prop · GX03246 · 2010-09-15 00:00:00 — För att trygga att frågor om ändring av bolagsordning snabbt behandlas av ägarna bör, såsom är brukligt vid en reform som denna, intas en bestämmelse om att styrelsen till den första ordinarie bolagsstämman efter den nya lagens ikraftträdande ska lägga fram förslag om nödvändiga ändringar. Av samma skäl bör intas en bestämmelse som gör det möjligt för stämman att redan före lagändringen besluta om sådana ändringar. Ett sådant beslut ska naturligtvis inte börja gälla förrän för ikraftträdandet. menar att det bör införas särskilda bestämmelser om inspektionens prövning av en sådan bolagsordning före lagens ikraftträdande. Eftersom godkännande av en bolagsordning som beslutats på detta sätt inte bedöms vara nödvändigt före lagens ikraftträdande saknas enligt regeringens bedömning skäl att införa särskilda övergångsbestämmelser i denna fråga. Med stöd av bemyndiganden i FRL har medgett undantag från gällande bestämmelser i den lagen. Sådana för bolagen gynnande beslut kan inte annat än i speciella undantagssituationer återkallas, såsom när ett återkallelseförbehåll finns antingen i författningstexten eller i beslutet eller när tvingande säkerhetsskäl eller andra lika viktiga skäl påfordrar det (se t.ex. RÅ 1995 ref 10 med Denna restriktivitet i fråga om återkallelse talar för att beslutade undantag inte heller bör rubbas av ny lagstiftning utan att starka skäl föreligger. De nu gällande besluten om undantag hänför sig också till krav som inte föreslås ändrade. Även om ett upphävande av gällande dispenser skulle kunna sägas skapa klarhet och därmed tydliggöra vad tillsynen ska omfatta, utgör sådana omständigheter inte tillräckliga skäl för en så ingripande lagstiftningsåtgärd. Inte heller i övrigt har skäl framkommit av erforderlig styrka emot en utgångspunkt där beslutade undantag som är gällande vid den nya lagens ikraftträdande därefter avser motsvarande bestämmelser i den lagen. Som framgått är avsikten att den nya försäkringsrörelselagen ska träda i kraft . Lagen ska tillämpas på nya försäkrings- föreningar som etableras efter det att lagen trätt i kraft. För understöds- föreningar som är verksamma när lagen träder i kraft ska dock följande gälla. De understödsföreningar som är registrerade enligt UFL saknar enligt gällande rätt tillstånd att driva försäkringsrörelse. En övergångsperiod inom vilken tillstånd ska sökas är nödvändig. bör lämpligen bestämmas till . Till dess att tillståndsfrågan prövats slutligt ska en understödsförening fortsätta driva verksamheten och även i övrigt omfattas av bestämmelserna i med stöd av registreringen enligt den lagen. har också understödsföreningarna möjlighet att söka dispens från bestämmelserna i den nya lagen enligt de dispensmöjligheter som föreslås (se avsnitt 10). Om en understödsförening inte ansöker om tillstånd inom den föreskrivna övergångsperioden eller om en ansökan avslås, bör följden vara att föreningen ska gå i likvidation. För en sådan likvidation bör nuvarande bestämmelser i om likvidationsförfarandet gälla. , eller fram till den tidpunkt då en föreningen erhållit tillstånd från , kommer understödsföreningarna att fortsatt vara registrerade hos . och anser att det inte bör krävas att samtliga understödsföreningar ska ansöka om tillstånd eftersom dessa drivit verksamhet. De anser, inte minst med hänsyn till kostnadsskäl, att det är rimligare att begära att sådant tillstånd ska sökas om en försäkringsförening önskar utvidga sin verksamhet. Mot bakgrund av att den nya lagen i flera avseenden innebär skärpta krav på föreningarna, att delvis nya regler ska gälla om vad ett försäkringsförenings stadgar ska innehålla samt att riktlinjer av skilda slag behöver upprättas, är det regeringens bedömning att tillståndsförfarandet är nödvändigt. Om tillstånd bara skulle krävas om en förening önskar utvidga sin verksamhet skulle det i praktiken kunna innebära att vissa föreningar aldrig kommer att ansöka om tillstånd. Detta skulle medföra oklarheter om associationsformen. Omprövningen av verksamhetstillståndet för existerande föreningar syftar också till en modernisering av understödsföreningsväsendet. Många föreningar driver inte egentlig försäkringsrörelse utan ägnar sig åt förvaltning av donationsfonder eller fungerar som sällskapsföreningar. Understöds- föreningar ska således, trots registreringen, ansöka om tillstånd att driva försäkringsrörelse enligt den nya lagen. När det gäller kostnadsfrågan så kommer den att vara beroende av hur omfattande tillståndsprocessen behöver vara. Många ansökningar om tillstånd och/eller dispenser torde inte föranleda ett resurskrävande arbete för varvid en förenklad prövning kan vara rimlig. Som framgår i avsnitt 6 ska för försäkringsaktiebolag i fortsättningen gälla det som är föreskrivet för aktiebolag i allmänhet. Den inordning under aktiebolagslagen (2005:551), ABL, som det innebär motiverar att det för försäkringsaktiebolag ges åtskilliga av de övergångsbestämmelser som upptogs i den särskilda införandelagen till ABL. De gäller registrering av redan bildade bolag, borttagande av föreskrifter i bolagsordningen om aktiers nominella belopp, förbehåll om lösningsrätt, angivande av aktieägares person- eller organisationsnummer m.m., registrering och verkställande av äldre bolagsstämmo- eller styrelsebeslut samt förvärv av egna aktier, minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna och gåva till allmännyttigt ändamål. (Se prop. 2004/05:85 s. 496 ff.). Även i fråga om fusion fordras övergångsordningar; om en fusionsplan har godkänts före lagens ikraftträdande bör äldre bestämmelser tillämpas. Vidare ska för försäkringsaktiebolagen alltjämt gälla de övergångs- bestämmelser om inlösen av minoritetsaktier som beslutades vid re- formen på det området (se prop. 2005/06:196 s. 24). Vissa av dessa övergångsbestämmelser är även motiverade för ömsesidiga försäkrings- bolag. I överensstämmelse med den gängse ordningen vid ny lagstiftning på associationsrättens område bör fusions-, likvidations-, och konkursförfaranden som har inletts före lagens ikraftträdande följa äldre bestämmelser. Vidare föreslås att för försäkringsföretagen ska gälla bestämmelser om tillhandahållande av tjänster till en jävskrets. Dessa bestämmelser har en något annan innebörd och omfattning än de föreskrifter om lån m.m. till närstående som försäkringsbolagen har att tillämpa. Liksom vid annan lagstiftning bör här gälla att ny lag bör tillämpas endast på avtal och värdeöverföringar som hänför sig till en tidpunkt efter lagens ikraftträdande. För försäkringsbolagen kommer genom den nya lagen i någon mån att gälla mera långtgående bestämmelser om ingripanden från Finans- inspektionen. I enlighet med allmänna principer för lagstiftning som rör intrång mot enskilda bör gälla att om de omständigheter som föranleder ett ingripande från tillsynsmyndigheten hänför sig till tiden före den nya lagen, bör frågan om ingripande bedömas enligt äldre bestämmelser, om inte en tillämpning av nya bestämmelser skulle leda till ett mindre strängt ingripande. En övergångsbestämmelse med sådan innebörd intogs vid införandet av lagen om bank- och finansieringsrörelse. Enligt föreliggande förslag ska nuvarande bestämmelser om över- klagande på så sätt ändras att samtliga beslut av , mot vilka talan får föras vid domstol, ska överklagas hos förvaltningsrätten. Detta förslag motiverar en övergångsbestämmelse om att beslut som har meddelats före den nya lagens ikraftträdande ska överklagas enligt äldre bestämmelser. När FRL infördes förtydligades i övergångsbestämmelser statusen för brandförsäkringskontor. Ett sådant förtydligande bör behållas. I ÅRFL bör tas in övergångsbestämmelser om överkursfonden mot- svarande dem som vid införandet av ABL togs in i årsredovisningslagen (1995:1554) och lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut . 2009/10:246 och värdepappersbolag. (se prop. 2004/05:85 s. 497). Övergångsbestämmelserna behandlas vidare i författningskom- mentaren. Försäkringsverksamhet har på olika sätt stor samhällsekonomisk betydelse. tar över och utjämnar individuella risker och skapar därigenom säkerhet för företag, ekonomisk trygghet för enskilda och bidrar till att omfördela sparande i ekonomin. I finns tre delvis skilda försäkringssystem. Dessa är den allmänna försäkringen där individens anslutning är direkt beroende av riksdagsbeslut, kollektivavtalad försäkring där anslutning bestäms av arbetsmarknadens parter och ett mer renodlat privat försäkringssystem. De företag som är verksamma på försäkringsmarknaden försäkrings- aktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar hanterar såväl kollektivavtalad försäkring som individuell försäkring. Försäkringsverksamhetens betydelse för den enskildes ekonomiska trygghet, försäkringsteknikens komplexitet och försäkringstagarens informationsunderläge utgör grunden för det särskilda, detaljerade regelverk som omger den privata försäkringssektorn. Utformningen av dessa regler har stor betydelse för utbudet av olika typer av försäkringar samt försäkringsmarknadens struktur och utveckling. De associationsrättsliga bestämmelserna för såväl försäkringsbolag som understödsföreningar har knutit an till de grundläggande principerna i den allmänna aktiebolagsrättsliga och föreningsrättsliga lagstiftningen. Försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL, och lagen (1972:262) om understödsföreningar, UFL, har emellertid inte följt med utvecklingen på det bolagsrättsliga och föreningsrättsliga området vilket gjort regelverken omoderna. Det finns således ett behov av en moderni- sering av associationsrätten för försäkringsföretag, se vidare avsnitt 5.4. De näringsrättsliga bestämmelserna i har under en följd av år reformerats för att anpassas till den EU-rättsliga regleringen och till nya verksamhetsförutsättningar i övrigt. Motsvarande reformer som genomförts för försäkringsbolagen har inte gjorts i samma utsträckning i lagstiftningen för understödföreningar. För understödsföreningarna föreligger därför även ett behov av modernisering av de näringsrättsliga reglerna, se vidare avsnitt 5.3 och 9.1. 12.2 Den privata försäkringssektorn Strukturen på försäkringsmarknaden har förändrats under de senaste 20 Förändringar i socialförsäkringssystemens omfattning och skydd har påverkat efterfrågan på alternativa försäkringslösningar. och internationalisering har medfört att försäkringsföretagen har helt andra verksamhetsförutsättningar . Förändringarna är mest Prop. 2009/10:246 märkbara på livförsäkringsområdet där nya produkter har utvecklats i är både livförsäkringsavtalen och utbetalnings- perioderna vid försäkringsfall långvariga. Strukturen på dagens livförsäkringsmarknad är därför, trots de senare årens snabba föränd- ringar, i hög grad präglad av historien. Den privata försäkringssektorn består av drygt 400 företag, se tabell 1 nedan. Med några undantag får livförsäkring och skadeförsäkring inte drivas i samma företag. Det är därför möjligt att något förenklat dela in försäkringsmarknaden i en livförsäkringsmarknad där livförsäkrings- företag är verksamma och en skadeförsäkringsmarknad med skadeför- säkringsföretag. Fondförsäkring (där försäkringstagaren bestämmer i vilka fonder premierna ska placeras) fick ursprungligen inte meddelas i bolag som sålde andra försäkringsprodukter. Försäkringsbolagen delades då in i traditionella livförsäkringsbolag och vinstutdelande fondförsäk- ringsbolag. Sedan vinstutdelningsförbudet i livförsäkringsbolag upphäv- des är det dock möjligt att driva traditionell försäkring och fond- försäkring i samma försäkringsbolag. Skadeförsäkringsbolagen brukar indelas med hänsyn till verksamhetens geografiska spridning i riksbolag och lokala bolag. Understödsföreningarna utgör en särskild institutskategori för drivande av icke-affärsmässig försäkringsverksamhet till en sluten krets. Det är främst inom området tjänstepensionsverksamhet som understöds- föreningarna har någon större betydelse för försäkringstagarkollektivet i De förvaltande tillgångarna i försäkringssektorn är betydande. Som tabell 2 visar förvaltades nära i liv- och skadeförsäkringsföretag . Skillnaderna mellan liv- och skadeförsäkringssektorn är betydligt mindre sett till premieinkomster än till förvaltade tillgångar. 12.3 Konsekvenser för försäkringsföretagen Vårt förslag innebär att försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL, och lagen (1972:262) om understödsföreningar upphör att gälla och ersätts av en ny försäkringsrörelselag. Den nya lagen ska vara tillämplig på samtliga svenska försäkringsföretag, dvs. sidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar (tidigare under- Hela den privata försäkringssektorn i drygt 400 företag berörs således av förslaget. Ett syfte med den nya lagen är att reformera det associationsrättsliga regelverket genom en modernisering och anpassning till allmänna Härav följer att försäkringsaktiebolagen ska omfattas av allmänna associationsrättsliga regler som finns i aktie- bolagslagen (2005:551), ABL. Enligt förslaget kommer ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar fortsatt utgöra två särskilda kooperativa företagsformer för drivande av försäkringsrörelse. försäkringsföretag ska tillämpa flertalet allmänna associationsrättsliga bestämmelser i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, FL. Utöver associationsrättsliga särregler, kommer i den nya lagen att samlas alla rörelseregler för försäkringsföretag. rättsliga bestämmelserna i har i stor utsträckning överförts till den nya lagen utan sakliga ändringar. Därutöver föreslås att försäkrings- föreningarna underkastas samma rörelseregler som försäkringsbolagen. finns inga regler om samgående av ömsesidiga försäkringsföretag eller samgående av försäkringsföreningar genom fusion. former är i stället hänvisade till samgåenden genom möjligheten till frivillig överlåtelse av försäkringsbestånd med en efterföljande likvida- tion av det överlåtande företaget. I denna proposition föreslås att regler om fusion, såväl nationella som gränsöverskridande, införs även för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Som framhålls i avsnitt 5.5 har stor vikt lagts vid att den nya lagen ska ges en modern och användarvänlig utformning. och språkliga reformer har föreslagits i syfte att underlätta förståelsen och tillämpningen av den nya lagen. Bl.a. har paragraferna gjorts mindre omfångsrika än tidigare motsvarigheter, språket har så långt möjligt anpassats till dagens förutsättningar och rubriker har införts för att göra det lättare att hitta regler inom samma specialområde. Förslagen väntas sammantaget leda till övervägande positiva effekter Vissa förändringar som föreslås i denna proposition kommer dock att medföra ökade administrativa kostnader för Å andra sidan medför andra förslag lägre kostnader för dem. Bland dessa kan nämnas de förslag som lämnas beträffande uppdelning respektive sammanslagning av försäkringsföretag, vilket väsentligen kommer att underlätta strukturomvandlingar genom enklare förfaranden. Ett annat exempel är de vidgade möjligheterna till kapitalanskaffning. Någon uppskattning av hur företagens administrativa kostnader kommer att förändras, vilket både och efterlyst, är dock svårt att göra med tillräcklig tillförlitlighet. Det kan, såsom hävdar, anses vara en brist och att det från administrativ synpunkt inte går att bedöma om de lämpligaste lösningarna har valts. För varje förändring som är substantiell har dock gjorts en bedömning att fördelarna med ändringen överväger nackdelarna, de administrativa kostnaderna inräknat, oavsett om den är av övergångskaraktär eller är bestående. De i förhållande till allmänna företag föreslagna särreglerna, associationsrättsliga såväl som näringsrättsliga, motiveras av den bedrivna verksamheten försäkring, skyddet för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade, företagsformens särart eller EU-regler. Behovet av en reformering av lagstiftningen är också entydig och remissinstanserna välkomnar överlag förslagen. 12.3.1Ny associationsrätt för försäkringsföretag Den associationsrättsliga reform som slutförs har pågått . Den promemoria med förslag till en ny försäkringsrörelselag som ligger till grund för vårt förslag har främst föregåtts av Försäkringsföretags- utredningens slutbetänkande Ny associationsrätt för försäkringsföretag (SOU 2006:55). Vårt förslag innebär i allt väsentligt att allmänna associationsrättsliga bestämmelser görs tillämpliga även på försäkrings- företagen. Den nya försäkringsrörelselagen innehåller därför bara de associationsrättsliga regler som är specifika för försäkringsverksamhet. I övrigt ska försäkringsföretagen följa de associationsrättsliga regler som gäller generellt för aktiebolag eller ekonomiska föreningar. En nackdel med det valda upplägget är att olika hänvisningar blivit nödvändiga. Detta motverkar i viss utsträckning det angivna syftet att förbättra och förenkla. Mot detta står emellertid de uppenbara nackdelar med att i en speciallag upprepa allmänna regler som finns på annat håll, exempelvis avseende de allmänna reglerna om aktiebolagen. En specialreglering av försäkringsaktiebolagen skulle innebära att en övervägande majoritet av ABL:s ca 800 bestämmelser behöver tas in i den nya försäkringsrörelse- lagen och att dessa bestämmelser löpande ska uppdateras för att säkerställa att utvecklingen på aktiebolagsrättens område följs. Förutom att det kan skapa problem i den praktiska tillämpningen finns således en risk att förändringar i de allmänna reglerna inte genomförs för dess motsvarigheter i speciallagarna. Detta kan inte anses vara till fördel för försäkringsaktiebolagen och är heller inte i överensstämmelse med hur andra finansiella företag regleras. I stor utsträckning har just dessa sistnämnda nackdelar gjort nuvarande försäkringsrörelselag omodern och svårtillgänglig. Nackdelarna med en hänvisningsteknik har därför bedömts som betydligt mindre än en teknik med återupprepning av allmänna regler. Det är oundvikligt att en reform av detta slag under en övergångstid innebär vissa merkostnader för försäkringsföretagen i form av kostnader för information, interna utbildningsinsatser och extern specialisthjälp. När det gäller försäkringsaktiebolagen kan dock antas att en del av de anpassningar och utbildningsinsatser som aktualiseras redan har före- tagits med anledning av ikraftträdandet av aktiebolagslagen (2005:551). Även om den nya lag som föreslås kommer att ställa krav på särskilda insatser torde det för flertalet berörda företag inte innebära några problem av betydelse att gå över till det nya regelverket. Aktiebolagsrätten och föreningsrätten är centrala regelverk för svenskt näringsliv och det finns en väl utvecklad doktrin och praxis, särskilt vad gäller aktiebolagsrätten. ABL baseras också på EU-rätt. Många försäkringsaktiebolag driver utöver försäkringsverksamhet också bank-, fondförvaltnings- och annan finansiell verksamhet inom en koncern eller en försäkringsgrupp. På motsvarande sätt driver många banker och andra finansiella aktörer försäkringsverksamhet i olika former. bedöms därför kostnaderna kunna bli lägre än eftersom en anpassning så långt möjligt till det som gäller generellt för alla företag innebär att särreglerna kan begränsas till det som motiveras av verksamhetens inriktning (försäkringsverksamhet), skyddet för försäk- ringstagarna och andra ersättningsberättigade, företagsformens särart eller EU-regler. gäller en ny aktiebolagslag. Den nya aktiebolagslagen (2005:551), ABL, innehåller ett stort antal materiella förändringar i förhållande till aktiebolagslag (se avsnitt 6.2). För försäkrings- aktiebolagen gäller dock alltjämt bestämmelser i försäkringsrörelselagen (1982:713) som vilar på den gamla aktiebolagslagen. I syfte att modernisera och anpassa reglerna för försäkringsaktiebolag till det som gäller för allmänna företag föreslås att försäkringsaktiebolagen, på samma sätt som bankaktiebolagen, ska omfattas av de allmänna associationsrättsliga bestämmelserna som finns i ABL. Bland de sakliga nyheterna i förslaget kan nämnas regler om delning (fission) av aktiebolag, vilket bl.a. möjliggör att ett försäkringsbolags tillgångar och skulder kan övertas av två eller flera andra försäkringsföretag varvid det överlåtande bolaget upplöses utan likvidation. Det nya regelverket om delning möjliggör för försäkringsaktiebolag att genomföra omstruk- tureringar på ett flexibelt och kostnadseffektivt sätt. Reglerna utgör också ett naturligt komplement till fusionsreglerna. I avsnitt 6 analyseras och redovisas de särskilda associationsrättsliga regler som ska gälla i stället för eller utöver bestämmelserna i . Det kan konstateras att ett betydande antal särregler bedömts nödvändiga. Förslaget innebär vidare att det som föreskrivs för allmänna aktiebolag i andra lagar och förordningar, t.ex. i inkomstsskattelagen (1999:1229), blir tillämpligt på försäkringsaktiebolagen, om inte annat särskilt före- skrivs. I de delar som försäkringsaktiebolagen ska följa reglerna i ABL i stället för de regler i FRL som är baserade aktiebolagslag, Prop. 2009/10:246 finns det inte skäl att göra en annan bedömning av värdet av förändringarna för försäkringsaktiebolagen än vad som gjordes för de allmänna aktiebolagen vid införandet av nya ABL. 135 försäkringsaktiebolag berörs av förslagen. Av dessa driver 38 livförsäkringsrörelse och 97 skadeförsäkringsrörelse. Av de sistnämnda är 50 s.k. skadecaptives, dvs. försäkringsbolag som uteslutande har till uppgift att försäkra delar inom en koncern som inte driver försäkrings- Tillgångar i försäkringsaktiebolag (mkr) Enligt förslaget kommer ömsesidiga försäkringsbolag fortsatt att utgöra en särskild företagsform för drivande av försäkringsrörelse. Allmänna associationsrättsliga regler ska dock, till skillnad mot , inte längre uttryckas som självständiga regler utan i stället införs en lagstiftningsmetod i den nya lagen där hänvisningar görs till FL. FL svarar i stora stycken mot de regler som gäller för de ömsesidiga försäkringsbolagen enligt den nuvarande försäkringsrörelselagen. En nyhet är emellertid att de ömsesidiga försäkringsbolagen ges vidgade möjligheter till extern kapitalanskaffning genom tillämpning av bestämmelserna i om förlagsinsatser. Vidare blir möjligheten till samgående genom fusion även tillämpligt på ömsesidiga försäkringsbolag. De fördelar som förslaget innebär för bolagen beskrivs i avsnitt 7.2.7 (kapitalanskaffning) och 7.2.11 (fusion). Till följd av de ömsesidiga försäkringsbolagens särart behöver emellertid ett stort antal särregler som gäller enbart den företagsformen tas in i den nya lagen. Bland annat behöver nuvarande regler om bildandet av ett ömsesidigt försäkringsbolag, delägarkretsen, garanter och överskottshantering överföras till den nya lagen. Behovet av särregler behandlas utförligt i avsnitt 7. En majoritet av de särregler som tas in i den nya lagen gäller enligt FRL och innebär alltså ingen ändring i sak. En saklig förändring som genomförs för de ömsesidiga försäkringsbolagen är dock att reglerna för vem som får utse s.k. fullmäktige skärps. Förändringen kan föranleda behov av att ändra bolagsordningen. Enligt förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos är ansökningsavgiften för stadfästelse av ändring Prop. 2009/10:246 av bolagsordning enligt 12 kap. 3 § FRL. Antalet ömsesidiga försäkringsbolag är få. Som tabell 4 visar finns ett 10-tal rikstäckande ömsesidiga försäkringsbolag och ett 50-tal större I sammanhanget kan dock anmärkas att det största ömsesidiga livförsäkringsbolaget står för ungefär en fjärdedel av de totala livförsäkringstillgångarna på den svenska försäkringsmarknaden. Övriga riktigt stora livförsäkringsföretag återfinns bland de icke- Tillgångar i ömsesidiga bolag (mkr) Utöver de i tabellen redovisade bolagen, finns 53 mindre lokala ömsesidiga skadeförsäkringsbolag och 95 s.k. kreatursbolag. avsnitt 12.3.3 om konsekvenser för mindre försäkringsföretag. Understödsföreningar utgör en särskild form av förening för inbördes