prop · GX03187 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:187 Redovisning av fiskeripolitiska insatser Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen ger regeringen en närmare redovisning av utvecklingen inom det fiskeripolitiska området. Redovisningen utgår från de viktigaste statliga insatserna och omfattar en bedömning av insatsernas effekter och bidrag till måluppfyllelsen. Regeringens övergripande mål för utgiftsområdet där fiskeripolitiken ingår uttrycks i visionen Bruka utan att förbruka. I skrivelsen redogörs för beståndsutvecklingen för de för svenskt fiske viktigaste bestånden samt de viktigaste fiskeripolitiska insatser för att bidra till en förbättrad situation för fiskebestånden och därmed för fiskerinäringen. För fisket i fokuserar redogörelsen på den återhämtningsplan för torsken som trädde kraft och dess regelverk avseende bl.a. begränsningar av fiskeansträngningen. Vidare redogörs för åtgärder som syftar till en minskning av utkast, såsom krav på selektiva redskap och stängda områden samt för att skydda lekande torsk i . Även för är förvaltningen av torskfisket ett prioriterat område och de viktigare insatserna inkluderar flerårig förvaltningsplan med begränsningar av fiskeansträngningen samt high- gradingförbud och beslut om ökad selektivitet i trålredskapen. Vidare redovisas åtgärder för förvaltningen av lax i och för återhämtningen av det allvarligt hotade beståndet av europeisk ål. I skrivelsen redogör regeringen vidare för det svenska yrkesfiskets omfattning, geografiska spridning och utveckling avseende fiskeflottans struktur, antal sysselsatta i svenskt fiske, ekonomiskt värde och lönsamhet. Analysen visar på en generellt låg lönsamhet och att det fortsatt finns en överkapacitet i den svenska fiskeflottan. i form av riktade skrotningsbidrag och införandet av överlåtbara Skr. 2009/10:187 fiskerättigheter syftar till att successivt åtgärda situationen. En mängd avvägningar i utformningen av regelverket som syftar till att möjliggöra och främja det småskaliga kustfisket lyfts fram bl.a. genom en fördelning av den nationella torskkvoten i mellan fiske med passiva redskap, såsom garn, och trålfiske, undantag från trålfisketillstånd samt särskilda kustkvoter för pelagiskt fiske utanför systemet med överförbara fiskerättigheter. Regeringen redovisar även de insatser som pågår avseende förvaltningen av säl och skarv då dessa arter har en betydande inverkan på det småskaliga kustfiskets verksamhet. Efterlevnaden av fiskeriförvaltningens regelverk är av avgörande betydelse för effekten av de statliga insatserna varför även de förstärkningar och den utveckling som fiskerikontrollen genomgått redovisas. Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken har nya regelverk beslutats och den svenska fiskerikontrollen har förstärkts och effektiviserats. Även utvecklingen inom det svenska vattenbruket och fritids- och turistfisket redovisas. Slutligen ges en kortfattad beskrivning av några viktiga processer med inverkan på fiskeripolitiken som prioriteras. Dessa är reformen av den gemensamma fiskeripolitiken, Baltic Sea Action Plan och för samt den kommande myndigheten för havs- och vattenmiljöfrågor. Ärendet och dess beredning ............................................................. Beskrivning av verksamhetsområdet ............................................... Viktiga bestånd för svenskt fiske ................................................... Utvecklingen för viktiga bestånd för svenskt fiske ......... 3.2Statliga insatser och effekter för Forskning och utveckling ................................................ 4 Det svenska yrkesfisket.................................................................. Utvecklingen av fiskeflottans struktur............................. Fiskets ekonomiska värde och lönsamhet........................ 4.3Statliga insatser och dess effekter för kapaciteten 5.1Fiskerikontrollen inom den gemensamma 5.2Statliga insatser och dess effekter för 6.1Utvecklingen av produktion och ekonomiskt värde i det svenska vattenbruket.................................................. Statliga insatser avseende vattenbruket ........................... 7 Fritids- och turistfisket................................................................... Fritidsfiskets utövare och omfattning.............................. 7.2Bestånd och arter som nyttjas i fritids- och 7.3Lönsamheten i fritidsfiskebaserat företagande i 7.4Statliga insatser och dess effekter för fritids- och 8 Framtida prioriteringar som påverkar fiskeripolitiken ................... Ärendet och dess beredning Regeringen redovisar för i budgetpropositionen kort- fattat vilka resultat som har uppnåtts för olika statliga insatser. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp genomförde 2007 en uppföljning av resultat och konsekvenser som de fiskepolitiska insatserna får för företag inom yrkesfiske, vattenbruk och fisketurism (rapport /08:RFR3). Mot bakgrund av rapporten gav regeringen tillkänna att en mer ingående uppföljning och redogörelse för de fiskeripolitiska insatsernas effekter i relation till målen bör redovisas till (bet. 2007/08:MJU2, rskr. 2007/08:93). Syftet med denna skrivelse är att visa hur resultaten svarar mot upp- ställda mål, hur olika åtgärder inom fiskeripolitiken samverkar samt hur de ingående åtgärderna tillsammans med andra åtgärder kan bidra till att nå ett långsiktigt hållbart fiske. Därmed skapas en bild av utvecklingen och av vad de statliga insatserna har bidragit till. Sammantaget bör skrivelsen öka möjligheter att bedöma om de statliga insat- serna och de uppnådda resultaten överensstämmer med de för fiskeområ- det utställda målen. Skrivelsen är uppdelad i sju avsnitt. Inledningsvis ges en kortfattad beskrivning av verksamhetsområdena utifrån anslagen och olika ingående statliga verksamheter. I detta avsnitt beskrivs även ramarna för EU:s gemensamma fiskeripolitik och den nationella lagstiftningen. Därpå följer en översikt över utvecklingen av de för viktigaste fiske- bestånden och de förvaltningsåtgärder som har vidtagits. I följande avsnitt beskrivs yrkesfiskets utveckling och ekonomiska situation samt de statliga insatsernas effekt på utvecklingen av fiskeflottans kapacitet och lönsamhet. Förändringar och utveckling av fiskerikontrollen beskrivs därpå i följande avsnitt, vilket följs av ett avsnitt om vattenbruket och ett om fritids- och turistfiske. Skrivelsen avslutas med ett avsnitt som tar upp framtida processer som påverkar fiskeripolitiken och verksamheter inom dess ram. 2 Beskrivning av verksamhetsområdet Regeringens övergripande mål för utgiftsområde 23 uttrycks i en vision Bruka utan att förbruka. Visionen är indelad i tre strategiska inriktnings- mål, som även utgjorde strukturen för regeringens redovisning och upp- följning i budgetpropositionen . -Ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet som präglas av öppenhet och mångfald. -De gröna näringarna är miljö- och resurseffektiva och har en nyckel- roll i energiproduktion. -De gröna näringarna utmärks av omtanke, ansvarstagande och hög Syftet är att skapa förutsättningar för fler arbetstillfällen och fler växande företag i . Regeringen vill därför inom ramen för ett hållbart nyttjande av naturresurser skapa goda förutsättningar för livskraftiga, lönsamma och konkurrenskraftiga företag på landsbygden och därmed en levande landsbygd och tillväxt i hela landet. De gröna näringarna måste bli än mer miljö- och resurseffektiva som de ges förutsättningar att vara fortsatt konkurrenskraftiga. En modern och hållbar fiskerinäring förutsätter att den biologiska mångfalden värnas samt att negativ miljö- påverkan minimeras för att bidra till att uppsatta miljökvalitetsmål nås. Regeringens målsättning är att yrkesfisket, beredningsindustrin, vattenbruket och fritidsfisket ska producera fisk och fiskprodukter som efterfrågas av konsumenterna och bidra till att skapa arbete, välfärd och levande kust- och insjösamhällen. Förutsättningen för att det ska lyckas är att fisket bedrivs resurseffektivt och miljömässigt hållbart, bl.a. med effektiva fiskeregler och selektiva fångstredskap. Endast för en mindre andel av EU:s gemensamma fiskbestånd kan dock nyttjandet anses vara hållbart och stora delar av yrkesfisket kämpar med dålig lönsamhet. Det finns därmed behov av återhämtning av ett flertal bestånd. För att nå goda bestånd är det nödvändigt med långsiktiga strategier med tydliga mål. Här spelar förvaltningsplaner en viktig roll. Regeringen understryker vikten av arbetet med fleråriga planer som reglerar de flesta kommersiella bestånd av fisk fortsätter. Vidare är inriktningen att fiskekapaciteten ska anpassas till beståndssituationen, vilket innebär att fartyg behöver skrotas, fiskeansträngningen minska och näringens eget ansvar tydliggöras. Det är viktigt att s.k. utkast av fisk försvinner och att bifångster av andra hotade fiskarter samt fåglar och däggdjur minskas så att bestånden kan återhämta sig och förlust av viktig genetisk variation undviks. En nyckelfaktor för att komma åt problemet är utvecklandet och nyttjandet av effektiva selektiva fiskeredskap. ligger väl till i arbetet avseende selektiva redskap och fortsätter vara starkt drivande i EU:s arbete med att verka för skonsamma och selektiva fiskeredskap. Fiskerikontrollen är en av hörnpelarna i den gemensamma fiskeripoli- tiken och en kontinuerlig förbättring är viktig avseende ny teknik, kontroll i hela leveranskedjan liksom avancerad bearbetning av data. Inom utgiftsområdet ryms som är central förvaltnings- myndighet för bevarande och nyttjande av fiskresurserna. hade verket ca 360 anställda och en total omslutning på inklusive transfereringar, varav i förvaltningsanslag, för strukturstöd till fisket m.m. och för fiskevård. Myndigheten har ett sektorsansvar för miljöfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga myndigheter och berörda parter. ansvarar för kontroll av hygien vid hantering av fisk ombord på fartyg, vid landning, import och transport av fisk samt för att tillse att regler om konsumentinformation efterlevs. Även inom andra utgiftsområden finns myndigheter som utför verk- Skr. 2009/10:187 samhet inom det fiskeripolitiska området. gripande myndighetsansvaret för den svenska fiskerikontrollen men ansvarar för vissa delar av denna. Fram till den 1 janu- ari 2007 ansvarade för landningskontrollen, varefter ansvaret lades på . ansvarar för fiskeri- kontrollen till sjöss och bedriver fiskeriövervakning som riktas mot såväl det yrkesmässiga fisket som fritidsfisket. ansvarar för gräns- kontroller vid import av fisk och fiskprodukter. På statlig regional nivå har länsstyrelserna ett visst ansvar för fiskefrågor. Inom yrkesfisket svarar länsstyrelserna för bl.a. ärende- hantering av EU-stöden, förvaltning av fiskerilån och avskrivningslån, vattenbruksfrågor och tillstånd för fiske med fasta redskap. När det gäller yrkesfiskelicenser sker ansökan till som yttrar sig över ansökan och därefter vidarebefordrar den till för prövning. Fiskevårdsärendena berör bl.a. frågor om fisketillsyn, fiskevårdsbidrag, tillstånd, fiskevårdsplaner och dispenser. Fritidsfisket handlar bl.a. om turistfiskeprojekt och fritidsfiske i sötvatten och i havet. Länsstyrelsernas målsättning är livskraftiga fiskbestånd, ett långsiktigt hållbart yrkesfiske och ett rikt varierat sport- och fritidsfiske. Länsstyrelserna ansvarar även för fysisk restaurering av länets vatten samt svarar för information om gällande fiskebestämmelser och fakta om fisket i länen i samråd med . Länsstyrelsernas arbete med fiskeåtgärder ska enligt regleringsbrevet bidra till fastställda mål i de EU-finansierade program- men för fiskenäringen. Vidare ska länsstyrelsernas arbete bidra till målet för den regionala utvecklingspolitiken. Länsstyrelserna ska även aktivt medverka till en positiv utveckling av fisketurismnäringen. Länsstyrel- serna ska vidare, inom ramen för miljömålsarbetet, arbeta med bl.a. fiskevård. Länsstyrelsernas miljötillsynsarbete ska bidra till att miljö- kvalitetsmålen nås och att miljöskador inte uppkommer. Hos länsstyrelserna arbetar drygt 70 årsarbetskrafter inom sakområdet fiske. kostnad för en årsarbetskraft är ca . Kostnaderna uppgår därmed till ca . Den gemensamma fiskeripolitiken och nationell lagstiftning Den gemensamma fiskeripolitiken är en s.k. fullt utvecklad unionspolitik, vilket innebär att samtliga EU:s medlemsländer omfattas av politikens bestämmelser. Enligt grundläggande EU-rättsliga principer får inte ha nationella bestämmelser som strider mot om den gemensamma fiskeripolitiken. Däremot får ha nationella bestämmelser för att komplettera eller verkställa . Inom ramen för EU utformar och tillämpar medlemsstaterna en gemen- sam fiskeripolitik som bygger på principerna om gemensam förvaltning av fiskeresurserna och, som huvudregel, lika tillgång till fiskevattnen för alla EU-fiskare. EU:s fiskeripolitik hade till en början som grundsyfte att främja ökad produktion av fisk. har EU:s fiskeripolitik alltmer kommit att präglas av de problem som sammanhänger med mins- kande fiskbestånd och risker för utfiskning. Detta har lett till en stark utbyggnad av regelsystemet med inriktning på bevarandeåtgärder, begränsningar och kontrollåtgärder. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar i princip alla aspekter på fisket från havet till konsumenten. Politiken innehåller fyra s.k. politik- områden. Dessa är bevarandestrategier, strukturstrategier, marknads- strategier och strategier för förbindelser med tredje land. Bevarande- strategier (eller resursstrategier) syftar till att skydda fiskresursen. I den ingår regleringen om fiskets bedrivande och kontrollen av fisket. Struk- turstrategiernas uppgift är huvudsakligen att anpassa medlemsstaternas fiskeflottor till tillgängliga fiskeresurser men även att främja en hållbar näringslivsutveckling. Marknadsstrategiernas syfte är att underlätta för en gemensam marknad. Strategier för den externa politiken behandlar EU:s förbindelser med länder och organisationer utanför unionen. De viktigaste förordningarna som reglerar den gemensamma fiskeri- politiken är: -rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (grundförordningen), -rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upp- hävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006 (kontrollförordningen), -rådets förordning (EG) nr 1198/2006 av om Euro- peiska fiskerifonden samt -rådets förordning (EG) nr 104/2000 av om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vatten- bruksprodukter. EU:s fiskeripolitik har dock inte helt tagit över ansvaret från medlems- staterna. Genom att vissa områden är oreglerade har medlemsstaterna kvar viss nationell kompetens. Därutöver har EU uttryckligen lämnat tillbaka eller överlämnat viss kompetens till medlemsstaterna. Medlemsstaterna får, enligt grundförordningen, den 1 januari 2003den , begränsa fisket från baslinjen. Detta får dock inte påverka befintliga avtal mellan medlemsstater. För del innebär det att i svenska kustvatten har rätt att fiska i samt i från kustlinjen. och har rätt att fiska i från kustlinjen. På motsvarande sätt har rätt till fiske i och i upp till mellan från den danska kusten. Av avtal mellan och följer att i får vartdera landets fiskare fiska från varje kust. I är fisket gemensamt men där är trålfiske förbjudet. Det innebär att en nationell reglering av fisket, som endast kan avse svenskt fiske, skapar en situation utanför dessa gränser där fiskare verksamma i samma område lyder under olika regler. På samma sätt omfattas av en trilateral överenskommelse mellan , och om ömsesidigt fiske i varandras vatten. Nationellt kan vissa aspekter regleras avseende kustfisket medan fisket i sötvatten i sin helhet regleras nationellt. Även fritidsfisket regleras huvudsakligen nationellt med undantag av det saluföringsförbud som har fastställts i EU:s kontrollförordning (rådets förordning (EG) nr 1224/2009). I samma förordning anges också att medlemsstaterna ska övervaka fångsterna av fritidsfiskets uttag på bestånd som omfattas av en av EU fastställd återhämtningsplan. Efter analys av de biologiska effek- terna kan EU i viss mån reglera aktuellt fritidsfiske. Ytterligare beskrivning av den gemensamma fiskeripolitiken finns i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) samt i avsnitt 8 i denna skrivelse. EU:s förordningar om fiske är, som nämnts, direkt tillämpliga i . Den nationella lagstiftningen finns i fiskelagen (1993:787). Fiskelagen reglerar rätten till fiske och fiskets bedrivande inom Sveriges sjöterritorium och inom ekonomiska zon utöver det som gäller enligt EU-lagstiftningen. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen. Enligt fiskelagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar: 1.fiske med avseende på vilken fisk som fångas, 2.användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap, 3.fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål och 4.användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida kräftpest eller någon annan sjukdom. Regeringen har i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till Fiskeri- verket. Därav finns merparten nationella föreskrifter om fiske samlade i (). Nuvarande fiskelag trädde i kraft . Efter detta har det skett föränd- ringar i den gemensamma fiskeripolitiken liksom i den svenska miljölag- stiftningen. Det har också tillkommit skärpta straffbestämmelser på fiskets område. Fiskelagen behöver därför anpassas till vad de nationella behoven och unionsrätten kräver, bl.a. i relation till målen för fiskeri- politiken. Regeringen har därför tillsatt en särskild utredare (dir. 2007:125) för att lämna förslag till en förändrad fiskerilagstiftning. Förslagen ska syfta till att ge förutsättningar för ett hållbart nyttjande av fiskeresurserna som gynnar näringsverksamheten och fritidsfisket samt den biologiska mångfalden. I uppdraget ingår också att beakta behovet av regelförenklingar och en effektivisering av lagföringen vid brott mot fiskelagstiftningen. Utredaren ska slutredovisa uppdraget . Arbetet med den gemensamma fiskeripolitiken innebär ett nära sam- arbete mellan olika nivåer i statsförvaltningen. ansvariga departementet för fiskefrågor, , har Skr. 2009/10:187 beredningsansvaret för inriktningen av politiken. förvaltande myndighet för fiskeripolitiken. En viktig del i departementets arbete är att ansvara för beredning av frågor som ska behandlas vid jordbruks- och fiskeministermötena i EU, liksom de möten som hålls i rådsarbetsgrupper och i förvaltningskommittéer för fiskeri- frågor. bistår i dessa beredningar med tekniska underlag och med expertstöd i förhandlingsarbetet inom ramen för fiskeripolitiken. För vissa delar av genomförandet av fiskeripolitiken ansvarar, som tidi- gare nämnts, även andra myndigheter. Kvoter och andra förvaltningsåtgärder För att främja ett hållbart fiske i EU:s vatten och skydda ett särskilt bestånd, eller en grupp av bestånd, använder sig EU av följande bevaran- deåtgärder. -Totalt tillåtna fångstmängder, TAC, används för att begränsa den största mängden fisk som får fångas ur ett visst bestånd. -Tekniska åtgärder, avser t.ex. maskstorlekar, selektiva fiskeredskap, stängning av områden, minsta landningsstorlek och gränser för bifångster. -Begränsning av fiskeansträngningen, åstadkoms genom en begräns- ning av hur många fiskedagar som fiskefartygen får tillbringa till havs, även kallat effortreglering. -Fastställande av hur många och vilka slags fiskefartyg som har till- stånd att fiska. Utöver dessa bevarandeåtgärder får ekonomiska incitament och åtgärder användas för att främja ett mer selektivt fiske, minska fiskeansträng- ningen och mildra åtgärdernas eventuella ekonomiska konsekvenser för Fördelningen av TAC och kvoter är en hörnsten inom den gemensamma förvaltningen av fisket och fiskeresurserna. de EU-reglerade beståndens biologiska skick bedöms av Internationella havsforskningsrådet, ICES. De årliga kvoterna för fiske i EU:s fiskevatten och fiskemöjligheter i andra länders vatten beslutas i ministerrådet för jordbruk och fiske. En stor del av de kvoter som fastställs av rådet har tidigare överenskommits med länder utanför EU och inom regionala fiskeriorganisationer. Överenskommelserna avser bl.a. beslut om kvoter tillsammans med , , och för gemensamma bestånd och terna för fiske i , liksom för fiske i , är interna beslut inom EU. Beslut om kvoter kompletteras av ytterligare förvaltningsverktyg och regler för hur fisket får bedrivas som t.ex. hur mycket tid fiskare får till- bringa till havs, dvs. reglering av fiskeansträngningen/effort, vilka red- skap som får användas, var och när man får fiska samt kontroll av Det finns i huvudsak två typer av regleringar; insatsregleringar (tillträde, effortregleringar etc.) och uttagsregleringar (kvoter, ransoner etc.), där den förstnämnda reglerar hur mycket tid eller resurser det enskilda fartyget eller fiskaren får utnyttja och där den sistnämnda reglerar hur mycket fångst av respektive art som det enskilda fartyget eller fiskaren får ta upp eller ta i land från respektive fångst- område. Tekniska regleringar, exempelvis maskstorlekar eller redskap, bryts ibland ut till en tredje kategori och kan beroende på sin karaktär vara antingen insatsreglerande eller uttagsreglerande (t.ex. minimi- storlek). Vid den senaste reformen av den gemensamma fiskeripolitiken 2002 var ett av de främsta framstegen att förvaltnings- och återhämtnings- planer infördes som det huvudsakliga instrumentet för förvaltning av EU:s fiskeresurser. Förvaltningsplaner har funnits länge, även inom EU, men framtagandet av planer har efter reformen prioriterats och innehållet har utvecklats. Enligt grundförordningen ska långsiktiga förvaltnings- planer antas i den utsträckning som krävs för att bevara bestånden inom säkra biologiska gränser för fiske som utnyttjar bestånd vid eller inom säkra biologiska gränser. Återhämtningsplaner syftar till att bygga upp bestånd som ligger utanför säkra biologiska gränser. Rådet ska som prioritet anta återhämtningsplaner. Av de bestånd som bedriver fiske på omfattas fjorton bestånd av förvaltningsplaner medan tre bestånd omfattas av återhämtningsplaner. Såväl återhämtnings- som förvaltningsplanerna utarbetas på grundval av försiktighetsansatsen, är fleråriga samt omfattar referenspunkter, dvs. mål mot vilka beståndsbevarandet ska bedömas. De ska också ange den förväntade tidsramen för att uppnå de fastställda målen. Målen ska uttryckas i populationsstorlek och/eller långsiktig avkastning, fiskeridöd- lighet och fångststabilitet. I planerna kan även ingå mål avseende andra levande akvatiska resurser och bibehållande eller förbättring av bevaran- destatus för ekosystem. De planer som antagits har referenspunkter som är satta för att uttaget ska motsvara maximalt håll- bart fiske, s.k. MSY (maximum sustainable yield). Allteftersom fler bestånd har kommit att omfattas av fleråriga planer har förhandlingarna om kvoterna i rådet blivit mindre omfattande . Under Lissabonfördraget omfattas förvaltningsplaner, liksom övriga regler för fiskets bedrivande, numera av det ordinarie beslutsförfarandet där och rådet fattar beslut gemensamt.