prop · GX03152 · 2010-03-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny utformning av människohandelsbrottet. Förslaget innebär en tydligare och mer ändamålsenlig brottsbeskrivning. Därigenom kan tillämpningen av straffbestämmelsen effektiviseras och det straffrättsliga skyddet mot människohandel förstärkas. Straffansvar för människohandel föreslås gälla för den som genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den ut- satte. Ändringarna innebär bl.a. att kravet på att gärningsmannen genom handelsåtgärden ska ta kontroll över offret det s.k. kontrollrekvisitet tas bort. Vidare föreslås att kravet på dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska kunna döma över människohandel som begåtts utomlands tas bort. I propositionen föreslås även att ska godkänna konvention om bekämpande av människohandel. I denna del föreslås en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som bedöms nödvändig för att kunna tillträda konventionen. Förslaget innebär att sekretess i vissa fall ska gälla hos domstol i mål om ansvar för människo- rov och människohandel. I propositionen behandlas också frågan om uppehållstillstånd för människohandelsoffer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut................................................................. Förslag till lag om ändring i 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).................................................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Förebyggande och bekämpande av människohandel ......... Utgångspunkter för en reform.......................................... Syfte att exploatera offret................................ Människohandel med barn .............................. Kravet på dubbel straffbarhet.......................... Uppehållstillstånd för människohandelsoffer ................................. konvention om bekämpande av människohandel ..... Konventionens huvudsakliga innehåll ............................. Bedömning av lagstiftningsbehovet................................. Förebyggande av människohandel .................. Skydd av och stöd till brottsoffer .................... Utredning, åtal och processrätt........................ Internationellt samarbete m.m......................... tillträde till konventionen .................................. Genomförande av konventionen i svensk rätt .................. Förslaget till lag om ändring i ...................... 10.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Människohandel och barnäktenskap ett förstärkt straffrättsligt skydd (SOU 2008:41)..................................................................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser......................................... Trafficking in Human Beings (CETS 197) .......................... konvention om bekämpande av människohandel (CETS 197)............................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), dels godkänner 3.Europarådets konvention om bekämpande av män- niskohandel, 4.en förklaring enligt artikel 31.1 e och 31.2 i konventionen (avsnitt Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § och 4 kap. 1 a § ska ha följande lydelse. För brott som begåtts utom riket döms efter svensk lag och vid svensk domstol, om brottet begåtts 1.av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i , 2.av utlänning utan hemvist i , som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, is- ländsk eller norsk medborgare och finns här, eller 3.av annan utlänning som finns här i riket och på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse . Första stycket gäller inte, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten eller om den begåtts inom område som inte tillhör nå- gon stat och enligt svensk lag svårare straff än böter inte kan följa på gärningen. I fall som avses i denna paragraf får inte dömas till påföljd som är att anse som strängare än det svåraste straff som är stadgat för brottet enligt lagen på gärnings- orten. De inskränkningar av svensk domsrätt som anges i andra och tredje styckena gäller inte för brott som avses i 6 kap. 16 §§, 8 § tredje stycket och 12 § eller försök till sådana brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt . I fall som avses i denna paragraf får inte dömas till påföljd som är att anse som strängare än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gär- ningsorten. De inskränkningar av svensk domsrätt som anges i andra och tredje styckena gäller inte för brott som avses i 6 kap. 16 §§, 8 § tredje stycket och 12 § eller försök till sådana brott, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt . Inte heller gäller inskränkning- arna för brott som avses i 4 kap. 1 a § eller försök till sådant brott. 1 Senaste lydelse 2005:90. Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt medel som anges där har använts.Är ett brott som avses i första eller andra stycket mindre grovt, döms till fängelse i högst fyra år.Den som, i annat fall än som avses i 1 §, genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksam- het i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel till fängelse i lägst två och högst . 1 a §2 Den som, i annat fall än som avses i 1 §, med användande av olaga tvång eller vilseledande, med utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med något annat sådant otillbörligt medel rekryter- ar, transporterar, inhyser, tar emot eller vidtar någon annan sådan åt- gärd med en person, och där- igenom tar kontroll över personen, i syfte att personen skall 1.utsättas för brott enligt 6 kap. 1, 2, 3, 4, 5 eller 6 §, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål, 2.utnyttjas i krigstjänst eller tvångsarbete eller annat sådant tvångstillstånd, 3.utnyttjas för avlägsnande av organ, eller 4.på annat sätt utnyttjas i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människo- handel till fängelse i lägst två och högst . Detsamma gäller den som i sådant syfte som anges i första stycket, 1.till annan för över kontrollen över en person, eller 2.från annan tar emot kontroll- en över en person. Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt skall dömas för människohandel även om inte något sådant otill- börligt medel som anges där har använts. Är ett brott som avses i första tredje styckena mindre grovt, döms till fängelse i högst . Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2005:90. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 35 kap. 12 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller hos domstol för Sekretess gäller hos domstol för uppgift om en enskilds personliga uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i mål och uppgiften förekommer i mål 1. sexualbrott, 1. sexualbrott, 2. utpressning, 2. utpressning, 3. brytande av post- eller tele- 3. brytande av post- eller tele- 4. intrång i förvar, 4. intrång i förvar, 5. olovlig avlyssning, 5. olovlig avlyssning, 6. dataintrång, 6. dataintrång, 7. brott mot tystnadsplikt, eller 7. brott mot tystnadsplikt, 8. brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts. av HIV har eller kan ha överförts, 9. människorov, eller 10. människohandel. Motsvarande sekretess gäller i mål om ersättning för skada med anledning av brott som anges i första stycket. Därutöver gäller sekretess hos domstol för uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i mål om 1.ansvar för barnpornografibrott, 2.ersättning för skada med anledning av sådant brott, och 3.förverkande av skildring med sådant innehåll. Sekretessen enligt första och tredje styckena gäller även i ärende som rör brott som anges i denna paragraf. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att bl.a. göra en översyn av straffbestämmelsen om människo- handel, analysera frågan om tillträde till konven- tion om bekämpande av människohandel samt analysera om den gällande lagstiftningen erbjuder ett tillfredsställande straffrättsligt skydd mot barn- och tvångsäktenskap (dir. 2005:152). Genom tilläggsdirektiv gavs utredaren även i uppdrag att analysera och ta ställning till om nuvarande bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) om permanent uppehållstillstånd tillgodoser det skyddsbehov som den som är offer för människohandel eller närliggande brott kan ha eller om regleringen i något avseende bör kompletteras (dir. 2006:78). Utredningen, som antog namnet Utredningen om människohandel m.m., lämnade betänkandet Människohandel och barnäkten- skap ett förstärkt straffrättsligt skydd (SOU 2008:41). En sammanfatt- ning av betänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2008/3706/L5). konvention om bekämpande av människohandel i den officiella engelska lydelsen finns i bilaga 4 och en översättning till svenska finns i bilaga 5. I denna proposition behandlas betänkandet med två undantag. Rege- ringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål (skr. 2007/08:167) omfattar sådana utbildningsåtgärder rörande människohandel som utredningen efterfrågar i betänkandet (avsnitt 7.1). En samlad uppföljning av handlingsplanen kommer att göras . Propositionen innehåller därför inga överväganden i denna del. Utred- ningens förslag om barn- och tvångsäktenskap (avsnitt 4, 5.3.3 och 7.2) behandlas inte heller i detta sammanhang. Dessa frågor behöver belysas ytterligare. Regeringen kommer därför att låta en utredare analysera både civilrättslig och straffrättslig lagstiftning av relevans för att förebygga och förhindra barn- och tvångsäktenskap. Därefter avser regeringen att återkomma med förslag om hur skyddet mot barn- och tvångsäktenskap ytterligare kan förstärkas. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens förslag stämmer överens med propositionens. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Handel med människor är en komplex företeelse som innefattar ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av andra människor. Människo- handel innefattar flera olika led eller moment. I regel innefattar brottslig- heten att människor rekryteras och transporteras inom ett land eller mellan länder i syfte att de senare ska utnyttjas på olika sätt. Gärnings- männen utnyttjar ofta möjligheten att föra offren över landgränser för att försätta offren i en beroendeställning och för att själva undgå lagföring. Framförallt kvinnor och barn rekryteras, transporteras och säljs för att ut- nyttjas i prostitution och på andra sätt. I de länder där rekryteringen sker, s.k. ursprungsländer, råder ofta fattigdom, arbetslöshet och olika former av allvarlig ojämlikhet, såsom kvinnoförtryck och rasism. 4.2Förebyggande och bekämpande av människohandel Förebyggandet och bekämpandet av människohandel är en högt prioriterad fråga för . En viktig del i detta är att ha en effektiv och ändamålsenlig kriminalisering av människohandel. En krim- inalisering utgör dock endast ett komplement i arbetet med att förebygga och bekämpa människohandel. Människohandel utgör ett sammansatt problem. Den berör frågor om mänskliga rättigheter innefattande barns rättigheter, kampen mot den organiserade brottsligheten, migrations- frågor, jämställdhet mellan kvinnor och män, fattigdom samt sociala, ekonomiska och politiska skillnader inom och mellan länder. På samtliga dessa områden krävs dels samarbete mellan ursprungs-, transit- och destinationsländer, dels ett sektorsövergripande angreppssätt som involv- erar alla aktörer inom olika myndigheter och organisationer. I de fall barn är offer för människohandel måste särskild hänsyn tas till deras specifika behov, rättigheter och förutsättningar. fattade regeringen beslut om en handlingsplan för att bekämpa prostitution och människohandel för sexuella ändamål (skr. 2007/08:167). I skrivelsen redogör regeringen för sin syn på och åtgärder för hur prostitution och människohandel för sexuella ändamål ska be- Handlingsplanen innehåller fem insatsområden med sammanlagt ett trettiotal åtgärder. Dessa åtgärder utvecklas och preciseras i uppdrag som regeringen har gett berörda myndigheter. en utgångspunkt för samtliga åtgärder vara att de har ett tydligt fokus på den utsatta individens behov av skydd och stöd samt att detta perspektiv ska genomsyra myndigheternas arbete. En samlad uppföljning av hand- lingsplanen kommer att göras . Handlingsplanen syftar till att stärka insatser inom uppsökande verk- samhet, skyddat boende, behandlingshem och andra former av skydd och Av de åtgärder som finns i handlingsplanen kan nämnas ökat skydd och stöd till utsatta barn och ungdomar, utbildning för personal bl.a. inom sjukvård och socialtjänst, rehabiliteringsinsatser till personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål samt samarbete mellan svenska aktörer och organisationer och myndigheter i ursprungsländerna för att öka möjligheterna för personer som varit utsatta för prostitution och människohandel för sexuella ändamål att återvända till sina hem- länder. Enligt handlingsplanen är det en viktig del i det förebyggande arbetet att öka kunskapen om personer som utsätts för prostitution och män- niskohandel. Av de åtgärder som finns i handlingsplanen kan nämnas ut- bildning till personal som arbetar med barn och ungdomar, etiska rikt- linjer inom statsförvaltningen och inom utvecklingssamarbetet samt stöd till frivilligorganisationers verksamhet. Andra åtgärder för ökad kunskap är särskilda medel för studier om förekomsten av olika former av prosti- tution och människohandel samt en studie om ungdomars erfarenhet och attityder till sexuell exploatering och exponering. Enligt handlingsplanen är kampen mot människohandel en central del i regeringens långsiktiga strategi för att motverka den grova organiserade brottsligheten. Av de åtgärder som finns i handlingsplanen kan nämnas regeringens avsikt att ge ett uttryckligt mandat till att vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel, utbildning för personal inom Domstolar, Polisen, och , riktlinjer för samverkan vid utredningar kring barn som misstänks vara utsatta för brott samt förstärkt förebyggande arbete i hanteringen av viserings- och bosättningsärenden. Enligt handlingsplanen förutsätter arbetet mot människohandel för sexuella ändamål ett globalt och interregionalt samarbete, men även ett sektorsövergripande angreppssätt som involverar myndigheter, frivillig- organisationer, forskare och allmänheten. Av de åtgärder som finns i handlingsplanen kan nämnas stärkt regional samverkan mellan myndig- heter, kommuner och landsting, stärkt nationell samverkan mellan myndigheter och frivilligorganisationer samt stärkt internationell sam- verkan kring barn. fattade regeringen också beslut om en uppdaterad nationell handlingsplan mot sexuell exploatering av barn. I handlings- planen presenteras ett antal åtgärder för att ytterligare driva på arbetet med att förebygga och bekämpa sexuell exploatering av barn. En interdepartemental arbetsgrupp har presenterat en promemoria med en kartläggning av människohandel för arbetskraftsexploatering, handel med organ m.m. (Ds 2008:7). Promemorian bereds inom . Handel med människor har ägnats stor uppmärksamhet i olika internatio- nella organisationer och det finns ett flertal internationella instru- ment som behandlar frågan. har också i hög grad bedrivit sitt arbete mot människohandel i olika internationella sammanhang. Nedan behandlas först några av de centrala instrumenten och därefter följer ett kort avsnitt om det internationella arbetet i övrigt. konvention om bekämpande av människohandel behandlas den särskilt i avsnitt 7. öppnades FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, be- kämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (FN-protokollet), för undertecknande. kollet är att förebygga och bekämpa handel med människor, särskilt vad avser kvinnor och barn, att skydda och bistå offren för sådan handel med full respekt för deras mänskliga rättigheter och att främja samarbetet mellan staterna för att uppnå dessa syften (artikel 2). kollet är ett tilläggsprotokoll till den ovan nämnda konventionen ska kon- ventionens bestämmelser i stor utsträckning tillämpas även i fråga om Genom FN-protokollet kom man överens på global nivå om en rättsligt bindande definition av män- har tillträtt FN-protokollet (prop. 2003/04:111). EU-rambeslutet om bekämpande av människohandel Rådets rambeslut av om bekämpande av människo- handel (2002/629/RIF) syftar till att skapa nya gemensamma minimi- regler i EU:s medlemsstater vad gäller straffrättsliga påföljder och andra former av straffrättsliga åtgärder mot människohandel. fattar människohandel syftande till sexuell exploatering och arbetskrafts- exploatering samt innehåller definitioner av straffbar människohandel, kriminalisering av anstiftan, medhjälp, främjande och försök samt gem- ensamma lägsta maximistraff. Dessutom behandlar rambeslutet frågor om bl.a. ansvar och påföljder för juridiska personer, domsrätt och brotts- har genomfört rambeslutet (prop. 2003/04:111). Människohandel var också en högt prioriterad fråga under ordförandeskap i EU . förhandlades ett nytt rambeslut om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skyddande av offer, kring vilket det nåddes en bred ikraftträdande försvann dock den rättsliga grunden för att anta rambeslut men förhandlingsresultatet kommer i stort att ligga till grund för ett nytt kommissionsförslag till direktiv. Konventionen om barnets rättigheter och dess fakultativa protokoll barnets rättigheter () som innebar ett viktigt tillskott till skyddet för de mänskliga rättigheterna. rättigheter som tillkommer alla barn och ungdomar i ett folkrättsligt dokument. Konventionen har tillträtts av nästan alla värl- tillträdde konventionen som ett av de första länd- Genom att tillträda konventionen har åtagit sig att garantera rättigheterna enligt konventionen för alla barn och ungdomar i samt verka för respekt och främjande av barnets rättigheter internationellt Prop. 2009/10:152 (prop. 1989/90:107). Till har ett fakultativt protokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi antagits för att tydliggöra och utöka kraven på staterna att vidta åtgärder för att garantera att barn skyddas mot försäljning, prostitution och mot att utnyttjas för framställ- ning av pornografi. har tillträtt protokollet (prop. 2005/06:68). Kort om det internationella arbetet i övrigt Under ordförandeskap i EU antog rådet ett nytt program på området för rättsliga och inrikes frågor för de kommande fem åren, det s.k. Stockholmsprogrammet. I programmet fokuseras på individers rättigheter och behov. När det gäller arbetet mot människohandel uttalas att det krävs ett mer samlat angreppssätt med samordning såväl inom EU som med tredje länder. Organisationen för säkerhet och stabilitet i () är starkt engagerad i arbetet mot människohandel och antog en handlings- plan för bekämpande av människohandel. Planen innehåller en rad re- kommendationer för nationella åtgärder, t.ex. kriminalisering av män- niskohandel, skydd för offer och etablerandet av särskilda antitrafficking- enheter i såväl ursprungs- som mottagarländer. har aktivt verkat för planens tillkomst och också till beslutet att inrätta en särskild repre- sentant med en egen enhet i till stöd för de deltagande staterna i deras kamp mot människohandel. Inom ramen för Östersjösamarbetet skapades en särskild aktionsgrupp mot människohandel. Aktionsgruppen bygger på det arbete den nordisk-baltiska aktionsgruppen mot människohandel tidigare utfört. Fokus ligger på sociala frågor och preventivt arbete i form av utbildning för att möjliggöra tidig identifiering av offer samt skydd och stöd till dem som utsatts. En annan viktig del av verksamheten är att fungera som paraplyfunktion för pågående arbete i regionen för att undvika överlapp- ning av aktiviteter. har bidragit till projekt inom ramen för aktionsgruppen mot människohandel och tillskapandet av en särskild tjänst som för aktionsgruppen. infördes ett nytt brott i (4 kap. 1 a §) rubricerat människohandel för sexuella ändamål (prop. 2001/02:124). Brottet tog sikte på sådana gränsöverskridande handelsåtgärder med människor som syftade till att dessa skulle utsättas för vissa sexualbrott, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål. En förutsättning för straffansvar var att olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel använts för att genomföra handelsåtgärden. Detta gällde dock inte om brottet riktade sig mot en person . Straffet var fängelse i lägst och högst eller, om brottet var mindre grovt, fängelse i högst . 2009/10:152 Vidare straffbelades försök, förberedelse och stämpling till brottet liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott. Människohandelsbrottet gjordes subsidiärt till brottet människorov. Införandet av straffbestämmelsen utgjorde ett första steg i riktning mot att åstadkomma en kriminalisering av alla former av människohandel och byggde på ett förslag betänkande Sexualbrotten Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande frågor (SOU 2001:14). utvidgades straffansvaret och brottet rubricerades människohandel (prop. 2003/04:111). Den numera gällande straffbestäm- melsen omfattar även människohandel som inte är gränsöverskridande samt människohandel som syftar till andra former av utnyttjande än för sexuella ändamål, t.ex. tvångsarbete. Vidare utvidgades straffansvaret till att avse ytterligare handelsåtgärder och omfattar nu den som rekryterar, transporterar, inhyser, tar emot eller vidtar någon annan sådan åtgärd med en person, och därigenom tar kontroll över personen. Straffansvaret utvidgades också till att avse handelsåtgärder som kan förekomma när kontroll över offret redan föreligger. Straffskalan för brottet ändrades inte.