prop · GX03196 · 2010-04-01 00:00:00 — Rege- ringen bedömer att hela frågan om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor måste behandlas i ett sammanhang. Rege- ringen avser därför att tillsätta en särskild utredare för att göra en sådan analys. delade regeringens bedömning att frågan borde bli föremål för en utredning, som kan behandla hela frågan i ett samman- hang. sedan tillkännagivanden har regeringen, med eller utan direkt anknytning till dessa tillkännagivanden, vidtagit ett flertal åtgärder på området konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. 7.2.1Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden Efter valet inriktade regeringen arbetet på det aktuella området bl.a. mot särskilda lagbestämmelser angående konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet. trädde nya regler i konkurrenslagen (2008:579) i kraft. Reglerna innebär att på talan av Konkurrens- verket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsätt- ningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får dock inte meddelas när det gäller förfaranden som är försvar- bara från allmän synpunkt. Även en konkurrenssnedvridande verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver får förbjudas. Förbud får dock inte meddelas om verksamheten är förenlig med lag. Om för ett visst fall beslutar att inte väcka talan får detta göras av ett företag som berörs av förfarandet eller verksamheten (prop. 2008/09:231, bet. 2009/10:NU 8, rskr. 2009/10:84). Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda frågor om den kommunala kompetensen och samverkan (dir. 2006:47). Utredningen, som antog namnet Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:04), överlämnade betänkandet kompetens i utveckling (SOU 2007:72). I betänkandet behandlades bl.a. frågor om den kommunala kompe- och undantag från de s.k. lokaliserings- och självkostnads- principerna, samordning av kompetensutvidgande lagstiftning (de s.k. Prop. 2009/10:196 smålagarna), finansiering av statlig verksamhet i fråga om infrastruktur och högskoleverksamhet, kommunalt stöd till näringslivet och förhållandet till , finansiering av och program samt samverkan. På grundval av bl.a. betänkandet och remissvaren över detta utarbeta- des propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) som överlämnades till . I propositionen föreslogs en ny lag om vissa kommunala befogenheter och ett antal ändringar i kommunallagen (1991:900). Genom den nya lagen om vissa kommunala befogenheter sammanfördes de kompetens- utvidgande s.k. smålagarna i en gemensam lag. Även de nya kompetens- utvidgande bestämmelser som regeringen föreslog i propositionen fördes in i den nya lagen. Enligt dessa bestämmelser gavs kommuner och landsting utvidgad kompetens att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg, lämna bidrag till högskoleverksamhet samt medfinan- siera projekt inom ramen för och program. Där- utöver togs bestämmelser in i lagen som innebar ett förtydligande och vissa förändringar av kommunernas kompetens att tillhandahålla lokaler till företag. beslutade i enlighet med regeringens förslag och de nya bestämmelserna trädde i kraft (bet. 2008/09:KU 5, rskr. 2008/09:157). Härutöver behandlades i propositionen också vissa andra frågor om den kommunala kompetensen och om framtida undantag från de s.k. lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Regeringen bedömde att införandet av ytterligare undantag från dessa principer bör ske med stor restriktivitet med tanke på deras grund- läggande principiella värde för den kommunala verksamheten. Undantag från lokaliseringsprincipen borde, enligt regeringen, komma ifråga endast i de fall där offentligrättslig samverkan inte bedöms möjlig. Det bör, uttalade regeringen vidare, vid sådana undantag övervägas om behov finns att begränsa undantaget geografiskt. Regeringen gjorde vidare bedömningen att undantag från självkostnadsprincipen bör ske i de fall en kommun eller ett landsting ges befogenhet att bedriva verksamhet på en konkurrensutsatt marknad. Utredningen hade därutöver föreslagit ett lagstadgat krav på att kommuner och landsting, som med stöd av 2 kap. 1 och 7 §§ kommunallagen bedriver intäktsfinansierad näringsverksamhet inom frivilliga icke lagreglerade områden på en marknad som är ägnad för konkurrens, som huvudregel ska bedriva denna verksamhet på affärs- mässig grund och redovisa den särskilt och skilt från annan verksamhet. Någon förändring eller utvidgning av den kommunala kompetensen i övrigt var inte avsedd av utredningen. Med hänsyn till de synpunkter, såväl principiella som mot förslagets utformning, som framförts av remissinstanserna ansåg regeringen att frågan om ett generellt undantag från självkostnadsprincipen behövde beredas ytterligare. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över de villkor och förutsättningar som gäller för allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. Utredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38). Betänkandet har remissbehandlats. På grundval av betänkandet och remissvaren samt visst kompletterande beredningsunderlag beslutade regeringen proposi- tionen Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler (prop. 2009/10:185). I propositionen föreslås bl.a. att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer och åläggas marknadsmässiga avkastningskrav, vilket innebär ett avsteg från självkostnadsprincipen och förbudet mot att driva företag i vinstsyfte i kommunallagen (1991:900). Vidare föreslås att de allmännyttiga kommunala bostads- företagens hyresnormerande roll ersätts med en normerande roll för kollektivt förhandlade hyror. Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Kommittén, som antog namnet förvaltnings- kommitté, hade bl.a. i uppgift att särskilt granska och ompröva myndig- heternas konkurrensutsatta verksamheter. Enligt den undersökning kommittén lät göra uppgick omfattningen av denna verksamhet till , fördelat på 109 statliga myndigheter. Kommittén överlämnade slutbetänkandet Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118). I betänkandet föreslog kommittén att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrens- utsatt marknad eller en potentiellt konkurrensutsatt marknad. Något lag- förslag lämnades emellertid inte. Enligt kommitténs förslag skulle regeringen kunna besluta om undantag från huvudregeln i enskilda fall och utifrån vissa kriterier. Kommittén föreslog vidare att myndigheter som bemyndigas att sälja en vara eller en tjänst på en konkurrensutsatt marknad ska särredovisa intäkter och kostnader för denna verksamhet. Köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter borde enligt kommittén omfattas av de principer som gäller för upphandling i allmänhet. Betänkandet har remissbehandlats. På grundval bl.a. av betänkandet och remissvaren beslutade regeringen propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). I denna uttalar regeringen följande (s. 61): Statliga myndigheter bör som regel inte sälja varor och tjänster på marknaden. Det bör övervägas om en myndighet som bemyndigats att sälja varor Prop. 2009/10:196 eller tjänster på marknaden i budgetunderlag och årsredovisning bör budgetera och särredovisa väsentliga intäkter och kostnader från sådan försäljning. Även i myndighetens interna redovisning bör väsentliga kostnader och intäkter från sådan försäljning särredovisas. Regeringen avser att i kommande omprövningar av det statliga åtagan- det särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna är verksamma. Myndigheternas instruktioner bör ses över i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet som får bedrivas på marknaden. Det bör analyseras ytterligare om en huvudregel med innebörden att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på marknaden bör regleras i lag. Regeringen beslutade att det inom skulle tillsättas en arbetsgrupp med uppgift att utreda hur ett korrekt genomförande av och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) kan säkerställas genom författningsreglering. Arbetsgruppen lämnade en slutlig rapport . För att uppfylla PSI-direktivets krav med tillräcklig tydlighet föreslog arbetsgruppen att direktivets bestämmelser införlivas med svensk rätt genom en särskild lag om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Arbetsgruppens rapport (Ds 2009:44) har remissbehandlats. Regeringen har i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) föreslagit en lag som inne- håller bestämmelser om villkor för vidareutnyttjande av handlingar. Syftet med lagen är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhanda- hålls av myndigheter. Villkoren för tillhandahållande får inte användas för att begränsa konkurrensen. Lagen föreslås träda i kraft . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor om statligt stöd m.m. Enligt direktiven (dir. 2010:9) ska utredaren överväga förändringar i de svenska genomförande- reglerna på statsstödsområdet. Utredaren ska pröva om bestämmelserna om återkrav av kommunalt stöd i 7 § lagen (1994:1845) om tillämp- ningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler och motsvarande bestämmelser i 21 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet bör förändras. Vad det gäller är bl.a. om nuvarande förut- sättning för återkrav att kommissionens beslut vunnit laga kraft eller saken prövats av är förenlig med . Utredaren ska också ta ställning till om nuvarande bestämmelser om Prop. 2009/10:196 upplysningsskyldighet för kommuner och landsting i 6 § samma lag är tillräckliga eller om skyldigheten bör utvidgas till att avse också den situationen att ett stöd redan har införts och kommissionen eventuellt har inlett en prövning. Utredaren ska vidare lämna förslag som tillgodoser behov i övrigt av att inhämta uppgifter i ärenden som gäller statligt stöd. I uppdraget ingår också att föreslå de författningsändringar som utredaren finner vara påkallade för att möjliggöra återkrav i de fall stats- stöd som inte är förenligt med föreligger till följd av en lagreglering eller har beslutats av en kommun eller ett landsting. Utredaren ska vidare analysera om det behövs särskilda bestämmelser för att tredje part inför svensk domstol ska kunna yrka återkrav eller skadestånd under åberopande av det s.k. genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och lämna förslag på den författningsreglering som kan behövas. Vidare ska utredaren ta ställning till om de bestämmelser om intyg av revisor som gäller enligt lagen (2005:590) om insyn vissa finansiella förbindelser m.m. bör ändras och, om så befinns vara fallet, föreslå författningsändringar. Slutligen ska utredaren ta ställning till om det behövs ett undantag från den kommunalrättsliga självkostnadsprincipen och, om så är fallet, lämna sådana författningsförslag som krävs. Vidtagna åtgärder i förhållande till Som framgått av redovisningen av de åtgärder som vidtagits efter riks- dagens tillkännagivande har regeringen inte funnit det ända- målsenligt att behandla hela frågan om konkurrens på lika villkor mellan offentligt och privat sektor i ett sammanhang. I stället har regeringen, som redovisats, dels föreslagit nya regler om konfliktlösning i konkurrenslagen, dels vidtagit andra åtgärder och lämnat andra förslag. När det gäller de vidtagna åtgärdernas förhållande till frågeställ- ningarna i tillkännagivande gör regeringen Som framgått har regeringen föreslagit regler i konkurrenslagen om konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet. Dessa regler, som trädde i kraft , har relevans, i större eller mindre grad, för samtliga de frågeställningar i som tillkännagivande tar sin utgångspunkt i. Detta gäller till en början frågan om att tillförsäkra att gällande lagar och riktlinjer följs eftersom det vid prövningen särskilt ska beaktas om det ifrågasatta förfarandet strider mot en lag, en annan författning eller något annat för staten, en kommun eller ett landsting bindande direktiv (prop. 2008/09:231, s. 58). också, när det gäller verksamhet, betydelse för frågan om när offentlig näringsverksamhet ska få bedrivas. het finns det nämligen en möjlighet att förbjuda verksamheten som sådan om den inte är förenlig med lag (3 kap. 27 § andra stycket konkurrens- Reglerna har också relevans för frågan om subventioner, t.ex. vid s.k. underprissättning av den offentlige aktörens vara eller tjänst. Slut- ligen kan reglerna komma att tillämpas i samband med frågor om tillhandahållande av information och villkoren för detta. Härutöver har regeringen, som ovan redovisats, genom propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21), behandlat ett flertal frågor om kommuners och landstings befogenheter som direkt eller indirekt rör verksamhet på konkurrensmarknader. Genom proposi- tionen Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler (prop. 2009/10:000) har regeringen vidare lämnat förslag som angår förutsättningarna för sådana och andra företags verksamhet på marknaden. När det gäller statliga myndigheters verksamhet på konkurrens- marknader har regeringen i den presenterade propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) redovisat sin syn på vad som bör gälla beträffande myndigheters agerande på marknader som är ägnade för konkurrens. I propositionen har regeringen vidare föreslagit en lag om vidare- utnyttjande av handlingar från den offentliga sektorn som syftar till att genomföra det s.k. PSI-direktivet. Lagen anger att villkor för vidare- utnyttjande ska vara relevanta och icke diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjare. Villkoren får inte begränsa konkurrensen eller i onödan begränsa möjligheterna till vidareutnyttjande. Vidare före- skrivs att, om en myndighet vidareutnyttjar handlingar i sin affärs- verksamhet, så ska samma avgifter och andra villkor för tillhanda- hållande av handlingarna tillämpas för denna verksamhet som för andra vidareutnyttjare. Lagen innehåller även ett principiellt förbud mot att ge någon ensamrätt att vidareutnyttja handlingar. Slutligen har regeringen, som redovisats ovan, beslutat att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor om statligt stöd m.m. Av särskild relevans i förevarande hänseende är att utredaren ska ta ställning till om det bör införas ett undantag från den kommunalrättsliga själv- kostnadsprincipen när kommuner inom ramen för sin kompetens bedriver frivillig näringsverksamhet. Även de övriga frågor som utredaren ska belysa och ta ställning till har klara kopplingar till frågeställningar om offentlig näringsverksamhet och konkurrens. Mot bakgrund av vad som sålunda redovisats bedömer regeringen att de frågor på området för offentlig näringsverksamhet som behandlades i näringsutskottets betänkanden /05:NU16 och 2005/06:NU16 får anses omhändertagna genom de åtgärder som regeringen vidtagit. 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:585) om gruppundantag för vissa konkurrensbegränsande avtal inom försäkringssektorn Genom lagen (2008:585) om gruppundantag för vissa konkurrens- begränsande avtal inom försäkringssektorn tillämpas kommissionens förordning (EG) nr 358/2003 om tillämpningen av artikel 81.3 i fördraget på vissa grupper av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn på konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag inom den sektorn som inte har samhandelseffekt och som därmed inte omfattas av . När kommissionens förordning (EG) nr 358/2003 löper ut och ersätts av en ny reviderad förordning, kommer olika regler för konkurrensbegränsande samarbeten att gälla för företagen beroende på om lagen om gruppundantag för vissa konkurrensbegränsande avtal inom försäkringssektorn eller om kommissionens nya förordning är tillämplig i det enskilda fallet. Detta leder till bristande förutsägbarhet för företagen, med ökade kostnader för att efterleva konkurrensreglerna som följd. I denna proposition föreslås därför ändringar i lagen om gruppundantag för vissa konkurrens- begränsande avtal inom försäkringssektorn. Ändringarna syftar till att anpassa den svenska lagen till motsvarande EU-rättsliga bestämmelser. Det finns ingen skyldighet att anpassa lagen till den nya förordningen, men genom anpassningen upprätthålls förutsägbarheten i konkurrens- reglerna liksom rättslikheten med . Att inte genomföra före- slagna ändringar skulle, på sätt som utvecklas i avsnitt 5.3, följaktligen leda till att samma fråga kan komma att bedömas olika beroende på om nationell konkurrensrätt eller EU:s konkurrensrätt är tillämplig i det enskilda fallet. Den föreslagna lagändringen träffar i första hand företag. Förslaget att anpassa lagen till medför dock inga ökade kostnader för företagen, som ändå har att tillämpa när det s.k. samhandelskriteriet är uppfyllt (se avsnitt 4.2), och inte heller några negativa konsekvenser i övrigt. Tvärtom får ett gruppundantag på nationell nivå, och som motsvarar det EU-rättsliga gruppundantaget, anses vara positivt för företagen som därigenom kan få lägre administra- tiva kostnader i förhållande till vad som skulle ha gällt om den föreslagna ändringen inte genomfördes eller om något gruppundantag inte fanns. Förslaget till anpassning till kommissionens nya förordning innebär att gruppundantagslagen inte längre kommer att omfatta bl.a. konkurrens- begränsande samarbeten om standardvillkor. Detta förhållande hindrar inte företagen från att samarbeta, förutsatt att samarbetet inte är förbjudet enligt 2 kap. 1 § konkurrenslagen. Det är företagen själva som har att bedöma om ett samarbete är konkurrensbegränsande och om samarbetet uppfyller de villkor för undantag som föreskrivs i 2 kap. 2 § konkurrenslagen. Den bedömningen kan vara mer omfattande än en bedömning av om ett samarbete uppfyller de villkor som krävs för att omfattas av ett gruppundantag, vilket kan komma att påverka företagens Vid en samlad bedömning framstår dock, som ovan anförts, en anpassning till kommissionens förordning som mer Prop. 2009/10:196 positiv för företagen som därmed har att tillämpa samma materiella regler oavsett om det s.k. samhandelskriteriet är uppfyllt eller ej. Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader för det Övriga lagförslag utgör en anpassning till Lissabonfördraget. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för enskilda eller för det allmänna. 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:585) om gruppundantag för vissa konkurrensbegränsande avtal inom försäkringssektorn 1 § Denna lag tillämpas på avtal som ingås mellan två eller flera företag inom försäkringssektorn i följande avseenden: 1.Att gemensamt sammanställa och sprida information som krävs för att beräkna genomsnittskostnaden för att täcka en viss risk i det förflutna, utarbeta dödlighetstabeller samt tabeller över sjukdoms-, olycks- och invalidfrekvenser i samband med försäkringar som innehåller ett sparmoment. 2.Att gemensamt genomföra undersökningar om de sannolika effekterna av allmänna omständigheter utanför de berörda före- tagen, antingen om frekvensen eller storleken på framtida försäkringsfall för en viss risk eller riskkategori eller om lönsam- heten för olika typer av investeringar samt sprida resultaten av dessa undersökningar. 3.Att bilda och driva pooler av försäkringsföretag eller pooler av försäkrings- och återförsäkringsföretag för gemensam täckning av en viss kategori av risker i form av samförsäkring eller samåter- försäkring. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § konkurrenslagen (2008:579) ska även tillämpas på avtal enligt denna lag. Av paragrafen framgår vilka grupper av avtal som är undantagna från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i 2 kap. 1 § konkurrens- lagen. Ändringar har skett i första stycket 1 och 3. Första stycket 1 motsvarar artikel 2 a) i kommissionens förordning (EU) nr 267/2010 av om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa kategorier av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn. Första stycket 2 motsvarar artikel 2 b) i förordningen och första stycket 3 motsvarar artikel 5 i förordningen. Bestämmelserna bör tolkas mot bakgrund av den praxis som utvecklas inom . 3 § I fråga om avtalen tillämpas bestämmelserna i kommissionens förordning (EU) nr 267/2010 av om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa kategorier av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn på motsvarande sätt, med undantag av artiklarna 2, 5, 8 och 9. Dock ska hänvisningar till undantaget i artikel 2 eller 5 avse 2 § i förening med 1 §. I paragrafen hänvisas till bestämmelserna i kommissionens förordning (EU) nr 267/2010 av om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa kate- gorier av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkrings- Prop. 2009/10:196 sektorn. Hänvisningen innebär att de materiella bestämmelserna i förord- ningen ger ramen för vilka avtal eller andra förfaranden som omfattas av det gruppundantag för konkurrensbegränsande avtal inom försäkrings- sektorn som föreskrivs i 12 §§. Reglerna i förordningen bör tolkas mot bakgrund av den praxis som utvecklas inom . 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud I 2 a och 4 §§ samt i övergångsbestämmelserna till lagen (2008:592) om ändring i lagen (1986:436) om näringsförbud har anpassningar skett till Lissabonfördraget genom att hänvisningen till artikel 81 i EG-fördraget har ändrats till artikel 101 i EUF-fördraget. Vidare har orden Europeiska gemenskapernas kommission i 3 § ändrats till Europeiska kommissionen. 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler Lagen har anpassats till Lissabonfördraget. Lagens rubrik har ändrats till lagen om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler. I 5 a, 6 och 7 §§ har namnen på institutionerna Europeiska gemenskapernas kommission respektive Europeiska gemenskapernas domstol ändrats till Europeiska kommissionen respektive Europeiska unionens domstol. Hänvisningen till artikel 87 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen har ändrats till artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Slutligen har en språklig ändring skett i 5 a och 7 §§. 9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. I lagen har anpassningar skett till Lissabonfördraget. I 1 och 11 §§ har orden Europeiska gemenskapernas kommission ändrats till Europeiska kommissionen. Vidare har hänvisningen till artikel 86.2 i EG-fördraget i 4 § första stycket 2 ändrats till artikel 106.2 i EUF-fördraget. Därutöver har benämningen EG-rättslig i 4 § andra stycket d ändrats till EU-rättslig. Slutligen har 11 § ändrats språkligt. 9.5Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579) Anpassningar har skett till Lissabonfördraget. I 3 kap. 1, 4, 5, 1113, 15, 24 och 25 §§, 5 kap. 3 och 20 §§ samt punkt 7 och 8 i övergångsbe- stämmelserna har hänvisningarna till artikel 81 eller 82 i EG fördraget ändrats till artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget. Vidare har uttrycket i rubriken närmast före 5 kap. 14 § ändrats till EU- kommissionen.