prop · GX03207 · 2010-04-22 00:00:00 — Genom samordning kan tillsynen effektiviseras. Ett utvecklat sam- arbete med såväl näringsidkarna som frivilligsektorn kan också förstärka de egentliga tillsynsinsatserna. 5.1Skärpta krav på anmälan Regeringens förslag: Försäljning av tobaksvaror till konsumenter ska anmälas till kommunen innan försäljning får påbörjas. Till anmälan ska fogas ett egenkontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Förändringar i verksamheten ska anmälas till kommunen utan dröjsmål. Utebliven anmälan kan medföra straffansvar. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig bakom utredningens förslag. anser att kon- sekvenserna av utredningens förslag bör utredas ytterligare. Flera remissinstanser har föreslagit att ett tillståndsförfarande införs för handel med tobaksvaror, bland dem finns , i , i , i , i och i , , , Svenskt Nätverk för tobaksprevention och Visir. Skälen för regeringens förslag: Tobakslagen (1993:581) innehåller bestämmelser om att den som säljer tobaksvaror ska anmäla försäljningen till den kommun där försäljningen sker. Syftet med be- stämmelsen är att underlätta kommunens tillsyn. Återkommande undersökningar har visat att ungdomar trots gällande lagstiftning har väldigt lätt att få tag i tobak, och att de ungdomar som använder tobak eller nästan , i stor ut- sträckning kan köpa sin egen tobak vid ett försäljningsställe. Utredningen har visat att skolungdomars inköp ofta sker i kiosk. En slutsats som ut- redningen drar är att det är främst de små försäljningsställena, kiosker och tobaksaffärer, som av olika skäl försummar att respektera åldersgrän- sen i tobakslagen. Åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgrän- sen och förbättra tillsynen måste därmed utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt för just denna typ av försäljningsställen. Kravet på anmälan av försäljning av tobaksvaror är grundläggande för att kommunerna ska kunna utöva tillsyn. Kommunen får genom anmälan kännedom om var försäljning av tobaksvaror sker. Saknas kunskap om försäljningsställen blir det svårare att kontrollera om de uppfyller upp- ställda krav. Det föreslås därför att kraven på anmälan skärps på så sätt att försäljningen inte får påbörjas förrän anmälan har skett. Det bör även föreskrivas att det till anmälan ska fogas det egenkontrollprogram som näringsidkaren är skyldig att upprätta. Utebliven anmälan bör medföra straffansvar (se närmare om detta i avsnitt 9). För att anmälan ska vara meningsfull krävs vidare att den innehåller de uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Det handlar om vissa grundläggande uppgifter, som exempelvis namn på företaget och på den som bedriver verksamheten samt försäljningsställets adress. Anmälan bör även innehålla uppgifter om kontaktperson, verksamhetens inriktning och omfattning, försälj- ningsställets öppettider etc. Det bör ankomma på behörig myndighet att närmare föreskriva om vilka uppgifter som ska lämnas i anmälan. bör informationen om vad som gäller enligt tobakslagen för Prop. 2009/10:207 den som säljer tobaksvaror till konsument vara lätt tillgänglig och tydlig. Detta bör vara en uppgift för ansvarig myndighet. Ett antal remissinstanser anför att en tillståndsplikt bör införas då det bl.a. anses leda till en större regelefterlevnad. De lagändringar som föreslås, dvs. en skärpning av anmälningsplikten och därtill knuten straffsanktion vid utebliven anmälan kommer att leda till en större följ- samhet att anmäla och regelefterlevnad. Kommunerna kommer därmed också att få en större möjlighet att utöva en effektiv tillsyn över tobaks- lagens bestämmelser om detaljhandel och åldersgräns för försäljning. Regeringen delar således utredningens bedömning. Av 12 c § tobakslagen följer att den som säljer tobaksvaror ska utöva s.k. egentillsyn, särskild tillsyn, över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Syftet med ett egentillsynsprogram är, i likhet med liknande bestämmelser på andra områden såsom vid försäljning av folköl eller livsmedel, att programmet ska vara ett stöd för näringsidkaren att utforma verksamheten på ett sådant sätt att lagen kan efterlevas. Upprättade egentillsynsprogram är också en hjälp för kommunen i dess tillsynsverksamhet. Begreppet egentillsyn är dock mindre bra som begrepp. Regeringen föreslår att det ändras till egenkontroll. Därigenom uppnås en överens- stämmelse med det begrepp som används i alkohollagen. Då det ofta är samma näringsidkare som träffas av bestämmelserna, bör samma begrepp användas för samma krav för att undvika förvirring. Egenkon- troll är också det begrepp som används av regeringen i Tillsynsskrivelsen Skr. 2009/10:79. Att egenkontrollprogram ska lämnas in till kommunen i samband med anmälan om försäljning har ifrågasatts av i som menar att programmet då inte skulle kunna fungera som ett tillsynsverktyg. Syftet med att lämna in egenkontrollprogrammet till kommunen i samband med anmälan är att det ska fungera som ett un- derlag för en fortsatt tillsynskontakt. Kommunen får en möjlighet att redan inledningsvis upprätta en kontakt med och stödja näringsidkaren. För näringsidkaren kan egenkontrollprogrammet fungera som en check- lista för vad som krävs för att verksamheten ska vara väl organiserad vad gäller utbildning, information etc. Regeringens förslag: En näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsumenter ska ge sin personal den information och det stöd som de kan behöva för att de ska kunna följa tobakslagens bestämmelser samt anslutande föreskrifter. Regeringens bedömning: En bestämmelse att en näringsidkare inte får uppdra åt någon som inte har fyllt att ensam ansvara för försäljning av tobaksvaror till konsumenter bör inte införas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till försla- get. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den som säljer tobaksvaror till konsumenter är ansvarig för att verksam- heten uppfyller de krav som ställs i tobakslagen (1993:581). I många fall är det anställda som utför själva försäljningen. Den som är huvudansva- rig för verksamheten står inte alltid själv i kassan. Det är då avgörande att personalen har fått den kunskap och den utbildning som krävs för att kunna följa tobakslagens bestämmelser om försäljning och utlämnande av tobaksvaror samt anslutande föreskrifter. Personalen behöver också ha kännedom om metoder för att kunna efterleva gällande regler vid försälj- ning av tobaksvaror. Personalen kan ibland försättas i pressade situatio- ner, t.ex. när en påstridig minderårig vill köpa tobaksvaror. Det är viktigt att personalen kan hantera konfliktsituationer och har stöd från närings- idkaren i sitt agerande. Det är angeläget att näringsidkarens ansvar i detta hänseende lyfts fram och tydliggörs. I det egentillsynsprogram som näringsidkaren redan med dagens bestämmelser är skyldig att upprätta borde det framgå hur personalen informeras och vilket stöd som ges. Eftersom det är lätt för ungdomar att själva kunna köpa tobak, är det dock angeläget att skärpa och tydliggöra kraven på dem som bedriver försäljning av tobak till konsumenter. Regeringen föreslår därför att det i tobakslagen införs en bestämmelse, som föreskriver att en näringsidkare ska ge personal som anlitas för att sälja tobaksvaror till konsumenter den information och det stöd som behövs för att följa tobakslagens bestämmelser samt anslutande föreskrifter. I den information och utbildning som avses är arbetssätt och rutiner för att efterleva åldersgräns grundläggande. Enligt 12 § första stycket tobakslagen ska den som lämnar ut tobaks- varor till konsumenter förvissa sig om att mottagaren har fyllt . Bestämmelsen är av central betydelse för efterlevnaden av åldersgränsen. Utredningen har föreslagit att det i lagen ska anges att kontrollen av mottagarens ålder ska ske genom legitimationskontroll eller på annat sätt. Rutiner om hur åldersgränsen säkerställs bör lämpligen behandlas i verk- samhetens egenkontrollprogram. Om kunden är en person som är långt över åldersgränsen är det naturligtvis inte nödvändigt med en legitima- tionskontroll. Detsamma gäller om kunden är känd och försäljaren vet att han eller hon är . I andra fall är det enda rimliga förfarandet att begära legitimation för att förvissa sig om åldern. Som jämförelse kan nämnas alkohollagen som också innehåller åldersgränser (för att inhandla alkoholdrycker på Systembolaget och för att köpa folköl i detaljhandeln). Systembolaget kräver regelmässigt legitimation av perso- ner som ser ut att vara under , vilket också anges genom anslag i anslutning till kassorna. Någon bestämmelse i lagen som utredningen har föreslagit om att legitimation ska uppvisas tillför enligt regeringens mening mot bakgrund av det anförda ingenting, och bör inte införas. Det räcker inte alltid med information för att ge en ung person förutsätt- ningar att kunna hantera en konflikt med jämnåriga som vill köpa tobak. Att det kan vara svårt för en yngre person att ensam stå emot påtryck- ningar från andra ungdomar om att få köpa tobak är uppenbart. stort ansvar att lägga på någon som själv inte har uppnått den legala åldern för inköp. I sådana situationer behövs stöd av en vuxen. Utredningen har föreslagit en ny bestämmelse med innebörden att en näringsidkare inte får uppdra åt någon som inte har fyllt att ensam ansvara för försäljning av tobaksvaror till konsumenter. Det är angeläget att unga anställda ges erforderligt stöd och utbildning. Den föreslagna bestämmelsen om utvidgade krav på näringsidkaren att informera och stödja sina anställda är grundläggande. Inom ramen för det utvidgade egenkontrollprogrammet bör särskilt behandlas frågor som gäller organisationen av arbetet för minderåriga anställda som arbetar med försäljning av tobaksvaror. Särskilt gäller det frågor som rör möjlig- het för unga anställda att få stöd bl.a. i situationer där minderåriga vill Även frågor som gäller utbildning och information om vad lagen ställer för krav och efterlevnaden av dessa i den dagliga verk- samheten kan kräva särskild uppmärksamhet när det gäller anställda som Rutinerna för detta bör behandlas i det egenkontroll- program som näringsidkaren enligt andra bestämmelser i tobakslagen ska Frågan om ålderskrav för den som säljer tobak har tidigare behandlats av Utredningen om genomförande av WHO:s ramkonvention om tobaks- kontroll i dess betänkande (SOU 2004:88) och av regeringen i den efter- följande propositionen (prop. 2004/05:118). regeringen ansåg då att skyddet för minderåriga i arbetslivet täcktes av arbetsmiljölagstiftningen och att det saknades skäl att lagstifta om förbud för minderåriga att sälja tobaksvaror. Regeringen föreslår i denna proposition att det i tobakslagen förtydligas att näringsidkare ska ge den person som säljer tobaksvaror den information och det stöd som behövs för att följa bl.a. lagens bestämmelser. Denna ändring gör att näringsidkarens ansvar lyfts fram. En begränsning i enlighet med utredningens förslag om åldersgräns vid försäljning kan förorsaka problem för småföretagare och försvåra för personer att få anställning inom vissa delar av handeln. gäller sannolikt främst på de mindre försäljningsställena och under vissa perioder, såsom när många ungdomar arbetar Dessa butiksjobb ger många ungdomar på orter där det inte alltid finns så många andra arbetstillfällen möjlighet att få viss arbetslivserfa- Av denna anledning, och mot bakgrund av de övriga skärpningar av kontrollen och tillsynen som föreslås i denna proposition, delar regeringen inte utredningens uppfattning att det bör införas en ålders- gräns vid försäljning. Däremot kommer regeringen följa genomslaget av de nya kraven på näringsidkarna och utvecklingen vad gäller minder- årigas tillgång till tobak. Om det skulle visa sig nödvändigt ämnar regeringen återkomma i frågan. En effektiv tillsyn är grundläggande för att uppnå en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns i tobakslagen (1993:581). Kommunerna uppvisar dock olika resultat när det gäller tillsyn enligt tobakslagen. Många kommuner är aktiva och bedriver ett effektivt till- synsarbete, medan det i andra kommuner finns ett betydande utrymme för förbättring. Detta beror i många fall på att tillsynen inte har priori- terats i tillräcklig utsträckning. Många framför allt mindre kommuner har också svårt att upprätthålla en tillfredsställande tillsyn. En effektiv tillsyn förutsätter ett strukturerat arbete enligt en tillsyns- plan. Andra nyckelingredienser i en effektiv tillsyn är regelbundna till- synsbesök i informations- och kontrollsyfte och användande av sanktio- ner när så är befogat. För att kommunerna ska kunna sköta sin tillsyn på ett effektivt sätt är det viktigt att () och länsstyrelserna ger kommunerna information, råd och stöd som håller hög kvalitet. Det är viktigt att FHI i samarbete med länsstyrelserna och kommunerna upp- daterar informationsmaterial som vänder sig till berörda näringsidkare och klargör de ökade krav som ställs på den som säljer tobaksvaror till konsumenter. Länsstyrelserna spelar en viktig roll för att uppnå en för- bättrad efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns, det är viktigt att länsstyrelserna har en långsiktig planering vad gäller det regionala till- synsarbetet. Regeringen har gett FHI i uppdrag att genomföra särskilda åtgärder inom det tobaksförebyggande arbetet . Ett av de priori- terade områdena i satsningen är en förstärkning av FHI:s tillsyn avseende tobakslagen och kompetens- och utbildningsinsatser för länsstyrelser och kommuner. Kommunens tillsyn över detaljhandeln med tobak bör så långt möjligt samordnas med tillsynen över detaljhandeln med folköl och detaljhan- deln med vissa receptfria läkemedel, eftersom regleringen av detaljhan- deln med dessa varor är tämligen likartad. Vidare sker detaljhandel med dessa varor delvis på samma försäljningsställen, vilket innebär att sam- ordnade tillsynsbesök kan genomföras. Genom samordning kan således tillsynen effektiviseras. I sammanhanget kan också nämnas att 6 kap. 33 § kommunallagen ger kommunerna möjligheter att delegera beslut om sanktioner enligt tobakslagen till ett utskott eller en anställd inom kommunen. Genom att delegera beslutanderätten kan beslutsvägen kortas. Det är angeläget att tillsynspersonalen får tillräcklig utbildning och ges tillräckliga resurser att tillämpa bestämmelserna. Kommunerna får med stöd av nuvarande 19 b § tobakslagen (19 c § i förslaget) ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig försäljning av tobaksvaror. Genom att ta ut tillsynsavgift kan kommunen få kostnadstäckning för en effektiv till- syn. Regeringens förslag: Kommunens tillsynsansvar utvidgas till att om- fatta även den omedelbara tillsynen på försäljningsställen över bestämmelserna om varningstexter, innehållsdeklaration m.m. i 9 och 11 §§ tobakslagen. Kommunen och polismyndigheten ska underrätta varandra om för- hållanden av betydelse för deras tillsyn. En kommun som fattar beslut enligt tobakslagen ska sända en kopia av beslutet till Statens folkhäl- soinstitut samt till den länsstyrelse och till polismyndighet som berörs av beslutet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Till skillnad från vad som gäller beträffande bestämmelserna om handel m.m. är () ensam tillsynsmyndighet när det gäller bestämmelserna om var- ningstexter m.m. i 9 och 11 §§ tobakslagen. Utredningen har motiverat sitt förslag att kommunerna bör utöva den omedelbara tillsynen över att dessa bestämmelser följs med att FHI inte har någon decentraliserad tillsynsfunktion, och har sämre möjligheter än kommunerna att utöva en effektiv lokal tillsyn. Regeringen delar utredningens bedömning. Det är naturligt att det är kommunen som har tillsynsansvaret när det gäller förhållanden på eller i anslutning till försäljningsställen. Kommunen förutsätts ha kunskap om försäljningsställena i sin kommun, och besöka dem för att kontrollera efterlevnaden av de bestämmelser i tobakslagen som kommunen har tillsyn över. Det handlar framför allt om försäljning och bestämmelserna om marknadsföring på säljstället. Som framgår av föregående avsnitt, föreslår regeringen en förstärkt anmälningsplikt i syfte att ge kommunen utvidgade möjligheter att agera. får också kommunen besluta att en tobaksvara ska tas om hand (21 § tobakslagen), om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid mot tobakslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Kommunen har vidare rätt att få till- träde till vissa lokaler m.m. och bl.a. där göra undersökningar och ta prover (23 §). Det är då en naturlig utvidgning att ge kommunerna ansvar över att bestämmelserna om varningstexter m.m. i 9 och 11 §§ följs på försäljningsstället. Utredningen har föreslagit att en kommun som har fattat beslut i ärende enligt tobakslagen ska sända en kopia av beslutet till FHI. En sådan underrättelseskyldighet skulle vara till hjälp för FHI i dess tillsyn och skulle möjliggöra ett mer systematiskt arbete. har i sitt remissvar understrukit behovet av lika kriterier och enhetlig efterlevnad av tobakslagen i alla kommuner och framhåller att är den kommunala tillsynen och uppföljningen gentemot butik skiftande från kommun till kommun. För att FHI ska kunna fullgöra sin uppgift att ge Prop. 2009/10:207 råd och annan vägledningen till länsstyrelser och kommuner i deras till- synsverksamhet krävs att myndigheten har möjlighet att på ett struktu- rerat sätt följa utvecklingen och analysera sakförhållanden. Även länsstyrelsernas och polismyndigheternas tillsyn underlättas om de får del av kommunernas beslut. Det bör enligt regeringens mening framgå av lagen att även dessa myndigheter ska tillställas kommunens beslut enligt tobakslagen. Öppna jämförelser på tillsynsområdet m.m. En del kommuner informerar kommuninvånarna om tillsynsresultaten exempelvis genom information på kommunens hemsida, publicering i kommunens tidning eller via pressmeddelanden. Kommuner och Landsting använder ett system för att jämföra kvalitet och effektivitet inom hälso- och sjukvården som kallas Öppna jämförelser. Detta arbets- sätt har visat sig ha stora fördelar för såväl verksamheterna som berörs som för de som är användare. Jämförelser av den här typen medför också att det finns ett bättre underlag för att utveckla verksamheterna. Ett sådant system skulle också enligt regeringens mening kunna utvecklas för tillsynsområdet. Regeringens förslag: Kommunen och polisen utövar tillsyn över bestämmelserna om handel i tobakslagen. ska lämna andra tillsynsmyndigheter det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgärder om de inte kan genom- föras utan att polisens särskilda befogenheter att utöva våld behöver tillgripas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget. Flera remissinstanser har framfört att samverkan mellan polis och kommun kring tillsyn på många håll sker och att fungerande samverkansformer ska tillvaratas. motsätter sig dock förslaget att polisen skulle bli tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen. Om betänkandets förslag ändå skulle förverkligas menar man att polisens roll måste preciseras och man föreslår den för- fattningskonstruktion som används i alkohollagen. Även Kom- muner och Landsting anser att polismyndigheten ska arbeta förebyg- gande och deras roll vara densamma enligt tobakslagen som vad som gäller enligt alkohollagen, särskilt vad gäller tillsyn av servering eller detaljhandel med folköl. Skälen för regeringens förslag: Den omedelbara tillsynen över tobakslagen utförs av kommunen. Polisen har dock viktiga uppgifter när det gäller att komma till rätta med den olagliga tobakshandeln och regeringen föreslår att också polisen ska ha en uttalad roll som tillsyns- Prop. 2009/10:207 myndighet. har vänt sig emot att polisen ska vara tillsynsmyn- dighet vid sidan av kommunen så som utredningen föreslagit. Man menar att denna typ av tillsynsuppgifter inte ligger inom ramen för polisens grunduppgifter. Om betänkandets förslag ändå skulle förverkligas vill man se motsvarande konstruktion som i alkohollagen (1994:1738). Polisen och kommunen har självfallet olika roller när det gäller ut- övandet av tillsynen. Polisens primära uppgift är att ingripa mot be- gångna brott, medan kommunens uppgift är framåtsyftande och ska säkerställa att regelsystemet följs . De båda myndigheternas insatser kan stärka varandra. Polisen har på sitt ansvar att förebygga brott, bedriva spaning och ut- redning om brott som lyder under allmänt åtal. Det bör alltså vara en huvudregel att polisen och kommunerna samarbetar vad gäller efterlev- naden av de straffsanktionerade bestämmelserna i tobakslagen. Polisens arbete i denna del skulle vidare underlättas om man också fick tillgång till de redskap som ingår i tillsynsuppgiften, så som tillträde till lokaler där tobaksförsäljning äger rum utan att en reell brottsmisstanke före- ligger. För att polisen och kommunen ska kunna utbyta information angående tillsynen och observationer som har gjorts i anslutning till denna bör polisens tillsynsansvar sammanfalla med kommunens i fråga om att övervaka bestämmelserna om handel. Kommunen bör kontinuerligt in- formera polisen om anmälda försäljningsställen, meddelade försäljnings- förbud m.m. Hur detta kan ske bör beaktas vid utvecklingen av de lokala samarbetsformerna. När kommunen stöter på särskilda svårigheter kan också tillsyn behöva genomföras tillsammans med polisen. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att kommunen och poli- sen ska utöva den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen. Polisen bör dessutom på begäran kunna ge kommunen det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgärder, en uppgift som åvilar kronofogdemyndigheten. Att kronofogdemyndigheten anlitas torde dock knappast förekomma i praktiken. De situationer där biträde kan behövas, t.ex. om näringsidkaren vägrar kommunen tillträde eller uppträ- der hotfullt, är sådana att hjälp av polisen i allt fall måste begäras. Regeringens förslag: En kommun ska kunna träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har ska om- besörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Befogenhet att av- göra ärenden enligt 20 och 21 §§ tobakslagen får inte överlåtas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat försla- get ställer sig positiva. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framhållits i detta lag- stiftningsärende är en effektiv tillsyn grundläggande för att uppnå en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns i tobaks- lagen. Kommunerna når dock mycket olika resultat när det gäller tillsyn enligt tobakslagen. En del kommuner är aktiva och bedriver ett effektivt tillsynsarbete medan det i andra kommuner finns ett betydande utrymme för förbättring. Många - framför allt mindre - kommuner har också svårt att upprätthålla en tillfredsställande tillsyn. Detta beror i många fall på bristande resurser och på att tillsynen inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning. En annan förklaring kan, när det gäller de minsta kommu- nerna, vara att den samlade kunskapen inom tillsynen är knuten till ett fåtal personer, vilket leder till en inbyggd sårbarhet i verksamheten. är det enligt 3 kap. 3 a § kommunallagen (1991:900) möj- ligt för kommunerna att samarbeta inom en gemensam nämnd om upp- gifter som är gemensamma. Beslut fattas formellt av den kommun som har tillsatt nämnden.