prop · GX03170 · 2010-03-23 00:00:00 — Om förutsättningarna för det förenk- lade förfarandet brister endast i det avseendet att samråd inte har skett i det andra ärendet med alla de som omfattas av samråd enligt , bör det vara tillräckligt att detaljplaneärendet kompletteras genom att samråd sker med dem som inte omfattades av samrådet i det andra ärendet. Även kungörelsen inför granskningen av planförslaget bör kunna för- enklas. En uttrycklig möjlighet till samordning med kungörelseförfaran- det i ett pågående tillståndsärende för samma verksamhet enligt miljöbal- ken bör därför införas i . Vidare bör kommunen kun- na förenkla den slutliga granskningen av ett planförslag genom att hän- visa till handlingarna i tillståndsärendet i den mån informationen finns där. Kommunens granskningsutlåtande över de synpunkter som har kom- mit in och kommunens förslag med anledning av synpunkterna bör också avse de synpunkter som har kommit in i det andra ärendet. För att säkerställa att det har skett en planmässig bedöm- ning, bör en grundläggande förutsättning för ett förenklat planförfarande i dessa fall vara att planförslaget är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande över denna. Sakägarnas intressen i de delar som gäller verksamhetens miljöeffekter bör kunna anses ha tagits hänsyn till genom tillståndsprövningen enligt balken. Andra eventuella konsekvenser för vissa sakägare bör framgå av de planbeskrivningar som även i dessa fall måste upprättas och vara till- gängliga för yttranden. Sakägare bör därför ha lika goda möjligheter att bevaka sina intressen som vid de hittillsvarande dubbla förfarandena. Samordnat förfarande vid prövning även enligt väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Motsvarande möjligheter till samordning bör gälla för detaljplaner som endast avser åtgärder som har prövats genom upprättande och fastställ- ande av en arbetsplan enligt väglagen (1971:948) eller genom en järn- vägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. konstaterade i sitt betänkande (SOU 2005:77 s. 799812) finns det stora brister i samordningen mellan planläggningen enligt och prövningen enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg. Ofta förekommer det som kan kallas dubbel pla- nering och även dubblerad prövning. Kommittén ansåg dock att en mer långtgående samordning var alltför omfattande för att rymmas i översy- nen. Kommittén belyste ändå översiktligt olika strategier för framtida förenklingar. Ett av kommitténs framförda alternativ avser möjligheten för kommunen och det ansvariga trafikverket att komma överens om vilken planeringsform som är mest lämplig i det enskilda fallet. Detta alternativ ansågs framförallt vara intressant när det gäller planering för väg och järnväg. Kommittén fann dock att en reglering i en arbets- eller järnvägsplan kan vara tillräcklig i de fall omgivningspåverkan är begrän- Prop. 2009/10:170 sad och genomförandefrågorna är relativt okomplicerade. framhöll att en detaljplan ur ett säkerhetsperspektiv många gån- ger är ett bättre regleringsinstrument än en arbetsplan eller en järnvägs- plan, eftersom planområdet är något vidare. Enligt kommittén behöver en ökad valfrihet kombineras med bestämmelser som anger att prövning enligt det ena regelverket är jämförbart med prövning enligt det andra. Även i de fall bägge planinstituten bedöms nödvändiga finns det en för- enklingspotential i en bättre samordning av processerna med samråd, ut- ställning m.m. Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté för att analysera planeringsprocessen för transportinfrastruktur och före- slå sådana ändringar i väglagen och lagen om byggande av järnväg som innebär att dessa processer effektiviseras (Effektivisering av planerings- processen för transportinfrastruktur, Dir. 2009:16). Utredningsarbetet ska även omfatta frågor om miljökonsekvensbeskrivning och tillåtlig- hetsprövning enligt samt frågor om samordning med övrig fysisk planering enligt . Det finns inte underlag för några mer långtgående för- slag till förändringar i syfte att förbättra samordningen mellan lagarna. Mot bakgrund av resonemang om vissa förenklings- möjligheter bör det dock för åtgärder som har prövats enligt väglagen el- ler lagen om byggande av järnväg redan nu införas samordningsregler motsvarande de som föreslås i förhållande till tillståndsprövningar enligt . Reglerna bör gälla endast när de olika prövningarna avser identiska åtgärder. Bestämmelserna bör inte vara tvingande, utan endast innebära en möjlighet för kommunen att förenkla sitt planarbete. Också förutsättningarna för att genomföra förenklingarna bör vara desamma, dvs. att planförslaget ska vara förenligt med översiktsplanen och läns- styrelsens granskningsyttrande. Regeringens förslag: Bestämmelserna om upprättande av miljökon- sekvensbeskrivningar och samråd om förslag till detaljplaner vars ge- nomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan förtydli- gas i förhållande till bestämmelserna i 6 kap. . Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- Remissinstanserna: har ifrågasatt den föreslagna lagstiftningstekniken och anfört att det finns en risk för att angelägna Verket föreslår i stället att den nuvarande mer ge- nerella och breda hänvisningen till 6 kap. behålls. tekniska högskola har anfört att det även bör införas en bestämmelse som hänvisar till kravet på en behovsbedömning enligt 6 kap. 11 § miljöbal- Skälen för regeringens förslag: I de nuvarande bestämmelserna i görs två hänvisningar till bestämmelser i 6 kap. mil- jöbalken, en i bestämmelserna om översiktsplan och en i bestämmelserna Hänvisningarna är generella utan någon tydlig anvisning Prop. 2009/10:170 om när vilken bestämmelse i är tillämplig. För att i planpro- cesserna underlätta tillämpningen av 6 kap. bör hänvisning- arna preciseras. 11.6Länsstyrelsens uppgifter under detaljplaneprocessen Regeringens förslag: Det förtydligas att under samrådet även ska verka för att en bebyggelse inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion. ska yttra sig över planförsla- get, om förslaget enligt bedömning innebär att det finns en risk för en överprövning enligt bestämmelserna om statlig kontroll. Av yttrandet ska framgå i vilka avseenden planförslaget är olämpligt med hänsyn till dessa bestämmelser. förslag överensstämmer endast delvis med Utredningen föreslog att kraven på samråd med länsstyrel- sen och lantmäterimyndigheten nyanseras och ersätts med information i de fall kommunen bedömer att ett genomförande av planen inte kommer att medföra en betydande miljöpåverkan. myndigheten ska, enligt förslaget, därefter bestämma om och på vilket sätt myndigheterna avser att samråda med kommunen. slog vidare att, om väljer att lämna ett yttrande efter gransk- ningen av planförslaget, bör detta kunna grundas endast på sådana aspek- ter som senare kan föranleda ett ingripande enligt de nuvarande bestäm- melserna i 12 kap. 1 § . förslag överensstämmer delvis med regeringens i den del som avser innehållet i yttrande . föreslog dock en skyldighet för att alltid yttra sig över ett planförslag vid utställningen. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- Remissinstanserna: Flera myndigheter, länsstyrelser och kommuner har invänt mot förslag att nyansera kravet på samråd med i förhållande till graden av miljöpåverkan. har anfört att det bör ses som en rättighet för kommunerna att få yttranden från . förslaget och anser att samrådet med också fortsättningsvis ska vara obligatoriskt och gälla samtliga planer. bottens län har anfört att en begränsning av samrådsförfarandet minskar möjligheter att samordna och hävda statliga intressen och kan resultera i att överprövning kommer att nyttjas i större utsträckning, något som inte bidrar till ökad effektivitet eller kortare handläggnings- Länsstyrelserna i och har anfört att det inte finns något samband mellan graden av miljöpåverkan och behovet av samråd med utan att det i stället ofta finns en mängd statliga intressen av betydelse för kommunen, t.ex. samordning med an- nan lagstiftning, såsom kulturminneslagen och bestämmelser i miljöbal- ken om strandskydd, vattenverksamhet, miljöfarlig verksamhet m.m. , , i och har anfört att dagens bestämmelser ger länsstyr- elsen tillräckliga möjligheter att välja på vilket sätt man avser att samråda med kommunen och att i vissa enkla planärenden avstå från att yttra sig. Länsstyrelserna i och samt , Kommuner och Landsting, Små Kommunernas sam- verkan (SmåKom) m.fl. har tillstyrkt förslaget och anser att det ger admi- nistrativa förenklingar och ett nytt arbetssätt för . Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat utredningens förslag att i en ny pa- ragraf särskilt reglera innehållet i yttrande under gransk- ningstiden till de överprövningsgrunder som regleras i nuvarande 12 kap. 1 § . De som yttrat sig tillstyrker dock uttryckligen förslaget. förslag om obligatoriska yttranden från i sam- band med utställningen har tillstyrkts av en majoritet av remissinstanser- na, såväl statliga myndigheter och länsstyrelser som kommuner och orga- nisationer. Kommuner och Landsting har anfört att förslaget är mycket positivt eftersom detta tydliggör vilka statliga intressen som har ansvar för att bevaka. Förslaget har avstyrkts av och i m.fl. med hänvisning till att upprepade yttranden inte är en fördel för en effektiv förvaltning. Läns- styrelsen i har anfört att det inte formellt bör krävas ett utställningsyttrande i de fall inte har anledning att pröva kommunens planbeslut, vilket är det mest vanliga. , och kommuner har ifrågasatt nyttan med förslaget och anser att de möjligheter som står till buds för att ta tillvara statens intressen är tillräckliga. Lagtextpromemorians förslag har kommenterats av Kommu- ner och Landsting som invänt mot att ska kunna välja att inte avge något granskningsyttrande. Skälen för regeringens förslag: Några av de bärande tankarna med var dels att begränsa det statliga inflytandet i kom- munernas planläggning, dels att skulle ges ansvaret att sam- lat företräda staten gentemot kommunen i såväl översiktsplaneringen som detaljplaneläggningen. Det finns inget skäl att ifrågasätta eller ändra ansvar för samordningen av statens intressen i det tidiga skedet av den fysiska planeringen, snarare tvärtom. De utredningar som har genomförts har samstämmigt tryckt på behovet av att också fortsättningsvis bör svara för den statliga samord- ningen, vilket även bekräftas av remissynpunkterna från såväl kommuner som statliga myndigheter. har det i olika sammanhang förts fram synpunkter på att har haft betydande svårigheter att svara upp mot förväntningarna och framförallt kommun- erna har efterlyst förbättringar i hur företräder staten. Regeringen har på olika sätt uppmärksammat de problem som har förts fram när det gäller länsstyrelsernas uppgifter i den fysiska planeringen enligt . I avsnitt 17.1 återkommer regeringen med en närmare redovisning av ansvar samt av vilka insatser som har gjorts. Mot bakgrund av viktiga samordningsroll finns det anledning att ifrågasätta ändringsförslag i denna del. Även i fråga om samrådet med lantmäterimyndigheten finns det skäl att ifrågasätta förslag. är en naturlig samrådspart för de delar av plangenomförandeprocessen som avser ändringar i fastighetsindelningen och i fastighetsanknutna rättighetsupplåtelser. Det tidiga samrådet med , som fördes fram som viktigt redan i förarbetena inför den nuvarande lagens ikraftträdande, bör också fortsättningsvis vara ett grundläggande instrument för det statliga infly- tandet. En begränsning av samrådet skulle på ett olyckligt sätt minska möjligheter att samordna och hävda statliga intressen. Ett tidigt samråd med är en förutsättning för att ska kunna fullfölja sin uppgift att verka för och samordna statens intres- sen. Redan den nuvarande utformningen av samrådsbestämmelserna inne- bär att länsstyrelserna och lantmäterimyndigheten kan avstå från att läm- na synpunkter under samrådet. Flertalet länsstyrelser har utvecklat ända- målsenliga former för ett rationellt samrådsförfarande, vilket ofta i prak- tiken, inte minst vid okomplicerade planförslag, innebär att man avstår från att lämna synpunkter i ett samrådsyttrande. Det finns anledning att tro att länsstyrelserna genom den pågående kompetenssatsningen och ett ökat erfarenhetsutbyte kommer att förbättra formerna för samråd ytter- ligare. Bestämmelserna om samråd med länsstyrelserna och med lantmä- terimyndigheten bör därför inte ändras i sak. För att få en bättre konsistens mellan överprövnings- grunder och vad ska samråda om och granska under gransk- ningstiden, bör även en komplettering göras i samrådsbestämmelserna som innebär att under samrådet också bör verka för att en bebyggelse inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Därmed görs tydligt att genom aktiva insatser tidigt i planeringspro- cessen ska bidra med sådant underlag, råd och synpunkter som ger kom- munen möjlighet att utforma planförslaget så att ett senare statligt ingrip- ande kan undvikas. I övrigt finns det inte tillräckliga skäl för att ändra bestämmelserna om samråd med . Däremot är det angeläget att kommunen vid granskningen får uttryck- liga besked om det exempelvis finns risk för ett ingripande från staten efter planen har antagits. Därför bör det av bestämmelserna uttryckligen framgå att ska yttra sig över ett planförslag, om förslaget enligt bedömning innebär att det finns en risk för en överprövning enligt bestämmelserna om tillsyn över kommunala beslut. Yttrandet bör begränsas till de ingripandegrunder som avser att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgo- doses, att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, att strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande be- stämmelser, att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller att en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm- ning eller erosion. Normalt innebär detta inte någon ny uppgift för läns- styrelsen eftersom flertalet länsstyrelser redan enligt de nuvarande be- Prop. 2009/10:170 stämmelserna regelmässigt avger ett yttrande vid utställningen i de fall någon av ingripandegrunderna är aktuella. Regeringens förslag: Genomförandet av en detaljplan ska grundas på den planbeskrivning som kommunen har utarbetat i detaljplaneären- En kommun ska få lösa mark eller utrymme som inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer detaljplanen även om det finns olika huvudmän för de allmänna platserna i detaljplanen. Kravet på utställning av kommunens förslag avseende ersättnings- skyldighet för fastighetsägarna för anordnande av allmänna platser och anordningar som tillhör sådana platser tas bort. I stället ska sådana förslag hållas tillgängliga för granskning under en granskningstid som kungörs av kommunen. Markägares skyldighet att, utan prövning av , avstå mark utan ersättning slopas. förslag motsvarar delvis regeringens. Lagtextpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med re- Remissinstanserna: Flera remissinstanser har tillstyrkt PBL-kommit- téns förslag att en genomförandebeskrivning inte behöver utgöras av en Det är bra om innehållet igenomförandebeskrivningen redovisas i anslutning till planbestämmelserna, menar flera remissinstan- , Lantmäteriet och Kommuner och Landsting m.fl. har lämnat synpunkter på förslaget i lagtextpromemorian och anfört att de inte förstår tillägget i den föreslagna 6 kap. 1 § med de ändringar som samrådet om planförslaget och granskningen av det har medfört innan Enligt instanserna är det en självklarhet att det ur- sprungliga förslaget till planbeskrivning successivt ändras om synpunkter under planprocessens gång så kräver. Enligt Lantmäteriet är planbe- skrivningen den slutprodukt som tillfogas planen och därför blir det na- turligt att säga att genomförandet ska grundas på planbeskrivningen. annat fall skulle, enligt Lantmäteriet, innebörden bli att planbeskriv- ningen är bindande för genomförandet vilket inte är lämpligt. Kommuner och Landsting är det något oklart med vad som av- ses med uttrycket ska grundas på eftersom planbeskrivningen inte är Några remissinstanser, bland annat Lantmäteriet tillstyrker kommitténs förslag att upphäva nuvarande 6 kap. 18 § som innebär att mark med detaljplan med enskilt huvudmannaskap i vissa falla ska upp- låtas utan ersättning. Några remissinstanser menar att bestämmelsen i stället bör ändras så att enskilt huvudmannaskap hanteras som kommu- Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande 6 kap. 1 § plan- och bygglagen ska man, när en detaljplan upprättas, i en särskild handling kallad genomförandebeskrivning redovisa de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett ändamåls- enligt genomförande av planen. Utöver kravet på en övergripande ge- nomförandebeskrivning finns i 6 kap. vissa särskilda bestämmelser om plangenomförandet. Det är närmare bestämt bestämmelser om exploater- ingssamverkan, om fastighetsplan, om avstående av mark, om skyldighet för exploatörer att bekosta gator och va-anläggningar m.m., om kommu- nens skyldighet att anlägga gator och andra allmänna platser och upplåta dem till allmänt begagnande samt om kommunens rätt att av fastighets- ägarna ta ut avgifter motsvarande kostnaderna för utförande av gator och andra allmänna platser. Långt ifrån alla åtgärder som måste vidtas till följd av en detaljplan är dock reglerade i 6 kap. . Be- stämmelser som är nödvändiga för genomförandet av en detaljplan finns också i många andra lagar, t.ex. bestämmelserna om fastighetsbildning i fastighetsbildningslagen (1970:988), om fastighetssamverkan i anlägg- ningslagen (1973:1149), om framdragande av vissa ledningar i lednings- rättslagen (1973:1144) samt inte minst bestämmelser i olika lagar om byggande och finansiering av infrastruktur m.m., t.ex. lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. I avsnitt 10.6 föreslås att det nuvarande kravet på en särskild genom- förandebeskrivning tas bort och att planbeskrivningen i stället ska inne- hålla en redovisning av hur planen är avsedd att genomföras. En följd av den ändringen är att även bestämmelserna om genomförandet av en de- taljplan bör ändras så att det framgår att genomförandet ska grundas på den planbeskrivning som kommunen har utarbetat i detaljplaneärendet. I avsnitt 10.3 föreslås vidare att det ska vara möjligt att, i en och sam- ma detaljplan, reglera huvudmannaskapet för allmänna platser så att man inte längre måste välja mellan att hela planen ska ha antingen kommunalt eller enskilt huvudmannaskap. De allmänna platserna bör gå att dela upp så att vissa platser har kommunalt huvudmannaskap och andra enskilt huvudmannaskap. En följd av detta är att reglerna om inlösen bör juste- ras så att inlösensreglerna följer huvudmannaskapet. Plan- och byggut- redningen behandlade denna fråga i betänkandet (SOU 1996:168 s. 123 f.) och fann att det huvudsakliga skälet till att delat huvudmannaskap inte tillåts enligt den nuvarande lagen är att det skulle kunna uppstå oklar- heter om vad som gäller i fråga om inlösen i olika delar av planen. Som utredningen fann är detta problem inte särskilt svårt att lösa och en änd- ring i linje med vad som föreslogs i det nämnda betänkandet bör således kunna genomföras. Denna bedömning gjorde också (SOU 2005:77 s. 558). De bestämmelser om inlösen som det i första hand handlar om är bestämmelserna om att kommunen, om den är hu- vudman för allmänna platser, i två fall får lösa mark efter genomförande- tidens utgång. Det första fallet avser mark som tillhör olika ägare men som enligt en fastighetsplan ska utgöra en enda fastighet. Som Plan- och byggutredningen fann bör denna inlösenrätt gälla oberoende av vem som är huvudman (jfr SOU 1996:168 s. 125). Det andra fallet avser mark som inte har bebyggts i enlighet med planen. Denna inlösenrätt bör gälla om kommunen i någon del av planen är huvudman för gator. I nuvarande 6 kap. 18 § finns en bestämmelse om att mark eller utrymme med detaljplan med enskilt huvudmannaskap i vissa falla ska kunna upplåtas utan ersättning för att användas till allmän plats. Bestämmelsen har sitt ursprung i att en köpare av en tomt inte ska behöva betala extra för att få ta ett vägområde i anspråk på säljarens mark. Den nytta som avses i bestämmelsen är då den nytta som sälja- ren har av att kunna sälja tomter och få betalt för dessa. Då ställs sälja- rens nytta av tomtförsäljningen mot värdet av den vägmark som säljaren avstår. Ursprungligen synes bestämmelsen i 6 kap. 18 § ha haft ett för- delningssyfte. I förarbetena (prop. 1986/87:1, s. 650) anges att paragrafen motsvarar äldre bestämmelser med den förändringen att marken ska kunna tas i anspråk i ett tidigt skede för att kunna tillgodose behovet av utfart. Enligt har bestämmelsen dock inte tillämpats. I prakti- ken har upplåtelsen av mark säkerställts enligt den lag som tillämpas för markens ianspråktagande t.ex. anläggningslagen (1973:1149) eller ge- nom avtal. Däremot framhåller att bestämmelsen har fått betydelse när ersättning för utrymmet enligt anläggningslagen ska be- stämmas. Detta har i praktiken inneburit att för mark som träffas av be- stämmelsen i 6 kap. 18 § utgår regelmässigt ingen ersättning (jfr rätts- fallet V00:4 i Lantmäteriets rättsfallsregister). Det har således inneburit att vissa ägare av mark har fått ett sämre ekonomiskt utfall än andra fas- tighetsägare i en gemensamhetsanläggning. har föresla- git att bestämmelsen upphävs. Regeringen anser att det saknas skäl för att ha kvar bestämmelsen. Lagrådet har efterfrågat en förklaring av vad som avses med nytta i föreslagna 6 kap. 5 § och hur bestämmelsen förhåller sig till Europakon- ventionens bestämmelser om skydd för äganderätten. Bestämmelsen motsvarar delar av nuvarande 6 kap. 19 § första stycket plan- och bygg- lagen och innebär att får besluta att en ägare utan ersättning ska upplåta eller avstå mark eller utrymme endast i den mån det är skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genom- förande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Av andra stycket följer att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastig- heten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i för- hållande till värdet på denna del av fastigheten. Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till har varje fysisk och juridisk person rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens grunder. Vid egendomsberövandet som sker i det allmännas intresse måste en avvägning göras mellan den enskildes in- tresse och det allmänna intresse som motiverar inskränkningen. Åtgärden får inte innebära att den enskilde tvingas bära en oskälig börda. Bestämmelsen i nuvarande 6 kap. 19 § första stycket plan- och bygg- lagen, som har sitt ursprung i 70 och 113 §§ byggnadslagen (1947:385), har historiskt sett haft en viktig funktion att fylla som alternativ till exploateringsavtal mellan en kommun och en markexploatör.