prop · GX03184 · 2010-03-30 00:00:00 — inte ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Kommuner och Landsting har ansett att ändringarna i 5 kap. 6 § inte är tillräckliga och att andra samhällsaktörers roll för att normerna följs måste förtydligas samt att det i ett längre perspektiv är uppenbart att nya kostnader lagts på kommunerna. har ansett att om åt- gärdsprogrammen ska vara övergripande planeringsdokument utan rätts- verkan mot enskilda, behöver de som huvudregel inte vara överklagbara, men att det inte kan uteslutas att ett program i vissa speciella situationer kan komma få en närmast direkt effekt mot enskild och att det då är ett rättssäkerhetskrav att programmet är överklagbart. , Plast- & Kemiföretagen, Svensk handel, SveMin och SBMI Bergmate- rialindustri har instämt i yttrandet. Skogsindustrierna har ansett att det i 5 kap. 6 § bör anges att kraven till följd av ett åtgärdspro- gram aldrig får vara så ingripande mot enskilda att en pågående verksam- het kan bedrivas eller annars avsevärt försvåras och att över- klagandereglerna borde kunna få en klarare och tydligare reglering. Tek- nikföretagen har ansett att åtgärdsprogrammens ekonomiska konsekven- ser måste analyseras, både kostnader för enskilda och de direkta för myn- digheterna i relation till kostnaden för att utsätta miljön och samhället för föroreningar och att den förbättring av miljösituationen som olika åtgär- der beräknas leda till måste kvantifieras i samband med att åtgärdspro- grammet för en gränsvärdesnorm görs. har ansett att det bör tas in en regel i 5 kap. 6 § om att kraven till följd av ett åtgärdsprogram aldrig får vara så ingripande mot enskilda att en pågående verksamhet kan bedrivas eller avsevärt försvåras. har även anfört att analysen enligt 5 kap. 6 § även ska omfatta finansiering av enskildas kostnader och att det är positivt att åtgärdsprogram görs överklagbara, men att paragrafen och förarbetena måste förtydligas. har tillstyrkt de preci- seringar som föreslagits i 5 kap. 6 § och ansett att det är vär- defullt att det klargörs att åtgärdsprogram i första hand riktar sig till myn- digheter och inte till enskilda och att det, under den förutsättningen, kan accepteras att beslut om fastställande av åtgärdsprogram normalt inte ska vara överklagbara. Alrutz´ Advokatbyrå har tillstyrkt förslagen om åtgärds- programmens funktion och innehåll och har vidare anfört att det måste vara möjligt att överklaga beslut om åtgärdsprogram till domstol eller att de blir föremål för rättsprövning när de direkt påverkar enskilda. har ansett att det är viktigt att det framgår att åtgärdsprogrammet ska innehålla åtgärder som sammanlagt motsvarar vad som behövs för att följa miljökvalitetsnormen. har ifrågasatt om enskilda skulle vara hjälpta av att kunna överklaga åt- gärdsprogram och att incitamentet till att överklaga finns först i det kon- kreta fallet. har ansett att ett beslut som inte binder någon, utan endast anger vilka åtgärder som behöver vidtas, inte är överklagbart och har frågat vad domstolen ska ta ställning till. kommun har ansett att det är särskilt positivt att det ställs krav på att det redan från början ska utredas hur finansieringen av olika åtgärder ska ske, eftersom det oftast är de svåraste frågorna att lösa. Skälen för regeringens förslag I fråga om åtgärdsprogrammen är utgångspunkt att det i möjligaste mån ska finnas gemensamma, grundläggande bestäm- melser om åtgärdsprogram för alla miljökvalitetsnormer, oavsett vilket område de reglerar och vilken kravnivå de avspeglar. Åtgärdsprogrammen är övergripande planeringsinstrument som ska ligga till grund för myndigheters och kommuners vidare överväganden och handlande vid tillämpningen av de olika styrmedel som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsprogrammen ger en bild av de områden där särskilda insatser krävs för att följa normerna och valet av vilka myndigheter eller kommuner som får detta ansvar styrs därför av hur problemen är definierade. Genom sitt breda tillämpningsområde kan åtgärdsprogrammen träffa alla myndigheter och kommuner som kan på- verka möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna. Rätt tillämpade leder de till effekter som innebär att ett antal samhällsaktörer bidrar till att nor- merna följs. Åtgärdsprogrammets funktion är dels att fördela kraven mellan olika typer av källor, dels att ange de olika typer av styrmedel som ska använ- das. Denna funktion är central för alla typer av åtgärdsprogram och bör således ingå i de grundläggande bestämmelserna. Även finansieringsfrågan bör diskuteras i samband med åtgärdspro- grammen. Ska särskilda och mer omfattande åtgärder än vad som nor- malt omfattas av myndigheters och kommuners ansvar vidtas för att följa en miljökvalitetsnorm kan det vara förenat med nya kostnader. Om inte frågan om de ekonomiska konsekvenserna och finansieringen av styr- medlen tas upp redan i förslagen till åtgärdsprogram förloras en viktig del av samrådets funktion att bl.a. förankra programmet hos berörda myndigheter och kommuner. Vidare försvåras en nödvändig prioritering av åtgärderna utifrån deras kostnadseffektivitet och det finns en risk att åtgärderna aldrig kommer till stånd. För alla typer av miljökvalitetsnor- mer finns således ett behov av att frågor om finansiering analyseras och belyses, som också bör göras enligt sådana grundläggande bestämmelser. gäller att konsekvenser från allmän och enskild synpunkt ska analyseras. I detta ingår bl.a. att belysa vilka kostnadsmässiga konse- kvenser olika åtgärder kan få för det allmänna och det enskilda. Kravet på att analysera hur åtgärderna ska finansieras bör därför gälla myndig- heters och kommuners kostnader. har gjort bedömningen att det behövs skarpare regler för åtgärdsprogram som gäller gränsvärdesnormer och att det där- för finns anledning att ställa ytterligare krav på program där gränsvärdes- normer behandlas. Regeringen delar denna bedömning. Det är dessutom viktigt att kraven fördelas och preciseras och att det kvantifieras vad varje åtgärd förväntas medföra i syfte att följa en gränsvärdesnorm. En sådan kvantifiering ger en god vägledning i valet av lämpliga styrmedel, liksom i det fortsatta arbetet när styrmedlen ska användas. har genom ett exempel belyst hur kvantifieringen bör fungera. Om man konstaterat att det finns behov av att minska påverkan med 100 enheter, måste man uppskatta hur långt varje styrmedel når. Man finner kanske att generella föreskrifter kan minska påverkan med 50 enheter från en källa, att information kan leda till minskning med ytterligare 10 enheter från samma källa, att tillsyn vid ett antal anläggningar kan ge minskningar med 20 enheter, omprövning av verksamheter kan leda till minskning med 10 enheter och att internationella förhandlingar för att åstadkomma skärpningar av miljökrav i fråga om vissa källor kan ge minskningar med 10 enheter. Summan av alla åtgärder i programmet måste motsvara den totala förändring som behöver ske, så att det finns förutsättningar för att gränsvärdesnormen ska kunna följas. De beskrivna förändringarna i fråga om nya grundläggande bestäm- melser för vad som ska anges i åtgärdsprogram kan anges genom komp- letteringar i 5 kap. 6 § , där det bör framgå att det i åtgärds- programmet ska anges hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheten att uppfylla och mellan olika åtgärder. I samma paragraf bör det även finnas ett krav om att programmet ska innehålla en analys av hur åtgärderna är avsedda att finansieras. Vidare behövs det en särskild bestämmelse som gäller gränsvärdesnor- mer. En ny bestämmelse bör därför införas i 5 kap. 6 § , som anger att ett åtgärdsprogram som fastställs för att följa en gränsvärdes- norm även ska innehålla en uppskattning av den förbättring som var och en av åtgärderna kan medföra och att sådana förbättringar sammanlagda ska motsvara vad som behövs för att följa . Kommuner och Landsting har pekat på de kostnader som arbetet med åtgärdsprogram medför för kommunerna. De ändringar som föreslås i fråga om vad åtgärdsprogrammen ska ange bygger inte på en allmänt ökad ambition i fråga om miljökvalitetsnormernas innehåll. De kräver således inte fler åtgärdsprogram eller åtgärdsprogram på fler områden än vad som gäller . Ett tiotal kommuner eller områden har än så länge fastställda åtgärdsprogram för luft. När det gäller omgiv- ningsbuller är kommunernas ansvar för att fastställa åtgärdsprogram be- gränsat till kommuner med mer än 100 000 respektive 250 000 invånare och i fråga om vatten har kommunerna inget ansvar för fastställandet. De förslag som lämnas i fråga om åtgärdsprogrammens innehåll när det gäller kraven på förbättringar är ett tydliggörande av de överväganden som redan nu ligger till grund för programmens utformning. Frågan om åtgärdernas finansiering täcks av de krav på analys av programmets kon- sekvenser från allmän och enskild synpunkt som redan gäller, men som förtydligas och lyfts fram genom den föreslagna bestämmelsen. I den delen ligger även ett ansvar på de myndigheter och kommuner som om- fattas av programmen, att förse den som upprättar förslaget till åtgärds- program med relevant information om finansieringsförhållandena. Det tillkommande arbete som de nu lämnade förslagen innebär är således marginellt. Sådana skillnader i åtgärdsprogrammens innehåll som kan vara moti- verade på grund av att de ska reglera olika sakområden, eller av krav som följer av , bör som regleras i de förordningar som gäller miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. har funnit att det, i undantagsfall, kan finnas situa- tioner när beslut i åtgärdsprogram bör vara överklagbara och har föresla- git att det i 5 kap. ska införas en bestämmelse om att beslut i ett åtgärdsprogram ska få överklagas till miljödomstol. Ett ställningstag- ande i ett åtgärdsprogram, även om det inte är bindande i den bemärkel- sen att det direkt ska läggas till grund för myndigheters och kommuners ställningstaganden, skulle enligt kunna bedömas ha faktiska effekter för verksamheter och har pekat på Regeringsrättens av- görande i ett mål som gällde en skrivelse som offent- liggjort och som kompletterades med ett pressmeddelande och ytterligare uppgifter på verkets hemsida som, trots att den rubricerats som informa- tion, ansetts utgöra ett överklagbart beslut som undanröjts eftersom det innefattade ett kompetensöverskridande (RÅ 2004 ref. 8). Åtgärdsprogram är övergripande dokument, som binder myndigheter och kommuner. De utgör således förvaltningsbeslut utan inslag av myn- dighetsutövning mot enskilda. Dessutom finns det bestämmelser om samråd i beslutsprocessen som är instrument för insyn och påverkan från myndigheter, kommuner, verksamhetsutövare och allmänheten. Reger- ingen har under vissa förutsättningar möjlighet att fastställa eller pröva åtgärdsprogram. Utgångspunkten är att åtgärdsprogram inte ska innehålla förvaltningsbeslut som rör enskildas skyldigheter och rättigheter på ett sådant sätt att besluten ska vara överklagbara. Det har därför inte införts några bestämmelser i som särskilt reglerar frågan om över- klagande av beslut i åtgärdsprogram. I de fall kommuner, dvs. kommunfullmäktige, har fastställt åtgärdspro- grammen kan programmen överklagas med stöd av 10 kap. 2 § 1 kom- munallagen (1991:900). Överklagandet ska göras till förvaltningsrätten, som genom så kallad laglighetsprövning kan upphäva beslutet om det bl.a. strider mot lag eller annan författning. Om ett åtgärdsprogram fastställs av regeringen är läget annorlunda. Regeringens beslut får inte överklagas. Vissa beslut kan dock bli föremål för rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, men är begränsad till bl.a. de fall då regeringens beslut innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldig- heter i den mening som avses i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. När åtgärder vidtas med anledning av ett åtgärdsprogram, t.ex. vid till- syn eller omprövning av tillstånd, finns dessutom möjlighet att med stöd av bestämmelser överklaga meddelade beslut. Det finns så- ledes möjligheter för enskilda att på olika sätt påverka innehållet i åt- gärdsprogram, att få till stånd en överprövning av beslut i åtgärdspro- grammen, liksom att i ett senare skede överklaga beslut som riktas direkt till dem. Eftersom det redan finns bestämmelser som garanterar enskildas rättssäkerhet, behöver förslag inte genomföras. Mot den angivna bakgrunden finns det inte heller ett behov av att i 5 kap. 5 § ange att beslut om att fastställa ett åtgärdsprogram ska kungöras i syfte att begränsa tiden för överklagande. har gjort bedömningen att det inte bör ställas krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. för åtgärdspro- gram, eftersom program som upprättats i syfte att följa en miljökvalitets- norm utgör en form av miljökonsekvensbeskrivning och att det därför in- Prop. 2009/10:184 nebär ett onödigt dubbelarbete att ett åtgärdsprogram ska uppfylla kraven i både 5 och 6 kap. . I pågår ett arbete med en översyn av 6 kap. och det är lämpligt att frågan i stället behandlas inom ramen för det arbetet. har även föreslagit att det ska vara möjligt att upp- rätta förslag till åtgärdsprogram även i de fall de inte är kopplade till mil- jökvalitetsnormer, om behovet av åtgärdsprogram följer av . Behovet av sådana program och hur de i så fall ska vara utformade bör bedömas när frågan EU-rättsligt aktualiseras. Någon sådan bestämmelse bör därför inte införas . Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om godkännande av mätmetoder och mätutrustning för kontrollen av att miljökvalitetsnormer följs. förslag överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: (), Försvars- makten, länsstyrelserna i och län, Tek- niska , Teknikföretagen, Skogsindustrierna, Plast & Kemiföretagen och har tillstyrkt förslaget. Läns- styrelsen i har ansett att godkännas bör ingå i lagtexten och att prövning av godkännandet inte ska få gynna vissa mätmetoder på ett sätt som innebär att prövningen blir konkurrens- begränsande. har ansett att uttrycket besluta om bör änd- ras till godkänna. Kammarrätten i har förutsatt att Natur- vårdsverket i förordning bemyndigas att fatta beslut om mätmetoder och att det där anges hur och till vem ett överklagande av ett sådant beslut ska göras. Skälen för regeringens förslag: I 5 kap. 9 § första stycket finns bestämmelser om att regeringen, i samband med att miljökvalitets- normer meddelas, även ska besluta vilka som är skyldiga att kontrollera att en miljökvalitetsnorm följs. Enligt 5 kap. 9 § andra stycket får reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela före- skrifter om provtagning och andra metoder för att kontrollera att miljö- kvalitetsnormer följs samt hur resultatet av sådana kontroller ska redo- visas. har med hänvisning till artikel 3 och 3 b i direk- tivet 2008/50/EG om luftkvalitet och renare luft i beskrivit att särskilda standardiserade referensmetoder ska användas vid kontroll av luftkvaliteten. Andra metoder får användas under förutsättning att de ger likvärdiga resultat med referensmetoden för det ämne som ska kon- trolleras, så att mätdata ska kunna jämföras mellan medlemsstaterna. En viktig del av genomförandet av direktivet är därför att godkänna mät- metoder som likvärdiga med de referensmetoder som beskrivs i direk- har pekat på behovet av en ändring i 5 kap. 9 § Prop. 2009/10:184 , som innebär att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få besluta om vilka mätsystem som ska få användas vid kontroll av miljökvalitetsnormer och att det ska ske genom beslut i enskilda fall, som bör vara möjliga att överklaga. Ett antal remissin- stanser delar bedömning och förslag. Regeringen anser att det finns ett behov av de föreskrifter som efterfrågat och att det är lämpligt att de tas in i 5 kap. 9 § , som ett be- myndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, att meddela föreskrifter om godkännande av mätmetoder och mätut- rustning för att kontrollera att miljökvalitetsnormer följs. Regeringen anser, i likhet med i och , att det är godkännandet av mätsystemen som bör lyftas fram i lagtexten. 5.3Följdändringar med anledning av förslagen om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram Regeringens förslag: I flera lagar ändras hänvisningarna till de före- slagna bestämmelserna i . förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: geologiska undersökning har avstyrkt förslaget i fråga om lagen om vissa torvfyndigheter, eftersom en under- sökning av en energitorvmosse alltid är av försumbar betydelse för möj- ligheterna att följa en miljökvalitetsnorm. Skälen för regeringens förslag: Regler om miljökvalitetsnormer finns i , medan ett antal lagar vid sidan om balken hänvisar till balken. De ändringar i som föreslås innebär att hänvis- ningarna till i ett antal lagar behöver justeras. Med utgångs- punkt i de hänvisningar som finns omfattar justeringen de följdänd- ringar som är nödvändiga för att hänvisningar med samma omfattning som ska gälla även enligt de förslag som lämnas. Det gäller hänvisningar till den nya bestämmelsen i 2 kap. 7 § tredje stycket miljö- balken, som ersätter 16 kap. 5 § . Den nya terminologin att miljökvalitetsnormer ska följas i stället för att uppfyllas medför att justeringar behöver göras i vissa andra lagar. I ett avseende innebär förslaget dock att bestämmelser om miljökvalitetsnormer kommer att få en utvidgad tillämpning. Det gäller lagen om vissa torvfyndigheter. Förslaget innebär att den modifierade stoppregel som föreslås i 2 kap. 7 § tredje stycket blir tillämplig även vid undersökningskoncession. En sådan förändring är rimlig, men har en begränsad effekt i den utsträckning under- sökningskoncessioner är av försumbar betydelse för möjligheterna att följa en gränsvärdesnorm. Skogsvårdslagen hänvisar inte till bestämmelser om mil- jökvalitetsnormer utan lagen innehåller en bestämmelse som har samma lydelse som den nuvarande bestämmelsen i 16 kap. 5 § . lämnade inget förslag i denna del, eftersom de normer som det förmodligen kommer att handla om är de som meddelas enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön Prop. 2009/10:184 och att det då var oklart hur de skulle utformas. för vatten har utformats och i konsekvens med det bör en följdändring som motsvarar lösning göras även i 17 § skogsvårdslagen. 6.1Bakgrund och gällande rätt Århuskonventionen eller konventionen om tillgång till information, all- mänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor trädde i kraft . Konventionen vilar på prin- cip 10 i Riodeklarationen . Denna princip anger att miljöfrågor hanteras bäst med deltagande från den berörda allmänheten. Konventionen har f.n. 44 parter. tillträddes konventionen också av Europeiska gemen- skapen. I konventionen förklaras att ett tillfredsställande miljöskydd är väsent- ligt för människors välbefinnande och för deras åtnjutande av grundlägg- ande mänskliga rättigheter. Varje människa har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande men har också en skyldig- het att skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande genera- tioner. För att åstadkomma dessa rättigheter och skyldigheter säger konven- tionen att medborgarna måste ha tillgång till miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionens bestämmelser utgör en minimistandard för rättigheter- na. Enligt konventionen har miljöorganisationer en särskilt viktig roll och de tillerkänns därför samma rättigheter som den berörda allmänheten i övrigt. Konventionen bygger på en insikt om att miljöarbetet måste vara för- ankrat hos allmänheten och att det kan förbättras genom allmänhetens påverkan på myndigheter och beslutsfattare. Det förutsätter i sin tur att allmänheten har kunskap om tillståndet i miljön och har kanaler för att medverka i beslut som har betydelse för miljön. Det som gör konven- tionen unik är att den tydligt slår fast att tillgången till dessa rättigheter och utövandet av dem har betydelse för de möjligheter allmänheten har att kunna påverka sin miljö och att garanterandet av dessa rättigheter är en viktig faktor för skyddet av miljön. De tre grundprinciper som redovisats brukar kallas konventionens tre pelare. 1. allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myn- 2.allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön och 3.allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Rätten till information och deltagande Konventionen innebär en skyldighet för parterna att säkerställa att myn- digheter tillhandahåller miljöinformation till den som begär det. En be- gäran om information får dock avslås under vissa särskilt angivna förut- sättningar. Det finns även en skyldighet att se till att offentliga myndig- heter samlar in och sprider miljöinformation. För att allmänheten ska kunna delta i och få inflytande över beslutsprocesser som rör miljön finns det bestämmelser i konventionen om allmänhetens rätt att delta vid beslut som gäller tillstånd till vissa verksamheter. Allmänheten ska ges rätt att få information och vissa praktiska möjligheter att påverka ett beslut. All- mänheten ska även ges medinflytande också när planer och program som rör miljön utformas och i lämplig utsträckning möjlighet att delta vid ut- formningen av författningar. Särskilt om tillgång till rättslig prövning Konventionen ställer krav på att den berörda allmänheten och miljöorga- nisationerna ska ha tillgång till rättslig prövning. Den som inte fått ta del av den miljöinformation han eller hon bett om eller som fått en förfrågan om information felaktigt hanterad ska ha rätt att få frågan prövad av domstol eller annat oberoende och opartiskt organ (artikel 9.1). På lik- nande sätt ska ett beslut som rör sådan verksamhet som omfattas av kra- ven på deltagande i beslutsprocessen kunna prövas rättsligt i både for- mellt och materiellt hänseende (artikel 9.2). Konventionen innehåller även bestämmelser om tillgång till rättslig prövning avseende miljöbeslut generellt (artikel 9.3). Närmare om konventionen och den nu aktuella frågan Enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen är konventionens parter skyldiga att se till att den berörda allmänheten som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts, har rätt att få sådana beslut som om- fattas av artikel 6 prövade av domstol. Icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som ställs i nationell rätt tillerkänns uttryckligen denna talerätt och presumeras ha ett tillräckligt intresse och rättigheter som kan kränkas. De beslut som omfattas av artikel 6 i konventionen utgörs i första hand av tillståndsbeslut avseende större miljöfarliga verksamheter och infra- strukturprojekt enligt en förteckning i bilaga I till konventionen. Bestäm- melsen omfattar, enligt punkt 20 i bilagan, även beslut som rör all verk- samhet som inte räknas upp i förteckningen i bilaga I men där allmän- hetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen. Artikel 6 ska även tillämpas på beslut om verksamheter som inte anges i bilaga I men som kan ha en betydande miljöpåverkan. är part till konventionen. Det svenska tillträdet föregicks av ett lagstiftningsarbete som innebar dels en ny lag om miljö- information, dels ändringar i sekretesslagen, i och i en rad Prop. 2009/10:184 speciallagar. I samband med tillträde till Århuskonventionen pekade flera remissinstanser på att kriterierna för miljöorganisationers talerätt enligt kunde ifrågasättas.