prop · GX03149 · 2010-03-23 00:00:00 — Det nuvarande resurstilldelningssystemet för utbildning infördes . Tilldelningen av resurser till lärosätena grundas på de resultat som lärosätena uppnår (helårsstudenter och helårsprestationer). Grundtanken med nuvarande resurstilldelningssystem är att universiteten och högskolorna ska anpassa utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan. Om lärosätena inte kan attrahera studenter i tillräcklig omfattning, så innebär det att tilldelade anslagsmedel inte kommer att kunna utnyttjas fullt ut. I enlighet med vad som presenteras i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) har regeringen infört en ny modell för tilldelning av resurser för forskning och utbildning på forskarnivå. Såväl resurstillskott som omfördelning av resurser mellan lärosäten sker i konkurrens och tilldelas utifrån respektive lärosätes resultat mätt med indikatorerna externa medel och vetenskaplig produktion och citeringar. Vad som har redovisats innebär att universitet och högskolor i många avseenden skiljer sig från flertalet andra statliga myndigheter. Det gäller inte minst behovet av att kunna delta i internationell utveckling och samverkan och kunna konkurrera vad gäller forskning och utbildning. Som redovisats ovan har det inom () utarbetats en promemoria med förslag till ökad organisatorisk frihet för statliga universitet och högskolor, m.m. (dnr U2010/222/UH). Promemorian behandlade inte samverkansfrågor och ekonomiadministrativa frågor. Ett antal remissinstanser fann dock dessa frågor så viktiga att de på eget initiativ valde att lämna synpunkter i frågorna. I syfte att bättre anpassa de ekonomiadministrativa regelverken till lärosätenas särskilda behov och förutsättningar avser regeringen att se över möjligheterna för universitet och högskolor att -i ökad utsträckning ta emot donationsegendom (avsnitt 9.1), -välja hur en anläggningstillgång ska finansieras (avsnitt 9.2), -kunna delta i vissa associationer (avsnitt 9.3), -tillskjuta medel till holdingbolag (avsnitt 9.4.1), -ta emot vinstutdelning från holdingbolag (avsnitt 9.4.2), -kunna hyra ut studentbostäder (avsnitt 9.5), och - få ersättning för viss verksamhet (avsnitt 9.6). Det ökade behovet av en väl fungerande samverkan med näringslivet ställer krav på att gemensamma bestämmelser på EU-nivå iakttas, såsom bestämmelserna om statsstöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). En närmare redogörelse för dessa bestämmelser lämnades i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, s. 144148). Regeringens bedömning: Möjligheterna för universitet och högskolor att ta emot donationsegendom utan regeringens tillstånd bör ses över i syfte att underlätta sådan verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Som redovisats ovan och i kapitel 4 är det få verksamheter inom svensk statsförvaltning som har en så skiftande finansieringsbild som universitet och högskolor. Det finns visserligen andra statliga myndigheter som är beroende av extern finansiering, dvs. av andra medel än anslagsmedel, men dessa myndigheter har oftast en relation till någon specifik extern finansiär. Universitet och högskolor har däremot många olika finansiärer, både nationella och internationella. Det krävs ofta att lärosätena i konkurrens söker medel från dessa finansiärer för sin verksamhet. och högskolor är det av avgörande betydelse att de ges bättre möjligheter att bredda sin mångsidiga finansieringsbas. Detta gäller även möjligheterna att ta emot och förvalta medel från olika samt att avyttra sådan egendom. Regeringens ambition är att underlätta detta. Frågan om möjligheterna för universitet och högskolor att ta emot, förvalta och avyttra donationsegendom bör mot denna bakgrund ses över. Enligt 6 § donationsförordningen (1998:140) kräver mottagandet av en donation medgivande av regeringen, om den överlåtna egendomen 1.utgörs av fast egendom, tomträtt eller byggnad som är lös egendom, om egendomen ska behållas av staten längre än efter det att myndigheten får fri dispositionsrätt till egendomen, 2.utgörs av aktier som motsvarar hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier i ett aktiebolag, en andel i ett handelsbolag eller en insats i en ekonomisk förening, 3.utgörs av rätt till patent, 4.ska användas för att förvärva sådan egendom som anges i 13, eller 5.inte får avyttras. Gällande bestämmelser om att det i vissa fall krävs regeringens medgivande för att en myndighet ska kunna ta emot en donation kan innebära att universitet och högskolor går miste om tillgångar som annars hade kunnat komma den högre utbildningen och forskningen till del. Om regeringens medgivande inte krävs i varje särskilt fall, kan ett snabbare och enklare förfarande uppnås. En sådan möjlighet bör därför ses över. När det gäller donationer i form av lös egendom är regeringens uppfattning att det finns skäl att se över möjligheterna för att staten genom lärosätena på ett smidigare sätt ska kunna motta sådana Prop. 2009/10:149 donationer. I fråga om förvaltningen av donationsmedel innebär huvudregeln i 11 § donationsförordningen att likvida medel ska sättas in på myndighetens räntekonto eller ett annat konto i . Några lärosäten har regeringens medgivande att i stället placera donationsmedel i värdepapper. Utgångspunkten bör emellertid vara att alla lärosäten ges möjlighet till sådan placering. Även möjligheterna för universitet och högskolor att överlåta lös egendom bör ses över. Vidare bör förutsättningarna för universitets och högskolors möjligheter att utan regeringens medgivande ta emot och disponera fast egendom som donation ses över. Regeringens bedömning: Universitet och högskolor bör få finansiera anläggningstillgångar genom lån i eller bidrag eller genom en blandning av dessa finansieringsformer. Hur detta kan genomföras bör ses över. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 5 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) ska anläggningstillgångar som används i verksamheten med vissa undantag finansieras med lån i . En anläggningstillgång som används i verksamheten får dock enligt 7 § samma förordning finansieras med bidrag som har mottagits från en icke statlig givare, dock bara om ändamålet med bidraget är att svara för hela finansieringen. Syftet med den nuvarande ordningen är bl.a. att öka myndigheternas kostnadsmedvetande genom att tydliggöra räntekostnaderna och så långt som möjligt redovisa kostnader i den verksamhet där de uppstår. Vidare innebär ordningen att anslagsnivåerna kan hållas på en jämnare nivå, eftersom en myndighet inte behöver ha medel som täcker anskaffningen av tillgången. Anslagsbelastningen sker numera i takt med redovisning av avskrivningar och räntor. Det gör myndigheten friare att själv välja en investering bör göras. I många fall får universitet och högskolor bidrag från externa finansiärer som är direkt avsedda eller som kan användas för att finansiera anläggningstillgångar. Ofta kan dock en anläggningstillgång också behöva delfinansieras med statliga medel. De nuvarande bestämmelserna utgår dock från att finansieringen ska ske antingen med lån eller med bidrag. Regeringens ambition är att lärosätena bör ges möjlighet att välja hur de ska finansiera eller delfinansiera anläggningstillgångar. Finansieringen bör därför kunna ske antingen genom lån i eller genom bidrag eller genom en blandning av båda dessa finansieringsformer. Även bör det alltså vara möjligt för universitet och högskolor att finansiera en anläggningstillgång med lån i , om bidragen inte täcker samtliga utgifter för anskaffningen eller om lärosätet bedömer att en lånefinansiering är mer fördelaktig eller lämplig för en specifik Prop. 2009/10:149 investering. Frågan hur detta ska uppnås bör ses över och bereds för Det ankommer på regeringen att besluta i dessa frågor. 9.3Möjlighet att delta i föreningar, bolag och andra rättssubjekt Regeringens bedömning: Förutsättningarna för universitet och högskolor att delta i olika former av samverkansprojekt såväl nationellt som internationellt bör förbättras. Möjligheten för universitet och högskolor att utan regeringens medgivande använda statens medel eller övriga tillgångar till att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt för icke-kommersiell verksamhet bör ses över. Även möjligheten för lärosätena att utan regeringens tillstånd använda statens medel eller övriga tillgångar till att förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt för icke-kommersiell verksamhet bör ses över. Skälen för regeringens bedömning: Inom framför allt forskningen blir det allt vanligare att olika internationella samarbeten sker inom ramen för bolag, föreningar eller liknande associationer. Särskilt inom EU utvecklas nya samarbetsformer, t.ex. gemensam programplanering. Ett annat exempel är samarbetet kring (). Svenska lärosäten har dock svårt att delta i sådana samarbetsprojekt, eftersom regeringens tillstånd kan krävas för samarbetet, något som ofta kan leda till lång tidsutdräkt för projektet. Det råder också osäkerhet bland universitet och högskolor huruvida de i egenskap av myndigheter får bidra med ekonomiska resurser till samarbetet, något som i vissa fall kan vara en förutsättning för ett deltagande. och högskolor upplever begränsningar i sina möjligheter att samverka med andra svenska eller utländska lärosäten, bolag eller organisationer i gemensamma forskningsprojekt inom EU och världen i övrigt. Bestämmelser om myndigheters deltagande i bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt finns i bl.a. 10 a § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Regeringens ambition är att vidareutveckla integrationen mellan utbildning, forskning och innovation. Förutsättningarna för universitet och högskolor att delta i olika former av samverkansprojekt såväl nationellt som internationellt måste förbättras. Möjligheten för universitet och högskolor att utan regeringens medgivande använda statens medel eller övriga tillgångar till att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt för icke-kommersiell verksamhet bör därför ses över. Även möjligheten för lärosätena att utan regeringens tillstånd använda statens medel eller övriga tillgångar till att förvärva aktier eller andelar eller göra kapitaltillskott i sådana rättssubjekt för icke-kommersiell verksamhet bör ses över. En utgångspunkt kan vara att universitet och högskolor ges möjlighet att delta i sådana föreningar, bolag och liknande rättssubjekt som behövs för att lärosätena ska kunna Prop. 2009/10:149 fullgöra sina uppgifter inom utbildning, forskning och samverkan med det omgivande samhället, såväl nationellt som internationellt. Regeringens medgivande bör inte krävas för dessa åtgärder. Även deltagande i liknande föreningar bör underlättas och ses över. Ett exempel är föreningar i vilka planeringsarbete för t.ex. regionen diskuteras eller beslutas. Normalt brukar inte de ekonomiska kraven vara särskilt omfattande för att universitet och högskolor ska få delta i sådana samarbeten. Möjligheten för universitet och högskolor att utan regeringens medgivande ge bidrag som är av begränsad omfattning bör ses över. Vissa allmänna förutsättningar bör dock gälla. En sådan förutsättning bör, som framgår ovan, vara att verksamheten i de aktuella rättssubjekten är av sådan art att den inryms inom eller högskolans verksamhetsområde. En annan förutsättning bör vara att lärosätets insats motsvarar dess egen nytta av att delta i det berörda rättssubjektet eller associationen. För att det ska vara möjligt för universitet och högskolor att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt för icke- kommersiell verksamhet samt delta i föreningar och liknande krävs godkännande. Regeringen avser att se över frågan och återkomma till i dessa frågor. 9.4.1Möjlighet för lärosäten att tillskjuta medel till holdingbolag Regeringens bedömning: Frågan om kapitaltillskott till holdingbolag som är knutna till universitet och högskolor bör ses över när det gäller möjligheten för lärosätena att kunna föra donationsmedel vidare till sådana bolag. Skälen för regeringens bedömning: I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) framhåller regeringen vikten av att ytterligare stärka finansieringen av bl.a. de holdingbolag som har byggts upp i nära anslutning till vissa universitet och högskolor. Eftersom holdingbolagen är helägda av staten och förvaltas av universitet och högskolor, kan kapitaltillskott endast ske genom att staten Det finns exempel på när stiftelser eller privatpersoner har varit villiga att ge bidrag till ett lärosäte för innovationsverksamhet men avstått på grund av svårigheter för lärosätena att använda sådana resurser på ett korrekt sätt. Sådana bidrag skulle kunna öka om förutsättningarna för universitet och högskolor att använda medlen Lärosätena bedömer bäst hur sådana medel kan nyttjas i Enligt nuvarande regler kan dock lärosätena inte själva tillföra mottaget kapital till de holdingbolag som förvaltas av lärosätena. Detta är i praktiken ett hinder för bolagens utveckling. Det är viktigt att holdingbolagen tillsammans med berörda aktörer ges goda förutsättningar att utveckla goda miljöer för kommersialisering. att skapa en möjlighet att klara finansieringen av holdingbolagen och Prop. 2009/10:149 deras verksamhet bör frågan om kapitaltillskott till bolagen ses över. väg för detta kan vara att universitet och högskolor ges möjlighet att föra donationsmedel vidare till holdingbolagen som ägartillskott. En förutsättning för lärosätena att fördela medlen till holdingbolagen måste dock vara att detta är förenligt med donators vilja. Staten är som har sagts ägare till holdingbolagen. För att det ska vara möjligt för universitet och högskolor att föra donationsmedel vidare till holdingbolagen som kapitaltillskott krävs godkännande. Regeringen har för avsikt att se över frågan och återkomma till . 9.4.2Möjlighet för lärosäten att ta emot vinstmedel från holdingbolag Regeringens bedömning: Möjligheterna för universitet och högskolor att kunna ta emot utdelning från holdingbolag som är knutna till lärosäten bör ses över. Utgångspunkten bör vara att mottagna medel bör kunna användas i lärosätenas forsknings-, utbildnings- eller innovations- verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Av propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) framgår att regeringen avser att möjliggöra att eventuell vinst i holdingbolagen som härrör från kommersialiseringsverksamhet bör kunna återinvesteras i universitet och högskolor. Syftet med detta är att skapa ytterligare incitament för lärosätena att driva och utveckla kommersialiseringsarbetet. En möjlighet att få tillbaka eventuell vinst från verksamhet vid holdingbolag som är knutna till universitet och högskolor, efter beslut av respektive bolagsstämma, innebär ett tydligt incitament att driva och utveckla kommersialiseringsarbetet genom att dessa resurser skulle kunna användas i lärosätets forskning, utbildning och innovationsverksamhet. Härigenom kan lärosätena också generera ytterligare kommersialiserbar verksamhet. Förutsättningen för holdingbolagens verksamhet är att universitet och högskolor kan få fram resultat som sedan kan användas i kommersiellt arbete vid holdingbolagen. Det är viktigt att utdelning från holdingbolag kan återföras till de lärosäten som bidragit med verksamhetsidéer och tecknat avtal med bolaget om detta. Frågan hur universitet och högskolor ska kunna ta emot utdelning från holdingbolag bör mot denna bakgrund ses över. Utgångspunkten bör vara att mottagna medel ska användas i eller högskolans forsknings-, utbildnings- eller innovationsverksamhet. För att den ovan redovisade ordningen ska vara möjlig krävs godkännande. Regeringens ambition är att begära godkännande från om att utdelning från holdingbolag, och som först bör levereras in till statsbudgeten på inkomsttitel, ska utbetalas i form av anslagsmedel till de berörda lärosätena. Regeringen har för avsikt att återkomma till i frågan. Andrahandsuthyrning av bostäder till studenter Regeringens bedömning: och högskolor bör få möjlighet att upplåta lägenheter för bostadsändamål till alla studenter. Genomförandet av detta bör ses över. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 9 a § första stycket förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning får en myndighet inte ingå hyresavtal för bostadslägenhet i syfte att upplåta lägenheten i andra hand för att förse någon enskild med bostad. Enligt 9 a § andra stycket får dock universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen ingå hyresavtal för bostadslägenhet för att upplåta lägenheten i andra hand till utländska studenter inom utbytesprogram med andra länder, eller gästforskare vid eller högskolan, under förutsättning att de inte är anställda där. Av regleringsbrevet för avseende universitet och högskolor m.m. framgår att vid en sådan upplåtelse ges universitet och högskolor rätt att utan krav på full kostnadstäckning ta ut avgift för hyran från studenten eller gästforskaren. eller högskolan ges också enligt regleringsbrevet rätt att disponera den avgiftsintäkt som uppstår. Regeringen gav i regleringsbrevet för avseende ett uppdrag till verket att göra en översyn av studenternas bostadssituation. har redovisat uppdraget i rapporten bostad (M2008/4791/A). I rapporten anförs bl.a. följande. Flera av de stora lärosätena är belägna i storstadsområden och tillväxtregioner som har haft brist på bostäder under större delen av . Den ökade tillströmningen av studenter till dessa orter innebär att bristen på bostäder ökar. har byggandet av studentbostäder sjunkit till en mycket låg nivå. har inte kunnat påvisa en enskild faktor som skulle kunna lösa en akut bostadsbrist för studenter. Däremot finns det några faktorer som kan påverka bristen i positiv riktning. En sådan skulle vara att som har föreslagit ge lärosätena rätt att tillhandahålla bostäder för studenter och forskare. Även i de dialoger som () har hållit med företrädare för universitet och högskolor och i underlag från lärosätena har det framkommit att ett flertal lärosäten har problem med att rekrytera studenter och att en faktor som påverkar rekryteringen negativt är att presumtiva studenter antingen upplever eller direkt drabbas av att det saknas bostäder på studieorten. Regeringen anser att universitet och högskolor bör ges förutsättningar att uppfylla de krav som ställs på dem. Lärosätena är kunskapsorganisationer, och för att fortsätta att utvecklas är de beroende av de individer som finns i verksamheten. Det är viktigt att det sker ett omfattande utbyte av studenter, forskare och samarbetspartners för att behålla och utveckla akademisk dynamik, utbildning, forskning och samverkansprojekt. För att säkerställa att detta sker måste det skapas ökade möjligheter att erbjuda studerande boende under studie- eller forskningsperioden. Som redovisats ovan har universitet och högskolor möjlighet att ingå hyresavtal för bostadslägenheter i syfte att upplåta lägenheten i inom utbytesprogram med andra Prop. länder och till vissa gästforskare. 2009/10:65) lämnat förslag och redovisat bedömningar som innebär att det införs studieavgifter för vissa utländska studenter. Detta kan komma att innebära att de utländska studenter, som inte ingår i utbytesprogram och som ska betala avgift för sin utbildning, även beaktar möjligheten till boende vid val av lärosäte eller studieland. Det är därför viktigt att det skapas ökade möjligheter att även kunna erbjuda dessa studenter boende. Enligt regeringens mening bör vissa universitet och högskolor få möjlighet att upplåta lägenheter för bostadsändamål till alla studenter. Genomförandet av detta bör ses över. Utgångspunkten bör vara att under en prövotid låta vissa lärosäten i storstadsregioner få rätt att tillhandahålla bostäder för alla studenter samt gästforskare. Möjligheten bör dock inte omfatta personer som är anställda vid lärosätet. De berörda lärosätena bör få ta ut avgifter för hyra från studenterna och gästforskarna samt disponera avgiftsintäkterna. Vid beräkningen av avgiftens storlek bör full kostnadstäckning gälla inom ramen för hyreslagstiftningens bestämmelser om bruksvärdeshyra. Om eventuella kostnader inte kan täckas på grund av hyreslagstiftningen, bör kostnaderna belasta lärosätets anslag. Skälet är att uthyrningen har direkt grund i verksamheten och det uppdrag som lärosätet har. De berörda lärosätena bör bedriva verksamhet med uthyrning inom ramen för tilldelade resurser. Universitet och högskolor bör också redogöra för sin uthyrning av bostäder i anslutning till årsredovisningarna. Intäkter och kostnader som är hänförliga till lärosätenas uthyrningsverksamhet ska kunna särredovisas från övrig verksamhet. Lärosätenas uthyrningsverksamhet bör få pågå under högst för att utvärderas inför kommande år. Det ankommer på regeringen att besluta i dessa frågor. 9.6.1Möjlighet att ta ut vissa avgifter av andra än studenter Regeringens bedömning: Möjligheten för universitet och högskolor att ta ut avgifter för vissa verksamheter bör ses över. Utgångspunkten bör vara att universitet och högskolor bör få ta ut avgifter av andra än studenter för verksamhet som bedrivs inom ramen för lärosätenas kärnverksamheter utbildning och forskning. Lärosätena bör även få disponera avgiftsinkomsterna som uppkommer i sådan verksamhet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 3 § avgiftsförordningen (1992:191) får en myndighet ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Genom regeringens beslut om regleringsbrev för avseende universitet och högskolor m.m. ges lärosätena möjlighet att ta ut avgifter för vissa verksamheter och att disponera avgiftsinkomsterna. bestämmelser framgår bl.a. att lärosätena får bedriva uppdragsutbildning Prop. 2009/10:149 och uppdragsforskning mot avgifter. Inom vissa utbildningar svarar universitet och högskolor för såväl den teoretiska utbildningen som de nödvändiga praktikmomenten. nuvarande bestämmelserna i avgiftsförordningen ger dock endast begränsade möjligheter för lärosätena att ta ut avgifter när det gäller verksamhet som riktar sig till allmänheten och som behövs för att ge studenterna praktik i utbildningen. mot denna bakgrund begärt hos regeringen att få ta ut avgifter för sådan Ett exempel på sådan verksamhet är optikerutbildningen, där det finns behov av att driva optikercentraler i vilka studenter kan genomföra synundersökningar samt tillpassa och tillhandahålla Regeringen har därför i ovan nämnda regleringsbrev gett vissa lärosäten möjlighet att ta ut och disponera avgifter för den verksamhet vid optikercentralerna, som bedrivs för utbildning och kompetensutveckling i anslutning till optikerutbildningen, samt för att tillförsäkra utbildningen ett allsidigt patientunderlag. finns dock inom flera andra yrkesutbildningar. Frågan om möjlighet att ta ut avgifter för vissa verksamheter vid universitet och högskolor bör mot denna bakgrund ses över. ambition är att universitet och högskolor utan regeringens beslut i varje särskilt fall bör kunna ta ut avgifter av andra än studenter för verksamhet som bedrivs inom ramen för lärosätenas kärnverksamheter utbildning Möjligheten bör avse avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Det kan t.ex. avse genomförande av vissa praktiska eller licensiering av immateriella anläggningstillgångar. möjligheten inte gälla offentligrättsliga avgifter. högskolor bör även få disponera de avgiftsintäkter som tas ut. ska uppnås bereds inom . ankommer på regeringen att besluta i dessa frågor. Den ovan redovisade möjligheten ska självfallet inte kunna användas av lärosätena i strid mot bestämmelserna om avgiftsfri utbildning. Ekonomiskt mål för verksamheten Av 5 § avgiftsförordningen framgår att om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten har beslutats, ska en myndighets avgifter beräknas så