prop · GY0346 · 2010-12-08 00:00:00 — Följande remissinstanser har inkommit med yttranden över betänkandet: ombudsmän, , , , Kammarrätten i , Länsrätten i län, Justitie- kanslern, , , , , , , Kriminalvårds- styrelsen, , , handelskammare, Försvarsmakten, , Kris- beredskapsmyndigheten, , Försvarets underrättelse- nämnd, , , Datainspektionen, Statskontoret, Juri- diska fakultetsnämnden vid , , vid , Konsu- mentverket, , Telenät, Konkurrens- verket, , , , , , Svenska Bankföre- ningen, , , , , , , , Tele2 i , , , SNUS (), .SE, , IFPI Svenska Gruppen, Svenska , Konstnärliga och Litterära Yrkes- utövares () och . Följande remissinstanser har avstått från att yttra sig: , , Kommuner och Landsting, Svenska Avdelningen av , för Mänskliga rättigheter, , , , , , , Com hem AB, , , Netnod, ISOC-SE, BSA , Svenska Artisters och Musikers () och Svenska Tonsättares Interna- (). Utöver de som uttryckligen anmodats eller beretts tillfälle till det har ett yttrande även inkommit från tre privatpersoner. Artikel 2 i rambeslutet /584/RIF om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna Tillämpningsområde för en europeisk arresteringsorder 1.En europeisk arresteringsorder får utfärdas för gärningar som enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning kan leda till fängelse eller frihetsberövande åtgärd eller mer. Detsamma gäller om ett straff eller annan frihetsberövande åtgärd har dömts ut. 2.Följande brott ska medföra överlämnande på grundval av en europeisk arresteringsorder enligt villkoren i detta rambeslut och utan kontroll av om det föreligger dubbel straffbarhet för gärningen, förutsatt att brotten, som de definieras i den utfärdande medlemsstatens lagstiftning, kan leda till fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd i den utfärdande medlemsstaten: Deltagande i en kriminell organisation. Sexuellt utnyttjande av barn samt barnpornografi. Olaglig handel med narkotika och psykotropa ämnen. Olaglig handel med vapen, ammunition och sprängämnen. Bedrägeri, inbegripet bedrägeri som riktar sig mot Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen enligt konventionen av om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen. Penningförfalskning, inklusive förfalskning av euron. Miljöbrott, inbegripet olaglig handel med hotade djurarter och hotade växtarter och växtsorter. Hjälp till olovlig inresa och olovlig vistelse. Mord, grov misshandel. Olaglig handel med mänskliga organ och vävnader. Människorov, olaga frihetsberövande och tagande av gisslan. Rasism och främlingsfientlighet. Organiserad stöld och väpnat rån. Olaglig handel med kulturföremål, inbegripet antikviteter och konstverk. Beskyddarverksamhet och utpressning. Förfalskning och piratkopiering. Förfalskning av administrativa dokument och handel med sådana förfalskningar. Förfalskning av betalningsmedel. Olaglig handel med hormonsubstanser och andra tillväxtsubstanser. Olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen. Handel med stulna fordon. Brott som omfattas av den internationella brottmålsdomstolens behörighet. Kapning av flygplan eller fartyg. 3.Rådet kan, efter att ha hört i enlighet med artikel 39.1 i Fördraget om Europeiska unionen, när som helst enhälligt besluta att lägga till andra typer av brott i förteckningen i punkt 2 i den här artikeln. Mot bakgrund av kommissionens rapport enligt artikel 34.3 ska rådet bedöma om förteckningen bör utvidgas eller ändras. 4.När det gäller andra brott än de som omfattas av punkt 2 kan överlämnandet förenas med villkoret att de gärningar för vilka den europeiska arresteringsordern har utfärdats ska utgöra ett brott enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning, oberoende av brottsrekvisit eller brottets rättsliga rubricering. Uppgifter om användningen av elektronisk kommunikation är värdefulla för att utreda, avslöja och åtala brott. Lagring av trafikuppgifter för viss typ av kommunikation har i många av Europeiska unionens (EU) medlemsstater visat sig vara ett nödvändigt och effektivt redskap för de brottsbekämpande myndigheterna, framför allt när det gäller utredningen av allvarliga brott som organiserad brottslighet och terrorism. Både praktisk erfarenhet och forskning har visat på vikten av trafikuppgifter för utredande av brott. I betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutred- ningar m.m. (SOU 2005:38), redogörs ingående för i vilken omfattning trafikuppgifter används (se s. 322325). Av denna redogörelse kan följande framhållas. Uppgifterna inhämtas i stort sett i varje utredning om allvarlig brottslighet som mord, våldtäkt, grovt narkotikabrott eller terroristbrott. I ett inledande skede av utredningen inhämtas trafikuppgif- ter som genererats i anslutning till en brottsplats. Uppgifterna tillsam- mans med annan information gör det möjligt för polisen att lägga pussel och på så sätt ringa in personer som kan misstänkas. Genom trafikuppgifter, t.ex. från mobiltelefoner, kan polisen kartlägga hur ett brott planerats och genomförts, men även hur de misstänkta agerat efter att de genomfört ett brott, t.ex. vilka flyktvägar som använts. Uppgifterna kan också resultera i att personer helt avförs från en utredning. Beträffande Internetrelaterad brottslighet är utgångsläget ofta att ingen misstänkt person finns och att tillgången till trafikuppgifter är det enda sätt polisen kan komma en misstänkt på spåren. Sammanfatt- ningsvis anges i betänkandet att tillgången till trafikuppgifter är av helt avgörande betydelse för att utreda viss typ av brottslighet. I Trafikupp- giftsutredningens betänkande (SOU 2007:76) har myndigheterna också lämnat exempel på konkreta fall där trafikuppgifter varit av stort värde för utredningen; t.ex. i utredningar om allvarliga vålds-, sexual- och tillgreppsbrott (se s. 33 f.). Efter bombattentaten i fick rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF) i uppdrag av att anta gemensamma åtgärder i fråga om lagring av trafikuppgifter. och rådet antog direktivet 2006/24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG. Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas regler om vissa skyldigheter för leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kom- munikationstjänster och allmänna kommunikationsnät att lagra vissa uppgifter som genereras eller behandlas i samband med att en kommuni- kation sker med fast eller mobil telefoni, eller i viss omfattning på Inter- net. De uppgifter som avses i direktivet är trafik- och lokaliseringsupp- gifter samt de uppgifter som behövs för att identifiera en abonnent eller användare. Direktivet gäller uppgifter om såväl fysiska som juridiska personer samt uppgifter som är nödvändiga för att kunna identifiera abonnenten eller den registrerade användaren. Däremot är direktivet inte tillämpligt på innehållet i kommunikationen. Flera av EU:s medlemsstater har lagstiftning om skyl- dighet för leverantörer av kommunikationstjänster att lagra trafik- Lagstiftningen skiljer sig dock åt mellan medlemsstaterna. Skillnader i rättsliga och tekniska bestämmelser om lagring av trafik- uppgifter utgör hinder för den inre marknaden för elektronisk kommuni- Tjänsteleverantörerna ställs inför olika krav när det gäller vilken typ av uppgifter som ska lagras och vilka villkor som gäller för Målet med direktivet är följaktligen att harmonisera leveran- törernas skyldighet att lagra uppgifter och säkerställa att de är tillgängliga för utredning av brott. Direktivet syftar dock inte till att harmonisera tekniken för lagring av uppgifter. Det är en fråga som får lösas på natio- Möjligheterna för brottsbekämpande myndigheter att få tillgång till trafikuppgifter är beroende av vilka uppgifter som leverantörerna har lagrat för andra syften, t.ex. för fakturering och marknadsföring. Vilka uppgifter som lagras och den tid de lagras styrs alltså av helt andra faktorer än de brottsbekämpande myndigheternas behov. inom området elektronisk kommunikation innebär också att nät- och tjänsteleverantörer inte kan förväntas behöva lagra uppgifter för sin egen verksamhet i lika stor utsträckning som . att möjligheterna för brottsbekämpande myndigheter att få tillgång till dessa uppgifter kan komma att minska om någon lagringsskyldighet inte medlemskap i innebär att det finns en skyldighet att genomföra direktiv i nationell rätt. Enligt direktivet skulle medlems- staterna ha genomfört bestämmelserna i När det gäller Internetåtkomst, e-post och Internettelefoni fanns en möjlighet att skjuta upp genomförandet av direktivet till och Den möjligheten har utnyttjat. gavs en utredare i uppdrag att lämna förslag till hur direktivet om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. förslag överlämnades till regeringen i Förslaget har remissbehandlats. Ett genomförande av direktivet om lagring av trafikuppgifter innebär att olika intressen ställs mot varandra; de brottsbekämpande myndighe- ternas behov av effektiva verktyg för att kunna utreda brott ställs mot intresset av att skydda enskildas integritet. Vid utformningen av direk- tivet har hänsyn tagits till dessa intressen och en avvägning mellan dem har gjorts, men även genomförandet av direktivet föranleder att dessa Detsamma gäller den inverkan direktivet har på möjlig- heterna att konkurrera på lika villkor. Direktivet innebär inga föränd- ringar när det gäller under vilka förutsättningar trafikuppgifter får lämnas ut i respektive medlemsstat, men vissa utgångspunkter anges i direktivet. De som berörs av regleringen Lagringsskyldigheten åläggs samtliga leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät. () ska dock i enskilda fall få besluta om undantag från lagringskravet. Undantagsmöjligheten är avsedd för verk- samheter som är av så liten omfattning och har ett så begränsat intresse ur ett brottsbekämpande perspektiv att det skulle vara oproportionerligt att kräva att leverantören som bedriver verksamheten helt eller delvis ska lagra trafikuppgifter på det sätt som direktivet kräver. Trafikuppgifter är uppgifter om korrespondens och ett genomförande av direktivet berör därför alla som kommunicerar via telefoni och Internet. Direktivet gäller trafikuppgifter om såväl fysiska som juridiska personer samt uppgifter som är nödvändiga för att kunna identifiera abonnenten eller den registrerade användaren. De brottsbekämpande myndigheterna berörs i sin brottsutredande verksamhet av i hur stor utsträckning trafikuppgifter finns lagrade. Därutöver berörs PTS i egenskap av tillsynsmyndighet med föreskriftsrätt. Kostnader och andra konsekvenser utifrån alternativa regleringsförslag Kostnaderna för att genomföra lagringsskyldigheten och anpassnings- skyldigheten har av beräknats uppgå till . Med hänsyn till att lagringstiden föreslås begränsas och kostnadsuppskattningen utgår från en lagringstid bör det dock finnas viss marginal i kostnadsberäkningen. Kost- naden för att lämna ut uppgifterna kan beräknas uppgå till cirka 20 miljo- ner kronor . En utförligare redogörelse för kostnadsberäkningen återfinns i betänkandet, SOU 2007:76. Det finns tre möjliga sätt att fördela kostnaderna; att det allmänna står för alla kostnader, att leverantörerna står för alla kostnader eller att kostnaderna fördelas mellan det allmänna och leverantörerna. Enligt förslaget ska leverantörerna stå för kostnaderna för lagring, säkerhet och anpassning av systemen. Det allmänna ska ersätta leverantörerna för de kostnader som uppstår i samband med utlämnande av uppgifter i enskilda ärenden. Förslaget innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om ersättningen. I avsnitt 9.2.2 i propositionen redovisas bedömningen att tillsynsmyndigheten genom föreskrifter bör fastställa schabloner för ersättningsnivån och ge riktlinjer för vad som ska gälla i de situationer där det finns anledning att avvika från schablonerna. Den ordning som har gällt innebär att ersätt- ningen har bestämts generellt efter förhandlingar mellan de brottsbekäm- pande myndigheterna och leverantörerna. Den modell som föreslås, och som gäller , där leverantö- rerna bekostar anpassning och drift av systemen, medan de brottsbekäm- pande myndigheterna ersätter leverantörerna när uppgifter lämnas ut har stora fördelar. Med denna modell har den part som har möjlighet att påverka kostnaden också ansvar för den. Leverantörernas tekniska och administrativa kompetens på området utnyttjas, som de har ett tydligt incitament att hålla kostnaderna för anpassning och drift nere. Med denna modell får de brottsbekämpande myndigheterna dessutom ett incitament att inhämta trafikuppgifter bara då man anser det vara en effektiv metod som kan förväntas föra utredningsarbetet framåt. En sådan modell blir således mest samhällsekonomiskt kostnadseffektiv. fattar domstol beslut om hemlig teleövervakning i drygt 1 000 fall och polisen begär ut uppgifter med stöd av lagen om elektronisk kommunikation i omkring 9 500 fall. Eftersom förslaget innebär att trafikuppgifterna i viss ökad utsträckning kommer att vara tillgängliga vid begäran kan det förväntas att de brottsbekämpande myndigheterna kommer att begära ut trafikuppgifter i något ökad utsträckning i förhållande till vad som redan gäller, vilket kommer att leda till marginellt ökade handläggningskostnader. I bedömningen av rättsväsendets kostnader måste emellertid också vägas in att vissa effek- tivitetsvinster för rättsväsendet torde uppstå i och med att allvarliga brott kan utredas och lagföras snabbare. Den uppskattade kostnaden för ersättning till leverantörerna vid utlämnande av uppgifter överens- stämmer väl med nivån på den ersättning som betalas till leverantörerna . Sammanfattningsvis görs bedömningen att förslaget inte medför behov av att tillföra rättsväsendet ytterligare resurser. Den myndighet som utöver rättsväsendet kommer att få ökade kostna- der till följd av förslaget är PTS. Myndigheten har redan i uppdrag att utöva tillsyn enligt lagen om elektronisk kommunikation. I det uppdraget ingår att ha tillsyn över hur leverantörerna sparar, utplånar och avidentifierar trafikuppgifter enligt 6 kap. lagen om elektronisk kommu- nikation. PTS har dock inte bedrivit någon särskilt omfattande verksamhet på det området. Myndigheten kommer med den nya regleringen att behöva lägga ner mer resurser på att åstadkomma en effektiv tillsyn över leverantörernas lagring av trafikuppgifter och för att lägga fast en ordning för ersätt- ningar vid utlämnande av trafikuppgifter. PTS kommer bl. a. att behöva utfärda säkerhetsföreskrifter och föreskrifter om ersättning, pröva om det ska medges undantag från lagringsskyldigheten i enskilda fall och i övrigt bygga upp tillsynsverksamheten så att den på ett effektivt sätt kan bidra till att de brottsbekämpande myndigheterna får så stor nytta i sin verksamhet som möjligt av lagrade trafikuppgifter och så att skyddet för den personliga integriteten upprätthålls. Myndigheten har bedömt att verksamheten behöver tillföras , och därefter . PTS:s verksamhet inom verksamhetsgrenen elektronisk kommunikation, som bedrivs med stöd av lagen om elektronisk kommunikation, finansieras till största del med avgifter. Ingen ändring föreslås för denna ordning. Det kommer alltså även fortsättningsvis ankomma på PTS att disponera avgifterna så att de ökade kostnaderna får täckning. Det är sannolikt att leverantörernas ökade kostnader för lagring, säker- het och anpassning av systemen, liksom ökade avgifter för PTS:s tillsyn, leder till att priserna på kommunikationstjänster höjs och att slutkonsu- menterna därmed i viss utsträckning får bära dessa kostnader. som anförts ovan bedöms dock den valda modellen för kostnadsfördel- ning vara den mest kostnadseffektiva från en samhällsekonomisk Förslagens utformning med anledning av medlemskap i Europeiska unionen samt nationell särreglering medlemskap i innebär att det finns en skyldighet att genom- föra EG-direktiv i nationell rätt. Utöver vad som följer av direktivet om lagring av trafikuppgifter föreslås att lagringsskyldigheten ska gälla även vid misslyckad uppringning och för uppgifter om lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens slut. De brottsbekämpande myndigheterna har, utöver uppgifter om samtal som gått fram, ett stort behov av uppgifter om misslyckad uppringning. Den begränsning som ligger i direktivet, att uppgifterna inte bara ska vara behandlade utan även lagrade eller loggade av leverantören, skulle vidare kunna leda till att de brottsbekämpande myndigheterna inte får tillgång till uppgifter som de får, dvs. om dessa uppgifter inte fram- över lagras av leverantörerna. Utifrån ett brottsbekämpande perspektiv finns således stort värde i att lagringsskyldigheten gäller även vid miss- lyckad uppringning, utan den begränsning som ligger i direktivet. Av direktivet följer att lokaliseringsinformation för kommunikationens början ska lagras. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna bör lagringsskyldigheten för lokaliseringsuppgifter omfatta även kommuni- kationens slut samt pågående kommunikation, exempelvis en gång per Det kan konstateras att lokaliseringsinformation för kommunika- tionens början inte alls är tillräckligt för de brottsbekäm- Om lokaliseringsinformation för kommunikationens slut inte lagras skulle det vara enkelt att i en kriminell verksamhet vilseleda myndigheterna med negativa följder för utredningsarbetet. också beaktats i exempelvis den danska regleringen, som föreskriver lagringsskyldighet för lokaliseringsuppgifter även rörande kommunika- Information om var en kommunikation avslutades kan vara lika värdefull som information om var den påbörjades. ovanstående får det anses finnas ett behov av att lagra lokaliseringsupp- gifter även vid kommunikationens slut. Om intresset av att bekämpa brott motiverar att en lagringsskyldighet införs, trots att det innebär ett intrång i integritetsskyddet, bör också brottsbekämpningsintresset väga relativt tungt vid utformningen av Även med beaktande av integritetsskyddet är det alltså motiverat att lagringsskyldigheten omfattar misslyckade samtal och lokaliseringsuppgifter för mobil kommunikationsutrustning vid kommu- Däremot föreslås inte lagringsskyldighet för lokali- seringsinformation under pågående kommunikation. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Några övergångs- bestämmelser föreslås inte. Förslaget går ut på att direktivet om lagring av trafikuppgifter nu genomförs i svensk rätt. Europeiska unionens domstol har i dom konstaterat att inte i rätt tid genomfört den del av direktivet som skulle ha varit genomförd . Mot denna bakgrund, samt då lagrade trafik- uppgifter utgör ett mycket viktigt verktyg vid avslöjande, utredning och lagföring av allvarlig brottslighet är det angeläget att de nya reglerna träder i kraft möjligt. Det är rimligt att leverantörerna får på sig att anpassa sin verksamhet till de nya kraven. Det bör dock beaktas att direktivet har funnits på plats och utredningen . Därigenom har grundförutsättningarna för vilka krav leverantörerna kommer att åläggas varit kända . Förslaget följer också till allra största del direktivets minimikrav. Eftersom är bland de sista länderna inom EU att genomföra direktivet har leverantörerna även haft möjlighet att studera och dra nytta av erfarenheter från leverantörer i andra medlemsstater och av den teknik som utvecklats där. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är rimligt att lagändringarna träder i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser bedöms inte heller behöva införas. De företag som berörs av regleringen Direktivet om lagring av trafikuppgifter omfattar leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster och allmänna kommu- nikationsnät. Direktivets uttryck om vilka som omfattas av lagringsskyl- digheten ansluter till formuleringarna i 2 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, där det anges att allmänna kommunika- tionsnät av sådant slag som vanligen tillhandahålls mot ersättning eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster endast får till- handahållas efter anmälan till tillsynsmyndigheten (Post- och telestyrel- sen). Av 2 kap. 2 § lagen om elektronisk kommunikation framgår att någon anmälan inte behöver göras för verksamheter som enbart består i att överföra signaler via tråd för utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihets- grundlagen samt att får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från anmälningsplikten. Förslaget innebär att de leverantörer som är anmälningspliktiga enligt lagen om elektronisk kommunikation ska vara skyldiga att lagra trafik- uppgifter. Enligt en uppskattning gjord av branschorganisationen rör det sig om 460470 operatörer. () ska i enskilda fall få besluta om undantag från lagringskravet. En sådan undantagsmöjlighet avser verksamheter, som i och för sig är anmälningspliktiga men är av så liten omfattning och har ett så begränsat intresse ur ett brottsbekämpande perspektiv att det skulle vara oproportionerligt att kräva att leverantören som bedriver verksamheten helt eller delvis ska lagra trafikuppgifter på det sätt som direktivet kräver. Genomförandet av direktivet om lagring av trafikuppgifter kommer att få konsekvenser för leverantörerna, bl.a. beträffande deras möjligheter att konkurrera med de tjänster som de tillhandahåller. Skyldigheten att lagra uppgifter kan exempelvis medföra ökade inträdeshinder för nya operatörer. Lagringsskyldigheten kan också förväntas få olika konse- kvenser beroende på om den leverantör som blir skyldig att lagra trafik- uppgifter ska anpassa ett nyare eller äldre system eller om det rör sig om ett litet eller stort företag. Det kan antas att mindre företag relativt sett får högre kostnader än större företag till följd av att lagringsskyldigheten är förenad med vissa fasta kostnader. Därigenom kan konkurrensen påverkas. En annan aspekt som kan påverka möjligheten att konkurrera är vad för typ av tjänst som kommer att omfattas av lagringsskyldig- heten. Direktivet om lagring av trafikuppgifter syftar bl.a. till att främja den inre marknaden och förbättra konkurrensmöjligheterna bland leveran- törerna inom den europeiska gemenskapen. I direktivet konstateras att de stora skillnaderna mellan medlemsstaterna vad gäller lagring av trafik- uppgifter utgör ett hinder för den inre marknaden, varför ett direktiv med en minimiharmonisering av lagringsskyldigheten kommer att förbättra möjligheterna att konkurrera på lika villkor. Utgångspunkten är således att leverantörerna ställs inför huvudsakligen samma krav inom den europeiska gemenskapen, vilket får anses främja konkurrensen. De flesta medlemsstaterna i EU har valt en längre lagringstid än , vilket borde innebära att svenska företag får en konkurrensmässig fördel, i den utsträckning lagringstiden påverkar de totala kostnaderna för företagen. Enligt förslaget införs ett nationellt särkrav i , av innebörd att även uppgifter rörande misslyckad uppringning och lokaliserings- information för kommunikationens slut, vid mobil kommunikations- utrustning, ska lagras. har konstaterat att det nationella särkravet kräver särskild anpassning av operatörernas system, eftersom sådana uppgifter inte lagras hos alla leverantörer, även om de i och för sig identifieras och sparas . Även volymen på lagrad datamängd kommer att öka, främst med hänsyn till att även misslyckade samtal nu ska lagras. Utredningen bedömde emellertid att de totala kostnaderna för lagringsskyldigheten är begränsade i förhållande till marknadens totala omsättning, dvs. att mark- naden som helhet torde påverkas endast marginellt av att en lagringsskyl- dighet införs.