prop · GY0317 · 2010-10-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2010/11:17 Bättre förutsättningar för internationellt tillsyns- Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås lagändringar som främst syftar till att , genom , ska kunna ingå ett multilateralt samför- ståndsavtal (Multilateral Memorandum of Understanding) om samråd, samarbete och informationsutbyte som har tagits fram av Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (of Securities Commissions, IOSCO). IOSCO har bedömt att den omständigheten att saknar befogenhet att, efter begäran från en tillsynsmyndighet i tredjeland, inhämta information från företag eller någon annan som inte står under inspektionens tillsyn innebär att inte uppfyller kraven som ställs i samförståndsavtalet. Med hänsyn både till Finansinspek- tionens möjligheter att samarbeta och utbyta information med tillsyns- myndigheter i tredjeland och till svenska företags möjligheter att tillhandahålla tjänster i tredjeland eller till kunder som är hemmahörande i tredjeland finns det skäl att göra ändringar i regleringen av Finans- inspektionens befogenheter på värdepappersmarknadsområdet. Det föreslås därför att , efter begäran från en tillsynsmyndighet i ett annat land med vilken inspektionen har ingått avtal om samarbete (samförståndsavtal), i den utsträckning som följer av avtalet, ska få befogenhet att lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Detta bör inte gälla enbart beträffande IOSCO:s samförståndsavtal utan även andra avtal om tillsynssamarbete som har ingått eller ingår med stöd av regeringens bemyndigande. får begära att ett företag eller någon annan tillhanda- håller uppgifter, handlingar eller annat. Det innebär vidare att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör också när det uppförande som utreds inte har något samband med Finans- inspektionens egen tillsynsverksamhet utan enbart grundar sig på en begäran från en tillsynsmyndighet i tredjeland med vilken inspektionen med stöd av regeringens bemyndigande har ingått avtal om samarbete. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument..................................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med 2.4Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om Ärendet och dess beredning ........................................................... 4.2IOSCO:s multilaterala samförståndsavtal om samråd, samarbete och informationsutbyte ..................... IOSCO:s bedömning av ansökan...................... Samarbete och informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter i olika länder .................. Utökade befogenheter för att lämna och Sekretess hos för uppgifter från tillsynsmyndigheter i andra länder ................................................. Syftet ................med förslagen och alternativa lösningar Konsekvenser .......................................för det allmänna Konsekvenser ............................för företag och enskilda 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument................................... 9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med 9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om Bilaga 1 IOSCO:s samförståndsavtal ................................................. Sammanfattning av innehållet i promemorian Bättre förutsättningar för internationellt tillsynssamarbete ............. Förteckning över remissinstanser som har haft möjlighet att yttra sig över promemorian Bättre förutsättningar för internationellt tillsynssamarbete ............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, 2.lag om ändring i lagen (2004:46) om investeringsfonder, 3.lag om ändring i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument, 4.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:980)1 om handel med finansiella instrument dels att 6 kap. 1 a § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 6 kap. 6 §, av följande lydelse. För övervakningen av att bestämmelserna i denna lag, lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument, prospektförordningen och lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden följs, får Finans- inspektionen begära att 1.ett företag eller någon annan tillhandahåller uppgifter, handlingar eller annat, 2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer. Första stycket gäller inte i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Vid tillämpningen av 2, 2 b och 4 kap. gäller inte första stycket 2. Om en begäran från en utländsk myndighet enligt 6 § avser en fråga som rör reglering som mot- svarar den i 2, 2 b eller 4 kap., gäller inte första stycket 2. ska inom ramen för sin befogenhet, efter begäran från en utländsk myndig- het som har behörighet att utöva tillsyn motsvarande den tillsyn som inspektionen utövar enligt denna lag, lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna 1Lagen omtryckt 1992:558. 2Senaste lydelse 2007:535. utöva sin tillsyn. Detta gäller dock Prop. 2010/11:17 bara i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete som , med stöd av regeringens bemyndigande, har ingått med den utländska myndig- heten. Om en begäran avser rättslig hjälp i brottmål, gäller i stället lagen (2000:562) om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om Härigenom föreskrivs att det i lagen (2004:46) om investeringsfonder ska införas en ny paragraf, 10 kap. 6 a §, av följande lydelse. ska inom ramen för sin befogenhet, efter begäran från en behörig myndig- het i ett annat land, lämna eller kontrollera information som be- hövs för att den utländska myndig- heten ska kunna utöva sin tillsyn. Detta gäller dock bara i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete som Finansinspek- tionen, med stöd av regeringens bemyndigande, har ingått med den utländska myndigheten. Om en begäran avser rättslig hjälp i brottmål, gäller i stället lagen (2000:562) om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med Härigenom föreskrivs att det i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument ska införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse. ramen för sin befogenhet, efter begäran från en utländsk myndig- het som har behörighet att utöva denna lag, lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. bara i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete som ingått med den utländska myndig- Om en begäran avser rättslig hjälp i brottmål, gäller i stället lagen (2000:562) om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden dels att 23 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 23 kap. 6 a §, av följande lydelse. För övervakningen av att bestämmelserna i denna lag och genom- förandeförordningen samt föreskrifter meddelade med stöd av lagen följs, får begära att 1.ett företag eller någon annan tillhandahåller uppgifter, handlingar eller annat, och 2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer. Första stycket gäller inte i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Vid tillämpningen av 16 kap. 112 §§ och 17 kap. 14 §§ gäller inte första stycket 2. Om en begäran från en utländsk myndighet enligt 6 a § avser en fråga som rör reglering som mot- svarar den i 16 kap. 112 §§ eller 17 kap. 14 §§, gäller inte första stycket 2. får förelägga den som inte följer en begäran enligt första stycket att göra rättelse. ramen för sin befogenhet, efter begäran från en behörig myndig- het i ett annat land, lämna eller kontrollera information som be- hövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin Detta gäller dock bara i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete som Finans- inspektionen, med stöd av rege- ringens bemyndigande, har ingått med den utländska myndigheten. Om en begäran avser rättslig hjälp i brottmål, gäller i stället lagen (2000:562) om internatio- nell rättslig hjälp i brottmål. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade (dnr Fi2002/2275) att uppdra åt att ingå en multilateral överenskommelse (sam- förståndsavtal) om samråd, samarbete och informationsutbyte (Multi- lateral Memorandum of Understanding Concerning Consultation and Cooperation and the Exchange of Information) som har tagits fram av Commissions (IOSCO). finns i bilaga 1. Efter att ansökt om att få ingå IOSCO:s samförståndsavtal beslutade IOSCO att inte godkänna som fullvärdig undertecknare, eftersom i två avseenden inte ansågs uppfylla de krav som ställs i det. accepterade att bli upptagen i en bilaga till samförståndsavtalet, Appendix B, tillsammans med övriga länder som inte uppfyller kraven i det, men som har åtagit sig att verka för att nöd- vändiga ändringar genomförs i den nationella lagstiftningen. Länderna som är upptagna i Appendix B har fram till på sig att genomföra lagändringarna. inkom till med förslag till lagändringar som inspektionen ansåg vara påkallade för att inspektionen ska kunna ingå samförståndsavtalet (dnr Fi2010/800). Detta ärende innehåller förslag till lagändringar som främst syftar till att , genom , ska kunna ingå IOSCO:s samför- ståndsavtal. Lagändringarna föreslås dock inte gälla enbart beträffande det avtalet utan även andra avtal om tillsynssamarbete som Finansinspek- tionen har ingått eller ingår med stöd av regeringens bemyndigande. En promemoria Bättre förutsättningar för internationellt tillsynssamarbete har utarbetats inom . Under arbetets gång har syn- punkter inhämtats från . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig i Finans- departementet (dnr Fi2010/800). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 5. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Organization of Securities Commissions, IOSCO) är en internationell samarbetsorganisation för tillsynsmyndigheter på värdepappersområdet. IOSCO samarbetar tillsynsmyndigheter från 114 länder kring gemen- samma regler för värdepappersmarknadens aktörer. En viktig del av samarbetet är att utbyta information om händelser på värdepappersmark- naden och i de finansiella företagen. IOSCO beslutar även rekommenda- tioner till medlemmarna om hur de bör behandla olika tillsynsfrågor. 2010/11:17 Grunden för samarbetet är ett internationellt avtal. 4.2IOSCO:s multilaterala samförståndsavtal om samråd, samarbete och informationsutbyte Med anledning av att värdepappersmarknaden blivit allt mer internatio- nell och det ökade behovet av samarbete och informationsutbyte mellan IOSCO:s medlemmar samt händelsen tog IOSCO fram ett multilateralt samförståndsavtal om samråd, sam- arbete och informationsutbyte. Syftet med IOSCO:s samförståndsavtal är att medlemmarna ska samarbeta, samråda och utbyta information för att upprätthålla och säkerställa efterlevnaden av lagar och förordningar i medlemmarnas jurisdiktioner. Av punkterna 6 (a) och 6 (e) (i) i samför- ståndsavtalet framgår att det inte ska ha företräde framför nationell rätt samt att en begäran om assistans kan avslås om den skulle innebära att en tillsynsmyndighet annars skulle behöva agera i strid med nationell rätt. har av bedömts som rättsligt bindande och regeringen uppdrog i enlighet med 10 kap. 3 § regeringsformen åt att ingå avtalet. har 71 länder ingått IOSCO:s samförståndsavtal. Ytterligare 38 länder har tagits in i en bilaga till avtalet, Appendix B, som innebär att länderna inte uppfyller kraven fullt ut men att de har åtagit sig att verka för att nödvändiga ändringar genomförs i den nationella lagstiftningen. Av EU:s medlemsstater har 23 stater ingått samförståndsavtalet. Tre medlemsstater har tagits in i Appendix B (, och ). är den enda medlemsstaten som varken har ingått avtalet eller tagits in i Appendix B. 4.3IOSCO:s bedömning av ansökan IOSCO har enligt besked från gjort bedömningen att inte uppfyller kraven som ställs i samför- ståndsavtalet i följande två avseenden: saknar befogenhet att inhämta information från företag eller någon annan som inspektionen inte har tillsyn över efter begäran från en tillsynsmyndighet i tredjeland (en stat utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES). kan enbart tillhandahålla sådan information om inspektionen har ett eget intresse i saken, dvs. om det som utreds har samband med egen tillsynsverksamhet. kan inte garantera sekretess för uppgifter som inspektionen får från en tillsynsmyndighet i tredjeland. Finansinspek- tionen måste avgöra från fall till fall om sekretess gäller för uppgifterna. har i en framställning till föreslagit att inspektionen ska få befogenhet att inhämta uppgifter, handlingar och annat från företag eller någon annan som inte står under inspektionens tillsyn efter begäran från en tillsynsmyndighet i tredjeland som inspektionen har ingått samarbetsavtal med. 2010/11:17 inspektionen har i anslutning till sitt förslag meddelat att inspektionen avser att inkomma med en begäran att IOSCO:s samförståndsavtal ska tas in i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). 4.4.1Finansinspektionens tillsyns- och kontrollmöjligheter på värdepappersmarknadsområdet IOSCO:s samförståndsavtal berör flera lagar på värdepappersmarknads- området, nämligen lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument och lagen (2004:46) om investeringsfonder (jfr punkten 4 i samförstånds- avtalet). De berörda lagarna genomför olika EU-direktiv som framgår i avsnitt 4.4.2. har enligt 23 kap. 1 § lagen om värdepappers- marknaden tillsyn över värdepappersinstitut, börser, clearingorganisa- tioner och sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i . De företag som står under Finans- inspektionens tillsyn ska enligt 23 kap. 2 § första stycket samma lag lämna upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter enligt föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Vidare ska företagen enligt andra stycket i samma para- graf, utöver vad som anges i första stycket, lämna de upplysningar som inspektionen begär. Såvitt avser fondbolag, förvalt- ningsbolag, fondföretag och förvaringsinstitut finns en motsvarande bestämmelse i 10 kap. 2 § lagen om investeringsfonder. får också när det är nödvändigt genomföra en undersökning hos bl.a. ett värdepappersinstitut, en börs, en clearing- organisation eller ett utländskt företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i (23 kap. 4 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden). En motsvarande bestämmelse om platsunder- sökning finns i 10 kap. 4 § första stycket lagen om investeringsfonder. Vidare får , för övervakningen av lagen om värde- pappersmarknaden och genomförandeförordningen1 samt föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen, begära att ett företag eller någon annan tillhandahåller uppgifter, handlingar eller annat, och att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer (23 kap. 3 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden). En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 1 a § första stycket lagen om handel med finansiella instrument och i 10 kap. 3 § första stycket lagen om investeringsfonder (jfr 16 § 1 Kommissionens förordning (EG) nr 1287/2006 av om genomförande av och rådets direktiv /39/EG vad gäller dokumenteringsskyldig- heter för värdepappersföretag, transaktionsrapportering, överblickbarhet på marknaden, upptagande av finansiella instrument till handel samt definitioner för tillämpning av det direktivet, EUT L 241, , s. 1 (Celex 32006R1287). stycket lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med Prop. finansiella instrument som hänvisar till 6 kap. 1 a § lagen om handel med finansiella instrument). rätt att begära in upp- lysningar och kalla personer till förhör gäller gentemot vem som helst, juridiska och fysiska personer, oavsett om de står under inspek- tionens tillsyn eller inte (se prop. 2006/07:115 s. 492). Samarbete och informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter i olika länder befogenhet att lämna ut uppgifter till utländska tillsynsmyndigheter Beträffande befogenhet att lämna ut uppgifter till utländska tillsynsmyndigheter kan det konstateras att det till stor del handlar om uppgifter som omfattas av sekretess enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sådana uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretesskyddade uppgifter får enligt bestämmelsen inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation i annat fall än om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller då uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. I tidigare lagstiftningsärenden har det med hänvisning till sistnämnda bestämmelse bedömts att har goda möjligheter att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter i den utsträckning som olika EU-direktiv föreskriver (se bl.a. prop. 2004/05:142 s. 50 och där lämnade hänvisningar samt prop. 2006/07:65 s. 248 och prop. 2006/07:115 s. 516). Nedan redogörs för de EU-direktiv och lagar på värdepappersmarknadsområdet som innehåller regler om samarbete och informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter i olika medlemsstater. Det finns inte några motsvarande regler om samarbete och informations- utbyte i förhållande till tredjeland. befogenhet att inhämta information från utländska tillsynsmyndigheter och bibehålla eventuell sekretess När det gäller befogenhet att inhämta information från utländska tillsynsmyndigheter och bibehålla eventuell sekretess För uppgifter som har fått från en utländsk myndighet gäller sekretess om uppgifterna har tagits emot enligt avtal om detta med främmande stat eller mellanfolklig organisation, i den utsträckning har godkänt avtalet (30 kap. 7 § första stycket första meningen offentlighets- och sekretesslagen). anses här ingå rättsakter som gäller till följd av medlemskap i EU, dvs. anslutningsfördragen, förordningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner (se bl.a. prop. 2004/05:142 s. 50, prop. 2006/07:65 s. . 2010/11:17 248 och prop. 2006/07:115 s. 516). För att uppnå en tillräckligt sträng sekretess för uppgifter som härrör från utlandet har det införts sekretess utan skaderekvisit, s.k. absolut sekretess. En förutsättning för att sekretess ska gälla är dock att avtalet innehåller en klausul om att uppgifterna inte får lämnas vidare i det aktuella fallet. Enligt 30 kap. 7 § första stycket andra meningen offentlighets- och sekretesslagen gäller samma sekretess hos för uppgifter som inspektionen har fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt något annat avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om detta. I första hand avses sådana avtal som har ingått med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen (prop. 1991/92:113 s. 132). Sådana före- skrifter finns i 8 § offentlighets- och sekretessförordningen. Även i detta fall gäller absolut sekretess under motsvarande förutsättning som anges ovan. har med stöd av regeringens bemyndigande slutit samarbetsavtal med såväl tillsynsmyndigheter i andra länder inom EES som tillsynsmyndigheter i tredjeland (se prop. 2006/07:115 s. 516). Avtalen innehåller regelmässigt bestämmelser om sekretess för uppgifter som utbyts mellan tillsynsmyndigheterna. Regler om samarbete och informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheter inom EES på värdepappersmarknadsområdet Flera EU-direktiv på värdepappersmarknadsområdet innehåller regler om samarbete och informationsutbyte mellan medlemsstaternas tillsyns- myndigheter, t.ex.: Rådets direktiv /611/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag)2 (UCITS-direktivet), och rådets direktiv /6/EG om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk)3 (marknadsmiss- bruksdirektivet), och rådets direktiv /71/EG om de prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv /34/EG4 (prospekt- direktivet), och rådets direktiv /39/EG om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG5 (MiFID) och 2EGT L 375, 31.12.1985, s. 3 (Celex 31985L0611), senast ändrat genom Europaparla- mentets och rådets direktiv /18/EG (EUT L 76, , s. 42, Celex 32008L0018). Direktivet har upphävts genom och rådets direktiv /65/EG (EUT L 302, 17.11.2009, s. 32, Celex 32009L0065). 3EUT L 96, , s. 16 (Celex 32003L0006), ändrat genom och rådets direktiv /26/EG (EUT L 81, 20.3.2008, s. 42, Celex 32008L0026). 4EUT L 345, 31.12.2003, s. 64 (Celex 32003L0071), ändrat genom och rådets direktiv /11/EG (EUT L 76, , s. 37, Celex 32008L0011. 5EUT L 145, 30.4.2004, s. 1 (Celex 32004L0039), senast ändrat genom Europaparla- mentets och rådets direktiv /10/EG (EUT L 76, , s. 33, Celex 32008L0010). och rådets direktiv /109/EG om harmoni- Prop. 2010/11:17 sering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG6 (öppenhetsdirektivet). Såvitt avser genomförandet av direktivens regler om samarbete och informationsutbyte7 i svensk rätt har lagstiftaren valt att i lag fastslå att ska samarbeta och utbyta information med tillsynsmyndigheter i andra länder inom EES i den utsträckning som följer av direktiven, trots att det informationsutbyte som direktiven föreskriver i och för sig kan komma till stånd inom ramen för gällande rätt (se 23 kap. 5 § lagen om värdepappersmarknaden, 6 kap. 5 § lagen om handel med finansiella instrument, 17 § lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument och 10 kap. 6 § lagen om investeringsfonder, jfr bl.a. prop. 2006/07:115 s. 516 f. och prop. 2004/05:142 s. 50).