prop · GX03224 · 2010-06-02 00:00:00 — Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, som gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med till- hörande installationer och tjänster (4 §), ska den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig kommunikationstjänst vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att behandlade uppgifter skyddas (3 och 4 §§). Särskilda regler som värnar om rikets säkerhet vid insamling, lagring, bearbetning och presentation av information om landskapet finns i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation. Enligt lagen ska den som inrättar en databas med landskapsinformation ha tillstånd till sådan verksamhet, om databasen ska föras med hjälp av automatisk databe- handling. Ett tillstånd krävs också för spridning av kartor i större skalor än 1:100 000 och andra sammanställningar av landskapsinformation (lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen). Av förordningen (1993:1745) till nämnda lag framgår att Lantmäteriet ska fatta beslut om tillstånd att in- rätta databaser med landskapsinformation. Förordningen anger vidare vilka myndigheter som fattar beslut om spridning av landskapsinforma- tion. 4.2.3 Bestämmelser angående struktur, form och kvalitet Handling uppgift information data I författningar som reglerar infrastruktur för information används olika termer som mer eller mindre är synonymer till information. Vilka ter- mer som används beror på syftet med den aktuella regleringen. I tryckfri- hetsförordningen används termen handling som en begränsning av tillämpningsområdet för reglerna om handlingsoffentlighet. En handling kan utgöras av olika slags skriftliga dokument och tekniska upptagningar som förvaras hos en myndighet och som nått ett visst handläggningssta- dium. Av särskilt intresse är termen upptagning som bl.a. syftar på elektronisk information. Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen är en upptagning en handling som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas endast med tekniska hjälpmedel. Som exempel på upptagningar kan nämnas uppgifter som finns på cd-skivor, dvd-skivor och bandupp- tagningar av olika slag. En upptagning har inte på samma sätt som kon- ventionella handlingar anknytning till ett visst föremål. För att betraktas som en upptagning krävs att det är fråga om en konstellation av sakligt sammanhängande uppgifter. Det är alltså informationsinnehållet och inte den fysiska bäraren som betraktas som en handling, se prop. 2009/10:58 s. 9 och 21 f. Termen uppgift används i offentlighets- och sekretesslagen och är det objekt som lagen syftar till att skydda. (Termen används också i andra författningar som har liknande syfte, t.ex. Enligt 1 kap. 1 § 2 stycket offentlighets- och sekretesslagen innebär sek- retess förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Om det i ett regis- ter för automatiserad behandling finns uppgifter om en viss person, dvs. uppgifter som utgör en logiskt och sakligt sammanhängande konstella- tion, är det denna datamängd eller upptagning som i regel är objektet för sekretessprövning. Termen information används som en generell benämning av ett visst innehåll som uttrycker ett sakförhållande, har ett syfte eller utlöser ett agerande, dvs. har en betydelse för mottagaren. Termen används bl.a. i registerförfattningar, exempelvis lagen (2000:224) om fastighetsregister som enligt 1 § ska innehålla fastighetsanknuten information. I informa- tionsteknisk mening brukar man ofta använda ordet data, som kan sägas utgöra beståndsdelar i informationen, eller med andra ord utgöra en bärare av informationen. Data är en representation av fakta, begrepp eller instruktioner i en form lämpad för överföring, tolkning eller bearbetning utförd av människor eller av automatiska hjälpmedel. av in- formation lagrad för automatiserad behandling utgör enligt 1 kap. 1 § femte stycket yttrandefrihetsgrundlagen en databas. Termen data bru- kar inte användas i författningssammanhang, utan ersätts med den mer generella termen information. Ovanstående beskrivning som berör olika sidor av termen information, är mycket förenklad och av en sammanfattande karaktär. Termen hand- ling används konsekvent och utifrån nämnda definition. De övriga ter- merna, främst information och data men även uppgift kan dock förekomma i olika sammanhang och utgör enbart synony- mer till varandra. I och med den snabba IT-utvecklingen införs det stän- digt nya termer som också utgör synonymer till information, vilket gör att begreppsapparaten kring betydelsen av ordet information blir svå- rare att överblicka och följa. Inspiredirektivet innehåller flera sådana ter- mer, t.ex. datamängd, datatjänst, metadata samt objekt. En viktig förutsättning för att allmänheten ska kunna göra sin rätt att ta del av allmänna handlingar gällande är att det går att få reda på vilka handlingar som finns hos en myndighet. I 46 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns det särskilda bestämmelser om åtgärder för att un- derlätta sökande efter allmänna handlingar, registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Dessa bestämmelser kompletterar 2 kap. tryck- frihetsförordningen. En myndighet som i sin verksamhet använder auto- matisk databehandling, ska ordna denna med beaktande av handlings- offentligheten. Detta kallas för god offentlighetsstruktur. Med god offentlighetsstruktur menas att myndigheten bör ordna infor- mationssystemen så att allmänna handlingar skiljs från andra handlingar, att handlingarna inte innehåller förkortningar och koder som försvårar begripligheten, att det framgår av upptagningar om och när uppgifter till- förts, ändrats eller gallrats, samt att allmänheten har möjlighet att an- vända en s.k. presentationsterminal. God offentlighetsstruktur är starkt kopplad till informationens integritets- och säkerhetsaspekter. God offent- lighetsstruktur förutsätter med andra ord att det ska finnas en god sek- retesstruktur, så att uppgifter som bedöms bli föremål för sekretess inte är generellt tillgängliga. Olika behörighetsnivåer eller tekniska spärrar kan här vara nödvändiga i myndighetens informationssystem. I offent- lighets- och sekretesslagen finns det regler om myndigheters skyldighet att registrera handlingar som kommer in till eller upprättas vid myndig- heten. Uppgifter som ska registreras om handlingen är bl.a. datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer, vem handlingen rör. Inom informationsteknologin (IT) brukar sådana uppgifter kallas meta- data. De allmänna handlingarna hos en myndighet bildar ett arkiv enligt 3 § arkivlagen (1990:782). Arkivet ska bevaras, hållas ordnat och vårdas så att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens be- hov. I 5 och 6 § arkivlagen finns det regler om arkivvård och arkivbe- ständighet. får, enligt 2 § första stycket 2 arkivförordningen (1991:446), meddela föreskrifter om vad som för olika fall krävs av ma- teriel och metoder med hänsyn till behovet av beständighet. Inom områ- det automatiserad behandling finns det en rad viktiga och detaljerade föreskrifter; t.ex. föreskrifter om elektroniska handlingar, RA-FS 2009:1-2. Dessa föreskrifter behandlar bl.a. frågor om bevarande av elektroniska handlingar, informationssäkerhet och tekniska krav. Ett fungerande informationsutbyte ställer krav på interoperabilitet inom om- rådena rättsäkerhet, informationssäkerhet, processer, rutiner, begrepp, in- formationsstandarder, överföringsmetoder och IT-lösningar. Inom samt- liga områden aktualiseras frågor som regleras av arkivförfattningar. Som framgår ovan innehåller personuppgiftslagen allmänna bestämmel- ser om integritetsskydd vid behandling av personuppgifter. Eftersom kra- ven är olika för olika verksamheter, kompletteras personuppgiftslagen genom särskilda registerförfattningar. Registerlagar gäller före person- uppgiftslagen. Dessa brukar ange vilken information som ska ingå i det aktuella registret eller databasen samt hur den ska vara strukturerad. Re- gister och databaser brukar ingå i myndighetens informationssystem där även annan information, som är nödvändig för att förvalta registret eller databasen lagras. Det kan exempelvis vara information som ska registre- ras enligt 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen eller enligt arkivförfatt- ningarna. Övrig sådan information (dvs. metadata) som lagras i informa- tionssystemen regleras inte särskilt, men det kan finnas standarder som Prop. 2009/10:224 bör tillämpas. 4.2.4 Bestämmelser om myndigheter och myndighetsstyrning Regeringens styrning av myndigheterna De generella förutsättningarna för styrning av de statliga myndigheterna, dvs. myndigheternas ansvar, roll och skyldigheter gentemot allmänheten och medborgarna, styrs genom lagar och förordningar. Det generella re- gelverket består bl.a. av förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförord- ningen (2007:515), lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förvaltningslagen syftar bl.a. till att värna medborgarnas rättssäkerhet i deras kontakter med förvaltningsmyndigheter samt att förbättra myndig- heternas service till allmänheten. Myndighetsförordningen innehåller bl.a. bestämmelser om myndighetens ledning, ledningens ansvar och de- legering. I budgetlagen finns bestämmelser angående hanteringen av sta- tens inkomster och utgifter m.m. Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag innehåller bestämmelser angående myndigheternas rap- portering av verksamheten till regeringen. Förutsättningarna för myndigheternas mera långsiktiga verksamhet be- slutas av regeringen i respektive myndighets instruktion. verksamhet läggs också fast i årliga regleringsbrev och specifika reger- ingsuppdrag och genom andra förordningar. I regleringsbreven kan det bl.a. ingå vilka mål en myndighet ska uppnå med sin verksamhet samt vilka uppdrag myndigheten har. Myndigheter kan exempelvis ha som mål eller uppdrag att verka för en nationell samordning inom visst om- råde, bl.a. geodata (Lantmäteriet), den officiella statistiken (Statistiska centralbyrån) eller miljökvalitetsmål (och Statens geo- tekniska institut m.fl.). I förordningar med instruktioner för myndigheter- na finns olika administrativa bestämmelser, som är mer specifika än i myndighetsförordningen, om hur myndigheten ska utföra sitt arbete. Med myndighet menas ett statligt eller kommunalt organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter och som en offentligrättslig författning har skapat för detta ändamål. Detta inbegriper statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter och domstolar. Vad som avses med myndig- het bestäms utifrån formerna för verksamheten och inte arbetsuppgifter- nas art eller vilken funktion organet har. Även om ett enskilt organ med stöd av 11 kap. 6 § regeringsformen har anförtrotts offentliga arbetsupp- gifter eller t.o.m. myndighetsutövning, kan organet inte anses utgöra en myndighet enligt regeringsformen. Att myndighetsbegreppet är organisa- toriskt och inte funktionellt innebär också att även offentliga organ som inte har myndighetsutövning som sin huvudsakliga uppgift är myndig- Myndighetsutövning utmärks av att det innefattar beslut eller andra åt- gärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållan- de till medborgarna. Besluten kan gälla rättigheter, skyldigheter, förmå- ner eller annat jämförbart och således vara såväl gynnande som förplik- tande för den enskilde. Utanför begreppet myndighetsutövning faller ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal om saken med någon enskild. I offentlighets- och sekretesslagen finns det olika bestämmelser som anger i vilka fall även andra organ än myndigheter ska tillämpa hand- lingsoffentligheten. Enligt 2 kap. 4 § ska det som är föreskrivet i tryckfri- hetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myn- dighet i tillämpliga delar också gälla vissa andra organ. Vilka dessa organ är anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Samma regler blir genom detta tillämpliga på de i bilagan angivna organen trots att de inte är myndigheter. Prövning av utlämnande av allmänna hand- lingar anses innefatta myndighetsutövning. Det finns också särskilda för- fattningar som anger att andra organ än de som ska tillämpa offentlig- hetsprincipen har en skyldighet att lämna ut handlingar, se t.ex. lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Förvaltningslagen reglerar kontakterna mellan myndigheterna och all- mänheten i samband med handläggning av ärenden och även vid annan förvaltningsverksamhet. Ett syfte med förvaltningslagen är att underlätta dessa kontakter för medborgarna. Av 4 och 5 §§ förvaltningslagen fram- går att svenska myndigheter har en serviceskyldighet. De ska lämna upp- lysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet. Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som har tillförts ärendet om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild (partsinsyn). Denna rätt att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Utvecklingen när det gäller allmänhetens användning av persondatorer och Internettjänster har skapat nya förutsättningar för kommunikationen mellan medborgare och myn- digheter. Inom ramen för arbetet med e-förvaltning (regeringens hand- lingsplan för e-förvaltning, Fi2008/491), ska myndigheterna i allt större utsträckning vara tillgängliga via elektroniska hjälpmedel och på så sätt ha information lättillgänglig och kunna ta emot meddelanden elektron- iskt. Myndigheterna ska också ha som mål att vara elektroniskt tillgäng- liga för ärendehantering via s.k. e-tjänster. Någon generell skyldighet för myndigheter att inrätta e-tjänster (dvs. elektroniska tjänster, tjänster som är tillgängliga i ett elektroniskt medium, t.ex. Internet) finns dock inte enligt nuvarande rättslig reglering. För att underlätta för medborgarna att ha att göra med myndigheter finns det också en regel om samverkansskyldighet mellan myndigheter, 6 § förvaltningslagen. I paragrafen är föreskrivet att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Myndigheternas skyldighet att lämna varandra uppgifter regleras dock inte av 6 § förvaltningslagen utan av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekre- tesslagen. Regeln om samverkansskyldighet är dock inte en sådan före- skrift om uppgiftsskyldighet, som enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och Prop. 2009/10:224 sekretesslagen bryter sekretessen mellan myndigheter. 4.2.5 Bestämmelser om finansiering Enligt regeringsformen är det som fattar beslut om att införa avgifter som innebär ett ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden, (8 kap. 3 §). Sådana avgifter brukar kallas offentligrättsliga eller tvingan- de. kan delegera rätten att meddela föreskrifter om offentlig- rättsliga avgifter till regeringen eller till kommunerna (8 kap. 9 § andra stycket). Avgifter för varor eller prestationer avsedda att bidra till eller helt täcka det allmännas kostnader, frivilliga avgifter, hör till regeringens beslutsområde (8 kap. 13 § första stycket 2). En myndighet kan bestäm- ma nivån på en offentligrättslig avgift endast om medgett att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller kommun att med- dela bestämmelser i ämnet (8 kap. 11 §). Villkoren för avgiftsbelagd verksamhet vid statliga myndigheter reg- leras främst i avgiftsförordningen (1992:191) med tillhörande föreskrif- ter, tjänsteexportförordningen (1992:192) och kapitalförsörjningsförord- ningen (1996:1188) samt i respektive myndighets instruktion och regler- I författningarna regleras myndighetens rätt att ta ut avgifter, vem som bestämmer avgifterna, vem som får disponera avgiftsintäkterna och hur överskott respektive underskott ska regleras. de ekonomiska mål som ska tillämpas i avgiftsbesluten. Avgiftsförordningen (1992:191) gäller för statliga myndigheter under regeringen och tillämpas om inte något annat följer av annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Registerlagar, förordningar med myndighetsinstruktion och regleringsbrev innehåller vanligtvis precise- ringar (eller specifika bestämmelser) avseende myndigheternas avgifter vid tillhandahållande av information. En generell princip som gäller för beräkning av avgifter och som normalt ligger till grund för myndighets- styrande dokument är den s.k. självkostnadsprincipen. cipen innebär att avgifter ska beräknas så att full kostnadstäckning upp- nås, 5 § avgiftsförordningen (1992:191). föreskrifter och allmänna råd innebär självkostnadsprincipen att myndig- heter ska beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden Avgifterna ska sättas så att intäkterna på ett eller sikt täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostna- Det bör i sammanhanget noteras att har fattat ett beslut om en enhetlig princip för prissättning av information som myndigheter till- handahåller i elektronisk form, dvs. att avgiften ska svara mot kostna- derna för att ta fram och distribuera informationen. I vissa fall finns det skäl att ta ut avgifter som även bidrar till kostnader för t.ex. insamling och registrering (prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas Detta gäller för myndigheter vilka har som huvudsyfte att tillhan- Särskilt om myndigheters uppdragsverksamhet Tillhandahållande av elektronisk information inom ramen för en myndig- hets affärsverksamhet är ett område som inte är direkt reglerat i de ovan Sådant tillhandahållande utgör uppdragstjänster som i allmänhet regleras i förordningar med myndighetsinstruktioner, regle- ringsbrev eller särskilda författningar som ålägger en viss myndighet att utföra en viss uppgift. Specifika regler om både utformning av försälj- ning och prissättning samt villkors utformning kan förekomma. Kommunala myndigheters rätt att ta ut avgifter Kommuner och landsting får enligt 8 kap. 3 b § första stycket kommunal- lagen (1991:900) ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhan- dahåller inom det icke obligatoriska området. Det finns i allmänhet inte någon skyldighet för kommuner och landsting att ta ut avgifter. om beräkningen av kommunernas avgifter gäller inte principen om mar- ginalkostnad såsom för statliga myndigheter. Enligt 8 kap. 3 c § kommu- nallagen får kommunerna och landstingen inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för tjänsterna eller nyttigheterna (självkost- Avgifterna ska med tillämpning av gällande redovis- ningsprinciper sättas så att man undviker överskott. cipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommunerna och landstingen bedriver och oberoende av om verksamheten drivs i egen regi, genom egna företag eller genom anlitande av utomstående entre- I de båda senare fallen måste dock principen regleras i avtal, bolagsordning eller dylikt (se NJA 2008 s. 120). avgifter som regleras i specialförfattningar finns särskilda bestämmelser Dessa bestämmelser innebär dock ingen avvikelse från kommunallagens allmänna självkostnadsprincip. hänför sig till det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. att kostnaden för den enskilda prestationen inte har någon betydelse vid tillämpningen av självkostnadsprincipen. Inspiredirektivet trädde i kraft och skulle vara genom- fört i nationell rätt . Målet är att skapa en infra- struktur för rumslig (geografisk) information i . direktivet är behovet av bättre tillgång till information för att utforma och genomföra EU:s miljöpolitik. Medlemsstaterna ska skapa och driva infra- strukturer med enkelt användbara elektroniska tjänster som gör informa- tionen tillgänglig via Internet för dels allmänheten inom EU, dels myn- digheter, kommuner och enskilda organ som fullgör offentliga förvalt- ningsuppgifter inom EU i deras arbete som rör miljön. tion som ryms under benämningen rumslig information definieras bl.a. i direktivets tre bilagor. Inspiredirektivet bygger på att de infrastrukturer för rumslig information som redan finns i medlemsländerna utnyttjas och omfattar befintlig elektronisk information som innehas av offentliga De offentliga myndigheter som innehar den information som träffas av direktivet, informationsansvariga myndigheter, ska enligt direktivet bli skyldiga att tillgängliggöra informationen för allmänheten och att dela informationen med andra myndigheter inom och övriga EU (datadelning). För detta ändamål ska ett nät med olika typer av tjänster byggas upp (nättjänster), t.ex. sök-, visnings- och nedladdnings- tjänster. Det ställs inga krav på ny uppbyggnad av datamängder, men på harmonisering av information och tjänster, dvs. att information och tjäns- ter ska följa vissa bestämda standarder så att de kan kombineras, insam- las eller fungera med annan information och tjänster från andra källor. Förutom informationsansvariga myndigheter öppnar direktivet upp för att även andra organisationer ska kunna tillgängliggöra sin information i in- frastrukturen (frivillig medverkan). Europeiska kommissionen ska inrätta en Inspire-geoportal, dvs. en portal på Internet där medlemsstaterna via sina nationella portaler ska ge tillgång till sina respektive nättjänster och sin information. Inspire skapar förutsättningar för uppbyggnad, beskrivning och åtkomst till rumslig information på ett standardiserat sätt vilket effektiviserar han- teringen av denna, nationellt och i EU, till gagn för såväl den offentliga sektorn som övriga delar av samhället. Direktivet sätter ramarna för in- frastrukturen. För att säkerställa att de nationella infrastrukturerna för rumslig information är förenliga med varandra och är användbara i gräns- överskridande sammanhang, är det dock nödvändigt att anta gemensam- ma bestämmelser inom flera specifika områden. Sådana detaljer regleras i ett antal genomförandebestämmelser som ska tas fram under de närm- aste åren i enlighet med vad som anges i direktivet. Genomförandebe- stämmelser antas i form av beslut eller förordningar, vilka båda är bin- dande och direkt tillämpliga för dem som de riktar sig till eller i form av direktiv som måste genomföras i nationell lagstiftning. har delegerat till Europeiska kommissionen att genomföra de rättsakter som rådet beslutat om. Detta sker främst inom ramen för systemet med genomförandekommittéer där medlemsstaterna har möjlighet att följa upp och övervaka kommissionens genomförande. För genomförandet av Inspiredirektivet har en inrättats, med re- presentanter från samtliga medlemsstater och kommissionen. När det gäl- ler genomförandebestämmelserna avseende metadata samt interoperabili- tet (dataspecifikationer) anger direktivet tidpunkterna för när genomför- andebestämmelserna ska antas. I övriga fall har Europeiska kommissio- nen lagt fast en tidsplan. Följande tidsplan gäller för genomförandebestämmelserna: metadata (förordning), antogs , övervakning och rapportering (beslut), antogs , sök- och visningstjänster (förordning), antogs , tillgång för EU:s institutioner (förordning), antogs , nedladdnings- och omvandlingstjänster (förordning), kommitté- beslut , har ännu inte publicerats i Europeiska unio- nens officiella tidning, dataspecifikationer bilaga I (förordning), kommittébeslut i dec- ember 2009, har ännu inte publicerats i Europeiska unionens offici- ella tidning, dataspecifikationer bilaga II och III, ska beslutas av kommittén Prop. 2009/10:224 senast , samt förbindelsetjänster, ska beslutas av kommittén senast . Frågor som enligt direktivet kommer att omfattas av direkt gällande ge- nomförandebestämmelser ska inte införas i nationell rätt med hänsyn till risken för dubbelreglering och felaktigt genomförande. Däremot ska den nationella rätten ange de förutsättningar som ska gälla vid tillämpningen av genomförandebestämmelserna.