prop · GX03101 · 2010-04-16 00:00:00 — En grundfondsförbindelse liknar kapitaltäck- ningsgarantin, men åtagandet är begränsat i be- lopp och oftast även . RGK har sådana åta- ganden på tillsammans till , och Fonden för den mindre skeppsfarten. har medlemsåtaganden i nio internatio- nella finansieringsinstitut (, Euro- peiska investeringsbanken, Nordiska invester- ingsbanken med flera). Statens åtaganden består dels av inbetalt kapital, dels av garantikapital. Ga- rantikapitalet innebär att svenska staten förbin- der sig att under vissa omständigheter tillskjuta ett bestämt kapitalbelopp till instituten utöver det kapital som redan betalat in. Åtagan- dena hade genom valutakursändringar stigit till vid utgången av 2009. Finansieringsinstituten är exponerade mot landspecifika risker, till stor del i länder med re- lativt hög kreditrisk. Men instituten är priorite- rade långivare med god kapacitet att hantera kre- ditförluster. De har även en konservativ syn på kreditgivning. Åtagandena bedöms därför ha en relativt sett låg risk. Dessutom är det troligt att medlemsstaterna skulle utöka andelen inbetalt kapital i stället för att infria garantikapitalet. I och med detta tar inte staten ut någon avgift för garantikapitalet. Det tillhör därför den grupp av garantier som är undantagna garantimodellen. finns en garanti som innebär en rätt för att ta upp lån hos RGK inom en be- gränsad ram. Denna ram, som från början var , minskar med och var . Garantier för pensionsåtaganden ska trygga upp- arbetade avtalspensioner för dem som var an- ställda när statliga myndigheter bolagiserats, till exempel Posten, Akademiska hus och . I vissa fall har de aktuella delarna av företagens (de tidigare myndigheternas) pensionsskulder tryggats direkt genom statliga garantier. I andra fall finns försäkringar hos Försäkringsbolaget , som sedan garanteras indirekt genom en efterborgen från staten. RGK:s åtagande är totalt , varav Posten står för den större delen. Posten har fonderat den största delen av sina pension- såtaganden i en pensionsstiftelse. Pensionsgarantierna har en varierande risk. Riskerna bedöms totalt sett som små på grund av den goda genomsnittliga kreditvärdigheten hos bolagen, tillgängligt buffertkapital hos FPG och en konservativ placeringspolicy hos . 6.1.3Förväntade kostnader i statens samlade garantiportfölj För att beräkna förväntade kostnader för sina åtaganden ska garantimyndigheterna enligt ga- rantimodellen värdera sina garantier och göra av- sättningar för dessa kostnader i sina balansräk- ningar. Förväntade kostnader består av förväntad förlust och administrativa kostnader. För de ga- rantier som inte regleras enligt budgetlagen finns det inga krav på att avgiften ska vara kopplad till den förväntade kostnaden. Insättningsgarantin, investerarskyddet och bankgarantierna regleras i särskild lagstiftning. Det görs därför ingen värdering eller någon av- sättning för den förväntade förlusten, även om avgifterna för bankgarantierna förväntas överstiga de förväntade kostnaderna. För dessa garantier är det mycket svårt att beräkna den förväntade kostnaden och sannolikt kan det inte genomföras med hjälp av en enhetlig modell eller metod. Mot den bakgrunden saknas det en fullständig analys av statens risker i den samlade garantiportföljen. Det finns flera anledningar till varför det är svårt att beräkna den förväntade kostnaden för exponering som staten har mot den svenska fi- nanssektorn. För det första är alternativkostna- den för att inte vidta nödvändiga åtgärder för att motverka rubbningar inom det finansiella syste- met mycket hög. Vidare är statens exponering mot svensk finanssektor inte begränsad till var- ken utestående belopp eller ramar. Oavsett ga- ranti eller ej så måste staten förhindra finansiell instabilitet. Med väldigt liten sannolikhet kan mycket stora kostnader uppstå för dessa garan- tier. Det troliga är dock att få garantier behöver infrias och att avgifterna täcker de faktiska kost- naderna. Det innebär att det också är svårt att göra någon värdering av den förväntade förlus- ten för dessa garantier. RGK avsåg att , i samråd med öv- riga garanti- och kreditmyndigheter, undersöka möjligheten att ta fram ett verktyg för att mäta sannolikheten att riktigt stora förluster kommer att inträffa. Med andra ord att inte en- bart mäta den förväntade förlusten, utan även den oförväntade förlusten för statens garantier och krediter. Detta arbete nedprioriterades dock på grund av de särskilda uppdrag som RGK fick till följd av den finansiella krisen och stödet till fordonsindustrin. gav regeringen i uppdrag att föreslå hur man bättre ska kunna analysera riskerna i statens samlade garantier. Uppdraget är bredare än det arbete som RGK avsåg att påbörja . RGK har även fått i uppdrag att lämna förslag på hur förordningen för statlig garantigivning bör förändras. Uppdra- gen ska avrapporteras . En översiktlig analys av hela garantiportföljen visar att staten har stora exponeringar mot ett antal olika branscher. Den beloppsmässigt ojämförligt största exponeringen är på svensk bank- och finanssektor genom insättningsgaran- tin och bankgarantierna. Sedan följer expone- ringarna mot svensk infrastruktur. Via EKN har staten också exponering mot utländska stater, telekomsektorn och försvarssektorn. De största engagemangen utomlands avser och . I avsaknad av riskvärderingar av de största åtagandena i statens portfölj av kreditrisker, och ett mer kvantitativt verktyg för att mäta portfölj- risk, är det svårt att ge en bild av sannolikheten för stora negativa utfall i statens samlade port- följ. Det är dock tydligt att en systemkris inom den finansiella sektorn kan utlösa stora förluster. En utdragen period av lågkonjunktur skulle san- nolikt också leda till en stor ökning i infrianden. I de följande avsnitten redovisas först de av- sättningar som görs för förväntade kostnader för garantier enligt garantimodellen och sedan be- skrivs tillgångarna i garantiverksamheten. 6.1.4Avsättningar för garantier enligt garantimodellen Som ett mått på risken för garantiåtaganden som hanteras enligt garantimodellen värderar myn- digheterna löpande de kostnader som är för- knippade med garantiverksamheten. På skuldsi- dan i sina balansräkningar gör myndigheterna avsättningar för dessa förväntade kostnader, som består av förväntade förluster samt administra- tiva kostnader. Tabell 6.3 Avsättningar för förväntade garantikostnader (exklusive insättningsgarantin, investerarskyd- det, bankgarantier och garantikapital) 1I engagemangen för EKN ingår bundna utfästelser vilket förklarar skillnaden mellan tabell 6.3 och tabell 6.1 samt not 53 till balansräkningen. I engage- för Sida ingår alla utfästelser. RGK:s engagemang inkluderar inte in- sättningsgarantin och investerarskyddet, bankgarantier, garantikapital eller andra åtaganden där avsättningar inte görs för förväntade kostnader. 2EKN återförsäkrar en del av sitt engagemang. Genom återförsäkringar har EKN reducerat sina förväntade kostnader från till EKN har alltså täckt förväntade kostnader om 605miljoner kronor via återförsäkringar. Dessutom har EKN:s återförsäkringar reducerat den oförväntade förlusten med . Totalt redovisar EKN en långfristig fordran mot återförsäkrare för deras andel av försäkringstek- niska avsättningar på (se även not 28 till resultaträk- ningen). I beloppet ingår garantier (147 151) och bundna utfästelser (17 599) samt övrigt (-5 761) vilket förklarar avvikelsen från belop- pen i tabell 6.1 och 6.3. Anm: EKN:s respektive Sidas totala avsättningar för förväntade och oförväntade förluster inklusive återförsäkringar är respektive 483miljoner kronor (se även not 44 till balansräkningen, Övriga avsättningar). I tabell 6.3 redovisas de avsättningar som gjorts, hur avsättningarna står i relation till myn- digheternas motsvarande engagemang samt hur avsättningarna förändrats . De totala avsättningarna för förväntade kostnader i den del av statens garantiportfölj som värderas enligt garantimodellen ökade . Ökningen gäller exportgarantier. Förutom avsättningar för nya sådana affärer påverkas avsättningsbehovet av valutakursförändringar med mera. har EKN omvärderat många befintliga risker till en högre risknivå. har nya affärer haft låg risknivå. Trots att avsättningarna beloppsmässigt ökat har den genomsnittliga risken därför minskat något i jämförelse med föregående år. Den grupp av garantier som har störst avsätt- ning i förhållande till sitt åtagande är BKN:s bo- stadskreditgarantier. BKN:s avsättningar har dock mer än halverats från föregående år. Det beror till största del på att den förväntade för- lusten minskat på grund av högre marknadsvär- den på garanterade bostäder . Den minskade garantistocken har också haft bety- delse. Som framgått av avsnitt 6.1.3 saknas en fullstän- dig analys av statens risker i den samlade garan- tiportföljen. EKN och Sida gör i sina årsredovisningar sär- skilda avsättningar för oförväntad förlust. EKN har avsatt , efter avdrag för avseende engagemang som EKN återförsäkrat. Sida har gjort särskilda av- sättningar för oförväntade förluster avseende u- kreditgarantier på . Sida gör sådana avsättningar eftersom en stor del av enga- gemangen är koncentrerad till ett begränsat antal länder, vilket gör att skadefall på dessa länder kan ge ett avsevärt mer negativt utfall än det för- väntade utfall som beräknats. Beräkningen görs med utgångspunkt från en statistisk säkerhets- grad om . Dessa avsättningar ger dock inte någon full- ständig bild av statens oförväntade förluster ef- tersom enskilda myndigheters beräkningar inte går att addera var för sig. Om det vore möjligt att genomföra en samlad portföljanalys skulle den sannolikt visa att den totala oförväntade förlusten är lägre än summan av dessa oförvän- tade förluster för respektive garantimyndighet. Redovisning av åtaganden utanför garantimodellen De garantiåtaganden som inte riskbedömts en- ligt garantimodellen, och för vilka det därmed inte gjorts några avsättningar för förväntade kostnader, redovisas som ansvarsförbindelser. Det gäller för insättningsgarantin och bankga- rantierna, liksom för garantikapital till interna- finansieringsinstitutioner. För de senare skulle eventuella infrianden belasta anslag. Till- sammans är de åtaganden som redovisats som ansvarsförbindelser (se även not 53 i kapitel 4). Garantiverksamheten finansieras av avgifter som betalas av garantitagarna. I vissa fall täcks avgif- ten av medel som hämtas från statsbudgeten. Avgiften ska motsvara statens ekonomiska risk i åtagandet. Avgifterna samlas på räntebärande konton i RGK, på bankkonton eller i värdepap- per som reserv för framtida infrianden och bokförs som en tillgång i myndigheternas ba- lansräkningar. Staten har även tillgångar i form av regressfordringar från tidigare infriade garan- tier. Värdepappersinnehav och långfristiga placeringar Inkomsterna från avgifterna för insättningsga- rantin tillförs den så kallade insättningsgaranti- fonden och placeras främst i statsobligationer. På uppdrag av RGK förvaltar Kammarkollegiet dessa avgifter med målet att tillgångarna ska be- stå av en jämn fördelning av utestående statsob- ligationer med löptider upp till . Fondens bokförda värde var vid ut- gången av 2009. EKN och Sida placerar avgiftsmedel i utländsk valuta från exportgarantier och u-kreditgarantier på valutakonton samt i valutadepositioner och obligationer. En stor del av avgifterna redovisas på räntebä- rande konton hos RGK. Även återvinningar från tidigare infrianden (skador) tillförs kontona. Från de räntebärande kontona i RGK hämtas medel för infrianden och för myndigheternas administrationskostnader. En obegränsad kredit är kopplad till dessa räntekonton. Överskott på ett konto ger ränteintäkter, medan en utnyttjad kredit medför räntekostnader. Behållningen på räntekontona konsolideras med statens övriga finanser. Influtna avgifter avräknas direkt mot statens upplåningsbehov, vilket minskar lånebehovet och därmed också stats- skulden. Kontobehållningarna i RGK är således inte reserver med likvida medel för eventuella infrianden. Ett infriande belastar kontona, men det är enbart en redovisningsmässig hantering. Finansieringen av infrianden sker i praktiken ge- nom ny statlig upplåning. Kortfristiga placeringar och banktillgodohavanden Myndigheterna har även en mindre del av sina tillgångar som kortfristiga placeringar och bank- tillgodohavanden. Förutom värdepappersinnehav och andra pla- ceringar samt kontobehållningar i RGK har myndigheterna även tillgångar i form av re- gressfordringar på från tidi- gare infriade garantier. Större delen av dessa fordringar får betraktas som osäkra men det be- dömda värdet är för åtminstone exportgaranti- erna betydande. Värdet på regressfordringarna uppskattas till totalt . Tabell 6.4 Tillgångar i garantiverksamheten (exklusive stabilitetsfonden) 120 237 avser obligationerna som ingår i fonden till anskaffningsvärde. Insätt- ningsgarantifonden uppgår till 20 747 (inkl räntekonton, obligationer och perio- diserade intäkter). 2Avgifterna för bankgarantierna tillförs stabilitetsfonden. har beslutat att skapa en stabilitets- fond i form av ett räntebärande konto hos RGK som ska finansiera statens åtgärder för att stödja det finansiella systemet. Banker och andra kre- ditinstitut ska betala en årlig stabilitetsavgift. Första faktureringen, som avser , kom- mer att ske . Avgifterna för bankga- rantierna tillförs också fonden och eventuella infrianden av dessa garantier ska belasta fonden. planeras att insättningsgarantifonden ska ingå i stabilitetsfonden. Målet är att stabilitetsfonden ska uppgå till motsvarande av BNP. In- ledningsvis tillförde staten genom ett särskilt anslag. Alla kostnader för stödåtgärderna ska bäras av stabilitetsfonden. Eventuella återvinningar för genomförda åtgärder kommer att gå tillbaka till fonden. Avgifter och kostnader för bankgarantipro- grammet påverkar resultatet för stabilitetsfonden men fondens resultat påverkas också av kapi- taltillskott och andra statliga stödåtgärder till kreditinstitut. Vid slutet av 2009 var stabilitets- fondens bokförda värde . Fondens behållning är dock om innehavet av Nordeaaktier värderas till marknadsvärde i stället för till anskaffnings- värde. 6.1.7Jämförelse mellan avsättningar för vas för att täcka förluster då stora förväntade kostnader och tillgångar i garantiverksamheten För att bedöma hur väl garantiverksamheten förväntas kunna hantera framtida infrianden analyseras förhållandet mellan dels avsättning- arna för förväntade kostnader, dels de tillgångar som finns i form av både inbetalda och kom- mande garantiavgifter för att möta framtida in- frianden och administrativa kostnader. Garantiverksamhetens skuld- och tillgångssida jämförs i tabell 6.5. Jämförelsen görs på myndig- hetsnivå, men insättningsgarantin, investerar- skyddet, bankgarantierna samt garantikapital till internationella finansieringsinstitut ingår inte eftersom riskerna i dessa garantier inte värderats i enlighet med garantimodellen. Tabell 6.5 Jämförelse mellan avsättningar för förväntade kostnader och tillgångar i garantiverksamheten (exklusive insättningsgarantin, investerarskyddet, bankga- rantier och garantikapital) infrianden tenderar att komma samlade under ekonomiskt sämre tider. 6.1.8Betalningsflöden och garantiverksamhetens påverkan på statens finanser I vissa fall kan besluta att subventio- nera hela eller delar av avgiften för en viss ga- ranti. anvisar då medel på statsbud- geten för att betala avgiften. utbetalades i statliga subventioner för garantiavgifter. Det finns fort- farande några garantiåtaganden som vid infrian- den helt eller delvis belastar anslag. Det gäller åtaganden i form av garantikapital, u-kreditga- rantier och kapitaltäckningsgarantier. I tabell 6.6 visas vilka anslag som finansierat dessa subventioner samt vilka anslag som kan komma att belastas av infrianden av garantier för vilka beslutat om särlösningar och därmed om undantag från garantimodellen. Tabell 6.6 Anslag vars ändamål omfattade garantiverksam- het 2009 1Summan motsvarar de totala tillgångarna i garantiverk- samheten enligt tabell 6.4 exklusive insättningsgarantins tillgångar på 2I beloppet ingår garantier (147 151) och bundna ut- fästelser (17 599) samt övrigt (-5 761) vilket förklarar avvikelsen från beloppen i tabell 6.1 och 6.3. 3I engagemangen för Sida ingår alla utfästelser. Jämförelsen visar att för denna del av garanti- portföljen täcks avsättningarna för förväntade kostnader väl av de avgifter som redan erlagts (redovisas som garantitillgångar i tabell 6.5.) och framtida avgifter. EKN:s garantier utgör en vä- sentlig andel av denna del av statens garantiverk- samhet. En viktig förklaring till den positiva skillnaden mellan garantitillgångarna och nuvarande avsätt- ningar är att antalet infriade garantier varit få ef- tersom den ekonomiska utvecklingen under ti- digare år varit gynnsam. För EKN ökade dock antalet betalningsdröjsmål under årets första månader för att ligga kvar på en hög nivå . Även EKN:s skadeutbetalningar ökade betydligt. Dagens samlade överskott kan behö- A/O Dom Shivetsii Garantiverksamheten påverkar i flera fall statens lånebehov och därmed statsskulden. Påverkan består av flöden in till och ut från statens konso- liderade centralkonto, till exempel externa betal- ningar av garantiavgifter, infrianden, återvin- ningar och kostnader för administration. I den mån dessa betalningar går via räntekonton i RGK påverkar de statens finanser direkt via sta- tens centralkonto. I tabell 6.7 beskrivs dessa flö- den. Garantitagarna betalade i avgifter varav huvuddelen var avgif- ter för insättningsgarantin, bankgarantier och exportgarantier. Avgifterna för bankgarantierna innehåller dels inbetalningar som avser sista kvartalet 2008, dels de tre första kvartalen 2009. Anledningen till det är att avgifterna betalas kvartalsvis i efterskott. För bankgarantipro- grammet debiterades i avgifter . Från tidigare utbetalningar vid infrianden åter- vanns , varav huvuddelen gällde exportgarantier. Utbetalningarna för infriade garantier var , huvudsakligen för export- kreditgarantier. Administrationskostnaderna var totalt för de fyra myndigheterna. I förhållande till de totala åtagandena utgör ad- ministrationen en mycket liten del, men den va- rierar beroende på typ av garanti. Betalningarnas påverkan på lånebehovet Posterna avgifter, infrianden, återvinningar och administration har i olika grad påverkan på låne- behovet. Flöden i den del av garantiverksamhe- ten som enbart har tillgångar i form av ränte- konton i RGK eller finansiering via anslag påver- kar direkt statens lånebehov. Däremot har flöden i den del av garantiverksamheten som har tillgångar i form av externstatliga placeringar inte någon påverkan på lånebehovet. Med nuvarande redovisningsstruktur är det inte möjligt att exakt beräkna vilken påverkan på lånebehovet som ga- rantiverksamheten har haft . En ana- lys av flödena pekar dock på att nettoflödet i ga- rantiverksamheten totalt sett var positivt med (se tabell 6.7). De statliga subventionerna av garantiavgifter har varierat mellan och . De av- gifter som garantitagarna själva betalat har upp- gått till mellan 1,1 och . Det är främst avgifterna från exportgaranti- erna som varierat. låg de årliga infrian- dena i början på för att sedan sjunka . ökade dock infriandena till nästan . Återvinningarna har successivt sjunkit från 2005 till . Det är främst tidigare infriade exportgarantier som återvunnits. Diagram 6.3 Återvinningar, statliga subventioner, avgifter, infrianden och administrationskostnader samt saldo för be- talningsflödet 2005-2009 6.2Statlig utlåning med kreditrisk Statliga lån, liksom statsbidrag och statliga ga- rantier, ges till verksamheter som staten finner angelägna. Den statliga kreditgivningen utgör ett komplement till den övriga kreditmarknaden. Riksdag och regering beslutar om all statlig utlå- ning, antingen genom särskilda beslut för ett en- skilt lån eller genom lagar och förordningar om låneprogram, till exempel studielån. Ett lån med kreditrisk innebär samma risk för staten som en kreditgaranti. Skillnaden är att fi- nansieringen av lånet sköts av staten och vid ga- rantier av en bank eller annat kreditinstitut. Merparten av statens utlåning finansieras di- rekt genom upplåning via RGK. Endast en mindre del finansieras via anslag på statsbudge- ten. Kostnaderna för RGK:s utlåning ska dock motsvaras av dess intäkter över en längre tidspe- riod genom att avgiftssättningen ska ske till för- säkringsmässiga principer. Avgifterna för kredit- risken (exklusive administrativa kostnader) sätts in på ett räntebärande konto hos RGK och dis- poneras för att täcka uteblivna amorteringar och räntor på utgivna lån. Eftersom det saknas en enhetlig värdering och redovisning av kreditmyndigheternas utlåning är det svårt att få en klar och samlad bild över sta- tens utestående kreditrisker. gav regeringen i uppdrag att lämna förslag på en ny förordning för statlig kreditgivning. Uppdraget är en följd av de för- ändringar som kan komma i och med den över- syn av budgetlagen som pågår. saknas ett regelverk motsvarande det som gäller för garantier. Det finns därför inget gene- rellt krav på att en riskavspeglande avgift ska tas ut för lån och att en reserv ska byggas upp för framtida kreditförluster. Statens utlåning till privatpersoner, företag och projekt (det vill säga lån med kreditrisk) var per , före nedskrivning för osäkra fordringar. Den dominerande posten är studielånen från () på , vilket motsvarar av statens utlåning med kreditrisk. CSN har också beviljat hemutrustningslån till flyktingar på . RGK:s utlåning på går främst till olika infrastrukturprojekt. Övriga myndigheter har en utlåning som tillsammans är inom bistånd samt till småföretagare, jordbrukare, fiskare med flera. En beskrivning av de större lånen finns i avsnitt 6.2.2. Enligt grundläggande redovisningsregler ska lånefordringar skrivas ned till det värde som för- väntas inflyta. Myndigheternas bedömning grundar sig dock på en enhetlig värde- ringsmetod, vilket gör siffrorna osäkra. Kredit- myndigheterna har uppskattat de osäkra ford- ringarna till eller av utlånat belopp. CSN:s studielån står för eller av de osäkra fordringarna. Tabell 6.8 Statens utlåning med kreditrisk 1Det utlånade beloppet överstiger låneramen på grund av att även lå- nefinansierad utlåning ingår i det utlånade beloppet. 2Lånesramen är begränsad till det maximala utlåningsbeloppet. För är detta belopp . Anm. I CSN:s utlåning är oplacerade betalningar på medräk- nade vilket gör att beloppet i denna tabell är lägre än motsvarande belopp för CSN i tabell 6.9 och i posten Utlåning i balansräkningen. Anm,: I denna tabell redovisas statens utlåning med kreditrisk varför beloppet inte stämmer överens med posten Utlåning i balansräkningen. Skillnaden utgörs av RGK:s utlåning till AP-fonden samt med respektive . Denna utlåning betraktas inte som lån med kreditrisk. Anm,: Sida, , , Länsstyrelserna och Kammarkollegiet finansierar sin utlåning med anslag varför utlåningsramar saknas. har utlåningen efter nedskrivning för osäkra fordringar ökat . Diagram 6.4 Statens utlåning med kreditrisker efter nedskrivning för osäkra fordringar 2005-2009 Utöver den utlåning som redovisas ovan finns hos () samt affärs- verken och viss utlåning, leasing- och leaseholdavtal med mera som redovisas under andra fordringsrubri- ker. Enligt redovisningsreglerna klassificeras inte dessa åtaganden som lån med kreditrisk, men det finns stora likheter ur ett riskperspektiv. I tabell 6.9 redovisas CSN:s och RGK:s utlå- ning uppdelad på de tre kategorier som ESV an- ger i sina anvisningar. Några myndigheter är un- dantagna från denna redovisning vilket gör att en enhetlig bild av hela lånestocken saknas. Tabell 6.9 Statens utlåning med kreditrisk efter lånekate- gori 6.2.2De olika lånen med kreditrisk Studielånen regleras i studiestödslagen och sär- skilda förordningar.