prop · GY0325 · 2010-10-25 00:00:00 — Den ökade precisionen i utförandet av den planerade verksamheten kommer, förutom att vara till gagn för att säkerställa resenärers och transportköpares villkor, även att öka förmågan att återställa trafiken till plan vid små driftstörningar, effektivt kunna verkställa akut felav- hjälpning samt snabbt och effektivt kunna erbjuda möjlighet att till- godose plötsligt uppkomna och svårförutsägbara behov av nya tåg- rörelser eller annan användning av infrastrukturen. Det ekonomiska incitament som ska användas för att åstadkomma den ökade effektiviteten bör bestå i att den verksamhetsutövare som inte utför tågdrift respektive infrastrukturförvaltning enligt i tågplanen och trafike- ringsavtal fastställda villkor om utnyttjandet av infrastrukturen ska betala en avgift, fortsättningsvis benämnd kvalitetsavgift, som är relaterad till infrastrukturförvaltarens avgifter för tåglägen eller annat utnyttjande av infrastrukturkapacitet. Enligt artikel 11 i direktiv /14/EG kan också bonus användas som incitament för att öka effektiviteten i systemet. Om en infrastruktur- förvaltare kan avsluta planerade banarbeten före planerad tidpunkt kan det till exempel medföra ekonomiska fördelar för ett järnvägsföretag om det möjliggör tidigarelagd driftsstart för ett trafikupplägg. Bonus av detta slag kan dock i regel vara lämpligare att avtala om i särskild ordning utan koppling till banavgiftssystemet. Artikel 11 tillåter också användning av skadekompenserande ersätt- ningar inom ramen för verksamhetsstyrningen. Regeringens tolkning av artikelns ordalydelse innebär att dessa i sådana fall måste vara relaterade till infrastrukturförvaltarens avgiftssystem. Med hänsyn till den förhållandevis låga nivån på de svenska banavgifterna blir det, vilket Prop. 2010/11:25 utvecklas i senare avsnitt, emellertid svårt att använda dem som grund för ett skadereglerande system som ligger i linje med syftet bakom artikel 11. Däremot bör skaderelaterade ersättningar kunna användas som komplement till verksamhetsstyrningen med kvalitets- avgifter. Av olika skäl, som utvecklas närmare i avsnitt 5.3, kommer regeringen att överväga om en reglering av infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags respektive auktoriserades skadeståndsansvar för ekonomisk skada till följd av bl.a. förseningar i järnvägstrafiken bör införas i svensk rätt. Relationen mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag Infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen eller de auktoriserade kan inom ramen för verksamhetsstyrningen med kvalitetsavgifter av uppenbara skäl inte fullt ut behandlas som likvärdiga aktörer infra- strukturförvaltaren är leverantören och järnvägsföretagen och de auktori- serade dennes kunder. För de senare får t.ex. kvalitetsavgifterna karak- tären av en extra betalning för utnyttjandet av ett tågläge när man avviker från fastställda villkor. För infrastrukturförvaltaren får kvalitetsavgifterna däremot karaktären av en intäktsreduktion i de fall då man, till följd av avvikelser från plan för banarbeten eller annan brist i infrastruktur- förvaltningen, inte levererar framkomlighet för tågen enligt i tågplanen och trafikeringsavtal fastställda villkor för utnyttjandet av infrastruk- turen. I egenskap av leverantör svarar infrastrukturförvaltaren för planeringen av infrastrukturens utnyttjande och för trafikledningsfunktionen på varje Härigenom har infrastrukturförvaltaren, till skillnad från järnvägsföretagen och de auktoriserade, vissa möjligheter att begränsa risken för att en avvikelse från i tågplanen och trafikeringsavtal fastställt utnyttjande av infrastrukturen i sin tur stör möjligheten att framföra efterkommande tåg enligt plan. Detta är också något som infrastruktur- förvaltaren måste beakta om och när man utfärdar framkomlighets- garantier för olika tåglägen. Verksamhetsstyrningen bör utformas med beaktande av infrastruktur- förvaltarens roll och ansvar i förhållande till dennes kunder. till följd att infrastrukturförvaltaren, som är part i samtliga trafikerings- avtal, får betala kvalitetsavgift till samtliga järnvägsföretag vars tåg drabbas av avvikelser till följd av en händelse infrastrukturförvaltaren Som närmare utvecklas i avsnitt 5.7 tillåts verksamhets- styrningen med kvalitetsavgifter emellertid upphöra att tillämpas under tidsperioder när förutsättningar att genomföra tågplanen inte längre före- De finansiella effekterna av att infrastrukturförvaltarna får bära ansvar för följdförseningar som drabbar tåg till följd av avvikelser de själva orsakat blir därigenom avsevärt begränsade. I vissa fall kan infrastrukturförvaltaren överskrida tid för banarbete eller på annat sätt vara försumlig i utövandet av sin verksamhet utan att detta får några direkta konsekvenser för redan avtalad trafikutövning. Däremot kan det påverka möjligheterna att tilldela tåglägen eller utföra akut felavhjälpning, brister som i det senare fallet ökar risken för att man senare inte kan leverera framkomlighet enligt plan för tågen. Det finns alltså goda skäl att mäta avvikelser från plan i utförandet av infrastruktur- förvaltarens verksamhet även i sådana fall. Regeringen förutsätter att infrastrukturförvaltarna utvecklar system som ger incitament till ökad effektivitet i dessa avseenden. Däremot kan inte ett verksamhets- styrningssystem med kvalitetsavgifter som erläggs parterna emellan omfatta sådana händelser. Desto viktigare är det att infrastrukturför- valtarnas förmåga till akut felavhjälpning och att tillhandahålla tåglägen vid hastigt uppkomna situationer mäts och följs upp i intern och extern revision eller annan effektivitetsuppföljning. Hur ska följdförseningar och annan indirekt påverkan hanteras? När det gäller följdförseningar till följd av avvikelse som ett järnvägs- företag eller en auktoriserad orsakat anser regeringen att det bör överlåtas till verksamhetsutövarna att, i samband med upprättandet av järnvägs- nätsbeskrivning, komma överens om hur följdförseningar som orsakats av ett järnvägsföretag eller en auktoriserad ska hanteras inom verksam- hetsstyrningssystemet. Det skulle kunna anföras att järnvägsföretag eller auktoriserade ska betala kvalitetsavgifter till infrastrukturförvaltaren som motsvarar de kvalitetsavgifter som infrastrukturförvaltaren får betala för att denne måste betala kvalitetsavgifter till följdförsenade tåg som man inte kunnat leverera utlovad framkomlighet till. Risken för att sådana situationer uppstår ökar ju tätare trafiken är på en linje. En sådan lösning riskerar dock att medföra onödigt höga transaktionskostnader. Verksam- hetsutövarna bör därför lämnas möjlighet att välja andra lösningar för att på ett rimligt sätt spegla risken för följdförseningar i dessa fall, t.ex. genom att låta den kvalitetsavgift som ett järnvägsföretag eller en auktoriserad ska erlägga vid av denne orsakad avvikelse spegla de risker för följdverkningar som avvikelsen medför. Ett lokhaveri stör kanske endast järnvägsföretaget självt på en lågtrafikerad bana eller under tid då en järnvägslinje har mycket låg trafikering. Det omvända gäller eller på ständigt högtrafikerade banor. Nivån på de kvalitetsavgifter som järnvägsföretag eller auktoriserade ska erlägga vid av dem orsakade driftstörningar bör därför kunna variera med trafik- intensitet och rum, jfr avsnitt 5.5. Det är med hänsyn till risken för följdverkningar med andra ord rimligt att det ska kosta mer att avvika från fastställda planer på tätt trafikerade banor även om det inte i det enskilda fallet går att fastställa att just den uppkomna störningen orsakar större skador för någon part än vad en motsvarande störning skulle ge upphov till under förhållanden då trafiken är av lägre intensitet. Det är inte alltid uppenbart vem som ytterst orsakat en avvikelse och är skyldig till att tågföring eller annan verksamhet inte kan utföras enligt tågplanen och i trafikeringsavtal fastställda villkor. Vid avvikelse till följd av en nedfallen kontaktledning är det till exempel inte uppenbart att grundorsaken var ett fel i infrastrukturen, det kan ofta i stället vara en felaktig strömavtagare som rivit ner ledningen och därmed orsakat att ett antal tåg inte kan framföras enligt plan. Detsamma gäller vid en Prop. 2010/11:25 urspårning då den uppkomna situationen kan bero på antingen ett infra- strukturfel eller ett hjulfel eller annat fel på ett fordon. I vissa fall kan grundorsaken till avvikelser också bero på att tågen är försenade från annan infrastrukturförvaltares nät. Till exempel förkla- rades av antalet förseningar på Öresundsbro- förbindelsen för tåg som kom från bero på att tåget var försenat från utlandet. Liknande avvikelseorsaker kan uppstå i gränsytorna mellan nät och eller mellan huvudbannät och terminaler där den som äger terminalen också är infra- strukturförvaltare. En viktig del i utvecklingen av verksamhetsstyrningen är att överväga i vilken utsträckning en infrastrukturförvaltare ska ta ansvar för följdverkningar av avvikelser som uppstått på en annan infra- strukturförvaltares nät. Det kan konstateras att denna fråga ännu kvarstår olöst inom EU-regleringen och i de olika utvecklingsprojekt som pågår inom ramen för utvecklingen av olika korridorer för godstrafik m.m., exempelvis i de projekt som drivs inom Rail Net Europe, en samarbets- organisation mellan infrastrukturförvaltare i EU:s medlemsstater. Regeringens uppfattning är att ett järnvägsföretag eller en auktoriserad inte ska belastas för de avvikelser i förhållande till tågplan som uppstår när man försenad tillåtits köra in från en tidigare trafikerad infrastruktur. Förutsättningen är då att man under trafikeringen genom sitt beteende inte orsakar nya avvikelser från tågplan. Infrastrukturförvaltaren i sin tur bör, när man väl tillåtit det försenade tåget att trafikera infrastrukturen, bära ansvaret gentemot andra trafikföretag för de avvikelser från tågplan som kan anses ha orsakats av infrastrukturförvaltarens beslut. Ansvars- förhållandena i de nu exemplifierade situationerna kan dock påverkas av hur samarbetsavtalen mellan berörda infrastrukturförvaltare är beskaffade och i vilken utsträckning dessa enligt sådana avtal solidariskt bär ansvar gentemot järnvägsföretag eller auktoriserade. Skiftande förutsättningar bör kunna påverka verksamhetsstyrningen Artikel 11 punkt 2 i direktiv /14/EG stadgar att grundprinciperna för verksamhetsstyrningen ska tillämpas över hela järnvägsnätet. Trafiken, liksom förutsättningarna att bedriva trafik på framför allt nät, är mycket skiftande. Variationerna beror dels på att infrastrukturen har olika standard och utförande, dels på att trafikintensiteten är mycket olika. Den senare varierar såväl geografiskt, alltså var i landet trafiken går, som tidsmässigt, alltså när trafiken utförs. Det är inte effektivt att i alla lägen tillämpa verksamhetsstyrningen på exakt samma sätt. Regeln om att samma grundprinciper ska tillämpas på hela nätet bör tolkas så att det inte är tillåtet för infrastrukturförvaltare att på ett otillbörligt sätt gynna ett järnvägsföretag på bekostnad av ett annat. I övrigt bör det lämnas öppet för parterna att, under samråd i samband med upprättande av järnvägsnätsbeskrivning och i de trafikeringsavtal som sluts mellan parterna, komma överens om hur verksamhetsstyrningen ska utformas för olika delar av en infrastrukturförvaltares nät. Undantag från kraven på verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter Det är angeläget att infrastrukturförvaltaren och de som använder dennes nät har möjlighet att relatera nyttan av ett verksamhetsstyrningssystem till de transaktions- och administrativa kostnader som systemet för med Undantag bör kunna medges då effektivitetsvinsterna från tillämpning av verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter kan ifråga- Exempelvis bör järnvägsnät eller delar av nät, där risken för negativ påverkan på annans verksamhet när man avviker från plan är försumbar, kunna undantas från tillämpning av verksamhetsstyrning med Motsvarande bör kunna gälla under tid av dygnet på ett järnvägsnät om sådana förhållanden råder (se vidare avsnitt 5.6). Vid tvist om infrastrukturförvaltares beslut om kodning av orsak och därmed sammanhängande fråga om vem som orsakat en avvikelse (se avsnitt 5.8), liksom tvist om vilken kvalitetsavgift som ska betalas (se avsnitt 5.5), bör parterna kunna underställa Transportstyrelsen frågan för prövning så länge som den avser tillämpning av bestämmelserna i en Om tvisten däremot gäller tillämpningen av verksamhetsstyrning och betalningen av kvalitetsavgifter i förhållande till ingånget trafikeringsavtal kan ett järnvägsföretag eller en auktoriserad föra sedvanlig civilrättslig talan mot infrastrukturförvaltaren. ningen görs dock att sådana avtalstvister i regel kan förväntas vara av sådan karaktär att det är lämpligt att parterna söker lösa tvisten med hjälp av ett partssammansatt organ. För att förebygga tvist bör verksamhets- utövarna också ha ett gemensamt organ där man penetrerar orsakerna till avvikelser som man har divergerande uppfattningar om möjligheterna att förebygga, respektive vem infrastrukturförvaltare eller dennes kapaci- tetskunder det lämpligen bör ankomma på. Sådana organ är särskilt viktiga i uppbyggnaden av verksamhetsstyrningssystemet, inte minst för den kunskapsbyggnad som parterna gemensamt behöver utveckla som grund för ansvarsregleringen i järnvägsnätsbeskrivningar och trafike- ringsavtal, i förlängningen för att bättre förstå orsaken till inträffade händelser och dra slutsatser om vem som är bäst skickad att minska risken för att de ska inträffa. För att verksamhetsstyrningen ska kunna fungera behövs också syste- matisk rapportering av avvikelser, deras orsak samt vem som orsakat Ansvaret för denna rapportering bör läggas på infrastruk- turförvaltaren av skäl som utvecklas närmare i avsnitt 5.8. Hur ska regleringen av verksamhetsstyrningen ske? Regleringen av verksamhetsstyrningen föreslås ske genom att det i 6 kap. 5 § järnvägslagen (2004:519) införs en bestämmelse om att en infra- strukturförvaltares järnvägsnätsbeskrivning ska innehålla villkor utnyttjande av infrastrukturen. Den närmare innebörden av begreppet Prop. 2010/11:25 utnyttjande i dessa avseenden liksom ramarna för tillämpningen av verk- samhetsstyrning med kvalitetsavgifter anges dels genom bestämmelser i järnvägslagen om var och när bestämmelserna om verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter ska tillämpas (22 a och 22 b §§), om krav på infra- strukturförvaltaren att svara för system för rapportering och registrering av avvikelser från fastställd tågplan (6 kap. 4 a §), om innehåll i de trafikeringsavtal som ska upprättas mellan parterna (6 kap. 22 a §) och genom bestämmelser i 7 kap. 5 a § om beräkning av kvalitetsavgifter, dels genom tillägg i järnvägsförordningen (2004:526). I avsnitt 5.6 och 5.7 föreslås att villkor om kvalitetsavgifter i vissa fall inte ska behöva tas in i trafikeringsavtalen respektive att sådana avtalade avgifter i vissa situationer inte ska tillämpas. 5.3Verksamhetsstyrningen och annan reglering av ansvaret mellan parterna i järnvägssystemet Regeringens bedömning: Verksamhetsstyrning och regler eller avtal för skadereglering bör ses som komplementära system för effektivise- ring av järnvägssystemet. Transportstyrelsens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flera instanser (törerna, Svensk Kollektivtrafik, Rikstrafiken, VTI, och delvis också SL) anser att ersättningsskyldigheten bör omfatta ekonomisk skada som uppkommer till följd av att part i trafikeringsavtal avviker från avtalade framkomlighetsutfästelser snarare än att ersättningsskyldigheten grundas på förekomsten av själva avvikelsen. Rikstrafiken ifrågasätter om förhållandet att skyldigheten att betala ersättning ska vara kopplad till avgiften för tågläget, i stället för den skada som uppstår, ger tillräckliga incitament för att effektivt motverka störningar i trafiken. SL anser också att ersättningar för avvikelse från avtalad framkomlighet delvis bör kopplas till den ekonomiska skada avvikelsen orsakar. SL framför att det är viktigt att systemet för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav sätts i relation till både infrastrukturförvaltarens avgiftssystem och järnvägsföretagens rese- garantier. Man anser att den ekonomiska kompensationen bör falla ut på den som bär kostnaden av att motparten avviker från överenskommen kvalitet. Även Svensk Kollektivtrafik ifrågasätter om tillräcklig styrande effekt kan uppnås om ersättningen relateras till banavgiftens storlek. Man före- språkar i stället att en regressrätt införs som möjliggör att sådana ersätt- ningar järnvägsföretagen kan bli skyldiga att betala till resenärerna vid förseningar kan föras vidare på infrastrukturförvaltaren, om denne orsakat förseningen. Skälen för regeringens bedömning: Det finns inga bestämmelser i svensk rätt, utöver de i järnvägslagen (2004:519), som reglerar relationen mellan infrastrukturförvaltaren och dennes kunder. Det beror på att järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen om inter- nationell järnvägstrafik (1985:193) endast reglerar järnvägens ansvar i förhållande till dess transportkunder och till tredje man. har järnvägen varit organisatoriskt uppdelad på flera ansvariga subjekt. Dessa lagar är därför delvis föråldrade och föremål för översyn inom . Syftet är att modernisera och anpassa dem till Vilniusprotokollet av om ändring av fördraget av om internationell järnvägstrafik (COTIF), som undertecknat men ännu inte ratificerat. Fördraget om internationell järnvägstrafik i sin lydelse enligt Vilnius- protokollet är endast tillämpligt på internationella järnvägstransporter. Det innehåller bestämmelser som är uppbyggda med förutsättningen att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag kan vara två olika rätts- subjekt. Fördraget innehåller därför i sin nya lydelse bestämmelser om hur järnvägens ansvar i förhållande till transportkunderna och tredje man ska fördelas mellan dessa, men också om vilket ansvar de har för skador de tillfogar varandra inom ramen för järnvägsdriften. Av intresse i detta sammanhang är att fördraget i sin nya lydelse innehåller bestämmelser om parternas inbördes ansvar för skada som uppstår när infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag orsakar tågförseningar eller andra driftstörningar. Som huvudregel är järnvägsföretagen ansvariga för skada till följd av förseningar eller inställda tåg som drabbar transportkunden enligt bestämmelser i bihangen A (persontransporter) och B (gods- transporter). När infrastrukturförvaltaren orsakat den händelse som gett upphov till skadan har dock järnvägsföretaget enligt bestämmelser i bihang E rätt att under vissa förutsättningar genom regress få kompensa- tion av infrastrukturförvaltaren för sådana skadestånd de tvingats utbetala till transportkunderna. Skadestånd enligt bestämmelserna i bihang A och B är dock begränsade. Skadelidande resenärer har rätt till ersättning som täcker uppkomna merkostnader när tåg ställs in eller försenas, t.ex. över- nattningar på hotell, måltider etc. Skadelidande godstransportkunder har rätt till skadestånd för skada på godset till följd av att det har lämnats ut . Det får dock högst utgå med ett belopp motsvarande fyra gånger fraktavgiften. I Bihang E, som reglerar järnvägsföretagens och infra- strukturförvaltarens inbördes ansvar, återfinns också ett antal ansvarsfri- hetsgrunder som infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag kan åberopa gentemot varandra. De anger situationer när annars ersättningsskyldig part är befriad från ansvar, t.ex. när skadeorsakande händelse orsakats av händelser som inte har någon anknytning till produktionen av själva järnvägsdriften, t.ex. extrema väderförhållanden eller händelser orsakade av tredje man. Härutöver anges att infrastrukturförvaltare och järnvägs- företag i avtal kan reglera om och i vilken utsträckning respektive part ska vara ansvarig för skada som orsakas den andre parten genom försening eller driftstörning. EU har inkorporerat bihang A till fördraget om internationell järnvägs- trafik i förordningen (EG) Nr 1371/2007 om tågresenärers rättigheter och skyldigheter, som är tillämplig på både nationell och internationell persontrafik på järnväg. Förordningen innehåller också bestämmelser om särskilda ersättningar som, utöver sådana skadestånd som kan utgå enligt bestämmelserna i bilagda bihang A, ska utgå till resenärerna när tåg försenas eller ställs in. Förordningen innehåller dock inga bestämmelser om rätt för järnvägsföretagen att regressvis erhålla kompensation för utbetalda ersättningar och skadestånd av infrastrukturförvaltare som orsakat att tåg ställts in eller försenats. EU planerar också att tillträda fördraget om internationell järnvägs- trafik trots att detta innehåller bestämmelser som kolliderar med bestämmelser i . Tillträdet planeras därför dels att eventuellt inte omfatta bihang E, dels att villkoras med att tillträdesavtalet ska inne- hålla en frånskiljandeklausul med innebörd att för EU och dess medlemsländer ska vid regelkollisioner EU-rätt tillämpas. Förhandlings- processen har kommit relativt långt, även om alla för tillträdet nödvändiga beslut ännu inte formellt har tagits och tillträdet kan förväntas ske inom något eller högst . När EU tillträder fördraget om internationell järnvägstrafik kommer att tillföras bestämmelser om hur skada som åsamkas godstransportkunder vid inter- nationella godstransporter på järnväg ska hanteras av det transporterande järnvägsföretaget i ekonomiska och andra avseenden. Om tillträdet även kommer att omfatta bihang E till fördraget kommer även att tillföras bestämmelser om hur det järnvägsföretag som bedriver inter- nationella gods- eller persontransporter och därför bär skadeståndsansvar gentemot den skadelidande, ska kunna föra anspråken vidare mot en infrastrukturförvaltare, om den senare har orsakat den uppkomna skadeståndsförpliktande situationen. Om dessa bestämmelser ska kunna tillämpas även vid nationella järnvägstransporter, måste dock särskilda lagstiftningsåtgärder vidtas på antingen EU- eller nationell nivå. Det finns skäl, inte minst praktiska, som talar för att en sådan lösning är önskvärd. Det delvis oklara förhållandet mellan artikel 11 i direktiv /14/EG och bestämmelserna om skadeståndsansvar och regress i fördraget om internationell järnvägstrafik talar också för att tillträdet till fördraget bör föranleda ytterligare lagstiftning på EU-nivå. Flera remissinstanser, däribland , Svensk Kollektivtrafik och har framfört att ersättningen bör avse ekonomisk skada snarare än själva förekomsten av en avvikelse från avtalade villkor om ett tågläge. Av transportpolitiska skäl är de svenska banavgifterna förhållandevis låga. Relateringen av verksamhetsstyrningens kvalitetsavgifter till banavgiftsnivåerna får till följd att verksamhetsstyrningens ekonomiska incitament inte bör byggas upp på skadekompenserande ersättningar. Det blir helt enkelt svårt att förena uppfyllande av syftet bakom artikel 11 inom ramen för verksamhetsstyrningen med kvalitetsavgifter med en effektiv skadekompensering. Verksamhetsstyrning enligt artikel 11 i direktiv /14/EG har, som framgått inte heller främst ett skadekompenserande syfte. Däremot ska verksamhetsstyrningen genom ekonomiska incitament ge infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag anledning att utföra verksamheten på avtalat sätt så att risken för driftstörning minskar. En sådan minskning kan indirekt även minska skadorna för resenärer och andra transport- kunder och öka deras tilltro till järnvägen som transportalternativ. Verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter och regler eller avtal för skadereglering bör alltså både på grund av sin karaktär och vilka ersättningsnivåer som aktualiseras ses som komplementära system för effektivisering av järnvägssystemet. Det finns skäl som talar för att verksamhetsstyrningen med kvalitetsavgifter bör kompletteras med Prop. 2010/11:25 skaderelaterade system för ersättningar parterna emellan.