prop · GX03184 · 2010-03-30 00:00:00 — Vidare konstaterade då att det endast torde vara en handfull föreningar, och sällan några lokala, som har talerätt enligt bestämmelse och Lagrådet ifrågasatte om den svenska bestämmelsen stämmer överens med Århuskonventionens mål att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig pröv- ning. Lagrådet påpekade att det tedde sig ovisst om uppfyllde konventionens krav. Lagrådet har därefter upprepat sin kritik mot det svenska genomförandet i detta avseende. Den dåvarande regeringen konstaterade i prop. 2004/05:65 att det än- damålsenliga i kriterierna i 16 kap. 13 § kunde föranleda viss diskussion i förhållande till konventionens syfte men förklarade att eventuella änd- ringar i talerättsreglerna lämpligen kunde göras när förslaget till EU- direktiv om tillgång till rättslig prövning färdigbehandlats (a. prop. s. 89 f.). Detta direktivförslag har dock inte varit föremål för förhand- lingar . Sedan tillträdet till konventionen har det svenska ge- nomförandet av konventionen förbättrats genom att reglerna om miljö- organisationers talerätt har förtydligats och i viss mån utvidgats och re- geringen har, i samband med den ändring som gjordes i 16 kap. 13 § med ikraftträdande , också uttryckt sin avsikt att återkom- ma i frågan om miljöorganisationers talerätt (prop. 2005/06:182 s. 135). Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater och av Europeiska unionen. De flesta av medlemsstaterna, liksom unio- nen, har även ratificerat konventionen. För genomförandet av konventio- nen inom unionsrätten har två direktiv och en förordning beslutats. Ett av dessa direktiv är och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avse- ende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av rådets di- rektiv 85/337/EEG och direktiv /61/EG (EUT L 156, 25.6.2003, s. 17, Celex 32003L0035). Detta direktiv innebar således bl.a. en ändring av MKB-direktivet (rådets direktiv /337/EEG av om be- dömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, EGT L 175, , s. 40, Celex 21985L0337). Det är några av de artiklar i MKB-direktivet som genomför Århuskonventionen som är aktuella i det här ärendet. I MKB-direktivet motsvaras Århuskonventionens artikel 9.2 av artikel 10 a. Artikel 1.2 i MKB-direktivet innehåller en definition av den berör- da allmänheten som anger att denna utgörs av den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutspro- cesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2. Även icke-statliga miljö- skyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning ska enligt denna definition anses ha ett sådant intresse. Enligt artikel 10 a ska icke-statliga organisationer som uppfyller kraven i artikel 1.2 ha rätt till Prop. 2009/10:184 rättslig prövning. Enligt 16 kap. 13 § får överklagbara domar och beslut över- klagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, när det gäller domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt samt i frågor om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. Överklaganderätten avser även villkor eller andra bestämmelser i domen eller beslutet och även domar eller beslut som är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § i balken eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. För att få överklaga ska föreningen ha bedrivit verksamhet i under och ha lägst 2 000 medlemmar. Miljöorganisationernas generella talerätt infördes genom . Som skäl för organisationernas talerätt anfördes bl.a. att det hos dessa finns ett starkt intresse och djupt engagemang i miljöfrågor och att detta borde tas tillvara. I förarbetena till pekas även på att det för att uppnå de mål som ställs upp för miljöpolitiken krävs ett engagemang inte bara hos samhällsorgan utan också hos enskilda och att det främst är miljöorganisationernas rätt att överklaga som har betydelse för att öka deras inflytande vid miljörättsliga prövningar. En begränsning av tale- rätten ansågs dock nödvändig och med hänvisning till att överklagande- rätten endast bör tillkomma organisationer som är öppna för allmänheten ställdes krav på att organisationen skulle utgöra en ideell förening. När det gäller ålder och medlemsantal anfördes att det förhållande att organi- sationen verkat under en inte alltför är bevis för att det föreligger stadga och livskraft i organisationen och att ett någorlunda stort med- lemsantal tyder på god uppslutning kring organisationen (prop. 1997/ 98:45, Del 1, s. 489 f.). De typer av mål och ärenden som miljöorganisationernas överklagan- derätt skulle omfatta utgjordes när bestämmelsen infördes av domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt . har bestämmelsen förtydligats och även utvidgats till att omfatta ytterligare beslutstyper. Genom den lagändring som skedde efter förslag i prop. 2005/06:182 förtydligades vad som avses med domar och beslut om tillstånd liksom vad som inryms i begreppet tillstånd. 2006/07:95 utvidgades miljöorganisationers talerätt till att även avse be- slut i frågor om tillsyn enligt 10 kap. . Denna ändring föran- leddes av och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. 2008/09:119 utvidgades miljöorganisationernas talerätt till att även omfatta beslut om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. . En rätt för friluftsorganisationer att överklaga beslut i fråga om strandskydd infördes också (16 kap. 14 § ). avgörande föranleddes av en begäran om förhandsavgör- ande som framställts av i ett mål mellan Djurgården- (föreningen) och kom- mun avseende tillstånd till anläggande av en kraftledningstunnel. Fören- ingen hade överklagat miljödomstolens tillståndsbeslut till Miljööver- domstolen men där avvisats eftersom föreningen inte uppfyllde kraven på att en förening måste ha minst 2 000 medlemmar för att få överklaga domar och beslut enligt . Föreningen överklagade därefter avvisningsbeslutet till . I uppkom frågan om den svenska talerättsbestämmelsens förenlighet med Århus- konventionen och unionsrätten i form av MKB-direktivet. riktade därefter en fråga till bl.a. om MKB-direktivets artiklar 6.4 och 10 a kan tolkas så att medlemsstaterna har rätt att vid genomförandet av direktivet föreskriva att små lokalt etab- lerade miljöskyddsföreningar inte ges en rätt att överklaga. konstaterade att artikel 10 a, genom en hänvisning till artikel 1.2, överlåter till de nationella lagstiftarna att fastställa eventuella krav som ska vara uppfyllda för att en icke-statlig miljöorganisation ska anses ha talerätt. De nationella regler som införs måste dock säkerställa dels en omfattande rätt till rättslig prövning, dels att de bestämmelser i som innebär rätt till rättslig prövning ges en ändamåls- enlig verkan. Domstolen menade att de nationella bestämmelserna där- med inte får innebära en risk för att de unionsrättsliga bestämmelserna förlorar all ändamålsenlig verkan. Domstolen framhöll att i nationell rätt kan krav ställas på att en sådan förening som önskar föra talan i domstol mot ett projekt som omfattas av MKB-direktivet enligt sina stadgar har som verksamhetsföremål att främja natur- och miljöskydd. Domstolen konstaterade vidare att det inte kan uteslutas att krav på ett lägsta antal medlemmar skulle kunna vara relevant som en försäkran om att före- ningen verkligen existerar och bedriver verksamhet. Antalet medlemmar får dock inte fastställas till en nivå som strider mot ändamålet med MKB-direktivet i synnerhet målet att göra domstolsprövningen av så- dana verksamheter som direktivet omfattar lättillgänglig. Domstolen framhöll att MKB-direktivet inte bara rör verksamheter av regional eller nationell betydelse utan även mer begränsade verksamheter som lokala föreningar är bättre skickade att ta hand om men att sådana föreningar är uteslutna från prövning i och med utformningen av den svenska lag- stiftningen. Domstolens slutsats blev att artikel 10 a i MKB-direktivet ska tolkas så att den utgör hinder mot en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för MKB-direktivet förbehålls mil- jöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar. har ännu inte avgjort målet mellan och . Förslag till ändring av 16 kap. 13 § Regeringens förslag: Miljöorganisationers rätt att överklaga domar och beslut enligt eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken ska utöver ideella föreningar omfatta andra juridiska För att få överklaga ska intresset att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen vara organisationens huvudsakliga ända- Organisationen får inte vara vinstdrivande och ska ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt kunna visa att verksamheten har all- I övrigt ändras inte bestämmelserna om miljöorgani- sationers rätt att överklaga. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget att utvidga miljöorganisationernas talerätt. att dom har gjort den föreslagna ändringen nödvändig. Tre remissinstanser, (), Lantbrukarnas riksförbund och Svensk Vindenergi, har avstyrkt förslaget. () har anfört att regleringen av talerätten bör vara utan krav på medlemsantal och verksamhetstid. I stället ska talerätt förut- sätta att organisationen har registrerat sig och organisationen ska enbart kunna agera inom sitt geografiska verksamhetsområde. , som förklarat sig principiellt helt motsätta sig talerätt för miljöorganisationer, har ansett att förslaget inte alls bör genomföras eftersom det inte innebär en rimlig avvägning mellan olika intressen. Svensk Vindenergi har menat att rätten att överklaga bör inskränkas i stället för utökas bl.a. eftersom det annars inte går att nå de uppsatta målen för utbyggnad av vindkraft. har motsatt sig försla- get att inte längre begränsa talerätten enbart till ideella föreningar. har menat att detta inte är nödvändigt med anledning av har ansett att ett numerärt kriterium överhuvudtaget inte bör förekomma och har därför avstyrkt den före- har anfört att det vore lämpligare att låta domstol avgöra föreningarnas talerätt utifrån mer allmänt utfor- made bestämmelser samt att den föreslagna utformningen inte säkerstäl- ler krav på att tillgången till rättslig prövning ska vara Flera remissinstanser, däribland (miljödomstolen), Upp- sala universitet, län och , har me- nat att det även har funnits anledning att se över kravet på att en organi- sation ska ha bedrivit verksamhet för att få talerätt. portinfrastrukturkommittén och har an- sett att det behövs ledning för tillämpningen av rekvisitet att organisatio- ner ska ha till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller mil- har anfört att man bör vara tydlig med att de organisationer som tillerkänns talerätt ska ha ett annat intresse hållit att även hembygdsförningar bör omfattas. kommittén har vidare anfört att det bör förtydligas vad som kan utgöra (), länsstyrelserna i Prop. 2009/10:184 och län liksom har ansett att allmänhetens stöd är ett svårbedömt och otydligt krav. Ett antal remissinstanser, bl.a. (), , och Svenska Naturskyddsfören- ingen, har anfört att ett korrekt genomförande av Århuskonventionen krä- ver att talerätten omfattar fler beslutstyper, däribland tillsynsbeslut. Några remissinstanser har även ifrågasatt kravet på att verksamhet ska ha bedrivits i . Såväl som Svenska Naturskyddsför- eningen har anfört att det bör tas ett större grepp om frågan om miljö- organisationers talerätt så att Århuskonventionens och unionsrättens reg- ler kan genomföras fullt ut. Flera remissinstanser, däribland , och Kammarkollegiet, har pekat på att den föreslagna ändrade skriv- ningen från överklagbara domar och beslut till när det är möjligt för en part eller sakägare att överklaga en dom eller ett beslut är en olycklig ändring som medför minskad talerätt för miljöorganisationer. De har därför förordat den nuvarande skrivningen. När det gäller konsekvenserna av förslaget har en majoritet av remiss- instanserna, däribland (), län, , och Svenska Naturskyddsför- eningen, framhållit fördelarna med en utvidgad talerätt och att oron för en ökning av antalet överklagande och missbruk av talerätten är överdri- ven. Några remissinstanser, bl.a. , , Lantbrukar- nas och Svensk Vindenergi, har gjort gällande att förslaget kan komma att leda till en ökningar av antalet mål och ärenden och uttryckt farhågor kring detta inte minst när det gäller vindkraften. Skälen för regeringens förslag Med anledning av avgörande står det klart att den svens- ka lagstiftningens krav på att miljöorganisationer ska ha lägst 2 000 med- lemmar står i strid med unionslagstiftningen. Kravet kan inte tillämpas och kan inte finnas kvar i . Ett lägsta antal medlem- mar kan föreskrivas men endast för att i så fall syfta till att säkerställa att en förening verkligen existerar och bedriver verksamhet. Vilket antal medlemmar det skulle kunna utgöra har domstolen inte slagit fast. Rådets direktiv /337/EEG av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direkti- vet) kräver att miljöorganisationer tillförsäkras tillgång till rättslig pröv- ning avseende beslut som omfattas av direktivet. Direktivet lämnar ett ut- rymme för de nationella lagstiftarna att ställa upp krav för miljöorganisa- tioners talerätt. har dock påpekat att de nationella reglerna måste säkerställa en omfattande rätt till rättslig prövning. Detta är också Århuskonventionens övergripande mål. Själva rätten till prövning kan inte bli föremål för nationella överväganden utan är ovillkorlig. Frågan gäller vilka krav som får ställas för att den rätten ska kunna utnyttjas. Krav på ett visst antal medlemmar När det gäller krav på antalet medlemmar är det således klart att den nu- varande nivån inte kan behållas. dom utesluter dock inte att man i den nationella lagstiftningen kräver ett visst minsta antal med- I fråga om ideella föreningar som faktiskt bedriver verksamhet bör enligt regeringens mening någon form av numerärt kriterium övervä- Det medlemsantal som kan komma i fråga får dock inte vara sådant att det hindrar lokala föreningar från att få tillgång till rättslig prövning. Ett medlemsantal på 100 personer kan som utgångspunkt ses som ett lämpligt avvägt antal eftersom det avspeglar att organisationen har god uppslutning hos allmänheten som antalet inte är så högt att det kan befaras att lokala organisationer utesluts. Ett medlemsantal på 100 personer får även anses förenligt med mening att antals- kriterier skulle kunna accepteras om de avser att utgöra en försäkran om att en förening verkligen existerar och bedriver verksamhet. högre medlemsantal får anses tveksamt i ljuset av dom. Ett krav på 100 medlemmar måste anses säkerställa att de miljöorganisa- tioner som är ideella föreningar tillerkänns omfattande tillgång till rätts- Att, som och föresla- git, helt ta bort kravet på ett visst antal medlemmar medför enligt reger- ingens mening att man inte åstadkommer en rimlig avvägning mellan olika intressen verksamhetsutövarnas intresse av effektiva processer och allmänhetens intresse av miljödemokrati i form av delaktighet och Ett angivet medlemsantal är också ett kriterium som är lätt att tillämpa. har särskilt framhållit att lokala miljöorganisationer ska ha tillgång till rättslig prövning. Av detta skäl bör ett numerärt kriterium inte vara absolut. Det bör finnas en möjlighet att medge ideella förening- ar med färre än 100 medlemmar talerätt om föreningen kan påvisa att den har allmänhetens stöd, exempelvis genom god lokal förankring eller något annat liknande förhållande t.ex. mycket omfattande verksamhet. En förening på en mindre ort kan ha stor uppslutning hos lokalbefolk- ningen men sakna möjligheter att uppnå ett medlemsantal om 100 med- Ett medlemsantal som inte når upp till detta antal bör därför inte diskvalificera föreningen från talerätt. Eftersom antalskravet speglar före- ningens lokala förankring visar 100 medlemmar dock på ett tydligt sätt att verksamheten har stöd hos allmänheten. har förordat en ordning där miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning ska utgå från att de är berörda av den åtgärd som är föremål för prövning. Detta genom att miljöorganisationer enbart skulle få talerätt inom det egna verksamhetsområdet. mening är denna utgångspunkt tveksam ur Århuskonventionens perspek- tiv som i stället vilar på grundtanken att miljöorganisationer alltid är be- Oavsett detta vore det olyckligt om miljöorganisationer på riksnivå helt skulle uteslutas från talerätt. På det lokala planet kan det tänkas att frågan om att överklaga ett beslut påverkas av andra avvägningar än så- dana som är relaterade till allmänna miljöintressen. ärenden kan därför en möjlighet för stora organisationer på nationell nivå att kunna överklaga vara angelägen ur ett miljöperspektiv. Kommuner och Landsting har menat att kravet även bör inne- bära att medlemsantalet på 100 måste ha upprätthållits . Att ställa upp ett sådant krav skulle dock i praktiken innebära att det krav på verksamhetstid som gäller förlängs. Införandet av en bestämmelse med den innebörden är inte förenligt med den möjlighet som föreslås införas för såväl föreningar som andra juridiska personer att i stället för att ha minst 100 medlemmar visa att organisationen på annat sätt har stöd hos allmänheten. Ett sådant krav vore även tveksamt i förhållande till . Krav på viss organisationsform som kravet på antalet medlemmar sänks väsentligt och är absolut bör även kravet på att en miljöorganisation måste vara en ideell förening ses över. I sitt yttrande till i det aktuella målet har kommissionen pekat på den omständigheten att kraven för prövning enligt svensk rätt också omfattar ett krav på att miljöorganisationen måste vara en ideell förening medan direktivet omfattar icke-statliga miljöskyddsorganisa- tioner. Också i den studie om genomförandet av Århuskonventionens artikel 9.3 som kommissionen lät genomföra 2007 ifrågasattes de svens- ka kriteriernas förenlighet med konventionens krav. Kravet på att en mil- jöorganisation måste vara en ideell förening innebär att exempelvis Världsnaturfonden (WWF) saknar tillgång till rättslig prövning i . Detta trots att Världsnaturfonden måste anses vara en organisation som har både varaktighet, stadga och god uppslutning. som kravet på organisationsformen ideell förening har motiverats med att det garan- terar en demokratisk förankring hos föreningens medlemmar kan det ifrå- gasättas om det är rimligt att utesluta erkända miljöorganisationer. Även om, som påpekat, dom inte omfattar ett ställningstagande i denna fråga som inte var aktuell i målet är det också tveksamt om detta krav kan anses förenligt med unionslagstift- ningen. Eftersom det är mycket enkelt att starta en ideell förening kan det även ifrågasättas om kravet på en sådan organisationsform egentligen har någon större betydelse i förhållande till vilket antal organisationer som får talerätt. Kravet innebär en principiellt onödigt avgränsning. Mot denna bakgrund föreslås därför att rätten att överklaga inte längre enbart ska vara förbehållen miljöorganisationer som är ideella föreningar. På det sättet undviks onödiga gränsdragningseffekter i förhållande till väl kända seriösa miljöorganisationer och eventuella tveksamheter i förhåll- ande till genomförandet av MKB-direktivets och Århuskonventionens bestämmelser undanröjs. För att på ett konventionsenligt sätt avgränsa vilken typ av organisationer som ska komma i fråga bör de övriga orga- nisationer som tillerkänns talerätt vara juridiska personer som utgör icke vinstdrivande organisationer. Detta innebär att organisationen inte ska ha till syfte att generera vinst. Undantaget från krav på visst antal medlemmar En viktig del i miljöorganisationers talerätt är även att organisationerna ska representera allmänheten och ha dess stöd. En ideell förening som har 100 medlemmar får anses göra detta. När det gäller andra organisa- tioner som inte på samma sätt har medlemmar bör det också krävas en tydlig och stabil anknytning till allmänheten. Som anförts, bör det i fråga om ideella föreningar också finnas en möjlighet att visa att man har starkt stöd hos allmänheten. I bör det således anges att såväl ideella föreningar som andra miljöorganisationer ska ha god uppslutning bland allmänheten för att komma i åtnjutande av talerätt. För ideella för- eningars del kan alltså detta ske genom att föreningen kan visa att den har 100 medlemmar. Flera remissinstanser har framfört synpunkter på den föreslagna be- stämmelsens utformning i denna del och menat att formuleringen på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd är otydlig och kommer att bli svår att tillämpa. I fråga om detta kan först konstateras att en förutsättning för att överhuvudtaget ha rätt att överklaga är att organi- sationens huvudsakliga syfte är naturskydds- eller miljöskyddsändamål och att organisationen i fråga inte ska vara vinstdrivande. Dessa kriterier ger i sig ramar för vilka organisationer som kan komma i fråga. En bärande tanke bakom miljöorganisationers talerätt är att miljöorga- nisationerna ska företräda de allmänna intressena. När beslut fattas om verksamheter och åtgärder som påverkar miljön berörs inte bara enskilda intressen sådana intressen som gör att den som är berörd av verksam- heten kan vara sakägare utan även allmänna intressen. Det är fråga om sådana intressen som kan sägas inte på samma sätt som när det gäller olika egenintressen ha någon naturlig företrädare. Intresset av att det finns vissa arter i naturen eller att luft och vatten håller en viss kvalitet är något som berör alla. Allmänna intressen bevakas traditionellt sett av sta- ten, myndigheterna och kommunerna. Inom ramen för bl.a. internatio- nellt samarbete har dock uppmärksammats att det är vik- tigt att allmänhetens engagemang i miljöfrågor tas tillvara och att detta engagemang kommer till uttryck genom miljöorganisationerna. Allmän- na intressen ska på så sätt kunna bevakas även av organisationerna. Detta bör vara en allmän utgångspunkt för bedömningen av om en organisation har allmänhetens stöd. För att anses ha allmänhetens stöd bör organisationen exempelvis kun- na visa att den har god lokal förankring hos den befolkning som är berörd av den verksamhet eller åtgärd som är i fråga eller att organisationen ak- tivt har deltagit i den process som är aktuell t.ex. under samrådsförfaran- det och då företrätt en bred allmänheten på olika sätt. Andra omständig- heter som får anses tyda på gott stöd hos allmänheten är att organisatio- nen har ett stort antal bidragsgivare eller stödmedlemmar. Ett medlems- antal som ligger runt 100 medlemmar ger förstås en god fingervisning om att organisationen har allmänhetens stöd. För att säkerställa att de organisationer som får talerätt är miljöorganisa- tioner i konventionens och direktivets mening bör det också krävas att organisationens dominerade syfte är natur- eller miljöskydd. Ett skäl till varför miljöorganisationerna tillerkänns talerätt är att de har ett starkt intresse och djupt engagemang i miljöfrågor och enligt den nuvarande bestämmelsen i ska en organisation för att få talerätt ha till ändamål att tillvarata naturskydds- och miljöskyddsintressen. tena till konstaterades att det inte bör räcka att föreningen har miljövård inskrivet som en ändamålsbestämmelse i sina stadgar för att ändamålskravet ska vara uppfyllt utan föreningen ska även ha varit verksam för att tillgodose ändamålet (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 213).