prop · GX0397 · 2010-02-18 00:00:00 — antagits i enlighet med GUSP-bestämmelserna i det ändrade EU- fördraget föreskriver att de ekonomiska och finansiella förbindelserna med ett eller flera tredje länder helt eller delvis ska avbrytas eller begränsas, ska den höge representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik och kommissionen gemensamt lägga fram förslag till åtgärder. Detta följer av den nya artikel 215 i EUF-fördraget. Åtgärderna ska i form av en förordning antas av rådet med kvalificerad majoritet och rådet ska underrätta om detta. De akter som avses antas med stöd av denna bestämmelse ska innehålla nödvändiga rättsliga garantier. I en förklaring till bl.a. artikel 215 i EUF-fördraget (eller egentligen till den motsvarande artikel 188k i Lissabonfördraget) erinras om att grundläggande rättigheter och friheter måste respekteras. Enligt förklaringen måste beslut om restriktiva åtgärder därför och i syfte att garantera en grundlig rättslig prövning av beslut som riktar sig mot en fysisk person eller enhet grunda sig på klara och tydliga kriterier. Kriterierna bör vara anpassade till det specifika innehållet i varje restriktiv åtgärd. Genom Lissabonfördraget har även en särskild rättslig grund upprättats utanför ramen för GUSP för åtgärder avseende kapitalrörelser och betalningar i syfte att förebygga och bekämpa terrorism samt därmed sammanhängande verksamhet. Denna återfinns i artikel 75 i EUF- fördraget och möjliggör för och rådet att genom förordningar fastställa en ram för åtgärderna i fråga. Det ankommer sedan på rådet att, på förslag av kommissionen, besluta om åtgärder för att genomföra denna ram. Med stöd av artikel 75 kan beslutas om sanktioner gentemot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater även om föremålen för sanktionerna befinner sig inom unionens eget område. Någon EU-lagstiftning på denna grund har ännu inte initierats. Artikeln kommer inte att behandlas ytterligare inom ramen för detta lagstiftningsärende. 4.3.3 riktlinjer för genomförande av riktade internationella sanktioner har antagit vissa riktlinjer för genomförande av riktade internationella sanktioner (Guidelines on implementation and evaluation of restrictive measures (sanctions) in the framework of the EU Common Foreign and Security Policy, i senaste version ). framgår att EU samvetsgrant måste genomföra sanktioner som har beslutats av , men att EU även får besluta om att tillämpa åtgärder som är mer restriktiva. Detta förekommer inte sällan, liksom att EU genomför sanktioner mot ett land eller en region som inte är föremål för FN-sanktioner. I riktlinjerna framhålls vidare att införande och genomförande av sanktionsåtgärder alltid ska vara i överensstämmelse med internationell rätt och principerna om frihet, demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt rättsstatsprincipen. innebär bl.a. att personer som riskerar att få internationella sanktioner Prop. 2009/10:97 riktade mot sig ska tillförsäkras vederbörliga processuella rättigheter. att så ska kunna ske är det av vikt att sanktionerna genomförs i en form som kan bli föremål för legalitetsprövning. I riktlinjerna fastslås vidare att det krävs tydliga kriterier, anpassade efter varje specifikt fall, t.ex. för fallet landspecifika sanktioner, för att fastställa vilka personer och enheter som kan listas. Motsvarande krav ska också gälla när det är fråga om strykning från listorna. Tydligheten är viktig också för att kunna säkerställa att fel personer inte drabbas av sanktionerna, inte minst i förhållande till de myndigheter och organ som har att tillämpa sanktionerna. Riktlinjerna anger inga tider för hur länge sanktioner ska vara i bruk, utan det påtalas istället att de bör upphävas först när målet med dem uppnåtts och att några allmänna vägledande tidsfrister inte ska tillämpas. I praxis genomförs en översyn av EU:s egna sanktioner åtminstone var tolfte månad. 5 Genomförande av sanktioner i 5.1Kort om syftet med den svenska sanktionslagen Sanktionslagen har två huvudsakliga funktioner. Den innehåller för det första ett bemyndigande som gör det möjligt för regeringen att snabbt, utan det sedvanliga lagstiftningsförfarandet, genomföra beslut från FN och EU om internationella sanktioner. För det andra innehåller lagen en bestämmelse som straffbelägger brott mot dels förbud som regeringen har meddelat med stöd av sitt bemyndigande enligt lagen, dels ock förbud som har meddelats i EU-förordningar om internationella sanktioner. De sistnämnda förbinder regelmässigt medlemsstaterna att ombesörja straffsanktionering i sin nationella rätt. Straffbeläggandet avseende överträdelser av förbud som meddelats i EU-förordningar torde i tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande ha utgjort den del av sanktionslagen som varit av störst praktisk betydelse, ett förhållande som kan väntas fortsätta. Den svenska sanktionslagens uppbyggnad om nuvarande ordning och begreppsbestämning Sanktionslagens 3 § (även följande paragrafhänvisningar i detta avsnitt avser sanktionslagen, om inte annat anges) innehåller, som anförts redan inledningsvis, en fullmakt för regeringen att snabbt, utan det sedvanliga lagstiftningsförfarandet, genomföra FN:s och EU:s beslut om internationella sanktioner, i den mån dessa inte på annat sätt får genomslag i nationell rätt, t.ex. genom en direkt verkande EU- I och med att är medlem i EU har fokus skiftats något från detta syfte, då medlemskapet inneburit att bemyndigandet har kommit att behöva användas mer sällan. Ett exempel på att regeringen trots allt använt sig av sitt bemyndigande utgör dock vissa sanktionsfrågor beträffande , där EU-förordningens utformning i jämförelse med innehållet i gällande svensk rätt medförde behov av särskilda föreskrifter. Därför beslutade regeringen med stöd av sitt bemyndigande om tillämpning av sanktionslagen i förhållande till . Beslutet att tillämpa sanktionslagen underställdes sedermera för godkännande i vederbörlig ordning (jfr prop. 2006/07:132, Tillämpning i fråga om av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner). Fullmakten betyder i praktiken att regeringen bemyndigats att förordna om användning av sanktioner i linje med ett beslut om sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet enligt sanktionslagens 1 § första stycke, närmare bestämt med anledning av en rekommendation eller ett beslut av , eller ett beslut enligt bestämmelser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Med anledning av ett sådant förordnande enligt 3 § får regeringen sedan, med efterföljande godkännande av , meddela föreskrifter enligt 4 §, jfr vidare nedan. Den koppling som finns mellan regeringens fullmakt och 1 § första stycket i sanktionslagen i dess nuvarande lydelse innebär att regeringen inom ramen för ett EU-beslut om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enbart kan utöva sitt bemyndigande enligt 3 § i förhållande till sanktioner som beslutats i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Beslut om sanktioner inom ramen för det gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska EU- samarbetet kan dock ha andra syften än de sanktioner som regeringen med stöd av fullmakten äger förordna om (jfr avsnitt 4.3.1 och 4.3.2 ovan, samt vidare nedan i detta avsnitt). Denna ordning är i högsta grad medveten från lagstiftarens sida. Sanktionslagens 2 § innehåller definitioner av de huvudsakliga begrepp som den gällande lagstiftningen laborerar med, blockerad stat och tredje land. Enligt paragrafen avses med begreppet blockerad stat en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket. Sanktionslagen i dess lydelse före kunde användas för att genomföra sanktioner som riktade sig mot en stat eller ett område. Som framgår av den nuvarande sanktionslagens definition av blockerad stat kan sanktioner numera dock riktas inte bara mot en stat eller ett område utan också mot något annat, bl.a. de exempel som anges i paragrafen. Enligt förarbetena till den nu gällande sanktionslagen var avsikten med att ändra lagens begreppsbestämning på detta sätt att anpassa lagen till möjligheten att skulle precisera och förfina sanktionsinstrumentet så att det kunde riktas mot mer snävt definierade målgrupper än en stat eller ett område, en utveckling som då hade påbörjats. Med begreppet tredje land, anger paragrafen vidare, ska förstås en stat som inte ingår i Europeiska unionen, eller ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, i en sådan stat. Begreppet var centralt i tidigare artiklarna 60 och 301 i EG-fördraget, som gav ministerrådet behörighet att under vissa förutsättningar vidta åtgärder i syfte att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder. Så har sanktioner också beslutats gentemot tredje länder och deras ledare med stöd av dessa artiklar, i förekommande fall i kombination med den s.k. flexibilitetsklausulen tidigare artikel 308 i EG-fördraget (jfr avsnitt 4.3.2 ovan). De exempel på något annat som angavs förarbeten var en organisation eller en regim. De erfarenheter som låg bakom önskemålet att definiera alternativa föremål för sanktionsåtgärder var bl.a. att 1994 hade beslutat om riktade frysningsåtgärder, nämligen mot regimen i . Inom sanktionssystemet har , som redogjorts närmare för ovan, överlag skett en klar utveckling mot fler s.k. riktade sanktioner, vilka vänder sig mot en specifik vara, ett lands ledarskap, en organisation eller individ, i stället för generellt mot ett land. I 4 § anges de områden rörande vilka regeringen, med efterföljande godkännande av , får besluta om sanktioner. Enligt bestämmelsen får regeringen meddela en föreskrift om förbud enligt 3 § första stycket, och så får ske i förhållande till en blockerad stat. Begreppet blockerad stat används sålunda i detta hänseende för att markera vilka subjekt som sanktioner kan riktas mot. Regeringen kan sedan meddela allmängiltiga förbud i föreskrifter avseende handlingssätt i förhållande till dessa subjekt. Med stöd av bestämmelsen äger regeringen meddela föreskrifter om utlänningars vistelse här i landet, in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar, undervisning och utbildning. Ett förbud får inte gälla egendom som är avsedd enbart för innehavarens personliga bruk. När 4 § fick sin nuvarande lydelse var bakgrunden att inte alltid hade kunnat genomföra FN-sanktioner av långtgående natur , eftersom sanktionslagen i dess tidigare lydelse varit förhållandevis detaljerad vad avsåg regeringens bemyndigande. Man ville göra det lättare att med tillämpning av sanktionslagen genomföra sanktioner som beslutats av eller inom ramen för bestämmelserna om EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och ville därför göra regeringens bemyndigande att meddela förbud så vidsträckt som möjligt, om än enbart inom ramen för upprätthållande och bevarande av internationell fred och säkerhet. Det ansågs vara tillräckligt att i bemyndigandet ange de delegeringsbara ämnena i 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen, i de delar som kunde antas bli aktuella på sanktionsområdet. Utifrån ett sådant bemyndigande skulle regeringen enbart behöva beakta FN-resolutionerna respektive besluten inom GUSP-samarbetet och se till att de föreskrifter som meddelades med stöd av bemyndigandet innefattades i det delegerade området (jfr prop. 1995/96:35, En ny lag om vissa internationella sanktioner, s. 15 f.). Det kan noteras att regeringsformen överlag nu är föremål för omfattande ändringsförslag (jfr prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag och SOU 2008:125, En reformerad grundlag). Ändringsförslagen innebär bl.a. att 8 kap. 7 § regeringsformen ersätts med en ny bestämmelse som, i stället för att som ange de områden inom vilka föreskriftsrätt kan delegeras, anger inom vilka ämnesområden delegering inte får ske. Till skillnad mot nuvarande reglering innebär förslaget att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om inte regeringsformen uttryckligen förbjuder det. Detta antas kunna komma att medföra en viss utökning av regeringens förordnanderätt enligt regeringsformen. Tills vidare föreslår dock vare sig utredningen (som ej haft anledning att beröra denna fråga) eller regeringen i detta lagstiftningsärende någon ändring i fråga om vad regeringen ska kunna förordna om med stöd av bemyndigandet. Det urval som tidigare gjorts avseende vilka delar av förordnanderätten enligt 8 kap. 7 § regeringsformen som skulle användas vid utformningen av regeringens fullmakt i sanktionslagen är väl övervägt. Den beslutade omfattningen av regeringens fullmakt utgår från de delar av förordnanderätten som skulle kunna tänkas behöva användas inom sanktionslagens ramar. Såvitt kan förstås har det, i såväl tidigare lagstiftningsärenden som det nu aktuella, inte funnits någon vilja eller ambition att vidga fullmakten därutöver. kan ej heller anses uppenbart hur den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen slutligen kan komma att utformas och vilken omfattning denna då får. Av dessa orsaker framstår det, åtminstone i detta skede, som mindre lämpligt att vidga fullmaktens tillämpningsområde enligt sanktionslagen till motsvarande det som gäller enligt den föreslagna nya bestämmelsen i regeringsformen. Den som bryter mot ett förbud som regeringen meddelat i föreskrifter med stöd av 4 § kan under vissa i 8 § angivna förutsättningar ådömas ansvar för brott. Det straffrättsliga ansvar som kan ådömas är följaktligen knutet till de definitioner som anges i 4 §. Det ska hållas i minnet att straffansvar kan komma ifråga inte bara för brott mot förbud som meddelats i föreskrift efter förordnande enligt vad som utvecklats närmare ovan (3 och 4 §§), utan också för brott mot förbud som meddelats i EU-förordning, jfr andra stycket i 8 §. Det är detta som avses i 1 § andra stycket. Även avvisning enligt 13 § och utlänningslagen (2005:716), i syfte att genomföra ett förordnande enligt 3 § första stycket, är, genom sin hänvisning mellan 13 och 3 §§, sammankopplad med begreppet blockerad stat och med sanktionslagens ramar, som de anges i 1 §. 6.1Förslag till förtydligande i sanktionslagens bemyndigande Regeringens förslag: Regeringens fullmakt att förordna om sanktioner med efterföljande godkännande av samt att meddela föreskrifter med anledning av ett sådant förordnande ska, också beträffande sanktioner som beslutats inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, även fortsättningsvis vara begränsad till sådana sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Detta ska dock komma till uttryck i såväl sanktionslagens 3 § som beskriver fullmakten som i dess 1 § som behandlar sanktionslagens innehåll och övergripande tillämpningsområde. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens vad avser fullmaktens omfattning. Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Utredaren sanktionslagsutredning (Lagen om vissa internationella sanktioner en översyn, SOU 1995:28) angav uttryckligen att regeringens bemyndigande borde begränsas till att avse sanktioner som vidtogs i freds- och säkerhetsbevarande syfte. Motiveringen därför var att det i dessa fall fick anses vara särskilt angeläget att snabbt kunna vidta åtgärder. Utredaren ansåg att sanktioner som hade andra syften kunde vidtas inom ramen för sedvanlig nationell lagstiftning. Även regeringen kom sedermera att i lagstiftningsärendet instämma i utredarens uppfattning att bemyndigandet skulle begränsas till sanktioner som vidtas i freds- och säkerhetsbevarande syfte (jfr prop. 1995/96:35, En ny lag om vissa internationella sanktioner, s. 13 f.). Det resonemang om fullmaktens omfattning som fördes fram lagstiftningsärende är fortfarande lika hållbart. Bemyndigandet ska således inte ges någon vidare omfattning än vad som är fallet. Fullmaktens omfattning ska dock inte regleras enbart i 1 § med dess beskrivning av lagens innehåll. Omfattningen av regeringens fullmakt ska för tydlighets skull komma till uttryck genom att, i enlighet med förslaget, en ny mening om internationell fred och säkerhet läggs till även i 3 §, vilken är den bestämmelse som huvudsakligen reglerar fullmaktens omfattning. Fullmakten kommer även fortsättningsvis att vara knuten och begränsad till åtgärder som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. 6.2Förslag till nya begrepp och definitioner av begrepp i sanktionslagen Regeringens förslag: Begreppen blockerad stat och tredje land ska utmönstras ur sanktionslagen. Sanktionslagens bestämmelser ska istället gälla i förhållande till fysiska och juridiska personer, grupper, stater, områden och enheter, i enlighet med vad förslaget till lagändringar närmare utvisar och med den ledning vad avser begreppens innebörd som följer nedan. Begreppen grupp, enhet och stat bör dock inte definieras närmare i själva lagstiftningen. Det i sanktionssammanhang centrala frysningsbegreppet definieras inom ramen för den nya lagstiftningen. Utredningens förslag: Inom ramen för utredningen lades, som inledningsvis redogjorts för i avsnitt 3, fram betydligt mer omfattande förslag än vad som är fallet. Utredningens förslag innefattade bl.a. en helt ny lag om frysning av tillgångar m.m. samt införande av en möjlighet att enligt sanktionslagen meddela interimistiska beslut om frysning. Frysningsbegreppet skulle då uttryckligen användas i respektive lag. I detta sammanhang föreslog utredningen även de begreppsmässiga ändringar som regeringen nu föreslår. Remissinstanserna: Även remissinstansernas synpunkter, redovisning följer, har lämnats i det sammanhang som beskrivits i föregående stycke. ombudsmän (), Länsrätten i och efterfrågar definition av begreppet frysning. framhåller vikten av att differentiera mellan frysning i sanktionssammanhanget och frysning enligt lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. JO, Amnesty international, svenska sektionen, och efterfrågar definition eller en beskrivning av begreppen grupp och enhet. anser därutöver att även begreppet område bör definieras. Amnesty international, svenska sektionen, anser vidare att begreppet terroristgrupp behöver definieras ytterligare, utöver vad som gjorts i utredningen. Skälen för regeringens förslag: Vad avser regeringens förslag att utmönstra begreppen blockerad stat och tredje land, samt därmed sammanhängande definitioner ur sanktionslagen och istället införa nya begrepp kan till vidare utveckling anföras följande. Mot bakgrund av den internationella utvecklingen på sanktions- området, som inneburit att ett flertal sanktionsregimer numera före- skriver sanktioner som är riktade mot enskilda och sammanslutningar som inte är stats- eller områdesanknutna, kan det inte längre anses motiverat att i lagstiftningen utgå från begreppen blockerad stat respektive tredje land. Begreppen rimmar också språkligen illa med den verklighet i vilken sanktioner tillämpas. Det får vidare anses mindre tillfredställande, inte minst av legalitetsskäl, att, som är fallet , behöva tillämpa en så vag legal definition som något annat, låt vara med en exemplifiering. De ändringar som regeringen föreslår i nu aktuella avseenden innebär att den svenska sanktionslagstiftningen kommer i linje med ovannämnda sanktionsverklighet, även i förhållande till vilka subjekt sanktioner dels kan riktas, dels rent faktiskt riktas, mot. Sanktioner har redan beslutats gentemot dessa kategorier, som då ansetts innefattas av nu gällande begrepp, varför kretsen av subjekt som kan bli föremål för sanktioner inte utökas genom de nu föreslagna begreppsändringarna. Genom ändringarna ges dock en betydligt mer rättvisande och adekvat bild i detta hänseende, jfr resonemanget ovan. Vad områdesbegreppet beträffar bör det även fortsättningsvis inte definieras i någon mer uttömmande bemärkelse, utan får tolkas i ljuset av det faktum att riktade sanktioner numera inte sällan genomförs mot personer och sammanslutningar även territoriella eller territoriellt baserade som inte har någon direkt koppling till en viss stat eller regim. Flera av remissinstanserna har funnit att det är av yttersta vikt för tillämpningen av och den allmänna förutsägbarheten hos ifrågavarande lagstiftning, att begrepp som är att anse som centrala i denna anges särskilt, samt ges en klar och tydlig definition. Så anser även regeringen vara fallet, oavsett att remissinstanserna lämnade dessa sina synpunkter inom ramen för även andra lagförslag än de nu aktuella. Tilläggas kan att dessa andra lagförslag är föremål för fortsatta överväganden. Regeringen anser därför att innebörden av begreppen grupp, enhet och stat ska utvecklas. Av skäl som närmare framgår nedan ska dessa begrepp dock inte ges en uttrycklig definition i lagen. Till skillnad från vissa andra begrepp har det generella begreppet grupp inte varit föremål för någon närmare definition inom ramen för någon sanktionsregim. Detta innefattar bl.a., om än inte enbart, terroristgrupper. Terroristgrupper har dock i sin tur definierats uttömmande i åtskilliga internationella instrument, vilket kan ge viss ledning för vad som allmänt sett kan anses utgöra en grupp. En terroristgrupp ska således vara att definiera som en strukturerad grupp, inrättad , av individer som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med en strukturerad grupp ska avses en grupp som inte har tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå en terroristhandling och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur. Definitionen används bl.a. i rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/GUSP av , om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EUT L 344, 28.12.2001, s. 93, Celex 32001E0931). Vissa element torde kunna vara vägledande när det gäller vad som kan anses utgöra en grupp i andra sanktionssammanhang. Det låter sig inte göras att därutöver specificera varje sorts enskild grupp, vare sig den är att betrakta som terroristgrupp eller har ett annat syfte, som, under närmare angivna omständigheter, kan komma att bli föremål för den föreslagna lagstiftningen. Att vad som utgör en terroristgrupp definierats relativt tydligt ska inte tolkas som att motsvarande kriterier helt eller delvis kan användas för att på ett statiskt sätt bestämma innebörden av gruppbegreppet som sådant i dess I detta hänseende måste systemet innefatta viss flexibilitet. Av samma skäl bör inte begreppet definieras direkt i den föreslagna lagstiftningen, jfr vidare nedan. Viss ytterligare ledning i definitionshänseende kan dock hämtas i resonemanget kring enhetsbegreppet nedan. Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/GUSP av , som nämnts ovan, ska enligt sin inledande artikel 1.1 tillämpas inte bara på personer och grupper, utan även på enheter, som deltar i terroristhandlingar. Enhetsbegreppet avser främst juridiska personer, men är avsett att tolkas vidare än så, vilket framgår tydligt av att det ibland, inom ramen för vissa sanktionsregimer, används parallellt med begreppet juridisk person. I vissa sanktionsregimer förekommer också begreppet organ (body), i betydelsen enhet. Enhetsbegreppet används regelmässigt, vid sidan av gruppbegreppet, i rättsakter som innehåller riktade sanktioner mot enskilda också i andra sammanhang än terrorism. Vanligt är då att enheter och grupper som är föremål för sanktioner anges som listade för en viss sanktion, t.ex. frysning (se vidare nedan), ofta tillsammans med bl.a. juridiska personer och organ. Exakt vilken av dessa, breda, kategorier som de listade subjekten tillhör anges som regel inte.