prop · GX03220 · 2010-05-06 00:00:00 — Dessa är enligt promemorian Bankgirocentralens betalningssystem (clearing), Svenska Bankföreningens Dataclearing, RIX-system för avveckling och fyrpartskortslösningar (VISA och MasterCard). Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan konstateras att det avvecklingssystem som administreras av Bankgirocentralen är ett anmält avvecklingssystem i enlighet med tillämpliga bestämmelser i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finans- marknaden och omfattas därmed av betaltjänstdirektivets artikel 28.2 a. Detta system utgör således inte ett sådant betalningssystem som omfattas av kravet på icke-diskriminerande tillträdesregler. Enligt betaltjänstdirektivets artikel 28.2 b gäller kravet på icke- diskriminerande tillträdesregler inte heller för betalningssystem som uteslutande består av betaltjänstleverantörer som tillhör en grupp bestående av enheter med inbördes kapitalanknytning om en av de anknutna enheterna har faktisk kontroll över de andra. Detta undantag motsvarar sådana selektiva betalsystem som tas upp i förarbetena till lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139 s. 190 och 511), i vilka samtliga betalningsmottagare tillhör samma koncern eller liknande företagsgrupp. Dessa selektiva betalsystem utgör inte generella betalsystem enligt 1 kap. 3 § andra stycket lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. En följd av detta blir att de inte faller in under den definition av betalningssystem som föreslås i lagen om betaltjänster och som behandlats närmare i avsnitt 6.1.3. Detta innebär att dessa betalningssystem redan på denna grund är undantagna från kravet på att uppställa icke-diskriminerande tillträdesregler. Det krävs därför inte någon uttrycklig bestämmelse om undantag för dessa system i den nu föreslagna lagen om betaltjänster. Av direktivets artikel 28.2 c framgår att kravet på icke-diskriminerande tillträdesregler inte är tillämpligt på betalningssystem där en enda betaltjänstleverantör en enda enhet eller en grupp är ensam ansvarig för systemets ledning och kan verka som både betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör, och denne betaltjänst- leverantör tillåter andra betaltjänstleverantörer att delta i systemet och sätta egna priser gentemot betalare och betalningsmottagare men dessa andra betaltjänstleverantörer inte har rätt att förhandla sinsemellan om avgifter avseende betalningssystemet. I promemorians författningskommentar anges att detta undantag omfattar exempelvis trepartskortssystem t.ex. American Express och där den kortutgivande banken också är kortinlösare. Dessutom anges att undantaget träffar betaltjänster som erbjuds av teleoperatörer, eller penningöverföringstjänster där systemoperatören är både betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör. Ett ytterligare exempel på betalningssystem som, enligt promemorians författningskommentar, faller in under detta undantag är bankers interna system. Det bör noteras att de system som omfattas av undantaget i 28.2 c och motsvarande bestämmelse i promemorians lagförslag i många fall ändå undantas från kravet på icke-diskriminerande tillträdesregler, eftersom de inte utgör generella betalsystem. Det kan dock inte uteslutas att ett system omfattas av detta undantag men är ett generellt betalsystem. Det är angeläget att undantaget i direktivets artikel 28.2 c gäller även för sådana system, och motsvarande undantag bör därför tas in i lagen om betaltjänster. Eftersom dessa system omfattas av ett uttryckligt undantag i direktivets artikel 28.2 c, skulle det strida mot direktivets regler i denna del om de omfattades av kravet på icke-diskriminerande tillträdesregler i den nu föreslagna lagen om betaltjänster. har anfört att begränsningarna i vilka system som omfattas av kravet på icke- diskriminerande tillträdesregler kan medföra att de föreslagna reglerna inte bidrar till stärkt konkurrens och i värsta fall försämrar konkurrens- situationen. De begränsningar som föreslås införas grundar sig dock på harmoniserad unionsrätt som måste genomföras i . Det finns inte utrymme att vid genomförandet av direktivet frångå det urval av system som har gjorts i direktivet. Sammanfattningsvis kommer ett mindre antal betalningssystem att omfattas av lagens krav på icke-diskriminerande tillträdesregler. De befintliga betalningssystem som omfattas är Dataclearingen, VISA:s och MasterCards kortsystem enligt fyrpartsmodellen samt Bankgirosystemet. Förhållandet till annan konkurrensrättslig reglering De betalningssystem som omfattas av den nu föreslagna lagstiftningen är skyldiga att uppställa icke-diskriminerande tillträdeskrav, i enlighet med vad som anges i betaltjänstdirektivets artikel 28.1. Det bör i detta sammanhang framhållas att den nu föreslagna regleringen inte påverkar tillämpligheten av artikel 101 och 102 i eller konkurrenslagens (2008:579) bestämmelser och därmed inte inverkar på Europeiska kommissionens eller möjligheter att inom ramen för sin tillsyn vidta åtgärder med stöd av konkurrensreglerna, t.ex. om ett Prop. 2009/10:220 företag som ansvarar för ett betalningssystem anses missbruka sin Vidare kan nämnas att i enlighet med artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 är behörigt att i enskilda ärenden tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget och därvid vidta åtgärder. I detta sammanhang bör framhållas att exempelvis tjänster som är oundgängliga för att företag ska kunna bedriva verksamhet på en viss marknad under vissa förutsättningar kan utgöra s.k. nödvändiga nyttigheter (se t.ex. dom MD 2007:26 s. 12), och föranleda att nyttigheten måste upplåtas. De betalningssystem som är undantagna från direktivet får därmed i stället prövas med stöd av unionsrättsliga och nationella konkurrensregler. 11.2Tillsyn över reglerna om tillträde till betalningssystem Av direktivets artikel 20.1 framgår att medlemsstaterna ska utse behöriga myndigheter för att utöva tillsyn över bl.a. efterlevnaden av reglerna om tillträde till betalningssystem i artikel 28. I artikel 20.3 anges att om det i en medlemsstat finns mer än en myndighet som är behörig i t.ex. dessa frågor ska de behöriga myndigheterna samarbeta nära så att de kan genomföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. 11.2.2 Tillsyn över reglerna om tillträde till betalningssystem Regeringens förslag: ska ansvara för att utöva tillsyn över att betalningssystemens tillträdesregler uppfyller kraven i lagen om innan en tillsynsåtgärd eller ett ingripande vidtas mot någon som har ansvar för betalningssystem avseende överträdelse av bestämmelserna om tillträde till betalningssystem. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att ges ansvar för tillsynen över att bestämmelser om tillträde till Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anför att vissa skäl talar för att ska ha tillsynsansvar avseende efterlevnaden av reglerna om tillträde till betalningssystem. utöva tillsyn även i denna del. Detta ställer i så fall krav på samordning mellan och , och myndigheterna bör då verka för en aktiv samordning av den tionen, och inte , bör utöva tillsyn även över tillträdet är positivt till att samråda med angående tillsynen över tillträdesreglerna och anser att en sådan samrådsskyldighet bör komma till uttryck i författning. Skälen för regeringens förslag: När det gäller tillsynen över reglerna om tillträde till betalningssystem föreslås i promemorian att ska ansvara för tillsyn över efterlevnaden av reglerna om tillträde till betalningssystem. Inledningsvis bör noteras att flera olika hänsyn måste tas inom ramen för tillsynen över tillträdesregler avseende betalningssystem. konkurrensrättsliga aspekter som tas upp i promemoria samt i och remissvar är av stor vikt i detta sammanhang. bör det beaktas att de tillträdesregler som tillsynen avser också syftar till att skydda Det konkurrensrättsliga intresset av att tillförsäkra olika aktörer så stor tillgång till betalningssystem som möjligt kan innebära att alltför långtgående krav på deltagarna inte får uppställas. Denna ambition kan dock komma i konflikt med intresset att säkerställa stabiliteten i betalningssystemen genom bl.a. tillträdesregler som uppställer vissa krav på de som önskar delta i systemen. måste såväl stabilitets- som konkurrensrättsliga aspekter beaktas, och en avvägning mellan dessa i viss mån motstående intressen kan behöva I detta sammanhang bör noteras att utövar tillsyn över clearingorganisationer enligt 23 kap 1 § lagen (2007:528) om för också register över anmälda betalningssystem enligt lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden och utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lags regler enligt dess 14 §. utövar alltså tillsyn över system för clearing och avveckling av Det framstår mot denna bakgrund som lämpligt att myndigheten också ansvarar för tillsynen över reglerna för tillträde till de betalningssystem som omfattas av kraven på objektiva, icke- diskriminerande och proportionella tillträdesregler. särskilt befogat eftersom såväl konkurrens- som stabilitetshänsyn kan behöva beaktas inom ramen för denna tillsyn. Ansvaret för att uppställa icke-diskriminerande tillträdesregler vilar hos den eller de som har ansvar för ett visst betalningssystem. åsyftas är den som faktiskt fastställer de tillträdesregler som ska gälla för ett visst betalningssystem eller har ansvar för dessa beslut. hur ägar- och styrstrukturen för ett visst betalningssystem är utformad kan den eller de som avses vara den juridiska person som ansvarar för den dagliga driften av betalningssystemet, ägaren till denne eller en annan juridisk person som ansvarar för beslut om vilka tillträdesregler som ska gälla för betalningssystemet ifråga. bör, av de skäl som angetts ovan, ges ansvar för tillsynen över efterlevnaden av lagens regler om tillträde till betalnings- Som framfört i sitt remissvar förekommer inom telekommunikationsområdet att den sektorsansvariga myndigheten även ansvarar för tillsyn över reglering som syftar till att främja konkurrensen på marknaderna, och att en skyldighet att utbyta informa- tion och inhämta skriftliga yttranden i vissa fall framgår av förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. Vidare sägs i remissvaret att har ett intresse av att noga följa utvecklingen på området, och att en samrådsskyldighet för gentemot bör komma till uttryck i författning. 2009/10:220 har ett intresse av att kunna följa utvecklingen avseende tillträde till Det framstår som otvetydigt att de två myndigheterna bör samråda med varandra avseende tillsynen över reglerna om tillträde till betalningssystem. Frågan blir då om formerna för denna samverkan bör regleras och i så fall hur. Exempel på regler om skyldighet för myndighet att utbyta information och inhämta skriftliga yttranden i vissa fall finns, som påpekat, i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. Av förordningens 23 § framgår att i vissa fall ska inhämta skriftligt yttrande från , och av dess 24 § framgår att de båda myndigheterna på begäran ska lämna ut information till varandra. Reglerna om inhämtande av skriftligt yttrande och informationsutbyte i förordningen om elektronisk kommunikation avser uppfyllande av uppgifter som specifikt anges i förordningen. På ett liknande sätt föreskrivs i 1 § förordningen (2004:17) om finansiell rådgivning till konsumenter att och ska samråda med varandra innan de meddelar föreskrifter avseende näringsidkare som står under respektive myndighets tillsyn. Dessa regler rör alltså inte en generell samrådsskyldighet i löpande tillsynsverksamhet, utan uttrycklig samrådsskyldighet i vissa specifika situationer. Att i den nu föreslagna lagen om betaltjänster ta in bestämmelser om en mer generell samrådsskyldighet skulle avvika från vad som gäller i de ovan angivna förordningarna. Detta talar mot att särskilt i lagen ange att en samrådsskyldighet föreligger. bör det noteras att direktivets artikel 20.3 anger att medlemsstaterna ska säkerställa att myndigheter som har behörighet i frågor som avser bl.a. tillträde till betalningssystem samarbetar nära så att de kan genomföra sina uppgifter på ett effektivt sätt, när flera myndigheter är behöriga. Denna bestämmelse innebär ett krav på att det vid genomförandet av direktivets regler säkerställs att de berörda myndigheterna här och kan samarbeta nära för att lösa sina uppgifter på ett effektivt sätt. För att uppnå detta bör det i lagen om betaltjänster anges att ska samråda med innan en tillsynsåtgärd eller ett ingripande vidtas mot någon som har ägaransvar för betalningssystem avseende överträdelse av bestämmelserna om tillträde till betalnings- system i lagen om betaltjänster. bör ges möjlighet att lämna synpunkter på de åtgärder som avser att vidta. De fall där bör kunna samråda med avseende om det är påkallat att vidta åtgärder rör exempelvis frågor huruvida ett visst villkor i ett avtal om tillträde är diskriminerande för vissa kategorier av institut, eller om en viss modell för prissättning uppfyller lagens krav på objektivitet, icke-diskriminering och proportionalitet. De närmare formerna för samrådet bör däremot inte regleras i lagen utan i tillämpliga förordningar. Ett stort antal bestämmelser i betaltjänstdirektivet anger att olika uppgifter, främst avseende tillsyn och tillståndsgivande, ska utföras av den behöriga myndigheten i respektive medlemsstat. Av direktivets artikel 20.1 framgår att medlemsstaterna ska utse behöriga myndigheter med ansvar för tillståndsgivning till och tillsyn över betalningsinstitut. Dessa myndigheter ska enlighet artikel 20.2 ges alla befogenheter som de behöver för att fullgöra sina uppgifter. I artikel 21 räknas ett antal olika åtgärder upp som de behöriga myndigheterna ska ges rätt att vidta avseende betalningsinstitut. Av artikel 81 framgår att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner vid överträdelser av nationella bestämmelser som genomför direktivet. I artikel 81.2 sägs att medlemsstaterna ska anmäla till kommissionen vilka regler om sanktioner som införts, och vilka myndigheter som är behöriga att tillämpa dem. Artikel 82.1 föreskriver att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder som krävs för att bl.a. sanktionsförfaranden ska kunna handläggas av de berörda myndigheterna. I artikel 82.2 anges att medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna i fall av överträdelse eller misstanke om överträdelse av nationella bestämmelser som genomför direktivets avdelningar III och IV (om informationskrav respektive rättigheter och skyldigheter vid tillhandahållande av betaltjänster) ska vara de behöriga myndigheterna i betaltjänstleverantörens hemmedlemsstat. Dessutom innehåller direktivet bestämmelser om förfaranden för klagomål och tvistlösning utanför domstol. Av artikel 80 framgår att medlemsstaterna ska se till att det inrättas förfaranden för anmälan av klagomål som rör betaltjänstleverantörers påstådda överträdelser av de nationella bestämmelser som genomför direktivets regler. I artikel 83 anges att medlemsstaterna ska se till att det inrättas förfaranden för klagomål och tvistlösning för att avgöra tvister mellan betaltjänst- användare och deras betaltjänstleverantörer samt att befintliga organ ska utnyttjas när så är lämpligt. Av direktivets artikel 51.2 framgår att medlemsstaterna får föreskriva att artikel 83 om tvistlösningsförfaranden inte ska tillämpas om betaltjänstanvändaren inte är konsument. Genomförandet av dessa bestämmelser har behandlats i avsnitt 5.3. I det följande tas upp vissa frågor om tillsynsansvar och utseende av behöriga myndigheter som inte följer av betaltjänstdirektivet utan av bestämmelserna i förordningen (EG) nr 924/2009 om gränsöverskridande betalningar.6 I förordningens artikel 9 anges att medlemsstaterna ska utse 6 och rådets förordning (EG) nr 924/2009 av om gränsöverskridande betalningar i gemenskapen och om upphävande av förordning (EG) nr 2560/2001 (EUT L 266, 9.10.2009 s. 11, Celex 32009R0924). de behöriga myndigheter som ska ansvara för att förordningen efterlevs. 2009/10:220 Av förordningens artikel 10, som motsvarar betaltjänstdirektivets artikel 80, framgår att medlemsstaterna ska inrätta förfaranden som gör det möjligt för betaltjänstanvändare och andra berörda parter att lämna in klagomål om betaltjänstleverantörers påstådda överträdelser av denna förordning. Förordningens artikel 11 motsvarar betaltjänstdirektivets artikel 83 och anger att medlemsstaterna ska inrätta förfaranden för tvistlösning utanför domstol. Av förordningens artikel 11.3 följer att tvistlösningsmekanismerna får begränsas så att den enbart tillämpas på betaltjänstanvändare som är konsumenter eller mikroföretag. Av förordningens artikel 13 följer att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av förordningens bestämmelser. 12.1.2 Tillsynsansvaret över betalningsinstitut, betaltjänst- leverantörer och tillträdet till betalningssystem Regeringens förslag: ska utöva tillsyn över betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer, och över att alla betaltjänstleverantörer följer bestämmelserna om informationskrav och genomförande av betalningstransaktioner i lagen om betaltjänster. För de betaltjänstleverantörer som inte är betalningsinstitut gäller i övrigt bestämmelserna i de lagar som reglerar deras verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag, förutom i att enligt promemorians förslag ska utöva tillsyn över att bestämmelserna om tillträde till betalningssystem följs. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anför att myndigheten genom lagstiftning som hänvisar till marknadsföringslagen utövar tillsyn över informationsbestämmelser på det finansiella området, och att Konsument- ombudsmannen bör kunna pröva ärenden om utelämnande av föreskriven information vid tillhandahållande av betaltjänster. anser att en effektiv tillsyn förutsätter en nära samverkan med de myndigheter, exempelvis , , Ekobrotts- myndigheten och , som kan ha information om företag där det finns indikationer på att reglerna inte följs. Skälen för regeringens förslag Vilka tillsynsuppgifter ska utföras enligt betaltjänstdirektivet? Direktivet innehåller bestämmelser om tillsyn, som huvudsakligen rör två olika områden. Dels finns bestämmelser om tillsyn över betalnings- institut, dels regler om tillsyn över att samtliga betaltjänstleverantörer följer direktivets regler om informationsgivning och om tillhandahållande av betaltjänster. Enligt direktivets artikel 20 ska medlemsstaterna utse behöriga Prop. 2009/10:220 myndigheter med ansvar för tillståndsgivning till och tillsyn över Den behöriga myndigheten ska utföra de åligganden som är föreskrivna enligt direktivets avdelning II. Denna avdelning i direktivet omfattar artiklarna 529 som rör verksamheten i betalnings- institut och registrerade betaltjänstleverantörer, tillsyn över sådan verksamhet samt dessutom tillträde till betalningssystem. Tillsynsansvaret i fråga om reglerna om tillträde till betalningssystem har behandlats i avsnitt 11.2.2. Närmare bestämmelser om tillsynens omfattning finns i artikel 21. De behöriga myndigheterna ska enligt denna bestämmelse ha rätt att vidta ett antal olika åtgärder. Myndigheterna ska enligt artikel 21.1 kunna kräva att betalningsinstitutet tillhandahåller all information som behövs för att kunna bevaka efterlevnaden. Dessutom ska myndigheterna kunna genomföra platsundersökningar och utfärda rekommendationer, riktlinjer samt bindande administrativa bestämmelser. De behöriga myndigheterna ska också tillfälligt kunna upphäva eller återkalla ett betalningsinstituts tillstånd under vissa förutsättningar. De behöriga myndigheterna ska enligt artikel 21.2 ges rätt att besluta om sanktioner eller vidta åtgärder mot betalningsinstitut och dem som har ett bestämmande inflytande över betalningsinstituts verksamhet. Av artikel 21.3 framgår att de behöriga myndigheterna ska ha rätt att vidta de tillsynsåtgärder som krävs för att se till att betalningsinstitut har tillräckligt kapital för att kunna bedriva verksamhet. När det gäller gränsöverskridande verksamhet bör noteras att det i artikel 82.2 anges att medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna i fall av överträdelse eller misstanke om överträdelse av nationella bestämmelser som genomför direktivets avdelningar III och IV (om informationskrav respektive rättigheter och skyldigheter vid tillhandahållande av betaltjänster) ska vara de behöriga myndigheterna i betaltjänstleverantörens hemmedlemsstat. För ombud och filialer gäller att värdmedlemsstatens myndigheter i stället ska vara behöriga. ges tillsynsansvar över betalningsinstitut I promemorian föreslås att ges det primära ansvaret för att agera mot betalningsinstitut som avviker från vad som gäller enligt lag eller myndighetsföreskrifter. I detta sammanhang framhålls också att direktivet överlåter åt medlemsstaterna att lagstifta om tillsyn och ingripandemöjligheter, och att det som ligger i fokus är betalnings- institutets finansiella sundhet och konsumentskyddet. Det poängteras att tillsynen enbart omfattar betalningsinstitutens verksamhet med betaltjänster och alltså inte deras övriga verksamhet. framförs dock att bedömningen av om det finns tillräckligt kapital i betalnings- kunna genomföra betaltjänster måste göras med hänsyn till annan verksamhet i institutet, särskilt om denna andra verksamhet kan försämra institutets finansiella sundhet. I promemorian uttalas vidare att bestämmelserna om tillsyn och ingripanden bör utformas så att de blir enhetliga i all näringsrättslig lagstiftning på det finansiella området. Som skäl anförs att möjligheterna att ingripa mot finansiella företag bör vara enhetliga om inte särskilda Prop. 2009/10:220 skäl talar emot det. Detsamma framhålls i fråga om kontrollmöjligheter inom ramen för myndighetens tillsyn. utövar tillsyn över många av de företag som tillhandahåller betaltjänster, exempelvis banker. Dessutom ansvarar för att registrera andra aktörer som sysslar med tillhandahållande av betaltjänster, exempelvis finansiella institut. Det framstår mot denna bakgrund som lämpligt att utövar tillsyn också över betalningsinstitut. En bestämmelse med denna innebörd tas in i den föreslagna lagen om betaltjänster. Det bör av bestämmelsen framgå att tillsynsansvar avser att betalnings- institutens betaltjänstverksamhet drivs enligt denna lag, andra författningar som reglerar dess verksamhet, bolagsordning, stadgar, och interna instruktioner som har sin grund i en författning som reglerar dess verksamhet. Dessutom bör ansvaret för ägar- och ledningsprövning i betalnings- institut, och tillsynen över att ägare och ledning uppfyller lämplighets- kraven, vila på . De näringsrättsliga bestämmelser om tillstånd, ägar- och lednings- prövning m.m. som rör betalningsinstitut behandlas närmare i avsnitt 7. Med anledning av remissynpunkter kan följande anföras. Tillsynen över att samtliga betaltjänstleverantörer följer reglerna om bl.a. informationsgivning i lagen om betaltjänster bör vara en uppgift för . utövar tillsyn över flera av de kategorier av institut som kan tillhandahålla betaltjänster, exempelvis banker och kreditmarknadsföretag, liksom över de betalningsinstitut som kan komma att söka tillstånd att tillhandahålla betaltjänster i enlighet med den nya lagen. Om något av dessa företag i sin egenskap av betaltjänst- leverantör inte följer bestämmelserna om exempelvis informationsgivning i den lagen kan vidta åtgärder inom ramen för sin tillsyn. Det bör dock i detta sammanhang också framhållas att med stöd i 28 § marknadsföringslagen kan meddela föreläggande om förbud mot otillbörlig marknadsföring. ges tillsynsansvar över registrerade betaltjänst- leverantörer Vissa bestämmelser som uppställer krav på hur verksamheten i ett betalningsinstitut ska bedrivas är också tillämpliga på registrerade betaltjänstleverantörer.