prop · GX03167 · 2010-04-30 00:00:00 — En delegering av tillsynsan- svaret på kemikalieområdet bör i första hand komma i fråga för de kom- muner som redan har bedrivit tillsyn över primärleverantörer och som har den erfarenhet och kunskap som krävs för tillsynen. Regeringens förslag: Ett nytt bemyndigande förs in i 26 kap. miljö- balken enligt vilket regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att lämna prover. det finns särskilda skäl ska den som lämnat ett prov ha rätt till ersätt- Den som lämnat ett prov behöver inte stå för kostnaden för undersökning och provtagning om det finns särskilda skäl för det. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. skillnad från utredningen föreslår regeringen att den som lämnat ett prov inte behöver stå för kostnaden för undersökning och provtagning om det finns särskilda skäl. Regeringen föreslår också att bestämmelsen om skyldighet att lämna prov utformas som ett normgivningsbemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela föreskrifter. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen har anfört att de föreslag- na bestämmelserna om varuprov och om provtagning är nödvändiga för att en effektiv varutillsyn ska vara möjlig. Kommuner och Landsting har tillstyrkt de föreslagna bestämmelserna. har anfört att provtagning och analyser alltid bör bekostas av Kemikalieinspektionen. har avstyrkt förslaget dels efter- som det är oklart när och i vilken omfattning myndigheter har rätt att ta varuprover, dels med hänsyn till att varuproverna kan ha stort ekono- miskt värde för företagen. Däremot är det, enligt , rimligt att företaget betalar för de kostnader som myndigheterna har haft för un- dersökningen om ett varuprov visar att en förbjuden kemikalie finns i den undersökta varan. Många remissinstanser har yttrat sig i frågan om utredningens förslag till hur tillsynen över varor bör organiseras. Länsstyrelserna i Östergöt- lands och samt kommun har avstyrkt förslaget och anfört att ansvaret för tillsyn över varor bör fördelas efter samma princi- per som för den övriga kemikalietillsynen. och kommuner har delat utredningens bedömning att tillsynen till stora delar bör ligga hos Kemikalieinspektionen men att även kommunen ska ha rätt att ingripa när bister uppdragas längre ner i distributionskedjan. Även Kemikalieinspektionen har anfört att kommunerna bör ha möjlighet att bedriva tillsyn över varor inom detaljhandeln. Kommuner och Landsting har tillstyrkt att Kemikalieinspektionen har ansvar för tillsynen över farliga ämnen i varor som släpps ut på marknaden och att ansvaret bör gälla alla distributionsled. Skälet är framförallt att analyskostnaderna för provtagning är höga och svåra att finansiera med avgifter. SWEDAC har anfört att det bör finnas möjlighet för såväl centrala tillsynsmyn- digheter som kommuner att bedriva marknadskontroll av alla produkter och varor i alla distributionsled. Skälen för regeringen förslag bedrivs tillsynen över farliga ämnen i varor som saluförs på den svenska marknaden till största delen av Kemikalieinspektionen. startade Kemikalieinspektionen cirka 80 inspektioner som avsåg kemiska ämnen i varor. Projekten avsåg bl.a. kontroll av ftalatinnehåll i badmadrasser och högfluorerade ämnen i friluftskläder. Det finns ingen samlad strategi för hur varutillsynen ska bedrivas. Kemikalieinspektio- nen väljer ut företag för tillsyn enligt olika grunder, bland annat att nya regler införts. För att nå miljömålet Giftfri miljö behöver tillsynen över farliga ämnen i varor öka. Tillsynen behöver bedrivas strategiskt för att komma åt problemen där de är som störst. En viktig del av tillsynen är att kontrollera att nya regler följs, men också att begränsningsregler som funnits följs. I syfte att säkerställa en låg förekomst av otillåtna ämnen i varor som produceras i är tillsynen över företag som använder kemiska produkter i sin varuproduktion viktig. För varor som produceras i andra länder behöver tillsynen över begränsningsregler- na koncentreras till företag som för in varorna till . Kemikaliein- spektionen bör även fortsättningsvis vara den myndigheten som har ett övergripande ansvar för all tillsyn över regler om utsläppandet på mark- naden av varor som innehåller farliga ämnen. Till skillnad från produkt- tillsynen bör Kemikalieinspektionens varutillsyn omfatta alla aktörer i distributionskedjan. Tillsynen bör dock vara avgränsad till sådan hante- ring som innebär utsläppande på marknaden i vid bemärkelse, dvs. salu- förande, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. Som har beskrivits är det nuvarande författningsstödet för kommunen att bedriva varutillsyn oklart. Flera kommuner har dock upp- levt sig ha ett sådant ansvar och har också bedrivit varutillsyn. Både Ke- mikalieinspektionen och flera kommuner har i sina remissvar anfört att det är viktigt att kommunerna kan ingripa i enskilda fall om kommunen upptäcker varor på marknaden, till exempel hos en detaljist, som uppen- bart strider mot gällande regler. Det kan till exempel avse smycken med höga halter av nickel som är förbjudna att sälja eller barnkritor som inne- håller otillåtna ämnen. Utredningen har föreslagit att kommunen i dessa fall ska rapportera bristen till Kemikalieinspektionen som i sin tur kan in- gripa med åtgärder. Från kommunalt håll har man invänt att ett sådant förfarande är ineffektivt och innebär att det tar onödigt innan man kan ingripa mot varor som kan innebära direkta hälsorisker. genomför Kemikalieinspektionen och kommunerna gemensamt olika till- synskampanjer och både kommunerna och Kemikalieinspektionen har positiva erfarenheter av att arbeta på det sättet. Det är enligt regeringen inte realistiskt att lägga tillsynsansvaret för all tillsyn över begränsningsregler som rör varors utsläppande på marknaden hos Kemikalieinspektionen. Även om varutillsynen till stora delar bör ligga hos Kemikalieinspektionen bör kommunerna i egenskap av tillsyns- myndighet kunna ingripa vid uppenbara överträdelser av begränsnings- regler som rör varor. Dubbla tillsynsansvar bör som huvudregel undvi- kas, men det finns skäl att göra avsteg från denna huvudprincip när det gäller varutillsynen. Som regeringen återkommer till i nästa avsnitt finns det däremot skäl för att befogenheten att ta varuprov och genomföra provtagning finns hos en myndighet på central nivå. För att se till att Kemikalieinspektionens och kommunernas dubbla till- synsansvar utförs på ett sätt som innebär att myndigheternas delvis olika förutsättningar att bedriva tillsyn tas till vara och för att säkerställa en samverkan mellan Kemikalieinspektionen och kommunerna, avser reger- ingen att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att ta fram en strategi för varutillsyn. Kemikalieinspektionen kan i en sådan strategi beskriva hur myndigheten avser att samverka med kommunerna i syfte att säkerställa en effektiv varutillsyn som inte orsakar onödiga kostnader för företagen. Länsstyrelsernas ansvar för varutillsynen bör följa den verksamhetsan- knutna tillsynen och omfatta tillsyn över hantering av varor som innebär fysisk befattning, dvs. inte utsläppande på marknaden. I de fall det är kommunen som utövar den verksamhetsanknuta tillsynen bör det vara kommunen i stället för som utövar varutillsynen. Föreläggande att tillhandahålla prover I 17 § lagen (1985:426) om kemiska produkter fanns en rätt för tillsyns- myndigheten att ta prov utan att betala ersättning för det. fördes inte över till . I 26 kap. 22 § finns det i stället en skyldighet för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verk- ningar som behövs för tillsynen. I förarbetena till 26 kap. 22 § miljöbal- ken (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 282 f.) anfördes att verksamhetsutövaren själv ska svara för kostnaderna för undersökningarna och att begreppet undersökning bör ges en vid tolkning och att det bl.a. omfattar provtag- Enligt utredningen är det oklart om lagstiftaren har menat att under- sökningsplikten i 26 kap. 22 § också innebär en skyldighet att lämna varu- prov utan ersättning. Utredningen konstaterar att bestämmelsen i vart fall inte har tillämpats på det sättet och att frågan inte heller prövats rättsligt. I lagstiftning om produktsäkerhet finns ofta bestämmelser om en rätt för tillsynsmyndighet att förelägga en näringsidkare att utan ersättning tillhandahålla olika prover. Som exempel kan nämnas 26 § produktsäker- hetslagen (2004: 451), 5 § lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, 19 § lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och 24 § läkeme- delslagen (1992:859). Det kan antas att det kommer att ske en ökad kontroll av att begränsningsregler för kemiska produkter och varor följs, vilket i sin tur kommer att kräva att tillsynsmyndigheten tar prover och undersöker dem i större utsträckning än . En ny bestämmelse som ger tillsynsmyn- digheten rätt begära in prover utan att lämna ersättning bör därför tas in i Bestämmelsen bör utformas som ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som saluför, överlåter eller till eller från för in eller ut en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara att lämna de prover som behövs för tillsynen. Kemikalieinspektionen bör vara den myndighet som har befogenhet att ta Ett skäl för att placera ansvaret för tillsynen över varors utsläppande på marknaden enbart hos Kemikalieinspektionen är, enligt utredningen, att det oftare finns anledning att ta prov på varor än på kemiska produkter samt att varuprov och kostnader för provtagning generellt sett är högre när det gäller varor än beträffande kemiska produkter. stämmer med utredningens bedömning att det är lämpligt att en central statlig myndighet avgör när det finns anledning att ta prov på varor och hur provtagningen av varan bör ske. Kostnaden för prover, provtagning och undersökning kan vara betydande. kompetens som krävs för att kunna upphandla relevanta analysmetoder. Om endast en myndighet på central nivå har befogenheten att kräva in prover av varor minskar också risken för att flera prover avseende samma vara begärs in. En sådan risk kan finnas om kommunerna får rätt att begära in prover, eftersom det är svårt för en kommun få kännedom om huruvida ett prov avseende en likadan vara redan begärts in och under- sökts av en annan kommun. Till skillnad från utredningen anser dock Prop. 2009/10:167 regeringen att den omständigheten att endast en myndighet bör ansvara för att ta in prover av varor inte behöver innebära att enbart en myndighet har ansvaret för varutillsynen. Även om en myndighet på central nivå får befogenhet att begära in prover av varor bör, som anförts tidigare, även kommunerna kunna utöva viss varutillsyn. Regeringen avser att på för- ordningsnivå tydliggöra vilka tillsynsmyndigheter som ska ha rätt att be- gära in prover. I fråga om varor bör denna möjlighet enbart gälla Kemi- kalieinspektionen. När det gäller rätten att begära in prover av kemiska produkter och biotekniska organismer avser regeringen att i samband med förordningsarbetet överväga om det finns skäl att även andra till- synsmyndigheter än Kemikalieinspektionen bör ha denna möjlighet. Näringsidkares rätt till ersättning för prov En näringsidkare bör i allmänhet vara skyldig att tillhandahålla ett prov kostnadsfritt. Det bör dock finnas en möjlighet för myndigheten att läm- na ersättning för ett prov om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen av vad som ska anses som särskilda skäl kan ledning hämtas från för- arbetena till produktsäkerhetslagen (2004:451) som i 34 § första stycket har en motsvarande reglering som föreslås tas in . Ett skäl för ersättning kan vara att det krävs ett prov av en dyrbar vara eller att flera provexemplar har begärts in än som kan anses normalt (jfr prop. 1988/89:23 s. 115). Skyldighet att ersätta myndighets kostnader för provtagning I 26 kap. 22 § andra stycket finns en bestämmelse om kost- nadsansvar för undersökningar som innebär att om tillsynsmyndigheten uppdragit åt någon annan att göra undersökningen, ska verksamhetsut- övaren ersätta kostnaderna för undersökningen med ett belopp som till- synsmyndigheten fastställer. Enligt 27 kap. 2 § får reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrif- ter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader. Av förarbetena (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 289) framgår att kostnadsansvaret exempel- vis kan gälla en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning och under- sökning av prov. Regeringen har med stöd av bemyndigandet föreskrivit att en myndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov i samband med tillsyn i fråga om kemiska produkter, biotekniska organis- mer och varor enligt 14 kap. ska ersättas av den vars verk- samhet provtagningen avser, se 8 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . I bestämmelsens andra stycke är det föreskrivet att de myndigheter som enligt förordning- en (1998:900) om tillsyn enligt har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning får meddela närmare föreskrifter om i vilken utsträck- ning och enligt vilka villkor kostnaderna ska ersättas. Bemyndigandet har dock inte utnyttjats och är det Kemikalieinspektionen som bekostar provtagning och undersökning av de prover som tas inom ramen för kemikalietillsynen. I flertalet specialförfattningar om produktsäkerhet finns bestämmelser Prop. 2009/10:167 som på olika sätt inskränker kostnadsansvaret för näringsidkare i fråga om kostnader för provtagning och undersökning av prover. En ökad kontroll av att begränsningsregler följs kommer att kräva att varor och kemiska produkter undersöks i större utsträckning än . Det skulle krävas stora resurser hos Kemikalieinspektionen om myndigheten alltid skulle stå för kostnaderna för analyserna. Om undersökningen och provtagningen visar bestämmelserna för varan, produkten eller den bio- tekniska organismen inte följts bör verksamhetsutövaren i normalfallet ersätta myndighetens kostnader. skulle ett oinskränkt kostnads- ansvar för företagen, i enlighet med vad som annars gäller enligt miljö- balken, kunna få orimliga konsekvenser. Små företag skulle kunna få betala höga kostnader för undersökningar som visar att de följer gällande regelverk. Om analyskostnaden är mycket hög kan det vara orimligt att en importör belastas av kostnaderna om likadana varor importerats av ett stort antal andra importörer. Importören kan ha varit i god tro i fråga om varans överensstämmelse med gällande begränsningsregler. Det bör tas in en bestämmelse i 26 kap. enligt vilken den som lämnat ett prov inte behöver stå för kostnaden för undersökning och provtagning om det finns särskilda skäl. Utredningen har också föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om ersätt- ning av kostnader för provtagning och undersökning av prover. Eftersom regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, enligt 27 kap. 2 § redan har ett bemyndigande att meddela före- skrifter om ersättning för en myndighets kostnader behövs inget ytter- ligare bemyndigande. Tillsyn över att EU-förordningar följs Regeringens förslag: får ett större ansvar för till- syn över att EU:s kemikalieregistreringsförordning följs. styrelsen får motsvarande ansvar som för tillsynen över att kemikalieregistreringsförordningens följs när det gäller arbets- miljön på fartyg. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen har anfört att utredningens förslag till ansvarsfördelning mellan myndigheterna för tillsyn över att kemikalieregistreringsförordningen följd är rimlig. (LO) och Kemikalieinspektionen har tillstyrkt förslaget att ge Arbetsmil- jöverket ett utökat ansvar för att på arbetsplatser utöva tillsyn över att kemikalieregistreringsförordningens bestämmelser följs om det är fråga om användningen av kemikalier som rör arbetsmiljöfrågor. verket har ansett att verket bör vara expertmyndighet i arbetsmiljöfrågor vid tillämpningen av kemikalieregistreringsförordningen. övrigt instämt i utredningens förslag i fråga om vilka delar av tillsynen enligt kemikalieregistreringsförordningen som ska utövas av verket. fartsverket har inte haft något att invända mot utredningens förslag samt anfört att verket utgår från att undantaget från kemikalieregistreringsför- ordningens tillämpningsområde i fråga om transport av farliga ämnen till Prop. 2009/10:167 havs enligt artikel 2.1 d gäller även om det inte uttryckligen anges i far- tygssäkerhetslagen (2003:364). har anfört att verket självt har den kompetens som krävs för att bedriva tillsyn över kemika- lieregistreringsförordningen. har tillstyrkt att Kemikaliein- spektionen blir den centrala myndighet som får ansvaret för tillsyn som fodrar samverkan med Echa, EU och myndigheter i andra länder. kommun har tillstyrkt förslaget att den myndighet som har ansvaret för den verksamhetsanknutna tillsynen även ska ha ansvaret för att utöva tillsyn över att företagens kemikaliehantering sker i enlighet med kemi- kalieregistreringsförordningen och andra EU-förordningar. Flera remiss- instanser bl.a. Svenska Näringsliv och Teknikföretagen har framhållit att arbetsmiljöfrågorna kommer vara mycket viktiga i det praktiska arbetet med kemikalieregistreringsförordningen. Skälen för regeringens förslag Allmänna utgångspunkter för fördelningen av tillsynsansvaret I syfte att skapa en tydlig och ändamålsenlig organisation för fördelning- en av ansvaret för kemikalietillsynen ska en utgångspunkt vara att myn- digheternas ansvar för att utöva tillsynen i fråga om EU-förordningar följer samma principer för fördelning av ansvar som gäller för tillsyn av efterlevnad. Det innebär att ansvaret att utöva tillsyn över att kemikalieregistreringsförordningen och kemikalieklassificeringsför- ordningen följs i huvudsak bör överensstämma med hur ansvaret att kontrollera att 14 kap. följs har fördelats mellan olika myn- digheter. En sådan fördelning av tillsynsansvaret innebär att Kemikalie- inspektionen i fråga om kemikalieregistreringsförordningen kommer att utöva tillsyn över de som tillverkar kemiska produkter och varor och för in sådana till från länder utanför EU. Export och utförsel till andra EU-länder regleras inte i kemikalieregistreringsförordningen. För- ordningen reglerar inte heller införsel från annat EU-land. När det rör den fysiska befattningen med kemiska produkter och varor bör tillsynen över att kemikalieregistreringsförordningen följs utövas av samma myndighet som är ansvarig för annan verksamhetsanknuten till- Det innebär att , alternativt kommunen, kommer få ett ansvar för tillsyn över att bestämmelserna i kemikalieregistreringsförord- Tillsynsansvaret fördelas efter samma princip som gäller för tillsynen över att 14 kap. , eller föreskrifter meddelade enligt det kapitlet, följs. En sådan fördelning av tillsynsansvaret innebär att till- synen över efterlevnaden av kemikalieregistreringsförordningen kan inte- greras med den verksamhetsanknutna tillsynen över verksamheten. Arbetsmiljöfrågorna är viktiga vid genomförandet av kemikalieregistrer- ingsförordningen, vilket också flera remissinstanser har framhållit. balken har inte till huvudsakligt syfte att skydda arbetsmiljön. går av 1 kap. 3 § som innehåller en hänvisning till arbets- miljölagen (1977:1160) när det gäller frågor om skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt andra frågor som huvudsakligen avser arbetsmil- Prop. 2009/10:167 jön. Utredningen har övervägt att i föra in bestämmelser om tillsyn över att kemikalieregistreringsförordningen följs även när det gäl- ler arbetsmiljöfrågor, men funnit att fördelarna med att all arbetsmiljötill- syn sker enligt samma regelverk överväger nackdelarna med att tillsynen över tillämpningen av samma bestämmelser i kemikalieregistreringsför- ordningen kan ske enligt olika lagstiftningar. Även om tillsynen över ar- betsmiljöfrågorna inordnas under skulle antalet myndigheter som utövar tillsyn mot företag som berörs av bestämmelserna i kemika- lieregistreringsförordningen vara desamma. Remissinstanserna har inte framfört någon annan uppfattning än utredningen i denna fråga. Reger- ingen instämmer i utredningens bedömning att de tillsynsbestämmelser avseende arbetsmiljö som behöver införas som en följd av kemikalie- registreringsförordningen bör införas i de regelverk som i övrigt reglerar arbetsmiljöfrågor, vilket i detta fall är arbetsmiljölagen och fartygssäker- hetslagen. När det gäller kontrollen av att kemikalieregistreringsförordningen följs i frågor som avser arbetsmiljön är och Transportstyrel- sens tillsynsansvar begränsat till en kontroll av att artikel 35 i för- ordningen följs (7 kap. 2 § arbetsmiljölagen [1977:1160] och 5 kap. 1 § fartygssäkerhetslagen [2003:364]). Mot bakgrund av att arbetsmiljöfråg- orna är viktiga för genomförandet av kemikalieregistreringsförordningen bör myndigheternas ansvar för att utöva tillsyn över att förordningen följs utökas. bör tillsynsansvaret vara inskränkt till de delar av kemikalieregistreringsförordningen som har ett tydligt samband med ar- betsmiljöfrågor. I stället för att tillsynsansvar i fråga om kemikalieregistreringsförordningen regleras direkt i 7 kap. 2 § arbets- miljölagen, bör bestämmelsen formuleras som ett bemyndigande för re- geringen att föreskriva om tillsyn över att kemikalie- registreringsförordningen följs. I 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen, som reglerar möjlig- het att besluta om förelägganden och förbud, bör begränsningen till arti- kel 35 tas bort. kan då besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att de bestämmelser i kemikalieregistrerings- förordningen som omfattas av tillsynsansvar ska följas. I 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen finns bestämmelser om arbetsgivarens systematiska arbetsmiljöarbete. Bestämmelserna innebär att arbetsgiva- ren är ansvarig för att systematiskt planera, leda och kontrollera verk- samheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på god arbetsmiljö samt för att dokumentera arbetsmiljön och upp- rätta handlingsplaner. omfattar reglerna som rör en arbetsgivarens kontrollsystem för arbetsmiljön inte arbetsmiljökrav i EU-förordningar. Arbetsgivarens ansvar för kontroll över platsspecifika krav på arbetsmil- jön bör inte vara beroende av vilken form av lagstiftning som kraven finns i. Regeringen bör därför få föreskriva att bestämmelserna i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen ska gälla i fråga om att kemikalieregistreringsför- ordningen följs. Transportstyrelsen bör få motsvarande ansvar som Prop. 2009/10:167 när det gäller tillsyn över kemikalieregistreringsförordningen i fråga om Det innebär att 5 kap. 1 § fartygssäkerhetslagen (2003:364) som reglerar Transportstyrelsens tillsynsansvar över kemikalieregistrerings- förordningen behöver ändras. Kemikalieregistreringsförordningens tillämpningsområde fastställs i artiklarna 1 och 2 i förordningen. Som har anfört i sitt remissvar gäller undantagen från förordningens tillämpningsområde även om de inte upprepas i den svenska författningen. Regeringens förslag: Bestämmelserna om verksamhetsutövarens egenkontroll och miljörapport görs tillämpliga på EU-förordningar i inom tillämpningsområde genom ändring av 26 kap. 5 § . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat förslaget och de som yttrat sig har i huvudsak tillstyrkt utredningens för- i har anfört att det är bra att reg- lerna för egenkontroll i blir tillämpliga på vissa EU-förord- har anfört att verket stöder utredarens förslag om ändring av 26 kap. 5 § eftersom kemikalieregistrerings- förordningen lägger ett stort ansvar på verksamhetsutövarna, men saknar regler för egenkontroll avseende till exempel organisation och interna rutiner liknande de som finns i .