prop · GX03215 · 2010-04-19 00:00:00 — hetsområden eller av frågor som avser industriell, eller are- Utredningens förslag och förslagen i remissutkastet överensstäm- mer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte uttalat sig i den- na del eller förklarat sig inte ha någon erinran mot förslaget. samfundet och Lantmäteriet har tillstyrkt förslaget i remissutkastet. Aspect har framhållit att det bland de tekniska ledamöterna också bör finnas fastighetsekonomisk kompetens. bakgrund av att personer med juristutbildning kan tjänstgöra som för- rättningslantmätare att utbildningskravet bör vara öppnare medan beho- vet av arbetslivserfarenhet bör tillmätas större vikt. framhållit att behovet av teknisk kompetens i fastighetsmålen är fullt till- godosett redan genom den tekniska ledamoten och att det därför inte finns något skäl att tillföra en särskild ledamot med erfarenhet från Lant- Skälen för regeringens förslag: Med beaktande av det målområde som mark- och miljödomstolarna föreslås få kan inte varje expert be- härska hela området. Det viktiga är att de tekniska råden och de särskilda ledamöterna sammantaget har en heltäckande kompetens. råden bör ha sin huvudsakliga placering vid en angiven domstol men bör liksom ha tjänstgöringsskyldighet vid samtliga mark- och miljö- På samma sätt bör de särskilda ledamöterna vara verksamma i mark- och miljödomstolarna men företrädesvis verka vid en viss angiven Detta garanterar att mark- och miljödomstolsorganisationen totalt sett har den kompetens som behövs för att handlägga målen. får sedan ankomma på domstolen att i varje enskilt fall se till att ett mål avgörs med lämplig sammansättning (se närmare avsnitt 11.2.6). Miljöråden ska enligt nuvarande regler ha naturvetenskaplig eller tek- nisk kompetens och erfarenhet av miljöfrågor. teknisk utbildning och erfarenhet av fastighetsbildning och fastighets- I mål enligt finns behov av bl.a. sådan kompetens som arkitekter, byggnadsantikvarier och lantmätare har när det gäller samhällsplanering, byggteknik, strukturfrågor eller genomför- andefrågor som efterfrågas (SOU 2005:77 s. 931 f.). För att den breddade sakkunskap som är önskvärd i de framtida mark- och miljödomstolarna ska kunna garanteras, bör bestämmelsen om vilken erfarenhet ett tekniskt Prop. 2009/10:215 råd ska ha i enlighet med utredningens förslag formuleras så att det framgår att erfarenheten kan gälla inte bara miljöfrågor utan även övriga typer av frågor som en mark- och miljödomstol ska pröva. Detsamma bör gälla tekniska råd i Mark- och . Vad som följer av nu gällande bestämmelser om kompetens- och erfar- enhetskrav för miljöråd och fastighetsråd ska alltså också gälla till följd av de föreslagna bestämmelserna. Det innebär, i enlighet med vad Aspect har efterfrågat, att det även i fortsättningen ska finnas tillgång till fastig- hetsekonomisk kompetens i domstolen. Enligt regeringens mening finns det vidare anledning att hålla fast vid kravet på teknisk eller naturveten- skaplig utbildning för tekniska råden. Det finns annars en risk för att kompetensen hos de tekniska råd som anställs saknar erforderlig bredd. Att det, som har anfört, kan förekomma att personer med juristutbildning tjänstgör som förrättningslantmätare förändrar inte denna De särskilda ledamöterna ska enligt regler ha erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområde, om- rådet verksamhet eller området industriell verksamhet. utvecklas i det följande (avsnitt 11.2.6) anser regeringen att särskilda ledamöter som huvudregel bör ingå i rätten även när mark- och miljö- domstol prövar sådana mål som handläggs av fastighets- Dessa särskilda ledamöter bör givetvis ha erfarenhet som är relevant för den aktuella prövningen. Det bör enligt regeringens mening gälla även om det i enstaka fall som har anfört kan vara så att det tekniska rådets och de särskilda ledamöternas kompetens och erfarenhet till någon del överlappar varandra. Till följd av de nya domstolarnas målområde bör det därför som utredningen föreslår i den nya lagen anges att det även ska finnas ledamöter med erfarenhet av frå- gor som faller inom eller Lantmäteriets verksamhetsområde eller av areell verksamhet, dvs. jordbruk och skogsbruk. Regeringens förslag: Nämndemän ska inte delta i avgörandet av mål i mark- och miljödomstolarna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt ut- redningens förslag eller inte haft några invändningar mot det. tingsrätt har ställt sig tveksam till förslaget. Förslaget i remissutkastet överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Lantmäteriet har tillstyrkt förslaget i remissut- kastet och flertalet remissinstanser har inte haft någon erinran mot det. har, mot bakgrund av att reglerna om rättens sam- mansättning i de nya domstolarna bör vara likformiga för skilda slag av mål och ärenden, uttryckt förståelse för att nämndemän inte ska med- verka i de nya domstolarna. har framhållit att nämndemäns medverkan har ansetts värdefull från flera olika synpunkter och att frågan om nämndemän i fastighetsdomstolarna ingående bör utredas ytterligare. och tingsrätter samt Lantbrukarnas Riksför- bund har avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som framgår ovan deltar nämndemän i handläggningen av mål i fastighetsdomstol och i handläggningen av mål enligt . Det finns särskilda bestämmelser om nämndemän i fastighetsdomstol i lagen om domstolar i fastighetsmål. För de nämndemän som deltar i handläggningen av mål enligt i förvaltningsrätt finns dock inte några särskilda regler. I förarbetena till lagen om domstolar i fastighetsmål uttalas att det i jordmålen i stor utsträckning förekommer spörsmål vid vilkas avgörande det är av värde att lekmannasynpunkter gör sig gällande (prop. 1969:44 s. 212 f.). Det som åsyftas är bl.a. markvärderingsfrågor i samband med fastighetsreglering. Vidare anförs att ortskännedom ofta är av betydelse för bedömningen i fastighetsmål. I förarbetena uttalas också ett mera principiellt skäl för nämndemannamedverkan, nämligen att i mål enligt fastighetsbildningslagstiftningen tvistefrågan ofta är av sådan natur att det är ett allmänt intresse som står mot antingen ett annat sådant intresse eller mot ett enskilt intresse. Det anförs att det med hänsyn till det starka inslaget av allmänintressen är särskilt motiverat att domstolen i normal- fallet har ett lekmannainslag. Vid en organisatorisk samordning av fastighetsdomstolarna och miljö- domstolarna (se närmare avsnitt 7) och en flytt av mål enligt till dessa domstolar (avsnitt 5) blir domkretsarna för fastig- hetsmål och mål enligt betydligt större. Det kan då bli svårt att åstadkomma en ordning där nämndemännen har lokal an- knytning och lokal kännedom i varje mål. Mot den bakgrunden framstår lokalkännedom som argument för att behålla nämndemän vid avgörandet av fastighetsmål och mål enligt inte som särskilt starkt. När det gäller tillgodoseendet av allmänna intressen anser regeringen att jämförelsen med sammansättningen i miljömålen kan vara relevant. Miljömålen innebär nämligen i stor utsträckning en prövning av vad som kan tillåtas med hänsyn till påverkan på miljön, dvs. på de allmänna in- tressena. När reglerna för prövningen av dessa mål utformades tillgodo- sågs avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen bl.a. genom inslag av särskild kompetens. Regeringen anser att de allmänna intresse- na därför i och för sig bör kunna tillgodoses genom inslaget av särskild sakkunskap även i fastighetsmålen och mål enligt . Inte heller när det gäller värderingen av muntlig bevisning eller behov av insyn i domstolarnas verksamhet skiljer sig fastighetsmålen och målen enligt i en sådan utsträckning från miljömålen att det i sig kan anses tala starkt för att nämndemän ska medverka vid avgör- ande av dessa måltyper i den nya organisationen. Mot denna bakgrund kan det konstateras att skälen för att behålla nämndemannamedverkan i fastighetsmålen eller i målen enligt i den nya organisationen inte framstår som särskilt starka. Vid införandet av ansågs, som berörts ovan, miljödom- stolens behov av kompetens i målen enligt bli tillgodosett genom miljörådens och de sakkunniga ledamöternas sakkunskap och er- farenhet. Enligt regeringens mening är den bedömningen fortfarande Den nu gällande ordningen har dessutom i denna del fungerat väl. 2009/10:215 Det kan mot den bakgrunden inte heller vara aktuellt att införa nämnde- mannamedverkan i mark- och miljödomstolarna därför att det skulle be- hövas i miljömålen. Regeringen konstaterar att förslaget om att nämndemän inte ska delta i mark- och miljödomstolarna har övervägts av och dessutom remitterats två gånger. Förslaget har därvid fått stöd eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. och med hänsyn till vad som redovisas ovan gör regeringen samma be- dömning som den som gjordes såväl av utredningen som i remissutkastet, att nämndemän inte ska delta i handläggningen av mål i mark- och Regeringens förslag: Som huvudregel ska mark- och miljödomstolen i mål där domstolen är första instans bestå av en lagfaren domare, ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter vid huvudförhandling och när målen annars avgörs i sak. Den lagfarna domare som ska vara ordför- ande i det aktuella målet bestämmer, utifrån de frågor som prövas i målet, vilket tekniskt råd och vilka särskilda ledamöter som ska ingå i Det ska vara möjligt att byta ut en av de särskilda ledamöterna mot en lagfaren domare eller ett tekniskt råd. Rätten ska kunna för- stärkas utöver fyra ledamöter med en eller två ledamöter. I de mål som har överklagats till mark- och miljödomstol ska rätten bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd när målen avgörs i I de överklagade målen ska det dock också vara möjligt att öka det lagfarna inslaget i rätten, i detta fall genom att byta ut det tekniska rådet mot en lagfaren domare. Mark- och ska bestå av minst fyra ledamöter av vilka minst tre ska vara lagfarna domare. När tre lagfarna domare har ingått i rätten i mark- och miljödomstolen ska Mark- och miljööver- domstolen dock bestå av minst fyra lagfarna domare. ska som huvudregel delta i rätten. Fler än fem ledamöter får inte delta Utredningens förslag: Vid huvudförhandling samt vid vissa avgöran- den i sak ska rätten bestå av fyra ledamöter. En av ledamöterna ska vara I övrigt ges miljödomstolen stora möjligheter att själv bestäm- ma inslaget av lagfarna domare och vad som i utredningens förslag mot- svarar tekniska råd och särskilda ledamöter. Om ett mål är av enkel be- skaffenhet får rätten enligt förslaget bestå av två ledamöter. flera ledamöter deltar bör minst en ledamot ha teknisk kompetens. let ledamöter kan utökas med ytterligare två ledamöter. som bestämmer vilken kompetens dessa ytterligare ledamöter ska ha. fråga om sammansättning föreslår utredningen att domstolen ska bestå av minst fyra ledamöter av vilka minst tre ska vara Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. fört att de nuvarande sammansättningsreglerna i även ska tillämpas i den framtida organisationen. har tillstyrkt att det införs mer flexibla sammansättningsregler men anfört att föränd- ringarna bör införas i nuvarande processlagar. har till- styrkt förslaget om mer flexibla sammansättningsregler. har tillstyrkt förslaget om att den normala sammansättningen vid avgör- andet av mål utan huvudförhandling i de nya domstolarna ska vara en lagfaren domare och en teknisk ledamot. Tingsrätten har inte erinrat mot att antalet lagfarna domare i fastighetsmål där huvudförhandling hålls minskas med en. har tillstyrkt att domstolen i varje enskilt fall ska få avgöra rättens sammansättning vad gäller fördelningen miljöråd/särskilda ledamöter. har anfört att sär- skild ledamot inte ska kunna användas i stället för teknisk ledamot utan endast om behov av kompletterande teknisk sakkunskap föreligger. Domstolens behov av sakkunskap bör enligt tingsrätten i första hand till- godoses av den egna ordinarie personalen. Förslagen i remissutkastet överensstämmer i huvudsak med reger- ingens förslag, bortsett från att de tekniska råden i utkastet benämndes miljöråd. I utkastet fanns inget förslag om att det ska vara möjligt att byta ut en särskild ledamot mot vad som motsvarar ett tekniskt råd. Remissinstanserna: Remissinstanserna har överlag varit positiva till förslagen i remissutkastet. har tillstyrkt förslagen. En- ligt Aspect, Hovrätten för och Lantmäteriet bör en teknisk ledamot ingå när överrätt prövar frågan om prövningstillstånd. Hovrätten för har vidare anfört att sammansättningsreglerna framstår som onödigt komplicerade och svårtillämpade och föreslår att reglerna i 20 kap. 4 och 5 §§ överförs till den nya lagen. Lantmäteriet har framhållit att det i fastighetsbildningsmål endast i mycket speciella fall torde vara lämpligt att byta ut miljörådet mot en lagfaren domare. har anfört att de föreslagna sammansättningsreglerna är svåröverskådliga. Enligt tingsrätten bör en utgångspunkt vara att teknisk ledamot alltid ska ingå i rätten när prövar en fråga om prövningstillstånd. En oönskad konsekvens av de föreslagna reglerna är enligt tingsrätten vidare att de överklagade fastighetsbildningsmålen kommer att avgöras i mindre sammansättning än de fastighetsmål som handläggs i de nya domstolarna som första instans, trots att de först- nämnda målens omfattning och komplexitet motiverar det omvända för- hållandet. Tingsrätten har också anfört att det bör vara möjligt att byta ut en särskild ledamot mot en teknisk ledamot. har framhål- lit att den föreslagna sammansättningen med en lagfaren domare, ett mil- jöråd och två särskilda ledamöter passar dåligt för flera måltyper som med nuvarande ordning handläggs av fastighetsdomstol och att dessa mål därför bör handläggas av en lagfaren domare och ett miljöråd, med möj- lighet till viss förstärkning. Svenskt näringsliv har ifrågasatt om samman- sättningsreglerna verkligen behöver innehålla fullt så många alternativ. har i huvudsak tillstyrkt förslagen. har anfört att de föreslagna bestämmelserna är flexibla och ger möjlighet att anpassa rättens sammansättning utifrån vad det enskilda målet kräver. har välkomnat de föreslagna sammansättningsreg- lerna och den flexibilitet som dessa medger. Kammarkollegiet har anfört att regeringen bör överväga införandet av en möjlighet att under vissa förutsättningar förordna notariemeriterade beredningsjurister att på eget Prop. 2009/10:215 ansvar handlägga mål som har överklagats till miljödomstolen. Skälen för regeringens förslag Miljödomstolen består enligt nuvarande bestämmelser som huvudregel av en lagfaren domare, ett miljöråd och två sakkunniga ledamöter. För- valtningsrätten består vid sin prövning av mål enligt enligt huvudregeln av en domare och tre nämndemän. I fastighetsdom- stolen ingår som huvudregel två lagfarna domare, en teknisk ledamot och två nämndemän. Sammansättningsreglerna beskrivs närmare i avsnitt 11.1. När det ska tillskapas sammansättningsregler för de nya mark- och mil- jödomstolar som föreslås handlägga mål av flera olika slag måste reg- lerna ta hänsyn till behovet av teknisk kompetens och erfarenhet av olika slag. Det har redan konstaterats att teknisk sakkunskap kommer att be- hövas i de flesta mål som de nya domstolarna ska avgöra (se avsnitt 11.2.1). Hovrätten för har understrukit finns också ett intresse av att sammansättningsreglerna är förutsebara, enkla och överskådliga för dem som kommer i kontakt med domstolarna. Mot detta måste dock vägas att de frågor som ska prövas är av skiftande ka- raktär, inte minst mot bakgrund av de olika måltyper som kommer att samlas inom ramen för den nya organisationen. Detta innebär att sam- mansättningsreglerna bör vara flexibla och medge att målen kan hand- läggas och avgöras med den sammansättning som i varje enskilt fall framstår som den mest lämpliga. Det är också viktigt att sammansätt- ningsreglerna tar hänsyn till principen om att tyngdpunkten i den döman- de verksamheten ska ligga i första instans. Reglerna för Mark- och miljö- överdomstolen bör vara anpassade till den uppgift som domstolen har som andra domstolsinstans. Nuvarande sammansättningsregler för miljömålen bör användas för samtliga måltyper i de nya domstolarna Utredningen har föreslagit sammansättningsregler som innebär att den nya domstolen ges mycket stor frihet att anpassa sammansättningen till förhållandena i det enskilda fallet. Genom att kombinera tillämpningen av de olika reglerna kan rätten enligt förslaget komma att bestå av allti- från två till sex ledamöter, av vilka endast en ledamot eller samtliga leda- möter kan vara lagfarna. Domstolen kan också välja mellan de till dom- stolen fast knutna miljöråden och de särskilda ledamöterna. En sådan flexibilitet som följer av utredningens förslag kan givetvis innebära vissa fördelar. Det medför dock en avsevärt minskad förutsebarhet. Som har påpekat kan det dessutom vara svårt att förutse hur de av utredningen föreslagna sammansättningsreglerna kan komma att tol- kas av domstolen, vilket kan leda till ett ökat antal överklaganden som grundar sig på att parterna anser att målet har avgjorts med en felaktig sammansättning. Eftersom sammansättningen i flertalet fall är tänkt att inkludera expertledamöter är det vidare knappast tillräckligt att bestäm- melserna endast anger att minst ett miljöråd eller en särskild ledamot bör En annan konsekvens av förslaget är att antalet lagfarna domare i den nya domstolen kan komma att överstiga det högsta tillåtna antalet lagfarna domare i överinstansen. Detta skulle stå i strid med den instans- ordningsprincip som säger att antalet lagfarna domare ska vara större i den högre instansen än i den lägre. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att utredningens förslag till sammansättningsregler inte bör genomföras. Det kan konstateras att de sammansättningsregler som har gällt för miljödomstolarna i huvudsak har fungerat väl för miljömålen. Även om de nya domstolarna kommer att handlägga också andra måltyper kan det övervägas om de befintliga reglerna i skulle kunna utgöra utgångspunkt för de regler som ska gälla i den nya organisationen. De mål som handläggs i de nuvarande miljödomstolarna kan delas in i två kategorier, mål där miljödomstolen är första instans och mål som har överklagats till miljödomstolen. För dessa två målkategorier gäller olika sammansättningsregler. Det beror på att det främst finns behov av stor sammansättning och bred teknisk kompetens när en fråga prövas . När miljödomstolen utgör första instans, dvs. när målet in- leds där, krävs därför enligt som huvudregel att den lagfarna domarens kompetens kompletteras med den tekniska sakkunskapen hos miljöråd och särskilda ledamöter. Hovrätten för har anfört att behovet av teknisk kompetens typiskt sett är detsamma i mål som har överklagats till miljödomstol som i förstainstansmålen. Regeringen in- stämmer dock alltjämt i den bedömning som gjordes vid tillkomsten av nuvarande bestämmelser, nämligen att behovet av en sådan kompetens redan har tillgodosetts i viss mån vid den första prövningen hos t.ex. en kommun eller en förvaltningsmyndighet. Vid denna prövning har teknisk expertis deltagit och miljödomstolens huvudsakliga uppgift i dessa fall består därför av överprövning av en sådan myndighets beslut. Av det skälet har sammansättningen i överklagade mål som huvudregel kunnat begränsas till en lagfaren domare och ett miljöråd. De skäl som ligger till grund för skillnaderna mellan sammansättnings- reglerna för mål där de nuvarande miljödomstolarna är första instans och för mål som har överklagats dit, gör sig enligt regeringens mening gäll- ande även för fastighetsmålen och för målen enligt . Liksom i miljömålen kan behovet av teknisk kompetens i dessa mål vari- era beroende på om prövningen i domstol har föregåtts av prövning av lantmäterimyndighet eller kommun. Grundprincipen för sammansättningen i mark- och miljödomstolarna bör således vara densamma som i de nuvarande miljödomstolarna, dvs. att de mål där mark- och miljödomstolen är första instans normalt kräver en större sammansättning än de mål som överklagats dit. De nya sam- mansättningsreglerna för mark- och miljödomstolen bör dock enligt re- geringen tydligare än de nuvarande reglerna i markera skill- naden mellan de mål som handläggs av mark- och miljödomstolen i första instans och de mål som har överklagats till mark- och miljödom- stolen. Sammansättningsregler för mål där mark- och miljödomstolarna är första instans När de mål där mark- och miljödomstolarna utgör första instans ska av- göras i sak, ska det ske antingen efter huvudförhandling eller efter annan handläggning. Enligt regeringens mening bör utgångspunkten vara att rätten i dessa situationer, liksom i de mål där miljödomstolen är första instans, ska bestå av en lagfaren domare, ett tekniskt råd (dvs. vad som enligt nuvarande ordning benämns miljöråd) och två särskilda leda- möter. För de mål som prövas av miljödomstol gäller att en av de särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet från sådana sakfrågor som faller inom verksamhetsområde medan den andra särskilda ledamoten ska ha erfarenhet av antingen industriell eller kom- munal verksamhet. Den ordningen bör enligt regeringens mening inte ändras för miljömålen. För de övriga mål som föreslås komma att hand- läggas av mark- och miljödomstolarna dvs. dels de mål som tidigare handlagts av fastighetsdomstol, dels målen enligt bör som nämns ovan gälla att de särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet av frågor inom Lantmäteriets eller verksamhetsområden eller från areell verksamhet, dvs. jordbruk eller skogsbruk (se närmare avsnitt 11.2.4). För dessa mål är det emellertid inte alltid motiverat att det i en och samma sammansättning ska finnas en särskild ledamot med myndig- hetserfarenhet och en med erfarenhet från areell verksamhet. Det kan tänkas att det i något fall finns anledning att båda de särskilda ledamöter- na har erfarenhet från t.ex. Lantmäteriets verksamhetsområde. En ny be- stämmelse bör, som har framhållit vara så flexibel att detta är möjligt. har vidare anfört att frågan om vilket tekniskt råd och vilka särskilda ledamöter som ska ingå i rätten inte behöver regleras i detalj, utan bör kunna lösas mellan de tekniska råden utan att rättens ordförande har den slutliga beslutanderätten. Med hänsyn till ordförandens särskilda ansvar för målets handläggning och utredning, anser dock regeringen att det bör ankomma på den lagfarna domare som ska vara ordförande i det aktuella målet att med utgångs- punkt i de frågor som ska prövas i målet bestämma vilket tekniskt råd och vilka särskilda ledamöter som ska ingå i rätten, och att detta bör framgå av lagtexten. Fastighetsägarna har i denna del föreslagit att det i lagtexten uttryckligen ska anges att det i fastighetsmål alltid ska anlitas teknisk expertis med fastighetsrättslig sakkunskap. Regeringen har dock fullt förtroende för att domstolarna i varje enskilt fall kan skapa en sammansättning som är relevant i förhållande till de frågor som ska be- handlas i målet. Det finns av det skälet knappast behov av detaljregler- ing. En sådan ordning som Fastighetsägarna föreslår skulle också inne- bära att regelns flexibilitet minskade. Till den grupp av mål där mark- och miljödomstolen föreslås vara första instans hör de mål enligt där talan väcks genom ansö- kan om stämning (s.k. stämningsmål). Dit hör också de miljömål som väcks genom annan ansökan (s.k. ansökningsmål). Enligt regeringens förslag kommer därutöver att till denna målgrupp föras de mål som handläggs av fastighetsdomstol i första instans. Den nuvaran- de sammansättningen i dessa mål utgörs av två lagfarna domare, en tek- nisk ledamot (dvs. ett fastighetsråd) och två nämndemän. regeringen har föreslagit ska nämndemän inte delta vid prövningen av dessa mål när de handläggs av mark- och miljödomstolarna (se närmare avsnitt 11.2.3).