prop · GX03200 · 2010-04-09 00:00:00 — Utredningen om en ny kollektivtrafiklags förslag avviker från regeringens när det gäller befogenhetens räckvidd. Den föreslår att lokal kollektivtrafikansvarig myndighet får säkerställa kollektivtrafik som har anknytning till länet och berörda kommuninvånare. Den föreslår också att lokal kollektivtrafikansvarig myndighet får säkerställa viss inter- regional trafik av det slag som Rikstrafiken svarar för. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens i fråga om att reglerna i 4 kap. 3 § järnvägsförordningen om trafikhuvudmans rätt att inom länet utföra och organisera lokal och regional persontrafik på det statliga järnvägsnätet (den s.k. länsgränsrestriktionen), bör tas bort. I 2:s betänkande Konkurrens på spåret (SOU 2008:92, s. 117 ff) föreslogs att länsgränsen fortsatt skulle utgöra den huvudsakliga begränsningen av trafikhuvudmännens befogenhet att organisera järnvägstrafik. ansåg utredningen att en definition som enbart tar sin utgångspunkt i länet inte skulle vara ändamålsenlig, bl.a. med tanke på regionförstoringen och den tilltagande länsgränsöver- skridande pendlingstrafiken. Den föreslog därför att en samhälls- ekonomisk bedömning skulle tillföras vid prövning av rätten att etablera regional järnvägstrafik och att praktiska tumregler skulle kunna komplettera den samhällsekonomiska bedömningen. Dessa tumregler handlade om trafikens karaktär, turtäthet, uppehållsmönster, reseavstånd och restid. En fördel med dessa tumregler ansågs vara att de redan nu används i praktiken för att ringa in vilken interregional trafik som staten kan ingå avtal om. Avgörande för bedömningen föreslogs vara de kriterier som definierar trafikens karaktär, hur resandet ser ut samt ända- målet med resandet. Remissinstanserna: anser, beträffande Utredningen om en ny kollektivtrafiklags förslag, att det krävs en närmare gräns för det offentliga åtagandet, särskilt när det gäller förhållandet mellan kommersiell och offentligfinansierad trafik. anser vidare att utredningens förslag att knyta befogenheten till den kommunala lokaliseringsprincipen med anknytning till länet och länets invånare är olämpligt och otydligt som rättesnöre. När det gäller förslaget att regional kollektivtrafikmyndighet får säker- ställa viss interregional trafik av det slag som Rikstrafiken svarar för, avstår de flesta från att yttra sig. Vissa anser dock att frågan bör utredas närmare. anser att dagens system, där regeringen prövar trafikeringsrätten för järnvägstrafik med utgångspunkt i en länsgräns- restriktion, brister i transparens. Bolaget välkomnar att systemet upphör. De allra flesta remissinstanser som kommenterat 2:s förslag avseende länsgränser påpekar att länen är olämpliga som avgränsning för trafikhuvudmännens rätt att bedriva regional trafik. Ur ett resenärsperspektiv är de administrativa länsgränserna ointressanta påpekar bl.a. , , , , Tåg i Bergslagen, , (), Kommuner och Landsting (SKL), X-trafik, Bergslaget, Samverkansorganet i , och . Förslag och bedömning i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer delvis med regeringens förslag. Regeringens i ovanstående ruta angivna bedömning fanns inte med i utkastet till lagrådsremiss. Remissinstanserna: Skånetrafiken tillstyrker förslagen. anser att definitionen av vad som ska anses vara regional kollektivtrafik skulle kunna utvecklas ytterligare för att ge tydligare förutsättningar för aktörer i sektorn och för att underlätta för allmän förvaltningsdomstol att pröva frågan vid ett överklagande. Vidare anser verket att det behöver förtydligas att den trafik som bedrivs inom ramen för beslut om allmän trafikplikt ska anses ha trafikeringsrätt på statens järnvägsnät. menar att begreppet regional trafik behöver förtydligas eftersom begreppet har en annan betydelse vilket kan upplevas som förvirrande. menar att erfarenheterna från den utökade trafike- ringsrätten för Öresundstågstrafiken bör tas tillvara och analyseras tillsammans med de erfarenheter som gjort. , Rikstrafiken och Statskontoret anser att förslagen är otillräckliga för att skydda kommersiell trafik och menar att det finns risk för att den regionala kollektivtrafikmyndigheten inlemmar eller konkurrerar med redan etablerad kommersiell kollektiv- trafik. Tågoperatörerna vill se mer gränssättande regler för regionala kollektivtrafikmyndigheter och skydd av kommersiell trafik, t.ex. genom att den funktionella befogenheten för de regionala kollektivtrafik- myndigheterna kompletteras med ekonomiska restriktioner. Tågopera- törerna anser vidare att samhällsbetald trafik på sträckor längre än bör tillståndsprövas av Transportstyrelsen. Även Statskontoret anser att länsgränsen bör kompletteras med möjlighet till undantag efter särskild prövning. VTI anser att ett sätt att motverka risken för undanträngning kan vara att avvakta ungefär med att låta myndigheterna etablera utökad regional trafik enligt förslaget i lagrådsremissen. Då får de företag som avser bedriva kommersiell trafik chansen att visa var de är intresserade av att etablera trafik. () tillstyrker att regionala kollektivtrafikmyndigheter utan särskilt tillstånd får bedriva kollektiv- trafik över länsgräns men framhåller att det är av största vikt att detta inte snedvrider konkurrensvillkoren för den kommersiella trafiken. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det har förts en diskussion om hur å ena sidan den kollektivtrafik som etableras av de offentliga trafikhuvudmännen och å andra sidan trafik som initieras på kommersiella grunder ska förhålla sig till varandra. För att minska den samhällsorganiserade kollektivtrafikens bundenhet av administrativa gränser som ter sig allt mindre ändamålsenliga men skydda den interregionala kollektivtrafikmarknaden, vars trafik i första hand ska vara kommersiell, bör de regionala kollektivtrafik- myndigheternas befogenhet att anordna trafik som sträcker sig över fler än ett län knytas till trafik som domineras av vardagsresande och som därmed funktionellt är att betrakta som regional kollektivtrafik. När det gäller trafik som bedrivs enbart inom ett län bör, som framgår nedan, tillämpningen av denna princip kunna förenklas. Befogenheten bör underlätta länsgränsöverskridande trafik har trafikhuvudmännens grundläggande befogenhet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden avgränsats till det egna länet. Det gör att huvuddelen av deras trafik har varit lokal och regional inom det egna länet. I de ytstora länen i norr har trafikhuvudmännen, inom de egna länens gränser, även bedrivit betydande trafik med stor andel långväga resande över . Trafikhuvudmännen kan visserligen få organisera trafik över länsgräns, men först efter ansökan hos regeringen eller en annan statlig myndighet. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser som yttrade sig över 2:s förslag, att länsgränserna har blivit olämpliga som avgränsning för trafikhuvudmännens rätt att bedriva regional kollektivtrafik. Samhällsutvecklingen, inklusive förbättrade kommunika- tionsmöjligheter, har bidragit till större arbetsmarknadsregioner, vilket lett till att allt fler människor pendlar över länsgränser. Administrativa gränser riskerar att hindra en effektiv användning av den samhälls- organiserade trafiken som ett medel för att åstadkomma vidgade arbets- marknadsregioner och tillgång till samhällsservice. Ur ett resenärs- perspektiv är de administrativa gränserna naturligtvis ointressanta efter- som människor vill ta sig mellan olika platser och inte bryr sig om huru- vida platserna ligger i olika län. Regeringen anser därför att regionala myndigheters befogenhet på kollektivtrafikområdet behöver definieras på ett nytt sätt för att myndig- heterna ska få bättre förutsättningar att svara mot samhällets och rese- närernas förändrade transportbehov. De regionala kollektivtrafikmyndig- heterna bör enligt regeringens uppfattning ha befogenhet att utan statens inblandning etablera trafik även över länsgräns. En sådan förändring är nödvändig redan på grund av den utveckling som skett men också som stöd för fortsatt utveckling av kollektivtrafiksektorn. Avgörande blir inte längre att trafiken överskrider en viss geografisk gräns utan i stället handlar det främst om trafikens utformning och karaktär och vilka ända- mål den i första hand tillgodoser. Hitintills har i lagstiftningen begreppen lokal och regional trafik före- kommit parallellt. Lokal trafik är ofta liktydigt med stads- och förorts- trafik eller trafik mellan tätort och dess omland inom en kommuns område. Regional trafik omfattar ofta större områden och minst två kommuner men tillgodoser, i likhet med den lokala trafiken, främst ett behov av dagspendling till arbete och studier eller resor till grund- läggande service, omsorg och fritidsaktiviteter. Som Region framhåller har begreppet regional trafik alltså traditionellt givits en något annorlunda betydelse än den som regeringen nu föreslår. Syftet med förslaget är emellertid att fånga in det som av tradition är sektors ansvarsområde, dvs. att sörja för människors vardagsbehov i fråga om kollektivtrafik. Det handlar såtillvida om en kodifiering av en redan rådande ordning. Befogenheten bör också begränsa det offentliga åtagandet som det är viktigt att ge regionala kollektivtrafikmyndigheter bättre förutsättningar, är det också av stor vikt att hävda principen om att interregional kollektivtrafik i första hand ska etableras på kommersiella grunder. Regeringen delar den uppfattning som fram- fört i sitt remissvar över betänkandet En ny kollektivtrafiklag att det behövs en närmare gräns för det offentliga åtagandet och att den kommunala lokaliseringsprincipen är otillräcklig. Med förslaget att knyta befogenheten till sådan trafik som är av karaktären regional kollektiv- trafik kan det offentliga åtagandet på kollektivtrafikmarknaden begränsas på ett som regeringen anser lämpligt sätt. Det är viktigt att den stegvisa marknadsöppning för persontrafik på järnväg som beslutade om 2009 får avsedd effekt, och att de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna inte tränger undan kommersiella initiativ. Ur ett resenärs- perspektiv är det dock inte önskvärt att upprätta så skarpa gränser när det gäller rätten att etablera kollektivtrafik, att användningen av olika resmöjligheter försvåras eller omintetgörs. En samordning med statens insatser för att åtgärda brister i interregional tillgänglighet i trafiksvaga och glest befolkade områden ska också vara möjlig. Ett inslag av inter- regionala resor måste därför kunna förekomma under förutsättning att trafikupplägget företrädesvis är regionalt till sin karaktär och att trafiken domineras av vardagsresande. Regeringen delar den uppfattning som vissa remissinstanser, bl.a. VTI och Statskontoret, framfört att det fortfarande finns viss risk för att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna försämrar förutsättningarna för de kommersiella kollektivtrafikföretagen om myndigheterna skulle komma att agera oproportionerligt. Tågoperatörerna och VTI föreslår att regeringen ska komplettera den begränsning av de regionala myndig- heternas befogenhet, som föreslås i utkastet till lagrådsremiss, med andra slags skydd för kommersiell järnvägstrafik. Regeringen håller med om att det kan visa sig lämpligt att införa kompletterande bestämmelser, men menar att det bör ske efter analys av hur marknaden utvecklas. Därför är det, enligt regeringens mening, viktigt att noggrant följa utvecklingen för att säkerställa att kommersiell kollektivtrafik inte otillbörligt trängs undan av offentligt initierad trafik. Regeringen har för avsikt att fullfölja den utvärdering av försöksverksamheten med länsgränsöverskridande järnvägstrafik i trafikhuvudmannaregi mellan och respektive , som regeringen godkände . Dessutom har regeringen för avsikt att års utgång låta genomföra en utvärdering av hur de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har uppträtt och hur den kommersiella trafiken har påverkats av att den s.k. läns- gränsrestriktionen har avskaffats. Regeringen avser också att följa upp och utvärdera hur det offentliga åtagandet ändras som en följd av den nu föreslagna reformen. Om det skulle visa sig nödvändigt avser regeringen därför att återkomma med ytterligare åtgärder för att skydda den kommersiella trafiken. Begreppet regional kollektivtrafik och kriterier för bedömningen Den regionala kollektivtrafikmyndighetens befogenhet föreslås avse endast regional kollektivtrafik, varmed i det lagförslag som remitterades till Lagrådet avsågs sådan kollektivtrafik som med avseende på trafik- utbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. Med begreppet vardags- resande avsåg regeringen resor som är en naturlig del av människors mer regelbundna dagliga aktivitetsmönster med arbete, studier, omsorg, service och fritidsaktiviteter. Sådant resande kan förekomma under veckans . Lagrådet har mot den föreslagna definitionen av regional kollektiv- trafik invänt att den är mångordig och oprecis och dessutom strider mot allmänt språkbruk, där regional trafik normalt torde avse trafik inom ett visst geografiskt område. Lagrådet har i stället föreslagit att begreppet regional kollektivtrafik i första hand får avse sådan trafik som äger rum inom ett län. Eftersom gränsen för en region enligt Lagrådets mening inte alltid följer länsgränsen har Lagrådet därutöver föreslagit en tilläggsregel om att även trafik som sträcker sig över flera län och som får anses ha övervägande regional betydelse utgör regional kollektivtrafik. Vad som avses med övervägande regional betydelse föreslås utvecklas närmare i författningskommentaren, varvid arbetspendling och annat vardags- resande kan tas upp som exempel. Regeringen ställer sig tveksam till att begreppen region och regional låter sig knytas till något visst geografiskt område. Snarare torde begreppen i det aktuella sammanhanget avse ett geografiskt obestämt område. Regeringen instämmer dock i att en anknytning av definitionen till länet skulle kunna underlätta tillämpningen i det övervägande antal fall då trafik bedrivs enbart inom ett län. Enligt regeringens mening bör den till Lagrådet remitterade lydelsen därför kompletteras med en regel om att kollektivtrafik som bedrivs inom ett län ska förutsättas vara regional. När det gäller trafik som sträcker sig över fler än ett län har den definition som Lagrådet föreslagit den fördelen att den är kortfattad och lättöverskådlig. Enligt regeringens mening ger den emellertid inte tillräcklig ledning för gränsdragningen mellan regional och interregional trafik. Regeringen anser att den till Lagrådet remitterade lydelsen tydligare och på ett mer användbart sätt beskriver karaktären av den trafik som avses träffas av definitionen. Med hänsyn till vad som anförts anser regeringen att dess förslag till definition av regional kollektivtrafik bör justeras så att begreppet omfattar för det första all kollektivtrafik som äger rum inom ett län och för det andra sådan länsgränsöverskridande trafik som med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov. För att kunna avgöra om en viss kollektivtrafik kan anses vara regional i den funktionella mening som regeringen föreslagit bör vissa hjälp- kriterier ställas upp. Bedömningen bör som framgått grunda sig både på det utbud av kollektivtrafiktjänster som erbjuds och på det faktiska resandet. Trafikutbudet är de faktorer som myndigheten direkt kan påverka vid beslut om allmän trafikplikt och avtal. Resandet är däremot följden av den trafik som erbjuds och den efterfrågan på kollektivtrafik- tjänster som finns. Lämpliga kriterier för att bedöma om ett trafikutbud kan anses vara regionalt i funktionell bemärkelse är bl.a.: turutbud: ett utbud av turer som är tillräckligt stort för att attrahera daglig pendling, stoppfrekvens: uppehåll för av- och påstigande sker i kommunhuvud- orter eller med ännu tätare intervall, taxe- och bokningsvillkor: normalt krävs inte förhandsbokning, olika typer av periodkort är vanligt förekommande, och fordonstyp: utformningen av fordon liksom service- och ombord- koncept är anpassade för vardagsresande. För att bedöma om ett visst resande är att anse som regionalt i funktio- nell mening bör hänsyn tas till bl.a. kriterierna: ärende med resan: regelbundna resor till arbete, skola, omsorg, Prop. 2009/10:200 inköp, service eller fritidsaktiviteter för en majoritet av resorna, reslängden: reslängden överstiger inte för de flesta av rese- närerna, restiden: överstiger inte för de flesta av resenärerna, och skillnader mellan hög- och lågtrafik: resandet kännetecknas av tydliga dygnsvariationer och av variationer mellan vardag och helg som speglar ett dagligt vardagsresande, däribland utpräglade skillnader i resandevolym mellan hög- och lågtrafik. Eftersom regional och interregional trafik alltmer integreras bör det, som framgått, vid bedömningen av huruvida en åtgärd ryms inom befogenheten vara tillräckligt att resmönstret till övervägande del är av vardagskaraktär. Genom resvaneundersökningar är det möjligt att bedöma vilken omfattning det regionala resandet har. Vid tillämpningen av kriterierna bör en sammanvägd bedömning av såväl trafikutbud som resmönster göras. Det förhållandet att endast vissa kriterier uppfylls utesluter inte nödvändigtvis att åtgärden som sådan ryms inom begreppet regional kollektivtrafik. Det betyder också att det rekvisit som avser trafikutbudet och det som avser utnyttjandet inte ska uppfattas så att båda ovillkorligen måste vara uppfyllda för att det ska röra sig om regional kollektivtrafik. Saknas underlag för att bedöma hur de tjänster som tillhandahålls nyttjas får bedömningen grundas på trafik- utbudet. Om det däremot visas att trafiken till ingen eller försumbar del faktiskt används på ett sätt som kännetecknar vardagsresande är det något som med styrka talar emot att det är fråga om regional trafik. Olika geografiska och demografiska omständigheter i landet bör också kunna vägas in i bedömningen av vad som utgör regional kollektivtrafik i funktionell mening. Det hänger samman med skilda förutsättningar och därigenom skilda resmönster. I glesbefolkade delar av landet är det således möjligt att arbetspendling eller annat vardagsresande sker över något längre avstånd och med ett mindre turutbud än vad som skulle vara fallet i mer tätbefolkade områden. Vissa mycket glest befolkade områden försörjs endast av en eller någon enstaka dubbeltur men resans längd och syfte gör att resan trots detta tydligt definieras som regional. De angivna kriterierna avseende trafikutbud och resande får därför ses i sitt sammanhang och bedömas i det enskilda fallet. Lagrådet har efterfrågat några konkreta exempel på de situationer som avses täckas av definitionen av regional kollektivtrafik. Med den definition av regional kollektivtrafik som regeringen förordar och med de hjälpkriterier som regeringen har utvecklat innebörden av i det före- gående finner regeringen emellertid inte behov av någon närmare exemplifiering. Den definition av regional kollektivtrafik som regeringen föreslår innebär som framgått bl.a. att all kollektivtrafik som äger rum inom ett län utgör regional kollektivtrafik. Som huvudregel är den regionala kollektivtrafiken inom ett län och kommunernas gemen- samma ansvar. Enligt regeringens mening påverkar inte detta förhållande statens uppgift och möjlighet att genom Rikstrafiken verka för en grund- läggande tillgänglighet i den interregionala kollektiva persontrafiken i de delar av landet där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. Befogenhetens förhållande till den kommunala lokaliseringsprincipen 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m. s. 20 anförde regeringen bl.a. följande: Lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL inne- bär att kommunala åtgärder ska ha anknytning till kommunens eller geografiska område eller deras medlemmar för att anses som Det finns dock enligt rättspraxis ett utrymme för kommuner och landsting att agera på ett sätt som är förenligt med lokaliseringsprincipen även om insatserna sker utanför det geografiska Vid domstolsprövningar, där tillämpning av lokaliseringsprincipen varit aktuell, har en proportionell intresseavvägning gjorts mellan kostnaden för den aktuella åtgärden och den förväntade nyttan för kommunen eller kommunmedlemmarna. Vid en sådan proportionalitets- bedömning ankommer det på den enskilda kommunen att påvisa nyttan Även en kommuns befogenhet att samverka kan ge ett särskilt innehåll Inom de offentligrättsliga samverkans- formerna kommunalförbund och gemensam nämnd är samverkan inom deras gemensamma geografiska område förenligt med lokaliserings- Kompetensenligheten av samverkan i avtalsform får däremot bedömas utifrån den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § KL. På motsvarande sätt som för kommuner och landsting torde det enligt regeringens mening finnas ett utrymme för ett kommunalförbund att handla utanför sitt geografiska område utan att det strider mot lokalise- Den allmänna befogenheten enligt kommunallagen och den för regio- nala kollektivtrafikmyndigheter preciserade befogenheten kompletterar Det förhållandet att en regional kollektivtrafikmyndighet eventuellt kan påvisa en nytta med en viss åtgärd som därmed kan anses kompetensenlig enligt lokaliseringsprincipen är inte i sig tillräckligt om åtgärden innebär att den kollektivtrafikspecifika befogenheten Förslaget innebär således att lokaliseringsprincipen stramas upp och ges en mer konkret innebörd på kollektivtrafikområdet. Länsgränsrestriktioner kan tas bort Genom att reglera befogenheten på det angivna funktionella sättet går det att modernisera kollektivtrafiken i flera viktiga avseenden. den generella befogenhet som kommuner och landsting har genom sin grundkompetens och genom dagens kollektivtrafiklagstiftning införs en precisering av den offentliga befogenheten som är önskvärd på en marknad där även kommersiella initiativ ska befrämjas. befogenheten uttrycks i väg- och järnvägsspecifik lagstiftning ersätts en statisk, föråldrad och otillräcklig beskrivning av befogenheten med en dynamisk ordning som bättre speglar dagens och framtidens resandemönster. Enligt 5 kap. 2 b § järnvägslagen (2004:519) får regeringen meddela föreskrifter om i vilken utsträckning en trafikhuvudman får utföra eller organisera persontrafik på järnvägsnät som förvaltas av staten. redovisats i avsnitt 7.1 har regeringen med stöd härav föreskrivit i 4 kap. 3 § järnvägsförordningen (2004:526) att en trafikhuvudman har rätt att inom länet utföra och organisera lokal och regional persontrafik. Rege- ringen får dock som beskrivits tidigare besluta att trafikhuvudmän under olika förutsättningar även får utföra och organisera persontrafik utanför det egna länet. Regeringen anser att dessa bestämmelser i järnvägslagen och järnvägs- förordningen, som en följd av den föreslagna funktionellt avgränsade befogenheten för regionala kollektivtrafikmyndigheter, kan tas bort. har beträffande förslaget i denna del ifrågasatt om det inte behövs en bestämmelse i järnvägslagen som klargör att en regional kollektivtrafikmyndighet som avser att bedriva persontrafik på det statliga järnvägsnätet i överensstämmelse med ett beslut om allmän trafikplikt också har trafikeringsrätt för denna trafik. Regeringen anser emellertid att någon sådan bestämmelse inte behövs eftersom myndig- hetens trafikeringsrätt med det föreliggande förslaget endast beror av att de allmänna tillståndskraven i 3 kap. järnvägslagen är uppfyllda. prövning av trafikeringsrätten i samband med kapacitetstill- delning kommer därför inte att behöva inbegripa något ställningstagande till om trafiken kan anses som regional eller inte.