prop · GX03224 · 2010-06-02 00:00:00 — har anfört att det kan finnas ett behov av begränsningar av informations- ansvarets skyldigheter för att skydda den enskildes integritet, men att det är värdefullt med en strikt tolkning av hur personliga intressen ska kunna hindra tillhandahållande av information som är av nytta för samhället. , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Säkerhetspolisen och () har tagit upp den problematik som kan uppkomma i fråga om sekretess när mängder av information görs tillgängliga tillsammans enskilda uppgifter som var för sig kan vara harmlösa, kan sammanställda ge information som kan skada de intressen som sekretessen avser att skydda. Falu kommun har anfört att det är bra om man tar hänsyn till sabotagerisken innan all information görs tillgänglig för allmänheten. Säkerhetspolisen har anfört att ett tillgängliggörande av information utan tillräckliga säkerhets- skyddsöverväganden medför en risk för att information som skulle kunna utnyttjas för brottslig verksamhet, såsom inbrott, skadegörelse, sabotage eller terrorhandlingar, sprids och blir offentlig samt att detta leder till att säkerheten i samhället minskar ett faktum som måste vägas mot direk- tivets syfte att åstadkomma en bättre tillgång till rumslig information. Försvarsmakten har anfört att förslaget till miljöinformationslag under- gräver det skydd som svensk lagstiftning genom reglerna om sekretess och skydd för landskapsinformation gett olika typer av rumslig informa- tion. Försvarsmakten har vidare anfört följande. Ett försämrat skydd för landskapsinformation kan få allvarliga konsekvenser för total- försvar och riskera att försämra rikets säkerhet. Den intresseav- vägning som införts i förslaget till lag medför betydande praktiska svå- righeter. Avvägningen mellan intresset av allmän kännedom om miljö- information och intresset av att ge offentlighet åt uppgifter som kan antas skada totalförsvaret eller rikets säkerhet, kan inte ske utan kunskap om sakförhållanden som de olika intressena avser att skydda. Denna sakkun- skap finns inte hos alla instanser som kan bli utsedda till informations- ansvariga. Det är viktigt att informationsansvariga konsulterar berörda myndigheter med sakkunskap inom området. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har anfört att samhäl- lets sårbarhet och säkerhet avseende kritisk infrastruktur måste beaktas särskilt och utgöra grund för sekretessbedömningar innan rumslig infor- mation kan göras allmänt tillgänglig. Liknande synpunkter har förts fram av , , och . har framhållit att det är viktigt att lagen om skydd för landskapsinformation kan bibehållas intakt samt att statistiksek- retessen vidmakthålls. Lantmäteriet och har anfört att regler för när infor- mationsansvaret får eller inte får begränsas bör utformas på samma sätt oavsett om informationen tillhandahålls för allmänheten eller för myn- digheter. Länsstyrelserna i , , , , , och har anfört att denna typ av samarbete på alla sätt måste underlättas inte minst ekonomiskt men också med ett minimum av formaliteter i hanteringen det handlar t.ex. om att förenkla otidsenliga regelverk kring databas- och spridningstill- stånd respektive kring ändamålsprövning av harmlösa personuppgifter som till exempel fastighetsbeteckningar och adressuppgifter. () har anfört följande. Mot bakgrund av statistiksekretessen är det viktigt att man utgår från ett scenario med en tudelning av informationen i geodata och geostatistik. ska båda dessa infrastrukturer integreras och ge användaren en sammanhållen in- formation på ett enkelt sätt. För SCB:s del är det endast statistik om be- folkningens egenskaper och geografiska fördelning som kommer att om- fattas av den nu föreslagna regleringen. Åtagandet på statistikens område endast omfattar de statistiska talen och inte de bakomliggande enskilda uppgifterna. har efterlyst en större klarhet om sekre- tesskydd och vilka begränsningar som tillåts vid datadelning mellan myndigheter och anfört följande. Spridning av information till allmänhe- ten får begränsas bl.a. om den kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som informationen avser, exempelvis lokaler för hotade ar- ter. Samma begränsning borde gälla datadelning mellan myndigheter så att skyddet för hotade arter kan upprätthållas när informationen hanteras av tredje part, dvs. annan än den myndighet, kommun eller det enskilda organ som tillgängliggör informationen. Försvarsmakten, och Lantbrukarnas Riksför- bund (LRF) har anfört att det är oklart hur de föreslagna sekretessbestäm- melserna förhåller sig till sekretesslagen (1980:100) och att bestämmel- serna i stället bör redovisas i sistnämnda lag (nuvarande offentlighets- och sekretesslagen). Skälen för regeringens förslag Myndigheter, kommuner och enskilda organ som har sådan geografisk miljöinformation som omfattas av lagen kan åläggas ett informationsan- svar. Informationsansvaret innebär en skyldighet att i elektronisk form, via Internet tillgängliggöra geografisk miljöinformation (standardiserad och försedd med metadata) och informationshanteringstjänster som gör det möjligt att söka, visa, eller ladda ned den geografiska miljöinforma- tionen. Informationen kan komma att tillgängliggöras via de informa- tionsansvarigas egna hemsidor men även länkas till Lantmäteriets geo- portal, , och därifrån vidare till EU:s geoportal. Den geografiska miljöinformationen och tillhörande informationshan- teringstjänster ska tillgängliggöras dels gentemot allmänheten (enligt ar- tikel 11 och 13), dels gentemot andra offentliga myndigheter inom och EU (enligt direktivets artikel 17). Direktivet har i artiklarna 13 och 17 bestämmelser om vilka möjlighe- ter som finns att begränsa tillgången till informationen i det samman- hängande systemet. Innebörden i dessa bestämmelser överensstämmer inte helt med svensk rätt. Direktivet och den föreslagna lagen om geografisk miljöinformation omfattar myndigheter, kommuner och vissa enskilda organ. Offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) omfattar i huvudsak myndigheter och kommuner samt vissa enskilda organ (2 kap. 15 §§). De sekretess- brytande bestämmelser som behövs på grund av direktivets krav bör för dessa organs del föras in i offentlighets- och sekretesslagen, se vidare av- snitt 7.4. Det är angeläget att de enskilda organ som kan komma att åläg- gas informationsansvar i den kommande förordningen och som inte om- fattas av regleringen i offentlighets- och sekretesslagen har möjlighet att tillämpa direktivets möjligheter att begränsa tillgången till viss geogra- fisk miljöinformation. Detta bör regleras i lagen om geografisk miljöin- formation liksom samtliga informationsansvarigas möjligheter (utöver den sekretess till skydd för immateriella rättigheter som regleras i offent- lighets- och sekretesslagen) att begränsa tillgängliggörandet av geogra- fisk miljöinformation om det skulle skada immateriella rättigheter, se vi- dare avsnitt 7.3. Med enskilda organ avses andra enskilda organ än så- dana som avses i 2 kap. 35 §§ offentlighets- och sekretesslagen. Enskilda organs tillgängliggörande av metadata via söktjänster När en informationsansvarig avgör vilken tillgång allmänheten ska ges till uppgifter i en informationshanteringstjänst som gör det möjligt att söka i metadata om geografisk miljöinformation och få tillgång till en träfflista som anger vilken geografisk miljöinformation som finns och hos vilken informationsansvarig den kan återfinnas (en söktjänst), så får tillgången enligt artikel 13.1 första stycket endast begränsas om till- gången skulle få negativa följder för internationella förbindelser, allmän säkerhet eller det nationella försvaret. Det behövs en bestämmelse i lagen som anger att informationsansvariga enskilda organ får begränsa till- gången till metadata om geografisk miljöinformation och informations- hanteringstjänster via en söktjänst på dessa grunder. Direktivets uttryck det nationella försvaret får anses motsvara det i svensk rätt vedertagna totalförsvaret vilket inkluderar såväl militär verksamhet (militärt för- svar) som civil verksamhet (civilt försvar), se 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. I lagen om geografisk miljöinformation bör därför totalförsvaret användas. Direktivets uttryck allmän säker- het får sägas ha en vidare innebörd än det i svensk rätt använda rikets säkerhet som främst avser frågor om hot mot rikets yttre säkerhet. Med allmän säkerhet kan avses även hot mot den inre säkerheten i ett land. Via en söktjänst kan en användare i det sammanhängande systemet inte se eller på annat sätt få någon tillgång till information utan får enbart se en träfflista över vilken information som finns och hos vilken informa- tionsansvarig den återfinns. För att kunna se information behövs en vis- ningstjänst. Att det endast på dessa få grunder går att begränsa tillgången till informationen via söktjänster bedöms därför inte utgöra något pro- blem i praktiken. Enskilda organs tillgängliggörande av information via övriga informationshanteringstjänster För informationsansvarigas tillgängliggörande av geografisk miljöinfor- mation via övriga informationshanteringstjänster (visnings-, nedladd- nings-, omvandlings- och förbindelsetjänster) får enligt artikel 13.1 andra stycket tillgången begränsas på fler grunder, nämligen om tillgången skulle inverka negativt på något av följande: a) sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden, då så- Prop. 2009/10:224 dan sekretess föreskrivs enligt lag, b)internationella förbindelser, allmän säkerhet eller nationellt försvar, c)domstolsförfaranden, personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en offentlig myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art, d)sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess föreskrivs i nationell lagstiftning eller gemenskapslag- stiftning i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen, inbegripet det allmänna intresset att upprätthålla sekretess för statistiska uppgifter och skattesekretess, e)immateriella rättigheter, f)sekretess som omfattar personuppgifter och/eller akter om en fysisk person, om denna person inte har gett sitt medgivande till att informa- tionen lämnas ut till allmänheten, om sådan sekretess föreskrivs i natio- nell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning. g)en persons intressen eller skyddet av en person, om denne frivilligt tillhandahållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller utan att kunna tvingas att göra detta enligt lag, så- vida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut, och h)skydd av den miljö som informationen avser, exempelvis lokaliser- ing av sällsynta arter. De grunder som anges ovan som skäl för begränsning av elektroniskt tillgängliggörande gentemot allmänheten via tjänster som inte är sök- tjänster, överensstämmer ordagrant med de avslagsgrunder som anges i artikel 4.2 i direktiv /4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinfor- mation (miljöinformationsdirektivet). Den sistnämnda artikeln möjliggör avslag på begäran om tillgång till miljöinformation och har tagits in i 7 § lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ med en något annan utformning än i direktivet på grund av anpassning till svensk rätt enligt vad som framgår av prop. 2004/05:65 s. 105. I lagen om geografisk miljöinformation bör införas en bestämmelse med motsvarande utformning av grunderna för att begränsa tillgången till information med tillhörande metadata. En skillnad som dock bör göras är att det nationella försvaret ersätts med totalförsvaret enligt vad som ovan redogjorts för. Begreppet allmän säkerhet har också behandlats ovan. Enskilda organ får, när de fullgör sitt informationsansvar genom att tillgängliggöra information via informationshanteringstjänster som inte är söktjänster, således enligt lagen endast begränsa tillgången om det 1.kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalför- svaret, 2.kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott, 3.avser kommersiell eller industriell information och utlämnandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada, 4.kan skada immateriella rättigheter, 5.avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att in- formationen lämnas ut, 6.kan skada en enskilds personliga intressen, om denne tillhandahållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förordning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut, eller 7.kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som informa- tionen avser. Immateriella rättigheter enligt punkten 4 behandlas i avsnitt 7.3. Intresseavvägning vid enskilda organs begränsning av tillgängliggörande Enligt artikel 13.2 krävs en intresseavvägning vid bedömningen av om viss information ska finnas elektroniskt tillgänglig i det sammanhängan- de systemet så att den kan sökas, ses, laddas ned eller bearbetas eller om tillgången ska begränsas på ovan angivna grunder. Vid bedömningen ska hänsyn tas till att skälen för att begränsa tillgången ska tolkas restriktivt, med hänsyn till allmänhetens intresse av att få tillgång till tjänsten i det enskilda fallet och i varje enskilt fall ska allmänhetens intresse av öppen- het vägas mot intresset av att begränsa eller villkora tillgången. Ut- trycket i varje enskilt fall får främst tolkas som att det avser det enskil- da fallet när myndigheten genom förprövning av en specifik informa- tionsmängd gör bedömningen av om informationen ska göras tillgänglig för allmänheten i det sammanhängande systemet eller inte. Det kan naturligtvis även bli fråga om en prövning i ett enskilt fall om någon fått tillgång till en träfflista via en söktjänst och vill kunna se den informatio- nen via en visningstjänst fast informationen inte är tillgänglig via en sådan tjänst och därför begär att den ska göras tillgänglig hos den infor- mationsansvariga myndigheten via en sådan tjänst. En sådan intresse- avvägningsbestämmelse bör tas in i lagen om geografisk miljöinforma- tion och utformas med intresseavvägningsbestämmelserna i 7 § andra stycket lagen om miljöinformation om vissa enskilda organ och 10 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen som förebild. Sistnämnda bestäm- melser infördes med anledning av en motsvarande bestämmelse om in- tresseavvägning i miljöinformationsdirektivet (prop. 2004/05:65 s. 106 f.). Försvarsmakten har anfört att den sakkunskap som behövs för att göra denna intresseavvägning inte finns hos samtliga de myndigheter, kom- muner och enskilda organ som ska tillämpa lagen. Regeringen delar För- svarsmaktens uppfattning om risken för bristande sakkunskap när det gäller att väga intresset av allmän kännedom om den geografiska miljöin- formationen gentemot intresset av att hemlighålla uppgifter som kan an- tas skada totalförsvaret eller allmän säkerhet. Detta gör sig särskilt gäll- ande när det som i det sammanhängande systemet för geografisk miljö- information gäller tillgängliggörande av viss information tillsammans med mycket stora mängder annan information. Det kan för vissa typer av geografisk miljöinformation, exempelvis avseende s.k. kritisk infrastruk- tur, vara nödvändigt att de informationsansvariga konsulterar de myndig- heter som har sakkunskap i frågan, exempelvis Försvarsmakten eller Säkerhetspolisen, inför bedömningen av om viss information ska till- gängliggöras. Med kritisk infrastruktur avses fysiska installationer och informationsteknik samt nätverk, tjänster och tillgångar som vid drifts- störningar eller förstörelse kan få allvarliga effekter på medborgarnas hälsa, säkerhet eller ekonomiska välfärd. Eftersom huvudprincipen och syftet med Inspiredirektivet är ökad tillgång till geografisk miljöinforma- tion måste det finnas grundade farhågor för att kunna anta att ett visst tillgängliggörande kan skada något som får skyddas, t.ex. allmän säker- het. Vid intresseavvägningen bör man också ta hänsyn till nyttan av ökad öppenhet, dvs. att kännedom om vissa anläggningar eller företeelser (vat- tentäkter, biotoper m.m.) medverkar till att förhindra att dessa påverkas negativt av åtgärder som måste genomföras. Ökad tillgång till informa- tion av hög kvalitet som beslutsunderlag ökar även kvaliteten på utred- ningar som görs, beslut som fattas och åtgärder som vidtas. Regeringen avser att återkomma till frågan vid förordningsarbetet. Geografisk miljöinformation som avser utsläpp i miljön Enligt direktivets artikel 13.2 tredje meningen framgår motsatsvis att allmänhetens tillgång via informationshanteringstjänster till information som avser utsläpp i miljön får begränsas endast på vissa av de angivna begränsningsgrunderna. En bestämmelse som motsvarar direktivets krav bör därför tas in i lagen vad avser enskilda organs tillgängliggörande av information. Enligt den får tillgång till information om utsläpp i miljön endast begränsas om det kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalför- svaret, kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott, eller kan skada immateriella rättigheter. I artikel 4.2 i miljöinformationsdirektivet finns en motsvarande be- stämmelse om utsläpp i miljön. Artikeln genomförs med 7 § tredje stycket lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ samt 10 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. 2004/05:65 s. 110 f. sägs att i fråga om tolkningen av termen utsläpp finns det i direktivet inget som ger stöd för att det endast skulle avse sådana utsläpp som redan ägt rum. Skrivningen måste i stället anses omfatta alla typer av utsläpp, dvs. även framtida utsläpp. Vidare sägs att för att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs emellertid att det rör sig om utsläpp av någon konkret betydelse för miljön. Samma bedömningar gör sig gällande vid tolkningen av ut- släpp i lagen om geografisk miljöinformation. Enskilda organs tillgängliggörande inom ramen för samarbetet När informationsansvariga enskilda organ inom ramen för samarbetet om den geografiska miljöinformationen, ska tillgängliggöra geografisk mil- jöinformation gentemot andra "offentliga myndigheter", dvs. myndighe- ter, kommuner och enskilda organ inom Europeiska unionen, får till- gången till information endast begränsas på vissa angivna grunder enligt direktivets artikel 17.7. Det är bara om det enskilda organets tillgänglig- görande av geografisk miljöinformation kan skada internationella för- bindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret eller kan medföra skada för domstolsförfaranden som det enskilda organet får begränsa tillgänglig- görandet. Termen domstolsförfaranden (the course of i den engelska språkversionen) används i både artikel 13.1 andra stycket c och artikel 17.7. Uttrycket course of (närmast rättvisans gång) är ett omfattande begrepp och det som i direktivets artikel 13.1 andra stycket c anges om personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en Prop. 2009/10:224 offentlig myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art får närmast anses utgöra en exemplifi- ering avseende sådana intressen som typiskt sett kan behöva skyddas för att the course of inte ska påverkas negativt. Bestämmelsen i lagen om geografisk miljöinformation om på vilka grunder ett enskilt organ ska kunna begränsa samarbete om geografisk miljöinformation och informationshanteringstjänster bör därför i den delen utformas på samma sätt som den bestämmelse som motsvarar artikel 13 andra stycket c i direktivet. Sammantaget bör alltså enskilda organ kunna begränsa samarbete om geografisk miljöinformation och informationshanteringstjänster i den mån samarbetet kan medföra skada för internationella förbindelser, all- män säkerhet, totalförsvaret, en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott. En del remissinstanser har ansett att bestämmelserna om möjligheter att begränsa tillgången till informationen bör utformas på samma sätt oavsett om den mottagande kretsen är allmänheten eller de myndigheter, kom- muner eller enskilda organ som ingår i samarbetet. Bl.a. lant- bruksuniversitet har anfört att samma möjlighet till begränsning borde gälla samarbetet mellan myndigheter, kommuner och enskilda organ så att skyddet för hotade arter kan upprätthållas när informationen hanteras av tredje part, dvs. annan än den myndighet, kommun eller det enskilda organ som tillgängliggör informationen. Som redan sagts har dock direk- tivet inte samma begränsningar för tillgängliggörandet gentemot allmän- heten som gentemot samarbetskretsen. Bestämmelserna i den föreslagna lagen har heller inte utformats på likalydande sätt eftersom de rör olika delar av tillgängliggörande i det sammanhängande systemet och det är angeläget att den sekretess som är möjlig enligt direktivet kan tillämpas. Detta innebär fler begränsningsgrunder gentemot allmänheten men även en intresseavvägningsbestämmelse och speciella regler om utsläpp i mil- jön i dessa fall. Gentemot dem som omfattas av samarbetet finns det färre möjliga begränsningsgrunder men ingen intresseavvägningsbestämmelse. 7.2Personuppgifter och säkerhetsfrågor i det sammanhängande systemet Regeringens förslag: I lagen om geografisk miljöinformation hänvi- sas till andra lagar som kan få betydelse vid tillämpningen av lagen, nämligen personuppgiftslagen, lagen om fastighetsregister, lagen om skydd för landskapsinformation och säkerhetsskyddslagen. Person- uppgiftslagen gäller framför lagen om geografisk miljöinformation. Lantmäteriets och lagtextpromemorian innehöll inte något sådant förslag. Remissinstanserna: Se redovisningen av remissinstansernas synpunk- ter i avsnitt 7.1. Skälen för regeringens förslag I direktivets ingress, skäl 24, anges att tillhandahållande av nättjänster bör ske helt i enlighet med principerna om skyddet för personuppgifter enligt och rådets direktiv /46/EG av den 24 okto- ber 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskydds- direktivet). Regeringen delar Datainspektionens bedömning att detta får anses innebära att dataskyddsdirektivet ska gälla vid genomförandet av Inspiredirektivet. De nättjänster som avses i skälpunkten kommer att an- vändas, inte bara för tillhandahållande av information till allmänheten, utan även för datadelning mellan bl.a. myndigheter. Dataskyddsdirektivet genomförs i svensk rätt med personuppgiftslagen (1998:204) och genom särreglering för vissa myndigheter eller verksam- heter i så kallade registerförfattningar. Med hänsyn till den bedömning som gjorts om Inspiredirektivets förhållande till dataskyddsdirektivet bör utgångspunkten vara att personuppgiftslagen och registerförfattningar ska gälla vid tillämpningen av lagen om geografisk miljöinformation. De enda personuppgifter som enligt direktivet och de genomförande- bestämmelser som är klara, omfattas av reglerna om geografisk miljöinformation är adresser och fastighetsbeteckningar. Dessa uppgifter kommer att tillgängliggöras genom fastighetsregistret vilket föranleder vissa ändringar i lagen (2000:224) om fastighetsregister, se avsnitt 8. Med hänsyn till vad som framkommit om vilka uppgifter som ska ingå i systemet gör regeringen bedömningen att andra registerförfatt- ningar än lagen om fastighetsregister inte påverkas av direktivet. Förhållandet till andra registerförfattningar kommer dock att behöva ses över i samband med att ytterligare genomförandebestämmel- ser till direktivet beslutas.