prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — andefrågorna bör ges ett större utrymme vid utformningen av detaljpla- nen och dess handlingar. Flera remissinstanser har anfört att det är bra om innehållet i genomförandebeskrivningen redovisas i anslutning till , och kommuner har avstyrkt förslaget och anfört att det leder till mindre tydlighet. Remissinstansernas synpunkter på förslag att avstå från att ta fram en särskild miljökonsekvensbeskrivning i de ärenden där planläggningen är begränsad till en verksamhet som har tillståndsprövats enligt redovisas i avsnitt 11.4. Förslaget om att planförslagets konsekvenser för enskilda fastighets- ägare och andra som berörs av förslaget bör beskrivas i planbeskrivning- en har tillstyrkts av flera remissinstanser, bl.a. , länsstyr- elserna i och samt , , och kommuner som anfört att det är bra att rättsliga och ekono- miska konsekvenser tydliggörs . Enligt kommun bör det dock preciseras i lagen vilka konsekvenser som måste redovisas, annars riskerar det att uppstå svårtolkade tvistefrågor och förväntningar om onö- digt omfattande planhandlingar. Flera remissinstanser, bl.a. , länsstyrelserna i och samt kommun har anfört att det är bra att plangenomförandefrågorna behandlas tidigt i plan- processen och, om möjligt, redovisas redan vid samrådet. Flera instanser har anfört att som ett led i strävandena att tidigt fånga upp synpunkter är det bra att genomförandebeskrivningen tydligare redovisar konsekvens- erna av detaljplanen för berörda sakägare. Några har anfört att förslaget kan innebära att organisationen kring planhanteringen kan behöva för- ändras och att flera kan behöva komma in i planarbetet i ett tidigare skede. i har anfört att man bör skilja på konsekvensbeskrivningar och beskrivningar av hur planen genomförs. har anfört att det är positivt att beskriva konsekvens- erna inte bara för de befintliga fastighetsägarna utan även för dem som kommer att bo och vistas inom planområdet samt att de föreslagna änd- ringar innebär att kommunens exploaterings- och genomförandeorganisa- tion måste komma in i planarbetet i ett tidigare skede. Handikappför- bunden har anfört att kommittén borde ha prövat möjligheten att införa krav på konsekvensbeskrivningar när det gäller villkoren för personer med funktionshinder samt att ett alternativ är att låta tillgänglighet och användbarhet ingå i genomförandebeskrivningen. Ett par remissinstanser bl.a. i , har föreslagit att inte bara gestalt- ningsfrågor tas upp i genomförandebeskrivningen utan även att bygg- lovsprocessen bör beskrivas som en del av plangenomförandet. Flera re- missinstanser har anfört att tillgänglig datorteknik bör användas i större utsträckning och att utredningen inte har behandlat denna fråga tillräck- ligt. har anfört att det bör framgå direkt av lagtexten att hänsyn till konkurrensen ska tas vid beslut enligt och kommunerna bör bättre analysera vilka effekter det får när konkur- rensen ökar (s.k. konkurrenskonsekvensbeskrivningar). Ett par remissinstanser, bl.a. i , har anfört att det inte finns några egentliga sanktionsmöjligheter om en genomför- andebeskrivning inte uppfyller de krav som anges i utredningen och att det därför kan ifrågasättas om det i praktiken kommer att bli någon större förändring jämfört med nuvarande regler. När det gäller lagtextpromemorians förslag har Lantmäteriet anfört att bestämmelserna om planhandlingarna bör utformas så att särskilda plan- kartor får upprättas i alla situationer där tydligheten så kräver, bl.a. med Prop. 2009/10:170 hänsyn till upprättande av detaljplaner för tredimensionell fastighetsin- delning samt att bestämmelserna om planbeskrivningen bör formuleras så att de öppnar för en redovisning av flera lämpliga och möjliga genom- föranden. Ett par instanser, bl.a. i , har på- pekat att bestämmelserna om strandskydd har fallit bort i bestämmelserna om planbeskrivningens innehåll. När det gäller lagtextpromemorians förslag om att genomförandebe- skrivningen ska redovisas i planbeskrivningen och att även konsekvenser av förslaget ska redovisas i planbeskrivningen har Lantmäteriet påpekat dels att föreslog att genomförandebeskrivningen till en detaljplan skulle kompletteras med en fastighetskonsekvensbeskrivning, dels att den punkten bör uttryckas som hur planen kan genomföras. Föreningen och har anfört att lagtexten inte bör ställa krav på att genomförandebeskrivningen ska vara en del av planbeskrivningen eftersom det skulle innebära för- ändrade ansvarsområden och arbetsrutiner. Länsstyrelserna i och samt har framfört att planbeskrivningen bör innehålla kommunens ställnings- tagande och motivering i frågan om betydande miljöpåverkan och att en sammanfattning av miljökonsekvensbeskrivningen bör räcka. AB Stor- lokaltrafik har anfört att om planbeskrivningen även ska re- dovisa konsekvenserna för berörda sakägare så är det positivt att det i detaljplanen ställs högre krav på att tydliggöra konsekvenser för kollek- tivtrafiken i området. och i har ifrågasatt förslaget att enbart hänvisa till specifika bestämmelser i . har föreslagit att den nuvarande, mer generella och breda hänvisningen till 6 kap. behålls. Läns- styrelsen i län har tillstyrkt att miljökonsekvensbeskrivningar från tillståndsprövningar enligt 9 kap. 6 § eller från ärenden om upprättande av en arbetsplan enligt väglagen eller en järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg används i ett identiskt ärende enligt . Skälen för regeringens förslag Bestämmelserna i den nuvarande förutsätter att de- taljplanen normalt består av två handlingar plankartan och planbestäm- melserna. Bestämmelserna utesluter dock inte att antingen plankartan eller planbestämmelserna utesluts om innehållet i planen ändå framgår tydligt. Ofta redovisas planbestämmelser direkt på plankartan, vilket kan öka läsbarheten och förståelsen av planen. Till detaljplanen ska en plan- beskrivning och en genomförandebeskrivning fogas. I de fall detaljpla- nen endast består av en handling medger att planbe- skrivningen redovisas på denna. Däremot medges inte att den särskilda genomförandebeskrivningen kan redovisas på motsvarande sätt. Den ska alltid utgöra en särskild handling. Enligt bör lagstiftningen inte i detalj reglera hur olika planhandlingar tekniskt ska utformas, utan kommunen bör ges större fri- het att redovisa planens olika delar på det sätt som är lämpligt i olika plansituationer, så länge den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt tydligt framgår. Regeringen delar kommitténs uppfattning. Det nuvarande kravet på att bestämmelser och karta ska vara särskilda handlingar bör slopas. Reg- leringen av i vilken handling planbeskrivningen bör redovisas bör också slopas liksom kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling. I avsnitt 10.4 presenteras förslaget att också fastighets- planen slopas som planform och att fastighetsplanebestämmelser i stället får regleras i detaljplanen. Vid utformningen av detaljplanen bör det vara möjligt att, om kommunen tycker att det behövs, redovisa fastighetsin- delningsfrågorna på en särskild plankarta. Bestämmelser om planbeskrivningens innehåll Enligt de nuvarande bestämmelserna ska det till detaljplanen fogas en så- dan planbeskrivning som anges i 5 kap. 26 § . Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen re- dovisas i den handlingen enligt 5 kap. 10 §. I planbeskrivningen ska man, enligt 5 kap. 26 §, redovisa planeringsförutsättningarna, planens syfte och skälen för planens utformning samt de överväganden som legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet. Be- skrivningen ska åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget avviker från översiktsplanen ska avvikelsen och skälen för avvikelsen redovisas i beskrivningen. I arbete kom det fram att planbeskrivningen ibland alltför knapphändigt redovisar skälen för planens utformning, såväl när det gäller enstaka planbestämmelser som den detaljeringsgrad som valts. Ofta saknas det i planbeskrivningen en tydlig redovisning av i vilken ut- sträckning planförslaget har ändrats för att tillgodose synpunkter från sektorsföreträdare, enskilda intressenter och en bredare allmänhet. En grundläggande invändning, som bl.a. har visats i studier av hur miljökon- sekvensbeskrivningar har hanterats i detaljplaneläggningen, gäller bristen på tydliga överväganden i planbeskrivningen med anledning av olika åt- gärder för att förebygga miljöproblem eller för att åstadkomma en totalt sett god livsmiljö. Planbeskrivningen fyller en viktig funktion för att tolka och förstå pla- nen och dess innebörd. Det är därför angeläget att planbeskrivningen tyd- ligt redovisar de överväganden som har gjorts under planarbetet, exem- pelvis med hänsyn till synpunkter under processen eller, i förekommande fall, mot bakgrund av slutsatser och förslag till åtgärder som kan följa av miljökonsekvensbeskrivningen. De nuvarande bestämmelserna om plan- beskrivningens innehåll är inte entydiga i bl.a. frågan om huruvida en miljöbedömning eller en miljökonsekvensbeskrivning behöver inklude- ras. Detta försvårar naturligtvis tillämpningen. Bestämmelserna om planbeskrivningens innehåll bör göras tydligare. I planbeskrivningen bör man redovisa planeringsförutsättningarna, planens syfte, hur planen är avsedd att genomföras, de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intres- sen och planens konsekvenser samt, om planen avviker från översikts- planen, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för det. Planbeskrivningen bör vidare innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen. Som några remissinstanser har påpekat fyller planbeskrivningen en viktig funktion som stöd för tolkningen av planen vid bygglovsprövningen liksom vid prövningen enligt andra lagar. Denna funktion behöver dock inte uttryckas i lagtexten. Även i de fall en miljökonsekvensbeskrivning inte har upprättas bör kommunens ställningstagande när det gäller planens miljöpåverkan redo- visas som en del av planens konsekvenser. När en särskild miljökonse- kvensbeskrivning upprättas bör den finnas tillsammans med planbeskriv- ningen som det bör göras tydligt på vilket sätt miljökonse- kvensbeskrivningen har påverkat planens utformning. Bestämmelserna bör, i likhet med , göra det möjligt att låta miljökonsekvensbeskriv- ningen utgöra en del av planbeskrivningen. Som en konsekvens av de tydligare och mer generellt utformade kra- ven på planbeskrivningens innehåll behövs inte de bestämmelser som in- nebär krav på att överväganden som har legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet särskilt ska redovisas i planbe- skrivningen. De bestämmelserna bör tas bort. Detsamma gäller den nyli- gen införda specialbestämmelsen om att skälen för ett beslut om upphäv- ande av strandskydd ska redovisas i planbeskrivningen. Dessa krav får anses omfattas av den nya utformningen av bestämmelsen. Redovisning av planens genomförande Enligt de nuvarande bestämmelserna ska det till detaljplanen fogas en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 § plan- och bygg- lagen. I genomförandebeskrivningen, som enligt ett uttryckligt krav i 6 kap. 1 § ska utgöra en särskild handling, ska man redovisa de organisa- toriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av pla- nen. har konstaterat att beskrivningarna av genomförandet av detaljplaner är ofullständiga eller saknas helt, trots am- bitionen vid lagens införande att stärka plangenomförandefrågornas bety- delse i planprocessen. Ofullständigheten kan avse att de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen inte redovisas i tillräcklig omfattning. Genomförandebeskrivningen har således, under de den har varit i bruk, inte använts på det sätt som var tänkt när be- stämmelserna infördes. Resultatet blir därmed dels sämre lösningar i ett planläggningsperspektiv, dels planer som är svårare eller mer kostsamma att genomföra. Regeringen anser i likhet med kommittén och ett stort antal remissin- stanser att det finns ett behov av att stärka kopplingen mellan frågorna om genomförande och den kommunala planeringen och att förbättra för- utsättningarna för att tidigt i planläggningsprocessen ta hänsyn till ge- nomförandefrågorna. Genomförandefrågorna har åtminstone i detta avse- ende likheter med frågorna om miljökonsekvensbeskrivning. Grundtan- ken är alltså att den kunskap som successivt växer fram i arbetet med att redovisa genomförandefrågorna bör integreras i planprocessen. Därige- nom kan genomförandefrågorna ge stöd för debatt, utbyte av information och utveckling av planförslaget samt tidigt tydliggöra följderna så att själva planutformningen kan påverkas. Redovisningen bör givetvis vara så enkel och begriplig som möjligt för fastighetsägare och allmänheten. Arbetet med genomförandefrågorna bör fördjupas successivt med foku- sering på det alternativ som föreslås bli förverkligat. Detta innebär att beskrivningen oftast inte kan vara fullständig redan vid samrådet. Sådana frågor som redan är klarlagda genom översiktliga ställningstaganden det kan t.ex. handla om principer för huvudmannaskap bör lämpligen anges. Vidare bör beskrivningen inför samrådet innehålla de viktigaste åtgär- derna och konsekvenserna för fastighetsägare och andra i vissa fall genom angivande av olika tänkbara alternativ. Eftersom det har visat sig att genomförandebeskrivningarna ofta är svåra att förstå och att de inte i tillräcklig grad redovisar de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen, bör lagen kompletteras med bestämmelser som gör tydligt att det inte enbart är åtgärder för genom- förandet som ska redovisas, utan även konsekvenserna för berörda fastig- hetsägare. Med detta menas att det för i princip varje enskild fastighet bör redovisas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvud- mannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utför- ande och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersätt- ningsfrågor, kostnader och byggande. Regeringen gör bedömningen att lagtexten bör kompletteras med ett krav på att planens konsekvenser för fastighetsägare och andra berörda ska redovisas. För att en sådan lagänd- ring ska bli effektiv måste den dock följas upp med nya riktlinjer för hur beskrivningen bör utformas i olika konkreta situationer. Det nuvarande kravet på att genomförandefrågorna ska redovisas i en särskild handling skild från planbeskrivningen, en s.k. genomförandebe- skrivning, bör slopas. Frågan om huruvida genomförandefrågorna ska redovisas i en särskild handling har diskuterats ända sedan genomföran- debeskrivningen infördes i samband med plan- och bygglagens tillkomst. I förarbetena angavs att ambitionen bakom detta förslag var att höja ge- nomförandebeskrivningens status (prop. 1985/86:1 s. 202). För att på bästa sätt stärka kopplingen mellan genomförandefrågorna och det övriga planläggningsarbetet bör frågan om hur en plan är avsedd att genomföras i stället redovisas i planbeskrivningen. På detta sätt kom- mer genomförandefrågorna automatiskt att tas upp redan i samband med samrådet av planförslaget och sedan följa planförslaget genom hela plan- läggningsprocessen. Mot bakgrund av nuvarande erfarenheter bör den önskade statushöjningen åstadkommas bättre med en sådan ändring. Det väsentliga får anses vara hur genomförandefrågorna behandlas och inte om de behandlas i en separat handling eller inte. För att en sådan ändring ska få ett så effektivt genomförande som möjligt behöver det följas upp med nya riktlinjer för hur genomförandefrågorna bör beskrivas i planbe- skrivningen i olika konkreta situationer. Redovisning av planens miljökonsekvenser Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i infördes första gången med anledning MKB-direktivet (rådets di- rektiv 85/337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, EGT L 175, , s. 40, Celex 31985L0337) som avser krav på miljökonsekvensbeskrivning för vissa projekt. Bestämmelserna har därefter ändrats och kompletterats , bl.a. till följd av EG-direktivet om miljöbedömningar av planer och program (och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljö- påverkan, EGT L 197, 21.7.2001, s. 30, Celex 32001L0042). Vid inför- andet av reglerna ansågs det naturligt att knyta bestämmelser om miljö- konsekvensbeskrivningar till ett krav på obligatoriska program i 5 kap. 18 § , eftersom miljökonsekvensbeskrivningen borde upprättas innan detaljplanen fått ett alltför konkret innehåll (jfr förslag till lag om ändring av miljöskyddslagen [1969:387] m.m. i prop. 1992/ 93:60, s. 22). Mot bakgrund av direktiven hänvisas i andra stycket i 5 kap. 18 § till bestämmelserna i 6 kap. 1118 och 22 §§ som närmare anger dels när en miljökonsekvensbeskrivning ska upprät- tas, dels vilket innehåll beskrivningen ska ha samt hur upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning ska ske. Utöver denna hänvisning anges i tredje stycket i samma bestämmelse att en miljökonsekvensbeskrivning alltid ska upprättas för vissa uppräknade anläggningar, såsom köpcent- rum, parkeringsanläggningar eller andra projekt för sammanhållen be- byggelse, skidbackar eller linbanor med tillhörande anläggningar. Dessa krav överensstämmer med MKB-direktivet. bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar liksom dessa bestämmelsers samordning med bestämmelser om miljökonse- kvensbeskrivningar i andra lagar är föremål för en över- syn inom och behandlas i ett annat sammanhang. I detta lagstiftningsärende bör det därför inte göras några ändringar i sak av plan- och bygglagens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivning- ar. Däremot bör vissa språkliga och redaktionella förbättringar göras för att underlätta tillämpningen. En sådan ändring är att den nuvarande gene- rella hänvisningen till bestämmelserna i 6 kap. 1118 §§ och 22 § miljö- balken delas upp på flera hänvisningar så att det i respektive be- stämmelse i framgår exakt vilken bestämmelse i 6 kap. som är tillämplig i det stadiet av planläggningspro- cessen. När det gäller innehållet i den beskrivning av planens miljökon- sekvenser som ska finnas med i planbeskrivningen ska utformningen av beskrivningen uppfylla kraven i 6 kap. 12 § och 13 § första stycket miljö- balken. Om genomförandet kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för någon sådan anläggning som räknas upp i bestämmelsen (t.ex. industrianläggningar, köpcentrum och hamnar) ska beskrivningen dessutom uppfylla kraven i 6 kap. 7 § första och andra styckena . I avsnitt 11.4 redovisas skälen för att ta bort kravet på en miljökon- sekvensbeskrivning som är särskilt upprättad för ett detaljplaneärende som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska till- ståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § eller enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en arbetsplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Regeringens förslag: En ny grund för ändring eller upphävande av en detaljplan före genomförandetidens utgång införs. planen får ändras om det behövs för införande av nya bestämmelser förslag överensstämmer endast delvis med reger- Kommittén föreslog att utrymmet för ändringar under genomför- andetiden skulle vidgas ytterligare, genom att även bestämmelser om byggnaders och tomters utformning m.m. skulle kunna ändras. Lagtextpromemorians förslag innehöll inte någon lagtext om detta. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, framförallt Sveri- ges Kommuner och Landsting samt en övervägande del av kommunerna, delar bedömningen att en detaljplan i vissa avseenden ska kunna ändras Lantmäteriet har dock anfört att det finns vissa oklarheter när det gäller proceduren för en planändring och att förslaget behöver kompletteras med ersättnings- och processkostnadsbe- Ett stort antal remissinstanser, däribland några kommuner och länsstyrelser, , Företagarna samt Byggindustrier har avstyrkt förslag, främst med hänsyn till osäkerheten om byggrätten, minskad förutsägbarhet för enskilda och risken för minskat medborgarinflytande. Åre kommun har anfört att det inte är rimligt att skjuta upp vissa avgöranden till en ny planprocess eller till bygglovet och riskera överklaganden och förseningar. har anfört att ändringar kan bli resurskrävande och att det saknas drivkrafter för detta. Med anledning av lagtextpromemorians förslag om att införa möjlighe- ter till bestämmelser om fastighetsindelning har Lantmäteriet anfört att en central frågeställning är att, som , kunna komplettera en gällande detaljplan med bestämmelser om fastighetsindelningen. är att inte i onödan komplicera detaljplanearbetet med fastighetsfrågorna och att dessa bör regleras mer i detalj endast om det visar sig att problem uppstår vid plangenomförandet. Också anser att det är olyckligt om det i fortsättningen kommer att krävas ändring av detaljplan för att genomföra mindre ändringar av fastighetsindelning. Skälen för regeringens förslag: föreslog att utrym- met för ändringar bör vidgas genom att göra det möjligt att i vissa fall komplettera planen i syfte att precisera placer- ing, utformning och utförande av byggnader i syfte att underlätta upprätt- andet av enklare detaljplaner. Kommittén föreslog också att fastighets- planebestämmelser ska kunna införas efter- som frågor om fastighetsindelningen ofta är okontroversiella under plan- arbetet, men kan aktualiseras vid genomförandet. I avsnitt 10.4 presenteras regeringens förslag att avskaffa fastighetspla- nen och att fastighetsindelningen i stället ska kunna regleras med bestäm- melser i detaljplanen. Regeringen delar uppfattning att det bör införas en möjlighet att ändra eller upphäva detaljplanen före ge- nomförandetidens utgång om planen behöver kompletteras med nya fas- Utgångspunkten bör vara att genomförande- Prop. 2009/10:170 frågorna ska ut i ett tidigt skede i planprocessen och att samtliga effekter av planen ska redovisas i ett sammanhang. Vidare gör reger- ingen, i likhet med flera remissinstanser, bedömningen att man inte bör rucka på grundprincipen att planbestämmelser ska kunna ändras bara om det finns mycket starka skäl. De nuvarande begränsningarna för ändringar bör därför fin- nas kvar, dvs. ändringar ska endast kunna genomföras om berörda fastig- hetsägare och andra sakägare godkänner ändringen i detaljplanen eller om de kompenseras för ekonomiska förluster. En sådan fastighetsplane- bestämmelse bör dock inte få strida mot nå- gon annan planbestämmelse. Det grundläggande skyddet mot planänd- ringar bör innebära att det inte är möjligt att ändra bestämmelser av det aktuella slaget utan endast att införa nya så- dana bestämmelser. Regeringens förslag: Kriterier för möjligheten att anta områdesbe- stämmelser ändras på så sätt att kravet på att områdesbestämmelserna ska behövas för att säkerställa syftet med en översiktsplan eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. , i fortsätt- ningen endast ska gälla vid bestämmande av grunddragen för använd- ningen av mark- och vattenområden. förslag överensstämmer delvis med regeringens. har föreslagit fler ändringar av bestämmelserna i syfte att begränsa användningsområdet för områdesbestämmelser. Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: förslag att begränsa tillämp- ningsområdena för områdesbestämmelser har tillstyrkts av ett antal re- missinstanser, däribland Kommuner och Landsting, Lantmäte- riet, flera länsstyrelser samt några kommuner. har tillstyrkt förslagen men pekat på att en mera generell utformning av detaljplanerna skulle minska behovet av områdesbestämmelser. ljunga kommun har föreslagit att instrumentet som helhet ska utgå, me- dan har anfört att områdesbestämmelser bör ersättas