prop · GX0395 · 2010-02-08 00:00:00 — Även det generella bemyndigande som finns i 14 kap. 3 § andra stycket den nuvarande luftfartslagen för normgivnings- och tillsynsmyndigheten, att till utomstående delegera förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, kan lämpligen tas in i samma paragraf. () har i en rapport (F 1993:33) Luftfarts- inspektionens kontroll av flygsäkerheten förslagit att regeringen skall överväga möjligheterna att differentiera dåvarande Luftfartsinspek- tionens maktmedel. Enligt RRV:s bedömning var inspektionens maktmedel inte tillräckligt väl anpassade till de flygsäkerhetsbrister som vanligen förekommer på marknaden. Bristerna är endast i undantagsfall så allvarliga att det finns anledning att återkalla tillstånd, införa restriktioner i verksamheten eller överlämna händelser till polis för allmänt åtal. För mer allmänt före- kommande brister saknas väl avpassade maktmedel. RRV:s bedömning är att det i dessa fall skulle vara mest smidigt att använda någon form av ekonomisk sanktion, som böter eller föreläggande om ekonomiskt vite. har mot denna bakgrund gjort en översyn av de maktmedel som hade till sitt förfogande. och är erinran samt återkallande eller begränsning av tillstånd och godkännanden. I likhet med RRV fann utredningen att Luftfarts- inspektionens maktmedel inte var tillräckligt väl anpassade till de flyg- säkerhetsbrister som förekommer på marknaden. Utredningen har därför på en del punkter föreslagit en differentiering av maktmedlen. Som exempel kan nämnas att är åter- kallelse av ett godkännande det enda medel som står till buds om en Prop. 2009/10:95 flygplats som har blivit godkänd inte längre uppfyller de flygsäkerhets- Enligt utredningens förslag borde därutöver införas en möjlighet att återkalla tills vidare samt att begränsa ett drifttillstånd till att gälla viss del av verksamheten eller att gälla under vissa förut- sättningar, om det skulle vara tillräckligt för att upprätthålla flygsäker- heten. Utredningen har även funnit att det i vissa fall skulle vara en fördel att kunna använda någon form av ekonomisk sanktion. Utredningen föreslog därför att det införs en bestämmelse som ger behörig myndighet en generell rätt att förena ett föreläggande eller förbud, som meddelas enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, med vite. Regeringen delar utredningens förslag i dessa hänseenden. Genom och rådets direktiv /36/EG av om säkerheten i fråga om luftfartyg från tredje land som använder flygplatser i gemenskapen2 har harmoniserade metoder införts som ska säkerställa att internationella säkerhetsnormer verkligen följs inom unionen genom en harmonisering av regler och förfaranden för rampinspektioner av de luftfartyg från tredje land som landar på flyg- platser belägna i medlemsstaterna. Med rampinspektioner avses granskning av luftfartyg från tredje land i enlighet med bilaga II till direktivet (artikel 2 c). En rampinspektion ska omfatta alla eller ett urval av de punkter som anges i bilagan, t.ex. kontroll av att de dokument som krävs för internationella flygningar finns tillgängliga och är giltiga. Enligt artikel 4.1 ska varje medlemsstat fastställa lämpliga metoder för att säkerställa att rampinspektioner genomförs med avseende på de luft- fartyg från tredje land som landar på någon av medlemsstatens flyg- platser som är öppen för internationell luftfart, om misstanke föreligger om att dessa luftfartyg inte överensstämmer med internationella säker- hetsnormer. Av artikel 4.2 framgår att medlemsstaterna får fastställa bestämmelser för genomförande av rampinspektioner enligt ett stickprovsförfarande, utan att särskild misstanke föreligger, under förutsättning att sådana bestämmelser är förenliga med unionsrätten och internationell rätt. Ett sådant förfarande ska genomföras på ett icke-diskriminerande sätt. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom förordningen (2006:436) om ändring i luftfartsförordningen. Av 24 § tredje stycket framgår att besiktningar av luftfartyg får ske i form av stickprovskontroller utan att det finns någon särskild misstanke om de genomförs på ett icke- diskriminerande sätt. Med hänsyn till hur regleringen av tillsynen är uppbyggd i förslaget till ny luftfartslag, där allmänna regler om verksamhetskontroll har samlats på ett ställe, bör i lagen införas en bestämmelse om att tillsynsåtgärder får företas stickprovsvis. 2 EUT L 143, 30.4.2004, s. 76, Celex 32004L0036. I sammanhanget kan det vara idé att nämna några ord om ordet Prop. 2009/10:95 tillsyn i detta lagstiftningsärende. Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) behandlar frågan om tillsyn och lanserar en förhållandevis snäv definition av ordet i 2 § i utredningens förslag till tillsynslag. Ett sådant snävt synsätt avses inte här. Här ska tillsyn anses omfatta alla de fall då en myndighet har en övervakande eller styrande funktion. Ordet har använts på detta vidare synsätt i lagstiftningsarbetet om genomförandet av och rådets direktiv /42/EG av om rapportering av händelser inom civil luftfart (jfr kapitel 17). Lagrådet har konstaterat att det följer redan av bestämmelserna i regeringsformen att myndighetsåtgärder ska göras på ett icke- diskriminerande sätt, varför det inte behöver upprepas i den nya luft- fartslagen. Regeringen följer Lagrådets rekommendation. 18.2Särskilt om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet En översiktlig redogörelse för och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet har lämnats i avsnitt 6.3.2. Överväganden knutna till artiklarna 3 och 4 i förordningen har redovisats i avsnitt 14.3. Det finns skäl att i anslutning till luftfartslagens bestämmelser om tillsyn göra vissa överväganden om kompletterande bestämmelser till artiklarna 512 i förordningen. Artikel 5 i förordningen föreskriver att flygplatsens ledningsenhet ska ange ankomst- och avresepunkter där personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet enkelt kan anmäla sin ankomst till flygplatsen och Artikel 6 innehåller bestämmelser om skyldighet för lufttrafikföretag, deras agenter och researrangörer att under närmare angivna former ta emot och vidarebefordra information om behov av assistans för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Artiklarna 79 innehåller bestämmelser om assistans på flygplatser. Flygplatsens ledningsenhet ansvarar för att assistans som anges i bilaga I till förordningen tillhandahålls personer med funktionshinder eller Hit hör exempelvis åtgärder som är nödvändiga för att berörda personer ska kunna checka in och registrera bagage och gå ombord på flygplanet. Om en erkänd assistanshund krävs ska denna beredas plats, förutsatt att lufttrafikföretaget, dess agent eller rese- arrangören har underrättats om detta. Av artikel 10 framgår att lufttrafik- företag är skyldiga att utan extra avgift tillhandahålla viss assistans, som anges i bilaga II till förordningen. Hit hör bl.a. transport av erkända assistanshundar och assistans för att ta sig till toalett. Enligt artikel 11 ska lufttrafikföretag och flygplatsernas lednings- se till att personal som tillhandahåller direkt assistans till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet vet hur man ska Prop. 2009/10:95 tillgodose behoven hos personer med olika former av funktionsned- sättning eller rörelsehinder och se till att personalen får viss utbildning. Av artikel 12 framgår att om rullstolar, hjälpmedel vid förflyttning eller andra hjälpmedel kommer bort eller skadas i hanteringen på flyg- platsen eller under transporten på flygplanet ska den passagerare som äger utrustningen erhålla ersättning i enlighet med internationell lagstiftning, unionslagstiftningen och nationell lagstiftning. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över att den som har skyldigheter enligt artiklarna 511 i förordning (EG) nr 1107/2006 följer dessa bestämmelser. Transport- styrelsen ska få meddela de förelägganden som behövs för att bestämmelserna ska följas. förslag: Utredningen behandlar inte detta förslag. Supplementets förslag: I supplementet lämnas ett förslag som överensstämmer med regeringens, förutom att i supplementet namnges Luftfartsstyrelsen som den myndighet som ska utöva tillsynen. Remissinstanserna: har inte framfört några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: EU-förordningen gör det nödvändigt för medlemsstaterna att överväga behovet av kompletterande bestäm- melser. Varje medlemsstat ska sålunda utse ett eller flera organ som ansvarar för genomförandet av förordningen och, när så är lämpligt, vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de rättigheter som tillkommer personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet respekteras (artikel 14). Det utsedda organet ska kunna ta emot klagomål som rör påstådda överträdelser av förordningen från personer med funk- tionshinder eller nedsatt rörlighet, om dessa inte har fått gottgörelse genom att meddela flygplatsens ledningsenhet eller det berörda lufttrafik- företaget (artikel 15.13). Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att informera berörda personer om deras rättigheter enligt förordningen och om möjligheten att rikta klagomål till det utsedda organet eller de utsedda organen (artikel 15.4). Medlemsstaterna ska vidare fastställa regler om sanktioner, som ska vara effektiva, proportionella och avskräckande, för överträdelser av bestämmelserna i förordningen och vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att se till att de tillämpas (artikel 16). Regeringen har utsett Transportstyrelsen att vara behörig myndighet när uppgifter ska fullgöras enligt förordning (EG) nr 1107/2006. Det är generellt sett mindre lämpligt att namnge myndigheter i lagtext om detta utpekande kan göras i förordning. Därför justerar regeringen förslaget i denna del. Efterföljs inte civilrättsliga regler om skadat eller försvunnet bagage kan talan föras vid allmän domstol. Därför föreslås inte några särskilda bestämmelser i anledning av artikel 12 i förordningen. Det återstår att överväga behovet av kompletterande bestämmelser till Prop. 2009/10:95 artiklarna 511, som i huvudsak avser assistans på flygplatser och under Någon redan befintlig nationell reglering som kan vara tillräcklig för att möta förordningens krav i dessa delar finns inte. Som redan har framgått är Transportstyrelsen den myndighet som ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de rättigheter som tillkommer personer med funktionsnedsättning respekteras. För att kunna bedriva en effektiv tillsyn bör Transportstyrelsen kunna meddela de förelägganden som behövs för att säkerställa att exempelvis en flyg- platsledning följer förordningens regler. En bestämmelse med detta innehåll bör därför föras in i luftfartslagen. Att ett föreläggande kan förenas med vite framgår av den allmänna bestämmelsen om vite i 13 kap. 13 § i förslaget till ny luftfartslag. Reglerna om rätt till assistans och därmed sammanhängande frågor har ingen tydlig anknytning till något särskilt kapitel i den föreslagna luft- fartslagen. Det framstår därför som lämpligt att den föreslagna para- grafen tar plats bland de allmänna bestämmelserna om tillsyn i 12 kap. i den nya luftfartslagen. Att utöva den tillsyn som krävs för att säkerställa att förordningen följs torde inte kräva att tillsynsmyndigheten i särskild ordning ges tillträde till luftfartyg, flygplatser eller andra objekt. Bestämmelsen som gör det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet bör däremot vara tillämplig även i fråga om den aktuella tillsynsverksamheten. 19 Forum i mål av lufträttslig art Regeringens bedömning: Inga särskilda forumregler bör införas för brottmål och tvistemål med lufträttslig anknytning. bedömning: överensstämmer med rege- ringens. Supplementets förslag: I supplementet behandlades inte denna fråga närmare. Remissinstanserna: har inte framfört några närmare kommentarer. Skälen för regeringens bedömning: Samtliga tingsrätter i landet är i dag behöriga att i första instans handlägga mål med lufträttslig anknytning. Detta gäller såväl tvistemål som brottmål. Lufträtts- utredningen har i sitt arbete funnit skäl att behandla frågan om lufträtts- målen bör samlas till någon eller några få underrätter. Frågan har tidigare diskuterats . Bl.a. har dåvarande , i en rapport (F 1993:33) kontroll av flygsäkerheten, föreslagit att regeringen med anledning av svårigheterna att komma till rätta med viss olovlig verksamhet, främst s.k. svartflygning ska över- väga om inte luftfartsmål bör koncentreras till en särskild domstol, eventuellt med expertmedverkan. konstaterade att antalet lufträttsliga brottmål är mycket begränsat, och även om de koncentrerades till en enda tingsrätt skulle någon särskild förtrogenhet med lufträtten inte uppkomma. 2009/10:95 Utredningen fann därför inte skäl att föreslå att de lufträttsliga brottmålen ska koncentreras till en eller ett mindre antal tingsrätter. När det gäller handläggningen av de lufträttsliga brottmålen pekade utredningen på åklagarnas stora betydelse. En hög kompetens hos de åklagare som handlägger luftfartsmål kan antas medföra att domstolarna som underlag för bedömningen får utredningar av god kvalitet. Utredningen erinrade också om domstolarnas möjligheter att få tillgång till särskild expertis i lufträttsmålen genom förhör med sakkunniga. Inte heller fann utredningens stöd för att lägga fram något förslag om ändrade forumregler för de tvistemål som har lufträttslig anknytning. Regeringen har inte tillgång till uppgifter som ger anledning till en annan bedömning än den som kommit fram till. Överklagande av beslut enligt Regeringens förslag: Reglerna om överklagande av beslut enligt luft- fartslagen ändras så att endast beslut i frågor som rör trafiktillstånd överklagas hos regeringen. Övriga beslut som rör myndighetsutövning mot enskild överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. förslag: överensstämmer i stort med rege- Supplementets förslag: I supplementet föreslogs viss anpassning till att Luftfartsstyrelsen bildats samt till bestämmelsen som infördes om att vissa ideella föreningar har rätt att överklaga beslut om tillstånd att inrätta och driva en flygplats. Remissinstanserna: Länsrätten i tillstyrker förslaget i stort, men avstyrker att beslut om inrättande av flygplatser ska följa den allmänna överprövningsprincipen. För dessa ärenden, som har stort inslag av lämplighet och inte av rättsliga bedömningar, bör rege- ringen vara överprövningsinstans. Frågan om inrättande av en flygplats bör också bedömas med hänsyn till totalförsvaret. föreningen kräver att kravet på prövningstillstånd vid överklagande tas SAS pekar på att gränsdragningen mellan formella beslut och s.k. partsbesked ofta är oklar och att även partsbesked som har sin grund i luftfartslagstiftningen bör kunna överklagas. Skälen för regeringens förslag: finns en bestämmelse i 14 kap. 2 § den nuvarande luftfartslagen om överklagande av beslut. stycket i denna paragraf överklagas beslut enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den, i frågor som rör certifikat, elevtillstånd, behörighetsbevis, tillstånd att tjänstgöra på luft- fartyg utan certifikat, registrering av luftfartyg eller förbud för luftfartyg att avgå, hos allmän förvaltningsdomstol. överklagande till kammarrätten. Enligt 14 kap. 2 § andra stycket den nuvarande luftfartslagen över- klagas beslut i andra frågor än som avses i första stycket hos regeringen. Lokutionen andra frågor än som avses i första stycket måste läsas som beslut enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den i andra frågor än som avses i första stycket. fastställde riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen. I enlighet med dessa riktlinjer har strävandena inriktats på bl.a. att från regeringen lyfta bort sådana ärenden som inte kräver ställningstaganden från regeringen som politiskt organ. Enligt riktlinjerna bör det i allmänhet ankomma på regeringen att pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets-, allmänekonomiska eller andra statsnyttosynpunkter är särskilt framträdande, medan förvaltningsdomstolarna huvudsakligen bör befatta sig med sådana mål av rättslig natur, vilka rör förhållandet mellan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde (prop. 1983/84:120). Vid översynen av överklagandebestämmelserna i luftfartslagen har utredningen beaktat dessa riktlinjer, och mot bakgrund av riktlinjerna fann utredningen att när det gäller beslut enligt luftfartslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den, är det endast beslut i frågor som rör trafiktillstånd som bör överklagas till regeringen. Övriga beslut i frågor som rör myndighetsutövning mot enskild bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Antalet ärenden som gäller tillstånd till att inrätta en ny flygplats där försvarssynpunkter är framträdande torde vara synnerligen få. Den invändning som Länsrätten i framfört motiverar inte en annan ordning än den som utredningen före- slagit. I sin verksamhet fattar beslut i en rad ärenden som inte rör myndighetsutövning. Exempel på sådana ärenden är de som angår affärsverksamhet, egendomsförvaltning samt förhandlingar och avtal med enskild. Besked som en myndighet lämnar som företrädare för ena parten i privaträttsliga och liknande förhållanden brukar kallas parts- besked. De partsbesked som lämnar kan inte överklagas eftersom de inte avser myndighetsutövning. När det gäller dessa icke överklagbara partsbesked skyddas den enskildes rätt genom det civil- rättsliga regelsystemet och möjligheten att vid tvist med myndigheten väcka talan vid allmän domstol. S.k. partsbesked torde inte vara lika vanligt förekommande hos Transportstyrelsen, som inte bedriver samma slags affärsmässiga verksamhet. I 13 kap. luftfartslagen och 135 § luftfartsförordningen finns den nuvarande luftfartslagens och luftfartsförordningens ansvarsbe- stämmelser. har gjort en översyn av dessa ansvars- bestämmelser och därvid bl.a. övervägt vilket subjektivt rekvisit som ska väljas. är det med ett undantag i 13 kap. 3 § första stycket 1 inte reglerat vad som krävs i subjektivt hänseende. Genom en ändring av 1 kap. 2 § första stycket , BrB, blev BrB:s allmänna reglering av det subjektiva rekvisitet tillämplig också på specialstraffrättens område. Ändringen innebär att det även beträffande straffbestämmelser utanför BrB ställs upp en presumtion om att det fordras uppsåt för att straffrättsligt ansvar ska kunna utkrävas. Om även oaktsamt handlande ska vara straffbart måste detta därför uttryckligen anges i lagtexten. Valet av subjektivt rekvisit har setts över mot denna bakgrund. Beträffande straffrättsliga frågor i övrigt är det några frågor som över- vägs närmare; onykterhet vid luftfart, straff vid överträdelser av vissa EU-bestämmelser, s.k. oregerliga passagerare, vårdslöshet i flygtrafik, och hanteringen av s.k. blankettstraffstadganden. Här kan också nämnas att det från olika håll har påtalats att s.k. svart- flygning utgör ett problem. Det var inte möjligt för att få fram mera exakta uppgifter om hur stort detta problem är. Enligt utredningens mening har dock de svårigheter som funnits med att komma till rätta med svartflyg framförallt bottnat i att de nuvarande reglerna om certifikat och om tillstånd till luftfartsverksamhet har varit otydliga. Av utredningens förslag till regler om certifikat och om tillstånd till luft- fartsverksamhet, vilka regeringen lägger fram i detta ärende, framgår det klart vad som kommer att krävas för att få utföra flygtransporter mot betalning. Ett sådant tydliggörande bör öka möjligheterna att komma till rätta med eventuella problem med svartflyg. redovisar i sitt slutbetänkande en ingående analys av gällande rätt beträffande alkoholpåverkan inom luftfarten och hur man sett på problematiken. Sammanfattningsvis kan följande sägas om gällande rätt. Det finns ett allmänt stadgande i 13 kap. 1 § luftfartslagen som straffbelägger att tjänstgöra på ett luftfartyg när man är så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller andra medel att man inte kan fullgöra sina uppgifter på ett betryggande sätt. Bestämmelsen omfattar förutom dem som tjänstgör ombord på ett luftfartyg även flygledare i flygtrafik- ledningstjänst, flygtekniker, flygklarerare och i den mån regeringen före- skriver det annan personal inom markorganisationen med tjänstgöring som är av betydelse för säkerheten. Det finns ingen fast promillegräns. Straffet är fängelse i högst . Brottet är inte gradindelat, men om brottet är ringa kan dömas till böter. För att en polis ska kunna ta ett Prop. 2009/10:95 alkoholutandningsprov på en person som tjänstgör ombord på ett luft- fartyg eller med annan tjänstgöring av betydelse för flygsäkerheten krävs att det finns en skälig misstanke om brott på vilket fängelse kan följa. har särskilt uppmärksammat det angelägna behovet av att man på ett tillförlitligt sätt kan säkra att en flygbesättning uppfyller upp- ställda krav på nykterhet och drogfrihet och genom sitt tillkännagivande i bet. 2004/05:TU10, rskr. 2004/05:244 anmodat regeringen att lägga fram ett förslag till om ett system som säkerställer att flyg- besättningar uppfyller sådana krav. Regeringen har förklarat att den delar uppfattning om behovet av ett sådant system (prop. 2005/06:160 s. 82). 21.2.2 Skärpta regler för flygfylleri Regeringens förslag: Onykterhetsbrottet vid luftfart delas in i två grader; flygfylleri och grovt flygfylleri. För flygfylleri införs en nedre promillegräns om alkohol i blodet motsvarande alkohol per liter i utandningsluften. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningsmannen har haft en alkoholkoncentration som uppgått till i blodet eller per liter i utandningsluften, annars varit avsevärt påverkad av alkohol eller något annat medel eller fullgjort sin uppgift på ett sätt som inneburit en påtaglig fara flygsäkerheten. För flygfylleri döms till böter eller fängelse . För grovt flygfylleri döms till fängelse i högst . Reglerna ska liksom tidigare gälla inte bara för piloter utan även för bl.a. kabinpersonal, flygledare och flygtekniker. förslag: Överensstämmer i stort med rege- Supplementets förslag: Bestämmelsens lydelse har justerats något för att i större utsträckning överensstämma med motsvarande straffbestäm- melser i lagstiftningarna för andra trafikslag. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som har yttrat sig i denna del har varit positiva till de föreslagna bestämmelserna i stort. Dåvarande Riksåklagaren, som delar bedömningen att en gräns vid är lämplig, anser att man bör överväga om inte straffskalorna bör vara hårdare än för andra trafikslag. styrelsen har framfört liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Även om det finns vissa skillnader mellan trafiken i luften samt den till lands och till sjöss, är ändå likheterna stora och i många hänseenden saknas det anledning att anlägga något principiellt annorlunda synsätt på onykterhet vid luftfart än det som tillämpas när det gäller vägtrafiken. Det är därför en naturlig utgångspunkt att det i fråga om dessa trafiknykterhetsbrott bör föreligga Genom en sådan ordning kommer de gemensamma, grundläggande ställningstagandena om nykterhet i trafiken som ligger bakom bestämmelserna att strykas under. påverkan vid tjänstgöring ombord på luftfartyg måste allmänt sett anses förenad med stora faror. En placering av straffbarhetsgränsen vid skulle enligt regeringen tillgodose behovet av att beakta den inverkan som även låga alkoholhalter kan ha på flygförmågan. En sådan gräns ligger så nära noll som kan anses vara motiverat från flygsäkerhetssynpunkt.