prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Regeringen bedömer att det övergripande målet för politiken inte bör kompletteras med explicita siffersatta mål för enskilda indikatorer, t.ex. för sysselsättningsgrad eller arbetslöshet. erfarenheter av sådana kvantitativa mål inom sysselsättningspolitiken har visat att de kan vara problematiska och leda politiken fel (se mer detaljerad redogörelse i budgetpropositionen ). Regeringens bedömning är också att utveck- lingen på arbetsmarknaden måste bevakas med en bred uppsättning indikatorer som beskriver arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen i arbetsför ålder. Det innebär bl.a. indikatorer som följer utvecklingen av såväl sysselsättning, arbetslöshet som sjukfrånvaro, och indikatorer som beskriver vad personer utanför arbets- kraften har för huvudsaklig verksamhet. Det blir visserligen mer komplicerat att följa upp om politiken har avsedd effekt, men en bred ansats har betydligt större potential att identifiera väsentliga problem på arbetsmarknaden och att på ett ändamålsenligt sätt följa upp om politiken leder till varaktigt högre sysselsättning. Rätt utformade kan en fördel med kvantitativa mål vara att de kan bidra till ökad tydlighet och därigenom till bättre fokus i politiken. För att sådana kvantitativa mål ska fungera ändamåls- enligt krävs att de är preciserade utifrån syssel- sättningspolitikens prioriterade områden och att måluppfyllelse inte kan nås genom att utnyttja egenheter i statistiken. erfarenheter vi- sar att detta har varit svårt att åstadkomma. Regeringens satsningar på arbetsmarknadsstatistiken En av de viktigaste statistikkällorna för att följa utvecklingen på arbetsmarknaden för hela be- folkningen i arbetsför ålder är SCB:s arbets- kraftsundersökningar (). pågår ett samarbete mellan och som syftar till att vidareut- veckla statistiken. Det är framför allt tre frågor som statistiken ska ge information om för att utgöra ett bra beslutsunderlag för sysselsätt- ningspolitiken62: (1)Hur många människor i befolkningen i arbetsför ålder arbetar och vad gör de som inte arbetar? Kunskap om detta är viktigt, eftersom den bl.a. ökar chanserna att upptäcka en utveck- ling som innebär att sjukfrånvarande och arbetslösa lämnar arbetskraften och därmed kommer allt längre från arbetsmarknaden. (2)Hur länge sedan var det som de som inte arbetar arbetade? Svaret på frågan är viktigt, eftersom en persons chanser att få ett arbete minskar med tiden som arbetslös. (3)Hur ser pågående förändringar på arbets- marknaden ut? Denna frågeställning kan besva- ras genom att följa hur personer byter arbets- marknadstillstånd, t.ex. från arbetslöshet till arbete. Sådan s.k. flödesstatistik är särskilt värdefull, eftersom den snabbt fångar upp pågående (positiva eller negativa) förändringar på arbetsmarknaden. Dessa tre frågeställningar kan åskådliggöras med det s.k. AKU-trädet, som delar in befolk- ningen i arbetsför ålder i de olika tillstånden (se figur 5.1) enligt AKU:s definitioner. Figur 5.1 Några centrala begrepp i Samarbetet mellan och har bl.a. resulterat i att SCB publicerar nya indikatorer på arbetsmark- nadssituationen baserade på nuvarande urvals- storlek i AKU.64 började SCB dessutom publicera ytterligare indikatorer base- rat på nuvarande urval, bl.a. av flöden mellan olika arbetsmarknadstillstånd, samt ett antal nya frågor i . Regeringen har även tillfört SCB resurser för att utöka urvalet i med 24 000 individer per kvartal från och med . Med hjälp av urvalsökningen blir det bl.a. möjligt att betydligt mer detaljerat än tidigare följa hur personer byter mellan olika arbetsmarknads- tillstånd. Publiceringen av statistiken där hela det större urvalet används planeras att ske . Ytterligare ett utvecklingsarbete har bedrivits tillsammans med SCB i syfte att förbättra stati- stiken över antalet personer som får ersättning från trygghetssystemen vid arbetslöshet och 62 Se budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m., appendix 1) för en mer utförlig beskrivning av frågeställningarna. 63 För mer precisa definitioner hänvisas till SCB:s hemsida eller budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m., appendix 1). 64 är en intervjuundersökning som baserar sig på ett kvartalsvist urval om ca 64 000 personer. Intervjufrågorna avser individernas arbetsmarknadssituation. sjukdom.65 Denna s.k. transfereringsstatistik ger information om arbetsmarknadssituationen, eftersom antalet ersättningsmottagare varierar med arbetsmarknadsläget. En fördel med trans- fereringsstatistiken är att den är totalräknad för hela befolkningen och det därför är möjligt att bryta ned statistiken på betydligt fler demo- grafiska grupper och utbildningskategorier än AKU.66 Transfereringsstatistiken har dock betydligt längre eftersläpning än (två kvartal). Den nya statistiken levereras till varje kvartal för uppföljning och analys av situationen på arbetsmarknaden. Statistiken kommer att publiceras löpande i den ekonomiska vårpropositionen och i budget- propositionen. Mer information om arbetsmarknadsstatisti- ken och motiven till dessa satsningar redovisades ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 79). 65 De ersättningar som är av speciellt intresse för att beskriva arbetsmarknadssituationen är arbetslöshetsersättning, ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, sjuk- och rehabiliterings- penning samt sjuk- och aktivitetsersättning. Det är också önskvärt att inkludera ekonomiskt bistånd. Men eftersom bidraget ges till hushållet och det inte finns statistik kring varför hushållet behöver bidraget (t.ex. arbetslöshet) är det inte möjligt att redovisa sådan statistik. 66 Det är dock viktigt att komma ihåg att t.ex. ungdomar och utrikes födda som kommit till i mindre utsträckning än andra kvalificerar sig för ersättning. 6 Den makroekonomiska utvecklingen Efter det största fallet i svensk BNP har det ekonomiska läget stabi- liserats och tecknen på en återhämtning har blivit allt tydligare, inte minst på grund av en expansiv finans- och penningpolitik. Den gradvisa återhämtningen inleds . Inhemsk efterfrågan bedöms utvecklas starkt bl.a. beroende på en god utveckling av den disponibla inkomsten, låga räntor och sunda offentliga finanser. Exporten kommer också att vara viktig för återhämtningen, men inte lika dominerande som i tidigare uppgångar. Arbetslösheten har stigit i krisens spår. På arbetsmarknaden väntas återhämtningen in- ledas , då sysselsättningen vänder uppåt och arbetslösheten vänder nedåt. Det djupa fallet i BNP och den relativt höga arbetslösheten innebär att resursutnyttjandet är mycket lågt . Trots en god åter- hämtning medför detta att resursutnytt- jandet inte är tillbaka i ett normalt läge . Det låga resursutnyttjandet bidrar till att kostnadstrycket är relativt lågt . Först väntas den under- liggande inflationen vara ungefär i linje med inflationsmål. Jämfört med budgetpropositionen bedöms den ekonomiska utvecklingen bli mer positiv med högre tillväxt och lägre arbetslöshet. bedöms riskbilden ha skiftat från att vara balanserad till att de negativa riskerna överväger. I detta avsnitt redovisas prognosen för den ekonomiska utvecklingen i och omvärlden till och med 2014.67 Dessutom analy- seras två alternativa scenarier för den eko- nomiska utvecklingen framöver. Utfall , prognos för 20102014. -4,9 -4,7 -5,3 -4,4 -2,9 -1,9 -1,1 -0,3 -2,1 -0,4 -2,6 -0,1 -2,2 -0,3 1Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 4I procent av arbetskraften, . 5Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. Källor: , och egna beräkningar. 67 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig till och med beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler och på av regeringen aviserade förslag till , inklusive förslag i denna proposition. I bilaga 1 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj och i bilaga 2 redovisas en prognosutvärdering. 6.1Global och finansiell ekonomi förhållanden som rådde precis innan den Trevande återhämtning i den internationella konjunkturen Återhämtningen i den internationella ekonomin har påbörjats. En stigande global efterfrågan ledde till att världshandeln vände uppåt. Det finns dock betydande regionala skillnader både vad gäller djupet i konjunktur- nedgången och styrkan i den påbörjade åter- hämtningen. Konjunkturen i tillväxtekonomierna i stärktes efter en förhållandevis mild nedgång. I har en kombination av stora stimulanspaket och en stark inhemsk efter- frågan drivit upp tillväxten med risk för en överhettning i ekonomin. I och euroområdet har konjunktur- svackan varit betydligt djupare och fallet i BNP hejdades först . I dessa regio- ner är det främst en starkt expansiv ekonomisk politik som ligger bakom det förbättrade kon- junkturläget. Kraften i den globala återhämt- ningen väntas avta något när effekterna av de finanspolitiska stimulanserna klingar av 2010 och finanspolitiken i stället verkar åtstramande, sam- tidigt som penningpolitiken läggs om i mindre expansiv riktning. I och euroområdet vän- tas konsumtionen hållas tillbaka av en konsoli- dering av hushållens balansräkningar, svag sysselsättningstillväxt och en stramare finans- politik. Ett i utgångsläget mycket lågt kapacitets- utnyttjande och en försiktig global efterfråge- ökning bidrar till en återhållen uppgång även i investeringarna. och framöver väntas återhämt- ningen i den globala ekonomin drivas av en mer robust och självgående tillväxt. De finansiella marknaderna har börjat fungera bättre De finansiella marknaderna har steg för steg börjat fungera bättre igen, men det finns fortfarande betydande risker. Centralbankernas åtgärder runt om i världen har bland annat inneburit att banker har fått möjlighet att låna pengar lättare. Bankerna kan också för när- varande i större utsträckning än tidigare låna pengar på marknaden utan stöd av statliga garantier, men till en högre kostnad än innan krisen. bör det beaktas att de finansiella krisen bröt ut inte kan betraktas som normala, då de präglades av en underskattning av risk. Långa obligationsräntor väntas stiga i takt med att osäkerheten kring den globala ekonomin skingras och inflationsförväntningarna stiger. Räntorna har dessutom drivits upp ytterligare i ett antal europeiska länder med svaga stats- finanser, vars statsobligationer uppfattas som mer riskfyllda. De låga styrräntorna förväntas bestå under större delen av 2010 till följd av det svaga re- sursutnyttjandet och en låg förväntad inflation . förväntas höja styrräntan , följd av den amerikanska . Den väntas höja styrräntan först . Dessa höjningar följs av ytterligare successiva höjningar . Ökad konsumtion driver tillväxten i Den amerikanska ekonomin har tagit sig ur recessionen och stämningsläget bland både företag och konsumenter har förbättrats betyd- ligt. ökade BNP åter efter fyra kvartal med negativ tillväxt. Upp- gången drevs av en markant uppgång i hushållens konsumtion samt av en minskad lageravveckling. Den kraftiga lageravveckling som ägde rum bedöms vara avslutad och företagen väntas under loppet av 2010 åter öka sina lager i takt med att efterfrågan i ekonomin stiger. väntas tillväxten mattas något i takt med att effekterna av de finanspolitiska stimulanserna ebbar ut. Hushållens köpkraft dämpas också av det fortsatt dystra läget på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet. Konsumtionsuppgången blir relativt måttlig det närmsta året. Det beror bl.a. på att arbetslös- heten minskar långsamt och att hushållen ökar sitt sparande. Den finansiella krisen och fallet på bostadsmarknaden har inneburit att hushållens förmögenhet har minskat och sparandet ökat. Utvecklingen av hushållens sparande är en betydande osäkerhetsfaktor i prognosen med både uppåt och nedåtrisker. En svagare utveckling på bostadsmarknaden än väntat skulle kunna leda till ett högre sparande medan ett mindre försiktighetssparande än vad som antagits skulle bidra till att konsumtionen blir starkare än väntat. Även uppgången i investeringar väntas bli trög. I takt med en ökad efterfrågan i omvärlden har kapacitetsutnyttjandet inom industrin visser- ligen stigit men från mycket låga nivåer. Inves- teringarna bedöms ta fart 2011 i takt med att omvärldskonjunkturen förbättras och inhemsk efterfrågan stiger. Sammantaget väntas BNP i öka och . Under de efterkommande åren accelererar först tillväxten, men i takt med att allt fler resurser tas i anspråk växer ekonomin åter något lång- sammare. Exportdriven konjunkturuppgång i euroområdet Efter fem kvartal med negativ tillväxt ökade BNP i euroområdet . Den positiva tillväxten kan förklaras av både tillfälliga och mer uthålliga faktorer. och hushållens konsumtion gav positiva tillväxtbidrag men bedöms i mindre omfattning stödja tillväxten . En ofrivillig lageruppbyggnad ledde till betydande neddragningar av företagens lagerstockar . Lageravvecklingen avtog av 2009, vilket gav ett starkt positivt bidrag till tillväxten. hejdades fallet i konsumtionen av tillfälligt efterfrågestimulerande åtgärder som t.ex. bilskrotningspremier. väntas dessa efterfrågestimulerande åtgärder fasas ut och hushållens konsumtion väntas i mindre omfattning stödja tillväxten. Det positiva tillväxtbidraget från exporten bedöms vara av mer uthållig karaktär. steg exporten betydligt mer än importen, vilket gav ett starkt positivt tillväxt- bidrag från utrikeshandeln. Den allt starkare globala efterfrågan väntas fortsätta stödja exporttillväxten i euroområdet och utgör en av de viktigaste drivkrafterna i konjunk- turuppgången. väntas de finanspolitiska stimu- lansåtgärderna fasas ut och medlemsländerna på- börja konsolideringen av de offentliga finan- serna. Den starkt expansiva finanspolitiken un- der krisåren har lett till att de offentliga finan- serna har försämrats betydligt. I ljuset av att flera medlemsländer redan vid ingången av krisen brottades med stora underskott har behovet av en konsolidering av de offentliga finanserna i flera länder blivit allt mer akut. Flera euroländer med mycket stora underskott, som , , och , har sannolikt med en kraftig finanspolitisk åtstramning framför sig, parallellt med att penningpolitiken stramas åt. Sammantaget väntas den åtstramande finanspolitiken verka hämmande på framför allt konsumtionsutvecklingen i dessa länder, men får en relativt begränsad effekt på BNP-tillväxten för euroområdet som helhet. En ökad global efterfrågan har lett till att industriproduktionen vänt uppåt. Uppgången bromsade dock in under slutet av men orderingången och framåtblickande förtroende- indikatorer tyder på en fortsatt ökning av indus- triproduktionen . Likt utvecklingen i har kapacitetsutnyttjandet stigit något men från mycket tillbakapressade nivåer. Återhämt- ningen i investeringskonjunkturen väntas därför bli utdragen, men även eftersom bostadsinves- teringarna väntas fortsätta minska . Trots de senaste årens betydande produk- tionsbortfall har arbetslösheten ökat förhållan- devis lite. Detta har mildrat hushållens inkomst- bortfall och därmed begränsat fallet i konsum- tionen. Den måttliga ökningen av arbetslösheten kan delvis förklaras av att företagen tack vare statliga subventioner behållit sin personal trots betydande produktionsnedskärningar. Detta talar för att företagen i stor utsträckning kan möta en ökad efterfrågan med befintlig personal och sysselsättningsutvecklingen blir därför däm- pad , vilket får en återhållande effekt på återhämtningen i euroområdet. Sammantaget väntas BNP i euroområdet öka och . Åren därefter ökar BNP något snabbare, men ekonomin väntas närma sig normalt resurs- utnyttjande först . Kronan fortsätter att förstärkas Den svenska kronan har stärkts relativt euron under inledningen av 2010. Till viss del är det en följd av osäkerhet om hur ska hantera avvägningen mellan stora underskott och svag tillväxt i vissa delar av eurozonen som andra delar börjar uppvisa god tillväxt. statsfinansiella problemen i har sannolikt bidragit till att euron försvagats påtagligt under inledningen av 2010. I jämförelse med den amerikanska dollarn är dock kronan oförändrad . På bedöms kronan fortsätta att stärkas. Faktorer som talar för det är bland annat att har starka offentliga finanser och goda tillväxt- utsikter jämfört med våra största handelspartners. 6.2Svensk efterfrågan och produktion Hushållens konsumtion är en viktig drivkraft för BNP-tillväxten framöver Den globala lågkonjunkturen har slagit hårt mot den exportberoende svenska ekonomin. BNP minskade med 2009, vilket är det största fallet ett enskilt år . Fallet i BNP har dock bromsats upp och BNP väntas åter börja stiga 2010 (se diagram 6.1). Diagram 6.1 Svensk BNP Procentuell förändring (vänster skala) Miljarder kronor per kvartal (höger skala) Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2008. Kvartalsvärdena är säsongrensade. Källor: , och egna beräkningar. Den inhemska efterfrågan är en viktig drivkraft i den gradvisa återhämtningen. En successivt ökad efterfrågan i omvärlden stimulerar svensk export och bidrar därmed också till återhämtningen. Exportens bidrag till tillväxten bedöms dock vara mindre dominant jämfört med tidigare återhämtningar. Det beror på att konjunktur- uppgången i omvärlden är relativt trög, som förutsättningarna för en stark inhemsk efterfrågan är goda. Inledningsvis är det framför allt hushållen som väntas öka sin konsumtion. Det beror på flera faktorer, däribland att hushållen i utgångsläget har ett mycket högt sparande och att utsikterna på arbetsmarknaden blir allt ljusare. Dessutom har en expansiv penning- politik och regeringens aktiva åtgärder, såsom jobbskatteavdraget och sänkt skatt för ålders- pensionärer, en positiv effekt på hushållens dis- ponibla inkomster, vilket också gynnar konsum- tionen. har därutöver starka offentliga finanser. Till skillnad från flera andra länder, och även till skillnad från , finns det därför inte behov av ytterligare budgetförstärkande åtgärder framöver En stark underliggande efterfrågan på bostäder och gynnsammare finansieringsvillkor för bostadsbyggandet bidrar till att bostads- investeringarna ökar . Industrins investeringar väntas dock fortsätta att utvecklas svagt för att ta fart först . Det beror på att kapacitetsutnyttjandet är mycket lågt, vilket indikerar att industrins behov av att investera är begränsat. Sammantaget bedöms BNP öka 2010 och 2011 (se tabell 6.2). väntas BNP nå samma nivå som före det kraftiga fallet . Utfall , prognos för 20102014 -0,8 -15,3 -1,5 -12,5 -13,4 -4,9 -4,7 1 Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter. Anm.: Fasta priser, referensår 2008. Källor: , och egna beräkningar. fortsätter den gradvisa återhämtningen och BNP växer . Konsumtions- tillväxten är fortfarande förhållandevis god.68 Exporten fortsätter att öka i takt med den starkare efterfrågan i omvärlden. Detta leder i sin tur till att kapacitetsutnyttjandet inom industrin stiger och att företagen därmed behöver fortsätta att öka sina investeringar. Givet det kraftiga fallet i BNP tar det dock tid innan ekonomin återvänder till normalt resurs- utnyttjande. Detta kan illustreras med det s.k. BNP-gapet (se diagram 6.2), vilket visar skillna- den mellan faktisk och potentiell BNP.69 Fallet i BNP har inneburit att resursutnyttjandet i eko- nomin är mycket lågt (BNP-ga- pet är kraftigt negativt) och trots en god tillväxt sluts BNP-gapet där- för inte (se tabell 6.1). Anm.: BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av Källa: Egna beräkningar. Ökad omvärldsefterfrågan drar successivt upp exporten Svensk export har drabbats hårt av den globala konjunkturnedgången. Framför allt är det export av insatsvaror och investeringsvaror, i synnerhet export av motorfordon, som minskat kraftigt. bromsades dock fallet och exporten ökade svagt . Indikatorer för exportutvecklingen, såsom exportorderingång och företagsförtroendet in- om exportindustrin, tyder på att exporten 68Konsumtionen har ökat med i genomsnitt 1970. 69Potentiell BNP definieras som den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktions- faktorerna arbete och kapital. Notera att begreppet potentiell inte avser den högsta möjliga nivån utan den högsta nivån som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans. kommer att öka 2010. I flera för svensk export viktiga länder är dock kapacitetsutnyttjandet fortfarande lågt och investeringskonjunkturen väntas därför blir svag i dessa länder 2010. Detta hämmar inledningsvis svensk export som till stor del består av investeringsvaror och insatsvaror.70 Inte förrän investeringskonjunkturen i omvärl- den vänder väntas exporten av dessa varor ta fart. Den starkare kronan väntas ha en viss dämpande effekt på exportutvecklingen, men framför allt slå mot företagens vinstmarginaler. bedöms exportvolymerna ha nått upp till de nivåer som rådde före krisen. Dock är sammansättningen av exporten en annan än tidigare, vilket beror på att varuexporten har drabbats betydligt hårdare av krisen än tjänste- exporten (se diagram 6.3). Medan tjänste- exporten väntas nå de tidigare volymerna , dröjer det till 2012 för varuexporten. Diagram 6.3 Export av varor och tjänster Anm.: Fasta priser, referensår 2008. Källor: , och egna beräkningar. Goda förutsättningar för hushållens konsumtion Hushållens konsumtion minskade snabbt . Stramare kreditvillkor och en allmän oro för den ekonomiska utvecklingen, ledde till att hushållen ökade sitt sparande och drog ned på sin konsumtion. började konsumtionen öka svagt igen. I första hand berodde det på att hushållens 70 Exempel på investeringsvaror är transportmedel, maskiner och telekommunikationsutrustning. Exempel på insatsvaror är trävaror och stål. disponibla inkomster ökade, till följd av såväl regeringens åtgärder, med bl.a. jobbskatteavdrag och sänkt skatt för pensionärer, som expansiv penningpolitik. Konsumtionen väntas ta fart 2010. Hushållen har i utgångsläget ett mycket högt sparande (se diagram 6.4) vilket tillsammans med en fortsatt expansiv penningpolitik innebär goda förutsätt- ningar för en stark konsumtion. Diagram 6.4 Hushållens egna sparande Andel av hushållens disponibla inkomster Anm.: I eget sparandet ingår inte sparande i avtalspensioner eller PPM-medel. Källor: och egna beräkningar. Konsumentförtroendet ligger på en hög nivå (se diagram 6.5) och den upplevda risken att bli ar- betslös har minskat kraftigt. Hushållen väntas därmed realisera en del inköp som under krisen har skjutits . Diagram 6.5 Hushållens konsumtion och konsumentförtroendet Procentuell förändring jämfört med Hushållens konsumtion (vänster skala) Konsumentförtroende (höger skala) Anm.: Hushållens konsumtion i fasta priser. I data över konsumentförtroendet (CCI) representeras varje kvartal av i kvartalet. Sista utfall publicerades och avser . Källor: , och egna beräkningar. Även under 20112014 väntas konsumtionen växa i god takt med i genomsnitt . Detta beror främst på att läget på arbetsmarknaden successivt förbättras, vilket leder till att hushållens inkomster ökar och att försiktighetssparandet fortsätter att minska. Dessutom är räntorna fortsatt låga till följd av en expansiv penningpolitik, vilket ytterligare stimu- lerar konsumtionen. Investeringarna tar fart först Investeringarna minskade med 2009, vilket är den svagaste utvecklingen sedan åtminstone 1950.71 Det som ligger bakom investeringsfallet är en kombination av en mycket svag efterfrågan och stramare kredit- villkor för företag i spåren av finanskrisen. Investeringarna bedöms utvecklas svagt 2010, framför allt till följd av att industrins investeringar utvecklas svagt. Kapacitetsut- nyttjandet inom industrin började öka , men är fortfarande på en historiskt låg nivå (se diagram 6.6), vilket indikerar att industrins behov av investeringar är mycket begränsat. Detta talar för att investeringstillväxten väntas ta fart först . Efterfrågan i och om- världen har då stigit så pass mycket att företagen har behov av att investera för att öka produk- tionen.