prop · GX03149 · 2010-03-23 00:00:00 — att full kostnadstäckning uppnås. För att uppnå full kostnadstäckning i respektive avgiftsbelagd verksamhet behöver en myndighet beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. avgifterna måste sättas så att intäkterna på ett eller täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader (föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen, cirkulär 1999:6 och 2007:8). Det har i olika sammanhang framförts önskemål från universitet och högskolor om att i stället få använda sig av en marknadsprissättning vid beräkningen av avgifternas storlek. Det skulle innebära att lärosätena ges möjligheter att ta ut avgifter som ligger såväl över som under vad som om full kostnadstäckning. bedömning beror dock de problem som kan upplevas på grund av Prop. 2009/10:149 kravet på full kostnadstäckning snarare på att avgifterna inte alltid beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Av bl.a. skrivelser från revisorer och yttranden från som har lämnats i anslutning till de samråd som ska ske vid avgiftssättning, framgår att lärosätena inte alltid sätter avgifter så att intäkterna täcker samtliga de kostnader, inklusive kostnader för räntor och kapital, som är förenade med en viss avgiftsfinansierad verksamhet. Resultatet kan bli att avgiften i vissa fall sätts för lågt. Det har fått till följd att kostnader, som borde ha täckts genom avgifterna, i stället finansieras genom anslagsmedel. Det bör i detta sammanhang påpekas att om en avgiftsbelagd verksamhet är konkurrensutsatt är det särskilt viktigt att en myndighet sätter priset så att full kostnadstäckning uppnås. I annat fall kan det uppkomma misstanke om underprissättning av varan eller tjänsten. För låga priser kan strida mot gällande konkurrenslagstiftning. Konkurrenslagen (2008:579) innehåller bl.a. ett förbud mot missbruk av dominerande ställning. Sådant missbruk kan t.ex. bestå av oskäliga försäljningsvillkor, till vilket bl.a. underprissättning räknas. Som framgår av avsnitt 9.6.1 är regeringens ambition att universitet och högskolor bör få ta ut avgifter av andra än studenter för verksamhet som bedrivs inom ramen för lärosätenas kärnverksamheter utbildning och forskning. För denna verksamhet bör avgifternas storlek beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, dvs. så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Detta innebär att lärosätena ges tillräckliga förutsättningar för en långsiktig planering av avgiftsverksamheten. Regeringens bedömning: Det bör inte längre finnas ett krav på att universitet och högskolor ska samråda med om de avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster som lärosätena tar ut eller avser att ta ut. Det bör i stället ses över på vilket sätt en granskning av lärosätenas avgiftssättning kan ske i efterhand. Skälen för regeringens bedömning: Av 7 § avgiftsförordningen framgår att en myndighet ska samråda med om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut, om inte verket har medgett undantag från Av föreskrifter följer att samrådet ska ske i förväg (cirkulär 1999:6 och 2007:8). Universitet och högskolor har en omfattande verksamhet och det har visat sig svårt för att ta ställning till avgifterna i och högskolor är det väsentligt att granskningen av avgiftssättningen görs i efterhand. Frågan om granskningen av lärosätenas avgiftssättning ska ske i efterhand bör mot denna bakgrund Regeringens uppfattning är att denna granskning bör göras i efterhand och att det inte längre bör finnas ett krav för universitet och högskolor att samråda med om de avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster som Det bör i stället övervägas på vilket sätt en Prop. 2009/10:149 granskning av lärosätenas avgiftssättning kan ske i efterhand, t.ex. genom revisorernas granskning. Det är då möjligt att utifrån de faktiska förhållandena ta ställning till om avgifterna har beräknats på ett korrekt sätt. Frågan bereds inom . Det ankommer på regeringen att besluta i dessa frågor. 9.6.4Regeringens tillstånd att disponera ackumulerade överskott eller underskott Regeringens bedömning: Möjligheten att undanta universitet och högskolor från kravet på att redovisa förslag till regeringen om disposition av över- eller underskott i den avgiftsfinansierade verksamheten bör ses över. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 23 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) är en myndighet skyldig att lämna ett förslag till regeringen om hur ett ackumulerat överskott som överstiger av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska disponeras. Vidare ska en myndighet i vissa fall lämna förslag till regeringen hur ett underskott ska täckas. Som framgår av avsnitt 9.6.3 är det regeringens uppfattning att granskningen av lärosätenas avgiftssättning bör göras i efterhand och att detta bör ses över. Även frågan om universitetens och högskolornas hantering av ackumulerade över- och underskott i den avgiftsfinansierade verksamheten bör ses över. Enligt regeringens mening bör universitet och högskolor undantas från kravet enligt 23 § kapitalförsörjningsförordningen att lämna förslag till disposition av överskott respektive lämna förslag till hur underskott ska täckas. Universitet och högskolor bör i sina respektive årsredovisningar beskriva hur över- och underskott i en avgiftsbelagd verksamhet avses hanteras. Eventuella åtgärder från regeringen bör främst ske i de fall revisorerna påtalar felaktigheter i de av lärosätet beräknade avgifterna. Som redovisats tidigare i denna proposition innebär ökad frihet för lärosätena också att de i ökad grad har ett större ansvar för sin verksamhet. Utgångspunkten bör därför vara att eventuella risker med den nya ordningen bör hanteras av det berörda lärosätet. Det ankommer på regeringen att besluta i dessa frågor. Mål, uppföljning och kvalitetskontroll Regeringens bedömning: Antal mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet för universitet och högskolor bör begränsas. Skälen för regeringens bedömning och regeringens styrning av universitet och högskolor sker, som har beskrivits i bl.a. kapitel 5, på flera olika sätt. Det måste finnas en balans mellan lärosätenas självbestämmande och statsmakternas behov av styrning och kontroll. En viktig princip är därför enligt regeringens uppfattning att universitet och högskolor ska styras utifrån de specifika förutsättningar som gäller för högskolesektorn och att regeringens styrning och uppföljning främst bör avse områden där det finns ett väsentligt statligt intresse. Regeringen ser det som en naturlig och önskvärd utveckling att uppdrag och krav till lärosäten blir mer individuellt anpassade till varje lärosätes förutsättningar. En sådan utveckling ställer krav på dialogen mellan universitet och högskolor och . Övergripande mål för universitet och högskolor Regeringen gjorde i budgetpropositionen 2008/09:1, 2008/09:FiU15, rskr. 2008/09:30) bedömningen statsförvaltningen ska bli mer långsiktig. Ett sätt att uppnå detta är enligt propositionen att tona ned regleringsbrevets betydelse som centralt styrdokument och i stället framhålla vikten av myndigheternas instruktion. Instruktionerna, som meddelas genom förordning, är en reglering som gäller tills vidare till skillnad från regleringsbrevet. är ett beslut som gäller i taget och är i praktiken kopplat till den årliga budgetprocessen. I en myndighets instruktion finns normalt bestämmelser om bl.a. uppgifter, ledning och organisation. Till skillnad från de flesta andra statliga myndigheterna saknar universitet och högskolor en förordning med instruktion. I stället finns det föreskrifter i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) som i vissa delar motsvarar dem som vanligen återfinns i en instruktion. Vidare innehåller förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan liksom förordningen (1993:221) för bestämmelser som tar sikte på delar av verksamheten. Där anges också vilka bestämmelser i högskoleförordningen som är tillämpliga på Försvarshögskolan. I regleringsbrevet för universitet och högskolor m.m. anges inledningsvis att övergripande mål för universitets och högskolors verksamhet finns i högskolelagen, högskoleförordningen och förordningen för Försvarshögskolan. En liknande skrivning fanns i regleringsbreven , men i och med att regleringsbreven alltmer kom att ses som det centrala styrdokumentet försvann denna inledande formulering. Den nuvarande högskolelagen infördes efter förslag i propositionen Universitet och högskolor frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). I propositionen anfördes att de grundläggande målen och förutsättningarna för utbildning och forskning ska framgå av högskolelagen. I 1 kap. 2 § högskolelagen anges som universitetens och högskolornas huvudsakliga uppgifter dels utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, dels Efter förslag i budgetpropositionen 1996/97:1, 1996/97:UbU1, 1996/97:43) infördes uppgiften att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. Efter förslag i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) har detta förtydligats och utvidgats till att även inkludera att universiteten och högskolorna ska verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. I 1 kap. högskolelagen finns därutöver flera bestämmelser som anger olika aspekter som ska beaktas när universitetens och högskolornas uppgifter genomförs. Det gäller t.ex. att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning (3 §) eller att verksamheten ska avpassas så att en hög kvalitet nås, såväl i utbildningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet (4 §). Vidare finns det bl.a. bestämmelser om att universitet och högskolor i sin verksamhet alltid ska iaktta och främja jämställdhet mellan kvinnor och män, främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden samt aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan (5 §). Trots en avsaknad av en förordning med instruktion för universitet och högskolor finns det tydligt angivet i högskolelagen och i anslutande förordningar vilka uppgifter som lärosätena ansvarar för och som utgör basen för den löpande styrningen i syfte att öka inslaget av långsiktighet. Dessa bestämmelser utgör sålunda instruktioner för universiteten och högskolorna. En enskild utbildningsanordnare kan få tillstånd av regeringen att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Utöver att sådan utbildning ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet ska den även bedrivas så att den i övrigt uppfyller de krav som ställs på utbildning enligt 1 kap. högskolelagen. för universitet och högskolor har kritiserats av bl.a. som menar att målen och återrapporteringskraven har blivit fler. Detta är dock inget unikt för universitet och högskolor, utan ett generellt mönster som även iakttog vid sin genomgång av regleringsbrev för flera statliga myndigheter (SOU 2007:75). Utredningen menade också att regleringsbreven har blivit överlastade av mål och återrapporteringskrav. 2009/10:149 bedömning är att mängden mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet bör begränsas för att bl.a. tydliggöra lärosätenas grunduppdrag som framgår av högskolelagen. Flera av de uppgifter som anges i högskolelagen som kvalitet, jämställdhet, internationalisering och breddad rekrytering har även funnits som egna återrapporteringskrav i regleringsbreven. Det är inte nödvändigt att regeringen anger vilken information som ska återrapporteras (se vidare avsnitt 10.3). Regeringens styrning bör därför framöver i mindre grad bygga på ett stort antal återrapporteringskrav i regleringsbreven till universitet och högskolor. Trots den ambitionen kommer det även framöver att finnas ett behov för regeringen att efterfråga information från universitet och högskolor i specifika frågor. Det kan fortsatt även finnas skäl för regeringen att precisera exempelvis ambitionsnivåer, särskilda krav på återrapportering eller uppdrag för . Det kommer normalt att som ske i regleringsbrev. Utgångspunkten är dock att dessa återrapporteringskrav ska vara få till antalet, noga övervägda och svara mot ett konkret behov av information. Förutom mål och återrapporteringskrav innehåller regleringsbrevet regler som rör finansieringen av universitetens och högskolornas verksamhet. Merparten av denna styrning är ettårig och har i och med det en naturlig plats i regleringsbreven. Vissa delar av den finansiella styrningen är dock av mer långsiktig karaktär. Det gäller exempelvis regler för anslagsavräkning och bemyndiganden för avgifter och bidrag. har i sin rapport om tydligare styrning av avgiftsbelagd verksamhet (ESV, 2008:23) framhållit vikten av att styrningen av uppdragsverksamhet bör vara långsiktig och att villkoren för denna verksamhet främst bör anges i instruktionen. För att öka långsiktigheten i den finansiella styrningen finns det därför enligt regeringens mening anledning att överväga om delar av den finansiella styrningen som inte är ettårig kan regleras i förordning i stället för i regleringsbreven. Sammantaget innebär det ovan sagda att det av regleringsbreven framför allt bör framgå ett lärosätes finansiella villkor samt de återrapporteringskrav och uppdrag som är ettåriga. 10.2Mål för antal examina på grundnivå och avancerad nivå Regeringens bedömning: Universitet och högskolor bör få ett större ansvar att själva dimensionera utbildningarna. Det bör därför inte längre anges mål för antal examina. förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att målen för antal examina bör behållas för utbildningar där riksdag och regering ur ett samhällsperspektiv vill se en ökning. Antalet examensmål bör vara relativt få. Remissinstanserna: Av de fåtal remissinstanser som har valt att kommentera förslaget tillstyrker flertalet utredningens förslag. och betonar att målen för antal examina måste tas fram i dialog mellan och lärosätet och att det är viktigt att målen är få till antalet. framför att det är studenterna som bäst bestämmer över sin framtida yrkesverksamhet och att det ligger i högskolans intresse att anpassa utbildningens dimensionering till detta. betonar att examensmål fungerar som styrmedel endast så länge utbildningssystemet är flaskhalsen och att andra styrinstrument måste övervägas om studentefterfrågan på dessa utbildningar minskar. kommenterar att statsmakterna trots uppställda examensmål inte har lyckats uppnå balans på arbetsmarknaden som styrningen skett på detta sätt. Skälen för regeringens bedömning: högskolereform innebar bl.a. en decentralisering av utbildningsplaneringen. Regeringen föreslog i propositionen Universitet och högskolor Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) att mål för antal examina skulle sättas endast för sådana examina där staten kan anses ha anledning att förvissa sig om ett tillräckligt antal examinerade . Inledningsvis sattes mål för civilingenjörsexamen, läkar- och tandläkarexamina samt grundskollärar- och gymnasielärarexamina. I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15, bet. 2001/02/UbU4, rskr. 2001/02:43) gjorde regeringen bedömningen att examinationsmålen för vissa yrkesexamina borde kvarstå, men att det krävdes en kontinuerlig översyn med hänsyn till utvecklingen i det omgivande samhället och att justeringar skulle göras vid behov. avsåg målen fyra yrkesexamina och magisterexamen. Inför perioden 20052008 togs examensmålet för magisterexamen bort och ett delmål om inriktningen mot förskola och förskoleklass formulerades inom examensmålet för lärarexamen med inriktning mot . har regeringen satt mål för antalet examina för civilingenjörer, sjuksköterskor (inklusive röntgensjuksköterskor) och lärare med inriktning mot respektive mot senare år. I målen för lärare med inriktning mot ingår mål för lärare med inriktning mot förskola och förskoleklass. Förutom att målen för antal examina har angett regeringens prioriteringar har de även visat sig ha inverkan på hur universitet och högskolor planerar sitt utbildningsutbud. har mål för antal examina kritiserats från flera håll. Den kritik av mål för antal examina som uttrycker i sitt remissvar stöds av bl.a. som i rapporten utbildning för undervisningen: Statens insatser för lärarkompetens (RiR 2005:19) kritiserat regeringen när det gäller dimensioneringen av lärarutbildningen. Regeringen har i propositionen Bäst i klassen en ny lärarutbildning (2009/10:89) gjort bedömningen att målen för antal examina inom lärarutbildningen bör ersättas med ett system där universitet och högskolor får ett större ansvar för att dimensionera utbildningen till lärare och förskollärare i samverkan med det omgivande samhället. Regeringens ställningstagande i propositionen bygger på bl.a. erfarenheter och forskning som Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling () pekar på i sin . 2009/10:149 Education for the (2008) och som visar att en central myndighet sällan har den information som krävs för att göra rätt bedömningar av arbetsmarknadens efterfrågan på olika utbildning. Det kan därför uppstå stora skillnader mellan studenternas intresse och vilka utbildningar som erbjuds. Som en motvikt till central dimensionering menar att studenter i stället måste ges goda möjligheter att informera sig och få en god studie- och yrkesvägledning. Regeringen menar att brist på studenter inom vissa utbildningar oftast handlar om svagt studieintresse snarare än att universitet och högskolor inte prioriterar utbildningarna. Så länge ett lärosäte har utrymme inom tilldelat anslag finns starka incitament att ge de utbildningar som studenterna efterfrågar. Regeringen menar till skillnad från att det inte bör ankomma på regeringen att sätta mål för enskilda utbildningar och att det är dags att låta universitet och högskolor ansvara för att dimensionera även civilingenjörs- och sjuksköterskeutbildningarna med hänsyn till studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Det bör således inte längre anges mål för antal examina för dessa utbildningar. Även om regeringen upphör med att ange mål för antal examina för utbildningar kommer regeringen även fortsättningsvis att noga följa utvecklingen för olika utbildningsprogram och återkomma med förslag på åtgärder, om utvecklingen så kräver. Vad som har sagts innebär inte annat än att det i dialog med ett lärosäte kan finnas anledning att ange behov av ökad eller minskad dimensionering för vissa utbildningar. Det är viktigt att prognoser och underlag finns tillgängliga såväl för lärosäten att utgå från i sina beslut kring dimensionering som för blivande studenter att utgå från när det gäller att välja inriktningar med goda arbetsmarknadsutsikter. Regeringens bedömning: Redovisningen av universitet och högskolors resultat bör ske utifrån de uppgifter som lärosätena har enligt högskolelagen (1992:1434) och till lagen anslutande förordningar. Mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet bör vara ett komplement till de uppgifter som anges i högskolelagen och förordningarna. Skälen för regeringens bedömning I takt med att den politiska detaljstyrningen av universitet och högskolor minskar, ökar regeringens behov av att följa verksamheten. Detta bör ske löpande genom årsredovisning, myndighetsdialog, krav på betryggande intern styrning och kontroll och eventuella särskilda återrapporteringskrav. Som nämnts ovan i avsnitt 10.1 bör denna uppföljning generellt bli mer inriktad mot varje lärosätes förutsättningar. 1 § förordningen (2000:605) om redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Regeringens ställningstagande i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1) om att det för vissa myndigheter bör vara tillräckligt att i årsredovisningen redovisa resultat i enlighet med sina instruktionsenliga uppgifter innebär att universitet och högskolor ska redovisa utifrån sina uppgifter i högskolelagen och i de förordningar som ansluter till lagen. De mål och rapporteringskrav som eventuellt anges i regleringsbrev eller i annat beslut bör enligt regeringens mening betraktas som kompletteringar till de instruktionsenliga uppgifterna snarare än som huvudsakliga utgångspunkter för mål och återrapportering. Det är inte heller nödvändigt för regeringen att ange vilken information som ska återrapporteras. Som påpekats ovan bör regeringens styrning därför framöver successivt i allt mindre grad bygga på omfattande årliga återrapporteringskrav till universitet och högskolor. Universitet och högskolor får därmed möjlighet att själva i betydligt större utsträckning avgöra urvalet av vad som ska redovisas och hur det bör redovisas för att det ska ge en rättvisande bild av den genomförda verksamheten och resultatet av denna verksamhet. De statistiska uppgifter som regeringen använder i sin resultatredovisning till bör främst vara kvalitetssäkrad statistik från (), eller motsvarande som kan tjäna som underlag för jämförelser av samtliga universitet och högskolor. För att i möjligaste mån undvika att universitet och högskolor lämnar uppgifter både till och till den officiella statistiken, bör regeringen upphöra att efterfråga statistiska uppgifter i universitet och högskolors årsredovisning som samlas in av SCB, eller motsvarande. Universitet och högskolor bör dock även fortsättningsvis redovisa i årsredovisningen de kvantitativa uppgifter som bidrar till att ge en rättvisande bild av resultatet av verksamheten vid respektive lärosäte. Utöver statens intresse av att kunna styra viktiga delar av verksamheten bör även statens intresse av att kunna kontrollera viktig verksamhet tillgodoses. Minskar den politiska styrningen av högskolan ökar högskolans eget ansvar i motsvarande grad. ökar behovet av uppföljning och utvärdering av verksamheten. Det gäller inte minst kontrollen av kvaliteten i utbildningars resultat. propositionen Fokus på kunskap kvalitet i den högre utbildningen hur det framtida kvalitetssäkringssystemet bör utformas på högskoleområdet (prop. 2009/10:139). Förslagen och bedömningarna i denna proposition innebär att det blir nödvändigt att överväga hur den granskande verksamheten ytterligare kan stärkas i en högskolesektor som går mot friare villkor. I ett decentraliserat högskolesystem får en central roll med ansvar för nationell kvalitetssäkring. ifrågasatte om inte granskande roll borde renodlas i större utsträckning och utredningen ansåg det motiverat att överväga den framtida arbetsfördelningen mellan några av sektorns aktörer (SOU 2008:104, s. 250251). Regeringen avser att förtydliga uppdrag så att verket får som huvuduppgift att svara för utvärdering och tillsyn. De föreslagna bestämmelserna om högskolans interna organisation i 2 kap. högskolelagen föreslås träda i kraft . Från och med samma datum föreslås bestämmelsen om försöksverksamhet i 5 kap. högskolelagen upphöra att gälla. Anslutande förordningar till högskolelagen kommer att ändras till följd av lagändringarna. Vidare kommer konsekvensändringar att krävas i en rad andra författningar till följd av att begreppen fakultetsnämnd och särskilda organ föreslås utmönstras ur högskolelagen. De ändrade bestämmelserna bör gälla från samma datum som de nya bestämmelserna i högskolelagen. De föreslagna bestämmelserna om professorer och andra lärare i 3 kap. i högskolelagen föreslås träda i kraft och bestämmelsen i 3 kap. 5 § högskolelagen föreslås upphöra fr.o.m. samma tidpunkt. Vidare avser regeringen att meddela föreskrifter med anledning av de förslag och bedömningar som redovisats i propositionen i sådan tid att de kan börja tillämpas tillsammans med de föreslagna ändringarna i högskolelagen.