prop · GX03205 · 2010-04-14 00:00:00 — Domstolen förklarade att bestämmelser om restriktioner för exporten till tredje land av varor med dubbla användningsområden omfattas av tillämpningsområdet för artikel 133 (f.d. artikel 113) i EG-fördraget och att gemenskapen har exklusiv behörighet på området, vilket följaktligen innebär att medlemsstaterna saknar behörighet, utom i de fall då gemenskapen har lämnat ett särskilt bemyndigande (mål C-83/94, punkt 13). Kommissionen lade fram ett förslag till en ny förordning beträffande exportkontroll av varor och teknik med dubbla användningsområden. Anledningen till detta var att kommissionen ansåg att gemenskapsordningen för kontroll av sådana varor för export till tredje land inte fungerade på ett tillfredsställande sätt, utan att ordningen måste förenklas och stärkas så att EU fick en effektiv och hanterbar exportkontrollordning som stödde politiken för icke-spridning av mass- förstörelsevapen utan att snedvrida konkurrensen mellan europeiska aktörer. Förslaget ledde fram till att rådet antog förordningen (EG) nr 1334/2000, som trädde i kraft . En gemensam åtgärd om kontroll av tekniskt bistånd Tillämpningsområdet för rådets förordning (EG) nr 1334/2000 (den äldre EU-förordningen) omfattar inte tekniskt bistånd som står i samband med militär slutanvändning (detta omfattas inte heller av den nya EU- förordningen). Mot denna bakgrund beslutade rådet om en gemensam åtgärd 2000/401/GUSP som reglerar kontroll av visst tekniskt bistånd som inte täcktes av den äldre EU-förordningen. Den rättsliga grunden för den gemensamma åtgärden var artikel 14 i det dåvarande Unions- fördraget och den har sålunda antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom den andra pelaren. De tjänster som den gemensamma åtgärden omfattar faller utanför den rättsliga grunden för EU-förordningen, artikel 133 i EG-fördraget (artikel 207 i EUF-fördraget). EU saknade kompetens att inom den första pelaren reglera de tjänster som den gemensamma åtgärden omfattar. Den gemensamma åtgärden reglerar tekniskt bistånd som ges utanför EU. Detta innebär att den gemensamma åtgärden, till skillnad från vad som gäller för den nya EU-förordningen enligt dess artikel 7 (artikel 3.3 i den äldre EU-förordningen), även är tillämplig när fysiska personer förflyttar sig över gränser mellan länder. Åtgärden omfattar enbart tekniskt bistånd som har samband med viss slags militär slutanvändning och utgör ett Prop. 2009/10:205 komplement till den reglering som finns i artikel 4 i EU-förordningen. Enligt artikel 2 i den gemensamma åtgärden ska tekniskt bistånd underkastas kontroll om biståndet är avsett för, eller givaren är medveten om att det är avsett för, att bidra till tillverkning, hantering eller spridning av massförstörelsevapen. Artikel 4 i den gemensamma åtgärden anger vissa fall när ett sådant tekniskt bistånd inte ska kontrolleras. Ett undan- tag gäller tillhandahållande av bistånd i länder som återfinns i bilaga II till EU-förordningen. Det finns vidare undantag som innebär att uppgifter som är allmänt tillgängliga eller som utgör grundläggande veten- skaplig forskning inte ska kontrolleras. Slutligen undantas från kontrollen tekniskt bistånd som har muntlig form och som inte hänför sig till produkter som ska kontrolleras av ett eller flera internationella exportkontrollsystem, exportkontrollorgan eller traktater. Kontrollen av tekniskt bistånd kan utövas genom antingen ett förbud eller ett tillståndsförfarande. I artikel 3 anges att medlemsstaterna ska överväga tillämpning av kontroll även i andra fall när det tekniska biståndet har samband med militär slutanvändning. Artikel 3 ger möjlig- het att i ett andra steg, genom en ny gemensam åtgärd, reglera kontroll av annat tekniskt bistånd, i enlighet med regleringen i artikel 4 i den nya förordningen. Artikel 5 innehåller medlemsstaternas egentliga åtaganden enligt den gemensamma åtgärden. Medlemsstaterna åtar sig att lägga fram lämpliga förslag, dels för att genomföra den gemensamma åtgärden genom att fastställa kontrollbestämmelser, dels för att fastställa de sanktioner som ska tillgripas på nationell nivå. 4.6.1Rådets förordning (EG) nr 1334/2000 I artikel 27 första stycket i rådets förordning (EG) nr 428/2009 föreskrivs att rådets förordning (EG) nr 1334/2000 ska upphöra att gälla med verkan . Rådets förordning (EG) nr 1334/2000 är därmed inte längre gällande rätt men i detta avsnitt redogörs ändå för förordningens innehåll. I artikel 2 i EU-förordningen definieras begreppen produkter med dubbla användningsområden, export, exportör och exportdeklaration. Enligt artikel 3.1 krävs tillstånd för export av de produkter med dubbla användningsområden som förtecknas i bilaga I. I artikel 3.2 föreskrivs att, i enlighet med artikel 4 eller 5, kan det även krävas tillstånd för export till alla eller vissa destinationer av vissa produkter med dubbla användningsområden som inte förtecknas i bilaga I. EU-förordningen är enligt artikel 3.3 inte tillämplig på tillhanda- hållande av tjänster eller överföring av teknik om tillhandahållandet eller överföringen förutsätter att fysiska personer förflyttar sig över gränser mellan länder. Förordningen är enligt artikel 3.4 inte heller tillämplig på produkter med dubbla användningsområden som endast passerar gemen- skapens territorium, det vill säga produkter som inte hänförs till någon annan godkänd tullbehandling än förfarandet för extern transitering eller som endast placeras i en frizon eller ett frilager och för vilka inga uppgifter behöver noteras i en godkänd lagerbokföring. Artikel 4 innehåller den s.k. generalklausulen (eng. catch-all ). Denna innebär att om vissa förutsättningar är uppfyllda krävs tillstånd för export även för produkter som inte förtecknas i bilaga I. Enligt artikel 4.1 krävs tillstånd för export av sådana produkter om exportören har informerats av de behöriga myndigheterna i den med- lemsstat där han är etablerad om att de ifrågavarande produkterna helt eller delvis är eller kan vara avsedda för användning i samband med utveckling, produktion m.m. av kemiska eller biologiska vapen eller kärnvapen eller andra kärnladdningar, eller utveckling, produktion m.m. av missiler som är i stånd att bära sådana vapen. Enligt artikel 4.2 krävs tillstånd för export av sådana produkter om landet som köper dem eller bestämmelselandet är föremål för ett vapen- embargo som har beslutats i en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har antagits av rådet eller genom ett beslut av eller ett vapenembargo som har beslutats i en bindande resolution från säkerhetsråd och om exportören har informerats av de myndigheter som avses i artikel 4.1 om att produkterna i fråga helt eller delvis är eller kan vara avsedda för militär slutanvändning. Enligt artikel 4.3 krävs tillstånd också för export av produkter med dubbla användningsområden som inte förtecknas i bilaga I om exportören har underrättats av de myndigheter som avses i artikel 4.1 om att produkterna i fråga helt eller delvis är eller kan vara avsedda att användas som delar av eller komponenter till militära produkter som förtecknas i den nationella militära förteckningen och som har export- erats från medlemsstatens territorium utan tillstånd eller i strid med ett tillstånd enligt medlemsstatens nationella lagstiftning. I artikel 4.4 föreskrivs att om en exportör känner till att de produkter med dubbla användningsområden som han avser att exportera och som inte förtecknas i bilaga I, helt eller delvis är avsedda för någon av de användningar som avses i artiklarna 4.14.3 ska han underrätta de myndigheter som avses i punkt 1, som ska besluta om det är lämpligt att kräva tillstånd för exporten. Enligt artikel 4.5 får en medlemsstat anta eller behålla nationell lagstiftning om tillståndskrav för export av produkter med dubbla an- vändningsområden som inte förtecknas i bilaga I om exportören har anledning att misstänka att produkterna är eller kan tänkas vara, i sin helhet eller delvis, avsedda för någon av de användningar som anges i Prop. 2009/10:205 artikel 4.1. Enligt artikel 5 i förordningen kan en medlemsstat förbjuda export av produkter som annars är tillåten eller göra en sådan export tillstånds- pliktig på grund av skäl som rör nationell säkerhet eller med hänsyn till mänskliga rättigheter. I artikel 6 föreskrivs ett generellt gemenskapstillstånd till export av vissa produkter till vissa tredje länder som finns uppräknade i bilaga II till förordningen. Gemenskapstillståndet syftar till att omsätta den faktiska samstämmighet som råder mellan medlemsstaterna beträffande export till vissa länder till ett harmoniserat gemenskapstillstånd. Enligt artikel 11 i förordningen beslutas produktförteckningarna inom ramen för första pelaren med stöd av artikel 133 i EG-fördraget. Bilagorna uppdateras av rådet i enlighet med de relevanta skyldigheter och åtaganden samt ändringar av dessa som varje medlemsstat godtagit som medlem i de internationella icke-spridningsarrangemangen och överenskommelserna om exportkontroll eller genom ratificering av relevanta internationella fördrag Förordningen innebär att nästan alla ännu tillståndskrav för handel inom gemenskapen har avskaffats. Tillstånd krävs dock enligt artikel 21.1 för vissa produkter som förtecknas i bilaga IV till förordningen. Vidare får en medlemsstat enligt artikel 21.2 under vissa förhållanden kräva tillstånd till överföring av produkter med dubbla användningsområden, om operatören vet att den slutliga destinationen för produkterna ligger utanför gemenskapen. Artiklarna 4.6, 4.7, 9.2, 9.3 och 15 i förordningen föreskriver informa- tionsutbyte och samråd mellan medlemsstaterna i fråga om känslig export, både vad gäller förtecknade produkter och transaktioner som omfattas av generalklausulen i artikel 4. 4.6.2Lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt förordningen (2000:1217) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd Lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen) innehåller kompletterande bestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1334/2000. Lagen innehåller också vissa bestämmelser som inte är kompletterande till EU-förordningen, såsom bestämmelser om tekniskt bistånd, bestäm- melser om avgifter och deklaration till Inspektionen för strategiska produkter samt vissa bestämmelser om införsel av kemiska prekursorer, deklarationer, uppgiftskontroll och vite som infördes vid införlivandet i svensk rätt av konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras Med produkter med dubbla användningsområden avses i lagen det- samma som i artikel 2 i EU-förordningen. Med tekniskt bistånd avses i lagen allt tekniskt stöd som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, testning, underhåll eller någon annan tekniskt tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster. Frågor om tillstånd enligt EU-förordningen, PDA-lagen eller före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen prövas av Inspektionen för strategiska produkter eller den myndighet som regeringen bestämmer. förordningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd föreskrivs i 6 § att ansökan om tillstånd enligt EU-förordningen, lagen eller föreskrifter som meddelas genom för- ordningen ska ges in till . om tillstånd till export eller till överföring inom Europeiska gemen- skapen av kärnämnen och material m.m. som finns i bilaga I till EU- förordningen och som tillhör kategori 0 ska dock ges in till Strål- Enligt lagen ska tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i förordningen, lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen utövas av eller den myndig- het som regeringen bestämmer. Enligt 15 § förordningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd utövas tillsyn av när det gäller kärnämnen och material m.m. som finns i bilaga I till EU-förordningen och som tillhör kategori 0. I andra fall utövas tillsynen av Inspektionen för Lagen innehåller också straffbestämmelser. Innehållet i dessa beskrivs i avsnitt 5.10.3. Lagen innehåller vidare bestämmelser om förverkande (avsnitt 5.10.3) och överklagande (se avsnitt 5.11). 5 Överväganden och förslag EU-förordningar är, i enlighet med artikel 288 andra stycket i EUF- fördraget (som före Lissabonfördragets ikraftträdande motsvarades av artikel 249 andra stycket i EG-fördraget), till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. De ska tillämpas av domstolar och myndigheter i medlemsstaterna som direkt gällande rätt och kan åberopas av enskilda. En EU-förordning får inte inkorporeras eller transformeras till nationell rätt. Det förekommer dock att EU-förordningar innehåller bestämmelser av direktivliknande karaktär som innebär en uppmaning till medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser avseende en viss fråga. Existensen av en EU-förordning inom ett visst område markerar normalt att medlemsstaterna ska undvika egen lagstiftning inom området med hänsyn till principen om gemenskapsrättens företräde och spärr- verkan (se dom i mål 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal S.p.A., ECR 1978 p. 629, para. Såvida inte ett bemyndigande till medlemsstaterna ges i EU-förordningen får EU-förordningen inte fyllas ut eller kompletteras med mer detaljerade materiella regler inom samma område. En medlemsstat får vidare inte utfärda föreskrifter om hur en EU-förordning ska tolkas. En EU- förordning hindrar dock inte att en medlemsstat inför regler av verk- ställande karaktär. Exempelvis kan det behövas nationella regler om vilken myndighet som ska svara för tillämpningen. Även andra admini- strativa och processuella regler får införas. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns nationella bestämmelser som gör att en EU- förordning kan tillämpas i praktiken och får genomslag. De ändringar i nationella bestämmelser som föreslås i denna proposition är följdändringar som bör göras på grund av att den nya EU- förordningen har en annan benämning, ett annat nummer och delvis en annan artikelnumrering än rådets förordning (EG) nr 1334/2000, ändring- ar av verkställande karaktär, införande av nya bestämmelser till följd av bemyndiganden i EU-förordningen samt införande av nya bestämmelser om sanktioner för den som bryter mot vad EU-förordningen föreskriver eller bestämmelser som föreslås i PDA-lagen. När det gäller frågan om sanktioner för dem som bryter mot vad EU-förordningen föreskriver finns det en särskild bestämmelse i EU-förordningen som anger att medlemsstaterna ska vidta åtgärder (artikel 24). I detta kapitel görs en genomgång av samtliga artiklar i den nya EU- förordningen för att utröna om de föranleder kompletterande nationell lagstiftning. EU-förordningens benämning och artikelnumrering Regeringens förslag: Den nya EU-förordningen benämns rådets förordning (EG) nr 428/2009 av om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (om- arbetning). Hänvisningar i lagen (2000:1064) om kontroll av produkt- er med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd till den äldre EU-förordningen, rådets förordning (EG) nr 1334/2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden, ska ändras så att hänvisningar i stället görs till den nya EU-förordningen. Sådana hänvisningsändringar ska göras i 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 15, 17, 18, 22 och 25 §§ den nämnda lagen. Till följd av att flera artiklar i den nya EU-förordningen byter artikelnummer i jämförelse med den äldre EU-förordningen ska ändringar göras i 5, 6, 7, 17, 18 och 22 §§ samma lag på så sätt att de hänvisningar till särskilda artiklar i den äldre EU-förordningen som görs i dessa paragrafer i huvudsak ändras till motsvarande artiklar i den nya EU-förordningen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tillstyrker promemorians förslag eller lämnar förslagen utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Till skillnad från den äldre EU- förordningen omfattar den nya EU-förordningen även viss kontroll när det gäller förmedling och transitering av produkter med dubbla an- vändningsområden. Detta har lett till att EU-förordningens benämning har ändrats. Överföring omfattas i och för sig även av den äldre EU- förordningen men begreppet har numera också tagits in i den nya EU- förordningens benämning. Ordet teknik har tagits bort från den nya EU-förordningens benämning. I sak har dock inte något ändrats i detta avseende eftersom teknik fortfarande omfattas av kontroll i EU-förordningen (artikel 2.2 iii). Definitionen av teknik har dock förtydligats (se avsnitt 4.4.1 i denna proposition). Till största delen är den nya EU-förordningen endast en omarbetning av den äldre EU-förordningen. De flesta artiklar som finns i den äldre EU-förordningen förblir oförändrade, eller i stort sett oförändrade, i sak. Till följd av omarbetningen av EU-förordningen byter dock många artiklar nummerordning i den nya EU-förordningen i jämförelse med den äldre EU-förordningen. Den ändrade artikelnumreringen mellan den nya och den äldre EU-förordningen framgår av bilaga VI i den nya EU- förordningen. Till följd härav bör ändringar göras i 5, 6, 7, 17, 18 och 22 §§ PDA-lagen på så sätt att de hänvisningar till särskilda artiklar i den äldre EU-förordningen som görs i dessa paragrafer i huvudsak ändras till motsvarande artiklar i den nya EU-förordningen. I 18 § första stycket 1 PDA-lagen ersätts en hänvisning till artikel 5.1 i den äldre EU- förordningen (artikel 8.1 i den nya EU-förordningen) dock av en hänvisning till 5 § samma lag. Skälet till denna ändring framgår i avsnitt Prop. 2009/10:205 5.3.10. Samtliga hänvisningar i till den äldre EU-förordningen bör ändras så att hänvisning i stället görs till den nya EU-förordningen. Detta innebär att ändringar bör göras i 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 15, 17, 18, 22 och 25 §§ den nämnda lagen. När det gäller verkan av artikel 27 tredje stycket (en s.k. trolleri- bestämmelse) i EU-förordningen, se kapitel 6 i denna proposition. Regeringens förslag: Bestämmelserna i kapitel I i den nya EU- förordningen kräver kompletterande svensk lagstiftning på så sätt att de definitioner som anges i artikel 2 i EU-förordningen och som också används i PDA-lagen ska anges i 2 § i lagen. Av paragrafen ska det framgå att definitionen av begreppen som används i lagen är desamma som i EU-förordningen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tillstyrker promemorians förslag eller lämnar förslagen utan invändningar. Skälen för regeringens förslag Första kapitlet i den nya EU-förordningen innehåller bestämmelser om den nya förordningens tillämpningsområde samt definitioner. I artikel 1 i den nya EU-förordningen anges att en gemenskapsordning upprättas för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden. någon kompletterande nationell lagstiftning. Artikel 2 i den nya EU-förordningen innehåller, i likhet med artikel 2 i den äldre EU-förordningen, de definitioner som används i förordningen. artikel 2 den nya EU-förordningen har emellertid antalet definitioner utökats från att i den äldre EU-förordningen endast omfatta begreppen produkter med dubbla användningsområden, export, exportör och export- deklaration till att även omfatta begreppen förmedlare, förmedlingstjänst, transitering, individuellt exporttillstånd, gemenskapens generella export- tillstånd, globalt exporttillstånd, nationellt generellt exporttillstånd, Europeiska unionens tullområde och icke-gemenskapsprodukter med Det är inte möjligt att i nationell lag definiera uttryck som används i rådets förordningar, eftersom dessa i alla delar är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Värdet kan därför i och för sig ifråga- sättas av att i 2 § PDA-lagen upprepa samtliga de begrepp som är Prop. 2009/10:205 definierade i EU-förordningen och ange att med dessa begrepp avses detsamma som i förordningen, särskilt när vissa av dessa begrepp, utöver i 2 § i lagen, inte används i lagen. Av de fyra begrepp som anges i 2 § är det endast produkter med dubbla användningsområden och export som sedermera anges i andra paragrafer i lagen. För att det inte ska råda något tvivel om att de begrepp som särskilt anges och definieras i artikel 2 i EU-förordningen och som även används i PDA-lagen är desamma bör dock denna paragraf finnas kvar. Den bör dock förändras på så sätt att endast de begrepp som verkligen används eller föreslås användas i PDA-lagen bör anges i 2 §. Detta betyder att det i den nämnda paragrafen bör anges att med produkter med dubbla an- vändningsområden, export, exportör, förmedlare, förmedlingstjänster och transitering avses i lagen detsamma som i EU-förordningen. När det gäller definitionen av export, se avsnitt 5.4.1 i denna proposition. 5.4Räckvidden av tillståndsplikt och förbud Regeringens förslag: Bestämmelserna om tillståndspliktens räckvidd i kapitel II i den nya EU-förordningen ska, när det gäller export, kompletteras i PDA-lagen på så sätt att en bestämmelse införs som föreskriver att regeringen får meddela föreskrifter om att en produkt med dubbla användningsområden ska omfattas av krav på tillstånd till export enligt artikel 4.5 i EU-förordningen samt att regeringen får meddela föreskrifter om underrättelseskyldighet för exportörer som avses i artikel 4.5 i samma förordning. förmedlingstjänster ska en kompletterande bestäm- melse införas i samma lag som föreskriver att regeringen får meddela föreskrifter om att en produkt med dubbla användningsområden som avses i artikel 5.2 i EU-förordningen får omfattas av krav på tillstånd för förmedlingstjänster enligt artikel 5.1 i samma förordning. Vidare ska, när det gäller förmedlingstjänster, i samma lag införas en kompletterande bestämmelse till EU-förordningen på så sätt att regeringen får meddela föreskrifter om att en produkt med dubbla användningsområden ska omfattas av krav på tillstånd för förmedling enligt i artikel 5.3 i EU-förordningen samt att regeringen får meddela föreskrifter om underrättelseskyldighet för förmedlare som avses i artikel 5.3 i samma förordning. När det gäller bestämmelserna om förbud mot transitering i den nya EU-förordningen ska dessa kompletteras i samma lag genom att en bestämmelse införs som föreskriver att regeringen får meddela föreskrifter om att en produkt med dubbla användningsområden som avses i artikel 6.3 i EU-förordningen får omfattas av förbud mot transitering enligt artikel 6.1 i samma förordning. 4 § första stycket i samma lag ska ändras på så sätt att det anges att eller den myndighet som regeringen bestämmer prövar frågor om tillstånd och förbud enligt den nya EU-förordningen, lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Regeringens bedömning: Det finns inget behov för att utnyttja det särskilda bemyndigande som finns i artikel 6.2 i EU-förordningen. De kompletterande nationella bestämmelser till EU-förordningens exportbestämmelser som redan finns i 3 § första stycket och 5 § samma lag bör i sak behållas oförändrade. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten tillstyrker promemorians förslag eller lämnar förslagen utan erinran. , och har framfört att de önskar få tillfälle att lämna synpunkter på eventuella kommande förslag till föreskrifter till följd av de föreslagna norm- givningsbemyndigandena. anser att de föreslagna bestämmelserna i 4 a4 d §§ i lagförslaget bör kunna anges i olika poster i en gemensam paragraf.