prop · GX0395 · 2010-02-08 00:00:00 — 6.lag om ändring i lagen (1955:227) om inskrivning av rätt till luft- fartyg, 7.lag om ändring i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m., 8.lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968:45), 9.lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m., 10.lag om ändring i lagen (1975:688) om skydd för viss tjänste- utövning, 11.lag om ändring i lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov, 12.lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd, 13.lag om ändring i passlagen (1978:302), 14.lag om ändring i minerallagen (1991:45), 15.lag om ändring i lagen (1992:1672) om paketresor, 16.lag om ändring i ordningslagen (1993:1617), 17.lag om ändring i lagen (1993:1742) om skydd för landskaps- information, 18.lag om ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., 19.lag om ändring i lagen (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken, 20.lag om ändring i lagen (2001:558) om vägtrafikregister, 21.lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, 22.lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486), 23.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:000). Förslagen har inför Lagrådet föredragits av ämnesrådet , biträdd av rättssakkunnige . Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: I lagrådsremissen föreslås att den nuvarande luftfartslagen upphävs och ersätts av en ny luftfartslag och en lag om lufttransporter. De nya lagarna utgör endast en del av hela regelgivningen på luftfartsområdet. Det finns flera EG-förordningar som måste följas och svenska åtaganden i förhållande till andra stater och internationella organisationer som ska vara införlivade i svensk rätt. Det har naturligtvis inte varit möjligt för Lagrådet att inom ramen för detta ärende göra en genomgång av samtliga relevanta EG-förordningar och andra rättsakter. Lagrådet har vid sin granskning utgått från att de lagändringar också genomförts vilka krävts med hänsyn till åtaganden. Enligt Lagrådets mening är det dock önskvärt att en fullständig genomgång görs i frågan om de svenska luftfarts- bestämmelserna fullt ut svarar mot de internationella förpliktelser som har. Den nu föreslagna luftfartslagen innehåller, liksom den nuvarande, ett mycket stort antal bemyndiganden för regeringen eller myndigheter som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter av olika slag. Lagrådet har i och för sig ingen erinran mot mångfalden. Luftfarten är internationellt präglad och medför ett behov av att regelgivningen enkelt kan anpassas och ändras efter det som internationella åtaganden kräver. De många regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter som kompletterar lagen gör emellertid att det inte går att endast genom ett studium av lagen få klarhet i vilka bestämmelser som gäller för svenska förhållanden inom luftfartsområdet. Beaktas måste också de EG- förordningar som finns på området. Redan det som sagts gör att det är svårt att överblicka regelkomplexet. Enligt Lagrådets mening bidrar lagförslaget till detta genom att det är svårt att orientera sig i lagen. De nomgivningsbemyndiganden som föreslås har mycket varierande omfattning, vilket medför att det blivit en obalans i bemyndigandena. Några är allmänt hållna och kan ge regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer en mycket vid behörighet att meddela föreskrifter, medan andra är mycket detaljerade. I lagförslaget finns också ett förhållandevis stort antal normgivnings- uttalanden som inte alltid är klara till sin innebörd. I en del fall finns skrivningar som rätteligen borde utformas som bemyndiganden, men som är formulerade på ett sätt som om det är fråga endast om upp- lysningar om föreskrifter som regeringen eller en myndighet beslutar. Dessa bestämmelser måste omformuleras under det fortsatta berednings- arbetet, så att det klart framgår när det är fråga om normgivnings- bemyndiganden. Lagrådet har under föredragningen pekat på några Lagrådet återkommer i det följande till paragrafer som också är oklara i detta avseende. Överlämnande av förvaltningsuppgifter? I lagförslaget finns bestämmelser i vilka regeringen ges bemyndigande att meddela föreskrifter eller besluta om att en myndighet får uppdra åt en särskild sakkunnig/någon annan att fullgöra en förvaltningsuppgift, 3 kap. 8 § och 4 kap. 28 § andra stycket. I 7 kap. 6 § andra stycket före- skrivs att den myndighet som prövar frågor om bruksflygtillstånd får uppdra åt någon annan att göra prövningen, om regeringen bestämmer det. Användningen i lagrådsremissen av ordet uppdra kan tolkas olika. Skrivningar förekommer vilka på sina håll kan uppfattas så att avsikten endast är att myndigheten ska kunna ge i uppdrag att besluta i myndig- hetens namn eller anlita någon att handla på myndighetens vägnar. Något lagstöd för en sådan åtgärd krävs inte. Lagrådsremissen innehåller emellertid också andra skrivningar som talar för att avsikten är att uppdra åt står för ett överlämnande av en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. Orden överlämna till bör då användas (se 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen). Lagrådet återkommer i det följande till de berörda paragraferna. I lagrådsremissen finns även andra uttryck som kan uppfattas så att avsikten är att överlåta myndighetsutövning åt en enskild. Lagrådet åter- kommer i det följande även till dessa paragrafer. De föreslagna lagarna har i allt väsentligt ett innehåll motsvarande det som lade fram i betänkandena SOU 1997:122 och 1999:42, i några fall kompletterade med ändringar som föreslagits i promemorian Ds 2007:36. I lagrådsremissen finns en författnings- kommentar. De nyheter som föreslås i förhållande till nuvarande lag har emellertid inte alltid redovisats som nyheter. Det förekommer också att föreskrifter som i gällande rätt finns i förordningar eller myndighets- föreskrifter tagits in i lagförslaget utan någon kommentar alls. I några fall är kommentarerna skrivna så att läsaren får intrycket av att det inte är fråga om några ändringar i sak, trots att så är fallet. Det förekommer också att nyheter eller ändringar inte har vare sig motiverats eller kommenterats. Enligt Lagrådets mening bör det i författningskommentaren till samt- liga paragrafer finnas uppgift om och i så fall var respektive paragraf har en motsvarighet i gällande rätt. Vidare bör alla nyheter i sak redovisas och kommenteras, oavsett om de ingår i en i övrigt överförd bestämmelse från den nuvarande luftfartslagen eller de är helt nya. För tillämparen underlättar det även om det finns uppgift i författningskommentaren om var i tidigare avsnitt förslagen har presenterats. I lagen ges bestämmelser om luftfart. Flertalet av bestämmelserna i lagen gäller luftfartyg och vilka krav som kan ställas på sådana fartyg vid färd med dem. Mot bakgrund av den centrala betydelse begreppet luftfartyg har enligt lagen anser Lagrådet att det från rättssäkerhetssynpunkt är olyckligt att detta begrepp inte fått någon definition i lagen. Detsamma gäller i fråga om några andra i lagen betydelsefulla begrepp, t.ex. flyg- plats och flygtrafiktjänst. Lagrådet återkommer i det följande till dessa. 1 kap. 2 § I paragrafen föreskrivs att vissa, angivna bestämmelser i lagen ska gälla även vid luftfart utanför svenskt område med utländska luftfartyg när de används inom ramen för ett svenskt drifttillstånd. Detta ska dock gälla endast om det är förenligt med den främmande lag som är tillämplig. I författningskommentaren sägs att kravet på att ett luftfartyg ska användas inom ramen för ett svensk drifttillstånd innebär att luftfartyget ska vara infört i det av den svenska luftfartsmyndigheten utfärdade drift- tillståndet, vilket i sin tur innebär att bestämmelsen endast kan bli tillämplig vid inhyrning av luftfartyg utan besättning, s.k. dry lease. Under det fortsatta beredningsarbetet bör utvecklas hur man kommit fram till denna slutsats. Till de bestämmelser som det hänvisas till i paragrafen hör flertalet av ansvarsbestämmelserna i13 kap. Åtal ska således kunna väckas för de där beskrivna gärningarna trots att det är fråga om brott som förövats utom riket. Huvudregeln i 2 kap. 5 § andra stycket är att åtal för sådana brott får väckas endast efter särskilt förordnande, om inte annat är särskilt föreskrivet. I lagrådsremissen har inte tagits upp frågan om det bör krävas särskilt förordnande för åtal med stöd av 2 §. Frågan bör uppmärksammas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. 1 kap. 3 § I paragrafen föreskrivs att hänvisningar i lagen till länder inom Europeiska unionen ska innefatta även andra stater som genom bindande avtal omfattas av bestämmelser om civil luftfart vilka antagits inom ramen för samarbetet inom Europeiska unionen. Avsikten är uppenbarligen att hänvisningen till andra stater ska gälla endast till stater med bindande avtal inom det område som författnings- regleras. Lagrådet föreslår därför att ett tillägg görs i lagtexten enligt följande: andra stater som genom bindande avtal inom det författ- ningsreglerade området omfattas av bestämmelser om. 1 kap. 5 § Med hänvisning till vad Lagrådet nedan säger om 14 kap. bör uttrycket luftfart med statsluftfartyg ersättas av militär luftfart och annan luft- fart för statsändamål. 1 kap. 6 § I denna paragraf, liksom i ytterligare några, talas det om civil luftfart. Detta begrepp är inte definierat i lagen men av remissen framgår att det avses betyda annan luftfart än sådan som anges i 5 §, dvs. luftfart som inte är militär eller inte utförs för statsändamål. I remissförslagets 14 kap. finns genom hänvisningar till andra lagrum en heltäckande reglering av vilka bestämmelser som ska tillämpas på den icke civila luftfarten. Enligt Lagrådets uppfattning tillför inte begreppet civil luftfart något av värde utan det kan snarare skapa osäkerhet i tillämpningen. Begreppet bör kunna utgå helt ur lagen. Ett luftfartyg som används vid civil luftfart inom svenskt område ska enligt första stycket första meningen vara registrerat i eller i ett annat land som är medlem i Internationella civila luftfartsorganisationen (). Enligt 1 kap. 6 § första stycket i nuvarande lag får luftfart med luftfartyg som har nationalitet i en annan stat än äga rum, om det har träffats avtal med den andra staten om en sådan rätt. Enligt vad som upplysts under föredragningen har träffat avtal med andra länder än de som är medlemmar i om luftfart med luft- fartyg som har nationalitet i avtalslandet. Med den nu föreslagna lydelsen utestängs sådana luftfartyg från luftfart här, om inte annat följer av före- skrifter eller beslut i enskilda fall som regeringen eller myndighet får meddela med stöd av paragrafens andra stycke. Sådana föreskrifter eller beslut får ges, om det finns särskilda skäl. Någon ändring såvitt gäller avtalsmöjligheten synes inte ha varit avsedd. Lagrådet föreslår därför en justering av lagförslaget i denna del. Sammanfattningsvis föreslår Lagrådet att paragrafens första stycke första mening ges följande lydelse: Ett luftfartyg som används vid luftfart inom svenskt område ska vara registrerat i eller i ett annat land som är medlem i Internationella civila luftfartsorganisationen () eller som träffat avtal med om rätt till luftfart inom svenskt område. 1 kap. 9 § Den föreslagna paragrafens första stycke inleds med ett bemyndigande som tar sikte på föreskrifter om luftfartyg som inte har någon förare ombord eller inte är motordrivna eller som i övrigt är av särskild beskaffenhet. I bestämmelsen finns en hänvisning till bl.a. 1 kap. 7 § första stycket. Lagrådet ifrågasätter om hänvisningen är relevant, efter- som den paragrafen handlar om att luftfartyg inte får framföras med överljudsfart inom svenskt område. I paragrafen synes således inte avhandlas frågor om förarlösa luftfartyg eller andra sådana frågor som tas upp i den här av Lagrådet kommenterade paragrafen. Vidare föreslås i paragrafens första stycke att en förvaltningsuppgift som ansluter till föreskrifterna får, om regeringen föreskriver det, av myndigheten överlämnas åt någon annan, även om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Lagrådet kan inte finna att det föreslagna bemyndigandet närmare behandlas i lagrådsremissen. Vid föredragningen inför Lagrådet har uppgetts att avsikten är att myndighetsutövning med stöd av paragrafen ska överlämnas till annat organ än en statlig och myndighet bara i fall där ett för den enskilde gynnande förvaltningsbeslut kan förutses och att någon överklagandemöjlighet därför inte behövs. I de fall ett förpliktigande förvaltningsbeslut skulle komma i fråga är avsikten att ärendet ska återlämnas till behörig myndighet. Av lagrådsremissen framgår inte heller till vem eller vilka som myndighetsutövning avses kunna bli överlämnad. Enligt Lagrådets mening bör under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet närmare beskrivas vilka slags ärenden som avses överlämnas, till vem eller vilka samt om det är fråga om gynnande, förpliktigande eller andra beslut som rymmer inslag av myndighetsut- övning utanför den statliga och kommunala myndighetssfären. Vidare bör belysas hur inställningen är till frågan om möjligheten att överklaga ett sådant beslut och vad som gäller i övrigt beträffande olika rättssäker- hetsgarantier som normalt sett brukar vara förknippade med myndighets- m.fl., Grundlagarna, andra upplagan s. 493 ff. och m.fl, Förvaltningslagen, andra upplagan I kapitlet föreslås bestämmelser om registrering, nationalitet och märkning. Flertalet av de paragrafer som föreslås i kapitlet har helt eller delvis sin motsvarighet i förslag som lade fram i sitt betänkande SOU 1997:122, till vilket utredningen hänvisar i SOU 1999:42 (s. 347). I vissa delar innehåller dessa paragrafer nyheter jämfört med gällande rätt. I lagrådsremissen har emellertid sådana förslag lagts fram utan någon kommentar men med upplysning t.ex. att bestämmel- serna motsvarar eller i stort motsvarar liknande gällande föreskrifter. Det saknas också redogörelse för remissutfallet i dessa delar. Under lagstift- ningsärendets fortsatta hantering måste bristerna undanröjas. 2 kap. 2 § I paragrafen finns bestämmelser om förutsättningar för att ett luftfartyg ska få registreras i . Liksom enligt 2 kap. 2 § första stycket i nuvarande lag är utgångs- punkten att luftfartyget ska ägas av särskilda i paragrafen uppräknade rättssubjekt. I författningskommentaren lämnas den riktiga uppgiften att ytterligare ett rättssubjekt har tillkommit. Däremot lämnas ingen uppgift om att det i första stycket har lagts till att luftfartyget helt ska ägas av något av de uppräknade rättssubjekten. Till de rättssubjekt som räknas upp i paragrafens första stycke hör en medborgare, ett bolag, en förening etc. enligt närmare preciseringar. I gällande bestämmelser saknas en eller ett. Nuvarande bestäm- melser synes dock inte innebära något hinder mot att ett luftfartyg registreras, om det ägs exempelvis av flera sådana bolag som anges i första stycket. Såvitt Lagrådet förstår torde avsikten med ändringarna inte vara att ett luftfartyg helt ska ägas av endast ett av de uppräknade rätts- Lagrådet ifrågasätter därför om inte ett och en bör utgå ur texten. I paragrafens andra stycke föreskrivs att ett luftfartyg får registreras här även om förutsättningarna enligt första stycket inte föreligger, om det brukas av någon som avses i första stycket och denne har drifttillstånd som har utfärdats i . I författningskommentaren sägs att andra stycket är nytt och tydliggör att en brukare kan jämställas med ägaren i vissa fall. Enligt Lagrådets mening utgör emellertid inte det andra stycket endast ett tydliggörande. Författningskommentaren bör därför omarbetas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Det vore värdefullt om man under detta arbete också redovisade varför man i lagtexten ibland talar om brukare eller den som brukar (se t.ex. 2 kap. 8 § och 3 kap. 9 §), medan man på andra ställen talar om den som brukar ett luftfartyg i ägarens ställe (se t.ex. 5 kap. 2 § första stycket). 2 kap. 6 § I paragrafen finns bestämmelser om avregistrering av ett luftfartyg. Para- grafen sägs i författningskommentaren motsvara i det närmaste 2 kap. 8 § i den nuvarande lagen. Enligt punkten 5 i den nuvarande paragrafens första stycke ska ett luft- fartyg föras ur registret, om det inte har haft giltigt luftvärdighetsbevis eller miljövärdighetsbevis . I förslaget har denna bestämmelse ersatts med att ett luftfartfartyg ska avregistreras om det på grund av ombyggnad eller annan sådan ändring upphört att vara luftfartyg eller, utan att ändring skett, inte längre anses utgöra ett luftfartyg. Vidare har som ett andra stycke förts över en ägares skyldighet enligt paragrafens andra stycke första meningen i nuvarande lag att anmäla om något hänt som enligt första stycket 2 4 medför att ett luftfartyg ska avregistreras. I lagförslaget har tillkommit att ägarens skyldighet ska fullgöras skriftligen och inom en månad och att anmälningsskyldigheten även ska omfatta fall som avses i punkten 5. Enligt lagförslagets 1 kap. 6 § får ett luftfartyg inte användas vid luft- fart om det inte är registrerat. En avregistrering av ett fartyg kan således få ingripande följder för ägaren eller brukaren. De grunder för avregistre- ring som den nuvarande lagen anger är förhållandevis enkla att konstatera. Med den föreslagna punkten 5 i 2 kap. 6 § första stycket kan emellertid enligt Lagrådets mening förväntas fall där olika uppfattningar kommer till uttryck om huruvida en farkost är ett luftfartyg. Att lagen saknar en definition av vad ett luftfartyg är kan givetvis bidra till svårigheten att besvara frågan. Till detta kommer att lagrådsremissen inte innehåller några kommentarer till den föreslagna nya punkten. Det bör också uppmärksammas att en ägare till ett luftfartyg enligt lagför- slaget även i fortsättningen ska kunna dömas till böter för att uppsåtligen ha försummat sin föreskrivna anmälningsskyldighet (se 13 kap. 6 § andra stycket). Med förslaget till punkten 5 har tillkommit ytterligare en grund för straffansvar. För prövningen av frågan om straffansvar enligt samt- liga punkter i paragrafens första stycke är vidare av betydelse från vilken dag den tid ska räknas som i det föreslagna andra stycket anges inom en månad. Inte heller här ger författningskommentaren någon ledning. Under det fortsatta lagstiftningsarbetet bör det lämnas en redogörelse för regeringens skäl för förslagen och närmare kommentarer till de före- slagna ändringarna. 2 kap. 8 § I 2 kap. 10 § i nuvarande luftfartslag finns bestämmelser om anmälan till och anteckning i luftfartsregistret. Enligt dessa bestämmelser ska en anteckning göras i luftfartsregistret, om någon innehar ett registrerat luftfartyg på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt. Denna bestämmelse föreslås nu utgå. Förslaget reser frågan vad som efter lagens ikraftträdande avses gälla beträffande de anteckningar som gjorts i registret före ikraftträdandet. Frågan bör uppmärksammas under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Vidare föreslås en anmälningsskyldighet om någon annan än ägaren brukar ett registrerat luftfartyg för en obestämd tid eller för en bestämd tid om minst en månad. Anmälningsskyldigheten åligger i förslaget upp- låtaren eller brukaren och gäller om nyttjanderätten inte har skrivits in enligt lagen (1955:227) om inskrivning av rätt till luftfartyg. Har en sådan inskrivning skett, ska anteckning göras i luftfartsregistret om upplåtaren eller brukaren begär det. I kommentaren sägs att det kan vara på sin plats att erinra om att enligt 3 a § lagen (1922:382) angående ansvarighet för skada i följd av luftfart är en av förutsättningarna för att nyttjanderättshavaren ska vara ansvarig i stället för ägaren att anteckning om nyttjanderätten har gjorts i luft- fartygsregistret. Även för denna paragraf gäller att det saknas en redogörelse för rege- ringens skäl för och kommentarer till de nyheter som föreslås. Mot bakgrund av den upplysning som ges i författningskommentaren frågar sig Lagrådet om avsikten är att en brukare som utan att upplåtelsen ännu upphört gör en anmälan enligt det föreslagna andra stycket därigenom ska kunna undgå sitt ansvar för skada enligt 3 a § i den nyssnämnda lagen . Även denna fråga bör tas upp under det fortsatta beredningsarbetet. 3 kap. 5 § I den föreslagna paragrafens första stycke ges en dispensmöjlighet som innebär att ett luftfartyg som uppfyller kraven på flygsäkerhet kan få användas vid luftfart inom svenskt område även om luftvärdighets- och miljövärdighetsbevis inte finns för luftfartyget. Vidare föreslås i paragrafens andra stycke att ett sådant dispensbeslut får återkallas om det finns anledning till det. Frågan är vad som avses med att ett för den enskilde berättigande beslut kan återkallas om det finns anledning till det. I det svenska rättssystemet är huvudregeln att ett för den enskilde gynnande beslut inte kan återkallas. Återkallelse anses emellertid kunna ske om beslutet grundas på vilseledande uppgifter från den enskilde. Undantag från huvudregeln anses också kunna göras med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i författning som ligger till grund för beslutet. Slutligen kan undantag från huvudregeln göras av hänsyn till hälsofara, brandfara, trafikfara eller andra sådana säkerhetsskäl. m.fl., Förvaltningslagen, andra upplagan 2007, s. 352 ff.). Såvitt Lagrådet kan finna behandlas frågan om förutsättningar för åter- kallelse av ett dispensbeslut inte närmare i lagrådsremissen. noteras att en förutsättning för att kunna ge dispens är att kraven på flyg- säkerhet är uppfyllda. Enligt Lagrådets mening är den i författningstexten beskrivna grunden för återkallelse av meddelade dispensbeslut alltför vag. fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet bör därför klargöras under vilka förutsättningar en återkallelse ska kunna ske. 3 kap. 6 § Den föreslagna paragrafen innehåller bestämmelser om under vilka förut- sättningar luftvärdighets- och miljövärdighetsbevis kan bli ogiltiga. I författningskommentaren sägs att paragrafen motsvarar 3 kap. 5 § i förening med 3 kap. 11 § luftfartslagen. Enligt Lagrådets bedömning avviker förslaget i sak från gällande rätt i två avseenden utan att detta har kommenterats. kan Transportstyrelsen medge undantag från de fem i lagtexten angivna grunder som kan medföra att ett luftvärdighets- eller miljö- värdighetsbevis blir ogiltigt. Någon motsvarighet finns inte i den före- Enligt Lagrådets mening förtjänar skillnaden att belysas närmare under den fortsatta beredningen. Vidare ska ett ogiltigt luftvärdighetsbevis efter anmaning genast lämnas till Transportstyrelsen. Enligt föreliggande förslag får när ett luftvärdighets- eller miljövärdighetsbevis är ogiltigt den myndighet som prövar frågan om luftvärdighetsbevis och miljövärdighetsbevis begära att beviset genast lämnas till myndigheten. Enligt Lagrådets bedömning har bestämmelsen i gällande rätt den fördelen att den riktar sig med en uppmaning direkt till den som innehar ett ogiltigt bevis. Förslaget däremot rymmer den svagheten att bestämmelsen enbart vänder sig till myndigheten som får begära att det ogiltiga beviset lämnas till myndigheten. alltså inte kravet att innehavaren skall efter anmaning genast lämna beviset till myndigheten. Visserligen finns det längre fram i förslaget en bestämmelse om vite, men den kan knappast tillämpas på situationer som de som beskrivs i den nu föreslagna bestämmelsen. mening bör frågan övervägas på nytt under den fortsatta beredningen och klargöras vad som avses i förhållande till motsvarande bestämmelse i Slutligen kan man av sammanhanget dra den slutsatsen att paragrafens tredje stycke syftar tillbaka på vad som beskrivs i första, men inte i andra Detta förhållande framgår inte tillräckligt tydligt av den före- slagna lagtexten och bör rättas till under den fortsatta beredningen. 3 kap. 8 §