prop · GY0340 · 2010-12-06 00:00:00 — Bestämmelsen i denna del motsvarar regleringen i den av beslutade ändrade lydelsen av 37 § tredje stycket lagen om statsbudgeten (försl. 2009/10:RS4, bet. 2009/10:KU17, rskr. 2009/10:301 och 302 och bet. 2010/11:KU2, rskr. 2010/11:2325), se också avsnitt 14.3. Slutligen ska årsredovisningen för staten enligt åttonde och nionde punkterna innehålla vissa uppgifter om EU-medel och EU- räkenskaperna. Enligt åttonde punkten ska årsredovisningen innehålla en resultaträkning och en balansräkning avseende EU-medel samt en kassamässig redovisning av anslag och inkomsttitlar avseende in- och utbetalningar till och från EU. Vidare ska årsredovisningen enligt nionde punkten innehålla ett uttalande av regeringen om huruvida räkenskaperna upprättats enligt god redovisningssed och ger en rättvisande bild samt huruvida det finns regler och system som syftar till att skapa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medel. Även dessa bestämmelser utgör en kodifiering av den praxis som tillämpats . Av andra stycket följer att regeringen ska förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfallet. Bestämmelsen motsvarar 37 § andra meningen lagen om statsbudgeten i dess lydelse till och med och avser utfallet på budgetens inkomsttitlar, på anslag och av statens lånebehov. I paragrafen finns bestämmelser om vad som ska ingå i resultaträk- ningen, balansräkningen och finansieringsanalysen. Bestämmelsen, som inte har någon motsvarighet i gällande rätt, behandlas i avsnitt 14.4. Regeringen är enligt 9 kap. 10 § RF skyldig att lämna en årsredovisning för staten till . I bestämmelsen i första stycket anges vilken omfattning resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ha. Dessa finansiella dokument ska omfatta statens samtliga tillgångar och skulder, intäkter och kostnader samt betalningar som påverkar statens nettoupplåning. Med staten avses rättssubjektet staten. Denna avgränsning innebär t.ex. att , som enligt vad som anförs i avsnitt 14.4 anses utgöra ett eget rättssubjekt med egna tillgångar, inte omfattas av resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen. Beträffande kan dock noteras att omfattas eftersom den anses utgöra en tillgång hos staten. Tillgångar som hör till andra rättssubjekt än staten ska som regel inte ingå. Som anförs i avsnitt 14.4 kan det dock följa av god redovisningssed att viss egendom som förvaltas av en myndighet för annans räkning ska tas upp i redovisningen. Att det enbart är den juridiska personen staten som ska ingå i redovisningen innebär också att årsredovisningen inte omfattar bolag som helt eller delvis ägs av staten. Av avsnitt 14.4 framgår dock att statens aktier eller andelar i sådana bolag tas upp i årsredovisningen genom användningen av den s.k. kapitalandelsmetoden. Såväl myndigheter under regeringen som under omfattas av de ovan angivna delarna av årsredovisningen för staten. Bestämmelsen innebörd utvecklas närmare i avsnitt 14.4. I andra stycket föreskrivs att regeringen får besluta att undantag ska göras för viss verksamhet eller viss tillgång eller skuld. årsredovisningen för staten ange skälen till att undantag från Prop. 2010/11:40 bestämmelsen i första stycket görs. I paragrafen finns bestämmelser om de grunder som årsredovisningen för staten ska vila på. Bestämmelserna, som inte har några motsvarigheter i gällande rätt, behandlas i avsnitt 14.5. De angivna grunderna överensstämmer i huvudsak med vad som gäller enligt 2 kap. 4 § årsredovisningslagen (1995:1554). Av andra stycket följer att regeringen får avvika från grunderna i första stycket. Regeringen ska då lämna upplysningar om skälen för avvikelsen och en bedömning av dess effekt på den ekonomiska ställningen och resultatet. Även bestämmelsen i andra stycket har sin motsvarighet i 2 kap. 4 § årsredovisningslagen. I paragrafen finns bestämmelser om resultaträkningens, balansräkningens och finansieringsanalysens uppställningsformer. Bestämmelserna, som inte har några motsvarigheter i gällande rätt, behandlas i avsnitt 14.6. I paragrafen anges under vilka rubriker resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska presenteras. Under rubrikerna delas redovisningen in i poster. Det ankommer på regeringen att besluta om vilka poster som ska användas. I paragrafen finns bestämmelser om att resultaträkningen, balans- räkningen och finansieringsanalysen ska innehålla jämförelsetal för det närmast föregående budgetåret. Paragrafen som inte har någon motsvarighet i gällande rätt, behandlas i avsnitt 14.7. En motsvarande bestämmelse finns i 3 kap. 5 § årsredovisningslagen. I paragrafen finns en upplysning om att det i 13 kap. RF och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. finns särskilda föreskrifter om revision av statlig verksamhet. Bestämmelsen ersätter regleringen i 46 § lagen om statsbudgeten. I paragrafen finns en bestämmelse som ger en upplysning om att regeringen har befogenhet att meddela föreskrifter om genomförandet av statens budget. Bestämmelsen ersätter 47 § lagen om statsbudgeten. Regeringen kan med stöd av bestämmelsen om den s.k. rest- kompetensen i 8 kap. 7 § 2 RF meddela föreskrifter om genomförandet av statens budget. Regeringen får i sin tur med stöd av 8 kap. 11 § RF bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av myndigheter att meddela sådana föreskrifter. Någon bestämmelse som Prop. 2010/11:40 motsvarar 48 § lagen om statsbudgeten behövs inte. Lagen träder enligt bestämmelsen i första punkten i kraft . Då upphör också lagen om statens upplåning och skuldförvaltning och lagen om statsbudgeten att gälla. Bestämmelsen i andra punkten innebär att bestämmelserna i 17 § andra stycket och 18 §§ lagen om statsbudgeten om redovisning av inkomster och utgifter mot inkomsttitlar och anslag ska tillämpas vid genomförandet av budgeten . Bestämmelserna i 3 kap. 5 och 6 §§ i den nya lagen ska tillämpas i fråga om budgeten 2012. Dessa gäller alltså vid budgeteringen för . Enligt bestämmelsen i tredje punkten ska outnyttjade medel på anslag som inte varit uppförda på statens budget efter få användas längst till utgången av 2012. Bestämmelserna i 4 kap. 2 § första stycket första meningen i den nya lagen ska när det gäller redovisning av inkomster av avgifter enligt fjärde punkten tillämpas första gången i fråga om budgeten 2012. Bestämmelsen har sin bakgrund i att samma redovisningsgrunder bör tillämpas vid budgeteringen som vid genomförandet av statens budget. För att åstadkomma det ska 10 § andra stycket lagen om statsbudgeten fortfarande gälla vid redovisningen av avgiftsinkomster . Innebörden av detta är att den budgetering som görs , och som avser budgeten ska ske enligt de nya reglerna. Föreskrifterna i 6 kap. 4 § i den nya lagen, enligt vilka en ränta eller avgift ska tas ut vid utlåning ska när det gäller utlåning enligt femte punkten tillämpas första gången i fråga om budgeten 2012. Enligt sjätte punkten ska 6 kap. 5 § i den nya lagen om att räntor och avgifter som motsvarar förväntade försluter ska föras till reservkonton, tillämpas . Denna övergångsbestämmelsen gäller såväl utlåning som garantiåtaganden. I sjunde punkten stadgas att 7 kap. 3 § om finansiering av utlåning där den förväntade förlusten är låg ska tillämpas första gången i fråga om budgeten 2012. Årsredovisningen för staten 2011 ska enligt åttonde punkten upprättas enligt bestämmelserna i 10 kap. 610 §§ i den nya lagen. Föreskrifterna i 37 § andra stycket lagen om statsbudgeten, i dess lydelse , ska fortfarande tillämpas i fråga om årsredovisningen för staten 2010. Som en följd av övergångsbestämmelsen gäller att årsredovisningen för staten 2010 med tillämpning av 10 kap. 5 § i den nya lagen ska lämnas till . 20.2 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen I bestämmelsen har en tidigare hänvisning till lagen (1996:1059) om statsbudgeten ersatts med en hänvisning till den nya budgetlagen. Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om I bestämmelsen har en tidigare hänvisning till lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning ersatts med en hänvisning till budgetlagen. 20.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:194) om införande av ny lagstiftning för allmänna pensionsfonder Enligt den tidigare bestämmelsen fick , utan hinder av lagen (1988:1387) om statens upplåning, i syfte att upprätthålla pågående upplåningsprogram till utgången av placera svensk och utländsk valuta som kontoret erhåller vid överföringen av vissa tillgångar. Eftersom bestämmelsen är aktuell har den upphävts. 20.5Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) I bestämmelsen har en tidigare hänvisning till lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning ersatts med en hänvisning till den nya budgetlagen. 20.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:812) om statliga garantier till insättare i utländska instituts filialer i I bestämmelsen har en hänvisning till lagen (1996:1059) om statsbudgeten ersatts med en hänvisning till den nya budgetlagen. 20.7Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut I bestämmelsen har en tidigare hänvisning till lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning ersatts med en hänvisning till budgetlagen. Lagen om statsbudgeten (budgetlagen) antogs av 1996 och reglerar i första hand regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. Huvudsyftet med budgetlagen var att ge en sammanhållen och klar reglering på finansmaktens område och att stärka budgetdisciplinen. Införandet av budgetlagen innebar att ett tydligt regelverk skapades på finansmakten område som på flera sätt har gett förutsättningar för ett mera effektivt beslutsfattande avseende resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. Samarbetet mellan och regeringen har förenklats på så sätt att kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen har vidare bidragit till en fasthet i budgetprocessen, som den utformats så att har haft möjlighet att fatta särskilda beslut som avviker från huvudprinciperna. Det finns en bred politisk uppslutning kring de värderingar i fråga om betydelsen av god budgetdisciplin och sunda statsfinanser som budgetlagen ger uttryck för. Lagen är nu väl etablerad i det allmänna och det politiska medvetandet. Det är budgetlagen trädde i kraft. Det är naturligt att lagen, som när den infördes var helt ny, behöver ses över mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts och de förändringar som skett. En viktigt steg i att strama upp budgetprocessen var att det i budgetlagen infördes bestämmelser om ett tak för statens utgifter (utgiftstak). är det dessutom obligatoriskt för regeringen att lämna förslag till om ett utgiftstak. Utredningen har i en rapport föreslagit att ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmålet) blir obligatoriskt. Sammantaget innebär detta betydelsefulla förstärkningar av det finanspolitiska ramverket. Grundläggande bestämmelser om befogenhetsfördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område finns i 9 kap. regeringsformen (RF). Budgetlagen utgör en komplement till dessa bestämmelser. Regeringen har som ett led i en övergripande översyn av grundlagen i en proposition föreslagit vissa ändringar i 9 kap. RF (prop. 2009/10:80). Översynen har lett till att bestämmelserna i kapitlet delvis har fått en annan ordningsföljd. Vissa uttryckssätt har tagits bort eller ersatts med andra. Bestämmelserna har också delvis fått ett annat innehåll än de som gäller. Regeringen har föreslagit att ändringarna i RF träder i kraft . Förslaget till ändrad RF medför behov av följdändringar i budgetlagen. Budgetlagens bestämmelser har utformats för att utgöra en rimlig avvägning mellan fasthet i budgetprocessen och behovet av flexibilitet i denna. Behovet av flexibilitet tillgodoses bl.a. genom vissa bestämmelser som ger rätt att besluta om annat än det som lagens huvudregler föreskriver. Erfarenheterna tyder på att den avvägning som gjorts mellan dessa intressen i huvudsak har fungerat väl sedan lagen infördes. Likväl har det riktats kritik mot hur vissa bestämmelser har tillämpats. Kritiken gäller bl.a. tillämpningen av principen om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget, den s.k. bruttoprincipen. Avstegen har bl.a. ansetts beskära möjlighet att utöva sin finansmakt. I första hand synes dock kritikerna har gjort gällande att avsteg från bruttoredovisning har skett i syfte att kringgå den restriktion som utgiftstaket utgör. har betonat vikten av att bruttoprincipen upprätthålls när det gäller inkomster från betungande avgifter. Trots detta har det kommit att bli vanligare att just sådana avgiftsinkomster specialdestineras till en viss verksamhet än att de redovisas mot inkomsttitel. När inkomster specialdestineras till en verksamhet redovisas de antingen vid sidan av statens budget eller netto under anslag. Enligt utredningens mening kan det i många fall finnas goda skäl att besluta om specialdestination av avgiftsinkomster. För att uppnå en mera enhetlig tillämpning och för att undvika att sådana beslut fattas i syfte att kringgå utgiftstaket föreslår utredningen riktlinjer för när specialdestination av betungande avgifter ska kunna komma i fråga. En förutsättning bör t.ex. vara att utgiftstaket tekniskt justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten. Ett annat avsteg från bruttoredovisning på budgeten som upp- märksammats i den politiska debatten är att regeringen och i vissa fall har beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras mot en skattskyldigs skattekonto. Därmed uppkommer nettobudgetering på budgetens inkomstsida. Detta har tidigare förekommit i stor omfattning för främst sysselsättningsfrämjande åtgärder samt för energi- och miljöinvesteringar. Utredningen föreslår därför att det i budgetlagen införs en ny bestämmelse om att utgifter inte får redovisas mot inkomsttitel. En sådan bestämmelse hindrar dock inte att genom särskild lag beslutar att krediteringar av skattekonton ska ske. Utredningen föreslår därför att riktlinjer ska läggas fast för när finansiering av utgifter genom krediteringar av skattekonto kan komma i fråga. Regeringen bör också, enligt utredningens mening, åläggas att för lämna en redovisning av skatteutgifter. Ytterligare ett avsteg från bruttoprincipen som uppmärksammats i debatten var när det beslutades att extra utdelningar från statliga företag skulle tillföras ett konto i i syfte att underlätta kapitalomstruktureringar i den statliga företagssfären. De medel som tillförts kontot skulle specialdestineras för insatser i av staten hel- och delägda företag. Utredningen anser att när ett av staten ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott bör medel för ändamålet anvisas på ett anslag och föreslår att en ny bestämmelse införs i budgetlagen om detta. bör dock ha en möjlighet att besluta om annan finansiering. I några avseenden återspeglar inte längre bestämmelserna i budgetlagen den utveckling som skett i den praktiska tillämpningen. Som en anpassning till utvecklingen behöver därför en del ändringar i lagen göras. Den nuvarande budgetlagen föreskriver t.ex. att anslagstyperna obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag ska användas när anslag anvisas till angivna ändamål. I praktiken är det emellertid endast ramanslaget som används. Som en anpassning till den praxis som utvecklats föreslår utredningen att reservationsanslaget och det obetecknade anslaget slopas. Utredningen föreslår vidare att villkoren för ramanslaget stramas upp bl.a. så att möjligheten till anslagssparande begränsas till högst av anvisat anslag. inhämtar regeringen från ett bemyndigande som innebär att ett ramanslag, med undantag av anslag anvisade för förvaltningsändamål, får överskridas om ett riksdagsbeslut om anslag på tilläggsbudget inte hinner inväntas och överskridandet ryms inom utgiftstaket. Utredningen föreslår att detta bemyndigande nu tas in i lagen. Vidare föreslår utredningen vissa förändringar när det gäller grunderna för redovisning av inkomster och utgifter mot inkomsttitel och anslag. Bestämmelserna ändras så att förvaltningsutgifter ska redovisas det år som kostnaderna hänför sig till, och att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas intäktsmässigt. Detta motsvarar i huvudsak den praxis som etablerats med stöd av beslut. Även om erfarenheterna har visat att budgetlagen har bidragit till en fasthet i budgetprocessen kan det finnas behov av att göra vissa förenklingar i regelverket. Utredningen har t.ex. funnit att hanteringen av små beställningsbemyndiganden varit alltför administrativt betungande. Enligt utredningens mening skulle antalet bemyndiganden begränsas, och därmed den administrativa bördan lättas, om regeringen i lagen ges ett bemyndigande att besluta om åtaganden som uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst . Utredningen lämnar därför ett föreslag med en sådan innebörd. Enligt budgetlagen får regeringen besluta att sälja fast egendom om värdet av egendomen inte överstiger och om staten inte alls eller endast i ringa utsträckning behöver egendomen och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Regeringen får dock besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål. Sedan budgetlagens tillkomst har en kraftig prisutveckling skett på fastighetsmarknaden. Som en anpassning till denna prisutveckling föreslår utredningen att beloppsgränsen höjs till . Höjningen är enligt utredningens mening, inte större än att intresse av insyn i de viktigare försäljningsärendena ändå kan upprätthållas. Vid tillämpningen av bestämmelsen om försäljning till kommuner har det visat sig vara oklart vad begreppet För att undanröja dessa oklarheter föreslås i stället att försäljning till en kommun ska kunna ske om egendomen är av väsentlig betydelse för utvecklingen i kommunen på lång sikt. Bestämmelser på nya områden Utredningen har vidare identifierat ett antal områden där det nu saknas en reglering, men där det finns skäl att införa bestämmelser i budgetlagen. Den nuvarande budgetlagen innehåller flera bestämmelser som reglerar regeringens befogenhet att överlåta egendom. Däremot saknas helt bestämmelser om regeringens befogenhet att förvärva egendom. Ett behov av en sådan reglering får emellertid anses ha uppkommit när det gäller förvärv av aktier och andelar i företag. Enligt uttalanden från behövs alltid medgivande för att staten ska kunna förvärva aktier eller bilda ett aktiebolag. Detta synsätt har tillämpats även när det gäller obetydliga belopp och vederlagsfria förvärv. Utredningen föreslår nu att en ny bestämmelse införs i lagen om att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag, tillskjuta kapital eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringens befogenhet att förvärva aktier som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva bör också läggas fast i lagen. Staten ställer ut garantier och ger lån till andra rättssubjekt än staten. Garantierna och lånen avser sammantagna mycket stora belopp. I regeringsformen och i budgetlagen finns bestämmelser om regeringens befogenheter att ställa ut garantier. Såväl lånen som garantierna är förknippade med inte obetydliga risker för förluster. Trots att riskerna för förluster ofta är desamma vid utlåning som då garantier ställs ut saknas det bestämmelser om utlåning som motsvarar bestämmelserna om garantier. Utredningen föreslår att en sådan reglering införs i budgetlagen och att bestämmelserna för garantiverksamheten och för utlåningsverksamheten får ett likartat innehåll. Utredningens förslag syftar till att utlåning och garantier ska få en lika noggrann budgetprövning som stöd finansierade med anslag. Utredningen föreslår att lån där den förväntade förlusten är låg ska få finansieras med lån i . Vidare innebär den föreslagna regleringen att en ränta eller avgift ska tas ut för ett lån eller en garanti som motsvarar den förväntande kostnaden för lånet eller åtagandet. kan dock besluta att en ränta eller avgift inte ska tas ut eller att räntans storlek ska vara en annan än den som anges i lagen. Den del av räntan eller avgiften som avser förväntad förlust bör föras till konton i . De medel som tillförts kontona bör användas för att täcka konstaterade förluster vid statens garanti- och långivning. är bestämmelserna i budgetlagen om årsredovisningen för staten kortfattade. Regeringen beslutar själv närmare om årsredovisningens innehåll, vilka verksamheter den ska omfatta och hur resultaträkningen, balansräkningen och finansieringsanalysen ska ställas upp. har påtalat att den anser det olämpligt att regeringen på detta sätt själv kan besluta om hur den egna redovisningen till ska utformas. Utredningen föreslår därför att vissa grundläggande bestämmelser införs i budgetlagen om innehållet i årsredovisningen för staten. Vid behandlingen av regeringens proposition om budgetlagen tog upp frågan om huruvida vissa av de föreslagna bestämmelserna borde placeras i budgetlagen eller riksdagsordningen. ansåg att vissa bestämmelser i den föreslagna budgetlagen påverkade formerna för handlade och att det var olämpligt att budgetlagen innehöll bestämmelser som direkt riktade sig Utredningen har så långt det varit möjligt beaktat dessa synpunkter och föreslår att aktuella bestämmelser formuleras om så att de riktar sig till regeringen, och inte som tidigare till . De föreslagna ändringarna är så omfattande att de motiverar att en ny lag Lagen om statsbudgeten har kommit att i dagligt tal Utredningen anser att den nya lagen bör införas och att den ges namnet budgetlag. Den nya lagen kommer att innehålla närmare 70 paragrafer och utredningen har därför funnit skäl att dela in lagen i kapitel. Utredningen föreslår vidare att budgetlagen inte bara ska omfatta tidigare bestämmelser i lagen om statsbudgeten, utan också bestämmelserna i lagen (1988:1387) om statens upplåning Den nya lagen bör träda i kraft . Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser Lagens tillämpningsområde 1 § Bestämmelser om statens budget finns i 9 kap. 110 §§ reger- ingsformen. I denna lag finns ytterligare bestämmelser om budgeten. 2 § Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. 3 § I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. 2 kap. Budgetpolitiska mål och utgiftsområden Mål för den offentliga sektorns finansiella sparande 1 § Regeringen ska till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt (överskottsmål). 2 § Regeringen ska i budgetpropositionen lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) som ska användas i beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Förslaget ska avse det tredje tillkommande budgetåret. 3 § Om enligt 3 kap. 2 § andra stycket riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden, ska regeringen i budgetpropositionen redovisa en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande budgetåret. 4 § Finns det risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder. 3 kap. Budgetering och redovisning på statens budget Inkomsttitlar 1 § För budgetering och redovisning av inkomster på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster användas. Omfattningen av statens budget 2 § Regeringens förslag till statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. 3 § Statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med de undantag som anges i 5 §.