prop · GX03133 · 2010-03-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:133 Höjt mål och vidareutveckling av elcertifikatsystemet Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Elcertifikatsystemet förlängs till utgången av . Det nya målet för produktionen av förnybar el innebär en ökning med jämfört med nivå. Kvotplikten ska beräknas enligt nya kvoter som gäller . Lagändringarna träder i kraft . Elcertifikatsystemet bör utvecklas för att omfatta fler länder. Inrikt- ningen är att en gemensam marknad med bör etableras med start . kommer att få ett kompletterande uppdrag att i samråd med analysera den framtida kostnads- utvecklingen och utformningen av insatser för att motverka risken för eventuellt kraftigt höjda kostnader i syfte att få ett utvecklat besluts- underlag om lämpliga åtgärder för att hålla kostnaderna för konsumen- terna nere. Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:113) om elcertifikat ......... Ärendet och dess beredning.............................................................. Ett nytt mål i elcertifikatsystemet ..................................................... Nya och justerade kvoter ................................................................ Samarbete för att öka andelen förnybar energi ............................... Effekter för konsumenterna av en ökad ambitionsnivå i Bilaga 1 Sammanfattning av ................. Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2003:113) om elcertifikat, dels godkänner 2.det nya målet för ökningen av förnybar el (avsnitt 4). 2Förslag till lag om ändring i lagen (2003:113) om elcertifikat Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8, 9 och 10 §§ samt 4 kap. 3 § lagen (2003:113) om elcertifikat ska ha följande lydelse. För produktionsanläggningar som har tagits i drift efter har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat 1. när har gått från det att tilldelningen började, eller 2. om tilldelningen har börjat år 2. om tilldelningen har börjat år 2016 eller senare, efter utgången 2021 eller senare, efter utgången För ökad produktionskapacitet i anläggningar som avses i 1 § tredje stycket och 2 § tredje stycket har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat när har gått från den dag då produktionen av förnybar el ökade. Elcertifikat får inte heller tilldelas efter utgången av . För anläggningar som avses i 3 a § har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat när har gått från den dag då anlägg- ningen, enligt tillsynsmyndig- hetens beslut om godkännande enligt 5 §, är att anse som ny. Elcertifikat får inte heller tilldelas efter utgången av . Om en ansökan om god- kännande för tilldelning av elcerti- fikat enligt 1 § tredje stycket, 2 § tredje stycket, eller 3 a § kommer in till tillsynsmyndigheten efter det att anläggningens godkännande för tilldelning har återkallats enligt 6 kap. 6 § 3 a, får elcertifikat endast tilldelas från tillsyns- myndighetens nya beslut om god- kännande för tilldelning av elcertifikat. För ökad produktionskapacitet i anläggningar som avses i 1 § tredje stycket och 2 § tredje stycket har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat när har gått från den dag då produktionen av förnybar el ökade. Elcertifikat får inte heller tilldelas efter utgången av . För anläggningar som avses i 3 a § har producenten inte rätt att tilldelas elcertifikat när har gått från den dag då anlägg- ningen, enligt tillsynsmyndig- hetens beslut om godkännande enligt 5 §, är att anse som ny. Elcertifikat får inte heller tilldelas efter utgången av . Om en ansökan om god- kännande för tilldelning av elcerti- fikat enligt 1 § tredje stycket, 2 § tredje stycket eller 3 a § kommer in till tillsynsmyndigheten efter det att anläggningens godkännande för tilldelning har återkallats enligt 6 kap. 6 § 3 a, får elcertifikat endast tilldelas från tillsyns- myndighetens nya beslut om god- kännande för tilldelning av elcertifikat. Har en certifikatberättigad producent varit förhindrad att tilldelas elcertifikat får tillsyns- myndigheten, om det finns synnerliga skäl, efter ansökan av producenten medge en förlängning av en tilldelningsperiod som följer av 7, 8 eller 9 §. En sådan förläng- ning ska motsvara den tid producenten har varit förhindrad att tilldelas elcertifikat, dock längst till utgången av . Har en certifikatberättigad producent varit förhindrad att tilldelas elcertifikat får tillsyns- myndigheten, om det finns synnerliga skäl, efter ansökan av producenten medge en förlängning av en tilldelningsperiod som följer av 7, 8 eller 9 §. En sådan förläng- ning ska motsvara den tid producenten har varit förhindrad att tilldelas elcertifikat, dock längst till utgången av . Kvotplikten beräknas enligt vad Kvotplikten beräknas enligt vad som framgår av följande tabell. som framgår av följande tabell. Om den beräknade kvotplikten inte omfattar elcertifikat till ett fullt heltal, skall antalet avrundas till närmaste heltal. Kvotplikten skall dock alltid omfatta minst ett elcertifikat. Vid beräkningen av en el- leverantörs kvotplikt skall leve- rantörens försäljning av el anses motsvara den mängd el som leve- rantören har fakturerat elan- vändare under beräkningsåret och som inte omfattas av en elan- vändares kvotplikt. Vid beräkningen av en elan- vändares kvotplikt skall den del av användningen som består av el som köpts från en elleverantör anses motsvara den mängd el som elanvändaren fakturerats för under beräkningsåret. Om den beräknade kvotplikten inte omfattar elcertifikat till ett fullt heltal, ska antalet avrundas till närmaste heltal. Kvotplikten ska dock alltid omfatta minst ett elcertifikat. Vid beräkningen av en el- leverantörs kvotplikt ska leve- rantörens försäljning av el anses motsvara den mängd el som leve- rantören har fakturerat elan- vändare under beräkningsåret och som inte omfattas av en elan- vändares kvotplikt. Vid beräkningen av en elan- vändares kvotplikt ska den del av användningen som består av el som köpts från en elleverantör anses motsvara den mängd el som elanvändaren fakturerats för under beräkningsåret. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133). Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154, bet. 2005/06:NU17, rskr. 2005/06:361) gjorde den tidigare regeringen bedömningen att den långsiktiga utvecklingen av elcertifikatsystemet borde följas upp och utvärderas vid återkommande översyner med start vid en kontrollstation 2012. I propositionen angavs också att förutsättningarna för att ytterligare öka den förnybara elproduktionen efter 2016 skulle övervägas i samband med kontrollstationen 2012. Regeringen har dock i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:133) presenterat nya energipolitiska mål för förnybar energi. En central del i regeringens strategi för en hållbar energi- och klimatpolitik är att fortsatt främja utbyggnaden av förnybar elproduktion och ange de medel som är viktiga i syfte att uppnå det nationella övergripande målet om förnybar energi och därmed mål enligt EU:s direktiv om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor1 (nedan benämnt förnybartdirektivet) om . Bedömningen i propositionen var bl.a. att elcertifikatsystemet skulle vidareutvecklas och att ett nytt mål för ökningen av den förnybara elproduktionen borde sättas upp i nivå med jämfört med läget . Mot bakgrund av ändrade förutsättningar har det därför funnits behov av att påbörja arbetet med den översyn av elcerti- fikatsystemet som aviserades något tidigare. (nedan benämnd ) fick i uppdrag (dnr N2009/5780/E) att analysera och lämna förslag till hur en höjning av målet för den förnybara elproduktionen skulle genomföras. I uppdraget angavs att förslag på ändrade kvoter skulle gälla tidigast och framåt för att inte radikalt ändra förutsättningarna för den pågående handeln och redan ingångna avtal. I uppdraget ingick också att överväga eventuella behov av korrigeringar för åren 20112012 om sådana bedömdes kunna ske utan att tilltron till marknaden för elcertifikat äventyrades. Myndigheten skulle även bedöma de olika energislagens potentiella bidrag till målupp- fyllelsen. En sammanfattning av finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig hos Närings- departementet (dnr N2009/7480/E). Den remissbehandlade lagtexten överensstämmer i sak med propositionens lagförslag. fick även i uppdrag av regeringen att analysera vilka effekter en ambitionshöjning i elcertifikatsystemet kan komma att få för de elkunder som omfattas av elcertifikatsystemet fram 1 och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, , s. 16, Celex 32009L0028). och därefter (dnr N2009/5780/E). Uppdraget redovisades den Prop. 2009/10:133 i rapporten för elkunden av en höjd ambitionsnivå i elcertifikatsystemet Delredovisning 2 (dnr N2010/7/E). I denna proposition föreslås en förlängning av elcertifikatsystemet till och med samt justering av kvotpliktsnivåerna för åren 2013 och nya kvotpliktsnivåer för åren 2031 . Författningstekniskt och även i övrigt är frågan av sådan beskaffenhet att regeringen bedömer att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Ett nytt mål i elcertifikatsystemet Regeringens förslag: Elcertifikatsystemet förlängs till utgången av godkänner det nya målet för produktionen av förnybar el, som innebär en ökning med jämfört förslag: Överensstämmer med regeringens för- slag när det gäller förlängningen av elcertifikatsystemet. hetens rapport innehåller förslag till justerade och nya kvotpliktsnivåer för att uppnå en ökning av den förnybara elproduktionen med Förslaget till nya kvotpliktsnivåer överensstämmer således med regeringens bedömning i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163). Remissinstanserna: , och Svensk Fjärr- värme stödjer den ambitionshöjning som tidigare aviserats av regeringen som ett medel för att uppnå mål om förnybar energi. Näringsliv framför att det mål som har satts, till 2020, bör kunna justeras om samhällets ekonomiska börda blir alltför tung. Näringsliv menar att de enda fasta punkterna i systemet är utgångsläget och målet men att vägen dit är full av osäkerheter och antaganden. anser de att kontrollstationerna även bör omfatta en rimlighetsbedömning av det gällande målet och av samhällskostnaden för att nå det. ambitiös utbyggnadsplan för förnybar elproduktion får inte äventyra konkurrenskraften hos svenska företag. en tydlig koppling mellan kraven i förnybartdirektivet och de nationella utbyggnadsmålen för förnybar kraft. SVEBIO ser positivt på förslaget att höja kvoten i elcertifikatsystemet eftersom det finns en betydande potential att öka produktionen av SVEBIO anser dock att det är uppenbart att det finns en potential att bygga ut den svenska förnybara elproduktionen som ligger långt över kvotnivån . sig till SVEBIO:s remissvar och framhåller att förslaget om att öka ambitionsnivån i elcertifikatsystemet till ny förnybar elproduk- tion jämfört med är ett steg i rätt riktning men anser att det inte är tillräckligt. Ambitionsnivån bör i stället öka till förnybar el 2020, i syfte att uppnå planeringsmålet för landbaserad vind- kraft () och främja andra former av förnybar elproduk- Prop. 2009/10:133 tion. Bakgrund: Genom propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) beslutade om att användningen av el från förnybara energikällor skulle öka med års nivå . Det huvudsakliga styrmedlet för att nå målet var systemet med elcertifikat som infördes . Genom propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154) beslutade att elcertifikatsystemet skulle förlängas till utgången av och att det nya målet för produktionen av förnybar el skulle vara en ökning med jämfört med nivå. I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163) gjorde regeringen bedömningen att elcertifikatsystemet skulle utvecklas ytterligare och att ett nytt mål för ökningen av den förnybara elproduk- tionen skulle sättas upp i nivå med jämfört med läget . Skälen för regeringens förslag: Det nya målet i nivå med fastställdes i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163) för att ge stabila förutsätt- ningar för nya investeringar i förnybar elproduktion och därmed bidra till att nå målet om att andelen förnybar energi ska vara av den totala energianvändningen. Sistnämnda mål har sin grund i det bindande mål om förnybar energi som angetts för i förnybartdirektivet. I det prognosdokument som , i enlighet med direktivets artikel 4.3, har anmält till Europeiska kommissionen2, prognostiseras att andelen energi från förnybara energikällor i den slutliga energianvändningen (brutto) kommer att vara . beräknas således få ett överskott på i förhållande till direk- tivets bindande mål på . Den till kommissionen redovisade prognosen baseras på Långsiktsprognos 20083 och vid beräkningen har elcertifikatsystemets nya mål i nivå med använts. Prognosen bekräftar således att en målnivå i elcertifikat- systemet på är väl avvägd för att nå såväl direktivets bindande mål som det nationella målet. Regeringen finner sammantaget inga skäl att nu göra en annan bedömning utifrån de krav på ändrad ambitionsnivå som framförts av vissa remissinstanser. 2Återrapportering enligt regleringsbrev 2009 med Handlingsplan för förnybar energi delredovisning, N2009/9287/E. 3Energimyndighetens , ER 2009:14. som målnivån i elcertifikatsystemet höjs förlängs systemet Prop. 2009/10:133 till utgången av 2035. Därmed möjliggörs att anläggningar som byggs fram till och med kan tilldelas elcertifikat . 5 Nya och justerade kvoter Regeringens förslag: Kvotplikten beräknas enligt vad som framgår av nedanstående tabell. Antal certifikat per såld eller använd förslag: Överensstämmer med regeringens för- slag. Remissinstanserna: konstaterar att Energimyndig- heten föreslår att kvoterna ökas stegvis i en jämn takt och frågar sig hur detta påverkar investeringsviljan för förnybar Verket ser en risk att investerare planerar och får tillstånd i en snabbare takt än kvoterna höjs. noterar att den extra höjning av kvoterna som syftar till att minska historiskt upplupna elcertifikatöverskott riskerar att medföra avsevärda kostnadsökningar för de kvotpliktiga och därmed i slutändan för elkonsumenterna. Verket anser att det inte framgår av rapporten om andra och möjligtvis mindre marknadspåverkande åtgärder för att komma till rätta med överskottet på elcertifikat har övervägts inom ramen för myndighetens analys. Alternativ som, i detta sammanhang, exempelvis kunde ha belysts är att begränsa elcertifikatens livslängd. Energi- marknadsinspektionen delar bedömning att det inte är lämpligt att ändra kvoterna för och menar att långsiktighet vad gäller marknadsvillkoren är essentiellt för väl fungerande energi- marknader. Inspektionen menar vidare att eftersom tvååriga avtal är relativt vanliga på elmarknaden så bör förändringar avseende kvotplikten inom den tidsaspekten inte genomföras utan att det har aviserats i förväg att en förändring är att vänta. tillstyrker förslaget att inte justera kvoterna . Detta med hänvisning till redan ingångna långa avtal. , och Svensk Fjärrvärme framför att ändringar i kvoten radikalt skulle ändra förutsättningarna för den pågående handeln och redan ingångna avtal och anser att ett sätt att skapa ett långsiktigt trovärdigt mål är att uttrycka målet för elcertifikatsystemet som en procentandel av den kvotpliktiga elanvändningen analogt med åtagande mot EU, som är uttryckt i procent av energianvändningen. Detta innebär att kvoterna inte behöver justeras om elanvändningen förändras och trovärdigheten för systemet ökar. Oberoende elhandlare anser att det är viktigt att det finns stabilitet och långsiktighet i systemet och att det därför är klokt att inte föreslå någon ökning av kvoterna för utan att först justera kvoterna . , , anser att justeringen av kvoten bör ske redan från i stället för föreslagna eftersom överskottet av elcertifikat åren 20112013 blir alltför stort, vilket får konsekvensen att priset på elcerti- fikat successivt kommer att falla och att därmed försena nödvändiga investeringsbeslut för ny produktion som behövs för perioden . SKM menar vidare att har varit känt som en tidpunkt för större förändringar i elcertifikatsystemet och betonar vikten av att inte göra stora förändringar mellan kontrollstationerna. Svensk Vindenergi ser med oro på det stora överskottet av elcertifikat som prognostiserar för åren 2010 och framför att ytterst få nya investeringsbeslut har tagits förutom för enskilda vindkraftverk. Anledningen är till största delen bristande lönsamhet. Marknaden får inte den nödvändiga signal som elcertifikat- systemet borde ge och detta beror huvudsakligen på det överskott som byggs upp i marknaden. Svensk Vindenergi anser vidare att målet och vägen dit bör uttryckas i samma storheter, antingen som procent eller absoluta tal. , SERO uttrycker i sitt remissvar oro för överskottet på elcertifikat och anser att kvotplikten behöver ökas markant jämfört med förslaget i rapporten. SERO tar i sitt remissvar upp olika metoder att minska överskottet, bl.a. att elintensiv industri skulle kunna få en viss Ett annat alternativ som nämns är att komplettera systemet med andra stödsystem. Markedskraft framför att marknaden varit förberedd på en förändring av kvotplikten och att en förändring av kvotplikten för det året inte bör medföra en för stor föränd- ring av prissättningen i marknaden. Markedskraft anser att även redan ingångna avtal inte bör påverkas i någon större omfattning. Markedskraft framför att det finns en risk för att det förväntade överskottet på elcerti- fikat tillsammans med låga elpriser kommer att hålla nere investeringsviljan. Mot denna bakgrund föreslår de att höjningen av kvotplikten för att justera överskottet läggs , 201216, med tyngdpunkt . anser att det skulle gynna elcertifikatsystemet och minska pris- effekterna om höjningen av kvoterna också omfattade . Det skulle skapa en jämnare övergång från en överskottssituation till mer balanserad utbudsbild. Att vänta med en kvothöjning till 2013 kommer inte att gynna systemet mot bakgrund av det förväntade överskottet. Airtricity saknar en skattning av de prisrisker som en kvothöjning 2012 skulle innebära enligt underlag. Enligt Airtricity är pris- riskerna begränsade. välkomnar förslaget om att öka kvotnivåerna men de bedömer att ökningen inte är tillräcklig för att hantera den kommande utbyggnaden. Det finns en risk att de föreslagna kvoterna kommer att överskridas om en hög utbyggnad nås. NV Nordisk Vindkraft anser vidare att det är viktigt att minimera risken för överutbud av elcertifikat och menar att regeringen bör överväga hur risken kan minskas och hur den långsiktiga stabiliteten på elcertifikatmarknaden kan säkerställas. Nordisk Vindkraft föreslår att man inför kontrollpunkter med möjlighet att justera kvoterna. framför att det för att få en uppfattning om med vilken regelbundenhet kontrollstationer bör hållas vore en känslig- hetsanalys av den föreslagna kvotkurvan och dess inverkan på elcerti- fikatpriset till nytta. Ett enda år med extrema prisnivåer kan få mycket besvärliga konsekvenser för ett kvotpliktigt företag, eller för ett hushåll. I ett sådant fall är kontrollstationer en mycket som kan innebära stora utmaningar för det enskilda företaget. Bakgrund: I propositionen Förnybar el med gröna certifikat (prop. 2005/06:154) aviserades att den långsiktiga utvecklingen av elcertifikat- systemet skulle följas upp och utvärderas vid återkommande översyner. Översynerna borde, enligt propositionen, ske , med start vid en kontrollstation . I uppdrag ingick det att överväga en justering av kvoterna . Bakgrunden till denna del av uppdraget är att den faktiska kvotpliktiga elanvändningen totalt sett har varit lägre än den som prognostiserades vid framtagandet av kvoterna som presenterades i propositionen Förnybar el med gröna certifikat, vilket medfört att överskottet på elcertifikat har blivit större än vad som beräknats. Detta innebär att kvotnivån skulle behöva justeras och/eller för att öka sannolikheten för att nå den ambition på som uttrycks i nämnda proposition. I uppdrag angavs dock att en justering av kvoterna endast skulle föreslås om det bedömdes vara möjligt utan att tilltron till marknaden för elcertifikat riskerade att äventyras. : betonar i sin rapport att ett överskott på elcertifikat är viktigt för att balansera produk- tion och efterfrågan i elcertifikatsystemet då det finns flera parametrar förutom utbyggnaden av nya anläggningar som påverkar den förnybara elproduktionen. Exempel på detta är temperatur, nederbörd, vindtillgång, elbalans, elpris och elcertifikatpris. Överskottet av elcertifikat behövs också då alla elcertifikat som finns på marknaden inte är handelsbara. Om antalet elcertifikat på marknaden är detsamma som efterfrågan är det generellt brist på elcertifikat eftersom några säljare alltid inväntar högre priser. Om det inte skulle finnas något överskott på elcertifikat skulle risken för kraftiga prisstegringar och ett volatilt pris vara stort, vilket inte är önskvärt då det sprider en stor osäkerhet på marknaden. kan ett stort överskott av elcertifikat till följd av en lägre efter- frågan jämfört med vad som antogs när kvoterna beslutades, påverka möjligheten att nå systemets uppsatta mål. Detta då inte lika mycket ny produktion måste tillkomma för att kvotplikten ska kunna uppfyllas. Ett överskott på elcertifikat kan också leda till ett lägre pris på elcertifikaten som i sin tur kan leda till en sjunkande investeringsvilja hos projektörerna. Priset och därmed investeringsviljan ökar igen då över- skottet har hamnat på rätt nivå eller när marknaden tror att systemet går in i en situation med sämre tillgång på elcertifikat. I konstruktionen av kvotkurvan har utgått ifrån att ett överskott på elcertifikat på kan vara en lämplig grund i systemet. I det verkliga utfallet kommer överskottsnivån att variera beroende på flera faktorer där utbyggnadstakten är den mest betydelse- fulla. Enligt Energimyndighetens rapport var överskottet 4,8 miljoner elcerti- fikat /2009. Utifrån prognostiserad elanvändning och utbyggnadstakt av den förnybara elproduktionen beräknar myndigheten att överskottet på elcertifikat kommer att öka och för införandet av nya kvoter uppgå till cirka 8 miljoner. bedömer i sin rapport att en justering av kvoterna inte skulle få någon tydlig påverkan på utbygg- nadstakten för den förnybara elproduktionen utan snarare leda till en justering av det överskottet på elcertifikat som finns på marknaden bl.a. till följd av en lägre elanvändning. Myndigheten anser vidare att en justering av kvoterna kan medföra positiva konsekvenser så som minskat överskott och bättre förutsätt- ningar för att nå målet , men att en justering också kan medföra negativa konsekvenser då den t.ex. ändrar förutsättningarna för redan pågående terminshandel med elcertifikat och ingångna elavtal mellan elleverantörer och slutanvändare. Mot bakgrund av detta konstaterar i sin rapport att en justering av kvoten för inte bör göras av det skälet att det skulle vara en ändring före kontrollstationen 2012 som skulle kunna skada marknadens förtroende för elcertifikatsystemet. Energimyndig- heten bedömer inte heller att en justering av kvoten för bör göras då samma vinster som en sådan justering skulle medföra går att få om kvoten förändras .