prop · GY0346 · 2010-12-08 00:00:00 — uppgifterna även utgör personuppgifter, främst i personuppgiftslagen Prop. 2010/11:46 (48 §). I denna lag ges rätt till skadestånd för såväl kränkning som annan Vidare återfinns andra regler om skadestånd i skadeståndslagen (1972:207). Slutligen finns regler om rätt till skadestånd även i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Finns behov av att överväga ändring av de straff- eller skadestånds- rättsliga reglerna? Utredningen har gjort bedömningen att de nuvarande straff- och skade- ståndsrättsliga bestämmelserna inte behöver förändras med anledning av de nya reglerna om lagring av trafikuppgifter. Kammarrätten i och .SE har anfört att införande av en bestämmelse om grovt dataintrång med en strängare straffskala bör övervägas. .SE har påtalat detta behov i anledning av att trafikuppgifter inte är känsliga uppgifter i personuppgiftslagens mening och således inte skyddas av 49 § b) personuppgiftslagen. Denna begränsning i personuppgiftslagens räckvidd har även påtalats av Datainspektionen. Vad gäller tillämpligheten av 49 § b) personuppgiftslagen, som avser behandling av personuppgifter i strid med 1321 §§ samma lag instämmer regeringen i redovisade remissinstansers bedömning. Trafikuppgifter torde alltså inte utgöra känsliga personuppgifter, såsom de definieras i personuppgiftslagen. Regeringens mening är dock att övriga redovisade straff- och skadeståndsrättsliga regler, sammantaget med den tillsynsreglering som redovisats, ger ett skydd mot kränkningar av den personliga integriteten vid otillåten och oaktsam behandling av trafikuppgifter som väl svarar mot direktivets krav på sanktioner som är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Härutöver bör nämnas att utredningen i fråga om ett eventuellt införande av en bestämmelse om grovt dataintrång har anfört att ett sådant övervägande inte kan göras enbart utifrån ett eventuellt behov av ytterligare straffrättsligt skydd för lagrade trafikuppgifter, utan kräver att hänsyn tas till betydligt fler omständigheter. Regeringen delar den bedömningen. Förslaget väcker frågor av såväl systematisk som lagtek- nisk karaktär och förutsätter en analys som det saknas beredningsunder- lag för och som inte är möjlig att göra inom ramen för detta lag- stiftningsärende. Regeringen gör sammanfattningsvis bedömningen att det inte finns skäl att förändra befintliga straff- eller skadeståndsrättsliga bestämmelser i anledning av de nya reglerna om lagring av trafikuppgifter. Regeringens bedömning: Kostnaderna för att genomföra lagrings- skyldigheten och anpassningsskyldigheten kan beräknas uppgå till ca . Kostnaden för att lämna ut uppgifterna kan beräknas uppgå till ca . Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har, med ett fåtal undantag, uppgett att de delar utredningens kostnadsbedömning eller lämnat den utan invändningar. har anfört att utredningen i sina beräkningar inte synes ha tagit med kostnaderna för en bemanning dygnet runt hos leverantörerna, en fråga som är mycket viktig för polisen. () har uppgett att de i allt väsentligt håller med om utredningens redovisning av de kostnader som uppstår. De har dock velat lyfta fram att kostnaderna kommer att slå olika hårt mot olika leverantörer. har framfört att de anser att kostnadsfrågan bör utredas ytterligare. har anfört att utredningen genomgående undervärderat förslagets ekonomiska implika- tioner och drar slutsatsen att förslaget i sin helhet är ekonomisk omöjligt att genomföra. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har för beräkning av vilka kostnader förslaget kommer att leda till inhämtat uppgifter från ett stort antal aktörer. I utredningen påtalas dock svårigheterna att, bl.a. från leverantörerna, få tillgång till några mer precisa kostnadsberäkningar. Ett antal osäkerhetsmoment har också förelegat om den framtida utveck- lingen, exempelvis har det varit svårt att uppskatta i vilken utsträckning leverantörerna kommer att välja att lagra sina uppgifter själva alternativt uppdra åt annan att utföra lagringen. Med dessa förbehåll har utredningen presenterat följande beräkningar. När det inledningsvis gäller kostnaderna för att identifiera och spara de uppgifter som ska lagras kan dessa variera relativt mycket mellan leverantörerna. Kostnaderna blir olika stora beroende på den typ av tjänst som trafikuppgifterna är kopplade till, hur anpassade de tekniska system som de olika leverantörerna har är i förhållande till de nya kraven och storleken på leverantörens verksamhet. Enligt den analys av kostnaderna som utredningen har låtit utföra beror kostnaderna för att identifiera och spara uppgifterna mycket på om leverantörerna väljer att införa ny teknik eller om de i stället anpassar de äldre systemen. Införandet av ny teknik synes vara det mest kostnadseffektiva sättet, särskilt som de leverantörer som har äldre system redan av andra skäl har planerat att byta till nya system där de nya systemen har anpassats till de krav som gäller för lagring av trafikuppgifter. Utredningen har sammanfattningsvis bedömt att de totala kostnaderna för att identifiera och spara uppgifterna kan beräknas till . När det gäller kostnaderna för att lagra trafikuppgifterna har det beaktats att den tekniska utvecklingen av system som kan lagra elektro- niska uppgifter har varit mycket snabb och att Utvecklingen går mot att allt större mängder uppgifter kommer att kunna lagras med allt mindre utrymme. Kostnaderna påverkas också av kraven på tillräckliga tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder. För de leverantörer som har ett väl utbyggt och fungerande säkerhetssystem kommer kostnaderna troligen inte att bli särskilt betungande medan andra leverantörer kan behöva införa nya rutiner och system som medför kostnader. Det aktuella för- slaget bygger på att varje enskild leverantör har det ansvar för lagringen som följer av lagringsskyldigheten. Förslaget öppnar även för en möjlig- het för den enskilde leverantören att anlita någon annan att lagra upp- gifterna. Utredningen har bedömt att kostnaderna för lagringen med en kostnadseffektiv lagring hos varje leverantör kan beräknas uppgå till sammanlagt för hela branschen. Vidare uppges, beträffande kostnaderna för att lämna ut trafikupp- gifter, att dessa i stor utsträckning beror på verksamhetens omfattning, dvs. antalet kunder och antalet förfrågningar från brottsbekämpande myndigheter. Utredningen har, mot bakgrund av att fler uppgifter kommer att finnas lagrade, vid sin beräkning utgått ifrån en viss ökning av antalet fall där trafikuppgifter kommer att begäras ut och bedömt att antalet fall kommer att stiga från ca 9 000 till ca 10 000 . beräknar leverantörerna och de brottsbekämpande myndigheterna att kostnaden för utlämnande i ett normalt ärende uppgår till ca per ärende. Med dessa beräkningar som grund har utredningen bedömt att kostnaderna för utlämnande av trafikuppgifter kommer att uppgå till . Sammanfattningsvis har utredningen gjort bedömningen att förslaget innebär att kostnaderna kan beräknas uppgå till , varav ca avser kostnader för att identifiera, spara och lagra trafikuppgifter och avser kostnader för att lämna ut uppgifterna. Denna kostnadsbedömning kan jämföras med de bedömningar av kostnader som har gjorts i (ca ) och i (ca ). Kost- naden kan också jämföras med den totala omsättningen i på marknaden för elektronisk kommunikation, uttryckt som intäkter från slutkund, som uppgick till . Remissinstanserna har med ett fåtal undantag inte haft några invänd- ningar mot utredningens kostnadsberäkningar. PTS har exempelvis upp- gett att de i allt väsentligt håller med om utredningens redovisning av de kostnader som uppstår. IT&Telekomföretagen presenterade emellertid i samband med utredningen en kostnadsuppskattning som, med utgångs- punkten att förslaget avser lagring enligt direktivets minimikrav samt bemanning under kontorstid, uppgick till i engångs- kostnader (anpassning av systemen) samt i årliga kostnader (varav lagring och utlämnande ). För det fall förslaget skulle innebära mer omfattande lagringskrav och/eller bemanning utanför kontorstid uppgavs kost- naderna öka väsentligt. Den uppskattade nivån i ersättning för ett enskilt utlämnande ansåg IT&Telekomföretagen dock vara väl avvägd. Regeringens bedömning är, med förbehåll för de osäkerhetsmoment som inledningsvis presenterats, att utredningens beräkningar är väl underbyggda och därmed bör kunna tas som utgångspunkt för ungefär- Prop. 2010/11:46 ligen vilka kostnader förslaget kommer att generera. Det bör i detta sammanhang noteras att utredningen vid sin bedömning utgick ifrån att uppgifterna skulle lagras , vilket innebär att det bör finnas viss marginal i kostnadsberäkningen då lagringstiden nu föreslås vara begränsad . har påtalat att utredningen i sina beräkningar inte verkar ha tagit hänsyn till kostnader för bemanning dygnet runt hos leverantörerna. Något sådant bemanningskrav ställs heller inte upp i regeringens förslag. Frågan behandlas närmare i avsnitt 7.4, där det anges att leverantörerna kan komma att behöva arbeta med verkställigheten även utanför kontorstid. Som utredningen konstaterat torde de större leverantörerna redan ha denna kapacitet. Vissa ökade kostnader kan upp- stå för de mindre leverantörerna. Dessa bedöms dock rymmas inom de kostnadsramar utredningen angivit. 9.2.1Hur ska kostnaderna för lagringsskyldigheten fördelas? Regeringens förslag: Leverantörerna ska stå för kostnaderna för lagring, säkerhet och anpassning av systemen. Det allmänna ska ersätta leverantörerna för de kostnader som hänför sig till utlämnande av uppgifter i enskilda ärenden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inte haft några invändningar mot utredningens förslag. ombudsmän (), , (PTS), , , , IT&Telekomföretagen, samt har avstyrkt förslaget att leverantörerna ska stå för delar av kostnaderna och anfört att samtliga kostnader bör läggas på staten. Det skäl som i första hand har framhållits är att de uppgifter som åläggs leverantörerna enbart är motiverade av rättsväsendets intresse och inte är till någon nytta för leverantörerna själva, varför det är orimligt att leverantörerna ska betala merparten av Det anförs även att förslaget riskerar att medföra en tröskel för marknadsinträden samt i större utsträckning drabbar de mindre operatörerna, vilket har en negativ påverkan på såväl konkurrens- situationen som den tekniska utvecklingen. samfund har ställt sig frågande till om det är rimligt att låta operatörerna bära kostnaden för lagringen och om denna kan anses stå i rimlig proportion till de eventuella effektivitetsvinster som genomförandet av direktivet kommer att medföra för de brottsutredande myndigheterna. har uttryckt farhågor för att den föreslagna kostnadsmodellen kommer att fördyra tjänsterna för Internetanvändare, vilket kan komma att påverka utvecklingen av Internets användning. JO har efterlyst lagstiftarens syn på den princip som synes ha utvecklats att de som hanterar information som är potentiellt intressant för de brottsbekämpande myndigheterna åläggs att på egen bekostnad lagra informationen och dessutom göra det Prop. 2010/11:46 på ett sätt så att polisen enkelt och snabbt kan få tillgång till den. vidare framfört att det är en nackdel från integritetssynpunkt att kost- naderna för användandet av trafikuppgifter på det föreslagna sättet osynliggörs när dessa för de brottsbekämpande myndigheterna görs till en ekonomiskt så attraktiv metod. Som alternativ till utredningens förslag har PTS föreslagit att aktörerna ersätts med en klumpsumma beräknad utifrån storleken på leverantören och typen av teknik leverantören har. har som en medelväg föreslagit att det allmänna står för en schabloniserad kostnad att anpassa nätet i initialfasen och att operatörerna därefter får ta kost- naden för ny infrastruktur i samband med nyanläggning av nät eller tjänster. har föreslagit att staten ersätter operatörerna per kund och per tjänst för de investeringar som bedöms nödvändiga för lagringen samt inför ett kostnadsbaserat belopp för utlämnande av uppgifter. Skälen för regeringens förslag överväganden när det gäller kostnadsfördelningen Direktivet om lagring av trafikuppgifter reglerar inte frågan om hur kost- naderna som uppstår till följd av direktivets krav ska fördelas, utan lämnar denna fråga åt medlemsstaterna att besluta. Enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation har vissa leverantörer en skyldighet att anpassa sin verksamhet så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan verk- ställas. När anpassningsskyldigheten infördes i dåvarande telelagen begränsades den till att endast omfatta tillståndspliktiga leverantörer. Dessa skulle då också svara för de kostnader som hänförde sig till anpassningen och för drift och underhåll av systemen, men skulle ha rätt till ersättning för de kostnader som uppkom vid varje enskild verkställig- het. Anpassningsskyldighetens omfattning fastslogs av PTS i beslut om tillståndsvillkor för respektive leverantör. I förarbetena (prop. 1995/96:180 s. 29 f.) uttalades bl.a. att det finns en rad verksamhets- områden där samhället som förutsättning för att få idka näring kräver att vissa samhälleliga intressen beaktas. Som exempel angavs arbetsgivares skyldighet att uppbära, redovisa och inbetala preliminär skatt för anställda och miljöfarlig verksamhet där företagen måste investera stora summor för att minimera de skador som kan följa med verksamheten. Regeringen menade att det inte förelåg någon avgörande principiell skillnad mellan dessa förpliktelser och en förpliktelse att på egen bekost- nad anpassa telesystemen så att möjligheterna till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning bibehålls. Regeringen anförde vidare att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning inte kunde sägas inta någon särställning i detta hänseende endast på den grunden att det rörde sig om brottsbekämpande verksamhet. Istället framhölls att televerksam- het är så speciell att det är oundvikligt att ett relativt stort samhällsansvar måste följa med verksamheten. Regeringen uttryckte också att det redan fanns lagstadgade skyldigheter för företag att vidta vissa åtgärder för att underlätta den brottsbekämpande verksamheten. Som exempel nämndes bankernas uppgiftsskyldighet enligt dåvarande lagen om åtgärder mot penningtvätt. En anpassning av de tekniska systemen hos leverantörerna skulle betraktas som helt skild från den brottsbekämpande verksamheten i form av de enskilda förundersökningar där tvångsmedel aktualiseras. Beredningen för rättsväsendets utveckling har därefter föreslagit en utvidgad anpassningsskyldighet för leverantörerna (SOU 2005:38 s. 278 f.). I det sammanhanget behandlade utredningen även frågan om hur kostnaderna för anpassningen skulle fördelas och föreslog att leverantörerna även i fortsättningen skulle stå för dessa kostnader. De skäl som angavs var huvudsakligen desamma som de regeringen anförde när anpassningsskyldigheten infördes. Som utredningen redovisat finns det tre möjliga sätt att fördela kostna- derna; att det allmänna står för samtliga kostnader, att leverantörerna står för samtliga kostnader eller att kostnaderna fördelas mellan det allmänna och leverantörerna. Av dessa har utredningen föreslagit den sist nämnda modellen. Som framgått av redovisade remissyttranden har kritik riktats mot utredningens förslag avseende fördelning av kostnaderna mellan leveran- törerna och de brottsbekämpande myndigheterna. Kritiken har handlat främst om principfrågan om leverantörerna bör åläggas att bidra till finansieringen av en verksamhet som är till enbart för att tillgodose de brottsbekämpande myndigheternas intresse, men även behandlat frågor framför allt kring konkurrens. De konkurrensmässiga utgångspunkterna för genomförandet av direktivet har presenterats i avsnitt 5.2. Vad avser nämnda principfråga gör regeringen följande bedömning. Som redogjorts för ovan bygger den nuvarande anpassningsskyldigheten i 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation på en kostnadsfördel- ning mellan det allmänna och leverantörerna som innebär att leveran- törerna står för kostnaderna för anpassning, drift och underhåll och de brottsbekämpande myndigheterna betalar en ersättning till leverantörerna vid varje utlämnande av uppgifter. Till grund för den ordningen har legat principiella överväganden om fördelningen av kostnaderna mellan det allmänna och leverantörerna när det gäller tillgång till viss del av leve- rantörernas verksamhet i brottsbekämpningen. Dessa överväganden, som har haft sin utgångspunkt i ställningstagandet att det finns verksamhets- områden där samhället som förutsättning för att få idka näring kräver att vissa samhälleliga intressen beaktas, har enligt regeringens mening gil- tighet även för bedömningen av hur kostnaderna för genomförandet av nuvarande förslag bör fördelas. PTS, och har lämnat olika förslag på hur leverantörerna skulle kunna ersättas för sina anpassningskostnader. Regeringen anser emellertid att den modell som redan gäller, där leverantörerna bekostar anpassning och drift av systemen, medan de brottsbekämpande myndigheterna ersätter leveran- törerna när uppgifter lämnas ut, har stora fördelar. Med denna modell har den part som har möjlighet att påverka kostnaden också ansvar för den. 2010/11:46 Leverantörernas tekniska och administrativa kompetens på området utnyttjas, som de har ett tydligt incitament att hålla kostnaderna för anpassning och drift nere. Med denna modell får de brottsbekäm- pande myndigheterna dessutom ett incitament att inhämta trafikuppgifter bara då man anser det vara en effektiv metod som kan förväntas föra utredningsarbetet framåt. En sådan modell blir således enligt regeringens mening mest samhällsekonomiskt kostnadseffektiv. Regeringen har förståelse för den synpunkt som framförts av JO, att den föreslagna fördelningen skulle vara olämplig eftersom kostnaderna osynliggörs. bör understrykas att de brottsbekämpande myndigheterna enligt förslaget ska betala för de kostnader som uppstår vid varje enskilt utlämnande. Det innebär att kostnaderna för att inhämta uppgifterna blir tydliga och gör att myndigheterna i varje fall måste ta ställning till om inhämtande av trafikuppgifter utgör en effektiv utredningsmetod. Regeringen anser sammanfattningsvis att kostnaderna för den lagrings- skyldighet som är aktuell bör fördelas på samma sätt som enligt gällande ordning, dvs. att leverantörerna står för kostnaderna beträffande lagring, säkerhet och anpassning medan det allmänna ersätter leveran- törerna när uppgifter lämnas ut. Detta inte minst mot bakgrund av att den lagrings- och anpassningsskyldighet som föreslås blir en del av det system som redan gäller enligt och lagen om elektro- nisk kommunikation. 9.2.2Ersättningsnivån för utlämnande av trafikuppgifter Regeringens förslag: Det informeras om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om ersättningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller har inte haft några invändningar mot utredningens förslag. har uppgett att de stödjer förslaget att en schablonavgift för varje förfrågan utgår och har anfört att de anser det föreslagna sättet att bestämma ersättning för verkställighet vara väl avvägt. () har emellertid invänt mot utredningens förslag och uppgett att den föreslagna uträkningen av en schablonavgift kommer att bli mycket komplicerad att utföra och att utsikten att kunna göra en rimlig beräkning som uppfyller de rättssäkerhetskrav som bör ställas är små. Myndigheten anser mot den bakgrunden att schablonersättningen inte bör ske i föreskriftsform. I stället förordas i första hand att ersätt- ningsnivån förhandlas fram mellan de polisiära myndigheterna och leverantörerna. Även har anfört att det kan bli svårt att införa ett rättvist schablonbelopp och att nivån på ersättningen därför bör lösas direkt mellan operatörerna och de myndigheter som begär ut informationen, förslagsvis som en ersättning relaterad till antal kunder per tjänst. IFPI Svenska Gruppen och Svenska har anfört att det är nödvändigt att schablonersättningen fastställs inom en rimlig tid så att inte ovissheten får en hämmande effekt på polisens utrednings- arbete. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser, i likhet med utred- ningen, att principerna för den ersättning som myndigheterna ska betala för utlämnande av trafikuppgifter bör vara att leverantörerna ska få sina kostnader för att lämna ut trafikuppgifter i enskilda ärenden ersatta. Det torde dock vara närmast ogörligt att exakt beräkna vad varje enskilt utlämnande av trafikuppgifter från leverantörerna till de brottsbekäm- pande myndigheterna kostar. Det rör sig om ett förhållandevis stort antal utlämnanden (se avsnitt 10) och kostnaderna varierar mycket mellan olika leverantörer, bl.a. beroende på vilka uppgifter som begärs ut och när verkställigheten ska ske. Om ersättningen skulle bestämmas för varje enskilt ärende skulle det också leda till stora administrativa kostnader för båda parter som riskerade att hämma effektiviteten både i leverantörernas och de brottsbekämpande myndigheternas verksamheter. Ersättningens storlek bör därför bestämmas enligt vissa schabloner som bygger på beräkningar av leverantörernas kostnader i olika typer av ärenden. Frågan är då hur dessa schabloner ska fastställas. Utredningen har före- slagit att tillsynsmyndigheten ska fastställa schablonerna och ge riktlinjer för vad som ska gälla i de situationer där det finns anledning att avvika från schablonerna genom föreskrifter. Detta förslag har fått stöd av ett antal remissinstanser. PTS och har dock invänt mot förslaget och i stället föreslagit att ersättningsnivån ska förhandlas fram mellan de myndigheter som begär ut trafikuppgifter och leverantörerna. Deras förslag är i linje med den ordning som har gällt, där ersättningen vid utlämnande av uppgifter har bestämts generellt efter förhandlingar mellan Säkerhetspolisen och de största leverantörerna eller, när sådant avtal inte funnits, efter förhandling mellan den brottsbekäm- pande myndigheten och leverantören i det enskilda fallet. Utredningen har emellertid redovisat att det har varit mycket svårt för Säkerhetspolisen och de största leverantörerna att komma överens, varför förhandlingarna har varit både resurskrävande och tids- ödande. Säkerhetspolisen har generella avtal med mindre än en handfull leverantörer och det tog enligt uppgift mellan två och av förhand- lingar innan överenskommelserna nåddes. Mot denna bakgrund framstår alternativet att de brottsutredande myndigheterna och leverantörerna själva ska förhandla fram ersättningsnivån inte som en lämplig lösning. Regeringen delar utredningens bedömning att det skulle vara olyckligt med en ordning som innebar att mycket stora resurser såväl hos leveran- törerna som hos de brottsbekämpande myndigheterna skulle behöva läggas ned för att bestämma ersättningsnivåer för olika typer av utläm- nanden gentemot olika leverantörer. Ett system med schablonersättningar fastställda av tillsynsmyndigheten ger däremot en enkel och snabb hand- läggning för både leverantörer och de brottsbekämpande myndigheterna. Även om fastställandet av ersättningsnivåerna, som PTS anfört, kommer att innebära svårigheter för myndigheten så ger schablonersätt- ningar med förutbestämda nivåer över lag minskade administrationskost- nader och möjliggör en effektiv handläggning. Det kan vidare noteras att såväl leverantörerna som de brottsbekämpande myndigheterna under utredningen ansåg att kostnaden i ett normalt ärende uppgick till 1 500 , en uppskattning i stort sett samtliga remissinstanser anslutit sig Prop. 2010/11:46 till. Genom att ersättningens storlek är bestämd på förhand är den också förutsebar för alla parter.