prop · GX03183 · 2010-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:183 Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår i propositionen att de medel som är avsatta för livslånga inkomstgarantier för konstnärer successivt omvandlas till tids- begränsade långtidsstipendier. Avsikten är att nå betydligt fler profess- nellt verksamma konstnärer än vad som är möjligt inom ramen för inkomstgarantiordningens begränsade mottagarantal. Till skillnad från inkomstgarantierna är stipendieformen pensionsgrundande. De konstnä- rer som utsetts till mottagare av inkomstgarantier föreslås behålla sin garanti. Regeringen avser att ge i uppdrag att utvärdera övergången från inkomstgarantiordning till långtidsstipendier. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Konstnärsbidrag av pensionskaraktär................ De bidragsgivande institutionernas erfarenheter................ Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer................................ Genomförande och konsekvensanalys............................................ Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer (/2332/KV) ........... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser ......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om en successiv avveckling av inkomstgarantier för konstnärer och en över- föring av frigjorda medel till pensionsgrundande tidsbegränsade långtids- stipendier (avsnitt 4). Ärendet och dess beredning Regeringen har i propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3 s. 58) aviserat att den avser att successivt omvandla de medel som är avsatta för statliga inkomstgarantier till tidsbegränsade långtids- stipendier till verksamma konstnärer. Förutsättningarna för förändringen har utvecklats närmare i promemorian Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer (/2332/KV). En sammanfattning av promemorian bifogas som bilaga 1. Promemorians förslag har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Ku2009/2332/KV). Statliga bidrag och ersättningar till enskilda konstnärer är en etablerad del av den svenska kulturpolitiken. Bidragens syfte är huvud- sakligen att öka konstnärernas möjligheter till konstnärlig förnyelse och utveckling genom att erbjuda en period av viss ekonomisk trygghet. En av dessa bidragsformer regleras i förordningen (1976:504) om in- komstgaranti för konstnärer. Enligt förordningen kan inkomstgaranti beviljas konstnärer som står för konstnärlig verksamhet av hög kvalitet och stor betydelse för svenskt kulturliv. och styrelsen för utser innehavare av garantin. Innehavare av inkomstgaranti utses som huvudregel under sin återstående livstid. Be- loppet reduceras i förhållande till innehavarens årsinkomst upp till ett basbelopp och av årsinkomsten i övrigt. Antalet inneha- vare av inkomstgaranti uppgår till 157 (jfr regleringsbrev , utg.omr. 17, anslaget 5:2 ap. Inkomstgaranti för konstnärer infördes och ersatte därmed bidrags- formen konstnärsbelöning som gällt . övergripande kriterium var att mottagaren gjort mycket betydande insat- ser inom svenskt kulturliv. Belöningen var i princip livslång. att ersätta konstnärbelöning med den nuvarande inkomstgarantiordningen var att belöningarnas karaktär av hedersbevis inte längre ansågs vara det Vid utseendet av innehavare betonades i stället vikten av att skapa ekonomisk trygghet i det konstnärliga arbetet. de regeringens förslag till riktlinjer för inkomstgarantin (se prop. 1975/76:135 s. 219 och 277, bet. KrU 1975/76:35, rskr. 1975/76:355). Beslut om innehavare av inkomstgaranti fattades av re- geringen efter förslag från och styrelsen för Därefter kom beslutsrätten att övertas helt av Konstnärs- nämnden och styrelsen för (se prop. 2001/02:1, 17, s. 69). Vid införandet av inkomstgarantiordningen angavs att inkomstgaranti- Prop. 2009/10:183 erna i första hand borde avse andra grupper än författare, översättare och Dessa konstnärsgrupper ansågs genom Författarfondens trygghetssystem, och särskilt genom införandet av den s.k. garanterade författarpengen, inte vara i samma behov av inkomstgarantier som andra grupper. delade inledningsvis denna uppfatt- ning. Mot bakgrund bl.a. av biblioteksersättningens värdeminskning gavs dock även dessa yrkeskategorier tillträde till garantiordningen och styrelsen för gavs rätt att, tillsammans med , föreslå innehavare av inkomstgaranti. Inom ramen kulturutredning Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84) prövades frågan om inkomstgarantierna. I betänkandet tog utredningen upp frågan om garantiordningens lämplighet mot bak- grund av att regeringen uttalat sin avsikt att överväga ett successivt utby- te från inkomstgarantier till långtidsstipendier eller tidsbegränsade bidrag (SOU 1995:84 s. 259 f., se även prop. 1994/95:100, bil. 12, s. 80). Ut- redningen valde att föreslå att inkomstgarantiordningen skulle bibehållas oförändrad som dess lämplighet borde utredas ytterligare. Ut- redningen föreslog också en utökad satsning på långtidsstipendier. Re- geringen valde att gå på utredningens linje om en oförändrad ordning och ett utökat antal långtidsstipendier (se prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). har totalt avsatts och fördelats i statlig inkomstgaranti. har 63 nya mottagare utsetts till innehavare av garantin. har genomsnittligen sex nya mottagare utsetts. Förordningen om inkomstgaranti för konstnärer reglerar inte vilka konstnärskategorier som är mottagare. Den praxis som utvecklats har dock resulterat i att mottagarkategorierna 2009 fördelade sig enligt följande: Tabell 3.1 Fördelning av mottagare av garantin De konstnärer som haft inkomstgaranti längst fick sin garanti 1965. Av de konstnärer som är innehavare av garantin har 35 pro- cent tilldelats dem . Den äldsta mottagaren är 96 Prop. 2009/10:183 år och den yngste . Av mottagarna är . gjorde 2004 en undersökning av hur garantin ut- nyttjats. Garantin uppgår till ett belopp maximalt motsvarande fem gånger basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. var basbeloppet och garantin uppgick därmed detta år till . Garantin är utformad med en avtrappningsregel som innebär att in- komster av eget arbete minskar utfallet av garantin. utbetala- des totalt till mottagarna, vilket betyder att av det totala förordningsreglerade garantiutrymmet utnyttjades. Det genomsnittliga uttaget av inkomstgarantin har aldrig överstigit av den i förordningen angivna maximalnivån. Däremot har an- slagsposten i stort sett utnyttjats fullt ut. Enligt förordningen (1976:528) om bidrag till konstnärer kan långtids- stipendier ges för en period på högst och uppgår till tre basbelopp. Antalet tioåriga långtidsstipendier är 102 stycken, varav 82 faller inom Konstnärsnämn- dens ansvarsområde och övriga inom (jfr re- gleringsbrev , utg.omr. 17, anslaget 5:2 ap. Långtidsstipendier kan lämnas för att ge aktiva konstnärer, som dokumenterat konstnärlig verksamhet av god kvalitet, arbets- mässig trygghet för att utveckla denna verksamhet. Stipendiet är skatte- pliktigt och betalar pensionsavgift på beloppet. De första 15 tioåriga långtidsstipendierna inrättades 1992. Avsikten var att systemet skulle byggas ut till 150 stipendier . inrättades ytterligare 15 tioåriga långtidssti- pendier . Regeringen beslutade om att inrätta ytterligare 57 stipendier. Det totala antalet långtidsstipendier är jämnt fördelade mellan könen, men varierar mellan olika konstområden. Bland filmkonstnärerna är könsfördelningen jämn och även bild- och formkonstnärerna befinner sig inom ramen för statistisk jämställdhet, dvs. inget kön har under 40 pro- cent av medlen. Inom teater- och dansområdet finns övervikt av kvinnor , som dock utjämnats gradvis. Musikområdet har en fort- satt övervikt av män, men denna övervikt har minskat något, från (jfr årsredovisning ). gjorde 2006 en utvärdering av långtidsstipendierna. Den visade bl.a. att flertalet konstnärer () uppgav att den tid de ägnat åt sin konstnärliga verksamhet ökade med mellan 25 och 100 pro- cent och att stipendiet påverkat deras sätt att arbeta som konstnärer. Stipendiet medförde att mottagarna även fått en position och karriär som gjorde att de kunde försörja sig på sin konst. Merparten () ansåg att långtidsstipendiet hade förbättrat möjligheterna att efter stipendieperioden arbeta som konstnärer i betydande eller avgöran- En majoritet bedömde, enligt utvärderingen, att deras inkomster Prop. 2009/10:183 av konstnärlig verksamhet ökade med mellan på grund av långtidsstipendiet. Enligt utvärderingen betonades det i enkätsvaren att stipendiet gett ar- betsro, möjlighet till konstnärlig fördjupning och ofta givande samarbe- ten med andra konstnärer. Även stipendiets betydelse för självförtroendet och produktiviteten underströks. Enligt tyder detta på att stipendiets mål i flera avseenden uppnås genom att stipendiaterna får tid och resurser att utveckla sitt konstnärskap, ökade möjligheter att få inkomster av konstnärligt arbete och en stärkt position inom yrket. Stipendier kan enligt förordningen (1976:528) om bidrag till konstnärer även ges till konstnärer som uppnått pensionsålder eller är förtidspensio- nerade. Bidraget ges på livstid med ett årligt belopp som uppgår till . betalade ut 192 löpande pensionsstipendier, varav 135 inom bild- och formområdet, till en total summa av . Bidraget är skattepliktigt. Konstnärsnämn- den har i princip upphört med att fördela nya pensionsstipendier. Nämn- dens principiella uppfattning är att pensioner till konstnärligt verksamma ska tryggas genom generella insatser snarare än genom stipendier och bidrag. Styrelsen för fördelar nya pensionsstipendier. Vid beslut om pensionsbidrag anpassas bidragsbeloppet till den sökandes övriga pensionsinkomster. Om den sökandes övriga pensionsinkomster överstiger 3,8 basbelopp (: ) får han eller hon inget bidrag från Författarfonden. Undersökningen Konstnärernas inkomster visar att konstnärer hade en lite högre medianinkomst än gruppen (, 2009). Pensionerade konstnärer som ännu är konstnärligt verksamma hänvisas till övriga stipendier och bidrag. 3.5De bidragsgivande institutionernas erfarenheter har vid ett flertal tillfällen, bl.a. i årsredovisningen och budgetunderlaget , påpekat att den nuvarande för- ordningen för inkomstgarantier motverkar arbetslinjen, dvs. ett bidrags- system som ska uppmuntra till arbete och egen inkomst. Slutsatsen har sin grund i att garantins regler innebär att den grupp innehavare som har lägst egen inkomst inte kan förbättra sin ekonomiska situation genom ett aktivt arbete. Vidare har pekat på de problem som finns vid fastställandet av garantinivån, t.ex. genom att den enskilde kan ha inkomster i olika inkomstslag. har återkom- mande föreslagit att anslagsposterna för inkomstgarantier och långtids- stipendier ska upplösas och i stället fördelas proportionerligt direkt till de tre anslagsposter där de konstnärskategorier som är mottagare av in- Författarfondens avsikt med förslaget har Prop. 2009/10:183 varit att öka flexibiliteten i bidragsgivningen. Avveckling av inkomstgarantier för Regeringens förslag: Inkomstgarantin för konstnärer ska avvecklas successivt i de delar som avser nyutnämningar av garantimottagare. gjorda medel ska överföras till pensionsgrundande tidsbegränsade lång- De innehavare som utsetts till mottagare av inkomstgarantier ska behålla sin garanti. Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att ut- värdera övergången från inkomstgarantiordning till långtidsstipendier. Promemorians förslag överstämmer med regeringens (se promemori- an s. 5 f.). Promemorian innehåller ingen uttrycklig bedömning, men frågan om en utvärdering av övergången av bidragsformerna berörs i Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har invänt mot för- slaget och anser övergripande att inkomstgarantiordningen bör bibehål- Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd (KLYS) har dessutom framfört att garantiordningen bör utvidgas. Som skäl till att bibehålla systemet har bl.a. anförts den livslånga ekonomiska tryggheten för väl etablerade konstnärer. Många har även framhållit inkomstgaranti- ernas roll som hedersbetygelse. har t.ex. KLYS anfört att om förslaget genomförs så delar KLYS bedömningen i promemorian att de medel som frigörs omvandlas till pensionsgrundande långtidsstipendier. KLYS har också pekat på vikten och behovet av en strategi för en gene- rell lösning av konstnärernas pensionssituation. bund och har understrukit att en sådan översyn bör inkludera näringsidkande kulturskapare och upphovsmän. har inga invändningar mot promemorians förslag och menar bl.a. att förslaget bidrar till att modernisera och effektivisera den statliga bidrags- och stipendiestrukturen. ställt sig positivt till den föreslagna formen för omvandling till långtids- har anfört att den inte tar ställning i frågan om inkomstgarantins avveckling, men att den, vid ett beslut om avveck- ling, stöder förslaget om att medlen ska återföras i form av långtidssti- Vidare har understrukit vikten av att in- komstgarantiordningen, vid ett genomförande av förslaget, ses över för att bl.a. uppmuntra innehavarna till egen intjänad inkomst. nämnden har även påpekat att det är viktigt att och ges vidare ramar gällande fastställandet av stipen- diernas löptid och storlek. har påpekat att fonden inte förordat en avveckling av inkomstgarantierna, men instämmer i promemorians slutsats att garantiordningens betydelse som generell pen- sionslösning är begränsad, vilket bör tas som utgångspunkt för en analys kring pensionsfrågan för de fritt verksamma upphovsmännen. presenterat synpunkter på utformningen av an- slagssystemet vid ett genomförande av förslaget. Ingen remissinstans har invänt mot promemorians förslag om att fort- sättningsvis utbetala garantier enligt nuvarande inkomstgarantiordning till de redan utsedda mottagarna. Ett flertal remissinstanser, däribland , har framhållit att det är viktigt att fördelningen av nya långtidsstipendier sker med hän- syn till omvärldsförändringar. har t.ex. påpekat att för- ändringar på kulturarbetsmarknaden bör vägas in. har ansett att fördelningen av långtidsstipendier mellan konstnärskategorier bör ske efter en övergripande omvärldsanalys och att en sådan analys bör göras av de bidragsgivande myndigheterna. och har understrukit betydelsen av att inte låsa stipendi- erna till fem- eller tioåriga stipendier, utan har betonat nödvändigheten av en flexibilitet i bidragsgivningen. KLYS och har framfört att en utvärdering av övergången mellan inkomstgarantier till långtidsstipendier från genomförandet ligger för snart i tiden. Skälen för regeringens förslag: Den grundläggande principen om statligt stöd till konstnärer är att det ska grundas på ersättning för konst- närligt arbete eller bidra till att ge mottagaren ekonomiskt utrymme för att ägna sig åt sin konstnärliga verksamhet och utveckla sitt konst- närskap. Inkomstgarantiordningen möter delar av dessa målsättningar, men brister i andra. Ett flertal remissinstanser anser att inkomstgaranti- ordningen bör bibehållas, dels för att ordningen skapar en livslång eko- nomisk trygghet för mottagaren, dels för att den utgör en bekräftelse på ett betydande konstnärskap grundad på en kvalitativ bedömning av gjor- da prestationer. Regeringen kan visserligen ha förståelse för remissinstansernas syn- punkter i dessa delar. anser regeringen att det är nödvändigt att återkommande pröva stödordningars tillämplighet och effektivitet. När det gäller det ekonomiska utfallet av de avsatta medlen inom ramen för inkomstgarantin är de avgörande skälen för en övergång till ett flexibelt långtidsstipendiesystem, enligt regeringen, att medlen kommer att nå fler professionella konstnärer som ordningen blir pensionsgrundan- de. Behovet av en förstärkning av långtidsstipendierna och deras positiva effekter bekräftas även i genomförda utvärderingar. Vidare kommer en mer återkommande prövning av medelsfördelningen att innebära större möjligheter att anpassa bidragsgivningen till relevanta omvärldsföränd- ringar. När det gäller belöningsmomentets vikt och betydelse för den enskilde konstnären och för konstens roll i samhället menar regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, att den delen av inkomstgarantiordningen har relevans. vill regeringen understryka att belöningsmomen- tets betydelse inte bara har relevans när det gäller inkomstgarantiord- ningen. Utnämning av en mottagare till t.ex. ett långtidsstipendium inne- bär även det en kvalificerad kvalitetsprövning av det enskilda konst- närskapet. Avseende avvecklingen av nuvarande inkomstgarantisystem anser re- geringen, i enlighet med promemorians förslag, att redan utnämnda inne- havare av inkomstgarantin ska behålla sina rättigheter med nuvarande villkor under sin återstående livstid. Detta ska gälla alla mottagare som Prop. 2009/10:183 utsetts fram till det att förslaget genomförs. Regeringen delar även promemorians förslag om att de medel som ef- ter hand frigörs ska omvandlas till tidsbegränsade långtidsstipendier. När det gäller formerna för bidragsgivningen får regeringen understryka vikten av att de bidragsgivande myndigheterna ges utrymme för en flexi- bilitet i bidragsgivningen, särskilt när det gäller stipendiernas löptid och storlek. I övergången får de medel som överförs i långtidsstipendier inte överstiga minskningen i inkomstgarantisystemet. Regeringen anser vidare att det är viktigt att de bidragsgivande myn- digheterna vid omfördelningen av frigjorda medel från inkomstgaranti- ordningen gör en omvärldsanalys av behov och förutsättningar, vilket också flera remissinstanser framfört. I en sådan analys utgör den nuva- rande fördelningen av inkomstgarantier mellan olika konstnärskategorier en av flera faktorer. Regeringen noterar att ett flertal remissinstanser menar att frågan om inkomstgarantiordningen tydliggjort behovet av en djupare analys av pensionsfrågorna för de konstnärsgrupper som inte är arbetstagare, dvs. den stora gruppen konstnärer som är bl.a. näringsidkare och uppdragsta- gare. Det är en uppgift för regeringen att utforma de förordningsändringar som blir aktuella med anledning av förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen avser att ge i uppdrag att göra en utvärdering av övergången från in- komstgarantiordning till långtidsstipendier från genomföran- det. Regeringen menar att det dessutom finns skäl att göra en ytterligare utvärdering från övergången mellan bidragsformerna. 5 Genomförande och konsekvensanalys Den föreslagna avvecklingen av inkomstgarantiordningen innebär en successiv övergång till långtidsstipendier. De innehavare som redan utsetts till mottagare av garanti kommer att behålla dessa i enlighet med nuvarande ordning, vilket innebär att övergången troligtvis kommer att pågå i minst innan den är fullt genomförd. Den före- slagna modellen kommer att innebära en ökad flexibilitet i medelsan- vändningen och möjliggöra flera mottagare. Förutsättningarna för den successiva övergången mellan bidragsformerna bör vara på plats möjligt efter beslut. De förändringar som föreslås kommer att kunna hanteras inom ramen för de bidragsgivande myndigheternas ordinarie uppdrag och inom be- fintliga anslag. Regeringen bedömer att förslaget inte kommer att få några ekonomiska konsekvenser. Sammanfattning av promemorian Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer (/2332/KV) Statliga bidrag och ersättningar till enskilda konstnärer är en etablerad del av den svenska kulturpolitiken. Bidragens syfte är huvud- sakligen att öka konstnärernas möjligheter till konstnärlig förnyelse och utveckling genom att erbjuda en period av viss ekonomisk trygghet. En av dessa bidragsformer regleras i förordningen (1976:504) om inkomst- garanti för konstnärer. Enligt förordningen kan inkomstgaranti beviljas konstnärer som står för konstnärlig verksamhet av hög kvalitet och stor betydelse för svenskt kulturliv. Regeringen anser att den grundläggande principen om statligt stöd till konstnärer är att det ska grundas på ersättning för konstnärligt arbete eller bidra till att ge mottagaren ekonomiskt utrymme att ägna sig åt sin konstnärliga verksamhet. Mot denna bakgrund har regeringen i proposi- tionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3) aviserat att den avser att successivt omvandla de medel som är avsatta för statliga in- komstgarantier till tidsbegränsade långtidsstipendier till verksamma konstnärer. Förslaget i promemorian innebär att de tidigare livslånga inkomstga- rantierna efter hand omsätts till tidsbegränsade och pensionsgrundande långtidsstipendier. De innehavare som utsetts till mottaga- re kommer att fortsatt behålla sin garanti. I promemorian görs bedöm- ningen att de avsatta medlen kommer att nå betydligt fler professionellt verksamma konstnärer än vad som är möjligt inom ramen för in- komstgarantiordningens begränsade mottagarantal. Vidare är stipendie- formen pensionsgrundande, till skillnad från inkomstgarantierna. ska göra en utvärdering av övergången mellan bidragsformerna. promemoria Avveckling av inkomstgarantier för konstnärer (/2332/KV) har remitterats till Kammarkollegiet, , , , , , , Stiftelsen , , Föreningen , Före- ningen Svenska Tonsättare, av Popu- lärmusik, Föreningen och Industriformgivare, , Konstnärliga och Litterära Yrkesutöva- res , , Kungliga Akademi- en för de fria konsterna, , Läromedels- författarnas förening, , Svensk Danskom- mitté, , , Svens- ka , , Svenska Teaterför- bundet, , , . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , ordförande, och statsråden , , Husmark , , , , , , , , , , , , Adel- sohn , , , Regeringen beslutar proposition 2009/10:183 Avveckling av inkomstga- rantier för konstnärer