prop · GX03216 · 2010-05-07 00:00:00 — Speciella förhållanden inom post- området kan medföra att särregler är motiverade, men någon sådan motivering har inte lämnats. PTS anför att även om postdirektivets krav får anses vara uppfyllt ser myndigheten att det finns utrymme att på olika sätt stärka användarnas rätt när det gäller klagomålshantering och rätt till ersättning. Detta kan dock ske inom ramen för utredningens förslag till ny postlag. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 19.1 andra stycket postdirektiv anges att medlemsstaterna ska säkerställa att det inom ramen för postoperatörernas klagomålshantering, i befogade fall, finns möjlighet att kompensera postanvändarna genom ett system för återbetalning och/eller ersättning i samband med förlust, stöld eller skada eller när kvalitetsnormer inte följs. Bestämmelsen är i sak oförändrad års postdirektiv. I skäl 42 postdirektiv anges dock att för att skydda användarnas intressen när postförsändelser förlorats, stulits eller skadats bör medlemsstaterna införa ett system för återbetalning och/eller ersättning. I 6 § postlagen anges att förlust av brev, skada på brev eller försening av brev ger rätt till ersättning från postbefordringsföretaget endast om det har avtalats mellan företaget och avsändaren. I förarbetena till postlagen (prop. 1993/94: 38 s. 99) uttalade regeringen följande angående ansvarighet vid postbefordran. När det gäller vanliga brev är inte skyldigt att ge ut ersättning till sina kunder för förlust eller skada. Skälet till detta är bl.a. att det inte sluts några individuella avtal om befordran av vanliga brev. Det är i efterhand mycket svårt för en kund att visa att han eller hon verkligen har postat ett visst brev. Till detta kommer att portot för brevbefordran är förhållandevis lågt. Det är enligt inte meningen att värdeföremål skall befordras i vanliga brev. Om det sker, får kunden stå risken för en eventuell skada eller förlust. Om kunden vill ha ett ekonomiskt skydd har han eller hon att skicka försändelsen som värdeförsändelse. Regeringen anser att postlagens ansvarighetsregler i fråga om brev bör knyta an till vad som gäller beträffande ansvar. Principen bör vara att postbefordringsföretag inte har något ansvar, såvida inte avtal om ansvarighet har träffats mellan företaget och kunden. Det får förutsättas att det i stor utsträckning kommer att gälla standardavtal som innebär att ersättning utgår vid vissa typer av brevförsändelser, motsvarande dem för vilka betalar ersättning. Någon förändring av dessa delar av den svenska postregleringen över- vägdes inte när postdirektivet genomfördes i svensk rätt. Postlagens regler om ansvarighet vid postbefordran följer vad som gällde redan innan postmarknaden liberaliserades 1993. Posten har som förutsattes vid liberaliseringen fortsatt att tillhandahålla tjänster där Posten tar ansvar för försändelsen. Enligt regeringens bedömning är det en fungerande ordning som innebär att användaren har möjlighet att få ersättning vid förlorat eller skadat innehåll när avsändaren använt en tjänst som ger rätt därtill. I jämförelse med annan civilrättslig konsumentlagstiftning innebär dock detta en begränsning av närings- idkarens ansvar som kan behöva ses över i takt med att posthanteringen förändras. De skäl som regeringen anförde i prop. 1993/94:38 är dock fortfarande giltiga. Regeringen kan inte se att det finns behov av att utvidga postoperatörnas ansvar. De svårigheter med att visa att ett brev verkligen postats samt att portot för brevbefordran är förhållandevis lågt gör sig fortfarande gällande. För de fall postoperatörerna använder sig av avtalsvillkor som i detta avseende skulle anses vara oskäliga för en viss posttjänst kan i enlighet med bestämmelserna i lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden granska villkorens skälighet. Som framgår av avsnitt 11.3.1 finner regeringen att postoperatörerna får anses ha en fungerande klagomålshantering. Inom ramen för denna klagomålshantering betalar postoperatören kompensation när de bedömer att den tjänst som användaren nyttjat ger rätt därtill. I de fall användaren inte är nöjd med operatörens hantering av klagomålet och ersättnings- anspråken kan användaren vända sig till allmän domstol eller, om det är fråga om en konsument, till . Regeringen anser därigenom att dagens ordning uppfyller artikel 19.1 andra stycket post- direktiv. 11.3.4Rätten att vända sig till behörig myndighet Regeringens bedömning: PTS tillsyn över efterlevnaden av postlagen och av de föreskrifter och tillståndsvillkor som meddelats med stöd av lagen innebär att användarna har möjlighet att framställa klagomål om missförhållanden på postmarknaden. I och med denna ordning uppfylls kraven i artikel 19.2 första stycket postdirektiv om att användarna ska få vända sig till den behöriga nationella myndigheten med sina klagomål. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Har inte haft några synpunkter på utredningens Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 19.2 första stycket i postdirektiv framgår att utan att det påverkar andra möjligheter att överklaga eller få gottgörelse enligt nationell lagstiftning och gemen- skapslagstiftning ska medlemsstaterna säkerställa att användarna, enskilt eller, om nationell lag tillåter detta, tillsammans med användar- och/eller konsumentorganisationer, får vända sig till den behöriga nationella Prop. 2009/10:216 myndigheten i de fall där användarnas klagomål mot företag som till- handahåller samhällsomfattande posttjänster inte har lösts på ett tillfreds- ställande sätt. Bestämmelsen motsvaras av artikel 19 tredje stycket postdirektiv som i sin tur införlivats av medlemsstaterna på olika sätt. Några länder har utsett den nationella myndigheten till behörig myndig- het och andra har inrättat en ombudsman eller annat oberoende organ. En nyhet postdirektiv är bestämmelsen i artikel 19.1 tredje stycket vad gäller alternativ tvistlösning. Ändringen förtydligar att det som avses i artikel 19.2 första stycket är något annat än en sådan alternativ tvist- lösning som erbjuder. Enbart möjligheten att vända sig till torde därför inte uppfylla kraven i artikel 19.2 första stycket. Att användarna enligt artikeln får vända sig till den behöriga nationella myndigheten innebär inte att denna myndighet behöver vara densamma som tillsynsmyndigheten. Det är inte heller fråga om en rätt för användaren att överklaga ett beslut från postoperatören utan endast en rätt att vända sig till behörig myndighet. Postdirektivet ger inte heller den som vänt sig till den behöriga myndigheten rätt att överklaga myndig- hetens agerande med anledning av att en användare vänt sig till myndig- heten med klagomål. postdirektiv tar sikte på att liberalisera en marknad där flertalet medlemsstater har monopol på posttjänster och inte alltid haft en oberoende tillsyn. Mot bakgrund av detta bör bestämmelsen inte ges annan innebörd än dess ordalydelse, dvs. att användarna ska tillförsäkras en rätt att framföra sina klagomål till en behörig myndighet. Denna möjlighet är särskilt viktig när det gäller klagomål som rör den samhällsomfattande posttjänsten. PTS utövar enligt 15 § postlagen tillsyn över efterlevnaden av lagen och av de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen. I PTS uppgifter ingår att bevaka att samhällsomfattande post- tjänst finns att tillgå. PTS följer detta ur ett konsument- och regional- politiskt perspektiv och i nära samarbete med andra berörda myndigheter. Enskilda användare har dock, enligt fast praxis, inte rätt att anhängig- göra tillsynsärenden enligt postlagen utan initiativet tillkommer PTS. Det hindrar emellertid inte att enskilda vänder sig till PTS med sina klago- mål. Även om PTS inte behöver initiera ett tillsynsärende när enskilda användare vänder sig till myndigheten med sina klagomål följer av förvaltningsrättliga principer att en sådan framställan bör besvaras. Myndigheten ska därför normalt genom skriftligt svar till användaren eller på annat sätt ge besked om sitt agerande med anledning av de förhållanden som användaren fäster myndighetens uppmärksamhet på. För användarna innebär således PTS tillsyn en möjlighet att påkalla tillsynsmyndighetens uppmärksamhet när förväntade förhållanden inte råder och en vetskap om att missförhållanden kan upptäckas. Denna ordning bedöms uppfylla de begränsade krav som artikel 19.2 första stycket postdirektiv ställer. Andra åtgärder för att stärka användarnas möjligheter att tillvarata sin rätt Regeringens bedömning: PTS bör ges i uppdrag att verka för att post- operatörerna lämnar tydligare information om hur användarna ska gå till väga för att tillvarata sin rätt. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft något att anföra mot bedömningen. Posten ifrågasätter dock utredningens bedömning att konsumenternas kunskap om sina rättigheter på post- området skulle vara sämre eller lägre än inom andra områden. kommun anser att det är positivt att konsumenternas möjligheter att ta tillvara sina rättigheter lyfts fram och att det är ett bra att ge PTS det aktuella uppdraget. Skälen för regeringens bedömning: I syfte att öka tillsynsverk- samhetens effektivitet, tydlighet och förutsägbarhet har ett arbete initierats på PTS med att se över verksamheten. PTS undersöker hur registrering, redovisning och analys av postanvändarnas klagomål kan utvecklas och bidra till omvärldsbevakningen på postområdet och en förbättrad tillsyns- och utredningsverksamhet. Med denna kunskap kommer myndigheten att kunna ta tillvara användarnas intressen i sin verksamhet på ett bättre sätt. För att stärka användarnas möjligheter att kunna ta tillvara sina rättig- heter på postområdet är det viktigt att användarna har tillgång till bra information, både från postoperatörerna och från PTS. Regeringen anser därför att PTS bör analysera hur myndigheten och postoperatörerna på ett bättre sätt kan informera användarna om vilka möjligheter som står till buds om de önskar framföra ett klagomål mot en postoperatör. PTS bör därför ges i uppdrag att verka för att postoperatörerna lämnar tydligare information om hur användarna ska gå tillväga för att tillvarata sin rätt. 12Återkallelse av tillstånd att bedriva postverksamhet Regeringens förslag: ska få återkalla ett tillstånd att bedriva postverksamhet om tillståndshavaren inte har bedrivit post- verksamhet eller om tillståndshavaren har försatts i konkurs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det har förekommit att postopera- törer som har tillstånd att bedriva postverksamhet aldrig har startat upp någon verksamhet. Dessa operatörer, som inte bedriver någon verksam- het, skulle ändå kunna utnyttja de rättigheter som tillståndet medför. Enligt postlagen (1993:1684) finns inte någon möjlighet att återkalla ett tillstånd när postverksamhet inte bedrivs. Enligt 4 och 5 §§ postlagen krävs tillstånd för rätten att bedriva post- verksamhet och verksamheten ska bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändar- nas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Vidare krävs att den som söker tillstånd ska visa att han har förutsättningar att bedriva postverksamhet. Krav på tillstånd för att bedriva postverksamhet har motiverats med att väl fungerande postkommunikationer spelar en stor roll både för samhällsfunktioner av skilda slag som för företag och privatpersoner. Det är vidare nödvändigt att kunna anförtro postbefordringsföretag särskilda samhällsuppgifter och vissa uppgifter i samband med folkbokföring. Ytterligare skäl för tillståndsplikt är att postbefordringsföretag samman- taget befordrar stora ekonomiska värden och att ett företag som inte har vilja eller förmåga att upprätthålla de krav postlagen ställer på bedrivande av postverksamhet kan orsaka stor skada för sina kunder (se prop. 1995/96:218 s. 31 f.). Regeringen har i tidigare förarbeten gällande bestämmelsen om krav på tillstånd för att bedriva postverksamhet (prop. 1997/98:127 s. 33 f.) uttalat att det är regeringens mening att det ansvar som staten har för postverksamhet i landet, vid sidan om de samhällsomfattande tjänsterna, måste utgå från behovet att skydda konsumenterna från oseriösa post- operatörer. Missförhållanden, bristande tillförlitlighet och andra brister som upptäcks kan rubba allmänhetens förtroende för samtliga operatörer på marknaden. En ansökan om tillstånd ska avslås om tillståndsmyndigheten vid utredningen konstaterar att sökandens förutsättningar att bedriva post- verksamhet är bristfällig. Prövningen bör inriktas på om den sökande kan antas komma att uppfylla postlagens krav. Myndigheten ska bedöma bl.a. sökandens tidigare erfarenhet, huruvida verksamheten verkar genomtänkt och välplanerad, kännedom om lagstiftningens krav samt konkreta planer på hur kraven ska uppfyllas. bör även kräva att den sökande visar att inga hinder att bedriva näringsverksamhet före- ligger. Enligt 5 a § postlagen får tillståndet återkallas om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i postlagen eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndig- heten i stället för att återkalla tillståndet meddela varning. Tillståndet ska också återkallas om tillståndshavaren begär det. Återkallas tillståndet får tillståndsmyndigheten besluta hur verksamheten ska avvecklas. Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Det kan inte uteslutas att det kan uppkomma fall när någon tillstånds- havare upphör med postverksamheten utan att begära att tillståndet åter- kallas. Den myndighet som utövar tillsyn bör genom tillstånden ha vetskap om vilka verksamhetsutövare som finns på marknaden. Det är därför olämpligt att tillstånd ska fortsätta att gälla långt efter att post- verksamheten upphört. Ändrade förutsättningar kan göra att tillstånds- havaren inte vill bedriva postverksamheten eller inte kan, t.ex. vid lång- varig sjukdom. Normalt sett bör den tillståndspliktige i ett sådant fall själv begära att Prop. 2009/10:216 tillståndet återkallas. Om tillståndshavaren inte gör detta bör tillstånds- myndigheten ha möjlighet att återkalla tillståndet. Tillståndshavaren bör dock ges en viss frist för tillfälliga förhinder som kan uppstå. Därför är det rimligt att ett tillstånd får återkallas först om tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet . Tillstånds- myndigheten får givetvis avvakta med att aktualisera en åter- kallelse när förhållandena ger anledning att anta att verksamheten kommer att återupptas inom en rimlig tid. Regeringen föreslår därför att tillståndsmyndigheten ska få återkalla ett tillstånd om tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet . Då förutsättningen för att beviljas ett tillstånd att bedriva postverk- samhet är att sökanden kan antas komma att uppfylla postlagens krav och att den sökande visar att det inte föreligger några hinder att bedriva näringsverksamhet anser regeringen att ett tillstånd följaktligen ska få återkallas om tillståndshavaren har försatts i konkurs. Regeringens förslag: beslut enligt postlagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska gälla . Utredningen: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att överklagandebestämmelsen i den nya lagen bortsett från vissa redaktionella ändringar ska motsvara 25 § i postlagen (1993:1684). Detta innebär enligt utredningens förslag bl.a. att tillståndsmyndigheten får bestämma att beslut enligt lagen ska gälla . Remissinstanserna: Har inte yttrat sig över utredningens förslag. Kammarrätten i , Länsrätten i och har under hand beretts tillfälle att lämna synpunkter på regeringens förslag och har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: postdirektiv har en ny bestämmelse förts in i artikel 22.3. Enligt bestämmelsen ska medlems- staterna säkerställa att det på nationell nivå finns möjlighet att överklaga de nationella tillsynsmyndigheternas beslut till en oberoende instans. I väntan på utgången av ett sådant överklagande ska den nationella tillsynsmyndighetens beslut fortsätta att gälla, såvida inte överklagande- instansen beslutar annorlunda. Av skäl 49 till postdirektiv fram- går att varje part som berörs av ett beslut som fattats av en nationell tillsynsmyndighet bör ha rätt att överklaga beslutet till en instans som är oberoende av tillsynsmyndigheten. Instansen kan vara en domstol. Vidare framgår av skälen att för att garantera rättssäkerhet och säkerhet på marknaden bör det säkerställas att de nationella tillsynsmyndig- heternas beslut gäller tills dessa överklagandeförfaranden avslutats. Enligt 25 § postlag får tillståndsmyndigheten bestämma att Prop. 2009/10:216 beslut enligt lagen ska gälla . Huvudregeln enligt 1993 års postlag är således att tillståndsmyndighetens beslut inte gäller om inte myndigheten så har bestämt. Till följd av den nya bestämmelsen om överklagande postdirektiv bör det av den nya postlagen framgå att tillståndsmyndighetens beslut enligt lagen eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen ska gälla . Den möjlighet som tillståndsmyndigheten haft enligt postlag att bestämma att dess beslut ska gälla blir därmed regel enligt förslaget. Den som överklagar tillståndsmyndighetens beslut kan dock enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) alltid begära att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla, s.k. inhibi- tion. I och med att de beslut tillståndsmyndigheten fattar inte är sådana att de inte går att återställa utan betydande rättsverkningar kan konsekvenserna av den nya överklagandebestämmelsen för enskilda användare av posttjänster samt för postoperatörerna inte bli annat än marginella. Regeringens förslag: Den nuvarande postlagen ska ersättas av en ny postlag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () och Statskontoret tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte framfört några särskilda synpunkter på förslaget. PTS anser att strukturen i utredningens förslag till ny postlag gör det enklare att orientera sig i lagen. Stats- kontoret välkomnar en ny postlag med motiveringen att det innebär att vissa oklarheter kring definitionen av den samhällsomfattande post- tjänsten därmed försvinner. Skälen för regeringens förslag: Postlagen (1993:1684) har ändrats sjutton gånger varav minst tre av ändringarna har varit av mer genom- gripande karaktär. En av ändringarna har inneburit att postdirektivet införlivats i lagen. Regeringen föreslår nu att ytterligare ändringar ska göras. Den innehållsmässigt största ändringen gäller regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten. Tjänstens innehåll förtydligas i post- lagen och ändrade och nya bestämmelser förs in i lagen för att tydliggöra postdirektivets krav på prissättning och redovisning. I postlagen föreslås vidare ett antal nya bestämmelser om bl.a. klagomålshantering och efter- sändning. genomförda ändringar samt de nu föreslagna innebär att lagens disposition blir otydlig. Regeringen anser därför att det finns anledning att föreslå en helt ny postlag. Den nya lagen bör vara indelad i olika kapitel som behandlar inledande bestämmelser, postverksamhet, samhällsomfattande posttjänst och andra posttjänster och därefter gemensamma bestämmelser om post- verksamhet och samhällsomfattande posttjänst m.m. Kapitlet med gemensamma bestämmelser innehåller bl.a. bestämmelser om klago- Prop. 2009/10:216 målshantering och tillsyn samt om postnummersystem, anläggningar för postöverlämning och eftersändning som ingår i den postala infrastruk- turen. Den nya lagen får en helt ny struktur i förhållande till postlag och en genomgående och enhetlig terminologi anpassad postdirektiv. Enligt postdirektiv ska medlemsstaterna, med vissa undantag som inte gäller , sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa postdirektiv. Den nya postlagen måste därför träda i kraft senast vid detta datum. De villkor som ett tillstånd att bedriva postverksamhet är förenade med är enligt postlagen tidsbegränsade och förnyas . Tillståndsvillkoren för samtliga tillståndshavare kommer att löpa ut . Eftersom den nya postlagen, vilket föreslogs i lagrådsremissen, inte kommer att kunna träda i kraft , måste tillståndsvillkoren förlängas. Den nya postlagen bör i stället träda i kraft och kommer att gälla även beträffande de tillstånd att bedriva postverksamhet som meddelats enligt postlagen (1993:1684). Några särskilda övergångs- bestämmelser är därmed inte nödvändiga. De förslag som lämnas i propositionen syftar till att genomföra de skyldigheter som föreskrivs postdirektiv och som ska vara Syftet med postdirektivet är att liberalisera postmarknaden inom EU och få till stånd en gemensam harmoniserad inre marknad. Förslagen innehåller bl.a. bestämmelser som anger närmare krav för den samhällsomfattande posttjänsten och mer detaljerade krav på prissättning och redovisning av tjänsten. melserna har till syfte att bl.a. förhindra snedvridning av konkurrensen. Vidare föreslås att omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara oförändrad. Om marknadens aktörer tillgodoser behovet av den samhälls- omfattande posttjänsten saknas det skäl att utse en eller flera postopera- törer att tillhandahålla tjänsten. får dock när den bedömer att marknaden inte tillgodoser behovet av den samhällsom- fattande posttjänsten förena tillstånd med villkor om skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. också tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten tillförsäkras genom upphandling om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten. Förslagen innebär att den som bedriver tillståndpliktig postverksamhet får både nya rättigheter och skyldigheter som tillståndsmyndigheten har att utöva tillsyn över, vilket innebär att () delvis kommer att få nya uppgifter. Enligt förslaget kommer PTS tillsynsuppgift även att innefatta förhållandena på postmarknaden. PTS tillsyn och verksamhet enligt postlagen (1993:1684) finansieras med avgifter från dem som har tillstånd att bedriva postverksamhet. Avgiftsuttaget styrs av förordningen (2003:767) om finansiering av Post- och verksamhet. Avgiftsuttaget ska enligt förordningen motsvara de kostnader som PTS har för sin verksamhet enligt postlagen och får uppgå till högst . En särskild avgift får tas ut för att hantera obeställbara brev och får uppgå till högst . Regeringen gör bedömningen att finansieringsbehovet av de nya och ändrade uppgifterna inte överstiger summan av de avgifter PTS får ta ut. Dessa bör i huvudsak kunna inom befintliga ramar för den nuvarande avgiftsfinansieringen. Detsamma gäller förslaget om klago- målshantering som i praktiken ingår i myndighetens tillsyns- verksamhet, eftersom motsvarande krav uppställs i post- operatörernas tillståndsvillkor. Förslaget om att slopa kravet på mottagarlösen kan inledningsvis leda till en något ökad hantering hos PTS. På kommer bestämmelsen förmodligen leda till att antalet ofrankerade och otillräckligt frankerade brev minskar och därigenom en minskad hantering på myndigheten. Även hanteringen av obeställbara brev finansieras med avgifter från postoperatörerna. har antalet ofrankerade och otillräckligt frankerade brev minskat och regeringen gör därför bedömningen att hanteringen kommer att rymmas inom befintliga ramar. Enligt förslaget ska tillgång till den samhällsomfattande posttjänsten tillförsäkras genom upphandling om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för postoperatörens tillhandahållande av tjänsten. Det finns ingenting som tyder på att postoperatörens kostnader för den samhällsomfattande posttjänsten kommer att kräva en upphandling och statlig finansiering inom en överskådlig framtid.