prop · GX03100 · 2010-04-15 00:00:00 — Regeringen förutsätts motivera sitt förslag. Därefter bör besluta om den specifika nivån på målet. Som tidigare nämnts har beslutat att överskottsmålet fortsättningsvis ska vara av BNP. Regeringen lämnar därför inget förslag på ny nivå för överskottsmålet. 21 De offentliga finansiella nettotillgångarna är summan av utestående finansiella tillgångar minus summan av utestående skulder. I detta exempel har det antagits att det inte sker några värdeförändringar. Regeringens bedömning: Överskottsmålet bör omfatta den offentliga sektorns finansiella sparande som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Arbetsgruppens bedömning: Överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remiss- instanserna stödjer den föreslagna mål- formuleringen. anser dock att överskottsmålet bör omfatta endast staten och inte hela den offentliga sektorn. Pensions- myndigheten anser att sparandet i pensions- systemet inte bör ingå i överskottsmålet. SKL menar att det bör övervägas om ett långsiktigt mål för de offentliga finanserna ska inkludera även sparande i reala tillgångar. När det gäller målhorisonten anser att det hade varit värdefullt om arbetsgruppen även disku- terat en formulering av målet som ett rullande sjuårigt medelvärde för det finansiella sparandet. anser att rapporten inte är tillräckligt tydlig med vad som avses med en icke tidsmässigt specificerad konjunkturcykel. stödjer att målet formuleras i termer av sparande och inte i termer av skuld men anser att målet för sparandet bör sättas med skuldandelen i åtanke, eftersom skuldsättningen är viktig för riskpremien på offentlig upplåning. TCO menar att det vore önskvärt om överskottsmålets nivå härleddes från ett underliggande mål för den offentliga brutto- skulden. Skälen för regeringens bedömning: För att överskottsmålet ska fungera som ett ankare för den samlade finanspolitiken bör det omfatta alla sektorer som kan tänkas påverka den offentliga sektorns långsiktiga hållbarhet. Det är därför ändamålsenligt att överskottsmålet omfattar hela den offentliga sektorn. Regeringen vill också peka på att denna formulering är konform med reglerna i Stabilitets- och tillväxtpakten. Då regeringen lägger stor vikt vid det stabiliseringspolitiska motivet bör överskotts- målet definieras på ett sätt som medger att stor hänsyn tas till denna aspekt. Regeringen anser att det av stabiliseringspolitiska skäl är viktigt att inte överskottsmålet definieras mot en fast tidsperiod. Om avvikelser under en tidigare del av den fasta tidsperioden ska kompenseras under slutet av perioden finns en risk att överskotts- målet verkar destabiliserande. Om målet anges som ett genomsnitt över en konjunkturcykel möjliggör detta en diskretionär finanspolitik i de lägen då det finns ett behov av en sådan (se avsnitt 4.1.3). Eftersom målet främst är framåtblickande finns det inget behov av att i efterhand försöka datera konjunkturcykler. I praktiken vore det därtill en mer eller mindre omöjlig uppgift att på ett objektivt vis bestämma när en konjunktur- cykel börjar respektive slutar. Givet att stor vikt läggs vid det stabiliserings- politiska motivet anser regeringen att över- skottsmålet bör vara framåtblickande för att tillgodose att det finns en buffert i sparandet för att kunna möta kraftiga konjunkturnedgångar utan risk för snabb skuldökning. Givetvis har även graden av skuldsättning betydelse för förmågan att bedriva stabiliseringspolitik. Stabiliseringspolitiken är som regel mindre effektiv vid höga skuldnivåer. En ensidig fokusering på skulden är dock, enligt regeringen, riskfylld. Erfarenheterna från flera länder under finanskrisen, t.ex. och , visar att stora fall i sparandet kan leda till förväntningar om kraftigt ökad skuldsättning och därmed stigande riskpremier. Detta talar för att det är viktigt att överskottsmålet är framåtblickande för att säkerställa att det finns marginaler att möta framtida kriser. I nuvarande offentlig-finansiella läge, med en relativt god skuldposition, är det centrala att inte hamna i ett läge med stora underskott med den risk för snabbt växande skuldutveckling som det innebär. Skuldens nivå måste dock givetvis beaktas när bedömningar görs av den lämpliga nivån på överskottsmålet. Regeringens bedömning: Överskottsmålet bör för att vara styrande för finanspolitiken främst bedömas i ett framåtblickande perspektiv. På grund av bl.a. den betydande prognos- osäkerheten bör en allt för mekanisk utvärdering av överskottsmålet undvikas. Regeringen avser att fortsätta att använda flera indikatorer men gör vissa förändringar för att förtydliga det framåtblickande perspektivet. För att stärka den externa uppföljningen av överskottsmålet avser regeringen att se över instruktionerna för , och i syfte att se till att alla relevanta aspekter av finanspolitiken får en tydlig belysning. Regeringen inleder även ett arbete med att ta fram en uppförandekod för finanspolitiken. Arbetsgruppens bedömning: Överens- stämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remiss- instanserna, däribland LO och TCO, anser med hänvisning till tidigare kritik av regeringens uppföljning, att förslagen i rapporten inte är tillräckliga. anser att förslagen i rapporten inte utgör något klargörande av redovisningen av målavvikelser. Den menar att ett mål som är utformat så att avvikelser från målet endast kan bedömas kvalitativt och i allmänna termer riskerar att bli mindre styrande för politiken. efterlyser därför att överskottsmålet utformas så att avvikelserna från målet kan beräknas på ett entydigt sätt. anser vidare att resonemangen i rapporten om att göra en tydligare åtskillnad mellan en bakåtblickande respektive framåtblickande bedömning av måluppfyllelsen är svåra att förstå. Myndig- hetens tolkning är att det förordas ett förfarande där måluppfyllelsen bedöms på olika sätt ex-ante och ex-post. ställer sig frågande till ett sådan förfarande eftersom risken är att detta ytterligare minskar tydligheten i upp- följningen av överskottsmålet. anser att ett grundläggande problem med förslaget till utvärdering är att arbetsgruppen inte tar ställning till den relativa betydelsen av olika motiv för överskottsmålet. Rådet menar därför att rekommendationerna om hur över- skottsmålet ska följas upp inte framstår som väl underbyggda. Det framåtblickande perspektiv som arbetsgruppen förespråkar kan enligt innebära en risk för att målet inte blir tillräckligt bindande. Stor vikt bör av detta skäl läggas vid en tillbakablickande utvärdering. Myndigheten avråder också från att använda flera mått på det strukturella sparandet vid uppföljningen av överskottsmålet. ESV ser en risk för att tolkningsutrymmet av huruvida målet uppnås eller inte ökar med förslaget och anser att regeringen i stället bör arbeta vidare med att utveckla de kvantitativa uppföljnings- metoderna. ESV ställer sig vidare tveksamt till förslaget att konjunkturjustera genomsnitts- indikatorerna. Om detta görs erhålls enligt myndigheten i praktiken tre indikatorer som samtliga utgörs av det strukturella finansiella sparandet. anser att över- skottsmålet bör vara framåtsyftande och att historiska avvikelser från överskottsmålet normalt inte ska kompenseras. och menar att endast det strukturella sparandet bör användas som indikator på måluppfyllelsen. Om regeringen avser att även fortsättningsvis basera be- dömningen av måluppfyllelsen på flera olika indikatorer anser att det bör finnas principer för hur de olika indikatorerna ska vägas ihop. Myndigheten ser vidare positivt på att regeringen presenterar en tankeram för hur överskottsmålet bör hanteras med avseende på konjunkturen. ESV, Finans- och ser problem med förslaget att tydliggöra myndig- heternas rollfördelning när det gäller upp- följningen av finanspolitiken och de budget- politiska reglerna. De tolkar det som att förslaget innebär att myndigheters uppdrag snävas in på ett olyckligt sätt. pekar även på att det är förknippat med principiella problem att ge en myndighet under regeringen i uppgift att bedöma om regeringens politik är väl avvägd. LO anser inte att en uppförandekod skulle tillföra något till den finanspolitiska beslutsprocessen. Skälen för regeringens bedömning: Som framhållits tidigare i detta avsnitt anser regeringen att överskottsmålet främst bör vara framåtblickande eftersom det ger överskotts- målet en styrande roll för finanspolitiken. Mot denna bakgrund bör även bedömningen av måluppfyllelsen främst vara framåtblickande. Även om överskottsmålet främst är framåtblickande bör en bakåtblickande analys användas för att indikera om det finns systematiska avvikelser från överskottsmålet som riskerar att minska sannolikheten för att målet ska nås (se vidare avsnitt 10). Om systematiska avvikelser leder till en kraftigt förändrad skuldnivå kan detta innebära att det finns skäl att ompröva överskottsmålets nivå. Regeringen anser inte att en fungerande uppföljning kräver att eventuella målavvikelser anges i miljarder kronor. Det finns flera skäl till varför ett sådant förfarande inte är önskvärt: -Reformutrymmet eller besparingsbehovet för är inte nöd- vändigtvis detsamma som behovet av korrigering av det finansiella sparandet för att överkottsmålet ska nås. Hänsyn måste också tas till konjunkturläget i beslutet om hur och när eventuella avvikelser ska återtas. -Det finns en betydande prognososäkerhet i det offentliga sparandet. Med tanke på osäkerheten i bedömningen av sparandet är det inte alltid önskvärt att korrigera hela den för tillfället bedömda avvikelsen från överskottsmålet, även om det vore möjligt med hänsyn tagen till konjunkturläget. Följande exempel illustrerar detta tydligt: indikerade samtliga indikatorer regeringen använder för att följa upp överskottsomålet att sparandet låg över den målsatta nivån. Flera aktörer ansåg då att regeringen sparade mer än vad över- skottsmålet krävde. Regeringen ansåg dock att reformutrymmet var mindre än den utifrån indikatorerna mekaniskt beräknade avvikelsen från överskottsmålet. Denna bedömning grundades på att hänsyn också skulle tas till osäkerheten i bedömningen, riskbilden och behovet av att ha goda marginaler i de offentliga finanserna. De offentliga finanserna försämrades snabbt på grund av den globala konjunkturnedgången varpå både det faktiska och strukturella offentliga sparandet reviderades ner kraftigt. Detta exempel visar att det är angeläget att, precis som regeringen gjorde, väga in osäkerheten i bedömningen och riskbilden vid utvärderingen av överskottsmålet. -Om en mer preciserad bedömning hade gjorts av reformutrymmet finns en risk för att det finansiella sparandet hade varit betydligt lägre än vad det är . En viktig slutsats av detta är att en för mekanisk analys av målavvikelser riskerar att leda politiken fel. Det är däremot viktigt att regeringen tydligt redogör för alla de faktorer som den tar hänsyn till när den gör den samlade bedömningen av måluppfyllelsen. Då kan externa bedömare enklare utvärdera regeringens samlade bedöm- ning. Regeringen har tidigare genomfört åtgärder för att ytterligare förbättra transparensen och möjligheten till uppföljning och utvärdering. ekonomiska vårproposition redogjorde regeringen för hur reformutrymmet eller besparingsbehovet fastställs med utgångspunkt från det finans- och budgetpolitiska ramverket (prop. 2007/08:100 s. 142). I samma proposition förtydligade också regeringen sin syn på stabiliseringspolitikens rollfördelning (prop. 2007/08:100 s. 72). Regeringen har också stegvis förbättrat redovisningen av effektberäkningarna av nya reformer och också redovisningen av hur bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet görs. I denna proposition genomför regeringen ytterligare åtgärder för att öka transparensen i redovisningen av de offentliga finanserna: -Det har gjorts en tydligare åtskillnad mellan en bakåt- respektive framåtblickande bedömning av måluppfyllelsen för över- skottsmålet (se avsnitt 10). -Den bakåtblickande 2000-indikatorn har ersatts med en bakåtblickande rullande 10- årsindikator (se avsnitt 10). -För att minska risken för att stabiliserings- politiska motiv åberopas för att kringgå överskottsmålet har regeringen presenterat en tydlig s.k. tankeram för hur avvikelser från överskottsmålet bör hanteras med hänsyn tagen till konjunkturen (se avsnitt 10). -I framskrivningarna av de offentliga finanserna på lång sikt har det tydliggjorts hur utvecklingen av sparande och skuld ser ut i pensionssystemet jämfört med i staten tillsammans med kommunsektorn (se avsnitt 12). Regeringen inleder dessutom ett arbete med att utveckla metoderna för att beräkna det strukturella sparandet samt redovisningen av den offentliga sektorns reala tillgångar och invester- ingar, särskilt vad gäller utvecklingen av dessa . Detta arbete avses redovisas ekonomiska vårproposition. Genom en s.k. uppförandekod för finans- politiken kan transparensen i finanspolitiken ökas. Uppförandekoden kan ses som ett samlingsdokument där regeringen övergripande anger och motiverar bl.a. målen för finans- och budgetpolitiken. Regeringen har påbörjat ett arbete med att ta fram en uppförandekod som avses presenteras ekonomiska vårproposition. För att ytterligare stärka den externa uppföljningen av de offentliga finanserna kommer regeringen att se över instruktionerna för ESV, och Finans- i syfte att tillse att alla relevanta aspekter av finanspolitiken får en tydlig belysning. Flera remissinstanser har uttryckt oro över att detta skulle innebära en begränsning av den analys myndigheterna gör . Regeringen vill därför tydliggöra att syftet inte är att begränsa myndigheternas ansvarsområde och deras möjligheter att analysera olika delar av de offentliga finanserna och finanspolitiken. Målet är i stället att tillse att det finns en huvudansvarig myndighet för den externa granskningen av alla relevanta delar av finanspolitiken. Syftet är att stärka den externa uppföljningen. Regeringens förslag: I lagen (1996:1059) om statsbudgeten införs en skyldighet för regeringen att dels till lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål), dels under budgetåret redovisa för hur målet uppnås. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att det i lagen ska anges att målet ska bestämmas på medellång sikt. Remissinstanserna: , Riks- revisionen, , , , , , och tillstyrker att det görs obligatoriskt för regeringen att lämna förslag till om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. anser dock att det kan ifrågasättas om termen medellång sikt är lämplig att använda i lagtext. I stället kan beskrivningen av på hur lång sikt mål ska bestämmas ske i lagens förarbeten. tillstyrker ett obligatoriskt mål för det finansiella sparandet men anser att målet bör begränsas till att avse det finansiella sparandet i staten. Alternativt bör ett självständigt överskottsmål för staten läggas fast vid sidan av det övergripande överskottsmålet. Samtliga av de ovan nämnda remissinstanserna anser att målets nivå inte bör regleras i lag. LO, som avstyrker en lagreglering, anser att överskottsmålet har en mycket stark ställning och tror inte att en lagreglering skulle tillföra något. ESV, och anser att målet hellre bör benämnas saldomål än överskottsmål, eftersom det inte är givet att ett överskott bör eftersträvas i alla lägen. Det kan inte uteslutas, menar de, att målet kommer att vara offentliga finanser i balans eller med visst underskott. Ett sådant mål skulle vara svårt att kombinera med benämningen överskottsmål. och tillstyrker utredningens förslag om att regeringen ska redovisa hur överskottsmålet uppnås i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. anför att utvärderingen av målet underlättas om det i författningskommentaren anges att regeringen även bör illustrera den osäkerhet som råder när det gäller framåtblickande indikatorer genom att publicera alternativa scenarier. Det skulle klargöra hur politiken kan komma att behöva läggas om när något oväntat inträffar. anser att det inte framstår som självklart om begreppet uppnås, som används i lagtexten, är framåtblickande eller avser förfluten tid. Det framgår inte heller av lagtexten om uttrycket minst två tillfällen avser kalenderår, budgetår eller riksdagsår. anser att regeringen bör redovisa måluppfyllelsen även i skrivelsen årsredovisningen för staten. Skälen för regeringens förslag: Delar av det budgetpolitiska ramverket är reglerat i lag. Detta gäller t.ex. reglerna i riksdagsordningen om hur bereder och beslutar om stats- budgeten, kravet i kommunallagen på balans i de kommunala budgetarna samt regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område som de framgår av regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen. Tills var det frivilligt för regeringen att i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten använda ett tak för statens utgifter. Regeringen är enligt 40 § budgetlagen, som trädde i kraft den , skyldig att föreslå ett sådant tak. Förslaget ska avse det tredje tillkommande budgetåret. Regeringen har i det föregående redogjort för utvärderingen av överskottsmålet och reger- ingens ställningstaganden med anledning av översynen. Regeringen gör bl.a. bedömningen att överskottsmålet bör omfatta hela den offentliga sektorns finansiella sparande för att målet ska fungera som ett ankare för den samlade finanspolitiken. Av utvärderingen fram- går att utvecklingen av det finansiella sparandet är en viktig sammanfattande indikator på de effekter som utgår från den ekonomiska politik och budgetpolitik som och regeringen för. Det är därför angeläget att regeringen föreslår , vilket mål som ska gälla för utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande. I syfte att stärka det finanspolitiska ramverket anser regeringen att det i budgetlagen bör föras in en skyldighet för regeringen att föreslå vilket mål som ska gälla för den offentliga sektorns finansiella sparande. Nivån på målet bör dock inte regleras i budgetlagen. Överskottsmålet bör avse det finansiella sparandet på medellång sikt. Med medellång sikt avses ungefär en genomsnittlig konjunkturcykel. Eftersom det inte bör anges i lagtexten målet bör avse anser regeringen, i likhet med , att begreppet medellång sikt inte tillför något i lagtexten. Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande bör även i fortsättningen benämnas överskottsmålet. Målet om ett överskott i det finansiella sparandet har gällt och slutsatsen av den utvärdering som gjorts är att det saknas starka skäl att frångå nuvarande överskottsmål på av BNP. Erfaren- heterna visar på vikten av att budgetpolitiken är inriktad på ett överskott i de offentliga finanserna över en konjunkturcykel. Begreppet överskottsmål är väletablerat och bör behållas. Ett byte av begrepp skulle försvaga trovärdigheten kring målet i ett läge då det är särskilt viktigt att vända det nuvarande underskottet till ett överskott. Det bör i lagen föreskrivas att regeringen ska redovisa hur målet uppnås. Redovisningen bör främst vara framåtblickande eftersom det ger överskottsmålet en styrande roll för finans- politiken. Regeringen anser att det skulle föra för långt att i författningskommentaren ange att alternativa scenarier ska redovisas. lämnas en redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande i den ekonomiska vårpropositionen, i budgetpropositionen och i regeringens skrivelse årsredovisningen för staten. I 36 § budgetlagen föreskrivs att regeringen under löpande budgetår ska redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter samt statens lånebehov. Av författnings- kommentaren till 36 § framgår att redovisningen bör ske i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Regeringens förslag till reglering av uppföljningen av överskottsmålet anknyter till denna bestämmelse. I budgetlagen bör således föreskrivas att redovisningen av hur överskottsmålet nås ska ske under budgetåret. Utredningen har i sitt slutbetänkande En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) föreslagit att det i budgetlagen ska föreskrivas att även årsredovisningen för staten ska innehålla en uppföljning av överskottsmålet. Den synpunkt som framfört om att regeringen bör åläggas en sådan skyldighet kommer därför att behandlas i samband med beredningen av betänkandet. Det bör således vara obligatoriskt för regeringen att föreslå vilket siffermässigt mål för det finansiella sparandet som bör gälla. Ett sådant mål ingår naturligt i de förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som regeringen behandlar i den ekonomiska vårpropositionen och budget- propositionen. Lagändringen bör träda i kraft . När lagändringen träder i kraft kommer det redan att finnas ett mål som har beslutats av . Regeringen har i enlighet med vad som ovan anförts gjort bedömningen att detta mål bör behållas. Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten Av 39 § framgår att regeringen har en skyldighet att lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). I förevarande bestämmelse anges att regeringen ska redovisa hur målet uppnås. Redovisningen ska avse såväl hur målet har uppnåtts som hur det beräknas uppnås. med hjälp av olika utvärderingsmetoder och bör dels ske genom att utfallet av den offentliga sektorns finansiella sparande redovisas, dels genom att prognoser lämnas över utvecklingen av sparandet. I lagen anges inte vilken tidsperiod redovisningen ska avse. Vilken tidsperiod som är lämplig för redovisningen får bedömas från fall till fall. Det är naturligt att måluppfyllnaden redovisas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. I paragrafen finns en bestämmelse om att reger- ingen till ska lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Innebörden av bestämmelsen är att det är obligatoriskt för regeringen att föreslå ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). I lagen anges inte när regeringen ska lämna ett sådant förslag. Som framgår tidigare i avsnittet har beslutat om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. I praktiken blir det aktuellt att tillämpa förevarande bestämmelse när regeringen anser att det finns skäl att ändra mål- formuleringen. En följd av införandet av förevarande bestämmelse blir dock att regeringen inte kan föreslå att det beslutade målet tas bort, utan att det ersätts med ett nytt. Det är naturligt att ett förslag till mål lämnas i den ekonomiska vårpropositionen eller i budgetpropositionen. Uttrycket överskottsmål är en benämning och saknar normativ innebörd. Benämningen över- skottsmål utesluter således inte att målet sätts på en nivå som innebär att de offentliga finanserna ska vara t.ex. i balans eller rent av visa ett mindre underskott. Vilken nivå målet ska ha regleras inte i budgetlagen. Målet ska avse den offentliga sektorn och inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. Med finansiellt sparande avses skillnaden mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter enligt de definitioner som används i nationalräken- skaperna. Det nu gällande överskottsmålet avser det genomsnittliga finansiella sparandet över en konjunkturcykel. Regeringen har tidigare i detta avsnitt gjort bedömningen att målet även fortsättningsvis bör formuleras på detta sätt. Sammanfattning av departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4) Som ett led i strävan med att förstärka det budgetpolitiska ramverket har det på Finans- departementet bedrivits ett arbete med att förtydliga motiven till överskottsmålet samt ut- formningen och uppföljningen av målet. Arbetet har resulterat i departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). I denna fördjupningsruta redovisas de viktigaste slutsatserna i översynen. Rapporten fokuserar på fyra huvudfrågor: 1.Varför behövs ett överskottsmål? 2.Hur bör överskottsmålet utformas?