prop · GX03117 · 2010-03-04 00:00:00 — Nämnderna är i förhållande till fullmäktige fristående beslutande organ och utgör egna myndigheter. Kommun- eller ordförandes ansvar omfattar inte heller nämndernas utan fullmäktiges sammanträden. Som SKL framhåller har varje ordförande ansvar för sina sammanträden. Ingenstans i kommunalrätten förekommer det, menar SKL, att fullmäktiges ordförande kan fatta beslut som gäller utanför fullmäktige. Utredningens förslag att ordförande i fullmäktige ska bestämma om säkerheten vid nämndsammanträden är därför inte i linje med gällande system eller bestämmelser. Mot denna bakgrund gör regeringen samma bedömning som flera av remissinstanserna, dvs. att varje ordförande ska ha rätt att besluta om säkerhetskontroll. Utredningens farhågor att en ordning där varje mötesordförande får beslutanderätt riskerar att medföra alltför många beslutsfattare och en olikartad tillämpning ska kunna balanseras av dels det faktum att lagstift- ningen är förutsedd att tillämpas i undantagsfall, dels att samråd ska ske med polismyndigheten innan säkerhetskontroll beslutas. Som Säkerhetspolisen framför synpunkt om får det förutsättas att besluts- fattarna i kommuner och landsting inför beslut om säkerhetskontroll, utöver samrådet med polismyndigheten, kommer att rådgöra med befintlig säkerhetsorganisation inom kommunen eller men även samordna kommunikationsvägarna i förhållande till respektive polismyndighet. Det ligger i sakens natur att beslutsfattarna noga beaktar de hotbilds- och riskbedömningar som polis och den egna säkerhets- organisationen gör. Vid skilda uppfattningar har dock sammanträdets ordförande att fatta beslut om när och var säkerhetskontroll ska ske. Som nedan föreslås (avsnitt 7.3.3) kommer polismyndigheten att få det yttersta ansvaret för att leda kontrollen. Utöver att kommunen eller får del av den kunskap som polisen besitter i frågan undviks genom ett samråd att kommuner och landsting slentrianmässigt beslutar om en säkerhetskontroll utan att det Prop. 2009/10:117 föreligger en sådan hotbild som lagen avser att skydda mot. obligatorisk samrådsfunktion är också betydelsefull för att säkerställa att polisen har kännedom om de hotbilder som föreligger och ges förutsättningar att bedöma hur kontrollen ska genomföras. De lokaler som kan komma i fråga för säkerhetskontroll kan skilja sig betydligt från varandra. Ett beslut om säkerhetskontroll ska därför inte bara innehålla en uppgift om vilket sammanträde som beslutet avser utan även vilka lokaler som omfattas av beslutet. Fördelen med ordningen är att det kan bidra till att fästa uppmärksamhet på frågan om samman- trädeslokalen alls är lämplig för mötet och om några förändringar kan vara påkallade. Uppgifterna om beslutets räckvidd är också viktiga för den enskilde eftersom en vägran att underkasta sig säkerhetskontroll föreslås föranleda ett tillfälligt tillträdesförbud för personen och medföra att denne avvisas eller avlägsnas (se avsnitt 7.3.6). För besökare till sammanträdet och den personal som ska utföra kontrollen är det således viktigt att gränserna för kontrollen tydligt framgår. Även om det föreslås att beslut om säkerhetskontroll inte ska kunna överklagas (avsnitt 7.4), finns det mot denna bakgrund skäl för att beslutet ska fattas skriftligt. Det kan dock tänkas att det kan uppstå situationer när beslutet efter det obligatoriska samrådet fattas med kort varsel före sammanträdet. För att lagstiftningen inte ska hindra att sammanträden hålls även under sådana antagligen mycket sällsynta omständigheter, bör därför inget absolut krav på att besluten ska vara skriftliga uppställas. Det skulle då räcka med att upplysningar om säkerhetskontrollen anslås i anslutning till sammanträdeslokalerna under förutsättning att den beslutade säkerhetskontrollen på annat sätt så fort möjligt ändå skriftligen dokumenteras. 7.3Kontrollens omfattning och utformning Regeringens förslag: För att eftersöka vapen och andra farliga föremål som är ägnade att komma till användning vid vissa brott mot person eller egendom ska kontrollen få omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor, paket m.m., som huvudregel med hjälp av teknisk utrustning som exempelvis larmbåge, handmetalldetektor och röntgenmaskin. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. understryker vikten av att värna om den enskilda personens integritet i fråga om när och hur säkerhetskontroller ska () framför att utredningens förslag till lagtext bör ändras. Att föremål ska vara ägnade att komma till användning vid brott kommer att begränsa kontrollen och medföra olägenheter vid den då vissa föremål som kan användas i våldssyfte som t.ex. en hammare i sig inte är ägnad att komma till användning vid brott. Formuleringen bör därför ersättas med kan komma till användning vid brott anser RPS. ifrågasätter om inte de nu föreslagna åtgärderna med rätten att genomsöka medförd egendom (t.ex. en väska) kan komma i konflikt med journalisternas skyldighet att skydda material som omfattas av källskydd. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen tidigare bedömt (avsnitt 6) är det, när andra mindre ingripande åtgärder är uttömda, endast en säkerhetskontroll som kan erbjuda rimliga utsikter att i samband med offentliga sammanträden i kommuner och landsting förhindra angrepp med knivar, och andra liknande farliga föremål som kan innebära en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. För att hindra att dessa föremål förs in till sammanträdet och kan komma till användning vid sådana brott ska kontrollen omfatta kroppsvisitation och undersökning av väskor, paket m.m. De ingrepp i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna detta innebär kräver att möjligheten att genomföra en säkerhetskontroll utformas så att ingreppen blir så små som möjligt. Huvudregeln ska därför vara att den kroppsvisitation som ska ske vid kontrollen utförs med hjälp av metalldetektorer eller liknande anordningar såsom exempelvis rönt- genapparatur för väskor. Sådan kontroll är effektiv som den innebär ett relativt litet ingrepp i den personliga integriteten. Det är också den lösning som valts i samband med säkerhetskontroller i och i samband med allmän säkerhetskontroll i domstol. I de fall en kroppsvisitation inte kan utföras eller avslutas med hjälp av teknisk utrustning ska en visitation göras (se avsnitt 7.3.4). RPS framför att kravet att ett föremål ska vara ägnat att komma till användning vid brott innebär olägenheter vid kontrollen då vissa föremål som kan användas i våldssyfte som t.ex. en hammare i sig inte är ägnad att komma till användning vid brott. RPS föreslår därför att i stället bör uttrycket kan användas. Regeringen instämmer visserligen i att ett föremål som t.ex. en hammare normalt används till annat än brott. Detta utesluter emellertid inte att den kan användas i brottsligt syfte. I de situationer då den föreslagna lagstiftningen är avsedd att tillämpas bör enligt regeringens mening kunna befaras att hammaren är ägnad att komma till användning vid brott. Enligt regeringens mening bör därför den föreslagna lagstiftningen kunna ge utrymme för att förhindra att en hammare eller annat sådant föremål tas in till sammanträdet. Med hänsyn till det och då regeringen inte är beredd att i detta lagstiftningsärende frångå vad som gäller i de närliggande lagstiftningarna på området, bedömer regeringen det som tillräckligt för kontrollens effektivitet att föremål som är ägnade att komma till användning vid brott kan omhändertas. De föremål som säkerhetskontrollen avser att vara inriktad mot torde innebära att en genomsökning av medförd egendom inte ska komma i konflikt med anonymitetsskyddet för källor. De som utför kontrollen får inte ta del av handlingar, akter eller liknande. För att utesluta en sådan konflikt bör det vara möjligt att undanta t.ex. enskilda journalister från Prop. 2009/10:117 kontroll. Möjligheter till undantag behandlas nedan. 7.3.2Personer som får kontrolleras Regeringens förslag: En säkerhetskontroll ska få omfatta besökare till det sammanträde och de lokaler som anges i beslutet om säker- hetskontroll. Kontrollen ska dock inte avse ledamöter och ersättare vid sammanträdet, eller andra som på grund av lag eller särskilt uppdrag närvarar vid sammanträdet. Den som är eller ska vara ordförande vid sammanträdet ska få undanta även andra personer från kontrollen. Identiteten ska få kontrolleras endast för att fastställa om en person som uppger sig inte omfattas av säkerhetskontrollen ska undantas från den. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslog dock att även fullmäktiges ordförande skulle kunna besluta att undanta personer från säkerhetskontroll och att denna rätt skulle kunna delegeras. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. den mån särskilt inbjudna gäster, andra politiker eller tjänstemän ska delta i mötet kan det praktiskt lösas genom att de anses ha ett särskilt betonar vikten av att säkerhetskontroller genomförs på ett sådant sätt att enskilda inte behöver göra avkall på sin anser att det är viktigt att säkerhetskontroller inte begränsar demokratin genom att avskräcka allmänheten från att besöka offentliga sammanträden. instämmer därför i utredningens förslag att identitetskontroll endast ska få genomföras för att identifiera personer som säger sig vara undantagna Säkerhetspolisen anser att det på motsvarande sätt som gäller i och i domstol ska krävas särskilda skäl för undantag från beslutad säkerhetskontroll. har lagtekniska synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Initiativet till säkerhetskontroller i kommuner och landsting bottnar i ett önskemål om att kontrollera åhörare för att säkerställa att dessa inte tar med sig vapen och andra Kommuner och landsting är emellertid ofta stora arbetsgivare, ibland med tiotusentals anställda. Att på motsvarande sätt som i domstolarna kategoriskt undanta organisationens egen personal från säkerhetskontroll framstår därför inte som realistiskt. i stället vara om personen i fråga har någon uppgift vid det aktuella Endast den som medverkar vid sammanträdet i egenskap av ledamot eller ersättare eller som annars getts ett särskilt uppdrag vid sammanträdet bör undantas från kontrollen. kommuns uppfattning att särskilt inbjudna gäster, andra politiker eller tjänstemän som ska delta i sammanträdet ska anses ha ett Andra förtroendevalda än de som deltar vid det aktuella sammanträdet kan emellertid behöva underkasta sig säkerhetskontroll om de besöker sammanträdet som åhörare. Lagstiftningen måste därutöver ge utrymme för en flexibel tillämpning Prop. 2009/10:117 och därför även erbjuda en ordning för att fler personer ska kunna undantas från kontrollerna. Det skulle här kunna handla om journalister med särskild ackreditering m.fl. Eftersom utgångspunkten är att den föreslagna lagen ska behöva användas i så liten utsträckning som möjligt bör utrymmet för att kunna medge undantag vara tämligen stort. Enligt regeringens mening ska det i lagen därför inte krävas, såsom Säkerhetspolisen föreslår, särskilda skäl för att undanta någon från kontroll. Som framgår av avsnitt 7.2 föreslog utredningen att beslut om säkerhetskontroll i första hand skulle fattas av fullmäktiges ordförande. I konsekvens med det skulle denne enligt utredningen även kunna besluta om undantag från kontrollen. Utredningen föreslog dessutom att denna rätt skulle kunna delegeras. Med hänsyn till att regeringen föreslår att sammanträdets ordförande ska besluta om säkerhetskontroll, bör som en följd av det även beslut om undantag fattas av denne. Mot bakgrund av ordförandens ansvar för ordningen vid sammanträdet, bör enligt regeringens mening rätten att medge undantag inte kunna delegeras. För att förhindra att detta leder till praktiska problem, bör en lämplig ordning vara att ordföranden i förväg tar ställning till vilka personer som ska undantas från kontrollen. För att avstämningen av de som undantas ska kunna ske behöver det finnas en möjlighet att kontrollera dessa personers identitet. Offentlig- hetsprincipen anses dock, tillsammans med den grundlagsskyddade informationsfriheten, innebära en rätt för alla att närvara vid offentliga sammanträden utan att behöva vare sig utsättas för identitetskontroll, uppge sitt namn eller förklara varför han eller hon önskar närvara. De personer som kommer att omfattas av identitetskontrollen är emellertid sådana som har offentliga befattningar eller särskilda funktioner under sammanträdet. Enligt regeringens mening är det därför godtagbart att de som uppger sig vara undantagna från säkerhetskontroll vid behov i stället måste underkasta sig kontroll av sin identitet. Den valda regleringen kommer med andra ord inte att påverka allmänhetens rätt att anonymt åhöra ett sammanträde. Regeringens förslag: En säkerhetskontroll ska genomföras av polis eller av ordningsvakt under ledning av polis. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. Enligt bör polismans närvaro vara obligatorisk. kommun anser att det är nödvändigt att ordningsvakter kan utföra säkerhetskontroller utan att polisen leder på plats. ser det som viktigt att de som förordnas att utföra säkerhetskontroll står under polismans ledning. Enligt Sweguard bör väktare ges befogenheter att kunna utföra säkerhetskontroll eftersom åtgärden ska ledas av polis och den grundutbildning som väktare genomgår är betydligt mer omfattande Prop. 2009/10:117 än den som ges till ordningsvakter. Skälen för regeringens förslag: Det stora flertalet av remiss- instanserna är positiva till utredningens förslag att kontrollerna bemannas av ordningsvakter men att ledningen ytterst ska ligga på polisen, vars direktiv ordningsvakter är skyldiga att följa (jfr 6 § lagen [1980:578] om ordningsvakter). Ordningen följer den som gäller för allmän säkerhets- kontroll i domstol, dvs. säkerhetskontroll ska genomföras av polis. ska dock kunna besluta att kontrollen ska genomföras av ordningsvakt under ledning av polisman. Det ankommer på polisen att från fall till fall närmare besluta hur dess ledning ska utövas, om uppgiften förutsätter polisman på plats eller om ledningen kan skötas på något annat sätt. Med denna lösning tillfredsställs både kravet på att polismakten har uppsikt över verksamheten som det gör att polisens resurser kan användas på ett effektivt sätt. Även om säkerhetskontroller innebär ett visst rutinmässigt förfarande och kan anses vara av enklare beskaffenhet, ställs det ändå mycket stora krav på utbildning, erfarenhet och kompetens hos de personer som utför kontrollerna. Trots de synpunkter Sweguard framför är det därför regeringens bedömning, med tanke på uppdragets karaktär och de befogenheter som krävs för det, att endast ordningsvakter bör komma i fråga. Regeringens förslag: kroppsvisitation ska endast få ske om det finns särskilda skäl för åtgärden och ska i så fall utföras av polisman eller av ordningsvakt som polismyndigheten har godkänt för uppgiften. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning ska utföras i ett avskilt utrymme och om möjligt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation ska få utföras eller bevittnas endast av någon som är av samma kön som den som visiteras, om undersökningen inte sker genom metalldetektor eller liknande anordning eller avser föremål som den som visiteras har med sig. Utredningens förslag: Förslaget överensstämmer delvis med Utredningen föreslog att kroppsvisitation av mera väsentlig omfattning skulle verkställas i enskilt rum. något undantag i fråga om undersökning av föremål som den som visiteras har med sig. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen erinran mot det. att det inte ska krävas särskilda skäl för kroppsvisitation utan att det bör räcka med att den behövs. RPS ifrågasätter även skillnaden mellan ordningsvakternas befogenheter eftersom utbildningen och prövningen är densamma för båda kategorier ordningsvakter. anser RPS, kroppsvisitationer som inte är av väsentlig omfattning, såsom ytlig visitation utanpå kläderna eller genomsökning av väska, kunna genomföras även om de bevittnas av en person av annat RPS föreslår också att kroppsvisitation av väsentlig omfattning ska få verkställas i avskilt utrymme eftersom det i avsaknad av enskilda rum i anslutning till sammanträdeslokalen kan finnas behov av tillfälliga lösningar för avskildhet genom draperier, skärmväggar etc. kommun anser att förslaget bör förtydligas i fråga om vem som har rätt att utföra kroppsvisitation som sker på annat sätt än genom metalldetektor eller liknande anordning. Enligt Sweguard bör kroppsvisitation kunna utföras av väktare om denne medverkar i en säkerhetskontroll vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har som modell för den närmare utformningen av den föreslagna lagen främst haft lagstift- ningarna om säkerhetskontroll för och domstolarna som funnits . Utredningen har emellertid, till skillnad från vad som gäller för dessa båda lagar, ansett att legaldefinitionen av begreppet kroppsvisitation i 28 kap. 11 § tredje stycket är tillräcklig för den föreslagna lagen. Remissinstanserna ifrågasätter inte den lösningen. Den nu gällande legaldefinitionen i tillkom i avsikt att ge begreppet kroppsvisitation en enhetlig och konsekvent samt, så långt möjligt, klar och tydlig avgränsning (prop. 1993/94:24 s. 34). Definitionen innebär att, förutom föremål som någon bär på sig, kroppsvisitation även omfattar föremål som någon har med sig. Ändringen genomfördes i flera lagstiftningar på området, bl.a. inom kriminalvården och tullen. Vissa författningar, däribland lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats och lagarna för och domstolarna, ändrades dock inte vid reformen (prop. 1993/94:24 s. 9). definition har däremot använts i bl.a. lagen (2004:487) om sjöfartsskydd (prop. 2003/04:106 s. 93) och i lagen (2004:1100) om luftfartsskydd, vilken ersatte lagen om särskild kontroll på flygplats (prop. 2003/04:154 s. 21). Mot den angivna bakgrunden gör regeringen bedömningen att i den lag som föreslås ska rätte- gångsbalkens definition av kroppsvisitation användas. I de fall en visitation inte kan genomföras eller slutföras med hjälp av metalldetektor eller liknande anordning måste en kropps- visitation kunna ske. visitation får dock anses innebära ett större ingrepp i den personliga integriteten hos den som kontrolleras än en visitation som sker med hjälp av teknisk apparatur. Enligt regeringens mening bör det därför, i motsats till vad RPS föreslår, krävas särskilda skäl för kroppsvisitation. Endast polismän och ordningsvakter med särskild utbildning ska få utföra kroppsvisitation. Ordningen ansluter till den som gäller för säkerhetskontroll i domstol där visitation, förutom av polisman, endast får utföras av ordningsvakt som av polismyndigheten godkänts för uppgiften. RPS framför också att det bör vara möjligt att genomföra en kroppsvisitation, som inte är av väsentlig omfattning, även om den bevittnas av en person av annat kön. Regeringen konstaterar att någon sådan möjlighet inte finns i de regler om säkerhetskontroll som gäller för och domstolarna. Däremot finns i fråga om föremål sådana möjligheter i bl.a. 28 kap. 13 § , 14 § lagen om sjöfartsskydd och 4 § lagen om luftfartsskydd. Av dessa bestämmelser framgår att även själva undersökningen får genomföras av en person av annat kön. Bestämmelsen i infördes i samband med att legaldefinitionen av kroppsvisitation utvidgades till att omfatta föremål Prop. 2009/10:117 någon har med sig. Regeringen ser inte skäl att i nu aktuellt lagstiftningsärende avvika från vad som i detta avseende är möjligt enligt dessa lagar. En sådan bestämmelse bör vara könsneutral. Regeringen föreslår därför att både undersökning av föremål och bevittnande av den inte ska omfattas av kravet på visst kön hos den som utför undersökningen. Beträffande begreppet ytlig kroppsvisitation är regeringen inte beredd att i detta lagstiftningsarbete gå utöver vad som i regel gäller i annan lagstiftning. Sammanträdeslokalerna som kommuner och landsting använder sig av för offentliga sammanträden skiljer sig väsentligt från varandra i fråga om storlek och utformning. Lokalerna är inte heller alltid permanent iordningställda för dessa sammanträden. De rum eller utrymmen som är tillgängliga för kroppsvisitation av mera väsentlig omfattning kommer därför att skilja sig betydligt kommuner och landsting emellan. Enligt regeringens mening bör lagen därför, som RPS föreslår, ge möjlighet att i avsaknad av fasta eller enskilda rum för kroppsvisitation utföra sådan även i tillfälligt ordnade utrymmen. För att inte ge avkall på skyddet för den enskildes integritet är det viktigt att utrymmet är avskilt. Liknande möjligheter finns redan för säkerhetskontroller inom sjö- och luftfarten. Regeringens förslag: Om det vid en säkerhetskontroll påträffas föremål som kan komma till användning vid brott ska den som föremålet påträffas hos uppmanas att lämna det ifrån sig för förvaring, såvida inte föremålet tas i beslag enligt bestämmelserna i . Finns det inte någon känd innehavare till ett påträffat föremål ska det få omhändertas. Föremål som har lämnats till förvaring eller omhändertagits ska förvaras på ett betryggande sätt. Om det begärs ska ett bevis om att ett föremål har lämnats till förvaring utfärdas. Föremålet ska återlämnas till den som har lämnat det till förvaring när denne lämnar lokalerna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte förslaget särskilt. Skälen för regeringens förslag: Vid såväl säkerhetskontroll i som i domstol gäller att den som till en säkerhetskontroll medför något farligt föremål som inte kan tas i beslag enligt bestämmel- serna i , ska uppmanas lämna det ifrån sig för förvaring. Den enskilde som lämnat föremål till förvaring har, om denne begär det, rätt till ett bevis om att det har skett. Samma ordning bör gälla också för den säkerhetskontroll som är i fråga. Det ska därför framhållas att det i anslutning till en säkerhetskontroll behöver finnas förvarings- möjligheter som står under uppsikt av kontrollpersonalen. Vidare bör gälla att ett föremål ska återlämnas när den som lämnat det till förvaring lämnar lokalerna. Utöver de föremål som någon bär på sig eller har med sig och som därmed omfattas av begreppet kroppsvisitation kan det förekomma att väskor m.m. saknar innehavare. Dessa kan innehålla farliga föremål som Prop. 2009/10:117 behöver omhändertas, vilket den föreslagna lagen bör möjliggöra. Regeringens förslag: Besökare som inte underkastar sig beslutad säkerhetskontroll och inte kan styrka någon behörighet att ändå vistas i sammanträdeslokalen ska få vägras tillträde till sammanträdet och de lokaler som omfattas av beslutet om säkerhetskontroll och avvisas eller avlägsnas från dessa. Samma åtgärder ska få vidtas mot den som inte följer en uppmaning att lämna föremål ifrån sig för förvaring. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte förslaget särskilt. Skälen för regeringens förslag: Det står var och en fritt att underkasta sig en kontroll eller att avstå från detta och ta de konsekvenser, i form av bl.a. vägrat tillträde till sammanträdet, som kan vara förenade med ett sådant val. Normalt får en vägran att underkasta sig säkerhetskontroll med åtföljande frånvaro anses innebära att personen i fråga själv valt att inte närvara (se Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:32 s. 89).