prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — med en enklare form av detaljplaneläggning. En majoritet av remissinstanserna , , liksom flera länsstyrelser och ett antal kommuner har invänt mot förslaget i sin helhet eller mot att enskilda De anser att områdesbestämmelserna, trots vissa brister, kan vara användbara för att styra bebyggelsens utveckling eller för att reglera enstaka frågor i mer omfattande områden samt att det faktum att instrumentet inte har använts eller att tillämpningen har brister inte bör nödvändigtvis leda till lagändringar, utan bör i stället rättas till med tydligare vägledning. Ett stort antal remissinstanser har särskilt in- vänt mot kommitténs förslag att ta bort möjligheten att reglera ytan för Länsstyrelserna i och län, Lant- mätareföreningen samt ett antal kommuner har avstyrkt förslaget med hänvisning till att instrumentet är användbart för att begränsa permanent- ningen i omvandlingsområden. har anfört att storle- ken på alla byggnader bör kunna regleras med områdesbestämmelser. Lantmäteriet har ifrågasatt om fritidshus och dess tomter överhuvudtaget bör särregleras, med hänsyn till de påtagliga oklarheter som begreppet fritidshus innebär. delar uppfattningen att det har varit svårt att använda fritidshusregleringen inte minst mot bakgrund av rättspraxis. kommuner m.fl. är tveksamma till att ta bort möjligheten att reg- lera grunddragen i mark- och vattenanvändningen. Som exempel nämns skyddsanordningar för en verksamhet eller ett strategiskt reservat för en trafikled som behöver ges rättsverkan, där således detaljplaneläggning i stället måste tillgripas. Framförallt kommuner och länsstyrelser stödjer förslaget om att kravet på en koppling till översiktsplanen ska slopas. samt länsstyrelserna i , och Väster- bottens län har avstyrkt förslaget i den del som rör riksintressena och menar att områdesbestämmelser kan vara ett bra instrument för att reg- lera frågor om skydd av bevarandeintressen och exploateringsintressen på landsbygden och i kustområden. När det gäller lagtextpromemorians förslag har Lantmäteriet i motsats till sitt yttrande över förslag, anfört att områdesbestäm- melser helt skulle kunna utmönstras ur lagen och i stället, liksom fastig- hetsplanen, infogas i detaljplaneinstitutet. har anfört att försla- get är otydligt när det gäller i vilken situation områdesbestämmelser kan vara ett alternativ till detaljplan och föreslagit att detta regleras i bestäm- melserna om krav på detaljplan. Vidare har verket invänt mot att uttrycket samling av andra anläggningar än byggnader används enbart när det gäller områdesbestämmelser. Enligt innebär borttagandet av hänvisningen till riksintressen ett försvagat skydd. Skälen för regeringens förslag: har pekat på tillämp- ningsproblem i fråga om bestämmelserna om områdesbestämmelser. Det finns bl.a. en betydande osäkerhet om bestämmelsernas räckvidd och de används ofta på ett felaktigt sätt. Kraven på överensstämmelse med över- siktsplanen samt bestämmelserna om förfarandet anses ha bidragit till att instrumentet inte används i nämnvärd utsträckning. Vidare lämnar bestäm- melserna ett oklart och varierande utrymme för bygglovsprövningen, ef- tersom regleringen inte är uttömmande. Mot bakgrund av tillämpnings- problemen har bl.a. föreslagit att man ska slopa möjlig- heterna att med områdesbestämmelser reglera grunddragen för använd- ningen av mark- och vattenområden samt arean för fritidshus. Enligt regeringens bedömning är dessa tillämpningsproblem inte så omfattande att de motiverar lagändringar med icke utredda konsekvenser. I likhet med vad som har framförts av ett stort antal remissinstanser gör regeringen bedömningen att områdesbestämmelserna, rätt tillämpade, är ett användbart planinstitut. I vissa fall kan kommunerna, på ett enklare sätt än med en detaljplan, besluta bindande bestämmelser för vissa av- gränsade frågor. Inte minst när det gäller utformningen av befintlig be- byggelse kan områdesbestämmelser vara ett alternativ till detaljplan. Att instrumentet ibland används på ett felaktigt sätt är inte ett tillräckligt skäl för att nu införa stora begränsningar i användningsområdet. Möjligheterna att med områdesbestämmelser reglera byggnadsarea för fritidshus bör därför inte tas bort. Som framgår av utredningen är detta det vanligaste användningsområdet för institutet, framförallt i närheten av städer i syfte att begränsa permanentbosättning i fritidshusområden. Tillämpningen bör kunna förbättras med tydligare anvisningar och krite- rier för utredning och redovisning av vilka fastigheter som kan träffas av områdesbestämmelserna. Även möjligheterna att reglera grunddragen i mark- och vattenanvänd- ningen bör behållas, trots de redovisade tillämpningsproblemen och den mer begränsade användningen av institutet i detta syfte. Som flera kom- muner och länsstyrelser har framhållit erbjuder områdesbestämmelser här en användbar möjlighet att översiktligt och med rättsverkan lägga fast översiktsplanens intentioner i avvaktan på t.ex. detaljplaneläggning. De nuvarande regleringsmöjligheterna bör behållas i stort sett oföränd- rade och tillämpningsproblemen åtgärdas genom metodutveckling och bättre vägledning. För att stimulera till en ökad användning av områdes- bestämmelserna finns det dock skäl att ändra kriterier för när institutet får användas. Grundprincipen enligt nuvarande regler för att områdesbe- stämmelser över huvudtaget ska kunna användas är att det finns ett ut- tryckligt stöd i översiktsplanen eller åtminstone att områdesbestämmel- serna säkerställer ett syfte, dvs. ett ändamål eller en avsikt, som anges i översiktsplanen. Bestämmelserna innebär vidare att en ändring av över- siktsplanen i strid med områdesbestämmelserna bör medföra att de änd- ras eller upphävs (allmänna råd 1996:1, ändrade genom 2002:1, s. 16). Ett antal remissinstanser delar bedöm- ning att kravet på stöd i översiktsplanen i vissa fall begränsar möjligheten att reglera med områdesbestämmelser. Erfarenheterna från överprövning av antagna områdesbestämmelser bekräftar att kraven på förenlighet med översiktsplanen är höga. Översiktsplanens långsiktiga karaktär innebär dock att behovet av områdesbestämmelser inte alltid kan förutses. Det finns alltså skäl att nyansera den nuvarande starka kopplingen till över- siktsplanen för att underlätta en ökad användning av områdesbestämmel- ser. Kravet på en länk till syftet i översiktsplanen bör dock i likhet med det som föreslogs i promemorian behållas när det gäller områdesbestäm- melser som syftar till att lägga fast grunddragen i mark- och vattenan- vändningen, eftersom områdesbestämmelserna kan få långtgående konse- kvenser för enskilda. Även de nuvarande bestämmelserna som anger att områdesbestäm- melser får antas för att säkerställa ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. mil- jöbalken bör ändras till att endast gälla i de fall områdesbestämmelser upprättas för att lägga fast grunddragen i markens användning. I övriga fall, t.ex. när det gäller att reglera bygglovsplikt eller fritidshusarea, sak- nar en sådan begränsning av användningsområdet en praktisk funktion. Förslaget innebär således i dessa fall en större frihet för kommunen att använda områdesbestämmelser för regleringen. 11Arbetet med att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser 11.1Bakgrund och gällande bestämmelser Plan- och bygglagens nuvarande bestämmelser för förfarandet vid detalj- planeläggning är relativt detaljerade. De syftar bl.a. till att säkerställa del- aktighet för alla berörda samt en snabb och effektiv planläggning. Detaljplanen ska grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. När ett program utarbetas och ett förslag till detaljplan upprättas ska kommunen samråda med länsstyr- elsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget ska ges tillfälle till samråd. Syftet med samråden är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Innan detaljplanen antas ska kommunen ställa ut planförslaget . Om planförslaget är av begränsad betydelse, saknar in- tresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen, behöver inte bestämmelserna om program, miljökonsekvensbeskrivning, utställ- ning m.m. tillämpas (s.k. enkelt planförfarande). Detaljplanen antas av kommunfullmäktige, som dock får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Regeringens förslag: Den som avser att vidta en åtgärd som kan antas förutsätta att en detaljplan behöver antas, ändras eller upphävas eller att områdesbestämmelser behöver ändras eller upphävas får begära att kommunen i ett planbesked redovisar sin avsikt i frågan om att på- börja ett sådant planläggningsarbete. Kommunen ska besluta om ett planbesked , om inte kommunen och den som har gjort begäran kommer överens om något annat. Av planbeskedet ska framgå den tidpunkt då arbetet be- räknas vara klart. Om kommunen inte avser att påbörja ett planlägg- ningsarbete, ska skälen för detta anges i planbeskedet. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock att beslut om planbesked ska fattas även i de fall kommunen själv tar initiativ till en planläggning. Vi- dare föreslog utredningen att beslut om planbesked i princip bör fattas av kommunfullmäktige med motsvarande möjligheter till delegation som gäller för antagande av detaljplan. Utredningen föreslog en kortare tids- frist för kommunens beslut om planbesked. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- geringens. I promemorian föreslogs dock en särskild reglering av under- rättelse om planbesked. Remissinstanserna: En övervägande del av instanserna är i huvudsak positiva till förslag att lagfästa en privat initia- tivrätt till planläggning och har förklarat sig stödja förslagets inriktning. Enligt , i samt och kommuner m.fl. stämmer förslaget överens med den praxis som har utvecklats i många kommuner och kan bidra till tydligare roller för aktörerna i planprocessen och en större öppenhet när det gäller rutiner, prioriteringar och tidsplaner. samt företrädare för branschorganisationer, såsom Byggindustrier, har anfört att för- slaget har betydelse för en effektiv konkurrens genom att små och medel- stora företag kan få sina projekt prövade. Trots den i huvudsak positiva inställningen till införandet av en privat initiativrätt har ett antal remissinstanser haft invändningar eller synpunk- ter när det gäller utformningen av förslaget. I första hand i de delar som rör förfarandet, tidsfrister och beslutsnivåer. Några kommuner, bl.a. och kommuner menar att förslaget så som det är utformat kan urholka det s.k. kommunala planmonopolet och skapa en onödig byråkrati. har framhållit att för- slaget med en annan utformning skulle kunna bli något nytt som bidrar till att vitalisera planprocessen. Vidare har bl.a. och kommuner anfört att förslaget bör utformas så att det tydligt framgår att kommunens beslut inte är ett slutligt ställningstagande, utan endast är startpunkten för en planläggningsprocess. , , samt bl.a. och kommuner har invänt mot att i stort sett vem som helst ska kunna begära planbesked och menar att detta innebär problem när kommunerna ska ta ställning till om det finns förutsättningar för ett genomförande, eftersom markägandet är avgörande för genomförandet. Enligt remissinstanserna borde därför ett grundläggande villkor vara att berörda fastighetsägare lämnar sitt samtycke när en enskild ansöker om planbesked. har anfört att förslaget innebär en risk att enskilda intressenter och organisationer tvingar fram en resurskräv- ande förgävesplanläggning. och kommuner har anfört att planbesked inte bör krävas när kommunen själv initierar planen, eftersom detta skulle leda till en onödig byråkrati och utdragna processer. Kommuner och Landsting, , Byggindustrier, flera länsstyrelser samt , och kommuner m.fl. har invänt mot utredningens förslag till tidsfrist för beslut om plan- besked, dvs. att beslutet ska fattas senast efter det att begäran har kommit in till . Den föreslagna tidsfristen anses alltför snäv för att rymma en seriös handläggning, inte minst om beslutet ska fattas av kommunfullmäktige. Flera remissinstanser anser att en normal tidsfrist är rimligare. samt länsstyrel- serna i och har anfört att en aktuell översiktsplan kan ge förutsättningar för en tillräckligt snabb hantering, men att bristen på stöd i översiktsplanen å andra sidan kan innebära att omfattande utredningar måste göras. Utredningens förslag att beslutet om planbesked ska fattas av kom- munfullmäktige berörs av ett antal remissinstanser. Kommuner och Landsting, samt , och kommuner anser att förslaget innebär en orimlig belastning för kommunernas interna processer och föreslår att beslutet i stället ska fattas av kommunstyrelsen eller . Också kom- mun anser att beslutet bör fattas av den kommunala nämnd som ger plan- uppdrag och har föreslagit att beslutet i enkla och okomplicerade ärenden ska kunna delegeras till ansvarig förvaltning, med möjlighet för den sökande att vid ett vägrat planbesked få frågan prövad av byggnads- nämnden. , som i princip stödjer förslaget, har anfört att möjligheterna till delegation av beslutet bör knytas till krav på att förslaget har förankrats i en översiktsplan. Några kommuner, länsstyrelser och organisationer har kommenterat kraven på det underlag som ska fogas till en ansökan om planbesked. anser att det i exempelvis känsliga miljöer kan krä- vas ett mer detaljerat underlag och att kraven på handlingar därför bör anpassas till förslagets syfte och art. , Mal- mö kommun och i anser att det bör krä- vas en enkel bedömning av miljökonsekvenserna för att kommunen ska kunna ta ställning till om det är lämpligt att påbörja en planläggning. Na- turvårdsverket har anfört att processkraven för miljökonsekvensbeskriv- ningar enligt bör tydliggöras i bestämmelserna. Föreningen har anfört att kommunen bör ges en ut- trycklig möjlighet att begära kompletterande uppgifter. Några remissinstanser har haft principiella invändningar mot förslaget att ett positivt planbesked ska ange en sista dag för antagande av en plan. Ett beslut som anger sista datum för antagandebeslut skulle enligt Lin- kommun kunna uppfattas som att de avgörande besluten är fatta- de och att planeringsprocessen därmed endast utgör formalia. har anfört att det är orealistiskt att innan planarbetet har startats och på mycket enkla handlingar ange en sista dag för antagandet och fö- reslagit att planbeställaren och kommunen i stället gemensamt ska kom- ma överens om en tidplan för arbetet. i och Arkitekter m.fl. menar att förslaget innebär en risk att kommu- nerna för säkerhets skull anger onödigt långa tider och har föreslagit att kommunen i stället ska ange en ungefärlig tidplan för arbetet. Flera remissinstanser, bl.a. samt , och kommuner, har invänt mot utredningens slutsats att bristande resurser för att genomföra planläggningen inte ska kunna ut- göra motiv för kommunen att vägra planbesked. Detta anses begränsa kommunernas möjligheter att styra planprioriteringen och kan i praktiken innebära att kommunen kan bli påtvingad en detaljplan. anser att kraven på redovisning av motiv vid ett vägrat planbesked bör utgå, eftersom det urholkar det kommunala plan- monopolet som innebär en rättighet för kommunen att avgöra vilka om- råden som ska planläggas och när det ska ske. Byggindustrier har motsatt uppfattning och stödjer utredningens bedömning om behovet av att kommunen tydligt ska ange skälen för ett vägrat planbesked. Flera kommuner har anfört att behandlingen av planbesked kan komma att kräva betydande resursinsatser för olika typer av utredningar samt kontakter mellan kommunens olika förvaltningar och nämnder eller med Prop. 2009/10:170 externa organ. menar att handläggningen av ansök- ningar om planbesked innebär att kommunen kan tvingas göra ompriori- teringar mellan olika planverksamheter och har föreslagit att planbeske- den ska avgiftsbeläggas. anser att kostnader och ris- ker i ett planarbete ska bäras av den som har den huvudsakliga ekono- miska nyttan av planen oavsett om det utmynnar i ett beslut att anta en detaljplan eller inte och har föreslagit att bestämmelser som stödjer detta införs i 11 kap. 5 § . Lagtextpromemorians förslag har kommenterats av flera instanser. I likhet med svaren på förslag är flertalet re- missinstanser i stort sett positiva till de nya reglerna om planbesked. Kvarstående invändningar gäller främst beslutsnivån inom kommunen, dvs. om beslutet ska fattas av fullmäktige, en nämnd eller kunna delege- ras till tjänsteman, vilken tidsfrist som ska sättas för beskedet samt vilka skäl som ska kunna åberopas för avslag. Några instanser vill knyta be- skedet till översiktsplanen. Lantmäteriet har efterlyst någon form av sanktion om ett positivt besked inte fullföljs. Byggindustrier vill, i likhet med , att beslut om planbesked (in- klusive tidpunkt för antagande) också ska fattas när kommunen själv ini- tierar ett planarbete framförallt med tanke på att tidsfaktorn är viktig i allt planarbete. Skälen för regeringens förslag En grundläggande utgångspunkt i de nuvarande bestämmelserna i är att fysisk planläggning är en angelägenhet, dvs. att kommunen har det yttersta ansvaret att besluta om planläggning och byggande. Såsom beskrivs i betänkande Bygg helt enkelt! (SOU 2008:68 s. 124) har utvecklingen emellertid inneburit att planarbetet i allt högre grad startas genom initiativ från enskilda byggherrar och exploatörer, som även ofta svarar för delar av det praktiska planarbetet. Enligt Byggpro- cessutredningen uppgav av kommunerna i en enkät att mer än hälften av planerna inleds genom initiativ från enskilda. Byggindustrier menar att dessa siffror är missvisande, och hävdar att det mesta byggandet sker i enlighet med planer som har initierats av enskilda exploatörer. har visat att initieringsskedet utgör en tids- mässigt betydande del av den totala planeringsprocessen, även om den genomsnittliga tidsåtgången för handläggning av detaljplaner varierar kraftigt mellan olika typer av planer. Som framhålls både av utredningen och av flera remissinstanser innebär bristen på författningsreglering av det initiala planeringsskedet en osäkerhet för aktörerna, inte minst för små företag som ofta har sämre förutsättningar att lägga resurser på pla- neringsprocessen. förslag om planbesked för att komma till rätta med detta stöds av en övervägande del av remissin- stanserna. saknar en tydlig reglering av det s.k. initier- ingsskedet av detaljplaneprocessen som detta skede är en viktig faktor för effektiviteten i samhällsbyggandet liksom för en effektiv kon- kurrens mellan byggherrar och byggföretag. Otydliga eller bristande be- sked från kommunen om inställningen till lämnade planförslag bidrar till osäkerhet och långa, fördyrande processer för dem som vill vidta åtgär- der i området. Starka skäl talar för att lagstiftningen bör anpassas till de senaste årens utveckling genom att öppna för en möjlighet för enskilda att få snabba och tydliga besked om hur kommunen ställer sig till förslag som kräver detaljplaneläggning. Därför bör utredningens förslag läggas till grund för att det i lagen införs särskilda bestämmelser om att kommu- nen ska vara skyldig att lämna planbesked till den som begär ett sådant. Bestämmelserna bör gälla besked för upprättande, ändring och upphäv- ande av detaljplaner samt ändring och upphävande av områdesbestäm- melser. Avsikten är att göra initialskedet av detaljplaneprocessen mer effektiv genom en ökad förutsägbarhet, snabbare handläggning och lika- behandling för enskilda intressenter. är det angeläget att be- stämmelserna om planbesked utformas så att planbeskedet inte föregriper den efterföljande planeringsprocessen eller att beskedet kan uppfattas som ett slutligt ställningstagande från kommunens sida. För att förtydliga detta bör några smärre ändringar och förtydliganden i förhållande till utredningens förslag göras. föreslog att bestämmelserna om planbesked ska gälla även när kommunen själv tar initiativ till att inleda planlägg- ning. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att sådana be- stämmelser är överflödiga. Som redan har redovisats, är syftet med be- stämmelserna om planbesked att ge sådana enskilda parter som avser att vidta en åtgärd en uttrycklig rätt att få tydliga besked om kommunens in- ställning till att inleda planläggning med anledning av begäran. Motsvar- ande bestämmelser för kommunala initiativ skulle inte fylla någon egent- lig funktion och dessutom riskera att skapa tunga interna processer hos landets kommuner. Som framgår av flera remissyttranden har flertalet kommuner väl utvecklade rutiner och beslutsformer för initialskedet i de fall kommunen på eget initiativ avser att inleda ett planarbete. förslag är främst motiverat av ett önskemål från enskilda att få information om tidsplanen för planarbeten för åtgär- der som de själva har initierat. När det gäller planläggning som kom- munen själv initierar bör det vara tillräckligt med den allmänna rådgiv- nings- och serviceskyldighet som framgår av nuvarande 11 kap. 1 § för- sta stycket 4 (12 kap. 2 § 4 i den föreslagna nya lagtexten). Om någon begär det, ska ge skriftliga upplysningar om planlägg- ning, byggande och fastighetsbildning. Enligt förarbetena (prop. 1985/ 86:1 s. 791) avses här främst upplysningar angående faktiska förhållan- den, som kan konstateras på platsen eller utläsas i redan fattade beslut. Nämndens skyldighet innebär således att enskilda på direkt begäran kan få information om kommunen har tagit ett uttryckligt beslut att inleda ett planarbete. Då planarbetet väl har inletts ska förfarandet ske på sedvan- ligt sätt, bl.a. med ett öppet samrådsförfarande. Det saknas därför skäl att införa särskilda regler om planbesked i de fall kommunen har fattat ett beslut att inleda ett planläggningsarbete. Vem kan begära ett planbesked? Som framhålls av bör rätten att begära planbe- sked inte begränsas till en viss typ av enskilda intressenter. Denna möj- lighet bör i stället ges till en vid grupp av intressenter som fastighets- ägare, blivande exploatörer, innehavare av särskilda rättigheter, myndig- heter och organisationer. Det är dock angeläget att säkerställa att den som begär ett planbesked verkligen har en roll vid genomförandet av planen, så att kommunen kan bedöma förutsättningarna för ett genomförande. Av bestämmelserna bör därför framgå att den som begär ett planbesked har för avsikt att genomföra den åtgärd som omfattas av begäran. Hur ska en begäran om planbesked utformas? En begäran om planbesked bör göras på enkla och översiktliga hand- lingar. Med tanke på syftet med begäran om planbesked att ge möjlig- heter till en tidig bedömning om förutsättningarna för plan- läggning bör beslutsunderlaget kunna vara både översiktligt och prin- cipiellt. En begäran bör därför vara skriftlig och innehålla en beskrivning av det huvudsakliga ändamålet med åtgärden, en karta som visar det ak- tuella området samt i förekommande fall ett planerat byggnadsverks karaktär och ungefärliga omfattning. Med ett byggnadsverks karaktär och ungefärliga omfattning avses t.ex. husens högsta våningsantal eller upp- skattat antal lägenheter, bebyggelsens eller byggnadsverkets utformning i stort, såsom friliggande eller sammanbyggda hus. Beskrivningen kan gå längre i detaljeringsgrad, men då bör man ta hänsyn till risken för lås- ningar av planens utformning. Det finns inte något behov av att behandla miljökonsekvenser i en be- gäran om planbesked, eftersom det handlar om ett mycket tidigt princip- besked som enbart innebär ett ställningstagande till om ett planarbete ska påbörjas eller inte.