prop · GX03213 · 2010-05-18 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: En utvecklad havsplanering är nödvändig för att skapa en samordning mellan olika slags sektor- planering och utnyttjanden av havet, värna och förbättra havsmiljön och främja en hållbar utveckling för havsområdena. I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170) konstaterade vi att saknar en utvecklad, ändamålsenlig och sammanhållen planering av territorialhavet och att planering av den ekonomiska zonen saknas helt. Vi slog fast att en ändamålsenlig planering av havet bör skapas och att ekosystemansatsen bör vara utgångspunkten för denna. tillsatte vi en utredning med uppdrag att reformera planeringen av merparten av territorialhavet och föreslå en planering av den ekonomiska zonen. Ekosystemansatsen ska ligga till grund för förslagen. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Den blivande myndigheten för havs- och vattenmiljö avses få ansvar för den statliga havsplaneringen. Denna uppgift kommer att ställa särskilda krav på samordning och samverkan med kommuner, länsstyrel- ser, regionala organ och berörda myndigheter. För en ny ändamålsenlig statlig havsplanering och en utvecklad planering av kustvattnen krävs att information och data om havsmiljön och dess nyttjande tas fram och ställs samman, särskilt anpassat som underlag för planeringen. Insatser för detta har gjorts i olika projekt, bl.a. BALANCE, och landsskaps- kartor framstår som ett av flera nödvändiga underlag för en tillämpning av ekosystemansatsen. redovisade 2009 tre uppdrag av värde för havsplaneringen vilka gällde möjligheten att placera vindkraft i skyddade områden, kartering av havsbotten och habitatmodelleringar (se avsnitt 6.2.3). Inom EU framhålls havsplanering som ett viktigt verktyg för EU:s havspolitik. Kommissionen publicerade 2008 ett meddelande med en färdplan för fysisk planering i kust- och havsområden vilken innehåller tio principer för denna planering. Principerna diskuterades på ett antal seminarier som kommissionen höll ; det sista anordnades i tillsammans med det svenska EU-ordförandeskapet. Kommissionen avser att ta fram en rapport om resultaten av diskussionerna med eventuellt fortsatta initiativ på området. Åtgärdsplanen för för innehåller en s.k. horisontell åtgärd om havsplanering. Den syftar till att främja använd- ningen av havsplanering i alla medlemsstater vid och utveckla Skr. 2009/10:213 en gemensam inställning till gränsöverskridande samarbete om pla- neringen, där Helcom och det mellanstatliga östersjösamarbetet om regional utvecklingsplanering, VASAB (Visions and strategies around the Baltic Sea), lyfts fram. För att stödja medlemsstaternas arbete har kommissionen utlyst stöd till projekt om havsplanering i och , där Helcom har tagit initiativ när det gäller projekt för . Dessa organisationer har en betydelsefull roll när det gäller att främja och skapa samordning mellan ländernas insatser för havsplanering. VASAB påtalade vid ett ministermöte vikten av att en gemensam havsplanering utvecklas för och en expertgrupp har bildats för ändamålet. I Helcoms aktionsplan för finns ett åtagande om att till 2010 ta fram och till 2012 tillämpa och utvärdera principer för havsplanering. Ett samarbete mellan Helcom och VASAB i dessa frågor håller f.n. på att utvecklas, vilket skulle skapa en mer enad kraft för Östersjösamarbetet. Inom beslöt miljöministrarna 2008 att fördjupa sitt samarbete om de nordiska havsområdena och lät ta fram en rapport med förslag för utveckling och tydligare nordisk samordning av initiativ till planering, skydd och förvaltning av de nordiska ländernas havs- områden (TemaNord 2010:504). grupp för akvatiska ekosystem har fått utvidgat mandat att arbeta med frågor om havs- planering. Behovet av ett fortsatt engagemang inom EU för havsplanerings- frågorna är uppenbart, inte minst med tanke på den roll havsplaneringen kan spela för genomförandet av det direktivet och för en hållbar utveckling av EU:s regioner. kommer att vara fortsatt aktivt i EU:s arbete liksom i det regionala samarbetet för havsplanering i och . 6.4Nationell plan för restaurering Regeringens bedömning: Det långsiktiga målet med restaureringsarbe- tet är att uppnå så naturliga landskap som möjligt till 2021. Den blivande myndigheten för havs- och vattenmiljö bör ges i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna och berörda myndigheter utarbeta en övergripande nationell plan för hur restaureringsarbetet i kustområdena ska bedrivas så att arbetet med att återskapa olika arters nationella utbredning kan bedrivas med hänsyn till de enskilda huvudvatten- systemens särskilda förutsättningar på ett kostnadseffektivt sätt. förslag: Överensstämmer i huvudsak med vår bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till förslag. Flertalet instanser understryker behovet av omfattande åtgärder för att restaurera kustområdena. Bland annat länsstyrelserna i , , och liksom och betonar det generella behovet av nationell samordning som detta skapar. Alla åtgärder som vidtas bör prioriteras ur ett nationellt och regionalt perspektiv och samordnas med andra lokala insatser. Skälen för regeringens bedömning: Kustområden i hela landet har påverkats av fysiska ingrepp och övergödning. Be- byggelse, hamnanläggningar och vägar har skadat många känsliga miljöer. Byggandet av dammar, vägar, sågverk och kraftverk har successivt begränsat eller helt förhindrat naturlig vandring och därigenom skadat eller helt utrotat ett stort antal bestånd utmed hela kusten. Övergödningen har gjort att sund har växt igen och grunda vikar har drabbats av syrebrist och lokala algblomningar. Det har lett till förstörda uppväxtområden för fisk och andra djur, men också till spolierade badvikar. Produktionen av arter som gädda, abborre och sik kan antas vara begränsad bl.a. på grund av skador på den fysiska miljön i nyckelhabitat. Allt detta är problem som man har börjat ta itu med, men där mycket återstår att göra. Framför allt ostkustens djursamhällen, men också de innersta delarna av vikar, domineras av sötvattensarter för vilka kust- mynnande vatten är viktiga både som lek- och uppväxtområden och som fysiska tillflyktsområden vid höga salthalter. Även för havsvandrande arter som lax, öring, sötvattenslekande sillar, ål och nejonöga är tillgång till sötvatten nödvändig. och bäver behöver sötvattensmiljöer för bl.a. reproduktion och övervintring. Först under har en motsatt utveckling initierats, som för många arter har varit mycket framgångsrik i främst mindre vatten. Sett ur ett kust- och havsperspektiv är dock förändringen mindre och mycket återstår att göra för att också de ekosystemen ska få del av denna positiva utveckling. Åtgärder som kan vara aktuella är skapandet av vandringsvägar i rinnande vatten, restaurering av fysiska miljöer, våtmarker, syresättning av syrefria bottnar, muddring av sund och vikar och återetablering av försvunna arter och bestånd. Dessa åtgärder behöver kombineras på olika sätt för att i de enskilda fallen uppnå bästa möjliga resultat. Åtgärderna är av grundläggande betydelse för att uppnå det långsiktiga målet i Helcoms aktionsplan om att återskapa så naturliga landskap som möjligt till 2021 och utgör en väsentlig del av de i aktionsplanen utpekade åtgärderna. Åtgärder för fysisk restaurering måste på ett kostnadseffektivt sätt kopplas till bevarande och återskapande av biologiska förhållanden. Satsningen på återskapandet av djur- och växtsamhällen behöver i möjligaste mån utgå från varje enskilt huvudvattensystem och arternas historiska utbredning. måste en övergripande planering ske så att alla arter förekommer i tillräckligt många livskraftiga bestånd inom sina naturliga utbredningsområden. Detta arbete omfattar i första hand vatten nedanför nedersta, naturliga vandringshinder för de olika arterna, men åtgärder också uppströms dessa hinder bör ske när så är relevant eller lämpligt att samordna av andra skäl. Vi avser att ge den blivande myndigheten för havs- och vattenmiljö i uppdrag att i samråd med vattenmyndigheterna utarbeta en övergripande nationell plan för hur restaureringsarbetet ska bedrivas så att arbetet med olika arters utbredning i landet kan bedrivas utifrån de särskilda förutsättningar och behov som kan finnas i de enskilda huvudvatten- Länsstyrelserna bör bidra i arbetet med kunskapsunderlag, Skr. 2009/10:213 erfarenheter och regionala restaureringsplaner. Härvid bör såväl behovet av skyddade områden som önskemål om ett hållbart nyttjande beaktas. har genomfört utvärderingar av åtgärder riktade mot olika kustlevande fiskarter. Studierna har visat att restaureringen av även små mynningsområden kan producera stora mängder utvandrande yngel. Ett fortsatt samarbete sker med lokala initiativtagare och projektägare, t.ex. kommuner och fiskevårdsorganisationer i framför allt landsbygd och kustnära samhällen. Inom samarbetet förs lyckade exempel fram som demonstrationsprojekt. Vi bedömer att kunskapen bör ökas och spridas ytterligare vad gäller lämpliga åtgärder för att restaurera värdefulla reproduktions- och uppväxtområden för en rad olika djurarter. 6.5Hotade icke kommersiella fiskarter Regeringens bedömning: Arbetet med att bevara hotade bestånd och arter av fisk som inte nyttjas kommersiellt bör fortsätta, liksom arbetet med att återskapa försvunna bestånd. Möjligheten att återintroducera tidigare helt utslagna arter bör undersökas. förslag: Överensstämmer i huvudsak med vår bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till förslag. Flera instanser påpekar vikten av att utöka satsningarna på arter och bestånd ur strikt mångfaldssynpunkt. Skälen för regeringens bedömning: Åtgärdsprogram för hotade arter är vägledande dokument som fastställs av . Ett åtgärdsprogram ska innehålla översikt av kunskaperna om den hotade arten, artgruppen eller naturtypen och föreslå konkreta åtgärder för bevarade, ansvarsfördelning och uppföljning. Besluten om hotade fiskarter inklusive kräftdjur och mollusker tas gemensamt med när detta är befogat, som då också tar fram förslagen till åtgärdsprogram för dessa. Även länsstyrelserna kan ta fram åtgärdsprogram då många av de hotade arterna bara finns kvar på några få ställen i landet. De olika länsstyrelserna får då huvudansvaret för de arter som finns i deras län. ArtDatabanken vid har också en viktig roll med sin kunskap om hotade arter. Programmen genomförs under , men oftast är för kort för att säkra en återhämtning. Därför planerar för fortsatta insatser efter utvärdering av programmen. Både vid vattendomar och vid restaurering av rinnande vatten har laxartad fisk traditionellt stått i främsta rummet. Även om detta förhållande har ändrats är behovet av restaurering av bestånd av icke laxartad fisk utöver ål mycket stort. Till denna grupp av fiskar hör arter som stäm, färna, asp, mal, sötvattenslekande sillar och stör. är ursprungligen en kustbunden sötvattensfisk som också har spridits vidare genom utsättning. och länsstyrelserna har framgångsrikt bevarat och stärkt bestånd av denna art liksom av flera mörtfiskarter. Möjligheterna till naturlig spridning via Skr. 2009/10:213 utvandring till angränsande vattensystem bör gynnas och försök göras att återskapa tidigare bestånd i de nedre delarna av de vattensystem där arten har förekommit. Stör är en fiskart som helt har försvunnit ur den svenska faunan. Aktionsplanen för inkluderar återinförandet av stör (Acipenser oxyrinchus) i och arbete har påbörjats i och . Förutsättningarna för att återetablera stör i på lokaler där arten bedöms ha kunnat finnas bör undersökas. Regeringens bedömning: En översyn behövs av hur behovet av omprövning av vattendomar ska kunna hanteras så att skadade vatten- system kan restaureras utifrån de krav som bl.a. miljömålsarbetet och ramdirektivet for vatten ställer som de totala kostnaderna minimeras och produktionen av vattenenergi garanteras. Skälen för regeringens bedömning: Ett grundläggande problem vad gäller restaureringen av rinnande vatten utgörs av de dämmen och regleringar av vattenflödet som förekommer. Vattenmyndigheterna kommer i sina åtgärdsplaner att bedöma vilka av dessa ingrepp som ska bestå och när så är fallet vilka åtgärder som behöver vidtas inom ramen för kategorin kraftigt modifierade vatten. Man kan utgå från att alla större och medelstora vattenkraftverk kommer att inkluderas i denna kategori och därför behöver anpassas till den nya lagstiftningen. En sådan anpassning behövs också därför att klimatförändringen bedöms leda till större vattenflöden med behov av modifierad funktion hos bl.a. kraftverk för att kunna utnyttja denna ökning på bästa sätt. Miljö- anpassningar som kan komma att aktualiseras handlar då både om exempelvis byggandet av vandringsvägar för vattenanknutna djur och om förändrade flödesregimer. Ramdirektivet för vatten utgår från en helhetssyn på varje enskilt vattensystem. Varje fysisk, kemisk eller biologisk förändring får konsekvenser för systemet nedströms förändringen. Vissa fysiska och många biologiska förändringar kan dessutom skapa effekter uppströms eller vara beroende av uppströms belägna ekosystem. Ur vatten- produktionssynpunkt är dessa sammanhang en självklarhet och är anledningen till skapandet av gemensamma regleringsföretag för varje enskild älv. Detta synsätt måste vara utgångspunkten för allt framtida vattenarbete. Vid den ökande omprövning av vattendomar som kommer att bli aktuell är det problematiskt att vattendomarna utgår från varje enskild fallrättighet som dessutom kan ägas av olika bolag. Vi bedömer att ytterligare försök att på frivillig grund råda bot på detta förhållande vore av stort värde. För det kommande arbetet med restaurering av reglerade älvar behövs en plan för det övergripande arbetet som tar hänsyn till såväl de biologiska som de produktionsmässiga förhållandena. Vår avsikt är att en översyn ska göras av hur behovet av omprövning Skr. 2009/10:213 av vattendomar ska kunna hanteras och hur samhället som helhet på bästa sätt ska kunna vidta nödvändiga åtgärder för att så långt möjligt förbättra den biologiska mångfalden i vid mening i skadade vatten- system. Hänsyn måste härvid också tas till ramdirektivet för vatten och de åtgärder som behövs till följd av internationella överenskommelser. För att påskynda detta arbete bör stöd ges till pilotprojekt som syftar till att för enskilda huvud- eller delvattensystem skapa åtgärdsplaner som syftar till att uppfylla dessa målsättningar. har i sitt betänkande Prissatt vatten? (SOU 2010:17) bl.a. behandlat frågan om medel för genomförande av ramdirektivet för vatten. 6.7Nätverk av skyddade områden Regeringens bedömning: Insatserna för att kartlägga naturvärden och att skapa nätverk av skyddade områden, inklusive inrättandet av naturreservat, har hög prioritet och bör intensifieras. Arbetet med permanenta eller temporära fiskefria områden behöver utvecklas. Arbetet med bildande och skötsel av skyddade områden i havsmiljön bör kunna ske med större inslag av lokal förankring, delaktighet och samverkan. förslag: Överensstämmer i huvudsak med vår bedömning. Remissinstanserna: Överensstämmer i huvudsak med Naturvårds- verkets förslag. Ett stort antal instanser, bl.a. WWF, påpekar behovet av att skapa nätverk som fungerar ur ett ekosystemperspektiv med kopplingar till både hotade, migrerande arter och till kopplingen mellan sött, salt och bräckt vatten. Flera instanser, bl.a. i och , pekar på behovet av fler fiskekfria områden liksom av att bredda skyddet till också andra påverkansfaktorer. Skälen för regeringens bedömning: Under miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Levande sjöar och vatten- drag finns delmål om skydd av vattenmiljöer och kust- och skärgårds- områden. I propositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) beskrivs delmålen tillsammans med våra bedömningar om måluppfyllelsen. Vi ser positivt på det arbete som pågår med att kartlägga och skydda miljöer och som ger ett nödvändigt underlag för en havs- förvaltning ur ett ekosystemperspektiv. I propositionen Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete konstaterar vi att arbetet med skydd av miljöer har gått framåt och att det finns goda förutsättningar att nå målet om antalet naturreservat. Insatserna för att kartlägga naturvärderna och att skapa nätverk av skyddade områden, inklusive inrättandet av naturreservat, har hög prioritet och måste intensifi- eras för att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård ska nås. Skyddet av miljöer kan avse olika bevarandebehov, alltifrån skydd som innebär att opåverkade områden avsätts av rena bevarande- skäl till områden där olika former av nyttjande kan förekomma. Skyddet kan regleras på olika sätt. bestämmelser om områdesskydd kan skydda miljöer. Fiskelagens bestämmelser kan nyttjas för att reglera fiske både separat och i kombination med annan lagstiftning. I de områden där nyttjande kan förekomma bör möjligheterna undersökas att finna synergieffekter från både bevarande- och nyttjandesynpunkt. Skyddet av miljöer bör liksom vid allt områdesskydd grunda sig på en bedömning av vilka begränsningar och åtgärder som behövs för att nå bevarandemålen. Det kan röra sig om specifika skydd eller åtgärder som syftar till att tillgodose enstaka arters behov under vissa årstider. I vissa fall krävs mer ingripande restriktioner i syfte att begränsa påverkan av all lokal, mänsklig verksamhet. Befintliga skyddade kustområden där havsmiljöer ingår bör ses över så att eventuella naturvärden dokumenteras och tillvaratas. Det bör ske genom översyn av exempelvis syfte, skyddsbestämmelser och skötsel- planer. För att effektivt skydda områdens biologiska liv kan restriktioner behövas också utanför den egentliga värdekärnan (det skyddsvärda området). Detta innebär att ett större område med en buffertzon skyddas. Skyddsbehoven kan tillvaratas genom en zonering från ett kärnområde med starka restriktioner till en buffertzon med mer differentierat skydd, en zonering. Denna typ av zonering i marin miljö har använts i det nya, fiskefria området i och utvecklas vidare i projektet om samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden (se nedan). Formerna för skydd av marin miljö omfattar nationalparker, naturreservat, Natura 2000-områden, fågelskyddsområden och säl- skyddsområden. är den första . Till detta kommer ett stort antal områden där fiske i olika grad är begränsat under hela eller delar av året. har inrättat fem områden där allt fiske är helt förbjudet (se nedan). I tabell 2 framgår antalet naturreservat, nationalparker och Natura 2000-områden, deras andel av territorialvattnet respektive svensk ekonomisk zon samt den totala skyddade arealen. I tabell 3 framgår dessutom antalet områden som ingår i Helcoms nätverk av skyddade områden (Baltic Sea Protected Areas, BSPA) respektive Ospars nätverk av skyddade områden (, MPA) samt arealer. skyddade områden enligt (naturreservat, nationalpark och Natura 2000-områden) (källa: ). Områdena bedöms som skyddade enligt delmål 1 under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Arealerna för naturreservat och nationalpark överlappar till stor del med arealerna för Natura 2000-områden. Den totalt skyddade arealen redovisas dock utan överlappningar. Områden som har rapporterat till Helcom som Baltic Sea Protected Areas (BSPA) och till Ospar som (MPA). Alla MPA-områden är även skyddade enligt svensk lagstiftning. Ett antal större BSPA-områden saknar dock formellt områdesskydd för hela eller delar av området. Fem områden är både BSPA och MPA, varför antalet och ytan BSPA- och MPA-områden inte kan adderas i tabellen. Naturreservaten, , Natura 2000-områdena och andra skyddade områden utgör tillsammans med BSPA- och MPA-områdena grunden för ett nätverk av skyddade områden. Nätverket bör kompletteras med ytterligare områden i framför allt öppet hav för att skapa ett representativt urval av skyddade områden som sammantaget bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård och därmed så långt som möjligt säkerställer ekosystemens funktion . Särskilda insatser kommer att behövas för att förbättra möjligheterna till införande av områdesskydd i den ekonomiska zonen. I propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214) konstaterar vi att det finns ett behov av att vidareutveckla förvaltnings- former för bevarande och nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden. I många områden är det varken lämpligt eller nödvändigt att införa ett genomgående områdesskydd i hela området. En samman- hållen förvaltning kan vara viktig för att få ett samlat grepp om ett områdes nyttjande, värdekärnor och arter. Ett fåtal större BSPA-områden saknar dessutom förvaltningsplaner, vilket samtliga områden ska ha enligt Helcoms aktionsplan för . I fyra av dessa BSPA-områden samt i ett område på pågår därför ett treårigt pilotprojekt om samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden. Syftet är att utveckla nya arbetssätt utifrån ekosystemansatsen med fokus på lokal förankring, delaktighet och samverkan, men där förvaltningen uppfyller kravet på förvaltningsplaner enligt Helcom och Ospar. Flera typer av verktyg kan vara aktuella, t.ex. skyddsformer och fiskelagstiftningens möjligheter till reglering av fisket. Översiktplanering enligt är ytterligare ett viktigt verktyg. Projektet leds av tillsammans med fem länsstyrelser och ska slutföras för att utvärderas . Ett av de största hindren för att åstadkomma ett representativt nätverk av skyddade områden är bristen på karteringar och kunskap om processer. Det medför att länsstyrelser och kommuner kan ha svårt att peka ut de mest skyddsvärda områdena. Det gör också att det är svårt att bedöma det totala skyddsbehovet för olika livsmiljöer eller för olika arter. Vi behandlade denna fråga mer utförligt i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170). Vi konstaterar att det fortlöpande görs insatser för att kartlägga det landskapet. Exempelvis genomför länsstyrelserna inventeringar och karteringar med stöd av och i syfte att förbättra kunskapen om skyddsvärda miljöer. lämnade på regeringens uppdrag en redovisning som visade på möjligheterna att använda marin habitatmodellering som komplement till inventeringar. Arbetet med utvecklande av yttäckande marin modellering är snart avslutat i två kustlän. gav vi i uppdrag att fortsätta arbetet med kartläggning av utsjöbankar som påbörjades . Kartläggningen inkluderar nu även fågel och fisk och ska inriktas på områden som bedöms vara av intresse för naturvård eller för vindkraftsetablering. Resultaten ska kunna utgöra ett viktigt underlag för havsmiljöåtgärder och annan planering, t.ex. projektering och tillståndsprövning av vindkraft. Synergier mellan havsbaserad vindkraft och biologisk mångfald ska särskilt vägas in. Uppdraget delredovisades (dnr M2009/4341/Na). Resultaten från båda kartläggningsprojekten kommer att utvärderas tillsammans och slutredovisas . I har man genom fiskerilagstiftningen infört olika slags begränsningar i syfte att skydda fisk och/eller naturvärden. Fredningsområden har en lång tradition inom svensk fiskeriförvaltning. Inom ett sådant kan arter fredas permanent eller temporärt i sina lekområden eller uppväxtområden som användningen av redskap begränsas. kan t.ex. stänga områden för fiske för att bevara eller restaurera hotade fiskbestånd, eller förbjuda botten- trålning i områden för att skydda känsliga bottnar. Längs den svenska kusten finns också en trålgräns som utesluter trålning från de kustnära Regeringen har betonat att möjligheterna att finna synergieffekter ur både bevarande- och nyttjandesynpunkt bör eftersträvas (skr. 2005/06:171 och prop. 2008/2009:170). I enlighet med miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård inrättades ett område med permanent fiskeförbud till 2006. Området ska utvärderas till 2010.