prop · GY0345 · 2010-11-02 00:00:00 — En sådan utformning klargör enligt regeringens mening att kontaktförbud kan meddelas även utan tidigare brottslighet mot den som förbudet avses skydda. Genom denna ändring förstärks lagens brottspreventiva syfte. 5.4Kontaktförbud avseende gemensam bostad Regeringens förslag: Ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska gälla och kunna förlängas med högst i taget. Regeringens bedömning: Förutsättningarna för att bevilja ett förbud avseende gemensam bostad bör inte förändras. Utredningens förslag innebär att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad får ha en giltighetstid och ska kunna förlängas med högst en månad i taget. När det gäller de särskilda förutsättningarna för ett förbud avseende gemensam bostad föreslår utredningen att rekvisitet påtaglig risk ska utgå. Remissinstanserna: och ombudsmän avstyrker förslaget om att det kvalificerande rekvisitet påtaglig risk för brott ska utgå. delar inte utredningens förslag avseende förutsättningarna för kontaktförbudet men har, givet att förutsättningarna för kontaktförbudet inte är alltför lågt ställda, inget att invända mot att beslutets giltighetstid förlängs. betonar vikten av att det inte är den som utsätts Prop. 2010/11:45 för ett brott som ska flytta utan att lagen bör möjliggöra en förflyttning Skälen för regeringens förslag och bedömning Ett besöksförbud får avse förbud att uppehålla sig i en gemensam bostad om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid (1 a § lagen om besöks- förbud). Bestämmelsen om besöksförbud avseende gemensam bostad har kommit att tillämpas i begränsad utsträckning. Enligt uppgift från beviljades ungefär 4 150 ansökningar om besöksförbud, varav cirka 100 avsåg gemensam bostad. Förutom att avvärja den omedelbara fara som kan uppstå när den som förbudet avses skydda bor ihop med den mot vilken förbudet avses gälla, så syftar bestämmelsen om besöksförbud avseende gemensam bostad till att ge den förra ett visst rådrum för att kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga i det enskilda fallet. Ett besöksförbud avseende gemensam bostad får meddelas för högst (4 § lagen om besöksförbud). är tanken att den som förbudet avses skydda ska kunna hinna överväga sin situation och om möjligt ta ett första steg mot en lösning av vissa praktiska problem. Det kan vara fråga om att väcka talan om äktenskapsskillnad, begära kvarsittanderätt eller hitta en ny bostad och hinna ansöka om kvarskrivning. Om parterna har gemensamma barn uppstår vanligtvis också frågor som att väcka talan om vårdnad och umgänge. Utredningen anser att en anledning till att bestämmelsen om besöksförbud avseende gemensam bostad inte tillämpas så ofta är att giltighetstiden är för kort. När den som förbudet avses skydda informeras om möjligheten till besöksförbud avseende gemensam bostad ser han eller hon enligt utredningen inte några utsikter att situationen ska kunna lösas som besöksförbudet varar. Utredningen föreslår därför att giltighetstiden för ett förbud avseende gemensam bostad utökas . Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det är otillfredsställande om en person väljer att avstå från att ansöka om besöksförbud avseende gemensam bostad av den anledningen att giltighetstiden är för kort, trots att förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Konsekvensen blir att den person som utsatts, eller riskerar att utsättas, för ett brott måste lämna den gemensamma bostaden och under stor psykisk press och social otrygghet söka lösa de praktiska frågorna. Detta är särskilt bekymmersamt i de fall där det är barn inblandade. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det finns skäl att förlänga giltighetstiden för ett förbud avseende gemensam bostad. Remiss- instanserna har heller inte haft några invändningar mot att giltighetstiden för förbud avseende gemensam bostad förlängs. Att maximitiden förlängs med är en rimlig avvägning. Regeringen anser således att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad bör kunna meddelas . I sammanhanget är det viktigt att framhålla att kontaktförbudets längd Prop. 2010/11:45 ska bestämmas med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och inte ges längre giltighet än vad som krävs för att uppnå syftet med förbudet. Den tidsmässiga begränsningen av ett enskilt förbud ska ske utifrån en proportionalitetsbedömning. Betydelsen som inskränk- ningen av rörelsefriheten har för den person som inte får uppehålla sig i sin bostad måste vägas mot när i tiden den akuta situationen kan upphöra. I likhet med andra former av kontaktförbud ska således förbudstiden grundas på en bedömning i det enskilda fallet och inte regelmässigt bestämmas till den maximalt tillåtna tiden. Ett besöksförbud avseende en gemensam bostad kan förlängas med högst i taget om det finns särskilda skäl för det (4 § tredje stycket lagen om besöksförbud). Utredningen har föreslagit att förbudet ska få förlängas med en månad i taget. Remissinstanserna har inte haft något att invända mot detta. Den föreslagna förlängningen av ett förbud avseende den gemensamma bostaden innebär att den som ålagts förbudet kan utestängas från sin bostad . Detta är en förhållandevis . Det kan visserligen finnas situationer när tiden för beslutet behöver förlängas ytterligare. Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är dock så ingripande att förutsättningarna för en förlängning, bör omprövas ofta. Regeringen gör bedömningen att den av utredningen föreslagna förlängningstiden är oproportionerligt lång. Mot bakgrund av att giltighetstiden för ett förbud avseende gemensam bostad förlängs till det dubbla framstår en förlängningstid i taget som en väl avpassad tidsperiod. Regeringen föreslår således att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad bör, om det finns särskilda skäl, kunna förlängas med högst i taget. Rekvisitet påtaglig risk bör finnas kvar I syfte att få till stånd en mindre restriktiv bestämmelse och möjliggöra en ökad användning av kontaktförbud avseende gemensam bostad föreslår utredningen att rekvisitet påtaglig risk ska utgå. utredningens förslag inte krävas en allvarligare hotbild vid kontaktförbud avseende gemensam bostad än vad som krävs vid ett grundläggande Det är ett betydande integritetsintrång att genom ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad bli utestängd från sitt hem. och ombudsmän anser att rekvisitet påtaglig risk bör finnas kvar. Regeringen delar den bedömningen. rekvisitet påtaglig risk tydliggörs att den konkreta risken för brott ska vara akut och hänförlig till den som förbudet avses skydda, d.v.s. den Proportionalitetsbedömningen, som ska ske i alla ärenden, kan inte ersätta den kvalificering som lagen uppställer genom rekvisitet påtaglig risk vid denna form av förbud. Det bör således även i fortsättningen krävas att det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid för att ett Prop. 2010/11:45 förbud avseende den gemensamma bostaden ska kunna meddelas. 5.5Utvidgat och särskilt utvidgat kontaktförbud Regeringens bedömning: De två skilda förbudsformerna utvidgat respektive särskilt utvidgat kontaktförbud bör behållas. Någon förändring med avseende på förutsättningarna för de två förbuds- formerna bör inte göras. Omfattningen av det geografiska området bör inte utökas. Utredningens förslag innebär att utvidgat besöksförbud och särskilt utvidgat besöksförbud slås samman till en ny form, kontaktförbud med tillträdesförbud. Förutsättningarna för ett kontaktförbud med tillträdesförbud föreslås vara desamma som gäller för ett grundläggande kontaktförbud. Storleken på det område som omfattas av kontaktförbud med tillträdesförbud föreslås kunna bli större än vad som är möjligt enligt nuvarande ordning. Remissinstanserna: ombudsmän, och är kritiska till att de kvalificerande rekvisiten tas bort i förhållande till vad som gäller för utvidgat och särskilt utvidgat besöksförbud. ombudsmän, och Justitiekanslern ställer sig kritiska till att kontaktförbud med tillträdesförbud ska få avse ett större område än vad som är möjligt att bestämma enligt ett särskilt utvidgat besöksförbud. Barnombuds- mannen och för kvinnojourer och tjejjourer i instämmer i utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning Skyddet för den utsatta bör stegvis kunna utökas I många fall är ett grundläggande besöksförbud tillräckligt för att motverka förföljelse eller andra trakasserier. Om det kan antas att ett sådant förbud inte är tillräckligt får det utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad, arbetsplats eller annat ställe där personen brukar vistas (utvidgat besöksförbud enligt 2 § första stycket lagen om besöksförbud). Det kan ske genom att den som förbudet avses gälla förbjuds att vistas t.ex. på en viss fastighet eller i ett visst kvarter (prop. 1987/88:137 s. 16). Som ett komplement till utvidgat besöksförbud finns bestämmelser om särskilt utvidgat besöksförbud. Den som har överträtt ett utvidgat besöksförbud får meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större geografiskt område. Ett särskilt utvidgat förbud får avse ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad, eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Förbudet får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt (2 § andra stycket lagen om besöksförbud). Syftet med ett särskilt utvidgat besöksförbud är att utsträcka den skyddade personens rörelsefrihet och möjliggöra att denne t.ex. kan förflytta sig mellan bostaden och andra platser där han eller hon brukar vistas (prop. 2002/03:70 s. 27). har cirka 4090 utvidgade besöksförbud meddelats och endast ett fåtal särskilt utvidgade besöksförbud. har som förklaring till varför bestämmelsen om särskilt utvidgat besöksförbud tillämpas så sällan funnit att rekvisiten för förbudet är stränga och att det ur skyddssynpunkt inte anses meningsfullt att ytterligare utvidga ett utvidgat besöksförbud som har överträtts (Nya regler i lagen om besöksförbud. Utredningen har föreslagit att de båda besöksförbuden slås samman till en ny form av förbud, kontaktförbud med tillträdesförbud. Några särskilda förutsättningar för den nya förbudsformen föreslås inte utan proportionalitetsbedömningen ska vara avgörande för förbudets tillämpning. Flera remissinstanser är kritiska till utredningens förslag om att inte uppställa några särskilda kvalificerande förutsättningar för kontaktförbud med tillträdesförbud. Regeringen anser att kritiken är befogad. I förhållande till ett grundläggande besöksförbud utgör både utvidgat och särskilt utvidgat besöksförbud mer kännbara inskränkningar i den enskildes rörelsefrihet. Detta förhållande bör alltjämt framgå av de förutsättningar som lagen ställer upp för dessa former av förbud. Att utvidgat besöksförbud och särskilt utvidgat besöksförbud används så sällan är varken ett skäl för att slå ihop de båda förbudsformerna eller ett skäl för att förenkla de i lagen uppställda förutsättningarna för besluten. Tanken bakom regleringen med utvidgade och särskilt utvidgade besöksförbud är att successivt, vid nya trakasserier och ny brottslighet, kunna vidta mer ingripande åtgärder. Stegvis utökas skyddet för den utsatta personen. Regeringen anser att det inte finns skäl för att ändra på detta. De båda förbudsformerna bör därför behållas. Det geografiska området bör inte utsträckas När det gäller storleken på det geografiska området som ett kontaktförbud med tillträdesförbud kan omfatta föreslår utredningen att lagen inte ska ställa upp någon gräns. Skälet till detta ställningstagande är främst av praktisk karaktär. Utredningen föreslår att ett tillträdesförbud ska kunna övervakas elektroniskt och ett större geografiskt område förbättrar enligt utredningen möjligheterna att förhindra brott. Utredningen föreslår därför att tillträdesförbudet ska omfatta ett så stort område att det ger en reell skyddseffekt. Även om regeringen har viss förståelse för tanken att ett större område kan utgöra ett bättre skydd och möjliggöra en mer verkningsfull övervakning så måste hänsyn tas till den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet får för den som ålagts förbudet. Som framhåller bör det finnas en gräns för hur stort området får vara. Detta var något som Lagrådet särskilt poängterade när det särskilt utvidgade besöksförbudet infördes (se prop. 2002/03:70 s. 99). Det finns annars en risk att förbudet blir oproportionerligt i förhållande till vad som uppnås med det. Det är emellertid nödvändigt att särskilt utvidgat kontaktförbud Prop. 2010/11:45 verkligen används när det är påkallat. Så synes inte ske . följande kommer regeringen därför att föreslå att en möjlighet införs till elektronisk övervakning av särskilt utvidgade förbud. Avsikten, som närmare utvecklas i avsnitt 6.16.3, är bl.a. att få till stånd en ökad användning av dessa förbud. Av den anledningen finns det inte skäl att nu utöka storleken på det geografiska området som förbudet gäller. Det område som enligt nuvarande ordning kan omfattas av ett särskilt utvidgat kontaktförbud är väl avvägt. Det geografiska området för ett förbud bör således inte utsträckas utan förbudet bör även i fortsättningen begränsas till de platser där den person som förbudet avser att skydda brukar vistas och inte avse ett område som är större än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet. 6.1Elektronisk övervakning för kontroll av kontaktförbud Regeringens förslag: Det bör införas en möjlighet att använda elektronisk övervakning av kontaktförbud i vissa fall. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. exempelvis , i , för kvinnojourer och tjejjourer i och tillstyrker förslaget om att införa en möjlighet att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning. Justitiekanslern och är i princip positiva till möjligheten att förena kontaktförbud med elektronisk övervakning. anser dock att tekniken inte är tillräckligt tillförlitlig. Flera remissinstanser är kritiska till förslaget. , , och kan inte tillstyrka utredningens förslag eftersom utredningen inte har övervägt andra rättsliga alternativ, exempelvis att använda elektronisk övervakning som ett straffprocessuellt tvångsmedel. ombudsmän avstyrker förslaget främst av den anledningen att det inte finns praktiska eller tekniska förutsättningar för att införa det tekniska övervakningssystem som förordas av utredningen. Skälen för regeringens bedömning Möjliggöra kontroll och förbättra skyddet för den utsatta För att ett besöksförbud ska ge det skydd som eftersträvas, krävs att den mot vilken förbudet avses gälla respekterar förbudet. till att motverka överträdelser av förbudet. Ett besöksförbud innebär däremot inte något fysiskt skydd och leder inte heller med automatik till ytterligare skyddsåtgärder, såsom skyddat boende. Som framkommit i tidigare avsnitt visar statistiken att ungefär vart tredje besöksförbud överträds, att många besöksförbud överträds mer än en gång och att många överträdelser inte ens anmäls till polisen. Vidare synes få av överträdelserna leda till att någon lagförs. En bidragande omständighet till de få lagföringarna är att det är svårt att bevisa att den mot vilken förbudet avses gälla sökt upp den som förbudet avses skydda, eftersom det sällan finns några vittnen eller annan stödbevisning. Det har således visat sig att besöksförbud inte är ett tillräckligt skydd för alla som utsätts för brott eller på annat sätt allvarligt trakasseras. Utredningen har föreslagit att den nya form av förbud, kontaktförbud med tillträdesförbud, som ska ersätta utvidgat besöksförbud och särskilt utvidgat besöksförbud, ska kunna förenas med villkor om elektronisk övervakning. Enligt utredningen skulle det ge polis och åklagare en möjlighet att kontrollera efterlevnaden av ett förbud och skydda den som fått ett kontaktförbud utfärdat men som riskerar att fortsätta att utsättas för våld, hot och trakasserier. Regeringen delar utredningens bedömning att en utgångspunkt för reformarbetet bör vara att skyddet för den som utsätts för våld, hot och trakasserier förbättras. Elektronisk övervakning av vissa kontaktförbud bör därför införas. Frågan om att införa elektronisk övervakning i samband med besöksförbud har utretts utförligt och diskuterats under en förhållandevis . (Brå) fick 1997 i uppdrag att göra en förstudie om de praktiska och tekniska förutsättningarna för en försöksverksamhet med intensivövervakning med elektronisk kontroll av personer som brutit mot ett besöksförbud. Brå konstaterade att tekniken kunde bidra till att antalet uppklarade överträdelser av besöksförbud steg och att upptäcktsrisken vid en överträdelse ökade. Brå fann dock att den tekniska utrustningen hade sådana brister att den inte kunde användas som ett tillförlitligt stöd för de hotade eller våldsutsatta (Brå, Elektronisk övervakning vid besöksförbud Teknikens möjligheter och begräns- ningar, 1999). I departementspromemorian Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer (Ds 2001:73) övervägdes åter frågan om elektronisk övervakning vid besöksförbud. Promemorian innehöll inget förslag om hur frågan om övervakning skulle lösas rättsligt. En anledning till detta var att den teknik som fanns inte var möjlig att använda utan ett alltför stort intrång i den enskildes frihet. I den efterföljande propositionen konstaterades att tekniken som då stod till buds endast kunde bli effektiv om den övervakade underkastades så ingripande inskränkningar i den personliga friheten att det inte framstod som acceptabelt (prop. 2002/03:70 s. 67). Inom ramen för Brå:s uppdrag att utvärdera tillämpningen av besöksförbud redovisades en rapport om möjligheterna att använda elektronisk övervakning vid besöksförbud. konstaterade att tekniken hade utvecklats och möjliggör en övervakning av besöksförbud. Den traditionella stationära övervakningen, som t.ex. används vid elektronisk övervakning av kortare fängelsestraff, kan kompletteras med GPS-systemet (Global Positioning Satellites). Tekniken innebär att positionsbestämning sker genom att avståndet mellan satelliter och mottagare beräknas. Ett larm går automatiskt till en övervakningscentral när den övervakade träder in i ett fredat område. Den som skyddas kan tidigt uppmärksammas på att den övervakade närmar sig. Den nya tekniken gör det också möjligt att ge information om den övervakade missköter eller manipulerar utrustningen. Brå framhöll dock att den nya tekniken har vissa begränsningar. Positionsbestämning med GPS är främst möjligt utomhus och där täckning saknas kan inte uppgifter om den övervakades position föras över till bevakningscentralen. Vidare är en väl fungerande organisation och beredskap ett krav, annars kan tekniken inte fungera optimalt. Teknikens möjligheter och begränsningar () fick i uppdrag av regeringen att genomföra fördjupade tester med särskilt anpassad utrustning för att förstärka besöksförbudet med hjälp av elektronisk övervakning. Syftet med uppdraget var att ge svar på vilka möjligheter och begränsningar som tekniken har vid övervakning av besöksförbud. Uppdraget redovisades till regeringen . RPS konstaterade i sin rapport att det är möjligt att med dagens tekniska hjälpsystem väsentligt öka tryggheten vid tillämpningen av besöksförbud. GPS, som har en hög noggrannhet men fungerar sämre inomhus, kan kombineras med det mobila GSM-nätet (for ), som har en sämre noggrannhet men fungerar såväl inomhus som utomhus. Elektronisk övervakning kan verka preventivt, utgöra tekniskt stöd vid bevisning om överträdelser och varna den som förbudet avser att skydda. Sådan övervakning kan också beroende på storleken på det fredade området, möjliggöra en polisiär insats och avstyra ett eventuellt brottsligt angrepp. RPS anförde dock att systemet har vissa begränsningar. I rapporten framhålls att tekniken inte utgör någon form av elektronisk mur som skyddar brottsoffret och att tekniken aldrig kan erbjuda ett hundraprocentigt skydd från övergrepp. Det finns heller ingen utrustning som är fysiskt omöjlig att ta av eller sätta ur spel. Vidare betonade RPS att det är av stor vikt att övervakarna av systemet kan upptäcka när manipulation sker av utrustningen och pågående elektronisk övervakning. Mot denna bakgrund kan konstateras att det numera finns tekniska system som möjliggör att man kan övervaka den som ålagts ett kontaktförbud. Tekniken har flera fördelar. När den som ålagts förbudet träder in i ett fredat område går ett larm om en överträdelse som kan ge den person som förbudet avser att skydda tid att sätta sig i säkerhet och polisen en möjlighet att ingripa. På så sätt skapas en möjlighet att förhindra att ytterligare brott begås utöver den redan begångna överträdelsen av kontaktförbudet. Tekniken innebär också att det genom Prop. 2010/11:45 positioneringsuppgifterna säkras bevis för att en fysisk överträdelse av ett Att upptäcktsrisken ökar torde få en brottsavhållande effekt som leder till att fler personer respekterar ett utfärdat kontaktförbud. Regeringen är emellertid medveten om att tekniken har vissa begränsningar. Tekniken förutsätter att den som är ålagd kontaktförbud bär en elektronisk mottagare, att täckning finns inom det övervakningssystem som används och att batterierna i mottagaren är laddade. Regeringens samlade bedömning är dock att tekniken nu är så pass utvecklad att den möjliggör en tillräckligt säker och tillförlitlig elektronisk övervakning av kontaktförbud. Något som ofta lyfts fram som ett argument mot ett införande av elektronisk övervakning vid kontaktförbud är uppkomsten av s.k. falsk säkerhet, d.v.s. att den som förbudet avser att skydda genom över- vakningen upplever en säkerhet som inte motsvarar vad övervakningen i realiteten kan ge i form av skydd. Realistiska förväntningar på den elektroniska övervakningen skapas om den som förbudet avses skydda informeras om vad den elektroniska övervakningen kan och inte kan åstadkomma. Regeringen finner, i likhet med vad framhåller, att förekomsten av falsk säkerhet främst är ett informationsproblem. Detta är således inget skäl mot att införa elektronisk övervakning av kontaktförbud. En möjlighet att elektroniskt övervaka kontaktförbud Utredningen har föreslagit att vissa kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning. Flera remissinstanser är kritiska till förslaget. har framhållit att de anser att utredningen inte tillfredställande redogjort för varför den elektroniska övervakningen kopplas till kontaktförbudet och inte till påföljdssystemet eller används som ett straffprocessuellt tvångsmedel. Regeringen har svårt att förstå remissinstansernas kritik. Syftet med utredningens förslag är att förstärka skyddet för den som riskerar att utsättas för brott eller trakasserier och förstärka det skydd ett kontaktförbud ger. Påföljdssystemet och straffprocessuella tvångsmedel reglerar möjligheterna att ingripa mot redan begångna brott och tar inte primärt sikte på brottsoffrets framtida behov av skydd. Med elektronisk övervakning av kontaktförbud skapas en lagtekniskt väl sammanhållen ordning. Fördelen med denna rättsliga lösning är att den inte kräver omfattande ingrepp i gällande påföljdssystem eller straffprocessuella regler. Regeringen delar således utredningens bedömning att det i vissa fall bör införas en möjlighet till elektronisk övervakning av kontaktförbud. I följande avsnitt redogör regeringen för hur detta bör göras. 6.2Särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna övervakas elektroniskt Regeringens förslag: Ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilt utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska gälla och kunna förlängas med högst i taget.