prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — har i sitt betänkande (SOU 2005:77 s. 754 f.) redo- visat olika förslag till en förbättrad samordning mellan plan- och bygg- lagen och . Främst är det fråga om att försöka samordna prövningsförfarandet enligt båda systemen handläggningsmässigt och tidsmässigt och inte att föreslå förändringar i de båda lagsystemens materiella regler. Utgångspunkten har varit att undvika onödig dubbel- prövning, underlätta för de olika enskilda parter som berörs samt ge möj- ligheter till förenklingar och en snabbare handläggning. Kommittén har också berört möjligheterna till samordning mellan och de lagar som reglerar utbyggnaden av trafikinfrastrukturen, men redovisar inga konkreta förslag. Inte heller när det gäller en förbättrad samordning mellan och övriga lagar redovisas för- slag. Som regeringen har anfört i avsnitt 8 bör alla möjligheter till samordning tas till vara för att undvika dubbelarbete och för att effek- tivisera beslutsprocessen. En bättre samordning är till gagn både för sam- hället i stort och för företag och enskilda. Regeringen har därför före- slagit att det i bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen införs en generell bestämmelse med innebörden att man vid planläggning och annan prövning som avser mark- och vattenanvändningen som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska sträva efter att på lämpligt sätt samordna arbetet så att dubbelarbete undviks. Generella utgångspunkter för en samordning En grundläggande utgångspunkt för behandlingen av frågor om en för- bättrad samordning av prövningen enligt och miljö- balken är att de båda lagstiftningarna gäller parallellt. Olika åtgärder eller verksamheter kan således omfattas av regleringen enligt båda systemen. Detta är inte unikt för förhållandet mellan och mil- jöbalken utan gäller också i många andra avseenden. Normalt har olika lagar då olika bakgrund och olika syften som ligger vid sidan av varand- ra. Några egentliga samordningsproblem ska då i huvudsak inte behöva förekomma även om företagare och andra som berörs av de olika regel- systemen kan uppfatta den sammantagna regleringen som omfattande och krånglig och de samlade kraven som besvärliga att leva upp till. Både och hanterar markanvändnings- frågor. som lagarna har flera beröringspunkter finns det viktiga skillnader. Det som kan sägas känneteckna är att den handlar om att dels vid planläggningen pröva vilken markanvänd- ning som är lämplig för olika områden, dels, när ett konkret projekt ak- tualiseras, att pröva om en tilltänkt lokalisering är lämplig. När det gäller byggandet reglerar plan- och bygglagstiftningen både förutsättningar för att få bygga och krav på det som byggs. Vid de avvägningar som behöver göras ska hänsyn tas till, förutom berörda enskilda intressen, också ett mycket brett spektrum av allmänna intressen. I är det i första hand människors hälsa, en god miljö och naturens skyddsvärde som är utgångspunkter. Balken reglerar alla verksamheter och åtgärder som kan skada de intressen balken ska skydda. Vad som delvis kännetecknar förhållandet mellan och och som gör det angeläget att närmare behandla samord- ningen mellan dessa lagar är att de frågor som prövas enligt de båda systemen i bland är mycket likartade. Det kan därför med fog påstås att det till en del sker en onödig dubbelprövning som innebär avsevärda olägenheter och kostnader både för myndigheter och för enskilda. Omfattningen av dubbelregleringen styrs av hur de olika lagarnas tillämpningsområden ser ut. En svårighet är då att varken eller innehåller tydliga regler om lagarnas tillämpningsområden. Plan- och bygglagens tillämpningsområde kan, all- mänt sett, sägas gälla frågor om markanvändning och byggande. Den närmare bestämningen av tillämpningsområdet sker genom de olika för- faranderegler som innehåller och som reglerar dels plansystemet, dels olika former av tillståndsprövning samt tillsyn och påföljder. Det är således i de fall då det enligt vad som närmare anges i lagen ska eller kan ske planläggning, tillståndsprövning eller tillsyn och ingripanden som plan- och bygglagens olika krav blir tillämpliga. tillämpningsområde är svårare att bestämma. Det beror delvis på balkens karaktär av en sammanställning av regler med många helt olika utgångspunkter, som tidigare funnits i en rad olika lagar, och på utformningen av de s.k. allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Det beror också på utformningen av tillsynsreglerna, där det i 26 kap. 9 § anges att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som i ett enskilt fall behövs för att balken samt föreskrifter, domar och andra be- slut som har meddelats med stöd av balken ska efterlevas. Detta ska en- ligt förarbetena innebära bl.a. att så snart en verksamhet eller åtgärd kan sägas strida mot en allmän hänsynsregel kan ingripande aktualiseras. Eftersom i stort sett all mänsklig verksamhet på något sätt kan påverka miljön blir balkens möjliga tillämpningsområde därmed nära nog obe- gränsat. I vissa fall innebär bestämmelserna i och miljö- balken i praktiken en dubbelreglering av verksamheter och åtgärder. har i betänkandet Prövning av vindkraft (SOU 2008:86) kommit fram till att en prövning av bygglov för ett vind- kraftverk enligt är ett överflödigt moment om en tillståndsprövning av samma vindkraftverk har gjorts enligt . Enligt utredningen innefattar tillståndsprövningen den prövning som görs enligt som tillståndsprövningen är mer omfattande. En prövning även enligt blir därför en onödig dubbelprövning av frågan. Mot bakgrund av utredningens analys har nya bestämmelser för just vindkraftverk förts in i plan- och bygg- lagen och (se prop. 2008/09:146, bet. 2008/09:MJU27, rskr. 2008/09:258). Den analys som har gjorts för vindkraftverk av Miljöprocessutred- ningen är dock inte direkt överförbar till andra verksamheter. När det gäller anläggningar för vindkraftverk är det tydligt att prövningarna en- ligt och till stor del handlar om samma frågor, dvs. lokaliseringens lämplighet, påverkan på landskapsbilden och omgivande verksamheter samt om avståndet till bebyggelse är tillräckligt för att undvika betydande olägenheter för omgivningen. För många typer av verksamheter gäller därför att de något olika ut- gångspunkterna innebär att prövningarna verkligen kompletterar varand- ra och att särskilt miljöbalksprövningens karaktär av fortlöpande tillsyn och möjlighet till omprövning av villkor har betydelse. Mot bakgrund av tillgängligt beredningsunderlag är det inte i detta ärende möjligt att närmare gå in på en samordning av den materiella prövningen enligt de båda lagarna. De tankar som redovisas om hur en bättre samordning mellan och skulle kunna nås bygger således på utgångspunkten att det i första hand är den formella hanteringen som ska samordnas. Detta kan ibland ske enbart genom att två olika prövningar tidsmässigt samordnas. Ytterligare ett steg mot ökad samordning kan vara att hela beredningen sker i samord- nade former även om det formellt blir två beslut. När det här talas om att det bör ske ett sammanhållet prövningsför- farande kan samordningen innebära att det bara ska behöva ske en an- sökan eller anmälan, att berörda sakägare hörs i ett sammanhang, att kommunens slutliga beredning sker i ett sammanhang och att beslut tas . Förenklat förfarande vid framtagande av detaljplan Såsom redovisas i slutbetänkande Får jag lov om planering och byggande (SOU 2005:77 s. 794) finns det vissa samord- nings- och förenklingsmöjligheter för sådana detaljplaner som endast in- riktas på att skapa formella förutsättningar för att tillåta en utbyggnad av en verksamhet som ska tillståndsprövas enligt 9 kap. 6 § . I de fall kommunen anser att verksamheten kan tillåtas och det inte finns några andra planfrågor som behöver regleras är det uppenbart att planprövningen och miljöbalksprövningen till en betydande del kan ses som en dubbelprövning av samma frågor. Nuvarande regler ställer i den beskrivna situationen omfattande krav på planförfarandet, trots att en parallell prövning sker enligt balken. Det krävs i princip både program, samråd och utställning. Dessutom ska underlaget innehålla bl.a. en miljö- konsekvensbeskrivning. För alla berörda är det angeläget att det sammantagna förfarandet enligt och blir så enkelt som möjligt, utan att vare sig kraven på planmässiga bedömningar eller en ordentlig miljöprövning åsidosätts. Flertalet av de remissinstanser som kommen- terat kommitténs förslag till samordning är positiva till en sådan samord- ning. Regeringen delar kommitténs bedömning och föreslår i avsnitt 11.4 att kommunen ska ges möjlighet att, om den så önskar, i vissa avseenden förenkla sitt planförfarande i de fall då detaljplanen endast avser en sådan verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § . För det första bör kommunen ges en möjlighet att hoppa över samrådet om det för exakt samma verksamhet pågår en parallell tillståndsprövning en- ligt . I de fall tillståndsprövningen redan är avslutad, bör en förutsättning för att hoppa över samrådet vara att den miljökonsekvens- beskrivning som finns i tillståndsärendet är aktuell samt att samråd har skett i det andra ärendet med alla som omfattas av krav på samråd enligt . Om förutsättningarna för det för- enklade förfarandet brister endast i det avseendet att samråd inte har skett i det andra ärendet med alla de som omfattas av samråd enligt är det tillräckligt att detaljplaneärendet kompletteras genom att samråd sker med dem som inte omfattades av samråd i det andra ären- det. Även kungörelsen inför granskningen av planförslaget bör kunna förenklas, genom att en uttrycklig möjlighet till samordning med kun- görelseförfarandet i ett pågående tillståndsärende för samma verksamhet enligt införs i . Vidare bör kommunen kunna förenkla den slutliga granskningen av ett planförslag genom att hänvisa till handlingarna i tillståndsärendet i den mån informationen finns där. Kommunens granskningsutlåtande över de synpunkter som kommit in och kommunens förslag med anled- ning av synpunkterna bör också avse de synpunkter som kommit in i det andra ärendet. För att säkerställa att det har skett en planmässig bedöm- ning, bör en grundläggande förutsättning för ett förenklat planförfarande i dessa fall vara att planförslaget är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande över denna. Sakägarnas intressen i de delar som gäller verksamhetens miljöeffekter bör kunna anses ha tagits hänsyn till genom tillståndsprövningen enligt balken. Andra eventuella konsekvenser för vissa sakägare ska framgå av de planbeskrivningar som även i dessa fall måste upprättas och vara till- gängliga för yttranden. Sakägare ska därför ha lika goda möjligheter att bevaka sina intressen som vid hittillsvarande dubbla förfaranden. Samordnat förfarande av bygglovsärenden enligt och anmälningsärenden enligt behandlar även frågor om anläggningar som kräver prövning hos kommunen enligt såväl som miljö- balken. Enligt handlar det om en lovprövning och enligt balken om en prövning av en anmälan enligt 9 kap. finns inga regler om samordning av förfarandena. Enligt 8 kap. 19 § är det som svarar för prövningen av en ansökan om bygglov. Anmälan enligt 9 kap. 6 § sker enligt förordningen (1998:889) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd till den kommunala nämnd som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Båda ärendena ska beredas enligt vad som anges i respektive lagsystem. Bygglovsärendet måste leda fram till ett beslut om bygglov för att anläggningen ska kunna utföras. Anmäl- ningsärendet kan avslutas med att nämnden beslutar om föreläggande om försiktighetsmått eller förbud eller om att tillstånd ska sökas. Anmäl- ningsärendet kan emellertid också avslutas med att nämnden underrättar den som har gjort anmälan om att ärendet inte leder till någon åtgärd från En sådan underrättelse innebär att anläggningen kan utföras på det sätt som sökanden avsett. Underrättelsen hindrar emellertid inte nämnden från att senare ingripa som tillsynsmyndighet om så be- hövs. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att de olika beslut inom kommunen som rör ett byggprojekt i möjligaste mån samordnas. Om en ansökan om lov avser en åtgärd som måste anmälas till kommunen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § rör- ande miljöfarlig verksamhet bör underrätta miljö- nämnden om ärendet. och miljönämnden bör därefter samordna handläggningen av ärendena så att berörda myndigheter, orga- nisationer och enskilda parter ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig i båda ärendena och att även beslut i båda ärendena fattas i ett samman- hang. Såväl sökanden som eventuella sakägare ska därmed i ett samman- hang kunna se avgörandena i båda ärendena och därmed kunna ta ställ- ning till om de vill gå vidare till nästa instans. Om det finns särskilda skäl för det bör nämnderna få besluta att en sådan samordning inte ska göras. Innan de fattar ett sådant beslut bör de ge den andra nämnden och de berörda parterna tillfälle att yttra sig. En inte ovanlig situation är att det finns en detaljplan som medger en sådan industriell eller på annat sätt miljöfarlig verksamhet som det aktuella utbyggnadsärendet avser. Någon ytterligare detaljplaneprövning behövs därmed inte. Utbyggnaden kommer då i första hand att i sak prövas vid miljöbalksprövningen, där bl.a. konsekvenserna för omgiv- ningen noga ska behandlas. Den bygglovsprövning som också ska göras kan, när det sålunda sker en tillståndsprövning enligt balken, i huvudsak förlita sig på denna miljöbalksprövning när det gäller omgivningskonse- kvenserna. Återstående frågor vid bygglovsprövningen bör normalt inte kräva sådan samordning med miljöprövningen att det finns anledning att överväga några särskilda samordningsmekanismer. bygglovsprövningen ska ske i förhållande till miljöbalksprövningen kan då vara en praktisk fråga som bör kunna avgöras från fall till fall. En fråga som har övervägts särskilt när man vill samordna lovför- farandet med anmälningsprövningen är hur det ska gå till i de fall då en ansökan om förhandsbesked enligt föregår den slutliga bygglovsprövningen. Eftersom ett förhandsbesked är bindande för den kommande bygglovsprövningen talar det mesta för att miljö- balksprövningen bör komma in redan i det skedet. är ju syftet med förhandsbeskedet att det ska gå att få ett tidigt besked utan att allt underlag behöver tas fram. Visserligen kan ett förhandsbesked villkoras men det är knappast lämpligt att ett positivt förhandsbesked, när det gäller en så avgörande fråga som miljöbalksbedömningen, kan villkoras med att tillståndet förutsätter att en senare miljöprövning leder till att anläggningen kan godtas. Frågan är därför hur långt den miljöbalksprövning behöver gå som ska samordnas med prövningen av frågan om förhandsbesked enligt . Som har berörts är det inte ovanligt att bedömningar i miljöskyddsfrågor sker successivt, på så sätt att man utnyttjar redan vunna erfarenheter för att fastställa mera långsiktiga föreskrifter om skyddsåtgärder m.m. Den viktiga frågan är då när och på vilket underlag man kan göra den avgörande bedömningen att en anläggning över huvud taget kan tillåtas från miljöskyddssynpunkt på Prop. 2009/10:170 avsedd plats. I anmälningsärenden, som ju generellt sett ska vara av mindre allvarlig art från miljösynpunkt, sker detta avgörande inte genom ett uttryckligt godtagande av anläggningen utan indirekt genom att den miljöansvariga nämnden inte beslutar om förbud eller om att tillstånd måste sökas. Den lämpliga ordningen tycks därför vara att prövningen av en an- mälan enligt 9 kap. ska samordnas redan med prövningen av en ansökan om förhandsbesked men att det ska kunna vara möjligt att på det stadiet begränsa miljöprövningen till frågan om det krävs förbud eller tillståndsprövning. Frågan om försiktighetsmått skulle därmed kunna skjutas , t.ex. då bygglov lämnas. I och för sig är det naturligtvis en nackdel att frågor som kan vara av stor praktisk betydelse inte närmare prövas då det avgörande tillståndet lämnas. För sökanden innebär det att sökanden på ett senare stadium kan drabbas av kostnads- krävande åtgärder som sökanden själv inte räknat med. Det har dock varit sökandens eget val att först begära förhandsbesked. Nackdelarna följer ju av möjligheten som sådan till den uppdelade prövning som förhandsbe- skedet innebär. Dessa nackdelar får vägas mot de praktiska fördelar det i många fall kan medföra att kunna projektera vidare med säkerheten att anläggningen ändå på något sätt får utföras. För sakägare innebär uppdel- ningen att de ändå inte i ett sammanhang får den prövning av samtliga omständigheter som kan underlätta för dem att bevaka sina intressen. Jämfört med nuvarande ordning innebär det ändå en förbättring att en miljöskyddsbedömning över huvud taget sker innan ett för den fortsatta prövningen enligt bindande tillstånd lämnas. Övervägandena rör i första hand samordningen mellan prövningen enligt och den prövning av miljöfarlig verksamhet som sker med stöd av bestämmelserna i 9 kap. 6 § . Också när det gäller annan prövning med stöd av 9 kap. avseende inrättande eller ändring av avloppsanordningar, värmepumpsanläggning- ar, grundvattentäkter m.m. föreslås en samordning ske i sådana fall där en sådan prövning aktualiseras i anslutning till en lovprövning enligt . Ett bygglov för ett bostadshus kan således förut- sätta att också en avloppsanordning eller annan anläggning inrättas efter särskild prövning enligt bestämmelser. Regeringen föreslår i detta ärende att det i införs bestämmelser om att ska svara för en samordning av ansökningar om bygglov eller förhandsbesked som enligt bestämmel- serna i 9 kap. 6 § även ska anmälas till kommunen. Av bestämmelserna bör även framgå hur sådana ärenden bör beredas. Liksom det samordnade förfarande som föreslås för detaljplaner som endast avser en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillstånds- prövas enligt bör för sådana detaljplaner som endast avser åtgärder som har prövats genom upprättande och fastställande av en arbetsplan enligt väglagen (1971:948) eller genom en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnvägar ett förenklat förfarande Prop. 2009/10:170 införas. konstaterar i sitt betänkande (SOU 2005:77 s. 799-812) finns det stora brister i samordningen mellan planläggningen enligt och prövningen enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg. Ofta förekommer vad som kan kallas dubbel planering och även dubblerad prövning. Kommittén ansåg emellertid att en mer långtgående samordning var alltför omfattande för att rymmas inom översynen. Kommittén belyste ändå översiktligt olika strategier för framtida förenklingar. Ett av kommitténs framförda alternativ avser möj- ligheten för kommunen och ansvarigt trafikverk att komma överens om vilken planeringsform som är mest lämplig i det enskilda fallet. Detta alternativ ansågs framförallt vara intressant när det gäller planering för väg och järnväg. Kommittén konstaterar emellertid att en reglering i en arbets- eller järnvägsplan kan vara tillräcklig i de fall omgivningspåver- kan är begränsad och genomförandefrågorna är relativt okomplicerade. framhölls att en detaljplan ur ett säkerhetsperspektiv är ett bättre regleringsinstrument än en arbetsplan och en järn- vägsplan, eftersom planområdet är något vidare. Enligt kommittén be- höver en ökad valfrihet kombineras med bestämmelser som anger att prövning enligt det ena regelverket är jämförbart med prövning enligt det andra. framhålls att det, även i de fall bägge planinstituten bedöms nödvändiga, finns en förenklingspotential i en bättre samordning av processerna med samråd, utställning m.m. Regeringen har genom beslut tillsatt en parlamenta- risk kommitté för att analysera planeringsprocessen för transportinfra- struktur och föreslå sådana förändringar i väglagen och lagen om bygg- ande av järnväg som innebär att dessa processer effektiviseras (Effektivi- sering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur, Dir. 2009:16). Utredningsarbetet ska även omfatta frågor om miljökonsekvensbeskriv- ning och tillåtlighetsprövning enligt samt frågor om sam- ordning med övrig fysisk planering enligt . Det finns således inte underlag för några mer långt- gående förslag till förändringar i syfte att förbättra samordningen mellan lagarna. Mot bakgrund av resonemang om vissa för- enklingsmöjligheter föreslås i detta ärende att det för åtgärder som har prövats enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg införs mot- svarande förenklingsmöjligheter som för verksamheter som har till- ståndsprövats. Det bör betonas att det, i likhet med vad som föreslås för verksamheter som prövas enligt , ska vara fråga om identiska åtgärder. Vidare bör framhållas att bestämmelserna inte är tvingande, utan endast innebär en möjlighet för kommunen att förenkla sitt plan- arbete i de fall exakt samma åtgärd ska planläggas. Också förutsätt- ningarna för att genomföra förenklingarna ska vara desamma, dvs. att planförslaget ska vara förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande. Ändringar till följd av tjänstedirektivet Regeringens förslag: Till följd av tjänstedirektivet ställs krav på cer- tifiering av funktionskontrollanter av någon som särskilt har ackre- diterats för uppgiften enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kont- roll eller av någon som uppfyller motsvarande krav enligt bestämmel- ser i ett annat land inom Europeiska unionen eller Europeiska eko- Om det behövs för att en tillsynsmyndighet ska kunna ta del av innehållet i ett utländskt certifikat, intyg eller annan handling, får myndigheten begära att handlingen visas i översättning till svenska. Översättningen behöver inte vara auktoriserad. förslag överensstämmer med reger- Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- Remissinstanserna: Länsrätten i och Kom- muner och Landsting har framfört att det i den föreslagna lydelsen tas bort en möjlighet för de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet att ge en person godkännande för Detta innebär att endast riksbehöriga funktionskontrollanter kommer att kunna utföra funktionskontroller av ventilationssystem. kan bli kostnadsdrivande, inte minst för kommunerna som fastighets- ägare vilket man bör ta hänsyn till när kommer att anpassa sin närmare föreskrift om vilka krav som ska ställas för den riksbehörighet som avses i 16 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk, m.m. har välkomnat förslaget att arbeta fram kriterier för riksbehörighet avseende funktionskontrollanter enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. kommun anser dock att kommunerna även fortsättningsvis bör kunna utse sådana funktionskontrollanter. ner har tillstyrkt att möjligheten för kommuner att utse s.k. lokala funk- tionskontrollanter tas bort eftersom den möjligheten inte används efter Skälen för regeringens förslag och rådets direktiv /123/EG om tjänster på den inre marknaden antogs och publicerades i Euro- peiska unionens officiella tidning . att genomföra tjänstedirektivet 2009 i EU:s medlemsstater och i EES-län- Tjänstedirektivet är ett viktigt verktyg för att stärka den inre markna- Tjänstesektorn är den största sektorn av den europeiska ekonomin. Syftet med tjänstedirektivet är att bidra till utvecklingen av den inre marknaden så att både företag och konsumenter ska kunna dra full nytta av de möjligheter som finns i denna sektor. av direktivet i hela EU betyder att en mängd rättsliga och administrativa hinder kan undanröjas. Tjänstedirektivets breda tillämpningsområde får konsekvenser för en rad olika och skiftande samhällsområden. Genom- förandet av direktivet påverkar lokal, regional och central nivå. Tjänstedirektivets regler, som syftar till att skapa en gemensam mark- nad för tjänster, kan delas in i fem avdelningar.