prop · GX03246 · 2010-09-15 00:00:00 — I 9 a § anges de grundläggande kvalitativa reglerna att skuldtäckningstillgångarna ska placeras på så sätt att lämplig riskspridning nås (diversifiering), till- gångarna motsvarar försäkringsbolagets åtaganden (matchning) samt så att bolagets betalningsberedskap är tillfredställande och den förväntade avkastningen tillräcklig. I de därefter följande paragraferna ställs särskilda kvantitativa begränsningar upp såvitt avser bl.a. godkända tillgångslag (10 §) och hur stor andel som får placeras i varje enskilt tillgångslag (10 b §). Även placeringsreglerna har sin grund i , men lagstiftaren valde vid genomförandet att ställa upp mer långtgående tillgångslimiter för skuldtäckningstillgångar än vad som är nödvändigt enligt EU-direktiven. Enligt 21 § UFL ska styrelsen i en understödsförening minst låta verkställa en försäkringsteknisk utredning av föreningens ställning. Beträffande sjukhjälpsverksamhet gäller denna utrednings- skyldighet endast om sjukpenning meddelas än för ett sammanhängande sjuklighetstillstånd. kan befria en förening från skyldigheten att verkställa en försäkringsteknisk utredning om rörelsen är av mindre omfattning eller om det finns annat skäl. kan även ålägga en styrelse att verkställa försäkringsteknisk utredning eller i annat fall. Den försäk- ringstekniska utredningen ska verkställas av en person som är behörig att vara aktuarie i ett livförsäkringsbolag eller som av har förklarats vara behörig att verkställa utredningen. Enligt 22 § UFL ska vid den försäkringstekniska utredningen premie- reserven beräknas för varje verksamhetsgren. Premiereserven utgör skillnaden mellan kapitalvärdet av föreningens framtida utgifter för löpande försäkringar och kapitalvärdet av de avgifter som föreningen kan ha att ytterligare uppbära för försäkringarna. Den årliga vinsten för varje försäkringsgren ska enligt 23 § UFL avsättas till en försäkringsfond. Om den försäkringstekniska utredningen visar att försäkringsfonden överstiger premiereserven med ett tillägg på en tjugondel får det överskjutande beloppet undantas från försäkrings- Prop. 2009/10:246 fonden, om stadgarna medger det. Medel får också undantas från försäk- ringsfonden om medger det. För understödsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring gäller att beräkningen av livförsäkrings- avsättningen ska göras med antaganden som är aktsamma. För tjänstepensionskassorna gäller samma bestämmelser om skuldtäckning och samma placeringsregler som för livförsäkringsbolagens tjänste- pensionsverksamhet. Den enda av de ovan nämnda bestämmelserna som är tillämplig på dessa understödsföreningar är 21 § UFL om upprättande av försäkringsteknisk utredning. Skälen för regeringens förslag: Det är som framgått önskvärt med likformighet i rörelsereglerna för försäkringsbolag och försäkrings- föreningar. Vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet har denna likformighet med försäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet till stor del uppnåtts för tjänstepensionskassorna. I denna proposition föreslås att samma regler ska gälla för försäkringsföreningar som för försäkringsbolag. För försäk- ringsföreningarna innebär detta skärpta krav på försäkringstekniska avsättningar, bestämning av och placering av tillgångar samt krav på att de försäkringstekniska utredningarna och beräkningarna ska ske under överinseende av en eller flera aktuarier. Regeringens syn på aktuariefunktionen framgår i avsnitt 6.3.5 och 6.3.16. Regeringens förslag: För försäkringsföreningar införs krav på att föreningen ska ha en tillräcklig kapitalbas med hänsyn till verksamhetens omfattning (solvensmarginal) och art (garantibelopp). Bestämmelser om föreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring ändras så att även dessa ska uppfylla kraven på garantibelopp. Försäkringsföreningar som ingår i en försäkringsgrupp ska dessutom ha en kapitalbas som är tillräcklig med hänsyn till andra företag i samma försäkringsgrupp. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har ingen erinran mot förslaget. Bakgrund: För försäkringsbolag och för understödsföreningar som driver tjänstepensionsverksamhet gäller att de måste ha ett visst minsta kapital, utöver det som krävs för att täcka åtagandena mot försäkrings- tagarna (1 kap. 8 a § och 7 kap. 2228 §§ FRL samt 25 § UFL). med kapitalkraven, som är baserade på EU-rätt, är att tillse att försäkringsföretagen ska kunna uppfylla sina åtaganden mot försäkrings- ska det finnas en kapitalbas som överstiger ett krav som baseras på verksamhetens omfattning (solvensmarginalen) och, för försäkringsbolagen, även på verksamhetens art (garantibeloppet). Solvensmarginalen beräknas olika för skade- respektive livförsäkring. För livförsäkringsrörelse beräknas solvensmarginalen i allt väsentligt som av de försäkringstekniska avsättningar som svarar mot åtaganden med en finansiell eller försäkringsteknisk risk för försäk- ringsbolaget med visst tillägg för positiva risksummor, dvs. skillnaden mellan kapitalvärdet av utfästa och utfallande belopp vid dödsfall och den försäkringstekniska avsättningen. Om försäkringen är en fond- försäkring eller innehåller s.k. villkorad återbäring, ska solvens- marginalen uppgå till en procent av de försäkringstekniska avsättning- arna. Vid beräkning av solvensmarginal får avdrag för återförsäkring göras med högst . För skadeförsäkringsrörelse beräknas solvensmarginalen som huvud- regel utifrån en andel av bolagets premieinkomster (premieindex) eller som en genomsnittlig andel av dess skadekostnader (skadeindex). Solvensmarginalen utgör det högsta av dessa två index, multiplicerat med en kvot som för de tre närmast föregående räkenskapsåren mot- svarar förhållandet mellan, å ena sidan, summan av utbetalda ersättningar och förändringen i avsättningen för oreglerade skador efter avdrag för återförsäkrares andel samt, å andra sidan, summan av utbetalda er- sättningar och förändringen i avsättningen för oreglerade skador utan avdrag för återförsäkrares andel. Kvoten får dock inte understiga 0,5. För skadeförsäkringsrörelse får avdrag för återförsäkring göras vid beräkning av solvensmarginal . Minsta buffertkapital (garantibeloppet) för skadeförsäkring är , med undantag för skadeförsäkringsklasserna 1015 för vilka det är (7 kap. 27 § FRL). För livförsäkring är garantibeloppet (7 kap. 26 § FRL). Garantibeloppet kan även höjas grundat på förändringar i det europeiska konsument- prisindexet. Försäkringsbolag och understödsföreningar som har dotterföretag eller intresseföretag som är försäkringsföretag ska dessutom enligt 7 a kap. 3 § FRL respektive 26 c § UFL ha en god kontroll över affärshändelser och avtal med andra företag inom försäkringsgruppen samt deras påverkan på dess ekonomiska ställning, så att försäkringsbolagets eller understöds- föreningens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Vidare ska försäkringsbolagen enligt 7 a kap. 4 § FRL ha en kapitalbas som är tillfredsställande med hänsyn till andra företag i försäkringsgruppen. Detta s.k. gruppbaserade kapitalkrav infördes vid genomförandet i svensk rätt av det s.k. försäkringsgruppsdirektivet (98/78/EG). Sedan genomförandet av tjänstepensionsdirektivet gäller gruppkapitalkravet även tjänstepensionskassor som ingår i en försäkringsgrupp, För andra understödsföreningar finns inte något krav på kapital utöver vad som motsvarar försäkringsåtagandena. Skälen för regeringens förslag: Motivet för särreglering av försäkringsföretag är som framhållits behovet av skydd för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäk- ringar. För att säkerställa att en försäkringsförening kan uppfylla sina åtaganden krävs ett visst buffertkapital. I sammanhanget bör också noteras att för försäkringsföreningar som omfattas av EU:s försäkringsdirektiv är det ett krav som måste införas. Enligt försäkringsdirektivens indelning av försäkringsverksamhet driver understödsföreningarna livförsäkringsverksamhet inom livförsäkrings- klasserna I (livförsäkring) och IV (lång sjuk- och olycksfallsförsäkring) samt skadeförsäkringsverksamhet inom skadeförsäkringsklasserna 1 (olycksfall) och 2 (sjukdom). Indelningen i klasser har betydelse för bl.a. vilket kapitalkrav som kommer att gälla för försäkringsföreningarna. 2009/10:246 Försäkringsföreningar som inte omfattas av EU-direktiven ska, som framgår i avsnitt 10, kunna medges undantag från bestämmelserna. Kapitalkraven gäller redan vid bildandet av en försäkringsförening, vilket innebär att det måste tillses att föreningen då tillförs kapital. I likhet med vad som gäller beträffande garantikapital i ömsesidiga försäkringsbolag, föreslås att en försäkringsförening inte ska kunna bildas utan ett verksamhetskapital (se avsnitt 8.2.2). Verksamhets- kapitalet, vilket har till syfte att tillföra föreningen erforderligt startkapital, ska betalas med pengar och återbetalas när det inte längre behövs för rörelsens ändamålsenliga drivande och en återbetalning är förenlig med bestämmelserna om kapitalbasens sammansättning och storlek. För tjänstepensionskassorna finns inte något krav på att kapitalbasen minst ska uppgå till visst garantibelopp. Att ett garantibelopp inte krävs för tjänstepensionskassor beror på att tjänstepensionsdirektivet inte innehåller ett krav på garantibelopp. Om det i den nya lagen införs ett krav på minsta buffertkapital motsvarande vad som gäller för försäkringsbolag endast för försäkringsföreningar som driver annan verksamhet än tjänstepensionsverksamhet medför detta en skillnad mellan dessa olika kategorier av försäkringsföreningar. Regeringen vill inte föregripa utredningen om nya solvensregler för försäkringsföretag (dir. 2010:14), som bl.a. ska analysera behovet av att särskilt reglera tjänstepensionsverksamhet. Eftersom ett införande av bestämmelser om garantibelopp i försäkringsföreningar har inte någon praktisk betydelse för de tjänstepensionskassor som driver verksamhet , föreslås i detta nu inte några särregler beträffande föreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring. För understödsföreningar som ingår i en försäkringsgrupp gäller redan vissa krav på kontroll över vilken påverkan på föreningens ekonomiska ställning som andra företag i gruppen har (26 a26 i §§ UFL). Bestämmelserna bör gälla även i fortsättningen, men med vissa ändringar. När det s.k. försäkringsgruppsdirektivet genomfördes ställdes inte något uttryckligt krav på att en understödsförenings kapitalbas måste vara tillräcklig med beaktande av andra företag i gruppen. Anledningen var att det för understödsföreningar inte fanns något individuellt kapital- krav (se prop. 1999/2000:99 s. 70). I stället infördes det ovan nämnda allmänna kravet på kontroll över vilken påverkan andra företag har på föreningens ställning. För understödsföreningar som meddelar tjänste- pensionsförsäkring infördes vid genomförandet av tjänstepensions- direktivet ett uttryckligt krav på gruppbaserad kapitalbas. När nu ett kapitalkrav införs för alla försäkringsföreningar bör motsvarande grupp- baserade kapitalkrav som redan gäller för försäkringsbolag införas för samtliga försäkringsföreningar. Det följer av åtaganden inom EU att genomföra de krav som ställs i antagna EU-direktiv. Regeringens förslag: Styrelsen i en försäkringsförening ska fastställa försäkringstekniska riktlinjer, placeringsriktlinjer och riktlinjer för hantering av intressekonflikter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. Bakgrund: I försäkringsbolag ska styrelsen enligt 8 kap. 8 § FRL fastställa försäkringstekniska riktlinjer, placeringsriktlinjer och riktlinjer för intressekonflikter. Styrelsen ansvarar för att riktlinjerna följs och ska fortlöpande pröva om de behöver ändras. I 7 kap. 3 § FRL finns bestämmelser om innehållet i de försäkringstekniska riktlinjerna. Kravet på försäkringstekniska riktlinjer ersatte det tidigare kravet på försäkringstekniska grunder. Den övergripande beskrivningen av bolagets policy (de försäkringstekniska riktlinjerna) kompletteras med en handling som benämns försäkringstekniskt underlag och som innehåller de beräkningsmässiga beskrivningarna. I 7 kap. § FRL finns bestämmelser om placeringsriktlinjerna. I samband med att EU:s liv- och skadeförsäkringsdirektiv genomfördes i svensk rätt infördes kravet på placeringsriktlinjer för de tillgångar som används för skuldtäckning. Kravet utvidgades genom försäkringsrörelsereformen från att endast gälla tillgångar motsvarande försäkringstekniska avsättningar till att gälla samtliga tillgångar. infördes kravet på riktlinjer för intressekonflikter. Enligt 11 § UFL ska en understödsförenings stadgar bl.a. ange försäk- ringstekniska grunder och hur medel ska placeras. Styrelsen i en under- stödsförening som meddelar tjänstepensionsförsäkringar ska enligt 28 a § UFL fastställa placeringsriktlinjer för samtliga tillgångar. Skälen för regeringens förslag: Försäkringstekniska riktlinjer, placeringsriktlinjer för tillgångar och riktlinjer för hantering av intressekonflikter får anses vara av värde för att internt reglera hur verksamheten ska drivas. Att rörelsen drivs i en föreningsform medför inte ett mindre behov av ett lagreglerat styrinstrument för styrelsen. Av den anledningen bör samma krav gälla för försäkringsföreningar som för försäkringsbolag. gällande krav i UFL att stadgarna ska ange försäkringstekniska grunder innebär att grunderna inte kan ändras utan att föreningsstämman har beslutat så. Vidare ska genom registrering av ändringen ge sitt godkännande. Systemet med myndighetsgodkännande av villkor, premietariffer och vissa andra tekniska grunder är inte förenligt med EU:s försäkringsdirektiv (SOU 1998:82 s. 188). Vidare får inte placeringsregler tillämpas på fria fonder enligt . Den ordning som gäller för försäkringbolag bör således även av denna anledning gälla för försäkringsföreningar. Det innebär att en försäkringsförenings stadgar inte ska ange försäkringstekniska grunder och hur medel ska placeras. Föreningarna ska i stället upprätta försäkringstekniska riktlinjer och ett försäkringstekniskt beräkningsunderlag, placeringsriktlinjer samt riktlinjer för hantering av intressekonflikter. ska fastställs riktlinjerna och har ansvar för att dessa följs. Styrelsen ska också fortlöpande pröva om de behöver ändras. Verksamhet i ett annat land inom EES Regeringens förslag: För försäkringsföreningar införs en möjlighet att med stöd av det svenska tillståndet att driva försäkringsrörelse i andra länder inom EES genom sekundäretablering och gränsöverskridande verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. Bakgrund: EU:s försäkringsdirektiv bygger bl.a. på principerna om en enda auktorisation och hemlandstillsyn. Det innebär att ett svenskt företag med stöd av sitt svenska tillstånd kan driva att driva försäkringsrörelse i andra länder inom EES, antingen genom etablering eller gränsöverskridande verksamhet, och att har tillsyn över företagets verksamhet i dessa länder. Förutsättningarna för försäkringsbolag att driva verksamhet i ett annat land inom EES regleras i 2 a kap. FRL. För understödsföreningar som driver tjänstepensions- verksamhet infördes regler om etablering i utlandet och gränsöverskridande verksamhet. Skälen för regeringens förslag: Med utgångspunkten att så långt möjligt åstadkomma samma reglering för alla företag som får driva försäkringsrörelse, bör även andra försäkringsföreningar än sådana som meddelar tjänstepensionsförsäkringar nu genom ett reglerat förfarande få möjlighet att driva verksamhet i andra länder inom EES med stöd av sitt svenska verksamhetstillstånd och under tillsyn av . De särskilda regler som gäller för verksamhet avseende tjänste- pensionsförsäkring vid en sekundäretablering eller vid gränsöver- skridande verksamhet ska alltjämt gälla för försäkringsbolag och försäkringsföreningar som driver tjänstepensionsverksamhet. Regeringens förslag: ska ha samma befogenheter avseende försäkringsföreningar när det gäller tillsyn och ingripanden som redan gäller i förhållande till försäkringsbolag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. Bakgrund: Bestämmelser om tillsyn och ingripanden finns i 19 kap. Av 1 § framgår att ska utöva tillsyn över att verksamheten i ett försäkringsbolag drivs i enlighet med lagar och författningar som reglerar försäkringsbolagets verksamhet. verkställande direktören och andra befattningshavare i ansvarig ställning ska lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen begär (3 §). Styrelsen och verkställande direktören ska även hålla räkenskapsmaterial och handlingar m.m. tillgängliga för granskning av befattningshavare hos inspektionen eller an någon annan som inspektionen förordat (9 §). Bestämmelserna i 19 kap. FRL om ingripanden mot försäkringsbolag har ändrats , främst som en följd av de krav på tillsynsmyndigheters befogenhet som följer av EU:s Prop. 2009/10:246 försäkringsdirektiv. Inspektionens ingripandemöjligheter mot försäk- ringsbolag förstärktes senast vid genomförandet av tjänstepensions- direktivet. Även understödsföreningarna står under tillsyn av (3 § första stycket UFL). har i sin tillsyn rätt att få tillgång till handlingar och uppgifter (se bl.a. 67 § UFL). Finans- inspektionen kan under vissa förutsättningar ingripa om en understöds- förening inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen (71 § UFL). Ett stort antal understödsföreningar står under begränsad tillsyn. Med detta menas att medgett små understödsföreningar undantag från vissa bestämmelser i . Skälen för regeringens förslag: Genom ändringar i FRL 2004 åstadkoms för försäkringsbolagen en anpassning till de ingripande- möjligheter som gäller för andra finansiella institut. Detta ligger i linje med regeringens ambition att få till stånd en funktionell lagstiftning (se regeringens skrivelse 2002/03:141 Staten och den finansiella sektorn). När det gäller försäkringsmarknaden torde det dessutom vara självklart att en viss företeelse så långt möjligt ska bedömas på ett likartat sätt oavsett vilken form av försäkringsföretag som är aktuell. Motsvarande regler som gäller för försäkringsbolag bör därför gälla även för försäkringsföreningar. 10 Särregler för små försäkringsföretag På den svenska försäkringsmarknaden finns ett tämligen stort antal små försäkringsföretag (främst ömsesidiga skadeförsäkringsbolag och understödsföreningar). När det gäller de ömsesidiga skadeförsäkrings- bolagen brukar dessa indelas med hänsyn till verksamhetens geografiska spridning i riksbolag och lokala bolag. Verksamheten i de lokala bolagen är vanligtvis begränsad till en viss region exempelvis ett län eller en del av ett län. Dessa bolag brukar hänföras till endera av kategorierna större lokala bolag, mindre lokala bolag eller s.k. kreatursbolag. Till större lokala bolag räknar bolag vilkas balansomslutning enligt balansräkningarna överstiger 1 000 prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring för Andra lokala bolag räknas som mindre lokala (Om nämnda indelning, se föreskrifter [FFFS 2008:19 och 2008:21] om svenska skadeförsäkringsbolags skyldighet att rapportera årsbokslutsuppgifter). De mindre lokala bolagen brukar i sin tur delas in beroende på arten av försäkringsverksamheten. kategori utgörs av mindre lokala bolag för husdjursförsäkringar (s.k. sockenhusdjursbolag eller kreatursbolag). finns drygt 50 bolag som hänförs till kategorin mindre lokala bolag och ett 90-tal kreatursbolag. Antalet mindre lokala bolag har minskat stadigt och dessa bolags premiemässiga andel av den svenska försäkringsmarknaden är mycket liten. Även försäkringsföreningarna delas in med utgångspunkt i vilken typ Prop. 2009/10:246 av försäkring som meddelas. Föreningarna hänförs till antingen pensions- kassor, sjukkassor, begravningskassor eller sjuk- och begravningskassor. Pensionskassorna meddelar i huvudsak pensionsförsäkring och indelas i tjänstepensionskassor och andra pensionskassor. En sjukkassa tecknar uteslutande s.k. kort sjuk- och olycksfallsförsäkring utan anknytning till livförsäkring och en begravningskassa meddelar enbart begravningshjälp. En förening som erbjuder båda sistnämnda typer av försäkringsprodukter benämns sjuk- och begravningskassa. Enligt Finansinspektionens institutregister finns följande understödsföreningar (siffra inom parentes visar antalet föreningar som står under begränsad tillsyn): 11 sjuk- och begravningskassor (4) 25 begravningskassor (13) 4 sjukkassor (1) 22 andra pensionskassor (17) Understödsföreningarna är mycket olika i storlek och karaktär. Å ena sidan finns föreningar med endast ett fåtal medlemmar, låga eller obetyd- liga försäkringsbelopp och med mycket begränsad kapitalförvaltning. Till de allra minsta hör ett 40-tal föreningar med tillgångar understigande . Å andra sidan finns andra föreningar, främst tjänste- pensionskassor, som har ett mycket stort medlemsantal samt stora och för den enskilde betydelsefulla försäkringsåtaganden. Den största tjänste- pensionskassan har ett medlemsantal överstigande 500 000 och tillgångar som uppgår till . Den äldsta nu existerande understödsföreningen är en pensionskassa som bildades . För en historisk översikt hänvisas till betänkandena Försäkrings- föreningar (SOU 1990:101) och Försäkringsföreningar ett reformerat regelsystem (SOU 1998:82). Även försäkringsaktiebolagens verksamhet är av varierande art och omfattning. I försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL, finns emellertid inga särregler för försäkringsaktiebolag av viss art eller omfattning. Det föreligger också en olikhet i förhållande till aktiebolagslagen (2005:551), som har skilda regler för publika och privata aktiebolag . En grupp försäkringsaktiebolag som skiljer sig från övriga är s.k. cap- tivebolag, dvs. försäkringsbolag som endast försäkrar en viss koncerns risker. I dessa kan behovet av skydd för försäkringstagarna bedömas vara mindre än i andra försäkringsaktiebolag. Frågan om behovet av särskild reglering och tillsyn av captivebolag behandlades vid försäk- ringsrörelsereform men några ändringsförslag lämnades inte i det sammanhanget (se prop. 1998/99:87 s. 142 och 155 f.), och lämnas inte heller i denna proposition. Det kan dock finnas anledning att återkomma i frågan i samband med genomförandet av Solvens II-direktivet. Särregler för ömsesidiga försäkringsbolag Genom lagstiftning som trädde i kraft anpassades dispensreglerna för ömsesidiga försäkringsbolag till EU:s regelsystem. Någon särskild övergångsbestämmelse avseende redan meddelade dispenser infördes inte. En beskrivning av tidigare dispensregler inom skadeförsäkring finns i slutbetänkande (SOU 2006:55 s. 478 och 479). Dispensregeln i 1 kap. 10 § FRL är nära utformad efter EU:s direktiv på skadeförsäkringsområdet (se prop. 1992/93:257 s. 184186). paragrafen får i fråga om skadeförsäkringar undantag från FRL medges helt eller delvis för ömsesidiga försäkringsbolag som driver skadeförsäk- ringsrörelse under förutsättning att verksamheten inte omfattar kredit- eller borgensförsäkring eller annan ansvarsförsäkring än sådan som behandlas som underordnad, bolagsordningen innehåller bestämmelser som medger uttaxering från delägare, den årliga premieinkomsten från skadeförsäkringsrörelsen inte överstiger ett belopp motsvarande fem miljoner euro, samt att minst hälften av premieinkomsten kommer från Denna möjlighet till undantag från FRL svarar mot artikel 3.1 i första skadeförsäkringsdirektivet.17 Vidare finns möjlighet till undantag för vissa mindre lokala skadeförsäkringsbolag som Även om sådana bolag inte förekommer i har undantag möjliggjorts även för dessa i FRL. I lagen (1972:262) om understödsföreningar, UFL, förekommer också särbestämmelser för de mindre företagen. verksamhet är av endast ringa omfattning eller huvudsakligen avser pensionsförsäkring på grund av anställning, kan enligt 2 § andra stycket UFL medge undantag från lagens bestämmelser i