prop · GX03193 · 2010-04-01 00:00:00 — 12.1 Finansiering av samhällsomfattande tjänster vid en eventuell upphandling Regeringens bedömning: Promemorians förslag om hur den sam- hällsomfattande teletjänsten ska finansieras vid en upphandling bör inte genomföras. Frågan om finansiering bör analyseras vidare. Promemorians förslag: I lagen (2003:389) om elektronisk kommuni- kation, förkortad LEK, ska det införas en möjlighet att ta ut en avgift av dem som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt lagen. Avgifterna ska användas för att vid upphandling finansiera den samhällsomfattande teletjänsten att uppfylla rimliga krav på anslutning till det allmänna tele- fonnätet till en fast anslutningspunkt i stadigvarande bostad eller fast verksamhetsställe åt var och en som begär det. Remissinstanserna: () tillstyrker förslaget. Länsstyrelserna i , , , , Väster- bottens, , , , , Värm- lands, , , , , , och samt Västra stöder förslaget. De påpekar att det är angeläget att denna möjlighet verkligen används för att ge människor som bor och arbetar i glest befolkade delar av landet en rimlig tillgång till Internet. LRF tillstyrker förslaget och menar att det skapar en nödvändig drivkraft för marknaden. Risken är annars att områden med mindre lönsamhet inte byggs ut på frivillig väg och att kostnaden för dessa områden istället tas via samhällsomfattande tjänster och med en finansiering via allmänna skattemedel. Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget men anser att möjligheten att skapa en fond som består av en kombination av statliga medel och avgifter från operatörerna bör övervägas. har inga principiella invändningar mot att en generell statlig pålaga finan- sierar specifika statliga åtaganden. av pålagan som en avgift därmed även regleringen av pålagan. påpekar att det finns skäl som talar för att en finansiering av samhällsomfattande tjänster bör ske med allmänna skattemedel snarare än genom avgifter från operatörer eller användare då det riskerar att snedvrida konkurrensen. De avstyrker förslaget då de anser det svårt att överblicka konsekvenserna av det redovisade förslaget. IT&Telekomföretagen avstyrker förslaget och menar att en finansiering via avgifter från operatörerna innebär att ytterligare kostnader läggs på branschen. anser att funktionellt tillträde till Internet till största delen är en vinst för den offentliga sektorn. De anser därför att det inte bara är de anmälningspliktiga operatörerna som ska bekosta detta utan att största delen ska finansieras via skattemedel. avstyrker förslaget och menar att det innebär att aktörer som väljer att hyra grundläggande IT-infrastruktur missgynnas i förhållande till aktörer som äger sin egen infrastruktur. avstyrker förslaget och menar att en sådan lösning skulle snedvrida konkurrensen på marknaden genom att dominerande aktörer skulle få möjlighet att ytterligare öka sin dominans via finansiering från konkurrenterna. menar att det saknas stöd i gällande reglering för en operatörsfinansierad lösning som finansierar den höjningen av funktionellt tillträde till Internet som föreslås. avstyrker förslaget och menar att samtliga hushåll har tillgång till telefoni och att nästan alla hushåll har möjlighet att få en Internet- anslutning med rimlig bredbandskapacitet. Skälen för regeringens bedömning: I promemorian föreslås, förutom en höjning av nivån för funktionellt tillträde till Internet, att det i LEK införs en kompletterande möjlighet att finansiera den samhällsomfattande teletjänsten vid en upphandling. Förslaget innebär att om tjänsten upphandlas, får regeringen bestämma att en avgift tas ut från den som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt LEK för att finansiera den samhällsomfattande teletjänsten. kan den samhällsomfattande tjänsten endast finansieras genom allmänna skattemedel. Enligt gällande regelverk är det i första hand marknadens aktörer som ska tillgodose behovet av samhällsomfattande tjänster. När marknaden inte förmår göra detta kan PTS med stöd av 5 kap. 1 § LEK förplikta det företag som anses lämpligt att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst. Om PTS kan konstatera att kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten är oskäligt betungande för ett företag ska dock tjänsten upphandlas och kostnaden för att tillhandahålla tjänsten finansieras av allmänna medel. För att beräkna den ekonomiska bördan av att tillhanda- hålla en samhällsomfattande tjänst för ett visst företag bör en netto- kostnadskalkyl upprättas. Hänsyn ska tas till såväl kostnader och intäkter som immateriella förmåner som härrör från tillhandahållandet av tjänsten. I direktivet om samhällsomfattande tjänster finns möjlighet att finan- siera nettokostnaden för att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna antingen via offentliga medel eller genom att fördela netto- kostnaden för skyldigheten mellan leverantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Inom EU har samtliga länder infört denna finansieringsmöjlighet utom , och använder sig sex länder aktivt av Prop. 2009/10:193 metoden: , , , , och . Frågan om en kompletterande finansieringslösning ska ses mot bakgrund av de pågående förändringarna på marknaden för elektronisk kommunikation. Det har skett en teknisk utveckling av både kommuni- kationsnät samt tjänster och konkurrensen på marknaden har ökat, vilket fått positiva effekter såsom exempelvis lägre priser. Det kopparbaserade telefonnätet har fått konkurrens av andra kommunikationsnät och accesstekniker som delar av nätet börjar bli uttjänta och håller på att fasas ut. presenterade en avvecklingsplan för delar av kopparnätet som innebär att abonnenter som har tillgång till tjänster i det fasta kopparnätet kommer att sägas upp. De allra flesta hushåll och företag, som inte längre förbinds med det fasta telenätet, kommer att kunna få tillgång till telefoni och Internetanslutning via något av mobilnäten. Men då är ett till ytan stort land med en låg befolkningstäthet kommer det att finnas områden, i framförallt gles- och landsbygder, där det är olönsamt för kommersiella aktörer att erbjuda tjänster. Det finns därför en risk för att antalet hushåll och företag som saknar tillgång till elektroniska kommunikationer, jämfört med dagens situation, ökar. En sådan utveckling kan öka behovet av att upphandla den del av den samhällsomfattande teletjänsten som kommer att vara oskäligt betungande för aktörerna att tillhandahålla. Det aktualiserar frågan om hur en tjänst som upphandlas ska finansieras. Remissutfallet visar att det finns svårigheter med att införa en kompletterande möjlighet att finansiera den samhällsomfattande teletjänsten med avgifter från operatörerna i LEK. Det handlar framför- allt om pålagan statsrättsligt kan anses utgöra en skatt eller en avgift. Det som talar emot att pålagan utgör en avgift är att den motprestation som operatörerna får i förhållande till avgiften som betalas är mycket liten. Det är snarare de anslutna hushållen och företagen som får motpresta- tioner i form av billigare anslutningar eller anslutningar överhuvudtaget. Vidare är det statens ansvar att se till att det finns någon som tillhanda- håller samhällsomfattande teletjänster. Åtaganden om sådana basfunk- tioner i samhället finansieras i regel via statsbudgeten med skattemedel, vilket i detta fall skulle kunna ske genom de allmänna skatterna eller eventuellt via en punktskatt. Promemorians förslag bör därför inte genomföras. Frågan om hur den samhällsomfattande teletjänsten istället ska finansieras vid en upp- handling kommer därför att analyseras vidare inom . 12.2Funktionellt tillträde till Internet Regeringens bedömning: Nivån för ett funktionellt tillträde till Internet bör uppgraderas. Promemorians bedömning: I promemorian föreslås att nivån för ett funktionellt tillträde till Internet inom den samhällsomfattande tjänsten att tillhandahålla en anslutning till det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt bör höjas. Den nya nivån bör ligga mellan 0,5 och /s. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna är positiva till en höjning av nivån för funktionellt tillträde till Internet. PTS anser att nivån bör ligga på /s i nedlänk (mottagande av informa- tion). ser positivt på att promemorian utgår från vilka tjänster på Internet som medborgare bör ha tillgång till vid bedömningen av nivån för funktionellt tillträde. Myndigheten för handikappolitisk samordning gör bedömningen att /s kan vara för lågt för att vara funktionellt och förordar därför att den undre gränsen i det spann som föreslås höjs och att den funktionella nivån ska sättas till minst /s. Länsstyrelserna i , , , , Upp- sala, , , och menar att mininivån för elektronisk kommunikation och därmed ett funktionellt tillträde till Internet i bör vara /s. Flera länsstyrelser pekar på betydelsen av IT-infrastruktur för den enskildes säkerhet och även för dennes tillgång till vård, skola eller andra viktiga samhällsfunktioner. i län föreslår att den höjda nivån fastställs till lägst /s. menar att ett funktionellt tillträde till Internet bör uppgå till /s, men att det viktigaste är att tekniken är möjlig att uppgradera över tiden. ifrågasätter den lägsta nivån på /s och menar att det funktionella tillträdet till Internet bör vara minst /s och symmetrisk (ha samma hastighet vid sändande som vid mottagande av information). Orsaken är bland annat utvecklingen av en alltmer avancerad sjukvård i offentlig regi som i större omfattning bedrivs i patientens hem. IT&Telekomföretagen anser att det, givet att uteslutande dagens behov beaktas, bör vara en nivå på minst 512 kbit/s. anser att den absolut lägsta hastigheten bör vara minst 1Mbit/s, symmetrisk, men med hänsyn till att nya tekniker och applikationer utvecklas som har behov av mera bandbredd bör gränsen sättas vid /s. menar att nivån för funktionellt tillträde till Internet på ska höjas till /s nedströms, men att innan det görs bör regeringen genomföra en noggrann analys av hur marknaden och aktörerna kommer att utvecklas beroende på val av nivå och andra yttre omständigheter. anser att nivån inte behöver överstiga /s. anser att /s nedströms räcker mer än väl som miniminivå, och pekar på att regleringen måste vara teknikneutral. anser att /s är en lämplig nivå , men menar att det vore olyckligt om beslut skulle fattas om högre överföringshastigheter innan frekvenserna i 800 MHz-bandet finns tillgängliga för att erbjuda mobilt bredband, efter- som det kommer att påverka omfattningen av de samhällsomfattande tjänsterna. Skälen för regeringens bedömning Marknaden för elektronisk kommunikation öppnades för konkurrens . (numera ) hade då haft ett nationellt (de facto) monopol på telenät och tele- tjänster. Som ende aktör erbjöd verket hushåll och företag i hela landet anslutning till det kopparbaserade telefonnätet via en fast nätanslutnings- punkt. Vid telelagens (1993:597) ikraftträdande var det endast som kunde erbjuda denna tjänst. När verket bolagiserades till ålades bolaget genom tillståndsvillkor att tillhandahålla tjänsten på likartade villkor. Tillståndsvillkoren kom att gälla till . Genom direktivet om samhällsomfattande tjänster ändrades modellen för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster och ett skyddsnät skapades för att garantera medborgare och företag tillgång till ett antal bastjänster. Enligt LEK har hushåll och företag rätt att få tillgång till samhällsomfattande tjänster till ett överkomligt pris, förutsatt att kravet är rimligt. Vad som är ett överkomligt pris för slutanvändarna preciseras inte närmare. Beroende på om ett hushåll eller företag blir av med sin anslutning eller om det är fråga om en nyanslutning bör prisnivån rim- ligen kunna variera. De samhällsomfattande tjänsterna omfattar bl.a. en anslutning till det allmänna telefonnätet till en fast nätanslutningspunkt i stadigvarande bostad eller fast verksamhetsställe. Anslutningen ska vara utformad så att en slutanvändare kan utföra och ta emot lokala, nationella och inter- nationella samtal, telefax och datakommunikation med en viss angiven lägsta datahastighet som medger funktionellt tillträde till Internet. Inom ramen för direktivet finns möjligheter att anpassa krav på överförings- hastigheter och/eller tjänster utifrån nationella förutsättningar, bland annat vad gäller funktionellt tillträde till Internet. I den revidering av direktivet om samhällsomfattande tjänster som beslutades (2009/136/EG) förs vikten av flexibilitet fram. Medlemsstaterna ska kunna sätta nivån för ett funktionellt tillträde till Internet som åter- speglar vad majoriteten av abonnenter använder i landet. I definierades nivån för ett funktionellt tillträde till Internet till 20 kbit/sek, se 29 a förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. Andra länder har gjort andra bedömningar. Exempelvis höjde den finska regeringen nivån till /s . Parallellt pågår en diskussion i flera europeiska länder om att ge bredbandstäck- ning åt samtliga medborgare, exempelvis föreslår en över- föringshastighet om 512 kbit/s och en hastighet om /s. Höjning av nivån för funktionellt tillträde till Internet Såväl den tekniska utvecklingen som användningen och efterfrågan på tjänster förändrar förutsättningarna för användarna. Det finns därför behov av att kontinuerligt ompröva vad som ska anses utgöra ett funk- tionellt tillträde till Internet. Dagens nivå för funktionellt tillträde till Internet fastställdes då en uppringd förbindelse via det koppar- baserade telenätet utgjorde . är flertalet kopparförbindelser i landet uppgraderade och medger betydande överföringshastigheter på åtskilliga Mbit/s. Det finns dessutom alternativa accessformer via bl.a. mobilnät, kabel-TV-nät och fiber-LAN-nät. De accessformer som existerar och som används av det stora flertalet abonnenter tillåter också betydligt högre hastigheter . använder uppskattningsvis av alla Internetanvändare i en anslutning som medger minst /s. De webbtjänster som finns är anpassade efter detta. En hastighet på kbit/s kan därför inte längre anses tillräcklig för att tillgodose behovet av elektroniska bastjänster i samhället. Nuvarande reglerade nivå för vad som utgör funktionellt tillträde till Internet har överlevt sig själv och behöver anpassas till dagens förhållanden. Avsikten med att ange en överföringshastighet för vad som är funk- tionellt tillträde till Internet, är att säkerställa en viss kvalitetsnivå på Internetanslutningen så att tillträdet kan anses som tillfredställande och fylla sin funktion. Det är då viktigt att ta hänsyn till att exempelvis svarstider inte är alltför långa men också till att många tjänster kräver en viss överföringshastighet för att över huvud taget vara möjliga att använda. Det pågår en utveckling där allt fler tjänster i samhället blir digitala och det ställer krav på att företag och hushåll kan ta del av dessa. Det handlar om att ha en fungerande vardag. Det ska vara möjligt att utföra ärenden, göra affärer, hålla kontakt med kunder, leverantörer, vänner och familj, se på videoklipp eller uttrycka sina åsikter. En förutsättning för allt detta är att det finns tillgång till en Internetanslutning som gör det möjligt att nå Internet på ett funktionellt och säkert sätt. Vilken överföringshastighet är då rimlig för att hushåll och företag ska kunna använda bastjänster på Internet? Utvecklingen går snabbt och både tjänster, teknik och hur man använder Internet förändras kontinuerligt. Det gör att vad som kan anses som en funktionell anslutning till Internet förändras över tiden. I promemorian redovisas en studie från PTS av hur många sekunder det tar att använda olika tjänster på Internet beroende på vilken överföringshastighet som anslutningen har. PTS bedömning är att svarstider på inte är rimliga för att ta del av bas- tjänster på Internet på ett funktionellt sätt. Med utgångspunkt i ett sådant resonemang bör en användare ha en Internetanslutning som medger minst /s. Flera remissinstanser påpekar dock att en överföringshastighet på /s sannolikt inte är tillräcklig för att ta del av grundläggande tjänster på Internet. Det handlar inte minst om de behov som företag har av att sköta sin administration, göra beställningar och bokningar samt ha kontakt med kunder via nätet. Även utvecklingen av e-förvaltningen där fysiska servicekontor i allt högre grad ersätts med e-tjänster ställer krav på en funktionell Internetanslutning. Detsamma gör e-tjänster som vänder sig till personer med funktionsnedsättning, i behov av vård i hemmet eller vill delta i distansutbildning. Tillgång till en god infrastruktur som medger en funktionell anslutning till Internet gör det möjligt att leva, bo och driva verksamhet i alla delar av landet. Det gör att avstånd och eventuella brister i fysisk framkomlighet i många fall kan kompenseras av säkra, snabba och heltäckande elektroniska Prop. 2009/10:193 kommunikationsmöjligheter. Det finns därför skäl som talar för en höjning av funktionellt tillträde till Internet till /s. Regeringen avser att återkomma med förslag i frågan och hur höjningen ska finansieras. 13.1Ändrade regler för tillstånd att använda radiosändare och tvistlösning I propositionen lämnas förslag till ändrade regleringsverktyg för till- synsmyndigheten enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunika- tion, förkortad LEK. Det övergripande syftet är att öka samhällsnyttan genom att göra reglerna om tillstånd att använda radiofrekvenser effek- tivare samt anpassa dem till dagens tekniska och marknadsmässiga förut- De som i huvudsak berörs av regleringen är de företag på marknaden för elektronisk kommunikation som omfattas av LEK. samtliga ca 50 000 innehavare av tillstånd att använda radiosändare. gäller alltifrån verksamheter med hundratusentals anställda till enmans- Det är operatörer som tillhandahåller elektroniska kommunika- tionsnät och elektroniska kommunikationstjänster, t.ex. telefoni, mobil- telefoni, mobilt bredband och annan datakommunikation. medelstora företag som berörs är bland annat Internetleverantörer. Berörda är också enskilda näringsidkare som använder radiosändare i sin verksamhet, t.ex. i taxirörelser. Ytterst berörs också samtliga med- borgare, företag och organisationer såsom användare av elektroniska spelregler på marknaden innebär att företagens incitament att investera för att möta konsumenternas efterfrågan ökar. tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme inte ska kunna förlängas åtgärdar problemet med att reglerna om tillstånds- tider har uppfattats som oklara av såväl tillämpande myndighet som Genom detta förslag i kombination med förslaget i 3 kap. 8 § LEK åtnjuts de fördelar som en marknadsmässig fördelning av tillstånd innebär, såsom låga inträdesbarriärer på marknaden och bättre förut- sättningar för konkurrens. Följden kan också bli att fler urvalsförfaranden kan komma att äga rum. Med en uttrycklig möjlighet att godkänna uthyrning av tillstånd skapas möjligheter för en mer effektiv resursanvändning. Utan en sådan ändring uteblir denna effektiviseringspotential. Den konkurrensprövning som i dag sker vid ansökan om överlåtelse av tillstånd enligt 3 kap. 23 § LEK, kommer att vara gällande även för prövning av ansökan om uthyrning av Möjligheten att hyra ut tillstånd skapar flexibilitet i frekvens- användningen och leder till ökad rörlighet på marknaden, vilket kommer att främja även små operatörer. Det underlättar också inträdet för nya aktörer på marknaden. Av detta följer att marknaden får ett större inflytande på användningen av radiofrekvenser vilket i sin tur leder till en bättre fungerande prisbildning och en mer effektiv fördelning av radio- frekvenser. Den administrativa bördan kommer att minska för majoriteten av till- ståndshavare. Det nya systemet för förlängning av tillstånd att använda radiosändare underlättar för många små företag. Förslaget innebär att de administrativa kostnaderna för företagen kommer att minska. Beräkningar som gjorts visar att företagens administrativa kostnader för att söka tillstånd uppgår till totalt ca . Regeringens bedömning är att förslaget kan halvera denna kostnad. Den årliga besparingen för företagen uppgår därmed till ca . Även förslaget att det inte ska krävas särskilda tillstånd för enskilda radiosändare inom ramen för ett tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme kommer att minska de administrativa kost- naderna för företag. Dessutom kommer det att väsentligt rationalisera förfarandet för tillsynsmyndigheten. PTS har meddelat ca 1 200 tillstånd att använda radiosändare för viss radioanvändning. Varje sådant tillstånd innehåller uppgifter om enskilda radiosändare, som rapporterats in av tillståndshavarna. hanterar PTS ca 120 000 sådana sändaruppgifter. Förslaget innebär att kostnaderna för detta försvinner för såväl tillståndshavarna som för myndigheten. Förslaget till utvidgning av tvistlösningsförfarandet innebär att ytter- ligare tvister kan komma att överklagas till förvaltningsdomstolarna. Ändringen är dock sakligt sett av marginell art. Den typ av tvister som förslaget avser att reglera är ovanligt förekommande. Bedömningen är därför att antalet mål i förvaltningsdomstol kan komma att öka med endast ett fåtal mål . Arbetsbördan bedöms därför kunna rymmas inom ramen för domstolarnas befintliga resurser. Sammantaget bedöms att de samhällsekonomiska effekterna av för- slagen blir positiva. Den långsiktiga samhällsnyttan av de investerings- incitament som skapas för marknaden består i att elektroniska kommu- nikationsnät kommer att såväl byggas ut som uppgraderas, vilket ytterst skapar större tillgänglighet till elektroniska kommunikationstjänster för konsumenterna. Tillgänglighet till bl.a. bredband genom trådlös kommu- nikation är viktigt för det regionala utvecklingsarbetet. Förbättrade kommunikationsmöjligheter underlättar både att driva företag och att tillhandahålla offentlig service. I många fall är tillgång till högkvalitativa kommunikationsmöjligheter en förutsättning för att företag ska etablera sig i glest bebyggda delar av . Även offentlig service, t.ex. mobil sjukvård och omsorg av olika slag, är beroende av trådlös elektronisk kommunikation för att fungera och kunna utveckla sin verksamhet. Bedömningen är att förslagen inte har några effekter för den kommu- nala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Inte heller från miljösynpunkt har förslagen några konsekvenser. Förslagen får sammantaget inte några ekonomiska konsekvenser för staten som behöver finansieras i särskild ordning. Nyttan för den enskilde användaren av att ha tillgång till telefoni och en Internetanslutning med god kapacitet är stor. Det gör det möjligt att delta i samhället på liknande villkor som majoriteten av medborgarna. Detta gäller inte minst för de hushåll och företag som har haft tillgång till t.ex. telefoni och som sedan blir av med denna på grund av utvecklingen på marknaden när inga operatörer vill erbjuda tjänster på kommersiella villkor. Tillgång till telefoni och Internet är också en förutsättning för att kunna ta del av olika samhällstjänster och service. Utvecklingen av en modern och effektiv förvaltning förutsätter också att medborgarna har tillgång till elektroniska kommunikationer för att kunna ta del av tjänsterna. Nyttan för samhället av att alla hushåll och företag har tillgång till tele- foni och en Internetanslutning med god kapacitet är stor. Det är betydel- sefullt ur flera aspekter. Förvaltning: Det pågår en omvandling av den svenska förvaltningen. Allt mer tjänster blir digitala och tillgängliga för medborgarna via Inter- net. För att så många medborgare som möjligt ska kunna ta del av den offentliga förvaltningens service är det viktigt att man har tillgång till telefoni och en Internetanslutning med god kapacitet. Hälsa: Med en växande och åldrande befolkning ökar kraven på vård och omsorg.