvaliteten ska kunna nås. Generationsmålets strecksatser är övergripande för alla miljökvalitets- mål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De ska därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål och åtgärder som föreslås för att nå målen. Strecksatserna kan också vara utgångspunkter när målöver- gripande etappmål och indikatorer tas fram. Arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska inte ske på bekostnad av att vi exporterar miljö- och hälsoproblem till andra länder föreslår att miljömålssystemet tillförs en global aspekt genom en strecksats om den svenska konsumtionens påverkan på miljön i andra länder. Även ansåg att den globala aspekten och konsumtionens betydelse bör synliggöras i miljömåls- systemet, t.ex. som ett nytt grundläggande värde. Vi instämmer i och miljömålsutredningens syn att det svenska miljöarbetet behöver ta hänsyn till miljöpåverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att inte exporterar miljöproblem. Detta bör göras tydligare än i miljöpolitiken. Vi anser dock att gränsöverskridande miljöpåverkan inte bör begränsas till effekter av konsumtion i snäv bemärkelse och att det är relevant att även väga in effekter av politiska beslut. Vi föreslår därför att det i generationsmålet tydliggörs att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Beslut inom EU och i internationella sammanhang påverkar utform- ningen av den nationella miljöpolitiken och miljökvaliteten i Flera av miljökvalitetsmålen är beroende av att miljöföroreningar och ut- släpp minskar i andra länder. Möjligheterna att nå det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen anger påverkas därmed för flera mål till stor del av omständigheter som inte direkt styrs av den nationella politiken. som miljömålssystemet funnits har det internationella Stora delar av den svenska lagstiftningen inom miljöpolitiken utformas genom samarbetet i EU. ordnar EU-länderna oftast sina insatser i globala processer, t.ex. inom Vi anser dock att det finns en stor potential i en än mer ambitiös europeisk och global miljöpolitik. långtgående överenskommelser och åtgärder som beslutas inom EU eller i andra internationella sammanhang. Arbetet för att nå miljökvalitetsmålen förutsätter en ambitiös miljö- politik såväl i , som inom EU och i internationella sammanhang. Detta tydliggörs nu i generationsmålet. De grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna När miljömålssystemet beskrivs anges ofta även fem grundläggande värden och tre övergripande miljömålsfrågor som målnivåer inom De grundläggande värdena är människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt en god hus- hållning med naturresurser. De övergripande miljömålsfrågorna är hälsofrågor, kulturmiljön, samt fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader. Bakgrunden beskrivs i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Behovet av de grundläggande värdena och de övergripande miljömåls- frågorna har ifrågasatts då de bidrar till systemets komplexitet utan att öka förståelsen för de aspekter som de täcker in. förslag till reviderade strecksatser till generationsmålet inkluderas de grundläggande värdena och de övergripande miljömålsfrågorna. bedömer att dessa därför kan utgå som särskilda begrepp och målnivåer i miljömålssystemet eftersom dessa aspekter nu fångas upp av det Strecksatserna ger vägledning om de värden som ska skyddas och den Strecksatsen ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att åter- hämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad tillgodoser innebörden av det grundläggande värdet om att bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga. ekosystemtjänster och deras värden är centrala i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen och utgör en viktig grund i det fortsatta arbetet med att utveckla etappmål och strategier inom miljömålssystemet. Strecksatsen den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön Prop. 2009/10:155 bevaras, främjas och nyttjas hållbart tillgodoser de grundläggande värdena om att värna den biologiska mångfalden och natur- och kul- turmiljön. Strecksatsen tar även hand om den övergripande miljömåls- frågan om kulturmiljön. Strecksatsen människors hälsa utsätts för minimal miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas till- godoser det grundläggande värdet om att främja människors hälsa samt den övergripande miljömålsfrågan om hälsa. Strecksatsen kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen tillgodoser avsikterna med strategin om giftfria och resurssnåla kretslopp och anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation. Strecksatsen en god hushållning sker med naturresurserna tillgodoser det grundläggande värdet om en god hushållning med naturresurserna samt avsikten med strategin om hushållning med mark, vatten och be- byggd miljö. Strecksatsen andelen förnybar energi ökar och energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön tillgodoser delvis strategin om effektivare energianvändning och transporter och anger en inriktning för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation. Det ligger även i linje med det mål för energipolitiken som fastställdes genom propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/98:NU25, rskr. 2008/09:301). Strecksatsen konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt innebär att miljöpåverkan från konsumtionen tydligare inkluderas i miljömålssystemet. Förändrade konsumtionsmönster har stor betydelse för möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen. Flera remissinstanser har också lyft fram att konsum- tionsperspektivet bör synliggöras i miljömålssystemet. 3.4Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till har fastställt 16 miljökvalitetsmål som anger vilket miljö- tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. Bakgrunden redovi- sades i proposition Svenska miljömål Miljöpolitik för ett hållbart (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). samt i proposition Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48). De 16 miljö- kvalitetsmålen behandlas utförligare i kapitel . Regeringens bedömning: Miljömålssystemet bör även fortsättnings- vis omfatta 16 miljökvalitetsmål. bedömning överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har uttalat sig om miljökvalitetsmålen anser att det är bra att de sexton miljökvali- tetsmålen kvarstår eftersom de nu är inarbetade och förankrade i sam- hället. Några insatser, framför att den nuvarande strukturen med 16 miljö- kvalitetsmål, bidrar till att systemet är komplicerat. Statens energi- myndighet och anser att en avsevärd förenkling hade varit att minska antalet mål som överlappar varandra. De menar att det är stora skillnader mellan målen och att ett klargörande av målens relationer till varandra och eventuella prioriteringsordning hade varit önskvärt. Även anser att det hade varit önskvärt om ut- redningen hade föreslagit ett system med färre miljökvalitetsmål, där de mål som är kritiska för miljötillståndet hade kunnat lyftas fram. i framför att många av målen är natur- vårdsinriktade och att strukturen tenderar till att leda till en obalans gentemot de mål som tar upp storskaliga miljöproblem orsakade av vårt samhälles uppbyggnad och livsstil. kommun framför att det är pro- blematiskt att fokusera på och översätta alla relevanta miljökvalitetsmål till det lokala planet och har i stället valt att utgå från tre profilområden. Flera instanser tar upp miljökvalitetsmålens preciseringar. Länsstyrel- serna i och menar att preciseringarna till miljö- kvalitetsmålen är viktiga för förståelsen och tydligheten kring vad målen innebär. De anser att preciseringarna ska vara en del av målstrukturen och fastställas av regeringen eller . Även SLU framför att potentialen i att nyttja preciseringarna för att etablera en god grund för att bedöma om målet har nåtts, har förbisetts. Skälen för regeringens bedömning De 16 miljökvalitetsmålen ska kvarstå. De har en bred förankring i sam- hället och är antagna av en enig riksdag. De är heltäckande och synliggör de miljöproblem som måste lösas. Några remissinstanser framför att nuvarande struktur med 16 miljö- kvalitetsmål bidrar till att systemet är komplicerat och att ett klargörande av målens relationer till varandra och eventuella prioriteringsordning hade varit önskvärt. har utrett möjligheten att begränsa antalet miljö- kvalitetsmål men bedömer att fördelarna med att behålla de etablerade 16 miljökvalitetsmålen överväger de eventuella fördelar som ett mindre antal mål skulle kunna medföra. Vi delar den bedömningen. Miljö- målssystemets aktörer har lagt ned tid och resurser på att förankra de 16 miljökvalitetsmålen och att anpassa det egna arbetet till dem. Vi föreslår däremot ändringar i formuleringarna av miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Säker strålmiljö. Detta be- handlas i avsnitten 9.1, 10.1 och 12.1. Preciseringarna av miljökvalitetsmålen ses över Preciseringarna till miljökvalitetsmålen utgör grunden till att tolka miljö- kvalitetsmålens innebörd. Preciseringarna är de huvudsakliga kriterier som används för att bedöma möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. konstaterar att hälften av miljökvalitetsmålen an- ses ha väl fungerande preciseringar, medan den andra hälften inte anses ha preciseringar som gör det möjligt att tolka och följa upp målen. Framförallt är det målen för naturtyper som inte bedöms ha väl fungerande preciseringar. Det saknas bl.a. definitiva halter eller nivåer eller andra mått för att bedöma vilken kvalitet som ska vara uppnådd. Vad som ska vara uppnått inom en generation är alltså svårt att avgöra för flera miljökvalitetsmål. Det är också svårt att formulera väl fun- gerande preciseringar för flera mål eftersom kunskapsunderlaget för vilken miljökvalitet som eftersträvas inte är tillräckligt. Vi anser att miljökvalitetsmålens preciseringar är viktiga för förstå- elsen och tydligheten kring vad målen innebär. De har en central roll som stöd vid tolkning av miljökvalitetsmålens innebörd och som kriterier vid bedömning av om målen nås. Preciseringarna ska också ses som väg- ledande för miljöarbetet eftersom de konkretiserar miljökvalitetsmålen. Vi gör i propositionen vissa justeringar av preciseringarna. Vi anser dock att det finns behov av att göra en systematisk översyn av samtliga preciseringar. Vi avser därför att ge i uppdrag att, i samråd med myndigheter med ansvar inom miljömålssystemet, göra en samlad översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. 3.4.3Förändrad bedömningsgrund för miljökvalitetsmålen Regeringens bedömning: Det tillstånd i miljön som miljökvalitets- målen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation. Det innebär att ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Generationsmålets streck- satser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms. bedömning överensstämmer i huvudsak med Utredningen föreslår att tidsperioden en generation fastställs sträcka sig till 2025. Flertalet remissinstanser är positiva till att bedömningsgrunden ändras enligt utredningens förslag, bl.a. alla länsstyrelser, förutom i , och majoriteten av de målansvariga myndig- heterna, liksom , branschorganisationerna samt SNF. De anser att förslaget bidrar till att göra systemet mer realistiskt och att det stämmer överens med miljömålssystemets ursprungliga intentioner. Statskontoret framför att om mål ska kunna fungera reellt styrande måste de vara realistiskt satta och möjliga att nå. ArtDatabanken och SGU framför också att den förändrade bedömningsgrunden är motiverad mot bakgrund av att det ofta tar för ekosystemen att återhämta sig efter det att åtgärderna är genomförda. SGU menar att förslaget medför en större säkerhet i bedömningarna i uppföljningen av miljömålen eftersom det i det närmaste är omöjligt att följa upp effekterna av en del åtgärder på ett tillfredställande sätt. Det gäller framför allt i miljöer där förändringar i systemen är mycket långsamma, t.ex. i mark- och grundvattensystemet och i skogsekosystemen. Många instanser anser att innebörden av formuleringen förutsätt- ningarna för att nå denna kvalitet behöver förtydligas och att kriterier för hur detta ska bedömas behöver utvecklas. Några instanser, bl.a. och ArtDatabanken framför att det bör klargöras hur och vem som har ansvaret att bedöma när förutsättningarna är uppnådda. Eftersom målen kan anses vara nådda om förutsättningarna finns på plats, blir det av stor betydelse vilket underlag som kommer att användas för att dra en sådan slutsats. Ett tiotal remissinstanser avstyrker eller ställer sig tveksamma till förslaget att ändra bedömningsgrunden. Argumenten är framför allt att formuleringen förutsättningarna för att nå denna kvalitet kan vara svår att tolka och därmed öppna upp för otydliga tolkningar. Det kan även uppfattas som att ambitionsnivån sänks. avstyrker förslaget och anser att i de fall där miljökvalitetsmålens nuvarande formulering innebär en kvalitetsnivå som är omöjlig att nå, bör målen ändras och inte bedömningsgrunden. menar att man i stället kan acceptera att det tar den tid det tar för att nå miljö- kvalitetsmålen, i de fall där det faktiskt är ekosystemens återhämtningstid som är den begränsande faktorn. Även är starkt kritiska till förslaget som de menar innebär en allvarlig ambitionssänkning. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald framför att om bedömningsgrunden för måluppfyllelse ändras finns en uppenbar risk att hela miljömålssystemet urholkas och försvagas, samt att en felaktig resursfördelning kan komma att följa, då fokus flyttas till annat än till miljötillstånd och direkta insatser för att förbättra dessa. Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker att tidsperioden för en generation flyttas (med 1999 som basår). Ett tiotal instanser avstyrker förslaget och anser att det är olyckligt att byta målår. De ifrågasätter om en ändring av målår ger så stora positiva effekter att det överväger eventuella negativa effekter i form av en möjlig kritik som kan följa ett senare lagt målår. Ändringen kan tolkas som ett försök att vinna tid för att uppnå målen i stället för att intensifiera insatserna. Flera instanser, bl.a. , i och anser att en ändring av årtal till 2025 inte har någon större betydelse för möjligheterna att nå Prop. 2009/10:155 målen. Den ändrade bedömningsgrunden är viktigare. Inte heller SNF och delar förslaget att skjuta upp slutåret för generationsmålet till 2025 utan föreslår att man står fast vid , som varit praxis i arbetet. Skälen för regeringens bedömning Enligt beslut innebär den nuvarande bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen att det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålen uttrycker ska vara uppnådd inom en generation. Bakgrunden redovisades i avsnitt 3.2 i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärds- strategier (prop. 2000/01:130 s. 13 ff., bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/ 02:36). Detta är också den tolkning som använder när de bedömer om miljökvalitetsmålen kan nås. har valt att använda 2020 som utgångspunkt för bedömningen om målen kan nås för alla miljökvalitetsmål utom för Begränsad klimatpåverkan. När miljömålssystemet utvecklades var intentionen att förutsättningar- na för att miljökvalitetsmålen ska nås ska vara på plats inom en generation. Detta uttrycks i propositionen Svenska miljömål Miljö- politik för ett hållbart (prop. 1997/98:145, s. 32) bl.a. i en av strecksatserna till generationsmålet genom formuleringen att eko- systemen ska vara på väg att återhämta sig. Hänsyn till naturens återhämtningstid Nuvarande bedömningsgrund har medfört att miljökvalitetsmålen är svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Vi anser att miljökvalitetsmålen ska vara ambitiösa och utmanande men de bör inte vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå.