prop · GY031 · 2010-10-12 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: De tak- begränsade utgifterna omfattar utgiftsområde 125 och 27 samt ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Genom utgiftstaket ges och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgifts- utvecklingen. Utgiftstaket leder även till att behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden tydliggörs och att en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll förebyggs. Regeringens avväganden som ligger bakom den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter. Lämpliga indika- torer vid fastställandet av utgiftstakets nivå för ett nytt år är: utgiftstakets relation till över- skottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeterings- marginalens storlek samt utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser. Nedan följer en motivering av utgiftstakets nivå 2013 och 2014 med utgångspunkt i bl.a. dessa indikatorer. Utgiftstaket bör fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. Regeringens förslag till utgiftstak och 2014 tar därför sin utgångs- punkt i en samlad bedömning av det budget- politiska regelverket och prognosen för de offentliga finanserna. Den prognos för det offentliga sparandet som sammanfattas i tabell 4.1 bygger på utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i tabell 4.6. Konjunkturuppgången bidrar till att det finansiella sparandet förbättras snabbt i takt med att BNP och resursutnyttjandet stärks. förstärks också det strukturella sparandet. Enligt prognosen når det finansiella sparandet av BNP 2012 och 2014 uppgår sparandet till av BNP. Utgifterna under utgiftstaket ökar för- hållandevis långsamt under . Det beror främst på åter- hämtningen på arbetsmarknaden och de strukturella reformer på ohälsoområdet som regeringen har genomfört. Budget- eringsmarginalen under utgiftstaket växer därför till jämförelsevis höga nivåer . Regeringens bedömning ekonomiska vårproposition var att utgiftstaket borde öka med 2013 och 2014. Regeringen anser att denna bedömning är väl avvägd. Det är en nödvändig nedväxling jämfört med öknings- takten . Den årliga ökningen av utgiftstaket och 2014 med är mindre än . När utgiftstaket ursprungligen fastställdes ökade det med 30 respektive . Utgiftstaket är ett viktigt instrument för att uppnå målet om överskott i den offentliga sektorns sparande och det bör fastställas så att det stödjer överskottsmålet. Den föreslagna nivån på utgiftstaket och 2014 innebär en återgång till utgiftstak som i högre grad är förenliga med överskottsmålet. utnyttjas för utgiftsförändringar som försämrar de offentliga finanserna, är det förenligt med ett strukturellt överskott på av BNP i den offentliga sektorns finansiella sparande, givet prognosen för den offentliga sektorns finanser.27 Regeringens avsikt är emellertid inte att hela budgeteringsmarginalen ska tas i anspråk för utgiftsreformer. Det beror bl.a. på behovet av återstående osäkerhetsmarginal under utgiftstaket. Dessutom inkluderar regeringens reformambitioner ett antal skattesänkningar, vilket innebär att en del av det totala reform- utrymmet tas i anspråk på budgetens inkomst- sida. Därutöver begränsas de totala reform- ambitionerna av att regeringen bedömer att det är rimligt att upprätthålla en säkerhets- marginal till överskottsmålet så att det strukturella sparandet som andel av BNP ligger över målet 2014 (se avsnitt 4.2.3). Enligt riktlinjen för budgeterings- marginalens storlek bör den uppgå till av de takbegränsade utgifterna för det tredje och fjärde tillkommande året (se vidare avsnitt 4.1.3). Mot bakgrund av riskbilden och behovet av en säkerhetsmarginal till överskotts- målet är det rimligt att budgeteringsmarginalen 2014 är större än . Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk av utgiftsökningar till följd av makroekonomiska risker är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det sätt på vilket över- skottsmålet är formulerat innebär att de utgifts- ökningar som följer av en konjunkturell uppgång av arbetslösheten och andra automatiska stabilisatorer normalt bör tillåtas försvaga den offentliga sektorns finansiella sparande. Därigenom ges de automatiska stabilisatorerna möjlighet att verka fullt ut. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet. Förändringar av de takbegränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeterings- marginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och lönenivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, eftersom den offentliga sektorns inkomster och 27 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinjer för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. Det motsvarar av BNP. Budgeteringsmarginalen 2014 exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår till av BNP (jämfört av BNP i tabell 4.6). utgifter, sett , tenderar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå tenderar dock att påverka indikatorerna för överskotts- målet. Tabell 4.6 Utgiftstak för staten 20102014 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser2 offentlig sektor, procent utgifter, procent av 1Bedömd nivå för utgiftstaket för staten ekonomiska vårproposition. 2Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommuner och landsting utgör de i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn.28 Det är denna utgiftsnivå, tillsammans med överskottsmålet, som i slutändan är avgörande för hur stora de samlade skatteintäkterna behöver vara. De flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas mot nyttan av de utgifter skatterna finansierar. Utgiftstaket bör sättas i samklang med regeringens ambitioner för skattepolitiken. Regeringens ambition är, som tidigare anförts, att utgiftstaket trendmässigt ska falla något som andel av BNP. Utgiftskvoten i är hög i ett internationellt perspektiv. Därmed blir också det skatteuttag som krävs för att finansiera utgifterna relativt högt. Även om det inte finns något mekaniskt samband mellan den aggregerade skattekvoten och de samlade effektivitetsförlusterna riskerar ändå ett högt skatteuttag att verka snedvridande och kan hämma ekonomisk aktivitet, sysselsättning och välfärd. En lägre skatt på arbete kan bl.a. påverka arbetsutbudet i positiv riktning. Den svaga konjunkturutvecklingen , med fallande nominell BNP, innebar att utgiftstaket ökade som andel av BNP. minskar utgiftstaket åter som andel av BNP, till följd av att BNP växer snabbt. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2014 än 2010. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Budgeteringsmarginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat (se vidare avsnitt 4.1.3). Den förhållandevis långsamma ökningstakten för det föreslagna utgiftstaket medför att budgeteringsmarginalen dessa år minskar jämfört med den förhållandevis stora marginalen 2012. Det leder till att utgiftstaket blir mer styrande för utgiftsutvecklingen. 28 Utgiftstaket omfattar större delen av de saldopåverkande utgifterna i staten och ålderspensionssystemet enligt nationalräkenskapernas redovisning. Avvikelserna i utgiftsnivå mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna till följd av redovisningsprinciper motsvaras huvudsakligen av lika stora avvikelser på inkomstsidan. Det viktigaste undantaget berör lånefinansierade investeringar. I statsbudgetens redovisning, och därmed i utgiftstaket, ingår inte investeringsutgiften, men däremot amorteringar och räntor på lånen. I nationalräkenskaperna redovisas dessa investeringar som utgifter och påverkar det finansiella sparandet. aktuella situationen med krympande budget- eringsmarginal medför att det i första hand är budgeteringsmarginalen för (i detta fall 2014) som begränsar utrymmet för utgiftsökningar som permanent tar budgeteringsmarginalen i anspråk. Det är viktigt att poängtera att budgeterings- marginalen anger det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan med hänsyn till ett antal andra restriktioner. Utrymmet för reformer på utgiftssidan begränsas primärt av överskottsmålet. Även skattepolitiken under innevarande mandatperiod begränsar reform- utrymmet på utgiftssidan eftersom en skatte- sänkning tar i anspråk delar av ett potentiellt reformutrymme. Slutligen begränsas utrymmet för reformer på utgiftssidan av behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Om samtliga av de ovanstående villkoren är uppfyllda kan budgeteringsmarginalen användas för reformer. Nivån på utgiftstaket medför att budgeteringsmarginalen minskar jämfört med . Trots det är marginalen 2014 större än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek för denna tidshorisont. är osäkerheten stor i utgiftsprognoserna. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek beaktar i första hand osäkerhet om den makroekonomiska utvecklingen och därmed de automatiska stabilisatorernas inverkan på utgiftsutvecklingen. Den kraftiga nedgången av volymerna i transfereringssystemen som utgiftsprognosen baseras på kan också tala för ett behov av en något större osäkerhetsmarginal än vad som normalt är befogat. Om volymminskningen inte skulle bli av, t.ex. på grund av att minskningen av ohälsotalen bromsar in oväntat snabbt, kan utgifterna bli väsentligt högre 2014 än i nuvarande bedömning. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna redovisas normalt i nominella termer. Då består förändringen av utgiftsnivån mellan dels av en volym- komponent, som visar förändringen i fasta priser, dels av en priskomponent. Volym- komponenten visar om statens och pensions- systemets utgifter växer eller krymper i termer av exempelvis årsarbetskrafter, kontorsyta eller antal helårsekvivalenter med ersättning från något transfereringssystem.29 De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser är i princip lika stora 2014 som 2010. Det betyder att statens och pensionssystemets samlade storlek är volymmässigt oförändrad , även om de takbegränsade utgifterna faller som andel av BNP. Utgiftstaket omräknat till fasta priser är högre 2014 än 2010, trots att förslaget till utgiftstak i denna proposition innebär att utgifts- takets årliga ökning i nominella termer dessa år är lägre än . Statens utgifter omräknade till fasta priser faller , vilket främst beror på fallande volymer i transfererings- systemen för ohälsa och arbetsmarknad. Pensionssystemets utgifter omräknade till fasta priser ökar , vilket beror på att antalet pensionärer ökar. krav är en restriktion som anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Mellan de båda redovisningsprinciperna före- kommer skillnader som kan uppgå till enskilda år (se diagram 4.3). Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan får detta genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas med avskrivningskostnaderna. Investe- ringsutgifterna i den kommunala redovisningen påverkar således resultatet . Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting även eftersträva en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. ska kommuner och landsting därför fastställa bl.a. de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Som referens används ofta att ett resultat som motsvarar av inkomsterna från skatter och generella statsbidrag, torde motsvara god ekonomisk hushållning. Kommunernas och landstingens årsredo- visning ska innehålla en bedömning om balans- 4.6Uppföljning av god ekonomisk kravet har uppfyllts. Dessutom ska den innehålla hushållning och det kommunala en utvärdering av om målen för god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Överskottsmålet för de offentliga finanserna, som även inkluderar kommunsektorn, dvs. kommuner och landsting, är uttryckt i termer av finansiellt sparande såsom det definieras i nationalräkenskaperna. Det finns dock inget uttalat mål för kommunsektorns finansiella sparande. För kommuner och landsting är det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, avgörande för huruvida de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Denna redovisning bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Med balanserad budget avses att varje enskild kommun och landsting ska upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. I undantagsfall, då synnerliga skäl föreligger får avvikelser göras från balanskravet. Ett negativt resultat i bokslutet ska regleras om inte synnerliga skäl föreligger. 29 Med helårsekvivalenter avses det antal personer som skulle kunna försörjas under med full ersättning. Exempelvis räknas två personer som varit arbetslösa var som en helårsekvivalent. Diagram 4.3 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 20002014 Utfall för 20002009, prognos för 20102014. Resultat före e.o. poster Källor: och egna beräkningar. Resultatutvecklingen i kommunsektorn 2000 2014 Sedan balanskravet infördes har det ekonomiska resultatet förbättrats i kommunsektorn. Av diagram 4.3 framgår att kommuner och landsting tillsammans redovisat ett förhållandevis starkt resultat före extraordinära poster . Fram stärktes resultatet före extraordinära poster främst som en följd av en stabil ökning av intäkterna. Där- med har resultatet kunnat förbättras som det funnits utrymme att öka den kommunala konsumtionsvolymen. Den kraftiga konjunkturnedgången för- sämrade drastiskt de ekonomiska förutsätt- ningarna för kommuner och landsting 2009. Trots detta redovisade sektorn ett historiskt starkt resultat före extraordinära poster. Resultatet uppgick till ca för kommunsektorn som helhet (se diagram 4.3). Resultatet torde vara förenligt med kravet på god ekonomisk hushållning. Jämfört med 2008 förbättrades finansnettot, främst till följd av att tidigare gjorda ned- skrivningar av finansiella tillgångar återfördes 2009. Tillsammans med sänkta sjukförsäkrings- vägde det förbättrade finansnettot delvis upp den relativt svaga utvecklingen av skatte- underlaget. Höjda statsbidrag i kombination med sänkta socialavgifter bidrog ytterligare till att kompen- sera för de försämrade yttre förutsättningarna. utvecklades kostnaderna relativt svagt i kommuner och landsting. Starkare resultat 2010, men sektorn väntas därefter redovisa mindre överskott 20112014 beräknas resultatet förstärkas ytterligare, till stor del beroende på att de tillfälligt höjda statsbidragen ger en förhållandevis kraftig inkomstökning för kommuner och landsting. Dessutom bedöms kostnaderna i kommuner och landsting ut- vecklas relativt svagt för . Resultatet väntas uppgå till av intäkterna från skatter och generella statsbidrag, vilket torde motsvara god ekonomisk hushållning. Till följd av att de tillfälliga statsbidragen minskar , väntas den totala intäktsökningen bli svag 2011. Sektorn som helhet förutsätts dock uppfylla balanskravet. Resultatet förväntas uppgå till av intäkterna från skatter och generella statsbidrag, vilket torde understiga kravet på god ekonomisk hushållning. I och med att konjunkturen stärks beräknas intäkterna från skatter normaliseras. De ekono- miska förutsättningarna förbättras därmed för kommunerna och landstingen 20122014. Kom- munsektorn prognostiseras redovisa ett positivt resultat som dock torde understiga den nivå som motsvarar god ekonomisk hus- hållning. 5 Den makroekonomiska utvecklingen Den svenska ekonomin fortsätter att åter- hämta sig efter den djupaste globala lågkon- junkturen . Återhämtningen sker på bred front. Både produktionen och sysselsättningen har ökat i god takt . En expansiv ekonomisk politik och starka offentliga finanser har bidragit till att hus- hållen och företagen har blivit allt mer opti- mistiska och såväl konsumtionen som inves- teringarna har tagit fart. Återhämtningen drivs också av en snabb uppgång i världshan- deln, vilket leder till att svensk export ökar starkt. Trots en stark tillväxt befinner sig den svenska ekonomin i en lågkonjunk- tur med hög arbetslöshet. Resursutnyttjan- det är lågt men stiger successivt till följd av en stark inhemsk efterfrå- gan, en förbättrad konjunktur i omvärlden och en expansiv ekonomisk politik. Det låga resursutnyttjandet bidrar till låga löneökningar och låg inflation . Först väntas den underlig- gande inflationen vara i linje med Riksban- kens inflationsmål. Det råder stor osäkerhet om hur konjunktu- ren kommer att utvecklas framöver. Sam- mantaget bedöms riskerna för en svagare ut- veckling dominera, framför allt till följd av en betydande risk för en svagare utveckling i omvärlden. I detta avsnitt redovisas prognosen för den eko- nomiska utvecklingen i och omvärlden till och med 2014.30 Dessutom analyseras två alternativa scenarier för den ekonomiska utveck- lingen framöver. Utfall , prognos för 20102014 Procentuell förändring om annat ej anges -5,1 BNP, kalenderkorr. -5,0 -5,7 -3,3 -2,5 -1,6 -1,1 -0,5 -2,1 -2,6 -3,6 -0,3 -5,1 1Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. 4I procent av arbetskraften, . 5Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. 7Vid årets slut. Källor: , och egna beräkningar. 30 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig till och med beaktats. Prognosen är baserad på nu gällande regler och av regeringen föreslagna och aviserade åtgärder i denna proposition. I bilaga 2 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj. 5.1Global och finansiell ekonomi Stabilisering på de finansiella marknaderna Avvaktande återhämtning i global ekonomi Återhämtningen i världsekonomin har fortsatt . En stark utveckling i tillväxtekono- mierna och en expansiv ekonomisk politik i stora delar av världen har främjat uppgången i den globala efterfrågan. Nedgången i den globala in- vesteringskonjunkturen har hejdats och följts av en snabb uppgång i industriproduktionen. Sam- mantaget har detta lett till en betydande uppgång i världshandeln, vilket gynnat exportorienterade länder som (se diagram 5.1). väntas dock åter- hämtningen i världsekonomin dämpas. Den po- sitiva tillväxteffekten från att företag gått från stora lagerneddragningar till lageruppbyggnad ebbar ut. väntas även den ekonomiska politiken stramas åt i och , vilket bedöms hämma inhemsk efterfrå- gan i flera för svensk export viktiga länder och därmed dämpa konjunkturåterhämtningen i . Sammantaget bedöms återhämtningen i den globala ekonomin bli utdragen. Statsfinansiella problem samt svaga arbets-, bostads- och till- gångsmarknader kantar vägen tillbaka mot fullt resursutnyttjande. Först väntas tillväxten i och åter ta fart i takt med att hushållens eko- nomiska situation stärkts och de offentliga fi- nanserna förbättrats. Diagram 5.1 Global handel Index 2000=100, månadsvärden De omfattande extraordinära åtgärder som re- geringar och centralbanker vidtog medförde att ett sammanbrott på de finansiella marknaderna kunde undvikas. Därefter har marknaderna steg för steg börjat fungera bättre. ökade dock osäkerheten åter till följd av statsfinansiella problem i flera syd- europeiska länder och . Stödpaket från , och EU, tillsammans med aviserade finanspolitiska åtstramningar, har dock bidragit till att läget på de finansiella marknaderna återigen har stabiliserats. Även EU:s stresstester av 91 europeiska banker medverkade till att skingra osäkerhet och öka förtroendet för det europeiska banksystemet. De grundläggande statsfinansiella problemen i flera sydeuropeiska länder och kvarstår dock, vilket bl.a. återspeglas i att olika typer av risk- är fortsatt höga. Till exempel har ränte- skillnaden mellan grekiska och tyska 10-åriga statsobligationer stigit till (se diagram 5.2). Även andra europeiska ränteskillnader, t.ex. mellan interbank- och statspappersräntor på kort löptid (s.k. TED-spread), är fortsatt högre än normalt, vilket indikerar att läget på de finansi- ella marknaderna ännu inte fullt ut har normali- serats. Diagram 5.2 Differens mot i 10-åriga statsobliga- tionsräntor för , och Källa: Reuters. Återhämtningen i har drivits av en mycket expansiv ekonomisk politik, räddningspaket till finanssektorn och en ökad omvärldsefterfrågan. I takt med att utrymmet för en fortsatt finans- politisk stimulans har krympt har de underlig- gande problemen i den amerikanska ekonomin åter kommit upp till ytan. Hushållens konsumtion väntas i den pågående återhämtningen i mindre grad än tidigare driva tillväxten. En hög skuldsättning hos hushållen och en försämrad förmögenhetsställning till följd av fallande bostadspriser har lett till ett ökat sparande hos hushållen. Sparkvoten väntas stiga ytterligare , vilket i kombi- nation med en hög arbetslöshet och en svag ök- ning av de disponibla inkomsterna bidrar till att hålla tillbaka hushållens konsumtion. Därtill väntas finanspolitiken stramas åt , vilket bedöms hämma tillväx- ten. Återhållen konsumtion och en avtagande om- världsefterfrågan väntas medföra att tillväxten dämpas . Tillväxten tar fart först i takt med att hushållens finanser förbättras, bostadsmarknaden stabili- seras och investeringskonjunkturen vänder uppåt. väntas hushållens konsumtion tillta och bidra till att BNP fortsät- ter att öka i god takt. Stora tillväxtskillnader inom euroområdet I euroområdet har återhämtningen kommit se- nare än i och . har konjunkturen dock stärkts i nästan samtliga euroländer. Tillväxtskillnaderna mellan eurolän- derna har dock accentuerats. Exportinriktade länder som , med en stor och konkur- renskraftig industrisektor, har tydligt gynnats av den skarpa uppgången i global efterfrågan. Ex- portindustrin har dessutom gynnats av försvag- ningen av euron. Länder som tidigare drivits av en stark byggsektor och hög hushållskonsum- tion, som till exempel , har haft en be- tydligt måttligare tillväxt och väntas växa lång- samt även . Trots det skarpa fallet i BNP har nedgången i sysselsättningen i euroområdet varit måttlig. Den relativt milda försvagningen av arbetsmark- nadsläget, starka automatiska stabilisatorer och en expansiv ekonomisk politik har främjat hus- hållens konsumtion. Hushållens sparande var högt i ingången av krisen men väntas falla till- baka . Detta bidrar till en tilltagande privat konsumtion . En fortsatt förbättring av den globala indu- strikonjunkturen och ökande investeringar vän- tas driva tillväxten 2011 och 2012. De senaste årens djupa kris och expansiva fi- nanspolitik har lett till höga skuldnivåer och en betydande försämring av de offentliga finan- serna.