prop · GX03149 · 2010-03-23 00:00:00 — Både upplysningsdirektivet och visstidsdirektivet är genomförda i svensk rätt genom bl.a. olika bestämmelser i lagen om anställningsskydd. Som redogjorts för i avsnitt 7.7 anser regeringen att det även fortsättningsvis bör meddelas särskilda föreskrifter i högskoleförordningen om visstidsanställning som lärare inom konstnärlig verksamhet samt som adjungerade professorer och gästprofessorer. har pekat på att det finns vissa skillnader vad avser regler om förfaranden och påföljder vid arbetsgivares regelöverträdelser, mellan vad som gäller för tidsbegränsade anställningar grundade på anställningsskyddslagen och anställningar baserade på högskoleförordningen. i fråga om bl.a. bestämmelser som har införts i anställningsskyddslagen med anledning av visstidsdirektivet och upplysningsdirektivet. Avvikelser finns även i andra avseenden. Mot bakgrund av utvecklingen inom och arbetsrätten i allmänhet måste enligt regeringens mening regler som särbehandlar universitet och högskolor som arbetsgivare övervägas noga. Utgångspunkten bör vara att de regler som gäller för arbetsmarknaden i stort också ska gälla för universitet och högskolor. Skillnader som inte är motiverade med hänsyn till universitetens och högskolornas särskilda behov bör därför åtgärdas. Anställningsskyddslagens bestämmelser i relevanta delar bör även gälla vid anställning enligt högskoleförordningen. En närmare beskrivning av de förändringar som regeringen anser bör göras redovisas nedan. Anpassningar i fråga om förfaranden och påföljder Av 6 c6 g §§ anställningsskyddslagen följer att en arbetsgivare är skyldig att lämna en arbetstagare skriftlig information om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet. Bestämmelserna har tillkommit mot bakgrund av upplysningsdirektivet. Sådana bestämmelser finns inte i högskoleförordningen, men de bör enligt regeringens mening vara tillämpliga även på sådana läraranställningar som grundar sig på högskoleförordningen. Mot bakgrund av att upplysningsdirektivet ställer krav på att arbetstagare ska kunna driva sina anspråk om de anser att deras rättigheter enligt direktivet blivit kränkta, bör anställningsskyddslagens bestämmelse om arbetstagares rätt till skadestånd för brott mot dessa informationsbestämmelser också göras tillämplig vid anställningar enligt högskoleförordningen. Av denna bestämmelse, som finns i 38 § anställningsskyddslagen, framgår bl.a. att en arbetsgivare som bryter mot den lagen ska betala inte bara lön och andra anställningsförmåner som arbetstagaren kan ha rätt till utan även ersättning för skada som uppkommer. Skadestånd kan avse både ersättning för den förlust som uppkommer och ersättning för den kränkning som lagbrottet innebär. Visstidsanställningar kräver ingen uppsägning från arbetsgivarens sida för att de ska upphöra att gälla som parterna i förväg avtalat om. I 1517 §§ och 30 a § anställningsskyddslagen finns i stället vissa föreskrifter om hur en arbetsgivare ska agera och vilka rättigheter en arbetstagare har när en visstidsanställning som har ingåtts enligt anställningsskyddslagen upphör. Bestämmelserna medför rätt till skriftligt besked om att en tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta, rätt till att med bibehållna anställningsförmåner besöka arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete och rätt till facklig överläggning om beskedet att anställningen inte ska fortsätta. Dessa bestämmelser gäller för visstidsanställningar som har pågått . Arbetsdomstolen har i domen AD 2003 nr 53 bedömt att bestämmelserna inte gäller vid visstidsanställningar som har ingåtts med stöd av högskoleförordningen. Bestämmelserna i anställningsskyddslagen ska skapa tydlighet och bidra till att arbetstagaren har vetskap om att anställningen kommer att upphöra så att visstidsanställda arbetstagare ska kunna bevaka sina Detta gör sig gällande även för de visstidsanställningar av Prop. 2009/10:149 lärare som enligt regeringens bedömning fortsatt bör regleras i högskoleförordningen. Enligt regeringen bör därför bestämmelserna i 1517 §§ och 30 a § anställningsskyddslagen vara tillämpliga även för sådana lärarkategorier. Vidare bör 38 § anställningsskyddslagen om skadestånd för brott mot dessa förfaranderegler också vara tillämplig. Av rättspraxis i anslutning till visstidsdirektivet framgår att direktivet kräver att nationell rätt också för anställningar i offentlig sektor innefattar effektiva påföljder för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk vid användandet av på varandra följande visstidsavtal. Högskoleförordningen innehåller inte några egna bestämmelser om sanktioner vid överträdelser mot dess bestämmelser om tidsbegränsade anställningar. Anställningsskyddslagens bestämmelse om skadestånd i 38 § gäller inte om en arbetsgivare bryter mot högskoleförordningens bestämmelser om tidsbegränsade anställningar. Mot denna bakgrund bör 38 § anställningsskyddslagen om skadestånd även gälla vid överträdelser av högskoleförordningens regler om visstidsanställningar. Som en konsekvens av regeringens bedömning att anställningsskyddslagens skadeståndsbestämmelse i vissa avseenden bör vara tillämplig för lärare som anställs enligt högskoleförordningen, bör också anställningsskyddslagens föreskrifter om preskription och rättegång vid sådana skadeståndsanspråk vara tillämpliga på anställningar som lärare. Regeringens förslag: De nya bestämmelserna om professorer och andra lärare i högskolelagen (1992:1434) ska träda i kraft . förslag: Utredningen har föreslagit att bestämmelserna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar ikraftträdandet. Några, såsom , anser att arbetet med att revidera och komplettera lärosätenas lokala anställningsordningar kräver mer tid. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår att bestämmelserna om läraranställningar i högskolelagen ska träda i kraft . Vidare avser regeringen att meddela föreskrifter med anledning av de förslag och bedömningar som har redovisats i propositionen i sådan tid att de kan börja tillämpas tillsammans med de föreslagna ändringarna i högskolelagen. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att lärare, vars anställningar har ingåtts i enlighet med nu gällande bestämmelser, så långt som möjligt tillförsäkras samma ställning och rättigheter som vid anställningens ingående. Därför behövs övergångsvisa lösningar. Det gäller t.ex. bestämmelser som rör tidsbegränsade anställningar. 8.1Minskad detaljreglering av utbildningen Regeringens bedömning: Vissa grundläggande bestämmelser om utbildningen bör finnas kvar i de förordningar som ansluter till högskolelagen (1992:1434). I övrigt bör detaljregleringen av utbildningen minska. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till bedömningarna om utbildning i promemorian. När det gäller förslaget om att universitet och högskolor själva bör få bestämma innehållet i kurs- och utbildningsplaner är hälften av de remissinstanser som yttrat sig positiva och hälften negativa eller tveksamma. , och tillstyrker förslaget om kurs- och utbildningsplaner. är positivt till de föreslagna förändringarna men konstaterar att denna avreglering kommer att ställa krav på samordning mellan universitet och högskolor så att studenternas nationella mobilitet inte ska försvåras. framför att det ligger i högskolornas och studenternas intresse att utforma kursplaner på bästa sätt utan att det regleras i detalj i förordningstext. , , och är några av de instanser som är negativa eller tveksamma till förslaget. De anser bl.a. att jämförbarheten och mobiliteten påverkas negativt. menar att bindande föreskrifter är nödvändiga för att studenterna ska kunna ta till vara sina rättigheter. påpekar också att om förslagen i promemorian genomförs kommer verkets tillsynsverksamhet försvåras och studenternas rättssäkerhet att försämras. anser att det finns en risk för att behörighetsreglerna kommer att anges i dokument som inte bara har en oklar status utan även kan vara svåra att hitta för bl.a. de sökande. En majoritet av remissinstanserna, såsom , och , tillstyrker förslaget om att bestämmelserna om utbildning av handledare och högskolepedagogisk utbildning för doktorander bör utgå ur högskoleförordningen. TCO avstyrker förslaget och menar att det skulle vara ett stort misstag att inte erbjuda forskarstuderande högskolepedagogisk utbildning. Flertalet remissinstanser är positiva till den föreslagna avregleringen av bestämmelserna om disputation och betygsnämnder. och vill ha ett förtydligande när det gäller bedömningen av doktorsavhandlingar. anser det olyckligt om en betygsnämnd kan ha egen majoritet från det egna lärosätet. Högskolan menar att det borde vara bättre att kräva en extern majoritet. välkomnar avregleringen av disputationsbestämmelserna. framhåller att om nuvarande regler om betygsnämndens sammansättning tas bort riskerar insynen att minskas och därmed ökar riskerna för att kvalitetsbrister blir opåtalade. Skälen för regeringens bedömning: I 6 kap. högskoleförordningen (1993:100) finns det bestämmelser om utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Kapitlet har högskolereform ökat kraftigt såväl i omfattning som i detaljnivå. Med anledning av riksdagsbeslutet om en ny utbildnings- och examensstruktur (prop. 2004/05:162, bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160 och bet. 2005/06:UbU15, rskr. 2005/06:214) har utbildningen indelats i nivåer. Detta har inneburit att bestämmelserna om utbildningen samlats i ett kapitel för utbildning på de tre nivåerna. Regeringen har även meddelat bestämmelser om utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå i 5 kap. (1993:221) förordningen för lantbruks- universitet och om utbildning på grundnivå och avancerad nivå i 5 kap. förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan. Som framgår av kapitel 5 är syftet att öka statliga universitets och högskolors frihet att själva bestämma genom en långtgående avreglering inom vissa områden. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att regleringen bör begränsas och främst avse vissa grundläggande aspekter för utbildningen. När det gäller bestämmelser om utbildningen och examina är det enligt regeringens bedömning viktigt att värna frågor som avser kvalitet i utbildningen och frågor som har med studenters rättssäkerhet att göra. Vissa utbildningar utgör också krav för behörighet att utöva ett särskilt yrke. Ett exempel är lärarexamen som ger behörighet att utöva läraryrket. Det finns i dessa fall ett legitimt behov av att styra utbildningens struktur och innehåll och krav för tillträde till utbildningen. Utgångspunkten i fråga om en avreglering är att de s.k. examensordningarna i de förordningar som ansluter till högskolelagen ska ligga fast, liksom den nivåindelning av utbildningen som har införts. Även de nya bestämmelserna om gemensam examen bör vara kvar. Vidare bör bestämmelser om examination och rätt till kurs- och examensbevis även fortsatt regleras i förordning. internationella åtaganden gör det också nödvändigt med en reglering av vissa frågor, som t.ex. tillgodoräknande av utbildning. I likhet med vad som anfördes i promemorian anser regeringen att kurs- och utbildningsplaner är viktiga styrdokument för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Det bör därför enligt regeringens mening föreskrivas att det ska finnas sådana för kurser respektive utbildningsprogram. Flera remissinstanser anser att även innehållet i dessa ska regleras i högskoleförordningen i syfte att värna frågor som avser utbildningens kvalitet, studenternas rättssäkerhet och studenternas mobilitet. Regeringen anser att de synpunkter som har framkommit är värdefulla och kommer därför i det fortsatta beredningsarbetet att överväga hur bestämmelserna om kurs- och utbildningsplanerna bör se ut. Regeringen vill dock understryka att oavsett om innehållet i kurs- och utbildningsplanerna regleras i högskoleförordningen eller av universitet och högskolor bör planerna ange den information som behövs ur ett studentperspektiv och för en uppföljning av utbildningens kvalitet. Det ligger i lärosätenas intresse att planerna utformas på bästa sätt och att såväl kvalitetsaspekter som behovet av tydliga regler för studenterna i fråga om utbildningen beaktas. Som har påpekat i sitt remissvar ställer även tillsynen krav på att vissa föreskrifter finns. När det gäller den del i 6 kap. högskoleförordningen som avser utbildning på forskarnivå delar regeringen promemorians bedömning att det är av vikt att bestämmelser om doktoranders rätt till handledning och andra resurser finns kvar med hänsyn till studenternas intressen och rättssäkerhet. Däremot behöver vissa följdändringar göras mot bakgrund av att föreskrifterna om fakultetsnämnderna i avsnitt 6.1.2 föreslås utgå. Några remissinstanser menar att kvaliteten på undervisningen kommer att försämras om utbildning av handledare och högskolepedagogisk utbildning för doktorander tas bort. Regeringen anser att sådan utbildning är betydelsefull men att det är universitet och högskolor som själva bäst bedömer behovet av sådana utbildningar. Regeringen anser vidare att dagens detaljbestämmelser om studieplaner, disputation och betygsnämnder bör reduceras avsevärt. När det gäller den individuella studieplanen bör det anges att den ska innehålla högskolans och doktorandens åtaganden samt tidsplan för doktorandens utbildning. 6 kap. 40 47 §§ i 6 kap. 40 § doktorsexamen framgår att för dessa examina krävs bl.a. en godkänd doktorsavhandling. Doktorsavhandlingen ska ha försvarats muntligen vid en offentlig disputation. Paragrafen har senast ändrats genom förordning (2009:933) om ändring i högskoleförordningen med ikraftträdande . I likhet med den bedömning som har gjorts i promemorian anser regeringen att när det gäller regleringen av disputationen bör det anges att det för doktorsexamen och konstnärlig doktorsexamen krävs en godkänd doktorsavhandling, att det bör ställas krav på att doktorsavhandlingen ska ha försvarats muntligen vid en offentlig disputation och att det ska finnas en opponent. Vid betygssättningen av avhandlingen bör minst en person som inte är verksam vid det aktuella lärosätet delta. Detta är en skärpning jämfört med dagens reglering. och högskolor anser det olyckligt om en betygsnämnd kan ha egen majoritet från det egna lärosätet. Regeringens bedömning är att det är universitet och högskolor som själva bör få besluta hur många personer som ska delta vid bedömningen av en doktorsavhandling men att det i förordning bör säkerställas att minst en person som inte är verksam vid den högskola där doktoranden examineras deltar vid bedömningen. Universitet och högskolor får utöver detta själva meddela föreskrifter om formerna för disputationen och betygssättning av avhandlingen. Lärosätena är således själva fria att besluta att en majoritet av de som deltar vid bedömningen är extern. Den avreglering som har beskrivits ovan föranleder ändringar även av förordningarna för och Försvarshögskolan. Regeringens bedömning: Universitet och högskolor bör på uppdrag av myndigheter få anordna uppdragsutbildning även för andra än anställda hos uppdragsgivaren. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot bedömningen. Några remissinstanser, bl.a. och , önskar dessutom ytterligare möjligheter för universitet och högskolor att anordna uppdragsutbildning utöver vad som förordas i promemorian. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 2 § förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor, härefter benämnd uppdragsutbildningsförordningen, avses med uppdragsutbildning utbildning som anordnas mot avgift från annan än en fysisk person för den som uppdragsgivaren utser. Av 3 § första stycket samma förordning framgår att en högskola får bedriva uppdragsutbildning bara om den knyter an till sådan högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå som högskolan har examensrätt för. I 3 § andra stycket anges att om uppdragsgivaren är svenska staten, en svensk myndighet, ett svenskt landsting eller en motsvarande offentlig uppdragsgivare från ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), gäller utöver första stycket att uppdraget ska avse personalutbildning eller utbildning som behövs av arbetsmarknadsskäl eller av biståndspolitiska skäl. Av 3 § tredje stycket framgår att när det inte är fråga om en offentlig uppdragsgivare gäller i stället utöver första stycket att uppdraget ska avse personalutbildning som är ägnad att få betydelse för deltagarnas arbete åt uppdragsgivaren. Om ett universitets eller en högskolas uppdragsgivare är en myndighet eller en annan offentlig uppdragsgivare inom EES, måste således uppdragsutbildningen avse bl.a. personalutbildning, dvs. utbildning för anställda hos uppdragsgivaren. Regeringen har i vissa fall beslutat om kompetensutvecklingsinsatser där uppdragsutbildningen avses ges till personer som inte är anställda hos den uppdragsgivande myndigheten. Universitet och högskolor får dock inte anordna sådan utbildning enligt uppdragsutbildningsförordningen, eftersom den inte avser personalutbildning. Det har inneburit att regeringen har behövt särskilt reglera möjligheten för lärosätena att anordna viss typ av uppdragsutbildning. När regeringen lämnade ett uppdrag till om särskilda fortbildningsinsatser för bl.a. lärare och förskollärare utfärdades t.ex. förordningen (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare och förskollärare samt personal med pedagogiskt ledningsansvar i förskolan. Av förordningen framgår att ett universitet eller en högskola på uppdrag av får anordna viss uppdragsutbildning. Ett annat exempel på sådan särskild reglering är förordningen (2008:643) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns ett behov av att Prop. 2009/10:149 ändra uppdragsutbildningsförordningen så att det med stöd av den förordningen blir möjligt för universitet och högskolor att på uppdrag av myndigheter anordna uppdragsutbildning för andra än anställda hos uppdragsgivaren. Detta skapar bättre förutsättningar för myndigheterna att snabbt och flexibelt använda uppdragsutbildning som ett medel för kompetenshöjande insatser inom olika samhällsområden. Det är inte aktuellt att därutöver vidga möjligheterna ytterligare för lärosätena att anordna uppdragsutbildning. Regeringens förslag: Upplysningsbestämmelsen om diskriminerings- lagen (2008:567) 5 a § högskolelagen (1992:1434) motsvarande upplysningsbestämmelse i 3 a § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina ska upphöra att gälla. Regeringens bedömning: Bestämmelser som upplyser om innehållet i eller hänvisar till andra författningar eller innebär en högskoleförordningen (1993:100) och övriga förordningar som ansluter till högskolelagen. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga tillstyrker eller lämnar förslaget och bedömningen utan Till dessa hör , Ekonomi- styrningsverket och flera universitet och högskolor. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utgångspunkten är enligt regeringens mening att högskolelagen och till den anslutande förordningar bör reglera det som gäller särskilt för universitet och högskolor och inte i onödan innehålla krav som redan gäller för lärosätena enligt andra författningar. undvikas som endast upplyser om innehållet i andra författningar eller som endast hänvisar till dessa författningar. inkonsekvent att sådana upplysningar och hänvisningar ges i vissa frågor men inte i andra. Dubbla regleringar och upplysningsbestämmelser bidrar dessutom till att göra högskoleförfattningarna omfattande och Det skapar också ett felaktigt intryck av att all reglering för universitet och högskolor finns samlade i de särskilda Bestämmelsen i 1 kap. 5 a § högskolelagen anger att i diskriminerings- lagen finns bestämmelser om att högskolorna inom ramen för sin verksamhet ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller Prop. 2009/10:149 annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder för studenter och sökande till utbildningen. Bestämmelsen utgör endast en upplysning och föreslås av inledningsvis anförda skäl utgå. Även lagen om tillstånd att utfärda vissa examina innehåller en upplysning om diskrimineringslagen. I 3 a § nämnda lag anges att bestämmelser om förbud m.m. mot diskriminering i fråga om utbildning finns i diskrimineringslagen. Även denna upplysningsbestämmelse föreslås utgå. Liknande upplysningsbestämmelser om jämställdhet och lika rättigheter och möjligheter för studenter och sökande finns i 1 kap. 8 och 9 §§ högskoleförordningen. I högskoleförordningen finns även andra upplysningsbestämmelser. Ett exempel är bestämmelsen i 6 kap. 12 § högskoleförordningen om studiedokumentation. Av skäl som redovisats ovan bör sådana upplysningsbestämmelser utgå. Dubbla krav på redovisning av studentinflytandet I 1 kap. 4 a § högskolelagen fastslås att studenterna ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen vid högskolorna. Vidare framgår att högskolorna ska verka för att studenterna tar en aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. I högskoleförordningen finns ytterligare bestämmelser som innebär bl.a. att studenterna har rätt att ingå i beslutande organ inom högskolan och att framföra sina erfarenheter av och synpunkter på kurser genom kursvärderingar som anordnas av högskolan. Bestämmelser om att studenterna kan medverka i och ha inflytande över beslut som framför allt rör deras studier är enligt regeringen mycket viktigt. Bestämmelser av motsvarande innebörd som bör därför även fortsättningsvis gälla. I 1 kap. 7 b § högskoleförordningen ges detaljerade bestämmelser om att högskolan i sin årsredovisning ska beskriva vilka åtgärder som har vidtagits för att utveckla studentinflytandet. Genom ändringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag framgår numera att myndigheter ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. För universiteten och högskolorna anges de uppgifter som annars framgår av en myndighetsinstruktion i stället i högskolelagen och till den anslutande förordningar. Av detta följer bl.a. att universitet och högskolor ska redovisa studentinflytandet i förhållande till vad som anges i 1 kap. 4 a § i högskolelagen. Det är därför enligt regeringens uppfattning inte nödvändigt att ha en särskild bestämmelse i högskoleförordningen om redovisning av studentinflytandet. Frågor om uppföljning, årsredovisning och regleringsbrevens roll behandlas vidare i kapitel 10. 9 Vissa ekonomiska frågor Få verksamheter inom staten är utsatt för så stark nationell och internationell konkurrens som den verksamhet som bedrivs vid universitet och högskolor. En global marknad har utvecklats där svenska och utländska lärosäten konkurrerar om bl.a. tilldelning av resurser för såväl forskning som utbildning. Det gäller inte minst tillgången till extern forskningsfinansiering, där medel ofta fördelas i konkurrens mellan olika lärosäten. Utvecklingen mot ökad konkurrens gäller numera även vid fördelningen av de statliga anslagen. Konkurrensen är på många sätt av godo, eftersom den främjar hög kvalitet. Den bidrar dock också till att universitet och högskolor har en betydligt mer komplicerad och mångsidig finansieringsbas. Förutsättningarna för universitet och högskolor att kunna hantera detta och klara konkurrensen måste därför förbättras.