prop · GX03162 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringens sammantagna bedömning är att de invändningar som fram- ställs mot utredningens förslag inte förtar de bärande skälen bakom förslaget. I stället bör i enlighet med vad flertalet remissinstanser förordar presumtionsregeln upphävas helt. Regeringens förslag: Något s.k. toleransavdrag från expropriationser- sättningen ska inte längre göras. Ett sådant avdrag görs i vissa fall när expropriationsersättningen bestäms med tillämpning av den s.k. in- fluensregeln. Inte heller ska något toleransavdrag göras när det är fråga om ersättning för miljöskada. Regeringens bedömning: Influensregeln bör i övrigt behållas oföränd- rad i sak. Det innebär att ersättningen även fortsättningsvis som utgångs- punkt ska bestämmas med bortseende från expropriationsföretagets inverkan på den ianspråktagna fastighetens marknadsvärde, både när det gäller höjande värdeinverkan (företagsnytta) och sänkande värdeinverkan (företagsskada). Utredningens förslag och bedömning: Utredningen föreslår att ersätt- ning alltid ska betalas för den höjning av en ianspråktagen fastighets marknadsvärde som är en följd av expropriationsföretaget (företags- nytta). I övrigt överensstämmer utredningens förslag och bedömning med regeringens (se slutbetänkandet s. 278 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget att toleransavdraget vid ersättning för expropriation och miljöskada av- skaffas eller lämnar det utan invändning. Några remissinstanser, bl.a. , och , anser att avdraget bör Prop. 2009/10:162 behållas. En stor majoritet av remissinstanserna instämmer i att ersättnings- reglerna i övrigt såvitt gäller expropriationsföretagets negativa värde- inverkan (företagsskada) bör lämnas oförändrade. Några instanser, bl.a. , anser däremot att reglerna i detta avseende bör för- Remissutfallet är splittrat såvitt avser förslaget att fastighetsägaren alltid ska få ersättning för expropriationsföretagets positiva värdein- verkan (företagsnytta). Flera remissinstanser anser att det är oskäligt att en expropriand, med utredningens förslag, ska behöva betala för den företagsnytta som exproprianden själv har gett upphov till. Skälen för regeringens förslag och bedömning Influensregeln och dess bakgrund Influensregeln innebär att det vid ersättningsbestämningen ska bortses från den värdehöjande inverkan (företagsnytta) eller värdesänkande in- verkan (företagsskada) som expropriationsföretaget har på en fastighets marknadsvärde (4 kap. 2 § expropriationslagen, se vidare avsnitt 4.2). Detta utgör ett undantag från huvudregeln om att ersättning ska betalas för marknadsvärdet på den mark som tvångsvis tas i anspråk. expropriationsföretaget avses ändamålet med expropriationen (jfr NJA II 1918 s. 155 f. och prop. 1971:122 s. 178). Det är emellertid möjligt att beakta sådan värdeinverkan som ligger inom ramen för vad man normalt får räkna med. Det avgörs genom en skälighetsbedömning med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden (de s.k. orts- och allmänvanlig- Förenklat innebär skälighetsbedömningen att ersätt- ningen inte ska korrigeras med tillämpning av influensregeln, om före- kommande företagsskada eller företagsnytta är att betrakta som vanlig. I stället ska den inverkan på fastighetens marknadsvärde som företagsskadan eller företagsnyttan har medfört beaktas när ersättningen Redan vid tillkomsten av den tidigare expropriationslagen infördes bestämmelser som liknade dagens influensregel. utformades influensregeln efter mönster av de regler som gällde inom grannelagsrätten och som hade kommit till uttryck i den numera upp- hävda miljöskyddslagen (1969:387). Dessa regler återfinns nu i 32 kap. Influensregeln med den lydelse som den fick vid 1972 års reform överfördes i stort oförändrad till den nuvarande expropriations- Som framgår ovan är influensregeln i expropriationslagen utformad med reglerna om miljöskada som förebild. innebär att skadeståndsskyldighet föreligger för sådan skada som en verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning (32 kap. 1 § ). Om en skada inte har orsakats med uppsåt eller vårds- löshet, betalas emellertid ersättning bara i den utsträckning som stör- ningen inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. I förarbetena till motsvarande regler i miljöskyddslagen väcktes frågan om ersättning, när den nämnda kvalifikationsgränsen för ersättning väl har passerats, bör betalas endast för den del av miljöskadan som ligger ovanför gränsen eller för hela skadan. Immissionssakkunniga menade att det är naturligt att grunda skadeståndsberäkningen på en fördelning av skadan i den mån det låter sig göras att bestämma "överskottet", dvs. den del som ligger ovanför kvalifikationsgränsen (SOU 1966:65 s. 287 f.). I propositionen överlämnades det till rättstillämpningen att avgöra om det är motiverat med ett visst toleransavdrag från ersättningen för de fastighetsägare som får utstå skadlig inverkan på en nivå ovanför kvalifikationsgränsen (prop. 1969:28 s. 242). På motsvarande sätt som reglerna om miljöskada innehåller influens- regeln i expropriationslagen en kvalifikationsgräns för när ersättning för företagsskada ska betalas. Kvalifikationsgränsen uttrycks genom att företagsskadan ersätts enbart i den mån det är skäligt med hänsyn till orts- och allmänvanlighetsrekvisiten. Det innebär att skadan i princip ersätts i den utsträckning som den inte är vanligt förekommande i närom- rådet eller överlag under liknande omständigheter. Under hänvisning till uttalandena i förarbetena till miljöskyddslagen har i ett mål rörande ersättning för upplåtelse av vägrätt slagit fast att ett toleransavdrag från ersättningen ska göras i de fall där kvalifikationsgränsen för ersättning är uppnådd (rättsfallet NJA 1977 s. 424). I målet tillämpades expropriationslagens ersättningsbestäm- melser. Domstolen hänvisade till lydelsen av influensregeln (i den mån det är skäligt) och konstaterade att lydelsen ger utrymme för en fördelning av en viss skadeeffekt på vad som ska ersättas och vad som får tålas utan gottgörelse. Domstolen har sedan i flera avgöranden upp- rätthållit principen om toleransavdrag när influensregeln i expropriations- lagen har tillämpats på företagsskada. På samma sätt har domstolen gjort toleransavdrag vid tillämpning av reglerna om ersättning för miljöskada i 32 kap. . Toleransavdraget har i praxis med vissa undantag uppgått till av fastigheternas värde i deras oskadade skick. Toleransavdraget i ersättningsfall enligt såväl expropriationslagen som 32 kap. har alltså skapats och upprätthållits bl.a. med hänvis- ning till att det bör vara möjligt att göra en fördelning av uppkommen skada mellan den som står bakom ett expropriationsföretag eller en verksamhet som skapar immissioner och de fastighetsägare som drabbas därav. Enligt regeringens mening finns det dock skäl att hålla isär de olika fall som kan uppstå. Det gäller först det fallet då skadeinverkan är så begränsad att ersättning inte betalas. Det gäller vidare det fallet då skadeinverkan överstiger kvalifikationsgränsen för ersättningsskyldighet. I det förstnämnda fallet är någon ersättningsskyldighet inte motiverad. Det skulle föra för långt att ersätta skador som är av begränsad om- fattning. Detta utgör emellertid inte ett tillräckligt skäl för att en skade- görare ska undgå att ersätta en del av skadan i det sistnämnda fallet. skadliga inverkan är då av sådan omfattning att det framstår som ange- läget att fastighetsägaren får kompensation i full utsträckning. Ett ytterligare argument till stöd för att toleransavdrag ska göras är hänsyn till ägare av andra fastigheter, som får utstå skadlig inverkan av mindre och därmed inte ersättningsgillt slag. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarkollegiet, är inne på samma linje och anser att avdraget motverkar en ersättningsmässig tröskeleffekt. måste beaktas att kvalifikationsgränsen i rättspraxis har ansetts ligga på en förhållande- vis låg nivå, varför det inte är fråga om omotiverat stora skillnader i ersättning mellan de fall som ligger strax ovanför kvalifikationsgränsen och de som ligger därunder. Strävan efter likabehandling av fastighetsägare är naturligtvis vällov- lig. Vad beträffar de fall där fastigheter tvångsvis tas i anspråk kan emellertid en positiv särbehandling i ersättningshänseende av dem som utsätts för en sådan åtgärd inte anses inge några särskilda betänkligheter. Det talar för att en fastighetsägare bör få ersättning för hela den företags- skada som inverkar negativt på fastighetens marknadsvärde, när kvalifikationsgränsen för ersättning enligt expropriationslagen är upp- nådd. Detta gäller även om andra fastighetsägare måste utstå inverkan från expropriationsföretaget av sådan mindre omfattning som inte når upp till kvalifikationsgränsen för ersättning enligt reglerna om miljö- skada. och anser att ett avskaffande av toleransavdraget medför en ökning av antalet ersättningstvister. påpe- kar att i fall av expropriation eller liknande tvångsåtgärder bör därtill, som ytterligare en tvistedrivande omständighet, läggas att fastighetsägare i mål i första instans har ett begränsat ansvar för motpartens rättegångs- kostnader (se t.ex. 7 kap. 1 § expropriationslagen). Utan ett toleransavdrag står det naturligtvis mer att vinna för den fastighetsägare som kan visa att en skada överstiger kvalifikations- gränsen för ersättning än vad som är fallet . Det kan inte uteslutas att ett avskaffande av toleransavdraget kan medföra ytterligare tvister om ersättningen i de fall där den skadliga inverkan ligger i gränsområdet för vad som är ersättningsgillt. är, som framgår ovan, kvalifika- tionsgränsen förhållandevis lågt satt, varför de vinster för fastighetsägare som står att uppnå med sådana ytterligare tvister inte bör överdrivas. Dessutom gäller rättegångskostnadsregler som innebär bl.a. att en part är skyldig att ersätta sådan kostnad som har orsakats av obefogade påståen- den eller invändningar och att utredningskostnaderna ska ha varit skäligen påkallade för tillvaratagande av partens rätt (18 kap. 6 och 8 §§ ). I expropriationsfall gäller detta vid sidan av de annars för fastighetsägaren förmånliga reglerna om rättegångskostnadsansvaret. Slutligen bör det även framhållas att ett upphävande av toleransavdraget skulle innebära en förenkling av ersättningsregleringen i stort, vilket bidrar till att förutsägbarheten i ersättningsbestämningarna ökar. Detta utgör i sig en tvistedämpande omständighet. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att intresset av att tillförsäkra fastighetsägare full kompensation när den skadliga inverkan är av ersättningsgill omfattning väger tyngre än skälen för att göra toleransavdrag. Toleransavdraget bör därför avskaffas. har i allt väsentligt bäring även på ersättningsfall enligt 32 kap. miljö- balken. Som framgår ovan har toleransavdraget skapats genom domstolspraxis under hänvisning till den fördelning av uppkommen skada som möjlig- görs genom den nuvarande lydelsen av influensregeln och bestämmel- serna om miljöskada i . Genom att avskaffa denna fördel- ningsmöjlighet upphör utrymmet för att göra något toleransavdrag. Regeringen återkommer till den lagtekniska lösningen i författnings- kommentaren. Vad beträffar influensregeln innebär det sagda att det fortsättningsvis inte heller möjliggörs någon fördelning mellan expro- prianden och fastighetsägaren i fråga om företagsnytta. Med undantag för frågan om toleransavdrag föreslår utredningen inte någon ändring av bestämmelserna om företagsskada. Några remiss- instanser, bl.a. och Jordägareför- bund, anser emellertid att expropriandernas ersättningsansvar bör ut- sträckas så att en företagsskada alltid ersätts fullt ut om den överstiger en viss procentuell andel av värdet på den fastighet som är i fråga i dess oskadade skick. Dagens reglering innebär att en företagsskada ersätts om den är av någon betydelse och i den mån det är skäligt med hänsyn till orts- och allmänvanlighetsrekvisiten. Denna skälighetsbedömning möjliggör en flexibel tillämpning av influensregeln, anpassad till vad som är rimligt i varje särskilt fall. Som utredningen konstaterar har rättstillämpningen lett till en överskådlig rättspraxis rörande vilken värdesänkande inverkan som är skälig utan att ersättning betalas. Vidare har som framgår ovan regleringen införts med bestämmelserna om ersättning för miljöskada som förebild. Det finns alltjämt ett värde i att expropriationslagen och i dessa delar har en utformning som nära ansluter till varandra. Mot denna bakgrund anser regeringen i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser att de nuvarande reglerna om företagsskada bör kvarstå i stort oförändrade. Utöver de allmänna överväganden om expropriationsändamålets in- verkan på fastighetens marknadsvärde som gjordes i förarbetena till influensregeln berördes frågan om positiv sådan värdeinverkan enbart helt kort. Det konstaterades att det i fråga om företagsnytta var motiverat att tillämpa de ovan berörda reglerna i miljöskyddslagen på ett motsva- rande sätt som vid företagsskada (prop. 1971:122 s. 69 f. och 191). Influensregeln utformades så att regleringen är densamma, oavsett om det är fråga om företagsnytta eller företagsskada. Därigenom åstadkoms ett i ersättningshänseende konsekvent förhållningssätt till all slags värde- inverkan som ett expropriationsföretag har på en ianspråktagen fastighets marknadsvärde. Den närmare avgränsningen av vad som utgör företagsnytta har över- lämnats till rättstillämpningen. Två exempel på vad som i rättspraxis har bedömts som företagsnytta är värdehöjning på grund av förbättrade kommunikationer i anslutning till fastigheten och ökade exploaterings- möjligheter till följd av expropriationsföretaget. Utredningen föreslår att ersättningen vid expropriation och liknande tvångsåtgärder alltid ska innefatta den del av fastighetens marknadsvärde som beror på expropriationsföretagets värdehöjande inverkan. Ett antal remissinstanser invänder emellertid mot detta förslag. Huvudargumentet är att det är oskäligt att exproprianden ska behöva ersätta sådana värden som exproprianden själv har tillskapat genom sina investeringar i expro- priationsföretaget. Därtill kommer att fastighetsägaren regelmässigt inte har bidragit till den höjning av fastighetens värde som expropriations- företaget medför. Regeringen kan instämma i det befogade i att exproprianden, å ena sidan, inte behöver ersätta utan förbehålls sådana värden som expro- prianden själv har gett upphov till. Detta argument gör sig beträffande influensregeln klart starkare gällande än t.ex. i fråga om de förväntnings- värden som omfattas av presumtionsregeln (4 kap. 3 § expropriations- lagen). Så länge förekommande förväntningsvärden inte kan härledas till det konkreta expropriationsföretaget, torde de mera sällan ha uppkommit som en följd av expropriandens insatser (se avsnitt 6.2). Å andra sidan talar hänsyn till äganderätten för att en fastighetsägare så långt som det är möjligt bör få ersättning för hela marknadsvärdet på den fastighet som tas i anspråk, dvs. även för den värdeökning som är en följd av expro- priationsföretaget. En rimlig utgångspunkt är att fastighetsägaren i vart fall inte bör hamna i ett sämre ekonomiskt läge än andra fastighetsägare som, t.ex. genom försäljning av sina fastigheter, har möjlighet att tillgodogöra sig värde- ökningar till följd av samma eller liknande expropriationsföretag. Frågan är då i vilken utsträckning som influensregeln redan enligt sin nuvarande utformning leder till att fastighetsägare kompenseras i en godtagbar utsträckning för värdeökningar till följd av expropriationsföretaget. Detta kan lämpligen bedömas med utgångspunkt i två typfall. I det första typfallet är det fråga om en företagsnytta som är antingen orts- eller allmänvanlig. Det kan röra sig om en positiv värdeinverkan till följd av t.ex. en utbyggnad av VA- eller gatunätet. Utredningen finner att rättstillämpningen i stor utsträckning innebär att fastighetsägare får ersättning för sådana företagsnyttor. Eftersom ersättningen därigenom omfattar fastigheternas hela marknadsvärde, gäller alltså som huvudregel att de fastighetsägare som utsätts för expropriation eller liknande tvångs- åtgärder i ersättningshänseende inte försätts i ett sämre läge än andra fastighetsägare, som kan tillgodogöra sig motsvarande värdeökningar vid försäljningar av sina fastigheter på den öppna marknaden. I det andra typfallet är företagsnyttan varken orts- eller allmänvanlig. Det kan t.ex. vara fråga om att expropriationsföretaget möjliggör en lönsam exploatering av just den fastighet som tas i anspråk och därmed inverkar höjande enbart på den fastighetens värde. Någon ersättning för den del av fastighetens marknadsvärde som beror på expropriationsföre- tagets värdehöjande inverkan betalas då inte. På grund av att företags- nyttan typiskt sett uppstår enbart i förhållande till den fastighet som tas i anspråk, och dessutom överlag är ovanlig till sin förekomst, kan regel- mässigt inte heller andra fastighetsägare tillgodogöra sig någon värde- höjning till följd av samma eller liknande expropriationsföretag. Den som får sin fastighet ianspråktagen med tvång ställs därför som huvud- regel inte heller i denna situation i ett sämre läge än andra fastighets- ägare. Även andra skäl talar här mot att ersättning betalas för företags- nyttan. Inte minst torde kostnadseffekterna för en expropriand i enskilda fall kunna bli tämligen svårförutsägbara. Lagstiftningen möjliggör alltså att fastighetsägare kompenseras i en ut- sträckning som är att anse som godtagbar. På samma sätt som beträffan- de företagsskada kan influensregeln i fråga om företagsnytta tillämpas på ett flexibelt sätt, anpassat till vad som är skäligt i varje särskilt fall. Att regeln tillämpas på ett sådant nyanserat sätt vinner också stöd av den i och för sig sparsamma rättspraxis som har utvecklats rörande företags- nytta. Enligt regeringens bedömning ger bestämmelserna om företags- nytta sammantaget uttryck för en rimlig avvägning mellan fastighets- ägarens och expropriandens intressen. Influensregeln bör därför behållas även i fråga om företagsnytta. I likhet med flera andra bestämmelser i expropriationslagen är influensregeln språkligt svårtillgänglig. Det kan finnas skäl att framöver se över expropriationslagen språkligt och redaktionellt. Grusfyndigheter och andra naturalster , och flera andra remissinstanser anser att ersättningsreglerna bör förändras så att fastig- hetsägaren får ersättning för sådana grusfyndigheter och andra naturalster som exproprianden kan tillgodogöra sig på den ianspråktagna fastig- heten. Andra remissinstanser, som och , motsätter sig en sådan förändring. Remissynpunkterna i denna del rör inte de fall där expropriationsföretaget består huvudsakligen av utvinning av naturtillgångar (t.ex. i fråga om ianspråktagande av mark för gruvdrift) utan de situationer där utvinningen är en bieffekt av expropriations- företaget eller ett led i förverkligandet av detta. Det kan vara fråga om t.ex. utvinning av schaktmassor vid ett vägbygge eller att ett led i byggandet av annan infrastruktur på den ianspråktagna fastigheten utgörs av exploatering av en grustäkt på densamma. Enligt regeringens mening finns det inte tillräckliga skäl att ändra ersättningsregleringen i detta avseende. Lagstiftningen medger redan att ersättning betalas när en fastighet med en befintlig täktverksamhet tas i anspråk. I vad mån ersättning betalas för expropriandens utvinning i övrigt av naturalster på det sätt som beskrivs avgörs främst utifrån en bedömning av om utvinningen är en företagsnytta eller inte. Om så bedöms vara fallet, tillämpas influensregeln. Om presumtionsregeln upp- hävs, kommer dessutom fastighetsägare att i större utsträckning ersättas för de förväntningar som kan föreligga om exploatering av naturtill- gångar på deras fastigheter (se avsnitt 6.2). Regeringens förslag: Vid bestämmandet av ersättningen för en fastig- het eller en del av en fastighet som tas i anspråk genom expropriation ska det beaktas att ägaren avstår egendomen till följd av ett tvångsför- farande och inte frivilligt. Detta ska ske genom en generell höjning av löseskillingen och intrångsersättningen . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se slutbetänkandet s. 152 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. tings- rätt, Kammarkollegiet, Lantmäteriet, Avdelningen för fastighetsvetenskap vid (), Fastighetsägarna och (), tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Flera remissinstanser, bl.a. , i län, , , , , , mineral- och metallproducenter i Sveri- ge (SveMin), IT&Telekomföretagen m.fl. medlemsföretag, Bygg- industrier, Kommuner och Landsting och , avstyr- ker förslaget eller är tveksamma till det. Flera remissinstanser, bl.a. , , Jordbruks- verket och Lantmäteriet, framför synpunkten att det måste prövas i varje enskilt fall om ersättningen ska betalas och i förekommande fall med hur mycket. Bland annat , , och anser att någon förhöjd ersättning inte bör betalas alls, eller i vart fall begränsas, när det gäller fastigheter som ägs i ett kommersiellt syfte. Flera remissinstanser, bl.a. och , framhål- ler att det inte är rimligt att koppla den förhöjda ersättningen till mark- nadsvärdet, eftersom en sådan ordning kommer att gynna fastighetsägare i storstadsregionerna, där fastighetspriserna generellt sett är högre än i andra delar av landet. Vissa remissinstanser, däribland Lantmäteriet, anser vidare att påslaget bör reduceras om marknadsvärdet delvis är be- tingat av förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Fastighetsägarna , med flera re- missinstanser anser att det procentuella påslaget bör vara högre, , och beräknas på summan av marknadsvärdet och annan er- sättning. Promemorian: I promemorian diskuteras frågan huruvida ersättning för företagsskada enligt 4 kap. 2 § expropriationslagen helt eller delvis ska undantas från underlaget för beräkning av ett procentuellt påslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. och Lantmäteriet, understryker att det är viktigt att företagsskada i påslags- hänseende behandlas likadant som miljöskada enligt 32 kap. 1 § miljö- balken. Några remissinstanser, bl.a. och , anser att påslag inte bör betalas i något av fallen, medan andra, bl.a. hov- rätt, och , föresprå- kar påslag i båda fallen. Skälen för regeringens förslag En mer allsidig värdering av den ekonomiska skadan bör göras Utredningen föreslår att expropriationsersättningen höjs med ett scha- blonmässigt belopp som motsvarar av löseskillingen respekti- ve intrångsersättningen. Bakgrunden till förslaget är att ersättning som uppgår till fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdeminskning inte kan anses vara en tillräcklig kompensation med hänsyn till de ingrip- ande konsekvenser som en expropriation har för fastighetsägaren. Tvångsvisa ianspråktaganden av mark bör göras på mer marknadsmäs- siga villkor. Det procentuella påslaget är avsett att ge fastighetsägaren er- sättning som motsvarar det s.k. individuella värdet. Med begreppet indi- viduellt värde avser utredningen det pris till vilket fastighetsägaren är be- redd att frivilligt sälja fastigheten utan hot om expropriation. Detta värde torde enligt utredningen regelmässigt vara högre än marknadsvärdet. Som framgår ovan anser regeringen att fastighetsägarens ställning i er- sättningshänseende bör stärkas. Såväl skyddet för äganderätten som de samhällsförändringar som har skett sedan expropriationslagens tillkomst talar för en stärkt ställning (se avsnitt 5). Det gör också den värderings- osäkerhet som finns i expropriationsmål (se avsnitt 6.1). I de bedöm- ningar av marknadsvärdet som görs ligger ett visst mått av osäkerhet, vil- ket inte bör gå ut över den som tvingas avstå sin mark.