prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Vid ett eventuellt positivt planbesked kommer frågan om miljökonsekvenser att behöva utredas utförligt. Bestämmelserna om handlingar vid begäran om planbesked bör endast ange de minimikrav som kan krävas av kommunen för att en begäran ska kunna prövas. Om den som begär planbeskedet vill det, är det naturligt- vis möjligt att bifoga ytterligare underlag. Handlingarnas omfattning och utformning kommer självfallet att variera beroende på åtgärdens syfte, förutsättningarna i det aktuella området etc. Man kan utgå från att sök- anden har ett intresse av att ta fram ett så fullödigt material som möjligt och därmed förkorta tiden för kommunens hantering och ge möjligheter till ett bättre beslutsunderlag och ett hållbart besked. Bör fastighetsägaren få kännedom om en begäran om planbesked? Några remissinstanser har föreslagit att fastighetsägaren bör få kännedom om en begäran om planbesked, vilket inte föreslogs av Byggprocessut- redningen. Regeringen menar att detta inte behövs. Normalt görs begäran av fastighetsägaren eller med dennes samtycke. Oavsett om fastighets- ägaren har kännedom om begäran eller inte innebär planbeskedet inte att kommunen har tagit ställning till om den åtgärd som omfattas av begäran kan komma att kunna vidtas eller inte. Planbeskedet har därför inte några rättsverkningar gentemot fastighetsägaren. att kommunen lämnar besked om huruvida en detaljplaneläggning kom- Prop. 2009/10:170 mer att inledas för det aktuella området eller inte. mer således att informeras på sedvanligt sätt genom bestämmelserna om samråd m.m. när detaljplaneprocessen inleds. Ett krav på att kommunen i samband med varje begäran om planbesked ska informera den berörda fastighetsägaren skulle dessutom kunna leda till en mycket resurs- och tidskrävande process, särskilt om ett stort antal fastighetsägare och rättig- hetsinnehavare berörs, och således motverka reglernas övergripande syfte att få ett snabbt besked. Detta hindrar naturligtvis inte att kommunen i vissa fall ändå kan finna det befogat att kontakta berörda fastighetsägare inför sitt ställningstagande. lämnade inga förslag om avgifter. Som flera kommuner har påpekat i sina remissvar kommer bestämmelser om plan- besked att förutsätta att kommunen avsätter resurser och utformar sär- skilda rutiner för hanteringen av begäran om planbesked, t.ex. för intern- remisser eller underhandskontakter med berörda kommunala förvalt- ningar, enklare utredningar eller kontakter med myndigheter och enskilda utanför kommunen. Det går naturligtvis inte att på förhand avgöra om- fattningen av dessa insatser, men det är rimligt att kommunerna ges en möjlighet att på samma sätt som vid ansökningar om bygglov ta ut en avgift för hanteringen. Bestämmelser om avgift för planbesked bör enligt regeringens bedömning införas i bestämmelserna om rätt att ta ut avgifter, dvs. i föreslagna 12 kap. (jfr förslag i avsnitt 18). Beslutsnivå och tidsfrist för beslut om planbesked Ett övergripande syfte med införandet av bestämmelser om planbesked är att enskilda ska få snabba och tydliga besked om kommunens inställning till om en ansökan avses läggas till grund för ett kommande planarbete eller inte. Bestämmelserna bör därför också innehålla regler om en längs- ta tid för kommunens handläggning av en begäran. Byggprocessutred- ningen föreslog en tidsfrist , som ska kunna förlängas om kommunen och den sökande kommer överens om det. Utredningen före- slog vidare att beslut om planbeskedet ska fattas av kommunfullmäktige, som dock bör kunna delegera beslutanderätten till kommunstyrelsen eller i ärenden som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Såsom ett stort antal remissinstanser har framhållit kan förslag om en tidsfrist i flertalet kommuner vara mycket svår att uppnå, inte minst om fullmäk- tige ska fatta beslutet. Ett fullödigt beslutsunderlag kommer ofta att kräva vissa utredningsinsatser och en intern, process samt i vissa fall externa kontakter. En förlängning av tidsfristen , som många remissinstanser har föreslagit, är dock varken rimlig eller önsk- värd i förhållande till det övergripande syftet, dvs. att enskilda ska få ett snabbt besked om kommunens avsikter angående en eventuell planlägg- ning. Tidsfristen för besked bör sättas , vilket får anses vara en rimlig tidsfrist med tanke på hanteringen. för en längre tidsfrist om kommunen och den som har begärt beskedet Prop. 2009/10:170 kommer överens om det. Det är olämpligt att i författningstexten lägga fast vilket organ som ska ta ställning till en begäran. Kommunen bör ges frihet att välja lämplig be- slutsnivå. För en övervägande del av planinitiativen är det förmodligen lämpligt att beslutet tas av kommunstyrelsen eller den nämnd som bere- der planarbetet. I sådana fall finns realistiska möjligheter att klara tids- fristen från den dag som ansökan kom in till nämn- den. Detta utesluter inte att det kan finnas skäl att beslut om planbesked tas av kommunfullmäktige, t.ex. i fråga om principiellt viktiga planinitia- tiv som, om de fullföljs genom en detaljplan och genomförs, kan komma att innebära stora och långsiktiga åtaganden för kommunen. I dessa fall kan man också utgå ifrån att den sökande för att få ett så hållbart besked som möjligt accepterar en längre handläggningstid. Beslutet om planbesked bör också kunna fattas av en tjänsteman efter delegation. Detta kan vara lämpligt exempelvis för planinitiativ som av- ser små åtgärder som endast kräver en liten ändring av gällande detalj- plan eller områdesbestämmelser och utan svårighet kan bedömas mot bakgrund av en aktuell översiktsplan eller andra, inom kommunen, redan utarbetade riktlinjer för planläggningsarbetet. I de fall kommunens beslut är positivt, dvs. när kommunen har beslutat att inleda ett planläggningsarbete med anledning av en begäran, är det som utredningen har föreslagit angeläget att den som har begärt beskedet också får ett besked om den tidpunkt då planläggningsarbetet enligt kom- munens bedömning kommer att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller ändra eller upphäva områ- desbestämmelser. Ett besked om tidpunkt underlättar planeringen av arbetsinsatser även för den som har begärt beskedet. Det är viktigt att be- tona att ett positivt planbesked endast innebär att ett planarbete med en viss inriktning kommer att inledas. De synpunkter och omständigheter som kommer fram under planarbetet, inte minst vid samrådet med myn- digheter och övriga berörda intressenter, kan komma att leda till att plan- förslaget ges en något annorlunda inriktning eller utformning. Det kan inte helt uteslutas att det i vissa fall uppdagas så starka motstående all- männa intressen att planarbetet måste avbrytas. Att, som Lantmäteriet anfört, införa någon form av sanktion eller ersättning i en sådan situation skulle föra för långt. Man kan utgå från att kommunen endast fattar ett positivt beslut om planbesked i de fall då det står klart att förutsättningar- na för ett genomförande i stort enligt den enskildes begäran är realistiska. Man kan vidare utgå ifrån att sådana motstående intressen som skulle kunna leda till att planarbetet avbryts uppdagas mycket tidigt i plan- arbetet. Ofta är det inte möjligt att på förhand avgöra planprocessens längd, inte minst på grund av att omständigheter utanför kommunens kontroll kan komma att ändras under arbetets gång. Det bör dock normalt vara möjligt att ange en ungefärlig tidpunkt för kommunens antagande. Ett beslut som innebär att en ansökan om planbesked avslås ska innehålla skälen för beslutet Även om planbeskeden inte bör kunna överklagas är det angeläget att den sökande får information om skälen för ett negativt planbesked. Där- för bör det införas bestämmelser om att kommunen i planbeskedet ska ange skälen för ett beslut att inte påbörja ett planläggningsarbete. Sådana utvecklade skäl ger den som har begärt beskedet underlag för att bedöma om hindren för planläggning kan åtgärdas som underlag inför en even- tuell ny begäran . När det gäller utredningens och remissinstansernas synpunkter på vilka skäl som bör kunna åberopas för ett negativt planbesked kan följande sägas. Det är naturligt att en ansökan om planbesked bedöms utifrån de ramar som ges av och i första hand i förhållande till bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i det föreslagna nya 2 kap. Bestämmelserna anger exempelvis att planläggningen ska ta hän- syn till miljö- och klimataspekter och risken för olyckor, översvämning och erosion samt främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltal- ande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder. Genom hänvisningen till 3 och 4 kap. ställs också krav på att prövningen av frågor enligt ska ske på ett sätt som säkerställer dels att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade, dels att mark- och vatten- områden med särskilda värden för bevarande, exploatering och areella näringar så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena. Det är självfallet inte möjligt eller lämpligt att enbart utifrån en begä- ran om planbesked göra någon fullständig bedömning av om bestämmel- serna i 2 kap. kommer att kunna uppfyllas. I vissa fall kan det dock redan vid behandlingen av en begäran stå klart att åtgärden är olämplig eller inte genomförbar utifrån plan- och bygglagens bestämmelser. I sådana fall ska kommunen i sitt beslut ange skälen för avslaget, dvs. i vilka avse- enden ansökan inte kan godtas som underlag för planläggning. Det kan t.ex. handla om en ansökan som avser en exploatering av ett område med starka motstående allmänna intressen, t.ex. natur- och kulturvärden eller att området är olämpligt att bebygga p.g.a. störningar från trafikbuller eller närhet till andra störande anläggningar. Kommunens bedömning och motivering underlättas av om det finns en aktuell översiktsplan som anger ställningstaganden till allmänna intressen, framtida tätortsutbygg- nad, utbyggnadsriktningar, grönområden eller vilka särskilt värdefulla kulturmiljöer som ska bevaras. har gjort bedömningen att en kommuns re- surssituation inte ska kunna utgöra skäl för ett negativt planbesked. Flera kommuner har kommenterat denna bedömning. Med de utgångspunkter som har redovisats kommer en sådan beslutsmotivering knappast att bli aktuell. Däremot är det naturligt att resurssituationen får betydelse när kommunen bedömer tidplanen för en planläggning som ändå bedöms lämplig eller önskvärd. Planläggningen bör ju självfallet inordnas i kom- munens övergripande planprioritering, vilket kan innebära att planarbetet i vissa fall kan behöva skjutas framåt i tiden. I lagtextpromemorian föreslogs en särskild reglering av underrättelse Prop. 2009/10:170 om planbesked. Enligt regeringens bedömning är en sådan reglering Underrättelse av planbesked bör ske på samma sätt som för andra besked enligt lagen (jfr villkorsbesked, ingripandebesked etc.). 11.3Program, samråd, granskning och underrättelse om en detaljplan Regeringens förslag: Planprocessen förenklas och effektiviseras bl.a. genom att den nya lagen inte innehåller något generellt krav på pro- gram. Ett skriftligt granskningsförfarande införs i stället för den nu- varande lagens krav på utställning. Ett särskilt program ska tas fram endast om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta de- taljplanearbetet. Kommunens sammanställning och förslag med anledning av de skriftliga synpunkter som har kommit in ska redovisas i ett granskningsutlåtande. Ett föreläggande om anspråk på ersättning eller inlösen till följd av en skada ska innehålla en upplysning om planförslagets innebörd och om att rätten till ersättning eller inlösen kan gå förlorad om anspråk på ersättning inte anmäls . Kommunen får inte anta detalj- planen innan tidsfristen för anmälan av anspråk har löpt ut. Meddelanden till bostadsrättshavare som saknar känd adress får sän- das till en ledamot av styrelsen för bostadsrättsföreningen. förslag överensstämmer inte med regeringens. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. På några punkter finns dock avvikelser. Utredningen före- slog att kommunen ska kunna välja att genomföra ett samråd antingen i programskedet eller i planskedet, dvs. när ett planförslag har upprättats, samt att uttrycket aktivt samråd ska ersätta nuvarande samråd. I ut- redningens betänkande föreslogs även att samråd utöver samråd med direkt berörda sakägare, boende m.fl. även ska ske dels med berörda myndigheter, dels med andra berörda som till kommunen har anmält sitt intresse att delta i ärenden om detaljplaner inom det aktuella området. Publicering på kommunens webbplats ska enligt utredningens förslag ersätta dagens krav på utställning samt kungörelse på anslagstavla och i ortstidning under och efter den s.k. granskningstiden, som motsvarar ut- ställning enligt dagens regler, samt efter antagandet. Vidare föreslog ut- redningen att endast den som har lämnat in sina skriftliga synpunkter bör ha rätt att senare överklaga kommunens beslut om antagande av planen. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- geringens, med undantag av bestämmelserna om program samt bestäm- melserna om enkelt planförfarande, som har förtydligats i regeringens förslag. Vidare innehöll promemorian delvis annorlunda bestämmelser om vilka som ska ges tillfälle till samråd. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslag med inriktning mot en förenkling och effektivisering av detaljplaneprocessen. har anfört att ändringar som ger möjligheter att förkorta och förenkla planprocessen är fördelaktiga. Företagarna har betonat att åtgärder som förenklar och för- kortar plan- och byggprocessen är viktiga både samhällsekonomiskt och för de mindre och medelstora företagen i sektorn. har betonat möjligheten att förenkla och snabba upp planarbetet genom att utnyttja modern teknik. Byggherregruppen har tillstyrkt förslaget i alla delar. har anfört att förslaget till en förenklad planprocess är så bra och genomarbetat att det huvudsakligen bör kunna genomföras. Ett stort antal remissinstanser har dock haft invändningar mot delar av förslagen till förenklingar, framförallt när det gäller samrådet. , , , , , Sveri- ges stadsarkitekter samt ett antal kommuner och flertalet länsstyrelser har invänt mot förslaget att kommunerna ska kunna välja mellan att genomföra samrådet i antingen programskedet eller planskedet, eftersom programmet enbart ska ange utgångspunkter och mål för planarbetet och i regel saknar den detaljeringsgrad som ett meningsfullt samråd kräver. Därför är det, enligt remissinstanserna, tidigast vid plansamrådet som de berörda kan utläsa vilka rättigheter och skyldigheter som planen medför och hur den påverkar omgivningen. i har anfört att färre tillfällen till samråd innebär att den demokratiska proces- sen försvagas. Också har betonat att det är viktigt att inte medborgarnas möjligheter till insyn och påverkan begränsas. Enligt finns det en risk för att en process, som inte innehåller ett plan- samråd, skjuter fram viktiga frågor till den slutliga granskningstiden med den följden att det kan behövas flera granskningsperioder. kommun har anfört att förslaget i praktiken ger en ganska be- gränsad effekt och föreslagit en mer långtgående förenkling genom att planprogrammet avskaffas som ett eget moment, där kommunen själv av- gör hur plan- och bygglagens grundläggande krav på samråd ska tillgo- doses under den tidiga delen av planarbetet. Även kommun har anfört att kravet på program bör begränsas till mer komplicerade planer. anser att kommunerna själva bör finna lämpliga for- mer för programskedet och samrådsprocessen. i , och m.fl. har anfört att förslagen ställer stora krav på att kommunerna har framförhållning i aktuella och underbyggda översiktsplaner för att för- enklingar i framförallt programskedet ska kunna genomföras. Enligt Kommuner och Landsting är det beklagligt att kopplingen till översiktsplaneringen saknas i utredningen. samt och kommuner m.fl. har invänt mot uttrycket aktivt samråd och anser att de uttryck som redan används i gällande rätt samråda med och beredas tillfälle till samråd är väl etablerade och ger möjligheter att anpassa samrådet i varje enskilt fall och i förhållande till den krets som avses. Ett stort antal myndigheter och andra, bl.a. , , Fastighetsägarna, Kommuner och Landsting, , , och kommuner samt flera länsstyrelser, är negativa till utredningens förslag när det gäller hur samrådskretsen ska bestämmas. Förslaget innebär att berörda som till kommunen har anmält intresse att delta i ärenden om detaljplaner inom ett aktuellt område ska ges en ställning i planprocessen. Förslaget anses av remissinstanserna medföra en omotiverad utökning av den krets som får överklaga ett detaljplanebeslut, en ökad administration och en ökad risk för utsträckta fördyrande processer och överklagade ären- den. En allmänt framförd uppfattning är att huvudinriktningen även bör vara att ett beslut om en detaljplan endast kan överklagas av den som berörs av beslutet. Enligt bör överklagandemöjlig- heterna i och lagen om byggande av järnväg så långt möjligt vara enhetliga. Också förslag att ersätta bestämmelserna om utställning av ett planförslag med enklare regler för s.k. granskning ges ett utryckligt stöd av ett stort antal remissinstanser, även om många me- nar att skillnaden mot dagens utställningsförfarande inte är särskilt stor. Lantmäteriet, , Kommuner och Lands- ting och kommun m.fl. har anfört att förslaget att kravet på kun- görelse i ortstidning ska ersättas med Internetpublicering och att en ökad användning av IT och webbaserad kommunikation ger betydande effekti- vitetsvinster. De instanser som ser negativt på förslaget har understrukit att offentlighet och tillgänglighet är viktiga aspekter i samhällsbyggan- det. , i och Byggherr- arna menar att det finns en risk med att kungörelsekravet och den sär- skilda utställningen helt tas bort. Enligt flera bör utställningen behållas och kunna kombineras med en presentation på kommunens webbsida. Ett antal remissinstanser, däribland Falu, och Åre kommu- ner, i samt Föreningen nadsinspektörer stödjer uttryckligen förslaget att enskildas rätt att över- klaga förutsätter att man har framfört sina synpunkter under den s.k. granskningstiden. Andra instanser, såsom i anser att förslaget utgör en klar inskränkning mot vad som gäller beträffande talerätten. i menar att förslaget kan medföra att sakägare och övriga medborgare lockas att vänta med sina synpunkter till sista skedet i planprocessen. I svaren på lagtextpromemorians förslag stödjer flertalet remissinstan- ser inriktningen mot en förenkling av planprocessen i stort. Lantmäteriet har föreslagit att uttrycket andra områden i bestämmelserna om fastig- hetsförteckning i 9 § byts ut mot allmänna vattenområden. har anfört att reglerna om program är otydliga. Det bör enligt Föreningen tydligt framgå i kommentarerna att kom- munen ska vara den som bedömer när ett program behövs. i har anfört att krav på program med programsamråd bör ställas i de fall detaljplanen saknar stöd i översiktsplanen. Vidare anser att det i 5 kap. 13 § är otydligt om kommunen inte längre ska redovisa de viktigaste följderna av förslaget samt att det i 17 § om samrådsredogörelse inte heller behöver redovisas motiv för kommunens ställningstaganden med anledning av synpunkterna, vilket krävs enligt nuvarande bestämmelser. menar att det inte framgår om programmet är en del av planen och om synpunkter vid programske- det ska vara besvärsgrundande. Kommuner och Landsting har invänt mot vissa delar av förslaget om samrådet, framförallt formuler- ingen att föreningar som har rätt att överklaga ska ges tillfälle till samråd, vilket antyder att även föreningar som saknar lokal förankring omfattas. samt i anser att förslaget Prop. 2009/10:170 om att kommunen ska samråda med dem som begär att få delta i sam- rådet innebär en väsentligt utökad samråds- och underrättelseplikt, vilket är en nyhet i förhållande till gällande rätt. Enligt bör kom- munens granskningsutlåtande skickas även till eftersom det när planprocessen förkortas och förenklas blir extra viktigt att länsstyrel- sen får ta del av utlåtandet även om inte har haft några egna synpunkter. i län m.fl. har invänt mot att det saknas bestämmelser om att förslag och kungörelser ska publiceras på kommun- ens webbplats. Kommuner och Landsting anser att tillkomsten av kommunallagen 1991 borde läggas till grund för klargörande av vil- ken delegationsrätt som fullmäktige har enligt . Lantmäteriet anser dels att lantmäterimyndigheten alltid bör underrättas om att en detaljplan har antagits, och inte enbart i de fall myndigheten har lämnat skriftliga synpunkter som inte har blivit tillgodosedda, dels att i bestämmelserna om fastighetsförteckning bör andra områden bytas ut mot allmänna vattenområden. Enligt är det oklart om planbe- skrivningen ingår i de planhandlingar som ska skickas efter antagandet av planen. Åre kommun har tillstyrkt förslaget om att ett meddelande inför och efter granskningen samt efter antagandet som ska sändas till en bostadsrättshavare, i stället får sändas till en ledamot av styrelsen för bo- stadsrättsföreningen. i anser dock att detta är direkt olämpligt, eftersom styrelsen i en bostadsrättsförening inte alltid har samma åsikt som en enskild föreningsmedlem. Skälen för regeringens förslag Förenkling och effektivisering av processen Behovet av förenkling och effektivisering av kommunernas planprocess har varit en återkommande fråga i olika utredningar om plan- och bygg- lagstiftningen . Även om det finns fog för påståen- det att betydande förenklingar och effektiviseringar kan åstadkommas genom förändrade arbetssätt och rutiner såväl inom kommunerna som hos länsstyrelser och inom näringslivet, är det uppenbart att lagstift- ningen i vissa avseenden sätter hinder för en effektiv process. Ett över- gripande syfte med regeringens förslag är att så långt möjligt begränsa den totala tidsåtgången för planläggningen. Inte minst för sådana in- vesteringar som är angelägna för samhällsutvecklingen, t.ex. för byggan- de av bostäder, infrastruktur och för förnybar energiproduktion. En refor- mering av i syfte att effektivisera planeringspro- cessen är även nödvändig för att främja goda konkurrensförhållanden. De nuvarande bestämmelserna om fastighetsförteckning innebär att för- teckningen ska redovisa bl.a. fastigheter, mark som är samfälld för flera fastigheter och andra områden. I lagtextpromemorian föreslogs att dessa bestämmelser skulle ha en i princip oförändrad lydelse. andra områden ska redovisas härrör från den upp- hävda lagstiftningen om fastighetsbildning och fastighetsregistrering i Bestämmelserna i dessa avseenden fyller därför inte längre någon I stället bör det, som Lantmäteriet har anfört, ställas krav på att allmänna vattenområden framgår. Skälet för detta är att allmänna vat- tenområden är de enda områden som inte ingår i fastighetsindel- ningen. De nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 18 § anger att detaljplanen ska grundas på ett program som anger mål och utgångs- punkter för planen om det inte är onödigt. och har berört olika problem vid tillämpningen av bestämmelserna om program. I slutbetänkande (SOU 2005:77 s. 500) konstaterades att det generella kravet på att detaljplanen ska grundas på ett program anses alltför kategorisk och att tillämpningen kan bidra till att förlänga processen. Vidare konstaterades: Bestämmel- serna tillämpas på varierande sätt i kommunerna och programmen tende- rar att bli alltför detaljerade och redovisas som färdiga skisser eller för- slag. Programsamrådet fyller då inte sin funktion och det planförslag som senare skickas ut för samråd blir nästintill identiskt med programmet. Av såväl exploatörer som berörda sakägare och allmänhet kan detta förfar- ande uppfattas som både förvirrande och som en fördröjning av plan- processen.