prop · GY031d14 · 2010-10-12 00:00:00 — Regeringen vill dock framhålla att den utformning som har valts i lagrådsremissen överensstämmer med utformningen av motsvarande bestämmelser i flera andra registerlagar, t.ex. lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration, patientdatalagen (2008:355) och lagen (2009:619) om djurskyddskontrollregister. I dessa lagar är förhållandet till personuppgiftslagen (1998:204) reglerat på samma sätt som i Arbetsförmedlingens registerlag. Enligt nu nämnda lagar gäller personuppgiftslagen om inte annat följer av 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 14 respektive lag eller av föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Polisdatalagen har en annan uppbyggnad. Den gäller i stället för personuppgiftslagen och de bestämmelser i personuppgiftslagen som ska gälla anges särskilt i lagen. Den lagtekniska lösning som valts i polisdatalagen är således en följd av hur den lagens förhållande till personuppgiftslagen är reglerat. Syftet med hänvisningen till finalitetsprincipen i 9 § första stycket d och andra stycket personuppgiftslagen är endast att klargöra att dessa bestämmelser fortfarande gäller i Arbetsförmedlingens verksamhet, trots att det även i Arbetsförmedlingens registerlag finns en reglering av tillåtna ändamål för behandling av personuppgifter. Om man skulle införa en bestämmelse som motsvarar personuppgiftslagens reglering av finalitetsprincipen skulle den utöver Lagrådets förslag även behöva omfatta innehållet i 9 § andra stycket personuppgiftslagen. Detta skulle göra lagtexten onödigt otymplig. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens uppfattning inte skäl att i detta lagstiftningsärende frångå den lagtekniska lösning som valts i andra registerförfattningar där förhållandet till personuppgiftslagen är reglerat på samma sätt som i Arbetsförmedlingens registerlag. Regeringens förslag: Arbetsförmedlingen ska få medge direktåtkomst till de personuppgifter i en arbetsmarknadspolitisk databas som behövs som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Datainspektionen har inga synpunkter på att beviljas direktåtkomst till den arbetsmarknadspolitiska databasen, under förutsättning att säkra förbindelser med tekniska begränsningar används. anser dock att det är fullt tillräckligt om verket får elektroniska underrättelser från Arbetsförmedlingen om de personer som beviljats etableringsersättning. Övriga remissinstanser har antingen inga synpunkter på förslaget eller avstår från att yttra sig. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 14 Skälen för regeringens förslag: I de särskilda registerförfattningarna finns ofta bestämmelser som reglerar om, i vilka fall och på vilket sätt personuppgifter får lämnas ut elektroniskt. Syftet med sådana bestämmelser är att inskränka möjligheterna för utomstående att genom överföring av uppgifter i personregister förfoga över uppgifterna på ett sätt som innebär risker i integritetshänseende. I lagstiftningen görs ofta åtskillnad mellan utlämnande av uppgifter genom direktåtkomst och utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling. Av bl.a. förarbetena till lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (prop. 2001/02:144 s. 31) framgår att med direktåtkomst avses att den som använder databasen via en dator på egen hand kan söka i denna och få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet i databasen. Direktåtkomst kan även innebära att användaren ges en möjlighet att hämta hem informationen till sitt eget system och bearbeta den där. Direktåtkomst har traditionellt sett ansetts innebära att uppgifter ur databasen lämnas ut utan att den utlämnande myndigheten i det enskilda fallet har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut. Utlämnande på medium för automatiserad behandling handlar i stället om ett överlämnande av elektroniskt lagrade uppgifter via något slags medium för lagring eller överföring, exempelvis e-post, USB-minne, CD-romskiva eller diskett. Ett utlämnande på medium för automatiserad behandling kan också ske genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via telekommunikationsnätet. I dessa fall behåller den utlämnande myndigheten kontrollen över vilka uppgifter som lämnas ut. Det kan dock i vissa fall vara svårt att dra en skarp gräns mellan direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling. Direktåtkomst till elektroniskt lagrad information har ansetts innebära särskilda risker ur integritetssynpunkt. Det har därför ansetts att det är som bör ta ställning till i vilka fall som direktåtkomst bör medges. Denna princip följdes även vid tillkomsten av lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Således regleras i 12 § vilka myndigheter och andra organ som får ha direktåtkomst till de personuppgifter som behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas. Bland dem kan nämnas , , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och arbetslöshetskassorna. Direktåtkomst får dock endast medges om det behövs för något av de sekundära ändamålen i 5 §. Redan vid lagens tillkomst förutsåg man att det skulle uppkomma behov av direktåtkomst även för andra myndigheter och organ än de för vilka Arbetsförmedlingen då gavs den möjligheten. Regeringen ansåg att utgångspunkten för framtida överväganden i frågor om direktåtkomst borde vara att utlämnande genom direktåtkomst endast borde få ske i de fall där det finns ett klart behov av att få del av uppgifterna på detta sätt. Mottagarens intresse av att få ta del av uppgifter måste vägas mot intresset av att skydda enskildas personliga integritet och hänsyn måste tas till sekretesslagens regler (prop. 2001/02:144 s. 37). Enligt förarbetena till lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (prop. 2009/10:60 s. 120) bör informationsöverföringen mellan de myndigheter som samverkar enligt lagen så långt möjligt ske automatiserat. Som skäl för detta anges att det är genom en väl fungerande informationsöverföring mellan myndigheter som ärendehanteringen kan effektiviseras, kontrollen av utbetalningar av statliga medel tryggas och felaktiga utbetalningar förebyggas. Dessutom kan ett effektivt informationsutbyte medföra att handläggningstiderna för ett ärende förkortas och beslut om skilda förmåner fattas snabbare. Servicen till den enskilde kan därigenom förbättras. Vidare kan antalet återkravsärenden reduceras. Arbetsförmedlingens personuppgiftslag innehåller redan en möjlighet för Arbetsförmedlingen att tillhandahålla nödvändiga uppgifter till genom direktåtkomst. Motsvarande möjlighet bör även införas i förhållande till beträffande de uppgifter som verket behöver som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har ifrågasatt Arbetsförmedlingens behov av att kunna bevilja verket direktåtkomst till de uppgifter som verket behöver för sin handläggning av ersättning enligt lagen (1994:1379) om mottagande av asylsökande m.fl. Mot denna bakgrund kan det förstås ifrågasättas om Arbetsförmedlingen bör ges en sådan möjlighet. Enligt förordningen (2010:407) om er- sättning till vissa nyanlända invandrare ska dock Arbetsförmedlingen till inte bara lämna uppgifter om att en ansökan har lämnats in och om vilken ersättning som har beviljats utan även uppgifter om under vilken tidsperiod och i vilken omfattning ersättning har lämnats. Arbetsförmedlingen ansvarar naturligtvis för att initialt meddela att en ansökan om etableringsersättning har kommit in och att ersättning har beviljats för . Det kan dock vara svårt för Arbetsförmedlingen att avgöra om och när behöver historiska uppgifter om den ersättning som har lämnats. får möjlighet att bevilja direktåtkomst till de uppgifter verket behöver i detta skede, har Arbetsförmedlingen möjlighet att utforma informationsöverföringen på ett sådant sätt att resursåtgången hos myndigheterna blir så liten som möjligt. kan då på egen hand, utan att behöva gå vägen via Arbetsförmedlingen, gå in i den aktuella databasen och hämta de uppgifter verket behöver. Då det i förordning kommer att regleras exakt vilka uppgifter som kan få del av genom direktåtkomsten, måste skillnaden i integritetsskyddshänseende i förhållande till en överföring på medium för automatiskt databehandling betraktas som marginell. Som framgått ovan har också gränsen mellan vilka tekniska lösningar som är att anse som direktåtkomst och vilka som är att anse som överföring på medium för automatisk databehandling blivit allt mer flytande. I syfte att ge Arbetsförmedlingen förutsättningar att utforma informationsöverföringen på det sätt som är mest resurseffektivt och ändamålsenligt, bör därför myndigheten enligt regeringen ges möjligheten att bevilja direktåtkomst till de uppgifter verket behöver. Direktåtkomst för arbetssökande till förteckningar över kompletterande aktörer m.m. Regeringens förslag: Arbetsförmedlingen ska få möjlighet att ge en enskild arbetssökande direktåtkomst till förteckningar över kompletterande aktörer samt till platsinformation från arbetsgivare. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 14 Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget, lämnar det utan erinran eller avstår från att yttra sig. Arbetsförmedlingen har dock ifrågasatt behovet av att den enskilde först ska beviljas särskilda inloggningsuppgifter för att få tillgång till sammanställningar över arbetsgivare och kompletterande aktörer. Datainspektionen undrar om samma säkerhetsnivå kan uppnås vid enskildas direktåtkomst som vid direktåtkomst för myndigheter. När det gäller enskildas tillgång till sammanställningar över kompletterande aktörer anser dock inspektionen att integritetsriskerna förefaller vara så små att sammanställningarna bör kunna göras tillgängliga via Arbetsförmedlingens hemsida. Skälen för regeringens förslag: får den enskilde arbetssökanden endast ha direktåtkomst till de personuppgifter i en arbetsmarknadspolitisk databas som rör honom eller henne själv. För att kunna fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla ett valfrihetssystem för kompletterande aktörer bör Arbetsförmedlingen också få möjlighet att bevilja den enskilde direktåtkomst till Arbetsförmedlingens register eller sammanställningar över olika tjänsteleverantörer. Det kan inte anses vara förenat med några särskilda integritetsrisker att bevilja de enskilda direktåtkomst till sammanställningar över valbara kompletterande aktörer. Det borde tvärtom ligga i aktörernas eget intresse att den enskilde kan beredas tillgång till dessa sammanställningar. En sådan ändring föreslås därför i lagen. Regeringen delar Arbetsförmedlingens uppfattning att det inte bör vara nödvändigt att den som endast vill ta del av själva sammanställningen över valbara kompletterande aktörer först beviljas särskilda inloggningsuppgifter. Ett sådant krav riskerar dessutom att komma i konflikt med det krav på öppenhet i processen som uppställs i lagen (2008:962) om valfrihetssystem. På samma sätt bör en enskild kunna beviljas direktåtkomst till de platsannonser som Arbetsförmedlingen publicerar med stöd av ändamålsbestämmelsen i 4 § 2. Direktåtkomst för arbetsgivare till arbetssökandes ansökningar om anställning Regeringens förslag: Arbetsförmedlingen ska få möjlighet att ge en arbetsgivare direktåtkomst till arbetssökandes ansökningar om anställning. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 14 Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: För det fall inte samma säkerhetsnivå kan uppnås för arbetsgivares tillgång till den arbetsmarknadspolitiska databasen som för direktåtkomst, ställer sig Datainspektionen tveksam till om direktåtkomst är det mest lämpliga sättet för utlämnande. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan erinran eller avstår från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag: Som framgått ovan föreslås att Arbetsförmedlingen uttryckligen ska ges möjlighet att behandla personuppgifter för att publicera arbetssökandes ansökningshandlingar. Som också framgått är syftet med förslaget att möjliggöra registrering av dessa handlingar i en sökbar databas () som kan göras tillgänglig för arbetsgivare som söker arbetskraft. För att detta ska vara möjligt krävs dock att Arbetsförmedlingen får möjlighet att bevilja arbetsgivarna direktåtkomst till dessa uppgifter. En ändring av den innebörden föreslås därför i lagen. Datainspektionen anser att säkerhetsnivån måste vara hög när det gäller arbetsgivares åtkomst till enskildas ansökningar, oavsett vilken form av utlämnande som tillämpas. Regeringen delar den uppfattningen. För att få tillgång till uppgifterna bör arbetsgivarna först beviljas särskilda inloggningsuppgifter. Det ska vidare vara helt frivilligt att registrera sina ansökningshandlingar i databasen. Vilka uppgifter som får registreras i CV-databasen samt de närmare villkoren för tillgången till databasen bör regleras i förordning. Utvidgning av tillåtna sökbegrepp Regeringens förslag: Arbetsförmedlingen ska få använda kod för hälsotillstånd eller för sådant funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga som sökbegrepp för förmedling av arbete och planering av insatser. Kod för hälsotillstånd eller för sådant funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga, för arbetsmarknadspolitiskt program eller insats samt för sökandekategori eller anvisningsgrund ska även få användas som sökbegrepp om det behövs för tillsyn, uppföljning, utvärdering och för framställning av avidentifierad statistik. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Handikappförbunden tillstyrker förslaget och anför att förändringar som gynnar möjligheten till uppföljning och utvärdering av Arbetsförmedlingens insatser för personer med funktionsnedsättning är angelägna. De markerar vikten av att enskilda individers integritet värnas. anser att det är viktigt att de koder för hälsotillstånd och funktionshinder som kommer att användas som sökbegrepp följer det nationella kodverk som tillhandahåller. Datainspektionen kan inte tillstyrka förslaget om utvidgade sökbegrepp om inte den interna åtkomsten till personuppgifter regleras i förordning. anser att det är av största vikt att användningen av de nya sökbegreppen begränsas till ett avgränsat system. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan erinran eller avstår från att yttra sig. Skälen för regeringens förslag Allmänt om behandling av känsliga personuppgifter Enligt personuppgiftslagen är det som huvudregel förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening eller som rör hälsa eller sexualliv. Som framgått ovan betecknas sådana uppgifter känsliga personuppgifter. Det finns dock vissa redan i lagen angivna undantag från detta förbud, t.ex. då den enskilde samtyckt till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig i vissa särskilt angivna fall. I en arbetsmarknadspolitisk databas får dock enligt lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inga andra känsliga personuppgifter behandlas än sådana som avslöjar etniskt ursprung eller rör hälsa. För dessa uppgifter samt för andra integritetskänsliga personuppgifter som rör sociala förhållanden eller utgör omdömen, slutsatser eller värderande upplysningar gäller vidare, utöver kraven på att uppgifterna ska ha lämnats i ett ärende eller vara nödvändiga för handläggningen av det, att den enskilde skriftligen har samtyckt till att uppgifterna behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas (9 §). Uppgifter om att någon varit föremål för vissa gärder inom exempelvis kriminalvård och socialtjänst får över huvudtaget inte behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas (10 §). I en databas eller annan textmassa som har lagrats på medium för automatiserad behandling är det möjligt att genom att ange ett s.k. sökbegrepp i en sökmotor söka igenom den lagrade informationen och hitta de poster där begreppet förekommer. På detta sätt är det möjligt att snabbt göra en sammanställning av personuppgifter i en databas. Är en myndighets samlingar av elektroniskt lagrade personuppgifter tillgängliga för sökning utan några begränsningar, uppkommer utan tvivel betydande risker för otillbörliga intrång i enskilda personers integritet. Detta är anledningen till att man i myndigheternas särskilda registerförfattningar som regel har infört begränsningar av vilka sökvägar och sökbegrepp som får användas i myndigheternas system för automatiserad behandling. Vid bedömningen av vilka sökbegrepp som bör vara tillåtna måste en avvägning göras mellan intresset av effektivitet i en myndighets verksamhet och risken för integritetsintrång. Något generellt förbud mot sökning i en databas är normalt sett inte motiverat. Ofta kan en sökmotor tvärtom vara ett mycket värdefullt redskap i myndighetens verksamhet, utan att det för den sakens skull måste innebära risker för den personliga integriteten. Söktekniken bör kunna användas så länge den inte innebär en oacceptabel risk för otillbörliga integritetsintrång. Regler om begränsning av tillåtna sökbegrepp bör således ta sikte direkt på sådana typer av sökning som typiskt sett medför särskilda integritetsrisker. I vissa sådana fall måste integriteten ges företräde framför andra intressen, även om goda skäl i och för sig talar för att en viss typ av sökning eller behandling bör vara tillåten. Vilka sökbegrepp som får användas hos en myndighet har också betydelse för frågan vad som är att anse som en allmän handling. Konsekvensen av att en myndighet, genom bestämmelser i lag eller förordning, är rättsligt förhindrad att använda vissa registeruppgifter som sökbegrepp, är att myndigheten inte får ta fram information genom att använda sådana sökvägar. Om en myndighet på grund av en sådan sökbegränsning saknar befogenhet att göra en sammanställning av personuppgifter tillgänglig, kan en enskild person inte heller under åberopande av offentlighetsprincipen få del av informationen. Av 2 kap. 3 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen framgår nämligen att en sådan sammanställning inte anses förvarad hos myn- 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 14 Sammanställningen utgör därmed inte en allmän handling. Genom en begränsning av sökbegreppen uppnås således ett ökat integritetsskydd. innebär sådana begränsningar naturligtvis även en begränsning av registrets eller databasens användbarhet. Bestämmelser om absoluta förbud mot att använda vissa sökbegrepp är alltså av betydelse för bedömningen av vilka handlingar som utgör allmänna handlingar hos en myndighet. Bestämmelser om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i en myndighets verksamhet, s.k. ändamålsbegränsningar, inskränker däremot inte en myndighets skyldighet enligt offentlighetsprincipen att på begäran av en enskild sammanställa personuppgifter till en s.k. potentiell allmän handling (se bl.a. prop. 2007/08:160 s. 69 f. och prop. 2009/10:85 s. 54 f.). Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen kompletteras av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som i bl.a. 21 kap. och 28 kap. innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas integritet. Tillåtna sökbegrepp i Arbetsförmedlingens verksamhet Enligt 14 § lagen (2002:546) om personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får känsliga personuppgifter som huvudregel inte användas som sökbegrepp. Detsamma gäller uppgifter om sociala förhållanden, omdömen, slutsatser eller andra värderande upplysningar om en enskild. Det är vidare förbjudet att som sökbegrepp använda uppgifter om exempelvis lagöverträdelser och straffprocessuella tvångsmedel samt uppgifter om att den enskilde har vårdats med stöd av socialtjänstlagen eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen. Uppgift om kod för funktionshinder får dock användas för att underlätta förmedling av arbete åt personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga samt för att framställa avidentifierad statistik. Fler tillåtna sökbegrepp i Arbetsförmedlingens verksamhet Huvudregeln bör alltjämt vara att känsliga personuppgifter inte ska få användas som sökbegrepp. Starka skäl talar dock för att möjligheterna att använda sig av vissa sökbegrepp bör utvidgas för vissa specifika ändamål. Detta måste dock göras med stor försiktighet eftersom förekomsten av många sökbegrepp typiskt sett får anses öka risken för integritetsintrång. 2010/11:1 UTGIFTSOMRÅDE 14 också viktigt att användningen av sökbegreppen knyts till vissa specifika ändamål som får anses motiverade av allmänna intressen av sådan dignitet att de får anses väga tyngre än skyddet för den personliga integriteten. Som har framgått har Arbetsförmedlingens uppdrag vidgats betydligt sedan den lag som styr myndighetens personuppgiftsbehandling kom till. Arbetsförmedlingen har getts ett tydligare och allt större ansvar för de grupper av människor som typiskt sett står långt från arbetsmarknaden, dvs. grupper som man vet generellt har svårare än andra att få arbete. Detta har medfört att insatser har införts som riktar sig särskilt till grupper som nyanlända invandrare, långtidssjukskrivna och personer som har varit föremål för åtgärder inom kriminalvården. För att Arbetsförmedlingen på ett effektivt sätt ska kunna följa upp och utvärdera dessa insatser krävs att myndigheten också kan följa de personer som har varit föremål för insatserna. Arbetsförmedlingen behöver vidare både för egen del och för att kunna tillhandahålla information och beslutsunderlag till och regeringen kunna använda sig av vissa sökbegrepp för framställning av avidentifierad statistik. I vissa fall kan Arbetsförmedlingen även behöva använda sig av vissa sökbegrepp för att kunna tillhandahålla statistik eller statistikunderlag till andra myndigheter m.fl. Redan det faktum att en person är inskriven i ett specifikt program kan avslöja en känslig personuppgift. Så är exempelvis fallet med den s.k. arbetslivsintroduktionen som endast är öppen för personer som har varit långvarigt frånvarande från arbetslivet på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Att någon är inskriven i arbetslivsintroduktionen får därmed anses avslöja en personuppgift om hälsa. För ändamålen tillsyn, uppföljning, utvärdering och framställning av avidentifierad statistik bör därför Arbetsförmedlingen ges möjlighet att använda programkod, insatskod, kod för sökandekategori eller anvisningsgrund som sökbegrepp, även om dessa koder, i vart fall indirekt, kan avslöja känsliga personuppgifter. Arbetsförmedlingen har framställt önskemål om att det uttryckligen i lagen ska anges att kod för födelseland ska kunna användas som sökbegrepp. Att en person är född i ett visst land är emellertid definitionsmässigt inte någon känslig personuppgift i personuppgiftslagens mening. Något hinder mot att använda begreppet som sökbegrepp föreligger således inte ens med nuvarande reglering. Det behöver därför inte uttryckligen anges i lagen att födelseland eller kod för födelseland får användas som sökbegrepp. Det är visserligen så att en uppgift om födelseland tillsammans med andra uppgifter skulle kunna avslöja en persons etniska ursprung, vilket är en känslig personuppgift enligt personuppgiftslagen. Uppgifter om etnicitet får dock behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas med stöd av 9 §, under förutsättning att uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det och att den enskilde skriftligen samtyckt till behandlingen. Arbetsförmedlingen torde dock sällan eller aldrig ha något behov av att behandla en uppgift om etnicitet. En handläggare hos myndigheten är därmed också lagligen förhindrad att registrera en sådan uppgift. Uppgiften blir därmed inte heller sökbar.