prop · GY0345 · 2010-11-02 00:00:00 — Utredningens förslag innebär att kontaktförbud med tillträdesförbud ska kunna förenas med villkor om elektronisk övervakning när en överträdelse skett av ett tidigare kontaktförbud genom att den som förbudet gäller har besökt eller på liknande sätt sökt upp den som förbudet avses skydda eller om det finns sannolika skäl för att en sådan överträdelse har skett. Utredningen föreslår också att kontaktförbud med tillträdesförbud med villkor om elektronisk övervakning får meddelas och förlängas med högst i taget. Remissinstanserna: Justitiekanslern, och är kritiska till förslaget att elektronisk övervakning ska kunna ske när det finns sannolika skäl för en överträdelse av ett kontaktförbud. Den sistnämnda instansen framhåller också att lagförslaget är utformat som om en presumtion föreligger för elektronisk övervakning vid alla överträdelser av kontaktförbud. anser att det är oklart vilka rekvisit som måste vara uppfyllda för att elektronisk övervakning ska kunna komma i fråga. Justitiekanslern framhåller att det finns goda skäl för att tillåta elektronisk övervakning i de fall där den som förbudet avses gälla, utan att denne haft ett kontaktförbud, har gjort sig skyldig till ett brott mot den andra personens liv, hälsa, frid eller frihet. Övriga remissinstanser har lämnat förslaget utan invändningar. Skälen för regeringens förslag Sannolika skäl för överträdelse av ett kontaktförbud bör inte räcka för elektronisk övervakning Utredningen föreslår att kontaktförbud med tillträdesförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning om en överträdelse skett av ett tidigare meddelat kontaktförbud eller om sannolika skäl föreligger för att en överträdelse skett. Flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, och , är kritiska till att kraven för elektronisk övervakning är så lågt ställda och framhåller att sannolika skäl för en överträdelse är ett allt för lågt beviskrav för att förena ett kontaktförbud med elektronisk övervakning. Regeringen delar denna bedömning. Utredningens förslag innebär att en person skulle kunna underkastas betydande inskränkningar i rörelsefriheten trots att det inte har konstaterats att han eller hon har överträtt ett kontaktförbud. En sådan ordning får anses betänklig ur rättssäkerhetssynpunkt. Elektronisk övervakning är ett kännbart ingrepp i personens frihet. 2010/11:45 Redan det förhållandet att den övervakade personen måste bära en viss teknisk utrustning innebär en inskränkning i individens personliga frihet. Det är därför nödvändigt att i lagen tydligt precisera förutsättningarna för tillämpningen av de kontaktförbud som ska övervakas elektroniskt. Särskilt utvidgade kontaktförbud bör få övervakas elektroniskt Lagen om besöksförbud bygger på en successiv upptrappning av ingripandenivån och så bör vara fallet även i fortsättningen. Den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas ett särskilt utvidgat kontaktförbud. Därtill förutsätts att skälen för ett särskilt utvidgat kontaktförbud väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla. Detta torde innebära att lindrigare överträdelser av ett utvidgat kontaktförbud vanligtvis inte leder till att ett särskilt utvidgat kontaktförbud meddelas. Det särskilt utvidgade kontaktförbudet skulle i så fall få effekter för den som förbudet riktar sig mot, som inte står i proportion till vad som skulle uppnås med förbudet. Fysiska överträdelser, som att följa efter eller på annat sätt uppehålla sig vid platser i omedelbar närhet av den som förbudet avses skydda, torde däremot i många fall kunna innebära att ett särskilt utvidgat kontaktförbud framstår som en proportionell åtgärd. De krav som ställs upp för särskilt utvidgat kontaktförbud är följaktligen lämpliga också för elektronisk övervakning. Om elektronisk övervakning kopplas till bedömningen av om förutsättningarna för särskilt utvidgat kontaktförbud är uppfyllda tillgodoses också kravet på tydliga och kvalificerande rekvisit. Regeringen gör därför bedömningen att endast särskilt utvidgat kontaktförbud bör få övervakas elektroniskt. Genom att införa en möjlighet till elektronisk övervakning förstärks det särskilt utvidgade förbudets skyddsverkan och tryggheten för den som förbudet avses skydda kan förbättras. Ändringen bör också kunna leda till att dessa förbud kommer att tillämpas i en ökad utsträckning eftersom det ur skyddssynpunkt blir meningsfullt att ytterligare utvidga ett redan utvidgat förbud. Lagrådet har i sitt yttrande uttalat att elektronisk övervakning används för verkställighet av fängelsestraff och att svårigheter kan uppkomma när lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll och lagen om kontaktförbud ska tillämpas på en och samma person. Det finns i och för sig inget som hindrar att båda lagarna tillämpas parallellt. Vid prövningen av om ett fängelsestraff ska få verkställas genom intensivövervakning ska emellertid omständigheterna i det enskilda fallet alltid beaktas. Om det finns risk för fortsatt brottslighet under verkställighet, såsom det ofta gör när män döms för våld mot kvinnor, bör inte någon verkställighet utanför anstalten komma ifråga (prop. 2004/05:34 s. 34). Det sagda innebär, även om det inte helt går att utesluta, att det knappast torde uppkomma situationer där två övervakningar pågår parallellt. I praktiken bör således inte detta utgöra ett problem. En presumtion för elektronisk övervakning För att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna meddelas krävs att den som förbudet avses gälla har överträtt ett utvidgat kontaktförbud och att skälen för förbudet väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den enskilde. förhållanden har den som förbudet avses skydda ett så starkt behov av skydd att regeringen gör bedömningen att det bör föreligga en presumtion för att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning. Denna presumtion bör kunna brytas om särskilda skäl föreligger. vissa fall kan det finnas omständigheter av personlig eller praktisk karaktär som omöjliggör elektronisk övervakning. Som exempel på en sådan situation där särskilda skäl bör föreligga är om den som förbudet avses gälla är hemlös och saknar regelbunden tillgång till elektricitet, vilket omöjliggör regelbunden laddning av batterierna till utrustningen. Ett annat exempel kan vara att den som ålagts förbudet lider av någon sjukdom och inte kan klara av att medverka till övervakningen. Regeringen är medveten om att svagheten med tekniken är att den övervakade måste medverka till övervakningen för att den ska gå att genomföra och att alla som ålagts ett förbud inte kommer att ha den Detta bör dock inte vara ett skäl mot att införa elektronisk Regeringen föreslår följaktligen att ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud bör förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. En grundlags- och konventionsenlig reglering Det har i tidigare sammanhang (Ds 2001:73 s. 124 f.) ifrågasatts om elektronisk övervakning av besöksförbud är förenligt med regerings- formen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Den personliga friheten skyddas i 2 kap. regeringsformen. 8 § är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihets- Varje medborgare är också i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Rätten till skydd för den personliga friheten är inte absolut. Den kan inskränkas genom lag, om det sker för att tillgodose ändamål som anses godtagbara i ett Begränsningarna får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett begränsningen (2 kap. 12 § regeringsformen). Av 2 kap. 23 § regerings- formen följer vidare att en lag eller annan föreskrift inte får strida mot åtaganden på grund av . I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) har regeringen föreslagit att grundlagskyddet för den personliga integriteten I propositionen föreslås bl.a. att en ny bestämmelse införs som anger att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Inskränkningar föreslås dock vara tillåtna enligt de förutsättningar som anges i nuvarande 2 kap. 12 § regeringsformen. antog lagförslagen som vilande (bet. 2009/10:KU19, rskr. 2009/10:304). De behandlas slutligt av efter de allmänna valen . Enligt artikel 8 i har envar rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får inte inskränkas av det allmänna annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare ändamål, bl.a. förebyggande av oordning och brott och skyddet av andras fri- och rättigheter. Staterna har både en negativ förpliktelse att avhålla sig från omotiverade inskränkningar i denna rättighet och en positiv skyldighet att se till att enskilda även i förhållande till andra enskilda tillförsäkras en rätt till skydd för privat- och familjelivet. Enligt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till har den som lagligen befinner sig på en stats område rätt att där röra sig fritt och välja bosättningsort. Inskränkningar i rörelsefriheten får ske endast om så är stadgat i lag och det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. att förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. Dessa krav innebär bl.a. att inskränkningar i rörelsefriheten måste vara proportionerliga i förhållande till de ändamål för vilka de sker. Åklagaren kan meddela ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud endast efter att en överträdelse skett av ett tidigare meddelat utvidgat förbud och endast om skälen för ett sådant beslut väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten förbudet innebär för den som förbudet avser. Särskilt utvidgat kontaktförbud ska omfatta ett väl avgränsat och som regel inte alltför stort geografiskt område. Förbudsområdets storlek ska avgränsas i förhållande till var den som förbudet avser att skydda normalt brukar vistas. Av åklagarens eller, i förekommande fall, rättens beslut ska framgå innebörden och omfattningen av förbudet. Genom klargörandesamtal ska den mot vilken förbudet avses gälla särskilt underrättas om innebörden av förbudet (2 § förordningen [1988:691] om tillämpning av lagen [1988:688] om besöksförbud). Vanligtvis saknas det skäl för den mot vilken förbudet gäller att träda in i förbudsområdet i annat syfte än att hota eller skada den som förbudet avses skydda. Den elektroniska övervakningen utgör i detta sammanhang ett hjälpmedel för att kontrollera att ett förbud efterlevs och att förbudsområdets gränser respekteras. Detta leder till att brott kan förebyggas och skyddet för den redan hotade och trakasserade kan förbättras. Övervakningsåtgärden tjänar mot den bakgrunden ett syfte som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. De restriktioner som ska gälla i fråga om förutsättningarna för att besluta om särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning innebär enligt regeringens mening att intrånget i privatlivet för den mot vilken förbudet gäller begränsas till vad som får anses nödvändigt för att uppnå målen med åtgärden. Detta förutsätter emellertid att möjligheterna för det allmänna att använda positioneringsuppgifter begränsas. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 6.4. Åtgärden får med andra ord anses vara proportionerlig med hänsyn till Prop. 2010/11:45 det intresse den avser att skydda. I sammanhanget beaktas även att tekniken har utvecklats på sådant sätt att den numera möjliggör en tillräckligt säker och tillförlitlig övervakning (se närmare avsnitt 6.1). Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att den föreslagna regleringen i fråga om beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning får anses förenlig med både och regeringsformens krav på skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Regeringen bedömer också att det integritetsintrång som övervakningsåtgärden innebär är förenlig med de ändringar i regeringsformen i fråga om skyddet för den personliga integriteten som föreslås i propositionen En reformerad grundlag (jfr prop. 2009/10:80 s. 171 f.). Ändrad giltighets- och förlängningstid Elektronisk övervakning är ett kännbart ingrepp i den enskildes integritet och rörelsefrihet. Enligt nuvarande ordning är giltighetstiden för ett särskilt utvidgat kontaktförbud högst med möjlighet till förlängning med i taget. Mot bakgrund av att regeringen nu föreslår att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna förenas med villkor om elektronisk övervakning bör giltighetstiden respektive förlängningstiden för dessa beslut förkortas. För att syftet med den elektroniska övervakningen ska kunna uppnås får giltighetstiden och förlängningstiden emellertid inte bli för kort. Regeringen anser att en giltighetstid och en förlängningstid är väl avvägda tidsperioder. I de undantagsfall där ett särskilt utvidgat kontaktförbud inte förenas med villkor om elektronisk övervakning bör giltighetstiden alltjämt vara med möjlighet till förlängning med i taget. 6.3Verkställighet av elektronisk övervakning Regeringens förslag: När ett beslut meddelats om att särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning ska den mot vilken förbudet gäller vara skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Hur det ska gå till ska framgå av beslutet. på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat ska ansvara för verkställigheten av den elektroniska övervakningen. Ansvaret ska kunna överlämnas till annan polismyndighet. Utredningens förslag innebär att polismyndigheten på den ort där skyddspersonen har sin huvudsakliga vistelse, är ansvarig för att den elektroniska övervakningen kommer till stånd, kan fortgå och avslutas. Remissinstanserna: Kriminalvården konstaterar att den elektroniska övervakningen är beroende av förbudspersonens medverkan, varför det är viktigt att motivera förbudspersonen att bära och sköta utrustningen. Övriga remissinstanser har inte haft några synpunkter på Prop. 2010/11:45 verkställighetsfrågorna. Skälen för regeringens förslag Den övervakades skyldighet att medverka till övervakningen En förutsättning för att den elektroniska övervakningen ska fungera är att den tekniska utrustningen installeras. Den som ska övervakas måste bära en elektronisk mottagare (s.k. fotboja). Den övervakade måste också regelbundet ladda batterier etc. Det bör därför av lagen framgå att den som meddelats ett beslut om elektronisk övervakning är skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Om den som förbudet gäller inte medverkar till detta bör straffansvar kunna utkrävas. Den frågan behandlas i avsnitt 7.2.3. För att den som ålagts beslutet ska kunna fullgöra sin skyldighet måste tydlig och adekvat information ges om den elektroniska övervakningens innebörd och omfattning. Att ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska innehålla uppgifter om vilket område förbudet gäller följer av att beslutet ska ange förbudets innebörd och omfattning (12 § 2 lagen om besöksförbud). Detta är dock inte tillräckligt för att övervakningen ska kunna komma till stånd. Den som ålagts beslutet måste veta när och hur det ska verkställas. Ett beslut om kontaktförbud gäller om inte annat bestämts (4 § lagen om besöksförbud). Det är dock inte alltid praktiskt möjligt att verkställa villkoret om elektronisk övervakning . Den tekniska utrustningen måste finnas på plats och installeras innan villkoret om elektronisk övervakning kan verkställas. Ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning bör därför innehålla uppgifter om när den elektroniska övervakningen ska inledas och hur det ska ske. Vidare bör det av beslutet framgå vad den som ålagts beslutet är skyldig att göra för att medverka till att övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Den övervakade bör också upplysas om vilka straffrättsliga konsekvenser ett hindrande av den elektroniska övervakningen kan få. En särskild bestämmelse om vad ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska innehålla bör därför införas i lagen. Ett beslut varigenom rätten avgör ett ärende om kontaktförbud bör innehållsmässigt utformas på samma sätt som åklagarens beslut. Detta bör framgå av lagen. Den underrättelse som ska ges i samband med beslut om kontaktförbud är en annan betydelsefull källa till information (2 § förordningen [1988:691] om tillämpning av lagen [1988:688] om besöksförbud). Vid elektronisk övervakning fyller denna underrättelse en särskilt viktig funktion. Regeringen avser att förtydliga informationskravet i förordning. En grundläggande fråga är vem som ska ansvara för verkställigheten av den elektroniska övervakningen. En viktig uppgift för polisen är att förebygga brott och ingripa mot brott. Det faller sig därför naturligt att polisen får ansvaret för att verkställa den elektroniska övervakningen. Detta var också utgångspunkten för det uppdrag hade med att genomföra försök med teknisk utrustning för att förena besöksförbud med elektronisk övervakning. Det geografiska området, som ska övervakas elektroniskt, avgränsas i förhållande till var den person som ska skyddas normalt befinner sig 2002/03:70 s. 27). Regeringen gör därför bedömningen att polis- myndigheten på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat bör få ansvaret för verkställigheten av den elektroniska I normalfallet är det polismyndigheten på den ort där den som förbudet avses skydda är bosatt och arbetar. I verkställigheten av den elektroniska övervakningen ingår flera åtgärder som t.ex. att montera och att installera den elektroniska utrustningen, att övervaka och hantera larm samt att avsluta I vissa fall kan det av praktiska skäl vara lämpligt för polismyndigheten på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat att överlämna verkställigheten, helt eller delvis, till en annan Det kan t.ex. vara fallet vid montering av elektronisk utrustning om den övervakade bor på annan ort än den som förbudet En sådan möjlighet bör därför finnas. Det är dock viktigt att framhålla att huvudansvaret för verkställigheten alltid vilar på polismyndigheten i den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses Ett överlämnande av verkställigheten kan endast ske i samförstånd mellan polismyndigheterna. Vid ett överlämnande av verkställighet bör parterna underrättas om detta. Regeringen gör således bedömningen att polismyndigheten på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat bör ansvara för verkställigheten av den elektroniska övervakningen men att den myndigheten får överlämna ansvaret för verkställigheten till en annan polismyndighet efter samråd. I åklagarens, eller i förekommande fall rättens beslut om elektronisk övervakning, bör det anges vilken polismyndighet som är ansvarig för den elektroniska övervakningen. Uppgifter om den övervakades position Regeringens förslag: Uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning får endast tas fram när den övervakade träder in i eller vistas inom det område som omfattas av beslutet om särskilt utvidgat kontaktförbud eller när pågående elektronisk övervakning Sådana uppgifter får bevaras . ska de förstöras. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag med avseende på positioneringsuppgifters bevarande. Utredningen anger att uppgifter om den övervakades position endast ska få tas fram när den övervakade träder in Något lagförslag i denna fråga lämnas dock inte. Remissinstanserna: Datainspektionen anser övervakades position vid elektronisk övervakning endast ska göras tillgängliga för polisen när förbudspersonen har tagit sig in i ett fredat område. Kriminalvården framhåller att det av integritetsskäl endast ska vara tillåtet att bestämma den övervakades position när den övervakade överträder gränsen till det område som omfattas av kontaktförbudet, men påpekar också att det måste finnas möjlighet till viss fortlöpande kontroll av positioneringsfunktionen även utanför förbudsområdet. Justitiekanslern motsätter sig att uppgifter om den övervakades position bevaras och anser i stället att uppgifterna, i likhet med vad som gäller vid allmän kameraövervakning, bör få bevaras under en månad. Skälen för regeringens förslag När får uppgifter om den övervakades position tas fram? Syftet med övervakningen är att kontrollera att den som ålagts ett särskilt utvidgat kontaktförbud efterlever detta. Övervakningen bör inte få användas för något annat ändamål än för att kontrollera att den som ålagts förbudet respekterar detta och således inte träder in eller uppehåller sig i det förbjudna området. Utredningen framhåller att uppgifter om den övervakades position från elektronisk övervakning endast bör få tas fram när den som förbudet gäller träder in i det område som kontaktförbudet omfattar. Utredningen har inte lämnat något förslag på lagreglering av frågan. Regeringen anser dock att det, såväl ur integritetssynpunkt som för den praktiska hanteringen, är viktigt att uttryckligen i lag reglera hur uppgifterna får användas. Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning bör kunna få tas fram när den som ålagts förbudet träder in i eller vistas inom förbudsområdet. Möjligheten att ta fram uppgifter när den övervakade träder in i det område förbudet avser är emellertid inte tillräcklig. För att övervakningens funktion ska garanteras bör uppgifter om den övervakades position, som Kriminalvården antyder, också kunna tas fram när övervakningen hindras för att tekniken inte fungerar som den ska. Det kan bero på att den övervakade manipulerat utrustningen men kan också ha andra, rent tekniska orsaker. Det är i dessa situationer av stor betydelse att få reda på var den som ålagts förbudet befinner sig, för att hinna varna den person som förbudet avser att skydda om att den elektroniska övervakningen kan vara satt ur funktion. I övrigt torde det inte finnas något behov av ta fram uppgifter om var den övervakade befinner sig. Regeringen gör således bedömningen att uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning endast bör få tas fram när den som ålagts förbudet träder in i eller vistas i förbudsområdet, eller när pågående elektronisk övervakning hindras. Bevarande av uppgifter om den övervakades position Från integritetssynpunkt är det viktigt att uppgifter om den övervakades position, som får tas fram, inte bevaras längre än nödvändigt. Utredningen har föreslagit att positioneringsuppgifter får bevaras under Justitiekanslern motsätter sig att uppgifter om den övervakades position ska få bevaras så länge som och framhåller att uppgifter från allmän kameraövervakning bevaras under en Regeringen delar Justitiekanslerns uppfattning att det inte är nödvändigt att bevara uppgifter om den övervakades position under så som utredningen föreslår. Syftet med övervakningen är att kontrollera att ett särskilt utvidgat kontaktförbud efterlevs och ingripa vid en överträdelse. bedömningen att uppgifter om den övervakades position, som får tas fram vid elektronisk övervakning, bör få bevaras under högst två Det bör vara en tillräckligt för att en eventuell förundersökning ska kunna inledas. Om en förundersökning eller annat ärende om utredning av beivrande av brott har inletts får uppgifterna bevaras i det ärendet och arkiveras eller gallras enligt vanliga regler bl.a. i arkivlagen (1990:782).