prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — Den största skillnaden är att bestämmelserna om fristående skolor är integrerade med bestämmelserna om utbildning med offentlig huvudman. En annan skillnad är att ett betydande antal bestämmelser som tidigare upprepats för varje skolform har samlats i de bestämmelser som gäller flera skolformer och fritidshemmet (15 kap.). På samma sätt har flera gemensamma bestämmelser om skolplikt och motsvarande rätt till utbildning samlats i ett kapitel (7 kap.). Dessutom har bestämmel- serna om överklagande samlats i ett eget kapitel (28 kap.). Den nya skollagens uppbyggnad behandlas i avsnitt 5.1. Lagrådet har anfört att beskrivningen av lagens innehåll bör placeras i inledningen av kapitlet. Regeringen anser emellertid att den nuvarande placeringen av paragrafen är att föredra sett ur ett tillämparperspektiv. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om huvudmän inom skolväsendet (28 §§), ledningen av utbildningen (912 §§), lärare och förskollärare (1324 §§), elevhälsa (2528 §§), studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), registerkontroll av personal (3133 §§), kompetensutveckling (34 §), och lokaler och utrustning och tillgång till skolbibliotek (35 och 36 §§). I paragrafen, som saknar motsvarighet skollag, beskrivs inne- hållet i kapitlet. 2 § Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, utbildning i svenska för invandrare och fritidshem, om inte annat följer av 4 §. I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt denna lag. Om kommunens uppgifter fullgörs av flera nämnder ska varje sådan nämnd, i den utsträckning det begärs, lämna de uppgifter som behövs för att administrera fördelningen av platser i förskola och i sådan verksamhet som avses i 25 kap. till de övriga nämnderna. För en sådan nämnd som avses i andra stycket gäller det som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900). I första stycket anges att kommunerna är huvudmän för där uppräknade skolformer samt fritidshemmet. I stycket finns även en hänvisning till 4 §. Bestämmelsen har motsvarigheter i 1 kap. 4, 5 och 10 §§ skollag. Stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Av andra stycket följer att det i kommunerna måste finnas nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt den föreslagna skollagen. Bestämmelsen motsvarar delvis 2 kap. 1 § första stycket och 2 a kap. 5 § första stycket skollag. Liksom tidigare gäller att kommunen har ett heltäckande ansvar för de uppgifter som enligt skollagen faller på kommunen. Ingen del av denna verksamhet får med andra ord falla utan- för kommunstyrelsens eller någon annan nämnds uppgifter (se prop. 1990/91:117). I de fall flera nämnder har olika ansvarsområden enligt lagen så är varje nämnd skyldig att till övriga nämnder tillhandahålla de uppgifter som krävs för att administrera fördelningen av platser i förskola och i sådan verksamhet som avses i 25 kap. Av tredje stycket framgår att för sådana nämnder som avses i andra stycket gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om nämn- der. I skollagen finns bestämmelser som innebär vissa avvikelser från kommunallagen, bl.a. i 9 och 10 §§ om rektorer och förskolechefer och i 4 kap. 1517 §§ om lokala styrelser. Den aktuella bestämmelsen mot- svarar delvis 2 kap. 1 § andra stycket skollag. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. 3 § Ett landsting får vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna i den utsträckning som anges i denna lag. I ett landsting som är huvudman för sådana skolformer som anges i första stycket ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra uppgifter enligt denna lag. För en sådan nämnd som avses i andra stycket gäller det som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900). Av första stycket framgår att landstingen kan vara huvudmän för där uppräknade skolformer i den utsträckning som anges i denna lag. Den närmare regleringen kring detta framgår av respektive skolformskapitel avseende gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbild- ning och särskild utbildning för vuxna. Bestämmelsen motsvarar delvis 1 kap. 4 § andra stycket, 5 § andra stycket och 10 § första och tredje styckena skollag. Någon förändring vad avser landstingens möjlighet att anordna utbildning i förhållande till dagens reglering är inte avsedd. Av andra stycket följer att det i landstingen, liksom hos kommunerna, måste finnas nämnder som ska fullgöra uppgifter enligt den föreslagna skollagen. Bestämmelsen motsvarar delvis 2 kap. 1 § första stycket skollag. Liksom tidigare gäller att landstingen har ett heltäckande ansvar för de uppgifter som enligt skollagen faller på landstingen när de är huvudmän. Ingen del av denna verksamhet får med andra ord falla utanför eller annan nämnds uppgifter (se prop. 1990/91:117). Av tredje stycket framgår att för sådana nämnder som avses i andra stycket gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om nämn- der. I skollagen finns bestämmelser som innebär vissa avvikelser från kommunallagen, bl.a. i 9 och 10 §§ om rektorer och förskolechefer och i 4 kap. 1517 §§ om lokala styrelser. Den aktuella bestämmelsen mot- svarar delvis 2 kap. 1 § andra stycket skollag. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. 4 § Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola. Paragrafen motsvarar delvis bestämmelserna om statens huvudmanna- skap i 1 kap. 6 och 7 §§ skollag. gäller också att kommu- nen har ansvaret för att anordna fritidshem för de elever som deltar i utbildning i specialskolan respektive sameskolan. Det är dock lämpligast att staten har huvudmannaskapet för de förskoleklasser och fritidshem som finns i anslutning till skolenheterna. Något hinder mot att kommu- nen genom avtalslösningar ändå bedriver förskoleklassen och fritids- hemmet för elever vid dessa skolenheter finns inte. På samma sätt som ska det finnas statliga myndigheter som full- gör statens uppgifter som huvudman. När det gäller specialskolan har Specialpedagogiska skolmyndigheten denna uppgift. Ansvaret för same- skolan vilar på Sameskolstyrelsen. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. 5 § Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller Paragrafen saknar motsvarighet skollag. Av första stycket framgår att enskilda, dvs. bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer, får godkännas som huvudmän för de i bestämmelsen angivna skolformerna och för fritids- Även en juridisk person som helt eller delvis ägs av staten, en kommun eller ett landsting anses som en enskild juridisk person (jfr rättsfallet RÅ 2008 ref. 29). I 6 § finns emellertid bestämmelser som begränsar möjligheten för ett bolag eller en förening, där en kommun eller ett landsting äger aktier eller andelar eller på annat sätt har ett rätts- ligt inflytande, att vara huvudman inom skolväsendet. formats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt andra stycket ska godkännande lämnas om den som ansöker om godkännande har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för Med föreskrifter avses samtliga bestämmelser i lagar, för- ordningar och myndighetsföreskrifter som gäller för den aktuella skol- formen eller fritidshemmet. I detta krav får i enlighet med praxis på om- rådet anses ligga att t.ex. budget och elevprognoser ger vid handen att verksamheten i praktiken har förutsättningar att följa föreskrifterna. Dessutom krävs att etablerandet av utbildningen inte får några påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där skolan är belägen. godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska också följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som an- ordnas av det allmänna beaktas. Dessa krav får bedömas på samma sätt som vid motsvarande prövning enligt 2 a kap. 17 § eller 9 kap. 2, 6, 6 a, 8 eller 8 b § skollag. I förarbetena till dessa bestämmelser anges att med påtagliga negativa följder avses bl.a. att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig skola och detta skulle medföra att avstån- det till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kommunen (prop. 1995/96:200 s. 45). Dessa uttalanden måste nu läsas tillsammans med förarbetena till propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter 2009/10:157), där uttalanden om de nya rekvisiten på lång sikt och för eleverna görs. För förskoleklassen finns inte motsvarande krav uttryckligen angivet skollag. När det gäller godkännande som huvudman för förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten vid den fristående skolan ska kunna bedrivas långsiktigt. Det innebär att elev- underlaget fortfarande, trots att kravet skollag på minst 20 elever om inte särskilda skäl finns ska gälla, har stor bety- delse för bedömningen av förutsättningarna att bedriva skolverksamheten men att det exakta antalet elever inte i sig har avgörande betydelse. 2009/10:165 ligger dock i sakens natur att ju färre antalet elever är, desto svårare blir det för den fristående skolan att leva upp till de krav på kvalitet som skollagen ställer. Förslaget är inte avsett att innebära någon förändring av möjligheten att få godkännande för skolverksamhet för endast ett fåtal elever vid t.ex. ett hem för vård och boende eller en liknande institution. Enligt tredje stycket ska ett godkännande begränsas till att avse viss ut- bildning vid en viss skolenhet. En enskild huvudman kan alltså inte utöka verksamheten med utbildning vid ytterligare en skolenhet utan nytt god- kännande. Ett godkännande kan avse flera olika utbildningar vid samma skolenhet, t.ex. fritidshem, förskoleklass och grundskola, eller olika program i gymnasieskolan. Det kan också avse ett fritidshem som inte är integrerat med någon skolform. I 26 kap. finns bestämmelser om när ett godkännande kan återkallas. Godkännande av enskilda huvudmän behandlas i avsnitt 6.2. 6 § För att ett bolag eller en förening, där en kommun eller ett landsting äger aktier eller andelar eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande över verksamheten, ska godkännas som huvudman enligt 5 § gäller utöver vad som föreskrivs där att 1.bestämmanderätten inte tillkommer enbart en eller flera kommuner eller landsting eller juridiska personer där en kommun eller ett landsting genom ägande eller på annat sätt har ett rättsligt bestämmande inflytande, 2.samverkan mellan en kommun eller ett landsting och en enskild är nödvändig för att verksamheten ska komma till stånd, och 3.det finns särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll eller utformning. Paragrafen saknar motsvarighet skollag. särskilda krav som ska gälla för ett bolag eller en förening, som en kommun eller ett landsting äger aktier eller andelar i eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande över, ska godkännas som enskild huvudman för utbildning inom skolväsendet. Av bestämmelsen framgår förutsättningarna för att ett bolag eller en förening med en sådan ägarbild som anges inledningsvis i paragrafen ska Paragrafen ska alltså tillämpas i samband med att eller en kommun prövar en ansökan om god- kännande enligt 5 §. Av första punkten framgår att bolag eller föreningar vars enda ägare är en eller flera kommuner eller landsting inte kan vara huvudmän inom skolväsendet. Det gäller oavsett om en kommun är direkt ägare till huvudmannen för den fristående skolan, om ägandet sker genom ett bolag där en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande eller om det är flera kommuner som gemensamt äger skolan. bestämmelsen utesluter bolag och föreningar som uteslutande ägs, direkt eller indirekt, av en eller flera kommuner eller landsting regleras inte hur ägandet ska vara fördelat. Fördelningen av ägandet kan dock ha bety- delse för bedömningen av i vilken utsträckning samverkan är nödvändig för att en viss utbildning ska kunna komma till stånd, se andra punkten I den andra punkten anges som en ytterligare förutsättning att den fri- stående skolan ska vara resultatet av en samverkan mellan å ena sidan en eller flera kommuner eller landsting och å den andra sidan helt privata Denna samverkan ska vara en nödvändig förutsättning för att den aktuella utbildningen ska komma till stånd. Även om de sam- Prop. 2009/10:165 verkande parternas andelar i ägandet saknar självständig betydelse inver- kar det på bedömningen av om samverkan är en nödvändig förutsättning för att en viss verksamhet ska komma till stånd. Ju större den ena sam- verkanspartens ägande eller inflytande är desto svårare blir det att visa att samverkan är nödvändig. En skolverksamhet som kommunen äger i stort sett själv eller tillsammans med andra kommuner kan således inte anses leva upp till kravet på att samverkan är nödvändig för att skolverksam- heten ska komma till stånd. På motsvarande sätt kan ett mycket litet kommunalt ägande också ses. För godkännande krävs dessutom enligt tredje punkten att det finns särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll eller utformning. För att en kommun- eller landstingsägd juridisk person ska kunna god- kännas ställs det därför krav på att skolan tillför en högre och annan utbildningskvalitet än vad som redan förekommer eller att verksamhetens utformning är så speciell att den särskilda organisationsformen är nöd- vändig. Det är inte tillräckligt att verksamheten motsvarar de krav som ställs på fristående skolor i allmänhet utan den ska tillföra skolväsendet utbildningsalternativ som inte redan finns i utbildningsutbudet och som annars inte hade funnits. Om en kommun förvärvar aktier eller andelar eller på annat sätt skaffar sig ett rättsligt bestämmande inflytande i ett bolag eller en förening som har godkänts som huvudman krävs ett förnyat god- kännande för att verksamheten ska kunna fortsätta. I annat fall finns det grund för att återkalla godkännandet med stöd av 26 kap. 14 §. 7 § handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Övriga ärenden om godkännande av enskild som huvudman enligt 5 § hand- läggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas. Paragrafen motsvarar delvis 2 a kap. 13 § första stycket, 2 b kap. 6 § och 9 kap. 1 § andra stycket skollag. Av första stycket framgår att det är som prövar ansökningar om godkännande som huvudman enligt 5 § för de angivna skolformerna och fritidshemmet i angivna fall. När det gäller förskoleklassen och fritidshemmet är detta en förändring För förskoleklassen gäller att Skolinspektionen godkänner den förskoleklass som anordnas vid en skolenhet med grund- skola eller grundsärskola. I annat fall är det kommunen som ska göra prövningen och fatta beslut. I stället ska nu alla ansökningar från en- skilda om att anordna förskoleklass prövas av Skolinspektionen, även i de fall som förskoleklassen t.ex. är integrerad med en förskola. spektionen ska även pröva ansökningar om godkännande av en enskild som huvudman för fritidshem som anordnas vid en skolenhet med för- skoleklass, grundskola eller grundsärskola. I annat fall är det den Prop. 2009/10:165 kommun där fritidshemmet ska bedrivas som ska pröva ansökan. Av andra stycket följer att i de fall Skolinspektionen inte ska pröva en ansökan om godkännande enligt 5 § så ska prövningen göras av den kommun där utbildningen ska bedrivas. Detta gäller dels fristående för- skola, dels fritidshem med enskild huvudman som inte anordnas vid en skolenhet med fristående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Av 28 kap. 1 § framgår att beslut om godkännande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2. Huvudmannens ansvar för utbildningen 8 § Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Paragrafen motsvarar i sak 1 kap. 12 § första stycket skollag såvitt avser offentliga huvudmän. Här omfattas även enskilda huvudmän. Huvudmannens ansvar för utbildningen behandlas i avsnitt 6.1. 9 § Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor. Det pedagogiska arbetet vid en förskoleenhet ska ledas och samordnas av en förskolechef. Dessa ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Rektorn och förskolechefen ska benämnas på detta sätt. Dessa benämningar ska förbehållas den som har en anställning som rektor eller förskolechef. En ställföreträdare får utses för en rektor eller en förskolechef. Paragrafen innehåller bestämmelser om rektor och förskolechef samt deras uppgifter. Den motsvarar delvis 2 kap. 2 § första stycket skollag samt 1 kap. 4 §, 1 a kap. 4 § första stycket och 2 kap. 4 § första stycket förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet. Tillämpningsområdet har dock utvidgats på så sätt att de nya bestämmelserna är tillämpliga även på utbildning under statligt huvudmannaskap. Förskolechefer har inte tidigare varit en i författning reglerad befattning. Liksom för rektorerna gäller bestämmel- serna om förskolechefer både för offentligt och enskilt huvudmannaskap. I första stycket slås fast att det pedagogiska arbetet vid en skola ska ledas och samordnas av en rektor. På motsvarande sätt ska det pedago- giska arbetet vid en förskola ledas och samordnas av en förskolechef. Ingenting hindrar emellertid att rektors- och förskolechefsfunktionen upprätthålls av samma person vid enheter som omfattar både förskola och annan skolform. Det är dock viktigt av rättssäkerhetsskäl att det för barn, elever, föräldrar och andra berörda framstår som helt klart och tydligt i vilken egenskap beslutsfattandet sker när en person upprätthåller dubbla funktioner. Likaså är det av samma skäl viktigt att det tydligt framgår vem som vid förskole- eller skolenheten har ansvaret för sådant beslutsfattande som avses i 9 § tredje stycket. Därför föreskrivs det i andra stycket dels att rektorn och förskolechefen ska benämnas med sina författningsreglerade titlar i den dagliga verksamheten, dels att det bara är rektorer respektive förskolechefer som får upprätthålla dessa benäm- ningar. Andra anställda får med andra ord inte i tjänsten kallas för rektor eller förskolechef. Bestämmelsen om att den som är rektor också ska benämnas rektor motsvaras av särskilda bestämmelser i skolforms- förordningarna, se t.ex. 1 kap. 2 § andra stycket grundskoleförordningen (1994:1194) och 1 kap. 9 § förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning. För de fristående skolorna finns inte någon motsva- rande reglering. Bestämmelserna innebär ingen reglering av hur ledningen närmare ska organiseras, utan detta avgör huvudmännen utifrån lokala förhållanden. Rektorns och förskolechefens ansvarsområde kan omfatta en eller flera förskole- eller skolenheter. Även vilka skolformer som omfattas av an- svaret kan variera. Rektorns och förskolechefens lednings- och samordningsansvar enligt paragrafen avser generella frågor, till exempel om den övergripande organisationen av det pedagogiska arbetet, arbetet med barn och elever i behov av särskilt stöd, skolans kontakter med arbetslivet, formerna för samarbete med hemmen samt kompetensutveckling av personalen. Det är inte möjligt att i lagen göra någon fullständig uppräkning av vilka upp- gifter som omfattas av det pedagogiska lednings- och samordningsan- svaret. En utgångspunkt är dock att rektorn och förskolechefen ska ha ansvaret för sådana mer övergripande frågor där ett särskilt ansvar i egenskap av skolledare framstår som normalt och naturligt. I tredje stycket införs en möjlighet att utse en eller flera ställföreträdare för rektorn eller förskolechefen för att göra det möjligt för någon att fullgöra rektorns eller förskolechefens uppgifter när denne är från- varande. Endast en person åt gången kan vara ställföreträdare för rektorn eller förskolechefen. En ställföreträdare övertar, som Lagrådet påpekat, det ansvar och de befogenheter som annars tillkommer rektorn eller för- skolechefen. En särskild bestämmelse om att rektor ska se till att betygssättningen sker i enlighet med lag och andra författningar finns i 3 kap. 1 §. Bestämmelsen om rektors ansvar i fråga om att utveckla utbildningen motsvarar 2 kap. 2 § skollag men gäller alla skolformer och skolhuvudmän. Som angetts tidigare är alla bestämmelser som rör för- skolechefen nya. Frågor om ledningen av utbildningen behandlas i avsnitt 6.4. 10 § Rektorn och förskolechefen beslutar om sin enhets inre organisation och fattar i övrigt de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i denna lag eller andra författningar. Rektorn och förskolechefen får uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid förskole- eller skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor som avses i första stycket, om inte annat anges. Paragrafen saknar motsvarighet skollag. I första stycket finns bestämmelser om rektorns och förskolechefens Prop. 2009/10:165 beslutanderätt. För utbildning vid förskole- eller skolenheter med en kommun eller ett landsting som huvudman innebär bestämmelsen en avvikelse från bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) om nämnd- organisationen och delegation av nämndernas beslutanderätt. I det ansvar som rektor och förskolechef har enligt 9 § att fungera som ledare och samordnare av det pedagogiska arbetet ingår att dessa perso- ner också fattar de beslut som ett sådant ansvar kräver. Bestämmelsen om att rektor och förskolechef beslutar om enhetens inre organisation ska läsas mot denna bakgrund. Besluten kan röra exempelvis personalens ansvarsområden, schemaläggning eller barnens och elevernas fördelning på klasser eller grupper. Av första stycket framgår vidare att rektorn och förskolechefen, för- utom att de beslutar om enhetens inre organisation, även fattar de beslut som framgår av särskilda föreskrifter. Sådana särskilda föreskrifter finns t.ex. i skolan när det gäller beslut om åtgärdsprogram och ledighet. Andra stycket innehåller bestämmelser om rektorns och förskole- chefens möjlighet att delegera sin beslutanderätt. Delegationen ska ske till en anställd eller en av huvudmannen anlitad uppdragstagare som har tillräcklig kompetens och erfarenhet. Delegationen ska avse vissa av- gränsade ledningsuppgifter eller beslutanderätt i vissa frågor. I sådana frågor där rektor eller förskolechef ska fatta beslut enligt särskilda före- skrifter i lagen eller någon annan författning får delegation ske såvida det inte uttryckligen angetts att beslutanderätten inte får delegeras. Rektorn och förskolechefen kan även ansvara för andra frågor än vad som följer av ledningsansvaret enligt skollagen.