prop · GX0387 · 2010-02-11 00:00:00 — Enligt regeringens mening torde emellertid Försvarsmakten ha en upparbetad kompetens att pröva ärenden enligt skyddslagen som berör verksamhet som bedrivs av och . Någ- ra skäl för att göra någon ändring i detta avseende har inte framkommit. Regeringens förslag: Byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av riks- dagen eller riksdagsförvaltningen får beslutas vara skyddsobjekt efter medgivande av talman. För att byggnader, andra anläggningar eller områden som ägs eller nyttjas av någon annan än staten ska få beslutas vara skyddsobjekt ska som huvudregel krävas medgivande från denne. Vid prövning av en ansökan om skyddsobjekt ska en avvägning göras mellan motstående intressen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte lämnat några syn- Skälen för regeringens förslag: I nuvarande skyddslagstiftning finns endast ett fåtal bestämmelser som handlar om hur ett ärende som rör skyddsobjekt ska beredas. Lagen ställer i vissa fall krav på att medgivan- de ska inhämtas innan ett beslut om skyddsobjekt får tas. skyddslagen krävs att talmannens medgivande inhämtas innan byggnader får beslutas vara skyddsobjekt. För en länsstyrelse gäller på motsvarande sätt att dess beslut om skyddsobjekt för anläggningar och områden enligt 4 § 3 eller 5 § nuvarande skyddslag förutsätter medgi- vande av ägaren om denne är någon annan än staten eller av nyttja- ren, om anläggningen eller området har upplåtits till särskilt nyttjande. Det nu nämnda innebär att medgivande måste inhämtas från en ägare eller nyttjare bl.a. om det potentiella skyddsobjektet avser anläggningar eller områden som används eller är avsedda för ledning av befolknings- skyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt m.m., alternativt anläggningar eller områden som är av betydelse för totalför- svaret och t.ex. befinner sig i krigsfara eller andra utomordentli- ga förhållanden som är föranledda av krig råder. Skyddslagens uppställda krav på medgivande från en ägare eller en nyttjare av anläggningar eller områden är en följd av den konflikt som kan uppkomma då skyddsintresset ställs mot intresset för en ägare att faktiskt kunna disponera sin egendom. I motiven till skyddslagen anförde emellertid den föredragande departementschefen att risken för konflikter inte skulle överbetonas. Genom att tillämpningsområdet av skyddslagen begränsades till sådana funktioner som är av vital betydelse för samhäl- let och där anläggningarna i stor utsträckning ägs av staten kan säker- ligen förutsättas att intressena ofta sammanfaller hos ägaren och den statliga myndighet som har att tillse att skyddsbehovet tillgodoses (prop. 1989/90:54 s. 43). I motiven anfördes även att en regel om krav på med- givande knappast skulle medföra ett hinder mot att ett objekt bereddes tillräckligt skydd. Härvid framhöll departementschefen att beslut redan torde föregås av överenskommelser med markägaren i de fall tillträde behövde begränsas till annan egendom än statens (s. 43). Kravet på medgivande är dock inte undantagslöst. Ett område, där För- svarsmakten har satts in för att avvärja angrepp mot rikets territorium får beslutas vara skyddsobjekt utan föregående medgivande. Undantaget är föranlett av behovet att kunna fatta brådskande beslut i en extrem situa- tion. Vidare krävs inget medgivande när Försvarsmakten m.fl. bedriver övningar eller prov eftersom sådan verksamhet allvarligt kan försvåras om inte ett effektivt tillträdesskydd kan åstadkommas. Sådan verksamhet kan även innebära risk för att allmänheten kommer till skada. Emellertid bör framhållas att beslut föranledda av att övningsverksamhet m.m. pågår vanligtvis begränsas och upphör i samband med att övningen avslu- tas. Regeringen konstaterar att de regler som finns om medgivande i nuva- rande skyddslag ger ett förstärkt skydd för ägarens berättigade intresse av att få disponera sin egendom. Det har inte framkommit något som talar för att dessa regler bör ändras. Enligt regeringens bedömning torde det även i övriga fall vara ytterst sällsynt att en anläggning eller ett område beslutas vara skyddsobjekt utan att innehavaren har gett sitt godkännande till detta. För länsstyrelsernas del inleds dessutom ärenden vanligen ge- nom att någon som företräder objektet gör en framställning om att detta ska beslutas som skyddsobjekt. I nu gällande skyddslag fastslås, som en gemensam utgångspunkt för alla beslut om skyddsobjekt, att ett sådant beslut inte får göras mer om- fattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd, 2 § skyddslagen. Man ska dessutom så långt möjligt undvika, att beslutet medför skada eller olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. Det innebär en skyldighet för den beslutande myndigheten att tillse att den enskildes rätt inte onödigtvis inskränks. Det konkreta beho- vet av skydd måste i varje särskilt fall vara så starkt att det motiverar ett beslut om att en anläggning eller ett område ska utgöra skyddsobjekt. beslut ska inte heller vara mer ingripande än vad som är nödvändigt med Prop. 2009/10:87 hänsyn till skyddsbehovet. Mot skyddsbehovet ska ställas alla de faktorer och intressen som talar mot olika former av avspärrningar och begräns- ningar. Bland dessa intressen finns den enskilda markägarens och andra direkt berörda personers behov och önskemål men också allmänna intres- sen såsom informationsfriheten särskilt massmediernas legitima behov av att fritt kunna rapportera det rörliga friluftslivets intresse och den allmänna samfärdselns behov (prop. 1989/94:54 s. 4445). Någon ut- tömmande uppräkning av de faktorer som ska beaktas kan inte göras. Det ankommer på den tillämpande myndigheten att inte meddela beslut utan att en fullgod avvägning mellan olika motstående intressen har skett. Skulle vid en sådan avvägning värdet av att skydda en anläggning eller ett område väga tyngst kan t.ex. ett område beslutas vara skyddsobjekt. Allmänhetens rätt att anonymt få ta del av allmänna handlingar på plats hos en myndighet måste dock säkerställas (2 kap. 12 § och 14 § tredje stycket TF). Regeringen konstaterar att det tydligt framgår av 2 § nuvarande skyddslag att olika intressen ska vägas mot varandra innan beslut fattas. Självklart ska de grundlagsfästa rättigheterna beaktas vid prövningen. Regeringen anser därför, i motsats till utredningen, att det inte är nöd- vändigt att i den nya skyddslagen uttryckligen hänvisa till de grundlags- fästa rättigheterna. Regeringens förslag: När medgivande inte behöver inhämtas ska ett beslut om skyddsobjekt om det är möjligt föregås av samråd med den som äger eller nyttjar byggnader, andra anläggningar eller områden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har bl.a. anfört att verket bör vara en myndighet som stöder i dialog om an- läggningar som ingår i elsystemet ska beslutas som skyddsobjekt. Linkö- pings kommun anser att bör få uppgiften att i samverkan med polisen, bevakningsföretag, privata företag m.fl. föreslå möjliga skyddsobjekt och skyddsåtgärder. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 § förordningen (1990:1334) om samhällsviktiga anläggningar m.m. ska som huvudregel en länssty- relse innan den fattar ett beslut om att egendom ska inrättas som skydds- objekt, ge den myndighet som disponerar egendomen tillfälle att yttra sig. Förutsättningen för detta är att staten har äganderätt eller nyttjande- rätt till egendomen. Om egendomen disponeras både av myndigheter som bedriver militär och civil verksamhet, ska Försvarsmakten höras. Regeringen konstaterar att förordningen endast påbjuder länsstyrelser- na att samråda med andra myndigheter innan beslut fattas. Emellertid torde det ligga både i och objektinnehavarens intresse, oavsett om det handlar om en myndighet eller annan, att samråd sker. På så sätt ges tillfälle till förmedling av information vilket ger ett fylligare beslutsunderlag i ärendet. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att det samråd Prop. 2009/10:87 som sker enligt nuvarande skyddslagstiftning utvidgas till att omfatta även andra fysiska och juridiska personer än myndigheter som har ägan- de- eller nyttjanderätt. Enligt regeringens bedömning torde detta inte medföra någon nämnvärt ökad arbetsbelastning för länsstyrelserna då det i huvudsak alltjämt är medgivande från objektsinnehavaren som kommer att behöva inhämtas innan ett beslut i ärendet meddelas. Vad avser För- svarsmakten har myndigheten ingen i lag reglerad skyldighet att genom- föra samråd. Emellertid menar regeringen att föregående förslag, vilket även bör omfatta Försvarsmakten, närmast är att anse som en kodifiering av rådande ordning. Regeringen vill härvid framhålla att samråd inte bör krävas om möjlighet till det inte föreligger. Enligt utredningen sker samråd i praktiken även med bl.a. polismyn- digheten i länet, Säkerhetspolisen, berörd kommun och eventuellt annan länsstyrelse. Regeringen vill framhålla vikten av att andra berörda myn- digheter även fortsättningsvis vid behov bereds möjlighet att yttra sig inför ett beslut ävensom att de om inte samråd har skett får kännedom om fattade beslut. 11.2.3Beslut om extra skyddsåtgärder Regeringens bedömning: Några regler om särskilda skyddsåtgärder bör inte finnas i den nya skyddslagen. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att den nuvarande skyddslagens regler om särskilda skyddsåtgärder ska upphöra och ersät- tas med en möjlighet för beslutsmyndigheterna att förena ett beslut om skyddsobjekt med föreskrifter om extra skyddsåtgärder för byggnader m.m. där särskilt störningskänslig verksamhet bedrivs. Remissinstanserna: har ställt sig positiv till ut- redningens förslag. Säkerhetspolisen anser att det närmare bör beskrivas vad extra skyddsåtgärder är och vem det är som ska ha kostnadsansvaret. har bl.a. föreslagit att det ska finnas bestämmelser om viten och straffansvar. Bodens kommun och är positiva till att länsstyrelsernas roll stärks. och är av motsatt uppfattning. Skälen för regeringens bedömning Bör reglerna om särskilda skyddsåtgärder avskaffas? I 1922 §§ nuvarande skyddslag finns bestämmelser om s.k. särskilda skyddsåtgärder. Bestämmelserna innebär bl.a. att en länsstyrelse får före- lägga den som bedriver verksamhet av väsentlig betydelse för totalför- svaret att anordna bevakning, sätta upp inhägnader eller vidta andra lik- nande åtgärder. En förutsättning är att föreläggandet meddelas för något av de skyddsändamål som kan läggas till grund för beslut om skyddsob- jekt eller till undvikande av skador genom fientlig verksamhet. Ett föreläggande kan riktas inte bara mot den som bedriver den skyddsvärda verksamheten, utan också mot områdets eller anläggningens ägare. Ett föreläggande om särskilda skyddsåtgärder kan meddelas såväl i fråga om skyddsobjekt som andra anläggningar eller områden. Det är således i princip utan betydelse om den verksamhet som ska skyddas bedrivs på t.ex. en anläggning som är eller kan vara ett skyddsobjekt. Utredningen har konstaterat att länsstyrelsernas möjlighet att med stöd av skyddslagens regler förelägga om särskilda skyddsåtgärder knappast har använts. Utredningen har därför föreslagit att dessa reg- ler ska avskaffas. I förarbetena till nu gällande skyddslag noterade föredragande depar- tementschefen att reglerna om särskilda skyddsåtgärder knappast alls hade utnyttjats av länsstyrelserna. Anledningen till detta ansågs inte helt klarlagd, men enligt departementschefen kunde det förhålla sig på det sättet att något behov av skyddsåtgärder inte förelegat (prop. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens bedömning numera möj- ligt att sluta sig till att reglerna om särskilda skyddsåtgärder inte fyller någon funktion. Regeringen instämmer därför i vad utredningen har kommit fram till. Extra skyddsåtgärder i stället för särskilda skyddsåtgärder? Utredningen har särskilt haft att beakta om de sårbarheter och risker som är förknippade med IT och elektroniska kommunikationssystem bör inverka på skyddslagens utformning. Utredningen har inledningsvis konstaterat att skyddslagen inte tar sikte på säkerheten kring hanteringen av datainformation utan på det fysiska bevakningsskyddet för anlägg- ningar m.m. Utredningen har emellertid bedömt att skyddslagen skulle kunna fylla en funktion genom att bestämmelser införs som ger möjlighet att ställa krav på att den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt vidtar de tekniska skyddsarrangemang eller byggnadstekniska skyddsåtgärder som anses påkallade. Utredningen har härvid pekat på de möjligheter som särskilt finns på det byggnadstekniska området, att genom olika skal- skydd skydda anläggningar från fysiskt intrång och angrepp i form av t.ex. mikrovågsstrålning (HighPower Microwaves; HPM) eller elektro- magnetiska pulser (EMP). Enligt utredningens mening är det principiellt rimligt att staten kan förvissa sig om att relevanta skyddsarrangemang vidtas. Utredningen har därför föreslagit att länsstyrelserna och Försvarsmakten i ett beslut om skyddsobjekt bör kunna meddela föreskrifter om att den som äger, dispo- nerar eller annars nyttjar ett skyddsobjekt ska vidta de extra skyddsåt- gärder som behövs för ett objekts säkerhet, vilket då kan gälla tekniska arrangemang eller byggnadstekniska skyddsåtgärder. Möjligheten att föreskriva om sådana åtgärder ska endast användas för de skyddsobjekt där särskilt störningskänslig samhällsviktig verksamhet bedrivs. Utred- ningen har framhållit att förslaget kommer att stärka länsstyrelsernas roll. Regeringen instämmer i och för sig i utredningens uppfattning att skyddslagstiftningen bör kunna fylla en funktion när det kommer till att ställa ökade krav på skyddet av ett skyddsobjekt. Ett sådant förslag bör i så fall fokusera kring en fysiska skydd. En annan ordning skul- le påverka skyddslagstiftningens grundläggande konstruktion, något som Prop. 2009/10:87 inte ligger i linje med regeringens intentioner med förslaget till ny Skyddet för olika typer av elektronisk information får därför liksom sökas i andra regelverk, bl.a. straffbestämmel- ser om dataintrång, 4 kap. 9 c §. Regeringen konstaterar emellertid att utredningens förslag innebär att länsstyrelsernas möjlighet att med stöd av skyddslagstiftningen förelägga om särskilda skyddsåtgärder, ersätts med en möjlighet för beslutsmyn- digheterna att föreskriva om extra skyddsåtgärder. Med hänsyn taget till att nu gällande regler om särskilda skyddsåtgärder föreslås avskaffas med motiveringen att de inte har kommit till användning, ifrå- gasätter regeringen i vilken utsträckning reglerna om extra skyddsåtgär- der faktiskt skulle komma att tillämpas. Vidare rymmer frågan ekono- miska och rättsliga aspekter som utredaren inte diskuterat och det saknas underlag för att kunna avgöra vilka närmare överväganden som bör ske innan ett beslut om skyddsobjekt förenas med föreskrifter med krav på extra skyddsåtgärder och hur omfattande dessa föreskrifter bör vara. Regeringen bedömer således att det befintliga underlaget inte medger något förslag vad gäller extra skyddsåtgärder. Regeringens förslag: Ett beslut om skyddsobjekt ska gälla tills vidare eller under viss angiven tid. I vissa fall ska som huvudregel ett beslut om skyddsobjekt dock gälla för om längst . I ett beslut ska det kunna förordnas att beslutet ska gälla även om det inte har vunnit laga kraft. Ett beslut ska upphävas eller ändras om det finns skäl till det. Den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ska underrätta den myndig- het som har beslutat om skyddsobjektet om förutsättningarna för beslutet väsentligt har ändrats. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kommun och ställer sig positiva till att beslut om skyddsobjekt kan vara tidsbegränsade. polisstyrelsen har tagit upp frågan om det inte i vissa fall borde vara möjligt med beslut om tillfälliga skyddsobjekt. Det kan vara fråga om hotell, konferenslokaler eller andra anläggningar med gäster som behöver särskild bevakning, t.ex. medlemmar i regeringen, riksdagsledamöter eller gäster med liknande funktioner. anser att förslaget ger större möjlighet att hålla skyddsobjekten aktuella. och är kritiska till att skyddsobjekt inom elförsörjningen ska kunna tidsbegränsas. anser att en förnyad ansökan för objekt inom elförsörjningen vart femte år är en onödig och administrativt betungande procedur. Skälen för regeringens förslag: I dagens skyddslagstiftning före- kommer inga bestämmelser om besluts varaktighet. dock konstaterat att det normala är att ett beslut gäller för ett visst objekt utan förbehåll eller utan tidsbegränsning, men att det även förekommer tidsbegränsade beslut, t.ex. i form av områden för tillfälliga övningar Utredningen har under sitt arbete uppmärksammat att det händer att beslut om skyddsobjekt har fattats men att skyddet som följer med beslutet därefter inte hävdas. Det kan handla om att man vill ha ett beslut om skyddsobjekt som en extra säkerhetsfaktor för det fall att behov av skydd skulle uppkomma. Utredningen har nogsamt poängterat att denna situation inte ska blandas ihop med att det redan finns ett fattat beslut om att något ska utgöra skyddsobjekt för det fall att ett visst för- hållande inträffar, t.ex. att höjd beredskap föreligger. Vidare framgår det av utredningen att det kan vara så att behovet av att något ska utgöra skyddsobjekt helt enkelt har förlorat sin aktualitet på grund av att verk- samheten avvecklats eller ändrats. Mot den bakgrunden har utredningen funnit att det föreligger ett behov av att införa bestämmelser som kan bidra till att skyddsobjektsstatusen fokuseras på de objekt som verkligen är i behov av den. Utredningen har därför föreslagit dels att ett beslut om skyddsobjekt i vissa fall som hu- vudregel alltid ska tidsbegränsas, dels att det införs en skyldighet för den som t.ex. äger ett objekt att informera beslutsmyndigheten om viktigare förändringar som har inträffat av betydelse för skyddsobjektsbeslutet. Utredningen har dock inskränkt sitt förslag om en i lag angiven tidsbe- gränsning () av skyddsobjektsbeslut till i huvudsak anläggningar och områden som nämns i 4 § 3 nu gällande skyddslag. Regeringen föreslår mot bakgrund av ovanstående att det i förtyd- ligande syfte av en ny skyddslag bör framgå att ett beslut om skyddsob- jekt antingen ska gälla tills vidare eller vara tidsbegränsat. Vidare bör det av praktiska skäl vara möjligt att förordna om att ett beslut ska gälla utan hinder av att det har vunnit laga kraft. Som nämnts i det föregående förekommer tidsbegränsade beslut om att något ska vara skyddsobjekt. Enligt regeringens bedömning utgör därför utredningens förslag om att vissa beslut om skyddsobjekt som huvudregel ska tidsbegränsas ett stöd för länsstyrelsernas beslutsfat- tande, främst då objektsinnehavaren är någon annan än staten. Förslaget torde följaktligen underlätta länsstyrelsernas ärendehantering. Till detta ska läggas utredningens förslag om att ett beslut om skyddsobjekt bör kunna ges en längre giltighetstid eller förordnas gälla tills vidare då det är fråga om objekt av mer beständig karaktär, t.ex. kärnkraftverk eller vattenkraftverk. Regeringen ser framför sig att denna möjlighet kommer att användas i flertalet fall. Regeringen bedömer vidare, i likhet med utredningen, att det informationsansvar som föreslås ankomma på en objektsinnehavare bör innebära ytterligare lättnader i ärendehanteringen, framförallt vad avser länsstyrelsernas uppföljande arbete. Sammanfatt- ningsvis instämmer regeringen i utredningens förslag. 12 Ansvar för bevakning och information Regeringens förslag: Den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ska ansvara för att objektet bevakas. I ett beslut om skyddsobjekt ska beslutsmyndigheten ange vem det är som har ansvaret för denna skyldighet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen har föreslagit att den som äger, disponerar eller annars nyttjar ett skyddsobjekt ska utse en säkerhets- skyddschef som svarar bl.a. för att objektet bevakas. Skälen för regeringens förslag: Den nu gällande skyddslagen eller förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. innehåller inte några bestämmelser om vem det är som har ansvaret för att ett skyddsobjekt bevakas. Utredningen har föreslagit att det av den nya skyddslagen bör framgå att det är den som äger, disponerar eller annars nyttjar ett skyddsobjekt som normalt svarar för dess bevakning. Enligt utredningen är förslaget närmast att ses som en kodifiering av den ordning som redan gäller. Regeringen bedömer att utredningens förslag bör genomföras av tydlighetsskäl. Det får ankomma på den som äger eller nyttjar skyddsobjektet att organisera de närmare formerna för hur skyddet rent faktiskt ska upprätthållas. Lagrådet har i sitt yttrande haft synpunkter på ansvaret för de skyldig- heter som föreslås åligga en ägare eller en nyttjare av skyddsobjektet. Lagrådet har anfört att det i vissa situationer kan vara Försvarsmakten och inte den enskilde markägaren som ansvarar för skyddet och upplys- ningen. Andra liknande situationer kan enligt Lagrådet tänkas då ansvaret åvilar nyttjanderättshavaren och inte ägaren. Enligt Lagrådets mening bör en myndighets beslut i varje enskilt fall innehålla uppgift om vem som har nämnda ansvar. Lagrådet har därför föreslagit att det i bestämmelsen tydliggörs att det i beslutet om skyddsobjekt ska anges vem som ansvarar för bevakningen och upplysningen om skyddsobjektet. Regeringen bedömer att det i många fall torde vara ägaren av ett skyddsobjekt som även är den som utövar verksamheten. Några problem rörande ansvarsfördelningen föreligger då inte. Emellertid kan det även förekomma att den som utövar verksamheten inte äger t.ex. ett område utan endast har nyttjanderätten till detta. I sådant fall går det inte att med säkerhet utesluta att situationer kan uppkomma där tvivel råder om vem det är som ska ha ansvaret för att åtgärden vidtas. Detta är förstås mindre lämpligt. Regeringen instämmer mot den bakgrunden i Lagrådets förslag. En bestämmelse med den innebörd som Lagrådet föreslår bör dock ut- formas på ett sådant sätt att det, för det fall att beslutsmyndigheten finner det påkallat, är möjligt att peka ut både ägaren och nyttjaren till ett skyddsobjekt som ansvariga för att skyddsobjektet bevakas. Ansvaret för information om beslut Regeringens förslag: Den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ska ansvara för att upplysning om beslutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt. I ett beslut om skyddsobjekt ska beslutsmyndigheten ange vem det är som har ansvaret för denna skyldighet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: har bl.a. anfört att förslaget om skyltar med neutral utformning inte är lämpligt av rätts- säkerhetsskäl. ställer sig positivt till att skyltning av anläggningar kan ersättas av annat tillkännagivande. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 § förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ska den myndighet som fattar ett beslut enligt 3 och 7 §§ i den nu gällande skyddslagen se till att innebörden av beslutet tydligt tillkännages genom skyltning eller på annat sätt. Det är sålunda regeringen, Försvarsmakten och länsstyrelserna som ansvarar för tillkännagivande av beslut. Försvarsmakten har regeringens bemyndigande att, efter hörande av , be- stämma hur skyltarna för skyddsobjekt ska utformas, 18 § 4 förordning- en. Utredningen har föreslagit att det bör vara den som äger, disponerar eller annars nyttjar objektet som har ansvaret för att upplysning om be- slutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt. Regeringen bedömer att även detta förslag närmast torde vara att be- trakta som en kodifiering av den ordning som redan gäller, i vart fall vad avser de skyddsobjekt som har beslutats av länsstyrelserna.