prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: I budgetpropositionen angav regeringen att det i arbetet med att utveckla resultatredovisningen är angeläget att ha rimliga förväntningar på vad som kan åstadkommas med mer precisa målformuleringar och mer utvecklade resultat- indikatorer. Statliga verksamheters karaktär är starkt skiftande. Målen inom vissa områden är svårare att precisera än andra och vissa verksamheter låter sig inte avspeglas i lätt avläsbara indikatorer. Även om strävan är att utveckla redovisningen av statens verksamheter, dess kostnader och resultat, är det svårt att inom ramen för budgetprocessen få exakta och fullständiga svar om varje myndighets och varje politikområdes måluppfyllelse. Även berör kopplingen mellan finansiell information och resultatinformation. Utredningen avvisar föreställningen att information om resultaten under generellt ska omvandlas till förslag om vilka resurser som en verksamhet ska ha följande år. Detta får betydelse för vilken information regeringen ska lämna till och i vilka dokument detta ska ske. Förutsättningarna för regeringens arbete med att resultatstyra myndigheterna och deras verksamhet har ändrats i och med budget- propositionen . Detta påverkar även regeringens redovisning av resultat. Verksamhetsstrukturen har utgått. Vidare har förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ändrats så att myndigheterna ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av deras instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Därtill kommer att resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. I budgetpropositionen anfördes att när det gäller stöd för begränsade förändringar bör underlag för prövning av en eller flera myndigheters uppdrag i huvudsak tas fram utanför berörd myndighet. Ett förslag om innehållet i och formerna för sådana externa analyser har lämnats av Statskontoret (se avsnitt 12.8). Genomgripande omprövningar av olika verksamheter kan också komma i fråga. Sådana omprövningar aktualiseras ofta till följd av en förändrad inriktning av politiken eller av yttre händelser. Det kan avse att ompröva ett statligt åtagande i sin helhet eller att i grunden pröva inriktningen och omfattningen av en myndighets uppdrag. Sådana omprövningar kan inte knytas till i förväg bestämda tidpunkter, utan det handlar om att säkerställa att , då frågan väckts, har tillgång till kompetens för att kunna bistå den politiska ledningen med att ta fram relevant beslutsunderlag. anförde i sitt betänkande över utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning att flera av förändringarna angående målen som föreslogs i propositionen är oklart motiverade och beklagade att det inte redovisas någon samlad strategi för hur resultat- redovisningen är tänkt att fungera gentemot (bet. 2008/09:FiU2). Utskottet konstaterade vidare att förslagen i budget- propositionen inte innebär några förbättringar när det gäller tydlighet i målformuleringarna och användningen av resultatindikatorer. I budgetpropositionen anförde regeringen att en ökad grad av verksamhetsanpassning ställer högre krav på såväl regeringen som Det innebär bl.a. att regeringen har att överväga vilka mål som ska beslutas eller anges för olika utgiftsområden eller delar av utgiftsområden, vilka indikatorer/mått som ska användas samt vilken resultatinformation som bör lämnas för att skapa förutsättningar för en fullödig formaliserad dialog mellan och regeringen om resultaten. Regeringens resultatredovisning syftar i första hand till att ge möjlighet att bedöma i vilken grad beslutade eller angivna mål är uppfyllda. Uppgifter om de resultat som uppnås inom statens alla verksamhets- områden kan inte ingå i en samlad årsredovisning för staten. verksamheten är så omfattande och mångfacetterad att det inte går att på ett kortfattat och överskådligt sätt redogöra för alla resultat och effekter. Resultaten i den statliga verksamheten bör uppmärksammas i budget- Budgetpropositionen är på de flesta områden det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat på olika I en del fall beslutas om mål för ett bredare verksamhetsområde och för Då bör en fördjupad resultatanalys ingå i den proposition där förslag om den framtida inriktningen lämnas. kan också redogöra för mål och resultat utan att några förslag till nya åtgärder lämnas. Sådan uppföljning av utvecklingen inom ett verksamhetsområde bör redovisas i en skrivelse till . för denna resultatredovisning bör utvecklas vidare. 12.5 Former för statlig verksamhet Regeringens bedömning: Myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Det bör tydligt redovisas vilka överväganden som föranleder att myndighetsuppgifter anförtros till enskilda. Valet av annan organisa- tionsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet. Inom många områden är de kompletterande insatserna av enskilda organ dock av stort värde. Formerna och de rättsliga förutsättningarna för att överlämna uppgifter till enskilda bör inte förändras. Myndigheter som inrättas bör som huvudregel inte ges ett tidsbegränsat mandat. Utredningens förslag: förslag (bilaga 7) överensstämmer delvis med regeringens bedömning. föreslår dock att formerna för överlämnande bör regleras i lag. Något lagförslag som kunnat kommenteras av remissinstanserna har kommittén emellertid inte tagit fram. Kommittén föreslår vidare att när myndigheter inrättas bör dessa som huvudregel ges ett tidsbegränsat mandat. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag att myndighetsformen även fortsättningsvis bör vara huvudregel, däribland , , , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Länsstyrelserna i och i län, , , lantbruks- universitet, , , Arbetsförmedlingen samt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. sympatiserar med ställningstagandet men tycker det är en brist att de affärsdrivande verkens ställning inte analyserats. anser att man inte ska utforma någon huvudregel för det statliga åtagandet med myndigheter som förespråkad lösning. Huvudregeln bör vara att man utformar den lösning som för den aktuella förvaltningsuppgiften, för det specifika åtagandet, fungerar bäst. Kammarkollegiet anser att det redan förhåller sig på så sätt som beskrivs. Någon särskild reglering utöver vad som redan gäller torde inte behövas. och med anser att det kan vara aktuellt med någon annan och mindre reglerad associationsform för kulturarvsförvaltande institutioner. Det fåtal remissinstanser som särskilt kommenterar frågan om överlämnandet av uppgifter till enskilda tillstyrker genomgående utredningens förslag. , Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen, Arbetsförmedlingen och framhåller särskilt att lagreglering är lämpligt eller i vart fall bör övervägas. Kammarkollegiet anser att sådan lagreglering är överflödig. Kammarkollegiet instämmer i att när annan organisationsform än myndighetsformen övervägs för statlig verksamhet bör regeringen eller i förekommande fall uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet är tillämpligt. Kollegiet har dock uppfattningen att det redan förhåller sig på detta sätt. Någon särskild reglering, utöver vad som redan gäller vid överlämnande av myndighetsutövning, torde inte behövas. En klar majoritet av remissinstanserna avstyrker förslaget om att myndigheter inrättas tidsbegränsat eller ställer sig tveksamma. Till dem som tillstyrker eller uttrycker sig mer positivt till förslaget hör , , i , i , i , , och för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad. Skälen för regeringens bedömning: Statlig verksamhet bör i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Den grundsyn på valet av verksamhetsformer i staten, som regeringen har redovisat för , ligger fast (prop. 1997/98:136). Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Den enskilde ska kunna åberopa författningar och utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Myndighetsformen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning ansvarar inför regeringen som ansvarar inför . Myndighetsformen är också flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förutsättningar. Regeringen värnar en hög grad av autonomi för myndigheterna. Myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen. Det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltnings- uppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen. Man bör därvid som huvud- princip skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet bör myndighetsformen alltid vara huvudregel. När det gäller operativt genomförande kan det oftare vara påkallat att sådana uppgifter utförs av enskilda. På detta sätt tillvaratas på bästa sätt de särdrag som kännetecknar myndigheter och privaträttsliga organ. Regeringen delar uppfattning att det bör iakttas viss försiktighet när uppgifter anförtros andra organ än statliga myndigheter. Detta gäller både då sådana organ anförtros uppgifter som innebär myndighetsutövning, dvs. som faller under 11 kap. 6 § regerings- formen tredje stycket andra meningen, och när sådana organ på andra sätt involveras i förvaltningens arbete. Regeringen delar inte uppfattningen att det därutöver behövs ytterligare författningsreglering. Det har inte påvisats att nuvarande ordning skulle leda till problem eller till att förvaltningsuppgifter överlämnas till enskilda på ett olämpligt sätt. Det är därför inte påkallat att föreslå ytterligare reglering eller förändringar i nuvarande reglering. 2009/10:55 En politik för det civila samhället har regeringen utvecklat sin syn på de fristående organisationernas roll för folkstyret. Det handlar inte enbart om en levande demokrati utan också om värdefulla inslag av självförvaltning. Ovan angivna skäl för myndighetsformen bör vara vägledande när man överväger att lägga förvaltningsuppgifter på enskilda, oavsett om de innefattar myndighetsutövning eller inte. En annan organisationsform bör vidare väljas endast när regeringen eller bedömer att en sådan form är mer ändamålsenlig och bidrar till att just den aktuella uppgiften löses på ett bättre sätt. Krav på rättssäkerhet, effektivitet och insyn måste alltid tillgodoses när förvaltningsuppgifter anförtros enskilda. Regeringen delar Förvaltnings- kommitténs uppfattning att regeringen och , i varje enskilt fall när en förvaltningsuppgift anförtros på en enskild, bör ta ställning till i vilken utsträckning det offentligrättsliga regelverket ska vara tillämpligt. Beslut om att lägga ut förvaltningsuppgifter på enskilda ska alltid föregås av noggranna överväganden. Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig Prop. 2009/10:175 möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka Det bör kontinuerligt följas upp hur uppgifter anförtros enskilda. I samband med att verksamheter som lagts ut på enskilda organ ses över, bör man alltid göra en förnyad bedömning av i vilken organisationsform verksamheten bör bedrivas. Om inte särskilda skäl talar för att verksamheten även fortsatt bör bedrivas i enskild form, bör uppgifterna överföras till en myndighet. () fick i uppdrag att lämna förslag till generella principer för regeringens styrning, uppföljning och kontroll av organ som är fristående från staten, men som bedriver verksamhet som statsmakterna beslutat ska genomföras eller stödjas ekonomiskt. Bakgrunden till uppdraget är den kartläggning av organ med statliga åtaganden som ESV utfört på regeringens uppdrag och som redovisades i rapporten verka genom andra (ESV 2008:34). ESV föreslår i rapporten styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ (ESV 2009:30) ett antal principer som är utformade för att ge regeringen ett stöd i dess styrning, uppföljning och kontroll av verksamhet som utförs av privaträttsliga organ för statens räkning. Regeringen delar inte förslag att statliga myndigheter bör inrättas med ett tidsbegränsat mandat. Regeringen följer löpande sina myndigheter och lägger ner, ombildar och inrättar nya myndigheter i den utsträckning som anses mest lämplig för olika verksamheter vid olika tillfällen. har exempelvis 83 myndigheter avvecklats och 22 inrättats. Som flera av remiss- instanserna pekar på skulle kommitténs föreslagna ordning med stor sannolikhet försvåra myndighetens arbete vad gäller exempelvis rekrytering och möjligheten att skapa långsiktiga relationer med myndigheter, näringsliv, kommuner och andra organisationer. Vidare finns det risk för att myndighetens ledning utvecklar ett kortsiktigt perspektiv som inte gynnar verksamheten på lite . överlämnade den s.k. sitt betänkande Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) till regeringen. Huvudförslaget i betänkandet är att universitet och högskolor ska upphöra att vara statliga myndigheter och i stället övergå i en ny offentligrättslig organisationsform. Betänkandet har remitterats. I remissyttrandena finns betydande skillnader i uppfattning om utredningens förslag. Frågan om verksamhetsformerna för universitet och högskolor bereds i . Regeringens bedömning: Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt bör vara utgångspunkten för valet av myndighetens ledningsform. Utredningens förslag: förslag (bilaga 7) överensstämmer till viss del med regeringens bedömning. föreslår dock att grundläggande bestämmelser om myndigheternas ledningsformer bör regleras i lag. Något lagförslag som kunnat kommenteras av remissinstanserna har kommittén emellertid inte tagit fram. Remissinstanserna: Remissinstanserna är delade i sin syn på huruvida grundläggande bestämmelser om myndigheternas ledningsformer bör regleras i lag. Tretton myndigheter är i princip positiv till förslagen, däribland flera länsstyrelser och fackliga organisationer, , , och . anser att en tydlig ansvarsfördelning är bra, men för en enskild myndighet är det inte av avgörande betydelse om myndighetens ledningsformer regleras i myndighetsförordningen eller i lag. Tolv myndigheter avstyrker förslaget. Kammarkollegiet anser att olika ledningsformer snarare är en verkställighetsfråga än en lagstiftningsfråga och kan inte se vinsten med att lyfta regleringen från förordningsnivå till lagnivå. Ekonomistyrnings- verket anser att den reglering av ledningsformerna som finns i myndighetsförordningen är tillfyllest. ställer sig tveksamt till behovet av att ytterligare reglera myndigheternas ledningsform. internationellt utvecklings- arbete anser att en lag med grundläggande bestämmelser om myndigheternas ledningsformer kan förhindra flexibla anpassningar till förändringar i omvärlden. Vissa remissinstanser behandlar inte specifikt frågan om ledningsform men avstyrker förslaget om en lag utifrån principiell grund, t.ex. Skälen för regeringens bedömning Utgångspunkt för val av ledningsform Av myndighetsförordningen framgår att förvaltningsmyndigheterna under regeringen som regel ska ledas av antingen en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Regeringen väljer den ledningsform som bäst gagnar verksamheten. Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt är utgångspunkten för valet av ledningsform. I de allra flesta förvaltningsmyndigheter är det myndighetschefen som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Ledningsformen lämpar sig i regel väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar. Regeringen väljer att inrätta ett insynsråd i vissa enrådighets- myndigheter. uppgift är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. har inga beslutsbefogenheter. Insynsråd kan förekomma exempelvis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. Drygt 100 förvaltningsmyndigheter leds av en myndighetschef och en majoritet av dessa myndigheter har ett insynsråd. I vissa myndigheter väljer regeringen att inrätta en styrelse. styrelsen som ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar. är lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner, landsting. I styrelsemyndigheter ska resultatet av internrevisionens granskning redovisas till styrelsen. Det är också styrelsen som beslutar om riktlinjer för internrevisionen, revisionsplan för internrevisionen, och åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) bör som regel ledas av en styrelse eftersom internrevision då ges bäst förutsättningar att verka. Ett 70-tal förvaltningsmyndigheter leds av en styrelse, varav omkring hälften är universitet och högskolor. Nämnden ansvarar inför regeringen för verksamheten. myndighetsformen kan förekomma för myndigheter med väl avgränsade frågor och ofta är uppgifterna reglerade i lag. Vissa nämnder har en Det är vanligt att en värdmyndighet sköter administrationen och anställer personal medan nämnden ansvarar för Om regeringen har bestämt att myndigheten ska ha ett eget kansli leds det i regel av en chef som ska följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar. Nämnden ansvarar inför regeringen för nämndens verksamhet oavsett om nämnden är knuten till en värdmyndighet eller om den har en chef för ett eget kansli. Nämndmyndighetsformen bör även fortsättningsvis användas sparsamt och en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Ett 40-tal förvaltningsmyndigheter leds av en nämnd. föreslår att grundläggande bestämmelser om myndigheternas ledningsformer ska ges i lag. myndighetsförordningen men kommittén anser dem vara av sådan vikt att de bör meddelas i den föreslagna lagen. Några andra skäl anförs inte och inte heller några mera konkreta förslag om vad som bör föreskrivas i Frågan om en särskild lag behandlas i avsnitt 5.5. Regeringens bedömning: Det bör för varje förvaltningsmyndighet kommittéer och särskilda utredare undantagna som regel finnas en förordning med instruktion för myndigheten. En sådan förordning kan vara gemensam för flera myndigheter med liknande verksamhet eller för flera myndigheter inom samma förvaltningsområde. I instruktionen bör myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras. Instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna. Utredningarnas förslag: förslag (bilaga 7) överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ett flertal av de närmare 80 remissinstanser som tydligt tagit ställning till förslaget delar utredningens uppfattning att instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning. Några myndigheter är mera avvisande. anser att det är tveksamt om instruktionen är ett lämpligt dokument för att hantera mål som är uttryckta i ambitionsnivåer som kan ändras och varnar också för risken med att instruktionen blir överlastad. Försvarsmakten anser att det finns en risk att instruktionen kontinuerligt och kortsiktig förändras i takt med utvecklingen av regeringens politiska mål och ambitioner. Arkitektmuseet ställer sig tveksam och anser att prioriteringar och mål bör finnas i regleringsbrevet. Skälen för regeringens bedömning: Myndigheternas instruktioner är ett grundläggande instrument i regeringens styrning och gäller tills vidare. Till skillnad från myndighetsförordningen (2007:515) och andra författningar som gäller flera myndigheter ska en myndighets instruktion tydliggöra den enskilda myndighetens uppdrag. Den ska formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter. I varje instruktion ska som regel myndighetens ansvarsområde, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regleras. Detaljeringsgraden i instruktionen kan variera från myndighet till myndighet. Vissa krav kan uttryckas tämligen detaljerat. Uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas att ändras inom en närmare framtid, mål, liksom uppgifter eller uppdrag där regeringen ser behov att vara utförlig i beskrivningen är exempel på sådant som vanligtvis inte regleras i instruktionen utan i annat beslut. En kommitté eller en särskild utredare är en förvaltningsmyndighet av tillfällig karaktär. Arbetet regleras i kommittéförordningen (1998:1474) och en kommitté eller utredare har inte någon instruktion. Myndigheten ska i enlighet med förordningen om årsredovisning och budgetunderlag i sin årsredovisning redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som Prop. 2009/10:175 framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Detta innebär att revisionen fortsättningsvis som regel görs med utgångspunkt i myndigheternas instruktion. Regeringen gjorde en omfattande översyn av över 200 instruktioner med syfte att förtydliga detta styrinstrument. Detta arbete fortsätter löpande och omfattar bl.a. att tydliggöra vissa myndigheters deltagande i EU-arbetet (se avsnitt 6), att precisera och avgränsa myndigheters informationsuppgifter (se avsnitt 5.3.3), myndigheternas säljverksamhet (avsnitt 7.5) och tjänsteexport (avsnitt 7.6). 12.8Uppföljning, utvärdering och kontroll Regeringens bedömning: Med utgångspunkt i bl.a. myndighetens årsredovisning bör som regel en årlig myndighetsdialog dvs. en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet m.m. vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar genomföras. När det inför vissa beslut fordras fördjupade analyser av en verksamhets effekter och effektivitet, bör de utföras av någon annan part än berörda myndigheter. Stora krav ställs på och regeringens stabs- myndigheter att följa, sammanställa och bearbeta kunskap till stöd för de politiska beslutsprocesserna. Utredningarnas bedömningar: Såväl (bilaga 9) som (bilaga 7) bedömningar överrensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. föreslår dock att regeringen bör utreda behovet av och förutsättningarna för att bilda fristående funktioner med uppgift att utvärdera verksamheterna inom försvars- respektive energiområdet. Kommittén gör vidare bedömningen att det kan behövas nya utvärderingsmyndigheter på vissa områden. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanser bejakar utredningens förslag om vikten av åtskillnad mellan vilken information som behövs i olika beslutssituationer och vilka krav som kan ställas på olika slag av information. Det gället t.ex. hydrologiska institut, och . tillstyrker förslagen och betonar vikten av extern utvärdering. anser att utredningens överväganden om politikens kunskapsunderlag och omprövning av statlig verksamhet tar upp ett antal centrala frågor.