prop · GY0329 · 2010-11-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2010/11:29 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas den svenska migrations- och asylpolitiken och statistiska uppgifter för perioden . Förkortningar och begreppsförklaringar .................................................. Asyl- och skyddsfrågor .................................................................... Kommenterad statistik över antalet asylsökande............... Gemensamt europeiskt asylsystem.................................. Mottagande av asylsökande............................................. 2.7Ramprogrammet för solidaritet och förvaltning av Övriga frågor rörande skydd ........................................... Arbetskraftsinvandring, övrig invandring och viseringspolitik...... 3.1Kommenterad statistik över beviljade uppehållstillstånd 30 Migration och utveckling............................................................... 4.1Globala forumet för migration och utveckling (GFMD). Migrationsfrågor i EU:s yttre förbindelser..................................... Den övergripande strategin för migration........................ Samarbetsprocesser inom migrationsområdet ................. Övrigt internationellt samarbete..................................................... 6.3Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees (IGC)......................................................... (ICMPD).......................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Europeiska stödkontoret för asylfrågor Europeiska unionens officiella tidning, t.o.m. den 31 , Europeiska gemenskapens officiella tidning (EGT) Globala forumet för migration och Migration, Asylum and Refugees Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor Organisationen för säkerhet och Rådet för rättsliga och inrikes frågor Annat land än någon av EU:s medlemsstater United Nations High Commissioner for I denna skrivelse redogörs för den svenska migrationspolitiken . Resultatredovisning avseende Utgiftsområde 8 Migration redovisas i budgetpropositionerna . Där framgår bl.a. verksamhetens resultat med utgångspunkt från målet för utgiftsområdet. Mål anges också i instruktion, dvs. förordningen (2007:996) med instruktion för , samt i regleringsbrev till och andra berörda myndigheter och domstolar. Målet för migrationspolitiken är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet. Nya regler för arbetskraftsinvandring infördes i utlänningslagstiftningen . Dessa regler gör det lättare för människor att komma till för att arbeta och för företag att rekrytera arbetskraft utanför EU/EES. Utgångspunkten är att den enskilde arbetsgivaren bäst kan avgöra om behov finns att rekrytera från tredjeland. och utveckling () har fått i uppdrag att genomföra en utvärdering av reformen. För att ytterligare främja de positiva utvecklingseffekter som ökad rörlighet till och från kan medföra beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté om cirkulär migration och utveckling. Under det svenska ordförandeskapet i antog ett nytt femårigt arbetsprogram (Stockholmsprogrammet) för perioden 20102014, som ersätter Haagprogrammet. I Stockholmsprogrammet slås fast att EU bör främja utvecklingen av en dynamisk och hållbar migrationspolitik och att väl hanterad migration kan vara positivt för alla berörda. Betydelsen av en flexibel invandringspolitik för att möta kommande arbetskraftsbehov i EU framhävs. Vidare anges att samarbetet med ursprungs- och transitländer ytterligare ska stärkas genom att genomförandet av den övergripande strategin för migration påskyndas och fördjupas. Det slås också fast att de positiva utvecklingseffekterna av migration, för ursprungsländerna, ska främjas och migrationsfrågorna tydligare ska integreras i fler av , inte minst i den gemensamma utrikespolitiken. Vad gäller asylpolitiken sägs att målsättningen att ett gemensamt asylsystem ska vara etablerat 2012, ligger fast. Det anges också att EU ska intensifiera sitt arbete med vidarebosättning i nära samarbete med (). Genom programmet skapas förutsättningar för en utveckling mot ökad solidaritet med de medlemsstater och tredje länder som är mest utsatta för ett migrationstryck, genom en heltäckande ansats som är hållbar både . I programmet betonas även att EU ska ha en gemensam politik för yttre förbindelser. Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till Skr. 2010/11:29 en förordning om inrättande av ett europeiskt stödkontor för asylfrågor (EASO). Under det svenska ordförandeskapet nåddes en överenskommelse om inrättandet mellan Europeiska unionens råd och . Formellt antog rådet förordningen och parlamentet röstade för ett antagande . Förordningen trädde i kraft . Stödkontoret ska placeras i , . Kommissionen presenterade ett meddelande om inrättandet av ett gemensamt vidarebosättningsprogram för EU samt förslag till förändringar i Europeiska flyktingfonden (ERF III). Förhandlingar påbörjades i rådet under det svenska ordförandeskapet och parlamentet antog sin lagstiftningsresolution . Vad avser det internationella arbetet har haft ett fortsatt starkt engagemang. Samarbetet med UNHCR är särskilt viktigt och har liksom varit en av de största bidragsgivarna till UNHCR. har även fortsatt att delta aktivt i processen kring Globala Forumet för Migration och Utveckling genom finansiella bidrag och deltagande före och under mötena. 2 Asyl- och skyddsfrågor 2.1Kommenterad statistik över antalet asylsökande ökade antalet asylsökande till kraftigt. närmast fördubblades antalet nya asylsökande till cirka 33 000 . Antalet nya asylsökande minskade och de två följande åren till en nivå som i stort motsvarade den . ökade återigen antalet asylsökande med en utveckling som starkt påminde om den . Ökningen kulminerade då cirka 36 000 personer sökte asyl i . minskade antalet asylsökande personer till en nivå på cirka 24 000, främst beroende på att färre asylsökande kom från . I diagrammet ovan redovisas utvecklingen avseende antalet asylsökande till . Utfallet indikerar en nivå för helåret som överstiger de två tidigare åren. Ökningen är främst hänförlig till fler asylsökande från och . Tabellen nedan visar genomsnittliga handläggningstider för handläggningen av asylärenden från ansökan till lagakraftvunnet beslut. Handläggningstiderna i asylprocessen minskade i samband med att den nya instans- och processordningen infördes , för att sedan öka igen . Därefter minskade den totala handläggningstiden som en konsekvens av en omställning till ett nytt arbetssätt inom asylprövningen vid . Inom ramen för det nya arbetssättet förkortas väntetiden huvudsakligen genom att passiva ledtider reduceras. var den genom- snittliga handläggningstiden vid , vilket är den kortaste handläggningstiden . Grunder för beviljade uppehållstillstånd Den nuvarande utlänningslagen (2005:716) trädde i kraft . I lagen har skyddsgrunderna fått en mer framträdande plats, vilket gjort det lättare att överblicka på vilka grunder uppehållstillstånd beviljats dem som angett skyddsrelaterade skäl för sina ansökningar. Av tabellen nedan framgår att 7 229 personer, varav 3 045 kvinnor och 4 184 män, beviljades uppehållstillstånd , antingen som flyktingar eller som skyddsbehövande i övrigt (exklusive personer som beviljats uppehållstillstånd för vidarebosättning). erhöll 7 988 personer uppehållstillstånd på samma grunder, varav 3 701 kvinnor och 4 287 män. Av det totala antalet beviljade uppehållstillstånd har andelen personer som beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande sedan lagändringen trädde i kraft ökat. gav 2009 skydd åt 4 900 personer enligt bestämmelser som grundar sig på internationella förpliktelser.1 beviljades uppehållstillstånd till 1 936 kvotflyktingar. 995 asylsökande beviljades uppehållstillstånd enligt undantagsregeln om synnerligen ömmande omständigheter. Antalet barn bland flyktingar och andra skyddsbehövande var 2009 cirka 2 000 medan 526 barn beviljades tillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Av de ansökningar som avgjordes 2009 hänvisades cirka 3 600 till sakprövning i annat EU-land enligt rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat, Dublinförordningen.2 Flest beslut om överföring fattades avseende medborgare i . Under accepterade att ta över sammanlagt cirka 2 900 ärenden enligt samma förordning. Andelen asylsökande som har beviljats uppehållstillstånd i grundprövning har varierat 2009. var beviljandegraden , vilken ökade till 48 1I denna grupp ingår flyktingar, skyddsbehövande i övrigt samt vissa delar av övriga skyddsbehövande i tabellen nedan. 2EUT L 50, 25.2.2003, s. 1 (Celex 32003R0343). Därefter har andelen varierat inom intervallet 2431 Skr. Dessa variationer beror främst på vilka länder de asylsökande kommer i från och situationen i deras hemländer. allt , men även har haft en stor påverkan på Uppehållstillstånd för asylsökande m.fl. beviljade perioden 20072009 Flyktingar och andra skyddsbehövande Uppehållstillstånd inom ramen för vidarebosättning (kvotflyktingar) Skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § - 1 punkten (dödsstraff, tortyr m.m.) Övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § - 2-3 punkten (väpnad konflikt, svåra motsättningar i hemlandet, 1 Permanent uppehållstillstånd (PUT) beviljat enligt den tillfälliga ändringen av utlänningslagen (2005:762) samt PUT efter att tidigare ha haft ett asylrelaterat tidsbegränsat tillstånd. sökte 24 353 personer, varav 8 428 kvinnor och 15 925 män, asyl i . Av dem som sökte asyl 2008 kom 3 361 från , vilket var en marginell ökning jämfört med året innan. Antalet asylsökande från var 6 083, vilket innebar en minskning jämfört med . Antalet asylsökande till 2009 var 24 194, varav 8 474 kvinnor och 15 720 män. Därav kom 5 874 från , vilket är en ökning med jämfört med året innan. Antalet asylsökande från minskade till 2 297 jämfört med föregående år. januari har 14 056 personer ansökt om asyl i . En bedömning är att antalet asylsökande 2010 kommer att öka jämfört med (se diagram och text på s. 6 f). I tabellen nedan redovisas några av de största grupperna av Skr. 2010/11:29 asylsökande i och antalet beviljade tillstånd Asylsökande som reser in får i många fall inte sina ansökningar prövade därpå. De beslut som fattas under ett visst år kan därför inte direkt jämföras med antalet asylsökande . Asylsökande från har 2008 utgjort den största enskilda gruppen av asylsökande. till och med utgör personer från den största gruppen av asylsökande. Asylsökande och beviljade uppehållstillstånd efter medborgarskap perioden 20062009. konventionsflyktingar, skyddsbehövande i övrigt samt Kohortanalys3 av asylprocessen för perioden 20062009 har redovisat ett uppdrag i regleringsbrevet avseende en kohortanalys av asylprocessen för perioden 20062009. Regeringen har i budgetpropositionen, under utgiftsområde 8 Migration, lämnat en utförlig redovisning av kohortanalysen. Nedan lämnas ett urval av några av de resultat som framkommit av kohortanalysen. Utfall i asylprövningsprocessen 20062009 Antalet asylsökande i tabellens kohorter avviker från antalet nya asylsökande respektive år såsom det presenteras i den officiella statistiken. Antalet bifall kan komma att öka eftersom det finns sökande i de senare årsgrupperna vars ärende inte är avslutat. Av kohortanalysen framgår bl.a. att drygt 108 000 personer sökte asyl i . har andelen asylsökande från successivt minskat som andelen asylsökande från (främst ) och har ökat. Variationerna mellan olika grupper och år då asylansökan lämnades in är relativt stor beroende på gruppens sammansättning och situationen i hemlandet. Asylsökande i EU:s medlemsstater Det totala antalet asylsökande i EU:s medlemsstater ökade jämfört med . Antalet asylsökande minskade dock i cirka hälften av medlemsstaterna. , och , följt av , var de länder där flest personer ansökte om asyl 2009. andel av det totala antalet asylansökningar som lämnades in inom EU har legat stabilt på . i förhållande till folkmängd var antalet asylsökande i väsentligt högre än EU-genomsnittet. 3 Med en kohort avses i detta sammanhang alla personer som söker asyl ett bestämt år. Om asylsökande i en sådan årskohort följs framåt framgår vad utfallet blev för gruppen som helhet. Detta ger en tydligare beskrivning än vad som framkommer med den vanliga årsstatistiken. Den senare grundas på ärenden som har handlagts under ett givet år, utan att hänsyn tas till vilket år ansökningarna kom in. Asylansökningar till EU:s medlemsstater samt och , 0809 (%) per 1 000 inv. -18,4 -19,9 -30,5 -42,0 -4,5 -8,4 -12,5 -29,1 -9,9 -25,0 -33,6 -4,7 -0,7 -26,3 -12,8 Källor: och svenska utlandsmyndigheter En särskild utredare tillsattes för att utvärdera den instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, som infördes (Ju 2007:12, dir. 2007:119). också i uppdrag att utvärdera vissa andra bestämmelser i den nya Utredningen antog namnet . Frågor rörande förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden utreddes i enlighet med regeringens direktiv med förtur och redovisades i ett delbetänkande, Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). erhöll (Ju 2007:13) tilläggsdirektiv (dir. 2008:103) med hänsyn till bl.a. förslag rörande ett utökat skydd för asylsökandes identitet. 2008 denna del av sitt uppdrag i ett delbetänkande, Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m. (SOU 2008:93). De båda betänkandena har Beredning pågår inom beträffande vissa ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). frågorna rörande förordnande av offentligt biträde har ändrat vissa rutiner. lämnade sitt slutbetänkande, Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56). Utredningen fann att syftena med den nya instans- och processordningen i huvudsak har uppnåtts, men framhöll att utredningens arbete får ses som en första tidig uppföljning av reformen. I vissa delar gick det inte för utredningen att dra några bestämda slutsatser med hänsyn till den korta tid som förflutit sedan den nya ordningen infördes. Både domstolarna och arbetar fortlöpande med att förbättra sina organisationer och rutiner och rättsutvecklingen på området är endast inledd. Utredningens överväganden är i många fall av den karaktären att de i sin tur får övervägas av domstolarna och . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till (Ju 2008:11, dir. 2009:113) med anledning av frågan om införande av ändringsfall som grund för att meddela prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen. har i betänkandet Mål och medel särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) redovisat bl.a. detta uppdrag. Utredningen bedömde att någon förändring av grunderna för prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen genom införande av ändringsfall inte bör ske. Betänkandet har remitterats. Vidare har migrationsministern beslutat om en kartläggning av hur undantagsbestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) har tillämpats, särskilt när barn är berörda, såväl i familj som ensamkommande. Kartläggningen ska redovisas . Handläggning av barns asylansökningar Asylsökande barn, oavsett om de kommer tillsammans med sin familj eller utan vårdnadshavare (s.k. ensamkommande barn), har rätt till en individuell prövning av sina asylskäl. Utlänningslagen innehåller flera bestämmelser som särskilt tar sikte på barnets rättigheter och som har sin grund i FN:s konvention om barnets rättigheter (). Den s.k. portalbestämmelsen om barnets bästa (1 kap. 10 § utlänningslagen), säger att i fall som rör ett barn, ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I ärenden som rör barn ska barnet höras om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § utlänningslagen). I undantagsbestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) har ett eget stycke om barn införts. Detta stycke föreskriver att barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. När det gäller handläggningstider ska ensamkommande barns ansökningar avgöras . Flera insatser har gjorts inom när det gäller att förstärka barnperspektivet och för att den personal som handlägger ärenden som rör barn ska ha förutsättningar att utreda och bedöma barnens asylskäl. genomför kontinuerligt utbildningar om utredning av barn och barns utveckling. inrättade ett verksövergripande forum Skr. 2010/11:29 för barnfrågor, med uppdrag att väcka och hantera övergripande strategiska och principiella frågor som rör barn. Som ett led i arbetet med att fortlöpande kvalitetssäkra all verksamhet som rör barn har myndigheten påbörjat en översyn som omfattar alla verksamhetsområden och inbegriper en kartläggning av alla processer som rör barn. Vid Europeiska rådets möte i enades EU:s medlemsländer om målet att harmonisera den europeiska migrations- och asylpolitiken. Genom Haagprogrammet beslutade medlemsländerna att utveckla ett gemensamt asylsystem . Tidsfristen justerades till 2012 när den Europeiska pakten för invandring och asyl antogs av rådet . I Stockholmsprogrammet, som antogs , upprepades målsättningen om ett gemensamt europeiskt asylsystem. Tanken är att detta ska leda till en ökad harmonisering mellan medlemsländerna och ett mer likvärdigt skydd i hela EU. har ett antal rättsakter antagits inom EU på asylområdet (asylprocedurdirektivet, skyddsgrundsdirektivet, Dublinförordningen, mottagandedirektivet och Eurodacförordningen). Kommissionen har därefter presenterat förslag till omarbetade rättsakter och förhandlingar av samtliga rättsakter pågår i rådet. Kommissionen har även föreslagit ändringar i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare för att även omfatta flyktingar och skyddsbehövande. Beslut i rådet avseende dessa förslag fattas med kvalificerad majoritet och parlamentet är medbeslutande. trädde parlamentets och rådets förordning (EU) nr 439/2010 av om inrättande av ett europeiskt stödkontor för asylfrågor4 i kraft. Stödkontoret ska bidra till att genomföra det gemensamma europeiska asylsystemet, stärka det praktiska samarbetet mellan medlemsstaterna och ge och/eller samordna operativt stöd till medlemsstater där asyl- och mottagningssystemen är utsatta för särskilt tryck. Stödkontoret ska ha sitt säte i på och vara i full drift . Rådet antog direktiv /85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus, asylprocedurdirektivet.5 Asylprocedurdirektivet berör förfarandet vid prövningen av en 4EUT L 132, 29.5.2010, s. 11 (Celex 32010R0439). 5EUT L 326, 13.12.2005, s. 13 (Celex 32005L0085). asylansökan och innehåller ett antal grundläggande principer och Skr. 2010/11:29 garantier som ska vara uppfyllda i de nationella asylförfarandena. handlar bland annat om rätten att få sin asylansökan prövad, rätten att stanna kvar i landet under prövningen, rätten till biträde och tolk samt rätten till ett effektivt rättsmedel. Asylprocedurdirektivet har genomförts i svensk rätt och lagändringarna trädde ikraft . Kommissionen antog ett förslag till omarbetning av asylprocedurdirektivet (KOM(2009) 554 slutlig, jfr Faktapromemoria 2009/10:FPM48) och förhandlingar om förslaget inleddes under det svenska ordförandeskapet . En av de större förändringarna i förhållande till det nu gällande asylprocedurdirektivet är förslaget att införa ett enhetligt förfarande för prövningar av ansökningar om internationellt skydd. Detta innebär dock inte att ett helt nytt förfarande införs. Förslaget innehåller även vissa bestämmelser som ska öka effektiviteten och kvaliteten i beslutsfattandet i första instans, t.ex. en tidsfrist för att fatta beslut. Vidare föreslår kommissionen ett antal bestämmelser för att förbättra tillgången till asylförfarandet och stärka rättssäkerhetsgarantierna för den som söker internationellt skydd. Kommissionen föreslår bl.a. att särskilt utsatta, som personer med särskilda behov och ensamkommande barn, ska ges särskilda garantier. Rådet antog direktiv /83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, skyddsgrundsdirektivet.6 Skyddsgrundsdirektivets huvudsakliga syfte är att garantera att medlemsstaterna tillämpar samma kriterier för att fastställa vilka tredjelandsmedborgare och statslösa personer som behöver internationellt skydd och att garantera en miniminivå för de förmåner som dessa personer ska vara berättigade till. De skyddsbehövande som omfattas av skyddsgrundsdirektivet (flyktingar och alternativt skyddsbehövande) har rätt till bl.a. uppehållstillstånd, resedokument, tillträde till arbetsmarknad och utbildning, sociala förmåner och bostad. Skyddsgrundsdirektivet har genomförts i svensk rätt och lagändringarna trädde ikraft . Kommissionen antog ett förslag till omarbetning av skyddsgrundsdirektivet (KOM(2009) 551 slutlig, jfr Faktapromemoria 2009/10:FPM49) och förhandlingar om förslaget inleddes under det svenska ordförandeskapet . Den mest grundläggande förändringen i förhållande till det nu gällande skyddsgrundsdirektivet är att alternativt skyddsbehövande i princip ska jämställas med flyktingar vad gäller tillgången till de rättigheter som direktivet ger. Enligt det nu gällande skyddsgrundsdirektivet finns det möjligheter att begränsa 6 EUT L 304, 30.9.2004, s. 12 (Celex 32004L0083), rättelse EUT L 204, , s. 24 (Celex 32004L0083R(02)). rättigheterna för alternativt skyddsbehövande till en lägre nivå än vad Skr. 2010/11:29 som gäller för flyktingar. Kommissionen föreslår även att de rättigheter som det nu gällande skyddsgrundsdirektivet ger ska förstärkas, bl.a. vad gäller tillträde till arbetsmarknaden. Kommissionen föreslår vidare ändringar och förtydliganden av grundläggande begrepp, som rör t.ex. vem som anses kunna ge en individ skydd mot förföljelse. Förslaget innebär dock inte att några nya skyddsgrunder införs. Dublinförordningen, som gäller , reglerar vilken medlemsstat som ansvarar för prövningen av en asylansökan som lämnas in i någon av medlemsstaterna. Dublinförordningen gäller även och , och också . Om en person söker asyl i flera av de stater där förordningen gäller är huvudregeln att den asylsökande överförs till den stat som är ansvarig enligt Dublinförordningen, utan att asylskälen prövas i någon av de andra staterna. Reglerna förhindrar därmed att en person får sina asylskäl prövade i flera medlemsstater, men garanterar att varje person som söker asyl i EU får sitt skyddsbehov gentemot ursprungslandet prövat i en av medlemsstaterna. Kommissionen antog förslag till en omarbetad Dublinförordning (KOM(2008) 820 slutlig, jfr Faktapromemoria 2008/09:FPM73). Förslaget innehåller bl.a. vissa bestämmelser för att stärka rättssäkerheten samt ett förslag om att skapa en mekanism för att göra det möjligt att tillfälligt stoppa överföringar till en medlemsstat, den s.k. suspenderingsmekanismen. Förslaget har förhandlats i rådet . Eurodacförordningen, rådets förordning (EG) nr 2725/2000 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen7 trädde i kraft . Genom förordningen inrättades den EU- gemensamma databasen , där fingeravtryck av asylsökande och utlänningar som påträffas när de illegalt reser över en yttre gräns lagras , i syfte att underlätta tillämpningen av Dublinkonventionen8 som 2003 ersattes av Dublinförordningen.