prop · GY0346 · 2010-12-08 00:00:00 — För att övervaka tillämpningen av bestämmelserna om säkerhet för de lagrade uppgifterna ska varje medlemsstat utse en eller flera tillsyns- myndigheter (artikel 9). I skäl 16 i ingressen erinras om tjänsteleverantörernas skyldigheter att vid behandlingen garantera uppgifternas kvalitet, sekretess och säkerhet i enlighet med direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Enligt artikel 13 i direktivet om lagring av trafikuppgifter ska medlemsstaterna också se till att de natio- nella åtgärder som genomför bestämmelserna om rättslig prövning, ansvar och sanktioner i det förstnämnda direktivet blir tillämpliga även på de uppgifter som avses i nu aktuellt direktiv. Den rätt till ersättning som enligt direktiv /46/EG om behandling av personuppgifter till- kommer varje person som lidit skada till följd av otillåten behandling eller någon annan handling som är oförenlig med de nationella bestäm- melser som genomför direktivet ska enligt skäl 19 i direktivet om lagring av trafikuppgifter gälla även för personuppgifter enligt det sist nämnda direktivet. Medlemsstaterna åläggs vidare att införa sanktioner för att beivra otillåten avsiktlig tillgång till eller överföring av lagrade trafikuppgifter (artikel 13). om IT-brottslighet lik- som om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter ska också omfatta uppgifter som lagras i enlighet med direktivet om lagring av trafikuppgifter (skäl 20). 4.4Utvärdering och genomförande av direktivet Medlemsstaterna ska , i enlighet med artikel 10, förse kommis- sionen med statistik över lagringen av trafikuppgifter. Redovisningen ska avse de fall information skickats till behöriga myndigheter, den tid som gått från att uppgifterna lagrades till att uppgifterna begärdes ut av den behöriga myndigheten samt de fall en begäran om uppgifter inte kunde Prop. 2010/11:46 tillgodoses. Statistiken ska dock inte omfatta personuppgifter. Med statistiken som underlag skulle kommissionen enligt artikel 14 till och rådet ha översänt en utvärdering av tillämpningen av direktivet och dess inverkan på de ekonomiska aktörerna och konsumenterna. Utvärderingen har dock försenats och är ännu inte färdigställd. I utvärderingen ska kommissionen beakta den fortsatta utvecklingen av tekniken för elektronisk kommunikation. Även synpunkter från den arbetsgrupp som inrättats genom artikel 29 i direktiv /46/EG om behandling av personuppgifter ska beaktas. Syftet med utvärderingen är att avgöra om det är nödvändigt att ändra direktivets bestämmelser, särskilt när det gäller listan över uppgifter i artikel 5 och de lagringstider som direktivet föreskriver. Med anledning av att den teknik som används för elektronisk kommu- nikation utvecklas snabbt har kommissionen, i enlighet med skäl 14, inrättat en grupp av experter för att få råd och uppmuntra utbyte av erfarenheter om bästa metoder i dessa frågor. Gruppen består av medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter, sammanslutningar inom den elektroniska kommunikationsindustrin, företrädare för Europa- parlamentet samt dataskyddsmyndigheter, däribland Europeiska datatill- synsmannen. Enligt artikel 15 ska medlemsstaterna genomföra direktivet i nationell lagstiftning . I fråga om lagring av kommu- nikationsuppgifter rörande Internetåtkomst, Internettelefoni och Internet- baserad e-post får medlemsstaterna dock genom en förklaring till rådet och kommissionen vid antagande av direktivet skjuta upp genomförandet till . Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texterna till nationella bestämmelser som de antar inom det område som omfattas av direktivet. 5 Utgångspunkter för genomförandet Ett genomförande av direktivet om lagring av trafikuppgifter innebär att olika intressen ställs mot varandra; de brottsbekämpande myndigheternas behov av effektiva verktyg för att kunna avslöja, utreda och lagföra brott ställs mot intresset av att skydda enskildas integritet. Direktivet har i sin utformning tagit hänsyn till och gjort en avvägning mellan dessa intressen, men även genomförandet av direktivet föranleder att dessa aspekter beaktas. Detsamma gäller den inverkan direktivet har på möjligheterna att konkurrera på lika villkor. 5.1Brottsbekämpningens behov av och tillgång till trafikuppgifter och skyddet av enskildas integritet Regeringens bedömning: Vid genomförande av direktivet om lagring av trafikuppgifter bör brottsbekämpningens behov av trafikuppgifter tillgodoses som enskildas integritet värnas. Utredningens bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ifrågasatt att tillgången till trafikuppgifter är av stor vikt för brottsbekämpningen som en lagring av trafikuppgifter innebär ett intrång i den personliga integrite- ten. , och har anfört att tillgången till trafikuppgifter är av avgörande betydelse för brottsbekämpningen, särskilt vad gäller allvarlig brottslig- het. ombudsmän (), , Data- inspektionen och har betonat vikten av att så långt det är möjligt begränsa de integritetsförluster lagringskravet för med sig, som det konstateras att avvägningen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd i allt väsentligt är given i direktivet. , IFPI Svenska Gruppen och Svenska har anfört att de anser att utredningen på ett tillfredsställande sätt har belyst avvägningen mellan behovet av tillgång till trafikuppgifter och skyddet för den personliga integriteten. , , vid , Svenska journalist- förbundet, Konstnärliga och () och (.SE) har däremot framfört att de anser att utredningen i för stor omfattning betonat brottsbekämp- ningsintresset på bekostnad av integritetsskyddet. har, främst mot bakgrund av integritetsaspekten, avstyrkt att direktivet över huvud taget genomförs. Ett antal remissinstanser har ifrågasatt utredningens bedömning att genomförandet av direktivet inte ger skäl att ändra reglerna om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till trafikuppgifter. JO har avstyrkt att utredningens förslag genomförs utan att man genomför de förändringar av reglerna om utlämnande av trafikuppgifter som Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har föreslagit (SOU 2005:38). Även Justitiekanslern () och advokat- samfund har förespråkat en sådan samordning. , Domstols- verket och KLYS har ansett att det skulle vara en fördel för integritets- skyddet om det alltid var domstol som prövade frågan om utlämnande av trafikuppgifter, men har konstaterat att frågan inte ingått i utredningens uppdrag. Även Datainspektionen och Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden har förespråkat en oberoende rättslig kontroll med hänvisning till integritetsskyddet. har ifrågasatt om utlämnande av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation är förenligt med det proportionalitetskrav om mänsk- liga rättigheter uppställer beträffande integritetsintrång. Skälen för regeringens bedömning Balansen mellan brottsbekämpningens behov och integritetsskyddet De brottsbekämpande myndigheterna använder sig i stor utsträckning av trafikuppgifter för att avslöja, utreda och lagföra brott. I direktivet om lagring av trafikuppgifter framhålls också att trafikuppgifter är ett nödvändigt och effektivt redskap för de brottsbekämpande myndighe- terna. I betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutred- ningar m.m. (SOU 2005:38), redogörs ingående för i vilken omfattning trafikuppgifter används (s. 322325). Av denna redogörelse kan följande framhållas. Uppgifterna inhämtas i stort sett i varje utredning om allvar- lig brottslighet som mord, våldtäkt, grovt narkotikabrott eller terrorist- brott. I ett inledande skede av utredningen inhämtas trafikuppgifter som genererats i anslutning till en brottsplats. Uppgifterna tillsammans med annan information gör det möjligt för polisen att lägga pussel och på så sätt ringa in misstänkta personer. Genom trafikuppgifter, t.ex. från mobiltelefoner, kan polisen kartlägga hur ett brott planerats och genom- förts, men även hur de misstänkta agerat efter att de genomfört ett brott, t.ex. vilka flyktvägar som använts. Uppgifterna kan också resultera i att personer helt avförs från en utredning. Beträffande Internet- relaterad brottslighet är utgångsläget ofta att ingen misstänkt person finns och att tillgången till trafikuppgifter är det enda sätt polisen kan komma en misstänkt på spåren. Sammanfattningsvis anges i betänkandet att till- gången till trafikuppgifter är av helt avgörande betydelse för att utreda viss typ av brottslighet. I betänkande har myndigheterna också lämnat exempel på konkreta fall där trafikuppgifter varit av stort värde för utredningen; t.ex. i utredningar om allvarliga vålds-, sexual- och tillgreppsbrott (SOU 2007:76 s. 133 f.). Regeringen kan med hänsyn till vad som redovisats ovan konstatera att de brottsbekämpande myndigheterna har ett stort behov av att få tillgång till trafikuppgifter i sin verksamhet. Denna omständighet har inte heller någon av remissinstanserna ifrågasatt. Möjligheterna för brottsbekämpande myndigheter att få tillgång till trafikuppgifter är beroende av vilka uppgifter som leverantörerna har lagrat för andra syften. Uppgifter kan sparas enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation t.ex. för abonnentfakturering, för betalning av avgifter för samtrafik och om den som uppgifterna gäller har sam- tyckt till det för marknadsföring. De kan också sparas för att förhindra och avslöja obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst. Vilka uppgifter som lagras och den tid de lagras styrs alltså av helt andra faktorer än de brotts- bekämpande myndigheternas behov. Utvecklingen inom området elektro- nisk kommunikation kan också förväntas leda till att nät- och tjänsteleve- rantörer inte behöver lagra uppgifter för sin egen verksamhet i lika stor utsträckning som . Det medför att möjligheterna för brottsbekämpande myndigheter att få tillgång till dessa uppgifter kan komma att minska. Genom att införa en skyldighet att lagra vissa trafik- uppgifter säkerställer direktivet om lagring av trafikuppgifter att trafik- uppgifter finns tillgängliga för att användas i brottsutredningar. som det således kan konstateras att tillgången till trafik- uppgifter är av stor betydelse för att myndigheterna ska kunna utföra en effektiv brottsbekämpning medför lagringen av trafikuppgifter ett intrång i enskildas personliga integritet. Trafikuppgifter är i många fall uppgifter om enskildas personliga förhållanden och korrespondens. Den absoluta merparten av de uppgifter som föreslås ska lagras kommer naturligt- vis aldrig att begäras utlämnade för brottsutredningar, utan kommer att utplånas efter lagringstidens slut utan att någon har tagit del av dem. Detta skiljer sig inte från vad som gäller i fråga om de trafikuppgifter som nät- och tjänsteleverantörerna lagrar för egna syften och som är tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen delar emellertid, i likhet med ett stort antal remissinstanser, utredningens bedömning att ett integritetsintrång sker genom att uppgifterna lagras, då detta bidrar till enskildas upplevelse av att få sin privata sfär och frihet att kommunicera inskränkt. kunna leda till att enskilda i viss utsträckning avstår från att använda elektroniska kommunikationsmedel i syfte att undvika att uppgifter Den bestämmelse i regeringsformen som främst har betydelse för skyddet av den personliga integriteten är skyddet mot påtvingat kropps- ligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev och förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt medde- lande (2 kap. 6 §). Enligt bestämmelsen är det förtroligheten i meddelanden av olika slag som skyddas i grundlagen (prop. 243 och 1975/76:209 s. 147 f.). Den i propositionen föreslagna lagringen av trafikuppgifter omfattar dock inte innehållet i befordrade meddelanden, vilket innebär att lagringen inte omfattas av nuvarande bestämmelser i regeringsformen. I propositionen En reformerad grundlag (2009/10:80) har regeringen föreslagit att grundlagsskyddet för den personliga integriteten ska I propositionen föreslås bl.a. att en ny bestämmelse införs som anger att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). genom lag föreslås dock vara tillåtna enligt de förutsättningar som anges i nuvarande 2 kap. 12 § regeringsformen. Det innebär bl.a. att en begränsning av den utvidgade rätten till skydd för den personliga integriteten kommer att vara tillåten endast under förutsättning att den tillgodoser ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Det innebär också att en begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. har genom beslut 2010 antagit grundlagsändringarna, som träder i kraft (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). Grundlagsskyddet för den personliga integriteten kompletteras till viss del av det skydd som följer av artikel 8 i den europeiska konventionen av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). som svensk lag. Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, hem och korrespondens. rätten till respekt för privat- och familjelivet får inskränkas endast med stöd av lag i den utsträckning det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare angivna ändamål, bl.a. bekämpning av brott. Av praxis följer att det krävs att det finns ett angeläget samhälleligt behov (pressing social need) för att en inskränkning ska vara tillåten. Inskränkningen måste vidare framstå som proportionell i förhållande till det syfte som den avser att tillgodose. Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte Prop. 2010/11:46 meddelas i strid med åtaganden enligt . Som ovan redovisats har ett stort antal remissinstanser framhållit vik- ten av integritetsskyddet. Någon remissinstans har också, med hänvis- ning till integritetsaspekter, avstyrkt att direktivet genomförs. Vissa anser att utredningen har hittat en bra balans mellan brottsbekämpnings- intresset och integritetsskyddet, medan andra anser att brottsbekämp- ningsintresset fått för stort utrymme på integritetsskyddets bekostnad. Inledningsvis kan påpekas att det redan i direktivet, som ett antal remissinstanser också anför, görs en avvägning mellan de intressen som är aktuella. Direktivet innehåller inte bara en uppräkning av vilka trafikuppgifter som ska lagras utan också flera artiklar som ska garantera en rimlig proportion mellan intresset av att allvarliga brott avslöjas, ut- reds och lagförs respektive skyddet för enskildas integritet. Det gäller t.ex. den längsta acceptabla lagringstiden, att uppgifterna ska utplånas vid slutet av och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga från integritetsskyddssynpunkt. är som medlemsstat i Europeiska unionen skyldigt att genomföra direktivet. skyldighet att genomföra direktivet hindrar emellertid inte att integritetsfrågorna vid genomförandet kan beaktas på olika sätt, vilket direktivet också utgår ifrån. En utgångspunkt bör då vara att vid regle- ringen av lagringen skapa ett transparent system som gör det möjligt för medborgarna att förutse vilka uppgifter som kommer att lagras och hur de typiskt sett används i brottsbekämpningen. I detta ligger att lagring ska medges endast om det följer av direktivet eller kan motiveras med stöd av artikel 15.1 i direktivet 2002/58/EG om integritet och elektronisk kommunikation. I syfte att öka rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten väljer regeringen också att, i större utsträckning än , föreslå att den nya regleringen sker genom ändring i lag. Härigenom ökar kontroll (se avsnitt 6). Integritetsfrågorna ska vidare beaktas vid bedömningen av var lag- ringen ska ske, av vem uppgifterna ska lagras, hur länge de ska få lagras innan de ska utplånas samt vilka andra villkor som ska gälla för lag- ringen (se avsnitt 6 och 7). För att minimera risken för otillbörliga inte- gritetsintrång mot den enskilde, och för att skapa tillit till systemet, måste vidare såväl det tekniska som det organisatoriska skyddet för de lagrade uppgifterna vara tillräckligt. De rättsliga regler som blir tillämpliga om trafikuppgifter ändå skulle komma att spridas i strid mot lagen måste också verka tillräckligt avhållande och vara reparativa. En säker lagring fordrar vidare en aktiv tillsynsverksamhet (se avsnitt 8). Sammanfattningsvis är såväl en effektiv brottbekämpning som skyddet för enskildas personliga integritet frågor av stor betydelse. Vid genomförande av direktivet ska därför såväl brottsbekämpningens behov av effektiva verktyg som behovet av att skydda enskildas integritet beaktas. Utformningen av lagringskravet ska skapa en balans mellan dessa båda intressen. Möjligheten att bedriva en effektiv brottsbekämpning med hjälp av trafikuppgifter samt vilka avgränsningar som krävs med hänsyn till integritetsskyddet avgörs till betydande del av de bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar de brottsbekämpande myndigheterna ska ha tillgång till uppgifterna. Direktivet ålägger medlemsstaterna att lagra vissa trafikuppgifter så att de finns tillgängliga för att kunna lämnas ut och användas för avslöjande, utredning och åtal avseende allvarlig brottslighet. I direktivet regleras inte närmare under vilka förutsättningar de brottsbekämpande myndighe- terna ska ha möjlighet att få ta del av trafikuppgifterna eller hur förfaran- det för utlämnandet ska gå till. I skäl 25 i direktivet anges att när det gäller tillgång till trafikuppgifter ska de nationella reglerna respektera de grundläggande rättigheterna i . Vidare ska medlems- staterna, enligt ett uttalande från rådet, vid bedömningen av om de nationella brott som möjliggör utlämnande av trafikuppgifter är tillräckligt allvarliga ta vederbörlig hänsyn till de brott som förtecknas i den lista som finns i artikel 2 i rambeslutet om en europeisk arreste- ringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF), se bilaga 5, och till brott där telekommunikation ingår. I övrigt är det upp till varje medlemsstat att i sin nationella lagstiftning ställa upp de villkor som gäller för att få tillgång till trafikuppgifterna. Enligt gällande regler kan de brottsbekämpande myndigheterna få till- gång till trafikuppgifter antingen efter ett beslut enligt om hemlig teleövervakning eller enligt lagen om elektronisk kommuni- kation. Möjligheten att få tillgång till abonnemangsuppgifter regleras i lagen om elektronisk kommunikation. För att hemlig teleövervakning ska få användas ska det brott förundersökningen avser, med några undantag, ha ett minimistraff på sex månaders fängelse (27 kap. 19 § rättegångs- balken). Om trafikuppgifter ska lämnas ut med stöd av lagen om elektronisk kommunikation krävs att uppgifterna gäller misstankar om brott med minst två års fängelse som straffminimum (6 kap. 22 § första stycket 3). För abonnemangsuppgifter gäller att sådana uppgifter kan lämnas ut beträffande misstanke om brott där fängelse är föreskrivet för brottet och gärningen i det enskilda fallet kan föranleda annan påföljd än böter (6 kap. 22 § första stycket 2). För en närmare redogörelse för dessa regler hänvisas till betänkandet (se s. 5671). Som ett antal remissinstanser (JO, JK, , , , och ) har påpekat bör frågan om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till trafikuppgifter ses över. överläm- nade Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) sitt delbetänkande Tillgång till elektronisk kommunikation (SOU 2005:38). I betänkandet föreslås bl.a. att de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden uteslutande ska regleras i 27 kap. och att bestämmelserna om detta i lagen om elektronisk kommunikation upphävs. beslutade regeringen att komplettera underlaget i vissa delar och tillsatte en särskild utredare för att överväga bl.a. vissa frågor om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation inom polisens underrättelseverksamhet och under förundersökning innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman. Utredningen, som antog namnet , har redovisat sina överväganden i nu nämnda delar i delbetänkandet En mer rättssäker inhämtning av elektro- nisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:1). Även i det betänkandet föreslås att de aktuella bestämmelserna i lagen om elektro- nisk kommunikation ska upphävas och att inhämtande av uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden i förundersökningar enbart ska kunna ske enligt reglerna om hemlig teleövervakning. Hemlig teleöver- vakning föreslås kunna användas även när det saknas en skäligen miss- tänkt person. I underrättelseverksamhet ska uppgifter kunna inhämtas med stöd av en ny lag. Uppgifterna föreslås få inhämtas avseende brott av i stort sett samma svårighetsgrad som . Säkerhets- och integritets- skyddsnämndens tillsyn föreslås omfatta användningen av de nya befo- genheterna att inhämta uppgifter om viss elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet. delbetänkande avses att behandlas i en lagrådsremiss om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. Regeringens bedömning: Vid genomförandet av direktivet bör hänsyn tas till den inverkan på konkurrensen som lagrings- skyldigheten kan medföra. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte framfört några invändningar mot utredningens bedömning. Flera remissinstanser har dock pekat på att lagringsskyldigheten som införs kommer att ha en negativ inverkan på konkurrensen. IT&Telekomföretagen och () har bl.a. framfört att konkurrensen kan snedvridas beroende på om leverantörerna har nya eller äldre system som måste anpassas och om det rör stora eller små leverantörer. .SE har angett att lagringsskyldigheten medför en tröskel för nyetablering. har ansett att en decentraliserad lagring snedvrider konkurrensen. Skälen för regeringens bedömning: Genomförandet av direktivet om lagring av trafikuppgifter kommer att få konsekvenser för leverantörerna, bl.a. beträffande deras möjligheter att konkurrera med de tjänster som de tillhandahåller. Skyldigheten att lagra uppgifter kan exempelvis komma att medföra vissa tröskeleffekter vid nyetablering av aktuella tjänster. Lagringsskyldigheten kan också förväntas få olika konsekvenser beroende på om den leverantör som blir skyldig att lagra trafikuppgifter ska anpassa ett nyare eller äldre system eller om det rör sig om ett litet eller stort företag. Därigenom kan konkurrensen påverkas. En annan aspekt som kan påverka möjligheten att konkurrera är vilken typ av tjänst som kommer att omfattas av lagringsskyldigheten. I detta kan regeringen i och för sig dela remissinstansernas synpunkter. Många verksamheter som bedrivs i privat regi är emellertid förknippa- Prop. 2010/11:46 de med olika samhälleliga krav. Det kan röra sig om allmänna krav som att det aktuella företaget ska organisera verksamheten med utrustning och personal för att se till att skatter betalas in till staten. Företag som bedri- ver verksamhet som har påverkan på miljön ställs därutöver inför särskil- da krav, som förnyas med tiden, och som påverkar den pågående verk- samheten men också möjligheterna till nyetablering. Detsamma gäller företag som är aktuella, dvs. de som tillhandahåller allmänna kommu- nikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster.