prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — bemyndigande från i de fall åtagandet avser ett mindre belopp Prop. 2010/11:40 och en liten andel av anslaget. Denna fråga behandlas i avsnitt 9. Enligt budgetlagen får regeringen under vissa förutsättningar besluta att sälja fast egendom om prisutveckling skett på fastighetsmarknaden. Det finns ett behov av att anpassa regleringen om överlåtelse av fast egendom till den prisutveckling som skett. Frågan behandlas i avsnitt 12. 5.6Behov av ytterligare bestämmelser Regeringen har identifierat ett antal områden där det nu saknas en reglering, men där det finns skäl att överväga att införa bestämmelser i budgetlagen. Den nuvarande budgetlagen innehåller flera bestämmelser som reglerar regeringens befogenhet att överlåta egendom. Däremot saknas helt bestämmelser om regeringens befogenhet att förvärva egendom. Ett behov av en sådan reglering får emellertid anses ha uppkommit när det gäller förvärv av aktier och andelar i företag. Enligt uttalanden från () behövs alltid medgivande för att staten ska kunna förvärva aktier eller bilda ett aktiebolag (se t.ex. yttr. 2002/03:KU6y). Detta synsätt har tillämpats även när det gäller obetydliga belopp och vederlagsfria förvärv. Frågor om förvärv av aktier och finansiering av kapitaltillskott tas upp i avsnitt 11. Staten ställer ut garantier och ger lån till andra rättssubjekt än staten. Garantierna och lånen avser sammantaget mycket stora belopp. Såväl lånen som garantierna är förknippade med inte obetydliga risker för förluster. I regeringsformen och i budgetlagen finns bestämmelser om regeringens befogenheter att ställa ut garantier. Trots att riskerna för förluster ofta är desamma vid utlåning som då garantier ställs ut saknas det bestämmelser om utlåning som motsvarar bestämmelserna om garantier. Regleringen av statens utlåning och garantier som staten ställer ut behandlas i avsnitt 10. är bestämmelserna i budgetlagen om årsredovisningen för staten kortfattade. Regeringen beslutar själv närmare om årsredovisningens innehåll, vilka verksamheter den ska omfatta och hur resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ställas upp. har påtalat att myndigheten anser att det är olämpligt att regeringen på detta sätt själv kan besluta om hur den egna redovisningen till ska utformas. Regleringen av årsredovisningen för staten behandlas i avsnitt 14. Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller i Vid behandlingen av regeringens proposition om budgetlagen tog KU 1996 upp frågan om huruvida vissa av de föreslagna bestämmelserna borde placeras i budgetlagen eller riksdagsordningen (bet. 1996/97:KU3, 1996/97:27). KU anförde att flera av bestämmelserna i den föreslagna budgetlagen påverkade formerna för handlande och att de hade ett sakligt samband med 3 kap. 2 § och 5 kap. 12 § RO. Det ifrågasattes t.ex. om inte en så grundläggande bestämmelse som 3 § budgetlagen, om vilka anslagstyper ska använda, borde vara en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Utskottet framhöll också att en del av bestämmelserna i den föreslagna budgetlagen vände sig direkt till . Det gällde bl.a. möjligheterna för att besluta att avräkning mot anslag ska ske på annan grund än den som anges i lagen (10 § fjärde stycket budgetlagen). KU avstod från att lägga fram förslag till några genomgripande förändringar i förhållande till regeringens förslag, eftersom konse- kvenserna av en relativt omfattande omdisponering av lagförslaget kunde vara svåra att överblicka. Det borde dock, anförde utskottet, ges talmanskonferensen till känna att en sådan förändring borde utredas för att genomföras . beslutade i enlighet med utskottets förslag. En av talmanskonferensen tillkallad parlamentarisk kommitté, , fick 1998 i uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor om arbetsformer. Uppdraget innefattade även att överväga den fråga som KU väckt. Även ifrågasatte om inte vissa bestämmelser i budgetlagen snarare hörde hemma i riksdagsordningen (2000/01:RS1 bil. Behandlingen av Riksdags- kommitténs betänkande ledde till att beslutade att ge regeringen till känna att en möjlighet att flytta vissa bestämmelser till riksdagsordningen borde utredas och genomföras . Frågan har därefter behandlats , bl.a. av en arbetsgrupp i som lämnade förslag till en ny budgetlag i departementspromemorian Nya principer för utformningen av statsbudgeten (Ds 2003:49). I det sammanhanget fördes ett principiellt resonemang i frågan. Arbetsgruppen, som inte delade uppfattningen att de aktuella bestämmelserna borde flyttas till riksdagsordningen, anförde att ett sätt att lösa de principiella frågorna skulle kunna vara att formulera om de paragrafer i budgetlagen som särskilt anses påverka handlande. Regeringen har redovisat sin inställning i frågan i skrivelsen Årsredo- visningen för staten 2004 (skr. 2004/05:101 s. 244). Regeringen anförde i detta sammanhang att den inte ansåg att det fanns tillräckliga skäl att föreslå någon ändring som innebar att bestämmelser skulle flyttas från budgetlagen till riksdagsordningen. Regeringen ansåg vidare att placeringen av de aktuella bestämmelserna inte hade vållat något problem i praktiken. Sedan budgetlagen infördes hade en ny bestämmelse införts i 9 kap. 11 § RF. I paragrafen finns en upplysning om att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag. Genom införandet av bestämmelsen hade, enligt regeringen, budgetlagen fått en särskild ställning i konstitutionell bemärkelse. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen hänvisade KU i ett yttrande till finansutskottet till vad som anförts i den ovan nämnda departementspromemorian om möjligheten att formulera om de bestämmelser som kunde anses rikta sig till . KU anförde därefter att det delade regeringens uppfattning att ytterligare åtgärder med anledning av det tidigare tillkännagivandet om vissa Prop. 2010/11:40 bestämmelsers placering inte behövdes. kunde frågan i stället lämpligen tas upp i samband med den översyn av budgetlagen som troligtvis skulle behöva göras . delade KU:s uppfattning (skr. 2004/05:121, bet. 2004/05:FiU28). KU har därefter inte uttalat sig i frågan. En översyn av budgetlagen har genomförts. Denna översyn har inte föranlett regeringen att ändra uppfattning i förhållande till vad som anfördes i skrivelsen Årsredovisningen för staten 2004. Enligt regeringens mening bör dock de synpunkter som framförts om att bestämmelserna i budgetlagen i första hand bör formuleras så att de så långt som möjligt inte uttryckligen riktar sig till beaktas vid utformningen av bestämmelserna i budgetlagen. 5.8Rikdagsstyrelsens förslag till ändringar i budgetlagen Riksdagsstyrelsen har till lämnat förslag om vissa ändringar i budgetlagen med anledning av en uppföljning som gjorts av riksrevisionsreformen (bet. 2008/09:URF3, försl. 2009/10:RS4). Änd- ringarna berör 37, 38 och 47 §§ budgetlagen och avser den tidpunkt då årsredovisningen senast ska lämnas till samt hur regeringen ska redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av granskningar. beslutade att skjuta behandlingen av förslagen till /11. KU föreslog i det betänkande som låg till grund för beslutet om vilandeförklaring vissa ändringar i budgetlagen i förhållande till riksdagsstyrelsens förslag. Utskottet föreslog därvid att en bestämmelse om regeringens skyldighet att lämna skrivelser till med anledning av granskningsrapporter i stället ska tas in i riksdagsordningen (bet. 2009/10:KU17 s. 59 f. och 67, rskr. 2009/10:301 och 302). har fattat ett slutligt beslut i enlighet med utskottets förslag (bet. 2010/11:KU2, rskr. 2010/11:2325). beslut om ändringar i budgetlagen har beaktats i propositionen. 5.9En ny lag som benämns budgetlagen Regeringens förslag: Lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska ersättas med en ny lag som ges namnet budgetlag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans lämnar synpunkter på Skälen för regeringens förslag: omfattar lagen om statsbudgeten 47 paragrafer. Flertalet av paragraferna berörs av de förslag som regeringen lämnar i denna proposition. Regeringen föreslår vidare i det följande att ett relativt stort antal nya paragrafer införs. Om dessa ska fogas in i den befintliga lagen om statsbudgeten kan det medföra att lagen blir tekniskt komplicerad och svårläst. skäl bör lagen om statsbudgeten därför ersättas av en ny lag. Den nya Prop. 2010/11:40 lagen bör vara indelad i kapitel. Det är lagen om statsbudgeten trädde i kraft. Lagen har i dagligt tal kommit att benämnas budgetlagen. Enligt regeringens mening bör detta lämpligen vara det namn som den nya lagen bör ha. I likhet med tidigare använder regeringen i det följande budgetlagen som beteckning även på den nu gällande lagen om statsbudgeten. Detta gäller dock inte författningskommentaren och i avsnitt 18.2 om övergångsbestämmelser där lagen om statsbudgeten används om den nu gällande lagen. Omfattningen av statens budget Utformningen av bestämmelserna om omfattningen Regeringens förslag: Utgångspunkten ska även i fortsättningen vara att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget. Undantag från bruttoredovisning ska göras då har beslutat att en inkomst ska specialdestineras till en viss Inkomster av skatter ska dock alltid budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Om inkomster som specialdestinerats till en verksamhet helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i verksamheten, ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras eller redovisas mot anslag. Om inkomsterna till en obestämd del ska täcka utgifterna i en verksamhet, ska inkomsterna redovisas mot anslag (nettoredovisning). När regeringen med stöd av bemyndigande i budgetlagen har beslutat om specialdestination, ska samma regler för budgetering och redovisning gälla som då har beslutat om För budgetering och redovisning av inkomster på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster användas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. betonar att en renodlad bruttoredovisning av statens budget är det bästa för den statistiska redovisningen i nationalräkenskaperna (NR). (ESV) avstyrker delvis den föreslagna lydelsen i 3 kap. 5 § budgetlagen. Myndigheten anser bl.a. att det är oklart hur de i lagtexten använda begreppen bestämd del och obestämd del ska tolkas. att det inte alltid är som avgör om ett ekonomiskt mål ska gälla för en verksamhet. Frågan uppkommer därför, enligt ESV, om begreppen bestämd del och obestämd del tar sikte på huruvida har beslutat om ett ekonomiskt mål eller inte, eller om begreppen i stället avser huruvida ett ekonomiskt mål över huvud taget är fastställt för en verksamhet eller inte. Dessa oklarheter bör enligt ESV undanröjas. 2010/11:40 anför vidare att det förekommer att skatter specialdestineras. redovisas då på inkomstsidan av budgeten och utgifterna redovisas mot anslag. ESV anser därför att det i lagen bör tydliggöras vilka slags inkomster paragrafen avser. ESV anser vidare att det bör vara möjligt att redovisa avgiftsinkomster som ska bidra till utgifterna i en verksamhet vid sidan om statens budget och att de alltså inte alltid ska redovisas netto under anslag. ESV anser att redovisningen vid sidan av statens budget bör kunna ske om regeringen har bestämt att avgifterna ska beräknas så att samtliga eller vissa kostnader täcks. Ett annat fall är då avgifter tas ut med stöd av 4 § avgiftsförordningen så att samtliga kostnader täcks. () avstyrker förslaget att avgifter som endast ska bidra till utgifterna i en verksamhet ska redovisas netto under anslag. CSN anser att sådana avgifter alltid ska redovisas mot inkomsttitel och att utgifterna i en sådan verksamhet i sin helhet ska finansieras med anslag. För att statens budget ska utgöra ett gott underlag för beslut om statens inkomster och utgifter och om den ekonomiska politiken, behöver den ge en pålitlig bild av statens samlade finanser. I den offentligrättsliga doktrinen har utvecklats principer för hur en god budget bör vara utformad. En av dessa är principen om budgetens enhet som innebär att några specialbudgetar inte ska finnas vid sidan av budgeten. En annan princip är den om budgetens universalitet som innebär att statens samtliga inkomster och utgifter bör redovisas i budgeten med sina bruttobelopp. Dessa principer är alltjämt giltiga och används som utgångspunkt för t.ex. de finansiella bestämmelser som gäller för EU:s budget. I den svenska diskussionen har för dessa principer begreppen fullständighetsprincipen och bruttoprincipen kommit att användas. Av förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 332) framgår att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen bör vara vägledande vid utformningen av statens budget, men att undantag från dessa principer behöver göras. Denna fråga berördes inte i förslaget till ändrad regeringsform (prop. 2009/10:80). Med anledning av de väsentliga avsteg från dessa principer som gjordes och , kom det enligt finansutskottets mening att saknas möjlighet att få en klar uppfattning om den statliga verksamheten (bet. 1992/93:FiU30 s. 167). Den statliga budgeten ansågs inte längre utgöra ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter. Det statliga upplåningsbehovet hade blivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglade obalanserna i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk. Det var mot denna bakgrund som bestämmelserna om avgränsningen av statens budget i budgetlagen utformades . Enligt regeringens uttalande i den proposition som låg till grund för budgetlagen ska bruttoredovisning vara vägledande vid utformningen av statens budget och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar (prop. 1995/96:220 s. 43 och 94, bet. 1996/97:KU3). Enligt 9 kap. 2 § i den äldre lydelsen av regeringsformen får statens medel inte användas på något annat sätt än har bestämt. användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer får dock bestämma att medel får tas i anspråk i annan ordning. I 9 kap. 3 § i den nya lydelsen av regeringsformen uttrycks detta så att kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Då sker en specialdestination av inkomster till ett visst Inkomsterna får då utan att föras upp på statens budget användas för att täcka utgifter i en viss verksamhet. Enligt 9 kap. 3 § RF beslutar om budget för det följande budgetåret. beslutar därvid om en beräkning av statens inkomster och om anslag för Inkomster som beräknas av ska enligt 9 § budgetlagen redovisas mot inkomsttitlar. Av de angivna bestämmelserna följer indirekt att inkomster som inte beräknar och som alltså har specialdestinerats till en verksamhet inte ska redovisas mot inkomsttitel. har i några fall delegerat till regeringen att besluta om dispositionen av inkomster. Regeringen får enligt 19 § budgetlagen besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsterna helt eller delvis ska täcka statens kostnader för verksamheten. vidare besluta om dispositionen av vissa försäljningsinkomster. Bestämmelser om detta finns i 3134 §§ budgetlagen. Enligt 16 § budgetlagen ska regeringens förslag till budget för staten omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens Genom användningen av uttrycket statens lånebehov ger bestämmelsen uttryck för fullständighetsprincipen. Bruttoredovisning och undantag från bruttoredovisning I 17 § första stycket budgetlagen anges att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statens budget. tillämpning av bruttoprincipen innebär att alla inkomster redovisas mot inkomsttitlar och används för att täcka alla utgifter som redovisas mot I 17 § andra stycket och 18 § finns bestämmelser om att undantag från bruttoredovisning ska eller får göras. sådana fall där , eller regeringen med stöd av ett bemyndigande från , beslutat att inkomster ska specialdestineras till en viss Prop. 2010/11:40 verksamhet. Att så är fallet framgår inte uttryckligen av budgetlagen, utan som nämnts endast indirekt genom en läsning av regeringsformen och budgetlagen tillsammans. Har inkomster specialdestinerats till en verksamhet gäller följande. Ska inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna enligt 17 § andra stycket budget- lagen redovisas netto på anslag. Enligt 18 § budgetlagen ska en verksamhet där statens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Man brukar då tala om att full kostnadstäckning gäller som ekonomiskt mål för verksamheten. på full kostnadstäckning är enligt vad regeringen anförde i den proposition som låg till grund för budgetlagen uppfyllt även då ett fastställt bidrag lämnas från anslag som anvisats på statens budget. förutsättning för detta är dock att verksamhetens intäkter därutöver ska täcka samtliga kostnader (prop. 1995/96:220 s. 94). Innebörden av 9 och 18 §§ budgetlagen lästa tillsamman är att inkomster som special- destinerats till en verksamhet för vilken ett fastställt ekonomiskt mål gäller inte ska föras upp på inkomsttitel. Motsvarande utgifter ska inte heller föras upp på anslag. Skälen för regeringens förslag Budgetering och redovisning av specialdestinerade inkomster Regeringen har i det föregående redogjort för bestämmelserna i budgetlagen om bruttoredovisning och de undantag som får göras från Som 17 och 18 §§ i budgetlagen är utformade ger de intryck av att det enbart är huruvida en avgift endast ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter eller om den ska leda till full kostnadstäckning som avgör hur den ska budgeteras och redovisas på statens budget. emellertid inte fallet. Inledningsvis måste man fastställa om , eller regeringen med stöd av bemyndigande, har fattat beslut om att inkomster ska specialdestineras till en viss verksamhet (jfr 9 kap. 3 § RF). Först därefter blir graden av kostnadstäckning av betydelse för Att de undantag från bruttoredovisning som budgetlagen medger bara tar sikte på inkomster som specialdestinerats till en viss verksamhet bör enligt regeringens mening framgå uttryckligen En bestämmelsen med en sådan innebörd har tagits in i 3 kap. 6 § första stycket i förslaget till budgetlag. Inkomster som helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna Specialdestination av avgiftsinkomster används som regel i syfte att främja möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten. att uppnå detta bestäms vanligtvis ett ekonomiskt mål. ekonomiskt mål kan avses att inkomsterna helt ska täcka kostnaderna i en Ett ekonomiskt mål kan också vara att en bestämd andel av de totala kostnaderna eller att vissa särskilt utpekade kostnader ska täckas av inkomsterna i verksamheten. Enligt 18 § budgetlagen ska en verksamhet där statens kostnader helt ska täckas av verksamhetens intäkter inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Att redovisningen sker på detta sätt medför att såväl under- skott som överskott i verksamheten förs över till följande år och att den myndighet som bedriver verksamheten tvingas att ta ansvar för de resultat som uppnås. Den ordning som har gällt i fråga om redovisning utanför anslag och inkomsttitlar har fungerat väl och bör därför behållas. Det bör dock tydligare framgå av budgetlagen att redovisning utanför inkomsttitlar och anslag ska ske även då en bestämd del, och alltså inte bara när kostnaderna i sin helhet, ska täckas av inkomsterna. Med anledning av ESV:s remissyttrande bör det alltså betonas att den i lagtexten använda formuleringen inkomster som helt eller till en bestämd del avser sådana fall då ett ekonomiskt mål gäller för verksamheten. I likhet med vad ESV anfört anser dock regeringen att lagtexten inte bör begränsas till sådana fall då har beslutat om det ekonomiska målet. Bestämmelser om att redovisning av inkomster och utgifter i vissa fall ska ske utanför inkomsttitlar och anslag har tagits in i 3 kap. 6 § första stycket första meningen och andra stycket första meningen i förslaget till budgetlag. Inkomster som till en obestämd del ska täcka utgifterna Det förekommer att det inte har fastställts något ekonomiskt mål för en verksamhet till vilken inkomster specialdestinerats. Inkomsterna ska då endast bidra till utgifterna i verksamheten. Om något ekonomiskt mål inte finns och inkomsterna således till en obestämd del ska täcka utgifterna får utgifterna enligt 17 § andra stycket budgetlagen redovisas netto på anslag. Bestämmelsen är utformad som ett undantag från huvudregeln om bruttoredovisning i 17 § första stycket budgetlagen. Med specialdestination avses dock att inkomsterna får tas i anspråk på annat sätt än genom beslut om anslag. Inkomsterna ska i sådana fall inte redovisas mot inkomsttitel. Bestämmelsen bör därför inte ge ett uttryck för någon sådan valmöjlighet. Vad CSN har anfört om att sådana inkomster bör redovisas mot inkomsttitel synes alltså gälla huruvida specialdestination över huvud taget ska ske beträffande sådana inkomster. Regeringen återkommer till frågan när specialdestination av belastande avgifter bör ske i avsnitt 6.2. De av ESV angivna exemplen på när redovisning utanför inkomsttitlar och anslag bör ske avser fall då en bestämd del av utgifterna ska finansieras med inkomsten. Den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 6 § andra stycket 1 är då tillämplig. Bestämmelser om att specialdestinerade inkomster i vissa fall ska budgeteras och redovisas under anslag har tagits in i 3 kap. 6 § första stycket första meningen och andra stycket andra meningen i förslaget till budgetlag. Budgetering och redovisning mot inkomsttitlar Enligt ordalydelsen i 9 § budgetlagen ska statsinkomster som beräknas av redovisas mot inkomsttitlar. Att det är just inkomster som regeringen inte disponerar som bestämmelsen avser framgår endast indirekt och tolkningen av bestämmelsen förutsätter att läsaren känner till Prop. 2010/11:40 innehållet i bestämmelserna i 9 kap. 3 § RF om att beräknar statens inkomster och om specialdestination. Enligt regeringens uppfattning är detta onödigt komplicerat. Bestämmelsen bör begränsas till att ange att inkomstsidan på statens budget delas in i inkomsttitlar som används för olika slag av inkomster. En bestämmelse med denna innebörd har tagits in i 3 kap. 1 § förslaget till budgetlag. Att budgetens utgiftssida delas in i anslag framgår redan av regeringsformen och behöver inte regleras i budgetlagen. I och med att begreppet budgetreglering tagits bort i den nya lydelsen av regeringsformen och i 9 kap. 3 § tredje stycket ersätts med på annat sätt än genom beslut om anslag bör det, för att den materiella regleringen ska förbli oförändrad, uttryckligen föreskrivas att inkomster av skatter alltid ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Någon budgetering och redovisning av skatteinkomster vid sidan av statens budget ska alltså inte komma i fråga även om de är avsedda för ett bestämt ändamål. En bestämmelsen med en sådan innebörd har tagits in i 3 kap. 6 § första stycket andra meningen i förslaget till budgetlag. De bestämmelser i budgetlagen som avser redovisning av inkomster och utgifter vid sidan av statens budget respektive redovisning av inkomster mot anslag bör utformas så att de gäller för alla inkomster som specialdestinerat till en viss verksamhet. ESV har anfört att vissa skatter specialdestineras till viss verksamhet, trots att de redovisas mot inkomsttitel. De skatteintäkter m.m. som ESV åsyftar torde vara sådana som genom avräkning tillförs fonder eller andra sektorer t.ex. avgiften till AP-fonden. I dessa fall redovisas intäkter och avräkningar mot olika inkomsttitlar, dvs.