prop · GX03199 · 2010-03-31 00:00:00 — Om kommissionen efter det formella granskningsförfarandet anser att den anmälda åtgärden inte utgör stöd, eventuellt efter det att den berörda medlemsstaten har gjort ändringar, ska den enligt artikel 7.2 fastställa detta genom ett beslut. Om kommissionen anser att tveksamhet inte längre föreligger, eventu- ellt efter det att den berörda medlemsstaten har gjort ändringar, i fråga om den anmälda åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, ska den enligt artikel 7.3 besluta att stödet är förenligt med den inre marknaden (s.k. positivt beslut). I beslutet ska närmare anges vilket undantag i för- draget som har tillämpats. Kommissionen får enligt artikel 7.4 förena ett positivt beslut med vill- kor enligt vilka ett stöd kan anses förenligt med den inre marknaden, och får fastställa skyldigheter för att göra det möjligt att övervaka att beslutet efterlevs (s.k. villkorligt beslut). Om kommissionen finner att det anmälda stödet inte är förenligt med den inre marknaden, ska den enligt artikel 7.5 besluta att stödet inte får införas (s.k. negativt beslut). Enligt artikel 7.6 ska kommissionen i möjligaste mån sträva efter att anta ett beslut enligt artikel 7.2, 7.3, 7.4 eller 7.5 efter det att förfarandet har inletts. Denna tidsfrist kan förlängas i samförstånd mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Om den berörda medlemsstaten inte följer villkorliga eller negativa be- slut får kommissionen enligt artikel 23 hänskjuta ärendet direkt till EU- domstolen i enlighet med artikel 108.2 i fördraget. Vad gäller förfarandet rörande befintliga stödordningar ska kommis- sionen, enligt artikel 17.1, erhålla alla nödvändiga upplysningar från den berörda medlemsstaten för att, i samarbete med medlemsstaten, granska stödet. Om kommissionen anser att en befintlig stödordning inte är eller är förenlig med den inre marknaden ska den, enligt artikel 17.2, underrätta den berörda medlemsstaten om sin preliminära uppfatt- ning och ge medlemsstaten tillfälle att inkomma med sina synpunkter. Om kommissionen därefter fortfarande finner att den befintliga stödord- ningen inte är eller är förenlig med den inre marknaden ska den, enligt artikel 18, utfärda en rekommendation med förslag till lämp- liga åtgärder. Om medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna ska den enligt artikel 19.1 vara bunden att genomföra de lämpliga åtgärderna. Om medlemsstaten inte godtar de föreslagna åtgärderna kan kommissionen enligt artikel 19.2 inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 4.4 på sätt som beskrivits ovan. och Europeiska unionens tribunal har avgjort ett stort antal mål om statsstöd, men inget av dessa rör presstöd eller liknande stödformer. Vid tillämpningen av EUF-fördragets regler om förbud mot handelshinder har dock uttalat att bevarandet av pressens mångfald kan utgöra ett tvingande hänsyn som motiverar en restriktion av den fria rörligheten för varor. Enligt praxis på statsstödsområdet kan en åtgärd utgöra stöd endast när alla kriterierna i artikel 107.1 i EUF-fördraget är upp- fyllda. Som framgår av avsnitt 4.2.1 är ett av kriterierna stödets påverkan på samhandeln, vilket aktualiserar frågan om vilken grad av samhandels- påverkan som krävs för att stödet ska anses utgöra stöd. har i detta sammanhang givit uttryck för en mycket vid tolkning, och har bl.a. ansett att stöd till lokala transportföretag kan påverka handeln mel- lan medlemsstaterna trots att de mottagande företagen inte har någon verksamhet utanför nationsgränserna. Som skäl för detta har domstolen uttalat att ett stöd till ett företag bidrar till att upprätthålla eller öka den inhemska produktionen, vilket leder till att möjligheterna för företag i andra medlemsstater att erbjuda sina tjänster till denna medlemsstats marknad minskar. har också fastslagit att även om ett stöd skulle innefatta relativt obetydliga belopp eller att det mottagande företa- get skulle vara relativt obetydligt till sin storlek, utesluter dessa för- hållanden inte möjligheten att handeln mellan medlemsstaterna påverkas. När det gäller frågan om vilka undantag från de allmänna statsstöds- reglerna i EUF-fördraget som kan tillämpas, har Europeiska unionens tribunal ansett att det s.k. kulturundantaget (artikel 107.3 d) ska tolkas restriktivt. Kommissionen har på många områden utvecklat närmare principer för bedömningen av statsstöd, vilket i flera fall har lett till att mer detaljerade regler för bedömningen har införts i särskilda förordningar, riktlinjer m.m. Detta gäller t.ex. filmstöd, utbildningsstöd, sysselsättningsstöd och stöd till skydd för miljön. Sådana riktlinjer saknas dock på presstöds- området. En analys måste i stället göras av enskilda beslut av kommis- sionen för att undersöka hur olika former av sådant stöd till utgivare av dagstidningar och periodiska tidskrifter samt för t.ex. främjande av för- lagsverksamhet har bedömts. 5.2.1 Förekomst av stöd I samtliga analyserade beslut har kommissionen bedömt stödformerna som statliga stöd enligt artikel 107.1, och samhandelskriteriet har varit uppfyllt i samtliga undersökta fall. För att de statliga åtgärderna ska om- fattas av bestämmelsen i artikel 107.1 ska de ha en reell eller potentiell påverkan på samhandeln mellan medlemsstaterna. Detta kriterium är enligt kommissionens och praxis relativt lätt uppfyllt. I flera av fallen har kommissionen ansett att även om tidskriften eller tid- ningen riktar sig till en begränsad läsekrets och är utgiven inom ett smalt språkområde, så kan det inte uteslutas att stödet kan ha en potentiell påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Enligt kommissionen är t.ex. det finska presstödet, som har en total budget på motsvarande och som utgår till tidningar på svenska och minoritetsspråk med upplagor på ca 15 000 exemplar, att betrakta som ett statligt stöd i fördragets mening. Som motivering har kommissionen angett att tidningsutgivning generellt är en ekonomisk aktivitet som är öppen för konkurrens och handel mellan EU:s medlemsstater och att det därför inte kan uteslutas att den fördel som mottagarna får av stödet kan ha en påverkan på samhandeln. I samtliga undersökta fall har kommissionen bedömt stödordningarna som förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c (det s.k. näringsverksamhetsundantaget) eller artikel 107.3 d (kulturundantaget). Kulturundantaget har ansetts tillämpligt i fyra av de elva besluten. I samtliga dessa fall har innehållet i de publikationer som fått stöd varit av kulturellt slag. Av besluten framgår att begreppet kultur ska tolkas snävt och att det ska användas på publikationens innehåll och art, inte på själva mediet eller distributionen. Vidare ska en medlemsstats demokratiska och utbildningsmässiga behov betraktas skilt från begreppet kultur. I flera av fallen uttalas också att ett accepterande av kulturundantaget på de fall som varit föremål för bedömning skulle strida mot kommissionens praxis och den tolkning som anförts i kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst. Vid bedömning av om näringsverksamhetsundantaget är tillämpligt på en stödform kan konstateras att kommissionen gör en avvägning mellan syftet och fördelarna med stödet samt nackdelarna, t.ex. påverkan på konkurrensen och samhandeln. Kommissionen gör också en proportiona- litetsbedömning för att avgöra om stödordningen är rimlig i förhållande till målet med stödet. I beslutet om det finska presstödet noterar kommis- sionen att de mottagande tidningarna dels har en begränsad målgrupp (språkliga minoriteter) och är små aktörer på den finska tidningsmark- naden, dels har små möjligheter att utnyttja stordriftsfördelar. Stödet är därför enligt kommissionen nödvändigt för att tidningarna ska kunna upprätthålla sin verksamhet. Det anförs vidare att stödets finansierings- nivå hålls på en rimlig nivå tack vare att stödet begränsas till av tidningarnas driftskostnader. När kommissionen bedömer stödets påverkan på handeln och sned- vridning av konkurrensen beaktas om de publikationer som får stöd re- spektive de som inte får stöd konkurrerar om samma läsekrets samt om de konkurrerar om annonsörerna. I de fall som har analyserats har kom- missionen kommit fram till att de publikationer som får stöd och de som inte får stöd inte är reellt substituerbara och att abonnenter eller annonsö- Prop. 2009/10:199 rer därför inte byter mellan dem på grund av stödet. kommit fram till att snedvridningen av konkurrensen i dessa fall därför skulle bli väldigt begränsad. I beslutet om det finska presstödet konstate- ras att de stödmottagande tidningarna till sin storlek (i genomsnitt ca 15 000 exemplar) endast är jämförbara med lokala dagstidningar och att påverkan på konkurrensen därför endast är av lokal eller regional natur. Det anförs också att de stödmottagande tidningarna vanligen inte konkur- rerar direkt med finskspråkiga tidningar och att det är osannolikt att tid- ningar på andra språk är reella substitut. Vid bedömningen av näringsverksamhetsundantaget beaktar kommis- sionen också syftena med stödet. Främjandet av den kulturella mångfal- den är ett gemensamt intresse och även bevarande av språklig mångfald samt informations- och mediemångfald är syften som beaktas. Kommis- sionen hänvisar i detta sammanhang till artikel 167 punkterna 1 och 4 i EUF-fördraget samt artikel 11 (2) och 22 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Andra omständigheter som vägs in i bedömningen är tiden för stödåt- gärderna, antalet stödmottagare, stödbeloppets storlek och att stödord- ningen inte diskriminerar mellan inhemska och utländska aktörer. 6Kommissionens granskning av presstödets förenlighet med EUF-fördraget Kommissionen genomför en granskning av det svenska presstödets förenlighet med statsstödsreglerna i EUF-fördraget. I detta avsnitt redogörs kortfattat för den senaste utvecklingen i detta ärende, dvs. kommissionens beslut om att föreslå lämpliga åtgärder, de synpunkter på detta som den lämnade och efterföljande respons från kommissionen . Kommissionen informerade i en skrivelse om att den, efter att ha granskat de upplysningar som tillhandahållits av Sve- rige angående det svenska presstödet, har beslutat att föreslå lämpliga åtgärder i enlighet med artikel 108.1 i EUF-fördraget (kommissionens skrivelse K(2009)4514 slutlig av i statsstödsärende E 4/2008 Presstöd). Denna s.k. artikel 18-skrivelse finns lik- som efterföljande skrivelser i ärendet tillgängliga i (dnr N2006/4857/MK). I skrivelsen drar kommissionen i enlighet med artikel 18 i procedurförordningen slutsatsen att stödsystemet i sin nuva- rande utformning är förenligt med den inre marknaden, och anför att ett antal åtgärder är nödvändiga för att säkerställa att systemet för presstöd är förenligt med artikel 107.3 i EUF-fördraget. Kommissio- nens förslag beskrivs i avsnitt 6.1.1. Kommissionen uppmanade i sin skrivelse att inom en fastställd Prop. 2009/10:199 tidsfrist underrätta kommissionen om de föreslagna åtgärderna kan god- tas i enlighet med artikel 19.1 i procedurförordningen. anför- des att kommissionen, om inte godtar de föreslagna åtgärderna, kommer att inleda det förfarande som anges i artikel 19.2. 6.1.1Kommissionens förslag till åtgärder Begränsa stödbeloppet för storstadstidningar Kommissionen anför i artikel 18-skrivelsen att det är lämpligt att ändra den högsta gränsen för stöd som tillämpas för storstads- tidningar med stor upplaga (63,), så att denna typ av tidningar får ett nödvändigt och proportionerligt stöd. Vidare anförs följande: På grundval av de uppgifter som kommissionen förfogar över kan den exempelvis samtycka till ett nytt gränsvärde för storstadstidning- ar med stor upplaga, vilket skulle innebära att de skulle behandlas på samma sätt som hög- och medelfrekventa landsortstidningar be- handlas. Mot bakgrund av de uppgifter som de svenska myndigheterna lämnat anser kommissionen att det inte har fastställts att ett annat högre gränsvärde skulle vara nödvändigt och proportionerligt, med hän- syn till målet om mediemångfald och gränsvärdets påverkan på konkur- rensen. Kommissionen anför också att hänsyn bör tas till det faktum att de storstadstidningar med stor upplaga som får statligt stöd behöver att anpassa sig till de ändrade stödbeloppen, och kan därmed tillåta en gradvis utfasning (t.ex. ) från det tidigare gränsvärdet till det nya. Som bakgrund till detta ställningstagande anges dels den nuvarande finanskrisen, dels det faktum att presstödssystemet har funnits . Införa en övre gräns för stödnivån Kommissionen anför i skrivelsen att det, i syfte att säkerställa stödets stimulanseffekt och proportionalitet, vore lämpligt att införa gränser för stödnivån i förhållande till de totala driftskostnaderna för utgivning av dagstidningarna. Det anges vidare att det förefaller lämpligt att fastställa en lägre gräns för hög- och medelfrekventa storstads- och landsorts- tidningar (t.ex. ) jämfört med lågfrekventa dagstidningar (t.ex. ). Tidsbegränsa systemet för presstöd Kommissionen anför i skrivelsen att det, i syfte att säkerställa presstödets nödvändighet och proportionalitet, vore lämpligt att fastställa en tidsfrist för stödsystemet (t.ex. ) och genomföra en senare översyn av dess inverkan på mediemångfalden och konkurrensen innan systemet eventu- ellt förnyas. Övriga synpunkter på presstödssystemet I artikel 18-skrivelsen redogörs bl.a. för synpunkter på presstödssystemet som har inkommit till kommissionen från tredje part. I detta samman- hang har tidningarna och framfört att det är möjligt att skärpa befintliga villkor i presstödsförordningen eller tillföra nya villkor. Som ett exempel nämns att stödberättigade tid- ningar skulle kunna bli skyldiga att inkomma med en årlig rapport där de redogör för hur stödet används. 6.2Regeringens synpunkter på artikel 18-skrivelsen Regeringen lämnade , med hänvisning till artikel 19.1 i procedurförordningen, sina synpunkter på kommissionens beslut enligt artikel 18. I skrivelsen analyseras tidningsmarknaderna i respektive med utgångspunkt i kommissionens bedömning om driftsstödets nödvändighet och proportionalitet på dessa marknader. Regeringens bedömning är att driftsstödet är nödvändigt även i storstads- områdena eftersom ett slopat driftsstöd till storstadstidningarna, dvs. och , skulle medföra en över- hängande risk att tidningarna tvingades läggas ned. Detta skulle innebära monopolställning för kvarvarande företag på relevanta tidnings- marknader i respektive . Dessutom anförs att storstads- tidningar har särskilda merkostnader som följer av konkurrenssituationen på aktuella tidningsmarknader, och att ett högre stödbelopp till dessa tidningar än till övriga tidningar därför borde anses vara proportionerligt. I skrivelsen påtalas också att presstödet i sin nuvarande utformning har vissa stimulanseffekter. Regeringen drar i skrivelsen slutsatsen att driftsstöd för storstads- tidningar är nödvändigt för att främja mediemångfalden och undvika en monopolisering på den relevanta marknaden, men bedömer att det kan finnas skäl att stärka presstödets nödvändighet, stimulanseffekter och proportionalitet. Regeringen anför detta som bakgrund till att en beredning av ändringar i presstödet inletts genom remitteringen av depar- tementspromemorian Driftsstöd till dagspressen (Ds 2009:68) (se vidare avsnitt 7.1). Inför upprättandet av skrivelsen till kommissionen och departements- promemorian överlade regeringen med konstitutionsutskott i frågan om inställning till de av kommissionen föreslagna änd- ringarna i presstödet. Samtliga partier i enades om ändrings- förslagen i skrivelsen och promemorian. 6.3Respons från kommissionens generaldirektorat för konkurrens på regeringens skrivelse lämnade kommissionens generaldirektorat för konkurrens (GD Konkurrens) genom en skrivelse till den sina synpunkter på regeringens skrivelse (skrivelse D/5890 av ). GD Konkurrens framför i skrivelsen att kommissionens granskning av det svenska presstödet skulle kunna avslu- Prop. 2009/10:199 tas enligt artikel 19.1 i procedurförordningen, förutsatt att dels åtar sig att genomföra de ändringar som följer av skrivelsen , dels klargör ytterligare ett antal punkter avseende presstödet. Om detta accepteras kommer att vara bunden att genomföra ändring- arna. De punkter som tas upp i skrivelsen beskrivs i det föl- jande. I anslutning till förslaget om villkor för användningen av stödet bör en mekanism etableras för att kontrollera att stödet används för att täcka godkända kostnader. Myndigheten som utövar kontrollen ska vara oberoende av stödmottagarna. Rapporter om hur stödet används ska skickas till kommissio- nen. I rapporterna ska resultatet av kontrollerna som nämns i före- gående punkt ingå. En tidsfrist för stödsystemet bör fastställas och en översyn genomföras av stödets inverkan på mediemångfalden och konkurrensen innan systemet eventuellt förnyas. GD Konkurrens på- minner i denna del om kommissionens förslag i skrivelsen . De nivåer som har föreslagit för det maximala stödbeloppet till storstadstidningarna och för täckningen av dessa tidningars extra- kostnader behöver sänkas alternativt motiveras på mer objektiva grunder. GD Konkurrens framför att kommissionen endast kan accep- tera ett tak och en stödintensitet som tar hänsyn till mediemångfalden och påverkan på konkurrensen. 7 Ändringar i driftsstödet Regeringens bedömning: Vissa av bestämmelserna i presstöds- förordningen (1990:524) som reglerar driftsstödet bör ändras för att säkerställa att förordningen inte står i strid med . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har i sak någon erinran mot promemorians bedömning. Bland annat , , , , och Tidningsutgivarna instämmer i bedömningen. anser dock att det finns en stor risk för en process i om driftsstödet till storstadstidningarna sänks enligt promemorians förslag. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 6 har kommissionen, i enlighet med artikel 18 i procedurförordningen, före- slagit ett antal ändringar i det svenska presstödet eftersom stödet i sin nuvarande utformning inte längre bedöms som förenligt med den inre Vidare har kommissionens generaldirektorat för konkurrens genom en skrivelse framfört att vissa klargöranden behövs för att granskningen av stödet ska kunna avslutas. Som anförs i promemorian är ett handlingsalternativ för i detta skede att inte godta de föreslagna åtgärderna. Detta skulle medföra att kommissionen, i enlighet med artikel 19.2 i procedurförordningen, in- leder ett förfarande enligt artikel 108.2 i EUF-fördraget (s.k. formellt granskningsförfarande). Ett sådant förfarande ska enligt procedurreglerna (se avsnitt 4.2.2) avslutas . Om granskningsförfarandet leder till ett villkorligt eller negativt beslut och medlemsstaten inte följer detta får kommissionen hänskjuta ärendet direkt till . En fortsatt utbetalning av presstödet i strid med kommissionens beslut är att betrakta som ett illegalt stöd som ska återkrävas. En domstolsprocess om en överprövning av kommissionens beslut pågår i regel . Detta handlingsalternativ medför alltså en osäkerhet om vilka villkor som kan komma att gälla för presstödet, vilket innebär svårigheter för många tidningsföretag att planera sin verksamhet. En formell process begränsar utrymmet att utforma ett framtida presstöds- system i dialog med kommissionen. Alternativet förutsätter dessutom en beredskap att inför föra en längre rättslig process vars utgång är högst osäker. Om ett nytt system behöver utformas kan detta behöva ske under stark tidspress och inom de ramar som föreskriver. Ett annat handlingsalternativ för är att, i enlighet med artikel 19.1 i procedurförordningen, godta de åtgärder som kommissionen före- slår. Som framgår av avsnitt 6 innebär ett sådant godtagande att vissa ändringar i presstödsförordningens bestämmelser om driftsstödet måste göras. Ett sådant handlingsalternativ skulle ligga i linje med vad reger- ingen anförde i budgetpropositionen om att presstödet måste vara utformat i överensstämmelse med (prop. 2008/09:1, utg.omr. 17, s. 31). Därtill kommer att regeringen genom kommissionens formella beslut har fått det i samma proposi- tion efterfrågade ställningstagandet från kommissionen om stödets fören- lighet med . har beslutat att målet för statens insatser inom området me- dier bl.a. är att stödja mångfalden (prop. 2008/09:1, utg.omr. 17, bet. 2008/09:KrU1, rskr. 2008/2009:92) och regeringen har uttalat att press- stödet ska värnas eftersom det är viktigt för mediemångfalden på regional och lokal nivå (prop. 2009/10:1, utg.omr. 17, s. 29). Det är därför viktigt att de ändringar som görs i presstödsförordningen tar hänsyn till stödets betydelse för mångfalden på medieområdet. Som framgår av avsnitt 6.2 konstaterade regeringen i skrivelsen till kommissionen av att driftsstöd för storstads- tidningar är nödvändigt för att främja mediemångfalden och undvika att den relevanta marknaden monopoliseras. Frågan är då om det nuvarande stödet är proportionerligt och har avsedda stimulanseffekter. För det första kan noteras att presstödet i sin nuvarande utformning inte är kopplat till tidningsföretagens kostnader. Det finns inte heller någon gräns för hur stor andel av det enskilda företagets kostnader som får täckas av stödet. Särskilt stödet till storstadstidningarna skulle kunna göras än mer proportionerligt exempelvis genom att det extra stöd dessa tidningar föreslås kunna få tydligare kopplas till de extra kostnader de Prop. 2009/10:199 har pga. konkurrenssituationen på aktuella tidningsmarknader. finns det skäl att sänka det maximala belopp som storstadstidningarna kan få, i syfte att göra stödet mer proportionerligt dels i förhållande till storstadstidningar som inte är berättigade till stöd, dels i förhållande till landsortsstödet. Mot denna bakgrund föreslås i det följande dels vissa ändringar i storstadsstödet, bl.a. att maximibeloppet sänks och kopplas till tidningarnas extrakostnader (avsnitt 7.2), dels att det införs en gene- rell gräns för hur stor del av kostnaderna som stödet får täcka (avsnitt 7.3). För det andra är stödet inte förenat med några villkor om att stöd- mottagarna ska agera på ett visst sätt. Det bör emellertid säkerställas att stödet används för den bidragssökande tidningens kostnader och för ändamålet att främja mediemångfalden. Mot denna bakgrund görs i av- snitt 7.4 bedömningen att villkor bör införas om att samtliga stöd- tidningar måste lämna in en redovisning till av hur stödet har använts och vilka kostnader det har täckt. bör kontrollera att stödet används i enlighet med villkoren i presstöds- förordningen och göra en sammanställning av redovisningarna som ges in till regeringen och kommissionen. För det tredje är medielandskapet under stark förändring och det finns därför ett behov av att regelbundet utvärdera stödets betydelse för me- diemångfalden och konkurrensen. Mot denna bakgrund görs i avsnitt 9 bedömningen att presstödsförordningen bör tidsbegränsas till . En översyn av presstödet bör genomföras med möjlighet att lämna förslag till ändringar av systemet. Översynen bör göras i så god tid att ändringar- na kan träda i kraft . Regeringen bedömer att det med dessa förslag till ändringar i drifts- stödet är möjligt för kommissionen att godkänna presstödet, utan att öppna ett formellt granskningsförfarande som i slutänden kan leda till en process i . Regeringens förslag: ska vara be- rättigade till det allmänna driftsstöd som gäller för övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar. Storstadstidningar som normalt ut- kommer med sju nummer ska därutöver kunna få ett extra- stöd som motsvarar maximalt av de nettokostnader som följer av de krav som särskilt ställs på denna typ av tidning i press- stödsförordningen. Det sammanlagda driftsstödet till storstads- tidningarna får dock inte överstiga (maximi- belopp). Minskningen av driftsstödet från nuvarande nivå ska ske etappvis med början .