prop · GX03185 · 2010-03-30 00:00:00 — Om ägarna, inklusive kommunen, skulle ställa lägre avkastningskrav än normalt för den aktuella marknaden kan frågan om otillåtet statsstöd aktualiseras. Om kommunen har det bestämmande inflytandet i ett sådant bostadsbolag som bedriver verksamhet enligt den föreslagna lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bolaget omfattas av den lagen. Bestämmande inflytande i aktiebolag Med kommunalt bostadsföretag avses i allbolagen ett allmännyttigt bostadsföretag som kommunen har det bestämmande inflytandet över. Med bestämmande inflytande avses bl.a. att kommunen äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget. Även det bestämmande inflytande som utövas indirekt vid koncernförhållanden omfattas (1 kap. 2 § allbolagen). Regeringen anser att en motsvarande definition bör finnas även i den föreslagna lagen. Det finns ett bostadsaktiebolag som ägs av flera kommuner gemensamt. Det kan inte uteslutas att fler sådana kan komma att bildas för att effektivisera verksamheten. Mot denna bakgrund bör det i den nya lagen framgå att även bostadsaktiebolag som i sin helhet ägs av två eller flera kommuner gemensamt och där dessa tillsammans har ett bestämmande inflytande bör omfattas av lagstiftningen. Sammanfattningsvis anser regeringen att med bestämmande inflytande ska avses att en kommun eller flera kommuner gemensamt äger aktier i ett bostadsaktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget. Även inflytande som utövas indirekt, dvs. som utövas av ett bolag över vilket en kommun eller fler kommuner gemensamt bestämmer, ska anses utövat av kommunen eller kom- munerna. 7.3Kommunala bostadsaktiebolag med ett allmännyttigt syfte Regeringens förslag: Ett kommunalt bostadsaktiebolag ska i allmännyttigt syfte i sin verksamhet huvudsakligen förvalta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt, främja bostads- försörjningen i den eller de kommuner som är ägare till bolaget och erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen behandlar inte syftet med de kommunala bostadsaktie- bolagen, men redogör för vilka typer av tjänster som skulle kunna ingå i ett allmännyttigt uppdrag till ett självkostnadsstyrt kommunalt bostads- aktiebolag. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting (SKL), (), (), Länsstyrelserna i och , anser att frågan om villkoren för de kommunala bostadsaktiebolagen måste kopplas samman med bolagens roll som ett instrument för kommunerna att ta sitt bostadsförsörjningsansvar. Även många kommuner, bl.a. , , , , , , , , , , , , , och , har samma uppfattning. Några remissinstanser, däribland SKL, () samt Ystads och Ale kommuner, ifrågasätter varför kommunerna ska äga bostadsföretag om kopplingen till bostadsförsörjningen saknas. Få remissinstanser tar ställning till vilket begrepp som ska användas för att beskriva syftet med de kommunala bostadsaktiebolagen. anser att begreppet allmännyttiga bostadsföretag bör behållas. förordar bostadsföretag med samhällsansvar. Begreppet allmännyttan används av många remissinstanser, däribland kommunerna , för att beskriva bostadsföretag som har ett annat syfte än vinstmaximering, oavsett om företagen drivs med eller utan vinstsyfte. saknar en analys av hur kravet på affärsmässighet och vinst och det allmännyttiga syftet förhåller sig till varandra. Tekniska Högskolan (KTH) lyfter fram att det inom den privata sektorn diskuteras om s.k. Corporate Social Responsibility och vikten för företagets rykte och varumärke att ett bredare ansvar tas för aktiviteter och engagemang i samhällsfrågor. Vad som utöver att bidra till bostadsförsörjningen bör definiera syftet med de kommunala bostadsaktiebolagen utvecklas av ett fåtal remissinstanser. anser att avgränsningen till uthyrning av hyresrätter bör behållas i lagstiftningen, men att övrig styrning är en fråga mellan kommunen och bolaget. SKL lämnar förslag till lagstiftning där det framgår att verksamheten huvudsakligen ska avse förvaltning av hyresbostadsfastigheter och att hyresgästerna ska ha möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget. Departementspromemorians förslag överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna: Flertalet av de instanser som yttrar sig i frågan är positiva till förslaget. i , och tillstyrker förslaget. tillstyrker förslaget att ett kommunalt bostadsaktiebolag ska driva verksamheten i allmännyttigt syfte, men anser att det i en kommande proposition behöver tydligare formuleras vad som menas med ett allmännyttigt syfte. tillstyrker förslaget, men anser att vad som avses med huvudsakligen bör utvecklas närmare. ser positivt på att hyresgästernas boendeinflytande och inflytande i bolaget förtydligas i lagstiftningen. SKL anser inte att det av departementspromemorian fram- går vilket syfte, vinstsyfte eller allmännyttigt syfte, som har prioritet om de inte går att förena och hur de i övrigt förhåller sig till varandra. Skälen för regeringens förslag I allbolagen finns inget egentligt syfte formulerat för de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagens verksamhet. Inte heller utredningen om allmännyttans villkor redovisade några närmare överväganden i den frågan utan fokuserade främst på hur de kommunala bostadsföretagen ska agera. Av författningsförslagen framgår dock att ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag bör erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget (SOU 2008:38 s. 52). Ett kommunalt bostadsaktiebolag som agerar enligt en långsiktig självkost- nadsprincip har enligt utredningens förslag mer omfattande syften och ska hyra ut bostäder på lika villkor till alla människor, arbeta för integration samt erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i bolaget (a. betänkande s. 59). När det gällde möjligheterna för ett affärsmässigt kommunalt bostads- aktiebolag att vidta åtgärder av social karaktär gjorde utredningen bedömningen att ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag får vidta åtgärder av social karaktär endast om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärden som att avstå från den (a. betänkande s. 276). Enligt regeringens mening är det nödvändigt att tydliggöra syftet med att kommuner driver bostadsaktiebolag. Begreppet allmännytta bör således komma till uttryck i lagstiftningen. Utan ett allmännyttigt syfte kan det kommunala bostadsaktiebolaget komma att reduceras till att enbart ha vinstmaximering som mål. Något motiv för en kommun att vare sig bilda eller äga ett sådant företag finns inte, vilket också flera remissinstanser har påpekat. Det allmännyttiga syftet med kommunala bostadsaktiebolag Det bakomliggande motivet till att ett kommunalt företag bildas är att tillgodose ett allmännyttigt syfte. Det övergripande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostadsföretag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyres- gäster. Detta är också orsaken till att företagen en gång bildades. har kommunala bostadsföretag varit ett viktigt verktyg för kommunerna att främja en väl fungerande bostadsförsörjning. Det är dock inte det enda medel som kommunerna har till sitt förfogande och det har heller aldrig varit obligatoriskt för kommunerna att bilda ett kommunalt bostadsföretag. Som SKL påpekar så behövs många aktörer, såväl offentliga som privata, för en väl fungerande bostadsmarknad. Det finns också kommuner som inte har något eget bostadsföretag. Även då de kommunala bostadsföretagen uttryckligen ska bedriva sin verksamhet på affärsmässiga grunder och sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat, ska kommunerna kunna använda sina företag för att fullgöra sitt bostadspolitiska ansvar. En grundläggande tanke är att boendet som tillhandahålls av kommunala bostadsföretag ska vara tillgängligt för alla, oavsett social, ekonomisk, etnisk eller annan bakgrund. Vidare ska såväl invånare med låga inkomster som med genomsnittliga eller höga inkomster kunna vara hyresgäster hos det kommunala bostadsföretaget. De kommunala bostadsföretagen har således varit tänkta att ha en integrerande funktion. Detta hindrar inte att kommunala bostadsföretag som specialiserat sig på att tillhandahålla bostäder till en eller flera särskilda grupper för att bättre kunna tillvarata deras behov, t.ex. studenter eller äldre, kan vara allmän- nyttiga. Ett kommunalt bostadsaktiebolag kan även engagera sig i att utveckla andra boende- och upplåtelseformer, både genom nyproduktion och genom ombildning. Detta kan inte minst vara en effektiv strategi när det gäller att skapa mångfald och valfrihet lokalt inom ett bostadsområde eller en kommundel. Ett kommunalt bostadsaktiebolag ska även i fortsättningen i sin verksamhet huvudsakligen förvalta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. Detta hindrar dock inte att bolag i enstaka fall upplåter bostäder till en kooperativ hyresrättsförening, som i sin tur upplåter dessa till sina medlemmar. Vid sådana arrangemang får de boende ett mycket stort inflytande, vilket är i linje med vad som föreslås gälla i fråga om de boendes inflytande enligt den nya lagen. Vidare hindrar inte heller kravet på huvudsaklig verksamhet att det i ett fastighetsbestånd ingår en mindre andel lokaler. Med mindre andel avses att lokalbeståndet inte får bli så stort att den inkräktar på den primära uppgiften, dvs. att förvalta hyresfastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt (prop. 2001/02:58 s. 61). Enligt regeringens mening bör alltså innebörden vara densamma som gäller enligt 1 kap. 1 § första stycket 2 allbolagen. Några remissinstanser, bl.a. Läns- styrelsen i anser att det ska förtydligas var gränsen går för att ett bostadsaktiebolag ska betraktas som allmännyttigt. Även om det av olika skäl skulle vara önskvärt så finns det skäl som talar emot att strikt definiera en sådan gräns, inte minst eftersom det skulle kunna verka hämmande på kommunernas möjligheter att organisera sin verksamhet i enlighet med vad som lokalt bedöms vara mest lämpligt. Det väsentliga är att bolaget i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt och att detta framgår av bolagsordning och ägardirektiv. Ett kommunalt aktiebolag som bedriver bostadsförvaltning och inte omfattas av föreslagen lag ska följa kommunallagens reglering, bl.a. förbudet mot att driva företag i vinstsyfte, varvid den av såväl utredningen som departementspro- memorian behandlade statsstödsproblematiken aktualiseras. I det allmännyttiga syfte som ett kommunalt bostadsföretag har ingår även ett samhällsansvar. saknar en analys av hur kravet på affärsmässighet och vinst och det allmännyttiga syftet förhåller sig till varandra. är långsiktiga aktörer som genom sitt agerande främjar såväl utbudet av hyresbostäder som en väl funge- rande konkurrens. Kommunerna klargör ofta avsikten med ägandet och vilken nytta det kommunala bostadsaktiebolaget förväntas tillföra kommunen och dess invånare samt de grundläggande ekonomiska, sociala och ekologiska utgångspunkterna för verksamheten. Det kan handla om etiskt, miljömässigt och socialt ansvarstagande, ofta som ett bidrag till hållbar utveckling eller för att möta klimatutmaningen. Resultatet kan t.ex. presenteras i en hållbarhetsredovisning som beskriver ekologiska och sociala åtgärder och resultat. Sådana åtgärder kan också förväntas stärka företagets varumärke och öka lönsamheten på lång sikt. i ett långsiktigt lönsamhetsperspektiv är ett sådant agerande fullt förenligt med att driva verksamheten enligt affärsmässiga principer. De kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet blir därmed ett företagande med samhällsansvar. Enligt regeringens mening överensstämmer detta med den uppfattning som utredningen ger uttryck för, dvs. att de kommunala bostadsföretagen ska vara affärsmässiga på samma sätt som motsvarande privata bostadsföretag. Utredningen ansåg att ett affärsmässigt kommunalt bostadsaktiebolag får vidta åtgärder av social karaktär endast om det på viss sikt kan förväntas bli minst lika lönsamt för bolaget att vidta åtgärden som att avstå från den (SOU 2008:38 s. 276). Att ett företag tar ett aktivt samhällsansvar kan förenas med både god företagssed och ett affärsmässigt perspektiv. Tekniska Högskolan (KTH) lyfter fram att det inom den privata sektorn diskuteras om s.k. Corporate Social Responsibility och vikten för företagets rykte och varumärke att ett bredare ansvar tas för aktiviteter och engagemang i samhällsfrågor. Regeringen delar KTH:s uppfattning att detta skapar ett utrymme för kommunala bolag att agera på liknande sätt. I sammanhanget bör dock framhållas att en kommun, enligt de föreslagna reglerna, inte kan kräva av sitt företag att det vidtar åtgärder som inte är lönsamma för företaget. Det väsentliga är att samhällsansvaret är ett uttryck för bolagets lång- siktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att bolaget har just en kommun som ägare. Ansvaret för bostadsförsörjningen kan aldrig övergå från kommunen till bolaget. Kommunala bostadsaktiebolag kan även utföra åtgärder som inte naturligt faller inom ramen för verk- samheten därför att kommunen anser dem angelägna, men det ankommer då på kommunen, som anförts i det föregående, att såväl genomföra sådana uppdrag enligt gällande regler om bl.a. statsstöd och offentlig upphandling som att finansiera dem. Det allmännyttiga syftet kommer också till uttryck i hur överskott från de kommunala bostadsföretagens verksamhet kan användas (se avsnitt 7.5). Boendeinflytande och inflytande i företaget Enligt allbolagen ska kommunala bostadsföretag sträva efter att erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och inflytande i företaget (1 kap. 3 § allbolagen). Således är det en målsättning, men ingen skyldig- Med inflytande menas såväl inflytande över den egna lägenheten som gemensamt inflytande i frågor som berör flera hyresgäster till- Inflytande främjar delaktighet och ansvarstagande samt bidrar till ökad gemenskap i ett bostadsområde och därmed främjas integration och Boendet är, som påpekar, något som påverkar varje individs vardag. Hyresrätten ger av naturliga skäl inte samma möjligheter att påverka sitt boende som andra boendeformer ger. Det är därför viktigt att hyresgästerna ges de möjligheter som ändå finns för att kunna ha ett så stort inflytande som möjlighet över sitt boende. Regeringen anser att hyresgästernas inflytande i boendet och i företaget är en del av det allmännyttiga syftet och bör komma till uttryck i lag- Mot denna bakgrund föreslås att kommunala bostadsaktie- bolag ska ha en skyldighet att erbjuda hyresgästernas möjlighet till inflytande i boendet och i bolaget. Regeringen delar dock upp- fattning att det saknas anledning att reglera i vilka former detta ska ske, utan det bör beslutas utifrån lokala förutsättningar. Regeringens förslag: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer. Bolagen ska ha marknadsmässiga avkastningskrav, vilket innebär att bolagen ska undantas från självkostnadsprincipen och förbudet mot att driva företag i vinstsyfte i kommunallagen (1991:900). Utredningens förslag: Det av utredningen presenterade alternativet Affärsmässiga kommunala bostadsaktiebolag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bolagen ska bedriva sin verksamhet på affärsmässiga grunder. Remissinstanserna: Fastighetsägarna (Fastighetsägarna), Byggindustrier, (SBC), , samt , och Hjo kommuner tillstyrker utredningens affärsmässiga modell. Även Statskontoret och förordar den affärs- mässiga modellen från konkurrenssynpunkt. () anser att dagens regelverk kan behållas och ger utrymme för bolagen att agera affärsmässigt. () tar avstånd från utredningens modell och presenterar en egen där företagen agerar på affärsmässig grund, men där förbudet mot att driva företag i vinstsyfte i kommunal- lagen upprätthålls. Kommuner och Landsting (SKL), med stöd av ett stort antal kommuner, presenterar en egen modell som också den innebär att förbudet mot vinstsyfte upprätthålls. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I departementspromemorian föreslås att bolagen ska bedriva sin verksamhet på affärsmässiga grunder. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. , i , , och Fastighetsägarna liksom , , och kommuner tillstyrker förslagen i departementspro- memorian. () anför att de krav på affärsmässighet och avkastning som ställs måste vara realistiska och tydligt förankrade i den faktiska lokala marknadssituation som respektive företag har levt och lever i. anför att marknads- mässiga avkastningskrav bör ställas på bolagsnivå, så att varje bolag kan prioritera bland önskvärda samhällsprojekt. liksom Ale kommun anser att företagen ska drivas enligt affärsmässiga principer, eftersom bostadshyresmarknadens särdrag (bl.a. hyresreglering som styr prisbildningen, ett samhällsuppdrag och att tjänsten är lokalt bunden samt värdeöverföringsbegränsningar) skiljer sig från andra kommunala områden, t.ex. kollektivtrafik. Kammarrätten i anser att det saknas tydligt ställningstagande beträffande frågan huruvida ersättning som lämnas till kommunala bostadsbolag enligt kriterierna i den s.k. Altmarkdomen ska anses förenliga med kravet på affärsmässighet. Skälen för regeringens förslag Affärsmässighet avser det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar inför investeringar, i sin dag- liga drift och i relation till andra aktörer. Kommunen ska agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare av ett jämförbart privat bostadsbolag. Avkastningen måste vara marknadsmässig utifrån den valda risknivån, i vart fall på lång sikt. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet affärsmässigt och att samma krav ska ställas på de allmännyttiga kom- munala bostadsbolagen som på övriga företag på bostadsmarknaden. De kommunala bostadsföretagen har varit tvungna att iaktta ett affärsmässigt förhållningssätt, eftersom dessa företag inte längre får några särskilda statliga subventioner eller fördelaktiga villkor. Inte heller förväntas kommunen skjuta till medel för att täcka underskott i verksamheten; snarare förväntas företagen lämna ett överskott som i vart fall säkerställer deras långsiktiga överlevnadsförmåga. fann i en studie av ett urval av kommunala bostadsföretag att de flesta kommuner anger ekonomiska utgångspunkter eller mål i ägardirektiven, t.ex. krav på viss avkastning, utdelning eller soliditet, men att det oftast inte anges mer än att företaget ska drivas utifrån affärsmässiga principer eller liknande (En studie av allmännyttiga bostadsföretag som kommu- nala instrument, del 1 s. 18, 2006). Enligt och bör totalavkastning, som används av professionella investerare, användas som avkastningsmått. Detta mått ger därmed, enligt organisationerna, möjlighet att på ett opartiskt sätt jämföra avkastningen från fastighetsinvesteringar med avkastningen från andra placeringsslag och med fastighetsmarknaden utomlands. Det finns flera sätt att bestämma vilken kapitalbas som ska användas i olika situationer. Ett sätt är att ange att det är det totala aktiekapitalet, ett annat att det är företagets samlade värde, minus skulder, dvs. det justerade egna kapitalet. Avkastning beräknas normalt på företagets marknadsvärde eller summan av lånat och av ägaren insatt (eget) kapital, medan utdelning brukar relateras till aktiekapitalet. Det finns också ett antal olika resultat- och avkastningsmått, varav totalavkastning är ett, med delvis olika syften som används vid jämförelser mellan och rang- ordning av olika företag. Dessa mått är tillämpliga även på kommunalt ägda företag som bedrivs affärsmässigt. Det saknas enligt regeringen anledning att reglera vilket eller vilka mått som ska användas för att bedöma avkastningskrav och avkastningsnivå just i fråga om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag som bedrivs affärsmässigt. Långsiktigt perspektiv på avkastningskrav Affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska således inom ramen för den lagstiftning och de allmänna normer som finns för företag i allmänhet och för företag som verkar inom hyresbostadssektorn i synnerhet sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat. Kommunerna ska ställa motsvarande affärsmässiga avkastningskrav på sina bostadsföretag som andra likartade aktörer, dvs. som har ett långsiktigt perspektiv på sitt ägande. Det kommunala bostadsföretaget åläggs normala avkastningskrav. och har anfört att kommunen ska ställa ett avkastningskrav på det kommunala bostadsaktiebolaget som tar hänsyn till den aktuella marknadssituationen, beståndets belägenhet, ålder och underhållsstatus liksom den risk man är beredd att ta. Vidare menar organisationerna att en lägre avkastning på kort sikt är självklart rimlig om den beror på åtgärder som på förväntas leda till en högre avkastning, varför företagets avkastning bör bedömas över en längre tids- period än . Regeringen delar denna bedömning. Avkastningskrav utgår alltid, oberoende av ägare, från den lokala marknadssituationen och varje företags egna förutsättningar. För aktörer med ett långsiktigt perspektiv är det också det långsiktiga resultatet och inte den kortsiktiga lönsamheten som står i fokus. Det går därför inte av de krav som ställs ett enskilt år, eller hur dessa uppfylls, avläsa huruvida företaget och dess ägare agerar marknadsmässigt eller inte. Likaså måste en bedömning av vad som är affärsmässigt beteende och rimliga avkastningskrav utgå från den enskilde aktörens situation. Kommunala bostadsaktiebolag omfattas av lokaliseringsprincipen, dvs. de intressen som kommunen vill till- godose ska ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (2 kap. 1 § KL), vilket innebär att företagens möjligheter att minska sina risker genom att sprida bostadsinvesteringen geografisk är begränsade. Utredningen ansåg att om det visar sig att en investering varit mindre lyckosam och det inte är möjligt att få en marknadsmässig avkastning på den, kan man inte begära det omöjliga utan får nöja sig med den vinst som är möjlig. Kravet blir då att bolaget gör det bästa möjliga av Prop. 2009/10:185 situationen. Om det faktiska utfallet skulle visa sig bli sämre än det förväntade, saknar detta betydelse, förutsatt att investeringen grundats på realistiska förväntningar på marknadsmässig avkastning. Regeringen delar denna bedömning. är det dock viktigt att framhålla att dessa speciella karaktäristika inte får bli en ursäkt för att varje enskilt år därmed även långsiktigt ha avkastningskrav och en avkastningsnivå som uppenbart avviker från vad som är normalt för andra, likartade aktörer på den lokala marknaden. allmännyttiga bostadsföretag () och har anfört att avkastningskravet ska ställas på bolaget som helhet och inte på enskilda investeringar. Varje ägare till ett företag ställer avkastnings- kraven på företagsnivå, varefter företagsledningen styr verksamheten där såväl olika verksamhetsgrenar som olika satsningar åläggs olika avkast- ningskrav, beroende på marknadsförutsättningar och graden av lång- siktighet, men också på i vilken mån de indirekt kan bidra till hur företaget uppfattas eller till dess resultat. Företaget i sin helhet verkar för att nå upp till de avkastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets förutsättningar (t.ex. fastighets- beståndets sammansättning) och marknadssituationen. En enskild sats- ning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål.