prop · GX03175 · 2010-03-23 00:00:00 — lyfter fram att myndighetscheferna, som ett komplement till en gemensam värdegrund, bör kunna utforma en myndighetsanpassad Några remissinstanser anser att det finns ett behov att utforma en gemensam värdegrund, men avstyrker lagreglering. instanser hör , i , Verket för högskoleservice, , , Formas, samt . Skälen som anges är främst att det redan finns andra lagar som reglerar värdegrunden. föreslår att värdegrunden kan utgöra ett eget kapitel i en befintlig lag, t.ex. förvaltningslagen. menar att värdegrunden i stället kan ställas samman i en handbok. Ytterligare ett skäl som anförts är att värdegrunden måste skapas genom inre arbete på alla myndigheter och inte genom lagstiftning. Tio remissinstanser ställer sig mer kritiska till att utforma en gemensam värdegrund, bl.a. Kammarkollegiet, , och . Försvarsmakten anser att värdegrunden blir för generell. och anser att grundläggande förutsättningar anges i grundlagar och övrig lagstiftning. Enligt Skatte- verket riskerar en gemensam värdegrund att kunna ses som politisk styrning. Stiftelsen lyfter fram att frågan behandlats tidigare i betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) där kommissionen avstod från att formulera en enhetlig etisk kod. Skälen för regeringens bedömning: En central grund för hela statsförvaltningen är att arbetet måste utgå från de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Andra viktiga utgångs- punkter för statsförvaltningen är mänskliga rättigheter och principen om icke diskriminering. De statligt anställda ska ha kunskaper om dessa grundläggande värden. Medborgarna ska ha förtroende för och känna tillit till dem som arbetar inom svensk förvaltning. Myndigheter ska fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av och regeringen och de ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av lagar och andra författningar. Att upprätthålla och stärka förvaltningens arbete med ett offentligt etos är angeläget av flera skäl. Det handlar bl.a. om att bemötandet av allmänheten i alla lägen ska kännetecknas av värdighet och respekt och att det vid varje myndighet ska finnas en beredskap för att kunna hantera etiska problemställningar. I detta ingår att utveckla de anställdas etiska förhållningssätt, vilket bl.a. innebär att staten som arbetsgivare fort- löpande måste värna om sådana arbetsförhållanden att den statsanställdes integritet och självständighet tas till vara och uppmuntras, något som tog upp i sitt slutbetänkande (SOU 2000:1). Det handlar också om att upprätthålla en effektiv och rättssäker förvaltning. Regeringen har uppdragit åt för utveckling i staten () att leda och samordna en omfattande satsning på ett offentligt etos med fokus på att öka statstjänstemännens kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och rollen som statstjänsteman (dnr Fi2009/7223). Syftet är att stärka allmänhetens förtroende för den statliga förvaltningen och även att öka effektiviteten. En kraftsamling för etos i staten är också en fråga om att statsförvaltningen ska vara och uppfattas som en attraktiv arbetsgivare. Projektet vänder sig till hela statsförvaltningen med särskilt fokus på cheferna. I deras ansvar ingår bl.a. att bidra till att skapa en förvaltning som genomsyras av ett offentligt etos. bedömning att det finns behov av att sammanställa den gemensamma värdegrunden överensstämmer med regeringens. De författningar som speglar den gemensamma värde- grunden i svensk statsförvaltning har ställts samman på initiativ av regeringen (dnr Fi2009/4277). Syftet är att tydliggöra för statstjänste- männen vad som är den grundläggande utgångspunkten i deras yrkesroll. Den gemensamma värdegrunden är tillämplig på hela statsförvaltningen. 2009/10:175 kan den utgöra en utgångspunkt för varje enskild myndighet som ser behov av att bedriva ett eget värdegrundsarbete. Den gemensamma värdegrunden kommer att utgöra en viktig utgångspunkt för projektet som ansvarar för. Frågan om huruvida förvaltningens gemensamma värdegrund bör regleras i en ny lag bereds i (se avsnitt 5.5). Myndigheterna ska iaktta saklighet och opartiskhet och måste ha en hög grad av integritet för att inte låta sig obehörigen påverkas. Regeringen vill värna denna integritet. Gränsen mellan politik och förvaltning ska vara tydlig och det ska vara lätt att utkräva ansvar. Medborgarna ska ha förtroende för och känna tillit till sina myndigheter. Medborgarna ska t.ex. kunna lita på att myndigheterna leds professionellt och att deras information är saklig och korrekt. Av detta följer att utnämningspolitiken ska präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet samt att myndigheter inte bör bedriva opinionsbildning. Utnämningspolitiken har reformerats och åtgärder vidtagits för ökad förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. Upprättandet av kravprofil är den naturliga startpunkten för varje rekrytering. Annonsering har blivit huvudregel vid val av sökkanal. Regeringen har beslutat en skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43, bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150) i vilken det lämnas en redogörelse för den reformerade utnämningspolitiken. Skrivelsen innehåller också en beskrivning av den arbetsgivarpolitiska delegeringen, anställningsvillkoren för myndighets- chefer, rollen som myndighetschef och regeringens samlade syn på rollen som arbetsgivare för myndighetscheferna. Skrivelsen utgör grunden för den chefspolicy som regeringen aviserat i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1) och som kommer att behandla samtliga delar av myndighetschefsrollen i syfte att än mer förtydliga och utveckla de krav som ställs på ett ledarskap i staten. 5.3.3Myndigheter bör inte bedriva opinionsbildning Regeringens bedömning: Det bör inte vara en uppgift för en myndighet att bedriva opinionsbildning eller företräda särintressen inom ramen för myndigheternas instruktionsenliga uppgifter eller När myndigheten har informations- som syftar till att påverka människors attityder eller beteenden bör informationsinsatserna prövas särskilt noggrant av myndigheten. För att förtydliga och avgränsa myndigheternas informations- uppgifter bör berörda myndigheters instruktioner ses över. Utredningens förslag och bedömning: förslag och bedömning (bilaga 7) överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Med opinionsbildande verksamhet avser dock kommittén att en myndighet bedriver en extern informationsaktivitet riktad mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser instämmer generellt i förslag avseende opinionsbildande verksamhet, bl.a. Statskontoret, , , , , , , , i , () och Akademikers (). anser att det är viktigt att myndigheternas möjligheter att bedriva informationsverksamhet i syfte att nå verk- samhetens mål inte begränsas med generella regler, utan att myndighetsstyrningen sker verksamhetsanpassat. anser att det bör finnas en tydligare distinktion mellan olika typer av opinionsbildning och information än vad som görs i kommitténs definition. , och masskommunikation (JMG) vid anser att kommitténs analyser har brister eftersom begreppet opinionsbildande verksamhet är oklart definierat. Timbro anser att betänkandet är tandlöst då det uppehåller sig vid definitionsproblem och försöker hitta en organisatorisk lösning. En majoritet av remissinstanserna instämmer i att opinionsbildande verksamhet bör regleras på ett tydligare sätt. anser att den viktigaste utgångspunkten är att informationen är kunskapsbaserad och inte hur accepterad frågan är i den allmänna opinionen. Skälen för regeringens bedömning: Information är ett av de medel som myndigheterna förfogar över för att genomföra och regeringens beslut. Den är ofta ett komplement till andra styrmedel. Hur dessa styrmedel används och hur de förhåller sig till varandra är normalt en fråga för den enskilda myndigheten att besluta om. Det finns dock begränsningar för hur informationsverksamheten får bedrivas. Regeringsformens bestämmelser om att förvaltnings- myndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet omfattar även deras information. genomgång visar att en diskussion kring statlig opinionsbildning funnits så länge som myndigheterna använt information som ett styrmedel. Synpunkter som framförts har, som kommittén visar, varit återkommande . En huvudkritik har varit att vissa myndigheter bedriver opinionsbildning i syfte att påverka medborgarnas politiska uppfattningar eller att de på olika sätt försöker påverka besluten i och regeringen och att de därmed på ett otillbörligt sätt ingriper i de demokratiska besluts- processerna. Kommittén definierar opinionsbildning som externa informations- aktiviteter riktade mot allmänheten i syfte att aktivt påverka dess kunskaper, attityder och beteenden i en avsedd riktning. Remiss- instansernas kommentarer visar att begreppet opinionsbildning inte är entydigt utan kan definieras på olika sätt. Med den vida definition som kommittén valt innefattas många informationsinsatser som kommittén anser borde vara både legitima och okontroversiella, även om olika bedömningar och värderingar även kan finnas om detta. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, inte att det är relevant att använda begreppet opinionsbildning för den sakliga och opartiska information som myndigheterna enligt sina uppdrag ska tillhandahålla och sprida. Regeringen delar kommitténs bedömning att myndigheter bör få använda information i sin verksamhetsutövning som ett medel i syfte att påverka kunskaper, attityder och beteenden, under förutsättning att informationen är saklig och opartisk, att insatsen ligger inom ramen för myndighetens uppgifter och inte står i konflikt med någon annan uppgift eller roll som myndigheten har. Utformningen av informationsinsatser som har som uttalat syfte att påverka attityder och beteenden bör dock prövas noggrant av myndigheten. Det är däremot inte en uppgift för en myndighet att bedriva opinionsbildning som innebär att myndigheten tar ställning för den ena eller andra sidan i en partipolitiskt kontroversiell fråga i syfte att påverka eller regeringen. I kravet på saklighet och opartiskhet ligger att myndigheten inte ska företräda och bedriva lobbying för särintressen inom sitt verksamhetsområde. Det är däremot viktigt att myndigheten i den allmänna debatten kan bidra med saklig information som kan förbättra underlaget för politiska ställningstaganden. Myndigheternas möjligheter att påverka regeringens beslut ligger emellertid i första hand i den grundlagsfästa beredningsprocessen för regeringsärenden, i vilken behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter. Myndigheterna har vidare ett generellt uppdrag att följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Det är då rimligt att myndigheterna till regeringen redovisar sådana förhållanden som kan föranleda förändringar i exempelvis lagstiftningen. Även om en åtskillnad görs mellan information och opinionsbildning uppkommer oundvikligen gränsdragningsproblem. Enligt regeringens mening är någon generell reglering inom detta område inte möjlig, utan den väg som bör väljas är att vid behov förtydliga och avgränsa myndigheternas informationsuppgifter. Som kommittén konstaterar beskrivs informationsuppgifterna i myndigheternas instruktioner på ett varierande och i bland otydligt sätt, som att främja, verka för, vara pådrivande, ha en opinionsbildande roll. Regeringen delar utred- ningens bedömning att det är angeläget att se över berörda myndigheters instruktioner i syfte att ensa språkbruket och förtydliga och avgränsa uppdragen. Det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det benämner god förvaltningssed och som bl.a. innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för Myndighetschefernas och de anställdas omdöme är av avgörande betydelse. Det bör i sammanhanget också erinras om att den grundlagsstadgade yttrandefriheten även gäller för offentligt anställda i deras yrkesutövning. Vikten av en god förvaltningskultur kommer att behandlas i det projekt om förvaltningens värdegrund som genomförs under 20102011 (se 5.4 Myndigheternas namn och symboler Regeringens bedömning: Namn på statliga myndigheter bör avspegla att de är statliga myndigheter och vilken huvudsaklig verksamhet de bedriver. Myndigheter som avser att skaffa en symbol, eller förändra en befintlig, bör göra det i samråd med . Utredningens förslag: förslag (bilaga 7) överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Kommittén föreslår även att riktlinjer tas fram för myndigheternas e-postadresser och webbadresser. Remissinstanserna: Av de tjugotalet myndigheter som yttrar sig i dessa delar är flertalet positiva till ökad enhetlighet och riktlinjer beträffande myndigheternas namn och symboler. Till dessa hör bl.a. , , , Rätts- medicinalverket, och lantbruks- universitet. , , Skogs- styrelsen och stödjer att regeringen utformar riktlinjer för myndigheternas namn på svenska och andra språk men avstyrker förslagen om gemensamma formelement i myndigheternas grafiska symbol samt om riktlinjer för myndigheternas e-postadresser och webbplatser. Lantmäteriet liksom Livrustkammaren och avstyrker förslaget om gemensamma riktlinjer för myndighetsnamn, e-postadresser och webbplatser. Skälen för regeringens bedömning: Det främsta kännetecknet för kronans eller statens verksamhet har sedan gammalt varit lilla riksvapnet, kompletterat med myndighetens namn. började flera myndigheter att skaffa egna symboler eller logotyper. har av myndigheterna förändrat sina symboler. Byte av symbol tycks enligt en undersökning gjord av Riks- arkivet (Myndigheternas symboler, 2008) bl.a. ske i samband med organisationsförändringar eller när en ny chef tillträder för myndigheten. Syftet kan t.ex. vara att profilera myndigheten såväl utåt i samhället som inåt för medarbetarna samt att visa på en förändring. Olikheterna i hur myndigheterna presenterar sig, såväl vad gäller myndighetens namn som symbol, har blivit stora. Formspråket är spretigt, det saknas gemensamma grundelement och det är i flera fall inte möjligt att av själva symbolen sluta sig till vilken verksamhet som Prop. 2009/10:175 bedrivs och att det är fråga om en statlig myndighet. Regeringen strävar efter att göra den statliga förvaltningen enkel och tydlig för medborgarna. I detta ligger att det ska vara lätt för medborgare och företag att snabbt veta att det är en statlig myndighet man är i kontakt med. Utifrån detta perspektiv är det önskvärt att det redan av myndighetens namn eller symbol framgår att det är en statlig myndighet och vad den gör. Myndigheterna ska även fortsättningsvis ha utrymme att utforma sina symboler men det gemensamma formspråket behöver stramas upp med ett gemensamt grundelement. Myndigheterna ska också beakta intentionerna i Språklagen (2009:600), i vilken det bl.a. framgår att språkanvändningen i organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet ska vara svenska. Detta bör också påverka de överväganden som görs vid namngivning av en myndighet. Myndigheter som avser att skaffa en symbol, eller förändra en befintlig, bör göra det i samråd med . I samråd med kan ett vapen eller emblem skapas som är värdigt och i den visuella kommunikationen uttrycker att det är en statlig myndighet, som inte ska förväxlas med andra organ. Detta är ett långsiktigt arbete som främst berör nya myndigheter, större omstruktureringar av befintliga myndigheter och myndigheter med direkt missvisande eller inaktuella namn. Namn som markerar kontinuitet eller som kan bedömas ha ett kulturhistoriskt värde berörs inte och inte heller namn på universitet och högskolor. 5.5En lag om statlig förvaltning Regeringens bedömning: Det bör analyseras ytterligare om grund- läggande bestämmelser om den statliga förvaltningen bör samlas i en särskild lag. Utredningens förslag: förslag (bilaga 7) överensstämmer inte med regeringens bedömning. Kommittén föreslår att grundläggande bestämmelser om den statliga förvaltningen bör samlas i en särskild lag med tillhörande förordning. Något lagförslag som kunnat kommenteras av remissinstanserna har kommittén emellertid inte tagit fram. Kommittén föreslår i stället att en utredning bör få i uppdrag att utforma de bestämmelser som bör ingå i en lag och förordning om statlig förvaltning. Remissinstanserna: Det råder delade meningar om förslaget att införa en lag om den statliga förvaltningen med tillhörande förordning. Positivt inställda remissinstanser är bl.a. , , , (), Länsstyrelserna i och , , , , (), , , , och . En lag bedöms enligt dessa remissinstanser bättre kunna tillgodose krav på stabilitet och långsiktighet. förslaget vara särskilt tilltalande, kan det bli mer komplicerat för regeringen att anpassa förvaltningens organisation till nya förut- sättningar. kan se fördelen med en lag men är medveten om att det kan uppstå tolkningsproblem. SBU framhåller vikten av att statsmakterna styr genom målstyrning. Lag och förordning bör fokusera på resultat och effektivitet. i anser att lagen inte innebär några större förändringar, annat än att regleringarna samlas och ger tyngd och tydlighet. i anser att förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna bör regleras i särskild lag. Enligt Skolinspektionen kan en sådan lag bidra till att stärka förtroendet för statsförvaltningen och tydliggöra förvaltningens gemensamma utgångspunkter. Enligt CSN blir det lättare att få en samlad bild av vad som gäller för den statliga förvaltningen. anser bl.a. att förslaget kan vara bra ur ett medborgarperspektiv. Flera remissinstanser framhåller att det är svårt att värdera förslaget då det saknas förslag till lagtext, bl.a. , , , och . Frågan behöver enligt dessa remissinstanser utredas mer grundligt. Några remissinstanser anser att förslaget kan innebära ett minskat ansvar för regeringen. betonar vikten att se över andra bestämmelser som reglerar den statliga förvaltningen, bl.a. i syfte att undvika dubbelreglering. Försvarsmakten förordar eventuella regleringar i en och samma förordning, lämpligen myndighetsförordningen. framhåller att de frågor som föreslås regleras i lag är frågor som normalt sett regleras i förordning. Enligt kan den föreslagna lagen undergräva regleringen i 1 kap. 6 § regeringsformen. Förslaget kan innebära ett minskat ansvar för regeringen och ett ökat ansvar för . Vidare saknas en analys av vilken effekt en sådan lag skulle få på relationen mellan regeringen och myndigheterna. Statskontoret ser en risk att regeringens styrning av förvaltningen skulle begränsas på ett olämpligt sätt med en sådan lag. har inga principiella invändningar mot att samla vissa grundläggande principer för förvaltningsutövningen i en lag. Det är dock viktigt att iaktta viss konsekvens i lagstiftningsarbetet. Förvaltningslagen är tillämplig även för de specialreglerade kommunala myndigheterna. En reglering i lag om statlig verksamhet träffar alltså endast en del av den rimliga målgruppen. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen värnar en tydlig och öppen statlig förvaltning som präglas av stabilitet och långsiktighet men som också har förmåga att snabbt anpassas till en föränderlig värld. bedömer att en lag med grundläggande bestämmelser om den statliga förvaltningen är en lämplig form för att reglera statsmakternas styrning av myndigheterna. , anser utredningen, ska utformningen och innehållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndigheterna på ett för varje område ändamålsenligt sätt. lämnar inte något lagförslag men pekar på tio områden som den anser närmare bör författnings- regleras efter ytterligare utredning. Kommittén föreslår bl.a. att regeringens befogenhet och skyldighet att styra myndigheterna bör klar- göras, att en lag erinrar om vissa gemensamma förutsättningar och en gemensam värdegrund och att myndighetsformen som huvudregel för statlig verksamhet bör regleras i lag. På ett övergripande plan kan anföras att en lag om statlig förvaltning, Prop. 2009/10:175 utöver att eventuellt lösa en del konkreta problem, skulle kunna ge ökad kraft åt vissa viktiga bestämmelser. Vissa frågor om den statliga förvaltningen kan möjligen vara av sådan vikt för folkstyrelsens förverkligande att bör besluta grunderna. En lag skulle på ett pedagogiskt och lättillgängligt sätt kunna ge överblick över gällande regler. I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) föreslås att bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen, som för när- varande finns i ett enda kapitel, delas upp i två olika kapitel. Härigenom markeras vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende. Vidare har en särskild utredare regeringens uppdrag att lämna förslag till en lag om domstolar och domare (dir. 2009:106). Det bör framhållas att för- slaget i grundlagspropositionen inte syftar till att åstadkomma en tyngd- punktsförskjutning i förhållandet mellan rättskipning och förvaltning. Förvaltningen spelar en viktig roll i det svenska systemet som förslaget till uppdelning av reglerna i olika kapitel inte på något sätt avser att förändra. Den statliga förvaltningsmodellen och de starka förvaltnings- myndigheterna, liksom den viktiga roll som förvaltningen spelar, ska bestå. En lag om statlig förvaltning skulle tydliggöra att det inte handlar om en tyngdpunktsförskjutning. är utan tvivel en viktig del av samhällets organisation. Mot en lag talar att den skulle kunna ingripa i maktfördelningen mellan och regeringen. En närmare lagreglering av den statliga för- valtningen skulle kunna begränsa regeringens förmåga och handlings- frihet i dess grundlagsstadgade uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen). En lagreglerad delegering av uppgifter och befogenheter till enskilda myndigheter kan också leda till en ökad fragmentering av förvaltningen, genom att regeringens utrymme för att samla förvaltningen minskar. Härutöver gäller att de önskvärda förbättringar som en lagreglering skulle kunna medföra i sak också kan åstadkommas genom författningsreglering i förordning. Om enskilda bestämmelser av något skäl måste meddelas i lag, går det också att föra in dessa i redan existerande lagar, utan att ta fram en helt ny lag om statlig förvaltning. Vid en sammanvägd bedömning anser regeringen att det bör analyseras ytterligare om grundläggande bestämmelser om den statliga förvaltningen bör samlas i en särskild lag. Frågan bereds i . 5.6Uppföljning av förvaltningens utveckling m.m. Regeringens bedömning: Det behövs en mer samlad och systematisk uppföljning av förvaltningens utveckling som möjliggör interna- jämförelser. En samlad uppföljning av förvaltningens utveckling m.m. bör tas fram i anslutning till arbete på detta område. Skälen för regeringens bedömning: Många myndigheters uppgifter förändras i snabb takt beroende på olika omvärldsfaktorer. Myndigheter- na måste kunna växla uppgifter, samarbeta och omorganiseras. Det ställer krav som inte är specifika i förhållande till en viss politik utan som är generella. Regeringen har således att säkerställa att förvaltningen i dess helhet och i enskilda delar håller en hög nivå över lag och har en hög beredskap för förändring. Ett annat skäl att förbättra uppföljningen av statsförvaltningens utveckling är globaliseringen och ett ökat behov av att kunna jämföra hur väl svensk statsförvaltning står sig i jämförelse med andra länder. Regeringen följer upp förvaltningens utveckling inom vissa områden, t.ex. den statliga arbetsgivarpolitiken och e-förvalt- ningens utveckling. Regeringens stabsmyndigheter på det förvaltnings- politiska området har en viktig roll i uppföljningsarbetet. Statskontoret har i uppdrag att följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling samt att följa och analysera den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen.