prop · GX0398 · 2010-01-01 00:00:00 — Med svenska medborgare likställs i dessa föreskrifter bl.a. svenska medborgares utländska familje- medlemmar, flyktingar eller statslösa personer som är bosatta i och, om särskilda skäl föreligger, utländska medborgare med permanent uppehållstillstånd i . Även övriga nordiska medborgare och EU- medborgare likställs med svenska medborgare om deras eget land saknar representation. Om självhjälp inte är möjlig aktualiseras lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Ett av lagens huvudsyften är att göra det möjligt för de personer som omfattas av lagen att återvända till efter en tillfällig utlandsvistelse men där detta försvåras på grund av t.ex. sjuk- dom, olycksfall, brott eller någon annan liknande omständighet av akut natur och personen saknar medel för sin hemresa eller för sjukvård (prop. 2002/03:69 bl.a. s. 51 f.). Det konsulära ekonomiska biståndet kan beskrivas som ett lån från staten i en nödsituation och lånet lämnas endast om några andra möjligheter inte finns. Statens ansvar i detta sammanhang är således att vara en sista utväg för att få hjälp. Eftersom lånet normalt ska betalas tillbaka vilar det ekonomiska ansvaret fort- farande på den enskilde individen. När det gäller frågan om vem som kan få konsulärt ekonomiskt bistånd är en första förutsättning enligt huvudregeln att sådant bistånd kan ges till svenska medborgare som är bosatta i eller flyktingar och stats- lösa personer som är bosatta i . Ekonomiskt bistånd kan även lämnas till andra i bosatta utlänningar än statslösa och flyktingar, om det finns särskilda skäl. Enligt förarbetena till lagen kan det undantagsvis finnas fall där om- Prop. 2009/10:98 ständigheterna är sådana att bistånd bör kunna lämnas även till en svensk medborgare som inte är bosatt i . Som exempel nämns bl.a. det fallet att bistånd ges för resa till (repatriering) för en utflyttad som saknar möjlighet att klara sig på egen hand i det land där han eller hon vistas, t.ex. den som är dement eller svårt psykiskt sjuk och inte talar landets språk, med följd att ändamålsenlig vård eller omvårdnad inte kan erhållas (prop. 2002/03:69 s. 50). Rätten till konsulärt ekonomiskt bistånd förutsätter att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, varmed i första hand avses den hjälpsökandes egna resurser, ofta i förening med utlandsmyndighetens råd och upplys- ningar eller förmedling av kontakter eller pengar. Av det konsulära eko- nomiska biståndets natur följer vidare att det i princip alltid är fråga om tillfällig, kortvarig hjälp. Bistånd kan till exempel lämnas för sådana kostnader som är nödvändiga för att möjliggöra för en nödställd att ta sig hem till på billigaste sätt (prop. 2002/03:69 s. 52). Av lagen följer att den som har fått sådant bistånd av en utlandsmyn- dighet som det här är fråga om ska betala tillbaka biståndet till staten. Om biståndet lämnats till någon som är är även vårdnads- havaren återbetalningsskyldig. Bakgrunden till hjälpbehovet i den akuta situationen är inte så mycket den hjälpbehövandes svaga ekonomiska ställning som det förhållandet att behovet uppstått utomlands. Det finns därför enligt förarbetena till lagen all anledning att ha som bestämd ut- gångspunkt att biståndet ska betalas tillbaka (prop. 2002/03:69 s. 45 f.). Återbetalningsskyldigheten får jämkas eller efterges om det finns sär- skilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Frågor om återbetalning av ekonomiskt bistånd prövas av . I avsaknad av andra regler är de konsulära reglerna formellt tillämpliga även vid katastrofer som omfattar många människor och där värdlandets resurser sätts på svåra prov. Erfarenheterna från flodvågskatastrofen och Libanonkrisen visar dock att regelverket inte är anpassat för situationer när många människor behöver hjälp och konkurrens råder om resurserna (SOU 2005:104 s. 223 ff. och PM , hantering av Libanonkrisen redovisning, synpunkter, åtgärder och förslag). 5Beredskapsorganisation för kris- och katastrofsituationer utomlands Flodvågskatastrofen i , och även i viss mån Libanon- krisen , blottade brister i statsförvaltningens beredskapsorganisation. Erfarenheterna visar att befintligt regelverk inte är avsett för eller till- lämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrofsituationer utom- lands som kan nödvändiggöra mer omfattande åtgärder såsom evakue- ringar. Enligt var emellertid den grundläggande bristen i statsförvaltningens organisation vid hanteringen av flodvågs- katastrofen avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering. 2009/10:98 Det saknades således en adekvat organisation för insamling, bearbetning och analys av information (SOU 2005:104 s. 253 ff.). 2005 pågår det ett löpande arbete för att säkra utrikesför- valtningens handlingskraft i krislägen. Arbetet bedrivs både i Utrikes- departementet och på svenska ambassader och konsulat. Ett fastare sam- arbete har dessutom etablerats mellan utrikesförvaltningen och en rad myndigheter och andra aktörer i syfte att stärka krisberedskapen och krishanteringen i händelse av en konsulär kris eller katastrof i utlandet. Den beredskapsorganisation som härigenom har byggts upp, och det ständigt pågående arbetet med att öva och vidareutveckla den, är av av- görande betydelse för hur en framtida kris kommer att hanteras. Nedan följer därför en kortfattad redogörelse för hur den nuvarande beredskaps- organisationen ser ut. I Statsrådsberedningen finns en särskild chefstjänsteman för krishan- tering och under chefstjänstemannen har ett kansli för krishantering inrät- tats, 11 b § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Kansliet för krishantering bedriver ständig omvärldsbevakning beträffande både och utlandet, och har till uppgift att samordna insatser vid departementsövergripande krishantering. Även vid större konsulära kriser kommer kansliet för krishantering att vara en viktig kontaktpunkt i . Vid konsulära kriser ansvarar för den operativa insatsen och samordningen av denna. Den konsulära krisberedskapen handläggs av en särskild grupp för konsulära beredskapsfrågor. Gruppen, som ingår i och civilrättsliga ärenden, har till huvuduppgift att upprätthålla och utveckla Utrikes- departementets förmåga att hantera kriser på det konsulära området. På enheten finns dessutom en jourverksamhet som säkerställer att larm- och beslutsfunktioner ständigt är bemannade. För allvarliga konsulära kriser eller större katastrofsituationer utom- lands, som berör flera av enheter, sammankallas en beredskapsgrupp för att samordna krishanteringen, 26 § Regerings- kansliets föreskrifter med arbetsordning för (UF 2009:5). I beredskapsgruppen ingår företrädare för berörda enheter på . När det finns behov av det ingår även företrädare för andra departement i gruppen. Om krisen är av sådan omfattning att även myndigheter, t.ex. Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, och Rikspolis- styrelsen () genom den s.k. stödstyrkan, eller andra aktörer blir involverade, övergår beredskapsgruppen till ett bredare fo- rum som benämns nationella samverkansgruppen. Beredskapsgruppen eller det bredare forumet nationella samverkans- gruppen ansvarar för att ta fram en gemensam lägesbild och att samråda om och koordinera de åtgärder som kan behöva vidtas. mentets expeditionschef är sammankallande och ordförande i gruppen. 2009/10:98 Vid dennes förfall sammankallas och leds gruppen av chefstjänsteman i De operativa besluten fattas emellertid av berörda enheter och myndigheter. Förutom den konsulära beredskapen vid är alla utlandsmyndigheter skyldiga att ha en egen beredskapsplanering, Re- geringskansliets föreskrifter om utlandsmyndigheternas beredskap (UF 2004:6 med vissa ändringar införda genom UF 2009:2). Deras respektive beredskapsplaneringar innefattar olika slags krissituationer och beredskapsplanerna utarbetas på grundval av särskilda hot- och riskbedömningar för extraordinära händelser. Av föreskrifternas 2 a § framgår att utlandsmyndigheternas beredskapsplanering ska bestå av en fördjupad beredskapsplan och konsulär handlingsplan vid kris, samt en plan för stängning och evakuering av utlandsmyndighetens kansli. Av 10 § framgår att en fördjupad beredskapsplan och konsulär handlingsplan vid kris ska innehålla bl.a. en checklista för vilka åtgärder myndighetens personal i första hand ska vidta vid kris, en översiktlig beskrivning av verksamhetslandets räddningstjänst, en hot- och riskbedömning för verksamhetsområdet med tonvikt på de platser där svenska medborgare uppehåller sig, en uppskattning av antalet bofasta och besökande svenska medborgare i verksamhetsområdet samt en intern larmlista. Utlandsmyndigheternas krisorganisation beror till stor del på myndig- hetens personalstorlek och resurser. Samtliga utlandsmyndigheter arbetar dessutom för att tillsammans med andra nordiska ambassader och EU- ambassader på plats kunna samarbeta vid konsulära kriser. När en konsulär krissituation är så omfattande att den inte kan hanteras inom den ordinarie bemanningen på konsulära och civilrättsliga enhet kan enhetsledningen använda sig av olika för- stärkningsresurser. Inom finns resursförstärkningar i form av en stående konsulär beredskapsstyrka och en snabbinsatsstyrka. Tjugo av utlandsmyndigheterna har dessutom utsetts till s.k. konsulära stödjepunkter. Därtill kommer möjligheten att begära stöd från stöd- styrkan. Här följer en kort beskrivning av nämnda förstärkningsresurser. 5.2.1 Den konsulära förstärkningen i utrikesförvaltningen Den konsulära beredskapsstyrkan förstärker enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden när en konsulär kris eller katastrof är så omfattande att den inte kan hanteras inom den ordinarie organisationen. styrkan består av tjänstemän vid som frivilligt ställt sig till förfogande för uppdraget. Beredskapsstyrkan, som står i formell beredskap, har till uppgift att per e-post och telefon besvara frågor Prop. 2009/10:98 gällande personer som befaras drabbade av en krissituation i utlandet samt registrera inkomna uppgifter i en för ändamålet särskilt framtagen databas. Beredskapsstyrkan kan vid behov förstärkas med ytterligare personal från eller med externa krafter. Antalet personer i beredskapsstyrkan uppgick till 32 personer. Snabbinsatsstyrkan är en konsulär insatsstyrka för förstärkning av en eller flera utlandsmyndigheter vid konsulära kriser eller katastrofer utom- lands. Även snabbinsatsstyrkan består av tjänstemän vid Utrikesdeparte- mentet som frivilligt ställt sig till förfogande för uppdraget. Snabb- insatsstyrkan kan förstärka en utlandsmyndighet efter myndighetschefens begäran. Den är då underställd den berörda utlandsmyndigheten och rap- porterar alltså i första hand till utlandsmyndighetens chef. Det är emeller- tid chefen för den konsulära enheten som beslutar om snabbinsatsstyrkan ska tas i anspråk. Uppdraget för snabbinsatsstyrkan kan också, som under Libanonkrisen, undantagsvis gälla att förstärka den svenska närvaron i ett land där diplomatisk representation saknas. Snabbinsatsstyrkan står inte i formell beredskap. Den bestod av ca 45 personer. Storleken och sammansättningen på den grupp som sänds ut anpassas emellertid efter den specifika situationen. fanns det 20 utlandsmyndigheter som hade utsetts till konsulära stödjepunkter. Personalen vid dessa myndigheter ska ha sär- skild kompetens inom krisberedskapsområdet och förväntas också kunna bistå andra utlandsmyndigheter i sina respektive regioner i händelse av en kris. Stödjepunkterna är utvalda i huvudsak med ledning av antalet bosatta och/eller tillfälligt besökande svenskar i landet, storleken på utlandsmyndigheten, den generella hotbilden, infrastrukturen och det geografiska läget. Stödstyrkan är en speciellt utbildad och övad insatsstyrka som vid kriser eller katastrofer utomlands med kort varsel ska kunna stödja utlands- myndigheter och med att bistå drabbade personer med hemvist i . Stödstyrkan är en för flera myndigheter och organisationer gemensam I stödstyrkan ingår Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB), och , samt Svenska kyrkan, Röda korset och Rädda barnen. och Rädda barnen är vid en insats anställd av MSB och rekryteras utifrån sin särskilda kompetens. Röda korsets personal är ansluten till stöd- Prop. 2009/10:98 styrkan genom ett särskilt samarbetsavtal mellan MSB och Röda korset. Inom ramen för det egna myndighetsansvaret bemannar och leder varje myndighet sin egen insatspersonal och ansvarar för sitt eget sektors- område. Stödstyrkan är flexibel och sätts samman utifrån de behov som finns i den specifika situationen. Stödstyrkans uppgifter vid en kris- eller kata- strofsituation kan bl.a. vara att hjälpa drabbade med information, krisstöd och sjukvård, att genomföra rekognoseringar, att bedöma behovet av ytterligare stöd från och att förmedla en lägesbild. MSB är den sammanhållande aktören och samordningen vid en insats sköts av MSB:s insatschef. Beslut om att stödstyrkan ska sättas in fattas av MSB:s generaldirektör, efter anmodan av . Samordningen av insatserna vid en kris- eller Beskrivningen ovan visar att det i händelse av en kris- eller katastrof- situation utomlands är flera olika aktörer som kan komma att agera för att bistå drabbade svenskar. Det är naturligt att det då krävs någon form av samordning av insatserna för att nå bästa möjliga resultat. I den beredskapsorganisation som har byggts upp är den rådande prin- cipen mellan myndigheterna samordning genom samverkan. innebär att de berörda myndigheterna fattar egna och självständiga beslut om att medverka i en insats. På samma sätt beslutar varje myndighet hur det egna stödet ska utformas och avges. lednings- och samordningsansvar för hälso- och sjukvårdsfrågor medan ansvarar för ordnings- och säkerhetsfrågor. partementet ansvarar för de renodlat diplomatiska och konsulära uppgif- ter som traditionellt åvilar utrikesförvaltningen. har ett ansvar för den övergripande samordningen av en insats. Det är expeditionschef som leder den När snabbinsatsstyrka förstärker en utlands- myndighet lyder, som beskrivits under avsnitt 5.2.1, snabbinsatsstyrkan Denne mottar i sin tur instruktioner från Re- heten förblir emellertid ansvarig gentemot värdlandet under insatsen och har det samlade ansvaret för den svenska stödinsatsen i landet. där det inte finns någon svensk diplomatisk representation där insatsen genomförs, är snabbinsatsstyrkans insatschef ansvarig gentemot värd- Stödstyrkan stödjer utlandsmyndigheten på anmodan från Utrikes- MSB samordnar stödstyrkans verksamhet på plats, i nära samverkan med chefen för utlandsmyndigheten och snabbinsatsstyrkans Vid en insats är den samlade chefsgruppen forum för samverkan på I gruppen ingår respektive insatschef för mentet, MSB, och , samt i före- kommande fall chefen för utlandsmyndigheten. 2009/10: 6 Överväganden och förslag 6.1Allmänna utgångspunkter för statens respektive den enskildes ansvar Regeringens bedömning: Utgångspunkten bör alltjämt vara att den enskilde har ett förstahandsansvar vid vistelse utomlands. Staten bör i huvudsak vara ansvarig för att ha en organisation och en beredskap för att som en kompletterande aktör gripa in och stötta människor med an- knytning till i händelse av kriser eller katastrofer utomlands. Det pågående arbetet med att upprätthålla och utveckla en konsulär krisberedskapsorganisation bör fortsätta. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning (se betänkandet s. 47-50). Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser har uttalat sig i dessa delar. De har därvid genomgående ställt sig positiva till att den enskildes personliga ansvar betonas samt till att omfattningen av statens ansvar regleras. Flera remissinstanser instämmer dessutom i behovet av en väl förberedd organisation och betonar vikten av regelbundna övningar för olika aktörer i den beredskapsorganisation som finns. Skälen för regeringens bedömning Den enskildes personliga ansvar Utgångspunkten är att den enskilde har ett förstahandsansvar för sin person vid vistelse utomlands och att staten enligt gällande konsulärt regelverk kan gå in vid nödsituationer för att ge råd eller ekonomiskt bistånd i form av lån. Vid ett flertal tillfällen, både i den nu aktuella utredningen och i tidigare utredningar (t.ex. SOU 2001:70 s. 267-269 och SOU 2005:104 bl.a. s. 377 och 435 f.), har det dock påtalats att det finns en diskrepans mellan vad många svenskar som reser utomlands förväntar sig att staten genom och utlandsmyndigheterna ska hjälpa dem med och vilken hjälp som staten enligt gällande regelverk är skyldig att ge. Regeringens bedömning är att principen om den enskildes grund- läggande ansvar alltjämt bör gälla. Även om enskilda kan ha stora för- väntningar på staten då de råkar ut för olyckor utomlands, förefaller det i vart fall med hänsyn tagen till utredningens ståndpunkt och till remissutfallet råda en bred samstämmighet kring att den enskilde bör ha ett personligt ansvar vid vistelse utomlands. Detta är också regeringens uppfattning. Det finns emellertid ett behov av att ytterligare understryka att den som reser, arbetar eller bosätter sig utomlands gör detta på eget ansvar, och att det därför åligger den enskilde att tillse att han eller hon bl.a. har ett giltigt försäkringsskydd som täcker rimliga skadehändelser. Genom att reglera att staten endast ska kunna agera genom katastrofinsatser i vissa extraordinära situationer, är regeringens bedömning att omfattningen av den enskildes personliga ansvar Prop. 2009/10:98 tydliggörs. Även om den enskilde har det grundläggande ansvaret vid vistelse utom- lands, har erfarenheterna från bl.a. flodvågskatastrofen visat att det finns situationer då det kan vara motiverat att staten agerar för att bistå drabbade svenskar i utlandet. framförde i sin utredning att staten med utgångspunkt i medborgarnas berättigade för- väntningar har ett yttersta ansvar som garant för medborgarnas säkerhet och trygghet även utanför landets gränser. Statens ansvar utanför landets gränser i händelse av en kris- eller katastrofsituation borde därför enligt kommissionen tydligare återspeglas i regelverk och planering (SOU 2005:104 s. 95-97). Regeringen delar inledningsvis bedömningen att det krävs ett tydligare regelverk för i vilka situationer staten ska ingripa till stöd för svenskar i utlandet. Ett väl förankrat och tydligt regelverk är viktigt både för att ange när staten ska ta ansvar vid en kris- eller katastrofsituation och för att ange när staten inte ska ta ansvar för en sådan situation. Som utred- ningen påpekat är det nämligen viktigt att slå fast att statens ansvar i form av en katastrofinsats endast ska aktualiseras vid mycket speciella situationer och att statens insatser är ett komplement till de resurser som finns att tillgå i det drabbade landet, genom den enskildes försäkrings- bolag och genom reseföretagen. Staten ska således endast kunna ingripa när den enskilde inte själv eller med hjälp av någon annan kan klara av en olyckssituation. Det kan med andra ord inte bli fråga om en kata- strofinsats varje gång svenskar berörs av en olycka utomlands. Dessa mer normala situationer ska för statens del fortfarande kunna lösas inom det nuvarande konsulära regelverket där huvudregeln är att utlandsmyndig- heterna bidrar med hjälp till självhjälp. Mot bakgrund av att statens ansvar endast föreslås bli aktualiserat vid vissa extraordinära situationer, bör statens huvudsakliga uppgift vara att ha en organisation och en beredskap för att som en kompletterande aktör gripa in och stötta svenskar vid kriser eller katastrofer utomlands. Regeringen återkommer till den närmare omfattningen av statens ansvar i händelse av en kris- eller katastrofsituation utomlands i förslags- avsnitten nedan. ansåg som nämnts att statens ansvar borde åter- speglas också i en tydligare planering inför kriser eller katastrofer. Som beskrivits i avsnitt 5, har arbetet med att utveckla en krisberedskaps- organisation pågått . Den krishanteringsförmåga som därigenom har byggts upp prövades i samband med Libanonkrisen , även om systemet ännu inte var komplett. Bland annat var både snabbinsatsstyrkan och stödstyrkan aktiva under Libanonkrisen och bidrog till att denna kunde hanteras på ett fram- gångsrikt sätt (PM , hantering av Prop. 2009/10:98 Libanonkrisen redovisning, synpunkter, åtgärder och förslag). Det arbete som således bedrivs för att upprätthålla och utveckla en konsulär krisberedskapsorganisation bör enligt regeringens bedömning fortsätta. Regeringen har emellertid inte för avsikt att i detta samman- hang gå närmare in på frågor om hur krisberedskapen bör organiseras, utan utgår från att utrikesförvaltningens fortlöpande planering i detta avseende sker i nära samverkan med övriga berörda myndigheter och andra aktörer. 6.2Statens ansvar för att genomföra en katastrofinsats utomlands Regeringens förslag: Staten ska genomföra en konsulär katastrofin- sats när många människor med anknytning till drabbas vid en kris eller en katastrof utomlands och behoven av evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händelsens karaktär, följder och omständig- heterna i övrigt inte kan tillgodoses på annat sätt, och insatsen inte heller av något annat skäl möter särskilda hinder. Kommitténs förslag överensstämmer väsentligen med regeringens förslag (se betänkandet s. 57-64). Kommittén har emellertid inte i lag- texten angett att det kan finnas hinder mot att genomföra en katastrof- insats, utan det följer endast av dess motiv. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Några påpekar emellertid behovet av att definiera vad en konsu- lär katastrofinsats är. Länsrätten i anför att lagen inte ger någon närmare defini- tion av vad som avses med en konsulär katastrofinsats och anser att det i lagtexten närmare bör anges vad en sådan ska omfatta. Även Räddnings- verket anser att en ytterligare precisering av vad en konsulär katastrof- insats är och vad den kan omfatta är önskvärd, särskilt för att tydliggöra lagens förhållande till lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. för en ny myndighet med ansvar för frågor om sam- hällets krisberedskap och säkerhet ansluter sig till remissvar och påpekar därutöver att en kvalificering av begreppet kris inte brukar användas i krisberedskapssammanhang. Det kan ifrågasättas om inte en introduktion av ett nytt begrepp kan leda till tillämpnings- svårigheter. Ambassaden i förutser svåra gränsdragningsfrågor kring när en katastrofinsats ska genomföras och påpekar att det inte alltid är givet att utländska insatser tas emot i det drabbade landet. Social- styrelsen förutser oklarheter eftersom bestämmelsen om när en katastrof- insats ska inledas är av tvingande karaktär, medan motsvarande bestäm- melse i lagen (2008:552) om katastrofmedicin som en del av svenska insatser utomlands är av fakultativ karaktär. ställer sig också frågande till varför de drabbades anknytning till inte tydli- gare kommer till uttryck i lagtexten i likhet med skrivningarna i den katastrofmedicinska lagen. Slutligen anser att insatser vid en pandemi ska inkluderas i lagtexten. Rädda barnen efterfrågar ett tydligare beaktande av barnens situation vid Prop. 2009/10:98 en katastrofinsats. Skälen för regeringens förslag När ska staten genomföra en konsulär katastrofinsats? En grundförutsättning för att staten ska kunna genomföra en konsulär katastrofinsats är att det ska vara fråga om en kris eller en katastrof utomlands. Det finns flera definitioner av begreppen kris och katastrof. I propositionen Stärkt krisberedskap för säkerhets skull används följande definition av begreppet kris (prop. 2007/08:92 s. 77). Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funk- tioner. är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga och att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer.