prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — Det är regeringens skyldighet att ta ansvar för hur den beslutade budgeten verkställs och för att de beslutade budgetpolitiska målen uppnås. Regeringen måste självfallet även beakta förekomsten av oanvända medel på olika anslag vid beräkningen av anslagsbehovet för det kommande budgetåret. Till följd av de åtgärder som regeringen under en följd av år har vidtagit för att få kontroll över förbrukningen av anslagsbehållningarna har storleken på denna beräkningspost i statens budget kraftigt kunnat minskas och uppgår numera i regel till plus eller minus någon miljard kronor. Prognosavvikelserna för denna post är emellertid fortfarande stora. Det är uppenbart att uppbyggnaden av sparande under olika anslag även i fortsättningen måste hållas under noggrann kontroll. Mindre avvikelser är i regel ofrånkomliga, men en stor behållning likaväl som ett överskridande är i många fall ett uttryck för en bristfällig budgetering av anslaget eller att förseningar uppstått under genomförandet av avsedd verksamhet. är det självfallet i vissa situationer svårt, för att inte säga omöjligt, att göra en korrekt budgetering om tillräckligt underlag eller historiska siffror saknas. Det gäller t.ex. anslagsfinansierat bidrag som på grund av statsstöds- prövningar eller andra rättsliga tillståndsprocesser är särskilt svåra att prognostisera. Det finns anledning att utgå från att en begränsning av det tillåtna anslagssparandet medverkar till att förbättra den precision med vilken anslagsbehovet beräknas och verksamheten planeras. Ett annat skäl till att stora behållningar bör minskas är att de kan försvåra regeringens möjligheter att hålla statens utgifter under utgiftstaket. Vidare påverkar det möjligheterna att bedöma reformutrymmet. En begränsning av anslagssparandet kan också göra det enklare för att bedöma anslagsbehovet när den ska besluta om statens budget. Utredningen har mot denna bakgrund föreslagit att det i den nya budgetlagen ska föreskrivas att outnyttjade medel (anslagssparande) på ett anslag får användas med ett belopp som motsvarar högst av det anvisade anslaget. Regeringen delar till viss del utredarens bedömning och menar att det kan finnas skäl för en sådan lagreglering. Utgångspunkten är givetvis att anslagets storlek utifrån känd information alltid beräknas så att det täcker de kostnader eller utbetalningar som bedöms bli redovisade mot anslaget under budgetåret. Regeringen kan dock inte utesluta att det, om anslag budgeteras med utgångspunkten att det inte ska uppstå ett för stort anslagssparande, kan förekomma fall där medelstillgången inklusive anslagssparandet under verksamhetsåret visar sig bli otillräcklig. Den normala åtgärden i en sådan situation är att regeringen på tilläggsbudget eller hösten begär ett ökat anslag. Om ett stort anslagssparande dras in kan det, som ESV befarar, inträffa att i vissa fall behöver anvisa samma medel två gånger. Detta kan hända i fråga om Prop. 2010/11:40 t.ex. flerårsprogram med en bestämd finansiell ram där för stor medelsförbrukning har budgeterats . göras påverkar det som utgångspunkt inte utgifterna olika år under taket för statens utgifter och ett sådant förfarande kan innebära vissa fördelar framför att anslagssparanden byggs upp. Regeringen kan dock konstatera att det finns ett väsentligt antal sakanslag, där anslagssparandet överstiger av anslags- beloppet. Det är särskilt vanligt med stora anslagsbehållningar på anslag avsedda för EU-relaterade verksamheter och på anslag avsedda för insatser för klimat- och energiåtgärder. Det är även vanligt med stora anslagsbehållningar på anslag för särskilda insatser där medel avsätts för en tidsbestämd period, exempelvis riktade statsbidrag för olika ändamål. Ett stort anslagssparande på sådana anslag uppstår oftast till följd av att det behövs tid för utformning av regelverk, ansökningsförfaranden m.m., att verksamheten fördröjs på grund av olika tillstånds- eller rättsprocesser eller att satsningen kan vara svårbedömd och det kan ta ett tag innan budgeterad volym av verksamheten uppnås. När större avvikelser uppstår bör budgeteringen så långt som möjligt anpassas till en förändrad tidsprofil och underställas som därigenom får avgöra om verksamheten fortsatt kräver de medel som ursprungligen avsattes. Utgångspunkten är också att fleråriga åtaganden ska ingås med stöd av beställningsbemyndiganden och inte med anslagssparanden. Regeringens samlade bedömning är dock att det av verksamhets- relaterade skäl även framöver behöver finnas flexibilitet för flera anslag. Regeringen anser därmed att en begränsning av anslagssparande i budgetlagen inte kan införas utan att det får konsekvenser för genomförandet av statens budget. Dessa konsekvenser kan inte till fullo överblickas. Regeringens uppfattning är därmed att det saknas tillräckliga förutsättningar för att i budgetlagen föreskriva en begränsning av nivån på anslagssparandet. Regeringen föreslår i avsnitt 7.1 att det obetecknade anslaget och reservationsanslaget avskaffas. När antalet anslagstyper minskas anser regeringen att bör ha en möjlighet att besluta om andra villkor för anslagssparandet för ett visst anslag. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 3 kap. 10 § första stycket i förslaget till budgetlag. 7.3Begränsning i tiden av anslagssparande Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att outnyttjade medel får användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på budgeten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. Bakgrund: I budgetlagen finns ingen begränsning av hur länge ett anslagssparande får användas. Avsaknaden av en begränsning gör att regeringen behöver fatta beslut för att sparandet på ett anslag som inte längre anvisas ska dras in. regeringen att ca av anslagssparande på s.k. äldre Prop. 2010/11:40 anslag skulle dras in. För det tidigare använda reservationsanslaget finns en begränsning som innebär att outnyttjade medel får användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudgeten. I anslagsförordningen (1996:1189) finns en motsvarande begränsning för myndigheterna i fråga om ramanslag, som innebär att outnyttjade medel får användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på budgeten. Skälen för regeringens förslag: Om det är ett anslag var uppfört på statens budget kan det i många fall antas att den verksamhet som anslaget en gång anvisades för anses som mindre angelägen. Tidens gång kan ha skapat oklarhet om hur ändamålet med anslaget ska tolkas, något som kan medföra risk att medel används för ändamål som kanske inte överensstämmer med de intentioner som hade när anslaget anvisades. Uppföljningen av anslags- förbrukningen och anslagsbehållningen är förmodligen inte heller lika noggrann i fråga om s.k. äldre anslag som för levande anslag. I syfte att öka budgetens aktualitet och minska antalet äldre anslag anser regeringen att en begränsning bör införas för hur länge ett anslagssparande får användas när ett ramanslag för ändamålet inte längre förs upp på statens budget. Den tidsgräns som regeringen föreskriver i anslagsförordningen, och som även gäller enligt lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser för myndigheter, dvs. efter det att anslaget senast var uppfört på budgeten, anser regeringen vara ändamålsenlig. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att outnyttjade medel på ett ramanslag ska få användas längst efter det att anslaget senast var uppfört på statens budget. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 3 kap. 10 § andra stycket förslaget till budgetlag. Om det efter tvåårsperiodens utgång visar sig att det fortfarande finns behov av medel för det tidigare ändamålet kan anslaget på nytt föras upp på budgeten med ett lämpligt belopp. En annan möjlighet kan vara att ändamålet för ett befintligt anslag med ett näraliggande ändamål vidgas till att även innefatta det äldre ändamålet. En tredje möjlighet är att ett anslag med ett formellt belopp, t.ex. , anvisas för det äldre ändamålet innan tvåårsperioden gått till ända. Anslagssparandet förs därmed till det nya anslaget och kan användas . Den faktiska anslagsförbrukningen under utgiftstaket påverkas inte av vilken metod som används. Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse som gör det möjligt för att för ett visst anslag besluta om en lägre anslagskredit än av anvisat anslag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. i län anser att anslagskrediten för myndigheterna bör vara medan Prop. 2010/11:40 anser att anslagskrediten bör höjas till . Skälen för regeringens förslag: När det gäller möjligheten att tillfälligt överskrida ett anslag genom att ta i anspråk en anslagskredit är denna i budgetlagen begränsad till högst av anvisat anslag. Det finns anslag som kännetecknas av att det kan vara svårt att bedöma när utgifterna för vissa projekt uppkommer. En hög grad av flexibilitet kan därför behövas. Det gäller exempelvis anslag för väghållning, banhållning och trafikavtal samt regionala tillväxtåtgärder. Vid utgången av 2009 hade krediten utnyttjats på drygt femtio anslag. Emellertid hade endast två anslag en utnyttjad anslagskredit som uppgick till av anvisat anslag varav det ena var provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Två anslag hade en utnyttjad anslagskredit på av anvisat anslag och ytterligare sju anslag hade en utnyttjad anslagskredit på av anvisat anslag. I övrigt var de utnyttjade anslagskrediterna i relativa tal genomgående mycket små. Regeringen delar därför inte uppfattning att det finns ett behov av att införa en högre anslagskredit än den som gäller. Regeringen föreslår i avsnitt 7.1 att det obetecknade anslaget och reservationsanslaget avskaffas. Dessa anslagstyper kännetecknas av att de inte alls får överskridas. Enligt regeringens mening är det därför lämpligt att i budgetlagen ges möjlighet att begränsa villkoren för anslagskredit för ett visst anslag. Däremot saknas enligt regeringens uppfattning skäl för att ska besluta om generösare villkor för anslagskrediten. Skulle ett sådant behov föreligga kan detta i stället tillgodoses genom att ett högre anslag anvisas eller genom att ytterligare medel anvisas . I budgetlagen bör därför föreskrivas att ett anslag får tillfälligt överskridas genom att en kredit motsvarande högst tas i anspråk om inte för ett visst anslag har beslutat om en lägre anslagskredit. En bestämmelse med detta innehåll har tagits in i 3 kap. 8 § första stycket i förslaget till budgetlag. Regeringens förslag: Den nya budgetlagen ska innehålla en bestämmelse om att regeringen får överskrida anslag för räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen som innebär att regeringen begär bemyndigande att under vissa villkor få överskrida ett anslag bör behållas. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår även att det särskilda bemyndigande som lämnar regeringen att under vissa villkor överskrida ett ramanslag i oförändrad form förs in i budgetlagen. Remissinstanserna: Inspektionen för socialförsäkringen avstyrker förslaget om att i budgetlagen ta in det årliga bemyndigandet om överskridande av anslag. Förslaget riskerar, menar inspektionen, att minska respekten för budgetbeslutet i hos de myndigheter som hanterar regelstyrda anslag. Bakgrund: Genom att utnyttja en anslagskredit på högst av anvisat ramanslag enligt 6 § första stycket budgetlagen kan vid behov ett anslag tillfälligt överskridas. I sådana fall reduceras tillgängliga medel med ett belopp motsvarande ianspråktagen kredit. Denna bestämmelse i budgetlagen är generell och ger en flexibilitet som är tillräcklig i de allra flesta fall. I 6 § andra stycket budgetlagen ges emellertid även regeringen möjlighet att besluta att ett ramanslag får överskridas om det är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. För att ett sådant överskridande av ett anvisat anslag ska få ske krävs dock ett särskilt bemyndigande av . inhämtar regeringen detta bemyndigande i budgetpropositionen. I vilken utsträckning som detta bemyndigande utnyttjas av regeringen anges i årsredovisningen för staten. Av årsredovisningarna 2009 framgår att bemyndigandet i allmänhet har använts i endast ett till fyra fall . Beloppen är i allmänhet små. De ändamål som varit aktuella är bl.a. kostnader för vissa skaderegleringar, bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar, ersättningar för viltskador, bidrag till vissa studiesociala ändamål, mottagande av asylsökande och offentligt biträde i utlänningsärenden. Möjligheten att överskrida ett anslag har dock övergångsvis utnyttjats för ytterligare några anslag, men i dessa fall har på regeringens förslag på tilläggsbudget tillfört de berörda anslagen medel som täcker överskridandena. Det bemyndigande som regeringen inhämtar från innebär att ett ramanslag, med undantag för anslag anvisade för förvaltningsändamål, får överskridas om ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom utgiftstaket. Skälet till att undantag görs för anslag för förvaltningsändamål är att det nästan aldrig är aktuellt att överskrida ett sådant anslag med mer än vad som ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. Vid behov begär regeringen i stället ytterligare medel på tilläggsbudget. Bemyndigandet är främst avsett att användas för anslag som anvisas för rättighetsstyrd verksamhet, icke påverkbara EU-relaterade utgifter, infriandet av garantier, rättegångskostnader och skadestånd samt oförutsedda utgifter som är så stora att förändringarna inte ryms inom den högsta tillåtna anslagskrediten. I första hand försöker vidare regeringen återkomma till med förslag om ytterligare anslagsmedel på tilläggsbudget. Förändringar kan dock inträffa snabbt och betalningar kan behöva göras utan dröjsmål. Ett behov av ytterligare medel kan också uppträda så sent att det inte är praktiskt möjligt att lämna förslag på tilläggsbudget. inhämtar regeringen även ett särskilt bemyndigande att överskrida anslag för räntor på statsskulden samt provisionskostnader för upplåning och skuldförvaltning om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Bakgrunden är följande. hade anslaget för statsskuldsräntor anvisats på ett Prop. 2010/11:40 förslagsanslag som således regeringen fick överskrida i den utsträckning som det var nödvändigt. används i stället ett ramanslag för vilket begränsningar gäller i rätten att överskrida anslaget. Anslaget omfattas inte av utgiftstaket och inte heller av det generella bemyndigandet att överskrida ramanslag som regeringen begär. I stället knyts ett särskilt bemyndigande till anslaget för statsskuldsräntor. Rätten att överskrida anslaget är beloppsmässigt obegränsad för att säkerställa att regeringen alltid ska kunna fullgöra sina åtaganden gentemot långivarna (prop. 1996/97:1, utg.omr. 26, bet. 1996/97:FiU4 s. 4). Regeringen använder regelmässigt bemyndigandet genom att i regleringsbrev ge rätt att överskrida anslaget för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bemyndigande att tillfälligt överskrida anslag Möjligheten för regeringen att vid behov överskrida ett anvisat ramanslag används endast vid några få tillfällen under budgetåret. Likväl visar erfarenheterna att behovet av en möjlighet av detta slag finns. Ingenting tyder på att bemyndigandet har använts i större utsträckning än det varit avsett för. har detta bemyndigande begärts och lämnats med en oförändrad formulering. Utredningen har mot denna bakgrund föreslagit att det årliga bemyndigandet tas in i budgetlagen. Om en befogenhet motsvarande det särskilda bemyndigandet tas in i budgetlagen som ett villkor knutet till ramanslaget skulle det dock kunna göras gällande att en sådan åtgärd skulle innebära att det tidigare förslagsanslaget återinfördes. Bemyndigandet skulle innebära att regeringen fick befogenhet att överskrida ett ramanslag som inte avser förvaltningsändamål om ett riksdagsbeslut på tilläggsbudget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom utgiftstaket. Ett sådant bemyndigande i lagen skulle medföra att den årliga prövningen av bemyndigandet upphör. Enligt regeringens mening skulle det leda till en försvagad budgetprocess och därmed minskad transparens i budgetprocessen. Eftersom det inte finns några väsentliga praktiska nackdelar med den nuvarande ordningen anser regeringen att det är lämpligt att den årliga prövningen av bemyndigandet behålls. Bemyndigande avseende statsskuldsräntor och provisionskostnader Som tidigare nämnts får regeringen ett bemyndigande av att överskrida anslag för räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Ett bemyndigande av detta slag är nödvändigt och kan knappast användas på ett icke önskvärt sätt. Regeringen anser att det är lämpligt att bemyndigandet att överskrida anslag för räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning förs in i budgetlagen och är beroende av ett årligt beslut av . Genom att bemyndigandet finns i budgetlagen blir det enkelt för statens långivare att, utan att fördjupa sig i Prop. 2010/11:40 budgettekniska detaljer, förvissa sig om att utgifterna för statsskulden alltid kan betalas oavsett vilken den statsfinansiella situationen är. Regeringen föreslår därför att bemyndigandet förs in i lagen. En bestämmelse med detta innehåll har tagits in i 3 kap. 9 § förslaget till budgetlag. Trots att det således funnits ett bemyndigande att vid behov överskrida anslaget har finansutskottet (bet. 2002/03:FiU11) förutsatt att regeringen överväger om det finns anledning att på tilläggsbudget föreslå ändringar av anslaget när utgifterna förväntas avvika väsentligt från anvisade medel. Detta har regeringen också gjort en gång när utgifterna kraftigt () överskattats och en gång när medelsbehovet kraftigt () underskattats. Den praxis som har utvecklats för när regeringen på tilläggsbudget tar upp större avvikelser från anvisat anslag för statsskuldsräntor bör också tillämpas i fortsättningen. Redovisning mot anslag och inkomsttitlar Regeringens förslag: I den nya budgetlagen ska följande föreskrivas i fråga om redovisning mot anslag och inkomsttitlar: Inkomster av skatter och avgifter ska redovisas det budgetår som intäkterna hänför sig till. Förvaltningsutgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () avstyrker förslaget att begreppet avräkna i lagtexten ersätts med redovisa. vidare att det är viktigt att slå fast att den finansiella redovisningen utifrån god redovisningssed ska utgöra grunden också för redovisning mot anslag och inkomsttitlar. Myndigheten pekar på vikten av att ändrade redovisningsprinciper inte får innebära att det ställs ökade krav på myndigheterna när det gäller periodiseringar, utöver vad som följer av redovisningsreglerna för den finansiella redovisningen. i huvudsak positivt på förslaget om redovisning av avgiftsinkomster. ESV ifrågasätter dock att fler steg därutöver tas mot intäkts- /kostnadsmässig redovisning mot anslag och inkomsttitlar innan frågan om hur statens lånebehov både löpande och årsvis ska följas upp har Rådet för Europeiska socialfonden i delar i princip utredarens förslag, men ser ett behov av att uttrycket övriga utgifter anser att de bidrag som verket hanterar bör avräknas mot anslag vid beslutstillfället. Bakgrund: Utgifter på statens budget kan redovisas mot anslag vid Motsvarande gäller för redovisning av statens inkomster En utgift kan redovisas när betalning sker. En sådan kassamässig grund tillämpades för praktiskt taget alla anslag på Utgifter kan också redovisas mot anslag när en vara eller en tjänst har mottagits och anspråk på ersättning rests, t.ex. genom att en faktura mottagits. En sådan utgiftsmässig grund tillämpades för statens förvaltningsutgifter. Det är också möjligt att använda en kostnadsmässig grund för redovisning mot anslag. Den innebär att redovisning mot anslaget avser det år till vilket kostnaden hänför sig, oavsett när betalningen sker eller när en faktura anländer. Denna metod används för statens förvaltningsutgifter . och högskolor tillämpas en särskild ordning för redovisning mot anslag. Anslagen för grundutbildning avräknas inte med utgifter eller kostnader utan med den ersättning som utgår för helårsstuderande och helårsprestationer på olika utbildningsområden. Anslagen för forskning avräknas när anslagsmedlen överförs till myndigheternas räntekonton. I budgetlagen föreskrivs att anslag för transfereringar ska avräknas det budgetår då betalning sker, dvs. att kassamässig redovisning ska tillämpas. För övriga anslag föreskrivs att avräkning ska göras det budgetår till vilket utgiften hänför sig, dvs. att utgiftsmässig redovisning ska användas. I princip kan statens inkomster redovisas mot inkomsttitlar på motsvarande grunder som utgifter. , då skattekonton infördes för de skattskyldiga, redovisades statens inkomster kassamässigt, dvs. det år då betalning skedde. Från och med nämnda tidpunkt redovisades skatteinkomsterna när skatterna debiterades ett skattekonto. Därmed togs ett steg i riktning mot en intäktsmässig grund för redovisning av skatteinkomsterna. redovisas skatteinkomsterna mot inkomsttitlar det år till vilket intäkten hänför sig. En justering görs dock så att summan av inbetalda skatteinkomster redovisas på statens budget för att statens kassamässiga lånebehov (netto) ska kunna beräknas. När det gäller inkomster föreskrivs i budgetlagen att avräkning mot inkomsttitlar för skatt ska göras det budgetår då betalning erhålls, dvs. att kassamässig redovisning ska tillämpas. Övriga inkomsttitlar ska avräknas det budgetår till vilket inkomsten hänför sig, dvs. inkomstmässig redovisning ska användas. Enligt budgetlagen har möjlighet att för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkning ska göras på någon annan grund. När de grunder för redovisning mot anslag och inkomsttitlar som föreskrivs i budgetlagen jämförs med de förfaranden som, efter beslut, numera tillämpas kan betydande skillnader observeras. En viktig skillnad är att redovisningen mot inkomsttitlar för skatt numera sker på intäktsmässig i stället för på kassamässig grund. En annan viktig skillnad är att myndigheternas förvaltningsutgifter redovisas mot anslag på kostnadsmässig i stället för på utgiftsmässig grund. Redovisning mot budgetens anslag och inkomsttitlar kan som nämnts i det föregående göras på olika grunder. Redovisning på kassamässig grund är den ursprungliga formen. Denna form har den fördelen att redovisningen direkt leder fram till ett budgetsaldo som ger ett uttryck för statens lånebehov (netto), vilket är av betydelse för analysen av budgetens inverkan på de finansiella marknaderna. En redovisning på kostnads- och intäktsmässig grund (periodiserad redovisning) utvisar i stället resursförbrukningen och resurstillskottet det aktuella året och ger därmed ett mer rättvisande uttryck för de resurser som tas i anspråk och det ekonomiska resultat som uppnås . Däremot saknas numera ett självständigt värde i en utgiftsmässig redovisning av det slag som tillämpades för en stor del av budgetens utgifter till senare år. Denna metod hade den fördelen i förhållande till en kassamässig redovisning att t.ex. obetalda fakturor inte tilläts göra redovisningen missvisande. På det sättet innebär metoden i vissa avseenden en mer rättvisande redovisning.