prop · GY0346 · 2010-12-08 00:00:00 — Det är således inget nytt att andra intressen än rent företagsekonomiska, t.ex. att få in skatteintäkter, mildra påverkan på miljön eller brottsbekämpnings- intressen, måste beaktas även om detta påverkar de privata aktörernas verksamhet. Regeringen vill vidare framhålla att direktivet om lagring av trafikupp- gifter bl.a. syftar till att främja den inre marknaden och förbättra konkur- rensmöjligheterna bland leverantörerna inom EU. I direktivet konstateras att de stora skillnaderna mellan medlemsstaterna vad gäller lagring av trafikuppgifter utgör ett hinder för den inre marknaden, varför ett direktiv med en minimiharmonisering av lagringsskyldigheten kommer att förbättra möjligheterna att konkurrera på lika villkor. I huvudsak kommer leverantörerna således att ställas inför samma krav inom EU, vilket enligt regeringens mening främjar konkurrensen. Vad som anförts hindrar emellertid inte att man vid genomförandet av direktivet om lagring av trafikuppgifter tar hänsyn till de negativa konkurrensmässiga effekter ett genomförande kan tänkas ha, för att mildra dessa så långt som det är rimligt och möjligt. Ett förslag som har till syfte att mildra sådana effekter är den möjlighet som PTS ges att medge undantag från lagringsskyldigheten, helt eller delvis, när leverantören bedriver en verksamhet av så liten omfattning att det vid en avvägning mellan det brottsbekämpande intresset av att leverantören lagrar uppgifter och kostnaden för detta inte framstår som rimligt att kräva att leverantören fullt ut fullgör lagringsskyldigheten (se avsnitt 7.2). Ett annat förslag som syftar till att mildra negativa konkurrens- mässiga effekter är att de myndigheter som begär ut trafikuppgifter ska ersätta leverantörerna för de kostnader som uppstår (se avsnitt 9.2). Ett tredje förslag med samma syfte är att de som är skyldiga att lagra uppgifter ska få möjlighet att uppdra åt annan att utföra lagringen (se avsnitt 7.1). Regeringen återkommer till dessa frågor i respektive avsnitt. 6.1Uppgifter som genereras eller behandlas ska lagras Regeringens förslag: Lagringsskyldigheten ska omfatta uppgifter som leverantören genererar eller behandlar. De uppgifter som ska lagras ska inte få avslöja kommunikationens innehåll. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt utred- ningens förslag eller inte lämnat några synpunkter på förslaget. () har påtalat att utredningens slutsats, att en lagringsskyldig leverantör enbart ska vara skyldig att lagra uppgifter som genereras av dennes tjänster, är mycket viktig och måste uttryckas med en tydligare formulering än i betänkandet. () har också anfört att det vore lämpligt att förtydliga att uttrycket att behandla uppgifter inte omfattar förmedling/överföring/transport av datatrafik som råkar innehålla sådana uppgifter som avses. har efterlyst ett klargörande av att den vida tolkningen av formuleringen genererar eller behandlar ska ses mot bakgrund av att den valts för att exkludera data som är av signaleringskaraktär och inte vidare behandlas eller registreras. () har anfört att ett förtydligande i lagtext eller författnings- kommentar behövs för att klargöra att operatörer, för att uppfylla sin lagringsskyldighet vid behandling av information, inte ska tvingas av- kryptera eller tolka information som finns inuti ip-paket, dvs. information utöver sändar- och mottagaradresser. SNUS har vidare anfört att det måste tydliggöras huruvida lagringskravet ska omfatta inte bara nätleve- rantörer utan även andra aktörer som tillhandahåller e-posttjänster, Internettelefonitjänster och andra meddelandetjänster och som inte sam- tidigt levererar accessnät. vid har förespråkat ett förtydligande när det gäller vilka möjlig- heter leverantörer har att självmant välja att upp- höra att generera vissa uppgifter, på grund av att den egna verksamheten inte har något behov av dem, för att undvika att de underlåter att lagra viktiga uppgifter med hänvisning till att de inte längre behövs. har efterlyst en fördjupad analys av rela- tionen mellan omständigheten att lagrade uppgifter inte får avslöja kom- munikationens innehåll och det förhållandet att ip-adresser kan användas för att göra omfattande kartläggningar av en persons beteende. Skälen för regeringens förslag: I artikel 3 i direktivet om lagring av trafikuppgifter anges att det enbart är de trafikuppgifter som den enskilde leverantören genererar eller behandlar som omfattas av lagringsskyldig- heten. Som utredningen konstaterat kommer leverantören alltså inte att ha skyldighet att skaffa sig alla de uppgifter som nämns när lagringen regleras utan lagringsskyldigheten omfattar endast de trafikuppgifter som genereras eller behandlas i den egna verksamheten. Direktivet innebär därmed inget hinder mot användande av exempelvis anonyma kontant- kort, där några uppgifter om användarens identitet inte finns tillgängliga för lagring. Genereras eller behandlas däremot uppgifterna hos leverantören, även om det bara rör sig om en ytterst , ska de lagras. I direktivet har denna förhållandevis vida förutsättning införts för att i möjligaste mån undvika att uppgifter inte lagras för att de inte varit föremål för en mer konkret hantering eller användning av leverantören. Med anledning av vad vid uni- versitet anfört får dock framhållas att direktivet inte kan tolkas på så sätt att en uppgift måste genereras eller behandlas även om den uppgiften inte behövs för att kunna tillhandahålla det nät eller den tjänst som kan vara aktuell. Direktivet innebär ingen genererings- eller behandlingsskyldig- het. Som PTS, KTH, och indirekt påtalat är avsikten Prop. 2010/11:46 att en nät- eller tjänsteleverantör endast ska lagra uppgifter som genereras eller behandlas i anslutning till det nät eller den tjänst som leverantören tillhandahåller. Det krävs inte att leverantören ska tillhandahålla såväl nät som en tjänst utan det räcker med endera. SNUS har anfört att ett förtydligande i lagtext eller författnings- kommentar behövs för att klargöra att operatörer, för att uppfylla sin lagringsskyldighet vid behandling av information, inte ska tvingas av- kryptera eller tolka information som finns inuti ip-paket, dvs. information om data som ska överföras utöver sändar- och mottagaradresser. Inga uppgifter som avslöjar kommunikationens innehåll får lagras enligt direktivet. Det framgår uttryckligen av artikel 5.2. Bestämmelsen tydlig- gör att direktivet inte syftar till att skapa förutsättningar för att ta del av kommunikationen i sig. Utredningens förslag till lagring av trafikupp- gifter utgår alltså från detta, vilket bör framgå av de nya bestämmelserna. Innehållet i ip-paketen, i den mån detta utgör innehållet i kommuni- kationen, omfattas således inte av lagringsskyldigheten. En lagringsskyl- dig leverantör är dock skyldig att lagra uppgifter om t.ex. avsändar- och mottagaradresser, eller andra uppgifter som omfattas av direktivet, i den mån de genereras av eller behandlas i de tjänster leverantören själv tillhandahåller, även om uppgifterna på grund av den teknik som används måste avkrypteras för att vid en eventuell förfrågan lämnas ut. har efterlyst en fördjupad analys av rela- tionen mellan omständigheten att lagrade uppgifter inte får avslöja kom- munikationens innehåll och det förhållandet att ip-adresser kan användas för att avslöja en del om kommunikationens innehåll, vilket kan användas för att göra omfattande kartläggningar av en persons beteende. Det kan konstateras att inga uppgifter om kommunikationens innehåll får lagras enligt direktivets artikel 5.2. Av artikel 5.1 framgår dock att lagringsskyldigheten bl.a. omfattar uppgifter om vem som har haft en viss ip-adress, för att brottsutredande myndigheter ska kunna spåra och identifiera en kommunikationskälla. I detta sammanhang vill regeringen framhålla att privatpersoner normalt använder så kallade dynamiska ip- adresser, dvs. ip-adresser som byts slumpvis och oregelbundet. En användare har alltså i regel olika ip-adresser vid olika tillfällen. En upp- gift om att en viss person hade en viss ip-adress vid ett visst tillfälle säger alltså i regel ingenting om vem som hade den adressen vid ett annat tillfälle. Av bl.a. den anledningen är det, rent tekniskt, inte möjligt att använda uppgifterna om ip-adressen för att t.ex. göra en mer allmän kartläggning av vad personen i fråga har gjort på Internet. Regeringens förslag innebär dessutom att möjligheterna att få ut uppgifter om ip- adresser begränsas så att endast brottsbekämpande myndigheter kan få tillgång till uppgifterna för att avslöja, utreda och åtala brott. Därutöver kan konstateras att direktivet inte omfattar uppgifter om besök på webb- sidor (surfning) och att regeringens förslag inte går utöver direktivet på den punkten. Sammanfattningsvis omfattar lagringsskyldigheten alltså ip-adresser, men det är regeringens mening att det saknas förutsättningar för att göra allmänna kartläggningar av personers agerande på Internet enbart utifrån de ip-adresser som ska lagras med stöd av direktivet. Regeringens förslag: Lagringsskyldigheten ska struktureras i katego- rierna telefoni, meddelandehantering, Internetåtkomst och anslutnings- form. De uppgifter som lagras ska identifiera eller spåra kommunika- tionskällan, slutmålet för kommunikationen, datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typen av kommunikation, kommu- nikationsutrustning samt lokaliseringen av mobil kommunikations- utrustning vid kommunikationens början och slut. Denna utformning av lagringsskyldigheten ska regleras i lag. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen har dock föreslagit att endast skyldigheten som sådan, att lagra trafikuppgifter för brottsbekämpande syften, ska lagregleras medan den närmare utformningen av lagringsskyldighetens omfattning ansetts kunna regleras i förordning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har, när det gäller strukturen för lagringsskyldigheten, tillstyrkt utredningens förslag eller inte haft några invändningar mot förslaget. IFPI Svenska Gruppen och Svenska har understrukit vikten av en teknikneutral regle- ring som tar höjd för den tekniska utvecklingen av fildelningsnätverk och så kallade anonymiseringstjänster. När det gäller i vilken omfattning utformningen av lagringsskyldig- heten ska regleras i lag har flertalet remissinstanser tillstyrkt utred- ningens avgränsning eller lämnat den utan invändning. ombudsmän (), , Länsrätten i län, Brottsföre- byggande rådet, Datainspektionen, Statskontoret, Juridiska fakultets- nämnden vid , , , , , () samt Konstnärliga och Litterära Yrkes- utövares () har dock anfört att den närmare regleringen av lagringsskyldighetens omfattning bör ske genom lag och avstyrkt att den sker genom förordning, framför allt med hänsyn till det integritetsintrång som lagringen medför. Även och har ifrågasatt om inte skyddet för den personliga integriteten kräver att lagringsskyldighetens omfattning regleras i lag och förespråkat att frågan övervägs ytterligare. och har föreslagit att PTS ges i uppdrag att förtydliga kraven angående vilka uppgifter som ska lagras genom föreskrifter och anvisningar. Skälen för regeringens förslag: Inledningsvis kan konstateras att det redan nu kan förutses att vissa av de uttryck som används i direktivet, t.ex. IMSI och IMEI, kan komma att vara föråldrade . Direktivets uttryck om att det specifikt ska vara de uppgifter som anges i direktivet som ska omfattas av lagringsskyldighet (se artikel 3.1 i direktivet) bör enligt utredningen förstås så att lagringsskyldigheten ska omfatta de olika typer av uppgifter som framgår av artikel 5. Regeringen delar denna bedömning. IFPI Svenska Gruppen och Svenska Antipirat- byrån har understrukit vikten av en teknikneutral reglering som tar höjd för den tekniska utvecklingen. Regeringen instämmer i att en så teknik- neutral lösning som möjligt bör väljas. Utgångspunkten är att de före- slagna bestämmelserna så långt det är möjligt, och med hänsyn tagen till direktivets krav, ska vara oberoende av den tekniska utvecklingen, sam- tidigt som behovet av tydliga och väl avgränsade regler ska beaktas. IFPI Svenska Gruppen har i detta sammanhang påtalat att den tekniska utvecklingen av fildelningsnätverk går snabbt och att det finns en trend mot anonymisering av användare som försvårar eller omöjliggör för polis att identifiera en eventuell intrångsgörare, varför det är viktigt att lagringsskyldigheten är teknikneutral. I vilken utsträckning anonymi- seringstjänster får anses omfattade av lagringsskyldigheten får avgöras utifrån vad som anförts i avsnitt 6.1. Uppgifter som genereras eller behandlas i verksamheten ska lagras av leverantören, i den utsträckning leverantören är lagringspliktig (se vidare i avsnitt 7.2). Regeringen anser att utvecklingen på detta område bör följas, vilket i första hand är en uppgift för tillsynsmyndigheten. Direktivet utgår från att de olika teknikområdena har ett vertikalt för- hållande till varandra, exempelvis så skiljs fast, mobil och Internettele- foni åt. I den tekniska realiteten är många lösningar emellertid kombinationer av eller integrerade med varandra. Som exempel har utredningen nämnt att en fast telefon eller en mobiltelefon kan användas för Internetåtkomst med vars hjälp Internettelefoni kan användas. Ett annat exempel som nämnts är att ett och samma samtal kan gå från en mobiltelefon till en fast telefon och att transitering kan ske med hjälp av Internettelefoni mellan mobilnätet och det fasta telenätet. Mot bakgrund av teknikutvecklingen, där olika sektorer gradvis växer samman (konver- gens) har utredningen valt en lösning, där de olika teknikområdena är uppdelade på ett mer teknikneutralt sätt än vad som följer direkt av direktivet. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot det, utan istället i vissa fall välkomnat en sådan lösning. Regeringen delar utredningens bedömning när det gäller lagringsskyldighetens struktur. Som utredningen konstaterat är tydligheten i regleringen viktig för att medborgarna i så hög utsträckning som möjligt ska kunna förstå vad lagringsskyldigheten omfattar och för att de berörda aktörerna ska förstå vad som faller in under regleringen och därmed kunna fullgöra sina skyl- digheter. Ett sätt att få en så teknikneutral reglering som möjligt är att låta regle- ringen avspegla hur systemen rent faktiskt fungerar, dvs. som utred- ningen förespråkat, att anlägga ett mer horisontellt synsätt vid tolk- ningen och genomförandet av direktivet. Sättet att strukturera de upp- gifter som ska lagras bör därför ske enligt följande: Med denna struktur, genom vilken regeringen frångått utgångspunkten att olika teknikområden ska åtskiljas, kommer exempelvis nya tekniker för kommunikationstjänster att kunna omfattas på ett enklare sätt. De förändringar som kan komma att krävas blir med denna lösning mer begränsade än vad de annars hade blivit. För att klargöra vad som åsyftas med respektive kategori bör dessa anges tydligt i lag. Vidare bör lagringskravet utformas utifrån ändamålen med lagringen, vilka anges i direktivet, nämligen att spåra och identifiera kommunika- tionskällan, slutmålet för kommunikationen, datum, tidpunkt och varak- tighet för kommunikationen, typen av kommunikation, kommunikations- utrustningen, samt lokaliseringen av mobil kommunikationsutrustning. Slutligen bör lagringsskyldigheten beskrivas på detaljnivå, varvid utgångspunkten är de trafikuppgifter som anges i artikel 5 i direktivet. Som exempel på sådana uppgifter som får anses omfattas av lagringskravet kan nämnas uppgifter om uppringande telefonnummer, nummer som slagits och uppgifter om abonnent och registrerad använ- dare. Sammanfattningsvis anser regeringen att denna uppdelning av regle- ringen av lagringskravet skapar en struktur som har bättre förutsättningar att stå sig över tiden. När det gäller frågan om vad som ska regleras i lag och vad som i övrigt kan regleras i förordning eller genom myndighetsföreskrifter kan inledningsvis konstateras att det inte finns några bestämmelser som ålägger leverantörer av allmänna kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster att lagra uppgifter. munikation ger däremot leverantörerna en möjlighet att lagra uppgifter för vissa angivna syften, t.ex. för abonnentfakturering eller om det är nödvändigt för att kunna förhindra och avslöja obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikations- tjänst. I vare sig lag eller förordning anges närmare vilka uppgifter som i dessa fall får lagras. Utredningen har föreslagit att själva lagringsskyldigheten ska anges i lag medan den närmare utformningen i huvudsak kan regleras genom förordning. Många remissinstanser har invänt mot detta och anfört att den närmare regleringen av lagringsskyldighetens omfattning bör ske genom lag. Huvudskälet till detta är att integritetsintrångets omfattning bör återfinnas i lag för att inte kunna utvidgas utan medverkan. Regeringen instämmer i vad flera remissinstanser påpekat, bl.a. att principen bör vara att lagringsskyldighetens omfattning bör regleras i lag. Däremot anser regeringen inte att lagringsskyldigheten in i minsta tekniska detalj behöver regleras i lag. Den mer tekniska specifika- tionen av lagringskravet kan ske i förordning. Som jämförelse kan fram- hållas att leverantörerna redan kan lagra trafikuppgifter för vissa angivna ändamål utan att det i lag anges vilka uppgifter som därmed avses. Rege- ringen anser dock att det i lag behövs en, i förhållande till utredningens förslag, närmare redogörelse för lagringsskyldighetens omfattning. Mot denna bakgrund bör det i lag regleras dels vilka teknikområden som omfattas, t.ex. telefoni, och dels ändamålet med lagringen, t.ex. för att identifiera och spåra en kommunikationskälla. När det gäller den tek- niska beskrivningen av vad som ska lagras kan det regleras i förordning. Därigenom skapas en förhållandevis teknikneutral reglering i lag sam- tidigt som möjlighet finns att, genom förordningsändringar, följa den tekniska utvecklingen. De lagändringar som behövs bör göras i lagen om elektronisk kommunikation. Teknikområden som omfattas av Regeringens förslag: Med de kategorier som ska omfattas av lagringsskyldigheten avses följande. Telefoni: en elektronisk kommunikationstjänst som innebär möj- lighet att ringa upp eller ta emot samtal via ett eller flera nummer inom en nationell eller internationell nummerplan. Meddelandehantering: utbyte eller överföring av elektroniskt meddelande som inte är samtal eller information som överförs som del av sändningar av ljudradio- och TV-program. Internetåtkomst: möjlighet till överföring av ip-paket som ger användaren tillgång till Internet. Anslutningsform: den kapacitet som tillhandahålls för att få Internet- åtkomst. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock gjort bedömningen att definitionerna kan framgå av förordning. Utredningen gör i sin definition av meddelande- hantering inte undantag för information som överförs som del av sänd- ningar av ljudradio- och TV-program. Remissinstanserna har i sak tillstyrkt utredningens förslag eller inte framfört några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Begreppet telefonitjänst definieras i 1 kap. 7 § lagen om elektronisk kommunikation som en elektronisk kom- munikationstjänst som innebär möjlighet att ringa upp eller ta emot sam- tal via ett eller flera nummer inom en nationell eller internationell num- merplan, inklusive nödsamtal. Samtal definieras i samma bestämmelse som förbindelse för överföring av tal som medger tvåvägskommunika- tion i vad som för användaren uppfattas som realtid. Vid telefoni finns en uppringande och en uppringd part som kan anges med olika typer av adresser, t.ex. användar-id eller s.k. E.164-nummer (vanligt telefon- nummer), varav de sistnämnda fås från en telefoninummerplan. Tele- foninummerplanen är ett format och en struktur för hur telefonnummer fördelas på ett såväl internationellt som nationellt plan. Varje land har sitt specifika landsnummer (eller prefix) som sedan delas upp i riktnummer. Ett krav är att varje nummer ska vara öppet och kunna nås från alla elek- troniska kommunikationsnät. Många Internettelefonitjänster medger inte alltid att nödsamtal genom- förs. Den definition av telefonitjänst som används i lagen om elektronisk kommunikation blir därmed för snäv för att kunna användas i detta sammanhang. Telefoni bör därför i nu aktuellt sammanhang, såsom utredningen föreslagit, definieras utan krav på att nödsamtal ska kunna genomföras. Utredningen har föreslagit att en definition av telefoni ska omfatta situationer då E.164-nummer används, dvs. nummer ur en telefoni- nummerplan, av någon av den uppringande respektive uppringda parten. Regeringen delar den bedömningen. Definitionen av telefoni kommer därmed att inkludera fast och mobil telefoni och de flesta Internet- Internettelefoni som bara använder andra adresser som identifiering omfattas däremot inte. En konsekvens av det kan bli att en del kommunikationstjänster för överföring av tal i realtid inte kommer att falla under lagringsskyldigheten. Med telefoni avses inte kommunikation som omfattas av begreppet meddelandehantering. Lagringskravet enligt direktivet om trafikuppgifter omfattar lagring av meddelanden i form av främst elektronisk post, sms () och mms (). Utredningen har valt att använda begreppet meddelandehantering för att beskriva överföringen av sådana elektroniska meddelanden. Detta tydliggör den strävan som finns att använda sig av en horisontell struktur. Exempelvis kan ett sms skickas från såväl en mobil som fast telefon. Med meddelandehantering ska avses tjänster som använder sig av olika kommunikationsprotokoll, dvs. regler om hur kommunikationen ska ske, som SMTP (Simple Mail Transfer Protocol, RFC 2821 och RFC 2822), som är det vanligaste protokollet för att leverera elektronisk post, och SMPP (Short Message Peer-to-Peer Protocol v5.0) som utgör ett kommunikationsprotokoll för utbyte av sms-meddelanden. Regeringen anser att meddelandehantering ska definieras på det sätt utredningen föreslagit, dvs. utbyte eller över- föring av elektroniskt meddelande, med undantag för sådana meddelan- den som är samtal och därmed omfattas av definitionen av telefoni. Eftersom definitionen av elektroniskt meddelande även omfattar viss information som överförs som del av sändningar av ljudradio- och TV- program måste undantag också göras för sådana sändningar. Direktivet omfattar vidare lagring av trafikuppgifter när det gäller Internetåtkomst. Med Internetåtkomst avses möjligheten att överföra s.k. ip-paket med hjälp av olika tekniker (anslutningsform) och som ger användaren tillgång till Internet. Med ip-paket avses ett telekommunika- tionspaket med data som ska överföras, inklusive en titelrad med bland annat sändarens namn och mottagarens ip-nummer. I praktiken innebär Internetåtkomst att användaren tilldelas en eller flera ip-adresser för kommunikation. Med ip-adress (Internet Protocol Adress) avses en unik adress som används för identifiering och kommunikation mellan två datorer på Internet med hjälp av Internet Protocol-standarden (ip). Ip- adresserna kan vara fasta adresser, dvs. de förändras inte när användaren ges åtkomst till Internet, oavsett tidpunkt, eller dynamiska adresser, dvs. de tilldelas användaren varje gång denne kopplar upp sig mot Internet. De dynamiska adresserna delas oftast ut med hjälp av protokollet DHCP (Dynamic ). I de nya bestämmelserna som reglerar lagring av trafikuppgifter bör Internetåtkomst definieras som möjlighet till överföring av ip-paket som ger användaren tillgång till Internet. Direktivet om lagring av trafikuppgifter anger inte uttryckligen anslut- ningsform som en särskild kategori inom vilken vissa uppgifter ska lagras. Utredningen har emellertid funnit att en sådan uppdelning bör göras.