prop · GX03216 · 2010-05-07 00:00:00 — Posten anför att de möter påtaglig konkurrens inom delar av marknaden för fysiska brev- försändelser, speciellt gäller detta stora sändningar av ekonomiför- sändelser i tättbebyggda områden, som den framtida europeiska avregleringen väntas medföra att flera stora internationella aktörer kan Prop. 2009/10:216 träda in på marknaden i . Vad gäller tillgång till postnätet anser Posten att det saknas behov av en sådan ingripande reglering och någon ytterligare utredning av frågan behövs inte då några egentliga marknads- problem inte visats föreligga. Posten levererar tjänster till mellan- män och konkurrenter på konkurrensneutrala villkor och det finns redan en reglering i konkurrenslagen om problem skulle uppstå. En sådan särskild postlagsreglering behövs inte på en avreglerad marknad och att tvinga Posten att öppna upp sitt nät kan över tiden få konkurrens- hämmande verkningar i strid med reglernas syfte. anser att utred- ningen ägnat alltför stor uppmärksamhet åt hur konkurrensen ska öka på den svenska postmarknaden. Konkurrensen till traditionell brevför- medling kommer framför allt från kommunikationsformer som har upp- stått genom en stark och snabb teknikutveckling och konkurrensfrågorna bör beskrivas i det perspektivet. Detta ger bl.a. begreppet dominerande aktör en helt annan innebörd. avvisar helt förslaget om att öppna den postala infrastrukturen för olika operatörer som en konkurrensstridig åtgärd. Alla frågor om konkurrens ska hanteras av den konkurrens- rättsliga lagstiftningen. Vad gäller tillträdesregleringen anser ST att det saknas behov av en sådan ingripande reglering, eftersom utredningen inte visat på några marknadsproblem. Skälen för regeringens bedömning uppmärksammade Post- och kassaserviceutredningen i betänkandet Postmarknad i förändring (SOU 2005:5) den bristande konkurrensen på postmarknaden. Utredningen gjorde bl.a. bedömningen att det då inte fanns många områden på postmarknaden där marknaden i konkurrens tillgodosåg behovet av samhällsomfattande tjänster. Utredningen lämnade förslag som syftade till att främja konkurrensen på postmarknaden, bl.a. föreslogs att PTS skulle arbeta för att främja att postmarknaden fungerar ur ett konkurrensperspektiv i vissa särskilt angivna avseenden. Som PTS framhåller i sitt remissyttrande har inga större förändringar på marknaden skett sedan Post- och kassaservice- utredningen gjorde sina bedömningar och det finns inga indikationer på att en utveckling mot ökad konkurrens skulle vara nära förestående, snarare tvärtom. konstaterar i sitt yttrande att Posten även framgent kommer att vara en ensam marknadsaktör eller under alla omständigheter ha en mycket stark ställning inom vissa delar av den svenska postmarknaden. har dessutom i rapporten för bättre konkurrens förslag (rapportserie 2009:4) framhållit att PTS bör få i uppgift att främja en hållbar konkurrens inom postområdet på samma sätt som inom området elektronisk kommunikation. I rapporten konstateras också att åtgärder som kan genomföras för att skapa förutsättningar för ökad konkurrens gäller exempelvis postnummersystemet och regler för tillträde till Postens infrastruktur samt en utökad roll för PTS att även främja en effektiv konkurrens inom postområdet. Frågan om konkurrensen på postmarknaden och ansvarfördelningen Prop. 2009/10:216 mellan PTS och uppmärksammades även av närings- utskottet som i samband med riksdagsbehandlingen av propositionen Samgående mellan (publ) och Post A/S (prop. 2007/80:143, bet. 2007/08:NU13, rskr. 2007/08:253) efterlyste en studie av effekterna av samgåendet. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2009:73) till postlagsutredning i enlighet med detta. redovisade utredningen sina förslag i slutbetänkandet SOU 2009:100. konstaterar sammanfattningsvis att konkurrensen på den svenska postmarknaden ännu inte är fullt utvecklad och att det inte finns någonting som talar för att Postens starka ställning kommer att rubbas. Det är därför väsentligt att tillträdet till den postala infrastruk- turen inte utgör hinder för utvecklingen av marknaden. Av slutbetänkan- det framgår också att samgåendet inte föranleder några ytterligare förändringar i postlagen, utöver de som presenterats i delbetänkandet SOU 2009:82 En ny postlag. Utredningen konstaterar dock att det finns skäl att skapa en vidgad tillsynsroll för PTS, som har lång erfarenhet av att arbeta med regleringsfrågor och med sitt uppdrag att främja effektiv konkurrens inom området för elektronisk kommunikation. Utredningen anser att PTS bör få en konkurrensfrämjande roll även på postområdet, vilket ligger väl i linje med de uppgifter och befogenheter som PTS får i den nya postlagen. Beträffande konkurrensfrågorna har regeringen i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1, utgiftsområde 24, volym 11, s. 60) anfört bl.a. följande. Effektiv konkurrens är ett kännetecken för väl fungerande marknader. Konkurrens sporrar kreativitet, tillvaratar nytänkande och stimulerar kommersialiseringen av nya affärsmöjligheter. Detta leder till ett dynamiskt näringsliv med konkurrenskraftiga företag som har förut- sättningar att växa och anställa ny personal vilket leder till att bryta utan- förskapet. Ökad konkurrens medför också att köparnas valfrihet ökar och leder till högre kvalitet och lägre priser. En god konkurrenssituation bidrar till ökad produktivitet och till lägre inflationstryck. Även om har ett i internationellt perspektiv konkurrenskraftigt näringsliv finns det behov av konkurrensförbättrande åtgärder på en rad områden. Trots att den svenska postmarknaden har varit liberaliserad så är konkurrensen på marknaden fortfarande skör. Det finns fortfarande ingenting som tyder på någon betydande förbättring av konkurrenssituationen på den svenska postmarknaden. Även om en ökning av konkurrensen kan konstateras i vissa fall, t.ex. på paket- marknaden, är det inte troligt att alla geografiska områden i kommer att vara kommersiellt intressanta för existerande och nya post- operatörer att etablera sig inom, i varje fall inte . När postmarknaden i EU:s medlemsländer nu öppnas fullständigt för konkurrens har de stora operatörerna även börjat agera internationellt på brevmarknaden. Det finns tecken på att de tidigare nationella brevföre- tagen i allt större omfattning etablerar sig i flera länder eller att de söker strategiska samarbeten med varandra över nationsgränserna. Trots att konkurrensen har ökat på vissa delar av den svenska post- marknaden och den ökade liberaliseringen av postmarknaden inom EU, talar mycket för att Posten även framgent kommer att ha en mycket stark ställning. Regeringen gör mot den bakgrunden bedömningen att det behövs konkurrensförbättrande åtgärder i syfte att utveckla en effektiv konkurrens på postmarknaden. Genom att förstärka PTS tillsynsansvar bör förutsättningarna för att skapa en effektiv konkurrens på post- marknaden kunna förbättras. Av remissvaren framgår att ett flertal instanser framfört synpunkter på konkurrenssituationen på marknaden och efterlyser åtgärder som skulle förbättra konkurrensen. Flera instanser tillstyrker också utredningens bedömning att postoperatörer och andra företag bör ha tillgång till en annan operatörs distributionskedja, s.k. tillträdesreglering, och att förut- sättningarna för detta bör utredas närmare. Tillträde till annan operatörs distributionskedja kan vara en sådan åtgärd som skulle kunna leda till en effektivare konkurrens på post- marknaden. Det finns inte några bestämmelser i postlagen om tillgång till andra operatörers nät, men en sådan reglering möjliggörs genom artikel 11 a postdirektiv. Medlemsstaterna kan med stöd av denna artikel införa åtgärder för att garantera tillgången till det allmänna post- nätet på öppna och icke-diskriminerande villkor. När den brittiska postmarknaden liberaliserades infördes en reglering som möjliggör för den brittiska regleringsmyndigheten att före- skriva villkor för tillträde till nät i de fall företagen inte själva kan nå en lösning. Denna möjlighet har påtagligt stärkt konkurren- sen på den brittiska postmarknaden, i leden före själva utdelningen. En reglering av tillträde till en annan operatörs distributionsnät skulle kunna vidareutveckla konkurrensen på den svenska postmarknaden på liknande sätt som i . Att möjliggöra tillgång till ett sådant distribu- tionsnät kan även väcka potentiella konkurrenters intresse att utveckla nya eller befintliga verksamheter, vilket vinner stöd t.ex. av Tidnings- utgivarnas och SDR Svensk Direktreklam AB:s yttranden. Det skulle kunna vara företag som inte arbetar med postverksamhet men som har en sådan verksamhet som skulle kunna ges ett mervärde om den kombine- rades med utdelning av post. Vid en framtida bedömning av en tillträdesreglering måste det även beaktas att det i , till skillnad från i många andra länder, finns operatörer som lokalt eller över större delen av landet redan byggt upp en konkurrerande utdelningskedja i förhållande till Postens. En framtida tillträdesreglering bör även beakta dessa aktörer. Som Posten m. fl. framför saknas dock underlag bl.a. vad gäller mark- nadsproblemen och även en analys av konsekvenserna av en sådan reglering. Ytterligare underlag är nödvändigt och förutsättningarna för en reglering behöver närmare utredas. Regeringen avser därför att utreda förutsättningarna för postoperatörers och andra företags behov av tillgång till annan postoperatörs distributionskedja. I artikel 19 i postdirektivet finns bestämmelser om klagomålshantering. Genom postdirektiv har artikeln fått en ny lydelse. I artikel 19.1 postdirektiv anges att alla tillhandahållare av posttjänster ska ha förfaranden som är öppna för insyn, enkla och föga kostsamma för handläggning av postanvändarnas klagomål. Artikeln har utökats till att omfatta alla tillhandahållare av posttjänster och inte bara tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster. Det ska vara möjligt att lösa tvister på ett rättvist sätt och inom rimlig tid och att tillämpa ett system för åter- betalning eller ersättning. En annan nyhet är att medlemsstaterna ska uppmuntra utvecklingen av oberoende förfaranden utanför domstol för att avgöra tvister mellan tillhandahållare av posttjänster och användare. Enligt artikel 19.2 ska det också finnas möjlighet för användarna att vända sig till den behöriga nationella myndigheten i de fall där användarnas klagomål mot företag som tillhandahåller samhällsom- fattande posttjänster inte har lösts på ett tillfredsställande sätt, utan att det påverkar andra möjligheter att överklaga. Enligt 5 b § första stycket 2 postlagen (1993:1684) får ett tillstånd att bedriva postverksamhet förenas med villkor som närmare anger hur kraven i 5 § ska fullgöras, dvs. att postverksamhet ska bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätt- I förarbetena till postlagen (prop. 1997/98:127 s. 35) har vad gäller de villkor som kan ställas på integritetsskydd och tillförlitlighet angivits att () i tillståndsvillkoren ska kunna ställa krav på att operatörerna utformar rutiner för att ta emot klagomål från kunder. Det kan gälla klagomål beträffande förlust, stöld eller skada samt opera- törernas uppfyllelse av PTS krav. Rutinerna för förfarandet ska god- kännas av PTS. Förfarandet ska vara öppet för insyn, smidigt och med rimliga handläggningskostnader Myndigheten ska därefter begära in en redogörelse för det antal klagomål som operatören fått och hur dessa har hanterats. Uppgifterna utgör underlag för PTS årliga rapport till regeringen och i vissa fall till Europeiska kommissionen. Bestämmelser om tillhandahållande av den samhällsomfattande post- tjänsten finns i 7 a § första stycket postlagen. uttryckliga bestämmelser om klagomålshanteringen enligt vilka den som ska tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst för handläggningen av klagomål ska fastställa förfaranden som är öppna för insyn och ägnade att skapa rättvisa samt är snabba och billiga. Vidare ska den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten offentliggöra uppgifter om antalet klagomål och hur dessa har behandlats. AB (Posten) som övriga postoperatörer har i sina tillståndsvillkor krav på att det ska finnas en smidig klagomålshantering som är öppen för PTS insyn. Posten har därutöver vissa rapporterings- Prop. 2009/10:216 krav knutna till klagomålshanteringen. Posten tar emot en stor mängd reklamationer och klagomål, hanterades ca 84 000 reklama- tioner och klagomål. Som den näst största operatören tog () emot 26 700 ärenden . PTS erfarenheter visar att klagomålshanteringen skiljer sig från opera- tör till operatör i förhållande till verksamhetens omfattning och utdelningsområdets storlek. För att underlätta för avsändare och mottagare att komma i kontakt med de små operatörerna anger dessa ofta ett telefonnummer, såväl i sina poststämplar som på eventuella brevlådor. Många av de små operatörerna har på grund av en god lokalkännedom och små volymer få klagomål. De lite större privata operatörerna har ofta infört en sammanhållen kundtjänstfunktion som bl.a. hanterar inkomna klagomål. har enligt 15 § postlagen tillsyn över efter- levnaden av lagen och av de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Av 17 § postlagen framgår att tillståndsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av postlagen eller av föreskrifter eller tillståndsvillkor som meddelats med stöd av lagen. Förelägganden får förenas med vite enligt 17 b § postlagen. Av 5 a § postlagen framgår att ett tillstånd att bedriva postverksamhet får återkallas om en tillståndshavare inte följer bestämmelserna i lagen eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Om varning bedöms som en tillräcklig åtgärd får tillståndsmyndigheten välja detta i stället för att återkalla tillståndet. Tillsynsärenden enligt 15 § postlagen initieras av PTS själv. Myndig- heten är således inte skyldig att initiera tillsynsärenden efter propåer eller andra anmälningar från enskilda. Till PTS inkommer regelbundet klagomål från användarna. tog PTS emot 400 förfrågningar och klagomål. Det är en minskning i förhållande till de närmast föregående åren då PTS tog emot uppskatt- ningsvis 600-700 förfrågningar och klagomål från allmänheten . Flertalet av klagomålen vidarebefordras till berörd postoperatör för åtgärd. De flesta klagomålen åtgärdas också av operatörerna men i ett begränsat antal fall har myndigheten gjort bedömningen att klagomålet är av sådan art att det finns anledning att upprätta ett tillsyns- ärende. I allmänhet tar PTS då kontakt med berörd operatör. Efter avslutad utredning meddelar myndigheten anmälaren vilken information som framkommit och vilken bedömning myndigheten gör i det aktuella ärendet. När PTS kontaktar operatörer med anledning av ett klagomål hörsammar de i mycket hög grad PTS synpunkter. Myndigheten har därför aldrig behövt tillgripa de sanktionsmöjligheter som står till buds. 11.3Klagomålshanteringen i i förhållande till postdirektivets krav Regeringens bedömning: Postoperatörernas klagomålshantering uppfyller de krav som postdirektivet ställer. Regeringens förslag: Bestämmelserna om klagomålshantering i post- lagen ska gälla alla tillståndshavare och inte bara den eller de som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten. Tillståndsvillkoren ska få förenas med en skyldighet att offent- liggöra uppgifter om antalet klagomål och hur klagomålen har behandlats för de tillståndshavare som inte redan omfattas av kraven på grund av att de är utsedda tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänst. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att skyldigheterna att ha en klago- målshantering och att offentliggöra uppgifter om antalet klagomål och hur dessa har behandlats ska kunna föreskrivas i tillståndsvillkor. Remissinstanserna: Har inte haft något att erinra mot utredningens bedömning och förslag. Kammarrätten i har dock anfört att det inte framgår av den föreslagna postlagen att klagomålshanteringen ska omfatta klagomål från alla användare av posttjänster, vilket framgår av postdirektiv. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Genom ändringen av artikel 19.1 första stycket postdirektiv vidgas tillämpningen av de miniminormer som gäller klagomålsförfaranden till att även omfatta tillhandahållare av andra posttjänster än samhällsomfattande tjänster. avsåg detta krav endast tillhandahållare av den samhällsom- fattande posttjänsten, även om medlemsstaterna fick föreskriva att normerna också skulle tillämpas på andra. vidgas genom artikel 19.2 andra stycket postdirektiv postoperatörernas skyldighet att offentliggöra uppgifter om antalet klagomål till att, förutom omfatta tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, även omfatta andra företag som tillhandahåller tjänster inom tillämpnings- området för samhällsomfattande tjänster. I samband med att postdirektivet genomfördes i svensk rätt inför- livades kravet på en effektiv klagomålshantering av den som tillhanda- den samhällsomfattande posttjänsten genom Därutöver infördes genom 5 b 2 postlagen en möjlighet för tillståndsmyndigheten att förena tillstånd med krav på att operatörerna utformar rutiner för att ta emot klagomål från kunder om det var motiverat för att uppfylla kraven på tillförlitlighet och integritetsskydd som ställs upp i 5 § (prop. 1997/98:127 s. 35 och 47 f.). Samtliga postoperatörer har i sina tillståndsvillkor krav på att det ska finnas en smidig klagomålshantering som är öppen för PTS insyn. Posten har därutöver vissa rapporteringskrav knutna till klagomålshanteringen. PTS har i rapporten - PTS-ER-2008:17 Prop. 2009/10:216 konstaterat att Postens klagomålshantering i det stora hela uppfyller rimliga krav på effektivitet och ändamålsenlighet. Posten tar emot ett stort antal reklamationer och andra klagomål och har en organi- sation som bedöms vara anpassad efter detta. Enligt PTS bedömning uppfyller även övriga operatörer de krav som ställs i tillståndsvillkoren. Myndighetens uppfattning stöds av det faktum att posttjänster endast föranleder ett fåtal antal ärenden hos de kommunala konsumentväg- ledarna och . Mot bakgrund av PTS slutsatser gör även regeringen bedömningen att postoperatörernas klagomålshantering uppfyller kraven i artikel 19 postdirektiv vad gäller förfaranden för klagomålshantering som är öppna för insyn, enkla och föga kostsamma för handläggning av användarnas klagomål samt kraven i andra stycket i artikeln på att förfarandena ska göra det möjligt att lösa tvister på ett rättvist sätt och inom rimlig tid. Som tidigare nämnts finns i postlagen bestämmelser om klagomåls- hantering för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst. Samma bestämmelser tillämpas också på övriga postoperatörer genom att PTS i operatörernas tillståndsvillkor ställt krav på rutiner för klagomåls- hantering. För att avspegla de ändringar som skett i artikel 19 genom postdirektiv bör det av postlagen uttryckligen framgå att alla tillståndshavare ska fastställa förfaranden för handläggningen av användarnas klagomål som är öppna för insyn och ägnade att skapa rättvisa, samt är snabba och medför rimliga handläggningskostnader. Vidare bör det i postlagen tas med en bestämmelse om att tillstånds- villkoren ska få förenas med en skyldighet att offentliggöra uppgifter om antalet klagomål och hur klagomålen har behandlats. Till följd av denna bestämmelse kommer tillståndsmyndigheten att i tillståndsvillkoren kunna föreskriva en skyldighet för de tillståndshavare som inte redan omfattas av dessa krav, på grund av att de är utsedda tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänst, att offentliggöra uppgifter om klagomål. Genom bestämmelsen införlivas ändringen i artikel 19.2 andra stycket postdirektiv om att kravet på offent- liggörande av uppgifter om klagomål även ska gälla för de som till- handahåller posttjänster inom tillämpningsområdet för de samhälls- omfattande tjänsterna. Vidare kommer den möjlighet att ställa krav på offentliggörande av uppgifterna, som gäller för alla post- operatörer genom deras tillståndsvillkor, tydligt framgå av postlagen. Regeringens bedömning: Genom den möjlighet till prövning av konsumenttvister utanför domstol som erbjuder uppfyller kravet på att uppmuntra oberoende förfaran- den för tvistlösning utanför domstol enligt artikel 19.1 tredje stycket postdirektiv. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Har tillstyrkt eller har inte haft något att erinra mot utredningens bedömning. PTS som delar utredningens bedömning menar dock att de regler som styr verksamhet begränsar vilka tvister som kan tas upp till behandling av nämnden. Postdirektivet tar sikte på användare, dvs. varje fysisk eller juridisk person som i egenskap av avsändare eller adressat drar nytta av att en posttjänst tillhandahålls. Om man vill höja ambitionsnivån på konsumentsidan, så skulle en möjlig lösning vara att beloppsgränsen hos sänktes för postärenden. () noterar särskilt att om det finns särskilda skäl eller tvisten är av principiellt intresse, kan nämnden dispensera från värdegränsen på . Vidare anför nämnden att andelen ärenden där konsumenten får helt eller delvis bifall till sitt krav är låg, för uppskattningsvis . Följsamheten i postärenden är närmast hundraprocentig, vilket sannolikt hänger samman med den låga bifalls- frekvensen. Skälen för regeringens bedömning: En nyhet postdirektiv är att medlemsstaterna ska uppmuntra utvecklingen av oberoende förfaranden utanför domstol för att avgöra tvister mellan tillhandahållare av posttjänster och användare (se skäl 42 till direktivet). är ett väl inarbetat och hos allmänheten välkänt alternativt tvistlösningsorgan till domstolar, för tvister mellan konsument och näringsidkare. Till nämnden inkommer 2030 klagomål från konsumenter rörande posttjänster. För att ska ta upp tvisten måste dock tvistebeloppet överstiga . Denna begränsning kan dock inte anses stå i strid med postdirektivet och som nämnden anfört i sitt remiss- yttrande kan nämnden också dispensera från denna värdegräns, om det finns särskilda skäl eller om tvisten är av principiellt intresse. I avsnitt 11.2 har det redogjorts för den klagomålshantering som varje postoperatör ska ha enligt postlagen och tillståndsvillkor. Frågan är om det mot bakgrund av de rutiner för klagomålshantering som postopera- törerna har tillskapat för att uppfylla dessa krav finns behov av ytterligare system utöver . Regeringen bedömer att ARN:s verksamhet innebär att upp- fyller de krav som artikel 19.1 tredje stycket ställer på att uppmuntra oberoende förfaranden utanför domstol för tvistlösning. Det finns därför, enligt regeringens mening, ingen anledning att föreslå ett införande av någon ytterligare utomrättslig tvistlösningsmekanism vid sidan av . 11.3.3Postanvändarnas rätt till ersättning Regeringens bedömning: Genom postlagens regler om ansvarighet vid postbefordran och postoperatörernas tillämpning av dessa regler i den interna klagomålshanteringen uppfyller postdirektivets krav på att säkerställa att det inom ramen för postoperatörernas klagomåls- hantering, i befogade fall, finns möjlighet att kompensera post- användarna i samband med förlust, stöld eller skada eller när kvalitets- normer inte följs. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över utredningens bedömning. är av uppfattningen att samma civilrättsliga konsumentskydd som huvudregel bör gälla för post- tjänster som för övriga konsumenttjänster. Bestämmelserna i postlagen om avsändarnas rätt till ersättning för förlust av brev m.m. innebär jämfört med övrig konsumentlagstiftning en mycket långtgående inskränkning i näringsidkarens ansvar.