prop · GX03162 · 2010-03-23 00:00:00 — Frå- gan måste ses i ett vidare perspektiv. Det finns i grunden ändamålsenliga instrument i lagstiftningen för att möjliggöra skydd för värdefulla natur- och kulturmiljöer. Dessa kvarstår oförändrade. Att inskränkningen av äganderätten kan vara mer eller mindre långtgående avspeglas ytterst i hur stor ersättning som betalas ut till ägaren av den fastighet som blir föremål för expropriation eller liknande tvångsåtgärd. Fastighetsbildningslagen innehåller regler om bl.a. ändring i fastighetsin- delningen. En förändring av fastighetsindelningen fastighetsbildning sker som fastighetsreglering, om den avser ombildning av fastigheter, och som avstyckning, klyvning eller sammanläggning, om den avser ny- bildning av fastighet. Ersättning aktualiseras främst vid fastighetsreglering. Vid bestämman- de av ersättning tillämpas 4 kap. expropriationslagen med vissa särskilt angivna undantag (se 5 kap. 10 a §). Värderingen skiljer sig därvid åt mellan två olika regleringsfall. Om fastighetsregleringen är av expropriativ karaktär, ska ersättnings- bestämmelserna i expropriationslagen tillämpas fullt ut. Det gäller främst sådana plangenomförandefall som regleras i 14 kap. 1 och 2 §§ , dvs. i första hand överföring av mark, som enligt en detalj- plan är avsedd för allmänna ändamål, till en kommunägd fastighet eller bildande av servitut för sådana ändamål. Även andra situationer, där expro- priation eller annat tvångsförfogande alternativt hade kunnat tillämpas, räknas till expropriationsfallen, t.ex. markåtkomst för järnväg. I de fall som inte klassas som expropriativa är ersättningsnivån högre. Bestämmelserna i expropriationslagen, om att värdestegring i vissa fall inte ska beaktas, tillämpas nämligen inte i de fallen. Vidare ska det vid bestämmande av ersättningen tas skälig hänsyn till det särskilda värde som egendomen har för den tillträdande fastigheten. Detta innebär annor- lunda uttryckt att den sammantagna värdehöjning som uppstår på grund av regleringen delvis ska tillfalla den som avträder marken (s.k. vinst- fördelning). Som exempel på vinstfördelningsfall kan nämnas s.k. tomt- bildning, dvs. marköverföring i syfte att tillskapa eller utöka fastigheter som är avsedda för bebyggelse. Även ersättning för upplåtelse eller inlösen av en fastighet, på vilken mark eller annat utrymme tas i anspråk för en gemensamhetsanläggning, eller fastighetstillbehör kan vara hänförliga till vinstfördelningsfallen (se 1213 §§ anläggningslagen och prop. 1991/92:127 s. 45 f.). Utredningen anser att det tjugofemprocentiga påslaget inte ska gälla i vinstfördelningsfallen enligt fastighetsbildningslagen. kri- tiserar denna bedömning med hänvisning till den skillnad som uppstår i förhållande till ersättningen i expropriationsfallen. Ett tjugofemprocentigt påslag skulle visserligen även i vinstfördel- ningsfallen kunna motiveras med att en fastighetsreglering innehåller ett visst tvångsmoment som bör leda till en mer allsidig värdering av den Prop. 2009/10:162 egendom som fastighetsägaren måste avstå från (jfr avsnitt 7). ningssystemet är emellertid i grunden annorlunda utformat i och med att fastighetsägaren utöver marknadsvärdet får del av det värde som egendo- men har för den tillträdande fastigheten. Det finns därför inte skäl att införa ett procentuellt påslag i vinstfördelningsfallen. Det kan dock finnas anledning att återkomma till regleringen av ersättning i vinstfördelningsfallen inom ramen för den fortsatta beredningen av ut- redningens förslag om vinstfördelning. I expropriationsfallen däremot bör det, som utredningen också föreslår, göras ett påslag. Fastighetsbildningslagen innehåller särskilda bestämmelser som tar sikte på hur presumtionsregeln i expropriationslagen ska tillämpas. Upp- hävs presumtionsregeln (se avsnitt 6.2), kommer de förväntningsvärden som omfattas av presumtionsregeln att bli fullt ut ersättningsgilla i samt- liga de fall som berörs ovan. Enligt lagen om exploateringssamverkan får beslutas att ägare till fastig- heter med mark inom ett visst område (samverkansområde) i samverkan ska vidta de åtgärder inom området som behövs för att ställa i ordning viss mark för bebyggelse och för att utföra sådana anordningar som be- hövs för bebyggelsen (1 §). Expropriationslagens ersättningsbestämmelser blir tillämpliga i två fall. Det ena fallet aktualiseras vid bestämmandet av grunderna för fördelning av kostnaderna för exploateringssamverkan och de fördelar som vinns genom denna. För detta ändamål fastställs andelstal för varje fastighet som ingår i exploateringssamfälligheten. Andelstalet för en fastighet ska bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn främst till arealen av den för exploatering tillgängliga mark av fastigheten som ingår i samverkans- området. Motsvarar det bidrag en fastighet lämnar genom tillskott i mark inte vad fastigheten har att tillskjuta med tillämpning av andelstalet, ska skillnaden jämnas ut i pengar. Därvid tillämpas expropriationslagen. Ef- tersom deltagandet i en exploateringssamverkan är frivilligt, bör enligt regeringens mening denna utjämning inte innefatta något tjugofempro- centigt påslag. kan även under vissa förutsättningar tvångsvis överföras genom fastighetsreglering och inlösen från fastigheter som inte ingår i exploa- teringssamfälligheten (19 och 20 §§). Även i de fallen är expropriations- lagens ersättningsbestämmelser tillämpliga (21 §). Det tjugofemprocenti- ga påslaget bör betalas i de fallen. Vidare är det en grundtanke med ersättningsregleringen i lagen om ex- ploateringssamverkan att exploateringsföretaget och detaljplaneläggning- en inför detta inte ska påverka värdet på de fastigheter som tas i anspråk. Vid ersättningsbestämningen ska bortses från den värdeinverkan som be- ror på den detaljplan som exploateringen föranleder. På grund av influ- ensregeln i expropriationslagen beaktas inte heller värdeinverkan från själva exploateringsföretaget (4 kap. 2 §, jfr avsnitt 6.3). Lagen innehåller även bestämmelser om hur presumtionsregeln i ex- propriationslagen ska tillämpas på förekommande förväntningsvärden (jfr avsnitt 6.2). Upphävs presumtionsregeln, bör även dessa bestämmel- ser upphävas. Som en utgångspunkt ska därmed de förväntningsvärden som ingår i en fastighets marknadsvärde ersättas. är det dock så att värdeinverkan från den detaljplan som är en följd av exploateringen inte ska beaktas. Det innebär i praktiken att ersättning kommer att betalas enbart för sådana förväntningsvärden som inte kan härledas till just de- taljplaneläggningen för exploateringsföretaget. Presumtionsregelns avskaffande bedöms sammantaget inte rubba la- gens ersättningssystem eller förutsättningarna för att genomföra exploa- teringssamverkan. Minerallagen reglerar undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av s.k. koncessionsmineral. I lagen finns ett antal ersättningsbestämmelser (7 kap.). Skada eller intrång som föranleds av undersökningsarbete ska ersättas av den som har undersökningstillstånd eller koncession. Skada som föranleds av att bearbetningskoncession har beviljats ska ersättas av koncessionshavaren. Koncessionshavaren är vid- are ersättningsskyldig för skada och intrång som föranleds av att mark tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet. I lagen finns också bestämmelser om inlösen av en fastighet eller fastig- hetsdel. Ersättning fastställs i enlighet med expropriationslagens ersättningsreg- ler (7 kap. 4 §). Vid bearbetning ska koncessionshavaren också betala s.k. mineralersättning till fastighetsägare inom koncessionsområdet och till staten. Mineralersättningen ska motsvara av det beräk- nade värdet av mängden brutet och uppfordrat koncessionsmineral . Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägaren och en fjärdedel tillfalla staten (7 kap. 7 §). Enligt utredningens bedömning ska det tjugofemprocentiga påslaget inte göras i något fall när ersättning betalas enligt minerallagen med hän- syn till det särskilda systemet med mineralersättning. geologiska undersökning/Bergsstaten anser däremot att det inte finns några starka skäl att undanta minerallagen och att mineralersättning fyller en annan funktion än det föreslagna procentuella påslaget. , mineral- och metallproducenter i (SveMin) avstyrker däremot att ett procentuellt påslag införs i minerallagen. Bestämmelserna om mineralersättning infördes (se prop. 2004/05:40). Som skäl för att införa denna ersättningsform anfördes bl.a. att den skulle kunna bidra till en bredare acceptans av att vissa fastigheter tas i anspråk för gruvdrift och att det var ägnat att förbättra förutsätt- ningarna för en fortsatt gruvnäring (se a. prop. s. 62). Mineralersättning- en avses knyta an till det förhållandet att det finns koncessionsmineral på fastigheten och kompenserar för att fastigheten nyttjas för gruvbrytning (se a. prop. s. 63). Mineralersättningen har alltså ett annat syfte än det procentuella påsla- get i expropriationslagen, som avser ersättning för själva markavståendet. Mineralersättningen skiljer sig därmed även från ersättning enligt fastig- Prop. 2009/10:162 hetsbildningslagen, som i likhet med ersättning enligt expropriationsla- gen tar sikte på markavståendet. Det finns enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl att undanta minerallagen från påslaget. Enligt geologiska undersökning/Bergsstaten bör presumtions- regeln behållas i fråga om ersättning enligt minerallagen (jfr 4 kap. 3 §, se avsnitt 6.2). Anledningen är att de förväntningsvärden som kan uppstå till följd av att en mineralfyndighet blir känd inte bör påverka ersättning- en. Regeringen anser dock att det inte bör tillskapas någon särreglering i fråga om förväntningsvärden enligt minerallagen. Sådana värden bör allt- så ersättas fullt ut som en följd av att presumtionsregeln upphävs. Om värdet på en fastighet höjs till följd av att en mineralfyndighet på fastig- heten undersöks och bearbetas, torde influensregeln (4 kap. 2 § expropriationslagen, se avsnitt 6.3) medföra att ersättningen inte påverkas av undersökningen eller bearbetningen. och lagen om kulturminnen m.m. I 14 kap. finns bestämmelser om skyldighet att lösa mark och utge ersättning. Regleringen omfattar dels fall där en fastighet tas i anspråk med äganderätt eller annan särskild rätt, dels fall där rådig- heten över en fastighet inskränks. Huvudregeln är att expropriationsla- gens ersättningsbestämmelser ska tillämpas när ersättningen bestäms (14 kap. 9 §). För vissa fall bl.a. rådighetsinskränkningar i form av be- byggelserestriktioner gäller emellertid en särskild ersättningsregel (14 kap. 10 §). Ersättning för minskningen av fastighetens marknadsvär- de i dessa fall ska bestämmas som skillnaden mellan marknadsvärdet fö- re och efter det ersättningsgrundande beslutet eller åtgärden. Härvid ska bortses från förväntningar om ändring av markanvändningen. I ett par särskilt angivna fall ska ersättningen dessutom minskas med ett belopp som motsvarar vad som ska tålas utan ersättning. Denna särskilda ersättningsbestämmelse har tillkommit för att undvika att vissa regler om delexpropriation i expropriationslagen blir tillämpliga på de fall som regleras i paragrafen, vilket de annars skulle ha blivit på grund av den allmänna hänvisningen till ersättningsbestämmelserna i ex- propriationslagen (jfr prop. 1985/86:1 s. 844 f.). Regleringen innebär att bestämmelserna om intrångsersättning i expropriationslagen inte är tillämpliga vid bestämmande av ersättning. Det finns däremot inte skäl att undanta just dessa ersättningsfall från bestämmelsen om ett tjugofem- procentigt påslag. En särskild hänvisning till bestämmelsen om påslag i expropriationslagen bör därför tas in i 14 kap. 10 §. Regeringen har beslutat en proposition med förslag till en ny plan- och bygglag. Vad som sägs ovan har relevans även för den nya lagen. En likartad reglering finns i 3 kap. 13 § lagen om kulturminnen m.m., som handlar om ersättning på grund av byggnadsminnesförklaring. En motsvarande ändring bör göras i den paragrafen. Bostadsförvaltningslagen och lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar I avsnitt 7 görs den bedömningen att det tjugofemprocentiga påslaget inte bör betalas vid expropriation av vanvårdade fastigheter enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen. Det finns regleringar som till sitt syfte liknar den bestämmelsen i bostadsförvaltningslagen och lagen om särskild förvalt- ning av vissa elektriska anläggningar. En förutsättning för att inlösen ska få ske enligt bostadsförvaltningsla- gen är att fastigheten är ställd under tvångsförvaltning men förhållandena är sådana att en tillfredsställande förvaltning därvid inte kan uppnås. ska beslutas om bristerna är av allvarligt slag eller det kan antas att ett förvaltningsåläggande inte är tillräckligt för att uppnå en godtagbar förvaltning. Ett förvaltningsåläggande innebär att hyres- nämnden ålägger fastighetsägaren att överlämna förvaltningen till en sär- skild förvaltare (2 § fjärde stycket bostadsförvaltningslagen). Vid inlösen enligt bostadsförvaltningslagen av en fastighet som är ställd under tvångsförvaltning gäller expropriationslagen i tillämpliga delar. Det beror alltså på fastighetsägarens eget vållande att fastigheten blir föremål för inlösen. De skäl som har anförts emot att införa ett påslag vid expropriation enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen gör sig gällande även vid inlösen enligt bostadsförvaltningslagen. Något påslag bör därför inte betalas vid inlösen enligt denna lag. Enligt lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar finns bestämmelser om att domstol kan besluta om särskild förvaltning av en elektrisk anläggning (1 kap. 2 §). Ett sådant beslut ska bl.a. fattas om nätföretaget i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt el- lagen (1997:857). I allvarligare fall ska domstolen i stället förordna att anläggningen ska ställas under förvaltning av en särskild förvaltare (tvångsförvaltning). Om en tillfredsställande förvaltning av en elektrisk anläggning sanno- likt inte kan åstadkommas ens genom tvångsförvaltning eller en tillfreds- ställande förvaltning sannolikt inte kommer att bestå efter utgången av ti- den för en tvångsförvaltning, får staten lösa anläggningen från ägaren (1 kap. 5 §). Om anläggningens ägare också är ägare till en fastighet på vilken anläggningen är belägen, ska även fastigheten eller, om det är lämpligt, del av fastigheten lösas. Om ledningsrätt är upplåten för an- läggningen på en annan fastighet, ska även ledningsrätten lösas. I fråga om ersättning vid inlösen gäller expropriationslagens bestämmelser. Även när det gäller inlösen enligt lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar finns det skäl som talar emot att ett påslag ska betalas. Det är nätföretagets agerande som ytterst är orsaken till att inlösen aktualiseras. Det är normalt också nätföretaget som äger anlägg- ningen. Anläggningen kan i och för sig även ägas av någon annan än nät- företaget. I en sådan situation kan ägaren därför bli tvungen att agera mot nätföretaget om ägaren vill undgå inlösen av sin anläggning (se prop. 2003/04:135 s. 48). Även om förhållandena i viss utsträckning torde kun- na skifta i det enskilda fallet, finns det inte tillräckliga skäl att ersätt- ningen till den ägare, vars anläggning i ett sådant fall blir föremål för in- lösen, ska innefatta ett procentuellt påslag. Mot denna bakgrund bör nå- got påslag inte göras på ersättningen vid inlösen. Vid inlösen enligt bostadsförvaltningslagen gäller inte influensregeln Prop. 2009/10:162 (4 kap. 2 § expropriationslagen, se avsnitt 6.3). är att den negativa inverkan på fastighetens marknadsvärde som följer av att fastigheten är ställd under tvångsförvaltning ska beaktas när ersätt- ningen bestäms (prop. 1976/77:151 s. 109). I motsvarande inlösensitua- tion enligt lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar har emellertid något sådant undantag inte ansetts behövligt för att tillgodose samma syfte (se prop. 2003/04:135 s. 105). Undantaget för influensregeln bör i linje härmed utgå även i bostadsförvaltningslagen. 9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: De nya ersättningsbestämmelserna ska träda i kraft . Vid expropriation ska äldre ersättningsbestämmelser tillämpas, om till- ståndet till expropriation har beviljats före ikraftträdandet. Även vid ianspråktagande av fastigheter med tvång enligt andra lagar ska äldre ersättningsregler gälla . Utredningens förslag: Vid expropriation samt ianspråktagande av fastigheter med tvång på något annat sätt än genom ett förrättnings- förfarande ska som huvudregel äldre ersättningsregler tillämpas, om talan om ersättning eller inlösen har väckts före ikraftträdandet. I fråga om markåtkomst enligt väglagen ska äldre ersättningsbestämmelser tillämp- as, om vägrätt har erhållits före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer i övrigt i huvudsak med regeringens förslag (se slut- betänkandet s. 29 f. och 404). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. pekar på möjligheten att olika fastighetsägare väcker talan om ersättning före och efter ikraftträdandet och anser att samma regler måste gälla om anspråken handläggs i samma rättegång. Egendomsnämndernas samarbetsorgan anser att det finns en risk för en anhopning av ersättningsanspråk, om övergångsbestämmel- serna utformas i enlighet med utredningens förslag. Enligt bör reglerna tillämpas även på sådana ärenden som pågår vid lagens ikraftträdande. IT&Telekomföretagen m.fl. medlems- företag anser att den föreslagna övergångstiden för ändringarna i ledningsrättslagen är alltför kort. Skälen för regeringens förslag Ikraftträdande och behov av övergångsbestämmelser De nya ersättningsbestämmelserna bör träda i kraft . De bör tillämpas därefter. Ersättningsregleringen ger upphov till civilrättsliga rättigheter och skyldigheter. Det följer av allmänna rättsgrundsatser att äldre bestämmel- ser bör vara tillämpliga på rättigheter och skyldigheter som har upp- kommit före ikraftträdandet. Den bedömningen görs att någon särskild övergångsbestämmelse om detta inte behövs. Av hänsyn till rätts- säkerheten bör det inte heller komma i fråga att låta de nya reglerna gälla retroaktivt för en rätt till ersättning eller en motsvarande skyldighet att betala ersättning som har uppkommit före ikraftträdandet. Däremot kan det finnas anledning att låta äldre ersättningsregler gälla . Ett skäl som talar för sådana övergångsregler är att förutsägbarheten för exproprianderna i markåtkomstprocessen inte bör eftersättas. Ett annat skäl är att det är angeläget att övergången till den nya ersättningsregleringen inte leder till omotiverade skillnader mellan den ersättning som betalas till olika fastighetsägare. Slutligen bör, så långt som möjligt, frågan om de nya eller de äldre ersättningsreglerna ska tillämpas knytas an till omständigheter som är lättbedömda för tillämparna. Utredningen föreslår att de nya ersättningsbestämmelserna ska tillämpas vid expropriation, om ersättningsanspråket har kommit in till domstol före ikraftträdandet. Som påpekar finns det dock en möjlig- het att talan beträffande ersättning till olika fastighetsägare och andra sakägare väcks vid olika tillfällen. Om de nya reglernas tillämpning görs beroende av den tidpunkt då talan väcks, skulle alltså olika ersätt- ningsregler kunna komma att tillämpas beträffande olika sakägare som berörs av samma expropriationstillstånd. Tillämpningen av de nya ersätt- ningsreglerna bör därför i stället knyta an till den tidpunkt då expro- priationstillståndet beviljas av regeringen eller en myndighet (se 46 §§ expropriationskungörelsen [1972:727]). Detta bör gälla även om ett tillstånd som har beviljats av en myndighet inte har vunnit laga kraft. Ersättningen till samtliga de sakägare som berörs av tillståndet kommer därmed att bestämmas med tillämpning av samma regler. En sådan övergångsordning innebär inte någon längre fördröjning av de nya reglernas genomslag, eftersom talan i domstol måste väckas efter det att tillståndet har beviljats (3 kap. 6 § expropriationslagen). ges exproprianderna möjlighet att redan innan expropriations- tillståndet meddelas förutse kostnaderna till följd av att de nya ersätt- ningsbestämmelserna ska tillämpas. Det finns en möjlighet att sådana yrkanden som har samband med expropriationen men rör ett annat rättsförhållande prövas i expropria- tionsmålet (se 5 kap. 3 § expropriationslagen). Övergångsregleringen kan då medföra att olika regler tillämpas beträffande expropriationsersätt- ningen och den ersättning som är föremål för ett särskilt yrkande. Denna situation torde bli sällsynt förekommande och motiverar inte några särskilda övergångsbestämmelser. De ändringar som föreslås avseende möjligheten att göra toleransavdrag (se avsnitt 6.3) bör inte gälla skadestånd för en miljöskada enligt 32 kap. som har inträffat före ikraftträdandet. övergångsbestämmelse i det avseendet är inte behövlig (jfr bl.a. prop. 2009/10:162 1972:5 s. 593 och. 1997/98:45, del 1, s. 641). emellertid inträffa efter ikraftträdandet även om den skadegörande verksamheten har upphört . Det kan bli aktuellt t.ex. vid föroreningsskador. Om de nya ersättningsreglerna tillämpas i ett sådant fall, skulle det kunna betraktas som en form av retroaktiv lag- stiftning. Det beror på att de nya reglerna är strängare mot den skade- ståndsskyldige, eftersom något toleransavdrag inte längre ska göras. Motsvarande fråga uppstod när den numera upphävda miljöskadelagen (1986:225) infördes. Den lagen innehöll regler som motsvarade skade- ståndsreglerna i 32 kap. . I det fallet föreskrevs att äldre före- skrifter övergångsvis skulle gälla, om skadan var en följd av en störning som hade upphört före ikraftträdandet, även om skadefallet hade inträffat efter ikraftträdandet (se prop. 1985/86:83 s. 34 f.). En motsvarande övergångsreglering bör gälla beträffande den nu aktuella ändringen. Expropriationslagens ersättningsbestämmelser tillämpas vid inlösen av fastigheter enligt ett flertal lagar. I dessa fall bör som huvudregel äldre ersättningsregler gälla, om talan om inlösen har väckts före ikraftträdan- det. Som några remissinstanser framhåller finns det visserligen en möjlig- het att den som ska lösa in mark tidigarelägger talan om inlösen i syfte att inte behöva tillämpa de nya ersättningsbestämmelserna. kande av detta föreslår att de nya ersättnings- reglerna ska gälla även för de ärenden som pågår vid lagens ikraft- Hänsyn till rättssäkerheten medför emellertid att ersättnings- reglerna inte bör förändras under pågående tvist. Ersättning till följd av vattenverksamhet Ersättningsfrågor med anledning av tillstånd till vattenverksamhet prövas vanligtvis i samband med frågan om tillstånd till verksamheten. även i dessa fall vara fråga om inlösen (se 31 kap. 16 och 17 §§ miljö- Inte heller när det är fråga om vattenverksamhet bör någon förändring av ersättningsreglerna göras under pågående rättsligt för- Om ansökan om tillstånd till vattenverksamheten har gjorts före ikraftträdandet, bör därför äldre ersättningsregler gälla (31 kap. 1619 §§ Detta bör vara fallet även om ersättningsfrågan har skjutits upp och avgörs senare än tillståndsfrågan (22 kap. 27 § ). motsvarande sätt bör dagen för ansökan om omprövning av vattenverk- samhet vara avgörande för om äldre eller nya regler ska gälla för den ersättning som kan följa på omprövningen (31 kap. 20 § ). Ersättning enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen, lednings- rättslagen och lagen om exploateringssamverkan fastställs vid förrätt- Liksom vid inlösen (se ovan) bör någon förändring av ersätt- ningsreglerna inte göras under pågående rättsligt förfarande. De nya bestämmelserna bör därför inte gälla ersättning enligt de nämnda lagarna, om ansökan om förrättning har gjorts före ikraftträdandet.