prop · GX0398 · 2010-01-01 00:00:00 — Avseende begreppet katastrof hänvisar Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap till följande översättning av en definition som används både av FN (UN/ISDR, 2006) och EU (EEA, 2006). En allvarlig påverkan på samhället som orsakar omfattande mänskliga, materiella, ekonomiska eller miljömässiga förluster, vilka överstiger samhällets möjligheter att hantera situationen med egna resurser. Mot bakgrund av den redovisade definitionen av begreppet kris delar regeringen den remissynpunkten att en kvalificering av begreppet inte skulle fylla någon egentlig funktion, utan endast skulle riskera att leda till tillämpningssvårigheter. Regeringen föreslår därför att begreppen kris och katastrof i lagtexten ska användas utan någon vidare kvalificering. Den omständigheten att det föreligger en kris- eller katastrofsituation utomlands är emellertid inte tillräcklig för att en katastrofinsats ska genomföras. Att på förhand besvara frågan när staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats låter sig inte enkelt göras, eftersom det inte är möjligt att förutsäga alla de situationer som kan komma att aktualisera en katastrofinsats. Regeringens förslag innehåller inte heller någon närmare definition av vad en sådan katastrofinsats är. Som några remissinstanser har påpekat finns det därmed en risk för att man kommer att ställas inför svåra gränsdragningsfrågor i fråga om en katastrofinsats ska genomföras eller inte. En detaljreglering av vad en konsulär katastrofinsats är skulle ge en mer rättssäker och förutsägbar lagstiftning. Lagen skulle därvid också motverka en tillämpning som riskerar att bli godtycklig och påverkad av tillfälliga stämningar och opinioner. skulle en sådan lag- stiftning inte ge mycket utrymme för flexibilitet och hänsynstagande till omständigheterna i varje särskilt fall. En reglering utan någon närmare definition än den föreslagna ger alltså utrymme för större handlingsfrihet och för individuella lösningar anpassade till den specifika händelsen. Regeringen anser därför att lagens syfte uppfylls bäst genom att utrymme för flexibilitet ges vid tillämpningen. Härigenom kommer också sådana katastrofsituationer som är svåra att förutse att omfattas av lagens tillämpningsområde. Enligt regeringen tillgodoser också detta lagförslag erforderliga krav på rättssäkerhet och förutsägbarhet. Händelser som kan aktualisera en katastrofinsats kan vara av så olika karaktär som naturkatastrofer, terrorism, krigstillstånd, tekniska olyckor och smitta, men denna uppräkning behöver inte nödvändigtvis vara ut- tömmande; utredningen påpekar bl.a. att klimatförändringar kan komma att ge upphov till förändringar som inte är möjliga att förutse. Det kan dessutom ifrågasättas vilket syfte en detaljerad uppräkning av möjliga situationer eller händelser skulle fylla. För frågan om en kata- strofinsats ska genomföras är händelsens karaktär enligt regeringens åsikt inte avgörande. Statens ansvar för att vidta åtgärder aktualiseras visserli- gen av en viss händelse, men faktorer såsom händelsens art och den geo- grafiska anknytningen är inte ensamma avgörande. Varje händelse är unik och har skilda konsekvenser och det är just konsekvenserna eller följderna av en specifik händelse som är avgörande för om staten ska ansvara för en katastrofinsats. Regeringen vill särskilt påpeka att huvudsyftet med en katastrofinsats är att vidta åtgärder för att rädda enskildas liv och minska lidande. En konsulär katastrofinsats ska alltså som utgångspunkt vara humanitär. Mot den bakgrunden ska i huvudsak följande konsekvenser av en händelse vara styrande för bedömningen av när staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats. -Har människor dödats eller skadats i stor omfattning eller finns det risk för detta? -Hur många människor med anknytning till har drabbats eller riskerar att drabbas? Ju färre svenskar som är drabbade desto troligare är det att situationen kan lösas inom det befintliga regelverket med i första hand hjälp till självhjälp. Regeringen delar utredningens upp- fattning att det inte är möjligt att fastställa en numerär gräns för i vilka situationer staten ska agera genom en katastrofinsats. En sådan gräns skulle endast riskera att minska flexibiliteten och handlings- utrymmet i det enskilda fallet. För att kunna avgöra om en katastrof- insats ska genomföras måste i stället flera andra av de i detta avsnitt nämnda faktorerna vägas in. Att det måste handla om en händelse med konsekvenser för ett betydande antal svenskar är emellertid uppenbart. Detta rekvisit bör, som påpekat, komma till uttryck också i lagtexten. På så sätt blir det, enligt regeringens uppfattning, tydligare att en konsulär katastrofinsats endast kan genomföras för att bistå många människor med anknytning till . Möjligtvis kan detta också bidra till att tydliggöra den nu föreslagna lagens förhållande till lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. -Vilka behov har de drabbade? Denna fråga hänger samman med den fråga som behandlas nedan om vilka åtgärder en konsulär katastrof- insats kan omfatta. De behov som ska tillgodoses genom en konsulär katastrofinsats är emellertid de tidigare nämnda behoven av hjälp för att skydda liv och minska lidande. För att kunna avgöra om staten ska genomföra en katastrofinsats måste man se till hur dessa behov bäst kan mötas, dvs. om det ska ske genom evakuering, sjukvård, in- kvartering eller någon annan åtgärd. -Vilka möjligheter har de drabbade att själva eller med andra till- gängliga resurser, såsom reseföretag, försäkringsbolag och när- stående, möta dessa behov? I enlighet med vad som tidigare anförts har den enskilde ett eget ansvar då han eller hon vistas utomlands. Reseföretagen har ett ansvar enligt lagen om paketresor och rese- garantilagen. Den enskilde kan dessutom få hjälp via sitt försäkrings- bolag eller på annat sätt, exempelvis via närstående. Det kan emel- lertid uppstå situationer med många drabbade då dessa resurser inte räcker till. I sådana extraordinära situationer blir möjligheterna att realisera det egna ansvaret begränsade. Staten kan då genom en kata- strofinsats behöva komplettera med de resurser som det råder akut brist på. -Vilka möjligheter har värdlandet att möta de drabbades behov? I länder med goda resurser och utvecklad infrastruktur kan värdlandet klara av att hantera en kris eller katastrof utan inbland- ning från andra länder. I sådana situationer ska inte en konsulär kata- strofinsats vidtas. En annan sak är att enskilda svenskar ändå kan få hjälp genom det konsulära ekonomiska biståndet om förutsättning- arna därför är uppfyllda. Om en kris eller katastrof däremot inträffar i ett land med svag infrastruktur kan det vara så att det landets resurser inte räcker för att möta de behov som finns. I sådana situationer kan staten genom en konsulär katastrofinsats både hjälpa drabbade svens- kar och se till att värdlandets resurser avlastas. Nämnda konsekvenser av en händelse hänger samman och påverkar varandra. För att kunna avgöra om staten ska genomföra en katastrof- insats måste därför en helhetsbedömning av samtliga dessa omständig- heter göras. Det kan inte uteslutas att andra omständigheter också kan komma att påverka frågan om en katastrofinsats ska genomföras eller inte. En sådan omständighet kan vara att de personer med anknytning till som i och för sig har ett hjälpbehov, får den assistans de behöver genom andra länders hjälpinsatser. Så kan vara fallet både inom ramen för EU- samarbetet och det nordiska samarbetet som har beskrivits i avsnitt 4.2.1. Det kan dessutom finnas fall där det i och för sig finns formella förut- sättningar för att genomföra en katastrofinsats, men där omständig- heterna är sådana att det finns hinder mot att genomföra insatsen. I förarbetena till lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd anges exempelvis att ekonomiskt bistånd kan beviljas då någon oförskyllt har råkat i en situation som han eller hon inte kan klara av; om situationen däremot anses självförvållad kan det innebära att något ekonomiskt bistånd inte ges (prop. 2002/03:69 s. 16). I händelse av en kris eller katastrof utomlands skulle motsvarande resonemang kunna göras gällande t.ex. om en större grupp människor med anknytning till reser till ett område som avrått från att besöka. Skulle något sådant inträffa är det inte uteslutet att det är en omständighet som också kan komma att få betydelse vid bedömningen av om en konsulär katastrofinsats ska genomföras eller inte. Ett övervägande som dessutom alltid måste göras innan det är möjligt att fatta beslut om en katastrofinsats är om det berörda landet ger sitt medgivande till att genomför en sådan insats. En viss möjlighet har utlandsmyndigheter att tillvarata sina medborgares intressen utom- lands enligt den internationella rätten. Det finns också möjligheter att i en krissituation ta in ytterligare personalresurser inom utlandsmyndigheten och att skicka iväg grupper för bedömning. Därutöver blir det en diplo- matisk förhandlingsfråga med berörd stat i varje enskilt fall. Ett annat övervägande som måste göras är om det är praktiskt möjligt att genomföra en katastrofinsats. Säkerheten för snabbinsatsstyrkan respektive stödstyrkan måste härvid särskilt beaktas och kan innebära att det inte är möjligt att skicka iväg någon svensk styrka. Även om säker- hetsläget inte är ett problem kan det finnas andra förhållanden som prak- tiskt påverkar en insats; det drabbade områdets infrastruktur kan t.ex. vara sådan att det inte är möjligt att genomföra en katastrofinsats. En annan sådan omständighet kan vara att en katastrofinsats skulle kräva resurser som staten inte förfogar över eller kan förväntas förfoga över. behöver inte all typ av svensk insats vara utesluten på grund av praktiska hinder. Insatsen kanske inte kan utföras på det mest optimala sättet men ändå i viss omfattning, t.ex. genom att utgå från ett grannland om det är möjligt. Det kan således finnas hinder mot att genomföra en konsulär kata- strofinsats, trots att de formella förutsättningarna härför är uppfyllda. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att lagtexten utformas så att det redan av den tydligt framgår att staten inte har en villkorslös skyldighet att genomföra en katastrofinsats. Regeringen anser sammanfattningsvis att det inte är möjligt att i förväg fastslå exakta kriterier för när statens ansvar inträder. Den uppbyggda krisberedskapsorganisationen fyller därför en central funktion och dess förmåga att analysera potentiella och uppkomna situationer för att bedöma om dessa är av sådan natur att en konsulär katastrofinsats ska genomföras är av avgörande betydelse. Omfattningen av en konsulär katastrofinsats En konsulär katastrofinsats ska som beskrivits ovan vara humanitär i det avseendet att den genomförs för att rädda liv och minska lidande eller för att begränsa riskerna för att människor ska dö eller skadas. Eftersom en konsulär katastrofinsats kan aktualiseras på grund av en mängd skilda händelser, är det emellertid svårt att i förväg ange vilka åtgärder som kan behövas för att bistå de drabbade. Vilka behov de drabbade har är dess- utom individuellt och det är därför troligt att en mängd olika behov kan komma att behöva tillgodoses. Mot den bakgrunden är frågan om det är möjligt och lämpligt att i lagtexten närmare precisera vad en katastrof- insats ska kunna omfatta, något som några remissinstanser föreslagit. Regeringen anser att det inte är möjligt att i förväg ange vilka åtgärder som kommer att krävas vid en katastrofinsats, eftersom händelse- förloppen vid kriser och katastrofer definitionsmässigt är oförutsägbara. Styrande för att bestämma omfattningen av en katastrofinsats bör i stället vara vilka behov av praktiska åtgärder och hjälp som uppstår för drabbade människor vid den specifika katastrofen. Som utredningen påpekat är därför ett visst mått av improvisation ofrånkomligt. Vilka åtgärder staten kan komma att behöva vidta inom ramen för en katastrofinsats hänger också samman med hur de drabbades behov kan mötas av andra aktörer. Statens ansvar är enligt regeringens förslag se- kundärt i förhållande till övriga aktörer. De insatser som bl.a. värdland, reseföretag och försäkringsbolag gör för att möta de behov som de drab- bade inte själva kan hantera kommer således att styra omfattningen av statens insats. Om exempelvis säkerhetsläget i ett kris- eller katastrof- område omöjliggör att någon annan aktör än staten genomför en evakue- ring, hindrar det emellertid inte att övriga aktörers resurser och kontakter ändå skulle kunna utnyttjas. Ett visst mått av handlingsfrihet är därför nödvändigt. Detta förutsätter emellertid att det finns ett genomtänkt sam- arbete i förväg mellan utrikesförvaltningen å ena sidan och bl.a. rese- företag och försäkringsbolag å andra sidan. Sammanfattningsvis menar regeringen att lagens syfte, även i förhål- lande till vad en katastrofinsats ska kunna omfatta, uppfylls bäst genom att utrymme för flexibilitet ges vid tillämpningen. De drabbade kommer självfallet inte att kunna förvänta sig hjälp på samma sätt som i en situa- tion då mer normala förhållanden råder. Regeringen föreslår därför att någon närmare definition av vad en konsulär katastrofinsats ska kunna omfatta inte tas in i lagtexten. Även om det inte är möjligt att förutsäga vilka åtgärder som kan komma att behöva vidtas vid en viss kris eller katastrof, är det troligt att den prioriterade åtgärden kommer att vara evakuering av skadade och oskadade från katastrofområdet liksom att, i förekommande fall, föra hem avlidna. Dessa åtgärder var centrala vid flodvågskatastrofen. Vid Libanonkrisen var den centrala åtgärden att evakuera människor ur en krigszon. Det fanns dock ett flertal andra behov som också behövde tillgodoses vid dessa båda händelser; efter flodvågskatastrofen fanns behov av bl.a. sjukvård, mat, inkvartering, utdelning av kläder, utbetalning av kontanter, eftersökning av skadade och omhändertagande av ensamma barn och under Libanonkrisen fanns behov av bl.a. läkarhjälp, inkvartering och samordning. Åtgärder för att tillgodose dessa behov kan tjäna som exempel på sådana åtgärder som staten kan behöva vidta inom ramen för en katastrofinsats. Andra exempel kan vara att erbjuda skydd eller att tillhandahålla olika slag av hjälpmedel såsom skyddsutrustning och informationsmaterial. Denna uppräkning är emellertid inte avsedd att vara uttömmande, utan vilka insatser som ska vidtas inom ramen för en katastrofinsats är alltid beroende av behov och möjligheter i det enskilda fallet. Med hänsyn till att den centrala uppgiften vid de flesta katastrofinsatser säkerligen kommer att vara evakuering, föreslår dock regeringen att denna åtgärd nämns särskilt i lagtexten. Om staten genomför en evakuering inom ramen för en katastrofinsats kommer det att uppstå frågor om hur evakueringen ska genomföras, bl.a. om vart en evakuering ska ske och om de som evakueras ska ha rätt att medföra något bagage. Även här kan behoven och möjligheterna i det enskilda fallet skilja sig åt. Regeringen anser därför att det inte bör regleras hur dessa frågor ska hanteras, utan dessa och andra liknande frågor får avgöras inom ramen för de operativa beslut som kommer att fattas vid katastrofinsatsen. Regeringen vill emellertid göra följande påpekanden. En katastrofinsats är en extraordinär åtgärd där det kan antas att de som drabbats befinner sig i ett mycket utsatt läge oavsett om de är skadade eller inte. I en sådan situation är det naturligt att en evakuering som ut- gångspunkt har som slutlig destination. Det kan emellertid inte uteslutas att en evakuering i undantagsfall kan ske till någon annan plats, t.ex. till ett grannland, om säkerhetsläget där medger en evakuering dit och de drabbade där kan få den hjälp de behöver. För frågan om något bagage ska få medföras vid en evakuering är det viktigt att påpeka att en katastrofinsats som utgångspunkt är humanitär. De resurser som finns att tillgå ska därför i första hand användas för att ta hem personer som har drabbats. Någon rätt att få medföra bagage är knappast aktuell. Detta hindrar emellertid inte att det i enskilda fall ändå kan finnas möjlighet att medföra viss bagagemängd om sådant utrymme finns i de transporter som står till buds. Några remissinstanser har särskilt efterfrågat ett tydligare beaktande av barnens situation vid en katastrofinsats. Regeringen konstaterar att skyl- digheten att i all verksamhet se till att barnens bästa kommer i främsta rummet följer av . Särskild uppmärksamhet bör alltså fästas vid att vidta åtgärder för att garantera barns situation vid en katastrofinsats. Eftersom dessa åtgärder ofta kräver särskild kunskap finns det skäl att påpeka att barnkrisstödjare från ingår i den tidigare omnämnda stödstyrkan. Att i lagtexten särskilt betona ansva- ret för barn vid en katastrofinsats är enligt regeringens bedömning inte nödvändigt. Regeringen utgår däremot från att den beredskapsorganisa- tion som har byggts upp tar särskild hänsyn till barnens bästa i sitt kris- planeringsarbete. har ansett att insatser vid en pandemi ska inkluderas i lagtexten. Regeringen vill mot den bakgrunden påpeka att regeringens förslag även omfattar kris- eller katastrofsituationer i händelse av en pandemi. Hanteringen av en sådan situation kan emellertid vara särskilt komplicerad. Bland annat kan en smitta eller risk för smitta innebära att en eventuell evakuering måste ske under särskilda former, vilket kan innebära att reseföretagens transportresurser inte kan utnyttjas eller att en katastrofinsats inte alls kan genomföras. En katastrofinsats som har sin upprinnelse i en pandemi ställer därför extra stora krav på den befintliga krisberedskapsorganisationen. En närmare beskrivning av den särskilda problematik som smittsamma sjukdomar är förenad med, och som är aktuell också vid bedömningen av om en konsulär katastrofinsats ska genomföras eller inte, finns i regeringens proposition Katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands (prop. 2007/08:138). Enligt regeringens bedömning finns det dock inte något behov av att särskilt omnämna insatser vid en pandemi i lagtexten. Avslutningsvis kan som framgått behov av sjukvård komma att behöva tillgodoses inom ramen för en katastrofinsats. trädde lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands i kraft. Lagen ger landsting möjlighet att bedriva hälso- och sjukvård utomlands i syfte att minimera fysiska och psykiska följdverkningar av en allvarlig olycka eller katastrof. En sådan kata- strofmedicinsk insats kan genomföras inom ramen för en konsulär kata- strofinsats, men också utan något sådant samband; en katastrofmedicinsk Prop. 2009/10:98 insats kan med andra ord genomföras utan att staten genomför en konsu- Som framgår av förordningen (2008:553) om kata- strofmedicin som en del av svenska insatser utomlands, är det Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap som fattar beslut om att inleda eller avsluta katastrofmediciniska insatser. Det gäller oavsett om en kata- strofmedicinsk insats genomförs som en konsulär katastrof- insats eller inte. I avsnitt 5.3 har det beskrivits hur samordningen av olika insatser ser ut i händelse av en kris- eller katastrofsituation utom- lands. De principer för samordning och beslutsfattande vid en katastrof- insats som kommit till uttryck där föreslås inte ändras genom denna lag. Alla myndigheter som är involverade i en katastrofinsats ska alltså fatta egna och självständiga beslut om hur det egna stödet ska utformas och avges. Regeringen har dock en möjlighet att i enskilda fall fatta beslut som uppdrar åt en myndighet att medverka i en insats. Utrikesdeparte- mentet kommer att ha ett ansvar för den övergripande samordningen av en insats. Övriga frågor om vem som fattar beslut om och vid katastrofinsatser behandlas under avsnitt 6.4. 6.3Personkrets som kan omfattas av en konsulär katastrofinsats Regeringens förslag: En konsulär katastrofinsats ska kunna omfatta svenska medborgare, svenska medborgares utländska familjemed- lemmar samt i bosatta utlänningar. En konsulär katastrofinsats ska också kunna omfatta övriga nordiska medborgare och EU- medborgare, i den utsträckning som framgår av en samarbetsöverens- kommelse mellan de nordiska länderna respektive EUF-fördraget. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens för- slag (se betänkandet s. 70-71). Kommittén har emellertid inte i lagtexten angett att nordiska medborgare och EU-medborgare ska kunna omfattas av en konsulär katastrofinsats. Däremot har kommittén föreslagit att det i lagtexten tas in en hänvisning till socialförsäkringslagen (1999:799) i fråga om vem som ska anses vara bosatt i . Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser är uttryckligen positiva till att en vid personkrets ska kunna omfattas av en katastrofinsats. Några remissinstanser påpekar emellertid att det är otillfredsställande att per- sonkretsen ser annorlunda ut i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Dessutom påpekas att familjebegreppet inte ser likadant ut i alla länder. Ett par remissinstanser föreslår att någon form av prioriteringsordning för hur hjälp ska ges vid en katastrofinsats införs. med instämmande av för en ny myndighet med ansvar för frågor om samhällets krisberedskap och säkerhet påpekar att den föreslagna personkretsen underlättar en smidig hantering framförallt i samband med en evakuering. Ambassaden i Pe- king ifrågasätter om inte lagen borde reglera ansvar för EU- medborgare, nordiska medborgare och de lands medborgare för vilka påtalar särskilt att Regerings- kansliets föreskrifter om utlandsmyndigheternas beredskap inte överens- stämmer med socialförsäkringslagen (1999:799) avseende vem som kan anses vara familjemedlem. Det innebär att det blir en vidare krets som kan omfattas av en konsulär katastrofinsats när det handlar om en svensk medborgares utländska familjemedlemmar jämfört med en utländsk medborgare som är bosatt i enligt socialförsäkringslagens be- stämmelser; den svenske medborgarens utländska sambo omfattas av en katastrofinsats, medan den utländske medborgarens utländska sambo endast kommer att omfattas av en katastrofinsats om de tidigare varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn. Skälen för regeringens förslag: Som några remissinstanser påpekat finns det fördelar med att de konsulära reglerna är överensstämmande i fråga om vilka som kan omfattas av konsulärt stöd. finns det emellertid flera olikheter. Av 12 § förordningen (1992:247) med instruk- tion för utrikesrepresentationen följer att beskickningar och konsulat ska ta till vara svenska medborgares rätt och bästa. Huvudprincipen enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd är att den som är bosatt i men tillfälligt befinner sig utomlands kan vara berättigad till konsulärt ekonomiskt bistånd; här är alltså bosättningsprincipen styrande. I Reger- ingskansliets föreskrifter om utlandsmyndigheternas beredskap finns däremot inte motsvarande bosättningskrav, utan ansvaret omfattar svenska medborgare; i en evakueringssituation likställs dessutom med svenska medborgare bl.a. svenska medborgares utländska familjemed- lemmar, flyktingar eller statslösa som är bosatta i och i vissa fall utländska medborgare med permanent uppehållstillstånd i . som det finns uppenbara fördelar med att de konsulära reg- lerna är överensstämmande, är det viktigt att konstatera att reglerna fyller delvis olika syften. Således är huvudsyftet med det konsulära ekono- miska biståndet att göra det möjligt för enskilda personer som bor i Sve- rige och som har råkat i nöd eller annan svårighet utomlands att åter- vända till . I förarbetena till lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd angavs när det gäller utflyttade att ett beslut att bosätta sig i ett annat land innebär ett val av inte bara ett annat klimat, en annan prisnivå etc. utan också ett annat samhälle, och den utflyttade måste själv ta reda på och inrätta sig efter vilka rättigheter och skyldigheter han eller hon har där.