prop · GX03220 · 2010-05-06 00:00:00 — anser att betal- tjänstdirektivet kunnat genomföras i en lag i stället för två men kan godta lösningen med två lagar. Skälen för regeringens förslag En eller två lagar? I promemorian föreslås att betaltjänstdirektivet genomförs i två nya författningar. I en ny lag om betalningsinstitut som i första hand innehåller rörelseregler för en ny form av institut (betalningsinstitut) genomförs bestämmelserna i betaltjänstdirektivets avsnitt II. Direktivets avsnitt III och IV innehåller bestämmelser om olika aktörers rättigheter och skyldigheter i samband med betalningstransaktioner. Dessa bestämmelser föreslås införas i en ny lag om betaltjänster som är tillämplig på såväl betalningsinstitut som andra aktörer. har anfört att det bör övervägas att genomföra direktivet i en lag. En sådan lösning gör enligt att reglerna blir mer lättillgängliga och minskar behovet av att upprepa nyckeldefinitioner. Direktivets genomförande i svensk rätt blir då mer lättöverskådligt. Även har framfört att ett genomförande i två lagar gör det svårare att överblicka hur direktivet genomförs i svensk lagstiftning. Dessutom anser att den i promemorian valda lösningen med två lagar kan försvåra jämförelser med hur andra medlemsstater valt att genomföra direktivet. Utöver detta noterar man att vissa definitioner skiljer sig åt mellan de föreslagna lagarna på ett olyckligt och förvirrande sätt. Vid en sammanvägd bedömning motsätter sig ändå inte ett genomförande av direktivet i två separata lagar. Inledningsvis kan konstateras att betaltjänstdirektivet innehåller såväl bestämmelser om de institut som tillhandahåller betaltjänster som bestämmelser om hur tillhandahållandet av sådana tjänster ska gå till. De rörelseregler som finns i direktivets avdelning II reglerar verksamheten i en specifik kategori av företag betalningsinstitut som tillhandahåller betaltjänster. För många av de institut som tillhandahåller betaltjänster, exempelvis banker, gäller att de inte omfattas av direktivets rörelseregler utan i stället av den rörelsereglering som de i övrigt har att följa (i bankernas fall tillämpliga bestämmelser i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse). Däremot omfattas också dessa aktörer av reglerna i direktivets avdelning III och IV, som rör tillhandahållandet av betaltjänster och tar upp exempelvis krav på information till kunden (betaltjänstanvändaren) och maximal genomförandetid för betalnings- transaktioner. En följd av detta är att många av de aktörer som sysslar med tillhanda- hållande av betaltjänster, inte minst bland dem som förmedlar de största betalningsflödena, inte omfattas av vissa delar av direktivets regler. Detta talar för att rörelseregleringen av betalningsinstitut kan särskiljas från regleringen av tillhandahållandet av betaltjänster. Många av de aktörer som tillhandahåller betaltjänster skulle omfattas av den i promemorian föreslagna lagen om betaltjänster men däremot inte av den föreslagna lagen om betalningsinstitut. kan det noteras att vissa regler från direktivets avdelning II rörande rätten att få tillträde till betalningssystem enligt promemorians förslag tas in i lagen om betaltjänster. Det bör dessutom beaktas att direktivet utgör en sammanhängande rättsakt. Som ett argument mot att genomföra det i två olika författningar kan, som och anfört, sägas att reglerna blir mer lättillgängliga om de samlas i en lag. En samlad reglering motsvarar den lösning som valts i direktivet och torde göra det lättare för den som vill få en överblick över hur dess regler har genomförts i svensk rätt. Även Lagrådet har, i fråga om genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG), framhållit att genom- förande i en enda lag gör det möjligt att undvika upprepningar och göra lagtexten mer lättöverskådlig och lättillgänglig. Lagrådet uttalade i samma ärende även att den närmast till hands liggande lösningen är att de verksamhetsutövare som omfattas av viss reglering ska stå under tillsyn som regleras i samma lag. I fråga om tillhandahållande av betaltjänster gäller, som beskrivits ovan, att många av de aktörer som tillhandahåller sådana tjänster, att de omfattas av annan befintlig För den kategori av institut som tillskapas genom den Prop. 2009/10:220 nu föreslagna lagstiftningen betalningsinstitut bör dock reglerna om såväl rörelsen och tillsynen över denna som kraven på den verksamhet som tillhandahålls finnas i samma lag. Sammanfattningsvis talar det starkaste skälen för att betaltjänst- direktivet bör genomföras i en enda lag om betaltjänster. Förhållandet till annan reglering av finansiella marknader och institut De förslag som presenteras syftar till att genomföra betaltjänst- direktivet i svensk rätt. har i detta sammanhang fram- fört att regler om betaltjänster och betalningsinstitut, tillsammans med annan lagstiftning som rör de finansiella marknaderna och instituten, bör samlas i en finansmarknadsbalk. Regeringen har, som noterar, tidigare uttalat att det kan finnas fördelar med en finans- marknadsbalk som samlar all lagstiftning på det finansiella området (prop. 2006/07:5 s. 321). Inom ramen för det nu aktuella ärendet finns det dock inte utrymme att vidare överväga den övergripande frågan om finansmarknadsregleringens struktur. Nuvarande lagstiftning om betalningsöverföringar inom EES bör upphävas Lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom Europeiska ekono- miska samarbetsområdet, som beskrivits översiktligt i avsnitt 4.3, genomför direktivet 97/5/EG om gränsöverskridande betalningar i svensk rätt. Detta direktiv upphävs i och med att betaltjänstdirektivet träder i kraft. Som en konsekvens av detta föreslås att den nuvarande svenska reglering som genomför direktivet 97/5/EG upphävs i samband med att betaltjänstdirektivets mer omfattande reglering genomförs i svensk lagstiftning. Lagen om betalningsöverföringar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet bör därför upphävas i samband med att den nu föreslagna lagen om betaltjänster träder i kraft. 5.2 Möjligheterna till nationella val vid genomförandet av betaltjänstdirektivet Betaltjänstdirektivet är, enligt dess artikel 86, ett direktiv som avser att fullständigt harmonisera medlemsstaternas regler inom det berörda området. Det framgår dock av en uppräkning i artikel 86.1 att medlemsstaterna har möjlighet att välja om vissa artiklar i direktivet ska införas eller inte i den nationella lagstiftningen. 5.2.2 Utnyttjande av nationella val i betaltjänstdirektivet Regeringens bedömning: De nya bestämmelserna som genomför betaltjänstdirektivet bör inte utan starka skäl gå längre än direktivets huvudbestämmelser. Promemorians bedömning: I promemorian förs inte någon principiell diskussion om utnyttjandet av direktivets möjligheter till nationella särlösningar. Remissinstanserna: instämmer i de förslag på nationella särlösningar som lämnas i promemorian. anser att s.k. gold plating bör undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Detsamma anför och Företagarna. vill minimera antalet särlösningar vid den svenska implementeringen. vill se en identisk utformning av regler och definitioner i samtliga länder som omfattas av betaltjänstdirektivet. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet syftar i huvudsak till harmonisering av regelverket med vissa möjligheter till nationella särlösningar. På ett övergripande plan gäller att färre skillnader mellan reglerna i EU:s medlemsstater möjliggör en högre grad av integration på marknaden för betaltjänster inom unionen. Om det uttalade syftet med direktivet att tillskapa en modern och konsekvent rättslig ram för betaltjänster på gemenskapsnivå, som är neutral och garanterar lika spelregler ska kunna uppnås, bör därför utnyttjandet av särlösningar minimeras. Ett antal remissinstanser har även uttryckt att införandet av avvikande nationell reglering, s.k. gold plating bör undvikas. Regeringen har, i tidigare ärenden då direktiv på det finansiella tjänsteområdet har införlivats, uttalat att det framstår som rimligt att införa direktivets grundregler om det inte finns några konkreta skäl som talar för de nationella valen (prop. 2006/07:5 s. 107) och att avvikelser från detta bör ske endast i undantagsfall (prop. 2006/07:115 s. 276 och 277). Denna inställning är vägledande även vid införlivande av nu aktuell gemenskapslagstiftning. I de fall då regeringen ändå bedömer att det är motiverat att utnyttja en av de möjligheter till nationella särlösningar som direktivet ger, utvecklas de relevanta skälen för detta ställningstagande särskilt i respektive avsnitt. Betaltjänstdirektivet innehåller bestämmelser om förfaranden för klagomål och tvistlösning utanför domstol. Av artikel 80 framgår att medlemsstaterna ska se till att det inrättas förfaranden för anmälan av klagomål som rör betaltjänstleverantörers påstådda överträdelser av de nationella bestämmelser som genomför direktivets regler. anges att medlemsstaterna ska se till att det inrättas förfaranden för och tvistlösning för att avgöra tvister mellan betaltjänst- användare och deras betaltjänstleverantörer samt att befintliga organ ska Prop. 2009/10:220 utnyttjas när så är lämpligt. Av direktivets artikel 51.2 framgår att medlemsstaterna får föreskriva att artikel 83 om tvistlösningsförfaranden inte ska tillämpas om betaltjänstanvändaren inte är konsument. 5.3.2 Förfaranden för klagomål Regeringens bedömning: Det finns lämpliga och effektiva förfaranden för hantering av klagomål som rör betaltjänstleverantörers påstådda överträdelser av bestämmelserna i lagförslaget om betaltjänster. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att ska vara behörig myndighet avseende klagomål som avses i direktivets artikel 80. Remissinstanserna har inga synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: I promemorian föreslås att bestämmelserna i direktivets artikel 80, om förfaranden för anmälan av klagomål som rör betaltjänstleverantörers påstådda överträdelser av de nationella bestämmelser som genomför direktivets regler, ska genom- föras inom ramen för verksamhet. I promemorian föreslås inga bestämmelser i lag för att genomföra direktivets artikel 80. Enligt 1 § förordningen (2007:1041) med instruktion för , ska nämnden (i) pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare, (ii) pröva tvister om skadestånd mellan fysiska personer och juridiska personer eller enskilda näringsidkare under vissa förutsättningar, (iii) yttra sig i konsumenttvister på begäran av domstol, (iv) informera konsumenter och näringsidkare om myndighetens praxis, och (v) stödja den kommunala konsumentverksamhetens hantering av konsumenttvister. Däremot framgår inte av instruktionen för att myndigheten ska ta emot anmälan från konsu- menter i andra fall än då en tvist mellan konsumenten och en näringsidkare ska lösas. Av direktivets artikel 80.2 framgår att den myndighet som ansvarar för att ta emot klagomål, i ett svar till den klagande, ska informera om de klagomåls- och tvistelösningsförfaranden för att avgöra tvister utanför domstol som behandlas i artikel 83. Av de skäl som anges i avsnitt 5.3.3 nedan bör ansvaret för att tillhandahålla ett tvistelösningsförfarande som uppfyller kravet i artikel 83 vila på . Det framstår mot denna bakgrund som mindre lämpligt att nämnden utan att detta framgår av de författningar som styr dess verksamhet ska ta emot anmälningar om påstådda överträdelser, svara på dessa och då hänvisa den klagande till de tvistlösningsförfaranden som nämnden själv tillhandahåller. Frågan är då vilken myndighet eller annan instans som är bäst lämpad att ta emot klagomål i enlighet med artikel 80. Konsumenternas Bank- och tillhandahåller rådgivning om finansiella tjänster, inklusive betaltjänster, och om de rättigheter som en betaltjänstanvändare har gentemot sin betaltjänstleverantör. Däremot har byrån inte i uppdrag att ta emot klagomål från betaltjänstanvändare eller andra användare av finansiella tjänster. Byrån är heller inte en myndig- föreslås, av de skäl som närmare anges i avsnitt 7 och 12, få tillsynsansvar över efterlevnaden av reglerna i den nu före- slagna lagen om betaltjänster. Det framgår av 1 § första stycket 1 i förordning (2009:93) med instruktion för att myndig- heten ansvarar för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finansiella marknader och finansiella företag. 2 § framgår att bl.a. ska verka för ett gott konsumentskydd inom det finansiella systemet. också gett ut allmänna råd om klagomålshantering avseende finansiella tjänster till konsumenter (FFFS 2002:23). Av dessa framgår bl.a. att ett institut bör ha en klagomålsansvarig (4 §) och att klagande kunder bör få information om möjligheten att få en tvist prövad hos eller i allmän domstol (12 §). Detta motsvarar den typ av hänvisning som krävs enligt direktivets artikel 80.2, förutom i det att hänvisningen enligt direktivet ska ges av en behörig myndighet och inte den aktör mot vilken klagomålet har riktats. från bl.a. betaltjänstanvändare, som myndigheten behandlar inom ramen för sin tillsynsverksamhet. tar, inom ramen för sin verksamhet som tillsyns- myndighet avseende konsumentskydd, emot klagomål från konsumenter i fråga om bl.a. felaktig prisinformation och oskäliga avtalsvillkor. Såväl som tar emot klagomål från enskilda på områden som faller under direktivets artikel Det bör i detta sammanhang framhållas att och inte bör åläggas några ytterligare förpliktelser utöver de som framgår av direktivets artikel 80. inskränker sig sålunda till att ta emot klagomål och, förutom i de fall då det inte är praktiskt genomförbart, svara den klagande och därvid i förekommande fall informera om möjligheten att låta ärendet komma klagomål bör kunna ske inom ramen för respektive myndighets löpande Några ytterligare åtgärder i denna del framstår inte som Det kan i detta sammanhang också noteras att liknande bestämmelser om klagomålshantering inte föranledde några ändringar i lag när direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID) genomfördes i svensk rätt (se prop. 2006/07:115 s. 525527). 5.3.3 Förfaranden för tvistlösning utanför domstol Regeringens bedömning: Det finns lämpliga och effektiva förfaranden för att avgöra tvister rörande rättigheter och skyldigheter enligt lagen om betaltjänster mellan betaltjänstanvändare som är konsumenter och deras Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. promemorian anges dock felaktigt att inte utnyttjar möjligheten i direktivets artikel 51.2 att göra tvistlösningsförfarandet tillämpligt på Prop. 2009/10:220 enbart konsumenttvister. Promemorians förslag i denna del innebär att undantaget i artikel 51.2 utnyttjas. Remissinstanserna har inga synpunkter i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: I direktivets artikel 83 anges att medlemsstaterna ska se till att det inrättas förfaranden för klagomål och tvistlösning för att avgöra tvister mellan betaltjänstanvändare och deras betaltjänstleverantörer samt att befintliga organ ska utnyttjas när så är lämpligt. Av direktivets artikel 51.2 framgår att medlemsstaterna får föreskriva att artikel 83 om tvistlösningsförfaranden inte ska tillämpas om betaltjänstanvändaren inte är konsument. I promemorian föreslås att bestämmelserna i direktivets artikel 83 om tvistlösningsförfaranden ska genomföras inom ramen för verksamhet. I promemorian föreslås inga bestäm- melser i lag för att genomföra direktivets artikel 83. Som noterats i avsnitt 5.3.2 ska , enligt 1 § förordningen (2007:1041) med instruktion för Allmänna reklama- tionsnämnden, (i) pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare, (ii) pröva tvister om skadestånd mellan fysiska personer och juridiska personer eller enskilda näringsidkare under vissa förutsättningar, (iii) yttra sig i konsumenttvister på begäran av domstol, (iv) informera konsumenter och näringsidkare om myndighetens praxis, och (v) stödja den kommunala konsumentverksamhetens hantering av konsument- tvister. Dessutom kan noteras att deltar i FIN- NET, som är ett nätverk av tvistlösningsorgan inom EU- och EES länderna med ansvar för att lösa tvister mellan konsumenter och leverantörer av finansiella tjänster. Detta innebär, enligt regeringens bedömning, att inom ramen för sin nuvarande verksamhet också har förutsättningar att uppfylla kravet i direktivets artikel 83.2 på att aktivt delta i samarbete för att lösa gränsöverskridande tvister. De tvistlösningsförfaranden som ska finnas tillgängliga enligt direktivets artikel 83 tillhandahålls inom ramen för nuvarande verksamhet. Det saknas därför anledning att särskilt reglera konsumenters möjligheter att få ett ärende om en betaltjänstleverantörs påstådda överträdelse av bestäm- melser i lagen om betaltjänster prövat av nämnden. I denna del behövs därmed inga nya bestämmelser i lag för att genomföra direktivet. hanterar tvister mellan konsumenter och näringsidkare. En betaltjänstanvändare som inte är konsument kan alltså inte vända sig till få till stånd en prövning av huruvida dennes betaltjänstleverantör har överträtt regler i lagen om betaltjänster. En sådan avgränsning av vilka som får hänskjuta tvister till behörig myndighet för prövning följer inte av direktivets artikel 83. Däremot har medlemsstaterna enligt artikel 51.2 möjlighet att särskilt föreskriva om en sådan inskränkning, det vill säga att tvistlösnings- förfarandena enbart ska stå öppet för de betaltjänstanvändare som är konsumenter. Den nu valda lösningen innebär alltså att denna möjlighet utnyttjas vid det svenska genomförandet av direktivets regler. Kompletterande bestämmelser till EU-förordningen och rådets förordning (EG) nr 924/20091 trädde i kraft . Förordningen är direkt bindande och tillämplig i medlemsstaterna. Den innehåller bestämmelser om att samma avgifter ska tas ut för nationella och gränsöverskridande betalningar i euro (artikel 3) och om viss information som ska ges för att underlätta vissa betalningar (artikel 4). Dessutom regleras rapporteringskrav avseende betaltjänstleverantörer (artikel 5). Förordningen innehåller också specifika bestämmelser om avgiftsuttag och nåbarhet vid genom- förande av gränsöverskridande autogireringar i euro (artiklarna 68). Dessa bestämmelser är enligt förordningens artikel 1.2 tillämpliga i medlemsstaterna såvitt avser gränsöverskridande betalningar i euro. Enligt samma bestämmelse kan medlemsstater utanför eurozonen om de så önskar besluta att tillämpa förordningen också på sin egen nationella valuta (s.k. opt-in). I samband med att föregångaren till den nu aktuella förordningen, EU- förordningen nr 2560/2001, infördes beslutade att dess bestäm- melser skulle vara tillämpliga även på gränsöverskridande betalningar i svenska kronor, se prop. 2001/02:168 samt lagen (2002:598) om avgifter för vissa gränsöverskridande betalningar. föreligger inget förslag till någon motsvarande lag såvitt avser de bestämmelser i förordningen nr 924/2009 som kan göras tillämpliga även avseende betalningar i svenska kronor. Det följer dock av förordningens artikel 14.3 att de medlemsländer som i likhet med har valt att göra bestämmelserna i förordningen nr 2560/2001 tillämpliga på betalningar i sin nationella valuta, inte behöver meddela att de avser att tillämpa förordningen. Det bör dock noteras att det enligt artikel 14.2 krävs ett särskilt meddelande om en sådan medlemsstat avser att göra förordningens artikel 68 tillämplig på sin nationella valuta. Detta innebär att förordningen, förutom såvitt avser artikel 68, är tillämplig i utan att någon särskild åtgärd krävs. Eftersom förordning innehåller vissa bestämmelser som förpliktar medlemsstaterna att vidta kompletterande nationella åtgärder, krävs det emellertid att kompletterande bestämmelser införs i svensk lag för att uppfylla förordningens krav. Dessa bestämmelser bör genomföras i anslutning till den nu föreslagna lagen om betaltjänster. 1 och rådets förordning (EG) nr 924/2009 av om gränsöverskridande betalningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001 (EUT L 266, 9.10.2009, s. 11, Celex 32009R0924). 5.4.2 Kompletterande bestämmelser till EU-förordningen om gränsöverskridande betalningar Regeringens förslag: Förordningen (EG) nr 924/2009 om gräns- överskridande betalningar kompletteras genom bestämmelser i lagen om betaltjänster. Promemorians förslag: Promemorian tar inte upp frågan om införande av kompletterande bestämmelser till förordningen. Remissinstanserna: Eftersom promemorian inte behandlar denna fråga har remissinstanserna inte kommenterat den. Skälen för regeringens förslag: I förordningens artikel 9 anges att medlemsstaterna ska utse de behöriga myndigheter som ska ansvara för att förordningen efterlevs. Av förordningens artikel 10, som i sak motsvarar betaltjänstdirektivets artikel 80, framgår att medlemsstaterna ska inrätta förfaranden som gör det möjligt för betaltjänstanvändare och andra berörda parter att lämna in klagomål om betaltjänstleverantörers påstådda överträdelser av denna förordning. Förordningens artikel 11 motsvarar i sak betaltjänstdirektivets artikel 83 och anger att medlems- staterna ska inrätta förfaranden för tvistlösning utanför domstol. Av förordningens artikel 11.3 följer att tvistlösningsmekanismerna får begränsas så att de enbart tillämpas på betaltjänstanvändare som är konsumenter eller mikroföretag. Av förordningens artikel 13 följer att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner vid överträdelse av förordningens bestämmelser. Det är angeläget att förordningens regler kompletteras med bestäm- melser i de delar som här nämnts. Med hänsyn till det starka sambandet mellan de aktiviteter som regleras i förordningen och de som regleras i betaltjänstdirektivet bör även de bestämmelser i svensk lag som syftar till att komplettera förordningen tas in i lagen om betaltjänster. bör utses till behörig tillsynsmyndighet för efter- levnaden av förordningens regler. Den närmare utformningen av den bestämmelse som anger detta och därmed kompletterar förordningens artikel 9 behandlas i avsnitt 12.1.8. De ingripandemöjligheter som ges i den nu föreslagna lagen om betaltjänster bör även kunna utnyttjas för att i ingripa mot överträdelser av bestämmelser i förordningen om gränsöverskridande betalningar. En bestämmelse med denna innebörd bör därför, på det sätt som närmare behandlas i avsnitt 12.2.8 nedan, införas i lagen om betaltjänster. Följden blir att får möjlighet att införa effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner även mot överträdelser av förordningens regler. I och med detta genomförs förordningens artikel 13 i svensk lagstiftning. och tar inom ramen för sin löpande verksamhet emot klagomål och informerar när så är lämpligt klagande betaltjänstanvändare och konsumentorganisationer om möjlig- heten att hänskjuta ett ärende till prövning hos Allmänna reklama- tionsnämnden. Som framgår av avsnitt 5.3.2 innebär detta att Konsu- mentverket och hanterar klagomål i enlighet med betaltjänstdirektivets artikel 80. Även förordningens artikel 10 avser klagomålshantering som ombesörjs inom ramen för myndigheternas löpande verksamhet. Det krävs därför inte några ytterligare åtgärder för att genomföra förordningen i svensk lagstiftning. På motsvarande sätt är , på samma sätt som i fråga om betaltjänstdirektivets artikel 83, ansvarigt organ för tvistlösning utanför domstol avseende sådana tvister mellan betaltjänst- användare och deras betaltjänstleverantörer som rör rättigheter och skyldigheter enligt förordningen. Tvistlösningsförfaranden som uppfyller kravet i förordningens artikel 11 tillhandahålls redan inom ramen för verksamhet, såvitt avser tvister mellan konsumenter och deras betaltjänstleverantörer. Det bör dock noteras att kravet på tillhandahållande av möjligheter till tvistlösning i förordningens artikel 11.1 som huvudregel är tillämpligt på alla tvister mellan betaltjänstanvändare och deras betaltjänstleverantörer. Tvistlösningsmekanismer ska alltså finnas tillgängliga oavsett om betal- tjänstanvändaren är konsument eller inte.