prop · GX03117 · 2010-03-04 00:00:00 — När lagen om säkerhetskontroll i infördes avsåg den att tillämpas endast under särskilda omständigheter då det bedömdes finnas risk för att det under ett sammanträde skulle kunna förövas brott som innebar allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Utredningen som föreslog lagen ansåg att stor återhållsamhet måste iakttas och att lagstiftningen måste tillämpas restriktivt med hänsyn till åtgärdernas ingripande natur. Utredningen gjorde bedömningen att säkerhetskontroller skulle komma att äga rum endast i ett mycket begränsat antal fall (förs. En lagändring innebar att kravet på särskilda omständigheter pekade då på att det i plenisalen kunde förekomma att en stor del av landets politiska ledning är samlad. Utskottet ansåg det därför uppenbart att det vid sådana tillfällen kunde finnas behov av säkerhetsåtgärder även om det inte vid kammar- och utskottssammanträden föreligger något konkret hot om våldshandlingar. Utskottet erinrade också om att vissa statsråd har ett ständigt livvakts- skydd och att det hot som utgör grund för detta skydd givetvis inte bortfaller när statsrådet befinner sig i plenisalen (bet. 1989/90:KU33 s. 5). Lagen ger möjlighet att kontrollera alla som befinner sig i och som inte är ledamöter av . Lagen medger alltså att även anställda vid riksdagsförvaltningen kontrolleras om det finns särskilda skäl för det. Talmannen får dock undanta ytterligare personer från kontrollen om särskilda skäl talar för det. När lagen infördes avsåg den endast att tillämpas i samband med ett specifikt sammanträde i kammare eller vid en offentlig del av sammanträde med ett utskott (bet. 1987/88:KU34). utvidgades möjligheterna att genomföra icke tidsbestämda säkerhetskontroller. Lagen ändrades så att säkerhetskontroller kunde genomföras för ett visst sammanträde eller för , högst en månad varje gång. Denna tidsbegränsning avskaffades vilket alltså ger möjlighet att kontinuerligt genomföra säkerhetskontroller i (förs. 1997/98:RFK3 s. 3, bet. 1998/99:KU7). utvidgades möjligheten att genomföra säkerhetskontroll till att omfatta . Säkerhetskontrollen ska främst ske med användande av metall- detektorer. Skälet är att detta anses minimera ingreppen i den personliga integriteten. Annan kroppsvisitation får endast utföras av polisman. Den som inte underkastar sig säkerhetskontrollen får vägras tillträde eller avvisas från . Beslut om säkerhetskontroll fattas av talmannen. Mot bakgrund av frågans betydelse för den politiska demokratin bedömdes det att beslut om skärpt inpasseringskontroll inte bör fattas på tjänstemannanivå. Möjligheten att genomföra säkerhetskontroll i domstol infördes genom lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol. ändrades lagen och en åtskillnad gjordes mellan s.k. allmän och särskild säkerhetskontroll. Den dittills gällande möjligheten till säkerhetskontroll kom att betecknas som särskild säkerhetskontroll och avser kontroll i samband med en enskild domstolsförhandling. Den allmänna säkerhets- kontrollen var en nyskapelse och avser kontroll i domstolslokaler utan koppling till någon enskild förhandling. Kriterierna och reglerna för när och hur respektive form av säkerhetskontroll får utföras skiljer sig åt. Kraven för att anordna särskild säkerhetskontroll är högre än för allmän säkerhetskontroll. För den särskilda säkerhetskontrollen fordras att det föreligger särskilda omständigheter för risk att det i samband med domstolsförhandling kan komma att förövas brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller omfattande förstörelse av egendom. Exakt vad detta i praktiken innebär är inte möjligt att precisera men det ska krävas mer än en okvalificerad risk för brott och att säkerhetskontrollen bör komma i fråga endast när andra skydds- möjligheter är uttömda (prop. 1980/81:114 s. 14). För allmän säkerhets- kontroll krävs endast att det föreligger anledning att befara att brottslig handling av det slag som nämnts ovan kan komma att förövas. Syftet med den allmänna säkerhetskontrollen är att bemöta de diffusa säkerhetsrisker som kan förekomma. Regeringen bedömde att en säkerhetskontroll, bl.a. mot bakgrund av RF:s proportionalitetsprincip, måste förutsätta någon form av konkret säkerhetsrisk. Regeringen menade dock att tröskeln inte borde sättas särskilt högt och att det borde vara tillräckligt att det finns skäl att befara att ett allvarligt brott av det slag som anges i lagen kan komma att begås i domstolens lokaler (prop. 2000/01:32 s. 39 f.). Särskild säkerhetskontroll omfattar åhörare och dem som har kallats att närvara vid förhandlingen medan allmän säkerhetskontroll omfattar besökare till domstolens lokaler. Kontrollen avser inte rättens ledamöter, andra utövande av en allmän tjänst eller med ett offentligt uppdrag och inte heller advokater. Domstolen kan även undanta andra personer från kontrollen om särskilda skäl talar för det. Vid allmän säkerhetskontroll får kroppsvisitation utföras genom användande av metalldetektorer eller liknande anordning. Vid sådan kontroll får kroppsvisitation endast ske om särskilda skäl föreligger. Vid särskild säkerhetskontroll finns inte samma krav på att metalldetektorer eller liknande ska användas eller att särskilda skäl ska föreligga för kroppsvisitation. Ett beslut om särskild säkerhetskontroll ska avse en viss förhandling och beslut om allmän säkerhetskontroll ska avse . Tids- begränsningen i samband med den allmänna säkerhetskontrollen ligger i linje med principen att inskränkningar av grundlagsskyddade rättigheter ska vara så begränsade som möjligt (a. prop. s. 43). Särskild säkerhetskontroll beslutas av rätten eller, om förhandlingen ännu inte har inletts, av den som ska vara ordförande vid förhandlingen. Beslut om allmän säkerhetskontroll fattas av domstolens chef eller annan lagfaren domare som han eller hon har delegerat beslutanderätten till. Skälet för denna ordning är att beslut om allmän säkerhetskontroll påverkar hela domstolens verksamhet och därför bör beslutas i administrativ ordning av domstolens chef (a. prop. s. 42). Innan säkerhetskontroll beslutas ska samråd ske med polismyndigheten och, i fråga om särskild säkerhetskontroll i brottmål, med åklagaren. Säkerhetskontrollen ska genomföras av polisman. Vid allmän säkerhetskontroll får dock polismyndigheten besluta att kontrollen ska genomföras av ordningsvakt under ledning av polisman. Innebörden av att polisman leder kontrollen är något som enligt förarbetena får avgöras från fall till fall. Det finns dock inget krav på att polismannen ska vara fysiskt närvarande (a. prop. s. 54). Särskild säkerhetskontroll måste dock Prop. 2009/10:117 alltid genomföras av polisman men denne kan biträdas av ordningsvakt. Avslutningsvis kan nämnas att Utredningen om säkerhet i domstol i sitt betänkande Ökad säkerhet i domstol (SOU 2009:78) har funnit att det finns ett klart uttalat behov av att utöka möjligheterna att fatta beslut om säkerhetskontroll i domstol. Betänkandet bereds inom . 5.3.3 Säkerhetskontroll inom luft- och sjöfart m.m. har det funnits möjlighet att genomföra säkerhetskontroll i form av kroppsvisitation inom luftfarten. ersattes lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats av lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Bakgrunden till förändringen var och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införandet av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. luftfartsskydd kompletterar bestämmelserna i . ningen och dess bilaga innefattar en rad bestämmelser som anger krav för säkerheten på flygplatser. Kraven avser bl.a. säkerhetskontroll av personal och passagerare samt av föremål. Till exempel krävs att samtliga passagerares kabinbagage ska säkerhetskontrolleras. I 3 § lagen om luftfartsskydd anges att den som uppehåller sig inom en flygplats område får kroppsvisiteras. Väskor, fordon eller andra slutna förvaringsställen inom flygplatsens område får undersökas. sådana åtgärder måste vara att förebygga brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart. Lagen verkar således preventivt och förutsätter inte att det finns en misstanke om brott. Den som vägrar att underkasta sig sådana åtgärder som nämnts får avvisas eller avlägsnas från Åtgärderna ska enligt 2 § utföras av poliser eller, under polismans ledning, av annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndigheten (flygplatskontrollant). Det bör framhållas att förordningen (EG) nr 2320/2002 kommer att ersättas av och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002. Lagen om luftfartsskydd kommer att ändras med anledning av detta. Ändringarna träder i kraft (prop. 2009/10:72, bet. 2009/10:TU10, rskr. 2009/10:187). Efter terrordåden i tillkom även ett ökat skydd för sjöfarten, som dittills hade saknat motsvarighet till regleringen Lagen (2004:487) om sjöfartsskydd kompletterar och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. skydd avses förebyggande åtgärder som syftar till att skydda sjöfarten Prop. 2009/10:117 och hamnanläggningarna mot hot om avsiktliga olagliga handlingar. Härutöver finns även lagen (2006:1209) om hamnskydd, genom vilken och rådets direktiv /65/EG av om ökat hamnskydd genomförts i svensk rätt. Både sjöfarts- och hamnskyddsreglerna omfattar bestämmelser om bl.a. skyddsnivåer, administrativa åtgärder och tillsyn. Bestämmelserna om tvångsmedel liknar i stora delar vad som gäller enligt lagen om luftfartsskydd och syftar till att verka preventivt. Möjligheten att använda sig av t.ex. kroppsvisitation förutsätter således inte att det förekommer misstanke om brott. För att skydda mot brott mot rikets säkerhet och terrorism kan staten, kommuner och landsting m.fl. med stöd av säkerhetsskyddslagen (1996:627) bl.a. begränsa tillträdet till sin verksamhet. Lagen hänvisar i den delen även till lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) som innehåller regler om vilka byggnader, anläggningar och områden som kan beslutas som skydds- objekt och vilka förutsättningar som krävs för detta. Med stöd av skyddslagen kan bl.a. statliga förvaltningsbyggnader eller anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av eller riksdagsförvaltningen beslutas vara skyddsobjekt. Vidare finns det en möjlighet att besluta att flygplatser, hamnar, kraftverk m.m. ska vara skyddsobjekt. Förutsättningen för att en byggnad m.m. ska kunna beslutas vara skyddsobjekt är att den behöver ett förstärkt skydd mot sabotage, terrorism och spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Genom att något har beslutats vara ett skyddsobjekt råder som huvud- regel ett tillträdesförbud för allmänheten. Ett sådant förbud upprätthålls genom att polis, militär eller annan särskilt utsedd personal fysiskt bevakar skyddsobjektet. Regeringen har i prop. 2009/10:87 föreslagit en ny skyddslag enligt vilken byggnader och andra anläggningar som används eller är avsedda för ledning eller styrning av verksamhet ska kunna beslutas vara skyddsobjekt. 6 Ökad säkerhet genom säkerhetskontroll Regeringens bedömning: Det finns ett behov av möjlighet till säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna instämmer i utredningens bedömning, däribland samtliga kommuner och landsting. och kommuner ser förslagen som steg i rätt riktning men efterlyser ytterligare åtgärder. framför att fick fullmäktige utrymmas på grund av bombhot. framför att har ombyggda lokaler där allmänheten passerar in till en läktare via en väg som är helt avskild från fullmäktigeledamöternas utrymmen, vilka kan kompletteras med teknisk utrustning för utökad säkerhetskontroll när en hotbild bedöms finnas. framhåller att i rent förebyggande syfte har skärpt säkerheten vid fullmäktigesammanträden genom att ha en ordningsvakt närvarande. anför att i samband med en förändring av sjukvårdsstrukturen framfördes hot mot och dess förtroendevalda. bevakas fullmäktiges samman- träden av minst två väktare. Enligt Västra finns ett uttalat behov av säkerhetshöjande åtgärder vid vissa sammanträden, framför allt i storstadsregionerna, varför det är viktigt att möjlighet till åtgärder införs så att beredskap finns om problemen ytterligare eskalerar. Kommuner och Landsting (SKL) anser att det är bra att kunna vidta en åtgärd som stärker skyddet som den inte begränsar offentligheten. Det är viktigt att slå vakt om de lokala demokratiska institutionernas möjligheter att fungera. Säkerhetskontroll förväntas dock inte bli vanligt förekommande eftersom den är en åtgärd för ovanliga situationer som flertalet kommuner och landsting inte har behov av. påpekar dock att det finns en risk att de alltmer slutna sammanträdena får till konsekvens att hoten och hotbilderna mot förtroendevalda kan öka, vilket i så fall skulle kunna motverka den föreslagna lagens intentioner. (Brå) är positivt till en möjlighet till säkerhetskontroller som kan användas i de situationer där det faktiskt finns en aktuell hotbild även om behovet av säkerhetskontroller med metalldetektorer är litet. anför Brå att efterfrågan på sådan kontroll är något förvånande eftersom våld med tillhyggen eller skjutvapen, vilket är den incident som en sådan säkerhetskontroll främst kan tänkas förebygga, är den generellt sett mest ovanliga incidenten för förtroendevalda. Brå påpekar även att det finns en risk för att säkerhetskontrollerna ger en falsk trygghet och kan ha en motsatt inverkan genom att de kan ge en bild av att hotbilden ser annorlunda ut än den gör samt att kontrollerna kan markera ett slags avståndstagande mot medborgarna, vilket kan få en kontraproduktiv effekt. ser behovet av att skydda förtroende- valda så att de på ett säkert sätt kan utföra sina uppdrag även vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Säkerhetspolisen ser en brist i att det brottsförebyggande arbetet inte är belyst i betänkandet eller hur åtgärder enligt säkerhetsskyddslagstiftningen förhåller sig till utred- ningens förslag. Tidningsutgivarna anser att utredningen inte har kunnat visa att behovet av säkerhetskontroller väger så tungt att det kan anses påkalla lagstiftning. Skälen för regeringens bedömning Behov av ökad säkerhet Som beskrivits i avsnitt 4 förekommer det att förtroendevalda utsätts för våld och hot om våld. Hoten riktas i allmänhet direkt mot personer snarare än mot sammanträden för politiskt beslutsfattande. Emellanåt förekommer dock att också sammanträden som sådana utsätts för t.ex. bombhot, vilket som framgått av remissynpunkterna bl.a. haft erfarenhet av. Offentliga sammanträden kan i princip utgöra de enda situationer där förtroendevalda exponeras offentligt i enlighet med ett i förväg bestämt schema. Utredningen om säkerhet vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting (SOU 2009:9 s. 49) beskriver att utvecklingen har medfört att förtroendevalda blivit utsatta för brottsliga angrepp och att vissa lokalpolitiker lever under mer eller mindre ständiga hot, där hotbrev och angrepp mot deras privatbostäder förekommer. Som en följd av det har i vissa fall personskydd ordnats kring hem och under transporter. En hotbild mot en enskild ledamot kan beroende på omständigheterna också beröra de miljöer där vederbörande uppehåller sig. Detta har förstås betydelse när det gäller ett offentligt sammanträde där den hotade exponeras som skyddet av den hotade blir avsevärt svårare att upprätthålla än exempelvis i en bostad, i stängda kontorsutrymmen eller under transporter. och kommuner liksom framförde till utredningen att de största hoten vid offentliga sammanträden bedöms utgöras av skjut- och stickvapen liksom av stenar och dylikt som alla kan bäras innanför kläderna eller i väskor och kassar (SOU 2009:9 s. 57). I sammanhanget bör inte heller bortses från den mera renodlade form av systemhotande brottslighet som dagens inter- nationella terrorism bedriver. Även om risken för terrorattentat i bedömts vara låg är det enligt regeringens mening viktigt att vara medveten om att risken för attacker i form av terroristbrott mot svenska intressen är oförutsägbar och snabbt kan komma att förändras. Även om risken för attentat är låg måste enligt regeringens mening stor vikt läggas vid konsekvenserna av om ett allvarligare våldsdåd mot ett offentligt sammanträde för politiskt beslutsfattande skulle inträffa. Här bör beaktas vilken betydelse som ett angrepp med exempelvis skjutvapen eller sprängämnen kan förväntas få för demokratin och för de förtroende- valda. Möjliga åtgärder för ökad säkerhet Möjligheterna att ordna säkerheten kring de förtroendevalda när dessa deltar i offentliga sammanträden i bl.a. fullmäktige och nämnder är som framgått begränsade (se avsnitt 4.1). I vissa fall kan visserligen hotbild och risknivå vara så konkreta att de kan mötas med riktade bevakningsinsatser av poliser, ibland med biträde av ordningsvakter. För att polisen med stöd av 23 § andra stycket polislagen (1984:387) ska kunna verkställa en allmän kroppsvisitation av åhörare torde dock krävas att hotbild och risknivå uppnår en sådan styrka och tydlighet som sällan förekommer. Det finns dock flera åtgärder som tillsammans eller var för sig skulle kunna förbättra säkerheten vid offentliga sammanträden. Byggnadstekniska lösningar kan ibland möjliggöra avsevärda för- bättringar av säkerheten vid offentliga sammanträden, främst då det gäller att hindra individer ur allmänheten att angripa ledamöterna. Betydande olikheter föreligger emellertid mellan sammanträdeslokalerna som kommunerna och landstingen disponerar för sina sammanträden. Offentliga sammanträden äger rum i allt från månghundraåriga rådssalar till nybyggda anläggningar, vissa även med separata åhörarutrymmen försedda med storbildsskärmar etc. I andra fall äger sammanträdena rum i tillfälliga lokaler som skolor, hembygdsgårdar eller privata konferensanläggningar. Det torde därför inte vara genomförbart att för alla sammanhang endast genom byggnadstekniska lösningar uppnå ökad säkerhet. En annan möjlig åtgärd skulle kunna vara ökad närvaro av ordningsvakter. Offentliga sammanträden i kommuner och landsting är enligt regeringens mening av en sådan dignitet att de på motsvarande sätt som domstolarnas och sessioner naturligen bör kunna bevakas av ordningsvakter. Det finns möjlighet att förordna ordningsvakter för ordningshållande uppgifter vid fullmäktige- sammanträden och liknande. Ordningsvakter har befogenhet att ingripa enligt 13 § polislagen mot den som stör den allmänna ordningen, dvs. att avvisa, avlägsna eller omhänderta ordningsstöraren och att omhänderta berusade personer enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. Ordningsvakter saknar dock generell befogenhet att i brottsförebyggande syfte kroppsvisitera personer. Kameraövervakning räknas som ett sorts intrång i den personliga integriteten hos den som övervakas. På grund av integritetsskydds- intresset krävs enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning som huvudregel tillstånd för att få sätta upp en kamera som kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Länsstyrelserna beviljar tillstånd och är tillsynsmyndigheter för sådan kameraövervakning. Tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Såvitt känt förekommer inte kameraövervakning som säkerhetshöjande åtgärd vid offentliga sammanträden i kommuner och landsting. Analyser av Brå (Rapport 2003:11) antyder att kamera- övervakning har störst möjlighet att substantiellt bidra till minskad brottslighet och ökad trygghet på platser där brottsligheten från början är hög eller kan förväntas bli hög. Att möjliggöra kameraövervakning för att ytterligare öka tryggheten eller minska brottsligheten där situationen redan är förhållandevis god, bedöms av Brå sannolikt endast ge begränsade effekter, om ens några. Rådets analyser pekar också på att kameraövervakning sannolikt har en större återhållande effekt på planerade brott än på oplanerade, exempelvis våldsbrott under alkohol- påverkan. Analyserna indikerar att kameraövervakning kan antas ha en viss påverkan på i förväg organiserade ordningsstörningar, såsom missnöjes- yttringar från aktionsgrupper och liknande. Den brottsförebyggande effekten av allmän kameraövervakning vid ett offentligt sammanträde ter sig dock enligt regeringens mening som alltför osäker för att ge anledning att i detta sammanhang närmare överväga behovet av ändringar i lagen om allmän kameraövervakning. Kontroll kan även ske genom en säkerhetskontroll med metalldetektor eller liknande anordning. Till uppenbara fördelar med en sådan säkerhetskontroll hör att det blir möjligt att upptäcka dolda vapen och andra typiskt sett farliga föremål och därmed förhindra att dessa förs in på områden där de av säkerhetsskäl är oönskade. Därutöver fungerar den som gallringsinstrument för mera fördjupade undersökningar. Detek- torerna kan indikera förekomsten av föremål där det annars skulle krävas en rätt till kroppsbesiktning för kontroll, t.ex. i håruppsättningar eller proteser. I praktiken innebär därför en säkerhetskontroll att den som passerar genom t.ex. en larmbåge ska visa de föremål som detektorn ger utslag på, eller i sista hand ge en rimlig förklaring till detektorns utslag. Först om en detektor skulle ge indikation på ett föremål som inte påträffas vid efterföljande kroppsvisitation och omständig- heterna ger anledning till misstankar om att den kontrollerade bär på ett vapen, torde ett mera långtgående ingripande kunna ske med stöd av regler. Till säkerhetskontrollens nackdelar hör att den för enskilda ofta är förknippad med ett visst besvär och för somliga även med obehag. När företrädare för det allmänna ålägger enskilda att genomgå säkerhets- kontroller som innebär undersökning av deras kläder och annat som de bär på eller med sig, ingriper detta i det grundlagsfästa skyddet mot kroppsvisitation. Åtgärder som hindrar eller försvårar för den som vill ta del av t.ex. ett offentligt sammanträde innebär också ett visst ingrepp i den grundlagsfästa informationsfriheten. Vid en bedömning av nackdelarna med kontrollen bör dock också vägas in att säkerhetskontroller numera utgör en obligatorisk skyldighet vid exempelvis flygresor. För stora delar av befolkningen torde därför en säkerhetskontroll inte utgöra ett främmande inslag. Behov av säkerhetskontroll vid offentliga sammanträden Det stora flertalet av remissinstanserna anser att det finns ett behov av att ha möjlighet till säkerhetskontroll som säkerhetshöjande åtgärd. Tidningsutgivarna ifrågasätter dock om behovet av säkerhetskontroller väger så tungt att det bör införas en laglig möjlighet att genomföra sådana kontroller. Även Brå framför att behovet av säkerhetskontroller är litet, men har ändå ställt sig positivt till förslaget. Landets kommuner och landsting uppvisar stora variationer sinsemellan. Befolkningsunderlaget spänner från drygt två och ett halvt tusen invånare i de minsta kommunerna till närmare två miljoner i det största . Självfallet varierar också behovet av säkerhetshöjande åtgärder mellan kommunerna och landstingen. De flesta av dessa har som SKL anför inte något behov av säkerhetshöjande åtgärder. Vissa kommuner och landsting har dock uttalade behov av att kunna vidta sådana åtgärder. Detta gäller som Västra framför främst i storstadsregionerna. Som framgått av remissvaren från flera landsting, bl.a. , finns det emellertid även utanför storstadsregionerna erfarenheter av situationer då det bedömts att säkerheten höjts eller borde ha höjts. Regeringens bedömning är att risken för våldsdåd vid kommunala och landstingskommunala sammanträden allmänt sett får bedömas som låg.