prop · GX03125 · 2010-03-18 00:00:00 — lämnades delbetänkandet Några alkoholfrågor med EG-rättslig anknyt- ning (SOU 2007:113), som resulterade i propositionen 2007/08:119 Alkoholfrågor med EG-rättslig anknytning. Propositionen har antagits av (bet. 2007/08:SoU19, rskr 2007/08:222). Utredningen lämnade sitt slutbetänkande En ny alko- hollag (SOU 2009:22). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remiss- behandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (S2009/1982/FH). I denna proposition behandlas de förslag som rege- ringen har valt att gå vidare med. Vissa av de frågor som behandlas i denna proposition har också be- handlats i betänkandet Ansvarsfull servering utan diskriminering (SOU 2006:56). Betänkandet har remissbehandlats och en remissammanställ- ning finns tillgänglig i (S2006/5442/FH). Förslagen har inte lett till något lagstiftningsärende. lämnade betänkandet Bestämmelser om teknisk sprit m.m. (SOU 2000:60). Betänkandet remissbehandlades, men ledde inte till några lagstiftningsåtgärder. Inom har med utgångspunkt i det betänkandet utarbetats en departements- promemoria, Teknisk sprit m.m. (Ds 2009:32). Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remiss- svaren finns tillgänglig i (S2009/4959/FH). har i två skrivelser till upp- manat departementet att verka för en liberalisering av handeln med tek- nisk sprit för att undanröja handelshinder i strid med EG-rätten. Vidare har SOLVIT, ett nätverk inom EU/EES i Europeiska kommissionens regi som har till uppgift att på informell väg lösa hinder som uppstår inom EU:s inre marknad, uppmärksammat att det föreligger handelshinder vid införsel av alkoholhaltiga preparat (S2003/10220/FH). I detta lagstiftningsärende har lagförslagen från alkohollagsutredningen och departementspromemorian lagts samman till en lag. I samband med det har ytterligare redaktionella bearbetningar av lagförslagen gjorts. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. rande kommenteras närmare i avsnitt 11.1 och i författningskommenta- Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. förslagen 2.413, 2.15 och 2.17 har inte varit föremål för Lagrådets Måttlig konsumtion av alkoholhaltiga drycker är för många ett väl etable- rat och socialt accepterat inslag i mat- och umgängeskulturen. är alkoholens negativa medicinska och sociala konsekvenser och skade- verkningar en av vår tids stora utmaningar. Alkohol ligger bakom tusen- tals personliga tragedier och påverkar samhällsutvecklingen ekonomiskt, socialt och kulturellt. Barn och andra närstående till personer med ett missbruk är ofta särskilt utsatta. Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. Ett av de främsta och mest grundläggande politiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alkoholområdet. Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlighet att kontrollera hanteringen av alkohol i samhället och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och Det är särskilt angeläget att regelverket ger barn och unga det skydd de behöver. Alkoholskatten och detaljhandelsmonopolet är de enskilt viktigaste alkoholpolitiska verktygen för att nå målet. serna och och kontroll regleras i hög grad till- gängligheten och flödet av alkoholhaltiga varor i landet. handelsmonopolet har samhället kontroll över den allmänna tillgänglig- heten till alkoholdrycker. Alkoholskatten regleras i lagen (1994:1564) om alkoholskatt, medan bestämmelserna om detaljhandelsmonopolet finns i alkohollagen (1994:1738). I alkohollagen finns också andra be- stämmelser som rör hanteringen av alkoholdrycker, som t.ex. tillverk- ning, handel, marknadsföring och servering. I lagen (1961:181) om för- säljning av teknisk sprit m.m. regleras hanteringen av alkoholhaltiga varor som inte är alkoholdrycker. Förutom en väl fungerande lagstiftning krävs också, för att det alko- holpolitiska målet ska nås, ett samordnat och aktivt förebyggande arbete som involverar såväl offentliga som ideella aktörer. Det är framför allt det lokala samhället som är det förebyggande arbetets arena. för de nationella alkoholhandlingsplanerna har under den senaste tioårs- perioden satsningar gjorts för att stimulera det förebyggande arbetet och finns en väl utvecklad struktur som involverar aktörer såväl på statlig som regional och lokal nivå. kansliet sker samordning mellan politikområden och departement. presenteras regeringens prioriteringar i ett årligt åtgärds- Det är av stor vikt att samordningen av det förebyggande arbe- tet fortsätter att utvecklas på alla nivåer och att alla berörda huvudmän bidrar till att skapa de förutsättningar som behövs för ett effektivt arbete. Den ökade rörligheten över gränserna innebär också att det, om målet Prop. 2009/10:125 ska nås, är nödvändigt att utveckla det alkoholpolitiska samarbetet inom ramen för de internationella organisationerna och att inom EU verka för en mer folkhälsobaserad och restriktiv alkoholpolitik. vid (SoRAD) kartlägger utvecklingen av den totala alkoholkonsumtionen i . Kartläggningen utgår ifrån statistik över registrerad försäljning (via Systembolaget, på restauranger samt försälj- ning av folköl i livsmedelsbutiker) och lägger till skattningar av oregi- strerad konsumtion med hjälp av en löpande frågeundersökning. Skatt- ningarna av den oregistrerade alkoholkonsumtionen är mer osäkra efter- som de är baserade på stickprov ur den svenska befolkningen. Det är därför inte möjligt att fastställa exakta nivåer för den oregistrerade alko- holkonsumtionen och resultaten av kartläggningen bör tolkas med viss försiktighet. Den totala alkoholkonsumtionen i uppgick enligt SoRAD:s preliminära beräkningar till ren alkohol per invånare (). ökade kon- sumtionen kraftigt, per invånare till . har konsumtionen minskat men ligger fortfarande på en nivå som är högre än . Svenskar dricker allt mer öl och vin, medan spritkonsumtionen har minskat. Män dricker mer än dubbelt så mycket som kvinnor men skill- naderna minskar och bland yngre ungdomar är könsskillnaderna inte alls lika uttalade. Unga män och unga kvinnor är de grupper som dricker mest. Riskabla alkoholvanor kan definieras på flera sätt. Enligt en definition föreligger riskabla alkoholvanor vid en konsumtion av minst 14 glas alkohol för män och nio glas för kvinnor. Enligt SoRAD:s mät- ningar hade 2008 av männen och av kvinnorna riskabla alkoholvanor enligt denna definition. Det var vanligast i åldersgruppen , bland männen och bland kvinnorna. Riskabla alkoholvanor kan också definieras som intensivkonsumtion av minst en flaska vin () vid ett och samma tillfälle minst en gång . Enligt SoRAD:s mätningar hade 2009 av männen och av kvinnorna riskabla alkoholvanor enligt denna definition. I åldersgruppen hade av männen och av kvinnorna sådana vanor1. följer genom enkätundersökningar utvecklingen bland elever i årskurs nio. Utvecklingen i denna grupp följer till stora delar den allmänna trenden i hela befolkningen. Den självrapporterade konsumtionen ökade , följt av en minskning 1 Baserat på data skedde dock en svag uppgång. har alkoholkonsumtionen sjunkit ren alkohol per person till 2008. Bland flickorna ökade andelen intensivkonsumenter, dvs. de som uppger att de konsumerar alkohol motsvarande minst en flaska vin minst en gång . har av flickorna uppgett att de intensivkonsume- Även bland pojkarna ökade intensivkonsumtionen men har sedan minskat och ligger nu på samma nivå som flickornas. tidigt har andelen elever i årskurs nio som uppger att de aldrig dricker alkoholdrycker ökat och uppgår nu till nästan en tredje- Det finns ett väldokumenterat samband mellan alkohol och olika typer Enligt en svensk analys ligger alkohol bakom av männens sjukdomsbörda av olyckor, skador och våld och av Alkohol kan också öka risken för att en olycka får allvarliga I dör cirka 3 000 personer i samband med skador, och enligt uppskattningar skulle en tredjedel kunna ha samband Andelen personer som vårdats på sjukhus för alkoholförgiftning har ökat , bland både kvinnor och män och i alla åldersgrup- Den alkoholrelaterade dödligheten ökar i äldre åldersgrupper men minskar bland män i åldersgruppen och bland kvinnor i gruppen Enligt är dock den svenska totalkonsum- tionen per invånare lägre än genomsnittet i Europeiska En specialbeställd Eurobarometer om alkohol visade att av den vuxna befolkningen i , av befolk- ningen i men av befolkningen i rappor- terade att de intensivkonsumerade alkohol en eller När det gäller yngres intensivkonsumtion visar 2007 års on Alcohol and Other Drugs (ESPAD) att andelen 1516-åringar som rapporterar att de har intensivkonsumerat alkohol den senaste månaden är lägre i än genom- Var kommer alkoholen ifrån? Den registrerade försäljningen stod 2009, enligt SoRAD:s beräkningar, för av den totala alkoholkonsumtionen, omräknad till liter ren Den största delen, , härstammade från Systembolagets Restaurangernas försäljning stod för av konsum- tionen och folkölsförsäljningen i livsmedelsbutikerna för . Vid sidan av den registrerade försäljningen stod resandeinförseln för 13 procent av totalkonsumtionen. Smuggling och hemtillverkning stod för Trots att totalkonsumtionen minskat något de har Systembolaget ökat sin andel. Det är framför allt resan- deinförselns andel som har minskat. Antalet stadigvarande serveringstillstånd har ökat kraftigt de senaste decennierna, från ca 3 1977 till ca 12 2008. säljningens andel av den totala försäljningen ökade också under 1980- och 1990-talen för att därefter minska något, trots att antalet tillstånd Prop. 2009/10:125 fortsatte öka . stånd legat på en oförändrad nivå. Även restaurangförsäljningens andel av totalkonsumtionen har legat på en i stort sett oföränd- rad nivå, . är det tillåtet för privatpersoner att köpa sprit- drycker, vin och starköl från ett annat land inom EES-området och föra in varorna till via ett ombud eller annan oberoende mellanhand. Denna typ av privatinförsel, som till helt övervägande del sker genom beställning via Internet, står för en mycket liten andel av den totala alko- holkonsumtionen. Enligt SoRAD:s preliminära beräkning uppgick denna typ av konsumtion 2009 till ca ren alkohol per invånare (). Det finns inget som tyder på att denna typ av privatinförsel har fått någon större omfattning. Den svenska punktskatten jämte transportkostnaderna gör att varorna blir dyra i inköp och hanteringen av importen är krånglig. Den som själv ordnar med hemtransporten, t.ex. genom att anlita ett transportföretag, ska först anmäla införseln till och ställa en säkerhet för betalningen av alkoholskatten. Ett ledsagardokument ska medfölja transporten och när varorna förts in ska en deklaration lämnas till . Om istället säljaren ordnar med transporten ska denne vara registrerad som distansförsäljare hos Skatte- verket och företrädas av en representant som har godkänt. Internethandelns låga omfattning kan troligen också förklaras av Systembolagets rikhaltiga utbud av alkoholvaror och bolagets skyldighet att på en kunds begäran bistå denne med privatimport av varor som inte finns i sortimentet. Konsekvenserna för folkhälsan av legaliseringen av denna typ av privatinförsel får därför anses vara mycket begränsade. Det kan dock finnas anledning att följa utvecklingen. Det svenska detaljhandelsmonopolet är, vid sidan av alkoholskatten, det viktigaste verktyget för att nå den svenska alkoholpolitikens mål. att staten genom kontrollerar butiksetableringar och öppettider samt att alkoholdrycker inte lämnas ut till personer Detaljhandelsmonopolet är ett viktigt alko- holpolitiskt instrument och regeringen ser positivt på bolagets arbete med att bidra till att motverka alkoholens negativa effekter genom att utveckla och tydliggöra det sociala ansvaret. brett sortiment av alkoholdrycker av hög kvalitet som finns tillgängligt i På de flesta mindre orter där det inte finns någon system- bolagsbutik finns ett ombud, ofta en lanthandel eller någon annan butik, där kunden kan beställa och hämta varor från bolagets sortiment. vara inte finns i sortimentet kan kunden beställa varan genom System- mäter på uppdrag av Systembolaget svenska folkets inställning till alkoholmonopolet. svarade i genomsnitt 64 procent ja på frågan om monopolet på försäljning av starköl, vin och sprit Det är en ökning då 4.5Unionsrätt och fri handel Före var EG en tullunion med en gemensam tullmur utåt mot tredje land och inga tullar mellan medlemsländerna. Skatter reglerades nationellt och påfördes vid gränspassering även vid passage mellan medlemsländerna. När den inre marknaden genomfördes /93 slopades gränskontrollerna mellan medlemsländerna vad avser kommersiell trafik och resandetrafik. Huvudregeln är att inga gränsformaliteter ska förekomma enbart på grund av att en gräns mellan medlemsländer passeras. Enligt artikel 34 i EUF-fördraget ska kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlems- staterna. Enligt artikel 36 får dock en medlemsstat, trots detta, förbjuda eller sätta upp restriktioner för import, export eller transitering förutsatt att syftet är att skydda vissa allmänna intressen, som t.ex. människors hälsa och liv. Förbuden eller restriktionerna får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begräns- ning av handeln mellan medlemsstaterna. Det innebär att en avvägning måste göras mellan skyddsintresset och de effekter förbuden eller restriktionerna får för handeln inom unionen. De begränsande åtgärderna måste vara proportionella i förhållandena till de skyddseffekter som de syftar till. (bevakar detta och uppmärksammar med- lemsstaterna på nationella bestämmelser som kan ifrågasättas). EU-dom- stolen är den instans som, om sådana nationella förbud och restriktioner blir föremål för prövning, slutligt avgör om de är förenliga med eller strider emot unionsrätten. avgörande är då bindande. Inför inträde i EU 1995 avskaffades de tidigare svenska import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen för sprit- drycker, vin och starköl. Monopolen ersattes av ett tillståndssystem. Detaljhandelsmonopolet, som bedömdes som det mest betydelsefulla monopolet ur ett alkoholpolitiskt perspektiv, kunde behållas förutsatt att verksamheten anpassades på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor mellan medlemsstater- nas medborgare skulle föreligga (i enlighet med bestämmelserna i artikel 37 i EUF-fördraget). Detaljhandelsmonopolets förenlighet med EG-rätten prövades 1997 av i samband med det s.k. Franzén-målet. Bakgrunden var att en livsmedelshandlare i sin butik hade sålt vin inköpt på Systembolaget eller importerat från . Han åtalades för brott mot alkohollagen men hävdade att bestämmelserna i lagen stod i strid med EG-rätten. Tingsrätten begärde förhandsprövning av , som konstate- rade att det svenska detaljhandelsmonopolet inte stod i strid med de EG- rättsliga villkoren. Däremot befanns det svenska tillståndssystemet för import av alkoholdrycker och bestämmelserna kring det vara ett import- hinder som inte kunde anses vara proportionerligt i relation till det alko- holpolitiska syftet. Som en följd av detta avskaffades tillståndssystemet för partihandel. Den svenska lagstiftningen prövades åter av 2007, angående en privatpersons rätt att på distans, via Internet, köpa vin för eget bruk från ett annat EES-land och ombesörja hemtrans- porten via t.ex. en transportfirma. Detta var då förbjudet enligt den Utfallet blev att det inte är förenligt med Prop. 2009/10:125 att förhindra sådan privatimport. Den svenska lagstiftningen ändras som en följd av detta och sådan import är tillåten. ger medlemsländerna möjlighet att bibehålla nationella reg- ler som, för att som i detta fallet värna folkhälsan, innebär handelshinder och således utgör ett undantag från den grundläggande principen om den fria rörligheten av varor och tjänster. Det är dock nödvändigt att med- lemsstaterna kontinuerligt ser över och prövar om handelsbegränsande regler verkligen är proportionerliga i förhållande till skyddsbehovet. En viktig förutsättning för den restriktiva alkoholpolitiken och skyddet för folkhälsan är att samhället har en effektiv kontroll av att lagar och regler följs. När det gäller hanteringen av alkohol har flera myndigheter tillsyns- och kontrolluppgifter. ansvarar för den övergripande tillsynen av att alkohollagens bestämmelser efterlevs. Länsstyrelserna har tillsyn inom länet och biträder kommunerna med råd. För kontrollen av den direkta åtkomsten till alkoholdrycker, vid sidan av Systembolagets försäljning, är kommunernas och polisens tillsyn av serveringsverksamhet och av folkölsförsäljning centrala. Konsumentver- ket ansvarar för övervakningen av att de regler som gäller för marknads- föring av alkoholdrycker följs. När det gäller detta tillsynsansvar föreslås i detta lagstiftningsärende inga förändringar jämfört med vad som gäller . För att upprätthålla skyddet för folkhälsan är det av stor vikt att tillsynen bedrivs så effektivt och aktivt som möjligt, både ur tillsyns- myndigheternas och ur tillsynsobjektens perspektiv. För att stödja en sådan utveckling föreslås därför i detta lagstiftningsärende bl.a. att kom- munerna ska ha riktlinjer för serveringstillstånd och planer för tillsyn av servering och folkölsförsäljning. När det gäller tillverkning av sprit och alkoholdrycker, handel med teknisk sprit och inköp av alkoholdrycker för bl.a. tekniska ändamål samt beskattning gäller dubbla godkännandeförfaranden, dels ett till- ståndsförfarande i enlighet med lagen (1961:181) om försäljning av tek- nisk sprit m.m. och alkohollagen (1994:1738), dels ett godkännande som upplagshavare eller skattebefriad förbrukare i enlighet med lagen (1994:1564) om alkoholskatt (LAS). I detta lagstiftningsärende föreslås att detta dubbla godkännandeförfarande ska upphöra genom att till- ståndskraven tas bort. Det finns därför skäl att närmare beskriva reglerna om beskattning och kontroll enligt LAS. 4.6.2Regler för kontroll av punktskatt ansvarar för kontrollen av att punktskattereglerna för alko- holvaror följs. har genom reglerna i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter samt i lagen (2000:1225) om straff för smuggling också ansvar för att kontrollera beskattning samt införsel och import av alko- Beskattningsreglerna för alkoholvaror är EG-harmoniserade, vilket innebär att samtliga följer samma förfaranderegler vid har de gemensamma reglerna funnits i direktiv 92/12/EEG av om allmänna regler för punktskatte- pliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor, det s.k. cirkulationsdirektivet, (EGT nr L 76, 23.3.1992, s. 1, Celex Fr.o.m. , med tillämpning fr.o.m. den 1 , ersätts detta av direktiv /118/EG, det s.k. punktskatte- direktivet (EUT L 9, , s. 12, Celex 32008L0118). Punktskattedirektivet kommer att ligga till grund för beskattningsför- farandet i lagen (1994:1564) om alkoholskatt (LAS). förfarandet, när det gäller skattskyldighet och godkännanden av aktörer, såvitt det är av intresse i detta sammanhang, överförts från cirkulations- direktivet till punktskattedirektivet. reglering finns en ordning där godkända aktörer under vissa förutsätt- ningar får hantera EG-harmoniserade varor under uppskov med punkt- skatten (uppskovsförfarandet). En central aktör är den godkända upplagshavaren. en fysisk eller juridisk person som såväl yrkesmässigt som regelmässigt tillverkar eller annars hanterar skattepliktiga varor och som har att ställa säkerhet för skattens betalning. Som upplagshavare för alkoholvaror kan godkännas den som i yrkesmässig verksamhet i avser att: -tillverka, bearbeta eller i större omfattning lagra skattepliktiga varor, -för yrkesmässig försäljning till näringsidkare ta emot skattepliktiga varor som flyttats enligt uppskovsförfarande, -för försäljning till näringsidkare inom EG importera skattepliktiga varor från tredje land, eller -bedriva verksamhet i exportbutik enligt lagen (1999:445) om export- butiker. För godkännande krävs att den som ansöker om att bli upplagshavare är lämplig för detta med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt samt disponerar över ett utrymme som kan godkännas som skatteupplag. Godkännandet kan vara generellt och om- fatta samtliga varukategorier eller begränsat till vissa varuslag. Under vissa förutsättningar får upplagshavaren tillverka, lagra, föra in eller flytta de varor för vilka godkännandet gäller mellan skatteupplaget eller till andra godkända aktörer utan att alkoholskatten förfaller till betalning. Hanterar en upplagshavare alkoholvaror utanför ramen för uppskovsför- farandet blir upplagshavaren skyldig att betala alkoholskatten för varorna. Förvaring av de tillverkade varorna sker i ett skatteupplag, med de föreskrifter om säkerhet m.m. som gäller beträffande upplaget samt möjligheter till kontroll. Ett godkännande av upplagshavare eller av skatteupplag får återkallas om -förutsättningarna för godkännande inte längre finns, -ställd säkerhet är godtagbar, eller -upplagshavaren begär det. Om ett godkännande av upplagshavare återkallas omfattar beslutet Prop. 2009/10:125 även godkännandet av dennes skatteupplag. Ett beslut om återkallelse gäller , om inte något annat anges i beslutet. En annan aktör enligt LAS är den skattebefriade förbrukaren. Som skattebefriad förbrukare får godkännas den som använder alkoholvaror för t.ex. framställning av vinäger och smakämnen, för tillverkning av en vara som inte är avsedd att ätas eller drickas (under förutsättning att alkoholen i varan är denaturerad) eller för vetenskapligt ändamål. Samma lämplighetskrav ställs enligt LAS på den som ansöker om att bli skatte- befriad förbrukare som på den som ansöker om att bli upplagshavare. Den som godkänts som skattebefriad förbrukare får ta emot obeskattade alkoholvaror från en upplagshavare utan att skatten förfaller till betal- ning. Används alkoholvarorna på något annat sätt än det sätt som är en förutsättning för skattefriheten blir den skattebefriade förbrukaren skatt- skyldig för alkoholskatten på varorna. Ett godkännande av skattebefriad förbrukare får återkallas om -förutsättningar för godkännande inte längre finns, -alkoholvaror används för annat ändamål än som anges i godkännan- -förbrukaren inte fullgör sina skyldigheter att bokföra inköp och för- brukning, -förbrukaren inte medverkar vid skatterevision enligt skattebetalningslagen (1997:483), eller -förbrukaren begär det. Ett beslut om återkallelse gäller , om inte något annat anges i beslutet. Särskilda bokföringskrav ställs både på godkända upplagshavare och skattebefriade förbrukare. kontroll sker genom deklara- tionsgranskning, kontrollbesök och skatterevisioner. får göra skatterevision även hos den som ansökt om godkännande som upp- lagshavare eller skattebefriad förbrukare. Regelförenkling är en av regeringens insatser för att främja fler jobb och växande företag. Målet med regelförenklingsarbetet är att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag. Som ett led i detta ingår också målet att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler till 2010. 25-procentsmålet är ett övergripande nettomål och omfattar samtliga statliga regler med såväl nationellt ursprung som EG-ursprung. Målet innebär att de administrativa kostnaderna för företagen ska vara 25 pro- cent mindre 2010 jämfört med i början av mandatperioden.