prop · GX03172 · 2010-03-23 00:00:00 — Konsekvensen för elpriset på av ny kärnkraft beror på hur elmarknaden i övrigt anpassar sig till en ökad kärnkraftskapacitet. Vid den tillåtlighetsprövning av nya kärnkraftsreaktorer som ska göras enligt regler kan regeringen också beakta konsekvenserna för näringslivets konkurrenskraft. Ett generationsskifte torde innebära större försörjningstrygghet genom att nya kärnkraftsreaktorer, efter en inledande inkörningsperiod, sanno- likt är mer driftssäkra än de nuvarande. Försörjningstryggheten ökar också genom en minskad risk för effektbrist. Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö innebär att människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strål- ning i den yttre miljön. Miljökvalitetsmålet omfattar bl.a. utsläpp av radioaktivitet från kärnteknisk verksamhet. Avsikten med att utse Strål- säkerhetsmyndigheten till operativ tillsynsmyndighet enligt är att minska risken för splittring av tillsynsresurserna gällande joniseran- de och icke-joniserande strålning vid kärnkraftverken. Med en enda till- synsmyndighet på området elimineras också risken för att och i sin tillsynsutövning var för sig beslutar om föreläggande i samma fråga vilket skulle kunna ske i en situation där snabba beslut behövs även om samarbetet mellan de båda myndigheterna Prop. 2009/10:172 i övrigt skulle fungera tillfredsställande. Genom förslaget att införa kravet på återkommande helhetsbedömning av säkerheten vid reaktorerna i kärntekniklagen betonas dess principiella betydelse för säkerhetsarbetet och tydligheten för tillståndshavarna ökar. Avsikten är dock inte att bedömningen ska göras på ett annat sätt eller ut- ifrån i väsentliga delar andra kriterier än vad som görs enligt Strål- säkerhetsmyndighetens föreskrifter. Om nya kärnkraftsreaktorer skulle uppföras innebär det att ökade mängder använt kärnbränsle och kärnavfall behöver tas om hand. Den totala mängden rivningsavfall från nedmontering av reaktorerna kommer också att öka vid en eventuell nybyggnation. Själva byggandet av en ny reaktor skulle medföra påfrestningar på miljön när det gäller t.ex. schakt- massor, buller och transporter precis som vid uppförande av andra stora industrianläggningar. Driften av en ny reaktor skulle troligen innebära en lägre påfrestning på miljön än från den reaktor som ersätts eftersom nyare och mer förbättrad teknik kommer att användas. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Kärnkraft gör tillsammans med vattenkraft och förnybar elproduktion att kan hålla låga utsläpp av växthusgaser. Regeringens förslag underlättar såväl upp- fyllelsen av nämnda miljökvalitetsmål som klimatåtaganden inom ramen för EU-samarbetet och internationellt. Det finns stora förväntningar på att olika typer av elbilar ska kunna bi- dra till att minska transportsektorns klimatpåverkan. Därigenom kan regeringens förslag, tillsammans med andra åtgärder som regeringen pre- senterat, bidra till reducerade utsläpp inom transportsektorn. 10.1Förslaget till lag om ändring i 17 kap. 6 a § Paragrafen är ny och innehåller regler om regeringens tillåtlighetspröv- ning av nya kärnkraftsreaktorer. I två punkter anges de särskilda förut- sättningar som gäller vid regeringens prövning av uppförande och drift av en ny kärnkraftsreaktor. Samtliga förutsättningar ska vara uppfyllda för att en ny reaktor ska få tillåtas. Paragrafen gäller endast kärnkraftsreaktorer. I 2 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet finns en definition av kärnteknisk anläggning som omfattar bl.a. kärnkraftsreaktor. En kärnkraftsreaktor definieras där som en anläggning för utvinning av kärnenergi. I en sådan reaktor ut- vinns kärnenergi för leverans av el till elnätet. Av definitionen av kärn- teknisk anläggning framgår vidare att en kärnkraftsreaktor ska skiljas från vad som är en annan anläggning i vilken en självunderhållande kärn- reaktion kan ske, såsom forskningsreaktor. ningar omfattas inte av den nya regleringen om tillåtlighetsprövning. Däremot omfattas exempelvis en forskningsreaktor av reg- ler om tillståndsplikt enligt , jfr punkten 40.30 i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. rymmer samhällsfrågor som bör lösas utifrån ett nationellt perspektiv. Olika allmänna och enskilda intres- sen kan ställas mot varandra. Prövningen bör utformas så att en allsidig sammanvägning av olika hänsyn kan åstadkommas. Reglerna i 17 kap. ger regeringen ett långtgående utrymme att vid en prövning av en ny kärnkraftsreaktor avgöra tillåtligheten med hänsyn till om verksamheten är önskvärd från närings-, energi-, arbetsmarknads-, klimat- och regional- politiska utgångspunkter. I samband med prövningen kan regeringen en- ligt 7 § besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna in- tressen. Inom ramen för tillåtlighetsprövningen kommer regeringen ex- empelvis att kunna pröva olika energipolitiska konsekvenser till följd av uppförandet av en ny reaktor. Det bör vara möjligt för regeringen att med utgångspunkt i en övergripande nationell försörjningspolitik eller för att uppfylla förpliktelser gentemot EU kunna avslå en ansökan om tillstånd att uppföra en ny kärnreaktor, dvs. att regeringen inom ramen för en prövning enligt 1 § inte tillåter reaktorn. Enligt första punkten får regeringen tillåta uppförande och drift av en ny kärnkraftsreaktor endast om den nya reaktorn är avsedd att ersätta en befintlig kärnkraftsreaktor som var i drift för att utvinna kärnenergi efter . Bestämmelsen innebär i realiteten att en ny reaktor en- dast får uppföras om den ersätter någon av de tio reaktorerna vid Fors- marks, Oskarhamns och . En ny reaktor kan inte uppföras för att ersätta någon av de permanent avstängda reaktorerna eller kraftvärmeverk. Av första punkten framgår också att en ny reaktor får tillåtas endast om den reaktor som ersätts kommer att vara permanent avstängd när den nya reaktorn tas i kommersiell drift. En följd av bestämmelsen är att antalet kärnkraftsreaktorer i kommer- siell drift i landet inte kommer att kunna bli fler än tio. I paragrafens andra stycke anges att med permanent avstängd reaktor avses detsamma som i 2 § 4 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Där definieras permanent avstängd reaktor som en kärnkraftsreaktor där verksamheten med elproduktion har upphört och inte kommer att åter- upptas eller en reaktor som inte har levererat el till elnätet . Definitionen kommenteras i avsnitt 10.2. Den avstängda reaktorn behöver inte rivas innan den nya får uppföras. Med kommersiell drift avses att reaktorn, efter en period av provdrift och slutligt godkännande av tillsynsmyndigheten, tas i rutinmässig drift. Enligt andra punkten får en ny reaktor tillåtas endast om den nya reak- torn är avsedd att uppföras på en plats där en kärnkraftsreaktor efter har varit i drift för att utvinna kärnenergi. Bestämmelsen be- gränsar i praktiken valet av plats för en ny reaktor till de platser där de tio reaktorerna vid Forsmarks, Oskarhamns och är belägna. Begreppet plats bestäms av det område som enligt kommunens detaljplan enligt är avsatt för industri- eller energi- ändamål. Det är inte givet att den detaljplan som gäller för de äldre reaktorerna medger uppförande av en ny reaktor på den plats som är mest lämplig från säkerhets- och miljösynpunkt. Det kan därför behövas en ny Prop. 2009/10:172 detaljplan som omfattar ett större område för industri- eller energiända- Avsikten får dock inte vara att exploatera ett helt nytt in- dustriområde i någon av de tre berörda kommunerna. Det mark- och vattenområde som behövs för den nya reaktorn ska vara beläget i nära anslutning till det befintliga området. Det är inte nödvändigt att uppföra ersättningsreaktorn vid samma an- läggning som den gamla. Den nya reaktorn får lokaliseras till någon av de andra platser där elproducerande kärnkraftsreaktorer är belägna. Den begränsning vid valet av plats som andra punkten innebär väcker frågor om tillämpningen av andra regler i vid tillåtlighets- prövningen av en ny kärnkraftsreaktor. Regeringen ska givetvis pröva om övriga krav är uppfyllda, bl.a. de allmänna hänsynsreg- lerna i 2 kap. Begränsningen vid valet av plats av en ny reaktor enligt andra punkten inverkar dock på prövningen enligt reglerna om val av plats i 2 kap. 7 §. Detta rör en fråga som har tagit upp i sitt remissyttrande, nämligen hur uttrycket alternativa platser i 6 kap. 7 § andra stycket 4 bör förstås vid upp- rättande av en miljökonsekvensbeskrivning för uppförande av en ny kärnkraftsreaktor. Den nya tillåtlighetsregeln skulle kunna innebära att sökanden är skyldig att redovisa miljökonsekvenserna på alla de tre platser där nya reaktorer kan få uppföras. En sådan tillämpning kommer dock knappast att vara möjlig i praktiken. Utgångspunkterna för förslaget om ett generationsskifte innebär att en ny reaktor i regel kommer att uppföras i ett område som ligger i nära anslutning till den reaktor som kommer att vara permanent avstängd när den nya reaktorn tas i kommer- siell drift. Sökanden bör i ett sådant fall undersöka de närmare förut- sättningarna för att finna den från säkerhets- och miljösynpunkt bästa möjliga lokaliseringen och i miljökonsekvensbeskrivningen redovisa flera olika lägen för den nya kärnkraftsreaktorn, alla belägna på samma plats som en befintlig. 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet I paragrafen införs en definition av permanent avstängd kärnkraftsreak- tor, varmed avses en kärnkraftsreaktor där verksamheten med elproduk- tion har upphört och inte kommer att återupptas eller en reaktor som inte har levererat el till elnätet . Definitionen omfattar två fall. Det ena fallet är att tillståndshavaren själv har beslutat att stänga av en reaktor och att elproduktionen inte ska återupptas. Den andra fallet innebär att en reaktor som inte har levererat el till el- nätet anses vara permanent avstängd. Tillståndshava- ren har i en sådan situation inte någon möjlighet att återuppta elproduk- tionen för leverans till elnätet, även om det bedöms finnas tekniska och ekonomiska förutsättningar för det. Att en reaktor inte har levererat el till elnätet bör Prop. 2009/10:172 vara enkelt att konstatera från tekniska och administrativa utgångspunkt- I första hand bör som tillsynsmyndighet ha tillgång till den information som visar om femårsfristen har passerats, eventuellt efter att ha inhämtat kompletterande uppgifter från Affärsver- ket och . får enligt 18 § besluta om de åtgärder som behövs samt meddela till- ståndshavaren de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I fall då en reaktor ska anses permanent avstängd är tillståndshavaren skyldig att ansöka om tillstånd till avveckling av reaktorn. Att tillstånd krävs framgår av bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och prövningen görs i huvudsak enligt miljö- balken. Regler om tillståndshavarens skyldigheter finns även i 1014 §§ kärntekniklagen. Kraven avser avveckling och rivning av en permanent avstängd reaktor samt hantering och slutförvaring av uppkommet kärn- avfall och använt kärnbränsle. Bestämmelsen om förbudet att ge tillstånd att uppföra en kärnkrafts- reaktor tas bort. I ett nytt andra stycke införs en bestämmelse som anger att 17 kap. 6 a § ska tillämpas vid prövning av tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor. Detta kompletterar bestämmelsen i första stycket som anger att 2 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § miljöbal- ken ska tillämpas vid prövning av ärenden enligt denna lag. Den senare bestämmelsen gäller vid tillståndsprövning av all slags kärnteknisk verk- sam-het enligt lagen, till skillnad mot den nya bestämmelsen som endast gäller vid prövning av en ny kärnkraftsreaktor. I 17 kap. 2 § anges i två punkter de särskilda förutsättningar som gäller vid reger- ingens prövning av uppförande och drift av en ny kärnkraftsreaktor. Den paragrafen kommenteras i avsnitt 10.1. Bestämmelserna i tredje och fjärde styckena flyttas till 5 c §. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om det underlag som be- hövs vid en tillståndsprövning. Första och andra styckena, som överförs från 5 b §, innehåller bestämmelser om krav på miljökonsekvensbeskriv- ning i ärenden om tillstånd enligt lagen. Enligt tredje stycket meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer närmare föreskrifter om innehållet i och utform- ningen av en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Sådana föreskrifter kan avse det närmare innehållet i en ansökan om tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor. Det kan komma att bli ett mycket omfattande dokument och det kan därför finnas skäl att preci- sera vilket tekniskt och annat underlag som ska ingå i en ansökan och hur Prop. 2009/10:172 denna bör utformas. Genom ändringen utvidgas regeringens bemyndigande till att meddela föreskrifter om att tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska förenas med de villkor som behövs för att säkerställa det ansvar och de skyldigheter som följer av atomansvarighetslagen. Ändringen i paragrafen innebär att tillsynsmyndigheten, om ett till- stånd har förenats med ett villkor, får en möjlighet att med stöd av 18 § meddela de förelägganden och förbud som behövs, och ytterst att stoppa driften av en anläggning, om en innehavare av en kärnteknisk anläggning inte uppfyller skyldigheterna enligt atomansvarighetslagen. tillsynsmyndigheten en möjlighet att med stöd av 17 § begära att anlägg- ningshavaren lämnar de upplysningar och tillhandahåller de handlingar som behövs för tillsynen. I paragrafen anges vissa allmänna skyldigheter för tillståndshavare. tredje punkten klargörs det att tillståndshavarens skyldighet att vidta åtgärder för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre ska bedrivas gäller till dess att all verksamhet vid anläggningen har upphört och allt kärnämne och kärnavfall placerats i ett slutförvar som slutligt förslutits. Vissa språkliga ändringar görs också i paragrafen. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om återkommande helhets- bedömning av en kärnteknisk anläggnings säkerhet och strålskydd. stämmelserna motsvarar i huvudsak innehållet i myndighetsföreskrifter om sådan helhetsbedömning. Bestämmelserna införs i lagen eftersom den återkommande helhetsbedömningen har principiell betydelse för säker- hetsarbetet vid de kärntekniska anläggningarna. Avsikten är att reglering- en i sak ska vara densamma som i myndighetsföreskrifterna. ring föranleder dock vissa bemyndiganden som gör det möjligt att kom- plettera lagbestämmelserna på ett ändamålsenligt sätt. Kravet på återkommande helhetsbedömning framgår av första stycket. Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning ska minst göra en helhetsbedömning av anläggningens säkerhet Helhetsbedömningen ska göras med hänsyn till utveck- lingen inom vetenskap och teknik, vilket innebär att säkerheten i en äldre reaktor kan förbättras så att de i så hög grad som möjligt är lika säkra som nyare reaktorer. Den ska innehålla analyser och redogörelser enligt vad som anges i två punkter. Den första punkten avser uppgifter om på vilket sätt anläggningens konstruktion, funktion, organisation och verksamhet uppfyller kraven i kärntekniklagen, och strålskyddslagen (1988:220) samt före- skrifter och villkor som har beslutats med stöd av dessa lagar. balken bör främst de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ha en betydelse. Av inledningen till paragrafen följer att bedömningen även enligt miljö- Prop. 2009/10:172 balken ska avse sådant som har bäring på säkerhet och strålskydd. andra punkten avser uppgifter om förutsättningarna för att dessa före- skrifter och villkor ska kunna uppfyllas fram till nästa bedömning. Underlaget ger också säkerhetsmässiga indikatorer som i ett längre per- spektiv kan inverka på landets försörjningstrygghet. Inget hindrar att tillståndshavaren frivilligt gör en helhetsbedömning oftare än . Tillståndshavaren bör i så fall kontakta behörig myndighet så att myndigheten kan planera för sin granskning av bedöm- ningen. Kravet på helhetsbedömning har funnits . Tidpunkten för nästa helhetsbedömning bör därför bestämmas med utgångspunkt från när den senaste bedömningen gjordes. Vid tveksamhet om detta bör samråd ske med tillsynsmyndigheten. Helhetsbedömningen och de åtgärder som denna föranleder ska enligt andra stycket redovisas till den myndighet som avses i 16 §, dvs. Det ankommer på tillsynsmyndigheten, som är Strål- säkerhetsmyndigheten, att granska helhetsbedömningen och överväga om den bör föranleda några ytterligare åtgärder av tillståndshavaren. Till- synsmyndigheten får enligt 18 § besluta om de åtgärder som behövs samt meddela tillståndshavaren de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen ska följas. Hela dokumentet bör redovisas till myndigheten, inklusive de åtgärder som redan har vidtagits eller som tillståndshavaren planerar att vidta med anledning av vad som framkommit. Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare före- skrifter om innehållet i en helhetsbedömning och att en bedömning av säkerhetsskäl ska göras oftare än . Bestämmelsen har ut- formats i enlighet med Lagrådets förslag. Genom föreskrifterna får preciseras bl.a. vilka säkerhetsområden som bör belysas i helhetsbedömningen och hur djuplodande analyserna och redogörelserna ska vara. Det är också möjligt att besluta om att bedöm- ningen ska göras oftare än . Den senaste helhetsbedömning- en kan exempelvis visa att det av säkerhetsskäl bör göras en ny bedöm- ning något eller än vad som följer av lagen. Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet ge dispens från kravet på en helhets- bedömning. Bemyndigandet begränsas till att avse kärntekniska anlägg- ningar där den risk som är förenad med anläggningarna är liten. Möjligheten att göra undantag behövs med hänsyn till att kravet på en helhetsbedömning i 10 a § gäller för alla kärntekniska anläggningar som det finns tillstånd för, dvs. inte enbart kärnkraftsreaktorer. kravet på en helhetsbedömning kan aktualiseras med anledning av att en kärnkraftsreaktor eller annan kärnteknisk anläggning avvecklas och ned- Prop. 2009/10:172 monteras. Det kan också behövas föreskrifter om undantag för andra typer av kärntekniska anläggningar, t.ex. mindre sådana anläggningar. Ett undantag kan avse vissa delar av de föreskrifter som anger kravet på en helhetsbedömning. Vissa tillståndshavare har tidigare, genom beslut av eller äldre myndigheter, fått undantag från kravet på helhetsbedömning. Sådana beslut om undantag gäller även i fortsättningen. I första stycket 2 införs en ny bestämmelse med krav på en tillstånds- havare att ha ekonomiska, administrativa och personella resurser för att fullgöra vissa skyldigheter enligt lagen. Ändringen innebär en komplettering av bestämmelsen om tillståndsha- varens kostnadsansvar. Den nya bestämmelsen tydliggör tillståndshava- rens skyldighet att ha en organisation utformad och bemannad på ett så- dant sätt att den tillförsäkrar en säker och tillförlitlig drift av verksam- heten samt tillgodoser kravet på effektiva åtgärder i en haverisituation. Detta gäller även i förekommande fall för de uppdragstagare tillstånds- havaren anlitar. Bestämmelsen omfattar även sådana åtgärder som följer av villkor om ansvar och skyldigheter enligt atomansvarighetslagen, som meddelats med stöd av 8 a § 1. Tillståndshavaren är enligt bestämmelsen skyldig att även ha ekono- miska resurser som är tillräckliga för att kunna fullgöra de åtgärder som avses i 1012 §§ eller åtgärder som följer av villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen samt skyddsåtgärder i händelse av drift- störningar eller haverier i anläggningen. Målsättningen i kärntekniklagstiftningen för kärnteknisk verksamhet är att så långt det över huvud taget är möjligt, undanröja riskerna för en radiologisk olycka och därmed ytterst för förluster av liv eller egendom. Kraven på säkerhet och strålskydd är långtgående och särskilt inriktade på åtgärder för att skydda människor och miljö mot oacceptabel strål- ning. Kärntekniklagen kan sägas ha utformats så att tillståndshavaren har getts ett ansvar för driften av en kärnteknisk anläggning som närmar sig det strikta och som inte kan överlåtas på någon annan. Detta synsätt överensstämmer också med bestämmelserna i atomansva- righetslagen där ansvaret vid en olycka ligger på innehavaren av anlägg- ningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Stor vikt måste läggas vid tillståndshavarens förutsättningar för att på ett betryggande sätt kunna svara för de åtaganden som följer av kärntek- nisk verksamhet. Tillståndshavaren måste på ett trovärdigt sätt kunna visa att denne antingen direkt, t.ex. genom ett tillräckligt aktiekapital eller genom åtaganden av högsta moderbolaget i den koncern tillstånds- havaren kan tillhöra, har den finansiella kapacitet som krävs för att på ett uthålligt sätt uppfylla de krav som ställs. I det sammanhanget bör de skyldigheter som tillståndshavaren har enligt bl.a. atomansvarighetslagen ha en stor betydelse. 14 § Prop. Paragrafen innehåller bestämmelser om att skyldigheterna enligt 10 § kvarstår till dess att de fullgjorts i fall då bl.a. ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid går ut. Paragrafens tillämpning utvidgas till att omfatta även fall då en kärnkraftsreaktor är permanent avstängd. Vad som avses med en permanent avstängd kärnkraftsreaktor framgår av defi- nitionen i 2 § 4. I paragrafen införs en uppräkning i fyra punkter av de fall som omfat- tas av paragrafen. Bestämmelsen om befrielse från skyldigheterna enligt 10 § skrivs om. Detta innebär ingen ändring i sak. Paragrafen är ny och innebär att en kärnkraftsreaktor som är permanent avstängd inte åter får tas i kommersiell drift. I 2 § finns en definition av permanent avstängd kärnkraftsreaktor, varmed avses en kärnkraftsreaktor där verksamheten med elproduktion har upphört och inte kommer att återupptas eller en reaktor som inte har levererat el till elnätet . Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2. En redaktionell ändring görs i första stycket 1. I tredje stycket införs en ny bestämmelse som reglerar konkurrensen mellan denna straffbestämmelse och straffbestämmelsen i 40 § atoman- svarighetslagen (1968:45). För att undvika dubbelbestraffning anges att ansvar inte ska dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 40 § atomansvarighetslagen. 10.3 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling Lagen om kärnkraftens avveckling upphör att gälla vid utgången av . Några övergångsbestämmelser anses inte behövliga med hänsyn till regeringens tidigare beslut om att rätten att driva en kärnkraftsreaktor ska upphöra. Det finns inte heller några pågående ärenden enligt denna lag. Författningsförslag i betänkandet Kärnkraft nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar, SOU 2009:88 Remissinstanser betänkandet Kärnkraft nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar, SOU 2009:88