prop · GY0330 · 2010-10-20 00:00:00 — I likhet med tidigare redo- visade motsvarande lagstiftningar inom väg- och luftfartsområdena saknas möjlighet att meddela föreskrifter om avgifter för denna tillsyn. Ett liknande bemyndigande som på nämnda områden bör därför införas. Överföring av uppgifter inom väg-, flyg-, och Prop. Lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete, lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik inne- håller bestämmelser om arbetstider, vila m.m. för vissa arbetstagare inom respektive trafikslagsområde. I det följande används begreppen väg-, flyg- respektive järnvägsarbetstidslagen. Lagarna är delvis dispositiva på så sätt att avvikelser från vissa bestämmelser får göras genom kollektivavtal som slutits mellan arbets- marknadens parter. De tre författningarna är någorlunda samtida, har alla EG-rättslig bakgrund och liknande innehåll. Sakfrågan i detta avsnitt, dvs. överföring av uppgifter enligt författningarna, är dessutom densamma avseende samtliga författningar. Tonvikten i avsnittet kommer dock att läggas vid vägarbetsområdet, dels mot bakgrund av de faktiska förhållandena på området, dels med tanke på den anknytning som finns inom det området till kontrollerna av kör- och vilotider inom yrkestrafikområdet. Arbetstidsregleringen inom vägtransportområdet uppvisar en förhållandevis komplex struktur. Arbetstiden regleras inte bara i vägarbetstidslagen utan också i arbetstidslagen (1982:673) och EG- förordningen nr 561/2006, med kompletterande nationell förordning (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m., och i förordningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter. Arbetstidslagen är generell men gäller inte för arbete som utförs av s.k. mobila arbetstagare som omfattas av vägarbetstidslagen. Inom ramen för den senare lagen finns särskilda bestämmelser om kör- och vilotider för förare i EG-förordningen. Vägarbetstidslagen gäller för alla anställda som deltar i vägtransporter som omfattas av kör- och vilotidsreglerna. Det åligger arbetsgivarna att registrera all arbetstid som omfattas av lagen, t.ex. hur mycket en anställd får arbeta och när rast ska tas, och att bevara registret . Egenföretagare omfattas inte av lagen. Härutöver finns ytterligare nationella förordningar som tillämpas av bestämda kategorier transporter. Dessa berörs inte närmare i detta sammanhang. Bestämmelserna om arbetstider och kör- och vilotider är komplicerade på så sätt att de innebär att olika verksamheter, fordon och utövare av transporter påverkas av reglerna i olika grad. Dessutom är olika myndig- heter inblandande i tillsynen av efterlevnaden av regelverken. När det gäller kör- och vilotiderna genomförs kontrollerna av Den komplicerade strukturen är av betydelse för de skäl som Prop. 2010/11:30 ligger till grund för regeringens förslag i detta avsnitt. Enligt vägarbetstidslagen är det som ansvarar för normgivning, utövar tillsyn och prövar viss dispensansökan. Verket får besluta om föreläggande, förbud och anmälan om åtalsprövning samt, enligt förordningen (2005:399) om arbetstid vid visst vägtransportarbete, meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av lagen. Enligt flygarbetstidslagen får verket som tillsynsmyndighet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen ska följas. Detsamma gäller enligt järnvägsarbetstidslagen med den skillnaden att där pekas inte verket ut som tillsynsmyndighet i lagen, utan i stället i förordningen (2008:770) om tillsynsmyndighet för kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik. Enligt sistnämnda författning får verket även meddela ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av lagen. tillsyn enligt vägarbetstidslagen genomförs i första hand i samband med annan tillsyn mot arbetsgivaren. Det huvudsakliga skälet till detta är att fordonsföraren inte har skyldighet att medföra dokumentation som kan styrka att vägarbetstidslagen följs. Tillsynen sker alltså på arbetsgivarens arbetsställe. utförde verket 221 tillsynsinspektioner med stöd av lagen. Till stöd och ledning för tillsyn finns särskilda interna föreskrifter och råd, Tillsyn av lag om arbetstid vid visst vägtransportarbete 6/2005. För att tillsynen ska fungera rent praktiskt ska verket samråda med de myndigheter som hanterar trafiksäkerhets- lagstiftningen. 6.2Frågan om överföring till Transportstyrelsen 6.2.1 Arbetstidsbestämmelsernas syften och hemvist Vägarbetstidslagen har både arbetsrättsliga och transporträttsliga syften. Det bakomliggande EU-direktivets, och rådets direktiv /15/EG om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter2, rättsliga grund är dels EUF- fördragets artikel 91 som avser genomförandet av den gemensamma transportpolitiken, dels artikel 153.2 avseende unionens socialpolitik. Den EU-rättsliga bakgrunden är således en blandning av transport- politiska och arbetsrättsliga utgångspunkter. 2 och rådets direktiv /15/EG om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter (EGT L 80, 23.3.2002, s. 35, Celex 32002L0015). Flygarbetstidslagen genomför delar av det s.k. flygarbetstidsdirektivet3. 2010/11:30 Den rättsliga grunden för direktivet är artikel 155.2, dvs. Lagen innehåller bestämmelser om flygpersonalens årsarbetstid och lediga dagar och genomför direktivets minimiregler på området. Järnvägsarbetstidslagen genomför rådets direktiv /47/EG av om avtalet mellan Europeiska järnvägsgemenskapen (CER) och Europeiska transportarbetarfederationen (ETF) om vissa aspekter i villkoren för anlitande av mobila arbetstagare i gränsöverskridande driftskompatibel trafik inom järnvägssektorn vilket också är ett s.k. minimidirektiv. Dess rättsliga grund är också artikel 155.2. Den utredning som hade i uppdrag att överväga hur vägarbetstids- direktivet skulle genomföras i svensk rätt, Utredningen om väg- transporter och arbetstid (dir. 2003:44), härefter kallad Vägarbetstids- utredningen, behandlade frågan om var bestämmelserna om vägarbetstid mest naturligt hör hemma i det svenska rättssystemet. Förslagen redo- visades i betänkandet Arbetstid vid vägtransporter förslag till ny lag (SOU 2004:26), Enligt utredningen bör svaret på frågan bero på reglernas innehåll, var de i systematiskt hänseende lämpligast placeras och hur den mest ändamålsenliga regleringen kan uppnås, sett till reglernas innehåll och syfte. beaktade å ena sidan det trafiksäkerhets- mässiga perspektivet och uttalade att möjligheterna till en rationell myndighetstillsyn skulle kunna tala för att de nya bestämmelserna dvs. införlivandet av EG-direktivet samordnades med befintliga bestämmelser inom trafiksäkerhetsområdet. Å andra sidan diskuterades också det faktum att direktivet gav en central roll till arbetsmarknadens parter och medger att bestämmelserna görs dispositiva till förmån för kollektivavtal. Detta skulle tala för att bestämmelserna hör hemma på det arbetsrättsliga området. , och Statens väg- och transport- forskningsinstitut var positiva till utredningens slutsats att hänföra bestämmelserna till det arbetsrättsliga området och att blev tillsynsmyndighet. Regeringen och delade utredningens uppfattning, prop. 2004/05:132, bet. 2004/05:TU15, rskr. 2004/05:265. I såväl delbetänkanden som utredningens huvudbetänkande diskuteras frågan om att flytta uppgifter inom väg-, flyg- och, i viss mån, järnvägsarbetstids- 3 Rådets direktiv /79/EG av om genomförande av det europeiska avtal om arbetstidens förläggning för flygpersonal inom civilflyget som har ingåtts mellan Association of (), Europeiska transportarbetarfederationen (ETF), European cockpit Association (ECA), () och (). tar avstamp i Vägarbets- Prop. 2010/11:30 tidsutredningens ställningstagande, men behandlar frågan i samband med den nu aktuella och mer omfattande frågan om kör- och vilotids- bestämmelsernas hemvist. frågar sig, för det första, om någon ny information tillkommit som skulle motivera ett annorlunda ställnings- tagande och att frågorna därmed borde lämna ansvarsområde. För det andra diskuterar utredningen om lagen är ända- målsenligt utformad för ett transportpolitiskt syfte. Utredningen pekar på ett antal faktorer som talar för en förändrad hemvist för vägarbetstidsuppgifterna. Således framhåller den de stora likheter och beröringspunkter som uppgifter enligt vägarbetslagen har med kontrollerna av kör- och vilotiderna hos företag, vilka föreslås överföras till Transportstyrelsen. Vidare anges möjligheter till effektivitetsvinster och för de berörda företagen förenklingar i förfarandet. Slutligen påtalar utredningen kommande övergripande samordningsansvar för yrkestrafikfrågorna i stort. För det fall vägarbetstidsuppgifterna förs över till Transportstyrelsen anser utredningen att detsamma borde gälla inom flyg- och järnvägs- arbetstidsområdena. aktualiserade frågan om verket även fortsättningsvis ska vara tillsynsmyndighet för vägarbetstids- frågorna. har verket föreslagit att uppgifterna skulle kunna flyttas till . De skäl som verket anger för en överföring handlar huvudsakligen om minskade resurser och kompetensförlust. Regeringens förslag: uppgifter enligt lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete och lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget förs över till Transportstyrelsen . Författningsmässigt innebär överföringen endast att ordet byts ut mot Transportstyrelsen i de nämnda författningarna. Regeringens bedömning: När det gäller järnvägsarbetstids- regleringen bör förslaget föranleda ändringar endast på lägre författningsnivå än lag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ser det inte som självklart att kontroll ska överföras till Transportstyrelsen och anför att det vore olyckligt om trafiksäkerhetsperspektivet samman- blandas med det arbetsmiljörättsliga även om båda regelverken är skyddslagstiftningar. i län tillstyrker förslaget med motiveringen att samordnade kontroller kan innebära mer tyngd åt tillsynsmyndighetens tillsynsarbete liksom ökad styrka gentemot andra tillstyrker förslaget att föra över såväl väg- som flygarbetstidsuppgifterna. anser det tveksamt att föra över uppgifterna eftersom den tillsynen skiljer sig markant från övrig tillsyn. Dock tycker verket att det finns fördelar med en bättre samordning mellan kör- och vilotidskontroller i företagens lokaler och tillsyn enligt vägarbetstidslagen. har endast den kommentaren att lagens dispositiva karaktär ska bibehållas efter en överföring. har i sammanhanget hemställt att arbetsmiljöarbetet ombord på fartyg läggs på . poängterar vikten av att Transportstyrelsen får tillräckliga resurser för att kunna utöva en acceptabel tillsynsverksamhet inom bl.a. vägarbetstidsområdet. Skälen för regeringens förslag: har anfört att det är olyckligt om trafiksäkerhetsperspektivet sammanblandas med det arbetsmiljörättsliga. Regeringen erinrar härvidlag om att redan den EG- rättsliga bakgrunden till lagstiftningen är en blandning av de båda intressena och anser därför inte att förslaget innebär en förflyttning från det ena till det andra på ett oriktigt sätt. Ett av huvudsyftena bakom Transportstyrelsens inrättande var ambitionen att med en myndighet med ett samlat tillsynsansvar på transportområdet skapa bättre förutsättningar för rättssäkerhet, effektivitet och medborgarorientering i tillsynsarbetet. Genom att samla tillsyn och normgivning för samtliga trafikslag möjliggörs jämförelser av erfarenheter och därmed kan nytta dras av resultaten, se prop. 2008/09:31 s. 48. De förhållanden som råder inom arbetstidsområdena i transport- sektorn kan inte sägas ligga i linje med tankarna bakom Transport- styrelsens inrättande. Det finns visserligen inte skäl att ifrågasätta de ställningstaganden som gjordes vid tiden för arbetstidslagstiftningarnas tillkomst, men det kan numera finnas anledning att göra en annan bedömning. Transportstyrelsen har ett i vart fall i det närmaste samlat tillsyns- ansvar inom yrkestrafikområdet. Enligt vad som uttalats i prop. 2009/10:1, utgiftsområde 22, s. 79, är det dessutom regeringens avsikt att även föra över polisens kontroll av kör- och vilotidsbestämmelsernas efterlevnad hos företag till Transportstyrelsen . De tidigare nämnda rättssäkerhets- och effektivitetsvinsterna med en överföring även av vägarbetstidsuppgifterna torde vara uppenbara. har påtalat skillnaderna mellan denna tillsyn och övrig. Regeringen anser dock att fördelen med en samordning av tillsynen inom ett och samma område, dvs. yrkestrafikområdet, motverkar splittrad tillämpning och tidskrävande förfaranden på ett sätt som överstiger de eventuella nackdelar som en skillnad mellan tillsynerna kan medföra. För de berörda företagens del måste det vidare framstå som tydligare och enklare om endast en myndighet är inblandad. En ytterligare fördel för företagens del är att en sådan ordning förmodligen medför en förenkling av regelverken och deras tillämpning, vilket bör få bäring på företagens administrativa kostnader för att leva upp till reglernas krav. Regeringen, som är angelägen om att underlätta för företagen, ser stora fördelar med en sådan ordning. har visserligen alltjämt tillsynsansvaret enligt den Prop. 2010/11:30 vanliga arbetstidslagen även för transportföretag vilket innebär att verket måste ha kontakter med dessa. Oaktat att verket sökt fullgöra de båda tillsynsansvaren i samband med varandra, är de inte oskiljaktiga. Verket har därvid självt anfört att de båda tillsynsområdena har olika karaktär och att samordningsmöjligheterna mellan verksamheterna därför är små. Det är även värt att notera som påtalat och dessutom ifrågasatt att de arbetstidsrelaterade frågorna inom sjöfartsområdet redan ligger inom Transportstyrelsens ansvarsområde. Enligt 5 kap. 1 § fartygssäkerhetslagen (2003:364) utövar Transport- styrelsen tillsyn över bl.a. arbetsmiljön ombord innefattande efter- levnaden av lagen (1998:958) om vilotid för sjömän samt föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Tillsynen utövas i samverkan med . Mot bakgrund av de skäl som framhålls för en över- föring till Transportstyrelsen inom de andra arbetstidsområdena ser regeringen inget skäl att ändra på denna ordning. Sammanfattningsvis finner regeringen att övervägande skäl talar för en överflyttning av vägarbetstidsansvaret från till Transportstyrelsen. Det saknas anledning att göra en annan bedömning när det gäller ansvaret inom flyg- och järnvägsarbetstidsområdena. Även dessa uppgifter bör således föras över. 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Samtliga författningsförslag som lämnas i denna lagrådsremiss föreslås träda i kraft . Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska i regel den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Transportstyrelsen kommer att överta vissa uppgifter från . Sistnämnda myndighet påverkas dock inte i ytterligare mån av förslagen utan kvarstår med sina övriga verksamheter. En övergångsbestämmelse behöver därför införas i berörda författningar med den innebörden att, vid tillämpning av 7 a § förvaltningsprocesslagen, Transportstyrelsen, i stället för den myndighet som först beslutade i saken, ska vara den enskildes motpart. Härvid hänvisas till hur frågan löstes i samband med överföringen av uppgifter från andra myndigheter till Transportstyrelsen när denna bildades (prop. 2008/09:31) samt när Transportstyrelsen tog över körkorts- och yrkestrafikuppgifterna från länsstyrelserna (prop. 2009/10:20). Det är värt att inledningsvis erinra om att de förslag som framförs i denna proposition handlar om att införa möjligheter till en enhetlig finansiering av samtliga trafikslag inom Transportstyrelsen. Detta sker genom att ett antal författningar ändras för att åstadkomma en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter. Det är också av vikt att påtala att ett införande av bemyndiganden att meddela föreskrifter om avgifter inte nödvändigtvis innebär att bemyndigandena kommer att utnyttjas fullt ut. Övergripande innebär förslaget om en omläggning av finansieringen av Transportstyrelsens verksamhet ett förtydligande av fördelningen av betalningsansvaret för myndighetens verksamhet. Skattekollektivet kommer därmed att finansiera det regelgivningsarbete som behövs ur ett samhällsperspektiv och är en kollektiv nyttighet. Företag och enskilda kommer, via avgifter, att finansiera den verksamhet man belastar Transportstyrelsen med avseende tillsyn, ärendehandläggning eller registerhållning. Det innebär att skattebetalare som t.ex. inte har bil eller bedriver yrkesmässig trafik inte kommer att betala för Transport- styrelsens kostnader för sådan verksamhet. Att övergå till brutto- redovisning ger även en möjlighet till bättre överblick och styrning av Transportstyrelsen. Förslaget om överföring av uppgifter inom vägarbetstidsområdet till Transportstyrelsen innebär att antalet inblandade myndigheter minskar samt en mer sammanhållen tillämpning av regelverken. Några exakta avgifter och avgiftsnivåer är inte föremål för regeringens förslag. Sådana kommer i stället att framgå av de författningsförslag eller föreskrifter på lägre nivå som kan bli resultatet av ett eventuellt antagande av denna proposition. Däremot kan givetvis mer övergripande antaganden om kostnadsmässiga konsekvenser presenteras, liksom konsekvenser av annat slag som beräknas bli följden av förslagen. Merparten av nedanstående antaganden bygger på uppgifter från Transportstyrelsen. Förslaget bedöms ge mycket begränsade effekter på statsbudgeten. sett innebär förslaget att statens intäkter och utgifter är i princip Förslaget syftar inte till att förändra omfattningen på Intäkterna från offentligrättsliga avgifter för verksamheterna beräknas minskas från en beräknad nivå på och nuvarande finansierings- Motsvarande förändring beräknas ske på utgiftssidan och då som en ökning från en uppskattad nivå på 2 197 miljoner kronor , (se tabell 8.1 där 2014 anges som referensår efter- som Transportstyrelsens justeringar av verksamhetens finansieringen kommer att pågå till 2014). Regeringens förslag till anslag och redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet som presenterats under utgiftsområde 22 Kommunikationer i budgetpropositionen (prop. 2010/2011:1) utgår från de nya finansieringsformer som presenteras i denna proposition. förslagen i budgetpropositionen från det kompletterande underlag rörande verksamhetens finansieringsbehov som Transportstyrelsen på regeringens uppdrag redovisat . Regeringen har i samband med prövningen av frågan om ett nytt finansieringssystem för Transportstyrelsen också gjort bedömningen att det är lämpligt att ändra redovisningen av avgiftsintäkterna så att de i huvudsak redovisas mot inkomsttitel och därmed inte längre disponeras Genom en övergång till bruttoredovisning kan en bättre överblick och styrning av verksamhetens omfattning säkerställas. enlighet med vad som anförts i budgetpropositionen medför detta att anslaget för Transportstyrelsen bör ökas med huvuddelen av de intäkter från den offentligrättsliga verksamheten som myndigheten skulle ha disponerat enligt nuvarande redovisningsprinciper. transfereringskaraktär ska dock även fortsatt disponeras av myndigheten. Övergången till bruttoredovisning för den avgiftsfinansierade verksamheten motiverar även en teknisk justering av utgiftstaket. Förändring i avgifts- och skattefinansiering 2014 1 Avgiftsintäkterna avser Transportstyrelsens beräknade intäkter i den offentligrättsliga verksamheten (exklusive den gemensamma avgiften för säkerhetskontroll (GAS) inom luftfart). Avgifter i uppdragsverksamhet motsvarande ingår således inte. 2Till största delen förklaras skillnaden i reducerade avgiftsintäkter från sjöfarten av att den generella finansieringen som skett genom farledsavgiften upphör. Verksamheten väntas istället finansieras med direkta avgifter för tillsyn, tillstånd och registerhållning medan regelgivning och stabsuppgifter i enlighet med förslagna finansieringsprinciper ska finansieras via skattekollektivet. 3Totala volymen avgifter och skattefinansiering motsvarar det som utgjort underlag för beräkning av Transportsstyrelsens anslag på som framgår av budgetproposition . Siffran i tabellen tar dock inte hänsyn till övriga förslag till justeringar av anslaget som följer av budgetpropositionen. Som anförts i avsnitt 5.3 är det regeringens mening att Transport- styrelsens verksamhet i huvudsak ska finansieras på ett enhetligt sätt oberoende av trafikslag. Ett grundläggande syfte med förslaget är således att göra konkurrensvillkoren mellan de fyra trafikslagen mer jämförbara genom att etablera förutsättningar för en enhetlig finansiering av verksamheterna. Med denna utgångspunkt om att skapa likartade ekonomiska villkor för samtliga trafikslag är bedömningen att också transparensen ökar. Detta kommer att bidra till en ökad tydlighet när andra hänsynstaganden görs för de privatpersoner och näringar som omfattas av Transportstyrelsens verksamhet. Transportsstyrelsen gör även bedömningen att enhetliga principer för avgiftsuttag för myndig- hetens verksamhet inom samtliga trafikslag kommer att ge ökade incitament för att effektivisera verksamheten, tillvarata samordnings- fördelar och tillämpa ett trafikslagsövergripande perspektiv i myndig- hetens verksamhet. Transportstyrelsen har remitterat förslag till föreskrifter om avgifter inom järnvägs-, sjöfarts- och vägtrafikområdet med tillhörande konsekvensutredning (TSG 2010-592). Remissvar ska lämnas . Transportstyrelsens förslag till avgifter och avgiftsnivåer beträffande tillsyn, ärendehandläggning och registerhantering innebär att myndighetens verksamhet, med förbehåll för att och rege- ringen också beslutar de lag- och förordningsändringar som är nödvändiga, i huvudsak kommer att finansieras med avgifter från . Myndigheten har inte lämnat förslag på ändrade föreskrifter inom luftfartsområdet då ytterligare analys behövs. Sammantaget gör Transportstyrelsen bedömningen att några överflyttningseffekter mellan trafikslagen med anledning av de förändrade finansieringsprinciperna i regeringens förslag inte kan förutses. Med förslag om en fullständig avgifts- finansiering, skulle järnvägssektorn och vägsektorn drabbas av ytter- ligare kostnader i jämförelse med regeringens förslag. Även utredningens tredje förslag skulle innebära en kostnadsökning för järnvägsbranschen men i princip ett oförändrat avgiftsuttag inom vägsektorn. Utredningens förstahandsförslag skulle innebära en oförändrad situation för luftfarts- och sjöfartssektorerna. Utredningens tredje förslag skulle innebära minskade pålagor inom sjöfartsområdet och luftfartsområdet. Regeringens nu lämnade förslag innebär att andelen avgiftsfinansiering och skattefinansiering för Transportstyrelsens verksamhet inom transportområdet totalt sett ändras endast marginellt. Skattefinansie- ringen bedöms öka . Förslaget innebär att relationen mellan avgiftsfinansiering och skattefinansiering kommer att justeras för respektive trafikslag, dock i olika omfattning. När det gäller vägsektorn innebär förslaget en ökning av avgiftsfinansieringen , inom järnvägssektorn införs avgifter motsvarande av verksamhetens omfattning och inom sjöfartsområdet minskar avgifts- finansieringen . För luftfartsområdet sker endast marginella justeringar då Transportstyrelsen bedömer att ytterligare överväganden behövs. Som framgår av tabell 8.1 bedöms statens intäkter från avgiftsbelagd offentligrättslig verksamhet på transportområdet öka inom järnvägs- och vägområdet medan den skattefinansierade andelen inom dessa trafikslag väntas minska. Inom luftfarts- och sjöfartsområdet, där verksamheten i huvudsak är avgiftsfinansierad, väntas i stället intäkterna från avgifterna minska medan den andel som är skattefinansierad beräknas öka.