prop · GX03157 · 2010-03-23 00:00:00 — Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En samman- ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Utbildningsdepartemen- tet (U2008/8318/G). Denna dag har regeringen beslutat propositionen Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165). I propositionen behandlar regeringen tre av de frågeställningar utredaren besvarat i slutbetänkandet; frågan om kommunalt ägande av fristående skolor, fristående gymnasieskolors möjlighet att lägga ut viss undervisning på entreprenad samt slopande av krav på minst 20 elever vid prövning av rätt till bidrag för fristående skolor på grundskolenivå. I denna proposi- tion behandlas återstående förslag i slutbetänkandet. Propositionen har föregåtts av en lagrådsremiss. Efter lagrådsgranskningen har förslaget ändrats i två avseenden. Regeringen föreslår inte längre att kommunen, om den beslutar att lämna bidrag till sådan verksamhet som den inte är skyldig att lämna bidrag till, ska bestämma bidraget enligt de regler som gäller för verksamhet som kommunen är skyldig att lämna bidrag till. I konsekvens därmed har förslaget efter lagrådsgranskningen också ändrats så att beslut om bidrag till sådan verksamhet som kommunen inte är skyldig att lämna bidrag till inte ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Därmed kommer regleringen i dessa avseenden att förbli som den är . Denna dag har regeringen beslutat propositionen Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165). regleringen i denna proposition har inarbetats i skollagsförslaget. nya skollagen ska dock inte börja tillämpas på utbildning och annan Förslagen i denna proposition avses i vissa fall tillämpas tidigare. Det är därför nödvändigt att också göra ändringarna i nu gällande skollag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som återges i bilaga 4. ges i bilaga 5. Förslaget har justerats i enlighet med Lagrådets syn- Detta redovisas i författningskommentaren till respektive Därutöver har vissa språkliga och redaktionella ändringar Enskild verksamhet i form av fristående skolor, enskilda förskolor, och fritidshem samt pedagogisk omsorg är en självklar del av det svenska utbildningsväsendet för barn och unga. Lika självklart är att villkoren för kommunala och enskilda huvudmän så långt möjligt ska Genom de förslag i propositionerna Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) och Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171) som antagits av (bet. 2008/09:UbU11, rskr. 2008/09:220 och bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280), förslagen som lämnas i propositionen Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) liksom förslagen i denna proposition kommer den verksamhet som bedrivs av enskilda huvudmän att få avsevärt bättre förutsättningar att verka på lika villkor. Det är regeringens uppfattning att detta kommer att förbättra utbildningsväsendet och stimulera till ökad konkurrens mellan olika De nya bestämmelser som infördes i enlighet med propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171) tillämpas för första gången på bidrag för kalenderår 2010. De nya reglerna, som bygger på principen om lika villkor har efterfrågats av såväl kommunala huvudmän som fristående huvudmän för skolor samt enskilt bedrivna förskolor, fritidshem och förskoleklasser, är nya. Regeringen kommer att följa till- lämpningen av bestämmelserna och den rättspraxis som utvecklas på När det gäller bidrag till fristående skolor som anordnar utbild- ning motsvarande gymnasiesärskolan har regeringen givit utredningen Den framtida gymnasiesärskolan (U 2009:04) i uppdrag att bedöma om det är möjligt att bidragsbeloppet för utbildning i fristående gymnasie- särskola ska bestämmas på samma sätt som för gymnasieskolan, dvs. efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till aktuellt nationellt program, samt om riksprislistan ska ange ersätt- Prop. 2009/10:157 ningsbelopp för varje nationellt program (U2010/187/G). Genom införandet av möjligheten att överklaga en kommuns beslut om bidragets storlek till allmän förvaltningsdomstol enligt vanliga regler har en större rättssäkerhet uppnåtts för huvudmän för enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser samt fristående skolor. I samband med införandet av överklagandemöjligheten förtydligades reglerna för hur bidragen ska bestämmas, som kommunernas beräkningsunderlag för ersättning till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser samt fristående skolor gjordes mer enhetliga och transparenta. Regeringen ser det som självklart att motsvarande möjlighet ska införas för enskild pedagogisk omsorg, vilket innebär att det även för pedagogisk omsorg måste finnas tydliga regler för hur bidragen ska bestämmas. är det viktigt att reglerna inte är alltför detaljerade, särskilt mot bakgrund av att det inte alltid finns en verksamhet i egen regi som motsvarar enskild pedagogisk omsorg. Handläggningen av ansökningar om att få starta fristående skolor måste vara effektiv, transparent och möjliggöra en objektiv prövning som tar hänsyn till berörda huvudmäns intressen, som elevers och föräldrars behov av och möjlighet till att fritt kunna välja skolor beaktas. Det finns enligt regeringen ett behov av att öka rättsäkerheten för en- skilda huvudmän när det gäller ansökningsförfarandet samt grunderna för Statens skolinspektions prövning. 5Ett förändrat ansöknings- och tillstånds- förfarande Ansöknings- och tillståndsprocessen för fristående skolor har åter- kommande kritiserats, såväl av kommuner som enskilda huvudmän, för långa handläggningstider och därmed sena beslut som får negativa kon- sekvenser för skolornas planering. I detta avsnitt lämnas förslag och bedömningar om ett förändrat ansöknings- och tillståndsförfarande, som omfattar dels tidpunkter för huvudmannens ansökan och Statens skol- inspektions beslut, dels grunder för Skolinspektionens prövning samt vilket underlag som får lämnas in inför prövningen. 5.1Tidpunkt för ansökan och beslut Regeringens förslag: Bestämmelserna i skollagen (1985:1100) om ansökningstid i fråga om tillstånd för fristående skolor, förskolor och andra enskilda verksamheter upphävs. Regeringens bedömning: Sista dag för ansökan till Statens skol- inspektion om godkännande och rätt till bidrag för en fristående skola, förskola och andra enskilda verksamheter bör tidigareläggas till kalenderåret innan verksamheten ska starta. ansökningstiden bör flyttas till förordningen (1996:1206) om fristå- ende skolor och viss verksamhet inom skolområdet. Där bör en be- stämmelse införas om att Skolinspektionen om möjligt ska fatta beslut i tillståndsfrågan före . De sökanden bör även i fortsättningen ha möjlighet att fritt komplettera sin ansökan. Någon preklusionsregel bör alltså inte införas. Utredarens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedöm- ning. Utredaren föreslår att tidpunkten för Statens skolinspektions beslut inte ska regleras. Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser som behandlat för- slaget om tidigarelagd sista dag för ansökan är positiva. Flera framför att de även vill ha en reglering av sista dag för Statens skolinspektions beslut, däribland , , , och kommuner, i samt . lämnar ett alternativt förslag till hantering av an- sökningar och prövning som går ut på att ansökan ska kunna lämnas in när som helst och behandlas löpande av Skolinspektionen, att ett beslut ska innebära att huvudmannen certifieras nationellt och att inga nya beslut därmed behövs för etableringar. Även Friskolornas riksför- bund vill ha ett nytt förfarande där Skolinspektionen beviljar huvud- mannen en auktorisation för att driva en viss verksamhet, medan själva etableringen av verksamheten lägesmässigt beslutas i annan ordning. Att ansökningstiden tidigareläggs i enlighet med utredarens förslag har Statskontoret och inga invändningar mot, medan kommun är negativ till detta. kommun påpekar att ett förkortat remissförfarande (med utredarens förslag torde tiden över sommaren för kommunerna att besvara Skolinspektionens remiss att förkortas från ) leder till att yttranden inte kan hante- ras vid ordinarie nämndsammanträden eftersom sådana inte förekommer . påpekar vikten av att de politiska nämnderna har möjlighet att besluta om yttrandena under ordinarie nämndmöten. avstyrker förslaget om att huvudmän även framgent ska ha rätt att komplettera en ansökan. Verket föreslår i stället att en huvudman endast bör få komplettera ansökan efter föreläggande med uppgifter som saknas vid ansökningstillfället eller inkomma med de förtydliganden som myndigheten behöver. Skälen för regeringens förslag och bedömning reglerar skollagen (1985:1100) när ansökan om godkännande eller rätt till bidrag senast ska göras. Ansökan ska ske kalenderåret innan utbildningen startar. (tidigare ) prövar ansökningarna. Enligt dagens regler är en grund för prövningen av rätt till bidrag hur etableringen påverkar skolväsendet i den kommun där etableringen sker (för gymnasieskolan även omgivande kommuner). Genom att eftersträva etablering av skolor i förhållande till bedömt elevunderlag ges skol- väsendet långsiktiga planeringsförutsättningar och elevers möjlighet till en stabil skolgång tryggas. Det är inte ovanligt att tillstånd som Skol- inspektionen utfärdat inte utnyttjas av huvudmannen. Att, som föreslår, frikoppla prövningen av huvudmannen från etable- ringen riskerar enligt regeringens bedömning att leda till att en än större andel beviljade tillstånd kan komma att inte utnyttjas. Reglering av ansökningstidpunkt flyttas till förordning har i en redovisning av ett regeringsuppdrag föreslagit att bestämmelsen om senaste tidpunkt för när ansökan ska lämnas in ska flyttas från lag till förordning (U2006/4670/G, 281, 2006). I propositionen Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) gör regeringen bedömningen att tidpunkten för när en ansökan ska vara inlämnad till bör regleras i förordning i stället för i lag. Samma bedömning görs här. Tidigareläggning av sista dag för ansökan Ansöknings- och tillståndsprocessen för fristående skolor har som redan framgått återkommande kritiserats, såväl av kommuner som fristående huvudmän. Kritiken har gällt att handläggningstiderna är för långa och därmed att beslut fattas så sent att det får negativa konsekvenser för skolornas planering. har i den tidigare nämnda upp- dragsredovisningen föreslagit att ansökan ska ha inkommit till verket än (U2006/4670/G, 281), vilket i normalfallet skulle leda till att beslut kan fattas ansökningsåret. Som främsta skäl för att tidigarelägga sista ansökningsdag anger verket att det är nödvändigt för att skapa rimliga förutsättningar för huvudmännens planering av verksamheten. Dessutom ökar möjligheterna att marknadsföra utbildningen inför elevernas val av gymnasieskola. En tidigare ansökan gör vidare att handläggningen av ansökningar kan starta jämfört med vilket leder till att kommunerna i ett tidigare skede kan börja analysera kon- sekvenser av en eventuell etablering och redovisa resultatet till Skol- inspektionen. kan kommunernas yttranden över en ansökan lämnas före sommarsemestrarna, vilket ökar möjligheterna för Skol- inspektionen att fatta beslut tidigare . Kommunernas remisstid kan dock genom förslaget i praktiken komma att förkortas eftersom remisstiden vanligen utsträcks i stället för att, som brukligt, vara . Regeringen bedömer emellertid att fördelarna med en tidigareläggning av ansökningstiden klart överväger de problem som kan uppstå beträffande kommunernas möjligheter att besluta om yttranden. Tidpunkten för när en ansökan ska vara inlämnad till har betydelse för myndighetens möjlighet att lämna besked om s.k. etableringstillstånd före en bestämd tidpunkt (jfr tillkännagivande, rskr. 2004/05:204, se nedan). Om ansökningstiden tidigareläggs till året före tidpunkten för skolstarten, i stället för som , kan, som framgått ovan, Skolinspektionen påbörja sin handläggning tidigare vilket ökar möjligheten att beslut fattas tidigare än . En förlängd tid mellan ansökan och starttidpunkt kan dock leda till att ansökningarna vid ansökningstillfället inte kan hålla samma detaljerings- grad som i alla delar. Exempelvis blir kravet på den fristående huvudmannen att redan vid ansökningstillfället kunna redogöra för de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att skolan kommer att ha tillgång till ändamålsenliga lokaler än mer problematiskt att uppfylla, vilket bör beaktas vid prövningen av ansökan. Regeringen bedömer emellertid i likhet med utredaren att fördelarna med ett tidigare ansök- ningsdatum är så stora att en tidigareläggning bör ske. Den enskilda huvudmannen ska även framgent ha rätt att fritt komplettera sin ansökan t.ex. med uppgifter som saknades vid ansökningstillfället, vilket bidrar till att Skolinspektionen kan få ett fullgott underlag för prövningen. Skolinspektionen har i sitt remissyttrande framfört att myndigheten vill ha ett bemyndigande att kunna föreskriva att ansökan endast får göras på elektronisk väg, så att handläggningstiden kan kortas än mer. Regeringen anser dock att en sådan reglering inte är lämplig då man av principiella skäl inte bör tvinga någon att ansöka i elektronisk form. Reglering av sista dag för beslut har i en riksdagsskrivelse (rskr. 2004/05:204) tillkännagett sin mening när det gäller sista datum för besked om etableringstillstånd. anför att huvudmannen för en fristående skola bör få besked innan läsåret startar och innan ansökningstiden går ut för nästa ansökningsomgång. Även besked om avslag är viktigt för de fristående skolornas möjlighet att överklaga beslutet. I direktiven till utredningen om villkoren för fristående skolor (dir. 2007:33) angavs att utredningen skulle pröva om det ska införas en senaste dag för när den som ansöker om godkännande eller rätt till bidrag för en fristående skola m.m. har rätt till slutligt besked från Statens skol- inspektion. Utredaren fann bland annat att en reglering av beslutstid- punkten skulle kunna äventyra kvaliteten i handläggningen, att vissa ärenden kan vara tidskrävande samt att det är svårt att reglera vilka följ- derna bör bli om ett beslut inte fattas inom föreskriven tid och föreslog därför inte någon reglering av tidpunkten för Skolinspektionens beslut. En annan aspekt är att handläggningen av en ansökan kan komma att dra ut av orsaker som ligger utanför Skolinspektionens kontroll, t.ex. kan det bero på att sökanden inte i rimlig tid kommer in med komplette- ringar som behövs för myndighetens handläggning. Regeringen menar detta till trots att det är rimligt att i förordning ange en sista dag då Skolinspektionens beslut om tillstånd respektive rätt till offentligt bidrag normalt ska vara fattat. Denna tidpunkt bör vara året före planerad tidpunkt för skolstart. Den tidigareläggning av sista dag för ansökan som föreslås ovan kommer att innebära att Skolinspektionens handläggning kan starta tidigare jämfört med och att beslut därmed kan fattas tidigare. Skolinspektionen ska enligt förvaltningslagen (1986:223) handlägga ärenden, där någon enskild är part, så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter- sätts. Skolinspektionen kan dock komma att i undantagsfall fatta beslut senare än om huvudmannen för den fristående verksam- heten kommer in med för handläggningen avgörande kompletteringar så Prop. 2009/10:157 sent att Skolinspektionen saknar underlag för att kunna fatta Det kan antas röra sig om endast ett mindre antal fall där beslut blir fattade efter . Regeringen anser dessutom att det är mycket viktigt för såväl den sökande huvudmannen som kommunen där skolan är belägen att det i så god tid som möjligt kan ges besked om en skola godkänns eller ej. Det underlättar huvudmännens planering av sin egen verksamhet för kom- mande år. Även för elever och deras föräldrar som ska välja skola är det av betydelse att ha information om vilka alternativ som står till förfogande. Regeringen avser att ge Skolinspektionen i upp- drag att i årsredovisningen redovisa ärendemängd och handlägg- ningstider, samt att i förekommande fall rapportera antalet beslut som fattats efter och orsaker till fördröjningen. Ingen begränsning av möjligheten att komplettera en ansökan I anslutning till frågan om det bör införas en sista dag för när ett beslut ska vara fattat finns anledning att diskutera om det finns ett behov av att i författning begränsa en fristående skolas rätt att komplettera en ansökan som är under handläggning hos Skolinspektionen. Enligt leder sådana kompletteringar inte alltid till att ansökan blir fullständig i den mening att den tillhandahåller all den information som behövs som underlag för en prövning av en ansökan. Det innebär i sådana fall en för- dröjning av handläggningen utan att beslutsunderlaget förbättrats. Regeringen har övervägt om Skolinspektionen ska ges rätt att förelägga en fristående skola att lämna alla uppgifter som skolan önskar åberopa till stöd för sin ansökan (s.k. preklusion), men menar att nackdelarna med en sådan ordning överväger fördelarna. Om en skolas möjlighet att åberopa nya omständigheter i ett ärende inskränks, kan inte nya upplysningar om hur planeringsarbetet fortskrider lämnas efter det att tiden gått ut. Det betyder t.ex. att ny information om lokalplaneringen inte skulle kunna beaktas. Vidare skulle en preklusionsregel endast avse handläggningen hos Skolinspektionen. Om myndighetens beslut över- klagas till förvaltningsdomstol, har den fristående skolan på nytt möjlig- het att åberopa omständigheter som inte tidigare förts fram. Det medför en risk för överklaganden som beror på uppgifter som inte varit tillgäng- liga vid Skolinspektionens handläggning av ansökan, vilket strider mot principen att prövningen av en ansökan i första hand ska ske hos myndig- heten och inte i domstol. Någon preklusionsregel bör därför inte införas. 5.2Grunder för Skolinspektionens prövning Regeringens förslag: Skollagen (1985:1100) ska kompletteras så att det framgår att Statens skolinspektions bl.a. ska pröva om den fristå- ende skolans verksamhet kommer att innebära påtagliga negativa följ- der på lång sikt för eleverna och skolväsendet i den kommun där skolan är belägen (för gymnasieskolans och gymnasiesärskolans del även i närliggande kommuner). Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Alla instanser utom en är positiva till utredarens förslag om grunder för prövning (följder för kommuner på lång sikt och elevperspektiv). Flera remissinstanser har lämnat förslag på ytterligare prövningsgrunder, utöver effekterna på kommunernas verk- samhet samt konsekvenser för eleverna. Myndigheten för handikappolitisk samordning Handisam och Syn- skadades () föreslår att krav på en tillgänglig verksam- het införs i prövningen av följderna för fristående skolors och förskolors etablering. ser problem med bl.a. vad som ska gälla för verkets godkännande av gymnasieutbildningar i förhållande till Statens skolinspektions beslut om rätt till bidrag. Svenska kommunalarbetareför- bundet vill att prövningen när det gäller fristående skolor på gymnasial nivå även ska omfatta en omvärldsanalys som beaktar läget i olika branscher. Enligt , , och kommuner bör an- sökningarna även innehålla uppgift om var i kommunen (kommundel) skolan avser att etablera sig, vilket ska ingå i Skolinspektionens pröv- ning. framför även, liksom i (LO) och , att det saknas ett regionalt perspektiv i förslaget det är inte endast effekter för etable- ringskommunen och de närmast liggande kommunerna som hänsyn bör tas till. menar att Skolinspektionens prövning av en etablerings följder för skolväsendet bör omfatta hela kommunen oavsett huvudman, alltså inte bara den del av skolväsendet som bedrivs av kommuner. kommun är genomgående negativ till förslaget och vill i stället att kommunen ska ta ställning till etablering, vars beslut den fri- stående skolan ska kunna överklaga. I andra hand menar kommunen att kommunens yttrande ska ha avgörande betydelse för Skolinspektionens prövning. Skälen för regeringens förslag: Valfriheten är ett viktigt instrument för att upprätthålla och öka kvaliteten i det svenska skolväsendet. Val- friheten innebär att varje skola måste förtjäna sina elever, oavsett huvudman. Då elever har tillgång till ett brett utbud av utbildningar, där olika anordnare verkar i konkurrens, stimuleras nytänkande och mång- fald. Kommunala och fristående skolor ska bedömas och verka utifrån lika villkor. Med den konkurrens om eleverna som råder mellan olika skolor och huvudmän bör kommunernas inflytande i etableringsfrågan minskas. Vid prövningen av de fristående skolorna läggs nu stor vikt vid om en etablering kan komma att medföra påtagligt negativa följder för skol- väsendet i lägeskommunen eller, (för gymnasieskolan), annan berörd kommun. Det följer av bestämmelserna i 9 kap. skollagen (1985:1100). Omständigheter som då ska övervägas är bl.a. elevernas möjlighet att välja en skola som ligger nära hemmet, elevernas geografiska fördelning i kommunen, vilka nationella gymnasieprogram kommunen erbjuder liksom antalet elevplatser. Även information om att en fristående skola är avsedd att ersätta en nedlagd skola liksom vilken betydelse en etablering av en fristående skola har för kommunens möjligheter att upp- rätthålla bredden i sin egen skolverksamhet är viktig vid Statens skol- inspektionen prövning av effekter av en etablering. Vid behandling av regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) konstaterade utbildningsutskottet i sitt be- tänkande (2001/02:UbU7) att tyngdpunkten vid prövningen ska ligga på en helhetsbedömning av samtliga omständigheter som kan inverka på den aktuella friskoleverksamhetens betydelse för skolväsendet. Det är också viktigt, menade utskottet, att prövningen görs ur ett elevperspektiv och beaktar huruvida nyetableringen berikar eller försvårar ett breddat och efterfrågestyrt utbud. Av rättspraxis framgår att domstolarnas prövning av effekter av en etablering skiftar och avser bedömningar av många olika slags effekter på den verksamhet som en fristående skola avser att bedriva. I en del fall har domstolarna haft ett elevperspektiv och t.ex. bedömt hur en fristående skolas etablering påverkar valfriheten för eleverna eller möjligheten att gå i skolan i en viss del av kommunen, men oftast har domstolarna enligt utredarens analys enbart bedömt etableringen ur ett kommunperspektiv. Regeringen delar utredarens uppfattning att skollagens (1985:1100) lydelse i denna del bör ändras så att det, i enlighet med utbildnings- utskottets mening, framgår att vid sin prövning också ska utgå från ett elevperspektiv och göra en helhetsbedömning. Elevers möjlighet att välja skola och ha tillgång till ett brett utbud av utbildningar är en viktig kvalitetsaspekt i ett skolväsende med både offentliga och fristående huvudmän. För att effekter ska kunna anses uppfylla kravet på att vara påtagligt negativa föreslås också att de antas bestå på . Att bedömning- en inte ska göras i ett alltför snävt tidsperspektiv bör även det komma till uttryck i skollagen. Exempelvis ska den omständigheten att en kommun kan tvingas att planera om och göra omfördelningar i sin egen skolverksamhet i ett kortare perspektiv inte vara tillräckligt för att ett godkännande inte ska ges. har i en rapport (nr 281, ) angett att verkets undersökningar hade visat att generellt sett ansågs vara en överskådlig period i sammanhanget vilket kan tjäna som riktmärke. Med de föreslagna förändringarna får såväl den fristående skolan som kommunen bättre förutsättningar att planera sin verksamhet. I propositionen Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygg- het (prop.