prop · GX0385 · 2010-01-08 00:00:00 — Bestämmelserna om sökbegränsningar har ingen motsvarighet i gällande reglering och det är enligt svårt att hinna åstadkomma nödvändiga an- passningar av nuvarande system före lagens ikraftträdande. Vad gäller kravet på att det ska framgå att en person inte är misstänkt, finns det inte skäl att föreskriva om undantag från tillämpningen i polisens underrättel- severksamhet, eftersom liknande bestämmelser finns i 14 och 19 §§ polisdatalagen. Övergångsregleringen bör innebära att de aktuella bestämmelserna inte behöver tillämpas förrän . Därigenom tydliggörs att polisen får tillämpa bestämmelserna tidigare i den utsträckning den har möjlighet till det. Undantaget bör gälla generellt och inte, som föreslås i promemo- rian, enbart för uppgifter som har samlats in före ikraftträdandet. En övergångsperiod om bör vara tillräcklig. Utgångspunkten bör vara att polisen vid utvecklingen av nya system och vid anpassningen av gamla skapar förutsättningar för att tillämpa bestämmelserna och att bestämmelserna tillämpas i den utsträckning det går. framhåller att äldre information som samlats in i Prop. 2009/10:85 polisens underrättelseverksamhet inte alltid har åsatts en värdering av uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak och att det skulle kräva ett omfattande arbete att göra det i efterhand, om det ens är möjligt. Kravet på sådana upplysningar bör därför inte gälla för upp- gifter som samlats in före ikraftträdandet. De register som enligt övergångsbestämmelserna till polisdatalagen förs med stöd av den upphävda datalagen skiljer sig i flera avseenden åt sinsemellan. För vissa register är det dessutom svårt att överblicka vilka bestämmelser som gäller. Detta beror bl.a. på att Datainspektionen med stöd av datalagen har meddelat föreskrifter för registren och att dessa kan ha ändrats upprepade gånger. Med hänsyn till detta är det svårt att ut- forma detaljerade övergångsbestämmelser för behandlingen av person- uppgifter i dessa register. Flera av dessa behöver dock anpassas till den nya lagen. I promemorian föreslås en generell förlängning av övergångs- bestämmelserna för nu aktuella register. Regeringen delar emellertid Datainspektionens uppfattning att en generell förlängning bör undvikas. För flertalet av de aktuella registren ger den föreslagna övergångsreg- leringen, med till ikraftträdande och undantag från tillämpningen av vissa bestämmelser, polisen tillräckligt utrymme att anpassa registren till den nya lagen. Vad gäller behandlingen av vissa kategorier av upp- gifter kan det behövas bestämmelser i förordning som medger undantag från lagens bestämmelser om gallring och längsta tid för bevarande (se avsnitt 14.4). Detta gäller, som framhåller i sin redo- visning, bl.a. uppgifter som behandlas i datasystem och andra uppgiftssamlingar som rör uppgifter om gods samt efterlysta och försvunna personer. För två register som förs med stöd av polisdatalagens övergångsbe- stämmelser behövs det dock särskilda övergångsbestämmelser. Det gäller signalements- och känneteckensregistret och det centrala brottsspanings- registret. I den nya lagen föreslås särskilda bestämmelser för fingeravtrycks- eller signalementsregister. De gallringsbestämmelser som föreslås är annorlunda än de som gäller för signalements- och kän- neteckensregistret. Fram till den tidpunkt när har änd- rat gallringsrutinen i registret bör detta få fortsätta att föras med stöd av samma regler som , dock längst till utgången av . Om väljer att ha kvar det centrala brottsspaningsre- gistret krävs det enligt styrelsen relativt omfattande anpassningar av detta till den nya regleringen. Detta motiverar särskilda övergångsbestämmel- ser för det registret. Registret bör på samma sätt som signalements- och känneteckensregistret få fortsätta att föras med stöd av gällande regler, dock längst till utgången av . Den personuppgiftsansvarige bör, liksom , kunna avanmäla ett re- gister hos Datainspektionen. Genom en sådan avanmälan kommer poli- sen att kunna göra den nya lagen tillämplig på behandlingen redan innan den föreslagna övergångsperioden har löpt ut. Detta bör framgå av över- gångsbestämmelserna. En ny lag om polisens allmänna 19.1Registret regleras i en tidsbegränsad lag Regeringens förslag: Det nuvarande allmänna spaningsregistret ska under en övergångstid kunna bibehållas med stöd av en särskild för- fattningsreglering. Registret ska regleras i en särskild lag. Den ska ge polisen möjlighet att registrera i huvudsak samma uppgifter som . Lagen ska ha begränsad giltighetstid. Registret ska föras av Rikspolis- styrelsen, som också ska vara personuppgiftsansvarig för detta. Utredningens förslag: Det allmänna spaningsregistret bör författ- ningsregleras. Registret särregleras i den nya polisdatalagen. Regleringen ska i allt väsentligt ge polisen rätt att fortsätta den behandling av person- uppgifter som redan förekommer. Remissinstanserna: Dåvarande och Ekobrottsmyn- digheten har instämt i att det finns ett stort behov av det allmänna spa- ningsregistret. har ställt sig bakom en lagreglering. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna godtar eller kom- menterar inte förslaget. har förståelse för att man behöver en särskild lag för registret men framhåller att regleringen bör arbetas in i lagen om behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet. Datainspektio- nen ifrågasätter behovet av en särskild lag och påpekar att så länge be- handlingen i det nuvarande registret är förenlig med de allmänna bestäm- melserna i den nya lagen behövs det ingen särreglering. Skälen för regeringens förslag: Polisen 1979 ett allmänt spaningsregister. Registret förs med stöd av den numera upphävda data- lagen (1973:289) och Datainspektionens tillstånd samt övergångsbestäm- melserna till polisdatalagen (1998:622). En närmare redogörelse för registret och dess innehåll finns i bilaga 6. , som hänvisar till starka krav från Rikspolissty- relsen, framhåller att utredningens förslag till polisdatalag inte täcker alla de behov som det allmänna spaningsregistret avser att fylla. Misstankere- gistret förutsätter att någon är skäligen misstänkt, men det finns behov av att kunna behandla uppgifter om personer mot vilka misstanken ligger på en lägre nivå. Kriminalunderrättelseregister kan inte heller fylla samma behov som det allmänna spaningsregistret, eftersom underrättelseregist- ren är inriktade på brottslig verksamhet, inte på konkreta brott. Utred- ningen menar därför att det finns behov av ett allmänt spaningsregister och föreslår en särskild reglering av detta. En grundläggande fråga är om det allmänna spaningsregistret behövs i polisens nya IT-miljö, eller om registret åtminstone kan ersättas med de möjligheter till behandling som öppnas genom den föreslagna polisdatalagen. har under arbetets gång hävdat att registret måste få finnas kvar, i vart fall tills vidare. Det ursprungliga tillståndet att föra det allmänna spaningsregistret har Prop. 2009/10:85 ändrats genom ett flertal beslut, där framför allt registreringsgrunder har tillkommit och tagits bort. Det är därför svårt att överblicka vad tillstån- det innebär. Tillståndet speglar också att det är fråga om ett register upp- byggt efter dåtidens teknik med begränsade sökmöjligheter. Oavsett be- hovet av registrering av vissa typer av uppgifter kan registret inte fortsätta att föras utan att det moderniseras och anpassas. Regeringen anser att det allmänna spaningsregistret utgör ett viktigt arbetsredskap i polisens spaningsverksamhet. Den behandling av person- uppgifter som förekommer i registret bör i allt väsentligt tillåtas även i fortsättningen. Den föreslagna polisdatalagen ger en större frihet för polisen att registrera uppgifter än vad som föreslås av Polisdatautred- ningen. Det innebär att många av de uppgifter som registreras i det allmänna spaningsregistret kommer att kunna göras gemensamt tillgängliga i andra former. Det kommer emellertid att ta tid för polisen att bygga upp sin nya datastruktur. finns det alltjämt ett behov av att behandla uppgifter i det allmänna spaningsregistret. Den behandling som den föreslagna polisdatalagen medger motsvarar inte i alla delar behandlingen i det nuvarande registret. Det är därför ingen lösning att, som Datainspektionen förespråkar, låta behandlingen i regist- ret omfattas av de allmänna bestämmelserna i den lagen. Mot denna bakgrund delar regeringen promemorians uppfattning att registret tills vidare bör få finnas kvar som ett särskilt register. Det allmänna spaningsregistret omfattar cirka 100 000 registrerade personer och innehåller känsliga uppgifter. Med hänsyn till registrets omfattning och innehåll finns det skäl att reglera registret i lag. Det är således inte lämpligt att genom övergångsbestämmelser låta registret fortsätta att föras på samma sätt som med stöd av tillstånd från Data- inspektionen. Registrets nuvarande utformning låter sig svårligen förenas med den systematik som föreslås i den nya polisdatalagen. Det sagda talar för att registret inte bör regleras i den lagen utan i en särskild lag. Ytterligare ett skäl för en sådan ordning är att den aktuella personuppgiftsbehandlingen bör anpassas till den nya polisdatalagen och att, om det finns kvarstående behov som inte täcks av den lagen, det får övervägas om den bör ändras i något avseende. Den särskilda lagen om polisens allmänna spaningsregister bör därför, som föreslås i promemorian, ha begränsad giltighetstid. En tidsbegränsad lag ger polisen möjlighet att hinna bygga upp sin nya IT-struktur, som den ger tydligt uttryck för att registret i dess nuvarande form ska avvecklas. Den nya lagen bör utformas med utgångspunkt i att den ska reglera den behandling som sker i det allmänna spaningsregistret. Registret bör liksom nu föras av , som också bör vara personuppgiftsansvarig för registret. Regeringens förslag: Lagen ska gälla utöver personuppgiftslagen (1998:204). Utredningens förslag innebär att nära nog alla regler i den föreslagna polisdatalagen ska gälla även för det allmänna spaningsregistret och att den lagen ska ersätta regleringen i personuppgiftslagen. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig om det allmänna spaningsregistret har tillstyrkt att registret regleras i lag. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 6.4 föreslås att personupp- giftslagen (1998:204) i väsentliga delar ska gälla vid personuppgifts- behandling i polisens brottsbekämpande verksamhet. I förslaget till ny polisdatalag har en lagstiftningsteknik valts som innebär att lagen inne- håller dels en uttömmande uppräkning av de bestämmelser i personupp- giftslagen som ska tillämpas, dels ett antal bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen. Syftet med detta är framför allt att underlätta för tillämparen. I bl.a. lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister används en annan lagstiftningsmodell. Den innebär att lagen enbart innehåller de särbestämmelser som ska gälla i förhållande till personuppgiftslagen, vilket får till följd att personupp- giftslagen blir tillämplig i övrigt. Enligt regeringens mening är detta en lämplig lösning när man särreglerar ett enskilt register. Den omständig- heten att lagen föreslås ha en begränsad giltighetstid talar också för att regleringen bör vara så lagtekniskt enkel som möjligt. Samma lösning som används för misstankeregistret och belastningsregistret bör därför väljas i detta fall. Regeringens förslag: Personuppgifter som framkommit i polisens brottsbekämpande verksamhet får behandlas i det allmänna spanings- registret för att underlätta tillgången till sådan information som behövs i polisens spaningsverksamhet. Personuppgifter i registret får behandlas för att tillhandahållas fram- för allt till myndigheter som bedriver brottsbekämpande verksamhet samt i viss utsträckning till annan verksamhet inom polisen. Personuppgifter får även behandlas om det är nödvändigt för att till- handahålla information till och regeringen samt, i den ut- sträckning skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning, till andra. I övrigt gäller 9 § första stycket d och andra stycket person- uppgiftslagen (1998:204). Utredningens förslag: Registret ska föras i syfte att underlätta till- gången till uppgifter med anknytning till polisverksamhet som består i att förebygga, upptäcka och utreda brott. Remissinstanserna: Endast har kommenterat re- gistrets ändamål. Styrelsen har framhållit att polisen behöver kunna an- vända uppgifterna i registret även för den hjälpande verksamheten samt för handläggning av polismyndighetsärenden (t.ex. ärenden om vapenli- Styrelsen har föreslagit att spaningsregistret ska få användas för alla polisens uppgifter enligt 2 § polislagen (1984:387). Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås dock ingen reglering av sekundära ändamål och det primära ändamålet har utformats på ett delvis annat sätt. Remissinstanserna: Endast och Datainspektionen kommenterar promemorians förslag i denna del. på- pekar att det under den fortsatta beredningen bör klargöras att polismyn- digheterna ska få tillgång till uppgifter ur registret för att fullgöra hand- räckningsuppdrag. Enligt Datainspektionen innebär förslaget en in- skränkning i förhållande till det tillstånd som reglerar innehållet i det allmänna spaningsregistret. Förslaget tar sikte på uppgif- ter som behövs för polisens spaning, medan tillståndet tar sikte på han- tering av uppgifter från sådan spaning. Inspektionen framhåller vidare att lagstiftaren uttryckligen bör ange om registret ska vara ett spaningsre- gister för brottsutredningar eller om det också ska få användas i krimi- nalunderrättelseverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om för vilka ändamål personuppgifter får behandlas har en central roll i registerförfattningar. Detta gäller såväl när författningen avser viss verksamhet som när den, som i detta fall, avser ett visst register. I lagen bör först och främst de huvudsakliga ändamålen för registret anges, s.k. primära ändamål. Dessa ändamål bör kompletteras med s.k. sekundära ändamål, som anger i vilka fall uppgifter som behandlas i registret får tillhandahållas andra. Därutöver bör uppgifter få behandlas för nya ändamål enbart under förutsättning att det inte kan anses ofören- ligt med insamlingsändamålet, dvs. med tillämpning av finalitetsprinci- pen. En grundläggande fråga är för vilket eller vilka primära ändamål regi- stret ska föras. Det nuvarande registret fyller den funktionen att det möj- liggör registrering och spridning av uppgifter från polisens spanings- verksamhet. Denna verksamhet är inte författningsreglerad (utöver den spaning som utgör ett led i förundersökning; jfr 23 kap. 2 § rättegångs- balken). Spaningsverksamhet utgör inte heller längre en särskild aktivi- tetsgren inom polisen. Den ingår numera som en integrerad del både i verksamheten att förebygga, förhindra och upptäcka brott eller brottslig verksamhet och verksamheten att utreda och beivra brott. Vid spaning är uppgifter om personer, både direkta och indirekta per- sonuppgifter, intressanta. Spaningsverksamheten förutsätter framför allt behandling av personuppgifter som syftar till att finna gärningsmannen som har begått ett eller flera konkreta brott, om denne är okänd, att spåra en okänd person som visserligen är misstänkt därför att denne har setts på eller i närheten av en brottsplats men vars identitet inte är känd, att knyta en känd misstänkt person till viss brottslig verksamhet eller till ett konkret brott, att hitta samband mellan brott, eller att hitta en känd misstänkt person som håller sig undan polisen. Spaning kan vidare användas för att finna kopplingar mellan personer som, utan att det finns någon konkret misstanke, kan antas kontinuerligt och aktivt engagera sig i brottslig verksamhet i någon form. Spaning kan också ta sikte på misstänkta företeelser där man ännu inte har så robust underlag att anmälan om ett konkret brott kan upprättas. Som exempel kan nämnas att polisen bedriver spaning mot en lokal eller en bostad där man misstänker att det pågår exempelvis koppleri, narko- tikaförsäljning eller olovlig försäljning av alkohol. Ofta grundar sig sådan spaning enbart på tips och iakttagelser om att det förekommer onormal trafik av personer till lokalen eller bostaden, vilket ger anled- ning att förmoda att någon form av olaglig verksamhet äger rum, även om man inte vet exakt vilken. Ett annat exempel där spaningen inte riktar sig mot konkreta brott är om det har förekommit upprepade brott inom ett visst geografiskt område, t.ex. bostadsinbrott, och polisen spanar i området i förhoppning om att påträffa den eller de skyldiga på bar gär- ning om de begår nya brott. Datainspektionen påtalar att den ändamålsbeskrivning för registret som föreslås i promemorian är mer inskränkt än gällande ändamål för regist- ret. Med hänsyn till det allmänna spaningsregistrets särdrag bör enligt regeringens mening ändamålen med registret utformas på annat sätt än för polisens personuppgiftsbehandling i den brottsbekämpande verksam- heten i övrigt. Eftersom utgångspunkten är att i så stor utsträckning som möjligt ge stöd för nuvarande behandling, bör det primära ändamålet uttryckas på ett något annorlunda sätt än i promemorian och så långt möjligt ansluta till ändamålet i gällande tillstånd. Lagrådet har anfört att formuleringen av ändamålet i lagrådsremissen är svårbegriplig och har föreslagit att paragrafen ges en annan lydelse. Regeringen delar Lagrå- dets uppfattning att ändamålsbeskrivningen bör göras tydligare. Regist- rets primära ändamål bör vara att underlätta tillgången till sådan infor- mation som behövs i polisens spaningsverksamhet. Personuppgifter som framkommer i polisens brottsbekämpande verksamhet och som behöver tas till vara för att finnas tillgängliga i polisens spaningsverksamhet bör således få behandlas i registret. Datainspektionen anser vidare att lagstiftaren tydligt måste ange om registret ska vara ett spaningsregister för brottsutredningar eller om det också ska få användas i kriminalunderrättelseverksamhet. Av tillståndet för registret kan utläsas att detta är avsett att vara ett hjälpmedel vid såväl spaning som brottsutredning. Så bör vara fallet även när registret lagreg- leras. Enligt regeringens mening bör registret även kunna användas i underrättelseverksamheten i den meningen att uppgifter ur registret får tillföras den verksamheten. Däremot är det inte meningen att registre- ringen i det allmänna spaningsregistret ska ersätta den behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet som regleras i den föreslagna polisdatalagen. Det bör direkt av ändamålet med registret framgå att uppgifterna ska behövas i polisens spaningsverksamhet. Detta innebär att det ska finnas behov av att registrera uppgifter som en större krets av personer inom polisen bör kunna ha tillgång till för sitt spaningsarbete. Med den före- slagna utformningen av ändamålet faller uppgifter som enbart berör tidi- gare uppklarade brott i många fall utanför. Syftet är inte heller att regist- ret ska innehålla uppgifter som skapar ett parallellt belastningsregister. Kravet på att informationen behövs är således avsett att begränsa möj- ligheten att registrera uppgifter. Endast sådana uppgifter som har faktisk betydelse för polisens spaningsverksamhet i allmänhet, för brottsuppkla- ringen eller för spaningen i pågående brottsutredningar ska få registreras. Det ligger emellertid i sakens natur att det inte alltid går att på förhand avgöra om en viss uppgift har relevans för kommande spaningsverksam- het. Det bör därför räcka att det framstår som sannolikt att det finns ett behov av uppgiften i spaningsverksamheten. Avsikten är dock inte att re- gistret ska kunna användas för att systematiskt kartlägga enskilda perso- ner, vilkas brottslighet inte är så kvalificerad att personuppgifter om dem får behandlas med stöd av bestämmelserna om övervakning av brottsbe- lastade eller potentiellt farliga personer i den föreslagna polisdatalagen. I promemorian föreslås inga sekundära ändamål för det allmänna spa- ningsregistret utan endast sekretessbrytande utlämnandebestämmelser. Som nämndes inledningsvis bör det emellertid i likhet med vad som föreslås i den nya polisdatalagen finnas sekundära ändamål som så preciserat som möjligt anger i vilken utsträckning personuppgifter i registret får behandlas för att tillhandahållas brottsbekämpande verksam- het och annan verksamhet. Uppgifter i registret bör naturligtvis kunna behandlas för att tillhanda- hålla information till och polismyndigheter i deras brottsbekämpande verksamhet. Vad som sägs i avsnitt 6.3 om Säkerhets- polisens tillgång till uppgifter bör på motsvarande sätt gälla för det all- männa spaningsregistret. Vidare bör uppgifter kunna tillhandahållas , , , Kustbevak- ningen eller , om uppgifterna behövs i myndighetens brotts- bekämpande verksamhet. Därutöver bör uppgifter under samma förut- sättningar som föreslås i den nya polisdatalagen kunna tillhandahållas utländska brottsbekämpande myndigheter eller organisationer. På samma sätt som föreslås i den nya polisdatalagen bör uppgifter vidare i viss utsträckning kunna lämnas till annan polisiär verksamhet än den brottsbekämpande. Av de skäl som anges i avsnitt 7.6 bör det, för- utom vad gäller polisens handräckningsverksamhet, krävas särskilda skäl för att uppgifter ska få tillhandahållas sådan verksamhet. Uppgifter bör också få behandlas för att tillhandahållas regeringen och samt andra, om skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. För att en uppgift ska få vidarebehandlas för något annat ändamål än de som angetts måste det i det enskilda fallet göras en bedömning att det nya ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgif- terna samlades in (finalitetsprincipen). Detta bör framgå av lagens ända- målsreglering genom en hänvisning till 9 § första stycket d och andra stycket personuppgiftslagen. Det bör framhållas att ett utlämnande alltid måste vara förenligt med offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), vilket ger ett grundläggan- de integritetsskydd. I syfte att underlätta uppgiftsutbytet mellan brottsbe- kämpande myndigheter föreslås i det följande sekretessbrytande bestäm- melser (avsnitt 19.7). 19.4.1Vad ska kunna registreras? Regeringens förslag: Lagen ska innehålla bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i registret. Uppgifter om en person ska som huvudregel få behandlas endast om 1.den som uppgiften avser kan misstänkas för ett brott, som inte har enbart böter i straffskalan, och 2.behandlingen är av särskild betydelse för polisens spaningsverk- samhet. Även uppgifter om personer som inte kan misstänkas för brott ska dock få behandlas, om uppgiften har samband med en misstänkt per- son och behandlingen är av särskild betydelse för polisens spanings- verksamhet. Därutöver får uppgifter om en juridisk person, ett transportmedel eller annat föremål som kan antas ha samband med ett brott behandlas, om behandlingen är av särskild betydelse för polisens spaningsverk- samhet. Detta gäller dock inte om brottet har enbart böter i straffska- lan. Utredningens förslag: Uppgifter om en enskild person får registreras endast om den som avses med uppgiften kan misstänkas för att ha begått ett brott och registreringen är av särskild betydelse för brottsbekämp- ningen. Uppgifter om transportmedel eller varor som kan antas ha sam- band med brott samt hjälpmedel som kan ha använts i samband med brott får registreras, även om uppgifterna kan hänföras till en person mot vil- ken det inte finns någon misstanke. Remissinstanserna: Endast har yttrat sig om inne- hållet i registret.