prop · GX03238 · 2010-07-14 00:00:00 — Många personer med funktionsnedsättning är utestängda från olika for- mer av fysisk aktivitet, vilket innebär en betydande förlust av livskvali- tet. Därför har regeringen framhållit personer med funktionsnedsättning som en särskilt viktig målgrupp inom målområdet Ökad fysisk aktivitet Prop. 2009/10:238 i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. tidigare betonat är möjligheten att vistas i natur- och kulturmiljön viktig för att främja en god folkhälsa. Personer med funktionsnedsättning är dock ofta utestängda från möjligheten att öka livskvaliteten. Även om tillgängligheten till naturområden har ökat bedömer vi att det finns en stor potential för ytterligare åtgärder. Inom friluftsområden och skyddade naturområden, såväl statliga som kommu- nala, kan tillgängligheten för alla förbättras. Många hinder är enkelt av- hjälpta och ska åtgärdas enligt . Tätortsnära områden bör särskilt prioriteras, liksom särskilt besöksvärda områden såsom många nationalparker. När det gäller kommunala och lokala insatser kan bidrag för lokala naturvårdsprojekt (Lonaprogrammet) ge möjligheter till statlig delfinansiering, se även avsnitt 4.6 om tätortsnära natur. Naturen en plats för delaktighet Den stora gruppen svenskar som är utlandsfödda eller som har föräldrar som är utlandsfödda utgör en ansenlig del av befolkningen och, vilket är viktigt att framhålla, är alls ingen homogen grupp. För många kan den svenska naturen framstå som svårtillgänglig och ibland obekant. Känne- domen om naturen och de möjligheter den har att erbjuda kan vara brist- fällig. För andra är naturens tillgänglighet en självklarhet. Regeringens strategi för integration redovisas i skrivelsen Egenmakt mot utanförskap (skr. 2008/09:24). Målet för strategin är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak- grund. Vi anser att naturupplevelser och friluftsliv är en tillgång och möjlighet för alla och en viktig del av den svenska välfärden och kulturen. Det handlar om att visa på de möjligheter som finns i och öka kun- skapen och valmöjligheterna. Inte minst viktigt är att se till att alla oav- sett bakgrund får en grundkunskap om allemansrättens möjligheter och skyldigheter. Det finns många exempel på friluftsverksamheter med integrations- inriktning runt om i . Ett exempel är metodutveckling som skett inom projekt Med andra ögon naturmöten med in- vandrare. Även många organisationer, t.ex. och har aktiviteter om svensk natur och fri- luftsliv riktade till nya svenskar. driver ett projekt för att uppmuntra unga entreprenörer med invandrarbakgrund att satsa på landsbygdsföretagande inom bl.a. turism. Föreningslivet är en viktig arena för sociala nätverk som kan bidra till större öppenhet, motverka diskriminering och ibland även erbjuda vägar in i arbetslivet såväl som ut i naturen. Friluftsliv för alla innebär att sam- hället och friluftsrörelsen också måste tillse att jämställdhet och integra- tionsaspekter ingår i den löpande friluftsverksamheten. Insikten om att det krävs aktiviteter som är lika bra för både kvinnor och män har ökat under , men många verksamheter inom frilufts- livet domineras fortfarande av män. 4.3Personligt och ideellt engagemang står i centrum Regeringens bedömning: Den enskildes personliga engagemang och de ideella organisationernas breda verksamhet utgör friluftslivets två delar. Staten har en viktig roll i att stimulera och utveckla samverkan mellan staten, län, kommuner och friluftslivets aktörer. Naturvårds- verkets samordnande och rådgivande roll bör därför förtydligas. Sam- verkan mellan andra myndigheter och friluftslivets organisationer ska utvecklas och stärkas. Skälen för regeringens bedömning Enskilt och ideellt engagemang Friluftsliv och naturturism bedrivs till stora delar oorganiserat och det personliga engagemanget för friluftsliv och natur är starka drivkrafter. Friluftorganisationerna är viktiga för att skapa intresse och möjlighet för såväl barn och ungdomar som vuxna att utöva friluftsaktiviteter. Många friluftsorganisationer som får statliga eller kommunala bidrag be- driver en verksamhet som erbjuder människor i alla åldrar spännande och lärorika upplevelser i naturen och därigenom goda möjligheter att ut- veckla ett livslångt intresse för hälsa och friluftsliv. De bedriver en verk- samhet som främjar folkhälsan, förebygger olyckor och möjliggör för olika grupper av människor att få motion och naturupplevelser. Frilufts- livets organisationer är också viktiga för barn och ungdomar. Genom att vara aktiva i en friluftsorganisation får de kunskaper, upplevelser och er- farenheter som de bär med sig hela livet. Den barn- och ungdomsverk- samhet som många organisationer bedriver har mycket stor betydelse för att ge nya generationer möjlighet till naturkänsla och medvetenhet kring vår livsmiljö. Många natur- och friluftslivsorganisationer arrangerar akti- viteter som riktar sig även till människor som inte är aktiva i någon före- ning. Organisationerna har därmed en viktig roll i ett bredare perspektiv. Ett betydande engagemang kommer till uttryck i friare och mer tillfälli- ga relationer till föreningar, rörelser och nätverk. I åldrarna gör av männen och av kvinnorna frivilliga insatser, dvs. insatser som görs och på frivillig grund, oavlönat eller mot ett symboliskt arvode (, enligt be- folkningsstudie över frivilliga insatser). I genomsnitt satsar både aktiva män och kvinnor på frivilligt arbete. låg motsvarande insats . I detta avseende har det ideella engagemanget ökat. Bland dem som utför frivilliga insatser lägger de allra flesta, , sin tid på styrelseuppdrag. Omräknat till hela befolkningen uppgår de frivilliga insatserna till mer än 400 000 årsarbe- ten på heltid. har genomfört studien om frivilliga insatser vid fyra tillfällen . Jämförelsen visar att omfattningen av det ideella engagemanget varit stabilt och t.o.m. ökat i vissa avseenden. Enligt den internationella s.k. (1995) är det ideella arbetet i mycket omfattande jämfört med andra länder, både sett till hur stor andel av befolkningen som genomför ideella insatser och hur Prop. 2009/10:238 stor andel av BNP det ideella arbetet motsvarar. Jämfört med andra län- der är det en unikt hög andel, , av dem som utför frivilliga in- satser som också är medlemmar i den förening där insatsen utförs. Detta kan ses som att den svenska föreningstraditionen är stark. Staten bör ha en tydlig och aktiv roll i främjandet av friluftsliv i . En tydlig rollfördelning gör det lättare att ställa krav på frågor som staten har ansvar för. Avgränsningen av det statliga ansvaret tydliggör också vilka andra aktörer som måste ta ansvar för friluftslivet, t.ex. kommuner- na. Staten bör även fortsättningsvis stödja friluftslivets organisationer (jfr avsnitt 5). bör ges en tydlig roll i att samordna arbetet med friluftsliv på olika nivåer i samhället. Staten bör genom Naturvårds- verket och länsstyrelserna finansiera och genomföra skötselåtgärder inom skyddade områden som stärker förutsättningarna för friluftsliv där det är lämpligt. Staten bör också genom länsstyrelserna verka för att allemans- rätten inte inskränks i onödan i skyddade områden. Det gäller både be- fintliga skyddade områden och planerade områden, jfr avsnitt 4.8. Det är viktigt att staten skapar förutsättningar för ett aktivt förenings- liv. En politik för folkrörelser har funnits länge inom olika verksamhets- områden, såsom idrott, kultur, frivillig försvarsverksamhet och jämställd- hetspolitik, men folkrörelsepolitiken inrättades som ett eget politik- område i statsbudgeten först genom budgetpropositionen 2001 (prop. 2000/01:1). Då fastställdes också folkrörelsepolitikens mål, att männi- skor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Folkrörelsepolitiken inrättades i syfte att skapa ett samlat synsätt och agerande från statens sida vad gäller relatio- ner till folkrörelser och föreningsliv av olika slag samt villkor och förut- sättningar för deras verksamhet. Bakgrunden var att regeringen konstate- rade att folkrörelsefrågor ingick som en del av ett stort antal andra poli- tikområden, t.ex. miljöpolitiken, folkhälsopolitiken och kulturpolitiken, där bl.a. stöd lämnades för organisationer inom respektive område. Rege- ringen angav att den genom en aktiv folkrörelsepolitik ville bidra till att stärka den sociala ekonomin i samhället och till att utveckla, fördjupa och bredda demokratin. har fastställt nya mål för politiken för det civila samhället (prop. 2009/10:55). Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor del- aktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livs- situationen eller samhället i stort, stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till sam- hällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opi- nionsbildare och med en mångfald verksamheter, och fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället. Regeringen avser att samverka med organisationerna på friluftsområdet i enlighet med de principer och åtgärder som redovisas i överenskommel- sen med idéburna organisationer inom det sociala området och integra- Prop. 2009/10:238 tionsområdet. Samverkan mellan olika aktörer Staten kan skapa förutsättningar för ett bra friluftsliv genom exempelvis infrastruktur, fysisk planering, information, anläggningar, arbete med folkhälsa, tillgänglighet, utbildning, beslut om skydd av naturområden samt störningsfria miljöer fria från buller och ljusföroreningar. Genom lagstiftning påverkar staten mark- och vattenanvändningen som utgör fri- luftslivets landskap, bl.a. genom att säkerställa skyddade områden. Men det handlar också om att stimulera alla de aktörer som arbetar och på- verkar eller påverkas av friluftslivet. Det gäller ideella organisationer, ett 20-tal myndigheter, länsstyrelser, kommuner, stiftelser, naturturismföre- tag, markägare, brukare av mark med flera (friluftslivets aktörer). Det är alltså många aktörer som genom sitt arbete påverkar eller påverkas av friluftslivet och därigenom har en hög potential att utveckla friluftslivet. Ett bra friluftsliv förutsätter insatser från många olika samhällsaktörer och inom flera olika politikområden. Friluftslivets intressen genomsyrar en stor del av samhället. Staten stödjer genom olika myndigheter möjligheterna för alla med- borgare att vistas ute i naturen för fysisk aktivitet, rekreation och välbe- finnande. Alla myndigheter som hanterar frågor med anknytning till fri- luftsliv ska bevaka friluftslivsaspekter i rättstillämpningen och ta fram stödjande verktyg inom sina ansvarsområden. arrangerade konferensen och natur 2010 framtidens friluftsliv. Konferensen genomfördes i samarbe- te med , Svenskt Friluftsliv och ytterligare nästan 20 nationella myndigheter och organisationer för att samla in synpunkter inför denna proposition. Ett av de tydligaste förslagen från konferensen var att tydliggöra de offentliga aktörernas ansvarsområden och skapa en god samverkan mellan myndigheter samt mellan myndigheter, kom- muner, friluftslivets organisationer och näringslivet. Samverkan med markägare och företag som vill nyttja annans mark för organiserad verk- samhet är av särskild vikt för att förebygga eventuella intressekonflikter. Central roll för samordning Vi vill lyfta och stärka friluftslivet i . För det krävs ett effektivt samordningsarbete och att rollerna är tydliga för berörda aktörer. Ett stort antal myndigheter har delansvar inom friluftslivet och bör vara involverade och ta ansvar för friluftslivets arbete och utveckling. Att tyd- liggöra de olika delansvaren blir en viktig uppgift. arrangerade den s.k. Tankesmedjan för friluftsliv, ett upp- skattat forum för utveckling av aktuella friluftslivsfrågor. Naturvårdsver- ket har fortsatt denna tradition efter att lades ned 2009. bjuder även in till årliga möten med de nationella myn- digheterna och länsstyrelserna. I vissa kommuner finns lokala friluftsråd, där ideella organisationer samarbetar med kommunerna för att utveckla friluftslivet. Vi bedömer att arbetet med samverkan och samordning behöver stär- Prop. 2009/10:238 kas. bör därför ges i uppdrag att ansvara för samord- ningen av friluftslivsarbetet i nationella myndigheter. För att få en helhet i arbetet bör även länsstyrelserna, paraplyorganisationen luftsliv och Kommuner och Landsting vara med i arbetet. Detta arbete kan sedan ligga till grund för en eventuell överenskommelse om hur samverkan och relationerna mellan olika aktörer kan utvecklas på friluftsområdet. Aktörer inom friluftsområdet kan t.ex. inbjudas till en dialog motsvarande de dialoger regeringen genomfört med de idéburna organisationerna inom det sociala området och integrationsområdet. Länsstyrelserna har en viktig roll i samarbetet med och i vägledning till kommunerna inom länet. Regionala friluftslivsfrågor kan med fördel hanteras inom ramen för de regionala samrådsgrupper som länsstyr- elserna fått i uppdrag att inrätta för naturvård i varje län. Kommunerna bör uppmuntras att bilda lokala friluftsråd, där ideella organisationer, näringsliv och andra berörda bjuds in. Staten är också aktör i egenskap av markägare. Statlig mark förvaltas av många olika myndigheter och bolag. För friluftslivet är bl.a. , och särskilt betydelsefulla markförvaltare. är största skogsägare (cirka 3,3 mil- joner hektar) av den produktiva skogsmarken. Bolaget är helägt av sta- ten. Tyngdpunkten av innehavet ligger i , men bolaget äger skog i hela landet. Basen i verksamheten är skogsbruk, men arbetar också aktivt med friluftsliv. upplåter mark för bl.a. jakt, fiske och naturupplevelser. har inom sin naturvårdsstrategi utsett 36 ekoparker i landet. Dessa områden har höga naturvärden och är också viktiga friluftsskogar. I många eko- parker finns en infrastruktur med stigar, leder och informationstavlor. förvaltar stora delar av det statliga kulturarvet, såsom slott och kungsgårdar, teatrar, museer och ambassader. Vidare för- valtar jordbruksmark, skogsmark, fjällområden och de s.k. kronoholmarna, totalt . I till- hör jordbruks- och skogsmarken nationella kulturarvsfastigheter, t.ex. i anslutning till slott och kungsgårdar. I nordvästra förvaltar Sta- tens fastighetsverk stora skogs- och fjällområden. Många av fastighets- verkets markområden har stor betydelse för friluftsliv och turism och har också gjorts tillgängliga för besökare. förvaltar statens naturvårdsfastigheter, som är inköp- ta för att ingå i nationalparker och naturreservat (jfr avsnitt 4.8). Bland övriga statliga förvaltare kan nämnas AB kanalbolag, som förvaltar bl.a. med syftet att kanalen ska vara ett viktigt upplevelse- område och besöksmål. Naturvårdsstiftelserna bör bli fler På flera håll i landet finns landstingskommunala stiftelser för naturvård Som exempel kan nämnas i Stock- holms län, , Stiftelsen i och Prop. 2009/10:238 . Det finns även exempel på kommunala naturvårds- stiftelser och stiftelser som är knutna till ett specifikt naturområde, t.ex. Tåkernfonden. Organisationsformerna för dessa organ varierar, men ge- mensamt är inriktningen på verksamheten och att de utgör samarbeten med flera parter involverade. Stiftelserna har stor betydelse för att förvalta och tillgängliggöra natur- områden. De skapar regional samverkan om friluftslivs- och naturvårds- frågor där såväl landsting som kommuner involveras. Vi anser att de stiftelser som finns gör ett betydelsefullt arbete. Det bör etableras flera liknande stiftelser där det finns intresse. Vi avser därför att ge i uppdrag att i samråd med Kommuner och Landsting lämna förslag på hur staten kan bidra till att nya naturvårds- stiftelser etableras. Regeringens bedömning: Allemansrätten är en viktig grund för män- niskors möjlighet att fritt vistas i naturen. bör ges ett uttryckligt ansvar att värna och främja allemansrätten genom vägled- ning, kunskapsspridning, samordning och samverkan med andra myn- digheter och föreningslivet. Skälen för regeringens bedömning Allemansrätten är en sedvanerätt med uråldrigt ursprung som ger oss rätt att vistas i skog och mark. Allemansrätten är grundläggande för friluftsliv och turism. Det är viktigt att värna allemansrätten och lika vik- tigt att skador på naturen inte uppstår när vi rör oss fritt i naturen. Strän- dernas värden ska långsiktigt skyddas i enlighet med vad vi framhållit i propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119). Allt utövande av friluftsliv (och andra aktiviteter som berör naturen) måste därför bedrivas med stor hänsyn till naturen, den biologiska mång- falden samt markägares och andra brukares intressen. Allemansrätten kan i korthet beskrivas som den fria rätten för var och en att färdas över, och tillfälligt uppehålla sig på, annans fastighet. Denna rätt gäller även utan markägarens tillåtelse. den zon där boende ska få känna sig ostörda kränkas. Inte heller får markägarens eller andra rättighetsinnehavares ekonomiska intressen ska- das. Kärnan i allemansrätten kan sammanfattas inte störa, inte förstöra. Utgångspunkten är respekt och ansvar för såväl naturen som markägare och andra nyttjare av marken. Allemansrätten är inskriven i grundlagen. Enligt 2 kap. 18 § regerings- formen, ska alla ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Detta gäller oberoende av det skydd som grundlagen ger den enskildes äganderätt. Vidare finns den inskriven i 7 kap. 1 § . Där slås det fast att var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Det innebär att alle- mansrätten inte endast medför rättigheter utan även skyldigheter. Utöver allemansrätten finns flera lagar som reglerar hur man vistas i natur- och kulturlandskapet. Lagarna berör allt från ekonomiska intressen till och naturskydd. Ett exempel är som handlar om bl.a. tagande av olovlig väg och vad man inte får plocka fritt i naturen. Ett annat exempel är , som lägger ett särskilt ansvar på orga- nisatörer av verksamheter i naturen att informera sina deltagare om alle- mansrätten samt förebygga skada och störning. Enligt är det inte tillåtet att skräpa ned på en plats som allmänheten har tillträde till. Bestämmelserna om stängselgenombrott är ytterligare ett exempel på lag- stiftning som stärker allmänhetens tillgång till attraktiva områden. Organiserad verksamhet och allemansrätten ställer höga krav på den som använder naturen för organise- rad verksamhet, oavsett om det sker kommersiellt eller ideellt. En arran- gör måste bl.a. ha tillräcklig kunskap om allemansrättens förutsättningar, informera deltagarna om vad som gäller samt följa krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått för att bedriva organiserad eller kommersiell verksamhet. har utvecklingen gått fort vad gäller orga- niserade verksamheter i naturen på allemansrättsligt tillgänglig mark. gav 1995 ut rapporten och kommersen (rapport 4446). Då var frågan om exempelvis avgiftsbeläggande av skid- spår inte särskilt aktuell. är det ett mycket omdiskuterat område. Olika intressen verkar både för och emot att uttag av tvingande avgifter på allemansrättsligt tillgänglig mark ska vara tillåtet. Andra aktuella om- råden där det pågår diskussioner är bärplockning i organiserad form, rid- ning, skoterturism, naturturism och nya aktiviteter som terrängcykling och kiting. Verksamheter som bedrivs på allemansrättslig grund kan delas in i olika kategorier och grader av organiserad eller kommersiell verksamhet. Exempelvis är utomhuspedagogik för barn en organiserad men inte kom- mersiell verksamhet, medan uthyrning av kajaker är kommersiell men inte alltid organiserad. En förening som genomför gemensamma skrid- skoturer kan inte likställas med ett företag som saluför guidade turer i naturen. Skilda typer av organiserade verksamheter har olika koppling till alle- mansrätten. Ett organiserat nyttjande av allemansrättsligt tillgänglig mark bör alltid bygga på ett gott samarbete med markägare. Aktuella frågor rör de kommersiella intressen som enskilda företagare har på annans mark och hur dessa ska förhålla sig till allemansrätt och äganderätt. Ambitio- nen bör vara att få ett bra samtalsklimat mellan företagare och fastighets- ägare så att parterna kommer överens innan en kommersiell verksamhet etableras. Företagen och markägarna bör därför sträva efter att avtala om hur aktiviteter ska bedrivas under ömsesidigt hänsynstagande. Natur- vårdsverket bör få i uppdrag att i samråd med , , , , markägarorganisationer, friluftsor- ganisationer och naturturistnäringen utarbeta kanaler för att underlätta Prop. 2009/10:238 dialog och kontakter mellan bl.a. företag, organisationer, myndigheter, markägare och samebyar. En aktivitet som felaktigt ofta förknippas med allemansrätten är den allt vanligare terrängkörningen. Men motoriserat friluftsliv ingår inte i alle- mansrätten. Även om det kan ge möjlighet till både rekreation och natur- upplevelse är terrängkörningen strikt reglerad i särskild lagstiftning. Om allemansrätten ska ha ett fortsatt starkt fäste bland befolkningen är det viktigt att den nyttjas på ett hänsynsfullt och hållbart sätt ur flera per- spektiv. Intressekonflikter som underminerar allemansrättens starka stöd måste effektivt förebyggas, genom praktiskt nyttjande men även dialog, kunskap och information. Syftet med all informations- och kunskapsspridning ska vara en bra dialog mellan allemansrättens olika parter och en hos alla grundläggande kunskap om och förståelse för allemansrätten och dess innebörd. på så sätt kan allemansrätten leva vidare som den unika möjligheten till frihet den är. Vi vill framhålla att det inte bara är myndigheter och kommuner som har ansvar för information om allemansrätten. nomför utbildning och lämnar information om allemansrätten. har inrättat en expertpanel för allemans- rätten till stöd för och andra myndigheter. kommer att behandla principiellt viktiga frågor som rör allemansrätten och lämna vägledning och riktlinjer kring frågorna. Det kan t.ex. röra sig om organiserad verksamhet och allemansrätten, avgiftsbeläggande av naturbaserade aktiviteter och var gränsdragningen för vad en anläggning är inom vilken allemansrätten kan anses vara utsläckt ska göras, alle- mansrätten i skyddade områden och allemansrätten i en föränderlig värld. Vi bedömer att bör ges ett uttryckligt ansvar för att värna och främja allemansrätten, genom vägledning, kunskapsspridning, samordning och samverkan med andra myndigheter och föreningslivet. Vi anser vidare att bl.a. till följd av sitt särskilda ansvar för och för förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. bör verka för att det i kommunerna skapas bättre förutsättningar för allemansrätten och friluftslivet. arbete bör i lämplig omfattning bedrivas i samverkan med Naturvårds- Bestämmelser om skyltar som avvisar allmänheten från ett område som är av betydelse för friluftslivet finns i lagen (1998:814) med särskilda be- stämmelser om gaturenhållning och skyltning. Bestämmelserna, som har till syfte att värna allemansrätten, återfanns tidigare i naturvårdslagen (1964:822) och infördes i nämnda lag som trädde i Bestämmelserna om stängselgenombrott, som tidigare åter- fanns i naturvårdslagen och som också har till syfte att värna allemans- Prop. 2009/10:238 rätten, infördes dock i 26 kap. . syfte bl.a. är att värna allemansrätten, finns i 7 kap. . Det finns skäl att överväga att föra in också bestämmelserna om skyltar i för att tydliggöra betydelsen av att tillgängligheten enligt allemansrätten värnas. Vi avser därför att initiera en översyn av bestämmelserna om skyltning i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Översynen bör också gälla bestämmelserna om reklamskyltar i samma lag. Översynen bör innefatta en utvärdering av hur bestämmelserna har tillämpats.