prop · GX03217 · 2010-05-06 00:00:00 — Det efterfrågas också ett förtydligande av vilka personer som befogenheter gäller i förhållande till. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 23 i EU-förordningen ska, i enlighet med nationell lagstiftning, de behöriga myndigheterna tilldelas alla tillsyns- och undersökningsbefogenheter som de behöver för att utföra sina uppgifter enligt EU-förordningen. Dessa befogenheter ska utövas direkt, i samarbete med andra myndigheter eller genom framställning till de behöriga rättsliga myndigheterna. Befogenheterna ska omfatta ett visst antal uppräknade verktyg som redogörs för nedan. Bland dessa finns rätten att få tillgång till varje dokument, begära upplysning från varje person och vid behov kalla till förhör, rätten att utföra kontroller på plats samt att begära uppgifter över tele- och datatrafik. Av artikel 23 följer dock att de behöriga myndigheterna får utnyttja dessa befogenheter endast för att utföra sina uppgifter enligt EU- förordningen och endast i förhållande till kreditvärderingsinstitut, personer som medverkar i kreditvärderingsverksamhet, kreditvärderade enheter och anknutna tredje parter, de tredje parter till vilka kreditvärderingsinstituten kontrakterar ut vissa uppgifter eller viss verksamhet och andra personer som på annat sätt har samband med eller är knutna till kreditvärderingsinstitut eller kreditvärderingsverksamhet. befogenheter enligt gällande rätt befogenheter framgår av de olika lagar som reglerar den verksamhet som övervakas av , t.ex. lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och lagen (2004:46) om investeringsfonder. Befogenheterna kan variera något beroende på vilken verksamhet tillsynen avser. har getts möjlighet att reagera på olika beteenden med såväl sanktioner som andra åtgärder som inte formellt sett utgör sanktioner, t.ex. genom förbud att verkställa beslut eller vitesföreläggande. Kreditvärderingsinstituten står inte under Finans- inspektionens tillsyn och därmed har inte heller tilldelats några tillsyns- eller undersökningsbefogenheter avseende kreditvärderingsinstituten. En viss kontroll sker dock av kredit- värderingsinstitut som ansöker om godkännande som kreditvärderings- företag enligt lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. bör ges vissa befogenheter i nationell rätt Enligt artikel 23 i EU-förordningen ska de behöriga myndigheterna, i enlighet med nationell lagstiftning, tilldelas alla tillsyns- och undersökningsbefogenheter som de behöver för att utföra sina uppgifter enligt EU-förordningen. De behöriga myndigheterna ska, i enlighet med nationell rätt, ha en katalog med uppräknade befogenheter, t.ex. rätt att begära uppgifter över tele- och datatrafik. Artikel 23 förutsätter således inte att nationella lagstiftningsåtgärder vidtas men lämnar en sådan möjlighet för det fall medlemsstaterna finner det lämpligt. Artikeln ger rätt att vidta ett flertal åtgärder mot företag och enskilda men behöver därutöver få tillgång till andra verktyg för att kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt, t.ex. möjlighet att meddela vitesföreläggande. De befogenheter som tilldelas med stöd av artikel 23 bör lämpligen anges i en särskild lag som reglerar kreditvärderingsinstitut. Genom bestämmelser i denna lag finns också möjlighet att klargöra t.ex. förordningens förhållande till nationella regler om tystnadsplikt för advokater. En rimlig utgångspunkt är att möjligheterna att kontrollera och ingripa mot kreditvärderingsinstitut är desamma som de möjligheter Finans- inspektionen har att kontrollera och ingripa mot andra institut inom finanssektorn, i den utsträckning detta är förenligt med EU-förordningen och inte särskilda skäl talar emot det. Av artikel 23 följer dock att vissa av de behöriga myndigheternas befogenheter endast får utnyttjas i förhållande till kreditvärderingsinstitut och andra särskilt angivna enheter, personer och parter. Denna begränsning av de behöriga myndigheternas befogenheter skiljer sig från det som gäller enligt flera andra EU-rättsakter inom finanssektorn. Eftersom befogenheterna får utnyttjas i förhållande till bl.a. personer som på annat sätt har samband med eller är knutna till kredit- värderingsinstitut eller kreditvärderingsverksamhet innebär artikeln ändå att de behöriga myndigheterna har stora möjligheter att begära in de uppgifter som behövs för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppgifter, t.ex. från aktieägare. Det har inte framkommit något behov för att utnyttja befogenheterna även i förhållande till andra enheter, personer eller parter än de som följer av EU-förordningen. Den begränsning av befogenheterna som följer av EU-förordningen bör därför införas även i den nya lagen om kreditvärderingsinstitut. Regeringen anser inte att det i den nya lagen om kreditvärderingsinstitut bör införas något förtydligande av vilka som ingår i denna krets. Ett sådant förtydligande skulle riskera att utvidga eller begränsa kretsen i förhållande till vad som följer av EU-förordningen. Rätt att få tillgång till dokument och begära upplysningar Prop. Enligt artikel 23.3 a i EU-förordningen ska den behöriga myndigheten ha rätt att få tillgång till varje dokument i vilken form som helst och att få en kopia av eller själv kopiera sådana dokument. Enligt artikel 23.3 b ska den behöriga myndigheten vidare ha rätt att begära upplysningar från varje person och vid behov kalla en person till förhör och fråga ut denne. Dessa befogenheter får dock enligt artikel 23 endast utnyttjas i förhållande till vissa uppräknade företag och personer, t.ex. kreditvärderingsinstitut och personer som medverkar i kreditvärderings- verksamhet. Av skäl 63 i EU-förordningen framgår att den nationella lagstiftning som reglerar t.ex. utövande av tillsynsbefogenheter ska gälla, inklusive regler om tystnadsplikt och yrkesmässiga privilegier, i den mån förordningen inte föreskriver ett särskilt förfarande för detta. De befogenheter som framgår av artikel 23.3 a och b överensstämmer till stora delar med befogenheter enligt t.ex. 23 kap. lagen om värdepappersmarknaden och 10 kap. lagen om investeringsfonder. I dessa lagar har uppgiftsskyldigheten begränsats endast i den utsträckning en anmodan skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Promemorians förslag är att det ska införas en motsvarande begränsning i lagen om kredit- värderingsinstitut. Kammarrätten i ifrågasätter behovet av en sådan begränsning eftersom det följer av EU-förordningen att tillsynsbefogenheterna ska utövas i enlighet med nationell lagstiftning. Även i andra lagstiftningsärenden har det dock funnits motsvarande möjlighet att beakta nationell lagstiftning (se t.ex. prop. 2004/05:142 s. 117 med hänvisningar) men regeringen har ändå gjort bedömningen att en begränsning av uppgiftsskyldigheten lämpligen bör göras i den mån en anmodan skulle strida mot en i lag reglerad tystnadsplikt avseende advokater. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i detta lagstiftningsärende. Advokater som avkrävs uppgifter kan därmed underlåta att inkomma med sådana ifall det skulle kunna medföra straffrättsligt ansvar för brott mot tystnadsplikt. Det bör också i detta sammanhang påpekas att skyldigheten att inställa sig till förhör inte innebär någon skyldighet att yttra sig vid förhöret, oavsett tystnadsplikt (jfr prop. 2004/05:142 s. 117 f.). Bestämmelserna i 3 kap. tryckfrihetsförordningen och 2 kap. yttrande- frihetsgrundlagen om anonymitetsskydd och efterforskningsförbud kan också komma att aktualiseras med anledning av utredningsbefogenheter. Det gäller i sådana fall där kreditvärderings- institutet offentliggör kreditbetyg i sådana medier som omfattas av tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrundlagens tillämpnings- område, t.ex. i tryckta skrifter eller på hemsidor med grundlagsskydd. Eftersom de behöriga myndigheternas befogenheter enligt EU- förordningen ska utövas i enlighet med nationell rätt, finns det ett stort utrymme att beakta våra nationella regler om t.ex. anonymitetsskydd och efterforskningsförbud. Skyldigheten att tillhandahålla information begränsas således av grundlagsregleringen. Någon särskild föreskrift om detta behövs inte eftersom det redan följer av principen att grundlag har företräde framför vanlig lag. föreslagna lagen kan därför inte tillämpas om de skulle komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Av 10 kap. 8 § lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar följer också att ett kreditvärderingsinstitut som ansökt om godkännande som kreditvärderingsföretag är skyldigt att lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som behöver för att kontrollera om förutsättningarna för ett godkännande är uppfyllda. Det bör i detta sammanhang även nämnas att dokument som lämnas till som huvudregel blir allmän handling. Uppgifterna i dokumentet kan dock vara skyddade av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vid en begäran om att dokumentet ska lämnas ut är det uppgift att avgöra om uppgifterna är skyddade av sekretess. Enligt artikel 23.3 c i EU-förordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att genomföra kontroller på plats med eller utan föranmälan. Av artikel 23.3 framgår vidare att de behöriga myndigheternas befogenheter endast får utnyttjas i förhållande till vissa uppräknade företag och personer, t.ex. kreditvärderingsinstitut och personer som medverkar i kreditvärderingsverksamheten. Att en behörig myndighet har befogenhet att utföra inspektioner och kontroller på plats finns reglerat i en rad olika lagar och direktiv som omfattar den finansiella sektorn. har således, enligt gällande rätt, befogenhet att inom ramen för sin tillsyn göra undersökningar på plats hos olika företag. har också fått en utökad rätt att utföra undersökningar hos företag som fått i uppdrag av ett berört institut/företag att utföra visst arbete eller vissa funktioner, se t.ex. 23 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden, 10 kap. 4 § lagen om investeringsfonder och 13 kap. 6 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Det kan nämnas att det i förarbetena till lagen om bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139, del 1 s. 544 f. och del 2 s. 151 f.) framgår att Lagrådet, med hänvisning till 2 kap. 6 och 10 §§ regeringsformen ifrågasatte hur långt möjligheterna att utföra undersökningar sträcker sig. Regeringen, som gjorde bedömningen att de bestämmelser som infördes var förenliga med regeringsformen, anförde att bestämmelserna innebar att genom en undersökning på plats kunde inspektera alla aspekter av institutets verksamhet som inspektionen hade tillsyn över. När det gällde möjligheten att göra undersökningar hos den som fått i uppdrag av institutet att driva någon del av institutets rörelse, anförde regeringen att utvidgningen var kopplad till institutets sätt att driva sin verksamhet och att vad som hade anförts om undersökningar hos kreditinstitut också gäller för uppdragstagarna. Det finns således en uttrycklig rätt för att utföra platsundersökningar hos t.ex. värdepappersinstitut, börser och fondbolag men också hos företag som fått i uppdrag av dessa institut eller företag att utföra visst arbete eller vissa funktioner, om det behövs för tillsynen av institutet eller företaget. I lagrådsremissen angavs att artikel 23.3 c borde tolkas på motsvarande sätt som andra rättsakter inom finanssektorn och därmed som att den endast innefattar en rätt för den behöriga myndigheten att genomföra undersökningar hos det institut som står under myndighetens tillsyn och andra företag som fått i uppdrag av institutet att utföra visst arbete eller vissa funktioner. Artikel 23.3 anger dock, till skillnad från andra EU- rättsakter, uttryckligen vilka företag och personer som befogenheterna gäller i förhållande till. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att den i lagrådsremissen förordnade tolkningen därför är svår att förena med artikelns ordalydelse. Regeringen föreslår därför i stället att befogenhet att genomföra platsundersökningar gäller i förhållande till de företag och personer som följer av artikel 23.3 i EU-förordningen. I tidigare lagstiftningsarbeten har rätten att utföra kontroller på plats tolkats av regeringen som att den endast avser en rätt att genomföra kontroller i företags kontorslokaler och liknande, alltså inte inspektioner i privatbostäder, se t.ex. övervägandena i prop. 2004/05:142 s. 118 f. Denna tolkning har motiverats av att det inte angetts att rätten att utföra inspektioner ska avse varje plats och en sådan bestämning finns beträffande andra befogenheter. För en sådan tolkning talar även den engelska versionen av EU-rättsakterna där det anges att den behöriga myndigheten ska ha befogenhet att utföra on-site inspections. Enligt regeringens mening bör motsvarande tolkning göras i detta lagstiftningsärende. bör därmed inte kunna utföra inspektioner i bostadsutrymmen eller utrymmen med endast privat eller övervägande privat användningsområde. Regeringen anser inte att det finns anledning att ge rätt att använda tvångsmedel för att genomföra platsundersökningar (jfr t.ex. prop. 2004/05:158 s. 135). Rätt att infordra uppgifter om tele- och datatrafik Enligt artikel 23.3 d i EU-förordningen ska den behöriga myndigheten vidare ha rätt att begära uppgifter över tele- och datatrafik. rätt att anmoda ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat har ansetts innefatta en rätt att begära in uppgifter om befintlig tele- och datatrafik (prop. 2004/05:142 s. 120 och prop. 2006/07:115 s. 494 f.). har alltså i vissa fall rätt att begära in uppgifter om befintlig tele- och datatrafik. Denna rätt har kompletterats med föreskrifter om att vissa telefonsamtal ska spelas in och arkiveras, se t.ex. 21 kap. 1 och 3 §§ föreskrifter (FFS 2007:16) om värdepappersrörelse. I förarbetena till lagen om värdepappersmarknaden (prop. 2006/07:115 s. 494 f.) diskuterades hur den tystnadsplikt som gäller enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation förhåller sig till rätt att begära ut uppgifter om tele- och datatrafik. Regeringen ansåg att det bakomliggande direktivets krav på att den behöriga myndigheten ska kunna begära in uppgifter om tele- och datatrafik var uppfyllda i och med den rätt har att Prop. 2009/10:217 begära uppgifter från de tillståndspliktiga företagen (jfr kammarrättens i dom i mål nr 4514-06). Det saknas skäl att göra någon annan bedömning beträffande kreditvärderings- instituten. Till skillnad från vad som anges i t.ex. och rådets direktiv /6/EG av om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk)8 finns det inte i EU- förordningen särskilt angivet att det ska vara fråga om befintliga uppgifter. Det har dock inte framkommit att man i EU-förordningen velat utöka de behöriga myndigheternas befogenheter jämfört med vad som följer av andra EU-rättsakter inom finanssektorn. Regeringens förslag: Om ett kreditvärderingsinstitut har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen får , utöver de tillsynsåtgärder som framgår av artikel 24 i EU- förordningen, ingripa på olika sätt. Vid mindre allvarliga överträdelser får ingripa genom ett beslut om anmärkning eller genom att förelägga institutet att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller att låta bli att verkställa ett beslut. Ett föreläggande får förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. Kammarrätten i efterfrågar förtydligande av vad som avses med viss åtgärd och vilka beslut som ett kreditvärderingsinstitut kan föreläggas att låta bli att verkställa. anmärker att möjligheten att förelägga ett institut att låta bli att verkställa ett beslut har utformats på ett annat sätt än vad som följer av andra lagar inom det finansiella området och ställer sig frågande till om det är lämpligt att ge bestämmelsen en annan lydelse än den vanligen förekommande. Skälen för regeringens förslag: De behöriga myndigheterna har enligt artiklarna 24 och 25 i EU-förordningen rätt att vidta olika tillsyns- åtgärder, t.ex. att återkalla en registrering och tillfälligt förbjuda ett kreditvärderingsinstitut att utfärda kreditbetyg. Huvudansvaret för tillsynen av ett kreditvärderingsinstitut ligger på den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten oavsett var verksamheten bedrivs. Den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten ges därför större möjligheter att ingripa än övriga behöriga myndigheter. Det är t.ex. enbart den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten som kan besluta om återkallelse av en registrering och tillfälligt förbjuda kreditvärderings- institutet att utfärda kreditbetyg. Innan tillsynsåtgärder vidtas ska en kontaktperson (se avsnitt 4.2, tillsyn över kreditvärderingsverksamhet) underrättas och samråd ske med medlemmarna i det relevanta kollegiet. 8 EUT L 96, , s. 16 (Celex 32003L0006). Det finns inget krav på att medlemmarna i kollegiet måste enas innan ett beslut om en tillsynsåtgärd antas. Medlemmarna i kollegiet har möjlighet att begära råd från CESR om de inte kan enas. CESR ska då ge sitt råd från mottagandet av en sådan begäran. ingen överenskommelse efter det att kontaktpersonen underrättades får den behöriga myndigheten anta ett beslut. Alla avvikelser i beslutet från de synpunkter som de övriga medlemmarna i kollegiet framfört och, i tillämpliga fall, måste dock motiveras fullständigt. Enligt förordningen ska den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten återkalla ett kreditvärderingsinstituts registrering när det föreligger skäl för detta. I övriga fall är det upp till de behöriga myndigheterna att avgöra om och hur ett ingripande ska ske. Kreditvärderingsinstituten står inte under tillsyn och inspektionen har därför inte haft rätt att ingripa med olika tillsynsåtgärder. Om ett kreditvärderingsinstitut ansöker om godkännande som kreditvärderingsföretag enligt lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar, har dock möjlighet att avslå ansökan om institutet inte uppfyller t.ex. lagens krav på objektivitet. Om den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten har konstaterat att ett registrerat kreditvärderingsinstitut bryter mot de skyldigheter som följer av förordningen, kan myndigheten ingripa genom olika tillsynsåtgärder. Den allvarligaste åtgärden är återkallelse av kredit- värderingsinstitutets registrering. Enligt artikel 24.1 a ska återkallelse av registrering ske i enlighet med artikel 20. Av artikel 20 följer att återkallelse ska ske om kredit- värderingsinstitutet uttryckligen avstår från registreringen eller inte har utfärdat några kreditbetyg . Vidare ska registreringen återkallas om kreditvärderingsinstitutet beviljats registrering efter att ha lämnat falska uppgifter eller på något annat sätt ha använt otillbörliga metoder, om kreditvärderingsinstitutet inte längre uppfyller de villkor som gällde för registreringen eller om kredit- värderingsinstitutet allvarligt eller upprepade gånger har överträtt bestämmelserna i förordningen om villkoren för kreditvärderings- institutens verksamhet. Det kan diskuteras om artikel 24.1 a lämnar utrymme för återkallelse även i andra fall än de som anges i artikel 20. Enligt artikel 24.1 får den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten vidta vissa uppräknade tillsynsåtgärder t.ex. besluta om återkallelse. Enligt artikel 24.3 ska myndigheten innan den vidtar en tillsynsåtgärd följa ett visst förfarande som i viss mån skiljer sig från det förfarande som ska följas vid återkallelse enligt artikel 20. Det finns slutligen angivet i artikel 24.3 att den artikeln ska tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av artikel 20. Av skäl 58 i EU-förordningen följer att återkallelse bör ske i de fall där åtgärden står i proportion till underlåtelsen att uppfylla skyldig- heterna enligt förordningen. Om det skulle finnas ytterligare möjligheter att besluta om återkallelse framstår dock hänvisningen till artikel 20 som missvisande. Ett beslut om återkallelse kan inte heller anses proportionerligt om inte någon av förutsättningarna i artikel 20 är uppfyllda. En konsekvens av att det skulle finnas möjlighet att återkalla en registrering även i andra fall än de som anges i artikel 20 skulle bli att återkallelse i så fall skulle ske efter det förfarande som anges i artikel 24. Förfarandet enligt artikel 24 innehåller andra tidsfrister än det förfarande som följer av artikel 20. Att olika tidsfrister skulle gälla inför beslut om återkallelse framstår varken som logiskt eller konsekvent. Enligt regeringens mening bör därför artikel 24 tolkas på så sätt att den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten endast kan besluta om återkallelse om någon av förutsättningarna i artikel 20 är uppfyllda och efter det förfarande som anges i artikel 20. Inför ett beslut om återkallelse ska således kontaktpersonen (se avsnitt 4.2, tillsyn över kreditvärderingsverksamhet) underrättas och samråd ske med medlemmarna i det relevanta kollegiet. Det finns inget krav på att medlemmarna i kollegiet måste enas innan den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten beslutar om återkallelse. Däremot finns en förlängd frist för CESR att lämna råd och för det fall medlemmarna i kollegiet inte kan enas, en förlängd frist innan beslut om återkallelse får fattas. Ett beslut om återkallelse får verkan inom hela gemenskapen enligt artikel 20.4. får kreditbetyg från det berörda kreditvärderingsinstitutet användas i rättsligt reglerade sammanhang. Regeringen anser att artiklarna 20 och 24.1 a inte motiverar några särskilda bestämmelser i svensk lagstiftning. Tillfälligt förbud och tillfälligt upphävande Om den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten har konstaterat att ett registrerat kreditvärderingsinstitut bryter mot de skyldigheter som följer av förordningen, kan den tillfälligt förbjuda kreditvärderings- institutet att utfärda kreditbetyg (artikel 24.1 b) eller tillfälligt upphäva användningen i rättsligt reglerade sammanhang av kreditbetyg som utfärdats av det kreditvärderingsinstitutet (artikel 24.1 c). Sådana beslut får verkan inom hela unionen. Ett beslut om tillfälligt upphävande av användningen av kreditbetyg i rättsligt reglerade sammanhang får verkan först efter en övergångsperiod (artikel 24.2). Av skäl 58 framgår att ett beslut om tillfälligt upphävande av användningen av kreditbetyg i rättsligt reglerade sammanhang endast bör vidtas i de fall åtgärden står i proportion till överträdelsen. Inte heller denna artikel motiverar några särskilda bestämmelser i svensk lagstiftning enligt regeringens uppfattning. Enligt artikel 24.1 e i EU-förordningen får den behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten vid konstaterade överträdelser mot förordningen utfärda offentliga underrättelser. Regeringen anser inte heller att denna artikel motiverar införandet av några särskilda regler i svensk lagstiftning. Enligt artikel 24.1 d i EU-förordningen får den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten vidta andra lämpliga åtgärder för att säkerställa att kreditvärderingsinstituten fortsätter att iaktta rättsliga krav. CESR ska enligt artikel 21.3 c utfärda vägledning om de slag av åtgärder som avses i artikeln. Det förutsätts alltså att de tillsynsåtgärder som föreskrivs i förordningen kombineras med ytter- ligare möjligheter att ingripa för de behöriga myndigheterna. För att ska kunna fullgöra sina uppgifter krävs att inspektionen utöver de tillsynsåtgärder som föreskrivs i artikel 24, möjligt får ytterligare möjligheter att ingripa mot kredit- värderingsinstitut som har sitt säte i . Regeringen anser till att börja med att bör få möjlighet att besluta om anmärkning. Om har beslutat om anmärkning bör inspektionen även få besluta att kreditvärderingsinstitutet ska betala en straffavgift. Anmärkning kan användas när ett kreditvärderingsinstitut begått en överträdelse som inte är tillräckligt allvarlig för ett beslut om återkallelse. Genom anmärkningen markerar att en överträdelse har skett.