prop · GX03162 · 2010-03-23 00:00:00 — Ett sätt att stärka fastighetsägarens ställning skulle kunna vara att ge- nom en uttrycklig reglering införa en rätt till ersättning för de affektions- värden och liknande som kan finnas. Det skulle dock innebära ett avsteg från gällande principer om att rätt till ersättning föreligger under förut- sättning att det har uppstått en ekonomisk skada. Ersättning betalas inte i något fall för affektionsvärden (se prop. 1971:122 s. 192). Det ersätt- ningsrättsliga regelverket är i grunden ändamålsenligt utformat. Ett annat sätt att stärka fastighetsägarens ställning är att inom ramen för nuvarande ersättningsbestämning göra en mer allsidig bedömning av värdet på den egendomen som avstås. Enligt den nuvarande ordningen bestäms expropriationsersättningen utifrån det pris som fastigheten san- nolikt skulle ha betingat vid en försäljning på den allmänna marknaden utan något hot om expropriation. Denna ordning bygger på principen att ersättningen ska sätta fastighetsägaren i samma ekonomiska läge som om någon expropriation inte hade ägt rum. När ersättningen bestäms tas alltså utgångspunkt i vad andra skulle va- ra beredda att betala för fastigheten på den öppna marknaden utan att det beaktas att fastighetsägaren själv inte tagit något initiativ till försäljning eller i vart fall inte genomför den frivilligt. Regeringen anser att denna utgångspunkt bör ifrågasättas. Att fastigheten alls ska värderas beror ju på att egendomen är föremål för ett ianspråktagande med tvång. Ian- språktagandet kan dessutom ske då marknaden är svag. När fastighetens värde ska bestämmas i en expropriationssituation, där ägaren inte själv har tagit initiativ till någon försäljning, är det enligt re- geringens uppfattning rimligt att också ta hänsyn till vad ägaren frivilligt skulle vara beredd att sälja sin fastighet för. Detta tillgodoser på ett bättre sätt intresset av en mer allsidig ersättningsbestämning, där hänsyn tas in- te bara till köparsidan på den rådande marknaden utan där också säljarens inställning till värdet beaktas. Det pris som fastighetsägaren skulle vara beredd att sälja sin fastighet för på frivillig väg kan naturligtvis i sin tur vara betingat av ett individuellt värde. Vilka värden som fastighetsägaren i det enskilda fallet tillmäter vikt går dock knappast att bedöma objektivt. Det kan vara fråga om affektionsvärden eller andra värden i form av en stark koppling till fastigheten eller förväntningar om att kunna sälja fas- tigheten till en högre pris i ett annorlunda marknadsläge än det rådande. Enligt regeringens mening bör ersättningsbestämningen alltså mer än efterlikna priset vid en frivillig försäljning genom att ersättningen sätts högre än vad som svarar mot marknadsvärdet respektive marknads- värdeminskningen. En sådan åtgärd kan också stärka förtroendet för ex- propriationsinstitutet och ersättningsbestämningen. Det kan ur ersättningsrättslig synvinkel diskuteras vilken typ av skada ekonomisk eller ideell som den ytterligare kompensationen avser att täcka. Någon klar gränslinje mellan ekonomisk och ideell skada går, som framgår ovan, knappast att dra. Förhållandena vid expropriation skiljer sig i flera avseenden från vad som gäller vid andra ersättningssituationer, vilket försvårar jämförelser. Med det synsätt som bär upp reformen bör dock den höjda ersättningsnivån närmast kunna betraktas som kompensa- tion för en ekonomisk skada. Därmed är det också naturligt att höjningen visar sig genom en höjning av löseskillingen respektive intrångsersätt- ningen. När det gäller expropriation som innebär att särskild rätt till en fastig- het tillskapas, upphävs eller begränsas, blir utgångspunkten för påslaget på motsvarande sätt vad fastighetsägaren eller rättighetshavaren i en fri- villig situation skulle kunna komma överens om i ersättningshänseende. Tvångsmomentet finns alltid när en fastighet eller en del av en fastig- het tas i anspråk genom expropriation. Ett påslag bör därför betalas utan någon prövning i varje enskilt fall. Utöver löseskilling och intrångsersättning ska den som exproprierar också betala ersättning för övrig skada, om sådan har uppkommit till följd av expropriationen. Ett par remissinstanser anser att ersättningen för övrig skada också bör höjas. De skäl som motiverar en höjning av ersätt- ningen för en fastighet eller en del av en fastighet kan emellertid enligt regeringens mening inte appliceras på denna ersättningspost. En förhöjd ersättning kan inte motiveras med hur fastighetsägaren skulle ha handlat när det gäller exempelvis en flyttkostnad eller en kostnad för att en av fastighetsägaren driven rörelse måste läggas ned. Övrig skada bör därför inte ersättas med mer än den faktiska kostnaden. Utredningen föreslår att påslaget på löseskillingen respektive intrångser- sättningen bestäms till . Påslaget föreslås vara lika stort oavsett förhållandena i det enskilda fallet. Några remissinstanser anser att det strider mot grundläggande skade- ståndsrättsliga principer att ersättningen inte anpassas efter värdet på den ianspråktagna egendomen utan är schabloniserat. , Linkö- pings tingsrätt m.fl. remissinstanser hävdar att ett schablonmässigt på- slag kommer att få orättvisa effekter, eftersom fastighetsägare i stor- städerna får en högre ersättning i absoluta tal på grund av högre mark- nadsvärden där än i andra delar av landet. En schablonmässigt bestämd ersättning kan i och för sig anses som en trubbig reglering. Något hinder i grundlag mot att införa en schablonmäs- sigt bestämd ersättning kan dock inte anses finnas. Det kan även konsta- teras att schablonersättningar förekommer i andra ersättningssamman- hang. Att föra bevisning om det pris som ägaren sannolikt skulle sälja sin fastighet för frivilligt låter sig svårligen göras. Domstolen skulle då i de allra flesta fall vara hänvisad till att inom ramen för en skälighetsbe- dömning ändå fastställa ersättningen schablonmässigt. Övervägande skäl talar därför för att föreskriva en schablonmässig ersättning i lagen. Mark- nadsvärdet respektive marknadsvärdeminskningen är den faktor som lig- ger närmast till hands att knyta ersättningen till. Det innebär att påslaget bör betalas som ytterligare löseskilling respektive intrångsersättning. Fastställandet av procentsatsen är givetvis i stor utsträckning en ren skälighetsfråga. De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag om ett tjugofemprocentigt påslag eller lämnar förslaget utan invändning. Det föreslagna påslaget är tillräckligt högt för att utgöra en reell förstärk- ning av äganderätten. Ett lågt påslag skulle bara marginellt stärka ägan- derätten och är därför inte förenligt med intentionerna bakom reformen. Även regeringen anser därför att det föreslagna påslaget är rimligt. Som framgår av avsnitt 6.2 föreslår regeringen att fastighetsägaren ska ersättas även för den del av marknadsvärdet som beror på förväntningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt (s.k. förväntnings- värden). Detta sker genom att den s.k. presumtionsregeln upphävs. Ut- redningen diskuterar om det bör finnas ett tak för påslaget i de fall mark- nadsvärdet betingas av sådana förväntningsvärden. Frågan berörs också av bl.a. och Lantmäteriet. För att inte komplicera regel- verket lägger dock utredningen inte fram något förslag om ett tak för påslaget. Det torde i och för sig vara en riktig iakttagelse som utredningen gör, att individuella värden i utredningens mening huvudsakligen är knutna till pågående markanvändning snarare än förväntad användning. Förvänt- ningsvärden grundas på att marken kommer att användas på ett annat sätt. Som påpekas ovan är det emellertid knappast möjligt att objektivt bedöma de olika momenten i den enskilde fastighetsägarens värdering av sin fastighet. Med den utgångspunkt som regeringen har för påslaget, dvs. att värderingen bör ske mer allsidigt än , är det naturligt att beräkna påslaget på det verkliga marknadsvärdet, inklusive ersättnings- gilla förväntningsvärden. Av den anledningen bör något tak för påslaget inte föreskrivas i den aktuella situationen. Hur ska ersättning för företagsskada behandlas i påslagshänseende? En särskild fråga är om det procentuella påslaget ska beräknas på hela lö- seskillingen respektive intrångsersättningen eller om beräkningsbasen ska reduceras i något avseende. I vissa fall ingår ersättning för s.k. företagsskada enligt influensregeln i 4 kap. 2 § (se avsnitt 4.2) i löseskillingen respektive intrångsersättningen. Av utredningens förslag följer att påslaget ska beräknas på hela löse- skillingen respektive intrångsersättningen och följaktligen även på den del av ersättningen som motsvarar företagsskadan. Någon reduktion av beräkningsbasen avseende den del av ersättningen som avser företags- skadan föreslås alltså inte. Det kan också förefalla naturligt att göra den mer allsidiga värderingen av fastigheten vilken är bakgrunden till på- slaget med utgångspunkt i ett marknadsvärde som är opåverkat av sådana förhållanden som är hänförliga till expropriationen. Frågan är dock om det ändå är lämpligt att företagsskadan helt eller delvis undantas från beräkningsbasen för påslaget. Reglerna om företagsskada har en koppling till vad som gäller för miljöskada enligt 32 kap. 1 § miljöbal- ken. Lagstiftaren har strävat efter att reglera dessa ersättningsfall på ett likartat sätt (se prop. 1971:122 s. 178 och 191). Denna likabehandling framgår även av rättspraxis (se avsnitt 6.3). De flesta remissinstanser som yttrar sig över promemorian anser att det finns skäl att fullfölja denna likabehandling även när det gäller det procentuella påslaget. Det kan också, som påpekar, hävdas att företagsskadan är en konsekvens främst av själva expropriationsföretaget. En alternativ lös- ning, som diskuteras i den remitterade promemorian, nämligen att endast delvis undanta företagsskadan från beräkningsunderlaget och låta påsla- get utgå bara på sådan företagsskada som belöper på exproprierad mark men däremot inte på restfastighet, vinner inte allmän anslutning bland re- missinstanserna. Som flera remissinstanser påtalar riskerar en sådan ord- ning att leda till tillämpningssvårigheter. I likhet med de flesta remissinstanserna anser regeringen att före- tagsskada bör behandlas på samma sätt som miljöskada enligt 32 kap. 1 § . Något påslag utgår inte på ersättning för sådan miljöskada och bör därför inte heller betalas på den del av expropriationsersättningen som avser ersättning för företagsskada enligt expropriationslagen. Om löseskillingen eller intrångsersättningen höjs med tillämpning av den s.k. influensregeln, bör alltså något påslag inte göras på den höjda delen av ersättningen. Nuvarande ordning bör bestå för vissa fall Enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen får expropriation ske för att försätta eller hålla en fastighet i tillfredsställande skick, när grov vanvård före- ligger eller kan befaras uppkomma. Enligt förarbetena till bestämmelsen finns det i allmänhet skäl för expropriation om ägaren har underlåtit att rätta sig efter förelägganden att hålla fastigheten i stånd eller då det kan otvetydigt visas att ägaren systematiskt vanvårdar fastig- heten. En förutsättning för att expropriation ska få ske bör enligt förarbe- tena alltså vara att fastighetsägaren klart visat brist på intresse eller förmåga att hålla fastigheten i skick (prop. 1972:109 s. 210 f.). I det fall där expropriation sker med stöd av den aktuella bestämmelsen har fastighetsägaren själv försatt sig i en situation där marken blir före- mål för tvångsförvärv. Det beror på fastighetsägarens eget vållande att fastigheten tas i anspråk; dessutom har fastighetsägaren normalt brutit mot lagen eller inte följt förelägganden. I sådana situationer finns det inte skäl för ett påslag. Något påslag bör alltså inte göras när en fastighet ex- proprieras enligt 2 kap. 7 §. Liknande regleringar finns i bostadsförvaltningslagen (1977:792) och i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggning- Dessa två lagar behandlas i avsnitt 8. Ytterligare ersättning utöver marknadsvärdet Utredningen föreslår att fastighetsägare ska kunna få ersättning utöver fastighetens marknadsvärde även genom s.k. vinstfördelning (slutbetänk- andet s. 194 f.). Det ska enligt förslaget vara fallet när expropriation m.m. sker för sådan förvärvsverksamhet som bedrivs på i huvudsak Regeringen instämmer i den principiella grundtanken bakom utred- Ersättningen till fastighetsägaren bör bestämmas på ett sätt som är rättvist även ur fastighetsägarens perspektiv. det är önskvärt att det vid ersättningsbestämningen kan tas hänsyn till om fastigheten är avsedd att generera vinst i expropriandens verksamhet. sikten är att fastighetsägaren i sådana fall ska kunna få del av exprop- riandens ekonomiska nytta av att använda fastigheten. De föreslagna reglerna om vinstfördelning har emellertid kritiserats un- der remissbehandlingen, bl.a. för att förslaget inte är tillräckligt genom- Det finns därför skäl att komplettera underlaget. genom att en utredning ges i uppdrag att ytterligare överväga frågan. Direktiv till en sådan utredning ska beslutas . Även utredningens förslag om kostnadsersättning vid lantmäteriförrätt- ning bereds vidare inom (se avsnitt 3). ligt att fastighetsägaren har en stark ställning vid lantmäteriförrättningar, och detta förslag är avsett att ytterligare stärka fastighetsägarnas ställning 8 Följdändringar i andra lagar Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna i expropriationsla- gen ska gälla också för flertalet lagar som hänvisar till expropriations- lagens ersättningsbestämmelser. Utredningens förslag: Överensstämmelser i huvudsak med regeringens (se slutbetänkandet s. 235 f. och 363 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anser att det är inkonsekvent att avskaffa presumtionsregeln utan att införa en motsvarande rätt till er- sättning när en fastighet drabbas av vissa slags rådighetsinskränkningar. och geologiska undersökning/Bergsstaten har även synpunkter på behovet av följdändringar i fastighetsbildningslagen re- spektive minerallagen. Skälen för regeringens förslag Expropriationslagens ersättningsregler tillämpas även beträffande flera andra slag av tvångsvisa ianspråktaganden av fastigheter. I princip bör de ändringar som föreslås i expropriationslagen få genomslag även i sådana fall. Detta kräver i många fall ingen särskild lagändring. När det gäller ersättningen för ingreppet finns det i de aktuella lagarna ofta en direkt hänvisning till 4 kap. expropriationslagen. Det innebär att de aktuella ändringarna i expropriationslagen upphävandet av presumtionsregeln, avskaffandet av toleransavdraget och införandet av ett påslag med auto- matik får genomslag även vid ersättningsfall enligt de andra lagarna. De ändringar som föreslås i expropriationslagen kräver särskilda över- väganden när det gäller bl.a. rätten till ersättning för vissa rådighetsin- skränkningar. Särskilda överväganden föranleds även av ersättningsbe- stämmelserna i fastighetsbildningslagen (till vilken även hänvisas i 13 § anläggningslagen), lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, mine- rallagen, (1987:10), lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m., bostadsförvaltningslagen och lagen om särskild förvalt- ning av vissa elektriska anläggningar. I flera av hänvisningarna till expropriationslagen hålls de olika ersätt- ningsposterna löseskilling, intrångsersättning och annan ersättning isär (se t.ex. 55 § väglagen [1970:948]). I sådana fall råder det inte någon tvekan om att ersättning betalas för såväl marknadsvärdeminskning som övrig skada. I andra fall anges inte olika ersättningsposter i lagen utan endast att ersättning betalas enligt expropriationslagen (se t.ex. 4 kap. 5 § lagen [1995:1649] om byggande av järnväg). Det bedöms då från fall till fall huruvida det föreligger någon marknadsvärdeminskning respektive övrig skada. Ett fall där det inte torde vara aktuellt med marknadsvärde- minskning är 14 kap. 6 § . Kommunen och länsstyr- elsen har enligt lag tillträdesrätt till fastigheter, byggnader och anlägg- ningar för kontroll, besiktning, mätning m.m. Om skador uppkommer till följd av sådant arbete, har fastighetsägaren rätt till ersättning av kom- munen respektive staten. Ersättningen bestäms enligt expropriationsla- gens ersättningsregler (14 kap. 9 §). I förarbetena konstateras dock att det knappast finns behov av att bestämma fastighetens marknadsvärde vid denna typ av skada (se prop. 1985/86:1 s. 845). När det nu införs ett tjugofemprocentigt påslag på marknadsvärdet re- spektive marknadsvärdeminskningen (se avsnitt 7) får den uppdelning i ersättningsposter som finns i expropriationslagen en betydelse som den inte har när det hänvisas till expropriationslagen. Vid tillämpningen måste det avgöras i vilken utsträckning skadan utgörs av bortfall eller minskning av marknadsvärdet och i vilken utsträckning den hänför sig till övrig skada, där något påslag inte ska betalas. Även om uppdelningen redan finns, får den alltså en större betydelse efter reformen. Utöver de fall där det finns en hänvisning till expropriationslagens ersättningsregler finns det också i lagstiftningen en mängd fastighetsan- knutna ersättningsbestämmelser utan en sådan hänvisning, t.ex. i vägla- gen. Det kan inte uteslutas att fastighetsägaren är berättigad till ersättning för marknadsvärdeminskning även i en del av dessa fall. kan därför i påslagshänseende komma att behandlas olika beroende på om det finns en hänvisning till expropriationslagen eller inte. Det kan invändas att lagstiftningen blir inkonsekvent eftersom ett påslag utgår i det ena fallet men inte i det andra. Utgångspunkten för denna reform är dock att inom ramen för exprop- riationslagens nuvarande tillämpningsområde höja ersättningsnivån vid tvångsvisa ianspråktaganden av mark. Det kan inte anses nödvändigt att göra en fullständig kartläggning och genomgång av ersättningsbestäm- melser som inte hänvisar till expropriationslagen innan reformen genom- förs. Ett sådant arbete är också ägnat att försena ikraftträdandet av de nya reglerna. Inte heller utredningen eller någon av remissinstanserna hävdar att en sådan översyn behöver göras. I samband med framtida lagöver- syner på respektive rättsområde kan det dock finnas anledning att när- mare överväga behovet och lämpligheten av kompletterande lagändring- ar. Som Lagrådet uppmärksammat har expropriationsrättsliga ersättnings- principer legat till grund även för viss lagstiftning utanför det fastighets- rättsliga området, t.ex. när det gäller ersättning vid tvångsinlösen av aktier. Avsikten är inte att de nu föreslagna ändringarna i expropriations- lagen ska påverka ersättningsbestämningen i sådana fall. I avsnitt 6.2 föreslås att presumtionsregeln ska upphävas. Om regeln upp- hävs, blir den del av en fastighets marknadsvärde som beror på förvänt- ningar om en ändring av markens tillåtna användningssätt (s.k. förvänt- ningsvärden) ersättningsgill vid expropriation. I enlighet med vad som framgår ovan föreslås en motsvarande utökad ersättningsrätt gälla också vid inlösen enligt andra lagar som hänvisar till expropriationslagens er- sättningsbestämmelser (se t.ex. 31 kap. 8 och 32 §§ ). En fråga är om denna utökade rätt till ersättning bör gälla också när en fastighet drabbas av en ersättningsgill rådighetsinskränkning. Ett flertal lagar berättigar fastighetsägaren till ersättning för beslut, åtgärder m.m. som medför att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras (se t.ex. 31 kap. 4 § ). Om fastighetsägaren lider ett kvalificerat men till följd av rådighetsinskränkningen, finns det vanligtvis en rätt att påkalla inlösen av fastigheten. Regelmässigt ersätts inte de förväntningar om ändring av markanvänd- ningen som utsläcks genom inskränkningar av den pågående markan- vändningen, om det inte blir fråga om inlösen av fastigheten (jfr bl.a. prop. 1972:111, bilaga 2, s. 328 f. och 1997/98:45 s. 550). Motsvarande begränsning av ersättningsrätten gäller för rådighetsinskränkningar av annat slag, t.ex. när ersättningsrätten inte är relaterad till den pågående markanvändningen (se t.ex. 14 kap. 10 § ). I flertalet fall av rådighetsinskränkningar finns det därför en viss överensstämmelse med den begränsade rätt till ersättning för förväntningsvärden som gäller vid expropriation eller inlösen till följd av att presumtionsregeln är tillämplig. När det gäller frågan om ett avskaffande av presumtionsregeln bör medföra att rätten till ersättning utökas även i fråga om ersättningsgilla rådighetsinskränkningar måste det dock beaktas att förväntningsvärden inte är helt undantagna från rätten till ersättning enligt expropriations- lagens regler. Däremot ersätts sådana värden som huvudregel enbart om de förelåg före den s.k. presumtionstidpunkten, vilket innebär att pre- sumtionsregeln i praktiken fördelar rätten till förväntningsvärdena mellan exproprianden och fastighetsägaren. I detta avseende skiljer sig exprop- riationslagens ersättningsregler väsentligt i förhållande till ersättnings- rätten vid de ovan nämnda rådighetsinskränkningarna, om de inte leder till inlösen. Vid dessa rådighetsinskränkningar undantas de värden som beror på förväntningar om en ändring av markanvändningen helt från det ersättningsgilla området. Därtill kommer att fastighetsägaren vid expropriation av äganderätten till en fastighet och vid inlösen i motsats till vad som är fallet vid rå- dighetsinskränkningar blir av med fastigheten. Fastighetsägaren måste alltså permanent ge avkall på att i ekonomiskt hänseende dra fördel av eventuella framtida ändringar av markens användningssätt. Detta förhål- lande har betonats även i förarbetena till tidigare lagstiftning, när det har varit fråga om att i ersättningshänseende göra skillnad mellan de angivna situationerna (se prop. 1972:111, bilaga 2, s. 329 f. och 338). Mot denna bakgrund anser regeringen att rätten till ersättning för för- väntningsvärden inte bör utökas beträffande de aktuella rådighetsin- skränkningarna. Procentuellt påslag vid rådighetsinskränkningar Enligt utredningens förslag ska det tjugofemprocentiga påslaget betalas inte bara vid expropriation och liknande tvångsförvärv utan även vid rå- dighetsinskränkningar enligt t.ex. eller lagen om kulturmin- nen m.m. Det är angeläget att det finns effektiva möjligheter att skydda t.ex. natur- och kulturintressen genom rådighetsinskränkningar. Lagrådet har anmärkt att den förstärkta äganderätten kommer att leda till ökade kostnader för det allmänna och att det kan inge betänkligheter exempelvis när det gäller möjligheterna att skydda orörd natur och intressanta kulturbyggnader. Det finns argument för att inte låta påslaget gälla i samtliga de fall där lagstiftningen hänvisar till expropriationslagens ersättningsbestämmelser. Enligt regeringens mening bör dock skyddet för äganderätten stärkas också vid inskränkningar av rådigheten. Även i dessa fall inskränks ägan- derätten med tvång och en förhöjd ersättning kan då närmast anses mot- svara vad fastighetsägaren skulle vara beredd att i en frivillig situation upplåta särskild rätt i fastigheten för (jfr avsnitt 7). Och vid sidan av rådighetsinskränkningarna finns en mängd andra möjligheter enligt olika lagar att tvångsvis ta i anspråk en fastighet där det står klart att ett påslag ska betalas, t.ex. vid beslut om ledningsrätt. Att undanta just rådighetsin- skränkningarna från påslaget framstår mot denna bakgrund inte som mo- tiverat. Vidare sker alla tvångsvisa ianspråktaganden av mark med utgångs- punkt från ett angeläget allmänt intresse. En uppdelning på mer eller mindre starka allmänna intressen, där påslag skulle utgå i vissa fall men inte i andra, är inte helt enkel att göra i det här sammanhanget och skulle ge upphov till gränsdragningssvårigheter. En sådan uppdelning skulle också riskera att urholka reformen. Regeringen konstaterar att möjligheterna att skydda viktiga natur- och kulturvärden inte endast är avhängiga av kostnaderna för åtgärden.