prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — Fler än 230 lagar reglerar tillsynen inom olika sektorer av samhället. Många av bestämmelserna om tillsyn härrör från . Fler än 90 statliga myndigheter (inklusive länsstyrelserna) och alla kommuner har tillsyns- uppgifter. Även ett antal privaträttsliga organisationer och särskilt förordnade fysiska personer utövar viss offentlig tillsyn. Den offentliga tillsynen har utvecklats parallellt inom de många områden där den utförs. Definitioner, synsätt, lagstiftning, praxis och förhållningssätt har vuxit fram inom respektive område. De stora variationerna i tillsynens utformning och tillämpning kan i vissa fall vara en tillgång. Tillsynsinstrumentet kan användas flexibelt med möjlighet till stor anpassning till förhållandena i det särskilda fallet. blir instrumentet svårtillämpat och otydligt. Bristen på en gemensam utveckling av tillsyn som styrinstrument har även lett till att regler, ingripandemöjligheter m.m. som har fungerat bra inom ett tillsynsområde inte har fått spridning till andra områden. En alltför differentierad tillsyn medför risker ur ett demokratiskt Prop. 2009/10:175 perspektiv, eftersom tillsynen inom många områden är ett av de viktigaste instrumenten för att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs på avsett och likvärdigt sätt. Det finns även risker för rättssäkerheten. För tillsynsorganen kan exempelvis osäkerhet uppstå om i vilken utsträckning de är skyldiga att ingripa. Tillsynsobjekten riskerar vidare att lämnas i ovisshet om vilka krav som egentligen åligger dem i samband med tillsyn, en ovisshet som kan leda till onödiga konflikter i relationen till tillsynsorganen. En tydligare och mer enhetlig tillsyn är viktig för regelförenklingsarbetet och kan därmed bidra till att förbättra företagsklimatet i . Genom en mer likartad användning av begrepp och mer likartade regler kring tillsyn ges de många verksamhets- utövare som står under tillsyn utifrån flera olika lagar och av flera tillsynsmyndigheter bättre förutsättningar att kunna följa gällande regler. En väl fungerande tillsyn ska även vara enhetlig i hela landet och inte snedvrida konkurrensen. Regeringen har i en skrivelse till , En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79, bet. 2009/10:FiU12), redovisat generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad. Skrivelsen bör kunna utgöra ett stöd och en vägledning för det fortsatta arbetet med att se över tillsynsreglering i lag och en utgångspunkt när regler för tillsyn på nya områden utformas. Syftet är att den offentliga tillsynen i högre grad än ska präglas av tydlighet och enhetlighet. Tillsynsregleringar bör utformas utifrån de bedömningar som regeringen har redovisat i ovan nämnda skrivelse. Att i en samlad process se över alla lagar som reglerar tillsyn bedömer regeringen inte som möjligt. Regleringen av tillsynsverksamheterna hänger även nära samman med de materiella regelverken och översyner bör ske samlat inom respektive tillsynsområde när ett behov att förändra regelverket identifieras. Inom vissa tillsynsområden har regelverket setts över och nya översyner kan i dessa fall förväntas dröja. 12 Styrningen av statsförvaltningen Regeringens bedömning: Statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen av statlig verksamhet utvecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer i syfte att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv. Styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk. Utredningarnas förslag och bedömningar: (bilaga 5), (bilaga 9) och (bilaga 7) förslag och bedömningar överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. tar dock inte upp medborgar- perspektivet. behandlar inte frågan om att kombinera olika styrformer och inte heller målstyrningen. Remissinstanserna: Få remissinstanser till betänkande ifrågasätter behovet av en mer helhetsinriktad statlig styrning, ett utvecklat medborgarperspektiv och att kunskapsbildning och lärande kring den statliga styrningen behöver stärkas. Ekonomistyrnings- verket (ESV) delar kommitténs syn på den övergripande inriktningen av den statliga styrningen. ESV anser att statliga myndigheter bör styras situations- och verksamhetsanpassat och med kombinationer av styrmedel. delar uppfattning att det finns behov av ett stärkt helhetsperspektiv inom staten och konstaterar att varje myndighet i rättskedjan har sin egen struktur. Uppdelningen i flera brottsbekämpande myndigheter under skilda departement med olika uppdrag, olika geografisk indelning och lokalisering, ger negativa effekter. anser att sektoriseringen inom staten måste kompletteras med ökad tvärsektoriell samverkan. delar kommitténs uppfattning att den statliga styrningen bör bli mer helhetsinriktad och baseras på empiriska, dokumenterade faktakunskaper om tillståndet inom olika samhälls- sektorer. i anser att en långtgående specialisering är ett nödvändigt, men inte tillräckligt, villkor för en effektiv statsförvaltning. Ju längre specialiseringen drivs, desto större blir behovet av samordning och helhetssyn. syn på mer strategiskt fokus får stöd av många remissinstanser som dock också lyfter fram svårigheter med att förverkliga ett sådant arbete. framhåller vikten av att medlemskap i blir en integrerad del i regeringens strategiska styrning av myndigheterna. delar utredningens uppfattning att styrningen av statsförvaltningen måste bejaka skillnaderna mellan myndigheternas verksamheter. En verksamhets- anpassning bör åstadkommas genom att regeringen på ett tydligare sätt tar ställning till hur långsiktig styrningen kan och bör vara för olika statliga verksamheter och myndigheter samt hur mål/resultat och uppföljningskrav bör anpassas till de verksamhetsmässiga förut- sättningarna. bedömning att det är viktigt att utnyttja de olika styrformer som står till buds och åstadkomma en för ändamålet lämplig styrning delas av bl.a. Kammarkollegiet, , , och . Skälen för regeringens bedömning ska genomföra av och regeringen fattade beslut. Styrningen av statliga verksamheter och myndigheter är därför av stor betydelse för att statsmakterna ska kunna uppfylla det politiska mandat väljarna har gett dem. Myndigheterna har också att förvalta den fortsatta verkställigheten och vårda de beslut som fattats av tidigare riksdagar och regeringar och som är giltiga. Regeringens styrning omfattar även dessa uppgifter och kan exempelvis avse prioriteringar och utvecklingsaspekter. Regeringens styrning av statliga myndigheter syftar till att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden som rätts- säkerhet och effektivitet. Styrningen bör vara tydlig och resultatinriktad. Tydlig innebär bl.a. att myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Det har successivt etablerats en resultatkultur inom statsförvaltningen som är viktig att vidareutveckla. Inom staten avser begreppet resultat främst de prestationer som myndigheterna åstadkommer och de effekter prestationerna leder till. I och med budgetarbetet beslutade regeringen att ändra innehållet i och formerna för resultatstyrningen av myndigheterna och deras verksamhet (prop. 2008/09:1). Den enhetliga verksamhetsstrukturen har utgått och den årliga styrningen av myndigheterna är inriktad mot verksamhetens resultat utifrån det instruktionsenliga uppdraget. Regeringens ambition är att skapa förutsättningar för en styrning som är långsiktig och i högre grad anpassad till myndigheternas verksamheter och regeringens styrbehov. Regeringens styrning kan vara detaljerad för vissa myndigheter och t.ex. omfatta mål, prestationer eller kvalitet och för andra vara mer övergripande. Oavsett detaljeringsgrad i styrningen är myndigheten skyldig att redovisa sina resultat på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. Myndigheternas redovisning av kostnader och prestationer följs i olika grad upp inom ramen för budgetprocessen. Det fortsatta arbetet måste sträva mot att redovisa vad som faktiskt uppnås inom olika områden, dvs. effekterna i samhället. En huvudfråga är då om de politiska målen har förverkligats och om det har blivit som det var tänkt för medborgarna. Sambanden mellan prestationer och effekter är komplexa och låter sig sällan mätas på något enkelt sätt. En annan central fråga är om myndigheternas prestationer svarar mot medborgarnas legitima behov och krav och har den kvalitet som kan förväntas. En redovisning som enbart omfattar utförda prestationer i termer av volymer och kostnader ger inte tillräcklig information om detta. En redovisning av prestationernas kvalitet och medborgarnas uppfattningar om dessa är viktig. En tydligare åtskillnad behöver göras mellan den information som ska tas fram på årlig basis och den fördjupade information som kan behövas för analyser av politikens effekter och för mer omfattande omprövningar (se även avsnitt 12.8). Verksamhetsanpassad styrning utifrån ett helhets- och medborgarperspektiv Statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. En verksamhet som huvudsakligen utgörs av tillsyn kan ställa andra krav på styrning än exempelvis utredningsverksamhet. Viss statlig verksamhet vänder sig direkt till medborgarna medan annan har att följa och kontrollera andra utförare. Stora delar av den statliga förvaltningen bedrivs av medarbetare som har nära kontakt med medborgarna. En väl fungerande styrning förutsätter därför kunskap om olika professioners förståelse av sin verksamhet och vilka mål och mått som är lämpliga för att stödja syftet med verksamheten. Styrningen bör i hög grad ta hänsyn till varje verksamhets specifika karaktär och utformas så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Myndigheternas specialisering är nödvändig bl.a. för att få kvalitet i verksamheten. Detta riskerar att leda till fragmentering av förvaltningen, suboptimering av statens resurser och att det blir oklart för medborgarna vart de ska vända sig i vissa frågor. Människor får inte komma i kläm på grund av hur staten är organiserad. Medborgare, företagare och kommuner förväntar sig att staten ska uppträda samordnat. Samordning underlättas av en helhetsinriktad styrning som har ett tydligt medborgarperspektiv. Politik kan innebära att förändra för att uppnå vissa önskade tillstånd och för att undvika andra. Politik kan också innebära att slå vakt om och förvalta vissa värden eller ett tillstånd. Genom politiken kommunicerar därför politiker olika mål och visioner till väljarna. När målen lagts fast i fattade beslut av riksdag och regering är det viktigt att mål och ambitioner når ut till ansvariga inom statsförvaltningen. Övergripande mål kan fungera som vägledning men är som regel inte lämpliga att användas direkt i verksamhetsstyrningen. Flera utredningar konstaterar att målstyrning av myndigheter inte bara är svårt utan också kan leda till beteenden som faktiskt motverkar målen. Att bryta ner övergripande mål i en rationell kedja av delmål har inte visat sig möjligt eller meningsfullt. Regeringen tog därför bort den s.k. verksamhetsstrukturen med politikområden . har bl.a. en strategiskt viktig uppgift i att ta fram underlag som bidrar till att omvandla den förda politiken till regerings- beslut med styrverkan i statsförvaltningen. Analyser av hur övergripande mål kan omvandlas till uppgifter och i förekommande fall verksamhets- mål behöver göras. Uppgiften förutsätter att verksamheter och myndigheter analyseras i ett strategiskt och framtidsinriktat perspektiv och att kunskaperna i de många rapporter m.m. som myndigheter och andra tar fram tillvaratas. Exempel på frågeställningar för sådana analyser är: Vad innebär de politiska målen för olika verksamheter och myndigheter? Hur ska resultaten se ut för att myndigheten ska sägas ha fullgjort sitt uppdrag? Hur fungerar verksamheterna? Hur svarar myndighetens resultat mot avnämarnas eller andra målgruppers behov? Hur ser sambanden ut mellan olika myndigheter och verksamheter? effektiv är den tvärsektoriella styrningen? Hur fungerar den samlade Prop. 2009/10:175 styrningen? Hur samordnas tvärsektoriella frågor och politiska mål? skapas förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv resurs- användning? Har myndigheterna rätt förutsättningar att möta nya krav? Vilka risker finns härvidlag att myndigheten inte ska kunna prestera goda resultat? Analyserna bör utgöra underlag för den löpande styrningen och uppföljningen av en enskild myndighet eller verksamhet. Enskilda beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv på regeringens samlade politik, en bedömning av politiska avvägningar över sektors- gränser samt med beaktande av angivna prioriteringar och statens samlade resurser, m.m. Universitet och högskolor bör ha en hög grad av självbestämmande. Regeringen har därför i särskild ordning låtit se över styrningen och organisationen av dessa. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en eller flera verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor. Utifrån de förslag på verksamhetsformer som lämnades skulle utredaren även föreslå hur statens styrning av universitet och högskolor skulle utformas (dir. 2007:158). Utredningen överlämnade betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104). Betänkandet har remissbehandlats. Utredningens förslag behandlas inte i denna proposition utan bereds inom . Regeringens bedömning: arbete med regeringens styrning av verksamheter och myndigheter bör bedrivas strategiskt utifrån regeringens samlade politik och med beaktande av angivna prioriteringar. Arbetsformerna inom bör även fortsatt utvecklas. En väl avvägd och tydlig gränsdragning mellan och statsförvaltningen i övrigt är en förutsättning för en effektivt fungerande förvaltning. Mot denna bakgrund bör en översyn av göras. Skälen för regeringens bedömning: uppgift är enligt dess instruktion att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. ska vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sitt politiska program. En av viktigaste uppgifter är att utforma regeringens styrning av statsförvaltningen så att den är tydlig, resultatinriktad och verksamhetsanpassad. I detta arbete ingår att ta fram underlag till regeringen som bidrar till att omvandla den förda politiken till regeringsbeslut med styrverkan i statsförvaltningen. och myndigheter analyseras i ett strategiskt och framtidsinriktat Ett arbete pågår i med syfte att stödja den verksamhetsanpassade styrningen och belysa utgångspunkter och principer för regeringens myndighetsstyrning (FA2009/1467). ombildades till en myndighet för att utgöra ett samlat, flexibelt och effektivt kansli åt regeringen. bedrivits ett betydande arbete att utveckla och effektivisera organisa- medlemskap i har inneburit en grundläggande för- ändring av arbetssätt och arbetsformer. karaktär förändrats till följd av globalisering och internationalisering. Komplexiteten i uppgifterna har ökat och förutsätter bl.a. ändamålsenliga arbetsformer, ökat utrymme för tvärsektoriell beredning samt ett väl utvecklat samarbete mellan , myndigheterna, EU- institutionerna, andra medlemsstaters förvaltningar och andra Behovet av att snabbt bereda och fatta kvalitativa beslut med iakttagande av olika formkrav har ökat. En fråga som bör genomlysas är bl.a. gränssnittet mellan Regerings- kansliet och statsförvaltningen i övrigt. omfördelats mellan och andra myndigheter. exempel på detta är arbetet att renodla genom att flytta arbetsuppgifter av administrativ karaktär till olika myndigheter. nämnas ett pågående arbete att flytta bidrags- administration till Kammarkollegiet. Vidare har Statskontoret övertagit ansvaret för att bistå kommittéernas arbete med metodstöd. har verksamheter också förts från andra myndigheter till Regerings- En analys bör göras i syfte att säkerställa att den organisatoriska och ansvarsmässiga gränsdragningen mellan och den övriga statsförvaltningen är utformad på ett effektivt och ändamålsenligt Uppgifter och ansvarsfördelning ska, liksom organisation, vara utformade på ett sätt som stödjer regeringens Det är angeläget att arbetet med tvärsektoriella frågor bedrivs på ett effektivt sätt. Det behövs kunskap om hur sektorsövergripande arbete bedrivs och förslag på ändamålsenliga arbetsformer som ger förutsättningar för en effektiv styrning. Mot denna bakgrund bör en översyn av göras. 12.3Kontakter mellan och myndigheter Regeringens bedömning: Kontakter mellan och andra myndigheter är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning. Utredningarnas förslag och bedömningar: (bilaga 5) och (bilaga 9) förslag och bedömningar överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanser delar utredningens syn på värdet av informella kontakter och att osäkerheten om dessa måste undanröjas. Några remissinstanser anför dock synpunkter och tveksamhet. Det gäller t.ex. som framhåller risken för otydlighet och ökad kortsiktighet. tillstyrker förslaget med reservationen att kontakterna inte får leda till ökad informell och otydlig styrning. pekar på att större variation och mer informella inslag ställer höga krav på såväl den styrande som den styrdas kompetens. Flera myndigheter diskuterar utförligt de informella kontakternas betydelse ur styrsynpunkt och i förhållande till transparens och öppenhet. anser att om myndighetens roll och uppdrag finns klar formulerad och en transparens skapas vad gäller regeringens styrning i övrigt, så är informella kontakter positiva. Vidare anser man att det behövs en fördjupad analys av vad som skulle förbättras med en ökad informell styrning och av vad som fortfarande bör styras formellt. framhåller att på det sätt som föreslås i betänkandet utnyttja det inom regeringsformen tillåtna utrymmet fullt ut och utveckla kontakterna till att även innefatta styrning inger en del betänkligheter. En sådan informell styrning skulle begränsa den offentliga insynen i regeringens styrning av myndigheterna. Det skulle kunna leda till att obekväma ställningstaganden läggs över på myndigheterna och att beställningarna av kortsiktiga ad hoc uppdrag komma att öka jämfört med dagens läge. är i övrigt positiv till att formerna för de informella kontakterna utvecklas i dialog mellan myndigheterna och departementen. framhåller att kraven på de informella kontakterna kan öka. Om så är fallet bör i den diskussion som föreslås i utredningen även frågan om skriftlig dokumentation av kontakter mellan och myndigheter tas med. delar utredningens uppfattning om vikten av att de informella kontakterna diskuteras mellan departement och myndigheter. Justitiekanslern framhåller att man tycks vara alltför försiktig från vad gäller informella kontakter och att det behöver skapas större säkerhet i frågan om vad som är tillåtet eller inte tillåtet. och Kammarkollegiet är tveksamma till förslaget om utredaren anser att den informella styrningen ska öka och omfatta mer reell styrning. Detta försvårar både för myndigheten att avrapportera sin verksamhet och för revisionen att granska den. () tillstyrker utredningens förslag om att formerna för de informella kontakterna bör diskuteras. ESV anser dock att det bör göras en tydlig åtskillnad mellan olika former av informella kontakter. anser att en otydlig och icke dokumenterad styrning försvårar möjligheterna till uppföljning och ansvarsutkrävande såväl för regeringen som för . Skälen för regeringens bedömning: Det finns ett stort behov av kontakter mellan och myndigheterna. Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika områden. Myndigheterna kan å sin sida få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. De informella kontakterna kan också syfta till att förtydliga regeringens styrning. viktigt att regelbundet för diskussioner med sina respektive myndigheter om form och innehåll i dessa kontakter. Det är särskilt viktigt, så som flera remissinstanser har påpekat, att kontakterna med myndigheterna hanteras på ett korrekt sätt i samband med sådan ärendehandläggning som avses i 11 kap. 7 § regeringsformen, i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. konstaterat bör återhållsamheten med kontakter vara mycket stor i sådana ärenden (KU 1986/87:29). myndigheter bör huvudsakligen vara inriktade på informationsutbyte och Oavsett vilka kontakter som förekommit bär myndigheten det fulla och slutliga ansvaret för besluten i det enskilda fallet (KU 1986/87:29). 12.4 Regeringens resultatredovisning till Regeringens bedömning: Verksamhetens karaktär är avgörande för hur redovisningen av resultat till utformas. Budgetpropositionen är på de flesta områden det mest lämpliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på olika områden. Det är angeläget att fortsatt utveckla resultat- redovisningen till . Utredningens förslag: förslag (bilaga 9) överens- stämmer inte med regeringens bedömning. föreslår att budgetpropositionen renodlas till ett framåtriktat dokument. Vidare föreslår utredningen att årsredovisningen för staten bör vara det centrala redovisningsdokumentet om den statliga verksamheten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till utred- ningens förslag. Det är dock ett fåtal som kommenterat förslaget mera utförligt. delar utredningens uppfattning, men framhåller att någon form av resultatbedömning måste finnas med redovisningen av genomförd verksamhet men att det är fel att dessa bedömningar görs i budgetpropositionen. () tillstyrker förslaget, men framhåller att det är viktigt att regeringen för redovisar motiv för förslag till ändrade anslag. Enligt ESV kan sådana motiv baseras på olika typer av information, även resultatinformation. anser att utredningens förslag innebär att en åtskillnad görs mellan ekonomi och verksamhetsmål. Vidare anser dåvarande Verket för förvaltningsutveckling att en renodling av budget- propositionen i enlighet med det framlagda förslaget minskar möjligheterna för att ifrågasätta den föreslagna inriktningen. Det medför enligt verket att årsredovisningen måste lämnas med budgetpropositionen om inte underlag för bedömning av de framåtsyftande förslagen i budgetpropositionen ska undergrävas. framhåller att det krävs att delar av innehållet i myndigheternas årsredovisningar inarbetas i årsredovisning för staten om denna ska bli det centrala redovisningsdokumentet. pekar på behovet av en tydligare normering av årsredovisningen för staten. RiR anser att bör reglera avgränsningar, uppställnings- former, redovisningsprinciper och former för återrapportering. Utredningens förslag att regeringen till i särskilda skrivelser ska beskriva utvecklingen inom olika samhällsområden och analysera effekterna av statens verksamhet kommenteras av få remissinstanser. Statskontoret och RiR tillstyrker förslaget, men anser att frågan om hur dessa skrivelser ska utarbetas bör beredas ytterligare. RiR hänvisar till de nedslående erfarenheterna av arbetet med resultatskrivelser.