prop · GX03155 · 2010-03-23 00:00:00 — Internationella miljöregler ger också likvärdiga konkurrensvillkor för företag som verkar på den globala marknaden. Det internationella miljöarbetet är avgörande för att den globala utvecklingen ska styras i en långsiktigt hållbar riktning. Det finns många gränsöver- skridande miljöproblem, men också en stark koppling till ojämna lev- nadsförhållanden och risken för konflikter. Arbetet för att nå miljökvalitetsmålen förutsätter en ambitiös miljö- politik såväl i , som inom EU och i internationella sammanhang. Detta tydliggörs nu i det övergripande målet för miljöpolitiken, genera- tionsmålet. Vi tydliggör även att vårt arbetet med att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, inte ska innebära att vi flyttar miljöproblem till andra länder. ska fortsätta att vara mycket aktivt och visa ledarskap på den Prop. 2009/10:155 europeiska och den globala arenan. EU ska användas som vår viktigaste plattform för svensk miljöpolitik där ambitionen stegvis kommer att flyttas fram. ska även fortsatt prioritera arbetet med att bistå ut- vecklingsländerna både gällande gränsöverskridande och lokala miljö- problem, och därmed också bidra till fattigdomsbekämpning och ökad ut- veckling. Fortsatt hög prioritet för havsmiljön, klimatet och den biologiska mångfalden är ett ledande land inom klimatpolitikens område och på- drivande i klimatfrågan. ska visa ledarskap både genom det vi gör här hemma, i arbetet inom EU och internationellt. Regeringen har därför flyttat fram positionerna och höjt ambitionen i klimatpolitiken. Som första industriland har regeringen presenterat en snabb väg ut ur fossilsamhället med kraftfulla minskningar av växthusgaser. Vi har redan fastslagit ett nytt delmål för växthusgaser som innebär att utsläppen för 2020 bör vara lägre än utsläppen . Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. En bred uppsättning åtgärder och styrmedel har presen- terats för vilka en kontrollstation har satts till 2015. Detta mål införlivas i den nya miljömålsstrukturen som ett etappmål. har beskrivits att stå inför randen till en ekologisk kollaps, och miljösituationen är ytterst kritisk. allvarliga ekologiska påfrestningar. Vi har redan presenterat åtgärder för att hållbart nyttja havets resurser samt att bevara och restaurera ekosyste- men (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299). lägger grunden för det fortsatta arbetet. Vi avser även att presentera ytterligare åtgärder i en kommande havsmiljöskrivelse. Bevarande av den biologiska mångfalden är en hörnsten i regeringens För att nå flera av miljökvalitetsmålen krävs en fortsatt satsning på det breda arbetet med att skydda och hållbart nyttja den Vi har redan redovisat åtgärder för att utveckla arbetet med skydd av naturområden (prop. 2008/09:214, bet. 2009/10: MJU9, rskr. 2009/10:28). Förslagen omfattar bl.a. att bättre involvera markägare och andra lokala intressenter samt att stärka den lokala och kommunala naturvården och arbetet med att sköta skyddade natur- Den biologiska mångfalden är en förutsättning för allt liv på jorden och utgör basen för de ekosystemtjänster som är nödvändiga för mänsklig- Dessa ekosystemtjänster inkluderar t.ex. försörjningen av livsmedel och rent vatten, omhändertagande av föroreningar, jordens bördighet och buffringen av negativa effekter av klimatförändringarna. Förutsättningarna för ekosystemen att producera nödvändiga tjänster försämras i en allt snabbare takt. Det medför att ekosystemtjänsterna försvagas eller upphör. Därför är det nödvändigt att vår ökade kunskap om ekosystemtjänsterna och deras ekonomiska betydelse blir en central Prop. 2009/10:155 utgångspunkt i arbetet med att utforma insatser och verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Med rätt pris blir tillväxten hållbar Miljöpolitiska avvägningar måste vara en central del i de beslut som på- verkar utformningen av den framtida tillväxten och samhällsutveckling- en. Miljöutmaningarna ska användas som en ekonomisk hävstång för att skapa nya affärsmöjligheter. Vi arbetar för en sammanhållen hantering av miljömålen, klimatutmaningen och ekonomisk tillväxt- och närings- politik i syfte att skapa långsiktig välfärd, förbättrat miljötillstånd, nya jobb och innovationer. För att skapa positiva effekter för såväl miljön som ekonomin måste marknadspriser av resurser, energi och utsläpp stödja en hållbar utveck- ling. Det förutsätter att ramverken för marknaden reglerar och stimulerar utbud och efterfrågan i denna riktning. Miljöproblem, effekter av klimat- förändringar och förlusten av biologisk mångfald innebär en kapital- förlust. Ekonomiska effekter av klimatförändringar har speglats av Stern- rapporten, medan beräkningar av ekonomiska värden av biologisk mång- fald och ekosystemtjänster tas fram i studien of Eco- systems and Biodiversity. Miljöskatter är i regel kostnadseffektiva, bidrar till att uppfylla prin- cipen om att förorenaren betalar och stärker drivkrafterna för teknisk utveckling och investeringar. Ekosystemtjänsternas ekonomiska värden behöver beräknas och därefter integreras i samhällsekonomin. Vi ska därför verka för att förbättra prissignaler genom att internalisera externa miljökostnader och öka användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Det gäller inte minst ekosystemtjänsternas värden. På så sätt skapas ekonomiska incitament för att investera i energi- och resurs- effektiviseringar och i andra miljöförbättrande åtgärder samt att välja produkter med mindre miljöpåverkan. Det skapas därmed incitament för en mer hållbar konsumtion och produktion. Med ökade insikter och kunskaper, ekonomiska styrmedel, forskning, innovation och ny teknik finns förutsättningarna att styra samhället mot en hållbar utveckling. En kombination av tydliga regelverk och en tro på individens och företagens ansvar, vilja och möjligheter att på olika sätt värna miljön är utgångspunkten för en framgångsrik miljöpolitik. Miljö- politiska förslag och åtgärder som berör människors vardag kan få stor dynamisk effekt. Nya positiva förslag som är informativa och bidrar till ett ändrat beteende i vardagen kommer att behövas. En del miljöproblem kan inte åtgärdas . Att genomföra stora förändringar kan vara nödvändigt av flera skäl men förutsätter genomgripande och allsidiga konsekvensanalyser. Vi lyfter nu fram behovet av att utvärdera och fortsätta utveckla styrmedel som används i miljöpolitiken samt att ut- veckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser för att få väl genomlysta förslag till åtgärder och styrmedel. Miljökvalitetsmål med bevarad ambitionsnivå Vi anser att miljökvalitetsmålen ska vara ambitiösa och utmanande men vi delar också utredningens uppfattning att målen inte bör vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva För att nå det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen anger krävs för flertalet mål än en generation, oavsett om kraftfulla åtgärder vidtas, eftersom naturens återhämtningstid är lång. Vi inför därför nu en något förändrad bedömningsgrund som innebär en mer realistisk nivå för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. innebär att vid bedömningen av om målen nås tas hänsyn till att naturen har lång återhämtningstid. I bedömningen ska det även framgå att vi nationellt inte råder över alla de styrmedel och åtgärder som behöver genomföras för att målet ska nås dvs. det behövs ett internationellt Den förändrade bedömningsgrunden innebär att målen fortsatt är mycket ambitiösa men inte omöjliga att nå. skillnad i målnivån dvs. det är fortfarande det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen uttrycker som ska nås. heller att behovet av kraftfulla åtgärder eller ansvaret för att imple- mentera sådana åtgärder blir mindre. Vår bedömning med den förändrade bedömningsgrunden är att det fortfarande är mycket svårt att nå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv, även om ytterligare åtgärder sätts in. Ett mål, nämligen Skyd- dande ozonskikt, är möjligt att nå med redan vidtagna eller planerade För de övriga miljökvalitetsmålen är det möjligt att skapa för- utsättningar för nå dessa miljökvalitetsmål inom en generation, om ytterligare åtgärder vidtas. Vi bedömer även att 19 av delmålen redan är uppnådda och att ytterligare ett 15-tal delmål kan nås eller Samlad redovisning av insatser för att nå miljökvalitetsmålen Denna proposition är en samlad redovisning av arbetet med att nå miljö- De förslag som vi redan har lagt i tidigare propositioner bidrar även de till miljökvalitetsmålen. I propositionen Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145) samt propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257) behandlar frågor om hur ett utvecklat transportsystem kan bidra till att uppfylla miljökvalitets- I propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227) föreslås nya reg- ler om strandskydd och landsbygdsutveckling i strandnära lägen. slagen gynnar miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt växt- och djurliv. Det föreslås även förtydliganden av gällande regler om t.ex. strandskyddets syften och förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet. miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, God bebyggd miljö samt Ett rikt växt- och djurliv. I propositionen Prövning av vindkraft (prop. 2008/09:146 bet. 2008/09: MJU27, rskr. 2008/09:258) presenteras förslag om utbyggnad av vind- kraft som underlättar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, luft och Bara naturlig försurning samt vissa del- mål under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300) behandlas miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. I propositionen aviserar vi åtgärder med syfte att begränsa de svenska utsläppen av växthusgaser. Ett flertal av dessa sänker även utsläppen av andra luftföroreningar och kan därför bidra till att miljökvalitetsmålen luft och Bara naturlig försurning nås. I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi redovisas handlingsplaner för energieffektivisering och för förnybar energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/98:NU25, rskr. 2008/09:301). Åtgärderna innebär ökad energieffektivisering och mer förnybar energi och ger positiva miljöeffekter för bl.a. I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299) finns åtgärder för att hållbart nyttja havets resurser samt att bevara och restaurera ekosystemen. Den lägger grunden för det fortsatta arbetet gällande havsmiljöarbetet. Vi avser även att presentera ytterligare åtgärder i en kommande havsmiljöskrivelse. I propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214, bet. 2009/10:MJU9, rskr. 2009/10:28) redovisar vi åtgärder för att ut- veckla arbetet med skydd av naturområden i syfte att bl.a. bidra till miljökvalitetsmålen. Propositionen innehåller även en strategi för arbetet med långsiktigt skydd av skogar. I proposition försäkringar och avhjälpande av förorenade områden m.m. (prop. 2008/09:217, bet. 2009/10:MJU6, rskr. 209/10:26) finns åtgärder för att effektivisera arbetet med förorenade områden, bl.a. en tydligare ansvarsfördelning inom den statliga organisationen. Åtgär- derna som presenteras i propositionen bidrar till att nå miljökvali- tetsmålet Giftfri miljö. I propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) före- slås att miljö- och klimataspekter ska beaktas vid planläggning samt att lagstiftningen ska stöd ge för en mer strategisk översiktsplan som beaktar relevanta nationella, regionala och mellankommunala mål, planer och program. Det ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med exempelvis regionala klimat- och energistrategier, länsplaner för transport- infrastruktur och miljökvalitetsmålen. Förslagen bidrar till att nå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och En god bebyggd miljö. Regeringens förslag: Miljöarbetet ska vara strukturerat med: ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsom- ställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökva- litetsmålen, miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till, och etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Miljökvalitetsmålen och generationsmålet fastställs av . Etappmålen fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, av . förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att generationsmålet förs in i mål- strukturen mellan miljökvalitetsmålen och etappmålen med motivet att det är ett mål på medellång sikt i förhållande till miljökvalitetsmålens ofta längre tidsperspektiv. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till utredningens förslag till reviderad målstruktur med tre målnivåer som de anser leder till för- enklingar av miljömålssystemet. Bland annat kommun anser att med en mer renodlad miljömålsstruktur bör det vara lättare både för kommuner och för andra aktörer att arbeta aktivt med miljökvalitets- målen. Flertalet remissinstanser anser även att det är logiskt att genera- tionsmålet placeras mellan miljökvalitetsmålen och etappmålen, däri- bland alla länsstyrelser. Flera remissinstanser, bl. a. , , Natur- vårdsverket, geologiska undersökning (SGU), Statens energi- myndighet och framför att generationsmålet och dess strecksatser bör ligga överst i målstrukturen. anser att graden av precisering motiverar att generationsmålet, som är mer övergripande än miljökvalitetsmålen, bör placerades först. Därefter kommer ökad precisering i form av de 16 miljökvalitetsmålen som följs av ytterligare precisering i form av etappmål. SGU och menar att utredningens motivering till placeringen med utgångspunkt i målens tidshorisonter inte håller eftersom den förändrade bedöm- ningsgrunden medför att miljökvalitetsmålen får samma tidshorisont som generationsmålet. Däremot ligger den miljökvalitet som miljökvali- tetsmålen ska leda till i många fall i praktiken längre fram i tiden. menar att placeringen av generationsmålet under miljökvalitetsmålen riskerar att flytta fokus från den önskade sam- hällsomställningen till att omfatta miljöarbete uppdelat på respektive miljökvalitetsmål. Man menar att generationsmålet kan betraktas såväl överordnat som genomförandeorienterat i förhållande till de 16 miljö- kvalitetsmålen. Några instanser, bl.a. , Statens energimyndig- het, , och Plast- & Kemiföre- tagen anser trots föreslagna förenklingar att systemet fortfarande blir komplext och svårt att överblicka då miljömålssystemet fortfarande kommer att bestå av 16 miljökvalitetsmål, etappmål och indikatorer. De hade gärna sett ytterligare förenklingar. Remissinstansernas åsikter är blandade om regeringen eller ska besluta om etappmål. Många av målmyndigheterna är positiva till för- slaget medan flera instanser är tveksamma och framför vikten av stabi- litet, kontinuitet och struktur för etappmålen och känner oro för att arbetet kan bli ryckigare och mer ostrukturerat om etappmålen inte be- slutas av . , , och är positiva till förslaget att regeringen beslutar om etappmålen i första hand. Med regeringen som beslutande blir ledtiderna kortare och flexibiliteten högre. Avfall instämmer i att det bör vara en lämplig ordning att etappmål kan beslutas av regeringen medan beslutar om lång- siktiga, strategiska frågor. SGU förutsätter att med denna förändring kommer de olika vägarna för att initiera och besluta om etappmål att förtydligas i ett tidigt skede när det nya miljömålssystemet sjösätts. () anser att utredningens förslag att såväl regering (huvudansvar) som riksdag ska kunna fastställa etappmål utgör en bra avvägning. SNF menar ändå, liksom och , att det finns både för- och nackdelar med att reger- ingen beslutar om etappmålen. SNF framför att nackdelarna är att statusen minskar och att det finns risk för sänkning av etappmålen om politisk vilja saknas i regeringen som insyn och möjligheter till påverkan minskar. Fördelar är att regeringen är operativ på ett helt annat sätt än , vilket kan leda till att etappmål blir bättre genomförda, vilket är huvudsyftet med systemet. Statens jord- bruksverk menar att flexibiliteten behöver vägas mot risken att lång- siktigheten i miljöarbetet kan försämras. ser en risk med minskad transparens i miljömålssystemet om etappmål beslutas av regeringen, fördelen är å andra sidan en effektivisering av besluts- gången. Även länsstyrelserna ser för- och nackdelar med förslaget och anser att det är bra att utredningen öppnar för möjligheten att fastställer vissa etappmål. Länsstyrelserna anser dock att det är en fördel och en styrka om etappmålen fastställs av eftersom etappmål kommer att vara viktiga på mycket lång sikt. Att delmålen är beslutade av riks- dagen i bred politisk förankring har underlättat arbetet med förankring och samråd med regionala självstyrelseorgan inför beslut om regionala miljömål. Länsstyrelserna i och anser att såväl miljökvalitetsmål som delmål/etappmål även fortsättningsvis bör beslutas av . De anser att miljömålsarbetet har haft en sär- skild tyngd genom att samtliga mål beslutats av . Målen har Prop. 2009/10:155 inte tolkats som partipolitiska frågor eller särintressen, vilket de befarar kan bli fallet om delmålen beslutas på regeringsnivå. De ser även, liksom i , en risk att miljömålssystemet blir mer oförutsägbart genom att regeringen kan besluta om nya mål oftare och med oregelbundenhet, vilket skulle ge för förankrings- och regio- naliseringsprocesserna. Flera remissinstanser är negativa till att regeringen och inte beslutar om etappmål. , , , och kommun motsätter sig att regeringen ska besluta om etappmål. De anser att risken är stor för bristande kontinuitet bland involverade aktörer. framför att det är viktigt att nya etappmål beslutas och presenteras i ett sammanhang. De anser att det är viktigt att systemet är förutsägbart och långsiktigt. , Fastighetsägarna, Världsnaturfonden WWF, och Gröna Bilister avstyrker utredningens förslag att regeringen skulle fastställa etappmålen. Skälen för regeringens förslag Generationsmålet saknas i nuvarande målstruktur Den nuvarande målstrukturen för miljöarbetet har två målnivåer: -miljökvalitetsmål som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot, och -delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet ska vara uppnådd eller att förändringar ska vara genomförda för att miljökvalitetsmålen ska kunna uppnås inom en gen- eration. Såväl miljökvalitetsmålen som delmålen fastställs av . Bak- grunden redovisades i avsnitt 3.2 i propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 13 ff., bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/02:36). ställde sig även bakom ett övergripande mål i samband med att de antog de 15 miljökvalitetsmålen riksdagsbeslut (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Detta mål har där- emot ingen tydlig plats i den nuvarande målstrukturen. Generationsmålet bör vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället Det övergripande målet, generationsmålet, bör ges en tydlig plats och funktion i målstrukturen. Målet fastställer generationsperspektivet och visar på inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske. den utgångspunkten blir generationsmålet vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Vi anser att generationsmålet är överordnat miljökvalitetsmålen och att det därför bör placeras överst i målhierarkin. övergripande än miljökvalitetsmålen. Genom att generationsmålet över- ordnas miljökvalitetsmålen i målstrukturen, tydliggörs det mål- och myn- Prop. 2009/10:155 dighetsövergripande samarbete som är nödvändigt för att miljökvali- tetsmålen ska kunna nås på ett effektivt sätt. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen fastställs av Miljökvalitetsmålen fastställs av . bör även fortsättningsvis ta ställning till eventuella nya miljökvalitetsmål och besluta om förändringar som berör gällande miljökvalitetsmål. Att miljö- kvalitetsmålen är fastställda av ger en tyngd och stabilitet åt systemet och skapar förutsättningar för långsiktig planering för sam- hällets aktörer. I målstrukturen anges att miljökvalitetsmål anger det till- stånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Vi tydliggör med detta att miljökvalitetsmålen är mål, dvs. de ska inte betraktas som visioner. Den tidigare formuleringen var att miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot. For- muleringen "miljöarbete ska leda till" kan tolkas som en viss skärpning av målen. Vi anser att även generationsmålet bör fastställas av då det slår fast den övergripande inriktningen för miljöpolitiken och anger in- riktningen för den samhällsomställning som behöver ske. Generationsmålet behandlas utförligare i avsnitt 3.3. Miljökvalitets- målen behandlas utförligare i avsnitt 3.4. Etappmål fastställs av regeringen Delmål ersätts av etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitets- målen och generationsmålet. Huvudinriktningen är att etappmålen be- slutas av regeringen. Genom att regeringen ges större utrymme att be- sluta om etappmål ökar flexibiliteten i miljömålssystemet. Eftersom del- målen är bundna genom beslut i har det blivit svårt att efter hand föra in nya delmål i systemet eller att ta bort sådana delmål som är uppnådda eller av andra skäl inte är relevanta. Vi föreslår dock att bör fastställa etappmål av stor vikt eller komplexitet. Flera remissinstanser har framfört oro för att systemet kommer att för- lora i kontinuitet och struktur om etappmålen inte beslutas av . Vi bedömer ändå att fördelarna överväger då ledtiderna kan bli kortare och flexibiliteten öka vilket innebär att etappmålen enklare kan upp- dateras vid ändrade förutsättningar och vid nya vetenskapliga rön. Inom andra politikområden, t.ex. inom transportpolitiken är huvud- inriktningen att etappmål beslutas av regeringen medan de övergripande målen för politikområdet beslutas av . Förslaget innebär där- med att målstrukturen för miljöpolitiken stämmer bättre överens med övriga politikområden. Etappmålen behandlas utförligare i avsnitt 3.5 och de regionala målen i avsnitt 5.2. Ett generationsmål visar på inriktningen för samhälls- Regeringens förslag: Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser (generationsmålet). Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i , inom EU och i Regeringens bedömning: Generationsmålet innebär att förutsättning- arna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en genera- tion och att miljöpolitiken ska inriktas mot att: ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart, människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från en god hushållning sker med naturresurserna, andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effek- tiv med minimal påverkan på miljön, och konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. förslag överensstämmer i huvudsak med Regeringens förslag innebär dock att generationsmålet pre-