prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Om småhus- ägaren själv utför åtgärden, är det naturligtvis han eller hon som ansvarar för eventuella fel. Konsekvensen av ett sådant förslag skulle bli att i småhusfallet direkt kan rikta ett föreläggande mot den som har utfört den faktiska åtgärden. Om en byggentreprenör har utfört åtgärden, kan alltså företag rikta en sanktion, t.ex. ett förelägg- ande, i stället för att som rikta det mot småhusägaren, som i sin tur måste föra anspråket vidare på entreprenören enligt konsumenttjänstla- gen. Utredningen föreslog att ansvaret för utföraren bör gälla vid uppför- ande av och arbeten på eller i ett en- och tvåbostadshus och vid nybygg- nad för en bostadsrättsförening. En stor del av byggandet av en- och tvåbostadshus utgörs av förtillver- kade delar som en husleverantör svarar för. Byggherren som beställer ett förtillverkat hus borde, enligt utredningens uppfattning, kunna räkna med att också få ett hus som uppfyller föreskrifter. Ofta innebär köpet dock att husleverantören endast tar ansvar för de levererade delarna och inte för huset i färdigt skick. Enligt utredningens bedömning är det dock rimligt att ansvaret för att huset blir uppfört i enlighet med alla föreskrifter ska vila på husleverantören. Reformbehovet ligger enligt utredningen på den form av bygge som ut- redningen har betecknat delad entreprenad med inslag av självbyggeri. Konsumentens intresse står här i förgrunden, och dennes intresse är att den professionelle husleverantören inte lämnar konsumenten i sticket när det gäller uppförandeskedet. Konsumenten behöver en professionell part med fullt ansvar och konsumenten är bäst betjänt av att då ha en enda motpart och inte, som , en samling entreprenörer som arbetar utan inbördes samordning. Utredningen föreslog att leverantören av husbyggsatser ska ha ett Prop. 2009/10:170 offentligrättsligt ansvar genom en ny sanktionsbestämmelse som ger möjlighet att rikta förelägganden direkt mot leveran- tören att vidta rättelse, när någon av entreprenörerna har åsidosatt en teknisk föreskrift. För att denna nya bestämmelse ska få full effekt bör husleverantörens ansvar gälla, oavsett om utföraren har anlitats av husleverantören eller av byggherren. Efter ett sådant föreläggande kan husleverantören i sin tur överföra ansvaret på de entreprenörer som har uppfört huset efter avtal med husleverantören. De entreprenörer som byggherren har anlitat kan husleverantören givetvis inte föra någon civil- rättslig talan mot. Byggherren ska dock inte behöva räkna med mer än en motpart. Detta förslag får enligt utredningen påtagliga konsekvenser för de hus- företag som överlåter ansvaret på okunniga byggherrar eller som inte biträder byggherren alls med att skaffa fram några entreprenörer. Men eftersom flera husleverantörer agerar som totalentrepre- nörer, innebär förslaget inte någon omöjlig lösning. I stället får det anses leda till en bättre konkurrens. Utredningens förslag är intressant. Genom att en part åläggs ett ansvar för brister i en annan parts åtagande, trots att den senare parten har arbe- tat helt fristående från den förstnämnde parten, skulle den föreslagna re- formen dock innebära en utvidgning av det s.k. principalansvaret i svensk rätt. Förslaget bör utredas ytterligare innan det kan läggas till grund för en författningsändring, bl.a. bör en djupare analys av förhållandet mellan ansvarsbestämmelserna i och konsumentlagstift- ningen göras. Även om regeringen inte går vidare med byggprocessutredningens för- slag om delat ansvar för byggåtgärder, preciseras byggherrens skyldighet att ansvara för kontrollen för den vidtagna åtgärden till den kontroll som ska utföras enligt den av beslutade kontrollplanen. Detta bör tydliggöra byggherrens ansvar i denna del. Kontrollplanen ska framgå av startbesked. Regeringens förslag: Inför det tekniska samrådet ska byggherren se till att det finns en kontrollplan för kontrollen av lov- och anmälnings- pliktiga bygg- och rivningsåtgärder. I lagen anges vad kontrollplanen ska omfatta i fråga om kontroller, anmälningar och arbetsplatsbesök m.m. Av kontrollplanen ska framgå i vilken omfattning kontrollen ska utföras inom ramen för byggherrens dokumenterade egenkontroll eller av en särskild sakkunnig som ska vara certifierad. Kontrollplanen ska vara anpassad till omständigheterna i det enskilda fallet och ha den ut- formning och detaljeringsgrad som behövs för att på ett ändamålsen- ligt sätt säkerställa att alla väsentliga tekniska egenskapskrav uppfylls. utövar kontroll enbart som tillsynsåtgärder. förslag överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Kommittén föreslog dessutom en ny kontrollform i form av en obe- roende person eller organisation i tredjepartsställning. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har ställt sig positiva till förslag att se över och skärpa kontroll- systemet. Kammarrätten i har ifrågasatt slut- sats att tiden inte skulle vara mogen för att införa tredjepartskontroll i och anser att någon form av tredjepartskontroll är nödvändig för att i tillräcklig grad nå en nöjaktig effektivisering av kontrollsystemet. SWEDAC har ifrågasatt utredningens redovisning av kontroll av obero- ende tredjepartsorgan och anfört att en faktagranskning och ytterligare analyser hade behövts samt att ett system där kommunen för komplice- rade objekt skulle kunna kräva medverkan av oberoende tredjepartsorgan borde ha prövats. har anfört att utredningen inte tydliggjort hur kvaliteten på det tekniska underlaget, som program och bygghandlingar, ska kunna säkras samt att frågan om en tredjeparts- kontroll av energianalys och speciellt kritiska delar i bygghandlingarna bör utredas vidare. Bland de remissinstanser som har avstyrkt eller ställt sig tveksamma till en tredjepartskontroll finns Byggindustrier. I svar på lagtextpromemorians förslag har uttryckt farhågor över att tillgången på certifierade sakkunniga är begränsad. Liknande synpunkter har framförts av i och . De remissinstanser som har berört kontroll- planen har varit positiva till att kontrollplanen förtydligas med vad som ska kontrolleras och av vem. har anfört att det är bra och tydligt att byggherren ska ta fram en kontrollplan, men att det bör an- komma på att vid samrådet diskutera och i beslut fast- ställa vilka anmälningar och handlingar som ska krävas liksom besök. anser vidare att det bör klargöras vad som menas med och vilka krav som ska ställas på byggherrens dokumenterade egen- kontroll. Föreningen har anfört att projek- teringen bör ingå i kontrollplanen. har anfört att det bör för- tydligas vad som innefattas i de väsentliga kraven, t.ex. om varsamhet in- går. Skälen för regeringens förslag Kontrollplanen är grunden för det tillsyns- och kontrollsystem som inför- des i . uppfattas kontrollplanen i bland som den svagaste länken i kedjan. Det ingår inte i vare sig bygg- ansvar eller den kvalitetsansvariges uppgifter att upprätta en kon- trollplan, utan detta är ansvar. Planen ska ange vil- ken kontroll som ska utföras och vilka redovisningar som ska göras, men det är inte reglerat hur ingående planen och redovisningarna ska vara. Enligt och finns följande erfa- renheter av det nuvarande systemet. Eftersom det inte ställs några krav på innehållet i en kontrollplan och inte heller på utförandet och dokumenterandet av kontrollerna, uppfattas kontrollplanen ofta som en formalitet. Den har betecknats som en pap- persprodukt, som inledningsvis inte säger mycket om vilken kontroll som krävs, och avslutningsvis inte säger något om vilken kontroll som har skett. Det finns allmänna råd från och det finns många under- lag, mallar och annan vägledning både från branschens organisationer och hos kommunerna. Men i många fall blir kontrollplanen inte mer än en lista över de tekniska egenskapskraven med en kolumn för vitsordad kontroll och begäran om intyg som i vissa fall ska lämnas till byggnads- nämnden. Om så behövs kan begära särskilda kom- pletteringar eller bestyrkanden i form av t.ex. brandskyddsdokumenta- tion, protokoll från ljudmätningar eller intyg från fristående sakkunniga. Vidare har framförts att kvalitetssäkring genom certifiering av perso- ner, organisationer eller processer inte sker och inte heller krävs i önsk- värd omfattning. Exempelvis borde certifierade sakkunniga finnas på alla områden som omfattas av de krav som ställs i lagen. Det har även anförts att byggherrar borde vara på lämpligt sätt certifierade eller ackrediterade för att få utöva egenkontroll, eller att fristående företag skulle kunna vara ackrediterade för att få utföra byggkontroll. Från byggherrehåll har det anförts att byggherrarna själva och deras organisationer är både intresse- rade av och kapabla till att utveckla egna kvalitetssäkringssystem, som borde kunna accepteras i lagstiftningen och respekteras av byggnads- nämnderna. Kontroll kan utföras som dokumenterad egenkontroll, men det anses oklart vad dokumentationen ska innehålla. I praktiken kan dokumentatio- nen ha mycket olika omfång, innehåll, läsbarhet och informationsvärde för t.ex. en byggnadsinspektör som önskar utöva viss tillsyn. Det behöver klargöras vad dokumentationen väsentligen ska förmedla och minst ska innehålla. Ett fungerande kontrollsystem på en byggplats måste omfatta dokumenterad kontroll av många, i princip alla enskilda arbetsmoment, på flera successiva stadier och nivåer i processen och projektet. får del av endast det sista ledet i kontrollen, i enklaste fall bestående av en checklista underskriven av den kvalitetsan- svarige. På byggplatsen bör finnas betydligt mer omfattande dokumenta- tion än så, som kan skaffa sig tillgång till. Men enligt undersökningar är besök på byggplatsen eller annan särskild tillsyn från byggnadsnämnderna inte vanliga. och har funnit att det är uppenbart att kontrollplanen inte har fungerat som instrument för att åstadkomma en förtroendeingivande kontroll. De föreslår därför att kont- rollplanens innehåll och form förtydligas. Regeringen delar kommitténs och utredningens bedömning. Vilka kontroller ska göras? Kontrollen ska avse tekniska lösningar och utförande av bygg- och riv- ningsåtgärder med avseende på alla väsentliga tekniska egenskapskrav som avses i föreslagna 8 kap. 4 §. Av kontrollplanen bör det för det första framgå vilka kontroller som ska göras. Även om det är byggherren som bör upprätta förslag till kont- rollplan bör , liksom , kunna komplettera försla- get med sådana kontroller som krävs enligt verksställighetsföreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Exempel på sådana obligatoriska kontroller är ventilationskontrollen enligt förordningen (1991:1273) om ventilationskontroll och energibesiktning enligt lagen (2006:985) om energideklarationer. Entreprenadjuridiken med de allmänna avtalsbestämmelserna AB 04 och ABT 06 m.fl. standardavtal innehåller regler om olika kontroller och besiktningar som gäller parterna emellan. Om kontrollplanen är för- ankrad i kontraktshandlingarna mellan byggherren och entreprenörerna bör kunna utredas vid det tekniska samrådet. En sådan genomgång skulle kunna bidra till att egenkontrollen i kontrollplanen verkligen genomförs. Det skulle dessutom innebära att kontrollpunkterna i kontrollplanen kommer att omfattas av de besiktningar som ändå är avtalade mellan par- terna. Detta skulle ytterligare förstärka effekten av kontrollsystemet. Ett småhus kanske inte behöver ha fler än 2030 kontrollpunkter enligt även om byggentreprenören kan ha hundratals punkter i den egenkontroll som har avtalats med byggherren. Om man begränsar kontrollpunkterna till de viktigaste momenten, ökar sannolikheten för att kontrollen verkligen blir av, och respekten för kontrollplanen ökar. Vem ska göra kontrollen? Av kontrollplanen bör vidare framgå vem som ska göra kontrollerna och i vilken omfattning kontrollen ska utföras inom ramen för byggherrens dokumenterade egenkontroll eller av en särskild sakkunnig. Kontroll utförd av bör avskaffas som alternativ. Sådan kontroll förekommer i praktiken. Framöver bör kontroll av enbart förekomma som tillsynsåtgärd för att inte blan- da ihop olika roller, lojaliteter och ansvar. Även om den gällande bestäm- melsen har tillämpats sparsamt och inte vållat några avsevärda problem, får det inte ens kunna misstänkas att agerar på annan grund än som tillsynsmyndighet. bör inte skaffa sig uppdrag och inkomster på den öppna marknaden. Egenkontrollen bör även framöver vara den grundläggande kontrollfor- men. Egenkontrollen måste emellertid bli mer effektiv och trovärdig, vil- ket kräver att den definieras tydligt och underställs vissa krav. Kraven bör i grunden vara lika för alla former av kontroll. Men regler är speciellt viktiga för just egenkontrollen, eftersom den ska utföras av alla. Egen- kontroll innebär att var och en som utför ett arbete själv kontrollerar och intygar att det blir rätt utfört. Det är således inte givet att någon annan gör detta, men får heller inte vara uteslutet. Egenkontroll bygger på tillit, men förutsätter även tillsyn för att vara trovärdig, en tillsyn utförd av arbetsledare på olika nivåer och efter hand av en kontrollansvarig och i sista hand, potentiellt av . Grunden är dock att alla vet vad de ska göra, ser till att det blir gjort, kontrollerar att det blivit rätt utfört och dokumenterar att så har skett. Dokumentationen är viktig som underlag för både tillsyn och erfarenhetsåterföring, och bör säkerställa att fel som upptäcks kan spåras tillbaka till ursprunget. Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling kräver att kontrollkedjan och dokumentationen är hel- täckande och obruten. Med sakkunnigkontroll avses kontroll utförd av personer med doku- Prop. 2009/10:170 menterad och prövad sakkunnighet. En sakkunnig ska kunna styrka sin sakkunnighet med certifikat som har utfärdats av någon som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll eller av någon som uppfyller motsvarande krav enligt bestäm- melser i ett annat land inom Europeiska unionen eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. I verkställighetsföreskrifter kommer regeringen att närmare reglera när krav på sakkunnig bör ställas i kontrollplanen. föreslog en ny kontrollform i form av oberoende per- soner eller organisationer i tredjepartsställning. Remissinstanserna tyckte att förslaget var intressant men att det borde utredas ytterligare hur det skulle kunna realiseras. Även om inte föreslog en tredjepartskontroll gör regeringen bedömningen att förslaget kan vara intressant men att det behöver utredas ytterligare. Vad ska kontrollen avse? Den kanske största skillnaden mot dagens praxis är att kontrollplanen bör visa vad kontrollerna ska avse. I detta moment ingår att bedöma hur kontrollen ska ske och mot vad kontrollerna eller mätningarna ska göras. Om detta är okänt, kan man inte bedöma värdet av kontrollen eller mätningen. Trots betydelsen saknas dessa uppgifter i dagens kontrollplaner. Det naturligaste borde vara att kontrollen görs mot en ritning. Annars kanske kontrollen kan relateras till en monteringsanvis- ning från en materialtillverkare, ett allmänt råd från , Hus- , någon branschnorm eller något annat. Om byggherren och med- hjälpare inte kan svara på frågan vad olika kontroller ska relateras till, finns det anledning för att avvakta med godkännandet av kontrollplanen. Vilka anmälningar ska göras till ? Liksom bör det av kontrollplanen framgå vilka anmälningar som ska göras till . Kontroll bör alltid dokumenteras, oavsett i vilken form den sker. Do- kumentationen bör ligga till grund för erfarenhetsåterföring och tillsyn, och måste därför ha ett visst innehåll och fylla vissa krav på kvalitet. Dokumentationen bör omfatta vad som kontrolleras, vem som kontrolle- rar, mot vad kontrollen görs, på vilket sätt kontrollen utförs, samt resulta- tet av kontrollen. Det är också viktigt att dokumentationen efter hand sammanställs och utvärderas systematiskt, så att den kan läggas till grund för avrapportering av kontrollplanen och begäran om slutbesked. Enligt förslag i avsnitt 16.7 ska som huvudregel göra minst ett arbetsplatsbesök under arbetets gång. När besöken ska ske bör framgå av kontrollplanen. Ytterligare uppgifter vid rivningsåtgärder Det nuvarande kravet på rivningsplan vid rivningsåtgärder bör ersättas med ett krav på kontrollplan. Vid rivningsåtgärder bör det av planen framgå vilket farligt avfall som rivningsåtgärderna kan ge upphov till. planen bör det också framgå hur farligt avfall och annat avfall ska tas om Några remissinstanser har framfört att dokumenterad kompetens, per- soncertifiering, även bör omfatta dem som hanterar frågor om farligt av- fall vid rivning. Inom arbetsmiljöområdet förutsätts även att förekomsten av farligt avfall klarläggas. Eventuella möjligheter att samordna de båda procedurerna bör undersökas. Utformningen av kontrollplanen m.m. Kontrollplanen bör vara anpassad till omständigheterna i det enskilda fal- let och ha den utformning och detaljeringsgrad som behövs för att på ett ändamålsenligt sätt säkerställa att alla väsentliga tekniska egenskapskrav i föreslagna 8 kap. 4 § uppfylls. Närmare bestämmelser om kontrollplanens innehåll bör framgå av Byggherrens förslag till kontrollplan bör behandlas vid det tekniska samrådet och beslutas av i samband med utfärdandet Det kan vara lämpligt att tar fram exempel på hur en kontrollplan skulle kunna utformas för att uppfylla föreskrivna krav. är dock inte lämpligt att tar fram en typkontrollplan som ska användas i alla lägen. Varje kontrollplan bör vara objektspecifik. Regeringens förslag: För att se till att kontroll utförs ska det som huvudregel finnas en eller flera kontrollansvariga. Den kontrollansvarige ska ha den kunskap, erfarenhet och lämplig- het som behövs för uppgiften och ska kunna styrka detta med ett bevis om certifiering. Den kontrollansvarige ska ha en självständig ställning. Den kontrollansvarige ska biträda byggherren bl.a. med att upprätta förslaget till kontrollplan, närvara vid samråd, besiktningar och kont- roller samt avge ett utlåtande till byggherren och som underlag för slutbesked En kontrollansvarig som lämnar sitt uppdrag ska meddela detta till . Om den kontrollansvarige inte utför sina uppgif- ter, ska byggherren underrätta . ska, på förslag från byggherren, utse en ny kontrollan- svarig om den kontrollansvarige har lämnat sitt uppdrag. förslag överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Kommittén föreslog dock att termen kvalitetsansvarig skulle behål- las. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog även att ett krav på arbetsansvarig bör återinföras i lagen. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- geringens. Remissinstanserna: har anfört att även enkla åtgärder bör kräva en kvalitetsansvarig. SWEDAC har anfört att lagstiftningen om vilka aktörer som ska kunna hjälpa byggherren att på egen hand uppfylla samhällskraven bör begränsas, att lagen tydligt bör ange vilka roller och vilket ansvar de olika aktörerna har, att det även i fortsättningen bör finnas möjlighet att i många fall anlita aktörer som inte är certifierade eller ackrediterade, att bör ges i uppdrag att för dessa utfärda t.ex. allmänna råd om vad som kan förväntas av dem, att detta kan läggas till grund för utbildare och för att skapa eventuella frivil- liga certifieringsordningar, att det finns en frivillig certifieringsordning för den som utför undersökning av en byggnad före rivning och analys av eventuellt innehåll av farligt avfall samt att det bör införas krav på en sådan certifiering. har ställt sig positivt till att systemet för tillsyn och kontroll i byggprocessen förtydligas genom reglering i lag och att den kontrollan- svariges roll liksom innehållet i kontrollplanen förtydligas. Några remiss- instanser har understrukit behovet av en projekteringsansvarig. I svar på lagtextpromemorians förslag har SWEDAC anfört att inne- börden av självständig ställning samt graden av självständighet bör för- tydligas. har anfört att ett generellt krav på certi- fiering och självständig ställning stärker KA-rollen, men att det kan bli svårt för byggnadsnämnderna att förvissa sig om den självständiga ställ- ningen. har anfört att förslagen medför att certifieringsreglerna måste ändras, vilket kräver senare ikraftträdande av den nya lagen. Läns- styrelsen i har anfört att krav på riksbehörighet av kont- rollansvariga inte är en kvalitetsgaranti. Föreningen spektörer har anfört att det är bra att den kontrollansvarige dokumenterar sina byggplatsbesök och noterar iakttagelser, att den kontrollansvarige bör närvara vid besiktningar och andra kontroller och att det bör klarläg- gas vad som avses med kontroller. Skälen för regeringens förslag För alla byggnadsåtgärder som kräver bygganmälan och för rivningar eller andra åtgärder som kräver rivningsplan ska en kvalitetsansvarig ut- ses av byggherren. Från detta krav finns inga undantag. Det innebär att en kvalitetsansvarig krävs för en rad både stora och små, komplicerade eller enkla åtgärder, allt ifrån nybyggnad, tillbyggnad eller väsentlig inre ändring av byggnad till uppförande av plank och murar eller anläggande av parkeringsplatser. Dessutom krävs en kvalitetsansvarig för alla riv- ningar och sådana utrivningar vid ombyggnader som innehåller farligt avfall. Undantag från kravet på bygganmälan och därmed kravet på kva- litetsansvarig gäller i princip enbart för uppförande av s.k. friggebodar, ekonomibyggnader för jordbruket och andra åtgärder som är generellt undantagna från bygglovsplikten, samt för vissa åtgärder där staten eller ett landsting är fastighetsägare. Varken anmälningsplikten eller kravet på kvalitetsansvarig kan påverkas av kommunerna genom beslut om detalj- plan eller områdesbestämmelser. För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem ska samordna deras uppgifter. Den kvalitetsansvarige ska se till att beslutade kontrollplaner och rivningsplaner följs och nödvändiga kont- roller utförs för att byggnaden eller anläggningen ska kunna antas kom- ma att uppfylla samhällskraven. Den kvalitetsansvarige ska vara närvar- ande vid byggsamråd, besiktningar, kontroller och rivningar. Till kvalitetsansvarig får utses endast den som är certifierad som riks- behörig eller godkänd av arbete. Det sist- nämnda gäller utan inskränkningar och minimikrav på kompetens. För att få riksbehörighet ställs utförliga kompetenskrav, medan nämnden i det enskilda fallet kan göra en mera fri prövning, grundad på personkänne- dom och på kunskap om kontrollbehovet i det enskilda projektet. Något krav på att en inte riksbehörig kvalitetsansvarig ska ha en motsvarande kompetens finns inte. Om finner att den kvalitetsansvarige har åsidosatt sina skyldigheter, får nämnden besluta att en annan kvalitetsansvarig ska utses. I de fall den kvalitetsansvarige har riksbehörighet ska byggnads- nämnden anmäla sitt beslut till det organ som har meddelat riksbehörig- heten, som då kan återkalla behörigheten. kan inte avstänga en misskötsam kvalitetsansvarig från verksamhet inom kommu- nen. Kraven på kvalitetsansvarig regleras i nuvarande 9 kap. 1315 §§ . Termen och funktionen kvalitetsansvarig infördes med ändringen av kontrollsystemet 1995, då begreppet och kravet på ansvarig arbetsledare avskaffades i lagstiftningen. En ansvarig arbetsledare skulle finnas för alla arbeten som krävde lov, men för mindre arbeten kunde nämnden be- stämma att avstå från kravet. Den ansvarige arbetsledarens uppgift var att leda och ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskri- vet sätt. Motivet för ändringen var att den ansvarige arbetsledaren felak- tigt uppfattades som förlängda arm (prop. 1993/94: 178 s. 79), dvs. kunde anses ha någon form av samhälleligt uppdrag och ansvar. Så skulle uppgiften alltså inte uppfattas, trots att den då även omfattade tillsyn av sådana föreskrifter som kunde meddela i bygglovet.