prop · GX03159 · 2010-03-23 00:00:00 — Mervärdet av en strategi för en makroregion är då att sätta den gränsregionala integrationen i ett större sammanhang och att identifiera lämpliga åtgärder samt åstadkomma en stor uppslutning bakom dess genom- förande. Ett konkret exempel på samverkan mellan det gränsregionala och makroregionala samarbetet är Tornedalsområdet där gränshandel och planerad gruvbrytning på bägge sidor om den svensk-finska gränsen utgör exempel på territoriellt kopplade tillgångar med stor utvecklingspotential. Ett väl fungerande gränsregionalt samarbete inom områden som infrastruktur eller mellan arbetsförmedlingarna i regionen för att identifiera bristyrken och effektivisera matchning över gränserna, kan innebära en hävstång för ökad rörlighet för personer, tjänster och varor. 3.1.2Delade utmaningar som minsta gemensamma nämnare En makroregion kan ses som det mest lämpliga området att definiera, samordna och genomföra olika gemensamma insatser för att möta utmaningar eller behov som området delar. Ett gemensamt agerande ger ett tydligt mervärde i förhållande till att varje land hanterar insatserna enskilt. Detta kan ske genom samarbete och samverkan mellan berörda aktörer som regioner, stater, företag, medborgare, politiska och sociala intressenter. En makroregional strategi kan också innehålla åtgärder som delas av ett nätverk av tematiskt betingade organisationer och intressenter. Så länge utmaningarna upplevs som gemensamma och ett mervärde kan konstateras, spelar det mindre roll om de berörda regionerna är socioekonomiskt differentierade eller att åtgärdernas Skr. 2009/10:159 tillämpningsområden varierar. Ett förorenat hav utgör en gemensam utmaning för alla länder runt . för har gemensamt definierade insatser som fokuserar på att förbättra havsmiljön. Tillämpningsområdet för vissa åtgärder behöver dock omfatta hela avrinningsområdet för vattendrag till , vilket motiverar ett samarbete också med länder utanför EU. 3.1.3Tematiskt inriktat territoriellt samarbete Utvecklingen och genomförandet av makroregionala strategier kan också avse en fokuserad och prioriterad användning av politiska instrument på olika nivåer, från EU till nationell, regional och till och med lokal nivå. Det kan exempelvis gälla EU:s sammanhållningspolitik eller olika typer av politikområden (miljö, transport, energi med flera) där gemensamma utmaningar som sträcker sig över nationsgränser måste hanteras och där samordnade åtgärder är önskvärda. I många fall är också en tvärsektoriell ansats eftersträvansvärd. För del utgör gemensamma insatser för en ekosystembaserad havsplanering ett exempel på ett tematiskt fokuserat territoriellt samarbete. Det ökande utnyttjandet av havet med allt fler verksamheter leder till konkurrens och eventuella konflikter för aktiviteter som fiske, vattenbruk, energi, sjöfart täktverksamhet och turism. Utnyttjandet sätter dessutom ytterligare press på en miljömässigt utsatt . Det är därför viktigt att tillsammans verkar för att skapa planeringssystem som med beaktande av de miljömässiga förutsättningarna kan skapa ändamålsenliga avvägningar mellan olika sektorsintressen och mellan användning och bevarande av resurserna i ett begränsat och sårbart ekosystem. Endast genom samordnad planering kan skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling för havsområden. 3.1.4En globaliseringsstrategi för regioner EU:s mellanstatliga samarbete tillsammans med makroregionala strategier kan stärka förutsättningarna för samverkan inom en region till förmån för en utvecklande konkurrens där fri rörlighet för arbete, kapital och kunskap utgör grundstenar. Det makroregionala samarbetet kan göra regioner och länder mer synliga på en global marknad och därmed öka deras förmåga att attrahera kapital och investeringar. ekonomier har integrerats påtagligt . Denna integration gör regionen mer synlig på den globala arenan, men den medför också att välfärden i varje land är kopplad till och beroende av välfärden hos dess grannar. Ett makroregionalt samarbete stärker inte bara de enskilda länderna och regionerna genom att exempelvis underlätta ett smidigt flöde av varor, tjänster, kapital och personer över gränserna, utan bidrar även till att stärka EU som helhet då regionen och dess marknader blir mer tillgängliga. 3.1.5 Sammanlänkning av politik för grannstater och territoriell utveckling Makroregionala strategier kan medverka till att integrera EU:s grannstater i det territoriella utvecklingsarbetet genom att inkludera icke EU-medlemsstater i samarbetet. En makroregional strategi kan också bidra till att nya medlemsstater snabbare kan hinna ikapp de gamla medlemsstaterna utvecklingsmässigt. I utgör bristfälliga järnvägsförbindelser i östra delen av regionen ett påtagligt hinder för integreringen med EU:s grannstater, något som hämmar den ekonomiska utvecklingen i området. En utveckling av järnvägsförbindelserna inom skulle exempelvis innebära att den fysiska länken mellan och förbättras. Detta skulle i sin tur positionera som en global aktör mellan växande marknader i och . Karta över järnvägsförbindelser i och länken till Med flernivåstyre avses här samordnade insatser från EU, medlemsstaterna, regionala och lokala myndigheter i syfte att genomföra EU:s politik. Det kan innefatta en samordning som underlättar för den regionala och lokala nivån att delta i utarbetandet av EU:s strategier och politik för att därigenom underlätta ett samarbete för ett effektivare Skr. 2009/10:159 genomförande av åtgärder. Flernivåstyre framhävs i kommissionens grönbok om territoriell sammanhållning (KOM(2008) 616) som ett viktigt arbetssätt och understöds av att Lissabonfördraget nu kompletterar den ekonomiska och sociala sammanhållningen med den territoriella som ett sätt att främja en harmonisk utveckling inom unionen (art.174 FEUF). Strategin utgör med sin territoriella utgångspunkt ett värdefullt exempel som bygger på deltagande från många aktörer och som involverar alla nivåer i samhället. Östersjösamarbete har en sådan karaktär. Utöver EU och varje lands nationella, regionala och lokala aktörer finns ett flertal transnationella organisationer som i vissa fall täcker hela regionen, till exempel Östersjöstaternas råd (). Flera organisationer är också tematiskt inriktade, exempelvis HELCOM inom det miljöområdet och () inom ekonomisk utveckling. Vid sidan av det arbete som sker i andra forum kan strategin utgöra en plattform för att bättre samordna och underlätta dialogen och samarbetet mellan berörda aktörer på olika nivåer. Kommissionen insåg redan tidigt i sitt arbete vikten av att förankra strategin genom en öppen samrådsprocess. Handlingsplanen baserar sig på inspel från alla intresserade aktörer, vilket stärker förutsättningarna för engagemang och samordning i genomförandet. Strategins sektors- övergripande angreppssätt förutsätter också en horisontell samordning med krav på många aktörers medverkan. Partnerskapen i som på regional nivå beslutar om strukturfondsmedel, är ett befintligt exempel på flernivåstyre för EU:s sammanhållningspolitik. Dessa partnerskap är också viktiga aktörer i genomförandet och finansieringen av handlingsplan för för och ingår därigenom i ett flernivåstyre av strategin. Sammanfattningsvis kan sägas att strategin utgör ett innovativt exempel på en process med starka inslag av samråd och flernivåstyre med syfte att mer effektivt genomföra en gemenskapsstrategi och bättre utnyttja befintliga EU-medel. Arbetssättet både stärker det mellanstatliga samarbetet i regionen och tar regional hänsyn som det gör att EU får en central roll bland annat genom kommissionens uppgifter att samordna och följa upp genomförandet. Effektivare användning av resurser En central utgångspunkt är att för är Det betyder att inga ytterligare medel tillförs från EU:s budget för genomförandet av strategin. I stället ligger tonvikten på att arbeta metodiskt så att befintliga resurser används mer effektivt och riktas till gemensamma prioriteringar. För detta krävs en bred delaktighet i diskussionen av olika aktörer. Detta måste skyndsamt kompletteras med en övergripande analys som omfattar även andra befintliga resurser såsom olika politikområden och finansiella institut. För genomförandet av strategin och dess handlingsplan inrättar kommissionen en högnivågrupp med representanter från samtliga medlemsstater, samt ett årligt forum för alla berörda parter i regionen (se Högnivågruppen, det interna kommissionsarbetet och det Skr. 2009/10:159 årliga forumet är centrala fora för diskussionen om mer effektivt utnyttjande av resurser. En nyckelfråga för att kunna genomföra handlingsplanens projekt och prioriteringar är att hitta finansiering i det inledande skedet av olika aktiviteter. Högnivågruppen, och ytterst den nationella nivån och kommissionen, bör ges en viktig roll för att tydliggöra hur denna finansiering kan komma till stånd. Utformandet av en strategi för väckte tidigt intresse i övriga EU. Ansatsen uppfattades som relevant också för andra delar av unionen, då de territoriella förutsättningarna och utmaningarna skiljer sig kraftigt åt i olika delar av unionen men ofta är gemensamma för en grupp av länder, oberoende av nationsgränser. Att Lissabonfördraget introducerar territoriell sammanhållning som ett mål för EU:s sammanhållningspolitik understryker också relevansen i ansatsen, men även faktorer som klimatförändringen har ökat medvetenheten om vikten av att samarbeta när det gäller till exempel gemensamma hav, kuster och floder. En makroregional strategi som ger bättre förutsättningar att fokusera samarbetet i ett större område bestående av flera länder och många regionala aktörer kan därför ge ett bidrag till såväl EU:s framtida sammanhållning som dess förmåga att hantera större miljöfrågor inom EU. Kommissionen uppmanades av att också för Donauregionen utarbeta en strategi. De principiella utgångspunkterna är desamma men inriktningen för Donauregionen måste helt präglas av de specifika förutsättningar som råder i den regionen. Det finns sannolikt fler områden i EU där en sammanhållen EU-strategi skulle medföra de mervärden som en makroregional strategi förväntas ge. Det är rimligt att förvänta sig att frågan om framtida makroregionala strategier i EU kommer att väckas vid fler tillfällen i EU. Det måste konstateras att makroregionala strategier inte nödvändigtvis kan användas över hela unionen och heller inte är det enda svaret på den fortsatta integrationen av EU. Under vissa omständigheter kan emellertid en makroregional strategi ge ett mervärde genom ett tvärsektoriellt fokus på de insatser som bäst lämpar sig för att hanteras på denna nivå. Regeringen gör bedömningen att makroregionala strategier lämpar sig väl som instrument för att till exempel möta gemensamma miljöutmaningar och att öka konkurrenskraften och tillväxten i en region bestående av flera länder som delar territoriella förutsättningar eller utmaningar. Utgångspunkt och yttre ram för ett sådant samarbete är det existerande EU-samarbetet och den gällande EU-lagstiftningen. Samarbete i detta syfte kan bland annat ske för tillämpning och genomförande av EU-rätt i allmänhet och inremarknadsrätt i synnerhet. Ett samarbete av denna typ ska således leda till en förstärkning av EU- samarbetet och får inte leda till en fragmentering av EU:s inre marknad. Strategins inverkan på politikutformning Inom gemenskapspolitiken bör ett flertal politikområden ta hänsyn till en av EU antagen makroregional strategi och att regionens behov bättre beaktas i politikutvecklingen. Vilka politikområden som berörs av en strategi beror på de specifika förutsättningar i den aktuella makroregionen. De fyra utmaningar som identifierats för är i detta fall grunden för vilka politikområden som därmed berörs. Inom sådana politikområden öppnas inte bara möjligheterna för ett gemensamt agerande och projektgenomförande, utan också att strategin i sig skulle kunna utgöra en ny strategisk ansats i politikutveckling och programgenomförande i EU. Regeringen gör bedömningen att detta bör ges särskild uppmärksamhet framöver. Ett uppenbart exempel är EU:s havspolitik, som lyfter fram behovet av en bättre samordning mellan EU-länderna för att nå ett mer hållbart nyttjande av haven och dess resurser. Startpunkten var kommissionens blåbok om en havspolitik för EU, med tillhörande åtgärdsplan . Regionala strategier för olika havsbassänger anses ha en central betydelse för genomförande av havspolitiken, där de regionala strategierna kan utgöra ett redskap för att anpassa politiken till en maritim regions speciella geografi, klimat och ekonomi. för , kan ha en viktig roll i detta avseende och stärka genomförandet av EU:s havspolitik i . Inom EU:s sammanhållningspolitik skulle en antagen makroregional strategi kunna utgöra den strategiska styrningen av sammanhållningspolitikens stöd till insatser som kan ha en påverkan över nationsgränser. På så sätt skulle den makroregionala strategin komplettera överordnade styrinstrument för insatserna genom att definiera de specifika regionala förutsättningarna. Inom transportpolitiken kan en makroregional strategi bidra till samordning mellan ländernas nationella planering. Därigenom får den en starkare transnationell, gränsöverskridande utblick som sätter transportflöden och utvecklingstendenser i ett större geografiskt sammanhang. Därmed läggs också en grund för ett närmare samarbete i i utformandet av EU:s transportpolitik. 4Genomförandet av strategin och engagemang 4.1En struktur för genomförande Genomförandet av för handlar till stor del om dess handlingsplan. Handlingsplanen är indelad i 15 prioritetsområden som innehåller olika former av åtgärder, varav ett 80- tal högprofilerade åtgärder, så kallade flaggskeppsprojekt. Samtliga dessa åtgärder är ett resultat av omfattande samråd och speglar ett stort engagemang för att möta de utmaningar som strategin definierar. och övriga berörda medlemsstater har således ett engagemang för alla 15 prioritetsområden och samtliga länder förväntas att på olika sätt medverka i genomförandet av alla prioriterade områden. För att genomförandet ska lyckas är det nödvändigt med en tydlig struktur för styrning. En av utmaningarna är att inrätta fungerande samverkan mellan olika politikområden. Som exempel kan nämnas att Generaldirektoratet för havsfrågor och fiske samverkar med andra generaldirektorat i kommissionen, till exempel de för miljö respektive regionalpolitik. En annan utmaning blir att säkerställa att alla länder och andra berörda aktörer inte endast engagerar sig i det område eller det flaggskeppsprojekt som de har ansvar för i handlingsplanen, utan också avsätter resurser för att delta i områden och projekt som leds av andra. för kommer att genomföras främst av EU:s medlemsstater tillsammans med kommissionen och i samarbete med organisationer och intressenter i regionen. Formerna för detta fastställdes av Allmänna rådet genom rådets slutsatser . Där anges att den första lägesrapporten för genomförandet av strategin ska lämnas till rådet senast , vilket blir inför ordförandeskap i EU. Enligt rådets slutsatser spelar kommissionen även en ledande roll i den strategiska samordningen av de viktigaste etapperna i genomförandet av strategin. Kommissionen ansvarar bland annat för att övervaka genomförandet av strategin, utarbeta framstegsrapporter, utvärdera och föreslå uppdateringar i såväl handlingsplan som strategin när så är motiverat. Utöver arbetet med att uppmärksamma de projekt som finns i handlingsplanen, åtar sig kommissionen också att beakta strategin i relevanta politiska initiativ inom olika politikområden och i programplanering. Själva navet för samordning och styrning utgörs av den högnivågrupp som kommissionen inrättar för strategin. Samtliga EU:s medlemsstater finns representerade i högnivågruppen som leds av kommissionen. Högnivågruppen ska bistå kommissionen i genomförandet av strategin och utgör länken mellan regeringarna och kommissionen i den löpande beredningen av kommissionens handlingsplan och som rådgivande organ till kommissionen. Den ska alltid rådfrågas vid samtliga ändringar av strategin och handlingsplanen. Regeringen anser också att högnivågruppen särskilt bör uppmärksamma frågan om hur Skr. 2009/10:159 genomförandet av strategin förhåller sig till berörda politikområden och finansieringskällor. För att underlätta det praktiska genomförandet har samordnare utsetts för varje prioritetsområde i handlingsplanen. Samordnarna för de 15 prioritetsområdena spelar en viktig roll i genomförandet av strategin. De ansvarar för att samordna och övervaka framstegen med åtgärderna och flaggskeppsprojekten inom handlingsplanens prioritetsområden. Prioritetssamordnarna rapporterar regelbundet till högnivågruppen och kommissionen. De regionala och lokala nivåerna är avgörande i såväl genomförandet som den framtida utvecklingen av strategin. Ett årligt forum för alla berörda parter har därför inrättats med det uttalade syftet att bibehålla det breda ägarskapet och förankringen i regionen. Med en bred aktörssamverkan stärks möjligheterna att prioritera de förslag till åtgärder som behövs för att nå de politiska målsättningarna för regionen. Denna breda ansats var kännetecknande för processen med att ta fram strategin. Regeringens styrning av genomförandet av strategin bedrivs på flera olika sätt. Departement och myndigheter har ett stort ansvar i genomförandet på nationell nivå. Regeringsbeslut och regleringsbrev blir viktiga styrinstrument för regeringen i detta avseende. För att tydliggöra myndigheters ansvar i förhållande till de flaggskeppsprojekt som ingår i handlingsplanen har flera regeringsbeslut fattats (se bilagor 26). EU-ministern ansvarar för arbetet med i regeringen. En sekretariatsfunktion under EU-ministerns ledning inrättas i Statsrådsberedningen. Statsrådsberedningen kommer under EU- ministern att ha ett övergripande ansvar för att stärka det tvärsektoriella arbetet, det vill säga att berörda svenska aktörer från olika samarbetsområden samverkar i genomförandet av åtgärder. Sekretariatet ska samordna och leda arbetet i samt stå till den svenska högnivårepresentantens förfogande. Ansvaret för själva genom- förandet av strategin ligger på respektive departement och deras myndigheter. Statliga nationella kostnader som följer av strategins genomförande finansieras inom berörda utgiftsområden och myndigheters befintliga ramar. En interdepartemental arbetsgrupp med representation från alla berörda departement möts regelbundet för att diskutera och utveckla arbetet med strategin och dess genomförande. Engagemanget i län, landsting och kommuner för strategins genom- förande är viktigt. En bra dialog mellan nationell nivå och länsnivå måste därför säkerställas. Strategin kan leda till ett mer fokuserat samarbete, både mellan de olika länderna och mellan nationella och regionala aktörer. Strategin är till exempel en stående punkt i Nationellt forum för regional tillväxt, där regeringen ca. möter politiska företrädare för landsting och samverkansorgan. Andra initiativ kommer också att tas för att säkerställa att synpunkter beaktas från regionala aktörer inför avstämningar om hur genomförandet framskrider. havsrelaterade delarna är även myndigheternas samordningsgrupp för Skr. 2009/10:159 havsmiljöfrågor, SamHav, ett viktigt forum. Strategin bör beaktas när nationell politik med relevans för närområdet utformas. Detta kan bidra till en ökad internationalisering av ett antal politikområden, till exempel infrastrukturpolitik, innovations- och forsk- ningspolitik, ungdomspolitik och förvaltningspolitik (till exempel offentlig upphandling). Kommuner och landsting uppmuntras att beakta strategin i sitt tillväxtarbete och identifiera områden i strategin där ett samarbete över gränserna kan ge mervärde. 4.3Prioriterade områden och åtaganden har åtagit sig samordningsansvar för fyra av de femton prioriterade områdena, i tre fall tillsammans med andra medlemsstater. har också åtagit sig ansvaret att leda ett antal flaggskeppsprojekt och det är vanligtvis en myndighet som är projektledare för dessa. Det är viktigt att framhålla att alla de 15 områden som beskrivs nedan är prioriterade och att kommer att bli involverat i alla dessa på olika sätt. 4.3.1En miljömässigt hållbar region Prioritetsområde 1 - begränsa näringstillförsel till havet till godtagbara nivåer Prioritetsområdet samordnas av och . Mängderna kväve och fosfor från främst jordbruk och avlopp i är så höga att de ger upphov till övergödning av havet. Ett kostnadseffektivt sätt att minska utsläppen av kväve och fosfor är dels att installera nya avloppsreningsverk där de saknas och dels att förbättra dem som saknar full fosforrening. HELCOM har i sin handlingsplan (BSAP) för satt upp strängare krav för fosfor än vad EU har eftersom fosfor är en viktig källa till algblomning. I pågår med stöd från bl.a. en snabb utbyggnad av reningsverk. Flera medlemsländer genomför omfattande program för att klara EU:s krav på avloppsrening. Att begränsa användningen av fosfater i tvätt- och rengöringsmedel är en åtgärd som snabbt får effekt på havet, och det anses även vara en kostnadseffektiv åtgärd. Den största användningen av fosfater i tvätt- och rengöringsmedel förekommer i konsument- tillgängliga tvättmedel och maskindiskmedel. finns godtagbara alternativ. Flera medlemsstater i har redan infört någon form av begränsning för bruket av fosfater i tvättmedel men några avvaktar. Under det svenska ordförandeskapet i EU har drivit frågan om ett förbud på och viktiga beslut har tagits för att påskynda ett förbud på . Under det svenska ordförandeskapet antog miljörådet slutsatser för att ytterligare påskynda arbetet. har inom detta prioritetsområde huvudansvaret för tre flagg- skeppsprojekt. Kemikalieinspektionen leder flaggskeppsprojektet som syftar till att Skr. 2009/10:159 fasa ut användningen av fosfater i tvätt- och rengöringsmedel i regionen med stöd av rekommendationerna i (BSAP). leder flaggskeppet för renare avloppsvatten. syftar till att identifiera och uppgradera prioriterade reningsanläggningar för att minska punktutsläpp av fosfor och kväveutsläpp. , LRF tillsammans med sina syster- organisationer i flera av , leder arbetet med att utveckla och stärka jordbruksrådgivningen och relaterade demonstations- och informationsaktiviteter med fokus på förbättrad miljö och jordbrukspraxis i syfte att minska utsläppen av näringsämnen. Prioritetsområde 2 - att bevara naturområden och biologisk mångfald, inklusive fiske Prioritetsområdet samordnas av . Införseln av främmande arter är ett växande problem som hotar den biologiska mångfalden i . En annan viktig fråga är att kraftigt minska de negativa konsekvenserna från fisket på havets ekosystem. för innehåller en rad åtgärder för att möta dessa utmaningar, i detta prioritetsområde såväl som i prioritetsområde nummer 9. leder arbetet med att begränsa införseln av främmande organismer från fartyg i barlastvatten. , tillsammans med Transportstyrelsen och , samarbetar med HELCOM och i ledningen av detta flaggskeppsprojekt. Projektet ingår i (BSAP) och bygger på frivilliga riktlinjer om att peka ut områden utanför för byte av barlastvatten men även att förbättra tekniken för behandling av barlastvatten inne i . Genom för kan insatserna intensifieras. Prioritetsområde 3 - att minska användningen av farliga ämnen Prioritetsområdet samordnas av . uppdrag av regeringen att ansvara för denna samordning. farliga ämnen i högsta grad ett problem. Arbetet med att kartlägga källor till olika farliga ämnen i havet pågår och resultaten tyder på att tillförseln till kommer från en mängd diffusa källor. En sådan källa är kemikalier från varor och därför är det angeläget att det finns en gemensam syn inom EU på hur spridningen av kemikalier från varor ska uppskattas och riskbedömas. En annan viktig fråga som lyfts inom EU är kombinationseffekter av farliga ämnen. För att kunna uppnå målet inom det direktivet och för