prop · GX03104 · 2010-04-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2009/10:104 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . ska regeringen lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen till . Utvärderingen tar sin utgångspunkt i det av beslutade målet för statsskuldspolitiken att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas, samt att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Utvärderingen omfattar såväl regeringens riktlinjebeslut som upplåning och operativa förvaltning av statsskulden. I årets skrivelse utvärderas . karaktäriserades av kraftiga skiftningar i förutsättningarna för svensk statsskuldspolitik. och medförde finanskris och konjunkturnedgång stigande lånebehov, fallande räntor och en försvagad krona. De nya förutsättningarna föranledde regeringen att besluta om enskilda ändringar i riktlinjerna och . Huvudintrycket är att statens upplåning och skuldförvaltning fungerat väl även . Uppsatta mål för utvärderingsperioden har nåtts och besluten bedöms i allmänhet vara väl motiverade. Den externa utredare, som tillsatte för att granska statsskuldspolitiken , gör i huvudsak samma bedömning. I granskningsrapporten lyfter utredaren fram ett antal frågeställningar och rekommendationer om hur styrningen av statsskuldsförvaltningen skulle kunna förbättras. regeringen sin syn på utredarens förslag. Flera av dem är sådana att de bör följas upp och regeringen har därför för avsikt att ge i uppdrag att utreda några av frågeställningarna. har regeringen strategiskt strävat efter att minska andelen valutaskuld och öka andelen realskuld. uppnåddes det långsiktiga målet för valutaskuldens andel. Regeringen beslutade då att avskaffa amorteringsriktvärdet för valutaskulden. ändrade regeringen målformuleringen så att styrningen av den reala kronskuldens andel ska ske ur ett mer långsiktigt perspektiv . Motivet är att det är svårt att på ett kostnadseffektivt sätt styra den reala kronskuldens andel när statsskulden förändras snabbt. styrs skuldandelarna mot valutaskuld, realskuld och nominell skuld. Regeringen har av kostnadsskäl sökt förkorta statsskuldens löptid . I samband med finanskrisen avbröts detta. förlängdes löptiden genom att emitterade ett 30-årigt obligationslån, vilket bedömdes ändamålsenligt med tanke på de låga långa räntorna. Regeringen öppnade även möjligheten för till extra emissioner av statsskuldväxlar för att tillgodose den kraftigt ökade efterfrågan på statspapper som följde av finansoron. utökades mandat att ta positioner avseende kronans växelkurs . strategiska och operativa beslut har hållit andelen valutaskuld Upplåningen i utländsk valuta och direktupplåningen som gjordes inför vidareutlåningen till bedöms ha genomförts på ett kostnadseffektivt och rimligt sätt. Den kraftigt minskade statsskulden gjorde att andelen realskuld ökade till . sänkt emissionsvolymerna och genomförde byten för att styra den reala kronskulden mot den långsiktiga målandelen . med att statsskulden ökade 2009 ledde åtgärderna till att andelen real kronskuld uppgick till vid utgången av 2009. utvärderingsperioden har det kvantitativa målet att den reala upplåningen ska vara billigare än motsvarande nominell upplåning uppnåtts. upplåning i nominella svenska kronor har trots tvära kast i låne- och emissionsbehov fungerat tillfredsställande. Emissionen av den 30-åriga obligationen är det för tidig att utvärdera men villkoren förefaller attraktiva ur både kostnads- och riskperspektiv. Regeringen bedömer att fattat lämpliga strategiska beslut vad gäller positioner. redovisades en realiserad vinst på avseende en strategisk dollarposition. kronposition som togs 2009, då den svenska kronan bedömdes som kraftigt undervärderad, kan ännu inte utvärderas slutligt då positionen fortfarande är öppen. Vid utgången av 2009 var den sammanlagda för den strategiska kronpositionen 1,7 miljarder Den externe utredarens beräkningar gjorda visar Skr. 2009/10:104 på än större orealiserade vinster. Utredaren pekar även på att utvecklingen hitintills tyder på att regeringen och gjort en riktig analys. Sammantaget har därmed lyckats utnyttja det strategiska mandatet för att minska kostnaden för statsskuldens förvaltning aktiva förvaltning i utländsk valuta har visat ett resultat på . Resultatet har uppnåtts med en relativt låg risknivå. Regeringen bedömer att de extra emissioner av statsskuldväxlar som genomförde under finanskrisens mest turbulenta skede har haft en stabiliserande inverkan på räntebildningen. Åtgärderna hölls inom de ramar som regeringen fastställt. Utredarens bedömning är att agerandet i detta inte bara var lovvärt utan i högsta grad berömvärt. Den samlade kostnadsbesparingen i privatmarknadsupplåningen uppgick till , vilket innebär att det kvantitativa målet för privatmarknadsupplåningen uppnåddes. Regeringen bedömer sammantaget att strategiska och operativa beslut varit i enlighet med regeringens riktlinjer och det övergripande målet för statsskuldspolitiken. Samtliga kvantitativa mål har uppnåtts. Statsskuldens kostnader och storlek De kraftigt fallande marknadsräntorna ledde till att räntekostnaderna för statsskulden minskade till , vilket var en halvering jämfört med året innan. På motsvarande sätt halverades den genomsnittliga emissionsräntan för hela statsskulden från till vid slut. Vid slutet av uppgick den okonsoliderade statsskulden till eller motsvarande av BNP. Detta är en minskning jämfört med början av 2005 då skulden uppgick till motsvarande av BNP. Statsskuldens betydelse för statsfinanserna har därmed minskat . Mål och process för statsskuldspolitiken .......................................... Utgångspunkter för regeringens riktlinjer......................................... Statsskuldens sammansättning och löptid........................ Statsskuldens kostnader och risker ................................................. Utgifts- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor............... Risker i statsskuldsförvaltningen ..................................... Redovisning av regeringens riktlinjebeslut och den externa 4.2Den externa granskningen av riktlinjerna 2008 och 2009 samt regeringens kommentarer ............................... 5 Utvärdering av strategiska och operativa Marknads - och skuldvård Lån för att tillgodose behovet av statslån Bilaga 1 ............Granskning av statsskuldspolitiken Utdrag ur protokoll .........vid regeringssammanträde Mål och process för statsskuldspolitiken Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken beaktas, samt att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Målet är fastställt i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Statsskuldspolitiken bedrivs enligt en särskild årligt återkommande process som lagts fast i lagen om statens upplåning och skuldförvaltning. Processen med dess ansvarsfördelning och beslutsordning är utformad så att regeringen via årliga riktlinjebeslut styr statsskuldens egenskaper på en övergripande nivå. ansvarar för att strategiska beslut fattas inom ramen för riktlinjerna samt att besluten omsätts i den operativa förvaltningen av statsskulden. Den årliga styrprocessen börjar med att , , lämnar ett förslag avseende kommande års riktlinjer till . Förslaget remitteras till för yttrande. Regeringen fattar beslut om riktlinjerna . ansvarar för att strategiska beslut fattas inom ramen för riktlinjerna och att dessa omsätts i den operativa förvaltningen av statsskulden. Utvärderingsprocessen tar formellt sin början i det underlag till utvärdering av statsskuldsförvaltningen som lämnar efter fullgjort verksamhetsår till . Detta underlag utgör en viktig grund till den skrivelse som regeringen och därefter lämnar till . lämnades denna skrivelse . För de aktuella åren ska skrivelsen till lämnas . Under mellanåren redovisar regeringen en preliminär utvärdering av statsskuldsförvaltningen i budgetpropositionen. Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden Räntor på statsskulden finansieras via statsbudgeten, utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 92:1 Räntor på statsskulden. Anslagsredovisningen av statsskuldsräntorna är utgiftsmässig och i princip baserad på hur mycket som betalas (kassamässigt). De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna påverkas i stor utsträckning av upplåningstekniska faktorer. Detta gör att variationer mellan åren uppkommer utan att underliggande skuld-, ränte- och valutakursfaktorer har förändrats på motsvarande sätt. För redovisning och analys av kostnadsutvecklingen för statsskulden finns därför även en kostnadsmässig redovisning, justerad för upplåningstekniska effekter (avsnitt 3.1). Räntor på statsskulden hanteras i samma budgetprocess som övriga utgiftsområden och anslag. Det finns dock två principiellt viktiga skillnader i förhållande till övriga utgiftsområden och anslag: Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ligger utanför utgiftstaket. Detta innebär att i situationer då statsskuldsräntorna blir högre än budgeterat krävs inte finansiering från något annat utgiftsområde. På motsvarande sätt frigörs heller inget utrymme i situationer då statsskuldsräntorna blir lägre än budgeterat. ges efter ett särskilt årligt bemyndigande rätt att överskrida anslag 92:1 Räntor på statsskulden och anslag 92:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning, om det krävs för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Regeringen fastställer principerna för utvärderingen i riktlinjerna. Utgångspunkten är att utvärderingen ska göras mot det långsiktiga målet för statsskuldsförvaltningen. Att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts är inte möjligt, eftersom statsskuldsförvaltningen måste ta hänsyn till risker av många slag som dessutom kan variera över tiden. Av detta följer att redovisningen till främst avser strategiska överväganden som låg till grund för riktlinjebeslutet utifrån den kunskap som fanns vid beslutstillfället. I de fall kvantitativa jämförelser är möjliga bör detta redovisas. Utgångspunkter för regeringens riktlinjer Sammanfattning: Finanskris och konjunkturnedgång ändrade förutsättningarna för svensk statsskuldspolitik . Statens lånebehov steg, räntorna föll och den svenska kronan försvagades. Statsbudgeten gick från ett överskott på 2008 till ett underskott (lånebehov) på 2009. Vidareutlåning till förklarar drygt halva underskottet 2009. Statsskulden uppgick vid utgången av 2009 till , motsvarande av BNP. Detta är en minskning jämfört med utvärderingsperiodens början då skulden uppgick till , motsvarande av BNP. Statsskuldens storlek och utveckling, situationen på lånemarknaderna samt den svenska kronans växelkurs utgör vid sidan av det statsskuldspolitiska målet utgångspunkt för riktlinjernas utformning. Skillnaden mellan in- och utbetalningar till och från staten styr hur mycket behöver låna. Lånebehov ökar statsskulden medan ett negativt lånebehov (eller överskott) minskar statsskulden. Konjunkturen har en stark inverkan på lånebehovet men lånebehovet påverkas även av engångsvisa händelser. Under en följd av år visade statsbudgeten överskott. svängde dock statsfinanserna och ett större underskott uppstod. Svängningen från ett överskott på 2008 till ett underskott på 176 miljarder förklaras dock till mer än hälften av engångsvisa händelser. I överskottet 2008 ingår försäljningsinkomster för medan det i underskottet 2009 ingår vidareutlåning till för . Diagram 2.1: Statens lånebehov 2000-2009 (miljarder kronor) -101,9 -38,7 -3,5 -14,1 -18,4 -103,2 -135,2 I diagram 2.1 redovisas lånebehovet fördelat på primärt lånebehov och räntor på statsskulden. Som framgår har utgifterna för statsskuldsräntorna Förklaringen är framför allt att statsskulden minskat Skr. 2009/10:104 och att räntenivåerna fallit. Vid snabbt stigande lånebehov som 2009 är det en särskild styrka att utgifterna för statsskuldsräntor är låga och bidrar mindre till lånebehovet. Statsskuldens storlek påverkas, förutom av lånebehovet, även av skulddispositioner. I skulddispositioner ingår bl.a. omvärdering av valutaskulden och kortfristiga placeringar. När kronkursen stärks eller försvagas i förhållande till föregående årsskifte minskar eller ökar valutaskulden uttryckt i svenska kronor. har den okonsoliderade statsskulden fluktuerat mellan som mest vid slut till som lägst vid slut. ökade statsskulden med för att uppgå till . Principiellt gäller att starkare statsfinanser och fallande statsskuld ökar utrymmet för risktagande i statsskulds- förvaltningen i utbyte mot lägre förväntade kostnader. På motsvarande sätt kan förväntningar om svagare statsfinanser motivera ett lägre risktagande. I förhållande till BNP har statsskulden minskat från vid utgången av 2009. När skuldkvoten var som högst uppgick den till . Med nuvarande skuldkvot ser statsfinanserna med andra ord starka ut i ett historiskt perspektiv, men även vid en internationell jämförelse är de svenska statsfinanserna att betrakta som starka. Diagram 2.2 Statsskulden i miljarder kronor och som andel av BNP Statsskuld i % av BNP I tabell 2.1 redovisas statsskuldens förändring samt hur stor del av förändringen som förklaras av lånebehov, omvärdering av valutaskulden (orealiserade valutakursdifferenser) samt övriga skulddispositioner. Tabell 2.1 Statsskuldens förändring 2005-2009 (miljarder kronor) -14,1 -18,4 -103,2 -135,2 -23,3 -30,1 -3,2 -75,8 -20,3 -105,9 -38,6 -102,0 -49,0 till slutet av 2009 har statsskulden minskat med , dvs. från 1 till 1 . Överskott på statsbudgeten (statens lånebehov med omvänt tecken) har sammanlagt bidragit till av skuldminskningen, medan sammanlagda förändringar på skulddispositioner förklarar resterande skuldminskning på under dessa år. Kronans kraftiga försvagning och dess återhämtning 2009 speglas i posten Orealiserade valutakursdifferenser. Skulden i utländsk valuta, uttryckt i svenska kronor, ökade med och minskade med . Posten Övriga skulddispositioner utgörs bl.a. av kortfristiga placeringar, vilka var särskilt stora vid slutet av 2008 till följd av att emitterade extra statsskuldväxlar (se avsnitt 5.7). När dessa växlar förföll så minskade skulddispositionerna med motsvarande belopp. Faktaruta: Olika mått på statsskulden Statsskulden mäts på olika sätt beroende på måttets syfte. I sammanhang när statsskuldens utveckling beskrivs används här det officiella måttet okonsoliderad statsskuld1. I budgetpropositionerna använder regeringen i första hand ett mått som kallas konsoliderad statsskuld. Okonsoliderad statsskuld visar statens totala skuld, medan konsoliderad statsskuld visar statens skuld till aktörer utanför staten. Skillnaden utgörs av statliga myndigheters innehav av statspapper. Myndigheternas innehav brukar uppgå till runt . Båda måtten visar statens framtida åtaganden i termer av summerade nominella slutbelopp för utestående låneinstrument, med respektive utan myndigheternas innehav. För styrning av statsskulden används måttet statsskuldens summerade kassaflöde (SSK). Detta mått mäter risken i statsskulden genom att omfatta framtida åtaganden i termer av kassaflöden. Förutom nominella slutbelopp ingår även kupongbetalningar och inflationskompensation. En annan viktig skillnad (jämfört med okonsoliderad och konsoliderad statsskuld) är att SSK-måttet inkluderar kassaflöden från tillgångar som ligger inom . Nämnda tillgångar har ökat till följd av till exempel extraupplåningen i statsskuldväxlar och vidareutlåning till . De styrande målandelarna för statsskuldens sammansättning liksom riktvärdena för löptiden i de olika skuldslagen baseras på SSK-måttet. 2.3Statsskuldens sammansättning och löptid Statsskulden är fördelad på tre skuldslag: nominella lån i svenska kronor, reala lån i svenska kronor och nominella lån i utländsk valuta. Syftet med att fördela skulden på tre skuldslag är främst att minska risken i statsskulden. beslutade regeringen att långsiktigt minska andelen valutaskuld och öka andelen realskuld i statsskulden. uppnådde valutaskulden den målsatta andelen på . Realskuldsandelen styrs långsiktigt mot , vilket betyder att målandelen för den nominella kronskulden är resterande . Av tabell 2.2 framgår den okonsoliderade skuldens sammansättning. Notera att detta skuldmått och dessa andelar skiljer sig från det mått som används för styrning och utvärdering av statsskulden (se faktaruta). 1 Det officiella måttet benämns även Den svenska statsskulden (DDS). Tabell 2.2 Den okonsoliderade statsskuldens sammansättning 2005-2009 (miljarder kronor och procent av statsskuld) lån i svenska kronor lån i svenska kronor, procent Reala lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor, procent Lån utländsk valuta, inkl. skuldskötsel Lån i utländsk valuta, procent I tabell 2.3 redovisas statsskulden fördelad på de olika skuldinstrument som används inom de olika skuldslagen. Som tidigare redovisats utgör nominella lån i svenska kronor den största andelen av statsskulden. Den nominella kronupplåningen görs främst i statsobligationer och statsskuldväxlar. Till skuldandelen räknas även repor, dagslån och likviditetsväxlar. Den reala upplåningen i svenska kronor domineras av realobligationer sålda på den institutionella marknaden, men här ingår även en mindre andel reala privatmarknadslån upplånade via Riksgäldsspar. Upplåningen i utländsk valuta sker genom obligationer i utländsk valuta (direkt valutaupplåning på kapitalmarknaden) eller genom att byta kronupplåning till exponering i utländsk valuta via valutaswappar (kron-/swappupplåning). En specificering av upplåningen i utländsk valuta redovisas i avsnitt 5.1. Tabell 2.3 Okonsolideras statsskuld per skuldinstrument 2005-2009 (miljarder kronor och i procent av statsskuld 2009) lån i svenska kronor Reala lån i svenska kronor Statens upplåning sker främst genom att emitterar nominella statsobligationer och statsskuldväxlar samt realobligationer på den svenska räntemarknaden. Upplåning sker även i utländsk valuta på den internationella räntemarknaden. Villkoren för upplåningen kan beskrivas med hjälp av avkastningskurvan. På den svenska räntemarknaden utgörs avkastningskurvan i detta sammanhang av statsskuldväxlar och statsobligationer. I regel har avkastningskurvan en positiv lutning. Det innebär att upplåning på kortare löptider (statsskuldväxlar) görs till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Den kortare upplåningen innebär dock högre risk, eftersom skulden omsätts oftare till på förhand okända villkor (ränteomsättningsrisk). En kortare löptid innebär dessutom att mer förfallande lån ska betalas tillbaka , vilket ökar risken för att staten ska få svårt att låna (refinansieringsrisk). En brant lutning på avkastningskurvan förbättrar utbytesförhållandet mellan kostnad och risk, dvs. kostnaderna förväntas minska mer när löptiden förkortas om lutningen är brant (allt annat lika). och inledningen av 2009 föll marknadsräntorna kraftigt. och andra centralbanker sänkte sina styrräntor till historiskt låga nivåer i syfte att mildra den ekonomiska krisen. Marknadsräntorna för statspapper föll också till följd av att investerarnas intresse för säkra och likvida placeringar ökade i samband med att osäkerheten på finansmarknaderna steg. I diagram 2.3 illustrerar den svenska avkastningskurvan vid slutet av åren (se även avsnitt 4.2 underrubrik Löptiden). Diagram 2.3 Svensk avkastningskurva vid respektive års slut Kronans växelkurs påverkar valutaskuldens storlek. storleken på kronrörelserna kan de även påverka styrning av valutaskuldens andel av statsskulden. mandat för strategiska positioner avseende kronan som regeringen fastställer lämnas även utrymme för att kronkursen ska påverka försvagades den svenska kronan kraftigt till följd av finanskrisen, konjunkturnedgången och den tilltagande oron för Kronan låg därefter kvar på en låg nivå under började stabiliseras och konjunktursignalerna blev mer positiva stärktes Diagram 2.4 Kronan i förhållande till euron och dollarn Statsskuldens kostnader och risker Sammanfattning: Kraftigt fallande marknadsräntor ledde till att de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna halverades jämfört med året innan. Räntekostnaderna uppgick till 2009. Den genomsnittliga emissionsräntan för hela statsskulden var vid slutet av 2009 jämfört med tidigare . Risken, mätt som variationen i genomsnittlig emissionsränta, steg markant , men har gått tillbaka något. Ränteutgifternas andel av statsbudgeten har minskat från 2000 till 2009. Statsskuldens betydelse för statsfinanserna har minskat avsevärt. Statsskuldens totala kostnader påverkas främst av skuldens storlek, räntenivåer och växelkursutveckling. Regeringens riktlinjer och har också betydelse för statsskuldens kostnader och risker. Nedan redovisas utgifts- och kostnadsmässiga räntor samt den genomsnittlig emissionsräntan . De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna belastar statsbudgeten och lånebehovet medan de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna påverkar statens finansiella sparande. Den genomsnittliga emissionsräntan, som uttrycks i procent, är det övergripande kostnadsmåttet i styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen. Den genomsnittliga emissionsräntan redovisas i avsnitt 3.2. 3.1Utgifts- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor anvisades på anslaget Räntor på statsskulden. Det lägre utfallet förklaras främst av att marknadsräntorna blev lägre än vad som antagits i beräkningarna då anslaget anvisades. anvisades , medan utfallet blev . Lägre marknadsräntor förklarar merparten av det lägre utfallet. Statsskuldens kostnader beräknas genom att justera de utgiftsmässiga statsskuldsräntorna för upplåningstekniska effekter. Utfallet för räntekostnaderna blev 2008 och 2009 (nedre delen av tabell 3.1). Lägre marknadsräntor förklarar varför de kostnadsmässiga statsskuldsräntorna halverades jämfört med åter innan. Tabell 3.1 Utgifts- och kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2005-2009 Över-/underkurser vid emission -9,0 -4,0 -3,5 -8,0 -10,8 Räntor på in/utlåning -6,9 -6,1 -5,4 -4,8 -6,5 -10,2 -6,5 -1,2 -0,1 -0,2 Summa räntor (se tabell ovan) -3,6 -0,6 -0,2 Vid en längre tillbakablick kan konstateras att räntekostnaderna 2009 endast var en fjärdedel jämfört med . uppgick räntekostnaderna till runt och 2009 till runt . Som andel av BNP innebär det en minskning från . Diagram 3.1 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor 2000-2009 Det övergripande kostnadsmåttet i styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen är den genomsnittliga emissionsräntan. Med emissionsränta avses den ränta (eller yield) som lånet hade vid emissionstillfället. Genomsnittet för skulden beräknas genom att väga samman alla enskilda emissionsräntor med respektive utestående volym (ett visst instrument kan ha emitterats vid flera olika tillfällen). Med emissionsräntan som kostnadsmått betraktas betalningarna som jämnt fördelade över instrumentets löptid. Diagram 3.2 Genomsnittliga emissionsräntor St at sobligat ioner Vid slutet av 2009 var den genomsnittliga emissionsräntan för hela statsskulden , vilket kan jämföras med i mitten av 2008. Minskningen i den genomsnittliga emissionsräntan är en direkt effekt av att marknadsräntor fallit väsentligt. De lägre marknadsräntorna slår snabbast igenom på den genomsnittliga emissionsräntan för instrument med korta löptiden2. För instrument med längre löptid förändras den genomsnittliga emissionsräntan långsammare eftersom det tar betydligt att omsätta obligationsstocken. Den genomsnittliga emissionsräntan för stocken statsskuldväxlar uppgick vid slut till , vilket kan jämföras och ytterligare . emitterades i statsskuldväxlar, en minskning från . Vid slutet av 2009 var den utestående stocken statsskuldväxlar jämfört med vid slutet av 2008. De högre volymerna förklaras av de extraemissioner gjorde för att dämpa finansoron och tillgodose marknaden med den kraftigt stigande efterfrågan på statsskuldväxlar (se avsnitt 5.7).