prop · GX03164 · 2010-03-23 00:00:00 — Uppgifterna om mängd levererat bränsle råder leverantörerna själv över, men för att fullgöra rapporteringsskyldigheten avseende den markanvändning som är för- knippad med produktionen av de råvaror som använts kommer de rapporteringsskyldiga att i många fall vara beroende av dokumentation från sina råvaruleverantörer. Detsamma gäller uppgifter om utsläpp av växthusgaser förknippade med exempelvis odlingen av råvaran. Den administrativa bördans storlek kommer därmed att bli en följd av de närmare föreskrifterna om vilka krav som ställs på denna dokumentation i förordning och myndighetsföreskrifter. Den administrativa bördan kommer även att påverkas av utvecklingen av harmoniserade standarder på EU-nivå och internationell nivå och marknadsinitierade certifierings- program. Det bör även uppmärksammas att internationell harmonisering är eftersträvansvärt eftersom det underlättar handel. I sammanhanget bör dock understrykas att ett syfte med klimat- och energipaketet, förutom det övergripande målet att minska växthusgasut- släppen, är att öka andelen förnybar energi. För att nå detta mål vidtas ett flertal åtgärder. Som exempel kan anges att redan har fattat beslut om ett nytt mål som innebär att andelen förnybar energi 2020 ska uppgå till . På europeisk nivå innebär förändringarna av det s.k. bränsekvalitetsdirektivet att den tillåtna andelen inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel har höjts. Sammantaget kommer den senaste tidens politiska beslut att inne- bära en ökad efterfrågan på biodrivmedel och andra flytande biobränslen. Hållbarhetskriterierna syftar till att säkerställa klimatnyttan och minimera de potentiella negativa effekter den ökade europeiska efterfrågan på biodrivmedel och andra flytande biobränslen kan leda till. Rapporte- ringen är därmed motiverad och förändrar inte den samlade bedömningen att producenter av biodrivmedel sammantaget gynnas av såväl den natio- nella som EU-politiken inom området. Enligt direktivet ska finansiellt stöd till biodrivmedel eller andra flytande biodrivmedel villkoras av att dessa bränslen är hållbara. Det i viktigaste stödet är vissa skattelättnader för dessa bränslen. Som rege- ringen anfört under avsnitt 8, bör utredas hur den skattskyldige då skattskyldigheten inträder ska kunna visa att hållbar- hetskriterierna är uppfyllda. I det fall leverantörerna vid skattskyldig- hetens inträde inte med säkerhet skulle veta att hållbarhetskritererna är uppfyllda, och att det därmed finns förutsättningar för att beviljas avdrag i deklarationen, skulle en ekonomisk risk uppstå i form av ett eventuellt krav på betalning av skatt på bränslet. Denna risk påverkas i hög grad av utformningen av kopplingen mellan skattelagstiftningen och hållbar- hetslagen, inte minst den tidsmässiga korrelationen mellan skattskyldig- hetens uppkomst och det underlag som visar att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Regeringen avser därför att återkomma till frågan om den ekonomiska risken för leverantörerna och dess effekter i samband med regeringens ovan aviserade förslag till författningsändringar som aktualiseras med anledning av genomförandet av artikel 17 c i direktivet. Detta arbete kommer även att innefatta de fall där skattelättnader ges Prop. 2009/10:164 genom regeringsbeslut (s.k. pilotprojektsdispenser). regeringen utreder frågan tillämpas inte något krav på att bränslena som får del av skattelättnaderna ska vara hållbara. Den beskrivna ekonomiska risken kommer således inte att då kunna uppstå, Hållbarhetskriterierna innebär att det ställs högre krav än tidigare för att biodrivmedel och flytande biobränslen ska få statligt stöd. Dessa krav kan i praktiken även om den ekonomiska risk som diskuteras under avsnitt 9.1.2 inte aktualiseras innebära högre kostnader som överförs på konsumenterna. Även den administrativa bördan som är förknippad med rapportering kan komma att påverka priset för slutprodukterna biodriv- medel och flytande biobränslen. Bedömningen av de administrativa kostnaderna och hur de kan komma att påverka priset kommer kunna göras då kraven på dokumentation för att visa uppfyllande av hållbar- hetskriterierna fastställs i myndighetsföreskrifter. 9.3Statliga myndigheter och domstolarna kommer att vara tillsynsmyndighet för den nya lagen om hållbarhetskriterier. Vid införandet av systemet kommer energi- myndigheten att behöva ta fram nya rutiner, föreskrifter och IT-stöd. kommer även att behöva avsätta personalresurser för det löpande arbetet med tillsynen. De tillkommande kostnaderna kan enligt regeringens bedömning hanteras inom befintliga anslagsramar. beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Ärendetillströmningen beräknas dock bli liten. Kostnads- ökningarna bedöms därmed kunna hanteras inom ramen för Domstolars befintliga anslag. Förslaget bedöms inte medföra några offentligfinansiella konsekvenser. Den rådande skattebefrielsen för biobränslen kommer inte att påverkas av förslaget. Något bortfall av skatteintäkter bedöms således inte upp- komma till följd av förslaget. De presenterade åtgärderna bedöms inte ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättningen och den offentliga servicen, för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna till att uppnå de integrationspolitiska målen. 10.1Förslaget till lag om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen 1 § Genom denna lag genomförs vissa bestämmelser i parlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energi- källor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG. Lagen innehåller bestämmelser om kriterier som biodrivmedel och flytande biobränslen måste uppfylla för att energi från dessa energi- slag ska få beaktas för det syfte som anges i 3 § första stycket (håll- barhetskriterier). Lagens primära syfte, som anges i första stycket, är att genomföra vissa bestämmelser i och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förny- bara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direk- tiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet). De aktuella bestämmelserna i direktivet är de som reglerar de s.k. håll- barhetskriterierna för biodrivmedel och flytande biobränslen. Varje medlemsstat ska, enligt artikel 3 i direktivet, ha uppnått att dess slutliga energianvändning till en viss angiven del kommer från energi från förnybara energikällor. När denna andel beräknas gäller vissa inskränkningar vad gäller energi från biodrivmedel och flytande bio- bränslen. Energi från dessa bränslen får bara beaktas om bränslena upp- fyller vissa i direktivet angivna kriterier, som där benämns hållbarhets- kriterier. Dessa hållbarhetskriterier är till för att säkerställa hållbarheten i produktionen av dessa bränslen, främst med avseende på biologisk mångfald och kollagring. Bestämmelser om hållbarhetskriterierna finns i artiklarna i direktivet. I andra stycket anges lagens huvudsakliga innehåll. Dessutom anges det som kan anses vara hela lagens huvudregel, vilken är densamma som direktivets bestämmelser om hållbarhetskriterier. Även i lagen används termen hållbarhetskriterier. Detta innebär inte ett förbud mot att framställa eller använda biodriv- medel och flytande biobränslen som inte uppfyller hållbarhetskriterierna. Regleringen innebär bara att sådana biodrivmedel och flytande bio- bränslen inte får beaktas för det syfte som anges i 3 §. 2 § I lagen används följande beteckningar med den betydelse som här anges: biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och biodrivmedel: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som fram- ställs av biomassa och som används för transportändamål, flytande biobränslen: vätskeformiga bränslen för andra energi- ändamål än transportändamål, som framställs av biomassa, avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, restprodukter: material som kvarstår efter en slutförd process, vars huvudsyfte inte är att producera detta material, säljställe: försäljningsställe för biodrivmedel där bränslet finns tillgängligt för allmänheten genom en eller flera bränslepumpar avsedda för tankning direkt i det fordon där bränslet är avsett att I paragrafen definieras vissa begrepp som används i lagen. definitionerna överensstämmer med motsvarande definitioner i artikel 2 i Då avfall inte är definierat i direktivet har lagens definition av avfall hämtats från motsvarande definition i artikel 3.1 i Europa- parlamentets och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Definitionerna och de definierade begreppen behandlas i avsnitt 5.1 under artikel 17. 3 § Endast energi från biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna i 2 kap. 15 §§ får beaktas för upp- fyllande av kravet på andelen energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen enligt artikel 3 punkterna 1, 2 och 4 i direktiv /28/EG. Biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall samt av andra restprodukter än sådana från jordbruk, vattenbruk, fiske och skogsbruk får beaktas även om kriterierna i 2 kap. 25 §§ inte är uppfyllda. Biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller hållbarhets- kriterierna anses i denna lag som hållbara. I första stycket anges närmare det syfte som nämns i 1 § andra stycket. Dessutom anges att biodrivmedel och flytande biobränslen måste upp- fylla hållbarhetskriterierna i 2 kap. 15 §§ för att energi från dessa bränslen ska få beaktas för detta syfte. Det syfte som nämns är uppfyllandet av de krav som regleras i artikel 3 punkterna 1, 2 och 4 i direktivet. Punkten 1 innebär för del att andelen energi från förnybara energikällor ska uppgå till av den slutliga Punkten 4 innebär att andelen energi från förnybara energikällor när det gäller alla former av transporter ska uppgå till av den slutliga energianvändningen i transporter i Denna procentsats är densamma för alla medlemsstater. Enligt punkten 2 ska , liksom övriga medlemsstater, vidta effektivt utformade åtgärder som syftar till att säkerställa att andelen energi från förnybara energikällor är minst lika hög som i ett s.k. väg- ledande förlopp på vägen till de slutgiltiga målen . 2009/10:164 gör det möjligt att bedöma om en medlemsstat vidtar nödvändiga åtgärder i en sådan takt att det slutgiltiga målet sannolikt kommer att uppnås. Regler om hur det vägledande förloppet ska fast- ställas finns i del B i bilaga 1 till direktivet. Genom paragrafens första stycke genomförs artikel 17.1 första stycket a i direktivet. I andra stycket ges ett undantag från bestämmelsen i första stycket. Biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall och av vissa restprodukter behöver bara uppfylla kriterierna i 2 kap. 1 § för att få beaktas. Det kriterium som behandlas i den paragrafen är att använd- ningen av ett biodrivmedel och ett flytande biobränsle ska medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i för- hållande till om ett fossilt bränsle används. Undantaget i andra stycket gäller biodrivmedel och flytande bio- bränslen som har framställts av alla typer av avfall. Undantaget gäller däremot inte biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av restprodukter från jordbruk, vattenbruk, fiske och skogsbruk. Undantaget gäller alltså bara om restprodukter från andra sektorer har använts. Exempel på restprodukter från andra sektorer är restprodukter från industri-, service- och hushållssektorn. Bestämmelsen i andra stycket grundar sig på artikel 17.1 andra stycket i direktivet. I tredje stycket anges att biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna benämns hållbara. Termen används i följande paragrafer i lagen. 1 § För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. Den minskning som ska ske avser de utsläpp som uppstår under den process som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till förbränningen av biobränslet. För att biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses som håll- bara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. För att biodrivmedel och flytande biobränslen som har producerats i anläggningar som togs i drift eller senare ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om hur minskningen av utsläppen av växthusgaser ska beräknas. I denna och följande paragrafer anges de hållbarhetskriterier som måste vara uppfyllda för att biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses som hållbara. Det hållbarhetskriterium som anges i den aktuella paragrafen innebär att användningen av biodrivmedel och flytande biobränslen måste med- föra en viss minskning av utsläppen av växthusgaser i förhållande till de utsläpp som hade uppstått om fossila bränslen i stället hade använts. Den minskning som måste uppnås avser minskningen under hela produktionskedjan. Med detta avses alla led i den process som leder fram till att biobränslet kan användas. I praktiken handlar det om de utsläpp som uppstår vid odling av den gröda som utgör råvara vid framställning av biomassa, inbegripet utsläppen som uppstår vid framställning och användning av det gödsel som används vid odlingen, utsläpp från de maskiner, fordon, etc. som har använts vid skörd, avverkning eller annat insamlande av biomassan, utsläpp som uppstår vid förädling av bio- massan till ett användbart biobränsle och utsläppen från alla transporter i hela produktionskedjan. Hur denna minskning ska beräknas framgår av bilaga V till direktivet och kommer att regleras närmare i förordningar och myndighetsföre- skrifter. Beräkningen går till på följande sätt. En jämförelse görs mellan två förlopp där slutanvändaren använder fossila bränslen respektive biobränslen. Det första förloppet är det fallet att fossila bränslen hade använts i stället för de biobränslen som faktiskt användes. Detta första förlopp är alltså ett fiktivt förlopp och i bilaga V till direktivet anges hur stora utsläppen från detta fiktiva förlopp ska anses vara. Det andra förloppet, där biobränslen används i stället för fossila bränslen, är det som rent faktiskt har ägt rum. I det fallet beräknar man de utsläpp som faktiskt har ägt rum under hela förloppet. Vissa typer av utsläpp ska dock inte räknas med. Därefter görs en jämförelse mellan dessa två förlopp. Om utsläppen från förloppet med användande av bio- bränslen är mindre än de beräknade utsläppen från det fiktiva förloppet med användande av fossila bränslen är hållbarhets- kriteriet uppfyllt, annars inte. Två typer av utsläpp är påtagligt större än andra typer av utsläpp. Den första typen härrör från gödslingen av den mark där grödan som utgör råvaran till biomassa odlas. Om naturgödsel används avger den stora mängder metan, som är en växthusgas. Om i stället handelsgödsel används uppstår inga utsläpp från själva gödseln. Däremot uppstår stora mängder lustgas, som är en växthusgas, vid tillverkningen av handels- gödsel. Om den inte tas om hand hamnar den i atmosfären. Den andra typen av utsläpp är de som sker från de anläggningar där biomassan förädlas till ett användbart biobränsle. Den minskningsgrad som gäller inledningsvis är, enligt första stycket, . Denna procentsats höjs , enligt andra stycket, till . I tredje stycket regleras biodrivmedel och flytande biobränslen som har producerats i anläggningar som togs i drift eller senare, dvs. Användning av biodrivmedel och flytande biobränslen som har producerats i sådana anläggningar måste medföra en minskning av utsläppen av växt- husgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts för att biodrivmedlen och de flytande Prop. 2009/10:164 biobränslena ska anses som hållbara. Bestämmelser om hur denna utsläppsminskning ska beräknas finns i artikel 19.1 och 19.3 i direktivet, som även hänvisar till bestämmelser i bilaga V till direktivet. Dessa bestämmelser är mycket omfattande och komplicerade, varför de lämpligen genomförs i förordningar och myndighetsföreskrifter. En upplysning om att detta kommer att ske finns i fjärde stycket. Genom paragrafen genomförs artikel 17.2 i direktivet. 2 § För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara får inte dessa bränslen produceras av råvaror från mark som eller senare utgjordes av någon av följande typer av områden, oavsett om marken fortfarande har denna beskaffenhet eller ej: a)naturskog eller annan trädbevuxen mark med inhemska arter, där det inte finns några klart synliga tecken på mänsklig verksamhet och där de ekologiska processerna inte störts i betydande utsträck- ning, b)med stor biologisk mångfald som i avsaknad av mänsklig verksamhet förblir och som bibehåller den naturliga artsammansättningen och sina ekologiska särdrag och processer, c)med stor biologisk mångfald som i avsaknad av mänsklig verksamhet skulle upphöra att vara och som är rik på arter och inte skadad, eller d)områden som i lag eller genom beslut av en myndighet har utsetts till naturskyddsområden. Första stycket gäller dock inte a)om det inom ett område som anges under första stycket c är nödvändigt att samla in råvaror för att bevara markens status som och dessa råvaror används för att producera biodrivmedel och flytande biobränslen, eller b)om produktion av råvaror till biodrivmedel och flytande bio- bränslen inte påverkar de syften som gäller för ett sådant område som anges under första stycket d. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om kriterier och geografisk räckvidd för de områden som anges i första stycket ac. De hållbarhetskriterier som regleras i denna och de tre följande para- graferna innebär att de råvaror som har använts vid framställningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet inte får komma från vissa angivna typer av områden. Därigenom skiljer sig hållbarhetskriterierna i dessa paragrafer från kriteriet i föregående paragraf som ju syftar till minskad användning av De råvaror som används för att framställa biodrivmedel och flytande biobränslen benämns biomassa, som definieras i 1 kap. 2 §. behandlar i praktiken inte alla typer av biomassa utan bara sådan som utgörs av produkter och restprodukter från jordbruk och skogsbruk. Sådan biomassa får enligt paragraferna inte odlas eller tas ut från vissa typer av områden om de biodrivmedel och flytande biobränslen som produceras av biomassan ska anses som hållbara. I första stycket i den aktuella paragrafen anges att biodrivmedel och flytande biobränslen, för att anses som hållbara, inte får framställas av råvaror från vissa typer av områden, som anges i punkterna ad. De typer av mark som nämns under punkterna ad är sådana områden som har stort värde för den biologiska mångfalden. Sådana områden bör därför inte tas i anspråk för odling av biomassa för energiändamål om detta riskerar att skada de biologiska värdena. Bestämmelsen gäller områden som eller senare var av den typ som beskrivs i de följande punkterna. Bestämmelsen gäller alltså även om ett område har varit av en sådan naturtyp men senare har förlorat denna status. Sistnämnda bestämmelse motiveras av att man vill förhindra att dessa typer av områden omvandlas till jordbruksmark eller odlad skogsmark, även om omvandlingen görs för att odla grödor eller energiskog som kan användas som biomassa. Den beskrivna naturtypen utgörs i av skog som växer naturligt, dvs. där det inte bedrivs skogsbruk. Den helt övervägande delen av denna skogstyp är avsatt som nationalpark, naturreservat eller liknande, och faller därmed under punkten d som behandlas i det följande. Det finns dock bestämmelser i skogsvårdslagen med anslutande förordningar och myndighetsföreskrifter som skyddar den del av denna marktyp som inte avsatts för naturskyddsändamål. Enligt tredje stycket kommer regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter som preciserar vilka skogstyper som avses med bestämmelsen i denna punkt. Punkterna b och c Båda punkterna beskriver . Marktypen under punkten b är naturlig , dvs. sådan mark som förblir om den inte utsätts för mänsklig påverkan medan marktypen under punkten c är icke- naturlig , dvs. sådan mark som upphör att vara om den inte utsätts för mänsklig påverkan. Marktypen under punkten b finns inte i . Den typen av gräs- mark utgörs av stäpp och savann, vilket saknas i . Det område som mest liknar denna marktyp är Alvaret på , men även den marken kräver viss påverkan i form av bete för att inte växa igen. Detta bete sker av tamdjur medan savanner och stäpper betas av vilda djur. Även Alvaret faller därmed under punkten c. Däremot är marktypen under punkten c vanligt förekommande i . Den utgörs av ängs- och hagmarker, som hålls öppna genom främst betning men även viss röjning. Under denna punkt anges områden som avsatts som naturskydds- områden. För svenskt vidkommande sker detta genom att ett område förklaras som nationalpark, naturreservat eller biotopskyddsområde. Regler om dessa typer av områden finns i 7 kap. 18 och 11 §§ miljö- Prop. 2009/10:164 balken. Här ingår också områden som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § miljö- balken och benämns särskilda skyddade områden (Natura 2000). Förteckningen som görs av regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer tar upp områden som bör beredas skydd eller har beretts skydd, antingen som särskilt skyddsområde enligt rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar (fågel- direktivet) eller som särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (habitatdirektivet). Enligt andra stycket gäller inte bestämmelsen i första stycket för rest- produkter som uppstår vid nödvändig röjning av sådana gräsmarker som anges under punkten c. Om sådana råvaror används för framställning av biodrivmedel eller flytande biobränslen, betraktas dessa alltså som håll- bara. När ett område förklaras för nationalpark, naturreservat etc. anges alltid ett syfte med förklaringen, dvs. vilket värde inom området som ska värnas. Utifrån detta syfte anges också de inskränkningar i rätten att använda mark och vatten som krävs för att uppnå syftet. Beroende på syftet kan produktion av råvaror till biodrivmedel och flytande bio- bränslen vara förenligt med syftet. Om sådana råvaror används för fram- ställning av biodrivmedel eller flytande biobränslen, betraktas dessa, enligt andra stycket som hållbara. För som avses i punkterna b och c ska kommissionen, enligt artikel 17.3 sista stycket i direktivet, fastställa kriterier och geografisk räckvidd för de gräsområden som omfattas av punkterna b och c. Om dessa beslut får formen av ett direktiv ska bestämmelserna genomföras i svensk lagstiftning. Det kan då bli aktuellt att göra detta i form av förordningar och myndighetsföreskrifter. En upplysning om detta finns i tredje stycket. Genom paragrafen genomförs direktivets artikel 17.3 första stycket a, b i och c.