prop · GX03173 · 2010-03-23 00:00:00 — Enligt den reviderade betalas ersättning för kostna- der för åtgärder som vidtagits eller ska vidtas för att återställa en miljö som skadats till följd av en radiologisk olycka, om försämringen av mil- jön inte är obetydlig och inte är att betrakta som en sakskada. Bestäm- melsen får anses innebära att ersättning utgår i fall då miljön har påver- kats mer påtagligt. Skadan utgör närmast ett gränsfall mellan sakskada och ren förmögenhetsskada som inte är relaterad till att en sakskada har uppkommit. Det är inte enkelt att fastställa i vilken utsträckning negativa fysiska förändringar som drabbar naturen är att bedöma som en sakskada. Det rör sig i huvudsak om skador på miljön utifrån det allmännas intressen snara- re än enskilda intressen (jfr , återverkning- ar, 2001, s. 167). Bestämmelsen kan närmast aktualiseras vid ekologiska skador, dvs. om miljön allmänt påverkas negativt av en olycka. Kostna- der kan t.ex. uppkomma för att ta bort ett förorenat sand- eller jordlager. Eftersom åtgärder för att återställa en skadad miljö kan kvantifieras och går att ekonomiskt fastställa kan skadan också fastställas. Det kan också vara av betydelse om den skadade miljön har ett rekreationsvärde för all- mänheten. Reglerna om miljöskador i 10 kap. bör kunna ge viss led- ning i fråga om vilka åtgärder som kan falla in under konventionens er- sättningsregel. Reglerna i 10 kap. bygger delvis på EU:s miljöansvars- direktiv, som dock inte är tillämpligt på skador till följd av en radiologisk olycka (och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, EUT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035, ändrat genom Europa- parlamentets och rådets direktiv /21/EG, EUT L 102, , s. 15, Celex 32006L0021). I bilaga II till miljöansvarsdirektivet finns regler om avhjälpande av miljöskador, bl.a. skador på vatten och på skyddade arter eller naturliga livsmiljöer. För att avhjälpa skador på mark ska enligt direktivet nödvän- diga åtgärder vidtas för att minst se till att de förorenade ämnena avlägs- nas, kontrolleras, innesluts eller minskas så att den förorenade marken, med hänsyn till dess nuvarande användning eller den för skadan godkända framtida användningen, inte längre utgör någon bety- dande risk för att människors hälsa påverkas negativt. Miljöansvarsdirektivet genomförs i svensk rätt i huvudsak med nya be- stämmelser om allvarliga miljöskador i 10 kap. (prop. 2006/ 07:95). Med stöd av ett bemyndigande i 10 kap. får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilka om- ständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av vad som är en allvarlig miljöskada och vilka åtgärder för avhjälpande som ska vidtas i händelse av en sådan skada. De föreskrifter som meddelas kan ge viss ledning vid tillämpningen av de nya regler i som diskuteras. I den reviderade anges att med återställandeåtgärder avses skäliga åtgärder som syftar till att återställa skadade eller förstörda delar av miljön eller att införa, om detta är rimligt, en motsvarighet till dessa delar i miljön. Det framgår av bestämmelsen att de åtgärder som kan krävas ska vara skäliga. En allmän skälighetsavvägning ska alltså göras av återställandeåtgärderna. Vid bedömningen bör samtliga omstän- digheter beaktas, såsom t.ex. behovet av åtgärderna och om åtgärderna är ändamålsenliga och lämpliga utifrån ett vetenskapligt och tekniskt syn- sätt. Åtgärderna bör vara proportionerliga (, , punkt 59 b, Exposé des Motifs). Av bestämmelsen torde framgå att man, i stället för att kräva att den skadade miljön återställs till just det skick och med det innehåll som miljön hade innan skadan inträffade, får kräva åtgärder i form av utsätt- ning av andra arter på samma plats eller, möjligen, kompenserande åtgär- der på en annan plats. Liknande regler om kompensation finns i EU:s miljöansvarsdirektiv. Bestämmelsen förutsätter att åtgärderna godkänts av de behöriga myn- digheterna i den stat där de vidtagits eller ska vidtas. Ett godkännande ska alltså inhämtas innan åtgärderna vidtas. bör vara lämpad att handha den uppgiften. Den nationella domstol som är behörig att pröva ersättningsfrågan i händelse av att det tvistas om ersättningen avgör de närmare avgräns- ningsfrågorna och vem som ska ha rätt att vidta återställandeåtgärder. Denna bedömning måste rimligen göras i efterhand med utgångspunkt i hur situationen tedde sig när återställandeåtgärderna beslutades. Frågor rörande den närmare bedömningen och rättsliga betydelsen av vidtagna åtgärder och myndigheternas tillstånd har emellertid inte kommenterats särskilt i motiven till de reviderade Paris- och Wienkonventionerna. Det ankommer därmed på den nationella domstolen, som tillämpar regeln, att vid behov ta ställning till t.ex. vilken rättslig betydelse som ska tilläggas en myndighets tillstånd och om en åtgärd som utförts enligt en myndig- hets beslut alltid ska vara ersättningsgrundande. Det kan vara staten som får vidta återställandeåtgärderna och därför själv får begära ersättning för sina kostnader. Åtgärderna kan också berö- ra privata intressen och ersättning begäras av privatpersoner. Av intresse är vidare vissa skador av indirekt natur som kan inträffa vid störningar i miljön. Om mark eller vatten förorenas kan detta drabba även personer som med stöd av allemansrätten utnyttjar området utan att varken äga området eller ha särskilda rättigheter till detta. Om en badstrand blir oan- vändbar, kan närboende sommarstugeägare lida en skada som ofta kan värderas ekonomiskt på så sätt att stugan blir mindre värd utan tillgång till bad. Däremot kanske miljöns förfulning och utarmning inte betyder lika mycket för en fastighet som bara används för skogsbruk. Det kan dock innebära att ett rekreationsvärde går förlorat. Även i fråga om den nu behandlade ersättningsregeln kan viss ledning hämtas från det internationella oljeskadeområdet och reglerna i 10 kap. sjölagen (1994:1009). I oljeskadefondernas praxis finns flera exempel på att ersättning betalats för en rad olika åtgärder för att återställa skadad miljö. Det har gällt bl.a. frågan om staten kan begära ersättning för sane- ring av förorenade stränder, avlägsnande av olja från havet, rengöring av skadade fåglar och andra åtgärder som syftar till att återupprätta eko- systemet. Enligt svensk rätt anses kostnader som det allmänna eller en enskild fastighetsägare haft för att återställa en skadad miljö kunna ersättas med stöd av reglerna om miljöskador i 32 kap. (m.fl., En kommentar, del II, s. 32:10). Dessa regler gäller dock inte för bl.a. skador som har orsakats av joniserande strålning, dvs. strålning från radioaktiva ämnen, röntgenstrålning och därmed likartad strålning (32 kap. 2 § , m.fl., a.a., s. 32:33). Reglerna i 32 kap. är alltså inte tillämpliga på skador som uppkommit till följd av en radiologisk olycka. Det är något osäkert i vilken mån det gällande skadebegreppet i 1 § atomansvarighetslagen kan anses medge ersättning för kostnader som annan än ägaren eller nyttjanderättshavaren till det förorenade området haft för att återställa miljöskador. Visserligen kan det hävdas att det gällande skadebegreppet varit avsett att omfatta alla sådana skador som Prop. 2009/10:173 vid tillkomsten av lagen ansågs ersättningsgilla. Detta skulle närmast tala för att det finns ett visst utrymme att återställandekostnader skulle om- fattas av begreppet eftersom denna typ av ersättning redan tidigare, innan den samlade regleringen i 32 kap. tillkom, kunde medges för kostnader för att återställa en skadad miljö (och , Skadeståndsrätt, 2000, s. 334). Möjligen skulle också kunna hävdas att kostnader för att återställa skadad miljö har vissa likheter med reparationskostnader avseende en skadad sak (jfr 5 kap. 7 § skadestånds- lagen). Det som anförts kan dock inte läggas till grund för några säkra slutsatser i fråga om att den nuvarande lagstiftningen omfattar också er- sättning för sådana återställandeåtgärder som inte är att betrakta som sakskada. Eftersom den närmare avgränsningen av ersättningsregeln är otydlig påverkas möjligheten att teckna ansvarsförsäkring för denna typ av skada. Försäkringsbranschen anser att begreppet är osäkert och därmed inte möjligt att beräkna. Försäkringsbranschen, både nationellt och inter- nationellt, har anfört att den aktuella skadetypen inte kan omfattas av ansvarsförsäkringen. Försäkringsgivarna har framhållit vikten av att skadebegreppet preciseras och att det ställs upp riktlinjer för hur skadan ska bedömas. Detta är dock inte möjligt att göra på förhand utan blir ytterst en fråga för rättstillämpningen. Utvecklingen på miljöskadeområ- det, bl.a. utifrån EU:s miljöansvarsdirektiv, kan dock leda till metoder för hantering av miljöskador som innebär att försäkringsbranschen senare öppnar för möjligheten att teckna ansvarsförsäkring även i denna del. För att ersättning ska betalas krävs att återställandeåtgärderna verkli- gen har vidtagits eller ska vidtas. Avsikten är att förhindra spekulativa eller teoretiska krav på ersättning. Oavsett hur man ser på nu redovisade avgränsningsfrågor finns det an- ledning att utforma lagtexten så att det uttryckligen framgår att åter- ställandeåtgärder i rimlig utsträckning omfattas av skadebegreppet. Kostnader för rimliga förebyggande åtgärder När det nya skadebegreppet i utformades ansågs det naturligt att ersättning skulle kunna medges för sådana kostnader som uppkommit när åtgärder vidtagits för att förebygga eller begränsa skadan. En sådan reglering skulle kunna uppmuntra till förebyggande åtgärder. Med förebyggande åtgärder avses i den reviderade rimliga åtgärder som vidtagits efter en radiologisk olycka, eller en hän- delse som ger upphov till en allvarlig och omedelbar fara för en radio- logisk skada, i syfte att förhindra en radiologisk skada och som vidtas med de tillstånd från behörig myndighet som krävs enligt lagstiftningen i den stat där åtgärderna vidtogs. I konventionen anges också vad som av- ses med rimliga åtgärder. Hit hör åtgärder som med beaktande av om- ständigheterna i det enskilda fallet framstår som ändamålsenliga och väl avvägda. Vid den bedömningen ska den behöriga domstolen ta hänsyn till bl.a. att åtgärderna ska vara rimliga med hänsyn till skadans art och omfattning eller risken för radiologisk skada, hur verksam åtgärden kan förväntas bli och med beaktande av relevant vetenskaplig och teknisk Omständigheterna för beslutet att vidta åtgär- Prop. 2009/10:173 derna kan sägas vara avgörande. Den domstol som är behörig att pröva en eventuell tvist får bestämma den närmare innebörden av bestämmelsen. Om myndigheterna i ett land har beslutat att evakuera människor, är det den behöriga domstolen som avgör om ersättning ska ges (, , punkt 62 c, Exposé des Motifs). En sådan åtgärd skulle troligen omfattas av bestämmelsen. Om lagen i domstolslandet förutsätter att behöriga myndigheter godkänner åtgärden innan den vidtas, kan ersätt- ning med stöd av bestämmelsen endast betalas om nödvändiga tillstånd finns och de vidtagna åtgärderna stämmer överens med tillståndet. Att på egen hand flytta till en annan ort och begära ersättning för som i några fall skedde i samband med olyckan vid den ameri- kanska anläggningen bör inte vara en sådan rimlig åtgärd som ska ersättas med stöd av bestämmelsen (, The definition of nuclear damage, Colloquium , , 11 February 2004, s. 6). Åtgärder som vidtagits sedan ett varningssystem aktiverats utan att en olycka inträffat eller risk för olycka funnits, dvs. ett falskt alarm, är enligt konventionens motiv inte tänkta att vara ersättningsgilla. Däremot bör ersättning ges för kostnader för jodtabletter eller slakt av livdjur som sker för att förhindra spridning av radioaktivitet. Också på oljeansvarighetsområdet finns bestämmelser om ersättning för förebyggande åtgärder. Enligt 10 kap. 1 § sjölagen (1994:1009) är kostnader för sådana åtgärder ersättningsberättigade om åtgärderna har varit skäligen påkallade för att förhindra eller begränsa en oljeskada och om de har vidtagits efter att en oljeolycka inträffat. De internationella oljeskadefonderna har tagit ställning till ett stort antal anspråk av detta slag. Exempel på åtgärder som hör hit är kostnader för att anskaffa och lägga ut så kallade bommar för att hindra att olja flyter iland. Ett annat exempel är att olja läktras över från ett grundstött fartyg till andra fartyg (prop. 1973:140 s. 52). För att säkert uppfylla kraven i den reviderade bör den svenska lagen innehålla en bestämmelse som anger att med radio- logisk skada avses även kostnader för förebyggande åtgärder och vad som avses med sådana åtgärder. Lagens skadebegrepp bör uttryckligen omfatta de olika skadetyper som anges i den reviderade . En sådan precisering behövs för att svensk rätt fullt ut ska stämma överens med konventionen. Lagbestämmelserna bör nära ansluta till konventionstexten i denna del, trots att vissa typer av skador enligt svensk rätt redan ingår i andra skade- typer. På så sätt skapas en samlad reglering av vilka skador som ersätts vid en radiologisk olycka. Regeringens förslag: Definitionen av kärnteknisk anläggning ut- vidgas så att den överensstämmer med den reviderade Pariskonventio- nen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Enligt täcker be- greppen kärnreaktor och kärnteknisk anläggning i huvudsak in de anlägg- ningar som finns i på det kärntekniska området. Högskolan anser dock att de förslagna definitionerna är för smala för att täcka in vissa anläggningar som finns i andra delar av världen, t.ex. faller under- kritiska reaktorer och fusionsreaktorer utanför båda definitionerna. Be- greppet kärnreaktor bör enligt högskolan antingen ändras eller utökas, alternativt bör nya begrepp införas. har anfört att författningsförslaget inte behandlar uttryck en kärn- teknisk anläggning som har avvecklats, utan förslaget begränsas till en kärnteknisk anläggning som är under avveckling. Begränsningen är en- ligt bolaget en rimlig tolkning av konventionen eftersom ansvaret inte rimligen kan kvarstå för evigt. Skälen för regeringens förslag: Vad som omfattas av kärnteknisk anläggning, utöver en kärnreaktor, har varit föremål för flera tolkningar . har försökt klargöra begreppets närmare innebörd och vilka typer av anläggningar som ska omfattas. I ett första beslut har styrkommittén angett att kärnteknisk anläggning, för- utom reaktorer, omfattar alla anläggningar som används för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, dvs. främst kärnavfallsanlägg- ningar, även intill det att anläggningarna stängs (beslut , NE/M/87.1, , Decisions, recommendations, inter- pretations). I en andra tolkning har förklarat att begreppet också omfattar reaktorer, fabriker och anläggningar som är un- der avveckling intill dess att strålningen underskrider vissa gränsvärden som anges i en bilaga till beslutet (beslut , NE/M/90.1, Nucle- ar , Decisions, recommendations, interpretations, 1990, bilaga i annex III). I den reviderade finns en ny definition av kärntek- nisk anläggning som innebär att begreppet stämmer överens med utta- landen från . Den nya definitionen beaktar dock inte kärnenergiorganets beslut om att konventionsstaterna får undanta an- läggningar som är under avveckling från konventionens tillämpnings- område när särskilda gränsvärden som återges i en bilaga till beslutet är uppfyllda. Definitionen av kärnteknisk anläggning behöver ändras för att stäm- ma överens med den reviderade . Begreppet bör preci- seras och uttryckligen uppta även kärnreaktor, fabrik eller anläggning som avvecklas. Det nya begreppet bör uttryckligen omfatta även anlägg- ningar som används för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärn- avfall ända fram till dess att anläggningarna permanent har stängts. är enligt dess nuvarande lydelse tillämplig på radiolo- giska olyckor som inträffar och radiologiska skador som uppkommer in- om konventionsstaternas territorier. Det geografiska tillämpningsområdet har modifierats genom två rekommendationer av kärnenergi- organ (, rekommendationer NE/M/68.1 och NE/M/71.1). Den första rekommendationen anger att konven- tionen bör tillämpas så att den också täcker radiologiska skador som in- träffar eller uppkommer på eller över det fria havet. Den andra rekom- mendationen består i en anvisning om att konventionen ska tillämpas också på radiologiska skador som uppkommer i en konven- tionsstat, på det fria havet eller ombord på ett fartyg registrerat i en kon- ventionsstat även om olyckan inträffar i ett land som inte är konven- tionsstat. Huvudprincipen är alltså att anläggningshavarens ansvar endast gäller en olycka som har inträffat i en konventionsstat eller på eller över det fria havet och som ger upphov till skador i en konventionsstat eller på eller över det fria havet. En konventionsstat får dock i sin nationella reglering utsträcka ansvarigheten till att täcka skador även i länder som inte är kon- ventionsstater. Atomansvarighetslagens tillämpningsområde framgår av 3 §, som tar sin utgångspunkt i huvudregel. I 3 § första stycket anges att lagen inte är tillämplig på atomskada till följd av en atomolycka som inträffar i ett land som inte är konventionsstat. Det innebär motsats- vis bl.a. att lagen är tillämplig på olyckor som inträffar på svenskt territo- rium eller på eller över det fria havet. Av 3 § andra stycket följer att inne- havaren av en anläggning i är ansvarig även för skador i länder som inte är konventionsstater om den skadevållande olyckan har inträffat i . Bestämmelsen har sin grund närmast i ett folkrättsligt granne- lagsansvar (prop. 1968:25 s. 86). Bestämmelsen har betydelse för skada som uppkommer i exempelvis och , som båda är parter till , men inte . Ansvaret för skador även i länder som inte är konventionsstater gäller som huvudregel endast om den radiologiska olyckan anses ha inträffat här i landet eller om olyckan i ett transportfall kan knytas till innehavaren av en anläggning i . Enligt 3 § tredje stycket är det möjligt att begränsa skyldigheten för anläggningshavaren att ersätta skada som uppkommer i ett land som inte är konventionsstat. Regeringen får med tillämpning av den så kallade reciprocitetsprincipen besluta att ersättning ska betalas i endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i det andra landet för radio- logisk skada som uppkommer i . Något beslut med stöd av reciprocitetsprincipen har inte meddelats. Bestämmelsen behand- las även i avsnitt 7.8. Genom ändringsprotokollet utvidgas tillämpnings- område till att omfatta skador i en stats ekonomiska zon och, under vissa förutsättningar, skador i ett land som inte är konventionsstat. Konventionen är tillämplig på skador inte bara inom en stats territorium, inbegripet dess territorialhav, utan också på skador inom en stats ekonomiska zon. Möjligheten att inrätta en ekonomisk zon följer av (SÖ 2000:1, prop. 1995/96:140). För svensk del avgränsas detta område genom lagen (1992:1140) om Sveri- ges ekonomiska zon. Den ekonomiska zonen ingår inte i Sveriges sjö- territorium. Zonen kan inte heller jämställas med det fria havet, utan kan närmast sägas sträcka ut en stats jurisdiktion avseende skyddet för den miljön (jfr Högsta domstolens beslut , mål Ö 4158-02). Ändringarna innebär vidare att konventionen också omfattar skador som uppkommer i ett land som inte är konventionsstat under förutsätt- ning att denna har tillträtt och det gemensamma protokollet, för den radiologiska olyckan inte har någon kärntek- nisk anläggning på sitt territorium eller inom den ekonomiska zonen eller motsvarande område upprättat i enlighet med internationell rätt, eller för olyckan har en gällande ansvarslagstiftning som erbjuder ömsesidiga ersättningsförmåner och bygger på samma principer som . En sådan stat jämställs med en konventionsstat. Syftet med att utöka tillämpningsområdet till stater som är parter till och det gemensamma protokollet är närmast att för- stärka det mål som det gemensamma protokollet avser att uppnå i fråga om att skapa en länk mellan Paris- och Wienkonventionerna. Ett annat syfte med att låta fler stater omfattas av konventionens bestämmelser är att stärka skyddet för eventuella skadelidande i stater, exempelvis Öster- rike, som inte själva kan åstadkomma någon risk för radiologisk skada eftersom kärntekniska anläggningar saknas på territoriet, men som kan lida skada till följd av en olycka utanför det egna territoriet. Den reviderade innebär i praktiken att tillämpnings- området sträcks ut till att omfatta radiologiska olyckor oavsett var dessa inträffat, men med ett undantag. Undantaget avser stater som inte är kon- ventionsstater och inte har kärntekniska anläggningar på sitt territorium, men som inte har en ansvarslagstiftning som erbjuder ömsesidiga ersätt- ningsförmåner och bygger på samma principer som . Tillämpningsområdet för Paris- och tilläggskonventionen har tidigare i huvudsak stämt överens, även om det med stöd av har varit möjligt för en stat att utvidga konventionens tillämpningsområde genom bestämmelser i nationell rätt. De medel som tillhandahålls med stöd av de andra och tredje stegen i tilläggskonventionen består i princip av statsmedel (i den mån det andra steget inte konsumerats på grund av att anläggningshavarens ansvar satts Prop. 2009/10:173 högre än referensbeloppet). Konventionsstaterna har därför ansett att konventionen endast bör gälla för skadelidande i konventionsstaterna. Detta synsätt lever kvar i den reviderade tilläggskonventionen. Även i fortsättningen kan ersättning enligt konventionen inte betalas till skade- lidande i ett land som inte är konventionsstat. Tillämpningsområdet för tilläggskonventionen blir därmed snävare än det som gäller för Pariskon- ventionen. Tilläggskonventionens tillämpningsområde framgår av dess artikel 2. Dessa bestämmelser har införlivats med svensk rätt genom 29 § atoman- svarighetslagen. Genom ändringsprotokollet utvidgas tilläggskonventionens tillämp- ningsområde, men inte i samma utsträckning som . Ändringarna innebär i huvudsak att även konventionsstaternas ekono- miska zoner omfattas av tillämpningsområdet. Tilläggskonventionen är tillämplig på radiologisk skada som inträffar på en konventionsstats territorium, i eller över en konventionsstats områden, oavsett om staten är ansluten till tilläggskonventionen, om skadan inträffat ombord på ett fartyg som seglar under en konventionsstats flagg, inträffat ombord på ett luftfartyg registrerat i en konventionsstat, inträffat på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion som omfattas av en konventionsstats juris- diktion, eller tillfogas en medborgare i eller en annan konven- tionsstat, eller i eller över en konventionsstats ekonomiska zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med utvinning eller forskning av natur- tillgångar inom den ekonomiska zonen eller på kontinentalsockeln. Av tillämpningsområdet följer bl.a. att en radiologisk skada ombord på ett fartyg ersätts oavsett vilken stats flagga fartyget seglar under om oly- ckan sker när fartyget seglar i en konventionsstats ekonomiska zon i samband med utvinning eller upptäckt av naturtillgångar. Regeringens förslag: Lagens tillämpningsområde utvidgas genom att det utgår från platsen där skadan uppkommer i stället för platsen för den radiologiska olyckan. Tillämpningsområdet utvidgas även i fråga om det gemensamma statsansvaret enligt tilläggskonventionen. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Redogörelsen i avsnitt 8.1.3 visar att atomansvarighetslagens tillämpningsområde är snävare än den reviderade Detta hänger samman med att lagen tar sin utgångs- punkt i platsen för olyckan. Den reviderade konventionen utgår däremot från platsen för skadan. Reglerna om tillämpningsområdet bör ändras så att de fullt ut stämmer överens med utvidgade tillämpningsområde. regleringen bör utformas så att den utgår från platsen för skadans upp- komst i stället för platsen för olyckan, dvs.