prop · GX03164 · 2010-03-23 00:00:00 — förekommer att kunder hämtar eller lämnar biodrivmedel och att det blir Prop. 2009/10:164 en administrativ börda att separera dessa batcher av biodrivmedel. VTI ifrågasätter om bör vara tillsynsmyndighet för hållbarhetskritereirna eftersom myndigheten inte har något ansvar inom markanvändnings- och miljöområdet. och Svensk Fjärrvärme anför på samma grunder att tillsynsansvaret bör delas mellan , och . Natur- vårdsverket anger att frågan om vilken myndighet som är bäst lämpad för att utöva tillsynen beror på hur systemet utformas i övrigt. Skälen för regeringens förslag: Den rapportering som enligt lagen kopplas till hållbarhetskriterierna utgör en administrativ börda. Då hållbarhetskriterierna reglerar hela produktionskedjan, från odling till färdigt bränsle, kommer detta för- hållande att gälla inte bara de rapporteringsskyldiga utan även deras underleverantörer. I sammanhanget bör dock understrykas att hållbar- hetskriterierna endast utgör en del av ett större paket åtgärder som sammantaget syftar till att öka andelen förnybar energi. Ett exempel är att den högsta andelen tillåten inblandningen av biodrivmedel i bensin och diesel har blivit högre genom den förändring av bränslekvalitetsdirektivet som medlemsstaterna är skyldiga att genomföra /2011. Ett annat exempel är det bindande målet om att andelen för- nybar energi i transportsektorn ska vara i samtliga medlemsstater . Sammantaget bedöms dessa beslut komma att leda till en kraftigt ökad efterfrågan på dessa bränslen. Hållbarhets- kriteriernas huvudsakliga syfte är att minimera de potentiella negativa effekterna av den ökade efterfrågan och rapporteringen är en nödvändig följd av detta, eftersom hållbarhetskriterier utan någon form av rapporte- ring, kontroll och tillsyn kan ifrågasättas som mer eller mindre verkningslösa eller konkurrenssnedvridande, då samtliga eller vissa aktörer hade kunnat välja att inte beakta dem vid produktionen. Rapporteringen är därmed motiverad och förändrar inte den samlade bedömningen att producenter av biodrivmedel sammantaget gynnas av den senare tidens beslut inom området. Regeringen kommer dock att kontinuerligt följa utvecklingen av de administrativa kostnaderna och vid behov vidta åtgärder, inte minst för mindre aktörer eftersom de kan upp- leva rapporteringen som särskilt betungande. För att minimera den administrativa bördan bör förordningar och föreskrifter inom området i så hög grad som möjligt beakta och utnyttja redan befintliga system och kontrollmekanismer. I direktivet anges att rapporteringen om hållbarhetskriterierna ska kontrolleras av en oberoende granskare innan den överlämnas till ansvarig myndighet. Regeringen delar den bedömning som framförts av och om att ett krav på att den oberoende granskaren ska vara ackrediterad enligt lagen (1992:1119) om teknisk Prop. 2009/10:164 kontroll kan vara i strid mot EU-rättsliga regler. understryka att hållbarhetskriterierna inte har någon direkt föregångare vilket innebär att det inte finns några befintliga system för att kontrollera huruvida kriterierna är uppfyllda eller inte. Regeringen förväntar sig dock en framväxt av sådana system, exempelvis i form av certifiering. För att inte hindra utvecklingen genom att binda de svenska aktörerna till en särskild lösning föreslår regeringen att lagen endast anger att det ska vara en oberoende granskare. De närmare kraven på den granskaren och granskningen kan sedan anges i förordning eller föreskrift. Enligt regeringens bedömning finns det stora fördelar med att utse endast en tillsynsmyndighet, främst eftersom det underlättar för de rapporte- ringsskyldiga. är tillsynsmyndighet för elcertifikat- systemet och ansvarar för energistatistiken. har även finansierat och bedrivit forskning med anknytning till området samt följt tillkomsten av förnybartdirektivet. Det är dock Jord- bruksverket, och som handlägger mark- användningsfrågor, vilka utgör en viktig del av hållbarhetskriterierna. Enligt regeringens bedömning är ovan nämnda erfarenheter av relaterade frågor, samt mer gene- rella kompetens inom energiområdet av avgörande betydelse i kommande arbete som tillsynsmyndighet för hållbarhetskritererna. Regeringen avser därför att utse som tillsyns- I denna roll kommer dock att behöva samverka med de myndigheter som ansvarar för markanvändningsfrågor. I rapporten föreslås att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte anmäler sig som rapporteringsskyldig eller inte fullgör sin rapporterings- skyldighet ska dömas till böter eller fängelse . Regeringen gör i denna del följande bedömning. kan vara motiverade då det kan finnas incitament för den som åläggs en skyldighet att inte fullgöra denna skyldighet. I det nu aktuella fallet råder snarare det motsatta förhållandet. Som närmare framgår av avsnitt 8, är avsikten att skattelättnader endast ska kunna ges för hållbara biodriv- medel och flytande biobränslen. Den skattskyldige ska därvid kunna visa att det biobränsle han har använt eller levererat är hållbart. sker tas full skatt, i nivå med likvärdigt fossilt bränsle, ut på bränslet. Redan den omständigheten gör att några överträdelser mot de aktuella rapporteringsbestämmelserna stor sannolikhet kan bedömas inte komma Till saken hör också att i stort sett alla aktörer som omfattas av dessa bestämmelser är stora företag, där straffbestämmelser mot enskilda sällan är det mest effektiva sättet att förhindra brott mot denna typ av bestämmelser. Om trots allt någon aktör skulle bryta mot dessa bestämmelser inne- håller lagen möjligheter för tillsynsmyndigheten att vid vite förelägga vederbörande att iaktta bestämmelserna. Den möjligheten torde vara en Prop. 2009/10:164 mer effektiv åtgärd för att åstadkomma rättelse än hot om straff. Regeringens lagförslag innehåller därför inga straffbestämmelser. I rapporten föreslås en bestämmelse att den som lider skada på grund av tekniskt fel i datastödet för hantering av detta system ska ha rätt till ersättning av staten. Bestämmelsen finns intagen i 5 kap. 4 § i rapportens Bestämmelsen är utformad efter mönster i lagen (2003:113) om elcertifikat, där den är intagen i 7 kap. 5 §. Regeringen gör i den delen följande bedömning. Hanteringen av elcertifikat sker i ett elcertifikatregister som förs med stöd av ett datasystem. Registret förs av . Registret består av certifikatkonton som läggs upp för certifikat- berättigade producenter och för dem som är kvotpliktiga, dvs. skyldiga att köpa elcertifikat. Alla transaktioner angående en konto- havares elcertifikat registreras på dennes konto. Om det uppstår fel i datasystemet kan en kontohavare exempelvis förlora ett antal certifikat. Detta går naturligtvis att rätta till, men då felet uppstod kanske konto- havaren stod i begrepp att sälja certifikaten. kan priset på elcertifikat ha sjunkit och han blir tvungen att sälja till ett lägre pris än han ursprungligen avsåg att göra. Det datasystem som kommer att användas inom ramen för detta system har en helt annan karaktär. Det kommer huvudsakligen att omfatta olika företags rapporter om den mängd biobränslen som de har levererat eller använt och uppgifter om de hållbarhetskriterier som regleras i lagen. datasystemet kan därmed knappast orsaka några ekonomiska skador av den art som kan uppstå vid datafel i elcertifikatregistret. Regeringen lägger därför inte fram något förslag till reglering av denna I rapporten föreslås också att i ärenden om ersättning enligt 4 § i rapportens förslag ska staten företrädas av den myndighet som rege- Då den föreslagna bestämmelsen nu saknar aktualitet lägger regeringen inte fram något förslag i den delen. Skadestånd vid behandling av personuppgifter I rapporten föreslås att det i lagen införs en bestämmelse som innebär att 48 § personuppgiftslagen (1998:204) om skadestånd ska gälla vid behandling av personuppgifter enligt den föreslagna lagen. melsen finns intagen i 5 kap. 5 § i rapportens lagförslag och är utformad efter mönster i lagen (2003:113) om elcertifikat, där den är intagen i 7 kap. 7 §. Det är vanligt att s.k. registerförfattningar innehåller hänvisningar till bestämmelsen om skadestånd i 48 § personuppgiftslagen. till detta är att bestämmelsen är utformad på ett sådant sätt att skadestånd endast utgår vid överträdelser av personuppgiftslagen och inte vid behandling av personuppgifter i strid med andra författningar. föreslagna lagen innehåller emellertid inte någon reglering om behand- ling av personuppgifter och det finns därför inte behov av att införa en Prop. 2009/10:164 bestämmelse av det slag som föreslagits i rapporten. Regeringen lägger därför inte fram något förslag till reglering av denna fråga. 8Hållbarhetskriterierna som villkor för skattelättnader för vissa biobränslen Regeringens förslag: Det tidigare beslutade villkoret att vissa bio- bränslen ska uppfylla hållbarhetskriterierna enligt förnybartdirektivet för att ges skattefrihet ska tillämpas först De biobränslen som omfattas är vegetabiliska och animaliska oljor och fetter m.m. som förbrukas för uppvärmning samt för biogas som förbrukas som drivmedel. Regeringens bedömning: Om skattelättnader ges för andra bio- drivmedel än biogas bör dessa skattelättnader, från och med den att bränslena uppfyller hållbar- hetskriterierna i förnybartdirektivet. I den mån skattelättnaderna ges genom regeringsbeslut (s.k. pilotprojektsdispenser) bör detta villkor föras in i respektive beslut. Rapportens förslag: Skattefriheten för vegetabiliska och animaliska oljor och fetter m.m. som förbrukas som bränsle för uppvärmning samt för biogas som förbrukas som drivmedel villkoras, från och med den , av att hållbarhetskriterierna i den föreslagna nya lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen upp- Remissinstanserna: Svenska (), , och Svensk Fjärrvärme anser att det måste klargöras vad som ska gälla om det visar sig att en aktör fått skattenedsättning för ett bränsle som inte bedöms uppfylla hållbarhetskriterierna eller om bränslet inte rapporterats till ansvarig myndighet. väsentligt att bestämmelserna om skattebefrielse samordnas tidsmässigt med det som utgör en förutsättning för skattebefrielsen och anser att ett preliminärt avdragsförfarande är olämpligt. att massbalanssystemet kan medföra att om en delmängd inte bedöms uppfylla hållbarhetskriterierna, så kan den skattskyldige inte styrka att hela den aktuella bränslemängden uppfyller hållbarhetskriterierna och därmed inte medges skatteavdrag för någon del. SPI anser att det är orimligt att aktörerna , mellan beslutet om avdrag i skattedeklarationen tills tillsynsmyndighetens beslut om att bränslet är hållbart, får bära den ekonomiska risken för en framtida Institutet anser att det då bränslet enligt skattreglerna frigörs för konsumtion måste avgöras om bränslet är Konsekvenserna skulle annars bli ekonomiskt ohållbara. Energi och Svensk Fjärrvärme förordar att systemet utformas så att det är den aktör som överlämnat felaktig information som ska ta det skatte- De anser vidare att möjligheten att göra avdrag för skatt på flytande biobränslen bör gälla alla sådana bränslen och inte enbart det fåtal som finns uppräknade i lagen om skatt på energi. Bakgrunden till regeringens förslag och bedömning: Av artikel 17.1 c i direktivet om förnybar energi (och rådets direktiv /28/EG av om främjande av använd- ningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG, EUT L 140, , s. 16, Celex 32009L0028, förkortat förnybartdirektivet) följer att biodrivmedel och flytande biobränslen måste uppfylla fastlagda hållbarhetskriterier för att få ges finansiellt stöd. Av artikel 2, punkterna h) respektive i) i direktivet framgår vad som avses med flytande biobränslen och med biodrivmedel (jfr avsnitt 5.1). Hållbarhetskriterierna ska, som närmare utvecklats i avsnitten 5 och 6 i denna proposition, garantera att biodrivmedel och andra flytande bio- bränslen framställts på ett hållbart sätt. Syftet med detta är att undvika utarmning av värdefulla naturmiljöer och att säkerställa att användningen av bränslet innebär minskade utsläpp av växthusgaser. Biodrivmedel och andra flytande biobränslen måste uppfylla dessa kriterier för att få åtnjuta finansiellt stöd. Med finansiellt stöd bör avses att åtgärden utgör en skattelättnad eller annat stöd till berörda företag som är att betrakta som statsstöd. Skatteplikt gäller enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, för en rad uppräknade energiprodukter (se 1 kap. 3 § LSE) och även samtliga andra produkter som säljs eller förbrukas som motorbränsle samt kolväten som säljs eller förbrukas som bränsle för uppvärmning. Skattereglerna är anpassade till energiskattedirektivet (rådets direktiv /96/EG av om en omstruktu- rering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EUT L 283, 31.10.2203, s. 51, Celex 32003L0096). Av olika skäl gäller skattefrihet för vissa bränslen eller användningsområden. Generell skattefrihet gäller enligt LSE för vegetabiliska och animaliska oljor och fetter (KN-nr 1507-1518), icke syntetisk metanol (KN-nr 2905 11 00) samt fettsyrametylestrar (KN-nr 3824 90 99) som uppvärmningsbränsle (se 7 kap. 3 § LSE). Även skattefrihet för biogas, såväl som uppvärmningsbränsle som drivmedel, följer av regler i LSE (7 kap. 4 § i den lydelse av LSE som enligt SFS 2009:1495 träder i kraft ; för tiden fram till och med utgången av 2010 åstad- koms skattefriheten genom undantag från skatteplikt i 2 kap. 11 § första stycket 1 LSE). Skattefriheten för ovan nämnda bränslen åstadkoms genom avdrag i den skattskyldiges deklaration av energiskatt och koldioxidskatt. Redo- visningsperioden för dessa skatter är kalendermånad. Som ett led i anpassningen till förnybartdirektivet har beslutat att skattefriheten i LSE för vegetabiliska och animaliska oljor och fetter m.m. som uppvärmningsbränsle samt biogas som drivmedel ska villkoras av att bränslena uppfyller de hållbarhets- kriterier som lagts fast i direktivet (se prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, SFS 2009:1495). Dessa lagändringar träder i kraft . Skattelättnader för andra biodrivmedel än biogas ges genom regeringsbeslut (s.k. pilotprojektsdispenser), med stöd av 2 kap. 12 § Dessa beslut avser främst etanol och FAME och gäller som längst till och med utgången av 2010. I den mån skattelättnader kommer att ges för dessa biodrivmedel även för tid efter 2010, har regeringen i prop. 2009/10:41 uttalat att det bör säkerställas att denna skattelättnad villkoras av att hållbarhetskriterierna i förnybartdirektivet är uppfyllda. Skatte- friheten åstadkoms, med åberopande av dispensbeslutet, genom avdrag i den skattskyldiges deklaration. Ovan nämnda skattelättnader utgör statligt stöd i enlighet med om statligt stöd och har godkänts ur statsstödssynpunkt av Europeiska kommissionen (se kommissionens beslut i statsstödsärende N 866/2006, EUT C 220/2 avseende uppvärmningsbränslen till och med utgången av 2012 och i statsstödsärende N 592/2006, EUT C 303/79 för biodrivmedel till och med utgången av 2013). Regeringen har i propositionen Vissa punktskatte- frågor med anledning av budgetpropositionen (prop. 2009/10:41) utvecklat de allmänna principer som bör gälla för samordnade och effektiva ekonomiska styrmedel på klimat- och energi- området. Förslag lades fram till lagstiftning i skattefrågor på detta område som bedömdes minska utsläppen av växthusgaser samt bidra till att målen för andel förnybar energi och effektivare energianvändning kan uppnås. har beslutat om dessa förslag, som successivt träder i kraft (se prop. 2009/10:41, bet. 2009/10:SkU21, SFS 2009:1492 samt 2009:14941497). En av de beslutade åtgärderna är att säkerställa att endast hållbara bio- bränslen får del av de skattelättnader som ges med stöd av LSE. Detta ska, som framgått ovan, ske genom att regler införs i LSE om att skatte- friheten, för vegetabiliska och animaliska oljor och fetter m.m. som för- brukas som bränsle för uppvärmning samt för biogas som förbrukas som drivmedel, villkoras av att bränslena uppfyller hållbarhetskriterierna enligt förnybartdirektivet. Regeringen angav att den närmare innebörden av dessa kriterier kommer att läggas fast senare, i samband med det närmare genomförandet av detta direktiv (se prop. 2009/10:40 s. 163). Skälen för regeringens förslag och bedömning: I denna proposition lägger regeringen nu fram förslag till lagstiftning som innebär att direk- tivets regler om hållbarhetskriterierna införlivas i svensk lagstiftning avseende mätning av uppfyllandet av kravet på andelen energi från förnybara energikällor samt hur kvoter för energi från förnybara energi- källor uppfylls. Det rör sig alltså om artikel 17.1 a och artikel 17.1 b i direktivet om förnybar energi. Det följer uttryckligen av artikel 17.1 c i förnybartdirektivet att finan- siellt stöd endast får ges till flytande biobränslen och biodrivmedel om direktivets hållbarhetskriterier är uppfyllda. Med finansiellt stöd bör avses att åtgärden utgör en skattelättnad eller annat stöd till berörda företag som är att betrakta som statsstöd enligt EUF-fördraget. Den skattebefrielse som enligt LSE ges till vegetabiliska och animaliska oljor och fetter m.m. som förbrukas för uppvärmning samt för biogas som förbrukas som drivmedel bör därför, som regeringen uttalat i prop. 2009/10:40 s. 160 ff., vara villkorad av att hållbarhetskriterierna är upp- fyllda. Hållbarhetskriterierna är en garant för att dessa bränslen framställs på ett hållbart sätt och utgör en viktig del i regeringens energipolitik [se regeringens proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301), s. 20 ff.] Skattefriheten för bränslen som inte omfattas av skatteplikt enligt LSE utgör dock inte statsstöd (jfr prop. 2009/10:40 s. 162). Ingen av de produkter, som förts fram av och Svensk Fjärrvärme (t.ex. glycerol ur KN-nr 1520 och restprodukter av biomasseursprung från kemiska industrier ur KN-nr 3825) utgör energiprodukter eller bedöms omfattas av andra skattepliktsbestämmelser i . Något skatteavdrag blir således inte aktuellt för dessa produkter och därför behöver ingen skattemässig koppling göras till hållbarhetskriterierna för dem. Det bör dock betonas att i den mån dessa produkter omfattas av definitionen på flytande biobränslen föreligger alltjämt rapporteringsskyldighet och krav på att uppfylla hållbarhetskriterierna för andelen energi från förnybara energikällor och för kvoterna för sådan energi enligt hållbarhetslagen. Den som är skattskyldig enligt LSE redovisar per kalendermånad i en deklaration energiskatt och koldioxidskatt på de bränslen för vilka redo- visningsskyldighet har inträtt . Avdrag får göras för skatt på vissa särskilt angivna biobränslen som den skatt- skyldige har förbrukat eller sålt som bränsle för uppvärmning samt för biogas som förbrukats eller sålts som motorbränsle eller som bränsle för uppvärmning. Hållbarhetskriterierna ska, enligt 7 kap. 3 och 4 §§ LSE, vara uppfyllda för att avdrag ska kunna medges för skatten på dessa bränslen. Detta innebär att det då skattskyldigheten inträder måste kunna bevisas att kriterierna är uppfyllda. Om detta krav inte kan uppfyllas, är det inte möjligt att ge skattelättnader, utan energi- skatt och koldioxidskatt ska betalas för biodrivmedel respektive flytande biobränslen i nivå med likvärdigt fossilt bränsle. Det saknar härvid betydelse att skattredovisningen och den faktiska betalningen av skatten som belöper på en viss redovisningsperiod av administrativa skäl sker . Skattskyldighetens inträde är också avgörande för när den skattskyldige anses få del av det stöd som skattebefrielsen inne- bär. Kan det inte visas att bränslet var hållbart uppfylls inte om statligt stöd. Regeringen har tidigare angett att framtida skattelättnader för samtliga eller vissa biodrivmedel bör bedömas i samband med överväganden om införandet av ett kvotpliktssystem för dessa bränslen samt med genom- förandet av de nya bränslespecifikationerna i bränslekvalitetsdirektivet (se bl.a. prop. 2009/10:41 s. 160). Vad gäller flytande biobränslen har angetts att dagens skattefrihet tills vidare ska fortsätta att gälla (se a.a. s. 150). I den mån skattelättnader enligt LSE ges för biodrivmedel och flytande biobränslen är det, som och framfört, angeläget att den skattskyldige vid skattskyldighetens inträde med säkerhet vet att förutsättningarna för att beviljas avdrag i deklarationen är uppfyllda. Detta krav bör uppfyllas genom att den skattskyldige åberopar för , utan behov av verkets egna materiella prövning, godtagbart underlag om att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Detta underlag ska avspegla förhållandena vid leveransen av bränslet, eftersom skatt- skyldigheten då regelmässigt inträder. Om den skattskyldige, med stöd av ett sådant underlag, har gjort avdrag för skatt på en viss mängd bränsle i sin skattedeklaration bör han i efterhand endast kunna bli skyldig att betala skatt om han själv gjort sig skyldig till oegentligheter. 2009/10:164 Vanliga regler om efterbeskattning m.m. inträder i sådant fall. I promemorian har inte närmare berörts frågan om hur den skatt- skyldige då skattskyldigheten inträder ska kunna visa att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Detta bör utredas för att ett system som uppfyller kraven i förnybartdirektivet och den skattemässiga hanteringen, ska kunna finnas på plats innan dessa regler ska börja tillämpas. Härvid bör särskilt beaktas behovet av ett tydligt regel- verk för att undvika osäkerhet om de skattemässiga förutsättningarna utifrån såväl rättssäkerhetsskäl för de skattskyldiga som administrativ synvinkel för . Vid de fortsatta övervägandena bör utveck- lingen på EU-planet och effekterna för en väl fungerande inre marknad följas. Regeringen bedömer att ett system i nu angivet avseende inte hinner färdigställas i sådan tid att det kan börja tillämpas vid den tidigare beslutade tidpunkten, dvs. Regeringen föreslår därför att reglerna i 7 kap. 3 och 4 §§ LSE om att skattefriheten ska vara villkorad av hållbarhetskriterier inte ska tillämpas förrän . I den mån de fortsatta övervägandena i frågan så kräver, avser regeringen att efter erforderlig beredning återkomma med förslag till ytterligare regeländringar som är nödvändiga för att säker- ställa att beskattningen sker med iakttagande av hållbarhetskriterierna. Detta bör även gälla i de fall där skattelättnader ges genom regerings- beslut (s.k. pilotprojektsdispenser). Detta sker genom att det i pilot- projektsdispenserna uppställs villkor om att hållbarhetskriterierna ska vara uppfyllda i den mån att skatte- lättnader ska medges. Förslaget föranleder ändringar i övergångsbestämmelserna till lagen (2009:1495) om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Hållbarhetskriterierna och den därtill kopplade rapporteringen innebär en ökad administrativ börda för såväl producenter som distributörer av bio- drivmedel och andra flytande biobränslen. Uppskattningsvis 100 aktörer kommer att vara rapporteringsskyldiga enligt lagen men då hållbarhets- kriterierna reglerar hela produktionskedjan, från odling till färdigt bränsle, kommer den administrativa bördan att drabba även deras leverantörer, eftersom de rapporteringsskyldiga i stor utsträckning kommer att vara beroende av dokumentation om produktionsför- hållandena i tidigare led i produktionskedjan. Rapporteringen kommer att omfatta mängd levererat bränsle, samt huruvida bränslet uppfyller de i lagen angivna kriterierna avseende skyddet av biodiversitet samt marker med stora mängder organiskt bundet kol. inkludera livscykelanalys av växthusgasutsläpp i alla led i den process som leder fram till att biobränslet kan användas.