prop · GX03227 · 2010-05-27 00:00:00 — Oavsett hur man väljer att kategorisera en viss åtgärd får det dock anses att sådana åtgärder som syftar till att säkerställa att fisket som naturresurs utnyttjas på ett samordnat sätt och att allmän- heten kan ges tillgång till fiske är motiverade med hänsyn till skyddet för angelägna allmänna intressen. När det gäller fritidsfisket har det många positiva verkningar. Fiske främjar hälsa, anpassning och trivsel i samhället, det ger kontakt med naturen samt motion och avkoppling. Fiske kan dessutom utövas av personer i alla åldersgrupper. Inom ett fiskevårdsområde kan förutsättningar skapas för ett rationellt fiske och för att upplåta fiske och därmed ge enskilda möjlighet att aktivt ägna sig åt rekreation och friluftsliv i form av fiske. Ett rationellt nyttjande av en allmän resurs och allmänhetens tillgång till fiske för rekreation och friluftsliv bör således enligt regeringens mening anses utgöra sådana angelägna allmänna intressen som motiverar inskränk- ningar i egendomsskyddet. Främjandet av fiskerättsägarnas gemensamma intressen kan dock, som också utredningen har konstaterat, inte ensamt anses utgöra ett allmänt intresse. Det kan däremot ha betydelse vid den bedömning som ska göras av om en rådighetsinskränkning som är motiverad av ett angeläget allmänt intresse även är proportionerlig. Förutom att vara motiverade av ett angeläget allmänt intresse måste inskränkningar i egendomsskyddet vara proportionerliga. Det måste alltså finnas en balans mellan vad det allmänna vinner och vad den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. En åtgärd som vidtas i allmänt intresse får inte innebära att den enskilde tvingas bära en oproportionerlig börda. Bildandet av ett fiskevårdsområde är, som har angetts i avsnitt 4.6, för en stor andel fiskerättsägare den enda lösningen för att de ska kunna nyttja och vårda sin egendom på ett rationellt sätt. För andra fiskerättsägare kan bildandet, beroende på hur stadgarna utformas och vad som beslutas på fiskestämman, innebära att de måste inskränka sitt fiske eller inte själva kan upplåta hela eller delar av sitt fiske i det egna vattnet. De fiskerättsägare och nyttjanderättshavare som blir medlemmar i en fiskevårdsområdesförening måste följa de beslut som fattas gemensamt inom föreningen. Som medlemmar i en fiskevårdsområdesförening har de således inte full rådighet över sin egendom. Den inskränkning som bildandet av ett fiskevårdsområde medför för enskilda fiskerättsägare kompenseras dock genom en rad olika faktorer till förmån för alla fiskerättsägare. Medlemmarna i fiskevårdsområdesföreningen får möjlighet att fiska i enlighet med föreningens regler och intäkter från upplåtelse av fisket används till förmån för alla fiskerättsägare. Bildandet av ett fiskevårds- område möjliggör en bättre samordning av fisket och mer effektiva fiskevårdande åtgärder till fördel för alla fiskerättsägare. En bra samord- ning av fisket innebär dels att fler får möjlighet att fiska som utfiskning inte sker, dels att det inflyter intäkter från upplåtelser. Effektiva fiskevårdsåtgärder medför att ekosystemen och fiskbestånden förbättras. För att den rådighetsinskränkning som det innebär att bilda ett fiske- vårdsområde ska vara proportionerlig krävs att alla fiskerättsägare får del av de fördelar som sammanslutningen i en fiskevårdsområdesförening innebär. I förarbetena till gällande lag om fiskevårdsområden ansågs de tvångsinslag det innebär att en fiskerättsinnehavare kan anslutas till samfälligheten mot sin vilja och bli tvungen att underkasta sig inskränk- ningar i sin fiskeutövning, fullt försvarliga så länge verksamheten inom fiskevårdsområdet inriktas mot att till förmån för alla fiskerättsinne- havare vårda fisket och ta till vara den avkastning fisket kunde ge (prop. 1980/81:153 s. 26). Ett krav på att inrättandet av ett fiskevårdsområde och bildandet av en fiskevårdsområdesförening ska främja fiskerätts- ägarnas gemensamma intressen säkerställer att verksamheten bedrivs på ett sätt som gynnar alla fiskerättsägare. Som redan framgår av gällande lag om fiskevårdsområden kan ett fiskevårdsområde inte bildas enbart för att främja fiskerättsägarnas gemensamma intressen, utan det måste ske i samband med en samordning av fiskets bedrivande och fiskevården. Den enskilde kompenseras således på olika sätt för den inskränkning som sker i dennes rådighet över sin egendom. Den inskränkning i egendomsskyddet som det innebär att ett fiskevårdsområde bildas kan därför inte anses innebära att den enskilde får bära en oproportionerlig börda. Enligt regeringens mening uppvägs det som den enskilde förlorar i rådighet över sin fiskerätt när ett fiskevårdsområde bildas av de stora samhälleliga vinster som görs genom att det skapas en funktionell enhet för förvaltning av fisket inom vilken en effektiv fiskevård kan genom- föras, ett rationellt fiske bedrivas, upplåtelse av fiske till allmänheten ske och fiskerättsägarnas gemensamma intressen tillvaratas. Tvångsanslutning och negativ föreningsfrihet Den negativa föreningsfriheten som följer av får inskränkas endast om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. andra personers fri- och rättigheter. Även här ska en proportionalitetsbedömning ske. Enligt praxis har konventionsstaterna en viss bedömningsmarginal vid denna proportionalitetsbedömning. Utrymmet varierar med hänsyn till vilka intressen som utgör grund för en inskränk- ning. En naturlig utgångspunkt måste dock vara att det krävs att det föreligger mycket starka skäl för att en inskränkning i föreningsfriheten ska anses vara godtagbar om den motiveras enbart av hänsyn till andras rättigheter som inte garanteras enligt konventionen. Enligt Europa- domstolens praxis krävs i sådana fall att inskränkningen är obestridligt nödvändig för att uppnå ändamålet (Chassagnou m.fl. mot , dom , appl. no 25088/94, 28331/95 och 28443/95). Den rådighetsinskränkning som bildandet av ett fiskevårdsområde medför sker i syfte att genomföra en effektiv fiskevård, ge allmänheten tillgång till fiskemöjligheter och skapa en samordning av såväl fiskerätts- ägares som nyttjanderättshavares fiske. Skyldigheten för en fiskerätts- ägare att vara medlem i en fiskevårdsområdesförening grundar sig med andra ord delvis på ett allmänt intresse, delvis på intresset att tillvarata andra personers rättigheter. I ett vattendrag som utgör en naturlig enhet är det av stor vikt att fiskevårdande åtgärder sker gemensamt. För att det fiske som bedrivs ska anpassas till resursen krävs också att en samordning sker. sker på ett håll påverkar nämligen även andra delar av området. Ett fiskevårdsområde bör omfatta hela det vattenområde som kan ses som en naturlig enhet, vare sig fiskerätten är samfälld eller skiftad och vare sig den är offentligt eller privat ägd. Samma regler gäller för bildande av ett fiskevårdsområde, vare sig fiskerätten är samfälld eller skiftad och vare sig den är offentligt eller privat ägd. Om verksamheten i en fiskevårdsområdesförening ska fungera är det viktigt att medlemmarna kan samarbeta med varandra. När ett fiskevårdsområde bildas tillämpas ett s.k. opinionsvillkor (se avsnitt 7.2.2). Ett fiskevårdsområde får enligt detta villkor inte bildas om fiske- rättsägarna mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det. Detta får anses innebära ett krav på att fiskerättsägarna i huvudsak är positiva till bildandet för att ett fiskevårdsområde ska kunna bildas. Av avgörande i målet Chassagnou m.fl. kan den slutsatsen dras att hänsyn måste kunna tas till om den som tvångsansluts till en förening vill stå utanför föreningen på grund av att denne har starka samvetsbetänkligheter mot den verksamhet som bedrivs inom föreningen. Enligt gällande lag om fiskevårdsområden ska vid bildandet av ett område redan enligt gällande ordning beaktas om de som motsätter sig bildandet har beaktansvärda skäl för det. Det finns således en möjlighet att ta hänsyn till starka övertygelser som görs gällande vid bildandet. Förrättningsmannen bör vid bildandet göra en bedömning av om sådana skäl föreligger. I det sammanhanget bör beaktas att en ägare till en andel i samfällt fiske, dvs. fiske på oskiftat vatten, enligt gällande ordning inte har någon möjlighet att hindra andra fiskerättsägare från att utöva sin fiskerätt inom någon del av de samfällda fiskevattnen. Mot den bakgrunden kan konstateras att en ägare till en andel av fisket på oskiftat vatten inte genom anslutningen till ett fiskevårdsområde fråntas en rätt som denne har haft att hindra fisket. När det däremot gäller fisket på skiftat vatten kan en fiskerättsägare välja att inte fiska själv och även förbjuda andra att fiska i de vatten där denne har fiskerätt. För denna kommer bestämmanderätten över fisket att påverkas mera påtagligt. Den som av samvetsskäl motsätter sig bildandet av ett fiskevårdsområde men ändå tvångsansluts till föreningen har dock möjlighet att påverka hur fisket bedrivs utifrån etiska aspekter. Varje medlem i föreningen har möjlighet att påverka de beslut som fattas vid fiskestämman. Detta kan gälla t.ex. vilka redskap som får användas vid fisket, vilka tider som fiske får bedrivas eller hur fångsten ska hanteras. I ett vattendrag inom vilket ett fiskevårdsområde inte har bildats ansvarar varje fiskerättsägare själv för fiskevården. För att fiskevårdande åtgärder ska kunna genomföras inom ett område som omfattas av samfällt fiske krävs då att samtliga andelsägare är överens om det. Detta försvårar genomförandet av sådana åtgärder. I skiftat vatten kan i stället varje fiskerättsägare genomföra de fiskevårdande åtgärder som denne anser vara bäst. En åtgärd som genomförs på ett ställe påverkar emellertid hela det vattenområde som utgör en naturlig enhet. För att fiskevården ska bli effektiv krävs därför att olika åtgärder samordnas. Om varje fiskerättsägare genomför åtgärder på egen hand finns det en risk att åtgärderna inte får så stor genomslagskraft eller att de till och med får effekter som delvis motverkar varandra. områdena sker en samordning av fiskevården. I områden där det finns många fiskerättsägare kan fiskevården således bedrivas bättre och mer effektivt inom en fiskevårdsområdesförenings ramar, oavsett om fisket är samfällt eller skiftat. Om det skapas möjligheter för vissa fiskerättsägare inom ett vatten- område som utgör en naturlig enhet att stå utanför ett fiskevårdsområde eller för vissa medlemmar i en fiskevårdsområdesförening att utträda ur föreningen kan det finnas en risk för att fiskevårdande åtgärder som genomförs på föreningens initiativ inte får avsedd effekt till följd av åtgärder som vidtas av dem som står utanför föreningen och därför inte är skyldiga att rätta sig efter föreningens beslut. Om t.ex. fisk sätts ut av föreningen för att långsiktigt bygga upp ett bestånd och denna fisk fångas av någon som står utanför föreningen blir åtgärden verkningslös. Enligt regeringen framstår det också som otillfredsställande att inrätta en ordning som innebär att vissa fiskerättsägare ska kunna välja att stå utanför och därmed undandra sig de skyldigheter som medlemskapet i en fiskevårdsområdesförening innebär som de kan dra full nytta av de åtgärder som föreningen genomför. Avsikten med ett fiskevårds- område är att alla som äger fiskerätt inom ett område som utgör en naturlig enhet tillsammans ska förvalta detta område i samtliga ägares gemensamma intresse. Det är därför nödvändigt att samtliga fiskerätts- ägare i området blir anslutna till föreningen. Även de fiskerättsägare som har samvetsbetänkligheter mot att fiske bedrivs drar i förlängningen nytta av att fiskevårdande åtgärder genomförs och att det fiske som bedrivs är samordnat och anpassat till de resurser som finns. Ingen enskild inom fiskevårdsområdet kan därför anses få bära en orimlig börda och inskränkningen i den enskildes föreningfrihet får därmed anses stå i proportion till de ändamål som ska uppnås. Såsom framgår av avsnitt 4.6 innebär bildandet av ett fiskevårds- område för många som äger en andel i oskiftat fiske att de får en möjlighet att utnyttja sin egendom. Den inskränkning som sker i rätten att förfoga över egendomen och i den negativa föreningsfriheten sker i det fallet till förmån för dessa fiskerättsägares möjlighet att rent faktiskt kunna nyttja sin egendom på valfritt sätt. Ett fiskevårdsområde bör bildas för för att ge medlemmarna möjlighet att skapa ett fungerande samarbete och se effekterna av genomförda fiskevårdande åtgärder. som ett fiskevårdsområde består ska en enskild medlem inte kunna begära sitt utträde ur den fiskevårdsområdesförening som administrerar området. För det stora antalet fiskerättsägare som äger en andel i samfällt fiske har ett utträde inte heller något praktiskt värde, då de inte på egen hand kan nyttja en andel i ett fiske genom t.ex. upplåtelse och inte heller förhindra fiske i denna andel. En möjlighet till utträde skulle med andra ord innebära att de som har fiskerätt i skiftat vatten får möjlighet att stå utanför fiskevårdsområdesföreningen och utnyttja sin fiskerätt på egen hand, medan de som har fiskerätt i samfällt vatten inte har samma möjlighet. Den tvångsvisa anslutningen till en fiskevårdsområdesförening, som sker bl.a. för att tillvarata andras rättigheter, utgör ett ingrepp i enskildas rätt till negativ föreningsfrihet. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen emellertid att detta ingrepp är nödvändigt för att tillvarata dels andra enskildas intressen av att nyttja fiskerätten, inklusive de fördelar Prop. 2009/10:227 som en bättre fiskevård innebär för fiskerätten, dels allmänhetens möjlig- heter till effektivt nyttjande av fiske i enskilt vatten. Enligt regeringens mening kan motsvarande intressen inte tillgodoses med önskvärd effektivitet på ett mindre ingripande sätt för den enskilde. Regeringen anser således att ingreppet i föreningsfriheten är nödvändigt och proportionerligt i förhållande till de intressen som motiverar begräns- ningen. Regeringen anser sammanfattningsvis att såväl fiskevården som frågan hur fisket ska bedrivas kan anses utgöra sådana allmänna intressen som kan motivera en inskränkning i fiskerättsägarnas rådighet över sin fiskerätt. Främjandet av fiskerättsägarnas gemensamma intressen kan däremot inte anses utgöra ett allmänt intresse. Det har däremot betydelse vid bedömningen av om den rådighetsinskränkning som är motiverad av ett angeläget allmänt intresse även är proportionerlig. Regleringen kan inte anses strida mot rätten till egendomsskydd. Den kan inte heller anses strida mot den negativa föreningsfriheten. Detta innebär att det enligt regeringens mening saknas skäl att göra någon annan ändring än en rent språklig modernisering av ändamålsbestämmelsen. Regeringen anser dock att begreppet fiskerättsägare ska ersätta begreppet fiskerättsinnehavare. På så sätt framgår det tydligare att det är ägaren av fisket som har beslutsrätt vid bildandet av ett fiskevårds- område. En nyttjanderättshavare kan enligt den föreslagna 4 § lagen om fiskevårdsområden vara medlem i föreningen, men ska inte kunna företräda ägaren vid bildandet av ett fiskevårdsområde, om inte ägaren gett nyttjanderättshavaren fullmakt att företräda denne även i denna fråga. Fisk samt vattenlevande blöt- och kräftdjur De djur som omfattas av lagen är inte endast fisk utan även vattenlevande blöt- och kräftdjur. Denna definition är hämtad från fiskelagen (se 4 §). Med fiskevård avses således åtgärder till skydd och stöd för fisk samt vattenlevande blöt- och kräftdjur. Detta bör framgå av lagen. 7 Bildande av ett fiskevårdsområde 7.1Länsstyrelsens prövning av stadgarna Regeringens förslag: ska i samband med att myndig- heten beslutar om bildande av ett fiskevårdsområde pröva såväl lagligheten som lämpligheten av stadgarna för fiskevårdsområdes- föreningen när det gäller de grunder och riktlinjer som anges i den ändrade lagens 16 §. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, däribland i och , tillstyrker förslaget. remissinstanser har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande lag om fiskevårds- områden ska besluta om bildande av ett fiskevårdsområde och i samband med detta fastställa stadgar för fiskevårdsområdes- föreningen i vissa angivna avseenden, nämligen stadgar som rör grun- derna för fiskets utnyttjande och för fiskevården, grunderna för ut- taxering från medlemmarna, om sådan ska kunna ske, och de riktlinjer i övrigt som ska gälla för föreningens verksamhet. I gällande lag anges att ska pröva frågor om ändring av stadgarna i ovan angivna avseenden. Detsamma bör gälla när stadgarna antas vid bildandet och när de senare ändras. En domstol kan inte pröva mer än det som har prövats i under- Det bör således klart framgå av lagtexten att ska pröva fiskevårdsområdesföreningens stadgars lämplighet innan de fast- Lagtexten bör därför formuleras så att ska pröva och 7.2.1Bildandet ska främja fiskevården Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att, utöver syftet i 1 §, ange som krav för att bilda ett fiskevårdsområde att bildandet främjar fiskevården. Utredningens förslag: Som villkor för att ett fiskevårdsområde ska få bildas ska det krävas att bildandet främjar fiskevården. Remissinstanserna: Några remissinstanser, däribland i , tillstyrker förslaget. med reservation för vad verket har anfört när det gäller fiskevårds- Flertalet remissinstanser har inte särskilt berört denna Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har föreslagit att lagen, utöver syftet i 1 §, ska innehålla ett krav på att ett fiskevårds- område ska få bildas endast om det främjar fiskevården. Fiskevården är av central betydelse för att förbättra vattenmiljön i havet samt i våra sjöar och vattendrag och därmed förbättra fisk- bestånden och förutsättningarna för att fiska. Som har angetts ovan anser regeringen att ett fiskevårdsområde ska kunna ha till syfte dels att sam- ordna fisket och fiskevården, dels att främja fiskerättsägarnas Det fiske som bedrivs inom området får inte motverka syftet att uppnå en bättre vattenmiljö, större artrikedom och en I likhet med utredningen anser regeringen att fiskevården alltid ska utgöra en grund för samarbetet inom ett Enligt regeringens mening framgår detta dock av det syfte som anges i 1 § i lagen. För att ett fiskevårdsområde ska få bildas krävs att syftet i 1 § är uppfyllt, dvs. att ett fiskevårdsområde får bildas för att samordna fisket och fiskevården och främja fiskerättsägarnas Prop. 2009/10:227 gemensamma intressen. Genom att samordna fiskevården kan effektivare fiskevårdsåtgärder genomföras, vilket främjar fiskevården. Det saknas därför behov av att utöver syftet i 1 § i lagen ange att ett fiskevårds- område får bildas endast om det främjar fiskevården. Regeringens bedömning: Villkoret att ett fiskevårdsområde inte får bildas om ägarna av det fiske som det är fråga om mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det (opinions- villkoret) bör även fortsättningsvis tillämpas vid prövning av om ett fiskevårdsområde ska bildas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Några remissinstanser, däribland i , och , tillstyrker Flertalet remissinstanser har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: För att ett fiskevårdsområde ska kunna bildas krävs att ett s.k. opinionsvillkor är uppfyllt. Opinions- villkoret är uttryckt på så sätt att ett fiskevårdsområde inte får bildas om ägarna av det fiske som det är fråga om mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det. Vid prövningen av om villkoret är uppfyllt ska främst deras mening beaktas, vilkas fiske- utövning påverkas mest av bildandet. Opinionsvillkoret infördes för att underlätta bildandet av fiske- vårdsområden. hade gällt ett majoritetsvillkor, vilket förutsatte en fullständig kartläggning av äganderätten till fisket inom det ansökta området. För att genomföra denna kartläggning krävdes uppgifter från fastighetsregister, fastighetslängder, fastighetsböcker, förrättningsakter, domstolsavgöranden och tidigare gjorda utredningar från fastighetskartan (prop. 1980/81:153 s. 29). Genom att införa ett opinionsvillkor skapades förutsättningar för att sänka kraven på utredning av äganderätten till fisket. För tillämpning av opinionsvillkoret räcker det att ha en fiskerätts- förteckning där det anges vilka fastigheter som har fiskerätt och där det är möjligt att få en ungefärlig uppfattning om hur andelarna förhåller sig till varandra. Erfarenheterna av hur opinionsvillkoret har använts har varit goda och villkoret får anses ha fullgjort sitt syfte. De fiskerättsägare vilkas fiske- utövning påverkas mest av bildandet har större inverkan på beslutet att bilda ett fiskevårdsområde än andra som inte har samma intresse av fisket. Regeringen anser att opinionsvillkoret med denna utformning får anses tillgodose olika ägares delaktighet i processen i förhållande till de intressen de har inom området på ett lika tillfredsställande sätt som ett majoritetskrav. Att återinföra ett majoritetskrav skulle troligen hämma bildandet av fiskevårdsområden. Opinionsvillkoret bör därför behållas. Regeringens bedömning: Opinionsvillkoret bör inte förenas med särskilda omröstningsregler i lagtexten. Utredningens förslag: Det ska av lagtexten framgå att en fiskerätts- ägare, oavsett om han äger en eller flera fastigheter med tillhörande fiskevatten, har en röst. Dessutom bör det framgå att personer som äger en fastighet med samäganderätt har en röst tillsammans. Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga, bl.a. i , i och , tillstyrker förslaget. i före- drar dock att ordet gemensamt används i stället för tillsammans. Flertalet remissinstanser har inte särskilt berört denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Av förarbetena till nu gällande lag om fiskevårdsområden framgår att opinionsvillkoret innebär att en helhetsbedömning bör göras av de invändningar som riktas mot det föreslagna fiskevårdsområdet eller mot föreslagna stadgar för områdes- föreningen. Därvid bör i första hand beaktas antalet fiskerättsägare som motsätter sig bildandet. En rimlig utgångspunkt för bedömningen av om fiskerättsägarna ska anses mera allmänt motsätta sig bildandet bör kunna vara, att ett sådant motstånd anses föreligga om fler än hälften av de närvarande intar en sådan ståndpunkt. Hänsyn ska emellertid också tas till det förhållandet att bildandet kan betyda mer för vissa fiskerättsägare än för andra. Särskild hänsyn ska tas till synpunkterna från sådana fiske- rättsägare vars fiskeutövning påverkas mest av att ett fiskevårdsområde bildas. Till dem bör räknas fiskerättsägare som har de största andelarna i fisket och fiskerättsägare som utnyttjar fisket för sin försörjning. Är dessa fiskerättsägare negativt inställda, kan det finnas anledning att anse att ett allmänt motstånd föreligger trots att antalet motståndare inte utgör en majoritet. Motsatsvis bör gälla att en positiv inställning hos de nämnda fiskerättsägarna kan väga upp en klar majoritet av motståndare vars fiske påverkas i mycket liten utsträckning av att fiskevårdsområdet bildas (prop. 1980/81:153 s. 60). Enligt utredningen gäller i praktiken att när fiskerättsägare röstar i frågor om bildande av ett fiskevårdsområde, så har varje fiskerättsägare, oavsett om han äger en eller flera fastigheter med tillhörande fiskevatten, en röst. Dessutom gäller att personer som äger en fastighet med sam- äganderätt har en röst tillsammans. Detta bör enligt utredningen framgå av lagtexten. Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att förena opinions- villkoret med omröstningsregler. Opinionsvillkoret bygger på att det görs en helhetsbedömning. som en bedömning görs av samtligas gemensamma intresse av att bilda ett fiskevårdsområde ska särskild hänsyn tas till dem vars fiskeutövning påverkas mest av bildandet.