prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — gifter som en myndighet typiskt sett inte behöver bör alltså inte vara Exempelvis får brottsenheter typiskt sett anses ha behov av att få tillgång till uppgifter som rör ekonomisk brottslighet och andra brott som kan ha anknytning till sådan brottslighet (framför allt förmögenhetsbrott och vissa specialstraffrättsliga brott), medan dessa enheter mycket sällan torde ha behov av att ta del av uppgifter i t.ex. för- undersökningar om brott mot person, brott mot allmänheten eller miljö- När det gäller kan myndigheten typiskt sett antas ha behov av bl.a. uppgifter om brott som rör varor som är förbjudna att föra in eller ut ur landet, exempelvis narkotika, dopningsmedel och vissa typer av vapen. Detsamma gäller uppgifter om brott som rör ekonomisk brottslighet och andra brott med anknytning till sådana brott (jfr vad som sagts angående behov). För del kan en avgränsning inte bygga på brottstyper, eftersom åklagare har behov av uppgifter i alla typer av brottsutredningar. Där kan i stället t.ex. en be- gränsning avseende tillgången till vissa typer av uppgifter vara tänkbar. Man kan t.ex. göra skillnad mellan uppgifter om brottsutredningar och andra uppgifter. behov får bedömas med ut- gångspunkt i myndighetens verksamhetsområde, som är betydligt sma- lare än . Eftersom syssel- sätter både polismän och åklagare, måste å andra sidan beaktas myndig- hetens behov av tillgång till uppgifter som typiskt sett det särskilda sam- arbetet kräver. När Säkerhetspolisen för räkning leder och bedriver polisverksamhet har Säkerhetspolisen ställning som polismyndighet och har likartade behov som övriga polismyndigheter av att få del av uppgifter. Säkerhetspolisen har även andra åligganden, bl.a. att fullgöra de uppgifter som åvilar enligt säkerhets- skyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Vilka personuppgifter som Säkerhetspolisen har behov av att kunna få del av för detta ändamål regleras i nämnda författningar med komplette- rande föreskrifter. För att möjliggöra direktåtkomst bör således utgångs- punkten för den sekretessbrytande regeln vara att den bör täcka de behov av information som andra brottsbekämpande myndigheter typiskt sett har. Mot bakgrund av dessa överväganden bör den sekretessbrytande be- stämmelsen utformas så att uppgifter i polisens brottsbekämpande verk- samhet, trots viss närmare angiven sekretess, ska kunna lämnas till Riks- polisstyrelsen, polismyndighet, , Åklagarmyndig- heten, , respektive under två förutsättningar. Den ena är att uppgifterna är gemensamt tillgängliga. Den andra är att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet. Personuppgifter som inte är gemensamt tillgängliga omfattas således inte av bestämmelsen. Sådana uppgifter kan dock komma att lämnas ut efter en sekretessprövning i det enskilda fallet med stöd av andra bestämmelser. Sekretessbrytande regler kan föreskrivas såväl i lag som förordning. Mot bakgrund av polisverksamhetens särskilda natur bör andra myndig- heters tillgång till uppgifter som behandlas av polisen normalt regleras i lag. Sekretessbrytande bestämmelser bör därför tas in i den nya lagen. Vilka sekretessbestämmelser ska den nya regleringen omfatta? Frågan är då vilka slag av sekretess som ska kunna brytas. Eftersom bestämmelserna i 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen till skydd för intresset att förebygga och förhindra brott är tillämpliga hos alla brottsbekämpande myndigheter bör det i de flesta fall inte innebära någon skada för polisens verksamhet att lämna ut uppgifterna. Utgångs- punkten är således redan enligt gällande rätt att uppgifter som omfattas av sekretess enligt nämnda paragrafer normalt kan lämnas ut till en annan Detta förutsätter emellertid att det är möj- ligt att på förhand bedöma om en viss förundersökning eller motsvarande kan lämnas ut. En sådan bedömning bör kunna göras för olika brottstyper eller olika slags underrättelseprojekt. På motsvarande sätt bör det redan enligt gällande bestämmelser vara möjligt att bedöma den risk som kan vara förknippad med att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av någon annan bestämmelse i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Något generellt behov av att bryta den sekretess som kan gälla enligt 18 kap. 1 och 2 §§ kan således inte anses föreligga. I de fall där utläm- nandet av en uppgift till en annan brottsbekämpande myndighet skulle innebära att polisens egen verksamhet riskerar att skadas, bör direktåt- komst givetvis inte komma ifråga. Det sagda gäller även övriga bestäm- melser i 18 kap. I sådana fall får, som nämnts, i stället övervägas om uppgiften kan lämnas ut med stöd av någon annan sekretessbrytande bestämmelse, exempelvis 10 kap. 2 eller 27 § offentlighets- och sekre- tesslagen. Eftersom de flesta pågående eller avslutade förundersökningar som inte har lett till åtal och flertalet uppgifter i underrättelseverksamhet kringgärdas av sekretess enligt bestämmelser i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen till skydd för enskild, krävs det sekretessprövning i varje enskilt fall där en sådan uppgift ska lämnas till en annan brottsbekäm- pande myndighet. Även om uppgifterna kan lämnas ut efter en sådan prövning innebär det att tid och kraft måste läggas på en prövning som normalt alltid ger samma resultat. En sekretessbrytande regel skulle där- för underlätta informationsutbytet. I tidigare utredningar har man pekat på verksamhetsbehovet av att kunna bryta sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen, eftersom det påtagligt skulle underlätta informationsutbytet mellan de brottsbekäm- pande myndigheterna. Den paragrafen har delats upp på flera paragrafer i offentlighets- och sekretesslagen, varav flertalet saknar betydelse i detta sammanhang. Den sekretessbestämmelse som är av intresse är 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar sekretessen bl.a. i för- undersökningar och andra liknande utredningar, i misstankeregistret och i flertalet andra register i den brottsbekämpande verksamheten. Sekre- tessen enligt 35 kap. 1 § är tillämplig hos alla brottsbekämpande myn- digheter, vilket innebär att uppgifterna har samma skydd gentemot utom- stående hos den mottagande myndigheten som hos den utlämnande myn- digheten. En regel som bryter denna sekretess skulle förenkla informa- tionslämnandet till andra brottsbekämpande myndigheter och bör därför införas. Med hänsyn till de vinster för brottsbekämpningen som detta skulle innebära kan enligt regeringens mening den ökade risken för integritetsintrång godtas. I lagrådsremissen föreslogs att sekretessgenombrottet även skulle om- fatta 35 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Eftersom den be- stämmelsen endast gäller i förhållande till den som anmälan eller utsagan avser finns det inte något skäl att bryta sekretessen enligt den paragrafen. Promemorian går igenom vissa andra sekretessbestämmelser i 7 och 9 kap. sekretesslagen som kan aktualiseras vid informationsöverföring mellan de brottsbekämpande myndigheterna. numera i huvudsak i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen. 2009/10:85 rian överväger bl.a. behovet av genombrott för sekretess för kopplingen mellan fingerade och verkliga personuppgifter, för säkerhetsarbetet för att skydda bl.a. hotade vittnen, för uppgift som rör utlänning och verksamhet som rör kontroll över utlänningar, i ärenden om besöksförbud och för uppgifter om enskilda i vissa framställningar i Schengensamar- betet. Enligt promemorian finns det inte anledning att låta sekretessgenom- brottet omfatta fler bestämmelser. Regeringen delar den uppfattningen. Sekretessgenombrottet bör därför inte omfatta någon av de andra paragraferna i 35 kap. Av sekretessreglerna i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen bör alltså den sekretessbrytande regeln endast omfatta sekretess enligt 1 §. I den mån andra sekretessbestämmelser i kapitlet är tillämpliga får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av huruvida sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekäm- pande myndighet. Sekretessen i 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretessla- gen (tidigare 7 kap. 1 a § sekretesslagen) gäller för uppgift om enskilds bostadsadress, telefonnummer och andra jämförbara uppgifter som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde, om det finns sär- skild anledning att anta att han eller hon, eller någon närstående, kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Denna sekretess har införts för att säkerställa skyddet för det som brukar kallas skyddade adresser hos alla myndigheter (se prop. s.55 f.). Sekretessen i paragrafens första stycke skyddar personer som anses ha stort behov av att uppgifter om deras uppehållsort inte röjs. enligt denna paragraf är relativt vanlig i brottsutredningar. sekretessen till skydd för brottsoffret och ibland till skydd för den miss- Sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sek- retesslagen gäller hos alla myndigheter. Det innebär att en uppgift som lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet har samma skydd gentemot allmänheten hos den mottagande myndigheten. brottsbekämpande myndigheterna vana vid att hantera denna sekretess. Mot den nu angivna bakgrunden bör uppgifter som omfattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket kunna lämnas vidare utan hinder av sek- Den nu föreslagna regleringen innebär alltså att ett sekretessgenom- brott ska tillåtas i vissa fall. Bestämmelsen om utlämnande måste emel- lertid ses tillsammans med hur regelsystemet i övrigt har byggts upp. det första får utlämnande bara avse uppgifter som har gjorts gemensamt Detta innebär i sig en begränsning, eftersom en del av de uppgifter som polisen behandlar aldrig kommer att göras gemensamt För behandlingen av gemensamt tillgängliga uppgifter ska (som framgår av bl.a. avsnitt 9 och 11) gälla särskilda begränsningar, vil- ket bl.a. innebär att enligt huvudregeln bara vissa typer av uppgifter ska vara åtkomliga vid sökning. Vidare ska det framgå för vilket ändamål Upplysningar som rör misstänkt brottslig verk- samhet ska förses med upplysning om källans tillförlitlighet och uppgif- ternas riktighet i sak. Om direktåtkomst beviljas, kommer dessutom till- gången till olika typer av uppgifter att begränsas genom behörighets- regler. När en uppgift blir åtkomlig för en tjänsteman vid en annan myn- dighet kommer den myndighetens registerförfattningar som i likhet med polisens innehåller regler som syftar till att minska risken för in- tegritetsintrång att bli tillämpliga. Den sekretessbrytande regeln måste också ses tillsammans med bestämmelserna om att tillgången på person- uppgifter ska begränsas till vad den enskilde tjänstemannen behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Alla regler om sekretess som kan vara tillämpliga i polisens verksamhet kommer inte heller att genombrytas. Sammantaget innebär förslaget att den sekretessbrytande regeln skapar förutsättningar för bättre informationsutbyte i brottsbekämpningen, som risken för integritetsintrång beaktas. ifrågasätter om inte även sekretessen i ärenden om besöksförbud (35 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen) bör om- fattas av sekretessgenombrottet. I promemorian avvisas detta under hän- visning till att uppgifter i sådana ärenden sällan är av generellt intresse för andra brottsbekämpande myndigheter. Utredningar om besöksförbud tar framför allt sikte på brott mot personers liv, hälsa, frihet eller frid. Brotten riktar sig oftast mot nära anhöriga eller personer med vilka gär- ningsmannen har eller har haft någon form av relation. Polis och åklagare är de enda som utreder brott av detta slag. De uppgifter som förekommer i sådana ärenden rör ofta känsliga frågor i personernas pri- vatliv och har som regel inte samma allmänna intresse som uppgifter om andra typer av brott. Mot den bakgrunden finns det enligt regeringens mening inte skäl att utvidga sekretessgenombrottet utöver vad som före- slås i promemorian. tar upp frågan hur den i promemorian föreslagna generella sekretessbrytande regeln förhåller sig till generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen (numera 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestämmelserna om sekretessgenombrott i den nya lagen reglerar inte ut- tömmande möjligheterna att lämna ut uppgifter mellan brottsbekämpande myndigheter. De syftar enbart till att underlätta frekvent uppgiftsläm- nande mellan dessa genom att inte ställa krav på sekretessprövning i det enskilda fallet för sådan sekretess och under de förutsättningar som anges i bestämmelserna. Det bör genom en hänvisning i lagen framgå att det finns bestämmelser om utlämnande även i offentlighets- och sekretessla- gen. Sammanfattningsvis bör således personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga kunna lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet utan hinder av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, om den mottagande myn- digheten har behov av uppgiften i sin brottsbekämpande verksamhet. I den mån andra sekretessbestämmelser är tillämpliga får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av huruvida sekre- tessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet. Särskilt om vissa register DNA-register, fingeravtrycks- och signalementsregister särregleras i I avsnitt 15 redovisas skälen för en fortsatt särreglering av sådana register. Där utvecklas att utgångspunkten bör vara att regist- ren och deras användning i allt väsentligt regleras på samma sätt som . Vissa myndigheter har redan direktåtkomst till uppgifter i registren. aktualiserar frågan om man bör införa regler om sekretessgenombrott för uppgifter i register av detta slag. En regel om sekretessgenombrott underlättar för den registeransvariga myndigheten när den ska ta ställning till om en annan brottsbekämpande myndighet kan medges direktåtkomst Detta talar för att man bör införa regler om sekretessge- nombrott även för uppgifter i dessa register. Det finns inte någon möjlighet att bevilja direktåtkomst Detsamma gäller motsvarigheten till det inter- Någon möjlighet att bevilja direktåtkomst föreslås inte heller i den nya lagen, bl.a. av det skälet att registren innehåller Det finns därför inte något skäl att införa bestäm- melser om sekretessgenombrott för uppgifter i dessa register. kan dock lämnas ut efter sedvanlig sekretessprövning. I 6 § polisdatalagen föreskrivs att uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättstatistiken ska lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik. Enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken är det som är statistikan- En bestämmelse om att uppgifter ska lämnas ut för statistikändamål bör finnas även i den nya lagen. Det kan anmärkas att enligt 24 kap. 8 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller absolut sekretess för personuppgifter i verksamheten hos myndighet som Kammarrätten i anser att det bör framgå av lagtexten att upp- gifterna behövs i sådan brottsbekämpande verksamhet som myndigheten är ålagd enligt lag eller annan författning. heten har till uppgift att bekämpa alla typer av brott. har visserligen ett begränsat mandat att bedriva brotts- bekämpning, men gränserna för detta är inte helt tydliga. Däremot har i lag tydligt avgränsade brottsbekämpande uppgifter. Mot den bakgrunden skulle den av kammarrätten föreslagna formuleringen inte fylla någon funktion för att begränsa tillämpningsområdet men skulle däremot kunna skapa osä- kerhet angående tillämpningen. Det får vidare anses ligga i sakens natur att den verksamhet som respektive myndighet bedriver utförs i enlighet med det regelverk som gäller. kritiserar att de sekretessbrytande bestämmelserna har sam- lats i lagens andra kapitel. Verket förordar att regeln om sekretessge- nombrott för gemensamt tillgängliga uppgifter placeras i tredje kapitlet Prop. 2009/10:85 och reglerna om sekretessgenombrott för uppgifter i register över DNA- profiler och fingeravtrycks- eller signalementsregister i fjärde kapitlet, eftersom det skulle underlätta för tillämparen. Det finns enligt regering- ens mening både för- och nackdelar med den lösning som har föreslagits i promemorian. Vissa av de föreslagna sekretessbrytande reglerna är tillämpliga på all personuppgiftsbehandling i polisens brottsbekämpande verksamhet och har därmed sin naturliga plats i andra kapitlet, medan några av reglerna har ett smalare tillämpningsområde. Ett viktigt skäl till att hålla samman de sekretessbrytande reglerna är att kunna ge tilläm- paren en samlad bild av vilka bestämmelser som bryter sekretess. En uppdelning av de sekretessbrytande bestämmelserna mellan olika kapitel förutsätter att vissa bestämmelser upprepas på flera ställen och att hän- visningar görs mellan paragraferna. Att placera bestämmelserna om sek- retessgenombrott i register över DNA-profiler och fingeravtrycks- eller signalementsregister tillsammans med reglerna om dessa register kan ge intrycket av att det är en uttömmande reglering. Så är emellertid inte fallet, eftersom regeln om utlämnande av uppgifter till utländsk myndig- het är generell och även omfattar uppgifter ur register över DNA-profiler och fingeravtrycks- eller signalementsregister i enlighet med våra inter- nationella åtaganden. Fördelarna med en samlad reglering av de sekretessbrytande bestämmelserna väger därför över. Det bör tydliggöras i lagen att regeringen på samma sätt som har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall än de som har redovisats ovan. Regeringens förslag: Om det är förenligt med svenska intressen får personuppgifter lämnas till 1.Interpol eller Europol, eller till en polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till , om det behövs för att myndigheten eller organisationen ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott, eller 2.en utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst. Personuppgifter får vidare lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om det följer av en internationell överens- kommelse som efter godkännande har tillträtt. Utredningens förslag överensstämmer i sak med promemorians. Remissinstanserna har antingen ställt sig bakom eller inte kommente- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar i allmänhet inte förslaget. vakningen är positiv till förslaget. understryker att lagstiftningen måste leva upp till de krav som Prümsam- arbetet ställer. Skälen för regeringens förslag Nuvarande möjligheter att lämna ut uppgifter En utgångspunkt i offentlighets- och sekretesslagen är att en uppgift som omfattas av sekretess inte får röjas för en utländsk myndighet. Enligt 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen får en sekretesskyddad upp- gift röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation i två situationer. Den ena är när utlämnandet sker enligt särskild föreskrift i lag eller förordning. Den andra är när uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att upp- giften lämnas. I 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin egen verksamhet. Enligt förarbetena är denna sekretessbrytande bestämmelse avsedd att tillämpas restriktivt. Inom vissa myndighetsområden, som exempelvis polisens brottsbekämpande verksamhet, är det i ganska stor utsträckning nödvän- digt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter med stöd av den bestämmel- sen. Ett typiskt exempel i det internationella samarbetet är att en svensk myndighet i samband med begäran om rättslig hjälp i en förundersökning lämnar uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1 eller 2 § och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen till en utländsk åklagar- eller polismyndighet i syfte att få ett visst förhör genomfört. Om det är nödvändigt för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för att myndigheten ska kunna fullgöra sin egen verksamhet står det i regel klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna uppgifterna. I det följande diskuteras inte sådant internationellt samarbete som sker i svenskt intresse, utan uteslutande samarbete i syfte att bistå andra länder i deras brottsbekämpande verksamhet. Enligt 18 kap. 18 § offentlighets- och sekretesslagen får, utan hinder av bestämmelsen i 17 § samma lag om sekretess till skydd för rättsligt sam- arbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig organisation, uppgif- ter lämnas ut om detta har stöd i en bestämmelse i polisdatalagen eller i lagen om Schengens informationssystem. Enligt 7 § polisdatalagen (1998:622) får uppgifter lämnas till en ut- ländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som efter god- kännande har tillträtt. Regeringen får meddela föreskrifter om visst så- dant uppgiftslämnande. I 18 § polisdataförordningen (1999:81) före- skrivs att uppgifter som behandlas enligt polisdatalagen får lämnas ut i två olika situationer, om det är förenligt med svenska intressen. Den ena är utlämnande till utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst. Den andra är utlämnande till en utländsk polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till , om det behövs för att myndigheten eller organi- sationen ska kunna förebygga, upptäcka, utreda eller beivra brott. Be- stämmelserna är sekretessbrytande. Reglerna i 7 § polisdatalagen och 18 § polisdataförordningen dispenserar emellertid inte från bestämmel- serna i personuppgiftslagen om överföring av personuppgifter till tredje- land. Vid utlämnande av personuppgifter till utlandet måste polisen där- för också göra en bedömning av om reglerna i personuppgiftslagen hind- Prop. 2009/10:85 rar utlämnande. Utgångspunkterna för den nya regleringen Det är framför allt i tre olika situationer som informationsutbyte aktua- liseras i internationellt polisiärt samarbete. Den första är där i en bindande internationell överenskommelse har förbundit sig att tillhanda- hålla information av visst slag utan särskild anmodan, genom direktåt- komst eller på annat sätt. Den andra är där i en sådan överens- kommelse har åtagit sig att genomföra en viss åtgärd eller att lämna viss information på begäran av en annan stat eller mellanfolklig organisation. Den tredje situationen är s.k. spontant uppgiftsutlämnande, där initiativet till informationsutbytet tas av den svenska polisen. Sådant informations- utbyte kan bygga på en internationell överenskommelse, men behöver inte göra det. Promemorian har som utgångspunkt att uppgifter ska kunna lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i samma ut- sträckning som enligt gällande reglering. Enligt promemorian förutsätter ett väl fungerande samarbete över gränserna att den svenska polisen inte bara bistår polismyndigheter i andra länder med svar på konkreta förfråg- ningar eller med rättslig hjälp i enskilda ärenden utan även att svensk polis kan lämna uppgifter spontant i de fall där utbytet främst gagnar ut- ländska intressen. Som framhålls i promemorian är möjligheten att bryta sekretess med stöd av 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen inte tillräcklig för att ska kunna fullgöra sina internationella åtagan- dena utan det behövs särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Eftersom ett av syftena med den nya lagen är att åstadkomma en tydli- gare reglering av förutsättningarna för uppgiftslämnandet mellan svenska brottsbekämpande myndigheter är det, som framhålls i promemorian, naturligt att också uppgiftslämnande till utländska brottsbekämpande myndigheter och organisationer i huvudsak regleras i lagen.