prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — En avgörande förklaring till gynn- samma läge är att det, till skillnad från i många andra länder, har funnits ett trovärdigt budget- politiskt ramverk på plats ett ramverk i form av ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande, ett tak för statens utgifter och ett kommunalt balanskrav. Regeringen har stärkt det budgetpolitiska ramverket, bl.a. via inrättandet av det Finans- och genom att utgiftstaket gjorts I denna proposition föreslås att det blir obligatoriskt med ett överskottsmål. Erfarenheterna från finanskrisen har ytter- ligare förstärkt regeringens syn på vikten av ett väl fungerande budgetpolitiskt ramverk. Krisen har också tydliggjort att vissa delar behöver utvecklas för att bättre möta finanspolitikens stabiliserade uppgift. För att säkra en stabil återgång till överskott och för att kunna möta också nästa kris eller lågkonjunktur utan att riskera välfärden är det angeläget att ytterligare stärka överskottsmålets funktion och ställning. Regeringen genomför därför en rad åtgärder i enlighet med förslagen i en nyligen genomförd översyn av överskottsmålet.9 Exempelvis lämnas i denna proposition ett förslag om att lagreglera en skyldighet för regeringen att föreslå ett överskottsmål. För att stärka det budgetpolitiska ramverkets trovärdighet ökar regeringen transparensen i redovisningen av de offentliga finanserna (se avsnitt 4.3). Erfarenheterna från finanskrisen har även visat på problemet med att kommunsektorns finanser är konjunkturkänsliga. Detta medför att det finns en risk att kommuner och landsting genom förändringar av skatter och utgifter bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna, vilket är ett problem ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Det kommunala balanskravet kan förstärka detta beteende eftersom kommunerna ska nå minst balans varje enskilt år. Regeringen har mot denna bakgrund beslutat om direktiv (dir. 2010:29) för en utredning med uppdrag att överväga åtgärder som kan motverka att verksamheterna i kom- munsektorn förstärker konjunkturvariationerna. 3.6.2Behov av en välavvägd utfasning av stöd och stimulanser Det ekonomiska läget i omvärlden har stabiliserats och situationen på finansmarknaderna har förbättrats. Utvecklingen måste ses mot bakgrund av de omfattande stöd- och stimulansåtgärder som regeringar och centralbanker vidtagit. finns risker för bakslag och generellt sett behövs ännu stöd- och stimulansåtgärder för att understödja återhämtningen. Däremot är det nödvändigt att 9 Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). redan nu planera hur dessa åtgärder ska fasas ut på ett välavvägt sätt framöver och hur den ekonomiska politiken ska normaliseras. Att fasa ut stöd- och stimulansåtgärder på ett välavvägt sätt kommer att bli en utmaning för regeringar och centralbanker världen över Förutom att centralbanker har sänkt sina styrräntor till mycket låga nivåer har de under krisen tillfört finansmarknaderna extra likviditet via extraordinära åtgärder. Utmaningen för penningpolitiken är därför att bedöma när och hur dessa åtgärder ska fasas ut samt i vilken takt styrräntorna bör höjas. Även regeringar har agerat för att återställa funktionen på finansmarknaderna och upprätt- hålla företagens och hushållens tillgång till krediter. Det är viktigt att dessa åtgärder endast förlängs så länge de är nödvändiga för att säkerställa finansiell stabilitet, annars riskerar de bl.a. att orsaka eller förvärra konkurrensproblem. Utöver stödåtgärderna riktade mot finans- marknaderna har regeringar världen över genom temporära stimulansåtgärder bidragit till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. Utmaningen är att finna den rätta tidpunkten då återhämtningen blivit så robust och självgående att dessa åtgärder kan fasas ut och arbetet med att konsolidera de försvagade offentliga finanserna kan inledas. Internationell koordinering och samordning av olika stöd- och stimulansåtgärder är en viktig del i hanteringen av krisen. Detta kommer även att vara viktigt då åtgärderna fasas ut, bl.a. för att minska riskerna för bakslag. Under ordförandeskap i EU var strategier för avveck- lingen av stödåtgärder en prioriterad fråga, liksom hur återgången till hållbara offentliga finanser ska ske. Det resulterade också i gemensamma principer på dessa områden. Successiv utfasning av åtgärderna riktade mot finansmarknaderna värnar den finansiella stabiliteten i I har regeringen genomfört ett antal åtgärder riktade mot de finansiella marknaderna, t.ex. via kapitaltillskott och garantiprogram riktade till bankerna och direkta åtgärder för att underlätta företagens tillgång till krediter. Det övergripande kriteriet för en avveckling av dessa stödåtgärder är att den finansiella stabiliteten kan upprätthållas. Stödåtgärderna riktade mot den finansiella sektorn har börjat fasas ut i flera EU-länder både vad gäller åtgärder som vidtagits av regeringar Det svenska garanti- programmet löper ut och längre lån till fast ränta fasas ut . Bankerna har utöver detta refinansieringsbehov för att ersätta lån som förfaller. Dessutom har många länder, dock inte , svaga offentliga finanser som måste finansieras. Dessa faktorer verkar i samma riktning och infaller ungefär , och medför risker för stigande räntor. Det finns även en risk att stora emissioner av statspapper tränger ut företagens emissioner av obligationer. Mot den bakgrunden måste utfasningen av de extraordinära åtgärderna ske successivt för att säkerställa finansiell stabilitet och upprätthålla kreditgivningen till hushåll och företag. Av denna anledning förlängs det svenska garantiprogrammet till . Inom EU pågår ett arbete med att ta fram en samlad strategi och ett regelverk för hur åtgärderna ska fasas ut. Regeringen deltar mycket aktivt i arbetet. Baserat på detta kommer regeringen att utvärdera om stödåtgärderna ska förlängas ytterligare och om det finns skäl att ändra villkoren. Successiv utfasning av stabiliseringspolitiska åtgärder bidrar till att underbygga återhämtningen i har till följd av krisen lagt om penningpolitiken i en mycket expansiv riktning. Detta har bidragit till att hålla uppe efterfrågan och sysselsättningen. Utöver detta har reger- ingen vidtagit ett antal kraftfulla stabiliserings- politiska åtgärder som de automatiska stabilisatorerna fått verka fullt ut. Detta har också väsentligt bidragit till att dämpa fallet i efterfrågan och sysselsättningen. gynn- samma utgångsläge har, jämfört med situationen i många andra länder, bidragit till att endast begränsade underskott i de offentliga finanserna har uppstått och till att trovärdigheten för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet har kunnat upprätthållas. Ett högt förtroende för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet har bidragit till att riskpremierna i inte stigit till skillnad från i många andra länder. Räntedifferensen till har t.o.m. varit negativ. Allt eftersom ekonomin återhämtar sig är det viktigt att den ekonomiska politiken anpassar sig till mer normala förhållanden. är återhämtningen inte ett fullbordat faktum och det är därför viktigt att den expansiva politiken fasas ut successivt i takt med återhämtningen i svensk ekonomi. För att upprätthålla trovärdig- heten för stabiliseringspolitiken och de offent- liga finansernas långsiktiga hållbarhet, är det viktigt att säkerställa att de temporära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtagits inte blir permanenta. Av tabell 3.5 nedan framgår att utfasningen av de temporära stabiliserings- politiska åtgärderna sker successivt. Tabell 3.5 beslutade temporära stimulansåtgärder 1 Kommunsektorn har tillförts i tillfälligt höjda statsbidrag (som ett tillfälligt konjunkturstöd och som en tillfällig höjning av det generella statsbidraget). I VÅP09 aviserades en permanent höjning av det generella statsbidraget med . Den temporära effekten 2010 blir . Anm.: Siffrorna gäller storleken på temporära satsningar för ett visst år och är en sammanställning av de åtgärder som föreslagits i propositionerna Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97), proposition om vårtilläggsbudget (prop. 2008/09:99, prop. 2008/09:100) och budgetpropositionen (prop. 2009/10:1). Källa: Egna beräkningar. 3.6.3Utgångspunkter för satsningarna i denna proposition Mot bakgrund av den nu betydligt ljusare utsikten för den makroekonomiska utveck- lingen, gör regeringen bedömningen att det inte föreligger något behov av ytterligare stora stabiliseringspolitiska åtgärder. En fortsatt expansiv penningpolitik och fullt ut verkande automatiska stabilisatorer bidrar i detta läge till att hålla uppe efterfrågan och sysselsättningen. Utrymmet för ytterligare stora stabiliserings- politiska åtgärder är därtill begränsat. Resurs- utnyttjandet är dock fortsatt svagt, vilket talar för att det kan vara motiverat med vissa stabiliseringspolitiska insatser i syfte att i viss mån underbygga återhämtningen och fånga upp dem som står längst från arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund föreslår regeringen en tidigare- läggning av vissa infrastruktursatsningar, en satsning på sommarskola och sommarjobb för unga samt kortare kvalificeringstid för nystarts- jobb för äldre. har kommunsektorn temporärt tillförts i statsbidrag och tillförs kommunerna en permanent höjning på . Sedan budget- propositionen har kommunsektorns skatteinkomster reviderats upp i betydande grad, framför allt till följd av att läget på arbets- marknaden nu ser ljusare ut. Kommunsektorns resultat är jämförelsevis högt. Den totala kommunfinansierade sysselsätt- ningen väntas ligga kvar på samma nivå som . förväntas den kommunfinansierade sysselsättningen öka. Bedömningen är att inga ytterligare resurser behöver tillföras kommunsektorn av konjunkturstabiliserande skäl. Regeringen följer noggrant den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn. Utvecklingen är dock osäker. Regeringen återkommer därför med en förnyad bedömning av kommunsektorns ekonomi i budgetpropositionen . Utöver dessa stabiliseringspolitiska punkt- insatser finns det, menar regeringen, också fördelningspolitiska skäl att kompensera de grupper som drabbats hårt av den ekonomiska krisen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att skatten sänks för pensionärer och att barnbidragets flerbarnstillägg höjs. Utöver dessa åtgärder som föreslås i kölvattnet av krisen, aviserar regeringen ett antal förslag på strukturellt angelägna reformer som framför allt syftar till att stärka företagsklimatet och produktiviteten. Regeringen föreslår bl.a. slopad revisionsplikt för små företag i syfte att förenkla företagandet. Denna åtgärd bör även ha viss betydelse för återhämtningen av syssel- sättningen. De föreslagna och aviserade åtgärderna minskar det finansiella sparandet med ca 2010 (se tabell 3.6). Nedan beskrivs regeringens åtgärder, samt motiven till dem, mer utförligt. Tabell 3.6 Regeringens åtgärder Anm.: Tabellen visar regeringens åtgärder, såväl beslutade, föreslagna samt aviserade efter budgetpropositionen 2010, och åtgärdernas effekt på finansiellt sparande i offentlig sektor. 1 För detaljer se avsnitt 9.2. 3.6.4Satsningar i denna proposition Regeringen har vidtagit temporära åtgärder riktade till dem som blivit arbetslösa under krisen och som syftat till att förhindra att fler blir långtidsarbetslösa. Exempel är coachningsinsatser, arbetspraktik, Lyft samt temporära ökningar av utbildningsplatser på komvux, yrkeshögskola och högskola. har åtgärder vidtagits för att stärka långtids- arbetslösas chanser att få jobb. Kompensationen till arbetsgivare i nystartsjobben har fördubblats och Lyft kommer även långtidsarbetslösa till del. Temporärt kortare kvalificeringstid för nystartsjobb för äldre Erfarenheten från 1990-talskrisen visar att äldre som drabbades av arbetslöshet under den krisen hade betydligt svårare än andra grupper att ta sig tillbaka till arbetsmarknaden. I viss mån kan en sådan utveckling skönjas även under denna kris. Arbetslösheten har visserligen ökat relativt måttligt bland äldre, men är det en stor andel av de äldre som är långtidsarbetslösa. Bland de äldre arbetslösa utgör de med långa inskrivningstider, dvs. längre än , . Motsvarande andel bland unga är . För att motverka långtidsarbetslöshet bland äldre är det angeläget med ytterligare åtgärder som ökar äldres möjligheter att snabbt åter få ett jobb. Det bör ske genom att kvalificeringstiden för ett nystartsjobb temporärt kortas från 12 för personer som fyllt . Den kortare kvalificeringstiden av nystartsjobben för äldre gäller fr.o.m. t.o.m. . Tillfällig sommarsatsning för skolungdomar Den ekonomiska krisen har försvårat situationen för ungdomar på arbetsmarknaden. Möjligheten för många skolungdomar att finna en sysselsättning kommer att vara begränsad. Av denna anledning föreslås på tilläggsbudget i anslutning till denna proposition en tillfällig sommarsatsning för skolungdomar i form av sommarjobb . Dessutom utökas satsningen på sommarskolor tillfälligt. Sommarjobben ska erbjuda ungdomar träning inför det kommande arbetslivet samt ge möjlighet till referenser och nya kontakter. En utvidgad satsning på sommarskolor ger fler ungdomar möjlighet att komplettera sina betyg och därmed förbättra förutsättningarna att få slutbetyg, något som förbättrar utsikterna på arbetsmarknaden. Satsningen på sommarjobben avser sommar- jobb i kommuner, landsting och ideella före- ningar. Kostnaden beräknas uppgå till 2010. Målgruppen är de ungdomar som avslutar årskurs nio samt de som går ut gymnasiets första och andra årskurs. Vad gäller sommarskolor är avsikten att öka satsning till . Sommarskolor är en frivillig undervisning som främst söks av elever i årskurs 9 som inte nått behörighet till nationella program på gymnasiet (i Av de niondeklassare som gick i sommarskola 2008 och saknade betyg i något av kärnämnena svenska, engelska och matematik, lyckades nära hälften bli godkända i dessa. Sommarskolor kan arrangeras för årskurserna 7-9 respektive gymnasiet. Tidigareläggning av vissa infrastrukturåtgärder Det finns ett ständigt behov av att förbättra och effektivisera det befintliga transportsystemet. Insatser för underhåll samt mindre investeringar bidrar till att förstärka punktligheten och drift- säkerheten i järnvägssystemet. Även på vägsidan kan små investeringsåtgärder ge hög målupp- fyllelse till en relativt låg kostnad. Förstärkta satsningar på infrastruktur är också verktyg för att skapa jobb på relativt kort sikt och således stärka sysselsättningen. Givet den rådande situationen på arbetsmarknaden är det därför motiverat att tidigarelägga vissa under- hållsåtgärder och mindre investeringar. Mot denna bakgrund tillförs utan att detta påverkar kostnadsutvecklingen i branschen negativt. Av medlen fördelas till vägar och till järnvägar. De åtgärder som föreslås fördelas jämnt över landet. Åtgärderna är sådana som ligger inom den s.k. Nationella planen för utveckling av transportsystemet 20102021 men som skulle ha genomförts . Anslagstillskottet 2010 kompenseras därför av sänkningar av anslagen senare , då behovet av stimulansåtgärder av detta slag förväntas vara mindre. På tilläggsbudget i anslutning till denna proposition föreslås därutöver att från EU tillförs till infrastruktur- investeringar i som ingår i s.k. transnationella europeiska transportnätverk. Regeringen fastställde också den nationella planen för utveckling av transport- systemet för 20102021 (skr. 2009/2010:197). För att möjliggöra viktiga investeringar i planen som medfinansieras av kommuner och med brukaravgifter har vissa omfördelningar av de statliga anslagen gjorts mellan åren. Sammantaget möjliggör detta ökade infra- strukturinvesteringar som 2010 uppgår till ca . Se vidare under rubriken plan för transportsystemet i detta avsnitt. Förstärkta insatser till stöd för jobb, tillväxt och omställning riktade till Insatser till stöd för jobb, tillväxt och om- ställning riktade till genomförs, till följd av de utmaningar som regionen kan komma att stå inför. Den ekonomiska krisen drabbade särskilt hårt. Inledningsvis ledde krisen till tusentals varsel om uppsägning (framför allt inom tillverkningsindustrin) och en markant ökning av arbetslösheten. Utvecklingen på arbetsmarknaden , t.ex. i form av antalet nyanmälda platser, tycks dess- utom ha varit sämre i jämfört med övriga landet. Regeringen föreslår att anvisas på tilläggsbudgeten i anslutning till denna proposition för fler utbildningsplatser (inklusive studiemedel) inom yrkesvux, yrkes- högskolan och högskolan. Utbildningssats- ningen fortsätter även 2011 och beräknas då till . Därtill föreslås att tillförs för att stärka kon- kurrenskraft och innovation, som bl.a. möjliggör Innovatums projekt för elbilsutveckling. Den finansiella krisen har påvisat svagheter i regelverket för de finansiella företagen och marknaderna samt tillsynen av dessa. Ett omfattande arbete pågår i krisens spår både i och internationellt för att stärka regelverket och tillsynen. Syftet är att minska risken för att allvarliga finansiella kriser ska uppstå igen. Detta arbete medför stora krav på att aktivt delta i arbetet såväl inom globala standardsättande organ som inom EU, både vad gäller framtagande av skärpta regelverk och därefter genomförandet av dessa på nationell nivå. Mot den bakgrunden föreslås på tilläggs- budget att tillförs . Samma belopp beräknas tillföras 2011 som en temporär förstärkning. Ungdomsarbetslösheten problemen, reformer, effekter Arbetslösheten bland svenska ungdomar () är hög, såväl vid en jämförelse med äldre svenskar som med ungdomar i andra länder, och den har ökat under lågkonjunkturen. Det bör dock noteras att internationella jämförelser av ungdomsarbetslösheten är problematiska på grund av institutionella och mättekniska faktorer.10 Det kan också noteras att heltids- studerande som söker arbete ingår i definitionen av arbetslösa i statistiken. Statistiska central- byrån visar att nästan varannan ungdom som var arbetslös bedrev studier och att fyra av tio arbetslösa ungdomar främst betraktade sig som studerande.11 Arbetslösheten är kostsam för de ungdomar som drabbas, men även för samhället. Forskning visar att tidigt upplevd arbetslöshet tycks öka risken för en svag förankring på arbets- marknaden , vilket är särskilt allvarligt då unga har ett långt arbetsliv framför sig. Antalet långtidsinskrivna ungdomar vid Arbetsförmedlingen ökar Kortare perioder av arbetslöshet i övergången från skola till arbete är till viss del en naturlig del av ungdomars etableringsprocess på arbets- marknaden. Erfarenheten visar också att ungdomar har ett snabbare inflöde till och utflöde från arbetslöshet än äldre under en konjunkturcykel. Ungdomars arbetslöshetstider är därför väsentligen kortare än äldres. Den grupp av ungdomar som löper störst risk att få bestående arbetsmarknadsrelaterade problem är de med långa arbetslöshetstider. Möjligheterna att finna jobb avtar nämligen som arbetslös. Diagram 3.7 visar att antalet ungdomar som är långtidsinskrivna vid har ökat både i antal och som andel av antalet inskrivna ungdomar under den nuvarande lågkonjunkturen.12 10 Se (2009), 2:a kvartalet och Statskontoret (2010), Jämförbarhet i arbetsmarknadsstatistik för unga. 11Se SCB (2009), 1:a kvartalet. 12Även om antalet långtidsinskrivna ungdomar har ökat är det från en förhållandevis låg nivå. Data från (arbetskraftsundersökningar) visar att hade av de arbetslösa ungdomarna i Diagram 3.7 Långtidsinskrivna ungdomar () vid Antal (vänster skala) Andel (höger skala) Anm.: En individ med inskrivningstid eller mer räknas som långtidsinskriven. Andel motsvarar långtidsinskrivna ungdomar () som andel av alla inskrivna ungdomar. Källa: Arbetsförmedlingen. Erfarenheten visar att utbildningsnivån utgör en tydlig skillnad mellan de grupper av ungdomar som lyckas och inte lyckas med att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden. Ungdomar med ofullständiga betyg från grund- eller gymnasie- skolan löper en betydande risk att få bestående arbetsmarknadsrelaterade problem. Vad förklarar den höga ungdomsarbetslösheten? I diskussionerna kring ungdomsarbetslösheten har olika institutionella förklaringsfaktorer lyfts fram. En sådan förklaring är att det finns brister i utbildningssystemet som medför att unga lämnar gymnasieskolan utan betyg. En annan förklaring är den sammanpressade löne- strukturen och de förhållandevis höga minimi- lönerna i . Ungdomar får problem på arbetsmarknaden om deras produktivitet av arbetsgivare bedöms vara lägre än vad som motsvaras av rådande lön. En tredje förklaring som förts fram är att arbetsrättslagstiftningen omfördelar arbetslösheten mellan olika grupper. Särskilt unga kan drabbas i denna omfördelning. Vilka åtgärder har regeringen vidtagit? bedömer regeringen att en väl fungerande grund- och gymnasieskola är en av de viktigaste åtgärderna för att förbättra arbetsmarknads- situationen för unga. Utbildningssystemet har därför reformerats i flera avseenden och startar den nya gymnasieskolan som bl.a. innebär en tydligare uppdelning mellan studie- förberedande och yrkesförberedande program. en arbetslöshetsperiod på längre än , medan genomsnittet för var . Denna statistik skiljer sig från uppgifterna i diagram 3.7 eftersom det är en annan datakälla. I syfte att öka arbetskraftsefterfrågan och kompensera för de relativt höga minimilönerna har sänkt arbetsgivaravgifterna för unga. Regeringen har också lagt om arbets- marknadspolitiken för ungdomar och introdu- cerat den s.k. jobbgarantin för unga. Syftet med jobbgarantin är att unga ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildningssystemet. Dessutom kan unga få s.k. nystartsjobb utan arbete. Regeringen har också genomfört krisåtgärder som kommer ungdomar till del. Dessa tillfälliga insatser omfattar bl.a. ökade utbildningsvolymer inom det reguljära utbildningssystemet och folkhögskolan, fler praktikplatser och förstärkta förmedlings- insatser. På tilläggsbudget i anslutning till denna proposition föreslås dessutom en tillfällig sats- ning på sommarjobb och sommarskola för att möjliggöra meningsfull sysselsättning för de yngre ungdomarna. Förväntade effekter av regeringens politik Gymnasieskolan ska reformeras i syfte att göra yrkesprogrammen mer yrkesförberedande och med ett mindre teoretiskt innehåll. Forskning visar att när yrkesprogrammen gjordes treåriga och mer teoretiska (för att ge behörighet till högskolan) ökade antalet avhopp från gymnasie- skolan men det innebar inte att fler sökte sig till högskolan. Mindre teoretiskt innehåll och mer yrkesorientering kan därmed förväntas minska antalet avhopp från gymnasieskolan. stängs ingen elev ute från fortsatta studier då alla elever även fortsatt har rätt att på frivillig väg inom gymnasieskolan få läsa in en grund- läggande behörighet till högskolan. Generellt sett har de nationella och inter- nationella studier som utvärderat arbets- marknadspolitiska ungdomsåtgärder visat på ganska nedslående resultat för ungdomspro- gram. Ungdomsprogram riskerar att leda till inlåsning och minskad sökaktivitet, när intensi- fierad sökaktivitet i själva verket är det mest effektiva sättet att få ungdomar tillbaka till arbete. Införandet av jobbgarantin för unga har därför haft den relativt framgångsrika danska ungdomssatsningen som förebild, med fokus på aktiva förmedlingsinsatser, tydliga krav, akti- veringsåtgärder och incitament till utbildning. Utformningen av jobbgarantin för unga har stöd i forskningen och kan förväntas bidra till att fler arbetslösa ungdomar börjar arbeta eller studera. Regeringens höga fördelningspolitiska ambi- tioner ligger fast. Ännu finns inget definitivt statistiskt utfall som visar hur finanskrisen påverkat inkomstfördelningen, bortsett från uppgifter som indikerar en minskad inkomstspridning. Framför allt verkar hög- inkomsttagarnas kapitalinkomster minskat kraftigt, till följd av börsnedgången 2008. Den mer långsiktiga trenden visar att den arbetande befolkningens disponibla inkomster ökar snabbare jämfört med dem som inte arbetar.