prop · GX03165 · 2010-03-23 00:00:00 — I enlighet med beslut med anledning av regeringens propo- sition om nya skolmyndigheter (prop. 2007/08:50), ansvarar för kansligöromål, föredragning av ärenden, ekonomi- administration och därmed sammanhängande sysslor åt . Dessa uppgifter har tidigare åvilat . Regeringen anser inte att det kan betraktas som ett problem i fråga om ledamöternas självständighet att sörjer för att dessa uppgifter utförs åt nämnden. Motsvarande ordning har gällt för sedan såväl verket som överklagandenämnden bildades Prop. 2009/10:165 år 1991, och gäller också för t.ex. och Överklagande- 31.3Bestämmelser om muntlig förhandling Regeringens förslag: ska hålla muntlig förhandling om en enskild part begär det, förhandlingen inte är obehövlig och det inte finns särskilda skäl som talar mot att hålla muntlig förhandling. Muntliga förhandlingar ska vara offentliga men ska få hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att lämnas någon uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Till en muntlig förhandling ska den som är part kallas. Att en part uteblir från en muntlig förhandling hindrar inte att nämnden hand- lägger och avgör ärendet. En kallelse till muntlig förhandling ska innehålla en upplysning om betydelsen av att en part uteblir från för- handlingen. En enskild part som inställt sig till muntlig förhandling ska få tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om nämnden finner att parten skäligen bör ersättas för sin inställelse. Nämnden ska få bevilja förskott på ersättningen. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: och Sollen- tuna kommun tillstyrker förslaget. I övrigt har ingen remissinstans yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Vid Skolväsendets överklagande- nämnd förekommer flera ärendetyper som har mycket stor betydelse för den enskilde eleven, och där det finns behov av särskild sak- kunskap på skolområdet som normalt inte finns i förvaltningsdom- stolarna. Som exempel kan nämnas beslut om mottagande för full- görande av skolplikten i grundsärskolan i stället för , eller beslut om åtgärdsprogram. Enligt regeringens uppfattning talar starka skäl för att sådana beslut ska kunna överklagas till en instans som har särskild sakkunskap på skolans område samt uppfyller rättssäkerhetskrav som i allt väsentligt motsvarar de som ställs på domstolar. Ett sådant krav är att det ska finnas en principiell rätt till muntlig förhandling. Det bör därför tydliggöras i skollagen att en enskild part har rätt att begära munt- lig förhandling vid en prövning inför nämnden. Förhandlingen ska vara muntlig om den som överklagar har begärt det, om förhandlingen behövs samt att det inte finns särskilda skäl som talar emot att en förhandling hålls. Dessa villkor har utformats på motsvarande sätt som i 9 § tredje stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), som reglerar handlägg- ningen av överklaganden vid förvaltningsdomstolarna. Regeringen föreslår även att det i skollagen regleras att en särskild kallelse ska utgå till parterna till en muntlig förhandling, och att det av denna kallelse ska framgå att överklagandenämnden kan fatta beslut även Prop. 2009/10:165 om någon part uteblir från den muntliga förhandlingen. Förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser om offentlighet och sekretess vid förhandlingar. Den nya skollagen bör därför komplette- ras med sådana regler avseende muntliga förhandlingar hos Skolväsen- dets överklagandenämnd. Regler om offentlighet och sekretess vid muntlig förhandling finns i förvaltningsprocesslagen, den lag som reglerar förvaltningsdomstolarnas handläggning av överklagade beslut. Regeringen anser dock att det inte i skollagen finns något behov av lika utförliga bestämmelser om offentlighet, ordning och sekretess vid muntlig förhandling som i förvaltningsprocesslagen. Be- hovet av eventuell ytterligare reglering får bedömas då större erfarenhet finns av den nya ordningen. För att möjligheten att utnyttja rätten till muntlig förhandling inte ska bli alltför begränsad ska det, i likhet med vad som gäller för en parts inställelse till en förhandling vid allmän förvaltningsdomstol, finnas vissa möjligheter att ersätta den enskilde för dennes kostnader för inställelsen till . Därför föreslår regeringen att det i skollagen införs en bestämmelse om ersättning för parts inställelse, enligt samma principer som i förvaltningsprocesslagen. Nämnden ska också kunna bevilja förskott på kostnadsersättningen för resa och uppe- hälle. Bestämmelsernas struktur och innehåll Regeringens förslag: Bestämmelserna om överklagande ska samlas i ett särskilt kapitel i den nya skollagen. I kapitlet ska alla beslut anges som enligt skollagen kan överklagas i vanlig ordning hos allmän förvaltningsdomstol eller hos . Utökade möjligheter till överklagande ska införas genom att vissa beslutstyper som endast kan bli föremål för laglighetsprövning i stället ska få överklagas i vanlig ordning. Möjlighet att begära inhibition, dvs. ett avbrytande av verkställig- heten, vid överklagande av beslut som gäller med omedelbar verkan ska gälla även fortsättningsvis och även för de utökade möjligheterna Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, däribland Diskri- mineringsombudsmannen, i , , Got- lands och Åre kommuner, samt Myndigheten för handi- kappolitisk samordning (Handisam) ställer sig positiva till att möjlig- heterna till överklagande utökas. Kammarrätten i menar att de utökade möjligheterna till överklagande genom förvaltningsbesvär stärker den enskildes rättssäkerhet och utgör en garanti för att principen om rätten till likvärdig utbildning uppfylls. De flesta instanser som yttrat Prop. 2009/10:165 sig instämmer i huvudsak i detta. och Landsting (SKL) samt Åre och kommuner att fler beslut kan bli föremål för överklagande genom förvaltningsbesvär. Enligt SKL och stärks inte den enskildes rättssäkerhet genom möjligheterna till förvaltningsbesvär. SKL menar att laglighetsprövning är tillräcklig och att utökade möjligheter till förvaltningsbesvär strider mot principen att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ska ligga fast. Skälen för regeringens förslag Rätten att överklaga ett beslut stärker den enskildes rättssäkerhet. Dess- utom utgör denna rätt i många fall en garanti för skollagens grund- läggande princip om rätten till likvärdig utbildning. Att samla be- stämmelserna om överklagande i ett kapitel ger en bättre överblick över vilka beslut som kan överklagas och i vilken ordning detta ska ske. Den första delen om överklagande behandlar de beslut som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. En andra del behandlar de beslut som får överklagas hos . Slutligen föreslås att det i skollagens kapitel om överklagande förs in en särskild paragraf om överklagandeförbud. Utökade möjligheter till överklagande Inom förvaltningsrätten skiljer man på laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) och överklagande i vanlig ordning. Allmänna bestämmelser om överklagande finns i förvaltningslagen. Bestämmelserna i 13-30 §§ förvaltningslagen gäller inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått henne eller honom emot och beslutet kan överklagas. Vissa inskränkningar av rätten att överklaga, liksom andra avvikelser från förvaltningslagens regler, kan dock finnas både i annan lag och i förordning. Prövningen av beslutet avser inte enbart dess laglighet. Den överprövande instansen har samma befogenheter som den myndighet som fattade beslut som första instans. Den kan alltså pröva den överklagade frågan i sak och ändra eller upphäva det överklagade beslutet. Överinstansen kan dock som regel inte gå utöver den klagandes yrkanden. Förvaltningslagen innehåller inte någon uppräkning av vilka specifika beslut som kan överklagas. Detta anges i stället ofta i den lagstiftning som reglerar respektive sakområde. I dagens skollag finns bestämmelser om överklagande i anslutning till de materiella bestämmelserna i lagens olika kapitel. Sådana beslut på skolans område kan fattas av en myndighet, en huvudman eller en rektor. På skolområdet gäller att vissa beslut kan överklagas hos förvalt- ningsrätten som första instans. I kammarrätten och Regeringsrätten krävs oftast prövningstillstånd för att ett överklagande ska prövas. kan överklagas hos . Rätten till över- klagande kan även vara avskuren genom ett uttryckligt överklagandeför- bud. När det gäller vissa typer av beslut fattade av en kommun saknas särskilda överklagandebestämmelser i skollagen. Beslutet kan då endast bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Enligt bestämmelserna om laglighetsprövning har varje medlem av en kommun eller ett landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad av förvaltningsrätten. Prövningen kan resultera i att beslutet upphävs om beslutet inte har tillkommit i laga ordning, om beslutet hänför sig till något som enligt lag inte är en angelägenhet för kommunen eller , om det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag eller annan författning. Rätten till laglighetsprövning tillkommer som nämnts enbart kommun- och landstingsmedlemmar. Om exempelvis en elev eller elevens vårdnadshavare inte är medlem i kommunen eller har eleven eller elevens vårdnadshavare ingen möjlighet att överklaga lagligheten av kommunens eller beslut. Enligt regeringens förslag ska det införas utökade möjligheter att få be- slut enligt skollagstiftningen prövade genom överklagande i vanlig ord- ning. Syftet med det har varit att erbjuda enskilda rätt till en fullständig överprövning där även skälighets- och lämplighetsbedömningar som har gjorts av kommunen kan bli föremål för prövning. Många typer av beslut kommer däremot även att endast kunna bli föremål för laglig- hetsprövning enligt kommunallagen. Sådana beslut är t.ex. beslut om plats i förskola och fritidshem. Även beslut som står i strid mot regel- verket, som t.ex. kommuners beslut att ta ut avgift för skolmåltider i och motsvarande skolformer, kan bli föremål för laglighets- prövning. Principen för fördelningen av de nya ärendena mellan förvaltnings- domstolen respektive föreslås vara densamma som när överklagandenämnden infördes (se vidare av- snitt 31.1). När det gäller flera av de nya överklagandemöjligheterna ska överklagande ske hos . Genom detta tillgodoses det krav på särskild kompetens på skolområdet hos den prövande instansen som de aktuella ärendena kräver. Vissa beslut som ska kunna överklagas enligt de nya bestämmelserna ska eller kan gälla med omedelbar verkan, dvs. utan att beslutet har vunnit laga kraft. Detta rör främst vissa beslut om ingripanden vid tillsyn eller disciplinära åtgärder, exempelvis beslut om återkallelse av godkännande av en enskild huvudman, beslut om verksamhetsförbud och beslut om avstängning eller omplacering av en elev. I sådana fall finns en möjlighet för den klagande att begära s.k. inhibition, dvs. ett avbrytande av verkställigheten i samband med att beslutet överklagas. Det innebär att den instans som prövar överklagandet har möjlighet att besluta att det överklagade beslutet inte ska gälla, i avvaktan på slutlig prövning av överklagandet. Möjlighet att begära inhibition finns vid överklagandenämnd och ska gälla även för de utökade överklagandemöj- ligheterna som förs in i den nya skollagen. De generella reglerna om finns i 28 § förvaltningsprocesslagen förvaltningslagen (1986:223). processlagen reglerar förvaltningsdomstolarnas handläggning av över- klagade beslut. För administrativa besvärsmyndigheter, däribland Skol- väsendets överklagandenämnd, gäller bestämmelserna i förvaltnings- lagen, om inte avvikande bestämmelser har meddelats. 32.2Överklagande hos allmän förvaltningsdomstol Regeringens förslag: Följande beslut ska kunna överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. godkännande eller återkallelse av godkännande av en enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, godkännande av eller rätt till bidrag till internationell skola och återkallelse av sådana beslut, statliga åtgärder för rättelse, tillfälligt verksamhetsförbud, och Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har särskilt yttrat sig över detta förslag. Skälen för regeringens förslag Godkännande av en enskild som huvudman för utbildning I 2 kap. 5 § förslaget till ny skollag anges att enskilda får godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Beslut om god- kännande av en enskild som huvudman för utbildning ska liksom enligt nu gällande skollag av rättssäkerhetsskäl kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om godkännande av en enskild som huvudman för fristående skola fattas av . Vid ett godkännande av en fristående grund- eller grundsärskola med förskoleklass och fritidshem ska även förskoleklassen och fritidshemsverksamheten prövas i de fall där verksamheten ska bedrivas av den enskilde huvudmannen. Enligt regeringens förslag ska Skolinspektionen också pröva ansökningar om godkännande för alla förskoleklasser i enskild regi, dvs. oavsett om de är knutna till en grund- eller grundsärskola eller ej. Kommunen beslutar om godkännande av enskild som huvudman för Prop. 2009/10:165 fristående förskola, fristående fritidshem samt rätt till bidrag för annan Möjligheten att överklaga kommunens beslut behandlas närmare i avsnitt 32.2.2. Enligt nuvarande bestämmelser ska en fristående gymnasieskola eller gymnasiesärskola, som uppfyller i lagen föreskrivna krav, förklaras be- rättigad till bidrag av elevernas hemkommuner. De föreslagna be- stämmelserna innebär att en enskild som blir godkänd också får rätt till bidrag från elevens hemkommun enligt närmare bestämmelser i respek- tive skolformskapitel. Någon ytterligare prövning av rätten till bidrag efter ett godkännande ska således inte göras. De nya bestämmelser som införs om överklagande av beslut om godkännande av en enskild som huvudman för gymnasie- eller gymnasiesärskola motsvaras således av dagens bestämmelser om överklagande av beslut om rätt till bidrag. Återkallelse av godkännande, statliga åtgärder för rättelse, tillfälligt verksamhetsförbud och vitesföreläggande Regeringen har föreslagit flera nya och utökade sanktionsmöjligheter för tillsynsmyndigheten mot såväl offentliga som enskilda huvudmän (jfr avsnitt 30.4). är ansvarig statlig tillsynsmyndighet medan en kommun utövar tillsyn över sådan pedagogisk verksamhet som den själv har godkänt, dvs. fristående förskola, fristående fritidshem samt annan pedagogisk verksamhet som kommunen har lämnat bidrag till. Sanktionsmöjligheterna föreslås utformas som en sanktionstrappa, bestående av de fem stegen anmärkning, föreläggande, föreläggande med vite, tillfälligt verksamhetsförbud, statliga åtgärder för rättelse respektive återkallelse av godkännande för en enskild huvudman. Syftet med ett skarpt sanktionssystem är att så snabbt som möjligt avhjälpa brister som konstaterats av tillsynsmyndigheten, inte att möjliggöra utdragna processer. är det av rättssäkerhetsskäl angeläget att sanktions- besluten kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Överklagande- möjligheterna måste vara lika tydliga som sanktionsmöjligheterna, i syfte att skapa ett såväl hållbart som rättssäkert system för att avhjälpa brister och försummelser. Regeringen föreslår därför att de beslut som rör åter- kallelse av godkännande av enskild huvudman, statliga åtgärder för rättelse, tillfälligt verksamhetsförbud samt vitesföreläggande ska kunna överklagas. Dessa typer av beslut är skarpa sanktionsåtgärder som kan få påtagliga, direkta och kännbara konsekvenser för alla som berörs av dem och därför också måste kunna överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol, oavsett om åtgärden har beslutats av eller en kommun. Återkallelse av ett godkännande av en enskild huvudman kan över- klagas till allmän förvaltningsdomstol enligt nu gällande skollag. Regeringen föreslår att bestämmelserna om överklagande överförs till denna lag. De nuvarande bestämmelserna om överklagande av beslut om återkallelse av rätten till bidrag behövs emellertid inte eftersom det inte kommer att fattas något särskilt beslut om förklaring av rätt till bidrag. Ett beslut om återkallelse av godkännande ska som regel inte gälla utan att det har vunnit laga kraft. dock att det ska finnas en särskild bestämmelse som möjliggör för till- synsmyndigheten att i synnerligen allvarliga fall besluta att ett beslut om återkallelse ska gälla . Den föreslagna bestämmelsen har till- kommit för att förhindra att huvudmannen kan fördröja stängning av en undermålig verksamhet genom att utnyttja rätten till överklagande till högre instans. Bestämmelsen är endast avsedd att tillämpas då bristerna i verksamheten är sådana att det inte kan anses lämpligt att den får fort- sätta i avvaktan på ett slutligt avgörande, exempelvis om förhållandena i utbildningen framstår som direkt undermåliga eller att elever far illa. Om beslutet om återkallelse gäller , finns det en möjlighet för den klagande att begära inhibition, dvs. ett avbrytande av verkställigheten i samband med att beslutet överklagas. Det innebär i detta fall att förvalt- ningsrätten har möjlighet att besluta att beslutet om återkallelsen av godkännandet inte ska gälla i avvaktan på slutlig prövning av över- klagandet. Statliga åtgärder för rättelse avser Skolinspektionens beslut enligt 26 kap. 17 § att statliga åtgärder ska vidtas mot en kommun eller ett landsting för rättelse på kommunens eller bekostnad. Denna reglering har delvis utformats efter förebild av 15 kap. 15 § skollag, med den skillnaden att befogenheten att besluta om åtgärder på kommunens eller bekostnad här ges till Skolinspektionen, se vidare avsnitt 30.4.5 Det tillfälliga verksamhetsförbudet kan för en enskild huvudman ut- färdas av såväl skolinspektionen som kommunen. För verksamhet som bedrivs av kommun eller landsting är det dock av naturliga skäl endast den statliga tillsynsmyndigheten, dvs. Skolinspektionen, som kan utfärda förbudet. Även ett sådant beslut har naturligtvis genomgripande kon- sekvenser för alla berörda och ska därför vara möjligt att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Ett förbud att driva verksamheten vidare ska tillgripas endast i synnerligen allvarliga fall. I sakens natur ligger att beslutet, för att vara meningsfullt, normalt gäller med omedelbar verkan. Även här finns en möjlighet för den klagande att begära inhibition i sam- band med att beslutet överklagas. Vitesföreläggande kan enligt regeringens förslag förekomma i flera fall. Möjlighet till vitesföreläggande ska finnas i anslutning till före- läggande från Skolinspektionen till en huvudman att fullgöra vissa an- givna åligganden, inom ramen för myndighetens tillsyn. Vidare ska det kunna förekomma i anslutning till föreläggande från Skolinspektionen eller den kommunala tillsynsmyndigheten till en huvudman eller annan person att i anslutning till en tillsyn lämna de upplysningar och tillhan- dahålla de handlingar som behövs för tillsynen. Skyldigheten att lämna uppgifter och tillhandahålla handlingar m.m., inklusive möjligheten till vitesföreläggande, föreslås även gälla i anslut- ning till andra statliga kontrollåtgärder än tillsyn (jfr. bl.a. avsnitt 30.7). Det gäller dels i anslutning till den statliga kvalitetsgranskning som be- drivs av Skolinspektionen, dels i anslutning till den nationella uppfölj- ning och utvärdering som bedrivs av . I dessa fall före- slås regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela närmare föreskrifter om vilka upplysningar, handlingar och övrigt material som ska tillhandahållas. I samtliga ovan beskrivna fall ska alltså möjligheten till vitesföre- Prop. 2009/10:165 läggande finnas. Dessa beslut ska kunna överklagas till allmän förvalt- Regeringen har föreslagit att internationella skolor ska regleras som en särskild utbildningsform, dvs. en verksamhet som i något avseende er- sätter eller kompletterar , gymnasieskolan och motsvarande skolformer inom skolväsendet för barn och ungdomar (jfr avsnitt 28.2). Detta innebär att bestämmelserna om godkännande och rätt till bidrag för internationella skolor, till skillnad från motsvarande bestämmelser vad gäller fristående skolor, inte föreslås ändras i denna lag. Det är som beslutar om godkännande och för- av rätt till bidrag för internationella skolor på grundskolenivå. Vad gäller internationella skolor på gymnasial nivå beslutar Skolinspek- tionen endast att skolan förklaras berättigad till bidrag. Beslut om god- kännande av respektive rätt till bidrag för en internationell skola ska av rättssäkerhetsskäl kunna överklagas på motsvarande sätt som beslut om godkännande av fristående skolor. Även beslut om återkallelse av godkännandebeslut respektive åter- kallelse av bidragsbeslut till internationella skolor fattas av Skolinspek- tionen. Dessa beslut om återkallelse ska, i likhet med vad som gäller , och på motsvarande sätt som gäller beslut om återkallelse av god- kännande av fristående skolor, kunna överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. I övrigt föreslås samma sanktionsreglering och möjlig- heter att överklaga olika typer av sanktionsbeslut för internationella skolor som för andra skolor och verksamheter som regleras i skollagen. 32.2.2Beslut av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman Regeringens förslag: Följande beslut ska kunna överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. godkännande eller återkallelse av godkännande av en enskild som huvudman för förskola eller fritidshem som inte anordnas vid skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, bidrag till en enskild huvudman inom skolväsendet eller en enskild huvudman för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, avstängning av en elev i de frivilliga skolformerna, föreläggande för vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter för att en skolpliktig elev ska fullgöra sin skolgång, rätt till skolskjuts för elever i , grundsärskolan eller gymnasiesärskolan, ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen och återkallelse av sådant medgivande, rätt till bidrag eller återkallelse av sådan rätt för en enskild huvud- man för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem eller för fritidshem som i stället erbjuder öppen fritids- verksamhet, tillfälligt verksamhetsförbud, och Vid överklagande av beslut av en enskild huvudman är det den en- skilde huvudmannen som ska vara den enskildes motpart. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i princip med regeringens förslag. Remissinstanserna: För remissinstansernas synpunkter avseende be- slut om skolskjuts, se avsnittet 14.8. I övrigt tillstyrker Kammarrätten i att beslut om ekonomiskt stöd till inackordering ska kunna överklagas. () uppmärksammar att CSN beslutar om inackorderingsstöd för elever vid gymnasieskolor med fristående huvudman, ett beslut vars laglighet och innehåll kan prövas av . I och med regeringens förslag blir rätten till överprövning av motsvarande kommu- nala beslut mer omfattande, vilket CSN vänder sig emot och menar att överklaganderätten när det gäller inackorderingsstöd ska vara lika oavsett huvudman. tillstyrker att beslut om avstängning av elev ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.