prop · GY0325 · 2010-10-25 00:00:00 — Den skyldighet att särredovisa som åläggs vissa verksamhetsutövare i enlighet med bestämmelserna i 4 kap. järnvägslagen bör inte vara mer omfattande än vad som motiveras av detta syfte. Det är också angeläget att företagen i järnvägsbranschen inte i onödan åläggs administrativt betungande uppgifter. Det förslås därför ett undantag från skyldigheten att särredovisa som innebär att den som bedriver järnvägstrafik och förvaltar järnvägsinfrastruktur endast i syfte att förse den egna verksam- heten med sådana tjänster som avses i 6 kap. 23 § järnvägslagen inte ska behöva särredovisa sina olika verksamhetsgrenar. Undantaget ska endast gälla om verksamheten bedrivs utan offentligt stöd. Ändringen bör införas i 4 kap. järnvägslagen. Regeringens förslag: De nya bestämmelserna i järnvägslagen (2004:519) ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska gälla för trafikeringsavtal som avser trafik . Transportstyrelsens förslag: Transportstyrelsen har inte lämnat förslag på tidpunkt för ikraftträdande. Remissinstanserna: Har inte yttrat sig angående tidpunkt för ikraft- trädande. Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna i järnvägs- lagen avses träda ikraft . När bestämmelserna om verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter är möjliga att börja tillämpa mellan parterna påverkas av de förhållandevis långa planeringstider som gäller för järnvägstrafiken. I järnvägslagen och föreskrifter meddelade i anslutning till den regleras ingående planeringsprocessen för tilldelning av infrastrukturkapacitet. Reglerna, som syftar till ett icke- diskriminerande och konkurrensneutralt tillträde till järnvägsinfrastruk- turen, innehåller bl.a. bestämmelser om när infrastrukturförvaltaren senast i förhållande till slutdatum för ansökningar om tåglägen för en viss tågplaneperiod måste klargöra villkoren för trafiken genom offentlig- görande av en järnvägsnätsbeskrivning. Med utgångspunkt ifrån dessa Prop. 2010/11:25 grundläggande villkor ingår infrastrukturförvaltaren trafikeringsavtal med järnvägsföretagen och auktoriserade. Dessa civilrättsliga avtal mellan parterna gäller , dvs. med början den andra lördagen . För att inte parterna ska behöva ändra i redan ingångna avtal och för att ge en rimligt att utveckla fungerande verksamhetsstyrnings- system bör bestämmelserna tillämpas parterna emellan först för trafik som inleds den andra lördagen . Ansökningstiden för ordinarie tåglägen för löper ut . För att de sökande då ska veta vilka grundläggande villkor för verksamhetsstyrningen infrastrukturförvaltarna (främst ) avser tillämpa är det väsentligt järnvägsnätsbeskrivningen efter samråd med berörda uppdateras efter ikraft- trädandet med sådan information (6 kap. 5 § andra stycket järnvägs- lagen). För extra tåglägen eller andra tillkommande behov av infrastruktur- kapacitet som avser ändring eller komplettering av tågplanen 2011, vilken träder i kraft tillämpas nu gällande bestämmelser i järnvägslagen. 8.1Konsekvenser av regleringen om verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter Vad ska uppnås med regleringen Den föreslagna regleringen syftar till att genom användande av ekonomiska incitament öka driftsäkerheten och kapaciteten i järnvägs- systemet. Verksamhetsutövare inom järnvägssystemet ska motiveras att investera i förbättringar av de tekniska lösningar, rutiner, beteenden etc. som orsakar avvikelser från planerat utnyttjande av infrastrukturen. Det ska ske genom att avgiftsrelaterade ekonomiska styrmedel, s.k. kvalitets- avgifter, ska användas för att ekonomiskt bestraffa avvikelser från i infrastrukturförvaltarens tågplan planerat och i trafikeringsavtal överens- kommet utnyttjande av infrastrukturen. Även kvalitetsavgifterna föreslås därför regleras i dessa avtal mellan infrastrukturförvaltaren och de som ska utnyttja infrastrukturen för järnvägstrafik. Principerna och i realiteten ramarna för denna avtalsreglering ska framgå av infrastrukturförvaltarens järnvägsnätsbeskrivning, vars funktion är att närmare redogöra för hur järnvägslagens (2004:519) och järnvägsförordningens (2004:526) bestämmelser till skydd för nyttjande av infrastrukturen på icke- diskriminerande villkor praktiskt ska tillämpas. Den utformning av systemet som föreslås innebär att det lämnas stort utrymme för verksam- hetsutövarna att själva komma överens om hur verksamhetsstyrningen ska utformas. Skälet för att denna lösning valts är att kunskaperna om hur ett väl fungerande verksamhetsstyrningssystem ska vara konstruerat är Det är därför lämpligt att de aktörer som har bäst kännedom om hur järnvägsmarknaden fungerar ges möjlighet att tillsammans successivt utveckla systemet. Lagstiftarens insats har med den utgångspunkten inskränkts till att dra upp de nödvändiga ramarna för Det är svårt att finna alternativ till den föreslagna regleringen främst mot bakgrund av att artikel 11 i direktiv /14/EG anger att verksamhets- styrningen ska vara relaterad till infrastrukturförvaltarens avgiftssystem. Ett principiellt sett möjligt alternativ hade annars varit att basera verk- samhetsstyrningen på skyldighet att ersätta uppkommen ekonomisk skada till följd av orsakande av avvikelser från planerat utnyttjande av kan sådana lösningar i bästa fall betraktas som komplementära till den föreslagna regleringen. relaterad verksamhetsstyrning ska betraktas i förhållande till skade- relaterad och om artikel 11 bör revideras kommer sannolikt att föranleda diskussion när EU tillträder fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF). Intill dess finns dock inget alternativ till en avgiftssystem- Vilka berörs av regleringen Verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter kommer inte att behöva tillämpas på lågt trafikerade järnvägsnät eller delar av järnvägsnät där driftstörningar på grund av avvikelser från planerat utnyttjande av infra- strukturen är obetydlig. Detsamma gäller samtliga järnvägsnät under tider då risken för driftstörningar är obetydlig. verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter i första hand kommer att tillämpas på det stomnät som förvaltas av samt på Arlanda- banan och den svenska delen av Öresundsförbindelsen. På de två senare järnvägsnäten svarar för den operativa förvaltningen av infrastrukturen på uppdrag av respektive . liga järnvägsföretag som trafikerar dessa järnvägsnät 18 stycken kommer att påverkas av den föreslagna regleringen. De kvalitetsavgifter som enligt den föreslagna regleringen ska erläggas av den som orsakat en avvikelse ska beräknas med utgångspunkt i vad som krävs för att vidta skäliga åtgärder för att förebygga driftstörningar. De ska därför spegla de betalningsansvariga aktörernas rimliga möjlig- heter att inom ramen för sitt eget verksamhetsansvar förebygga uppkomsten av sådana avvikelser. I förlängningen medför sådana före- byggande åtgärder högre driftsäkerhet och bättre förutsättningar för Detta gynnar såväl de närmast berörda parterna, dvs. infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag och auktoriserade organisatörer av järnvägstrafik, som resenärer och varuägare. rapporterades totalt ca 295 000 avvikelser som innebär att ett tåg är försenat eller mer till slutstation på det stomnät som förvaltas av samt på och den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Av dessa var s.k. primärförseningar och resten följdförseningar. Enligt rapporteringssystem var järnvägsföretagen och de auktoriserade organisatörerna av järnvägstrafik ansvariga för av primär- förseningarna och infrastrukturförvaltaren för . Därtill kommer förseningar orsakade av omständigheter som ansågs ligga utan- för dessa aktörers rådighet, t.ex. vädrets makter och tredje man. Det är ofrånkomligt att det kommer att ta för verksamhets- utövarna att konstruera ett väl fungerande verksamhetsstyrningssystem. Det är t.ex. nödvändigt att definiera hur stora avvikelser som ska föranleda betalningsansvar samt vilka avvikelseorsaker som parterna på ett meningsfullt sätt kan ta ansvar för att förebygga. Därtill måste de nivåer på kvalitetsavgiften som behövs för att uppnå önskad styrning definieras närmare. Det är också nödvändigt att vidareutveckla existerande rapporteringssystem som används för att bestämma avvikelser, deras orsak samt vem som ska anses vara ansvarig för att de orsakats. Det är därför sannolikt att regleringens positiva effekter uppstår successivt i takt med att kunskapen om hur olika avvikelseorsaker bäst kan förebyggas ökar. Regleringens transaktionskostnader uppstår dock . För de berörda infrastrukturförvaltarna bör den föreslagna regleringen leda till bättre möjligheter att utnyttja s.k. restkapacitet på ett effektivt sätt, t.ex. för att vid behov snabbt kunna vidta felavhjälpande åtgärder i infrastrukturen, eller för att tillgodose önskemål om insättande av extratåg. Regleringen kommer också att medföra behov av åtgärder för att förebygga infrastrukturrelaterade avvikelser. Vilka kostnader detta kommer att medföra är svårt att närmare bedöma. Det är dock sannolikt att infrastrukturförvaltarna i första hand kommer att vidta de åtgärder för att undanröja orsaker till avvikelser som är lönsamma för dem. Åtgärds- kostnaderna kommer med andra ord sannolikt vara lägre än eller lika stora som kostnaden för att betala kvalitetsavgift för de avvikelser åtgärderna syftar till att undanröja. Den föreslagna regleringen innebär som nämnts att infrastrukturförvaltaren och övriga verksamhetsutövare tillsammans till stor del förfogar över prissättningen av avvikelser. I kombination med viss osäkerhet rörande vilka kvalitetsavgiftsnivåer som kan få lämpligt styrande effekt, talar detta för att kvalitetsavgifterna åtminstone initialt kommer att ligga på en ganska låg nivå. Det är rimligt att tänka sig att nivåerna på kvalitetsavgifterna därefter ökar i takt med att enkelt vidtagna åtgärder som undanröjer risk för avvikelser successivt kommer att vidtas. För att få en uppfattning om storleksordningen på de kostnader den föreslagna regleringen kan medföra till följd av skyldighet att erlägga kvalitetsavgift kan en jämförelse göras med det system för kompensation som kommer att erbjuda sina kunder vid bristande leverans- kvalitet . Kompensation enligt detta system bygger på upp- viktning av den s.k. tåglägesavgiften som utgår per tillryggalagd tågkilometer. För ett tåg försenat till slut- station på sträckan kommer kompensationen enligt detta system att uppgå till , till ca . På lägre trafikerade sträckor kommer kompensationen att vara lägre och längre försening till slutstation vara nödvändig för att den ska utgå. Detta kompensationssystem är enkelriktat och innehåller därför inte några motriktade betalningsströmmar från järnvägsföretag eller auktoriserade när dessa orsakar driftstörningar. Verket har beräknat kostnaderna för denna enkelriktade kompensationsmodell till ca med normala verksamhetsbetingelser. Det ska då observeras att kompensationssystem inte innehåller några tidsmässiga begränsningar för tillämpningen så länge drift- störningen ankommer på verket. med besvärliga väderförhållanden kommer därför kostnaden för de utbetalda kompensa- tionerna sannolikt överstiga . Med den föreslagna regleringen kommer sannolikt betydligt mindre avvikelser än till slutstation att bli ersättningspliktiga. Hur stora avvikelser som ska krävas för att kvalitetsavgift ska erläggas avgörs slutgiltigt av parterna i trafikeringsavtalet med utgångspunkt från de grundprinciper infrastrukturförvaltaren lagt fast i sin järnvägsnäts- beskrivning. Infrastrukturförvaltarna kommer också att utge kvalitets- avgift för vissa följdförseningar. Kvalitetsavgifterna kan också komma att vara högre än den kompensation kommer att erbjuda . Genom att kvalitetsavgifter ska erläggas vid avvikelser som orsakas av såväl infrastrukturförvaltarna som deras kunder kommer dock infrastrukturförvaltarna, till skillnad från vad som kommer att gälla i enkelriktade system, också att erhålla intäkter i form av inbetalda kvalitetsavgifter från de järnvägsföretag och auktoriserade organisatörer som orsakar avvikelser. Dessa kommer delvis att balansera de kostnader för utbetalning av kvalitetsavgifter för de avvikelser som infrastrukturförvaltarna själva orsakar. I verksamhetsstyrningssystemet med kvalitetsavgifter kommer infrastrukturförvaltarna också ges möjlig- het att i vissa situationer avbryta utbetalningar. Sammantaget bedömer regeringen dock att verksamhetsstyrningssystemet med kvalitetsavgifter för del inte bör behöva leda till avsevärt högre kostnader. Syftet med systemet är ju också att ge incitament för såväl infrastruktur- förvaltare som järnvägsföretag och auktoriserade att bättre planera och utföra sin verksamhet. Med hänsyn till att detaljutformningen av systemet överlämnas till parterna att komma överens om, i samband med upprättande av järnvägsnätsbeskrivningar och slutande av trafikerings- avtal, har såväl infrastrukturförvaltarna som deras kunder också möjlig- het att se till att initiala och mer bestående ökade kostnader till följd av verksamhetsstyrningssystemet balanseras och görs till en vinst för alla verksamhetsutövare till följd av effektiviseringen av järnvägssystemet. De berörda infrastrukturförvaltarna kommer sannolikt också att få vidkännas ökade transaktionskostnader till följd av den föreslagna regleringen. bedömer att den kvalitetsuppföljning som verket ägnar olika delar av järnvägstrafiken på sitt eget järnvägsnät liksom på och den svenska delen av Öresundsbro- förbindelsen omfattar ca 30 årsarbetskrafter. För rapporteringen av störningar i trafiken, vilken utförs av verkets driftsledning, beräknas ytterligare ca 10 15 årsarbetskrafter. Kostnaden för dessa resurser uppgår sammanlagt till . Den före- slagna regleringen bedöms öka behovet av resurser för uppföljning av avvikelserna från planerat nyttjande av infrastrukturen. Det bör dock inte röra sig om någon avsevärd ökning, utan bör kunna ligga i storleks- ordningen 10 årsarbetskrafter och motsvara en årlig kostnad på ca . Häri inkluderas inte kostnaderna för utvecklingen av de IT-system m.m. som används för att följa upp trafiken och dess avvikelser från planerat utnyttjande av infrastrukturen. bedriver ett kontinuerligt systemutvecklingsarbete och har lagt ner ca på såväl ny- som vidareutveckling av dessa system. anpassas systemen till de krav som införandet av verkets enkelriktade kompensationssystem ställer. Den föreslagna regleringen kommer sannolikt att medföra viss ytterligare system- utveckling. Kostnaderna för denna är svåra att uppskatta i förhållande till kostnaderna för de åtgärder som redan beslutats. Några större merkostnader kommer det med all sannolikhet dock inte att röra sig om. För övriga infrastrukturförvaltare kan för det första konstateras att de flesta inte kommer att behöva tillämpa den föreslagna regleringen. Förvaltarna av och den svenska delen av Öresundsbro- förbindelsen anlitar på entreprenad för att sköta den operativa planeringen och trafikledningen på sina järnvägsnät. De kommer att därför med största sannolikhet att få betala delar av de merkostnader drabbas av kostnader för registrering och uppföljning av avvikelser till följd av den föreslagna regleringen. Antalet avvikelser på är ganska begränsade. var de 550 stycken. Många av dessa rörde dessutom förvaltarens egna tåg, efter- som har tillstånd att förena trafikverksamhet med förvalt- ning av infrastruktur. i egenskap av infrastruktur- förvaltare bedöms därför inte den föreslagna regleringen medföra några större kostnadsökningar. På Öresundsbroförbindelsen förekommer däremot fler avvikelser ca 7 800 . av dessa berodde dock på att tåg från utlandet var försenade. För sådana avvikelser kommer inte infrastrukturförvaltaren vara skyldig att erlägga kvalitetsavgift. Av återstående ca 1 200 avvikelser har vissa orsakats av infrastrukturförvaltaren och andra av järnvägsföretag och auktoriserade organisatörer av järnvägstrafik. Infrastrukturförvaltaren kommer därför att få både kostnader och intäkter från kvalitetsavgifterna. I den mån betalningsströmmarna inte helt jämnar ut varandra kommer, med hänsyn taget till de totalt sett relativt få avvikelserna, nettoresultatet för infrastrukturförvaltaren att ligga på en ganska blygsam nivå. Järnvägsföretag och auktoriserade står, som framgått, som kollektiv för av rapporterade och registrerade primärförseningar, en större andel än vad infrastrukturförvaltarna står för. De skulle därmed också som kollektiv kunna förväntas komma att betala en högre summa kvalitetsavgifter än infrastrukturförvaltaren, dvs. vid trafik på Trafik- verkets nät ett högre totalbelopp än vad som verket skulle komma att betala ut. Ett järnvägsföretag eller en auktoriserad kan också förväntas få betala en hög tåglägesavgift på de delar av eller under de tider som ett järnvägsnät är högt belastat och risken för avvikelser och konsekvenserna av dem är stora. Alternativt kan de, sett i relation till de kvalitetsavgifter som infrastrukturförvaltaren betalar på berört linjeavsnitt och berörd tid, få betala högre kvalitetsavgift som spegling av det stora antal följd- förseningar som infrastrukturförvaltaren nödgas betala till följd av järn- vägsföretagets brister i tågföringen. De ekonomiska konsekvenserna av regleringen och fördelningen av dem inom trafikutövarkollektivet respektive mellan trafikutövarna och infrastrukturförvaltarna beror dock till syvende og sidst på hur villkoren i järnvägsnätsbeskrivningar och trafikeringsavtal utformas. Som ovedersägligt faktum kan dock slås fast att järnvägsföretag och auktoriserade som utför tågdriften enligt plan inte kommer att drabbas av några högre kostnader. Omvänt gäller att från tågföringssynpunkt ineffektiva företag som ofta avviker från plan i slutänden kan drabbas av kostnader som kan påverka deras möjligheter att verka på marknaden något som enligt diskussionen i avsnitt 5.7 kan försvaras om det leder till en för järnvägssystemet som helhet högre effektivitet och konkurrens- kraft på transportmarknaden. beräknar att ca 12 15 årsarbets- krafter inom järnvägsföretagen är sysselsatta med kvalitetsuppföljning av det slag som kommer att utgöra en del i tillämpningen av verksamhetsstyrningen. Därtill tillkommer tid som läggs ner hos de auktoriserade, nästan uteslutande trafikhuvudmän. (När lagen (2010:1065) om kollektivtrafik träder i kraft ersätts begreppet trafikhuvudman med begreppet regional kollektiv- trafikmyndighet.) Med hänsyn till den senaste tidens expansion av trafik- huvudmannaorganiserad trafik bedöms omfattningen av kvalitetsupp- följningen hos trafikhuvudmännen komma att öka. Den slutliga fördelningen mellan trafikhuvudmännen och järnvägsföretagen beror dock på omfattningen av netto- respektive bruttoavtal i upphandlingen av trafiken. Vid tillämpning av nettoavtal, då järnvägsföretaget erhåller biljettintäkter direkt till sig, kommer kvalitetsuppföljning i förhållande till infrastrukturförvaltaren också sannolikt till största delen att utföras av järnvägsföretaget. Kvalitetsuppföljningen innehåller dialog med infrastrukturförvaltaren om rapporteringen och registreringen av händelser som orsakar driftsavbrott eller mer eller mindre långtgående förseningar. Med införandet av först system för kompensa- tion i samband med brister i leveransförpliktelserna 2011 och senare av verksamhetsstyrningen måste arbetsomfattningen bedömas komma öka i icke oväsentlig utsträckning. Ett skäl för detta är inslaget av finansiella konsekvenser av de avvikelser från planlagd verksamhet som man är orsak till, för trafikansvariga i förhållande till infrastrukturförvaltaren ett helt nytt inslag. Den resursförstärkning som krävs från järnvägsföre- tagens och de auktoriserades sida vid införandet av den nu föreslagna lagfästa verksamhetsstyrningen bör dock vägas mot goodwill för förväntad bättre tidhållning, därmed också förbättrad service för rese- närer och övriga transportkunder. I ett snävt perspektiv kommer alla resurser som kan ställas direkt mot minskad betalning av kvalitets- avgifter, en del av det ekonomiska incitamentet, alltid att kunna motiveras även om systemet i sig innebär en pålaga och ökad kostnad. Regleringens effekt på resenärer och godstransportkunder Godstransportkunder och resenärer påverkas inte direkt av de föreslagna reglerna. När det gäller godstransporter är styrkeförhållandet mellan köpare och säljare av transporterna relativt jämnt. konkurrensen mellan järnväg och andra transportmedel, främst väg- transporter, mycket stark. Det innebär att transportkunderna kan ställa höga krav på leveranssäkerhet. Den högre precision i utförandet av tåg- föringen och infrastrukturförvaltningen som verksamhetsstyrnings- systemet förväntas leda till innebär att transportkunderna i högre grad bör kunna lita på de utfästelser som ges av järnvägsföretagen. För resenärer är situationen delvis annorlunda. Den enskilde resenären har en betydligt svagare ställning gentemot järnvägsföretaget. och trafikhuvudmän erbjuder dock ofta resegarantier. I förord- ning (EG) nr 1371/2007 om tågresenärers rättigheter och skyldigheter garanteras också resenärer viss minimiersättning när tåg försenas eller ställs in. De resegarantier som resenärerna erbjuds måste naturligtvis betalas på något sätt, vilket sker genom ett påslag på biljettpriset. De ökade driftskostnader som verksamhetsstyrningssystemet medför kan i bästa fall understiga kostnaderna för resegarantier m.m. och därmed också kunna påverka biljettpriserna i gynnsam riktning. Därtill kommer kompensation i form av kvalitetsavgifter från infrastrukturförvaltaren för de förseningar som denne är skyldig till. I första hand torde dock nyttan för resenärerna bestå i att man erhåller mer tillförlitliga produkter. En fördel som kan översättas i minskad tidsåtgång, inte minst i form av marginaler som man erfarenhetsmässigt planerar in därför att man inte litar på järnvägstrafikens punktlighet. Detta innebär i sin tur minskad risk för skador till följd av förseningar, t.ex. i form av kostnad för teater- biljetter som inte kan utnyttjas, och andra kostnader som man inte får ersättning för. Den aktör som förmodligen kommer att påverkas mest av de nya reglerna är . Om det visar sig att trafikstörningar har sin grund i undermålig infrastruktur kan det som tidigare konstaterats leda till högre kostnader för till följd av nödvändiga investeringar och ökade drifts- och underhållsåtgärder. Det finns också vid bristande effektivitet hos verket risk för att planerade avgiftshöjningar, som till stor del intecknats för finansiering av olika investeringsåtgärder, delvis kommer att reduceras till följd av utbetalning av kvalitetsavgifter. Effekterna för de största järnvägsföretagen, och , som båda är statligt ägda beror helt på om de så långt på dem ankommer förmår att utföra verksamheten enligt tågplan och ingångna trafikeringsavtal. Förutsatt en effektiv egen tågdrift bör verksamhets- styrningen ge positiva ekonomiska effekter för företagen dels genom ersättningar som företagen erhåller på grund av försyndelser från Trafik- verkets sida, dels på grund av den förväntade ökade effektiviteten i systemet som kan leda till att resenärer och godstransportköpare visar en högre betalningsvilja för de produkter som de erbjuds. bör detta också komma staten till del genom bättre resultat och högre utdelningar till statsbudgeten. Även om det inte införs några överklagandebestämmelser innebär de nya materiella bestämmelserna att Transportstyrelsen och, efter över- klagande, förvaltningsdomstolarna kan komma att få hantera frågor om verksamhetsstyrning med kvalitetsavgifter. Det är dock svårt att upp- Prop. 2010/11:25 skatta antalet mål som reformerna kan medföra. Det skulle t.ex. kunna handla om att ett järnvägsföretag anser att en infrastrukturförvaltares grundläggande bestämmelser om verksamhetsstyrning med kvalitets- avgifter inte står i överensstämmelse med lagen och hänskjuter frågan till Transportstyrelsen för prövning enligt 8 kap. 9 § järnvägslagen.